sou 2016 67

En översyn av överskottsmålet

Betänkande av Överskottsmålskommittén

Stockholm 2016

SOU 2016:67

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24505-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Magdalena Andersson

Regeringen beslutade den 11 juni 2015 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgiften att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63). Den 10 december 2015 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2015:130).

Kommittén har antagit namnet Överskottsmålskommittén (Fi 2015:06).

Kommitténs ordförande har varit Jens Henriksson, vd och koncernchef för Folksam. Följande personer har varit ledamöter i kommittén: riksdagsledamoten Janine Alm Ericson, tidigare riksdags- ledamoten Ingrid Burman, riksdagsledamoten Jakob Forssmed, riks- dagsledamoten Jörgen Hellman, riksdagsledamoten Ulf Kristersson, riksdagsledamoten Emil Källström, riksdagsledamoten Maria Malmer Stenergard, riksdagsledamoten Ingela Nylund Watz, riksdagsleda- moten Fredrik Olovsson, riksdagsledamoten Oscar Sjöstedt och riks- dagsledamoten Erik Ullenhag. I oktober 2015 lämnade Ingela Nylund Watz sitt uppdrag som ledamot i kommittén, och i stället förordnades riksdagsledamoten Susanne Eberstein. I september 2016 lämnade Erik Ullenhag sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället förordnades riksdagsledamoten Mats Persson.

Följande personer har bistått kommittén som experter under utredningstiden: professor emeritus Lars Calmfors, prognoschef Jesper Hansson, seniore rådgivaren Lars Hörngren, departements- råd Albin Kainelainen, föredraganden vid finansutskottet Katarina Stenmark och analyschef Annika Sundén.

Camilla Holmén har varit huvudsekreterare, Jenny Dickson och Jonas Norlin sekreterare i kommittén.

Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67). Kommitténs arbete är därmed slut- fört.

Stockholm den 30 september 2016
Jens Henriksson
Janine Alm Ericson	Ingrid Burman
Susanne Eberstein	Jakob Forssmed
Jörgen Hellman	Ulf Kristersson
Emil Källström	Maria Malmer Stenergard
Fredrik Olovsson	Mats Persson

Oscar Sjöstedt

/Camilla Holmén

Jenny Dickson

Jonas Norlin

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
1	Kommitténs uppdrag och arbete .................................	25
1.1	Uppdraget................................................................................	25
1.2	Utredningsarbetet...................................................................	26
1.3	Betänkandets utformning.......................................................	27

2	Det finanspolitiska ramverket......................................		29
2.1	Det nationella finanspolitiska ramverket ..............................		29
	2.1.1	Överskottsmålet för offentlig sektor .....................	29

2.1.2Utgiftstaket för staten och

	ålderspensionssystemet ...........................................	30
2.1.3	Det kommunala balanskravet .................................	32
2.1.4	Den statliga budgetprocessen .................................	33

2.1.5Granskning av oberoende finanspolitiska

institutioner .............................................................	34
2.2 Det finanspolitiska ramverket på EU-nivå............................	35

2.2.1Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens

förebyggande del ......................................................

2.2.2Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens

korrigerande del.......................................................

2.2.3EU:s direktiv om krav på nationella

budgetramverk .........................................................

Innehåll		SOU 2016:67
3	Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?	.................... 43
3.1	Olika definitioner av hållbarhet.............................................	43

3.2Motiven bakom överskottsmålet visar olika aspekter av

	hållbarhet.................................................................................	44
4	Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan
	ramverket infördes .....................................................	51
4.1	Framväxten av dagens finanspolitiska ramverk ....................	51

4.2Sveriges ekonomi och offentliga finanser från slutet av

1990-talet fram till i dag .........................................................		57
4.2.1	Tillväxt och sysselsättning......................................	57
4.2.2	De offentliga finansernas utveckling .....................	64
4.2.3	Finanspolitikens stabiliseringspolitiska
	inriktning .................................................................	74
4.3 I vilken mån har de finanspolitiska reglerna följts?..............		77

4.3.1Uppföljning av överskottsmålet, utgiftstaket

och det kommunala balanskravet ...........................

4.3.2Uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens

regler ........................................................................	85
4.4 Finanspolitikens hållbarhet....................................................	91

4.4.1Bedömningar av finanspolitikens hållbarhet

under perioden ........................................................

4.4.2Regeringens syn på hur överskottsmålet bidrar

till hållbarhet............................................................

4.5Forskning och tidigare utvärderingar om ramverkets

betydelse..................................................................................		97
4.5.1	Vad säger forskningen?...........................................	97
4.5.2	Extern granskning av ramverket ..........................	100

4.5.3Utvärderingar av ramverket av riksdag och

regering ..................................................................	101
4.6 Kommitténs överväganden ..................................................	105

SOU 2016:67 Innehåll

5	Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler ...		109
5.1	Finanspolitiska regler för att motverka underskott............		109
5.2	Utvecklingen av regelverket inom EU ................................		116
	5.2.1	Omfattande reformer av stabilitets- och
		tillväxtpakten 2005 och 2011 ................................	117

5.2.2Finanspakten och förstärkt styrning av

euroländerna 2013 .................................................

121

5.2.3 Hur har EU:s finanspolitiska regler fungerat? .... 124

5.3En jämförelse av nationella finanspolitiska regler i några

länder .....................................................................................

127

5.4Empirisk forskning om vad som utmärker effektiva

	finanspolitiska regler.............................................................	132
5.5	Kommitténs överväganden...................................................	142
6	Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra
	delar av det finanspolitiska ramverket? ......................	145

6.1Sambanden mellan överskottsmålet, utgiftstaket och

det kommunala balanskravet ................................................

145

6.1.1De finanspolitiska målen definieras i olika

redovisningssystem ...............................................

146

6.1.2Trots olikheter i definitionen finns starka

	samband..................................................................	147
6.2 Överskottsmålet och ålderspensionssystemet ....................		153
6.2.1	Ålderspensionssystemets konstruktion ...............	153

6.2.2Sambandet mellan sparandet i staten och

		sparandet i pensionssystemet................................	155
	6.2.3	Argument för och emot att
		ålderspensionssystemet omfattas av
		överskottsmålet .....................................................	156
6.3	Överskottsmålet och budgetprocessen ...............................		158
	6.3.1	Överskottsmålet och budgetutrymmet ...............	158
	6.3.2	Beslutsformen vid ett ändrat överskottsmål ........	160
6.4	Kommitténs överväganden...................................................		161

Innehåll	SOU 2016:67
7	Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och
	förslag om ny målnivå ..............................................	165
7.1	Tidigare bedömningar av överskottsmålets nivå ................	166

7.2Offentliga finanser och svensk ekonomi vid olika nivåer

på saldomål............................................................................		169
7.2.1	Antaganden bakom analysen................................	170

7.2.2Effekter på primärt sparande och

budgetutrymme.....................................................

174

7.2.3Sparandet i ålderspensionssystemet och

kommunsektorn....................................................

176

7.2.4Effekter på den offentliga sektorns finansiella

		ställning..................................................................	179
	7.2.5	Effekter på sysselsättning och tillväxt .................	186
7.3	Vad är en lämplig skuldnivå? ...............................................		188
	7.3.1	Finns det en övre gräns för skulden? ...................	188
	7.3.2	Finns det en nedre gräns för skulden? .................	191
	7.3.3	Osäkerhet, chocker och implicita åtaganden ......	191
7.4	En ändrad målnivå och motiven till överskottsmålet .........		193

7.4.1Konsekvenser för långsiktig hållbarhet,

		generationsfördelning och effektivitet ................	193
	7.4.2	Stabiliseringspolitiska konsekvenser....................	196
7.5	Kommitténs överväganden ..................................................		200
	Appendix. Förhållandet mellan ränta, tillväxt och
	primärt sparande ...................................................................		205
8	Ramverket kompletteras med ett skuldankare .............		209
8.1	Hur följs den offentliga skulden upp i dag? .......................		210
8.2	Vad vill man uppnå med en skuldregel? ..............................		211
	8.2.1	Direkt länk till hållbarhet .....................................	211
	8.2.2	Potentiella nackdelar med en skuldregel .............	214
8.3	Hur kan en skuldregel utformas? ........................................		216
	8.3.1	Vilket skuldmått är lämpligast?............................	216
	8.3.2	Skuldtak eller skuldmål? .......................................	218
	8.3.3	Skulden påverkas av fler faktorer än sparandet ...	219

SOU 2016:67 Innehåll

	8.3.4	Rättslig reglering ...................................................	222
	8.3.5	Andra sätt att motverka en för hög skuld............	223
8.4	Kommitténs överväganden...................................................		225
9	Förstärkt uppföljning och utvärdering av
	överskottsmålet .......................................................		231

9.1Nuvarande ordning för uppföljning och utvärdering av

finanspolitiken.......................................................................		232
9.1.1	Budgetlagens krav på regeringens uppföljning ....	232
9.1.2	Ändringsbudget under löpande budgetår ............	235
9.1.3	Årsredovisningen för staten..................................	236
9.1.4	Riksdagens uppföljning och utvärdering .............	237
9.2 Oberoende finanspolitiska institutioners granskning ........		238
9.2.1	Finanspolitiska rådet .............................................	239
9.2.2	Riksrevisionen .......................................................	240
9.2.3	Övriga myndigheters granskning .........................	241
9.3 Finanspolitiska rådet i internationell belysning ..................		243
9.3.1	Rådens organisation och uppgifter.......................	243
9.3.2	Rådens storlek och sammansättning ....................	245
9.3.3	Organisatorisk ställning och oberoende ..............	247

9.4Områden där uppföljningen av överskottsmålet kan

förbättras ...............................................................................		252
9.4.1	Kritiken mot en otydlig uppföljning ....................	252

9.4.2Framåtblickande och bakåtblickande

uppföljning.............................................................

254

9.4.3Definitionen av målavvikelse och planen för

återgång ..................................................................

255

9.4.4Finanspolitiska rådets roll i uppföljningen av

	överskottsmålet .....................................................	258
9.4.5	Ramverksskrivelsen som bedömningsnorm ........	260
9.5 Kommitténs överväganden...................................................		261

Innehåll	SOU 2016:67
10	En återkommande översyn av överskottsmålet .............	269
10.1	Tidigare bedömningar om behovet av en återkommande
	översyn ..................................................................................	269
	10.1.1 Hur har en återkommande översyn
	motiverats? ............................................................	269
	10.1.2 Hur ofta bör en översyn göras? ...........................	271
10.2	Kommitténs överväganden ..................................................	272
11	Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i
	riksdagens budgetprocess .........................................	279
11.1	Budgetprocesskommitténs bedömningar ...........................	279
	11.1.1 Lagstiftning med budgetpåverkan i riksdagens
	budgetprocess........................................................	280
	11.1.2 Budgetrelaterade tillkännagivanden .....................	281
	11.1.3 Förslag väckta utanför den ordinarie
	budgetprocessen....................................................	281
11.2	Kommitténs överväganden ..................................................	283
12	Konsekvensutredning ...............................................	285
12.1	Alternativa lösningar och konsekvenserna av ingen
	förändring .............................................................................	286
12.2	Ekonomiska konsekvenser av förslagen..............................	286
12.3	Andra konsekvenser av förslagen ........................................	289
12.4	Förhållandet till Sveriges medlemskap i Europeiska
	unionen..................................................................................	291
12.5	Förslagets konsekvenser för företag och andra enskilda ...	293
Reservation .....................................................................		295
Särskilda yttranden ..........................................................		297
Referenser.......................................................................		305

SOU 2016:67		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2015:63 ...........................................	323
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2015:130 .........................................	333
Bilaga 3 Politisk överenskommelse 30 juni ...............................		335
Bilaga 4 Finanspolitiska regler i tio länder ................................		343
Bilaga 5 Det finanspolitiska ramverket på EU-nivå..................		367
Bilaga 6	Nyckelbegrepp..............................................................	373

Sammanfattning

I Sverige finns en bred politisk uppslutning bakom det finans- politiska ramverket. Denna samsyn grundar sig på erfarenheterna från den djupa ekonomiska krisen i Sverige i början av 1990-talet. Svensk ekonomi befann sig då i en allvarlig situation med mycket stora underskott i de offentliga finanserna och med en snabbt ökande offentlig skuld. Under budgetsaneringen infördes ett över- skottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande och ett flerårigt utgiftstak för statens och pensionssystemets utgifter. Genomgripande förändringar gjordes i statens budgetprocess för att stärka budgetdisciplinen. Det finanspolitiska ramverket och den breda politiska uppslutningen bakom det har bidragit till en gynn- sam utveckling av Sveriges ekonomi och offentliga finanser. Den parlamentariska Överskottsmålskommittén föreslår nu mindre förändringar i ramverket.

Överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande behålls, men dagens målnivå om en procent ändras till en tredje- dels procent av BNP över en konjunkturcykel. Detta gäller från och med 2019 och tills vidare.

Ramverket kompletteras med ett skuldankare, dvs. ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastricht- skulden), på 35 procent av BNP.

Uppföljningen av överskottsmålet skärps genom en tydligare definition av en målavvikelse och plan för att återgå till målet vid avvikelse. Finanspolitiska rådet tilldelas en tydligare roll i upp- följningen.

Överskottsmålet gäller tills vidare men ses över varannan mandatperiod. Ett brett politiskt stöd för framtida förändringar av överskottsmålet bör eftersträvas.

Sammanfattning

SOU 2016:67

Tydliga principer fastställs för hur vissa förslag, som lagförslag med budgetpåverkan, hanteras i riksdagens budgetprocess. Ett arbete med att lagreglera delar av principerna ska genomföras till 2018.

Kommittén bedömer att dessa förslag ytterligare förstärker ram- verket. Även det faktum att det råder bred politisk enighet om de föreslagna förändringarna talar för ett fortsatt stort förtroende för ramverket och finanspolitiken.

Sveriges ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld har sjunkit från cirka 70 procent av BNP i slutet av 1990-talet, till 43 procent av BNP 2015. Om den offentliga sektorns finansiella tillgångar inkluderas var den offentliga sektorns nettoförmögenhet cirka 20 procent av BNP 2015, jämfört med en nettoskuld på cirka 30 procent av BNP knappt två decennier tidigare. Statsskulden och statens ränteutgifter har minskat kraftigt och förtroendet för finanspolitiken stärkts. I och med 2008 års finanskris prövades ramverket och Sverige klarade som ett av få länder den djupa ekonomiska nedgången utan stora under- skott i det offentliga sparandet och med bibehållet högsta kredit- betyg. Sverige är tillsammans med Luxemburg och Estland de enda EU-länder som aldrig varit föremål för underskottsförfarandet i stabilitets- och tillväxtpakten.

Erfarenheter av finanspolitiska regler i EU och internationellt

En internationell utblick visar att användningen av finanspolitiska regler har ökat kraftigt under senare decennier. Det gäller inte minst inom EU. Trots detta har den offentliga sektorns skuld som andel av BNP ökat märkbart i många länder sedan slutet av 1990- talet.

Regelverket i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt har successivt reformerats och byggts på. Särskilt efter eurokrisen gjordes om- fattande förändringar för att stärka regelverket, då krisen visat att det fungerat mindre väl.

SOU 2016:67

Sammanfattning

En jämförelse av regelverken i tio länder visar att det är vanligt att länderna förändrar sina regler över tid. De omfattande föränd- ringar av regelverken som många länder, framför allt inom EU, genomfört under senare år kan ses som ett försök att komma till rätta med den ökade skuldsättning som finanskrisen och eurokrisen medfört. Finanspaktens regelverk har också successivt kommit att utgöra en mer integrerad del av de nationella ramverken i de med- lemsstater som omfattas av finanspakten.

Det finns ett relativt omfattande stöd i internationell empirisk forskning för att finanspolitiska regler bidrar till att begränsa offentliga underskott och skulduppbyggnad. Effekter av finans- politiska regler måste emellertid ses som en del av ett institutionellt sammanhang. En effektiv regel eller kombination av regler ska ge utrymme för stabiliseringspolitik och samtidigt ha en stark kopp- ling till offentligfinansiell hållbarhet, vilket vanligtvis mäts med skuldens nivå och utveckling i förhållande till BNP. Senare tiders mål och regler är mer komplexa då de försöker kombinera hållbar- hetsmotivet med en större flexibilitet för att kunna hantera makro- ekonomiska störningar. Även om detta är önskvärt är dessa regler svårare att kommunicera och övervaka. I det sammanhanget ger forskningen stöd för att oberoende institutioner som finans- politiska råd spelar en viktig roll genom att de granskar och kom- menterar finanspolitiken och bidrar till att beslutsfattarna förklarar målavvikelser för allmänheten på ett trovärdigt sätt.

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till övriga delar av ramverket?

Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ram- verkets olika delar som helheten fungerar väl. Överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet definieras i olika redovisningssystem och täcker olika delar av den offentliga sek- torn. Trots dessa olikheter i definition finns starka samband mellan målen. Dessa samband påverkas inte av att överskottsmålets nivå ändras.

En ändrad nivå på överskottsmålet ställer emellertid krav på att sparandet inom framför allt staten på kort sikt anpassas till över- skottsmålets nya nivå. I budgetprocessen är överskottsmålet centralt för att bedöma budgetutrymmet för reformer. Ett ändrat

Sammanfattning

SOU 2016:67

överskottsmål påverkar budgetutrymmet på kort och medellång sikt. Det är staten som har ansvar för att överskottsmålet nås, och som måste ta hänsyn till sparandet i övriga delar av offentlig sektor för att så ska bli fallet.

En ändrad nivå på överskottsmålet kräver ingen lagändring, men innebär att en ny målnivå ska föreslås av regeringen i budgetpropo- sitionen och fastställas av riksdagen i det s.k. rambeslutet i budget- processen.

Trots att man kan argumentera för att ålderspensionssystemets regler gör systemet finansiellt hållbart, och att det därför inte skulle behöva omfattas av överskottsmålet, överväger enligt kommitténs uppfattning argumenten för att behålla nuvarande ordning. Att överskottsmålet omfattar hela den offentliga sektorns finansiella sparande bidrar till enkelhet och transparens och överensstämmer med de definitioner som används i EU:s regelverk.

Överskottsmålet ändras till en tredjedels procent av BNP från 2019

Förtroendet för Sveriges ekonomi och offentliga finanser är i dag högt, och Sverige har en gynnsam offentligfinansiell ställning jäm- fört med de flesta andra länder. Den offentliga bruttoskulden som andel av BNP har minskat kraftigt jämfört med när överskotts- målet infördes. Samtidigt kommer kostnadstrycket sannolikt att öka de närmaste decennierna till följd av demografiska föränd- ringar. Från att ha stått för större delen av överskotten i den offentliga sektorn sedan överskottsmålet infördes förväntas spa- randet i pensionssystemet bli lägre de närmaste åren. Detta är en följd av förändringar i befolkningens ålderssammansättning och inte ett tecken på att systemet är underfinansierat. Det lägre spa- randet i pensionssystemet ökar sparkraven på staten vid ett oför- ändrat överskottsmål. Kommittén finner att denna utveckling talar för ett något lägre överskottsmål det närmaste decenniet.

I betänkandet redogörs för konsekvenserna av fem alternativa målnivåer för det finansiella sparandet på mellan -0,5 procent och 1 procent av BNP. Med rimliga antaganden om ränta och tillväxt leder alla dessa saldomål om de upprätthålls till att den offentliga skuldkvoten går mot en nivå som är långsiktigt hållbar. Det är en- ligt kommitténs bedömning svårt att säga att en målnivå i det inter-

SOU 2016:67

Sammanfattning

vall som här diskuteras är att föredra före en annan utifrån motiven om långsiktig hållbarhet, rättvisa mellan generationer och samhälls- ekonomisk effektivitet. Därmed har valet av målnivå kommit att handla om en avvägning mellan vilka säkerhetsmarginaler som bedöms behövas i en djup lågkonjunktur i förhållande till värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som ett ändrat överskotts- mål innebär under en längre övergångsperiod.

Kommitténs samlade bedömning är att överskottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP. Principen om att den offentliga sektorn i genomsnitt bör ha ett överskott i sparandet över konjunkturcykeln ligger därmed fast. Denna målnivå väntas leda till en nettoförmögenhet på drygt 20 procent av BNP, en statsskuld på cirka 25 procent av BNP och en offentlig bruttoskuld på cirka 35 procent av BNP på medellång sikt. Med detta över- skottsmål kommer således den offentliga bruttoskulden att fort- sätta sjunka, samtidigt som nettoförmögenheten ökar något jäm- fört med dagens nivå. En offentlig bruttoskuldkvot på 35 procent av BNP ger en betydande marginal till EU:s skuldgräns på 60 procent och till de nivåer som identifierats som problematiska i internationella studier. Ett överskottsmål på en tredjedels procent av BNP bedöms vidare ge ett tillräckligt utrymme att hantera även en mer utdragen och djup lågkonjunktur på ett aktivt sätt utan att statens kreditvärdighet påverkas.

Samtidigt krävs att stabiliseringspolitiken anpassas till de nya säkerhetsmarginalerna. Ett lägre sparande ökar vikten av att finans- politiken är i fas med konjunkturcykeln för att det offentliga spa- randet inte ska sjunka under EU:s gränsvärde i en djup lågkon- junktur.

Den nya målnivån bör gälla från och med 2019 och tills vidare, dvs. från och med första året i nästa mandatperiod.

Ett skuldankare för Maastrichtskulden på 35 procent av BNP införs

Kommittén anser att den offentliga skulden bör ges en mer fram- trädande roll i ramverket. Vi föreslår därför att ramverket kom- pletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoli- derade bruttoskuld, Maastrichtskulden, som tydliggör att skulden bör fortsätta att falla som andel av BNP på medellång sikt. Nivån

Sammanfattning

SOU 2016:67

på skuldankaret, dvs. den önskvärda nivån på Maastrichtskulden, sätts till 35 procent av BNP, vilket är i överensstämmelse med det föreslagna överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP. Denna överensstämmelse förutsätter att överskottsmålet uppnås över konjunkturcykeln. Med skuldankaret förstärks överskotts- målets och ramverkets koppling till finanspolitisk hållbarhet.

Skuldankaret är inte ett operativt mål, utan ett riktmärke som tydligt uttrycker vad som är en önskvärd skuldnivå. Skuldankaret ska ses som ett komplement och inte som ett alternativ till över- skottsmålet. Överskottsmålet är tillsammans med utgiftstaket bättre lämpat som operativ styrvariabel i den årliga budgetproces- sen. Avvikelser från överskottsmålets nivå under enskilda år är inte ett problem förutsatt att målet för sparandet uppnås över kon- junkturcykeln. Problem uppstår först om systematiska avvikelser från överskottsmålet leder till oönskad skuldutveckling. Det är i det sammanhanget som ett skuldankare spelar en roll, eftersom det tydligt anger vad som är en önskvärd skuldnivå och om det offent- liga sparandet varit tillräckligt för att nå denna. Skuldankaret är i det perspektivet ett led i en skärpt uppföljning av överskottsmålet.

Hur ska skuldankaret följas upp?

Skuldankaret ska följas upp årligen av regeringen i den ekonomiska vårpropositionen. Vårpropositionen behandlar de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken och har jämfört med budgetpropositionen ett mer långsiktigt fokus. Den innehåller bland annat bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, som har en direkt koppling till skuldnivån.

Om skulden avviker med mer än 5 procent av BNP från skuld- ankaret ska regeringen lämna en särskild skrivelse till riksdagen. Skrivelsen lämnas samtidigt som vårpropositionen. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen från skuld- ankaret och hur man avser att hantera denna.

En rad faktorer kan göra att skulden utvecklas i en annan rikt- ning än den som förutsågs när överskottsmålet fastställdes, även om sparandet är i linje med överskottsmålet. Vi bedömer därför att det är rimligt med ett spann på ±5 procent av BNP för när rege- ringen ska vara skyldig att lämna en särskild skrivelse.

SOU 2016:67

Sammanfattning

Skrivelsen i samband med en avvikelse från skuldankaret ska behandlas av finansutskottet, som även kan hålla en offentlig ut- frågning med finansministern om skuldsituationen. Det finns i kommitténs förslag, utöver kravet på skrivelse till riksdagen, ingen automatik i vad som händer vid en avvikelse från skuldankarets nivå. I stället är tanken att det ska vara förenat med en politisk kostnad att avvika från skuldankaret, om det inte finns goda skäl för detta. Härigenom åstadkoms en rimlig avvägning mellan ökat fokus på en långsiktigt hållbar skuldnivå och en hög grad av flexi- bilitet i utformningen av finanspolitiken.

En transparent och oberoende uppföljning av skuldankaret är av central betydelse för att förklara orsaker till att skulden förändras och även motverka att skuldankaret resulterar i oönskade kort- siktiga åtgärder. Finanspolitiska rådet ska följa upp skuldens ut- veckling i förhållande till skuldankaret, och analysera vilka faktorer som påverkat skulden.

Skuldankaret bör spela en central roll vid den översyn av över- skottsmålet som kommittén föreslår ska genomföras varannan mandatperiod. Om skulden utvecklats på ett sätt som inte är för- enligt med skuldankaret kan detta motivera att överskottsmålet ändras. Genom översynen varannan mandatperiod bildas därmed en koppling mellan det operativa överskottsmålet, som är styrande i de årliga budgetbesluten, och skuldankaret.

Skuldankaret gäller från 2019 och fastställs av riksdagen genom ett riktlinjebeslut

Skuldankaret fastställs genom riksdagens godkännande i form av ett riktlinjebeslut. I likhet med den föreslagna förändringen av överskottsmålet ska skuldankaret gälla tills vidare från och med 2019.

Uppföljningen och utvärderingen av överskottsmålet skärps

En viktig förutsättning för det finanspolitiska ramverkets trovär- dighet är att det följs upp på ett transparent och tydligt sätt. Externa granskare av finanspolitiken har återkommande pekat på att uppföljningen av överskottsmålet varit otydlig. Efter Budget-

Sammanfattning

SOU 2016:67

processkommitténs förslag ändrades budgetlagen 2014 i syfte att stärka uppföljningen av överskottsmålet. Inom ramen för nuva- rande bestämmelser föreslår kommittén ytterligare steg mot ökad tydlighet. Förslagen syftar således inte till en omstöpning utan endast till en förstärkning av det nuvarande uppföljningssystemet.

Definitionen av målavvikelse i ett framåtblickande perspektiv

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske om en målavvikelse konstateras. Enligt lagkommentaren ska analysen tydligt indikera en målavvikelse för att regeringens skyldighet ska gälla. För att göra den framåtblick- ande uppföljningen mer effektiv och klargöra innebörden av en målavvikelse i budgetlagens mening föreslår kommittén följande definition:

En avvikelse från överskottsmålet föreligger om det strukturella spa- randet under det innevarande eller det närmast följande året, dvs. budgetåret, tydligt avviker från målnivån.

En avvikelse bör tolkas symmetriskt och alltså gälla både positiva och negativa avvikelser från målnivån. Trots osäkerheten i bedöm- ningen av det strukturella sparandet bedömer kommittén att detta mått, beräknat enligt allmänt vedertagna metoder, är bäst lämpat för att bedöma om finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet.

Att målavvikelsen definieras utifrån det strukturella sparandet innevarande år och budgetåret betyder inte att det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen tillmäts mindre vikt. Avgräns- ningen till dessa två år i bedömningen av målavvikelsen tydliggör dock att det är i beslutet om budgeten som regering och riksdag i praktiken avgör om överskottsmålet nås.

Genom att en målavvikelse definieras utifrån det strukturella sparandet åstadkoms en större överensstämmelse med uppfölj- ningen av det medelfristiga budgetmålet (MTO) på EU-nivå.

SOU 2016:67

Sammanfattning

Innebörden av att återgå till målet tydliggörs

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur spa- randet ska återgå till målet vid en målavvikelse. För att öka trovär- digheten och skärpan i en sådan återgångsplan tydliggörs att den ska vara tidssatt och normalt inledas budgetåret, dvs. påverka finanspolitiken i budgetförslaget för nästkommande år. Om reger- ingen bedömer att en avvikelse inte kan korrigeras under det närm- ast följande budgetåret ska regeringens plan innehålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för året eller åren efter budgetåret. En återgångsplan bör normalt utformas så att den målsatta nivån för sparandet nås när konjunkturen är i balans. När ekonomin är i en högkonjunktur bör det strukturella sparandet ligga över målnivån på samma sätt som det bör ligga under mål- nivån i en lågkonjunktur. En målavvikelse bör i ett normalt kon- junkturläge, som en tumregel, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut, men mer i bra tider och mindre i dåliga tider.

Om skulden till följd av systematiska avvikelser från överskotts- målet skulle hamna utanför skuldankarets toleransmarginaler är det rimligt att detta får betydelse för bedömningen av återgångstakten vid en avvikelse från överskottsmålet.

Ett finanspolitiskt råd med fokus på det finanspolitiska ramverket

Finanspolitiska rådet ska i sin instruktion uttryckligen få till upp- gift att bedöma om det föreligger en avvikelse från överskotts- målet. Rådet ska även bedöma om en eventuell avvikelse är motive- rad, och i vilken takt en återgång bör genomföras. Bedömningen av måluppfyllelsen ska redovisas i Finanspolitiska rådets årliga rap- port.

Finanspolitiska rådet bör tydligare än i dag fokusera sin analys på hur finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ram- verket. Rådet utgör en central del i den skärpta uppföljningen av överskottsmålet, och avsikten är att förskjuta tyngdpunkten i rådets arbete, utan att för den skull begränsa rådets mandat i för- hållande till dagens uppgifter. Även riksdagens årliga utfrågning med anledning av Finanspolitiska rådets rapport bör därmed i ökad utsträckning fokuseras på de finanspolitiska målen och ramverket.

Sammanfattning

SOU 2016:67

Ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska sparandet för att utvärdera om överskottsmålet nåtts

För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser ska ett bakåtblickande genom- snitt av det faktiska finansiella sparandet användas. Ackumulerade avvikelser i det finansiella sparandet som leder till oönskade skuld- nivåer kan motivera att målnivån för sparandet justeras vid nästa översyn av överskottsmålet. Med det skuldankare som kommittén föreslår blir det tydligt vilken nivå på skulden som eftersträvas.

Den bakåtblickande indikatorn redovisas i Årsredovisning för staten och blir därmed föremål för Riksrevisionens årliga gransk- ning.

Ytterligare förslag för att stärka Finanspolitiska rådet

En analys av Finanspolitiska rådet i ett internationellt perspektiv visar att rådet uppfyller merparten av de rekommendationer för oberoende och opartiskhet som internationella organisationer framför. På några punkter föreslår kommittén förändringar i syfte att ytterligare stärka rådet i dess roll att följa upp och utvärdera finanspolitiken och de finanspolitiska målen.

I syfte att garantera rådets bredd och kompetens bör regeringen tillsätta en valberedning för val av rådsmedlemmar. För att samti- digt stärka rådets oberoende i förhållande till regeringen bör leda- möter i riksdagens finansutskott ingå i en sådan valberedning.

Rådet ges en instruktionsenlig uppgift att genomföra regel- bundna utvärderingar av regeringens prognoser över den ekono- miska utvecklingen, det offentliga sparandet, och de kostnadsredo- visningar för reformförslag som lämnas till riksdagen.

En extern utvärdering av Finanspolitiska rådets verksamhet bör göras ungefär vart femte år och vara offentlig.

Regeringen ska lämna en uppdaterad ramverksskrivelse till riksdagen

Regeringen ska lämna en uppdaterad ramverksskrivelse till riks- dagen där förändringar i ramverket och uppföljningen framgår. Ramverksskrivelsen (skr. 2010/11:79) innehåller i dag gällande

SOU 2016:67

Sammanfattning

uppföljningsprinciper och behöver uppdateras när förändringar genomförs för att behålla och stärka sin status som den bedöm- ningsnorm mot vilken riksdagen, Finanspolitiska rådet, Riks- revisionen, Konjunkturinstitutet och andra granskare följer upp finanspolitiken.

Överskottsmålet ses över varannan mandatperiod

Kommittén bedömer att ett beslutat överskottsmål ska gälla tills vidare men ses över varannan mandatperiod. Ett överskottsmål för det offentliga finansiella sparandet har inget egenvärde utan syftar till att uppnå mer övergripande mål för finanspolitiken, mål som är nära kopplade till skuld- och förmögenhetsnivåer. Ny information om demografin, skuldnivåer eller hur sparandet i olika delar av offentlig sektor utvecklas, kan ändra förutsättningarna jämfört med när gällande nivå på överskottsmålet fastställdes.

Vi bedömer att en översyn av överskottsmålet bör genomföras i slutet av varannan mandatperiod för att ett eventuellt reviderat mål ska kunna träda i kraft det första året efter ett ordinarie riksdagsval. För att motverka att det uppstår osäkerhet om vilken målnivå som gäller när tidpunkten för översyn närmar sig bör det fastslås att ett beslutat överskottsmål gäller tills vidare. Det är viktigt att under- stryka att en regelbunden översyn av överskottsmålet inte betyder att målnivån nödvändigtvis ändras lika ofta, utan bara att den på nytt analyseras på ett förutsägbart sätt.

Att översynen av ramverket förankras brett bland riksdags- partierna är centralt för att värna ramverkets stabilitet och tro- värdighet.

Om skulden vid en framtida översyn av överskottsmålet inte ut- vecklats i linje med skuldankaret kan det motivera att överskotts- målet ändras. I den bemärkelsen innebär skuldankaret att det blir tydligt vilken skuldnivå som eftersträvas med det valda överskotts- målet. Men i likhet med överskottsmålet kan bedömningen av önskvärd nivå på skulden komma att förändras till följd av att exempelvis den demografiska utvecklingen eller behovet av säker- hetsmarginaler ändras. Därför bör också skuldankarets nivå utvär- deras vid översynen varannan mandatperiod.

Sammanfattning

SOU 2016:67

Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i riksdagens budgetprocess

Sverige har en lång tradition av bred samsyn när det gäller det poli- tiska systemets grundläggande struktur och funktionssätt, inklu- sive de betydelsefulla regler som styr budgetprocessen. Att budget- propositionen bereds och beslutas som en helhet är viktigt för att upprätthålla syftet med rambeslutsprocessen.

För att skapa ökad tydlighet kring hur vissa förslag med budget- påverkan ska hanteras i riksdagens budgetprocess ställer sig kom- mittén bakom de principer som presenterades av Budgetprocess- kommittén (SOU 2013:73), men som inte blev föremål för bred politisk enighet. Principerna handlar om hur man i riksdagens budgetprocess hanterar: (1) lagstiftning med budgetpåverkan, (2) budgetrelaterade tillkännagivanden till regeringen, och (3) förslag som väckts inom riksdagen utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget. Vi föreslår också att regeringen inleder ett arbete för att genom lagstiftning reglera

(1) ovan, och för att se över i vilken utsträckning även (2) och (3) kan regleras på detta sätt. Detta arbete ska avslutas senast 2018.

1 Kommitténs uppdrag och arbete

1.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 11 juni 2015 att tillsätta en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppdraget att se över över- skottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63).1 Utredningen har antagit namnet Överskottsmåls- kommittén.

Kommittén ska

se över vilken betydelse det finanspolitiska ramverket, i synner- het överskottsmålet, har haft för finanspolitikens hållbarhet, den svenska ekonomins utveckling samt för att Sverige har kunnat respektera reglerna inom EU:s stabilitets- och tillväxt- pakt,

beakta de internationella erfarenheterna av olika slags mål för det finansiella sparandet och genomföra en komparativ analys av de finanspolitiska regelverken i olika länder. I synnerhet bör den utveckling som skett inom den förebyggande delen av stabili- tets- och tillväxtpakten beaktas,

utreda hur en förändrad nivå på överskottsmålet förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket,

analysera vilka konsekvenser olika saldomålnivåer får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi, särskilt för möjlig- heterna att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik och för att kunna hantera framtida kraftiga konjunkturnedgångar,

1 Sedan övergången hösten 2014 till det nya nationalräkenskapssystemet ENS2010 benämner Statistiska centralbyrån det som tidigare kallades ”offentlig sektor” för ”offentlig förvaltning”. Kommittén har dock valt att i likhet med regeringen och Konjunkturinstitutet använda beteckningen offentlig sektor. Se vidare nyckelbegrepp i bilaga 6.

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2016:67

bedöma om det finns anledning att ändra nivån på över- skottsmålet och i så fall föreslå en ny nivå,

överväga om ramverket bör kompletteras med exempelvis ett tak för den offentliga skuldkvoten i syfte att säkerställa en håll- bar finanspolitik,

överväga om en förändrad nivå på överskottsmålet bör föranleda en förstärkt uppföljning och utvärdering av finanspolitiken.

Regeringen beslutade den 10 december 2015 om ett tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2015:130). Tilläggsdirektivet innebar att kravet på delbetänkande utgick, med motiveringen att ge kommit- tén större möjlighet att ta ett helhetsgrepp om de olika frågorna.

Kommittén ska redovisa uppdraget senast den 1 oktober 2016. Utredningsdirektiven finns i bilagorna 1 och 2 till betänkandet.

1.2Utredningsarbetet

Kommittén, som inledde sitt arbete i augusti 2015, har samman- trätt vid 12 tillfällen. Arbetet har bedrivits i samråd med en expert- krets, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter.

Kommittén har hållit interna utfrågningar om de aktuella fråge- ställningarna med dåvarande riksrevisor Ulf Bengtsson, vice riks- bankschef Kerstin af Jochnick och Finanspolitiska rådets dåvarande ordförande John Hassler. Därutöver har kommittén hållit interna utfrågningar med företrädare för arbetsmarknadens parter (LO, SACO, TCO och Svenskt Näringsliv) och med en delegation från Internationella valutafonden (IMF).

Den 5–6 november 2015 besökte kommittén EU-kommissionen i Bryssel och OECD i Paris, i syfte att ta del av dessa organisa- tioners aktuella arbete om finanspolitiska regler.

Kommittén har beställt två underlagsrapporter. Den ena har ta- gits fram av Konjunkturinstitutet och innehåller konsekvensberäk- ningar för olika alternativa saldomål (Konjunkturinstitutet 2016b). Den andra underlagsrapporten är skriven av Ingvar Mattson och Madeleine Håkansson och handlar om hur uppföljningen av över- skottsmålet skulle kunna förstärkas (Mattson & Håkansson 2016).

SOU 2016:67

Kommitténs uppdrag och arbete

1.3Betänkandets utformning

Efter detta inledande avsnitt följer i avsnitt 2 en beskrivning av dagens finanspolitiska ramverk, såväl det nationella som det ram- verk Sverige har att följa i egenskap av EU-medlem. Avsnitt 3 tar upp begreppet finanspolitisk hållbarhet och hur motiven till över- skottsmålet berör olika aspekter av hållbarhet. Därefter behandlar avsnitt 4 hur utvecklingen av Sveriges ekonomi och offentliga fi- nanser sett ut sedan det finanspolitiska ramverket infördes i slutet av 1990-talet. Centralt är frågan om vilken betydelse ramverket haft för utvecklingen. I avsnitt 5 redogörs för hur EU-regelverket reformerats över tid och en jämförelse görs av regelverken i tio länder. (En mer detaljerad genomgång av respektive lands regelverk finns i bilaga 4). Här diskuteras också vilka slutsatser som kan dras utifrån empirisk forskning om vad som utmärker effektiva finans- politiska regler. Avsnitt 6 tar upp frågan om hur ett ändrat över- skottsmål förhåller sig till övriga delar av ramverket. I avsnitt 7 analyseras konsekvenserna av olika nivåer på överskottsmålet för de offentliga finanserna och svensk ekonomi. I samma avsnitt tar kommittén ställning till vilken målnivå som bör gälla framöver. Hur skulden kan ges en mer framträdande plats i ramverket be- handlas i avsnitt 8 och i avsnitt 9 presenteras förslag som syftar till att förstärka uppföljningen av överskottsmålet. Avsnitt 10 tar upp frågan om formerna för en återkommande översyn av överskotts- målet. I avsnitt 11 behandlas hanteringen av vissa förslag med bud- getpåverkan i riksdagens budgetprocess. Slutligen redovisas en konsekvensutredning av kommitténs förslag i enlighet med 14– 16 §§ kommittéförordningen i avsnitt 12.

Bilaga 1 och 2 innehåller kommittédirektiven. Bilaga 3 innehåller den politiska överenskommelse om överskottsmålet som träffades den 30 juni 2016. Bilaga 4 innehåller en redogörelse för de finans- politiska regelverken i tio länder. Bilaga 5 innehåller en schematisk illustration av EU-regelverket och dess utveckling. I bilaga 6 för- klaras nyckelbegrepp som används i betänkandet.

2 Det finanspolitiska ramverket

Sveriges finanspolitik regleras dels av ett nationellt finanspolitiskt ramverk, dels av ett ramverk på EU-nivå. Det nationella ramverket består av övergripande finanspolitiska mål och en stram och foku- serad statlig budgetprocess. De tre övergripande målen är över- skottsmålet för offentlig sektor, utgiftstaket för staten och ålders- pensionssystemet samt det kommunala balanskravet. Till ram- verket räknar vi också extern uppföljning och granskning av obero- ende finanspolitiska institutioner. Ramverket på EU-nivå utgörs av stabilitets- och tillväxtpaktens regler om underskott och skuld, som Sverige i egenskap av EU-medlem är bunden av. I detta avsnitt beskrivs nuvarande ramverk på nationell nivå respektive EU-nivå.

2.1Det nationella finanspolitiska ramverket

2.1.1Överskottsmålet för offentlig sektor

Överskottsmålet är formulerat som att det finansiella sparandet i offentlig sektor ska uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Riksdagen fattar inga årliga beslut om över- skottsmålet utan det gäller tills vidare till dess ett nytt föreslås och beslutas. Senast riksdagen fattade beslut om målet var 2007 då mål- nivån ändrades från 2 till 1 procent av BNP över en konjunktur- cykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Skälet till ändringen var att Eurostat beslutat att sparandet i pre- miepensionssystemet inte längre skulle räknas till den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna. Denna förändring minskade det offentliga sparandet med cirka 1 procent av BNP och överskotts- målet sänktes därför i motsvarande mån. Sänkningen av målnivån innebar således ingen reell förändring i finanspolitikens stramhet.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2016:67

Vilken nivå överskottsmålet ska ha regleras inte i budgetlagen. Lagen anger endast att regeringen ska lämna förslag till riksdagen om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (2 kap. 1 §, budgetlagen). Av lagkommentaren framgår att uttrycket över- skottsmål saknar normativ innebörd och benämningen utesluter därför inte att målet sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara i t.ex. balans eller visa ett mindre underskott (prop. 2009/10:100, s. 89). Av lagkommentaren framgår också att målet ska avse den offentliga sektorn och inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. I motiveringen till lagregleringen står det att målet ska ha en sty- rande roll för finanspolitiken, och att det därför bör omfatta alla sektorer som kan påverka den offentliga sektorns långsiktiga håll- barhet.

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att redovisa för riks- dagen hur överskottsmålet uppnås vid minst två tillfällen per år, och ska vid en bedömd målavvikelse redogöra för hur en återgång till målet ska ske (2 kap. 1a §). Därutöver ska regeringen säkerställa att den förda politiken utvärderas i förhållande till målet. En utför- ligare redogörelse för hur överskottsmålet utvärderas och följs upp finns i avsnitt 9.

2.1.2Utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet

I budgetprocessens uppifrån och ned-perspektiv är utgiftstaket den övergripande restriktionen i termer av totala utgifter. Med utgifts- taket understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet minskar samtidigt risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter.

Enligt budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna ett förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som avser det tredje tillkommande året (2 kap. 2 §, budgetlagen). Riksdagen fast- ställer utgiftstaket. Då det förutsätts att utgiftstaket redan har be- slutats för det första och andra tillkommande året säkerställs där- med att det alltid finns ett treårigt perspektiv i budgetförslaget. Förslaget till utgiftstak ska användas vid beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verk-

SOU 2016:67

Det finanspolitiska ramverket

samheten. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak över- skrids är regeringen skyldig att vidta åtgärder som den har befo- genhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder (2 kap. 4 § budgetlagen).

Vilka utgifter som utgiftstaket ska omfatta regleras inte i bud- getlagen. Samtliga utgiftstak som hittills använts har dock i princip haft samma omfattning. Den praxis som etablerats är att de tak- begränsade utgifterna utgörs av statsbudgetens alla 27 utgifts- områden, förutom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., samt utgifterna i ålderspensionssystemet. Att statsskuldräntorna inte ingår under utgiftstaket har förklarats med att riksdag och regering endast i begränsad omfattning kan påverka dessa på kort sikt, samt att staten måste kunna fullgöra sina åtaganden även om det inträf- far ränte- eller valutakursjusteringar som omedelbart påverkar sta- tens räntebetalningar. Utgiftstaket fastställs i nominella termer.

Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna ska främst fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräk- nat på grund av konjunkturutvecklingen.1 Utgiftstaket ska enligt ramverksskrivelsen inte ses som ett utgiftsmål (skr. 2010/11:79, s. 29). Budgeteringsmarginalen kan emellertid stegvis tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av kon- junkturutvecklingen i takt med att behovet av en säkerhetsmarginal minskar. Det gäller under förutsättning att utgiftsförändringarna är förenliga med överskottsmålet.

Utgångspunkten är att de utgiftstak riksdagen har beslutat om inte ändras annat än för tekniska justeringar.2 Beslutade utgiftstak har dock i ett par fall ändrats av riksdagen vid regeringsskiften

1Den riktlinje regeringen använder är att budgeteringsmarginalen bör vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1, minst 2 pro- cent för år t+2 och för t+3 minst 3 procent.

2Från det att nivån på utgiftstaket fastställts tre år i förväg, fram till dess att året har passerat, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma. Under en så lång period sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella begränsningen justeras beslutade tak- nivåer så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2016:67

(både uppåt och nedåt), och en därmed ändrad inriktning på bud- getpolitiken (se avsnitt 4.3.1).

I avsnitt 6 redogörs närmare för sambandet mellan utgiftstaket och överskottsmålet.

2.1.3Det kommunala balanskravet

Varje enskild kommun och landsting ska enligt kommunallagen upprätta en budget där kostnaderna inte ska överskrida intäkterna (8 kap. 4 § kommunallagen). Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunallagen ställer också krav på god ekonomisk hushållning, som är överordnat det kommunala balanskravet (8 kap. 1 § kommunallagen). Kravet på god ekonomisk hushållning innebär att varje kommun och landsting ansvarar för att ha en lång- siktigt hållbar ekonomi. Målet för god ekonomisk hushållning och därmed resultatnivån bör kunna skilja sig åt mellan enskilda kom- muner och landsting, bland annat med beaktande av deras ekono- miska utgångsläge och framtida förutsättningar. Ett vanligt mål är att resultatet ska uppgå till 2 procent av kommunens totala skat- teintäkter och generella statsbidrag.

Det kommunala balanskravet innebär således att enskilda kom- muner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste detta kompenseras med överskott inom tre år, om det inte föreligger synnerliga skäl. Då kan en kommun eller ett landsting besluta att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat. Det finns se- dan 2013 även en möjlighet för kommuner och landsting att an- vända sig av resultatutjämningsreserver. Dessa möjliggör att över- skott i goda tider används för att täcka underskott som uppstår till följd av lågkonjunktur.

Det kommunala balanskravet understödjer enligt ramverksskri- velsen överskottsmålet, genom att välskötta finanser i kommuner och landsting bidrar till att överskottsmålet nås (skr. 2010/11:79, s. 29). I avsnitt 6 redogörs närmare för sambandet mellan balans- kravet och överskottsmålet.

SOU 2016:67

Det finanspolitiska ramverket

2.1.4Den statliga budgetprocessen

Den statliga budgetprocessen utgår från ett uppifrån- och nedper- spektiv där olika utgifter ställs mot varandra och prövas mot ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av över- skottsmålet och utgiftstaket. Budgetprocessen kan indelas i tre faser som handlar om beredning, beslut och genomförande. Av dessa är riksdagen ansvarig för beslutsfasen medan regeringen är ansvarig för beredning av budgetförslaget, respektive för genom- förandet av den beslutade verksamheten. Det går också att tala om en fjärde fas i budgetprocessen i form av utvärdering och kontroll av resultaten.

Regeringen ska varje år senast den 20 september (senare vid valår) lämna en fullständig budgetproposition till riksdagen. Endast om det finns synnerliga skäl får en proposition om statens in- komster eller utgifter för det följande året lämnas efter budget- propositionen (9 kap. 5 § tredje stycket riksdagsordningen). Denna begränsning är till för att minimera antalet budgetpåverkande för- slag som presenteras vid sidan av budgetförslaget och ska därmed säkerställa ett helhetsperspektiv. Överlämnandet av budgetpropo- sitionen är slutpunkten på regeringens beredning av budget- förslaget som pågått sedan årets början.

Senast den 15 april ska regeringen lämna en ekonomisk vårpro- position med riktlinjer för den ekonomiska politiken och budget- politiken. I anslutning till budgetpropositionen och den ekono- miska vårpropositionen lämnar regeringen även propositioner med förslag till ändringar i innevarande års budget.

Riksdagens beslutsordning för budgeten, rambeslutsprocessen, är indelad i två steg (12 kap. 18 § riksdagsordningen). I det första steget fastställer riksdagen det samlade budgetutrymmet. Beslutet omfattar utgiftsramarna och beräkningen av inkomsterna på statens budget. I det första steget ingår också en beräkning av andra betal- ningar som påverkar statens lånebehov och beslut om budgetpoli- tiska mål. Beslutet i första steget sätter upp tydliga restriktioner för den fortsatta processen. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten får inte fattas innan ett beslut om utgiftsram har fattats i rambeslutsprocessens första steg. Finansutskottet är beredande utskott för det första steget i rambeslutsprocessen.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2016:67

I andra steget beslutas för vart och ett av de 27 utgiftsområdena (sammanlagt 27 beslut) de enskilda anslagen inom respektive ut- giftsområde. I beslutet i andra steget får ramen för respektive ut- giftsområde, som är beslutad i första steget, inte överskridas. Om- prioriteringar mellan anslagen inom utgiftsområdet kan dock göras.

Rambeslutsprocessen innebär att man främjar ett helhetsper- spektiv i regeringens och oppositionspartiernas budgetpolitik. Be- slutsprocessen kännetecknas av att jämförbara budgetpolitiska paket ställs mot varandra, där varje riksdagspartis paket represen- terar en helhetssyn på budgetpolitiken. En sådan process innebär också att växlande majoriteter i beslut om enskilda budgetfrågor, som riskerar att försvaga statens budget, kan undvikas. Det innebär också att en minoritetsregering har förhållandevis goda möjligheter att få budgetpropositionens förslag godkända av riksdagen.

När riksdagens budgetbehandling avslutats ska regeringen verk- ställa och genomföra budgeten. Den viktigaste delen handlar om att utfärda regleringsbrev till regeringens myndigheter. Dessa skri- velser är centrala för styrningen av förvaltningen. Andra aktuella åtgärder är att lagbeslut fullföljs med utfärdande och bemyndi- ganden tas i anspråk, etc.

Efter avslutat budgetår ingår som en fjärde fas i budget- processen kontroll och utvärdering av resultaten.

2.1.5Granskning av oberoende finanspolitiska institutioner

Den externa granskningen av finanspolitiken av oberoende finans- politiska institutioner är en viktig del av ramverket. Den ökade transparens som följer av den externa övervakningen bidrar till att öka de politiska kostnaderna för en regering som inte följer de finanspolitiska reglerna. En väl fungerande extern uppföljning kan bidra till en livaktig diskussion om finanspolitikens utformning och öka sannolikheten att den utformas på ett effektivt sätt.

Flera myndigheter granskar finanspolitiken och hur de finans- politiska målen uppfylls utifrån olika perspektiv. Fyra institutioner i Sverige som kan benämnas oberoende eller fristående finans- politiska institutioner är Finanspolitiska rådet, Konjunkturinstitutet, Riksrevisionen och Ekonomistyrningsverket. De har olika uppgifter i den finanspolitiska beslutsprocessen utan att vara egentliga besluts-

SOU 2016:67

Det finanspolitiska ramverket

fattare. I stället bidrar de genom att göra den finanspolitiska besluts- processen mer transparent och genom att förbättra besluts- och diskussionsunderlag. Också Riksdagens utredningstjänst (RUT), som gör ekonomiska analyser och konsekvensberäkningar av för- slag inom riksdagen, kan nämnas i detta sammanhang. Utöver dessa inhemska oberoende institutioner sker en oberoende granskning av svensk finanspolitik av EU-kommissionen, OECD och IMF. OECD gör vartannat år en utvärdering av Sveriges ekonomi och ekonomiska politik. IMF utvärderar årligen den svenska ekonomin och den politik som förs (s.k. artikel IV-konsultation). EU-kom- missionens utvärdering av finanspolitiken är mer långtgående, genom att Sverige som EU-medlem är bundet av stabilitets- och tillväxtpaktens regler. EU-kommissionens uppföljning av Sveriges nationella konvergensprogram inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten beskrivs i avsnitt 2.2.2. I avsnitt 9 beskrivs den nationella granskningen av finanspolitiken närmare.

2.2Det finanspolitiska ramverket på EU-nivå

Som EU-medlem är Sverige bunden av stabilitets- och tillväxt- paktens regler. Det är i första hand inom denna som EU-ländernas finanspolitik samordnas. Pakten består av en förebyggande och en korrigerande del. Den förebyggande delen har som syfte att alla medlemsländer på medellång sikt ska nå en sund offentligfinansiell ställning. De två centrala reglerna är det medelfristiga budgetmålet (MTO) och utgiftskriteriet. Den korrigerande delen har som syfte att åtgärda underskott större än 3 procent av BNP eller skuldkvoter större än 60 procent av BNP. Detta avsnitt beskriver centrala aspekter av de regler Sverige har att följa. Bestämmelserna till paktens förebyggande och korrigerande delar anges i varsin rådsförordning (rådet 1997a respektive rådet 1997b). Paktens rättsliga grund utgörs av dessa och en resolution (Europeiska rådet 1997) samt sär- skilt artikel 121 och 126 i EUF-fördraget. I det här sammanhanget beskrivs också ett EU-direktiv om krav på medlemsstaternas nationella budgetramverk.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2016:67

2.2.1Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del

Nivån på det medelfristiga budgetmålet MTO

Enligt den förebyggande delen av pakten ska EU:s medlemsstater ha ett medelfristigt budgetmål (eng. Medium-Term Objective, MTO) för det strukturella sparandet i den offentliga sektorn. Syftet med MTO är att skuldsättningen ska hamna på en nivå som säkerställer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Sam- tidigt ska det möjliggöra att hantera normala konjunktursväng- ningar utan att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande blir större än referensvärdet motsvarande 3 procent av BNP. Medlemsstaten anger nivån på sitt MTO i sitt konvergens- eller stabilitetsprogram. MTO:s lägsta nivå är landspecifik. MTO beslutas av medlemsstaten utifrån kommissionens beräkningar av lägsta nivån. Denna nivå ses över vart tredje år, eller oftare om landet genomför en strukturreform som har stor påverkan på de offentliga finansernas hållbarhet. MTO kan dock sättas mer ambi- tiöst om landet bedömer att det är lämpligt. Kommissionen beräk- nar miniminivån baserat på respektive medlemsstats skuldsättning, och den nivå på sparandet som bedöms stabilisera skuldkvoten på 60 procent av BNP. Miniminivån beaktar också i vilken utsträck- ning demografin utgör en utmaning för landets offentliga finanser, varför den treåriga översynen av MTO helst ska göras i anslutning till den åldranderapport som tas fram vart tredje år. Slutligen tas även hänsyn till konjunkturkänsligheten i medlemsstatens offent- liga finanser. Nivån på MTO ska vara nära balans eller i överskott men kan avvika från det om det finns en säkerhetsmarginal till tre- procentsgränsen. Euro- och ERMII-medlemmar får inte ha ett lägre MTO än -1 procent av BNP. Kommissionen och rådet grans- kar den nivå på MTO som medlemsstaten angett i sitt stabilitets- eller konvergensprogram och om rådet anser att nivån behöver skärpas anges det i ett yttrande över programmet.

Sveriges MTO är -1 procent av potentiell BNP. Den senaste översynen av målet gjordes 2015/2016. Regeringen har enligt 2016 års konvergensprogram inga planer på att ändra MTO. Fram till 2012 motsvarade det nationella överskottsmålet Sveriges MTO. Syftet med förändringen 2012 var enligt regeringen att tydligare skilja mellan det svenska nationella ramverket och de krav som Sverige åläggs i egenskap av EU-medlem. Regeringen förklarade att

SOU 2016:67

Det finanspolitiska ramverket

det nya MTO skulle ses som ett minimikrav på det finansiella spa- randet som Sverige omfattades av i egenskap av EU-medlem, och att vårt nationella mål för det finansiella sparandet ska vara mer ambitiöst (Sveriges konvergensprogram 2012, prop. 2011/12:100).

Uppföljningen av MTO

MTO bedöms nås om det strukturella sparandet inte avviker med mer än 0,25 procentenheter från målnivån. Kommissionen och Rådet övervakar om Sverige når sitt MTO. Om det inte nås över- vakas den anpassningsbana som i så fall måste specificeras och som innebär att det strukturella sparandet stärks i riktning mot målet i en tillfredsställande takt.3 Rådet, baserat på bedömningar från kom- missionen och Ekonomiska och finansiella kommittén, avgör om banan är tillfredsställande. Riktmärket är att det strukturella spa- randet ska förbättras med 0,5 procent av BNP per år i ett normalt konjunkturläge, men mer i goda tider och mindre i dåliga (se matris i tabell i bilaga 5). Om Sverige inte skulle bedömas vara i nivå med sitt MTO och samtidigt på ett betydande sätt avvikit från anpass- ningsbanan mot MTO kan det inledas ett förfarande om betydande avvikelse (eng. Significant Deviation Procedure, SDP). En avvikelse från anpassningsbanan är betydande om den uppgår till minst 0,5 procent av BNP under ett enskilt år eller minst 0,25 procent av BNP i genomsnitt per år under två år. Medlemsstater som har en offentlig skuldkvot över 60 procent av BNP ska stärka sitt struk- turella sparande mer än så.

En medlemsstat kan tillfälligt tillåtas avvika från sitt MTO eller anpassningsbanan för att nå MTO. Sådana undantag kan medges vid ovanliga händelser som ligger utanför medlemsstatens kontroll och som bedöms ha stor inverkan på de offentliga finanserna, eller vid allvarliga konjunkturnedgångar, eller för investeringar eller strukturreformer med långsiktigt goda offentligfinansiella effekter.

3 I bedömningen av om MTO nås används också den s.k. ”frysningsmetoden” som innebär att kommissionen stämmer av MTO mot den för medlemsstaten mest gynnsamma progno- sen av det strukturella sparandet från och med kommissionens vårprognos föregående år till och med kommissionens senaste tillgängliga bedömning.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2016:67

Utgiftskriteriet

Den förebyggande delen av pakten innehåller också ett utgifts- kriterium. Kriteriet innebär att de offentliga utgifterna inte får öka snabbare än ett landsspecifikt referensvärde för potentiell BNP- tillväxt, såvida inte den överskjutande delen uppvägs av aktiva för- stärkande åtgärder på inkomstsidan.4 Sveriges referensvärde för potentiell BNP-tillväxt uppgick till 2,1 respektive 2,0 procent 2015 och 2016. Referensvärdet ses över årligen. I de medlemsstater som ligger under sitt MTO måste de offentliga utgifterna öka så pass mycket mindre än den potentiella BNP-tillväxten, så att en till- fredsställande anpassningsbana mot MTO nås. Om en medlemsstat däremot överträffar sitt MTO är utgiftskriteriet inte bindande.

Uppföljningen av de förebyggande reglerna

Vid brott mot paktens förebyggande regler kan Sverige bli föremål för ett förfarande om betydande avvikelse (SDP). Ett sådant för- farande inleds med en varning från kommissionen, följt av en re- kommendation från rådet om lämpliga åtgärder för att åtgärda av- vikelsen, hur en ny anpassningsbana för att nå MTO behöver se ut, och tidsgränser för dessa. Rådet kan göra rekommendationen offentlig. Kommissionen och rådet bedömer sedan om de åtgärder som vidtagits inom tidsgränsen är tillräckliga. Om så inte bedöms vara fallet kan rekommendationen om åtgärder revideras. För euroländer kan även ekonomiska sanktioner bli aktuellt.

Uppföljning av hur Sverige iakttar paktens regler utgår från den medelfristiga budgetplanering regeringen lämnar till kommissionen och rådet i konvergensprogramet i april.5 Några dagar dessförinnan informerar regeringen riksdagens finansutskott om konvergens- programmet (och det nationella reformprogrammet). Innehållet i programmet överensstämmer med förslaget till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen dess- förinnan har lämnat till riksdagen i den ekonomiska vårpro-

4De aggregerade utgifterna inbegriper inte ränteutgifter, utgifter för unionsprogram som motsvaras fullt ut av inkomster från unionsmedel eller icke-diskretionära förändringar i utgifterna för arbetslöshetsersättning.

5Icke-euroländer presenterar konvergensprogram medan euroländer presenterar stabilitets- program.

SOU 2016:67

Det finanspolitiska ramverket

positionen. Både vårpropositionen och budgetpropositionen inne- håller en redogörelse för uppföljningen av finanspolitiken i för- hållande till paktens regler.

2.2.2Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del

Den korrigerande delen av pakten har som syfte att åtgärda under- skott större än tre procent av BNP och skuldkvoter högre än 60 procent av BNP. Sverige har aldrig varit föremål för ett korrige- rande förfarande, men principerna är som följer. Underskotts- kriteriet anger att underskottet inte får överstiga tre procent av BNP. Skuldkriteriet anger att den offentliga konsoliderade brut- toskulden (Maastrichtskulden) inte får överstiga 60 procent av BNP såvida den inte ”minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt”. Detta anses vara fallet om skillnaden till 60 procent av BNP under de föregående tre åren, som ett riktmärke, minskat med i genomsnitt en tjugondel per år (dvs. bakåtblickande).6 Alternativt ska skuldkvoten minska med i genomsnitt en tjugondel per år under en treårsperiod som omfattar de två år som följer på det sista året som det finns uppgifter för (dvs. framåtblickande). Hänsyn tas också till om skuldökningen går att förklara av konjunkturutvecklingen.

Kommissionens och rådets främsta verktyg för att följa upp dessa kriterier är det så kallade underskottsförfarandet (eng. Excessive Deficit Procedure, EDP). Om kommissionen bedömer att en med- lemsstat bryter eller riskerar att bryta mot kriterierna ska den förbereda en rapport där den ger sin bedömning om huruvida det korrigerande förfarandet bör aktiveras eller inte. I rapporten ska kommissionen beakta ”alla faktorer av betydelse” som i betydande utsträckning kan påverka bedömningen. När det gäller skuld- kriteriet är det först när en medlemsstat bryter, eller riskerar att bryta, mot samtliga tre villkor ovan som kommissionen bedömer om medlemsstaten bör placeras i EDP eller inte. Bland de ”faktorer av betydelse” kommissionen ska beakta ingår att göra s.k. ”stock- flödesjusteringar” för om staten använder likvida tillgångar för att köpa tillbaka sin egen skuld och för den som lånat ut till andra EU-

6 Baserat på förändringarna under de senaste tre år som det finns tillgängliga uppgifter.

Det finanspolitiska ramverket

SOU 2016:67

länder. Kommissionen ska också avge ett yttrande till rådet, som avgör om medlemsstaten har ett alltför stort underskott eller inte. Kommissionen förbereder en rekommendation som rådet riktar till medlemsstaten ifråga. Rekommendationen innehåller en tidsfrist för när effektiva åtgärder ska vidtas (högst sex månader) och när det alltför stora underskottet senast ska vara korrigerat. Korrige- ringen av underskottet till under tre procent ska som huvudregel slutföras under året efter året när det alltför stora underskottet identifierades om inte särskilda skäl föreligger. Kommissionen övervakar detta och rådet beslutar om medlemsstaten har vidtagit tillräckliga åtgärder inom tidsfristen. I ett sådant fall avslutas förfa- randet. Om rådet däremot bedömer att medlemsstaten inte har vidtagit tillräckliga åtgärder inom tidsramen kan förfarandet trap- pas upp. Det kan exempelvis handla om att upphäva åtaganden eller finansiering från EU:s struktur- och investeringsfonder. För ett euroland kan ett sådant upptrappat förfarande involvera böter.

Det finns undantagsklausuler som gör att kommissionen kan bedöma att ett förfarande inte behöver inledas. Ett villkor är att underskottet ska ha minskat väsentligt och kontinuerligt samt nått en nivå som ligger nära gränsvärdena eller överskrider gränsen endast undantagsvis och övergående. Med att undantagsvis över- skrida gränsen menas att det ska orsakas antingen av en ovanlig händelse som medlemsstaten inte har kontroll över som har stor inverkan på den offentliga sektorns finansiella ställning eller av en allvarlig konjunkturnedgång.7

2.2.3EU:s direktiv om krav på nationella budgetramverk

Rådets direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budget- ramverk antogs som en del av de nya rättsakterna inom ramen för det s.k. ”sexpacket” (se också avsnitt 5.2 och rådet 2011b).8 Direk- tivet ställer krav på hur de nationella ramverken ska vara utformade för att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden att undvika alltför stora underskott enligt EUF-fördraget. Bland annat

7Med allvarlig konjunkturnedgång menas negativ årlig BNP-volymtillväxt eller ett ackumu- lerat produktionsbortfall under en långvarig period av mycket låg årlig BNP-volymtillväxt i förhållande till dess potential.

8Direktivet ska ha införts i nationell rätt senast den 31 december 2013.

SOU 2016:67

Det finanspolitiska ramverket

ska medlemsstaterna ha medelfristiga budgetpolitiska mål och numeriska finanspolitiska regler som återspeglas i de årliga budget- besluten. De numeriska reglerna ska främja att medlemsstaterna uppfyller sina budgetpolitiska skyldigheter enligt EUF-fördraget inom ramen för en flerårig planeringshorisont för hela den offentliga sektorn. Reglerna ska särskilt främja att medlemsstaterna uppfyller referensvärdena för underskott och skuld, samt MTO. Direktivet anger dock inte i vilken form de numeriska reglerna ska antas, t.ex. om de behöver införas i nationell lagstiftning. Enligt direktivet ska reglerna också specificera konsekvenserna av om de inte respekteras. Däremot anger inte direktivet vilka konse- kvenserna ska bli.9 Direktivet ställer också krav på att ett obero- ende organ ska övervaka hur reglerna följs. Vidare ska budgetram- verket omfatta en planeringshorisont på minst tre år och innehålla en redovisning av de offentligfinansiella konsekvenserna av plane- rade finanspolitiska åtgärder baserade på realistiska makroekono- miska prognoser och budgetprognoser. Prognoserna ska enligt direktivet utvärderas fullständigt och regelbundet.

Budgetprocesskommitténs övergripande bedömning var att det svenska budgetramverket uppfyllde direktivets krav på samtliga områden med undantag för kravet på redovisning av regelbundna, objektiva och fullständiga utvärderingar av regeringens makro- ekonomiska prognoser och budgetprognoser (SOU 2013:32). I enlighet med Budgetprocesskommitténs förslag gjordes vissa kom- pletteringar av budgetlagen för att Sverige skulle anses uppfylla EU-direktivet. Kompletteringarna innebar att regeringen ålades att regelbundet redovisa en utvärdering av de ekonomiska prognoser som lämnas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropo- sitionen. Regeringen ska också i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makro- ekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder samt i den ekonomiska vårpropositionen redo- visa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbar- het. Ändringarna av budgetlagen trädde i kraft den 31 december 2013 (SOU 2013:32, prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:KU1, rskr. 2013/14:83).

9 Direktivet anger att det ska finnas numeriska finanspolitiska regler och att det ska bli konsekvenser om de inte följs, men däremot inte krav på t.ex. att reglerna ska framgå av lag, vilket kan jämföras med finanspaktens krav på att dessa bestämmelser helst ska framgå av nationell lag (se avsnitt 5.2.2).

3Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?

Att finanspolitiken är långsiktigt hållbar kan definieras på olika sätt men innebär i grunden att de offentliga inkomsterna och utgifterna utvecklas så att den offentliga finansiella nettoställningen inte för- sämras mer (eller skulden inte blir större) än att staten på lång sikt kan fullgöra sina åtaganden. En ohållbar finanspolitik leder tvärtom förr eller senare till en utveckling av skulden som tvingar fram en drastisk förändring av finanspolitiken. I detta avsnitt diskuteras inledningsvis i avsnitt 3.1 olika definitioner av hållbarhet. Därefter redogörs i avsnitt 3.2 för motiven till överskottsmålet och hur dessa motiv visar olika aspekter av hållbarhet.

3.1Olika definitioner av hållbarhet

En vanlig definition av hållbarhet i EU-sammanhang är att den offentliga bruttoskulden (Maastrichtskulden) inte får motsvara mer än 60 procent av BNP ett givet år, exempelvis 2030. Den så kallade S1-indikatorn visar om finanspolitiken är förenlig med detta villkor i stabilitets- och tillväxtpakten. En andra ofta använd definition är att den offentliga finansiella nettoställningen ska vara stabil som andel av BNP över en oändlig tidshorisont. Den så kallade S2-indi- katorn visar om detta villkor är uppfyllt.

Hållbarhetsbedömningar kan även göras i ett mer kortfristigt perspektiv med fokus på den offentliga sektorns upplåningsbehov under den närmaste tiden. Kreditgivare kan snabbt reagera negativt på oväntade försämringar av det offentliga sparandet, även om fi- nanspolitiken är hållbar i ett långsiktigt perspektiv. Ett minskat förtroende för finanspolitiken kan leda till stigande riskpremier och snabbt ökande upplåningskostnader. Ofta sker detta i ett läge där

Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?

SOU 2016:67

de offentliga inkomsterna försämras och utgifterna ökar av kon- junkturella skäl. En sådan utveckling kan få allvarliga effekter på sysselsättning och produktion, vilket i sin tur ytterligare försämrar det offentliga sparandet och möjligheten att erhålla nya krediter till rimliga villkor. Finanspolitiken kan då behövas läggas om för att inriktas på krishantering i ett läge där den egentligen behövs för att motverka fallet i efterfrågan.

3.2Motiven bakom överskottsmålet visar olika aspekter av hållbarhet

De syften som angetts för överskottsmålet har varierat med tiden. Två huvudsakliga motiv återkommer dock: finanspolitisk hållbar- het på längre sikt och ett utrymme för stabiliseringspolitik. Det förstnämnda syftar till att hitta en lämplig nivå på det offentliga sparandet utifrån den demografiska utvecklingen, en rimlig för- delning mellan generationer och ekonomisk effektivitet. Det sist- nämnda handlar om att skapa offentligfinansiella säkerhetsmargi- naler så att en djup lågkonjunktur kan hanteras på ett problemfritt sätt. När överskottsmålet infördes var ett annat motiv att minska den offentliga sektorns skuld och ränteutgifterna, och därmed beroendet av de finansiella marknaderna (se avsnitt 4.1). Över- skottsmålet skulle amortera den offentliga sektorns skuld och bygga upp en finansiell nettoförmögenhet under 10–15 år med gynnsam demografi. I samband med lagregleringen av överskotts- målet 2010 angavs fyra motiv (prop. 2009/10:100, s. 93).

a)långsiktigt hållbara offentliga finanser

b)en jämn fördelning av resurser mellan generationerna

c)ekonomisk effektivitet

d)tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i låg- konjunkturer, även vid en aktivt stabiliserande finanspolitik

Det första motivet kan ses som en på lång sikt nödvändig förut- sättning för att nå övriga motiv till målet. Potentiellt kan målkon- flikter uppstå mellan de fyra motiven. De första tre motiven skulle kunna tala för ett så lågt offentligt sparande att det fjärde motivet

SOU 2016:67

Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?

riskerar att inte klaras. Tabell 3.1 sammanfattar dessa motiv. Nedan utvecklas innebörden ytterligare.1

Finanspolitisk hållbarhet

Att finanspolitiken är hållbar innebär att den kan upprätthållas över en längre tidsperiod utan att det resulterar i en ohållbar skuld- utveckling. Hållbarhet preciseras ofta som att den offentliga sek- torns nettoförmögenhet ska stabiliseras som andel av BNP, det vill säga att den inte minskar trendmässigt, om gällande regler för offentliga inkomster och utgifter är oförändrade. Ofta anges även andra krav på skulden än att den är stabil som andel av BNP, i första hand då att skuldkvoten inte får bli för hög. Stabilitets- och tillväxtpakten anger exempelvis att Maastrichtskulden inte får över- skrida 60 procent av BNP.

Bredare definierat kan finanspolitisk hållbarhet även inkludera krav på att finanspolitiken ska vara effektiv, inte bidra till en ojämn fördelning, kontinuerligt höjda skatter eller stora variationer i skattesatserna. Det förekommer även att det kortsiktiga stabilise- ringspolitiska motivet läggs in under begreppet finanspolitisk håll- barhet. EU-kommissionens hållbarhetsrapport innehåller exempel- vis en analys av finanspolitikens hållbarhet på kort, medellång och

1 Beskrivningar av innebörden av överskottsmålets motiv finns exempelvis i Konjunk- turinstitutet (2015a), Finanspolitiska rådet (2010) och Ds 2010:04.

Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?

SOU 2016:67

lång sikt, mätt med de så kallade S0, S1 och S2 indikatorerna.2 Defi- nierad på detta sätt omfattar en hållbar finanspolitik i det närmaste alla fyra motiv som anges i tabell 3.1. Nedan utvecklas de tre sist- nämnda motiven i tabell 3.1 ytterligare.

En jämn fördelning mellan generationer

Vad en rättvis fördelning mellan generationer är beror på värde- ringar. Ekonomisk analys kan inte ge någon vägledning i värde- ringsfrågor, men kan däremot ge underlag och klargöra om ett be- slut är förenligt med de värderingar som anges styra beslutet.

En jämn fördelning av resurser mellan generationer talar för att inte variera välfärdsåtagandet per person över tiden. Om en genom- snittlig individ betalar samma skattesatser och får tillgång till samma utbud av skattefinansierade välfärdstjänster över livet, oav- sett när han eller hon är född, kan det ses som en grund för en rätt- vis fördelning. Individernas nettoutbyte mot den offentliga sektorn är då lika för alla. Om åldersklasserna varierar i storlek, exempelvis relativ få födda barn under 1930-talet och relativ många under 1940-talet, kommer det offentliga sparandet att variera över tiden om reglerna som bestämmer de offentliga inkomsterna och utgif- terna är oförändrade. När de som är födda i en stor årskull är yrkesverksamma, samtidigt som relativt få är barn eller gamla, kommer det offentliga sparandet att vara högt, och tvärtom. Om rättvisa definieras på detta sätt skulle således det offentliga sparan- det, och därmed den offentliga förmögenhetsställningen, variera med tiden om årskullarna inte är lika stora.

Sparandet bör i detta perspektiv vara högt när försörjnings- bördan är låg och vice versa. Detta förutsätter emellertid att för- sörjningsbördans variationer är lika stora upp och ned, det vill säga beror på så kallade ”demografiska pucklar”. Vid en permanent ökning av försörjningsbördan, till följd av exempelvis en trend- mässigt ökande medellivslängd, är det svårare att motivera en för- sämring av det offentliga sparandet. Det kan snarare motivera att senare generationer, som lever längre, förlänger sitt arbetsliv i pro- portion till livslängdsökningen, än att tidigare generationer betalar

2 Se t.ex. Europeiska kommissionen (2016a).

SOU 2016:67

Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?

högre skatter. Detta minskar omfördelningen mellan generationer och ökar möjligheterna att jämna ut skatterna även vid en perma- nent demografisk förändring.

Samhällsekonomisk effektivitet

Enligt motivet om samhällsekonomisk effektivitet är det önskvärt att utjämna de samhällsekonomiska kostnaderna av beskattning över tiden. Skatteuttaget ska vara förutsägbart och stabilt. Stabila regler ökar förutsägbarheten och därmed effektiviteten. Beskatt- ning antas även påverka incitamenten för att arbeta på ett negativt sätt. Enligt vedertagen ekonomisk analys växer den negativa effek- ten mer än proportionellt när (marginal)skattesatserna på arbete stiger. Om en på förhand känd utveckling av de offentliga utgif- terna ska finansieras är det därför mer effektivt att det sker genom ett oförändrat än genom ett varierande skatteuttag. Enligt detta synsätt är det därför bättre att förfinansiera en temporär offentlig utgiftsökning (som exempelvis beror på den demografiska ut- vecklingen) genom att omedelbart ändra skatterna till en långsik- tigt uthållig nivå, än att successivt höja dem i takt med utgifterna. Skatteuttaget blir då mer förutsägbart och på sikt även lägre än om skatterna höjs gradvis i takt med att utgifterna ökar. I så fall upp- kommer offentliga sparandeöverskott nu, som finansierar framtida sparandeunderskott.

Oförändrade skattesatser är dock inte nödvändigtvis den mest effektiva politiken. En given skattesats skulle kunna ge upphov till olika stora effektivitetsförluster vid olika tidpunkter. Exempelvis kan globalisering leda till successivt alltmer rörliga skattebaser. I så fall kan det vara önskvärt att gradvis sänka skattesatsen så länge denna process fortgår. En sådan strategi kan dock komma i kon- flikt med rättviseorienterade mål för skatteuttaget. Det skulle kunna leda till en för stor resursöverföring från dagens yrkesaktiva till morgondagens, sannolikt rikare, generationer. Strategin skulle då stå i konflikt med ambitionen att utjämna resurser mellan gene- rationer.

Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?

SOU 2016:67

Stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme

Det stabiliseringspolitiska motivet handlar om att skapa en buffert som ger ett stabiliseringspolitiskt manöverutrymme, så att inte finanspolitikens stimulerande möjligheter inskränks av negativa reaktioner på finansmarknaderna.

Utrymmet för att kunna bedriva en aktiv finanspolitik i ett läge när konjunkturen försämras, eller vid en mer uttalad krisartad ut- veckling, beror till stor del på statens skuld och sparande i utgångs- läget. Eftersom det är staten som har det yttersta stabiliserings- politiska ansvaret är en stark ställning i statens finanser nödvändig för att kunna svara aktivt på en negativ utveckling. Om statsskul- den är hög eller om statens finanser uppvisar underskott redan innan försämringen inleds minskar utrymmet. Ytterst handlar det om trovärdighet, även om det är svårt att på förhand avgöra vid vilka nivåer trovärdigheten kan komma att försämras. Om de stabi- liserande åtgärderna uppfattas som tillfälliga blir de sannolikt mer effektiva och risken för negativa följdverkningar minskar. Finans- politiska regler med hög trovärdighet som föreskriver att sparandet åter kommer att stärkas när läget normaliseras stödjer detta. Sverige måste också förhålla sig till de delar av EU:s regelverk som sätter gränser för underskott och skuld, samt anger ett medel- fristigt budgetmål för sparandet i offentlig sektor.

Risk för målkonflikter

Diskussionen ovan visar att de angivna motiven för överskotts- målet kan komma i konflikt med varandra. Det offentliga sparandet bör tillåtas variera över tiden vid temporära demografiska föränd- ringar om rättvisa mellan generationerna och ekonomisk effek- tivitet prioriteras. Med en sådan finanspolitisk strategi behöver målet för det offentliga sparandet sannolikt ändras med jämna mellanrum, beroende på den demografiska utvecklingen, och kan till och med bli negativt under perioder med högt utgiftstryck. Ett lågt sparande under en längre tid kan dock komma i konflikt med en strategi där stabiliseringspolitiskt manöverutrymme eftersträvas. En sådan strategi kräver stabila överskott som skapar utrymme för aktiva stabiliserande budgetförsvagningar i en kris eller djup låg- konjunktur. Om en sådan strategi prioriteras kan överskottsmålets

SOU 2016:67

Vad menas med finanspolitisk hållbarhet?

nivå ligga stabilt på en högre nivå, och behöver kanske endast änd- ras om den offentliga sektorns finansiella ställning försvagats på- tagligt till följd av aktiva åtgärder, eller om de offentliga finansernas konjunkturkänslighet ändrats. Denna typ av förändringar kan dock i sin tur komma i konflikt med ambitionen att ge individer som är födda vid olika tidpunkter samma nettoutbyte mot den offentliga sektorn.

Motiven är kopplade till skuld- och förmögenhetsnivåer

Finanspolitiska rådet (2012) har pekat på att motiven till över- skottsmålet är mer relaterade till den offentliga sektorns skuld eller nettoförmögenhetens nivå och utveckling än till det offentliga spa- randet ett enskilt år. En långsiktigt hållbar finanspolitik innebär att den offentliga skulden kan finansieras och inte utvecklas okontrol- lerat. Den skuld och de tillgångar, både finansiella och reala, som en generation överlämnar till nästa är en indikator på hur resursför- delningen mellan generationerna ser ut. Om det offentliga sparan- det ska kunna variera över tiden av demografiska skäl får skulden ändå inte bli så stor att fortsatt upplåning endast kan ske till för- höjda riskpremier. När utgifter och skattebaser varierar över tiden är en jämn skattenivå möjlig om skulden kan växa och sjunka, utan att den blir så stor att den väcker oro på de finansiella marknaderna. Ett mål för det finansiella sparandet är således i första hand ett ope- rativt riktmärke som är styrande för politiken, men saknar ett eget värde i sig. Det bör sättas så att det skapar en finansiell ställning som gör att ovan nämnda mer grundläggande mål nås. Den finan- siella ställningen ska ge möjligheter att underbalansera statsbudge- ten i en lågkonjunktur utan att finanspolitikens hållbarhet ifråga- sätts, samtidigt som detta inte åstadkoms genom åtgärder som är tydligt ineffektiva eller fördelningsmässigt oönskade.

4Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Kommittén ska enligt utredningsdirektivet bedöma vilken bety- delse det finanspolitiska ramverket, i synnerhet överskottsmålet, har haft för den svenska ekonomins utveckling och finanspoliti- kens hållbarhet, samt för att Sverige kunnat respektera stabilitets- och tillväxtpaktens regler.

Inledningsvis i avsnitt 4.1 beskrivs framväxten av dagens finans- politiska ramverk i kölvattnet av 1990-talskrisen. Därefter ges i avsnitt 4.2 en översiktlig bild av utvecklingen av svensk ekonomi och offentliga finanser under perioden från slutet av 1990-talet fram till 2015. I avsnitt 4.3 redovisas hur de finanspolitiska reglerna följts under perioden, såväl de nationella som de på EU-nivå. I av- snitt 4.4 redogörs för bedömningar av finanspolitikens hållbarhet samt för hur regeringens syn på innebörden av hållbarhet har för- ändrats sedan ramverket infördes. I avsnitt 4.5 redovisas vilka slut- satser som dragits i forskningen om det svenska finanspolitiska ramverkets betydelse. I samma avsnitt tas även upp vad tidigare utredningar och utvärderingar av regering och riksdag kommit fram till samt vad externa granskare sagt om ramverkets betydelse. Avslutningsvis presenteras kommitténs överväganden om det finanspolitiska ramverkets betydelse i avsnitt 4.6.

4.1Framväxten av dagens finanspolitiska ramverk

Perioden från mitten av 1970-talet till mitten av 1990-talet känne- tecknas av växande offentlig skuldsättning i de flesta OECD- länder. Denna utveckling ledde med början under 1990-talet till

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

omfattande reformer och uppbyggnad av finanspolitiska ramverk i många länder, däribland Sverige. Ett centralt inslag har varit formuleringen av tydliga medelfristiga mål för de offentliga finan- serna.

I Sverige sammanföll en inhemsk kostnadskris i början av 1990- talet med en internationell lågkonjunktur

I Sverige ökade den offentliga konsoliderade bruttoskulden från 26 till 70 procent av BNP mellan 1970 och mitten av 1990-talet. Underskottet i de offentliga finanserna var som högst närmare 11 procent av BNP 1993. En bank- och finanskris hade lett till att staten gjort stora åtaganden för att säkra tilltron till banksektorn och förhindra en systemkris. Den inhemska kostnadskrisen sam- manföll också med en internationell lågkonjunktur. Förutom stora offentliga underskott hade Sverige i början av 1990-talet negativ tillväxt, hög arbetslöshet och hög inflation.

Att statsfinanserna snabbt försämrades i början av 1990-talet motsvarades delvis av en kraftig uppgång i det privata sparandet under samma period. Ökningen i det privata sparandet var i första hand styrd av hushållens skuldsanering efter att höga realräntor pressat ned tillgångspriserna. En orsak till uppgången i det privata sparandet var att inflationstakten sjönk snabbt, också i förhållande till tidigare förväntningar, efter kostnadskrisen i början av 1990- talet. Samtidigt hade en skattereform minskat skattelättnaden för hushållens och företagens ränteutgifter. Resultatet blev en drastisk uppgång i realräntorna efter skatt, vilket bidrog till en snabb ökning i hushållens finansiella sparande.

De offentliga underskotten uppstod i hög grad till följd av auto- matiskt verkande mekanismer som ökar utgifter och sänker skatte- inkomster vid en ekonomisk nedgång. De bidrog på så sätt till att förhindra en ännu mer drastisk nedgång i efterfrågan och syssel- sättningen. Både den regering som tillträdde 1991 och den som tillträdde 1994 avvisade dock en ytterligare finanspolitisk expansion. I stället var bedömningen att trovärdigheten måste stärkas och lägre räntor främjas genom konsolidering.1

1 En beskrivning av denna period finns i prop. 2000/01:100, bilaga 5 Finans- och penning- politiskt bokslut för 1990-talet.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Två utredningar om budgetprocessens betydelse för svensk ekonomi

Två utredningar analyserade i början av 1990-talet den statliga budgetprocessen och dess betydelse för svensk ekonomi. I ESO- rapporten Statsskulden och budgetprocessen (Ds 1992:126) kon- staterades att den svenska budgetprocessen var svag i internationell jämförelse. Jämfört med dåvarande 12 EG-länder placerade sig Sverige näst sist, före Italien men efter Grekland. I rapporten hän- visades till att flera internationella studier uppmärksammat sam- bandet mellan den institutionella ramen för budgetprocessen och budgetens utfall och statsskuldens nivå. Rapportens tes var att pro- cessens utformning i regering och riksdag påverkar resultatet. En bättre strukturerad budgetprocess skulle ge starkare budgetdisciplin som i sin tur skulle medverka till att förbättra statsfinanserna.

Också den s.k. Lindbeckkommissionen kritiserade budget- processen i sin rapport Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16). I rapporten drogs slutsatsen att den svenska eko- nomins kris också var politikens och institutionernas kris. Löne- ökningstakten var hög på grund av svaga institutioner på arbets- marknaden och för lönebildningen, vilket underminerade systemet med fast växelkurs. Skattesystemet snedvred hushållens ekono- miska incitament från sparande till kraftig lånefinansiering av bo- städer och konsumtion. Även om krisen delvis gick att hänföra till internationella förhållanden var Sveriges problem i stor utsträck- ning av inhemsk politisk grund, enligt rapporten. Det politiska systemet hade betydligt lättare att besluta om ökade utgifter än att skära ned förmåner och öka de offentliga inkomsterna. Bland kommissionens många förslag fanns en flytande växelkurs för kronan, ett prisstabiliseringsmål och en självständigare ställning för Riksbanken samt en stramare budgetprocess.

Krismedvetandet möjliggjorde genomgripande förändringar i statens budgetprocess

Den djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen blev utgångs- punkten för en genomgripande förändring av det finanspolitiska ramverket. Också det svenska EU-medlemskapet, med krav på att följa Maastrichtfördraget och senare stabilitets- och tillväxtpaktens

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

bestämmelser, motiverade en stramare reglering på statsbudgetens område. Calmfors (2015) menar att det akademiska bidraget vid reformeringen av budgetprocessen var viktigt även om det var av mer indirekt slag. Det kan jämföras med reformeringen av pen- ningpolitiken där det akademiska tänkandet spelade en mer direkt roll. Det direkta inflytandet vid reformeringen av budgetprocessen kom från en utredning inom riksdagen som initierats redan före krisen och från tjänstemän i Finansdepartementet, som i sin tur var influerade av akademiskt tänkande på området.

Riksdagsutredningen presenterade sitt förslag om en ny budget- process våren 1994 (1993/94:TK 2). Utredningen framhöll att statsbudgetens omslutning och sammansättning har långtgående återverkningar på samhällsekonomin. Vidare pekade man på att riksdagens behandling av regeringens återkommande ”krispaket” och besparingsförslag bidragit till oro på de finansiella markna- derna. Med den nya ordningen skulle riksdagen först fastställa hel- heten i budgeten utifrån det samhällsekonomiska läget. De enskilda budgetposterna skulle därefter anpassas till detta utrymme. Kris- medvetandet gjorde det möjligt att få bred majoritet för genom- gripande förändringar av riksdagens hantering av statens budget.2 Förändringarna innebar att regeringsformen, riksdagsordningen och vallagen ändrades.

–Valperioden förlängdes från tre till fyra år, bland annat med motivet att främja långsiktighet i den ekonomiska politiken. Budgetåret ändrades till kalenderår.

–Budgetpropositionen skulle vara heltäckande och på så sätt av- spegla statens lånebehov. Några propositioner som påverkade statens inkomster eller utgifter fick inte lämnas efter budget- propositionen, om det inte förelåg ”synnerliga ekonomisk- politiska skäl”.

–Riksdagen övergick till ett uppifrån och ned-förfarande vid besluten om statens budget. Det innebar först ett samlat beslut om helheten och sedan beslut om detaljerna inom givna ramar

2 I Budgetprocesskommitténs slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur ges en ingående beskrivning av reformeringen av budgetprocessen (SOU 2013:73).

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

(rambeslutsprocess). Finansutskottet fick en tydligt samord- nande roll.

Den nya budgetprocessen tillämpades första gången hösten 1996 och avsåg budgeten för 1997.

Som ett led i saneringen av statsfinanserna infördes tydliga mål för sparande och skuld

Delvis parallellt med arbetet att reformera budgetprocessen i riks- dagen bedrevs i Regeringskansliet ett arbete i syfte att få kontroll över de samlade utgifternas utveckling i budgetens beredningsfas. Det handlade bland annat om en förändrad budgetprocess i Rege- ringskansliet och en tydligare målformulering för budgetpolitiken genom införandet av ett överskottsmål och ett utgiftstak. Som ett led i saneringen av statsfinanserna infördes ett mål för statsskul- dens utveckling och därmed också för sparandet olika år. Allt efter- som målen uppnåddes skärptes de. Det första målet angav att stats- skulden skulle stabiliseras senast 1998 (prop. 1994/95:25). Ett mycket omfattande program för att sanera de offentliga finanserna, i huvudsak i form av utgiftsneddragningar, föreslogs för att nå detta mål. I kompletteringspropositionen våren 1995 höjdes am- bitionen till att de offentliga finanserna skulle vara i balans 1998 och att statsskulden som andel av BNP skulle stabiliseras redan 1996 (prop. 1994/95:150). I konvergensprogrammet samma år angavs att underskottet i den offentliga sektorns finansiella spa- rande inte fick överstiga 3 procent av BNP 1997, vilket motsvarade konvergenskriterierna för de offentliga finanserna. Balanskravet uppfylldes med god marginal 1998.

Ett långsiktigt överskottsmål presenterades i vårpropositionen 1997 (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:220). Genom en gradvis anpassning under tre år skulle ett överskott motsvarande 2 procent av BNP i genomsnitt över en konjunktur- cykel uppnås från 2000. Regeringens motiv för detta överskottsmål var att (i) den offentliga sektorn behövde stå finansiellt stark på grund av en ökande andel äldre, (ii) skapa utrymme för att aktivt motverka konjunkturavmattningar (iii) stärka förtroendet för den svenska ekonomin, (iv) garantera en stabil och trygg välfärd, (v) säkra marginalen till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärde,

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

samt (vi) ge utrymme för höga investeringar i Sverige utan att den internationella skuldsättningen ökade.

Det infördes också ett flerårigt tak för statens utgifter 1997. Utgiftstaket sågs som ett instrument att kontrollera utgiftsutveck- lingen och därmed förbättra förutsättningarna att uppnå överskott i de offentliga finanserna. Det var inledningsvis frivilligt för rege- ringen att använda utgiftstak och överskottsmål, men 2010 gjordes målen obligatoriska.

För kommunsektorn skärptes budgetdisciplinen genom ett lag- stadgat krav på budgetbalans från och med 2000.

Regeringens befogenheter och skyldigheter gentemot riksdagen på finansmaktens område reglerades genom lagen om statens budget 1996. Lagen syftade till att underlätta överblicken och klar- heten i budgetprocessen och stärka budgetdisciplinen. Den inne- höll preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statens budget. Lagen om statsbudgeten ersattes 2011 av budgetlagen.

Den ekonomiska vårpropositionen, med övergripande riktlinjer för den ekonomiska politiken, var till en början frivillig för rege- ringen men gjordes 2002 obligatorisk.

Ytterligare förstärkningar av ramverket efter hand

Den oberoende granskningen av regeringens ekonomiska politik har stärkts efterhand. Ett första steg togs 2003 när Riksrevisionen inrättades som ett oberoende granskningsorgan underställt riks- dagen. Ett andra steg togs under 2007 när Finanspolitiska rådet bildades som en myndighet under regeringen, med uppgiften att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik.

Vissa delar av budgetprocessen som tidigare i hög grad vilat på praxis lagreglerades 2014, efter förslag av Budgetprocesskommittén (prop. 2013/14:173, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351, rskr. 2013/14:352). Det handlade främst om att förtydliga regelverket kring rambeslutsprocessen, och om att reglera regeringens skyldig- heter att följa upp och utvärdera de budgetpolitiska målen. Det reglerades också att beslut om de budgetpolitiska målen ska fattas i samband med beslutet om statens budget för att få ett sammanhål- let beslut om mål, utgiftsramar och inkomstberäkning.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Sterzel (2013) har summerat budgetreformerna på 1990-talet på så sätt att regeringen stärkts i början och riksdagen i slutet av pro- cessen. Tyngdpunkten i riksdagsarbetet har därmed förskjutits mot uppföljning, utvärdering och granskning.

4.2Sveriges ekonomi och offentliga finanser från slutet av 1990-talet fram till i dag

Följande avsnitt beskriver utvecklingen av svensk ekonomi och offentliga finanser från att det finanspolitiska ramverket, med en reformerad statlig budgetprocess och övergripande finanspolitiska mål, infördes i slutet av 1990-talet fram till och med 2015. De flesta figurerna visar utvecklingen från 1990, medan beskrivningen i texten i huvudsak tar sikte på perioden från 1997 (då huvuddelarna av det reformerade ramverket kom på plats) fram till 2015.

4.2.1Tillväxt och sysselsättning

Tvära kast i Sveriges tillväxt under finanskrisåren

I figur 4.1 visas Sveriges tillväxt jämfört med tillväxten i EU15 och USA. Det framgår att Sverige i början av 1990-talet hade flera år av negativ tillväxt i samband med den inhemska kostnadskrisen. Sedan ramverket infördes 1997 har Sveriges BNP ökat med i genomsnitt 2,5 procent per år. Det är högre än i EU15 och även något högre än i USA.

I såväl Sverige som i övriga EU15 och i USA krympte BNP kraftigt i samband med finanskrisen 2008–2009. Sveriges BNP minskade med över 5 procent 2009 jämfört med 2008, vilket var en större nedgång än i både övriga EU och USA. Att Sverige drabba- des så hårt beror på att det drastiska fallet i världshandeln som följde på finanskrisen hade stor inverkan på en liten öppen export- beroende ekonomi. Svensk export föll med hela 15 procent mellan 2008 och 2009 (se figur 4.4). Världshandeln minskade särskilt för investeringsvaror och varaktiga konsumtionsvaror, som är en stor del av Sveriges export. Därigenom missgynnades Sverige av expor- tens produktsammansättning. På samma sätt gynnades Sverige när världshandeln åter tog fart. BNP ökade med 6 procent i Sverige

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes SOU 2016:67

2010, medan uppången var lite drygt 2 procent i EU15 och 2,5 procent i USA.

Den negativa tillväxten 2012 i såväl Sverige som i EU15 av- speglar problemen i euroområdet detta år.

8
							Sverige							EU15							USA
6
4
2
0
-2
-4
-6
90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Källa: Europeiska kommissionen.

Sveriges BNP per capita ökade långsammare än BNP under åren 1997–2015, eller med i genomsnitt knappt 2 procent per år (se figur 4.2). Sverige hade dock en högre tillväxt i BNP per capita än de flesta andra OECD-länder från början av 2000-talet fram till krisen 2008–2009. Också de senaste åren har Sverige haft en högre BNP per capita-tillväxt än många andra OECD-länder, men skillnaden har minskat (OECD 2015a).

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

150
					Sverige
140					OECD
140
130
120
110
100
90
90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källa: OECD.

Sysselsättningen påverkades mindre av finanskrisen än nittiotalskrisen

Hur sysselsättningen, arbetskraftsdeltagandet och arbetslösheten utvecklats under perioden visas i figur 4.3. Som framgår steg arbetslösheten kraftigt, samtidigt som sysselsättningen sjönk rejält i samband med krisen i början av 1990-talet. När ramverket kom på plats i slutet av 1990-talet var fortfarande sysselsättningsgraden låg och arbetslösheten hög jämfört med före krisen. Under perioden 1997–2015 ökade därefter sysselsättningsgraden i åldersgruppen 16–64 år från knappt 71 procent 1997 till närmare 77 procent 2015, medan arbetskraftsdeltagandet ökade från 77 procent till närmare 83 procent. Arbetslösheten låg på cirka 7,5 procent 2015, vilket var något lägre än 1997. KI bedömer att BNP-gapet under samma period uppgick till i genomsnitt -1,0 procent av potentiell BNP.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

10																									90
			Arbetslöshet (vä)							Sysselsättningsgrad (hö)									Arbetskraftsdeltagande (hö)
9																									88
8																									86
7																									84
6																									82
5																									80
4																									78
3																									76
2																									74
1																									72
0																									70
90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm. Arbetslöshet motsvarar arbetslösa som andel av arbetskraften (vänster skala). Sysselsättnings - grad motsvarar sysselsatta som andel av befolkningen (höger skala). Arbetskraftsdeltagande motsvarar arbetskraften som andel av befolkningen (höger skala). Med befolkning avses befolkning i åldern 16–64 år.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Under finanskrisen 2008–2009 ökade arbetslösheten och syssel- sättningsgraden sjönk. Försämringen i arbetsmarknadsläget var dock begränsat i förhållande till det kraftiga fallet i BNP. Fallet i både sysselsättning och arbetskraftsdeltagande var både större och mer utdraget under 1990-talskrisen. En förklaring till skillnaden kan vara att krisernas ursprung var olika (Finanspolitiska rådet 2010). Under finanskrisen 2008–2009 skedde inget stort fall i den inhemska efterfrågan utan främst i exporten. Den relativt starka inhemska efterfrågan förklarar varför sysselsättningen i tjänste- branscherna, som är arbetsintensiva, ökade under finanskrisen, samtidigt som den höga kapitalintensiteten i exportsektorn för- klarar varför det stora produktionsfallet där inte medförde någon kraftig nedgång i den totala sysselsättningen.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Inflationen och inflationsförväntningarna blev lägre och stabi- lare från mitten på 1990–talet. Detta dämpade den nominella löne- ökningstakten, medan de reala lönerna ökade under perioden.3

Konsumtionen stabil som andel av BNP över konjunkturcykeln

Den största delen av BNP:s användning utgörs av hushållens kon- sumtion. År 2015 stod denna för närmare 46 procent av BNP, följt av exporten på drygt 45 procent, offentliga konsumtionsutgifter på närmare 26 procent, och fasta bruttoinvesteringar på drygt 24 procent. Importen motsvarade drygt 41 procent av BNP. Under perioden 1997–2015 har konsumtionsandelen varit tämligen stabil, medan exportandelen uppvisat en större variation.

Konsumtionen har vuxit snabbare än BNP under perioden 1997–2015. Detta gäller även för exporten med undantag för låg- konjunkturen 2008–2009 då exporten minskade med mer än 14 procent. De fasta bruttoinvesteringarna minskade samma år med drygt 13 procent, vilket tillsammans förklarar varför BNP minsk- ade med drygt 5 procent (se figur 4.4).

3 Den nya penningpolitiska regimen från 1995 har av t.ex. Giavazzi och Mishkin (2006) framhållits som en viktig förklaring till den lägre och stabilare inflationen, och också delvis till den mindre variationen i BNP-gapet.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

350			Hushållens konsumtionsutgifter
			Hushållens konsumtionsutgifter
			Fasta bruttoinvesteringar
300			Export varor och tjänster
300
250
200
150
100
50
90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2015b, 2016a).
Anm. Källa till data perioden 1990–1992 är Konjunkturinstitutet (2015b). Källa till data perioden 1993–
2015 är Konjunkturinstitutet (2016a).

Betydande överskott i bytesbalansens sedan slutet av 1990-talet

Sedan slutet på 1990-talet har det varit betydande överskott i Sveriges bytesbalans (se figur 4.5). Detta förklaras delvis av ett positivt offentligt finansiellt sparandet fram till 2008, men särskilt av ett positivt privat finansiellt sparande. Ett lands bytesbalans kan förenklat definieras som summan av dess offentliga och privata finansiella sparande.4 Av detta följer att ett ökat offentligt finan- siellt sparande leder till ett (större) överskott i bytesbalansen, om inte det privata finansiella sparandet minskar. En analys av bytes- balansen och det finansiella sparandet 1997–2014 indikerar att by- tesbalansens långsiktiga utveckling till stor del kan förklaras av

4 Enligt nationalräkenskaperna är det totala finansiella sparandet summan av bytesbalansen och kapitalbalansen. Kapitalbalansen är dock endast liten del av betalningsbalansen, varför det finansiella sparandet ungefär är lika med bytesbalansen. Se definition i bilaga 6, nyckelbegrepp.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

förändringar i hushållens sparande, snarare än av förändringar i det
offentliga sparandet (Finansdepartementet 2015).
10
8
6
4
2
0
87	88	89	90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
-2
Källa: Statistiska centralbyrån.

Investeringarna som andel av BNP har varierat mycket över tiden. Efter 1990-talskrisen minskade investeringarna i Sverige kraftigt, men återhämtade sig delvis under senare delen av 1990-talet. Sedan 2000 har investeringarna i genomsnitt utgjort 22,7 procent av BNP (prop. 2015/16:100, bil. 3). Sverige hör till de länder som har den högsta investeringskvoten inom OECD och EU. Näringslivets investeringar står i dag för cirka 80 procent av de totala investering- arna i Sverige.

De offentliga investeringarna ökade som andel av BNP under 1990-talskrisen. Sedan slutet av 1990-talet har de offentliga investe- ringarna legat runt 4 procent av BNP. Ett argument mot en re- striktion för det offentliga finansiella sparandet är att denna kan nås genom minskade offentliga investeringsutgifter. Detta diskute- ras av bland annat Finanspolitiska rådet (2008, 2009 och 2012) och av Vredin m.fl. (2012) i Konjunkturrådsrapporten. Enligt Finans- politiska rådet (2012) finns det dock inga belägg för att det finans-

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

politiska ramverket i sig förorsakar en för liten eller snedvriden investeringsvolym. Finanspolitiska rådet menar att en sådan effekt möjligen kunna uppstå under en anpassningsfas när den offentliga nettoförmögenheten byggs upp. Vredin m.fl. (2012) skriver att överskottsmålet inte begränsar det finanspolitiska utrymmet att bekosta stora investeringar utan snarare underlättar för sådana. Samtidigt påpekas att ramverket trots detta kan ha bidragit till alltför låga offentliga investeringar, eftersom det kortsiktigt kan upplevas som enklare att skjuta en investering på framtiden än att minska en offentlig konsumtionsutgift.

4.2.2De offentliga finansernas utveckling

En lägre nettoskuld var prioriterat efter nittiotalskrisen

Syftet med det saneringsprogram som initierades under den eko- nomiska krisen i början på 1990-talet var att så snabbt som möjligt minska underskottet i de offentliga finanserna, så att statsskulden skulle sluta växa som andel av BNP (se avsnitt 4.1). Som framgår av figur 4.6 minskade underskottet kraftigt redan innan det nya finanspolitiska ramverket fanns på plats 1997. Samtidigt som un- derskottet minskade sjönk också statsskulden och den offentliga sektorns skuld mätt som andel av BNP (se figur 4.9). Statens ränte- utgifter uppgick till mer än fem procent av BNP som mest, men sjönk när förtroendet för finanspolitiken återskapades.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

6
					Finansiellt sparande								Strukturellt sparande								BNP-gap
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm. Konjunkturinstitutets bedömning av strukturellt sparande och BNP -gap.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

De offentliga finanserna försämrades relativt lite under finanskrisen tack vare en god arbetsmarknadsutveckling

Den offentliga sektorns finansiella och strukturella sparande fort- satte att stärkas efter 1997 (se figur 4.6). Sparandet försvagades dock märkbart och blev åter negativt 2001–2003. Också under finanskrisen och konjunkturnedgången 2008–2009 blev det finan- siella sparandet negativt, men försämringen blev relativt begränsad, både jämfört med andra länder och med krisen på 1990-talet. Det strukturella sparandet förblev positivt under finanskrisen. Finans- politiska rådet (2011) menar att den relativt måttliga försämringen av det offentliga sparandet till stor del berodde på en bättre arbets- marknadsutveckling än väntat. Denna gjorde att skatteintäkterna kunde hållas uppe, samtidigt som utgifterna för arbetslösheten endast ökade i begränsad omfattning.

Konjunkturinstitutet (2015a) har pekat på att om finanskrisen haft större effekt på konsumtionen hade sparandet sannolikt för- sämrats mer. Eftersom arbete är den främsta skattebasen har en

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

lågkonjunktur som påverkar antalet arbetade timmar en större effekt på de offentliga finanserna än en lågkonjunktur som främst påverkar produktiviteten. De offentliga finanserna påverkas mer om konsumtionen minskar än om exporten gör det eftersom kon- sumtionen är högre beskattad och har större påverkan på syssel- sättningen.

Trots en viss förstärkning i och med konjunkturuppgången 2010 har sparandet försvagats därefter fram till 2014. Mellan 2008 och 2014 gick det strukturella sparandet från ett överskott på cirka 2 procent till ett underskott på närmare 1,0 procent av potentiell BNP. 2015 minskade dock det strukturella underskottet till 0,2 procent av potentiell BNP. Ser man till åren 1997–2015 som helhet var sparandet positivt i genomsnitt. Det finansiella sparandet uppgick i genomsnitt till 0,3 procent av BNP och det strukturella sparandet till 0,7 procent av potentiell BNP.

Underskott blev överskott främst på grund av minskade utgifter

År 1993 motsvarade de offentliga utgifterna 70 procent av BNP (se figur 4.7). Den extremt höga andelen beror både på höga extraordi- nära utgifter för stöd till finanssektorn detta år, och en låg BNP- nivå. Enbart utgifterna för räntor på statens lån uppgick i mitten på 1990-talet till 6 procent av BNP. Under perioden 1997–2015 mins- kade utgifterna därefter successivt som andel av BNP. Ett flertal faktorer bidrog till detta, däribland att behovet av stöd till finans- sektorn bortföll, att lånekostnaderna minskade, och att BNP åter ökade snabbt efter krisåren. Utgiftkvoten var som lägst 2007 då den motsvarade 51 procent av BNP, och har sedan ökat marginellt. De offentliga inkomsterna har varierat mindre än utgifterna men visar en tydligt fallande trend som andel av BNP. År 1998 motsva- rade de offentliga inkomsterna närmare 60 procent av BNP, för att sedan sjunka till knappt 52 procent av BNP 2015. Att sparandet gick från underskott till överskott efter 1990-talskrisen var främst ett resultat av att de offentliga utgifterna minskade som andel av BNP.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

75
									Inkomster									Utgifter
70
65
60
55
50
90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källa: Statistiska centralbyrån (nationalräkenskaperna, maj 2016).

Överskott i ålderspensionssystemet har varit viktigt för det offentliga sparandet

Den offentliga sektorns finansiella sparande är summan av sparan- det i staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn. Efter- som överskottsmålet avser hela den offentliga sektorn är det viktigt att ha en bild av hur sparandet utvecklats i den offentliga sektorns olika delar (se figur 4.8 och tabell 4.1). Som framgår av figur 4.8 har sparandet varit relativt stabilt i pensionssystemet och kommun- sektorn, medan det varierat betydligt mer i staten.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

4
2
0
-2
-4
-6
-8
									Staten					Ålderspensionssystemet								Kommunsektorn
-10
-12
-14
90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm. Åren 1999–2001 gjordes engångsöverföringar från ålderspensionssystemet till staten om totalt 245 miljarder kronor (45 miljarder kronor 1999 och 2000 samt 155 miljarder kronor 2001). Figuren visar statens och ålderspensionssystemets sparande justerat för dessa överföringar.

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

Anm. ÅP=ålderspensionssystemet. Uppgifter inom parentes avser sparandet i stat och ÅP inklusive de engångsöverföringar som gjordes mellan staten och ålderspensionssystemet 1999 –2001.

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

Bortsett från vissa engångsöverföringar mellan staten och pen- sionssystemet 1999–2001 har statens sparande varit negativt i genomsnitt under perioden 1997–2015. Ett undantag var åren

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

2006–2008 då det årliga sparandet i staten uppgick till 1,4 procent av BNP. Åren 1999–2001 tog staten över det finansiella ansvaret för bland annat garantipensionerna och förtidspension. Tillgångar på närmare 10 procent av BNP överfördes då från ålderspensions- systemet till staten. Dessa överföringar är bortrensade i de kurvor som visas i figur 4.8 för att ge en bättre bild av det underliggande sparandet. Jämfört med övriga delsektorer varierar statens sparande mest, vilket förklaras av att konjunkturen har relativt sett störst på- verkan på statens sparande. Detta beror både på de automatiska stabilisatorerna och på den aktiva finanspolitik som bedrivits för att stabilisera konjunkturen.

Kommunsektorns sparande var ganska stabilt nära noll under hela perioden och i genomsnitt -0,1 procent av BNP. Kommun- sektorn har därmed lämnat ett litet negativt bidrag till det totala sparandet.

Ålderspensionssystemets sparande var i genomsnitt positivt under perioden och bidrog därmed till det totala sparandet. Ålders- pensionssystemets överskott har således kompenserat för att spa- randet i staten och kommunsektorn med få undantag varit negativt. Sparandet i pensionssystemet har dock minskat över tid. Sparandet i pensionssystemet bestäms till avgörande del av hur avgifts- inkomster och pensionsutgifter utvecklas, vilket i sin tur bestäms av antalet sysselsatta och den genomsnittliga lönen, respektive av antalet pensionärer. Dessutom har pensionssystemet en buffert- fond. Om sparandet i pensionssystemet är positivt bidrar det till att öka fondens storlek, och om det är negativt till att minska den. Fondens storlek beror också på värdeförändringar. Om värdet på fondens aktieinnehav ökar kan fondvärdet öka även om sparandet i pensionssystemet är negativt.

Sammanfattningsvis är det således ålderspensionssystemet som stått för överskotten i sparandet under perioden om man räknar bort engångsöverföringarna mellan staten och pensionssystemet, medan statens och kommunsektorns sparande varit negativt.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

Den offentliga sektorn har gått från nettoskuld till nettoförmögenhet

I slutet av 1997 hade den offentliga sektorn en negativ finansiell nettoställning motsvarande närmare 30 procent av BNP (se figur 4.9). Den offentliga sektorns skulder översteg således vida de finansiella tillgångarna. Under 2000-talet stärktes den finansiella ställningen och 2015 uppgick nettoförmögenheten till närmare 20 procent av BNP. Denna utveckling från en nettoskuld till en nettoförmögenhet var delvis ett resultat av att de finansiella tillgångarna ökade som andel av BNP, men framför allt av att skulderna minskade som andel av BNP (se tabell 4.2).

Anm. Statens skuld avser skulden enligt finansräkenskaperna, vilken skiljer sig något från den offici - ella statsskulden. Statens skuld enligt finansräkenskaperna, och inte den officiella statsskulden, är konsistent med statens nettoförmögenhet enligt samma källa.

Källa: Statistiska centralbyrån (finansräkenskaperna, juni 2016).

Statens skuld var särskilt hög i början på 1990-talet (se figur 4.9). Det är också statens skuld som minskat mest från mitten av 1990- talet. Förändringar i statens skuld beror i första hand på statens lånebehov, men även på värdeförändringar till följd av valutakurs- förändringar på sådan skuld som tagits upp i utländsk valuta. När skulden anges som en andel av BNP är naturligtvis även BNP- tillväxten betydelsefull. I statens lånebehov ingår också finansiering

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

av Riksbankens valutareserv, vilket var främsta orsaken till att sta- tens skuld ökade 2009 och 2013. Vid utgången av 2015 uppgick den totala vidareutlåningen till Riksbanken till drygt 240 miljarder kronor, vilket motsvarade närmare 17 procent av statens skuld. Det som framför allt förklarar minskningen i statens skuldsättning under perioden var effekten av BNP-tillväxten, dvs. att BNP ökade snabbare än statens skuld.

Offentlig sektors konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskuld) Statsskuld

Offentlig finansiell nettoställning

-20

-40

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a), Finansdepartementet (2016) och Europeiska kommissionen (2015j).

Den förbättrade nettoställningen är främst ett resultat av värdeökningar

Den offentliga finansiella nettoställningens förändring som andel av BNP beror på utvecklingen i det finansiella sparandet, värde- utvecklingen på de finansiella tillgångarna och BNP-tillväxten. Att den offentliga finansiella nettoställningen stärktes märkbart från slutet på 1990-talet var främst ett resultat av att värdet på de of- fentligt ägda tillgångarna ökade under perioden (se tabell 4.3). Det är särskilt statens finansiella tillgångar som ökat i värde.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes		SOU 2016:67

Källa: Konjunkturinstitutet (2016c).

Kostnaden för statens lån har gått ned när skulden minskat och förtroendet för finanspolitiken ökat

Statens ränteutgifter, dvs. kostnaderna för statens lån, minskade successivt som andel av BNP under perioden 1997–2015. Denna minskning var dels ett resultat av att statens skuld minskade, dels av att räntan på statens lån sjönk under perioden. Också inter- nationellt var det en trend med fallande räntor. Att statens ränte- kostnader minskat är bland annat ett resultat av att inflationsmålet etablerades och ett ökat förtroende för svenska statens åter-

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

betalningsförmåga, vilket kan illustreras med skillnaden mellan räntan på svenska och tyska statsobligationer. Ränteskillnaden mellan utlåning till den svenska jämfört med den tyska staten minskade märkbart från mitten på 1990-talet (se figur 4.10).

16
14																				3 månader
																				3 månader
12																				10 år
12																				Riskpremie
																				Riskpremie
10
8
6
4
2
0
-2
90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm. Riskpremien motsvarar skillnaden mellan räntan på svenska och tyska statsobligationer med 10 års löptid.

Källa: Riksbanken (2016).

Det ökade förtroendet för finanspolitiken mot slutet av 1990-talet illustreras även av hur kreditvärderingsinstituten Moody’s, Standard & Poor’s och Fitch åter höjde svenska statens kreditbetyg 1997– 1999 efter att ha sänkt betygen i samband med 1990-talskrisen (se tabell 4.4). Svenska staten har sedan dess haft det högsta kredit- betyget. Moody’s har uttalat att en viktig förklaring till detta är Sveriges effektiva finans- och penningpolitiska ramverk (Moody’s 2014).

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes		SOU 2016:67

Anm. Kreditvärderingsinstitutens betyg, långfristiga skuldförbindelse (från högsta) är för Moody’s Aaa, Aa1, Aa2, Aa3, A1, A2, A3, Baa1, Baa2, Baa3. Motsvarande betygskala för S&P och Fitch är: AAA, AA+, AA, AA-, A+, A, A-, BBB+, BBB, BBB-.

Källor: Moody’s (2014). Standard & Poor’s (2012). Fitch Ratings (2014). Bi och Leeper (2010).

Riksgälden (2015a).

4.2.3Finanspolitikens stabiliseringspolitiska inriktning

Att det offentliga sparandet automatiskt försämras när konjunktu- ren försämras (och tvärtom) kan på goda grunder antas stabilisera ekonomin på ett värdefullt sätt. Därutöver kan finanspolitiken ibland också behöva ge aktivt stöd åt penningpolitiken. Med aktiv (eller diskretionär) åtgärd menas att det krävs ett aktivt beslut för att åtgärden ska träda i kraft. Det kan exempelvis handla om att en skatt sänks eller utgift höjs i stabiliseringspolitiskt syfte. I ett land med rörlig växelkurs brukar dock penningpolitiken i normalfallet ses som mer effektiv än finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument (Finanspolitiska rådet 2014).

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Senare års lågräntemiljö har lett till att finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll lyfts fram

Regeringens syn på finanspolitikens stabiliserande roll har skiftat en del sedan ramverket infördes. I den ekonomiska vårpro- positionen för 1997 angavs möjligheten att bedriva en aktiv stabili- seringspolitik som ett av motiven till överskottsmålet (prop. 1996/97:150, s. 17). I de första propositionerna efter regerings- skiftet 2006 lades större betoning på att det var Riksbanken som hade det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken (t.ex. prop. 2007/08:100, s. 69–73). Ett par år senare hade finanskrisen delvis ändrat regeringens syn på stabiliseringspolitiken, i bemärkel- sen att finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll nu betonades starkare. De senaste årens lågräntemiljö och svårigheter för Riks- banken att ge ytterligare stimulans har inneburit att finanspoliti- kens stabiliseringspolitiska roll lyfts fram ytterligare av både den föregående regeringen och nuvarande regering (se prop. 2013/14:1, s. 14 och prop. 2014/15:100, s. 38).

Förändringar av det finansiella sparandet till följd av aktiva be- slut, och de automatiska stabilisatorernas effekt på det offentliga sparandet, utgör finanspolitikens sammantagna påverkan på efter- frågan i ekonomin. Beräkningen av det strukturella sparandet syftar till att räkna bort effekten av de automatiska stabilisatorerna och andra engångseffekter på den offentliga sektorns finansiella spa- rande. Det gör att förändringar av det strukturella sparandet kan ses som en grov indikator på finanspolitikens inriktning. I frånvaro av aktiv finanspolitik bör det strukturella sparandet i princip vara oförändrat under en konjunkturcykel.

Figur 4.11 visar förändringen i det strukturella sparandet och BNP-gapet under perioden 1994–2015. Som framgår av figuren har det strukturella sparandet varierat med konjunkturen, vilket är en indikator på stabiliseringspolitikens inriktning. Minskningar av det strukturella sparandet indikerar att politiken förs i en expansiv riktning och vice versa. Om finanspolitiken är kontracyklisk bör det strukturella sparandet förbättras när BNP-gapet är positivt och försämras när det är negativt.

Andra hälften av 1990-talet var speciell eftersom en konsolide- ring av budgeten genomfördes för att minska statsskulden, trots att BNP-gapet då var kraftigt negativt.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

6
						Förändring i strukturellt sparande										BNP-gap
4
2
0
-2
-4
-6
-8
94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

Åren 2005–2009 var sparandet nästan dubbelt så högt som över- skottsmålet föreskriver. Det innebar att förutsättningarna för att bedriva en expansiv finanspolitik var goda när finanskrisen drab- bade svensk ekonomi 2008. Finanspolitiska rådet (2014) har analy- serat den stabiliseringspolitik regeringen föreslagit i budgetpropo- sitionerna 2007–2013. Mot bakgrund av svårigheten att vidta aktiva åtgärder vid rätt tidpunkt menar rådet att regeringens politik fram- står som tidsmässigt träffsäker under denna period. Rådet kon- staterar att regeringen i efterhand alltid gjort en annan bedömning av resursutnyttjandet än den som gjordes året före det aktuella budgetåret. Men med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen av potentiell BNP är det inte förvånande, och det finns heller ingen tydlig systematik i avvikelserna. Regeringen har både över- och underskattat resursutnyttjandet. Både på förhand och i efterhand kan de stabiliseringspolitiska åtgärderna beskrivas som kontra- cykliska under den här tiden, enligt rådet.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

De automatiska stabilisatorerna är svagare än på 1990-talet

De klart mindre underskotten i Sverige under finanskrisen jämfört med krisen på 1990-talet tyder enligt Finanspolitiska rådet (2011) på att de offentliga finanserna blivit mindre konjunkturkänsliga. En bidragande orsak är att de offentliga utgifterna utgör en mindre andel av BNP jämfört med i början av 1990-talet. En ytterligare förklaring till att de automatiska stabilisatorerna försvagats kan enligt Finanspolitiska rådet vara det kommunala balanskravet. För en given ambitionsnivå för stabiliseringspolitiken innebär svagare automatiska stabilisatorer att kraven på den aktiva finanspolitiken blir större.

Den s.k. budgetelasticiteten anger hur känsligt det finansiella sparandet är för konjunkturella förändringar. Regeringen räknar sedan 2015 med en budgetelasticitet på 0,59.5 Det kan jämföras med en budgetelasticitet på 0,7 mellan 2001 (då man först redovi- sade sådana beräkningar) och 2007. KI bedömer att de offentliga finanserna är mindre konjunkturkänsliga än regeringen, och räknar med en budgetelasticitet på 0,3–0,5 för de mest vanligt förekom- mande konjunkturnedgångarna. Osäkerheten i bedömningarna är dock stor.

4.3I vilken mån har de finanspolitiska reglerna följts?

Överskottsmålet i dess nuvarande form har gällt sedan 2000, lik- som det kommunala balanskravet. Utgiftstaket har använts i den statliga budgetprocessen sedan 1997. I detta avsnitt diskuteras först i vilken mån de nationella finanspolitiska reglerna följts. Därefter behandlas hur Sverige har levt upp till reglerna i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt.

5 Det är beräknat enligt samma ansats som EU och OECD använder.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

4.3.1Uppföljning av överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet

Sparandet i genomsnitt under överskottsmålets nivå

Enligt överskottsmålet ska det finansiella sparandet i offentlig sektor uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunk- turcykel. Som framgår av tabell 4.5 har sparandet varierat och tidvis legat högt över den målsatta nivån och under andra perioder långt under. I genomsnitt har sparandet uppgått till 0,4 procent av BNP 2000–2015, dvs. cirka 0,6 procentenheter lägre än målets nivå.

Formuleringen av målet som ett genomsnitt över konjunktur- cykeln gör att bedömningen av måluppfyllelsen är komplex, vilket kan ge upphov till olika tolkningar. I tabell 4.5 redovisas det finan- siella sparandet och BNP-gapet. Som framgår är skillnaderna i be- räkningar av BNP-gapet stora mellan olika bedömare. Det visar hur osäker beräkningen av potentiell BNP är. Samtidigt har synen på resursutnyttjandet i ekonomin stor betydelse för såväl stabilise- ringspolitiska avvägningar som uppföljningen av överskottsmålet.

Enligt KI (2015a) har svensk ekonomi i genomsnitt varit i en mild lågkonjunktur 2000–2014, med ett negativt BNP-gap. Negativa BNP-gap är regel snarare än undantag och KI bedömer att perioden i genomsnitt utgör en normal konjunkturcykel. KI:s menar att överskottsmålet inte nåtts under den perioden.

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a), Finansdepartementet (2016) samt Europeiska kommissionen (2016).

Regeringen har använt ett antal olika indikatorer för att bedöma hur det faktiska finansiella sparandet förhåller sig till målet. I hu- vudsak har följande indikatorer använts, men även varianter av dessa har förekommit:

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

genomsnittligt finansiellt sparande sedan 2000 (2000-indikatorn).

genomsnitt av det finansiella sparandet de senaste tio åren. (bakåtblickande tioårssnitt).

bakåtblickande tioårssnitt konjunkturjusterat.

sjuårigt glidande medelvärde som omfattar innevarande år samt tre år framåt respektive bakåt (sjuårsindikatorn).

sjuårsindikatorn konjunkturjusterad.

strukturellt sparande.

I tabell 4.6 visas vilka indikatorer regeringen använt i ett urval budgetpropositioner sedan 2000, och hur regeringen bedömt mål- uppfyllelsen vid ett visst tillfälle. Som framgår har antalet indi- katorer successivt ökat fram till och med budgetpropositionen för 2014, varefter de reducerades till tre. De första åren efter att målet infördes användes inga indikatorer alls. I stället användes årliga mål för det finansiella sparandet som komplement till det långsiktiga målet över konjunkturcykeln. De årliga målen slopades 2007. Rege- ringen ansåg att de årliga målen i praktiken varit svåra att hantera och att de inte haft någon styrande roll i att uppnå det medelfristiga målet (prop. 2006/07:100, s. 86). I budgetpropositionen för 2005 kommenterades inte måluppfyllelsen alls, utan det angavs bara att överskottsmålet låg fast. I budgetpropositionerna för 2010 fram till 2014 har de fem indikatorer som använts visat en splittrad bild av måluppfyllelsen. I budgetpropositionen för 2015 uppgav regeringen att samtliga indikatorer låg under målsatt nivå och att det finan- siella sparandet tydligt avvek från överskottsmålets nivå.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes		SOU 2016:67

Källa: Budgetpropositionerna för respektive år.

Budgetprocesskommittén menade att det var svårare att se i vilken utsträckning överskottsmålet utgjort en bindande restriktion för finanspolitiken, i bemärkelsen att det beaktats i den årliga budget- processen, än det var för utgiftstaket (SOU 2013:73, s. 114). Dock fanns det enligt kommittén exempel på att av avvikelser från över- skottsmålet inverkat på finanspolitiken. Det handlade exempelvis om aktiva beslut om budgetförstärkningar eller om bedömningar

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

att en målavvikelse bäst korrigeras genom den trendmässiga för- stärkningen av sparandet som en oförändrad (eller fullt ut finansi- erad) politik normalt ger upphov till.

Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen följer regelbundet upp hur finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet. Båda myndig- heterna har återkommande kritiserat regeringens uppföljning av överskottsmålet för att vara otydlig. Kritiken har bland annat handlat om att regeringen vid olika tidpunkter betonat olika be- dömningsgrunder för hur finanspolitiken förhåller sig till målet. Också IMF och EU-kommissionen har pekat på att ett stort antal indikatorer riskerar att leda till godtyckliga bedömningar av måluppfyllelsen. Vi återkommer till uppföljningen av överskotts- målet inklusive kritiken om otydlighet i avsnitt 9.

Utgiftstaket har minskat som andel av BNP

I figur 4.12 visas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i relation till BNP. Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan de två kurvorna. Som framgår minskade taknivån i relation till BNP mellan 1997 och 2015. Nedgången var särskilt snabb 1997–2000. Att utgiftstaket temporärt ökade i relation till BNP 2009 förklaras av att BNP krympte kraftigt detta år i samband med finanskrisen.

Regeringens syn på hur utgiftstakets nivå bör förhålla sig till BNP har skiftat över tid och med olika regeringar. I budgetpropo- sitionen för 2004 angavs exempelvis att utgiftstaket bör fastställas utifrån en bedömning av den potentiella nivån på BNP, och reger- ingen föreslog utgiftstak som uppgick till en oförändrad andel av potentiell BNP (prop. 2003/04:1, s. 97). I den ekonomiska vår- propositionen för 2007 menade den då nytillträdda regeringen att de statliga utgifternas andel av BNP borde minska svagt, och att nivån på utgiftstaket borde främja en sådan utveckling (prop. 2006/07:100, s. 89). Synsättet ändrades åter med en ny regering i budgetpropositionen för 2015 då den ansåg att utgiftstakets nivåer under mandatperioden bör fastställas så att de växer i ungefär samma takt som potentiell BNP (prop. 2014/15:1, s. 176).

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

35
					Utgiftstak						Takbegränsade utgifter
34
33
32
31
30
29
28
27
26
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm. För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter i figuren juste - rats för tekniskt motiverade skillnader.

Källa: Finansdepartementet.

Under åren 1996–2001 lämnade regeringen förslag till utgifttak för det tredje tillkommande året i den ekonomiska vårpropositionen. Fr.o.m. 2002 ska förslag till utgiftstak i stället lämnas i budget- propositionen. Under åren 2002–2006 avstod regeringen från att föreslå ett utgiftstak för år tre. Det kritiserades av finansutskottet, som framhöll behovet av att upprätthålla treårscykeln (bet. 2004/05:FiU1, s. 231). Från och med 2007 har regeringen lämnat förslag till utgiftstak för minst tre år framåt. Under mandat- perioden 2010–2014 utökades tidshorisonten till fyra år, vilket mo- tiverades med att regeringen ville förstärka kontrollen av de offent- liga finanserna i ett medelfristigt perspektiv och stärka återgången till överskott (prop. 2010/11:1, s. 85).

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Utgiftstaket har inte överskridits sedan det infördes, men tillämpningen har kritiserats

De utgiftstak som beslutats av riksdagen har inte överskridits sedan systemet infördes. Enligt den praxis som utvecklats har regeringen inte heller lämnat förslag om förändringar av utgiftstak som har föreslagits av samma regering. Däremot är det förenligt med både praxis och det finanspolitiska ramverket att en ny regering lämnar förslag om ändrat utgiftstak som en del av en förändrad inriktning av finanspolitiken (prop. 2009/10:5, s. 19). Exempelvis sänktes det beslutade utgiftstaket för 2007 med 11 miljarder kronor efter reger- ingsskiftet hösten 2006. Efter regeringsskiftet 2014 höjdes i stället utgiftstaket 2015–2017 med 33, 41 respektive 52 miljarder kronor.6 Utgiftstaket har också ändrats i stort sett varje år sedan det inför- des (både uppåt och nedåt) med anledning av s.k. tekniska juste- ringar som syftar till att utgiftstaket ska behålla den stramhet som avsågs när det beslutades tre år i förväg.

Riksrevisionen (2011) har granskat sambandet mellan utgifts- taket, överskottsmålet och skattepolitiken och påpekat att analysen av nivån för ett nytt utgiftstak tydligare borde ta sin utgångspunkt i regeringens syn på överskottsmålet och det önskade skatteuttaget. Liknande synpunkter har framförts av Finanspolitiska rådet (2012).

Finanspolitiska rådet (2009, 2014 och 2016) har även riktat kritik mot att bokföringstransaktioner av olika slag använts för att kringgå utgiftstaket. Det handlar i huvudsak om tidigareläggning av utgifter eller att utgifter omvandlats till lägre inkomster, s.k. skat- teutgifter, för att kringgå utgiftstaket när budgeteringsmarginalen varit liten.

Kommunsektorn som helhet har haft ett positivt resultat nästan samtliga år sedan 2000

Som framgår av figur 4.13 har kommunsektorn som helhet haft ett positivt resultat alla år sedan balanskravet infördes 2000 med un- dantag för 2002 och 2003. Balanskravet är kopplat till resultatet och

6 Höjningarna av utgiftstaken föreslogs av regeringen redan i budgetpropositionen för 2015, men då denna inte fick stöd i riksdagen återkom förslagen i vårändringsbudgeten för 2015 (prop. 2014/15:99).

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

inte till det finansiella sparandet. Sett till de senaste tio åren har kommunsektorn redovisat starkare finanser än under 1990-talet. Skillnaden mellan det finansiella sparandet och resultatet har sam- tidigt ökat, främst pga. högre investeringsutgifter i kommunerna. I resultatet ingår, till skillnad från i det finansiella sparandet, endast årets avskrivningar och inte årets investeringsutgifter.

25
20	Resultat
	Resultat
15	Finansiellt sparande
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

En risk med det kommunala balanskravet som ibland framhållits är att kommunernas politik blir procyklisk. För att uppfylla balans- kravet kan en kommun tvingas spara i en konjunkturnedgång när skatteintäkterna faller, vilket är negativt ur stabiliseringssynpunkt. I utredningen Kommunsektorn och konjunkturen konstaterades att resultaten i kommunsektorn som helhet förbättrats avsevärt efter balanskravets införande 2000 (SOU 2011:59). Samtidigt pe- kade utredningen på att balanskravet bidragit till en begränsning av möjligheten till god ekonomisk hushållning genom att inte klart medge ett konjunkturvarierande resultat. För att motverka detta infördes i enlighet med utredningens förslag 2013 möjligheten för kommunerna att använda kommunala resultatutjämningsreserver.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

IMF (2013a) har menat att resultatutjämningsreserverna kan minska risken för en procyklisk politik, förutsatt att de används som tänkt. Konjunkturinstitutet (2012) har dock pekat på risken för att resultatutjämningsfondernas stabiliserande effekt blir liten.

4.3.2Uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens regler

Sverige har sedan 1998 presenterat ett uppdaterat konvergenspro- gram för kommissionen och rådet varje år. Nedan redovisas ett sammandrag av de bedömningar kommissionen, och i vissa fall rådet, gjort av dessa.7 Särskild tonvikt läggs på vilken betydelse det svenska nationella ramverket ansetts ha haft för att Sverige uppfyllt stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Redovisningens periodindel- ning avspeglar att pakten genomgick större förändringar 2005 och 2011 (se avsnitt 5.2).

Uppföljningen 1998–2004: Skulden minskar successivt till under EU:s gränsvärde på 60 procent

Kommissionen bedömer att Sverige 1998–2004 uppfyllde paktens dåvarande mål om offentligfinansiell position ”nära balans eller i överskott”. Konsolideringsprogrammet från 1990-talet omnämns ofta, och att detta tillsammans med ett förstärkt finanspolitiskt ramverk med ett medelfristigt överskottsmål förklarar Sveriges goda offentliga finanser. Målet om 2 procents överskott betraktas som ambitiöst. Sverige har under perioden god marginal till under- skottsgränsen på 3 procent av BNP (se figur 4.14). Sverige har heller aldrig blivit föremål för ett korrigerande förfarande i stabili- tets- och tillväxtpakten. Det noteras att Sverige inte alltid når sitt nationella mål, men samtidigt sägs att Sverige värnar paktens mål.

Fram till och med 1999 överstiger den offentliga konsoliderade bruttoskulden EU:s referensvärde på 60 procent av BNP, men minskar successivt (se figur 4.15). Kommissionen noterar ned- gången och välkomnar att skulden enligt konvergensprogrammen

7 Källor har varit Europeiska kommissionen 2001, 2002, 2006, 2007a, 2008, 2009, 2010a, 2011, 2012a, 2013a, 2014a, 2015b, 2015d, 2015e, 2016c och 2016e samt rådet 2006, 2011a, 2012, 2015a och 2016.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

kommer att understiga referensvärdet. I utvärderingen av 2002 års konvergensprogram påpekar kommissionen också att utgiftstaket och det kommunala balanskravet bidragit till att stärka finanspoli- tikens trovärdighet (Europeiska kommissionen 2002).

4
2
0
-2
-4
						Finansiellt sparande								EU 3%-gräns
-6
-8
95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

80
Offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskuld)	EU 60%-gräns
75
70
65
60
55
50
45
40
35

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016a).

Uppföljningen 2005–2010: Kommissionen bedömer

att det nationella ramverket bidragit till att skulden minskat

Kommissionen noterar att Sveriges konvergensprogram inte expli- cit definierade ett sådant landsspecifikt strukturellt medelfristigt budgetmål (MTO) som fordras efter 2005 års reform av pakten. När det nationella överskottsmålet angavs som den medelfristiga referensen anses det dock vara i linje med paktens principer. Två- procentsmålet anses också vara betydligt mer ambitiöst än vad som krävdes av pakten, givet Sveriges skuldkvot och genomsnittliga långsiktiga produktionstillväxt. Därigenom bedöms det nationella målet skapa tillräcklig säkerhetsmarginal till paktens treprocents- gräns.8

När överskottsmålet sänktes till 1 procent 2007, till följd av Eurostats beslut att premiepensionssystemet inte skulle räknas till

8 Enligt rådets yttrande 2006 för programmet för 2005–2008 var minimiriktmärket för Sveriges MTO -0,5 procent av BNP. Enligt rådets yttrande 2007 för programmet för 2006– 2009 var riktmärket i stället -1 procent av BNP.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna, bedömer kom- missionen att säkerhetsmarginalen till treprocentsgränsen skulle vara tillräcklig även efter detta (Europeiska kommissionen 2006, 2007a, 2008).

Baserat på kommissionens beräkningar av det strukturella spa- randet förefaller Sverige ha haft bra marginal till gränsen på först 2 och senare 1 procent av BNP (efter 2007) (se figur 4.16). Avstån- det till referensvärdet för skulden fortsatte också att öka.

I övrigt konstaterar kommissionen 2009 och 2010 att det svenska ramverket överlag är starkt och att det bidragit till att den offentliga sektorns skuld minskat märkbart. Inrättandet av det fi- nanspolitiska rådet noteras. I utvärderingen av 2010 års konver- gensprogram påpekar dock kommissionen också att ramverket behöver stärkas så att sparandet ökar när ekonomin återhämtar sig. För att uppfylla paktens regler bör regeringen närmare specificera vilka konkreta åtgärder som den avser vidta i slutet på program- perioden för att nå målet för sparandet (Europeiska kommissionen 2010).

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

3,5

Strukturellt sparande (kommissionen)

2,5			MTO
			MTO

1,5

0,5

-0,5

-1

-1,5

Källa: Europeiska kommissionens yttranden till Sveriges konvergensprogram 2005 –2016 (med undantag för 2009 där i stället kommissionens vårprognos 2011 har använts) (2004: Europeiska kommissionen (2006), 2005: Europeiska kommissionen (2007a), 2006: Europeiska kommissionen (2008), 2007: Europeiska kommissionen (2009), 2008: Europeiska kommissionen (2010a), 2009: Europeiska kom- missionen (2011), 2010: Europeiska kommissionen (2011), 2011: Europeiska kommissionen (2012a), 2012: Europeiska kommissionen (2013a), 2013: Europeiska kommissionen (2014a), 2014: Europeiska kommissionen (2015d), 2015: Europeiska kommissionen (2016e).

Anm. Bedömningarna av strukturella sparandet ändras över tid och syftet med figuren är att illustrera hur det strukturella sparandet förhållit sig till det aktuella MTO ”i realtid” när kommissionen gjort sina

årliga utvärderingar. I och med att kommissionen i konvergensprogrammet för år t särskilt tittar på hur det strukturella sparandet har utvecklats år t-1 (ex post) motsvarar (i regel) exempelvis 2005 års strukturella sparande kommissionens bedömning av strukturella sparandet år 2005 i sin utvärdering av konvergensprogrammet för 2006.

Uppföljningen 2011–2015: Kommissionen bedömer att Sverige följer paktens regler men endast delvis sina nationella budgetregler

Även under 2011–2015 bedömer kommissionen att Sverige respek- terar paktens bestämmelser och att dess referensvärden inte över- skrids. Liksom tidigare redovisar kommissionen i mer resonerande termer sin syn på finanspolitikens inriktning. Till exempel anser den utifrån konvergensprogrammet för 2011–2014 att finans- politiken inte bör stimulera konjunkturuppgången. Kommissionen menar att Sveriges enprocentsmål ger en viss säkerhetsmarginal för

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

att förhindra att treprocentsgränsen överträds vid framtida ned- gångar (Europeiska kommissionen 2011).9

I utvärderingen av konvergensprogrammet för 2012–2015 note- rar kommissionen att Sverige ändrat sitt MTO från det nationella överskottsmålet till 1 procent underskott i strukturella termer, men anser att det är i linje med paktens bestämmelser. Kommissionen menar att det är sannolikt att målet kommer att uppfyllas under perioden (Europeiska kommissionen 2013a). Kommissionen kom därefter att fokusera på uppföljningen av den nya målnivån. Vidare anser kommissionen att det nya utgiftskriteriet inte följdes 2012, och rekommenderar Sverige att säkerställa att MTO, inklusive ut- giftskriteret, ska fortsätta respekteras (Europeiska kommissionen 2012a).10

I utvärderingen av Sveriges konvergensprogram för 2015 upp- repar kommissionen att det finanspolitiska ramverket har varit mycket effektivt för att stärka såväl statens som kommunsektorns finanser. Kommissionen bedömer att det strukturella sparandet är i enlighet med MTO under programperioden, och att Sverige för- väntades följa paktens regler. Som framgår av figur 4.16 var det strukturella sparandet 2014 enligt kommissionens bedömning -1,1 procent av potentiell BNP, dvs. lägre än MTO. Avvikelsen föll dock inom den tillåtna marginalen på 0,25 procentenheter och Sverige bedöms i och med det ändå nå sitt MTO. Kommissionen anger samtidigt att det krävs en noggrannare beskrivning av de åt- gärder som stödjer det prognostiserade sparandet från 2016 och framåt. Det konstateras också att Sverige gjort anpassningar för att det nationella budgetramverket ska vara förenligt med EU:s direk- tiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk (Europeiska kommissionen 2015b, 2015d, 2015e).11 Dessa anpassningar redo- görs för i avsnitt 2.2.3.

I utvärderingen av 2016 års konvergensprogram menar kom- missionen att Sverige fortsatt kommer att uppfylla kraven i paktens förebyggande del.

9Kommissionens rekommendation att Sverige borde undvika att föra en konjunktur- förstärkande politik under den dåvarande konjunkturuppgången togs inte med i rådets slutliga rekommendationer (rådet 2011a).

10Efter rådets behandling nämndes dock inte utgiftskriteriet (rådet 2012).

11Kommissionen har som övriga kommentarer på programmen bland annat upprepat att regeringens makroekonomiska prognoser var mer optimistiska än kommissionens och en risk för beräkningarna i konvergensprogrammet.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

4.4Finanspolitikens hållbarhet

Ett av regering och riksdag uttalat motiv till överskottsmålet är att stärka finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Detta avsnitt beskriver i vilken mån finanspolitiken bedömts som hållbar och hur hållbarhetsanalysen har utvecklats med tiden. Synen på hur överskottsmålet bidrar till hållbarhet har förändrats över tid. Det framgår av hur den finanspolitiska hållbarheten redovisats i rege- ringens propositioner och konvergensprogram sedan 1997 och framåt.

4.4.1Bedömningar av finanspolitikens hållbarhet under perioden

Olika kriterier för att definiera hållbarhet har använts, men finanspolitiken har alltid bedömts vara hållbar

Med början omkring år 2000 har regeringen regelbundet publicerat bedömningar av om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Under 2000–2009 redovisas den mest utförliga hållbarhetsanalysen i de årliga uppdateringarna av Sveriges konvergensprogram. Sedan 2008 års ekonomiska vårproposition finns ett särskilt avsnitt i vårpropo- sitionen där finanspolitikens hållbarhet analyseras. Även om ana- lysen har utvecklats och olika kriterier för hållbarhet har använts har regeringen alltid bedömt att den förda finanspolitiken varit hållbar. Även andra bedömare som EU-kommissionen och Finans- politiska rådet har delat denna bedömning. Under de senaste åren har även Konjunkturinstitutet publicerat årliga analyser av finans- politikens hållbarhet. Den senaste publikationen från mars 2016 pekar på ett visst konsolideringsbehov för att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar (Konjunkturinstitutet 2016b).

Regeringens bedömningar av om finanspolitiken är hållbar har utgått från den offentliga skulden eller nettoställningens utveck- ling. Det hållbarhetskriterium som använts har dock ändrats med tiden. Inledningsvis sades finanspolitiken vara hållbar om den kon- soliderade bruttoskulden eller statsskulden inte var högre som an-

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

del av BNP i slutet av beräkningsperioden än i början.12 Från och med 2008 års budgetproposition har EU-kommissionens s.k. S1 och S2 indikatorer använts.

Den demografiska försörjningsbördan senarelagd

Redan för cirka 15 år sedan identifierades en åldrande befolkning som en framtida utmaning. Allt fler äldre i relation till antalet yr- kesverksamma skulle sätta press på de skattefinansierade välfärds- systemen. Tack vare en stor nettoinvandring har Sveriges befolk- ning dock vuxit betydligt snabbare än tidigare förväntat. Det har gjort att den uppgång i den demografiska försörjningsbördan man såg framför sig i början av seklet nu förefaller bli senarelagd (se figur 4.17). År 2000 förväntades det finnas fler än 35 personer som var 65 år och äldre per hundra personer i åldrarna 20–64 år redan 2014. I befolkningsprognosen från 2016 förväntas detta vara fallet först 2019 och kvoten når 40 mer än tio år senare än i bedömningen från år 2000. Även om försörjningsbördan mätt på detta sätt nu ser ut att öka i långsammare takt och inte nå samma nivåer så förväntas kostnaderna för att tillhandhålla en oförändrad standard inom framför allt sjukvård och äldreomsorg öka i framtiden. I ett inter- nationellt perspektiv är dock de demografiskt betingade kostnads- ökningarna i Sverige relativt begränsade.

För att bedöma om finanspolitiken är långsiktigt hållbar skrivs de offentliga inkomsterna och utgifterna vanligen fram 50–100 år framåt i tiden. Framskrivningen görs med hjälp av en aktuell be- folkningsprognos och en uppsättning makroekonomiska antagan- den om arbetskraftdeltagande, produktivitet, priser och löner, etc. De antaganden som görs baseras normalt på utvecklingen under de senaste decennierna och möjliga/sannolika förändringar av denna. Eftersom osäkerheten är stor görs vanligtvis ett antal alternativa beräkningar.

12 Se Riksrevisionen (2007a) för en genomgång av regeringens redovisning av finans- politikens hållbarhet fram till 2008 års budgetproposition.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

50
45
40
35
			2000	2016
30
25
2000	2010	2020	2030	2040	2050
Källa: Statistiska centralbyrån.

En svårighet i detta sammanhang är att mer precist definiera de långsiktiga konsekvenserna av den aktuella finanspolitiken. Den fråga man ställer sig är hur de offentliga inkomsterna och utgifterna kommer att utvecklas vid oförändrade regler, givet det makro- ekonomiska scenario beräkningen bygger på. Eftersom reglerna för de offentliga inkomsterna och utgifterna inte alltid är tydligt utta- lade innebär detta ofta att en tolkning måste göras. Exempelvis saknas det regler för hur barnbidraget ska utvecklas över tiden. Att tolka dagens finanspolitik som att barnbidragen kommer att vara nominellt oförändrade skulle dock leda till orimligt låga utgifter på sikt i en värld med både inflation och tillväxt. Oförändrad finans- politik tolkas därför som att utgifterna ökar i takt med den ekono- miska tillväxten, även om detta inte klart framgår av regelverket. Eftersom det inte existerar några allmänt accepterade principer för hur oförändrad politik ska definieras innebär det att regeringen, KI och EU-kommissionen kommer till olika resultat i sina respektive framskrivningar av de offentliga utgifterna och inkomsterna, även om man utgår från samma befolkningsunderlag.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

4.4.2Regeringens syn på hur överskottsmålet bidrar till hållbarhet

Inledningsvis låg fokus på demografin

I de första budget- och vårpropositionerna efter det att över- skottsmålet införts anges i första hand att detta bidrar till hållbar- het genom ett högt sparande i närtid, som på sikt ska kunna sänkas när det demografiska utgiftstrycket ökar. Redan i vårpropositionen 1997 när ett överskottsmål först föreslogs så angavs ett behov av att förbereda sig inför ett ökat demografiskt utgiftstryck som ett motiv för ett sådant mål.

Andelen äldre kommer en bit in på nästa sekel att öka. Den offentliga sektorn måste då vara stark nog för att kunna möta denna utveckling (prop. 1997/98:1, s. 18).

Ett sådant motiv, formulerat på något olika sätt, upprepades sedan i de flesta vårpropositioner och budgetpropositioner under åren 2000–2006. Ett exempel är följande stycke ur 2002 års ekonomiska vårproposition.

Den demografiska utvecklingen är sådan att andelen äldre kommer att öka kraftigt i framtiden. Därmed ökar utgifterna för pensioner, vård och omsorg, samtidigt som inkomsterna ökar långsammare till följd av att andelen personer i arbetsför ålder minskar. För att bereda ekono- miskt utrymme för de utgiftsökningar som följer av den demografiska utvecklingen byggs fonder upp i pensionssystemet och den offentliga skuldsättningen minskar (prop. 2001/02:100, s. 18).

I de uppdaterade svenska konvergensprogram som lämnades till EU varje höst 2000–2009 finns en gradvis allt mer fyllig redovis- ning av finanspolitikens hållbarhet.13 I konvergensprogrammen angavs långsiktig hållbarhet som ett uttalat motiv för överskotts- målet; se exempelvis 2001 års uppdaterade konvergensprogram.

Den demografiska utvecklingen kommer att utsätta de offentliga väl- färdssystemen för stora påfrestningar. För att säkerställa den långsik- tiga stabiliteten i de offentliga finanserna är den medelfristiga finans- politiken inriktad mot att upprätthålla ett överskott i de offentliga finanserna på 2 procent av BNP. Därigenom reduceras den offentliga nettoskulden. Räntenettot förbättras, vilket skapar utrymme för den väntade utgiftsökningen (Sveriges konvergensprogram 2001, s. 23).

13 Se Riksrevisionen (2007a) för en genomgång av hållbarhetsredovisningen i dessa.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

I de hållbarhetsberäkningar som presenterades antogs överskotts- målet upprätthållas till och med 2015 för att därefter avvecklas. Analysen visade att överskott i linje med målet under cirka 15 år skapade utrymme för en framtida utgiftökning och försämring av sparandet utan att finanspolitiken blev ohållbar. Även argument av mer fördelningspolitisk rättvisekaraktär angavs för ett sparande i linje med överskottsmålet under de kommande 15 åren följt av ett lägre offentligt sparande.

Sammantaget illustrerar beräkningarna att ett överskott i de offentliga finanserna bör upprätthållas under ett antal år framöver för att möjlig- göra en balanserad utveckling på längre sikt. Utvecklingen av det of- fentliga sparandet och skuldkvoten blir hanterbar samtidigt som det blir möjligt att upprätthålla välfärdssystemen utan kraftiga skatte- höjningar när andelen äldre ökar. Därigenom begränsas övervältringen av kostnader för pensioner, vård och omsorg för dem som då är i yr- kesverksamma åldrar (Sveriges konvergensprogram 2000, s. 20).

I 2004 års uppdaterade konvergensprogram anges för första gången ett ökat arbetskraftutbud, som ett komplement till ett högt offent- ligt sparande i närtid, som ett medel för att göra finanspolitiken hållbar. I 2005 års uppdaterade konvergensprogram upprepas ovanstående motiv till ett högt offentligt sparande, samtidigt som rättviseargumentet uttalas mer tydligt.

Ett högt offentligt sparande i dag motiveras i grund och botten av en jämnare inkomstfördelning mellan olika generationer. Genom ett högt offentligt sparande i dag kan de stora generationer som i framtiden kommer att efterfråga vård och omsorg själva bidra till dess finansie- ring. Att enbart förlita sig på att morgondagens yrkesaktiva skall fi- nansiera dessa tjänster innebär sannolikt en mer ogynnsam inkomst- fördelning mellan olika åldersgrupper (Sveriges konvergensprogram 2005, s. 25).

Även den regeringen som tillträde hösten 2006 motiverade över- skottsmålet med samhällsekonomisk effektivitet och en rättvis fördelning. Ett drygt år efter regeringsskiftet, då överskottsmålets nivå sänkts till 1 procent av BNP av tekniska skäl, gjorde den nya regeringen klart att målnivån skulle kunna omprövas när de offent- liga utgifterna skulle komma att öka av demografiska skäl. I beräk- ningarna antas därför att målet gäller fram till och med 2015.

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

Mot bakgrund av att de åldersrelaterade offentliga utgifterna framöver kommer att öka markant anser regeringen att överskottsmålet på en procent av BNP över en konjunkturcykel bör upprätthållas så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt uthålligt sätt. När den nuvarande demografiska situationen med relativt stora generationer i arbetsför ålder förändras och andelen äldre ökar markant, kan det vara motiverat att justera det nuvarande målet på en procents överskott i de offentliga finanserna över en kon- junkturcykel (Sveriges konvergensprogram 2008, s. 7).

Under och efter finanskrisen försköts fokus mot handlingsutrymmet

I 2007 års budgetproposition och ekonomiska vårproposition avi- serade den då nya regeringen att en översyn av det finanspolitiska ramverket skulle genomföras. Även om ett antal brister identifie- rats så förband sig den nya regeringen att i huvudsak följa ram- verkets mål och restriktioner även i framtiden. Motiven för över- skottsmålet sades vara fortsatt giltiga.

När regeringen kommenterade översynens slutsatser i 2010 års ekonomiska vårproposition ansågs det inte finnas någon betydande konflikt mellan målets olika motiv, men man valde trots detta att förtydliga sin syn på dessa. Regeringen ansåg att finanskrisen visat att fanns goda skäl att upprätthålla en buffert för att kunna möta kraftiga konjunkturnedgångar utan att skuldökningen riskerade att bli ohållbar. Detta motiv ges därmed stor vikt, givet att kravet att finanspolitiken är långsiktigt hållbar är uppfyllt. Sverige ska stå väl rustat inför nästa konjunkturnedgång. När det gäller överskotts- målets bidrag till en jämn fördelning av resurser mellan genera- tioner och ekonomisk effektivitet ville regeringen tydliggöra att målet endast bör användas för att förfinansiera den del av framtida kostnadsökningar som beror på temporära demografiska föränd- ringar, och inte en kontinuerligt ökande medellivslängd eller krav på ökad kvalitet i välfärden.

Efter finanskrisen läggs således ökad vikt vid överskottsmålets betydelse för att möta kortsiktiga utmaningar. Motiven om rättvisa och effektivitet tonas ned och behovet att vara väl förberedda vid en konjunkturell nedgång lyfts fram. Regeringen skriver exempel- vis i vårpropositionen 2012 att även om finanspolitiken bedöms vara hållbar på lång sikt så måste de finansiella marknaderna och

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

andra aktörer också uppfatta politiken som trovärdig. Att stabili- sera konjunkturen sägs vara en central uppgift för finanspolitiken. Men omfattningen av stabiliseringspolitiken får inte bli sådan att förtroendet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet äventyras. Då riskerar effekten att bli den motsatta. Överskottsmålet ses som ett viktigt instrument för att säkra att finanspolitiken är långsiktigt hållbar över hela konjunkturcykeln. Om det finns stabiliserings- politiska skäl ska temporära avvikelser från överskottsmålets ac- cepteras, förutsatt att förtroendet för finanspolitiken upprätthålls.

4.5Forskning och tidigare utvärderingar om ramverkets betydelse

I det här avsnittet redogörs för vad några forskningsstudier sagt om det finanspolitiska ramverkets betydelse för svensk ekonomi och offentliga finanser. Här redogörs också för vad externa granskare som Finanspolitiska rådet, IMF, OECD sagt om ramverkets bety- delse på ett mer övergripande plan samt vad tidigare utredningar och utvärderingar av riksdag och regering uttalat om ramverkets betydelse.

4.5.1Vad säger forskningen?

Komplexa orsakssamband gör det svårt att utvärdera institutionella reformer

Enligt Molander & Holmquist (2013) gör komplexa orsaksamband att det är svårt att utvärdera betydelsen av institutionella reformer. Många faktorer har exempelvis bidragit till den gynnsamma ut- vecklingen av de offentliga finanserna sedan mitten av 1990-talet. Det är enligt författarna trots det möjligt att resonera kring ett antal aspekter av den ekonomiska utvecklingen, där det finanspoli- tiska ramverket sannolikt haft en betydande inverkan.

Den omedelbara effekten av budgetreformen var att regeringen återfick kontrollen över de offentliga finanserna. Den offentliga sektorns skuld upphörde att växa och började därefter minska i snabb takt. Hela minskningen av skulden berodde dock sannolikt inte på reformen. Effekterna av sådana institutionella reformer

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

kommer först på medellång och lång sikt. Syftet med saneringspro- grammet i mitten på 1990-talet var mer kortsiktigt.14 Enligt Molander & Holmquist är det dock rimligt att anta att effekten av åtgärderna skulle ha blivit mer kortlivade och begränsade om inte ramverket införts.

Molander & Holmquist pekar vidare på att reformen har varit framgångsrik tack vare ett brett politiskt stöd. Ett grundläggande syfte med reformen var att stärka de politiska institutionernas makt genom att ge dem effektiva redskap för att kontrollera och allokera offentliga utgifter. Syftet var inte att flytta beslutsmakt från de politiska institutionerna och förlita sig på automatiska regelverk. Detta är enligt författarna av fundamental betydelse för att förklara det starka politiska stödet för reformen. Reformen ändrade dock maktbalansen inom det politiska systemet, till förmån för bland annat finansutskottet i riksdagen och Finansdepartementet i rege- ringen.

Det finanspolitiska ramverket är en av flera reformer som bidragit till en gynnsam ekonomisk utveckling

Calmfors (2013) har analyserat i vilken mån ekonomiska reformer, däribland det finanspolitiska ramverket, bidragit till Sveriges gynn- samma ekonomiska utveckling sedan mitten av 1990-talet. Även om det inte finns någon konsensus kring olika reformers relativa betydelse eller hur de påverkar varandra sinsemellan finns det en utbredd uppfattning att ett antal ekonomiska reformer har varit viktiga för den ekonomiska utvecklingen. De reformer som tas upp är: skattereformen 1990/91, avregleringen av produkt- och tjänste- marknaderna från slutet på 1980-talet, reformeringen av löne- förhandlingssystemet 1997, ett nytt finanspolitiskt ramverk inklu- sive en omfattande pensionsreform, ett nytt penningpolitiskt ram- verk samt generella arbetsmarknadsreformer från 2007. Calmfors slutsats är att reformerna har bidragit till den gynnsamma ekono- miska utvecklingen.

Skärpt finanspolitisk disciplin bidrar till den långsiktiga BNP- tillväxten genom att hålla nere de reala räntenivåerna och genom att

14 Se även Henriksson (2007), som beskriver vilka lärdomar som kan dras från 1990-talets budgetkonsolidering.

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

motverka situationer med drastisk budgetkonsolidering. Det nya finanspolitiska ramverket infördes som ett svar på den offentlig- finansiella krisen i början på 1990-talet, även om en stor del av kon- solideringen redan genomförts när de nya reglerna trädde i kraft. Men också det finanspolitiska ramverk som infördes på EU-nivå spelade roll, enligt Calmfors. Det var regeringens tydligt uttalade mål att beslutet om Sveriges deltagande i den monetära unionen skulle tas från en styrkeposition, och Sverige tycks ha tagit under- skottsgränsen på större allvar än många eurozonsländer. De finans- politiska reglerna i det svenska ramverket har i hög grad respekte- rats, trots avsaknaden av formella sanktionsmekanismer. En trolig förklaring är enligt Calmfors att den finansiella krisen på 1990-talet visat att avsteg från regelverket medför höga politiska kostnader. Reformerna har också haft en bred politisk förankring, vilket gör dem stabila.

Liknande slutsatser om det finanspolitiska ramverkets betydelse för ökad budgetdisciplin, lägre statsskuld och en välfungerande ekonomi drar Calmfors även i en studie från 2015.

Ytterligare studier som visar att ramverket bidragit till en gynnsam utveckling

Enligt Boije & Fischer (2006) har det finanspolitiska ramverket främjat budgetdisciplin och medelfristig planering. De pekar bland annat på att Sverige är ett av få länder som med marginal uppfyller stabilitets- och tillväxtpaktens krav. En orsak till ramverkets fram- gång är enligt författarna den omfattande granskningen av flera nationella institutioner och den relativt omfattande mediabevak- ningen. Dessutom har minnet av 1990-talskrisen bidragit till att ramverket fungerat väl. Samtidigt har ramverket brister då det ger utrymme för godtyckliga tolkningar och det varit svårt att, i strid med intentionerna, helt undvika procyklisk expansion i goda tider.

Bergman (2011) har i en studie tidsbestämt svenska konjunktur- cykler mellan 1970 och 2010 i syfte att se hur det finansiella spa- randet utvecklats före och efter införandet av överskottsmålet. En slutsats är att den offentliga sektorns finansiella sparande var nega- tivt i genomsnitt över konjunkturcykeln fram till mitten av 1990- talet. Den omläggning av finanspolitiken och de förändringar i det finanspolitiska ramverket som genomförts sedan 1990-talskrisen

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

har enligt Bergman bidragit till en mer gynnsam och långsiktig ut- veckling av de offentliga finanserna.

I en studie om utgiftstaket och finanspolitiken drar Hansson Brusewitz & Lindh (2005) slutsatsen att utgiftstaket bidragit till att eliminera underskotten och stabilisera de offentliga finanserna. Liknande slutsatser om det finanspolitiska ramverkets och då främst utgiftstakets bidrag till de offentliga överskotten efter re- formen, dras i en empirisk studie av Miyazaki (2014).

4.5.2Extern granskning av ramverket

Såväl Finanspolitiska rådet som IMF och OECD har alla bedömt att det svenska finanspolitiska ramverket sannolikt bidragit till för- bättrade offentliga finanser. Det gäller också EU-kommissionen som framhållit att Sveriges finanspolitiska ramverk varit starkt bidragande till att stärka Sveriges offentliga finanser (se avsnitt 4.3.2).

Finanspolitiska rådet (2011) menar att det finanspolitiska ram- verket är en viktig förklaring till den finanspolitiska disciplinen i Sverige. Särskilt pekar rådet på betydelsen av en budgetprocess med ett uppifrån-och-ned-perspektiv, finanspolitiska mål och extern utvärdering av dessa mål. Finanspolitiska rådet (2012) säger att det är svårt att exakt avgöra vilken effekt det svenska finanspolitiska ramverket har haft. Det faktum att svenska regeringar sedan 1990- talskrisen fört en stram finanspolitik beror främst på en bred insikt hos såväl politiker som väljare om de negativa konsekvenserna av stora statsfinansiella obalanser. Rådets slutsats är dock att det är troligt att regelverket har gett ett visst bidrag till stärkt finanspoli- tisk disciplin. Samtidigt menar rådet att även om man anser att ramverket i huvudsak fungerat väl finns möjligheter till förbätt- ringar, särskilt vad gäller tydligheten. Tydlighet i den ekonomiska politiken skapar enligt rådet förutsättningar för en konstruktiv ekonomisk-politisk debatt. Finanspolitiska rådet (2014) har även framhållit vikten av ett brett politiskt samförstånd kring besluts- processen i budgeten, eftersom det inte finns detaljerade regler för alla tänkbara situationer.

IMF har återkommande framhållit betydelsen av det finans- politiska ramverket i artikel IV-granskningarna av Sveriges eko-

100

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

nomi.15 Exempelvis uppgav IMF i sin granskning 2013 att ram- verket, tillsammans med en stark kultur av finanspolitiskt ansvars- tagande, hjälpt till att minska den offentliga skulden från de höga nivåerna i början på 1990-talet. IMF framhöll i det sammanhanget också att det vore en fördel med att införa ett skuldmål på ett in- tervall väl under Maastrichtfördragets 60-procentsgräns.

Också OECD har vid upprepade tillfällen uttalat sig positivt om det finanspolitiska ramverkets betydelse för svensk ekonomi och att ramverket fungerat relativt väl i en internationell jämförelse.16 Exempelvis drar OECD 2008 slutsatsen att ramverket bidragit till att minska den offentliga skulden och till att stabilisera konjun- ktursvängningarna. Ramverket har även hjälpt till att återställa finanspolitikens hållbarhet. Överskottsmålet har varit framgångs- rikt med att åstadkomma finanspolitisk konsolidering. Bland annat hänvisar OECD till den omfattande nedgången i den offentliga skulden och uppgången i nettoförmögenheten sedan mitten av 1990-talet. Det konstateras att Sverige var ett av få OECD-länder med positiv nettoförmögenhet. Man lyfter dock också fram att förbättringen i den offentliga sektorns balansräkning inte endast var resultatet av finansiellt sparande, utan i hög grad också en följd av BNP-tillväxt och värdeförändringar. OECD föreslår också ett antal förbättringar av ramverket, bland annat att bedömningar av finanspolitikens hållbarhet borde användas för att på ett tydligare sätt bedöma de långsiktiga effekterna av finanspolitiken.

4.5.3Utvärderingar av ramverket av riksdag och regering

Utvärderingar av den statliga budgetprocessen och ramverket visar att syftet i huvudsak uppnåtts

Den reformerade budgetprocessen utvärderades redan efter några år av både regeringen och riksdagen. I betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) drar ut- redaren slutsatsen att den nya budgetprocessens mål och inten- tioner infriats. Utgiftskontrollen har förbättrats och de totala stat-

15Se exempelvis IMF (1998), s. 6, 13, IMF (1999), s. 4, 6, 21, 27–28, IMF (2000), s. 4–5, IMF (2001), s. 4, 13, 25, IMF (2013a), s. 2, 8, 14–15, IMF (2013b), s. 44 och IMF (2014a), s. 14.

16Se OECD (1996), s. 4–5, 63. OECD (1998), s. 5–6. OECD(2005), s. 13–14 och OECD (2008), s. 10, 51–55.

101

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

liga utgifterna hållits inom de ramar som fastställts. Utgiftstaket hade bidragit till detta. De offentliga finanserna har utvecklats po- sitivt under den tid den nya budgetprocessen tillämpats, och de har också blivit mindre känsliga för makroekonomiska störningar. Förbättringen av de offentliga finanserna tillskrivs främst en om- fattande budgetsanering, en relativt god tillväxt och en låg infla- tion. Men den nya budgetprocessen har enligt utredningen bidragit till att förbättringarna kunnat fortsätta även under senare delen av 1990-talet.

Riksdagskommittén drar något år senare liknande slutsatser om den reformerade budgetprocessen (2000/01:RS1). Reformen har skapat större fokus på statens samlade utgifter och ökat riksdagens möjligheter att bereda regeringens budgetförslag på ett samordnat sätt. Kommittén anser också att den nya budgetprocessen ökade förutsättningarna att klara perioder med svåra ekonomiska påfrest- ningar eller parlamentarisk osäkerhet.

Enligt utredningen om budgetlagen från 2010 var de samlade erfarenheterna av det finanspolitiska ramverket i huvudsak goda (SOU 2010:18). Ramverket har gett stöd för en god budgetdisci- plin som bidragit till en stärkt kontroll av statens finanser, samti- digt som budgetlagen lagt en tydlig grund för utformningen av statens budget. Det hade enligt utredningen dock gjorts vissa av- steg från tillämpningen av principen om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget, delvis i syfte att kringgå utgiftstaket.

Budgetprocesskommittén framhöll att de budgetpolitiska målen har beaktats i den årliga budgetprocessen

Enligt Budgetprocesskommittén har det budgetpolitiska ramverket med sitt uppifrån och ned-perspektiv, som utgår från tydliga bud- getpolitiska mål och ramar, ökat möjligheterna att upprätthålla sunda offentliga finanser (SOU 2013:73). Budgetprocessen har getts ett medelfristigt perspektiv genom de budgetpolitiska målen. Budgetberedningen i riksdagen har blivit transparent genom att jämförbara budgetpolitiska förslag ställs mot varandra, vilket främ- jar den offentliga diskussionen om de politiska alternativen. Ram- beslutsprocessen är väl etablerad och väl fungerande och dess budgetmässiga resultat är positivt. De budgetpolitiska målen har

102

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

tjänat Sverige väl. Det finns, menade Budgetprocesskommittén, en bred politisk uppslutning bakom målen och deras betydelse för att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik.

Budgetprocesskommittén konstaterar vidare att de budget- politiska målen beaktas i praktiken i såväl regeringens som riksda- gens årliga budgetprocess. Överskottsmålet ligger till grund för bedömningen av storleken på budgetutrymmet, och utgiftstaket är en viktig restriktion för de årliga budgetbesluten. Budgetprocess- kommittén föreslog viss ytterligare lagreglering av budgetprocessen främst för att tydliggöra den nuvarande ordningen. Samtidigt un- derstryks att lagregleringen inte minskar behovet av parlamentarisk samsyn om vikten av en budgetprocess som understödjer starka och stabila offentliga finanser.

Utvärderingar av utgiftstaket, överskottsmålet och det kommunala balanskravet

I Finansdepartementets utvärdering av utgiftstaket 2009 är en slut- sats att det politiska systemet har tagit utgiftstaket på allvar (Ds 2009:10). På samma gång konstateras att den inledande och svåra budgetsaneringen i mitten av 1990-talet utformades och genomför- des utan stöd av de nya institutionella förutsättningarna. Däremot var den reformerade budgetprocessen enligt utredningen en viktig förklaring till att de offentliga finanserna har kunnat hållas i gott skick sedan 2000. Det framhålls också att den reformerade budget- processen bygger på ändrade budgetpolitiska värderingar, och att processen och värderingarna stärker varandra.

I Finansdepartementets utvärdering av överskottsmålet ett år senare dras slutsatsen att överskottsmålet varit av stor betydelse för den relativt goda utvecklingen av de offentliga finanserna under 2000-talet (Ds 2010:04). Genom ett målsatt medelfristigt offentligt sparande kunde den kortsiktighet som präglade finanspolitiken på 1970- och 1980-talen undvikas. Utredningen framhåller samtidigt att det inte går att lägga fast en entydig och invändningsfri nivå på målet och att det därför är önskvärt med politisk förankring av vald målnivå. En annan slutsats är att målet borde göras obligatoriskt för att stärka dess styrande funktion.

Enligt utredningen om kommunsektorn och konjunkturen 2011 hade balanskravet bidragit till god ekonomisk hushållning i kom-

103

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

munsektorn genom att sätta mer fokus på ekonomin och förbättra de ekonomiska resultaten (SOU 2011:59). Men samtidigt riskerade balanskravet att bidra till en kontracyklisk politik med negativa effekter för samhällsekonomin. I linje med utredningens förslag infördes senare en möjlighet för kommunerna att bygga upp resul- tatutjämningsreserver.

Riksdagen har återkommande lyft fram ramverkets betydelse för de offentliga finansernas utveckling

Riksdagen har återkommande lyft fram det finanspolitiska ram- verkets betydelse för utvecklingen av de offentliga finanserna. Det görs exempelvis i behandlingen av regeringens skrivelse om ram- verket för finanspolitiken (bet. 2010/11:FiU42). I betänkandet skriver finansutskottet att systemet med överskottsmål, utgiftstak, ett kommunalt balanskrav och rambeslutsmodell starkt bidragit till den goda utvecklingen av de offentliga finanserna sedan mitten av 1990-talet. Det framhålls också att ordning och reda i de offentliga finanserna, grundade på att finanspolitiska beslut fattas utifrån tyd- liga budgetpolitiska mål och restriktioner, inneburit att Sverige gått igenom den djupa ekonomiska nedgången (finanskrisen 2008– 2009) utan stora underskott i de offentliga finanserna. Finans- utskottet understryker betydelsen av att det sedan mitten av 1990- talet funnits en bred parlamentarisk förankring kring vikten av sunda offentliga finanser och hur det finanspolitiska ramverket ska användas för att uppnå detta. Utskottet säger också att ett finans- politiskt ramverk aldrig blir mer effektivt än hur det tillämpas.

Liknande uttalanden gör finansutskottet i ett yttrande till kon- stitutionsutskottet i samband med ändringarna i budgetprocessen 2014 (bet. 2013/14:KU46). Det framhålls att rambeslutsprocessen skapat en tydligare ansvars- och beslutsordning i riksdagen, där helhetsperspektivet är centralt. Den breda uppslutningen bakom ramverket har enligt finansutskottet bidragit till att de offentliga finanserna utvecklats stabilt under de senaste 15 åren.

104

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

4.6Kommitténs överväganden

Kommitténs bedömning: Det finanspolitiska ramverket och den breda politiska uppslutningen bakom det har bidragit till en gynnsam utveckling av Sveriges ekonomi och offentliga finanser sedan mitten av 1990-talet. Ramverket har skapat marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden och bidragit till en hållbar finanspolitik. Sverige är ett av endast tre länder som aldrig berörts av EU:s förfarande vid alltför stora underskott. Även om ramverket på det stora hela fungerat bra finns vissa brister.

Det finns i Sverige en bred politisk uppslutning bakom det finans- politiska ramverket. Denna samsyn grundar sig på erfarenheterna från den djupa krisen för svensk ekonomi i början av 1990-talet, som tvingade fram en långtgående budgetsanering. Svensk ekonomi befann sig i början av 1990-talet i en allvarlig situation med mycket stora underskott i de offentliga finanserna och en snabbt ökande statsskuld. Det krismedvetande som rådde gjorde det möjligt att nå en bred majoritet i riksdagen för genomgripande förändringar av hanteringen av statens budget i syfte att stärka budgetdisciplinen. För att få kontroll över och vända skuldkvotens tillväxt infördes ett överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande, samt ett flerårigt utgiftstak för statens och pensionssystemets utgifter.

I och med 2008 års finanskris prövades ramverket och Sverige klarade som ett av få länder den ekonomiska nedgången utan stora underskott i det offentliga sparandet. De offentliga finanserna är i dag väsentligt starkare än i mitten på 1990-talet. Det finansiella sparandet i offentlig sektor har i genomsnitt varit positivt sedan ramverket infördes. Den offentliga sektorns bruttoskuld har sjunkit från cirka 70 procent av BNP i slutet av 1990-talet, när nu- varande ramverk infördes, till 43 procent av BNP 2015. Om den offentliga sektorns finansiella tillgångar inkluderas var den offent- liga sektorns nettoförmögenhet cirka 20 procent av BNP 2015, jämfört med en nettoskuld på cirka 30 procent av BNP knappt två decennier tidigare. Statsskulden och statens ränteutgifter har minskat kraftigt och förtroendet för finanspolitiken har stärkts.

Att med någon exakthet fastställa det finanspolitiska ramverkets betydelse för denna utveckling är inte möjligt. Den inledande bud-

105

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

SOU 2016:67

getsaneringen i mitten av 1990-talet utformades och genomfördes innan det reformerade ramverket hade kommit på plats. Kommit- tén bedömer dock att det finanspolitiska ramverket har varit viktigt för att bibehålla och ytterligare förstärka den konsolidering av de offentliga finanserna som skedde i slutet av 1990-talet. Ramverket och den breda politiska uppslutningen bakom det har därefter fort- satt att bidra till den gynnsamma utvecklingen av Sveriges ekonomi och offentliga finanser sedan 1990-talet. Det är en uppfattning som har stöd i empiriska och teoretiska studier i ämnet, och som även är i linje med vad tidigare utvärderingar kommit fram till.

En ordning där Sverige kompletterar EU:s regler med mer am- bitiösa nationella regler har visat sig falla väl ut. Förutom att Sverige är ett av få länder som aldrig varit föremål för underskotts- förfarandet i stabilitets- och tillväxtpakten, klarade Sverige den senaste finanskrisen med bibehållet högsta kreditbetyg och utan höjd riskpremie för svensk upplåning.

Kommittén delar EU-kommissionens bedömning att Sveriges nationella finanspolitiska ramverk har haft stor betydelse för att säkerställa tillräckliga marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden. Kommissionen har återkommande konstaterat att det nationellt satta målet för det finansiella sparandet varit mer krävande än vad som fordrats enligt paktens krav. Sverige har god marginal till EU:s skuld- och underskottsgränser. Sverige har också följt sitt medelfristiga budgetmål (MTO) även om marginalen sär- skilt 2014 var liten. Samtidigt har kommissionen lyft fram en del förbättringsområden, som att säkerställa att sparandet stärks i goda tider.

Ett centralt motiv bakom överskottsmålet är att stärka finans- politikens hållbarhet. Målet har bidragit till hållbarhet både genom att förbättra den offentligfinansiella ställningen inför ett ökande demografiskt kostnadstryck i framtiden, och genom att skapa fi- nanspolitiskt handlingsutrymme i en djup lågkonjunktur. Vi kan konstatera att betoningen av dessa två funktioner har varierat under perioden sedan målet infördes. Inledningsvis låg fokus på demo- grafin, men under och efter finanskrisen försköts fokus mot hand- lingsutrymmet. Sedan 2000, då regeringen regelbundet började publicera bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, har såväl regeringen som externa granskare i de flesta fall bedömt att finanspolitikens långsiktiga hållbarhet varit god.

106

SOU 2016:67

Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan ramverket infördes

Dagens finanspolitiska ramverk är i väsentliga delar sig likt från det att det infördes under senare delen av 1990-talet. En viktig vidareutveckling av ramverket är emellertid att den oberoende granskningen av finanspolitiken stärkts efterhand. Dels inrättades Riksrevisionen 2003 som ett oberoende granskningsorgan under- ställt riksdagen, dels bildades Finanspolitiska rådet 2007 som en myndighet under regeringen. En sådan extern granskning blir en- ligt vår mening allt viktigare i takt med att det institutionella minnet av 1990-talskrisen bleknar. Ramverket har också efterhand lagreglerats i högre grad, främst genom att utgiftstak och över- skottsmål gjorts obligatoriska och genom att vissa delar av budget- processen som tidigare vilat på praxis numera framgår av lag. Den ökade lagregleringen har gjort ramverket mer transparent, vilket är viktigt. Vi vill dock understryka att en ökad lagreglering inte bety- der att behovet av parlamentarisk samsyn kring ramverket minskar. Hur omfattande en lagreglering än blir kan den aldrig göras så hel- täckande att den inte kan kringgås om den politiska viljan att följa regelverkets intentioner saknas.

Det finanspolitiska ramverkets olika delar bildar en helhet, där budgetprocessen utgår från det utrymme som ges av överskottsmål och utgiftstak. Transparens och tydlighet är avgörande för om man ska kunna bedöma om finanspolitiken är förenlig med de finans- politiska målen. Även om vi bedömer att ramverket på det stora hela får anses ha fungerat bra under den här perioden finns vissa brister. Det handlar främst om att uppföljningen av överskotts- målet varit otydlig. Kommittén återkommer till uppföljningen av överskottsmålet i avsnitt 9.

107

5Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Kommittén ska enligt direktivet genomföra en komparativ analys av de finanspolitiska reglerna i olika länder och beakta de interna- tionella erfarenheterna av olika typer av mål för det finansiella sparandet i sitt arbete. I synnerhet bör den utveckling som skett inom den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten beaktas.

I avsnitt 5.1 diskuteras orsakerna till underskott och skuldupp- byggnad enligt forskning i politisk ekonomi. Därefter beskrivs utvecklingen av regelverket inom EU i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 redogörs översiktligt för de finanspolitiska reglerna i tio länder. En mer utförlig redogörelse av regelverken i respektive land finns i bilaga 4. Den empiriska forskningens stöd för effekten av finans- politiska regler diskuteras i avsnitt 5.4. I samma avsnitt samman- fattas vad forskningen har att säga om vad som utmärker effektiva regler. Slutligen framgår i avsnitt 5.5 kommitténs samlade över- väganden kring de internationella erfarenheterna.

5.1Finanspolitiska regler för att motverka underskott

En finanspolitisk regel kan definieras som en permanent restrik- tion för finanspolitiken, uttryckt i termer av en offentligfinansiell indikator eller mått (typiskt sett något mått på skuld, förmögen- het, sparande, utgifter eller inkomster).1 De senaste decennierna har antalet länder som tillämpar finanspolitiska regler ökat kraftigt.

1 Detta motsvarar ungefär definition enligt Kopits och Symansky (1998), s. 2.

109

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

År 1985 använde en handfull länder någon form av finanspolitisk regel medan nästan 70 länder gjorde det 2014 (se figur 5.1).2

1985 1997 2007 2014

-1

Saldoregel

Skuldregel

Utgiftsregel

Inkomstregel

Källa: IMF Fiscal Rules Dataset 2015.

De vanligaste finanspolitiska reglerna bland IMF:s medlemsländer är saldomål3 följt av skuldregler (se figur 5.1). Det är främst användningen av saldomål och skuldregler som ökat, vilket till stor del beror på att många av länderna i urvalet är EU-länder. Många länder har också flera regler av samma kategori.

Trots framväxten av allt mer utvecklade finanspolitiska ram- verk har den offentliga sektorns skuld som andel av BNP ökat märkbart i de flesta länder sedan slutet av 1990-talet. Särskilt under den senaste lågkonjunkturen efter finanskrisen 2008 har sparandet varit lågt och skuldsättningen ökat (tabell 5.1). De många och omfattande förändringar av finanspolitiska regler som

2Se också IMF Fiscal Rules Dataset 2015.

3Saldomål används här som benämning för motsvarande sparandemål eller saldoregel

(”budget balance rule”).

110

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

många framför allt EU-länder har genomfört och genomför kan ses som ett sätt att försöka komma tillrätta med detta.

Under den djupa lågkonjunkturen efter finanskrisen kom många länder också att bryta mot sina finanspolitiska regler. Då det ofta saknades undantagsklausuler i regelverken antingen åsidosattes reglerna, eller så justerades reglernas gränsnivåer. Ofta lades anpassningsbanor fast för att ge viss flexibilitet i hante- ringen av den stora ekonomiska osäkerheten. En trend efter skuldkrisen har varit att fler länder använder en skuldregel till- sammans med en utgiftsregel för att kombinera hållbarhets- motivet med flexibilitet för att hantera ekonomiska störningar (Schaechter m.fl. IMF 2012).

111

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler		SOU 2016:67

Källa: IMF april 2016 (Schweiz och Nya Zeeland), EU-kommissionen maj 2016 (övriga).

112

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Orsaker till underskott och skulduppbyggnad enligt forskning i politisk ekonomi

En grundorsak till att finanspolitiska och regler har introducerats är den tendens till underskott i utformningen av finanspolitiken (eng. deficit bias) som har observerats i ett flertal länder. Forskning i politisk ekonomi har identifierat ett antal orsaker till att finans- politiken tenderar att utformas utifrån ett alltför kortsiktigt per- spektiv, vilket leder till underskott. Bland annat har följande lyfts fram:4

Informationsproblem: Vare sig politiker eller väljare inser de långsiktiga konsekvenserna av ett nutida budgetunderskott, och vad det kommer att kräva i form av framtida skattehöjningar eller utgiftsnedskärningar. Det kan alternativt också handla om att det finns en orealistisk syn på den framtida tillväxten, vilket leder till underskott då skatteinkomsterna ständigt tenderar att bli lägre än förväntat. Informationsasymmetri mellan regering och väljare kan vidare leda till att en regering av strategiska skäl frestas att föra en alltför expansiv politik inför val, då väljarna inte till fullo inser de framtida konsekvenserna av ett nutida un- derskott.

Otålighet och tidsinkonsistenta preferenser: En annan förklaring till underskott handlar om otålighet och tidsinkonsistenta prefe- renser på såväl individnivå som hos regeringar. En analogi är att vi exempelvis vet med oss att vi av hälsoskäl bör följa en viss diet, men trots det inte kan motstå frestelsen av en god dessert. En regering kan ha en högre diskonteringsfaktor än väljarna, då den tar hänsyn till möjligheten att förlora i val. En otålig politi- ker kan därför tillåta att skulden skjuter i höjden efter en negativ ekonomisk chock.

Politisk konkurrens: Enligt den här teorin tar inte regeringar fullt ansvar för kostnaderna för en ökad skuld eftersom dessa drab- bar ett annat parti om regeringspartiet inte återväljs. Skuldupp- byggnaden inskränker då handlingsutrymmet för andra partier den dag de kommer till makten, eftersom en del av budgetut- rymmet måste användas för räntebetalningar och amorteringar.

4 Denna sammanställning bygger på Calmfors och Wren-Lewis (2011).

113

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

Common-pool: Avgränsade intressegrupper bedriver ”lobbying” för utgiftsökningar eller skattesänkningar som gynnar den egna gruppen. Det finns då en risk att inte tillräcklig hänsyn tas till vare sig kortsiktiga eller långsiktiga samhällsekonomiska kost- nader, då dessa drabbar andra grupper i samhället.

Tidsinkonsistens och snedvridning mot inflation: Det kan finnas en lockelse i att tillåta underskott för att öka den aggregerade efterfrågan och därigenom produktion och sysselsättning på kort sikt, eftersom det tar tid för löner och priser att anpassas.

Exploatering av framtida generationer: Underskott kan också reflektera en önskan hos nutida generationer att öka konsum- tionen för egen del på bekostnad av framtida generationers kon- sumtionsmöjligheter.

För att hantera problemet med snedvridning mot underskott har finanspolitiska regler som lägger restriktioner på finanspolitiken införts. Tanken är att det är lättare att väga in långsiktiga aspekter i den politiska processen om man skiljer mellan å ena sidan princip- beslut om de medelfristiga målen och å andra sidan enskilda beslut om den faktiska politiken i konkreta situationer. Tydliga medel- fristiga mål skapar en jämförelsenorm mot vilken den faktiska po- litiken kan utvärderas. Att avvika från en sådan preciserad norm har en politisk kostnad som minskar risken för att kortsiktiga hän- synstaganden blir dominerande.

Forskningen har emellertid funnit att samma incitament som le- der till underskott även gör att regeringar bryter mot eller ändrar reglerna (Calmfors 2015). Enligt den här logiken flyttar finans- politiska regler endast underskottstendensen från en nivå (diskre- tionära beslut om faktisk finanspolitik) till en annan högre nivå. Här kan ett oberoende organ som övervakar reglerna öka den poli- tiska kostnaden för att bryta mot dem. Under senare år finns en tydlig tendens mot att länder skapar oberoende institutioner som har till uppgift att följa upp om regeringar uppnår de finanspoli- tiska mål parlamenten har beslutat om. Syftet med en oberoende uppföljning är att bidra till en mer välgrundad offentlig diskussion om finanspolitiken, och sätta press på regeringarna att följa de upp- satta reglerna.

114

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Kriterier för hur finanspolitiska regler bör formuleras

Ett antal kriterier har ställts upp för hur medelfristiga finanspoli- tiska regler bör formuleras för att de ska uppnå sina syften. Sådana kriterier (utan rangordning sinsemellan) formulerades ursprungli- gen av Kopits och Symansky (1998) och har sedan blivit standard i diskussionen om finanspolitiska regler. Reglerna bör vara väldefini- erade och transparenta, vilket innebär att de ska vara välformulerade och tydliga. Det gör att de får avsedd effekt och underlättar upp- följning av målet. De bör också vara adekvata, dvs. kopplade till de överordnade mål man vill uppnå. De bör vara konsistenta med varandra samt med andra regler och restriktioner. Om så inte är fallet byggs onödiga målkonflikter in i politiken, vilket försvårar utvärderingen. Reglerna ska vidare vara flexibla för att exempelvis kunna ge utrymme för att hantera stora ekonomiska chocker. Där- utöver bör reglerna vara enkla. Enkelhet underlättar när regler ska utvärderas och kommuniceras. Regler bör också vara trovärdiga och därmed möjliga att upprätthålla (efterleva), exempelvis genom att reglerna är formaliserade i lag och eventuellt medför sanktioner om de inte följs.

Det finns ett antal potentiella målkonflikter mellan de olika kriterierna. Kravet på flexibilitet kan till exempel stå i konflikt med kravet på enkelhet och upprätthållande. Generellt sett är en enkel regel mindre flexibel men lätt att följa upp, medan en mer flexibel regel är mer komplex och därmed svårare att följa upp och upprätt- hålla.

IMF har publicerat rekommendationer om hur finanspolitisk transparens bäst uppnås.5 Dessa omfattar till viss del finanspolitiska regler och överensstämmer i hög grad med de kriterier som nämns ovan. Transparens ses som en nyckelfaktor för god offentlig styr- ning. Budgetberedningen ska vägledas av väl definierade makro- ekonomiska och finanspolitiska regler. Reglerna ska vara enkla och transparenta för att fungera effektivt, så att målavvikelser lätt kan upptäckas och hanteras. Otydliga eller inkonsistenta regler kan underminera finanspolitikens transparens, delvis därför att de kan

5 IMF (2007), Code of Good Practices on Fiscal Transparency. I anslutning till IMF:s kod om finanspolitisk transparens har också Manual of fiscal transparency publicerats. Även OECD har gett ut liknande rekommendationer om finanspolitisk transparens, OECD (2002), Best Practices for Budgetary Transparency.

115

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

ge felaktiga incitament och leda till ”kreativ bokföring”. Även om budgetberedningen har ett årligt perspektiv är det viktigt att den beaktar medelfristiga finanspolitiska mål, så att budgeten är konsi- stent med finanspolitisk hållbarhet på lång sikt. Budgetdoku- mentationen ska också förklara hur den årliga budgeten ger stöd till att uppnå de bredare målen och långsiktiga saldo- och skuldmål. Det ska finnas beskrivningar av större åtgärder på utgifts- och inkomstsidan, och även av hur åtgärderna bidrar till att de finans- politiska reglerna följs.

5.2Utvecklingen av regelverket inom EU

Den nationella bestämmanderätten över budgetpolitiken ses ofta som en central del av den nationella suveräniteten och har därför varit en naturlig del av diskussionen om hur mycket Europas med- lemsstater ska integreras. Frågan blev särskilt aktuell i och med att den ekonomiska och monetära unionen (EMU) skulle färdigställas och euron införas som gemensam valuta 1999. Skulden hade ökat mycket i flera europeiska länder från 1970 till mitten av 1990-talet och det var centralt att säkerställa att medlemsländerna hade stabila offentliga finanser inför eurons införande. Det blev nödvändigt att ta ställning till om penningpolitiken skulle kunna centraliseras utan att finanspolitiken gjorde det i samma utsträckning. Den väg som valdes var att introducera en gemensam valuta, men att samord- ningen av finanspolitiken begränsades till ett antal gemensamma finanspolitiska regler. För att den gemensamma valutan skulle kunna införas ansågs det vara viktigt att medlemsstaternas ekono- mier dessförinnan hade konvergerat, vilket motiverade de så kallade konvergens- eller Maastrichtkriterierna i Maastrichtfördraget från 1992, och sedermera i EUF-fördraget (se bilaga 5). Kriterierna in- nebar att den offentliga sektorns finansiella underskott inte får bli större än 3 procent av BNP och att den offentliga konsoliderade bruttoskulden inte får bli större än 60 procent av BNP. Kommis- sionen började använda dessa kriterier i utvärderingen av medlems- staternas budgetdisciplin. De överstatliga finanspolitiska reglerna var ett sätt att motverka den tendens till underskott som följer av en gemensam penningpolitik och att kostnaderna för ett medlems-

116

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

lands underskott delas med övriga.6 Maastrichtfördragets finans- politiska regler har implementerats genom stabilitets- och tillväxt- pakten från 1997.

Sedan 1997 har regelverket i stabilitets- och tillväxtpakten refor- merats ett antal gånger. Eyraud och Wu (2015) beskriver det som att de successiva förändringarna har haft fem huvudsakliga syften:

(1) fokusera mer på att följa upp det som politikerna kunnat påverka, (2) fokusera mer på den offentliga sektorns skuld, (3) se till att det finns tillräckliga mekanismer för att se till att reglerna följs, (4) se till att reglerna är mer flexibla, (5) definiera reglerna tydligare. Detta avsnitt beskriver hur regelverket i pakten succes- sivt har utvecklats med fokus på reformerna 2005 och 2011. En beskrivning av paktens nu gällande regler för Sverige finns i avsnitt 2.2. En översikt av de förebyggande respektive korrigerande reglernas utveckling finns i bilaga 5.

5.2.1Omfattande reformer av stabilitets- och tillväxtpakten 2005 och 2011

Landsspecifika medelfristiga budgetmål 2005

Reformeringen av stabilitets- och tillväxtpakten 2005 motiverades med att reglerna behövde respekteras i större utsträckning och ta bättre hänsyn till konjunkturen samt bättre beakta EU:s tio nya medlemmars särskilda egenskaper (Europeiska kommissionen 2013b). Reformerna har dock också setts som ett sätt att i efter- hand rättfärdiga rådets beslut 2003 att inte aktivera det korrige- rande förfarandet för Frankrike och Tyskland, trots att kommis- sionen bedömt att deras underskott var alltför stora (Calmfors 2016).

Den största förändringen av de förebyggande reglerna 2005 var att det tidigare gemensamma kravet från 1997 att alla medlems- stater skulle ha ett budgetmål nära balans eller överskott i faktiska termer ersattes av ett krav om ett landsspecifikt medelfristigt bud- getmål (MTO) i strukturella termer, dvs. justerat för konjunktur-

6 Att införa reglerna på överstatlig EU-nivå har av t.ex. Kopits och Symansky (1998) och Calmfors (2005 och 2016) setts som ett sätt att införa restriktioner som hade varit svåra att införa på nationell nivå.

117

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

och engångseffekter. Medlemsstaterna fick genom förändringarna inflytande över sitt MTO då det var de själva som skulle ange nivån i sitt konvergens- eller stabilitetsprogram.7 Kommissionen angav dock miniminivåerna och granskade tillsammans med rådet kon- vergens- och stabilitetsprogrammen och om valda nivåer var lämpliga.

År 2005 tillkom också bestämmelser om anpassningsbanan, dvs. i vilken takt det strukturella sparandet årligen behövde stärkas för att nå MTO. Som ett riktmärke började det gälla att sparandet ska stärkas med 0,5 procent av BNP per år, men mer i goda tider och mindre i dåliga. Avvikelser från målet eller anpassningsbanan mot målet började också tillåtas för sådana strukturreformer, särskilt pensionsreformer, som kunde ha långsiktigt positiv påverkan på de offentliga finanserna och den potentiella BNP-tillväxten.

Möjlighet till undantag i dåliga tider i den korrigerande delen 2005

En central förändring 2005 av de korrigerande reglerna var att tidsfristen för när underskottet senast ska respektera treprocents- gränsen förlängdes, givet att det gick att motivera med dåliga tider, och att regeringen kunde visa att den vidtagit tillräckligt effektiva åtgärder. Hur snabbt ett alltför stort underskott ska åtgärdas preci- serades också som att det strukturella sparandet skulle stärkas med minst 0,5 procent av BNP per år, som riktmärke. Vad som skulle anses vara en allvarlig konjunkturnedgång och därmed kunna medge att gränsvärdena undantagsvis ska kunna överskridas ändra- des från en negativ årlig BNP-tillväxt på 2 procent till att avse en negativ årlig BNP-volymtillväxt eller på grund av ett ackumulerat produktionsbortfall under en långvarig period av mycket låg årlig BNP-volymtillväxt i förhållande till dess potential. Den nya for- muleringen innebar att klausulen i praktiken kunde tillämpas oftare.

Calmfors (2016) menar att en förklaring till att 1997 års be- stämmelser inte följdes var att sanktionerna skulle kunna slå väldigt hårt och att ekonomiska sanktioner över lag kunde förvärra redan alltför stora underskott. I en tid när många länder hade stora un-

7 Enligt 2005 års bestämmelser (rådet 2005) skulle MTO revideras vart fjärde år, vilket ändrades 2011 till vart tredje år (rådet 1997a).

118

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

derskott var det också lätt att skapa en blockerande majoritet i rå- det mot beslut om korrigerande åtgärder, då sådana beslut fordrade stöd av en kvalificerad majoritet.

Eurokrisen ledde till att stabilitets- och tillväxtpaktens regler skärptes 2011

I och med eurokrisen och de snabbt ökande skuldkvoterna i många medlemsstater inleddes 2010 en omfattande översyn av EU:s eko- nomisk-politiska samordning och styrning. Åtgärder vidtogs för att stärka regelverket för såväl finanspolitiken som andra ekono- misk-politiska områden. Den europeiska planeringsterminen inför- des som ett sätt att samordna processerna för övervakning av den ekonomiska och budgetpolitiken på EU-nivå med planeringen på nationell nivå. Ett lagstiftningspaket med sex rättsakter trädde i kraft i december 2011 (det s.k. sexpacket). Paketet innebar för- stärkningar av den förebyggande och korrigerande delen av pakten. Rådet beslutade också om ett direktiv med minimikrav för natio- nella budgetpolitiska ramverk (se avsnitt 2.2.3). Det infördes också ett nytt regelverk för att förebygga och korrigera makroekono- miska obalanser (eng. Macroeconomic Imbalances Procedure, MIP). Bakgrunden till MIP var att tidigare regler inte hade varit utformade för att fånga upp hur makroekonomiska obalanser i form av exempelvis en ökande privat skuldsättning och stigande tillgångspriser successivt byggdes upp.

Utgiftskriterium och förfarande vid betydande avvikelser i de förebyggande reglerna 2011

För att förstärka den förebyggande delen infördes 2011 utgifts- kriteriet (eng. expenditure benchmark), med syftet att komplettera uppföljningen av MTO. Kriteriet innebär att de offentliga utgif- terna årligen inte får öka mer än ett landspecifikt referensvärde för potentiell BNP-tillväxt på medellång sikt, såvida inte den över- skjutande delen uppvägs av diskretionära åtgärder på inkomstsidan (se vidare i avsnitt 2.2.1).

År 2011 skärptes också uppföljningen av de förebyggande reg- lerna genom att det skulle kunna inledas ett förfarande för en

119

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

medlemsstat som inte nådde sitt MTO samtidigt som den årliga förstärkningen av sparandet inte var tillräcklig eller utgifterna och inkomsterna inte utvecklades i enlighet med utgiftskriteriet. För ett euroland som upprepat inte korrigerar en sådan betydande avvi- kelse kunde det i och med dessa förändringar medföra ekonomiska sanktioner i form av krav på att deponera ett räntebärande belopp hos kommissionen motsvarande i normalfallet 0,2 procent av före- gående års BNP.

Ett nytt skuldkriterium och högre grad av automatik

i besluten om sanktioner i de korrigerande reglerna 2011

Skuldkriteriet var inledningsvis så vagt formulerat, att det korrige- rande förfarandet i praktiken endast tillämpades för underskotts- kriteriet. De korrigerande reglerna förändrades 2011 genom en precisering av skuldkriteriet (se avsnitt 2.2.2).

De korrigerande reglerna justerades också så att finansiella sanktioner för euroländerna kunde införas tidigare och mer gradvis än tidigare. Ett upptrappat förfarande kan involvera ekonomiska sanktioner som att landet måste deponera ett icke räntebärande belopp på 0,2 procent av BNP eller, i ett senare skede, betala böter på som mest 0,5 procent av BNP. För besluten om sanktioner in- fördes röstningsförfarandet omvänd kvalificerad majoritet, vilket innebär att kommissionens förslag om sanktioner antas om inte en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna motsätter sig det. För- ändringarna innebär därmed en högre grad av automatik i besluten om sanktioner och i korrigeringsmekanismen.

Ökad flexibilitet 2015

Kommissionen gjorde 2015 ett förtydligande om hur tillfälliga av- vikelser från MTO eller anpassningsbanan mot MTO ska kunna tillåtas för investeringar och strukturreformer samt vilken hänsyn som ska tas till det ekonomiska läget i varje land. Tanken är att regeringar ska göras mer ansvariga för den del av sparandets ut- veckling som den har kontroll över men mindre för den utveckling som är knuten till en oväntad konjunkturnedgång. Tabell B5.4 i bilaga 5 illustrerar hur mycket det strukturella sparandet behöver

120

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

stärkas varje år för att MTO ska nås, med hänsyn tagen till kon- junktur-, skuld- och hållbarhetssituationen i landet ifråga.8

I syfte att främja investeringar, förtydligas att en medlemsstat inom den förebyggande delen tillfälligt kan avvika från sitt MTO eller från anpassningsbanan för att nå MTO om det är för att främja investeringar.

Reformer som har långsiktigt positiva budgeteffekter ska vidare kunna medge tillfälliga avvikelser från MTO för medlemsländer i paktens förebyggande del. Avvikelserna bör dock inte överstiga 0,5 procent av BNP samtidigt som det måste finnas en lämplig säkerhetsmarginal till underskottsgränsen på 3 procent, och MTO bör uppnås inom fyra år (Europeiska kommissionen 2015a, rådet 2015b). Sammantaget får inte undantagen för investeringar och strukturreformer överstiga 0,75 procent av BNP.

5.2.2Finanspakten och förstärkt styrning av euroländerna 2013

Finanspakten syftar till att införliva den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten i nationell lag

Finanspakten, den finanspolitiska överenskommelsen av fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom EMU, är ett mellan- statligt fördrag, dvs. inte EU-lag. Dess syfte är framför allt att stärka stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del. Fördraget trädde i kraft 2013. Fördraget har undertecknats av alla EU:s medlemsländer utom Storbritannien och Tjeckien. Bestämmelserna är dock bindande endast för euroländer. Icke-euroländer kan emellertid frivilligt förklara sig bundna av vissa bestämmelser, vilket har gjorts av Danmark, Bulgarien och Rumänien. De EU-medlemsstater som i likhet med Sverige inte har euron som valuta och inte förklarat sin avsikt att vara bundna av delar av fördraget har däremot inte några rättsliga förpliktelser. Riksdagen beslutade den 6 mars 2013 att godkänna finanspakten utan att den blev bindande för Sverige (prop. 2012/13:39, bet. 2012/13:FIU28, rskr. 2012/13:167). Sverige kan

8 Hållbarhetsrisken mäts baserat på den s.k. S1-indikatorn (se nyckelbegrepp i bilaga 6) (Europeiska kommissionen 2015a).

121

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

endast bindas av bestämmelserna om Sverige inför euron som valuta eller förklarar sig frivilligt bundet av reglerna (Ds 2012:30).

Fördraget ska senast den 1 januari 2014 ha införts i nationell lag, helst i grundlag eller på något annat sätt som garanterar att reglerna fullt ut respekteras och följs under den nationella budgetprocessen.

Enligt finanspaktens bestämmelser ska de offentliga finanserna vara i balans eller i överskott, vilket de bedöms vara om MTO re- spekteras. MTO får inte vara lägre än -0,5 procent av BNP. Om den offentliga skulden däremot är väsentligt lägre än 60 procent av BNP och risken är låg för att finanspolitiken inte är långsiktigt hållbar får MTO vara så lågt som -1,0 procent av BNP.

En undantagsklausul finns motsvarande den inom stabilitets- och tillväxtpakten, som medger temporära avvikelser från MTO eller anpassningsbanan för att nå MTO vid exceptionella omstän- digheter. Sistnämnda definieras som händelser som ligger utanför partens kontroll med stor inverkan på dess offentliga finanser eller perioder av djup lågkonjunktur. Avvikelsen får dock inte äventyra den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt.

Det måste finnas en regel eller mekanism som gör att betydande avvikelser från MTO (eller från anpassningen för att nå MTO) automatiskt korrigeras inom en fastställd rimlig tidsperiod. Kom- missionen har tagit fram ett antal gemensamma principer för de nationella korrigeringsmekanismerna som dock måste preciseras närmare av länderna själva. Principerna anger bland annat att korri- geringens storlek ska bero på hur mycket sparandet har avvikit från MTO, och regeringen måste ta fram en bindande plan för hur kor- rigeringen ska gå till. Eventuella undantagsklausuler får vidare endast tillåta ett tillfälligt avbrott i en korrigering (Europeiska kommissionen 2012b).

Oberoende institutioner ska på nationell nivå övervaka att reglerna följs. Däribland ingår att övervaka om avvikelser korri- geras i enlighet med bestämmelserna. Regeringen måste följa dess bedömningar alternativt offentligt förklara varför den inte gör det (”comply or explain”).

I början på 2014 hade tre av euroområdets dåvarande 18 med- lemsländer infört det strukturella saldomålet (MTO) i grundlag (Italien, Slovenien och Spanien). Tio av euromedlemmarna hade i nationell lag infört en korrigeringsmekanism för betydande avvikelser från saldomålet (Österrike, Cypern, Spanien, Finland, Frankrike,

122

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Irland, Italien, Lettland, Nederländerna och Portugal), varav endast mekanismerna i Österrike, Spanien, Lettland och Portugal var tydligt automatiska i bemärkelsen att de också innehöll närmare bestämmelser om tid och storlek på korrigeringarna.9

Ytterligare förstärkt finanspolitisk styrning av euroländerna

De reformer av stabilitets- och tillväxtpakten som genomfördes 2013 består av två förordningar (det så kallade ”tvåpacket”) för euroländerna (Europaparlamentet och rådet 2013a och 2013b). Centrala reformer i tvåpacket är följande.

Senast den 15 oktober varje år ska varje euroland presentera ett utkast på budgetplan till kommissionen. Tanken med detta är att kunna följa upp att de åtgärder som medlemsstaterna beskrivit i stabilitetsprogrammen verkligen genomförs. Utkast på budgetplan ska läggas fram för kommissionen innan medlemsstaterna antar sina nationella budgetar. Kommissionen gör därefter en bedömning av planerna och lämnar ett yttrande. Om kommissionen ser att det finns stora brister och att medlemsstaten inte följer budgetreglerna kan den kräva att medlemsstaten lämnar in en ny plan.

Varje euroland ska ha ett oberoende organ som bland annat ska övervaka att länderna följer sina MTO. Euroländer måste publicera sina medelfristiga finanspolitiska planer samtidigt med stabilitets- programmen, dvs. senast den 30 april varje år. De finanspolitiska planerna ska baseras på prognoser som antingen har tagits fram av eller godkänts av ett oberoende finanspolitiskt råd. Oavsett om det är de oberoende råden som tar fram prognoserna eller endast god- känner dessa måste landet ha en process för att hantera situationer där finansdepartementet och det oberoende rådet har olika syn på centrala variabler i prognoserna (Europeiska kommissionen 2016d).

Rapporten Färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union lades fram vid Europeiska rådets möte i juni 2015. I rappor- ten redogörs bland annat för åtgärder för att åstadkomma en när- mare samordning och en mer integrerad finanspolitik (Europeiska kommissionen 2015h). Bland annat föreslås att det som komple-

9 Tyskland har dock en grundlagsfäst korrigeringsmekanism till saldomålet på federal nivå (se mer om Tyskland i bilaga 4.)

123

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

ment till de nationella finanspolitiska råden inrättas ett oberoende europeiskt organ som följer upp hur euroländerna följer EU:s reg- ler. Beslut om att inrätta ett sådant organ fattades av kommissionen i oktober 2015 (Europeiska kommissionen 2015i). I rapporten un- derstryks också att samtidigt som de senaste årens reformer har bidragit till att förstärka de finanspolitiska ramarna har de gjort regelverket mer komplext. För att göra regelverket tydligare och mer legitimt planeras en översyn.

5.2.3Hur har EU:s finanspolitiska regler fungerat?

Tabell 5.1 illustrerar sparande- och skuldutvecklingen bland EU:s medlemsländer åren 1998–2015 samt vilka år som de i förekom- mande fall har varit föremål för paktens korrigerande förfarande (EDP) och hur deras strukturella sparande relaterar till deras re- spektive MTO inom paktens förebyggande del.

Under perioden 2002–2015 har det öppnats 38 korrigerande förfaranden

Som konstaterats i avsnitt 5.1 och som påpekats av exempelvis Eyraud och Wu (2015) samt Andrle m.fl. (2015) har EU:s finans- politiska regler och de successiva reformerna av dessa inte varit till- räckliga för att förhindra att medlemsstaternas offentliga finanser stadigt har försämrats sedan slutet på 1990-talet. Det har varit mycket vanligt att medlemsstaternas underskott och skulder över- skridit paktens gränsvärden. Under perioden 2002–2015 har det öppnats 38 korrigerande förfaranden. Samtliga medlemsstater utom Estland, Luxemburg och Sverige har varit föremål för ett korri- gerande förfarande. Flera länder har varit föremål för flera för- faranden. Under den ekonomiska och finansiella krisen 2009 och den försämring av de offentliga finanserna som denna innebar ökade antalet förfaranden märkbart. Samtliga korrigerande för- faranden har öppnats på grund av att medlemsstaterna inte följt underskottskriteriet och haft ett underskott större än 3 procent av BNP.

124

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Även om det varit nära för Finland, Belgien och Italien, har skuldkriteriet hittills aldrig föranlett ett korrigerande förfarande.10 Detta trots att omkring hälften av EU:s medlemsstater sedan 1998 har haft en skuldkvot som överstigit 60 procent av BNP mer än hälften av tiden och euroområdet som helhet har haft en skuldkvot på över 60 procent varje år. Att skuldkriteriet endast varit operativt sedan 2011, och att dessa år har karaktäriserats av ekonomisk kris, gör det dock svårt att dra några definitiva slutsatser om hur väl det har fungerat och hur det kommer att fungera i ett normalt kon- junkturläge. Att den nya regeln inbegrep en övergångsperiod för alla de medlemsstater som redan var i EDP 2011 gör också att det finns ganska lite erfarenhet av regeln (alla medlemsstater utom Estland, Luxemburg, Malta och Sverige var i EDP 2011).11 Enligt kommissionen själv har operationaliseringen av skuldkriteriet ökat medvetenheten om hur viktig skulden är för den finanspolitiska stabiliteten och att det gett ytterligare drivkrafter att få ner skuld- kvoterna till en hållbar nivå (Europeiska kommissionen 2014b).

Ett korrigerande förfarande har hittills aldrig föranlett sank- tioner. Pisani-Ferry (2016) menar att det kan ifrågasättas om det är trovärdigt att det någonsin kommer att beslutas om några sank- tioner. Sommaren 2016 bedömde visserligen kommissionen och rådet att Spanien och Portugal inte hade vidtagit tillräckliga åtgär- der för att minska sina alltför stora underskott. Enligt bestämmel- serna för euroländerna skulle detta ha föranlett böter. Kommis- sionen rekommenderade dock rådet att besluta att Spanien och

Portugal inte ska behöva betala några böter, baserat på de ”rea- soned requests” som länderna har presenterat. Rådet följde re- kommendationen. Ännu har dock rådet inte tagit något beslut om Spanien och Portugal ska drabbas av undandragande av vissa EU- fonder.

10Kommissionen tog 2015 och 2016 fram så kallade 126.3-rapporter för Finland, Belgien och Italien. Rapporterna skulle utreda om länderna skulle bli föremål för ett korrigerande förfarande p.g.a. skuldkriteriet då deras skuldkvoter översteg det tillåtna gränsvärdet. Efter att ha beaktat flera relevanta faktorer bedömde dock kommissionen i samtliga fall att länderna följde skuldkriteriet och att något korrigerande förfarande inte skulle behöva inledas (se vidare bilaga 4 apropå Finland).

11Det nya skuldkriteriet kom på plats 2011 när ett antal medlemsstater redan var i EDP och redan hade en överenskommelse på plats om hur deras sparande skulle stärkas. Av den anledningen infördes en speciell skuldregel (eng. Minimum Linear Structural Adjustment, MLSA) som skulle gälla för dessa länder under en övergångsfas.

125

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

Eyraud och Wu (2015) pekar på vikten av att bygga upp till- räckligt stora finanspolitiska buffertar i goda tider för att kunna möta dåliga tider. Trots att många av medlemsländerna åren innan den senaste krisen hade ett gynnsamt konjunkturläge var det van- ligt att länderna ändå inte hade ett positivt strukturellt sparande. De strukturella underskotten har sedan hållit i sig i många länder och många har ett strukturellt sparande som inte är i nivå med de- ras MTO. Detta indikerar sammantaget att paktens förebyggande del inte har lyckats få medlemsländerna att bygga upp tillräckliga buffertar i goda tider, för att kunna ha ett bättre utgångsläge att hantera en kommande nedgång.

Bedömare har framhållit att EU:s ramverk blivit alltför komplext

Många bedömare har på senare år påpekat att de successiva refor- merna av EU:s finanspolitiska regelverk har gjort att det blivit alltför komplext och svårt att upprätthålla.12 Andrle m.fl. (2015) förespråkar ett förenklat ramverk för stabilitets- och tillväxtpakten där endast två regler tillämpas: en skuldregel och en operativ regel. Skuldregeln fångar det långsiktiga hållbarhetsperspektivet och sätter en övre gräns för hur stora de ackumulerade underskotten får bli, och bör mätas som offentlig skuld som andel av BNP. Viktigt för den operativa regeln är att den ska vara inom regeringens di- rekta kontroll och på sikt ha en påverkan på skuldnivån. Liknande resonemang förs av Eyraud och Wu (2015) som också pekar på att en viktig förklaring till den bristfälliga efterlevnaden av reglerna har varit att uppföljningen i stor utsträckning legat i rådets och därmed medlemsstaternas kontroll. Drivkrafterna att medlemsstaterna ska utöva ”peer pressure” inom rådet och rösta för sanktioner har varit små då de vägt in risken att själva i framtiden kunna bli föremål för sådana. Högre grad av automatik i åtgärderna med mer möjligheter för kommissionen att fatta beslut om t.ex. sanktioner skulle vara ett sätt att stärka uppföljningen. Författarna pekar också på att vad som är en normal BNP-tillväxt förefaller ha ändrats efter euro- krisen, vilket gör att skuldkriteriet inte längre är konsistent med

12 Se t.ex. Pisani-Ferry (2016), Andrle m.fl. IMF (2015) och Eyraud och Wu (2015).

126

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

underskottskriteriet. Innan 2011 ansågs det vara tillräckligt med underskott mindre än gränsen på 3 procent av BNP för att inte skulden skulle överstiga gränsnivån på 60 procent av BNP. Det krävs dock en nominell BNP-tillväxt på cirka 5 procent av BNP för att underskott på mindre än 3 procent av BNP ska vara förenligt med att skuldkvoten går mot 60 procent av BNP. Den potentiella BNP-tillväxten efter den senaste krisen har dock sjunkit till cirka 3 procent, vilket är konsistent med en skuldkvot på cirka 100 i stället för 60 procent av BNP.13

5.3En jämförelse av nationella finanspolitiska regler i några länder

Detta avsnitt jämför hur nationella finanspolitiska regler och i syn- nerhet mål för sparandet och skulden är utformade i tio länder. Urvalet av länder har skett på basis av allmän relevans för Sverige sett ur ett närhetsperspektiv (Danmark, Finland, Tyskland), och särskilda karaktäristika på de finanspolitiska reglerna (Frankrike, Nederländerna, Nya Zeeland, Schweiz, Slovakien, Storbritannien). Hur nationella regler utformats i relation till EU:s regler i andra icke-euroländer är av särskilt intresse (Danmark, Storbritannien). Tyskland och USA hör vidare till de länder som har längst tradition av finanspolitiska regler.

Fokus i jämförelsen är hur ländernas finanspolitiska regler är utformade. I vilken utsträckning länderna har följt sina mål och regler, och hur de faktiskt påverkat finanspolitiken, ligger dock utanför ramen för genomgången. I vissa fall nämns finanspolitiska regler som inte längre tillämpas.

De finanspolitiska reglernas utformning kan skilja sig efter:

vilket offentligfinansiellt mått som regeln ska begränsa eller målsätta (t.ex. sparande/saldo, utgifter, inkomster, skuld),

om regeln är definierad som ett mål- eller en gränsnivå,

13 Det sparande s, mätt som andel av BNP, som stabiliserar skulden, mätt som andel av BNP, beräknas som d*g/(1+g) där d är skuldkvoten och g den potentiella BNP-tillväxten, vilket vid ett antagande om en potentiell BNP-tillväxt på 3 procent ger en skuldkvot på cirka 100 procent av BNP: -0,03*1,03/0,03*100≈100. Eyraud och Wu (2015).

127

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

vilken siffersatt nivå som regeln anger,

om regeln omfattar hela eller enbart delar av den offentliga sek- torn,

om regeln framgår av grundlag, vanlig lag, en koalitionsöverens- kommelse eller enbart ett politiskt åtagande av en enskild reg- ering eller parti,

om regeln har korrigeringsmekanismer eller sanktioner för att korrigera en avvikelse, och i så fall hur väl specificerade dessa är,

om regeln har undantagsklausuler, och i så fall hur väl specifi- cerade dessa är,

hur kringliggande institutioner ser ut, om det t.ex. finns obero- ende uppföljning.

Slutsatserna nedan avser endast de länder som ingår i jämförelsen, om inget annat anges. I bilaga 4 redogörs närmare för reglerna i respektive land i jämförelsen. Där finns också en översikt av län- dernas regler och deras karaktäristika.

De flesta av länderna tillämpar mer än en regel

De länder som är medlemmar i EU omfattas av dess finanspolitiska regler, dvs. saldomål (MTO och underskottskriteriet), utgiftsregel (utgiftskriteriet) och skuldregel (skuldkriteriet). Utöver EU:s regler har dock vissa medlemsstater valt att införa mer restriktiva eller specificerade nationella regler. Tabell 5.2 ger en översikt över de nationella finanspolitiska reglerna i de länder som ingår i jäm- förelsen. EU:s regler framgår på en egen rad. Som framgår använ- der samtliga undersökta länder mer än en regel. Bland urvalet av länder är nationella saldomål och utgiftsregler vanligast, och fler- talet länder använder i likhet med Sverige en kombination av dessa. Medräknat de överstatliga finanspolitiska regler som EU:s med- lemsländer måste följa är det saldomål och skuldregler som är van- ligast.

Utformningen och tillämpningen av saldoreglerna ser olika ut i olika länder. Nivåerna på saldomålen varierar mellan länderna. I enlighet med finanspakten har länder som Danmark, Finland,

128

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Nederländerna och Tyskland i nationell lag infört saldomål (MTO) om att det strukturella underskottet inte får bli större än 0,5 procent av potentiell BNP, och Frankrike att det strukturella underskottet inte får bli större än 0,4 procent av potentiell BNP. Dessa nationella regler är således nära sammanlänkade med EU:s bestämmelser.

Storbritannien och USA tillämpar en skuldregel som anges som ett nominellt maxbelopp. Exempel på länder som tillämpar utgifts- tak är Danmark, Finland och USA. Till skillnad från Sveriges ut- giftstak som anges i nominella termer, anges Finlands och Danmarks utgiftstak i reala termer. Frankrike och Tyskland har utgiftsregler som anger hur mycket utgifterna får öka. Inkomst- regler tillämpas endast av Frankrike och Nederländerna, och anger i båda fallen hur oväntade inkomster ska användas.

Anm. √ indikerar att den finanspolitiska regeln tillämpas. Flera √ indikerar att flera exempelvis saldo- regler tillämpas, men att de kan ha olika karaktäristika.

Ländernas regler kombinerar på olika sätt motiven om hållbarhet och stabiliseringspolitik

En central slutsats från forskningen är att en effektiv finanspolitisk regel, eller kombination av regler, ska ge utrymme för stabilise- ringspolitik och hantera ekonomiska chocker men samtidigt ha en stark koppling till hållbarhet (skuldkvoten) (se avsnitt 5.4). Ett sätt

129

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

att kombinera dessa motiv är Schweiz, Tysklands och finans- paktens saldomål med tillhörande korrigeringsmekanismer. Ett annat sätt är att som Storbritannien och Slovakien att utöver ett saldomål också ha en skuldregel som anger hur nettoskulden ska utvecklas, respektive ett tak för skuldkvoten som andel av BNP. Vidare formuleras saldomål vanligen så att de tar hänsyn till kon- junkturen. Målet är då uttryckt i strukturella termer eller gäller, som i Sverige, i genomsnitt över en mer eller mindre väl avgränsad tidsperiod.

Reglerna gäller ofta hela offentliga sektorn

I likhet med EU:s regler och i enlighet med EU:s direktiv om krav på sina medlemsländers nationella budgetramverk, tillämpar flerta- let länder saldomål för den offentliga sektorn som helhet. Schweiz, Tyskland och Finland har saldomål endast för staten. I likhet med Sverige har dock Tyskland och Finland även särskilda saldomål för kommunsektorn eller för motsvarande lokal/regional nivå, och i enlighet med EU:s regler saldomål för hela offentliga sektorn.

Reglerna är ofta angivna i lag

Finanspakten anger att det strukturella saldomålet ska skrivas in i nationell lagstiftning, helst i grundlag. Detta har bidragit till att saldomålet framgår av nationell lag i Danmark, Finland, Frankrike, Nederländerna och Tyskland. Schweiz och Tysklands saldomål för staten framgår till och med av grundlag. Bland de studerade län- derna är det Tyskland som har relativt störst andel av sina finans- politiska regler angivna i grundlag. Utöver saldomålet för staten, inklusive nivån för detta, framgår också det principiella kravet om förbundsländernas balanskrav av grundlagen. Även utgiftsreglerna är oftast reglerade i lag. Detta gäller i Danmark, Frankrike, Stor- britannien och USA.

130

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Olika grad av automatisk korrigering vid målavvikelse

Någon form av korrigerings- eller sanktionsmekanism förekommer i ett antal länder. De ekonomiska sanktionerna för euroländerna är ett sådant exempel. De korrigeringsmekanismer som finns till saldoreglerna för staten i Tyskland, Schweiz och för MTO i finans- pakten är andra exempel. Dessa är angivna i strukturella termer och korrigerar dessutom automatiskt för historiska avvikelser för att på så sätt undvika att skulden växer sig för stor. Förutom Schweiz och Tysklands saldomål för staten har saldomålen i Danmark och Finland (och Danmarks utgiftstak) korrigeringsmekanismer med relativt stora inslag av automatik. I Tyskland är mekanismen for- maliserad genom det kontrollkonto som upprättas för avvikelser från saldomålet. Det varierar vem som avgör om det föreligger en avvikelse eller inte. I Finland måste regeringen enligt lag vidta åt- gärder för att korrigera en avvikelse om den eller Europeiska unionens råd bedömer att en sådan uppstått. Det är sedan det obe- roende Revisionsverket som bedömer om regeringens åtgärder är tillräckliga för att korrigera avvikelsen. Om regeringen inte följer Revisionsverkets råd måste den förklara varför.

Undantagsklausuler vid exceptionella omständigheter förekommer

Undantagsklausuler som tillåter att sparandet avviker från mål- nivåerna finns som nämnts bland stabilitets- och tillväxtpaktens och finanspaktens regler och är tämligen vanliga bland länderna i jämförelsen. I Danmark kan exempelvis avvikelser från det struk- turella saldomålet tillåtas vid exceptionella omständigheter. På liknande sätt kan undantag från exempelvis Tysklands saldomål för staten tillåtas vid händelser som är utanför regeringens kon- troll. Ett sätt att hantera risken att undantagsklausulerna gör reglerna verkningslösa eller missbrukas är Tysklands bestämmelse att beslut om undantag fordrar stöd av en majoritet i parlamentet och att en amorteringsplan tas fram och godkänns. Ett annat är hur lagen i Finland tillåter avvikelser för exceptionella omständig- heter endast om Europeiska unionens råd har slagit fast att sådana föreligger. Där ska regeringen förbättra det strukturella saldot med minst 0,5 procent av BNP samma år eller senast året därpå

131

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

om rådet bedömer att det inte längre råder några exceptionella omständigheter.

Ett medelfristigt tidsperspektiv är vanligt

Krav på att budgetramverken har planeringshorisont på minst tre år framgår av bland annat EU:s direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk (se avsnitt 2.2.3). Budgetramverken i alla de stude- rade EU-länderna har i enlighet med detta också en tidshorisont på minst tre år. I Finland, Nederländerna och Storbritannien omfattar planeringen en fast period bortom budgetåret och perioden för- längs inte rullande, vilket däremot görs i t.ex. Sverige. Tidsperioden i dessa länder sammanfaller ofta med mandatperioden, vilket ty- piskt sett innebär en högre grad av ägandeskap att följa den plan regeringen själv tagit fram.

Euroländer måste ha ett oberoende regelövervakande organ

Euroländer som Finland, Frankrike, Tyskland och Nederländerna har i enlighet med finanspaktens och tvåpackets bestämmelser fi- nanspolitiska råd som övervakar hur stabilitets- och tillväxtpaktens medelfristiga budgetmål följs, och hur korrigeringsmekanismen fungerar vid en eventuell målavvikelse. Av dessa är det dock endast i Finland och Frankrike som regeringen måste följa eller annars förklara varför de inte följer råden från det oberoende organet. Storbritannien och Nederländerna är de enda länderna i urvalet där det är oberoende organ som tar fram de makroekonomiska prog- noserna och antaganden som används i budgetarbetet.

5.4Empirisk forskning om vad som utmärker effektiva finanspolitiska regler

De senaste åren har såväl IMF som EU-kommissionen kartlagt de finanspolitiska reglerna i sina respektive medlemsländer. I dessa kartläggningar kategoriseras reglerna efter bland annat typ av regel (saldomål, skuldregel, utgiftsregler, inkomstregler) och deras täck- ningsgrad (om de täcker hela eller delar av offentlig sektor). Där-

132

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

utöver har kartlagts i vilken utsträckning de är införda i lag, före- komsten av undantagsklausuler för exceptionella händelser och korrektionsmekanismer vid avvikelser från reglerna. Även före- komsten av oberoende organ för utvärdering och övervakning om- fattas av kartläggningarna. Dessa databaser har använts i en rad empiriska studier.

Forskningen ger stöd för att finanspolitiska regler har effekt

En huvudfråga i forskningen har varit om införandet av finans- politiska regler begränsar budgetunderskott och hög offentlig skuld. Det finns ett relativt omfattande empiriskt stöd för att så är fallet.14 Den gynnsamma effekten av finanspolitiska regler har bland annat förklarats med att de minskar osäkerheten om det fi- nanspolitiska utfallet, vilket tycks särskilt viktigt i tider med hög riskaversion som ofta sammanfaller med hög osäkerhet eller nega- tiva chocker.

Samtidigt är det tydligt att mål och regler inte kan ses isolerat utan bör ses som en del av ett institutionellt sammanhang. Exem- pelvis säger Wyplosz (2012) att finanspolitiska regler fungerar om de påtagligt ökar den politiska kostnaden för att bryta mot dem. Det betyder bland annat att reglerna måste ingå i ett institutionellt sammanhang med en oberoende granskning.

Osäkerhet om orsakssambanden lyfts vidare fram i många stu- dier. Ett observerat positivt samband mellan finanspolitiska regler och ett gott finanspolitiskt utfall kan bero på att vissa länder har en positiv attityd till såväl starka offentliga finanser som användning av strikta regelverk. Kumar m.fl. IMF (2009) menar dock att även om ett positivt samband skulle kunna bero på länders attityd till finanspolitik så tyder den omfattande användningen av regler på att de bidrar till förbättrade finanser. Dock används regler ofta för att låsa in tidigare konsolidering snarare än i inledningsfasen av en an-

14 Att finanspolitiska regler har positiva effekter har stöd exempelvis i studier av Ayuso-i- Casals m.fl. (2007), Debrun m.fl. (2008), Kumar m.fl. IMF (2009), Iara och Wolff (2010) och Nerlich och Reuter (2013). Positiva effekter av finanspolitiska regler framgår också av sammanställningar av forskning och erfarenheter gjorda av Europeiska kommissionen (2010b), ECB (2013) och Fall m.fl. OECD (2015).

133

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

passningsperiod. Också Debrun m.fl. (2008) kommer fram till att problemet med hur orsakssambandet ska tolkas inte är allvarligt.

Det finns vidare visst stöd i forskningen för att finanspolitiska regler kan bidra till en kontracyklisk finanspolitik (Guerguil, Mandon och Tapsoba 2016). Typen och utformningen av regeln har dock betydelse.

Vad utmärker effektiva finanspolitiska regler?

Utifrån forskningen går det inte att dra några entydiga slutsatser om vilken typ av finanspolitiska regler som är mest effektiva. Vissa studier ger stöd för utgiftsregler medan andra i stället visar att sal- domål, skuldmål eller en kombination av regler är mest effektivt. Forskningen är dock relativt samstämmig på följande punkter.15

Olika finanspolitiska regler har olika fördelar och nackdelar med avseende på avvägningen mellan långsiktigt hållbar skuldnivå och utrymmet för stabiliseringspolitik. En effektiv finanspoli- tisk regel ska ge utrymme för stabiliseringspolitik och samtidigt ha en stark koppling till hållbarhet (skuldkvoten).

Reglernas täckningsgrad tycks ha betydelse för utfallet. Ju större del av offentlig sektor som omfattas desto lägre underskott.

Den rättsliga grunden och den politiska förankringen har bety- delse för hur väl finanspolitiska regler fungerar.

Väldefinierade mekanismer för att korrigera målavvikelser och undantagsklausuler, vid t.ex. djupa konjunkturnedgångar påver- kar hur effektiva finanspolitiska regler är. Trovärdigheten ökar om det är allmänt känt under vilka omständigheter åtgärder för att klara ett mål måste vidtas.

För att vara effektiva bör finanspolitiska regler ingå som en del av ett medelfristigt budgetramverk och övervakas av en obero- ende institution som ett finanspolitiskt råd.

Nedan utvecklas dessa punkter närmare.

15 Se sammanställningar av forskning av Europeiska kommissionen (2010b), Fall m.fl. OECD (2015) och ECB (2013).

134

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Olika regler har olika för- och nackdelar i avvägningen

mellan hållbar skuldnivå och utrymmet för stabiliseringspolitik

Det grundläggande syftet med ett finanspolitiskt regelverk är att göra finanspolitiken hållbar.16 Men utöver att stödja budgetdisciplin så att den offentliga skulden hålls på en lämplig nivå ska regelverket också tillåta finanspolitiken att reagera på konjunkturen och eko- nomiska chocker. Det gäller att hitta en lämplig balans mellan syftet att åstadkomma långsiktig hållbarhet och syftet att stabilisera ekonomin. En aktiv finanspolitik som motverkar recessioner ökar osäkerheten i skuldutvecklingen. Det finns således en avvägning mellan de båda syftena även om den ser olika ut för olika länder. Ju mer skuldsatt ett land är desto mindre möjlighet att motverka djupa ekonomiska nedgångar. Givet att ett land är nära en önskvärd nivå för skulden bör syftet med finanspolitiska regler vara att ga- rantera en stabil skuld och samtidigt ge utrymme att hantera tillfäl- liga störningar med stabiliseringspolitik.

Olika finanspolitiska regler har olika för- och nackdelar när det gäller att upprätthålla en hållbar skuldnivå och ge utrymme för sta- biliseringspolitik (se tabell 5.3). Exempelvis har en skuldregel en direkt länk till hållbarhet men ger svag operativ vägledning och saknar stabiliseringsegenskaper. Ett saldomål har en nära länk till skulden och ger operativ vägledning, men saknar också det stabili- serande egenskaper, om det inte är definierat i strukturella termer. Ett mål definierat i strukturella termer ökar komplexiteten och gör målet svårare att övervaka. Det finns i forskningen en tämligen stor enighet om att en bra regel eller kombination av regler, bör ta hänsyn till konjunkturen, samtidigt som de bör ha en tydlig kopp- ling till hållbarheten/skulden. Ett mål för det strukturella sparandet kan i princip ta hänsyn till både hållbarhet och stabilisering, men har samtidigt nackdelar i termer av observerbarhet och uppföljning eftersom det inte finns några allmänt accepterade metoder för att bestämma potentiell BNP och strukturellt sparande.

Kumar m.fl. IMF (2009) menar att cykliskt anpassade saldomål är överlägsna för att skapa flexibilitet vid produktionschocker, men att den cykliska justeringen samtidigt kräver omsorg. Givet att

16 Se exempelvis Europeiska kommissionen (2010b), Fall m.fl. OECD (2015), Andrle m.fl. IMF (2015), Kumar m.fl. IMF (2009) och ECB (2013).

135

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

konjunkturcykeln är väldefinierad, så att underskott i nedgångar kompenseras av överskott i uppgångar, är ett sådant mål konsistent med en hållbar skuldnivå. I en IMF-studie av Andrle m.fl. (2015) dras slutsatsen att ett utgiftstak för de reala utgifterna fungerar bäst i stabiliseringshänseende, men ett mål för strukturellt sparande fungerar nästan lika bra. En utgiftsregel har emellertid fördelen av att vara mindre komplex och därmed lättare att kommunicera och övervaka. En annan aktuell OECD-studie av Fall och Fournier (2015) visar att utgiftsregler kan stimulera potentiell tillväxt och reducera risken för recession utan någon ogynnsam effekt på skulden. Cordes m.fl. (2015) har vidare pekat på att utgiftsregler tycks följas i högre grad jämfört med andra finanspolitiska regler som saldomål. Guerguil, Mandon och Tapsoba (2016) menar över- lag att de regler som inte räknar med offentliga investeringsutgifter är mer kontracykliska. Den kontracykliska effekten verkar dock vara större i dåliga än bra tider, och författarna undersöker inte närmare om dessa investeringsvänliga regler ger tillräckliga incita- ment att spara i goda tider för att kunna investera i dåliga tider.

Europeiska kommissionen (2014c) har sammanfattat goda erfa- renheter från olika länders budgetkonsolidering (däribland Sveriges) och dragit slutsatsen att en kombination av utgiftsregler och saldoregler (eller en inkomstrestriktion) tycks ha lett till positiva utfall för både budgetdisciplin och stabilisering i ett antal EU- länder.17 Det kan jämföras med en senare OECD-studie av Fall m.fl. (2015) som visar att ett mål för det faktiska finansiella sparandet kombinerat med en regel för utgifterna passar de flesta länder bäst, både för att tygla skuldutvecklingen och för att stabilisera ekonomin och främja långsiktig tillväxt. Det gäller särskilt för länder med relativt höga offentliga utgifter i relation till BNP. Förutom att en kombination av regler bör användas är det enligt Fall m.fl. OECD (2015) en fördel om mål definieras i termer av ett intervall för att tillåta anpassning till makroekonomiska fluktuationer.

17 De länder som omfattas är Belgien, Spanien, Finland, Irland och Sverige. Enligt EU- kommissionen är utgiftsbaserad konsolidering det mest effektiva sättet att uppnå konsolidering av offentliga finanser på medellång sikt när skattekvoten redan är hög.

136

SOU 2016:67	Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Källa: Schaechter m.fl. IMF (2012).

137

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

Regler är effektivare ju större del av offentlig sektor som omfattas

Det finns empiriskt stöd för att finanspolitiska regler är mer effek- tiva ju större del av offentlig sektor som de omfattar. Europeiska kommissionen (2010b) menar exempelvis att en erfarenhet som kan dras från länder som haft god budgetdisciplin är att en ohållbar skuldutveckling motverkas om utvecklingen av skuldkvoten stöds av ett operationellt saldomål som idealt omfattar hela den offent- liga sektorn (eller åtminstone staten och socialförsäkringssyste- met). Att reglernas täckningsgrad (dvs. hur stor andel av offentlig sektor regeln omfattar) tycks påverka effektiviteten framgår också av studier av Ayuso-i-Casal m.fl. (2007) och Debrun (2008). Den positiva effekten på det offentliga sparandet har förklarats med att regler med bred täckning är svårare att kringgå.

Betydelsen av politisk förankring och en rättslig grund

Kopits och Symansky (1998) menade att en formell regel i sig inte är tillräcklig för att vara effektiv och trovärdig. För att ha avsedd verkan måste den också ha ett brett politiskt stöd och vara ett åta- gande som har anammats över tid av flera olika regeringssamman- sättningar. På omvänt sätt, är det inte tillräckligt med ett politiskt åtagande utan en regel, eftersom en regering i vissa lägen behöver åberopa en formell regel för att kunna genomföra vissa impopulära men nödvändiga åtgärder.

Empiriska studier tyder på att både graden lagreglering och gra- den av politisk förankring är av betydelse för hur effektiva finans- politiska regler är när det gäller att motverka budgetunderskott och skulduppbyggnad.

En tidig studie av de amerikanska delstaterna av Bohn och Inman (1996) visar att finanspolitiska regler som är fastlagda i kon- stitutionen är mer effektiva än sådana som anges i vanlig lag. Andra senare studier pekar på att en stark politisk förankring har stor betydelse för hur finanspolitiska regler fungerar, samtidigt som en stark rättslig grund kan signalera vilken betydelse som läggs vid finanspolitiskt ansvar och därigenom utgöra en viktig komponent vid utformningen av finanspolitiska mål och ramverk. Forskning pekar också på att landsspecifika omständigheter avgör i vilken

138

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

mån lagreglering spelar roll för hur effektivt en finanspolitisk regel är. Konstitutionellt reglerade mål tenderar att bli mer långlivade och stabila eftersom de är svårare att ändra för en ny regering. Men även om det leder till ett mer stabilt regelverk främjar det inte nöd- vändigtvis effektiviteten i reglerna om institutioner för ansvars- utkrävande i ett visst land är svagt. Lagreglering kan vara en fördel men i slutändan spelar den politiska viljan stor roll.18

Mekanismer för att korrigera målavvikelser och väl definierade undantagsklausuler

Ytterligare en faktor som har betydelse för hur finanspolitiska regler fungerar är enligt forskningen utformningen av mekanismer för att korrigera målavvikelser. Sådana mekanismer innefattar en bakåtblickande dimension som ser till att tidigare målavvikelser korrigeras inom en begränsad tidsrymd. Åtgärder som ska vidtas vid målavvikelser bör tydligt definieras på förhand för att ett mål ska vara trovärdigt och möjligt att uppnå. Det kan exempelvis handla om att saldomål och utgiftsregler gradvis skärps fram till dess att en avvikelse är återtagen.19

En IMF-studie av Andrle m.fl. (2015) förespråkar exempelvis en högre grad av automatik i upprätthållandet av EU:s regler, genom en gradvis ökning av övervakning och begränsningar efter det att ett land brutit mot reglerna, i kombination med mer trovärdiga sanktioner som reflekterar de ekonomiska omständigheterna. Exempelvis saknar finansiella sanktioner trovärdighet i dåliga tider men kan fungera i goda tider, medan administrativa sanktioner som t.ex. begränsningar för nyanställningar för regeringen kan över- vägas i dåliga tider.

Flera studier pekar vidare på att det bör finnas väl definierade undantagsklausuler vid t.ex. djupa konjunkturnedgångar. Vaga un- dantagsklausuler kan dock samtidigt göra mål och regler ineffek- tiva. Förlusten av trovärdighet om man bryter mot reglerna blir mindre om man på förhand definierar när det får ske. Tydliga

18Se exempelvis Debrun (2008), Iara och Wolff (2010), Schaechter m.fl. IMF (2012) och Nerlich och Reuter (2013) samt sammanställningar av forskningsstudier av Europeiska kommissionen (2010b), ECB (2013) och OECD (2013).

19Se exempelvis Kumar m.fl. IMF (2009), Fall m.fl. OECD (2015), Schaechter m.fl. IMF (2012), ECB (2013) och Europeiska kommissionen (2010b).

139

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

undantagsklausuler bör användas för att tillåta tillfälliga avvikelser från målen vid t.ex. naturkatastrofer eller mycket djupa konjunk- turnedgångar. Definitionen av sådana undantag måste vara tydlig och omfatta ett begränsat antal faktorer så att de inte kan användas i normala tider. Att bestämma vad som är exceptionella omständig- heter kan t.ex. delegeras till en oberoende institution utanför rege- ringen (ett finanspolitiskt råd), eller underställas en värdering av en kvalificerad majoritet i parlamentet.20

Det finns emellertid också forskning som pekar på att undan- tagsklausuler tycks sakna betydelse för hur väl finanspolitiska regler fungerar (Guerguil m.fl. 2016).

Del av ett medelfristigt budgetramverk och övervakade av en oberoende institution

En annan faktor av betydelse för väl fungerande finanspolitiska regler är enligt forskningen att de ingår som en del av ett medel- fristigt budgetramverk.21 Regler som ingår i ett medelfristigt ram- verk och är en del av en heltäckande finanspolitisk strategi kan bättre anpassas till ett lands specifika omständigheter. Det fleråriga perspektivet begränsar också försök att kringgå regler, exempelvis genom att senarelägga redovisning av utgifter eller skjuta på struk- turella anpassningar. En budgetprocess med ett uppifrån-ned pers- pektiv där de totala utgifterna bestäms i förväg och ett medelfristigt budgetramverk som visar framtida prioriteringar leder till bättre utgiftskontroll. Ett medelfristigt ramverk visar på förhand om finanspolitiken är konsistent med de finanspolitiska målen, och ökar tidsramen för de politiska beslut som krävs för att möta må- len. Enligt von Hagen (2006) har budgetprocessens utformning större betydelse än finanspolitiska regler, men mål och regler kan bidra till budgetdisciplin som en del av en väl utformad budget- process.

20Se t.ex. Kumar IMF (2009), Fall m.fl. OECD (2015), Schaechter m.fl. IMF (2012), ECB (2013) och Europeiska kommissionen (2010b).

21Se t.ex. Europeiska kommissionen (2010), Schaechter m.fl. IMF (2012) och Fall m.fl. OECD (2015).

140

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

Det finns i forskningen också en stor enighet kring betydelsen av att mål och regler övervakas av en oberoende institution som ökar den politiska kostnaden för att avvika från målet.22

Calmfors och Wren-Lewis (2011) pekar på att regler ofta bru- tits, inte minst EU:s stabilitets och tillväxtpakt. Den kraftiga ök- ningen i offentlig skuld i samband med finanskrisen tyder på att finanspolitiska regler ensamt är otillräckliga. Finanspolitiska råd kan hjälpa till att utvärdera om mål kommer att uppnås, tillåta mål vara mer flexibla eller föreslå förbättringar av mål. Att råd behövs som komplement till finanspolitiska regler är enligt författarna rimligt mot bakgrund av att bra mål tenderar att vara komplexa och villkorade av konjunkturen eller andra störningar. Men på samma sätt som en regering kan ha incitament att bryta mot en finanspolitisk regel kan den även avfärda finanspolitiska råd, eller till och med lägga ned dessa om rådets kritik blir för besvärande. Den här sårbarheten kan hanteras genom att rådet bygger upp ett rykte om kompetens och opartiskhet, eller genom formella regler som skyddar rådets oberoende.

Liknande slutsatser drar Eyraud och Wu (2015) som menar att en lärdom från den senaste krisen är att alltför enkla regler saknar flexibilitet att svara på stora chocker. Den nya generationens mål och regler har försökt kombinera hållbarhetsmotivet med större förmåga att svara på ekonomiska chocker. Även om detta är önsk- värt är dessa regler svårare att kommunicera och övervaka. Här har oberoende institutioner en viktig roll att spela genom att exempelvis skatta strukturella underskott och förklara föränd- ringar och avvikelser för allmänheten på ett trovärdigt sätt. En sådan oberoende övervakning ökar den politiska kostnaden från att avvika från målet.

22 Se exempelvis Kumar m.fl. IMF (2009), Europeiska kommissionen (2010b), Schaechter m.fl. IMF (2012), OECD (2013), ECB (2013) och Nerlich och Reuter (2013).

141

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

5.5Kommitténs överväganden

Kommitténs bedömning: Användningen av finanspolitiska regler internationellt har ökat kraftigt under senare decennier. Regelverket i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt har successivt reformerats och byggts på. Särskilt efter eurokrisen genomför- des omfattande förändringar i syfte att förstärka regelverket, då krisen visat att det fungerat mindre väl. Den successiva anpass- ningen av regelverket illustrerar den målkonflikt som finns mellan flexibla regler som ger utrymme att hantera ekonomiska chocker, och enkla regler som är lätta att följa upp och övervaka. Analysen av ett urval studerade länder visar att EU:s och finans- paktens regelverk successivt blivit en mer integrerad del av medlemsländernas nationella ramverk.

Forskning ger stöd för att finanspolitiska regler motverkar offentliga underskott och skulduppbyggnad. Senare års för- ändringar av de finanspolitiska reglerna, däribland EU:s regler, syftar till att kombinera finansiell hållbarhet med den flexibilitet som krävs för att hantera ekonomiska chocker. Även om detta är önskvärt blir denna typ av regler ofta svårare att kommuni- cera och övervaka. Här spelar oberoende institutioner som övervakar hur reglerna följs en viktig roll.

Den internationella utblicken i detta avsnitt visar att användningen av finanspolitiska regler har ökat kraftigt under senare decennier. Det gäller inte minst inom EU. Trots detta har den offentliga skul- den som andel av BNP ökat märkbart i de flesta länder sedan slutet av 1990-talet. Särskilt under den senaste lågkonjunkturen ökade skuldsättningen till följd av ett lågt sparande.

Stabilitets- och tillväxtpaktens successiva utveckling med åter- kommande reformer illustrerar de målkonflikter som ofta uppstår när finanspolitiska regler ska utformas. Det handlar särskilt om konflikten mellan flexibla regler som ger utrymme att hantera eko- nomiska chocker respektive enkla regler som är lätta att följa upp och övervaka. I samband med reformerna 2005 betonades att reg- lerna skulle anpassas efter varje lands förutsättningar och lämna mer utrymme för konjunkturella hänsynstaganden. 2011 stramades reglerna upp och detaljeringsgraden ökade i syfte att göra dem mer väldefinierade och tydliga, då krisen visat att regelverket inte funge-

142

SOU 2016:67

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

rat väl. Under senare tid har flexibiliteten i regelverket på nytt framhållits, nu med syftet att tillåta större hänsyn till konjunkturen och ge utrymme för strukturreformer och investeringar. De suc- cessiva reformerna av stabilitets- och tillväxtpakten har resulterat i ett alltmer detaljerat och svåröverskådligt regelverk. Samtidigt har efterlevnaden av paktens regler varit svag. Vi kan konstatera att Sverige är ett av få länder som har följt paktens regler, och aldrig berörts av EU:s förfarande vid alltför stora underskott. En viktig orsak till det är sannolikt att vårt nationella ramverk har en stark politisk förankring och är mer ambitiöst än paktens regler.

En jämförelse av regelverken i tio länder visar att det är vanligt att länderna förändrar sina regler över tid. De omfattande för- ändringar av regelverken som många länder, framför allt inom EU, genomfört under senare år kan ses som ett försök att komma till- rätta med den ökade skuldsättning som finanskrisen och eurokrisen har medfört. En annan slutsats som kan dras är att finanspaktens regelverk successivt kommit att utgöra en mer integrerad del av de nationella ramverken i de medlemsstater som omfattas av finans- pakten.

Det finns ett relativt omfattande stöd i empirisk forskning för att finanspolitiska regler bidrar till att begränsa underskott och skulduppbyggnad. Samtidigt kan vi konstatera att det utifrån forskningen inte går att dra några entydiga slutsatser om att en viss typ av regler eller kombination av regler är mer effektiv än en an- nan. Det är vidare tydligt att mål och regler inte kan ses isolerat, utan som en del av ett institutionellt sammanhang. Forskningen ger också tydligt stöd för att effektiva regler bör ge utrymme för stabi- liseringspolitik, men samtidigt ha en stark koppling till hållbarhet (skuldkvoten). Senare års finanspolitiska regler syftar till att kom- binera just hållbarhetsmotivet med ökad flexibilitet att kunna hantera makroekonomiska störningar. Även om detta är önskvärt är dessa regler (och kombinationer av regler) mer komplexa och därmed svårare att kommunicera och övervaka. Här ger forsk- ningen stöd för att oberoende institutioner spelar en viktig roll, genom att de granskar och kommenterar finanspolitiken och bidrar till att beslutsfattarna förklarar målavvikelser för allmänheten på ett trovärdigt sätt.

Det finns vidare ett antal andra faktorer som empirisk forskning antyder har betydelse för hur väl en finanspolitisk regel fungerar.

143

Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler

SOU 2016:67

En regel förefaller vara mer effektiv ju större del av offentlig sektor som omfattas, vilket sannolikt beror på att sådana regler är svårare att kringgå. Graden av politisk förankring och rättslig grund tycks också spela roll, samt att det finns tydliga undantagsklausuler samt någon slags mekanism för att korrigera målavvikelser. Det verkar också vara en fördel om reglerna ingår som en del i ett medelfristigt budgetramverk.

144

6Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar

av det finanspolitiska ramverket?

Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ramverkets olika delar som helheten fungerar väl. Kommittén ska mot den bak- grunden överväga hur ett eventuellt ändrat överskottsmål förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket. Fokus bör enligt direktivet ligga på effekterna på utgiftstaket, det kommunala balanskravet och den statliga budgetprocessen. En angränsande fråga som rests av bland andra Finanspolitiska rådet (2015) är om ålderspensionssystemets sparande borde exkluderas ur överskotts- målet. Kommittén har valt att beröra också den frågan i detta sam- manhang.

I avsnitt 6.1 beskrivs de principiella sambanden mellan de finans- politiska målen och vilken typ av anpassningar som kan vara aktu- ella om överskottsmålets nivå ändras. I avsnitt 6.2 diskuteras ålders- pensionssystemets roll i överskottsmålet, och argument för och emot att överskottsmålet omfattar denna del av den offentliga sek- torn. I avsnitt 6.3 redogörs för hur ett ändrat överskottsmål för- håller sig till budgetprocessen, och i avsnitt 6.4 följer kommitténs överväganden.

6.1Sambanden mellan överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet

I detta avsnitt redogörs för sambanden mellan överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet. Dessa tre finanspoli- tiska mål definieras i olika redovisningssystem och täcker olika delar av offentlig sektor, men har trots det starka samband sinsemellan.

145

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

Här förs resonemang om hur ett ändrat överskottsmål förhåller sig till utgiftstaket, respektive till det kommunala balanskravet.

6.1.1De finanspolitiska målen definieras i olika redovisningssystem

De finanspolitiska målen definieras enligt olika redovisningsprin- ciper. Överskottsmålet definieras i nationalräkenskaperna (NR), ut- giftstaket i redovisningen av statsbudgeten och kommunala balans- kravet i den kommunala redovisningen. Den sistnämnda skiljer sig från såväl NR som redovisningen av statens budget.

Det finansiella sparandet enligt NR visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive effekten av värdeförändringar. Att överskottsmålet avser det finansiella sparandet innebär att för- säljning av aktier och andelar i offentliga företag inte påverkar mål- variabeln, eftersom sådana transaktioner inte förändrar den finansiella förmögenheten. En finansiell tillgång, som aktier i detta fall, om- vandlas då endast till en annan finansiell tillgång, likvida medel, som i sin tur kan användas för att minska den offentliga skulden. Ökade investeringsutgifter påverkar det finansiella sparandet nega- tivt medan försäljningar av mark och fastigheter (reala tillgångar) påverkar sparandet positivt. Formuleringen av målet som ett genom- snitt över konjunkturcykeln innebär att det finansiella sparandet tillåts variera med konjunkturen.

Utgiftstaket anger ett högsta belopp för statsbudgetens utgifter, inklusive ålderspensionssystemets utgifter men exklusive statsskulds- räntorna. De utgifter som omfattas av utgiftstaket kallas takbegrän- sade utgifter. Utgiftstaket bestäms tre år före budgetåret infaller och uttrycks i miljarder kronor i löpande priser. En snabbare pris- utveckling än vad som antogs när taket fastställdes medför därför att det reala utgiftsutrymmet minskar (och tvärtom). Om den eko- nomiska tillväxten blir starkare än väntat blir utgiftstaket som andel av BNP lägre än planerat.

De utgifter som begränsas av utgiftstaket skiljer sig från utgif- terna som påverkar överskottsmålet på flera sätt. Det är inte lag- reglerat vilka utgifter som utgiftstaket omfattar, men utgiftstaket har hittills i princip alltid haft samma omfattning (se också av- snitt 2.1.2). Statsskuldsräntorna ligger exempelvis inte under utgifts- taket, men påverkar statens finansiella sparande. Inte heller Riks-

146

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

gäldskontorets utlåning begränsas av utgiftstaket, men påverkar finan- siellt sparande i den mån de avser statliga investeringsutgifter. Utgifter i form av kapitaltillskott till statliga bolag redovisas nor- malt under utgiftstaket, men påverkar inte det finansiella sparandet.

Det kommunala balanskravet är utformat enligt de principer som styr den ekonomiska redovisningen i kommunsektorn. Dessa prin- ciper överensstämmer i allt väsentligt med de som tillämpas inom företagssektorn. De skiljer sig därför från redovisningen i såväl NR som i statsbudgeten. I NR beräknas dock ett finansiellt sparande i kommunsektorn, vilket är en del av överskottsmålet och avspeglar förändringen av kommunsektorns finansiella förmögenhet. Kom- munallagens balanskrav avser däremot saldot på kommunsektorns resultaträkning enligt kommunal redovisning, dvs. förändringen av det egna kapitalet med vissa justeringar (balanskravsresultatet). Resul- tatet påverkar således sektorns totala förmögenhet (realt och finan- siellt).

6.1.2Trots olikheter i definitionen finns starka samband

Även om överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balans- kravet är formulerade i olika räkenskapssystem och täcker olika delar av den offentliga sektorn så finns starka samband mellan dem. I figur 6.1 görs ett försök att grafiskt illustrera hur de finanspolitiska reglerna hänger ihop. Överskottsmålet är bredast eftersom det om- fattar inkomster och utgifter i alla tre delsektorer i offentlig sektor.

En stor del av den offentliga sektorns utgifter begränsas av utgiftstaket. Även om de inte är helt jämförbara så finns det ett starkt samband mellan de takbegränsade utgifterna och national- räkenskapernas definition av statens och pensionssystemets utgif- ter, som utgör cirka 60 procent av den offentliga sektorns totala utgifter. Ju högre utgiftstaket sätts, desto högre kan de offentliga utgifterna enligt NR förväntas bli och desto större skatteuttag blir nödvändigt för att klara en given nivå på överskottsmålet.

Kommunsektorns kostnader och intäkter regleras av det kom- munala balanskravet.1 Så länge kommunsektorn uppfyller detta och de mål om god ekonomisk hushållning varje kommun och lands-

1 Kommunala investeringsutgifter regleras inte av det kommunala balanskravet.

147

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

ting har fastställt kan regeringen förlita sig på att kommunernas bidrag till det offentliga sparandet enligt NR är relativt stabilt när finanspolitikens förhållande till överskottsmålet bedöms.

Även om regeringen inte har någon direkt kontroll över inkomster och utgifter i pensionssystemet, de mellersta boxarna i figur 6.1, måste hänsyn tas till dessa när förslaget till utgiftstak läggs och förhållandet till överskottsmålet bedöms. Förändringar i sparandet i kommunerna och ålderspensionssystemet kan även vara viktiga när regeringen bedömer hur finanspolitiken bör utformas i ett stabili- seringspolitiskt perspektiv.

Källa: Egen illustration.

148

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

I samtliga delsektorer (stat, kommun och ålderspensionssystem) som omfattas av överskottsmålet dominerar skatter (inklusive lag- stadgade arbetsgivaravgifter) på inkomstsidan, även om statsbidragen utgör en betydande del av kommunsektorns inkomster och avkast- ningen på AP-fonderna genererar stora kapitalinkomster i pensions- systemet. Statens och pensionssystemets utgifter utgör, med vissa justeringar, de takbegränsade utgifterna. Sambanden mellan den offentliga sektorns sparande och övriga målvariabler kan förenklat beskrivas på följande sätt:2

SAMBAND A

OFFENTLIGA SEKTORNS FINANSIELLA SPARANDE

(ÖVERSKOTTSMÅLET) ≈ SKATTER – TAKBEGRÄNSADE UTGIFTER (UTGIFTSTAKET) + STATSBIDRAG TILL KOMMUNSEKTORN – KOMMUNALA UTGIFTER

Utöver sambandet mellan dessa målvariabler måste det kommunala balanskravet beaktas. Balanskravet sätter en nedre gräns för det ekonomiska resultatet i kommunsektorn och innebär att det finns ett samband mellan kommunsektorns kostnader och kommunal- skatten och statsbidragen. För att kommuner och landsting på sikt ska klara balanskravet om kostnaderna ökar snabbare än skatte- intäkterna, måste antingen kommunernas och landstingens skatte- satser eller statsbidragen höjas.

SAMBAND B

KOMMUNSEKTORNS RESULTAT ≈ KOMMUNAL SKATT +

STATSBIDRAG – KOMMUNALA UTGIFTER3

Dessa båda samband påverkas inte av en ändrad nivå på överskotts- målet. En ändrad målnivå, och därmed ett ändrat finansiellt spar- ande, påverkar dock storleken på de variabler som ingår i sambanden. På vilket sätt övriga målvariabler, det kommunala resultatet och de

2Denna förenklade beskrivning baseras på Riksrevisionen (2007b). Här bortses bland annat från skillnaderna i redovisningsprinciper, att statsskuldsräntorna inte ingår i de takbegrän- sade utgifterna och att takbegränsade utgifter inte är identiskt med utgiftstaket, eftersom det finns en budgeteringsmarginal där emellan. Här bortses också från kapitalinkomster och ränte- utgifter.

3I de kommunala utgifterna ingår inte investeringsutgifter.

149

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

takbegränsade utgifterna, påverkas när anpassningen till den nya målnivån görs beror på hur ett ändrat finansiellt sparande uppnås. Exempelvis är det rimligt att anta att kommunsektorns resultat inte påverkas av ett ändrat överskottsmål. Det kommunala skatteuttaget påverkas inte av nivån på överskottsmål, och skulle en förändring av överskottsmålets nivå resultera i att statsbidragen till kommunerna ändras så kommer de kommunala kostnaderna sannolikt att an- passas till detta, så att resultatet och finansiellt sparande i sektorn blir detsamma. Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter är i ännu större utsträckning oberoende av nivån på överskottsmålet. Dessa styrs helt av systemets regelverk som inte påverkas av över- skottsmålet. En förändring av överskottsmålets nivå kommer så- ledes att direkt endast att påverka förutsättningarna för statens finansiella agerande, och kommunsektorn endast indirekt om anpass- ningen till en ny överskottsmålsnivå leder till att statsbidragen ändras.

Om däremot inte bara överskottsmålets nivå utan även dess omfattning ändras, genom att exempelvis ålderspensionssystemet exkluderas, påverkas inte bara variablernas nivåer, utan också sam- bandet som det beskrivs i A ovan. Pensionssystemets sparande in- går i vänsterledet av A som en del av sparandet i hela offentliga sektorn, och i högerledet ingår pensionssystemets inkomster (som är en del av skatterna) och pensionssystemets utgifter (som är en del av de takbegränsade utgifterna).

Utgiftstaket ska bidra till att överskottsmålet nås

Att utgiftstaket sätts på en nivå som bidrar till att överskottsmålet uppnås är en central del i ett välfungerande ramverk, oavsett nivå på överskottsmålet.

Enligt budgetlagen ska regeringen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret. Utgiftstaket ska användas i beredningen och i genomförandet av statens budget (2 kap. 2 § budgetlagen). I motiveringen till lagbestämmelsen står att genom att beslutet om utgiftstaket fattas flera år i förväg förbättras förut- sättningarna för att budgetbeslutet kan grundas på de budget- politiska målen och de makroekonomiska förutsättningarna. Det anges också att ett utgiftstak som är avvägt så att det medverkar till

150

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

att överskottsmålet nås stärker förtroendet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (prop. 2009/10:5, s. 12–14).

Även om utgiftstaket är reglerat i lag så är dess nivå inte det, utan det föreslås av regeringen som ett uttryck för dess syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Ramverksskrivelsen säger att utgiftstaket tillsammans med överskottsmålet är styrande för det totala skatteuttagets nivå (skr. 2010/11:79, s. 26). Det medelfristiga perspektivet minskar risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre ut- gifter.

Omvänt är utgiftstaket och nivån på skatteinkomsterna reger- ingens primära verktyg för att säkerställa att överskottsmålet nås. Utgiftstaket ger regeringen och riksdagen stöd för att hantera det utgiftstryck som uppstår i den politiska processen. Olika förslag till utgiftsökningar prövas tillsammans inom ett fastställt ekonomiskt utrymme, vilket tvingar fram prioriteringar mellan olika önskemål. Därmed minskar risken för att tillfälligt höga inkomster, t.ex. vid en högkonjunktur, används för att finansiera permanent högre ut- gifter. Ett flerårigt utgiftstak främjar på så sätt en kontrollerad utgifts- utveckling, och därmed också möjligheterna att uppnå överskotts- målet.

Kommunsektorns sparande är en del av det offentliga sparandet

Kommunsektorn utgör en stor del av den offentliga sektorn. Mer- parten av de skattefinansierade välfärdstjänsterna produceras eller finansieras av kommuner och landsting. Kommunsektorn är således nära sammankopplad med det samlade skatteuttaget och den offent- liga sektorns finansiella sparande. Det framgår av samband A och B ovan. Kommunsektorns sparande ingår i överskottsmålet för den offentliga sektorn och det finns goda skäl till det. Staten styr till stor del kommunernas verksamhet genom lagstiftning och stats- bidrag, men kommunsektorn har inte ett lika fast regelsystem för utgifternas finansiering som pensionssystemet. Genom att kommun- sektorn omfattas av överskottsmålet undviks exempelvis att staten vid ett för lågt sparande når överskottsmålet genom att stats- bidragen till kommunerna minskas och konsolideringsbehovet på så vis förs över till denna sektor.

151

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

Ramverksskrivelsen säger att det kommunala balanskravet stöder överskottsmålet genom att välskötta finanser i kommuner och lands- ting bidrar till att överskottsmålet nås (skr. 2010/11:79, s. 29). Balans- kravet innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Balanskravet är reglerat i kommunallagen och påverkas inte av nivån på över- skottsmålet. Däremot kan det ändrade finansiella sparande som blir resultatet av en eventuellt ny nivå på överskottsmålet påverka kom- munernas inkomster och utgifter på olika sätt, beroende på hur sparandet ändras.

Det faktum att kommunsektorns finansiella sparande omfattas av överskottsmålet innebär att regering och riksdag måste ta hän- syn till utvecklingen i kommunsektorn vid finanspolitikens ut- formning. Exempelvis görs regelmässigt justeringar av statsbidragen till kommunerna för att neutralisera effekter av förändringar av inkomstbeskattningen, till exempel av grundavdraget. Vidare kan exempelvis statsbidragen till kommunsektorn behöva anpassas om de kommunala utgifterna väntas öka snabbare än skatteunderlaget. Detta påverkar utrymmet för övriga statliga utgifter under utgifts- taket. Om kommuner och landsting i stället höjer kommunalskatten för att klara balanskravet, kan det statliga skatteuttaget behöva an- passas för att det totala skatteuttaget i ekonomin ska förbli oför- ändrat. Även detta innebär minskat utrymme för statliga utgifter, givet ett visst överskottsmål och utgiftstak.4 Olika sätt för staten att klara överskottsmålet får således olika effekter på kommunsek- torns inkomster och utgifter.

En faktor som för närvarande påverkar sambandet mellan det kommunala balanskravet och överskottsmålet är de senaste årens ökande investeringar i kommunsektorn. När investeringsutgifter ökar försämras det finansiella sparandet för kommunsektorn mer än kommunsektorns resultat på kort sikt eftersom hela investe- ringskostnaden redovisas som en utgift i det finansiella sparandet, medan endast avskrivningarna påverkar resultatet (se även i av- snitt 7.2.3).

4 Resonemanget kompliceras om man tar hänsyn till möjliga effekter på längre sikt. Riks- revisionen har exempelvis pekat på att upprepade höjningar av statsbidragen kan leda till för- väntningar om att staten alltid griper in i svåra lägen, vilket kan påverka kommunernas incitament att klara balanskravet på egen hand. Se Riksrevisionen (2012).

152

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

6.2Överskottsmålet och ålderspensionssystemet

Även om ålderspensionssystemet styrs av ett eget regelverk ingår sektorns sparande, liksom statens och kommunsektorns sparande, i överskottsmålet. Här beskrivs hur ålderspensionssystemet är kon- struerat, och hur sambandet ser ut mellan sparandet i ålderspensions- systemet och i staten. Därutöver redogörs för argument för och emot att ålderspensionssystemet fortsätter att omfattas av överskotts- målet.

6.2.1Ålderspensionssystemets konstruktion

Ett självfinansierat avgiftsbestämt system

Huvudtanken bakom pensionsreformen 1998 var att gå från ett förmånsbaserat system till ett självfinansierat avgiftsbestämt sys- tem där pensionerna anpassas till ekonomins tillväxt. Pensions- systemet bygger i dag på en överenskommelse mellan sex av riks- dagens partier (S, M, MP, C, L och KD). Med en så bred majoritet finns det goda förutsättningar för att systemet och spelreglerna ska kunna bestå under lång tid oavsett förändrade majoritetsförhållan- den i riksdagen.

Ålderspensionssystemet omfattar inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet som båda är avgiftsbestämda system. I nationalräkenskaperna beräknas också ett finansiellt sparande i ålders- pensionssystemet, vilket är det värde som är en del av överskotts- målet. Det är dock bara inkomstpensionerna som är en del av den offentliga sektorn enligt nationalräkenskaperna.

Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem. Med det menas att de avgifter som betalas in ett visst år används för att betala samma års pensioner. De över- eller underskott som årligen uppstår när pensionsavgifterna är större eller mindre än pensions- utbetalningarna hanteras av buffertfonder (AP-fonderna). Fonder- nas uppgift är att jämna ut svängningar mellan pensionsavgifter och pensionsutbetalningar. För att systemet ska vara hållbart krävs att avgifterna tillsammans med tillgångarna i buffertfonderna långsiktigt kan finansiera pensionerna, dvs. att inga varaktiga underskott upp- står i systemet. Det finns ingen möjlighet att finansiera inkomst- relaterade pensioner via upplåning.

153

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

Pensionssystemets finansiella ställning mäts med balanstalet som beräknas som kvoten mellan systemets tillgångar och skulder. När kvoten (balanstalet) är större än 1 är tillgångarna större än skulderna och systemet i finansiell balans. Om balanstalet under- stiger 1 har systemet en skuld som är större än tillgångarna, vilket åtgärdas enligt reglerna för automatisk balansering. Vid automatisk balansering minskas uppräkningen av pensionerna och pensions- behållningarna, vilket innebär att förräntningen av pensionsskulden blir lägre.

Pensionsuppräkningen har varit mer volatil än vanligt under senare år. För att minska volatiliteten har riksdagen beslutat om vissa jus- teringar som ska träda i kraft från och med 2017 (prop. 2014/15:125, bet. 2015/16:SfU6, rskr. 2015/16:32). Förändringarna innebär att indexeringens djupaste dalar och högsta toppar jämnas ut, samtidigt som balanseringsperioderna kan bli längre men färre.

Pensionssystemet har en broms men ingen gas

Pensionssystemet har som framgått ovan en broms i form av en automatisk balansering som minskar finansiella underskott i sys- temet. Det är dock oklart vad som gäller om det uppstår stora över- skott i systemet. Förslag på hur detta ska hanteras lämnades 2004 av den s.k. UTÖ-utredningen, som föreslog en snabbare uppräk- ning av pensioner och pensionstillgångar om balanstalet överstiger 1,1 (SOU 2004:105). Ett annat alternativ som framförts är att medel förs från buffertfonderna till statsbudgeten.5 I samband med att pensionsreformen påbörjades tog staten över betalningsansvaret för bland annat ATP till förtidspension och änkepension, vilket moti- verade att statsbudgeten kompenserades med medel från buffert- fonderna. Storleken på kompensationen uppskattades till cirka 300–350 miljarder kronor.6 Utgångspunkten var då att statsbudgeten skulle kompenseras i så stor utsträckning som möjligt, utan att den automatiska balanseringen aktiverades. Hittills har riksdagen fattat beslut om överföringar motsvarande 258 miljarder kronor. Frågan om överföringarnas slutliga storlek sköts fram till en kontroll-

5Denna redogörelse för historiken om pensionssystemet bygger på departementspromemo- rian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34).

6Per den 1 januari 1999.

154

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

station 2004. Vid den tidpunkten gjordes emellertid bedömningen att det under överblickbar tid kommer att saknas förutsättningar för att överföra medel till statsbudgeten. Partierna bakom pensions- överenskommelsen enades därför om att återstående överföringar ska samordnas med beslut om fördelning av överskott (dvs. en gas) i pensionssystemet.

Det faktum att det saknas regler för vad som händer om pen- sionssystemets finansiella ställning blir mycket stark, gör att fram- skrivningar av systemets finansiella sparande blir mer osäkra. Detta leder i sin tur till att osäkerheten ökar i bedömningar av hur spar- andet i olika delar av den offentliga sektorn kommer att utvecklas vid en given nivå på ett överskottsmål.

6.2.2Sambandet mellan sparandet i staten och sparandet i pensionssystemet

När pensionssystemets sparande ändras måste staten kompensera för detta

Det finns ett direkt samband mellan sparandet i staten, överskotts- målets nivå och sparandet i pensionssystemet. Om sparandet i pen- sionssystemet t.ex. ökar med en procent av BNP minskar det impli- cita sparmålet för staten med lika mycket. Tvärtom betyder ett minskat sparande i pensionssystemet att sparandet i staten behöver öka i motsvarande grad för att klara överskottsmålet. Det är staten som anpassar sitt sparande för att överskottsmålet ska nås. Sparan- det i ålderspensionssystemet påverkas dock inte av överskotts- målets nivå. I avsnitt 7.2.3 redogörs för hur sparandet i staten an- passas till sparandet i ålderspensionssystemet vid olika nivåer på ett överskottsmål.

Att bestämma en lämplig nivå för överskottsmålet kompliceras av att pensionssystemet har ett regelverk som gör det finansiellt stabilt och delvis frikopplat från övriga delar av offentlig sektor. Om exempelvis sysselsättningen utvecklas starkt de närmaste åren innebär det att inkomsterna ökar i samtliga delar av offentlig sek- tor. Sparandeutvecklingen kommer dock att skilja sig åt i staten och pensionssystemet på grund av olika beslutsregler. Sparandet i pensionssystemet kommer att stärkas inledningsvis. Fler sysselsatta gör att avgiftsinkomsterna ökar samtidigt som kraven på framtida

155

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

pensionsutbetalningar växer. De nuvarande utbetalningarna påver- kas dock inte eftersom de bestäms av tidigare intjänade pensions- rätter. Resultatet blir att sparandet i pensionssystemet ökar. I staten sker det motsatta givet att överskottsmålets nivå är oförändrad. Sparandet i staten kan minska när pensionssystemet står för en större andel av det målsatta sparandet.

Om överskottsmålet inte skulle omfatta pensionssystemet ökar det genomsnittliga sparkravet på staten

Om överskottsmålet inte skulle omfatta pensionssystemet ökar det genomsnittliga sparkravet på staten för en given nivå på målet. Det beror på att sparandet i pensionssystemet förväntas förbättras kon- tinuerligt under 2020-talet och når mer än 1 procent av BNP 2030 i KI:s bedömning (se avsnitt 7.2.3). Om pensionssystemets sparande lyfts ut ur målformuleringen måste staten öka sitt sparande i mot- svarande utsträckning, vilket gör att den finansiella ställningen i offentlig sektor stärks i motsvarande grad vid en given nivå på överskottsmålet.

6.2.3Argument för och emot att ålderspensionssystemet omfattas av överskottsmålet

Om överskottsmålet bör inkludera pensionssystemet eller inte har diskuterats tidigare.7 Argumenten mot att låta överskottsmålet fortsätta omfatta pensionssystemet tar ofta sin utgångspunkt i att pensionssystemet i sig är konstruerat så att det är finansiellt håll- bart. Konjunkturinstitutet (2015a) konstaterar exempelvis att varia- tioner i pensionssystemets sparande varken uttrycker hållbarhets- problem eller omfördelningar mellan generationer. Ett underskott i pensionssystemet betyder därför inte att det uppstått ett behov av ett ökat sparande i staten, lika lite som ett högre sparande i pen- sionssystemet skapar ett utrymme för skattesänkningar eller stat- liga utgiftstökningar. Om pensionssystemets sparande är en del av målet ökar risken för att perioder med överskott i pensionssyste-

7 Se t.ex. Riksrevisionen (2007a), Finanspolitiska rådet (2008, 2010 och 2015), Ds 2010:4, Konjunkturinstitutet (2015a) och IMF (2015e).

156

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

met tolkas som att det finns ett positivt budgetutrymme i stats- budgeten. Ett lägre statligt sparande leder i sin tur till att stats- skulden blir högre allt annat lika, och att säkerhetsmarginalerna i en lågkonjunktur därmed försämras. De tillgångar som byggs upp i ett autonomt pensionssystem är öronmärkta för framtida pensioner och utgör ett sämre skydd än en låg statsskuld när det gäller att aktivt möta en ekonomisk kris.

I Finansdepartementets översyn av överskottsmålet från 2010 dras slutsatsen att det är staten som i slutändan har ansvaret för de offentliga åtagandena, och att det därför är fel att se pensions- systemet och kommunsektorn som helt autonoma (Ds 2010:04). Om det skulle uppstå finansiella problem i dessa delar av offentlig sektor kan staten tvingas skjuta till medel. Det kan också finnas ett tryck på staten att kompensera för ett pensionsutfall som inte anses acceptabelt. Exempel på det är de skattesänkningarna för pensio- närer som genomfördes 2009 och 2010. Dessa skattesänkningar, liksom en justering av pensionssystemets balanseringsmekanism, gjordes enligt Finanspolitiska rådet (2010) för att motverka en svag utveckling av pensionerna bland annat till följd av att pensions- systemets tillgångar fallit i värde under den ekonomiska krisen.

En annan aspekt som KI (2015a) tar upp är att ett mål för endast statens och kommunsektorns sparande innebär att det strukturella sparandet i offentlig sektor kommer att variera med sparandet i pensionssystemet. Det kan försvåra stabiliseringspolitiken efter- som variationer i det strukturella sparandet påverkar efterfrågan i ekonomin oavsett i vilken sektor som sparandet varierar.

Om pensionssystemets sparande läggs utanför överskottsmålet ökar också risken för kortsiktiga förändringar av systemets regler som försämrar systemets sparande. Detta talar för att beakta det finansiella sparandet i hela den offentliga sektorn. Ett mer heltäck- ande mål ger då ett bättre offentligfinansiellt utfall. Att ett mer hel- täckande mål ger ett bättre offentligfinansiellt utfall har stöd i forskningen (se avsnitt 5.4).

Andra argument för att målet ska avse hela offentliga sektorn är att det offentliga sparandet är ett vanligt nyckeltal i internationella jämförelser, och att det refereras till i EU:s finanspolitiska regler. Det har också framhållits att fördelarna med att ändra en mål- formulering klart och tydligt bör överväga nackdelarna, eftersom

157

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

förändringar som inte är tydligt motiverade i sig kan minska målets trovärdighet.

Ett sätt att hantera osäkerheten i bedömningen av sparandet i pensionssystemet och dess effekter på det statliga sparandet under ett givet överskottsmål är att ändra målets nivå i takt med att det finansiella sparandet i pensionssystemet varierar. Ett sådant system har förordats av såväl Finanspolitiska rådet som KI (se även av- snitt 10).

6.3Överskottsmålet och budgetprocessen

Den statliga budgetprocessen regleras i regeringsformen, riksdags- ordningen och budgetlagen. Budgetprocessens olika faser i bered- ningen och genomförandet av statens budget är desamma oavsett nivån på överskottsmålet. Ett ändrat överskottsmål påverkar dock budgetutrymmet, dvs. behovet av budgetförstärkande eller utrymmet för budgetförsvagande åtgärder. Ett ändrat överskottsmål innebär också att riksdagen ska fatta beslut om ett nytt mål inom ramen för budgetprocessen. Nedan redogörs närmare för dessa två faktorer, dvs. budgetutrymmet och beslutsordningen vid ett ändrat över- skottsmål.

6.3.1Överskottsmålet och budgetutrymmet

Hur påverkas budgetutrymmet av ett ändrat överskottsmål?

Budgetprocesskommittén framhöll att de finanspolitiska målen och riksdagens behandling av statens budget genom rambeslutsprocessen innebär att beredning och beslut om budgeten sker enligt ett uppifrån-och-ned förfarande som utgår från de finanspolitiska restrik- tioner som ges av överskottsmålet och utgiftstaket (SOU 2013:73, s. 106). Överskottsmålet ligger till grund för bedömningen av stor- leken på budgetutrymmet, dvs. utrymmet för budgetförsvagande åtgärder eller behovet av budgetförstärkningar.

Förenklat kan effekten på budgetutrymmet av ett ändrat över- skottsmål beskrivas med utgångspunkt från ett antagande om att konjunkturläget är balanserat och det offentliga sparandet i linje med målet. Om målnivån exempelvis sänks med en procent av BNP

158

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

under dessa förhållanden uppstår ett motsvarande utrymme för en engångsvis sänkning av skatterna och/eller ökning av utgifterna. Ett lägre sparande som används för en ofinansierad budgetförsvag- ning måste dock finansieras fullt ut på lång sikt, eftersom budget- utrymmet inte är permanent utan gradvis äts upp av ett försämrat räntenetto.

Ovanstående resonemang gäller om det finansiella sparandet är i linje med överskottsmålet när förändringen genomförs. Om detta inte är fallet måste avvikelsen från målnivån tas med i bedömningen av budgetutrymmet. Om exempelvis en sänkning görs från 1 till 0 procent av BNP i ett läge där sparandet redan ligger 1 procent av BNP under den ursprungliga målnivån så uppkommer inget utrymme för nya åtgärder. I stället innebär sänkningen av överskottsmålet att behovet av budgetförstärkande åtgärder på 1 procent av BNP som hade krävts för att nå ett oförändrat mål försvinner. Eftersom det är skillnaden i budgetutrymme mellan olika nivåer på överskottsmål som är intressant i det här sammanhanget har sparandets nivå när ändringen genomförs mindre betydelse. Skillnaden i budgetutrymme mellan olika målalternativ blir densamma, oavsett om det är i form av ett utrymme för reformer eller i form av ett mindre krav på be- sparingar.

En närmare redogörelse för hur budgetutrymmet påverkas vid alternativa saldomål finns i avsnitt 7.2.

När de offentliga utgifterna växer långsammare än BNP uppstår normalt ett årligt positivt budgetutrymme

Även vid en oförändrad nivå på överskottsmålet uppstår normalt ett årligt budgetutrymme i staten. I avsaknad av aktiva beslut om regelförändringar i t.ex. skatte- och transfereringssystemen, alter- nativt fullt finansierade sådana, uppstår normalt ett budgetutrymme på i storleksordningen 0,4–0,5 procent av BNP per år.8 Skälet till det är att skatteintäkterna på sikt tenderar att öka i takt med BNP, medan de offentliga utgifterna normalt ökar något långsammare. Skatteintäkterna ökar normalt i takt med skattebaserna och därmed ekonomin i stort, medan en stor del av de offentliga utgifterna inte

8 Denna uppskattning av den automatiska åtstramningen bygger på Konjunkturinstitutets bedömning i Konjunkturläget augusti 2016 (Konjunkturinstitutet 2016d).

159

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

ökar i takt med nominell BNP, eftersom de inte är löneindexerade och i vissa fall inte heller prisindexerade. Utan aktiva beslut om nya reformer, eller om dessa finansieras fullt ut, tenderar därför det finansiella sparandet i offentlig sektor att öka som andel av BNP. Storleken på denna automatiskt budgetförstärkande effekt varierar något med faktorer som inflationstakten och produktivitetstillväxt- takten i tjänstesektorn, och kan ibland ”ätas upp” av andra negativa trender som t.ex. höjda räntor eller fler sjukskrivna. Om de mot- verkande effekterna är tillräckligt stora uppstår i stället ett behov av budgetförstärkningar. Denna automatiska budgetförstärkning påver- kas inte av nivån på överskottsmålet.

6.3.2Beslutsformen vid ett ändrat överskottsmål

Ändrade nivåer på budgetpolitiska mål tas i riksdagens rambeslut

En ändrad nivå på överskottsmålet kräver ingen lagändring. Av för- fattningskommentaren framgår att uttrycket ”överskottsmål” sak- nar normativ innebörd och att benämningen därför inte utesluter att överskottsmålet sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara i balans eller visa underskott (prop. 2009/10:100, s. 89).

En ändrad nivå på överskottsmålet kräver dock ett riksdagsbeslut om ny målnivå. Beslutsformen vid en ändrad nivå anges i riks- dagsordningen (11 kap. 18 §, RO). Enligt denna ska beslut om budgetpolitiska mål fattas i första steget i rambeslutsprocessen.9 Så sker årligen i beslutet om utgiftstaket för det tredje tillkommande året. I det s.k. rambeslutet ingår också att fastställa en beräkning av statens inkomster, utgiftstramar för samtliga utgiftsområden, och en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Samtliga förslag som hör till det första steget ska behandlas i en och samma förslagspunkt, och därmed också i ett och samma riks- dagsbeslut. Enligt författningskommentaren avses med budgetpoli- tiska mål framför allt numeriska, fleråriga mål som avser den

9 När målnivån för överskottsmålet ändrades från 2 till 1 procent av BNP 2007 togs beslutet som en separat förslagspunkt i samband med riksdagens behandling av 2007 års ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20). Det beslutet togs dock innan den nya riksdagsordningen, med dess reglering av beslut om budgetpolitiska mål, trädde i kraft 2014.

160

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

offentliga sektorns finanser och som används vid beredning och beslut om statens budget. Det kan handla om justeringar av nivåer på tidigare beslutade mål. Budgetprocesskommittén konstaterade att genom att besluten om de budgetpolitiska målen fattas i ram- beslutet säkerställs en sammanhållen och konsistent syn på de budget- politiska målen, utgiftsramarna och beräkningen av statens inkomster (SOU 2013:73, s. 107).

Att ändra omfattningen på överskottsmålet till att inte längre omfatta ålderspensionssystemet skulle, till skillnad från att ändra målnivån, kräva en ändring i budgetlagen. Budgetlagen säger att regeringen ska lämna förslag om mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) till riksdagen (2 kap. 1 §, budget- lagen). Av författningskommentaren framgår att målet ska avse den offentliga sektorn och inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. Hur ett sådant förslag till nytt mål ska beslutas av riksdagen regleras inte av riksdags- ordningen. Budgetprocesskommittén menade att regleringen i riks- dagsordningen inte närmare bör ange vilka budgetpolitiska mål som ska användas, utan det bör även fortsättningsvis göras i budget- lagen (SOU 2013:73, s. 107). Man påpekade vidare att bestämmel- sen i riksdagsordningen inte heller bör reglera vilken beslutsform som ska användas vid införande av nya budgetpolitiska mål eller avskaffande av befintliga mål.

6.4Kommitténs överväganden

Kommitténs bedömning: En ändrad nivå på överskottsmålet ändrar inte de fundamentala sambanden mellan det finanspoli- tiska ramverkets olika delar, men påverkar budgetutrymmet som är centralt i budgetprocessen på kort och medellång sikt. En ändrad nivå på överskottsmålet kräver ingen lagändring, men innebär att riksdagen måste fatta beslut om en ny målnivå i rambeslutet om budgeten.

Sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn styrs av egna regelverk som inte påverkas av att överskottsmålets nivå ändras. Staten har ett övergripande ansvar att beakta sparandet i övriga delar av offentlig sektor när finanspolitiken utformas för att en given nivå på överskottsmålet ska nås.

161

Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?SOU 2016:67

Ett effektivt finanspolitiskt ramverk förutsätter att såväl ramverkets olika delar som helheten fungerar väl. Det är därför viktigt att för- ändringar av ramverket görs på ett genomtänkt sätt som inte för- sämrar dess funktionssätt. En ändrad nivå på överskottsmålet ändrar inte de fundamentala sambanden i det finanspolitiska ramverket. Överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet defi- nieras visserligen i olika redovisningssystem och täcker olika delar av den offentliga sektorn, men har ändå starka samband. Dessa sam- band påverkas inte av att överskottsmålets nivå ändras.

Inkomster, utgifter och sparande i kommunsektorn och ålders- pensionssystemet styrs av egna regelverk och riktlinjer, och påver- kas inte direkt av att överskottsmålets nivå ändras. En ändrad nivå på överskottsmålet ställer emellertid krav på kortsiktiga anpass- ningar inom framför allt staten till överskottsmålets nya nivå. Det är staten som har ansvar för att överskottsmålet nås, och som måste ta hänsyn till sparandet i övriga delar av offentlig sektor för att så ska bli fallet. Ett ändrat överskottsmål påverkar budgetutrymmet som är centralt i budgetprocessen, på kort och medellång sikt. På lång sikt, mer än 50 år, blir dock skatteuttaget detsamma för en given utveckling av de offentliga utgifterna, oavsett nivå på över- skottsmålet.

Utgiftstaket är en yttersta restriktion för de takbegränsade ut- gifterna och därmed ett uttryck för regeringens syn på det offent- liga åtagandets storlek. Utgiftstaket ger regeringen och riksdagen stöd för att hantera det utgiftstryck som uppstår i den politiska processen. Ett utgiftstak som är avvägt så att det medverkar till att överskottsmålet nås stärker förtroendet för finanspolitikens lång- siktiga hållbarhet. Det gäller oavsett nivån på överskottsmålet.

Det finns argument både för och emot nuvarande ordning att ålderspensionssystemets finansiella sparande ingår i överskottsmålet. Trots att man kan argumentera för att ålderspensionssystemets regler gör systemet finansiellt hållbart, och att det därför inte skulle behöva omfattas av överskottsmålet, överväger enligt vår uppfatt- ning argumenten för att behålla nuvarande ordning. Att överskotts- målet omfattar även sparandet i pensionssystemet bidrar till enkel- het och transparens och överensstämmer med EU:s regelverk och de definitioner som tillämpas inom ramen för detta. Mer heltäck- ande regler är sannolikt också svårare att kringgå. Det behöver finnas tydliga fördelar med att ändra på målets nuvarande utformning för

162

SOU 2016:67 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra delar av det finanspolitiska ramverket?

att detta ska vara motiverat, vilket vi inte bedömer vara fallet. Risken för att sparandet i staten blir för lågt om sparandet i pensions- systemet blir starkare än förväntat är hanterbar om överskottsmålets nivå omprövas med jämna mellanrum, vilket kommittén föreslår i avsnitt 10. Genom tydlig redovisning av det finansiella sparandets fördelning inom den offentliga sektorn i de ekonomiska proposi- tionerna går det också att undvika att långa perioder med överskott i pensionssystemet tolkas som att det finns ett varaktigt budget- utrymme i staten.

Budgetprocessens olika faser i beredningen och genomförandet av statens budget påverkas inte av ett ändrat överskottsmål. En ändrad nivå på överskottsmålet kräver heller ingen lagändring. Ett ändrat överskottsmål innebär emellertid att en ny målnivå ska före- slås av regeringen i budgetpropositionen och fastställas av riksdagen i det s.k. rambeslutet i budgetprocessen.

163

7Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

Kommittén ska enligt direktivet analysera vilka konsekvenser olika nivåer på överskottsmålet får för de offentliga finanserna och svensk ekonomi. Särskilt målnivåns betydelse för möjligheterna att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik och för att hantera kraftiga konjunkturnedgångar ska analyseras. Kommittén ska uti- från denna analys bedöma om det finns anledning att ändra mål- nivån och i så fall föreslå en ny nivå. Vid bedömningen är det enligt direktivet viktigt att kommittén beaktar samtliga motiv för målet, men även överväger vilka motiv som bör tillmätas störst betydelse. Enligt direktivet bör kommittén vidare beakta externa analyser, t.ex. arbetet inom internationella organisationer kring frågan om lämplig nivå på den offentliga skuldsättningen.

I avsnitt 7.1 redovisas resultatet från ett antal tidigare bedöm- ningar av överskottsmålets nivå. I avsnitt 7.2 redovisas de offentlig- finansiella effekterna på medellång och lång sikt av saldomål på fem olika alternativa nivåer. Konsekvensbeskrivningen i detta avsnitt bygger på ett beräkningsunderlag från Konjunkturinstitutet (KI) från april 2016.1 Avsnitt 7.3 resonerar om vad som är en lämplig nivå på skulden. I avsnitt 7.4 diskuteras hur de motiv som angetts för överskottsmålet påverkas av ett offentligt sparande på olika nivåer. Slutligen redovisas kommitténs överväganden kring lämplig nivå på överskottsmålet i avsnitt 7.5.

1 KI har för kommitténs räkning i Konjunkturinstitutet (2016c) uppdaterat de beräkningar som redovisas i KI:s specialstudie 45 ”Konsekvenser av att införa ett balansmål för finansiellt sparande i offentlig sektor” från augusti 2015 (Konjunkturinstitutet 2015a). Utöver uppdateringen med bland annat nya utfallssiffror har effekterna av fler alternativa nivåer på överskottsmålet beräknats.

165

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

7.1Tidigare bedömningar av överskottsmålets nivå

STEMU-utredningen från 2002

Den s.k. STEMU-utredningen analyserade de förändrade förut- sättningarna för stabiliseringspolitiken vid ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU (valutaunionen) (SOU 2002:16). Ut- redningen gjorde bedömningen att det krävs ett överskott om minst en procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel för att de automatiska och halvautomatiska stabilisatorerna ska kunna verka i en djup lågkonjunktur. För att därutöver ge tillräckligt ut- rymme för diskretionär finanspolitik ansåg utredningen att det genomsnittliga sparandet behövde motsvara 2,5–3 procent av BNP.2 Ett sådant överskott motsvarade det då beräknade sparandet i ålderspensionssystemet, inklusive premiepensions-systemet som då var en del av den offentliga sektorn, under de närmaste åren. Utredningen konstaterade att ett sådant högre överskottsmål för den samlade offentliga sektorn skulle innebära att staten fick ett finansiellt sparande nära noll, och att statsskulden därmed kunde vara ungefär konstant i nominella termer och minska som andel av BNP. Utredningens bedömning gjordes utifrån förutsättningen att utrymmet för aktiva finanspolitiska åtgärder behövde ökas om Sverige skulle införa euron och därmed inte längre kunde använda penningpolitiken som ett stabiliseringspolitiskt instrument.

Finansdepartementets utvärdering av överskottsmålet 2010

I departementspromemorian om utvärdering av överskottsmålet 2010 gjordes bedömningen att det inte fanns några starka skäl att ändra nivån på överskottsmålet från 1 procent av BNP (Ds 2010:4). Sett till motiven om offentligfinansiell hållbarhet, rättvisa mellan generationerna och effektivitet bedömdes ett överskottsmål på mellan 0 och 1 procent av BNP vara rimligt under tioårsperioden 2010–2020. Samtidigt bedömdes att stabiliseringspolitiska motiv talade för ett överskottsmål på 1–2 procent av BNP. Gällande över- skottsmål på 1 procent av BNP låg inom ramen för dessa intervall och bedömningen var att det därför borde behållas. I rapporten

2 Detta motsvarar 1,5-2 procent med nuvarande definition av offentlig sektor.

166

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

framhölls också att det inte går att lägga fast en entydig och in- vändningsfri målnivå, och att olika motiv till ett överskottsmål inte alltid är förenliga med varandra. Det var enligt rapporten därför önskvärt att den valda målnivån var brett politiskt förankrad.

Finanspolitiska rådets bedömningar i senare års rapporter

I Finanspolitiska rådets rapport för 2014 analyserades konsekven- serna av en övergång till ett balansmål för det finansiella sparandet. En sänkning av överskottsmålet till noll innebar enligt rådet för- modligen en hållbar finanspolitik och tillräckliga buffertar för sta- biliseringspolitiken. Försiktighetsargument och osäkerhet talade dock mot att sänka målet, om det inte kombinerades med för- ändringar av det finanspolitiska ramverket som ökade förutsätt- ningarna för att målet skulle nås framöver. Rådet ansåg att ram- verket också eventuellt borde kompletteras med regler som gjorde att överskottsmålet höjdes om den offentliga skulden blev, eller riskerade att bli, alltför hög. En rimlig utgångspunkt skulle enligt rådet kunna vara att den konsoliderade bruttoskulden inte borde tillåtas bli avsevärt större än dåvarande nivå på cirka 40 procent av BNP, såvida inte den höga skuldkvoten var en konsekvens av en kris. Vidare framhöll rådet att förändringar av ramverket borde göras med bredast möjliga politiska stöd, för att vara uthålliga och trovärdiga.

I Finanspolitiska rådets rapport från 2015 diskuterades en ändrad målnivå för det finansiella sparandet på nytt. Rådet beto- nade återigen att ett trovärdigt och stabilt mål kräver ett brett poli- tiskt stöd, samt en tydlig och transparent uppföljning och redovis- ning. Dessa frågor är väl så viktiga som målets nivå, enligt rådet. Även i 2016 års rapport återkom rådet till att uppföljningen av överskottsmålet bör skärpas och att det behöver finnas en tydlig plan för hur en återgång till målet ska ske när en målavvikelse har konstaterats.

167

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

Konjunkturinstitutets balansmålsutredning 2015

Konjunkturinstitutet (2015a) har utrett konsekvenserna av att ändra målet för den offentliga sektorns finansiella sparande från en procent av BNP till noll. KI:s slutsats är att den finanspolitiska hållbarheten inte äventyras av en övergång till ett balansmål. Vidare visar analysen att den långsiktiga nivån på skatter och utgifter, liksom den långsiktiga sysselsättningen, inte påverkas i någon högre grad. Avvägningen vid valet av nivå på målet är i stället mellan högre säkerhetsmarginaler i framtiden och lägre skatter eller högre utgifter under de närmaste decennierna, konstaterar KI. Att bygga upp säkerhetsmarginaler gynnar i viss utsträckning framtida generationer på bekostnad av dem som arbetar nu. Ju högre vikt som fästs vid goda säkerhetsmarginaler och möjligheten att bedriva en ambitiös stabiliseringspolitik vid större konjunkturnedgångar, desto mer talar för att nuvarande nivå på överskottsmålet ska be- hållas, enligt KI. Men avvägningen mellan säkerhetsmarginaler och budgetutrymme är i slutänden politisk.

Överskottsmålet har enligt KI bidragit till att de offentliga fi- nanserna står väl rustade för att möta en stigande försörjningsbörda de kommande decennierna. Men KI säger att om det offentliga åtagandet ska behållas på nuvarande nivå måste skatterna höjas, både med det nuvarande överskottsmålet och vid ett balansmål. Ett balansmål skulle skapa ett visst utrymme för lägre skatter eller högre utgifter fram till 2040 men inget utrymme på riktigt lång sikt.

På lång sikt väntas valet av målnivå inte påverka sysselsättningen nämnvärt. På kort sikt hämmas dock sysselsättningsutvecklingen något av en finanspolitik anpassad mot nuvarande överskottmål, jämfört med ett balansmål.

KI framhåller vidare att uppföljningen av överskottsmålet bör förstärkas, och att det kan göras genom att ge Finanspolitiska rådet mandat att identifiera målavvikelser.

Bedömningar av EU-kommissionen, OECD och IMF

EU-kommissionen, OECD och IMF har alla kommenterat frågan om Sverige bör övergå till ett balansmål för det finansiella sparan- det i offentlig sektor.

168

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

I Europeiska kommissionens landrapport för Sverige 2016 kon- staterades att även om Sverige övergår till ett balansmål skulle det fortfarande vara mer ambitiöst än vad som krävs av EU:s regelverk. Sveriges MTO på -1 procent av BNP för det finansiella sparandet i strukturella termer är i överensstämmelse med en långsiktigt hållbar finanspolitik och ger även en marginal till referensvärdet för underskottsgränsen 3 procent av BNP under en normal konjunk- turcykel. Kommissionen välkomnade också en revidering av det nationella budgetmålet på ett sätt som ytterligare stärker det fi- nanspolitiska ramverket (Europeiska kommissionen 2016c). Kom- missionens syn på hur ramverket och uppföljningen bör förstärkas utvecklas i avsnitt 9.4.

I 2015 års s.k. artikel IV-granskning av Sverige konstaterade IMF att ett balansmål för staten är tillräckligt för att åstadkomma nödvändiga finanspolitiska säkerhetsmarginaler (IMF 2015e). IMF menade också att målet bör ses över med jämna mellanrum för att hålla det konsistent med väl avvägda nivåer på skuld och netto- förmögenhet. Målet skulle enligt IMF kunna definieras exklusive pensionssystemet, så att statens sparande inte behövde anpassas efter variationer i pensionssystemets sparande.

Enligt OECD (2015b) gör Sveriges starka offentliga finanser det lämpligt att låta ett balansmål ersätta överskottsmålet.

7.2Offentliga finanser och svensk ekonomi vid olika nivåer på saldomål

I detta avsnitt diskuteras effekterna på kort och lång sikt av att behålla dagens nivå på överskottsmålet respektive sänka detta till en lägre nivå. De kvantitativa uppgifterna bygger på ett beräknings- underlag utredningen beställt av Konjunkturinstitutet (2016c). Analysen har ett särskilt fokus på konsekvenserna av saldomål på olika nivåer under perioden 2019–2026. Denna period är av intresse eftersom kommittén föreslår att överskottsmålets nivå ska ses över varannan mandatperiod (se avsnitt 10). Redogörelsen här handlar om hur sparande och skuld- och tillgångsstockar utvecklas i olika delar av den offentliga sektorn, samt om effekterna på syssel- sättning och tillväxt.

169

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

7.2.1Antaganden bakom analysen

Utvecklingen fram till och med 2019

Tabell 7.1 sammanfattar KI:s bedömning av de offentliga finan- serna 2015–2019.3 Tabellen visar att sparandet i pensionssystemet förväntas vara svagt positivt de närmaste åren, och sparandet i kommunsektorn svagt negativt.

1 Procent av potentiell BNP.

Källa: Konjunkturinstitutet (2016c).

Det offentligfinansiella läget är tudelat. Å ena sidan är netto- förmögenheten betydande och skuldsättningen i offentlig sektor låg. Å andra sidan är det offentliga sparandet tydligt under målsatt nivå. De närmaste åren väntas fortsatta underskott i staten även om sparandet väntas stärkas till följd av konjunkturåterhämtningen och diskretionära budgetförstärkningar. Sparandet i staten stärks under prognosåren så att sparandet i den offentliga sektorn motsvarar 0,6 procent av BNP 2019. Denna bedömning bygger på att reger- ingen fortsätter att vidta finanspolitiska åtgärder för att öka spa- randet mot dagens överskottsmål om 1 procent av BNP.

3 Utvecklingen överensstämmer i stort med bedömningen i Konjunkturläget från mars 2016 (Konjunkturinstitutet 2016a).

170

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

Antaganden bakom de långsiktiga framskrivningarna

I analysen av utvecklingen efter 2019 förlängs konjunkturbedöm- ningen med framskrivningar till 2100. Från och med 2020 görs dessa utifrån förenklade antaganden om en ekonomi i konjunk- turell balans, och med en arbetsmarknad som bestäms av den demografiska utvecklingen.4 Den genomsnittliga produktiviteten antas växa med i genomsnitt 1,7 och arbetsutbudet med 0,6 procent per år till 2040. Det ger sammantaget en BNP-tillväxt på cirka 2,3 procent per år i reala termer och cirka 4,4 procent i nominella termer. Sysselsättningsmönstren i olika åldersgrupper antas vara konstanta, med undantag för personer i åldern 60−74 år. Dessa antas successivt ”föryngra” sitt beteende, dvs. deras sysselsätt- ningsgrad och medelarbetstid ökar gradvis till de nivåer som i dag gäller för något yngre personer, vilket innebär att pensionsåldern successivt höjs. År 2040 är den genomsnittliga pensionsåldern cirka 1,5 år högre än i dag. Behovet av välfärdstjänster antas vara kon- stant över tiden bland individer upp till 64 års ålder. Bland personer äldre än så antas behovet av välfärdstjänster successivt minska, i takt med att medellivslängden stiger. Alla offentliga skuld- och tillgångsstockar antas ha en totalavkastning om 4,5 procent av BNP. För icke-räntebärande finansiella tillgångar antas denna av- kastning fördelas på 2,5 procent direktavkastning (aktieutdelning m.m.) och 2 procent värdeökning.

Beräkningarna bygger således på antagandet att BNP-tillväxten i löpande priser (4,4 procent) endast är marginellt lägre än den no- minella räntan (4,5 procent). Om nominell ränta är densamma som nominell tillväxt påverkas det långsiktiga primära sparandet inte alls av överskottsmålets nivå, oavsett nivån på räntan och tillväxten. Om räntan är högre än tillväxten innebär ett högre överskottsmål på sikt ett något högre primärt sparande, och vice versa. I ett ap- pendix till detta avsnitt förklaras dessa samband mer utförligt. Av appendix framgår att bedömningen av den offentliga sektorns fi- nansiella ställning i förhållande till BNP endast påverkas marginellt av små skillnader i tillväxt- och ränteantaganden.

4 De antaganden som görs överensstämmer i allt väsentligt med de antaganden som görs i KI:s specialstudie om konsekvenser av att införa ett balansmål för finansiellt sparande i offentlig sektor. Konjunkturinstitutet (2015a).

171

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

Den demografiska utvecklingen pekar på ökade utgifter de närmaste åren

Sverige är nu inne i en period där de offentliga utgifterna väntas växa snabbare än BNP på grund av den demografiska utvecklingen. Som framgår av figur 7.1 ökar den s.k. demografiska försörjnings- kvoten sedan cirka 2014 efter ett antal år med fallande trend. Även om osäkerheten växer med tidshorisontens längd så framgår det av figur 7.1 att denna ökning förväntas fortsätta trendmässigt under resten av innevarande sekel. Innebörden är att antalet individer med relativt stora behov av skattefinansierade tjänster kommer att öka snabbare än antalet individer som arbetar och därmed står för hu- vuddelen av skatteunderlaget. Störst behov av välfärdstjänster finns bland de över 80 år, och det är också denna åldersgrupp som för- väntas växa snabbast.

80
75
70
65
60
55
50
1980	2000	2020	2040	2060	2080	2100
Källa: Statistiska centralbyrån, april 2016.
Anm.: Med yrkesaktiv ålder menas här 20–70 år.

172

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

Ett bibehållet offentligt åtagande kan ges olika innebörd, men defi- nieras av KI som att personaltätheten i produktionen av välfärds- tjänsterna och ersättningsgraden i transfereringssystemen är kon- stanta, och att de offentliga investeringarna växer i takt med BNP. Standarden i välfärdstjänsterna ökar då med 0,6 procent per år. Ut- gifterna för offentlig konsumtion kan också förväntas öka de närmaste åren till följd av det stora antalet asylsökande 2015. Dessa utgifter bedöms sedan återgå till mer normala nivåer efter 2020, vilket gör att de sammanlagda primära offentliga utgifterna är mer eller mindre oförändrade mellan 2020 och 2030. Den demografiskt drivna kostnadsökningen motverkas då av lägre utgifter för mi- gration och integration.

Att försörjningsbördan ökar trendmässigt, snarare än under en begränsad tidsperiod för att sedan åter sjunka, talar för att de re- sulterande framtida offentliga kostnadsökningarna inte långsiktig kan mötas av ett oförändrat skatteuttag och ett lägre offentligt sparande, s.k. tax smoothing, utan mer lämpligt med en motsva- rande trendmässig ökning av arbetslivets längd. Den trendmässiga ökningen av försörjningsbördan i figur 7.1 talar således i sig inte för ett gradvis lägre offentligt sparande de närmaste åren. Försörj- ningsbördan tenderar dock att variera kring den trendmässiga ökningen. Således faller försörjningsbördan från cirka 1995 till cirka 2013 för att sedan åter öka snabbt fram till cirka 2025. Denna ned- och uppgång skulle, om den resulterar i motsvarande variation i de offentliga utgifterna, kunna mötas med en temporär förstärk- ning och senare försvagning av det offentliga sparandet vid oför- ändrade regler, vilket talar för ett lägre genomsnittligt sparande åren 2015–2025 än 2000–2015. På samma sätt skulle de temporära variationerna kring trenden efter 2060 kunna mötas med varia- tioner i det offentliga sparandet.

173

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

7.2.2Effekter på primärt sparande och budgetutrymme

Ett lägre offentligt sparande ger inledningsvis utrymme för högre utgifter eller lägre skatter

Förändringen i primärt sparandet vid övergång till ett lägre över- skottsmål speglar det utrymme för högre utgifter och/eller lägre skatter som övergången möjliggör.5 Den förändring i primärt spa- rande som uppstår om överskottsmålets nivå ändras kan betecknas budgetutrymme. Det initiala utrymmet att försvaga sparandet är lika stort som förändringen i målets nivå, exempelvis 1 procent av BNP om ett balansmål ersätter ett överskottsmål om 1 procent av BNP (se figur 7.2).6 Det krymper därefter successivt för att i prin- cip vara mindre än 0,1 procent av BNP efter cirka 40 år, vid de an- taganden om ränta och tillväxt som används här. Om det nya över- skottsmålet gäller under två mandatperioder kommer det att återstå cirka 0,7 procent av BNP av en initial budgetförsvagning om 1 procent av BNP det sista året i perioden. Att utrymmet för högre primära utgifter/lägre primära inkomster minskar med tiden beror på att det lägre finansiella sparandet leder till en relativt sett högre statsskuld, och därmed till högre ränteutgifter.

5Det primära sparandet är det finansiella sparandet minskat med utgifter och inkomster från finansiellt kapital, dvs. räntor och avkastning på finansiella skulder och tillgångar.

6Här bortses från att det genomsnittliga offentliga sparandet i genomsnitt varit lägre än målsatt under den tid målet gällt. Analysen utgår således från att en ändrad målnivå leder till en lika stor skillnad i faktiskt sparande.

174

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

1
0,5
0
-0,5
					Enprocentsmål
-1
					Balansmål
-1,5
2015	2025	2035	2045	2055	2065	2075	2085
Källa: Konjunkturinstitutet (2016c).

I tabell 7.2 redovisas det budgetutrymme, som uppstår vid fyra alternativa nivåer på saldomålet, givet att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skulle ha uppgått till 1 procent av BNP 2019–2026, den gällande nivån på överskottsmålet. Tabellen visar att det primära sparandet kan vara cirka 32 miljarder kronor lägre 2019 om det finansiella sparandet är en tredjedels procent av BNP i stället för 1 procent av BNP. För varje tiondels procent av BNP som överskottsmålet sänks 2019 ökar budgetutrymmet med knappt 5 miljarder kronor. Om sparandet sänks kommer som nämns ovan de offentliga kapitalinkomsterna på sikt att minska. Det innebär att en permanent reform som genomförs när sparandet sänks gradvis måste finansieras genom högre skatter eller lägre utgifter för andra ändamål. I sista kolumnen i tabell 7.2 anges hur stort detta finansie- ringsbehov har blivit 2026.

175

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå		SOU 2016:67

Källa: Konjunkturinstitutet (2016c) och egna beräkningar.

På lång sikt, efter mer än 50 år, blir skillnaden i nettokapital- inkomster, dvs. ränteinkomster och avkastningar minus ränte- utgifter, lika stor som den initiala budgetförsvagningen, om avkast- ningen på offentliga skulder och tillgångar är den samma som den nominella tillväxten. Hela den initiala reformkostnaden måste då finansieras genom högre skatter eller lägre utgifter inom andra om- råden. Det innebär att det primära sparandet, det finansiella spa- randet exklusive nettokapitalinkomster, blir detsamma oavsett mål över denna tidshorisont. Alla primära utgifter, det vill säga offentlig konsumtion, transfereringar och investeringar, måste således finan- sieras med lika stora skatteinkomster på lång sikt. Ett lägre spa- rande som används för en ofinansierad budgetförsvagning måste således finansieras fullt ut på lång sikt, eftersom budgetutrymmet inte är permanent utan gradvis äts upp av ett försämrat räntenetto. Det innebär att valet av överskottsmål, sett i detta tidsperspektiv, kan ses som en fråga om när i tiden en given utgiftsström ska fi- nansieras, dvs. valet av nivå på överskottsmålet får en generations- fördelningspolitisk dimension (se vidare avsnitt 7.4).

7.2.3Sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn

Sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn påverkas inte av valet av överskottsmål

I framskrivningarna upprätthålls överskottsmålen genom att staten ändrar sitt sparande. Sparandet i kommunsektorn och ålders- pensionssystemet bestäms av deras respektive regelverk, och är inte

176

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

beroende av nivån på överskottsmålet (se avsnitt 6). Det genom- snittliga sparandet i ålderspensionssystemet 2019–2026 motsvarar cirka 0,5 procent av BNP. I slutet av 2030-talet har pensions- systemets finansiella sparande ökat till cirka 1,1 procent av BNP och förväntas sedan ligga kvar på denna nivå under de därpå följande tio åren (se figur 7.3).

1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5	Kommunsektorn
	Kommunsektorn
	Pensionssystemet
-1,0	Staten vid ett överskottsmål om 1 procent av BNP
	Staten vid ett överskottsmål om 1 procent av BNP
	Staten vid ett överskottsmål om 0 procent av BNP
-1,5
2015	2020	2025	2030

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016c).

Ett högre sparande i pensionssystemet innebär att staten kan uppvisa motsvarande lägre sparande vid ett givet överskottsmål. I figuren visas hur sparandet i staten anpassas till sparandet i ålderspensionssystemet och kommunsektorn vid två olika nivåer på ett överskottsmål, 0 respektive 1 procent av BNP. Medan sparandet i pensionssystemet förväntas uppvisa gradvis allt större överskott under 2020-talet antas sparandet i kommunsektorn i genomsnitt motsvara -0,2 procent av BNP alla år under samma tidsperiod. När det sammanlagda sparandet i kommunsektorn och ålderspensionssystemet stiger med tiden, kan sparandet i staten minska i motsvarande grad. År 2030 är det antingen svagt positivt eller nära ett underskott om 1 procent av BNP, beroende på nivån på överskottsmålet.

177

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

Högre kommunala investeringar ger ett lägre finansiellt sparande

I beräkningarna förväntas ett negativt finansiellt sparande i kom- munsektorn det närmaste decenniet, trots att resultatet i sektorn är positivt (se figur 7.3). Det beror framför allt på att hela kostnaden för kommunala investeringar är en utgift i det finansiella sparandet, medan endast avskrivningarna kostnadsförs i resultatredovisningen. När de kommunala investeringarna ökar, vilket väntas vara fallet de närmaste 10–15 åren, försämras det finansiella sparandet under en övergångsperiod även om resultatet är oförändrat.

Många kommuner planerar i dag för ökade investeringar. Ränte- läget är lågt och kommunernas resultat har varit relativt goda de senaste åren, vilket ökar benägenheten att investera. Samtidigt väntas befolkningen växa snabbt de närmaste åren, särskilt bland barn och äldre som utnyttjar de kommunala tjänsterna i större ut- sträckning än övriga åldersgrupper. Investeringarna förväntas också öka i de kommunala företagen, t.ex. bostadsbolag och bolag för vatten och avlopp. Sistnämnda investeringar är dock en del av nä- ringslivets investeringar enligt nationalräkenskaperna, och påverkar inte det finansiella sparandet i kommunsektorn mer än indirekt.

För närvarande är skillnaden mellan resultat och finansiellt spa- rande i kommunsektorn relativt stor, och den väntas förbli stor de närmaste åren. Åren 2000–2015 var det genomsnittliga finansiella sparandet i kommunsektorn -0,1 procent av BNP. Underskotten ökade något de senaste fem åren och motsvarade 0,2 procent av BNP 2011–2015. Trots ett prognostiserat positivt resultat på mellan 14 och 18 miljarder kronor årligen 2016–2019 förväntar sig KI ett fortsatt negativt finansiellt sparande i kommunsektorn dessa år. I beräkningarna antas det finansiella sparandet uppgå till i ge- nomsnitt cirka -0,2 procent av BNP även åren 2020–2030. Detta förutsätter dock att kommuner och landsting höjer resultatkravet när investeringsutgifterna ökar för att inte sektorns soliditet ska försämras. Om så inte blir fallet menar KI att det finansiella spa- randet i kommunsektorn kan komma att sjunka ned mot ett ge- nomsnittligt underskott om 0,5 procent av BNP. I den utsträck- ning det genomsnittliga finansiella sparandet i kommunsektorn sjunker framöver, måste detta kompenseras av ett högre statligt sparande för en given nivå på överskottsmålet.

178

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

Sparandet i kommunsektorn är inte beroende av utgiftsutveck- lingen så länge resultatet är styrande. Om den demografiska ut- vecklingen resulterar i högre kommunal konsumtion kan antingen staten öka statsbidragen till kommunerna, eller dessa höja kommu- nalskatten. Oavsett vilket är det rimligt att anta att kravet på god ekonomisk hushållning kommer att klaras, vilket förväntas resul- tera i ett finansiellt sparande i linje med vad som antas.

7.2.4Effekter på den offentliga sektorns finansiella ställning

I tabell 7.3 presenteras en sammanställning av hur den offentliga sektorns nettoställning, statsskulden och den konsoliderade brut- toskulden (Maastrichtskulden) utvecklas fram till 2026 och på lång sikt om ett saldomål på olika nivåer införs 2019 och gäller tills vi- dare.

Den offentliga sektorns nettoställning förbättras på lång sikt för alla positiva saldomål

Det kan vara svårt att omedelbart genomföra åtgärder som ändrar sparandet 2019 till en ny nivå på ett saldomål, framför allt om detta sätts lågt. Det offentliga sparandet bedöms motsvara 0,2 procent av BNP 2018 och öka till 0,6 procent av BNP 2019, se tabell 7.1. Det gör att budgetförstärkande åtgärder om ytterligare cirka 0,4 pro- cent av BNP måste genomföras 2019 om saldot ska öka till 1 procent av BNP detta år. Om saldot tvärtom ska sänkas till - 0,5 procent av BNP kan budgeten försvagas med cirka 1,1 procent av BNP. En sådan budgetförsvagning skulle kunna vara svår att genomföra under ett år utan oönskade expansiva effekter på eko- nomin. I beräkningen bortses dock från denna typ av effekter och sparandet i den offentliga sektorn antas nå det nya saldomålets nivå 2019 genom en förändring av statens sparande, medan sparandet i pensionssystemet och kommunsektorn utvecklas som i figur 7.3.

Både den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och fi- nansiella nettoställning är viktiga för att analysera de offentliga finansernas utveckling. Den finansiella nettoställningen är en vär- defull indikator i analysen av hur den offentliga soliditeten utveck- las. Men med tanke på att värdet på de finansiella tillgångarna kan

179

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

ändras snabbt och mycket, och att en stor del av de finansiella till- gångarna motsvaras av en lika stor pensionsskuld, är det viktigt att även den konsoliderade bruttoskulden följs upp.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet (2016c).

Eftersom sparandet i kommunsektorn och pensionssystemet kan antas vara detsamma oavsett nivå på överskottsmål, och statens finansiella tillgångar till stor del består av fordringar på Riksbanken och studielånssystemet, samt aktier i bolag som Vattenfall, LKAB, m.fl. vars värde inte beror på överskottsmålets nivå, är det i första hand statsskuldens storlek som påverkas av olika sparmål. Det är också statsskulden som varierar över en konjunkturcykel och som direkt berörs om staten måste öka de offentliga utgifterna till följd av någon typ av kris. Möjligheten att snabbt kunna låna upp pengar och underbalansera budgeten i en konjunkturavmattning, utan att statens kreditvillkor försämras, beror till stor del på statens spa- rande och skuld. Det gör att även statsskulden som andel av BNP är ett viktigt offentligfinansiellt nyckeltal.

180

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

Av tabell 7.3 och 7.4 framgår att den finansiella ställningen för- bättras mellan 2015 och 2026 i alla studerade alternativ med ett positivt finansiellt sparande i den offentliga sektorn. Vid balans i de offentliga finanserna försämras nettoställningen marginellt, medan statsskulden och den konsoliderade bruttoskulden minskar som andel av BNP mellan 2015 och 2026. Endast vid ett genomsnittligt underskott motsvarande 0,5 procent av BNP sker en mer påtaglig försämring av nettoställningen, medan statsskulden och Maastricht- skulden förväntas vara lägre 2026 än 2015 även vid denna nivå på saldomålet.

Även om statsskulden och den konsoliderade bruttoskulden minskar som andel av BNP mellan 2015 och 2026 i alla alternativ så är skillnaden i skuldkvoter betydande 2026. Om överskottsmålet ligger kvar på 1 procent av BNP under perioden fram till 2026 är statsskulden och Maastrichtskulden närmare 7 procent av BNP lägre slutåret än om överskottsmålet sänks till balans, vilket mot- svarar cirka 450 miljarder kronor.

Stabilitets- och tillväxtpaktens sextioprocentsgräns klaras även vid ett sparande på -0,5 procent av BNP

Vidare framgår att Maastrichtskulden ligger under EU:s gräns om 60 procent av BNP med god marginal 2026 i alla alternativ. Detta gäller också om respektive saldomål skulle upprätthållas på lång sikt, även om marginalen är liten i alternativet på -0,5 procent av BNP. Skuldstockarna är därmed aldrig i närheten av de värden som kan antas tydligt öka risken för försämrade villkor på kredit- marknaden (se avsnitt 7.3) I alternativen med ett positivt sparande i den offentliga sektorn stärks den offentliga sektorns finansiella ställning även på lång sikt jämfört med 2015.

181

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

45
40
35
30
25
20
15
10		-0,5 procent			Balans
5		En tredjedels procent			0,5 procent
5
0		1 procent
0
2015	2025	2035	2045	2055	2065	2075	2085	2095
Källa: Konjunkturinstitutet (2016c).

Ju högre saldomålet sätts desto lägre blir statsskuldskvoten på sikt, se figur 7.4. Endast vid ett saldomål om -0,5 procent av BNP blir statsskulden på lång sikt högre än 2015 som andel av BNP. Trots att staten kan uppvisa underskott vid ett balansmål minskar stats- skulden som andel av BNP fram till 2026, och är på lång sikt mer eller mindre oförändrad som andel av BNP jämfört med 2015, se även tabell 7.3. Det beror på att BNP växer något snabbare än skul- den, så att kvoten mellan statsskuld och BNP faller. Vid ett över- skott motsvarande 1 procent av BNP i den offentliga sektorn, vilket kräver genomsnittliga överskott om 0,7 procent av BNP i staten, blir statsskulden på lång sikt mindre än 10 procent av BNP.

Tabell 7.4 sammanfattar de genomsnittliga sparkraven på staten 2019–2026 för alla alternativa överskottsmål. Av tabellen framgår att ett bibehållet överskottsmål om 1 procent av BNP för den of- fentliga sektorn leder till att det statliga sparandet måste uppvisa ett genomsnittligt överskott motsvarande 0,7 procent av BNP 2019– 2026. Om överskottsmålet för den offentliga sektorn sänks kan det genomsnittliga statliga sparandet minska i samma utsträckning. Ett överskottsmål om 0,5 procent av BNP leder således till ett krav på

182

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

ett överskott om 0,2 procent av BNP för det statliga sparandet, och vid ett överskottsmål på en tredjedels procent kan staten i det närmaste ha balans. Om överskottsmålet sätts till 0 procent av BNP eller -0,5 procent av BNP kan det statliga sparandet uppvisa genomsnittliga underskott om 0,3 respektive 0,8 procent av BNP. Som jämförelse kan nämnas att det genomsnittliga sparandet i staten var -0,2 procent av BNP 2000–2015, dvs. något högre än vad ett balansmål skulle kräva 2019–2026, samtidigt som det genom- snittliga sparandet i den offentliga sektorn var 0,4 procent av BNP.7

Källa: Konjunkturinstitutet (2016c) och egna beräkningar.

Det primära sparandet ökar snabbare än BNP mellan 2015 och 2026 i samtliga alternativ. Den huvudsakliga förstärkningen sker dock redan mellan 2015 och 2019, så att det primära sparandet som andel av BNP är mer eller mindre stabilt mellan 2019 och 2026. Skillnaden i förändring i primärt sparande mellan de olika alterna- tiven är något mindre än skillnaden i överskottsmålets nivå. Detta är fallet eftersom försvagningen av det primära sparandet vid ett lägre offentligt sparande på sikt blir mindre när de offentliga netto- kapitalinkomsterna försvagas (jämför resonemangen kring beskriv- ningen av figur 7.2).

7 Det finansiella sparandet i staten är minskat med engångsöverföringar från ålders- pensionssystemet 2000 och 2001.

183

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

Större värdeökningar kan stärka den offentligfinansiella ställningen och sänka kravet på statligt sparande

Utvecklingen av framför allt de offentliga finansiella tillgångarna, och därmed den offentliga nettoställningen, beror inte bara på det offentliga sparandet utan även på värdeförändringar. En stor del av tillgångarna i offentlig sektor, främst i ålderspensionssystemet, består av aktier och andra värdepapper vars värde förändras med tiden. Denna värdeförändring, som inte är en del av det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna, gör att framför allt till- gångsstockarna kan ändra storlek även om sparandet är noll. Histo- riskt har värdeförändringar förklarat en större del av den offentliga finansiella ställningens förändring än det offentliga sparandet (se avsnitt 4.2.2). Osäkerhet kring värdeutvecklingens storlek försvårar framskrivningar av den offentliga finansiella förmögenheten och bedömningen av vad som är en lämplig nivå på överskottsmålet.

Anm: För kommunsektorn är avkastningen densamma i båda scenarier, 4,5 procent totalavkastning på alla finansiella tillgångar och skulder.

Källa: Konjunkturinstitutet (2016c).

I beräkningarna antas att räntan på alla skulder och den samman- lagda avkastningen på alla finansiella tillgångar är densamma. Av- kastningen delas i sin tur upp i direktavkastning, dvs. räntor och ut- delningar, som är en inkomst i det finansiella sparandet, och värde- förändring, som inte är en del av sparandet. I beräkningen antas den sammanlagda avkastningen på alla finansiella tillgångar vara

184

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

4,5 procent per år, vilket ungefär motsvarar räntan på 5- och 10- åriga svenska statsobligationer i KI:s medelfristiga scenario. KI menar att detta antagande är försiktigt jämfört med historisk av- kastning. Om avkastning och värdeökningen utvecklas i linje med tidigare utfall även framöver förstärks den offentliga sektorns net- toställning med cirka 4,5 procent av BNP fram till 2026 och med cirka 12 procent av BNP fram till 2040 jämfört med grundalterna- tivet. Denna förstärkning, som är lika stor för alla nivåer på saldo- målet, bygger på att kapitalavkastningen utvecklas i enlighet med andra kolumnen i tabell 7.5

Värdeökningen påverkar enbart de finansiella tillgångarna, vilket gör att statsskulden och Maastrichtskulden endast påverkas indi- rekt genom att större tillgångar ger högre kapitalinkomster och därmed ett starkare sparande i framför allt pensionssystemet, vilket i sin tur minskar behovet av sparande i staten. De genomsnittliga finansiella sparanden i staten som anges i tabell 7.4 kan minskas med cirka 0,1 procent av BNP för alla nivåer på saldomålet om värdeökningen blir högre. Med alternativa antaganden om värde- ökningar i linje med historisk avkastning så försvagas inte heller nettoställningen som andel av BNP mellan 2015 och 2026, även om ett balansmål införs. Större tillgångar och högre inkomster av ka- pital gör dessutom att det framtida primära sparandet skulle kunna vara något lägre.

Vad händer om dagens låga räntor blir bestående?

För närvarande är statslåneräntan mycket låg i ett historiskt per- spektiv (se figur 4.10). En expansiv penningpolitik där Riksbanken köper statsobligationer har bidragit till att den fem- och tioåriga statslåneräntan tidvis t.o.m. varit negativ. Bedömningarna i avsnitt 7 bygger på att ränteläget normaliseras så att räntan på alla offentliga skulder och tillgångar är 4,5 procent. Om dagens ränteläge däremot inte ändras till 2026 modifieras resultaten i tabell 7.3 och 7.4 något.

Eftersom den offentliga finansiella nettoställningen är positiv innebär en lägre avkastning att kapitalavkastningsnettot försämras. Tillgångar och skulder är dock inte jämnt fördelade i den offentliga sektorn, utan det är pensionssystemets kapitalavkastning och spa- rande som försämras av lägre räntor. Ett lägre sparande i pensions-

185

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

systemet måste kompenseras av ett högre sparande i staten för en given nivå på saldomålet, medan kommunsektorns sparande kan antas vara i stort sett detsamma oavsett ränteläge. Ett högre spar- krav på staten innebär att skatterna behöver höjas eller utgifterna minska, även om staten gynnas av att räntorna på statsskulden blir lägre. En överslagsberäkning visar att ungefär hälften av det ökade statliga sparandet kan finansieras med lägre statsskuldsräntor, medan den andra hälften kräver ett högre primärt sparande. Det högre sparandet i staten gör att den konsoliderade bruttoskulden blir något lägre som andel av BNP 2026 än vad som anges i tabell 7.3, för en given nivå på överskottsmålet. Skillnaden är dock inte så stor att skuldankarets nivå skulle behöva anpassas (se avsnitt 8). Vid en framtida översyn av överskottsmålets nivå skulle det kunna vara naturligt att effekten av en eventuellt mer permanent för- ändring av statslåneräntan analyseras.

7.2.5Effekter på sysselsättning och tillväxt

Åtgärder som stärker sysselsättningen har normalt en högre självfinansieringsgrad än åtgärder som ökar produktiviteten

Allmänt gäller att åtgärder som vidtas som sänker det offentliga sparandet, eller som finansieras fullt ut så att sparandet inte påver- kas, i princip kan utformas så att de ger långsiktigt positiva effekter på BNP. En högre BNP-tillväxt har normalt en gynnsam effekt på de offentliga finanserna, vilket skulle kunna öka budgetutrymmet mer än den initiala åtgärdskostnaden. Åtgärden är då delvis själv- finansierad. I vilken utsträckning det offentliga sparandet förbätt- ras när BNP ökar beror dock på vad som ökar tillväxten.

Om överskottsmålet sänks kan skatterna vara något lägre och/eller utgifterna något högre under en längre övergångsperiod, cirka 50 år. Storleken på en eventuell effekt på tillväxten beror på hur det temporära finansiella utrymme som uppkommer vid ett lägre sparande används. Lägre skatter eller högre utgifter kan ha en positiv effekt på BNP, beroende på vilka åtgärder som vidtas.

Om sysselsättningen ökar och arbetslösheten minskar har det normalt en mer gynnsam effekt på det offentliga sparandet än om en lika stor BNP-ökning uppstår till följd av högre produktivitet. Skälet till det är att högre sysselsättning i näringslivet ökar de of-

186

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

fentliga skatteintäkterna, och lägre arbetslöshet sänker utgifterna, utan några motverkande budgetförsvagande effekter. Även en högre produktivitetsdriven tillväxt ökar de offentliga inkomsterna när viktiga skatteunderlag som lönesumman och privat konsumtion växer. Samtidigt ökar även de offentliga utgifterna när lönerna i den skattefinansierade produktionen kan förutsättas öka lika mycket. Också transfereringsutgifterna har på sikt en stark koppling till högre genomsnittliga inkomster, vilket ytterligare begränsar den budgetförstärkande effekten.

Sammanfattningsvis kan självfinansieringsgraden således väntas vara väsentligt högre för åtgärder som ökar sysselsättningen och sänker arbetslösheten jämfört med åtgärder som förbättrar pro- duktiviteten. Är självfinansieringsgraden hög kan åtgärdens om- fattning ökas, och därmed effekten på BNP, för samma nettoeffekt på det offentliga sparandet.

Kortsiktiga effekter bör inte påverka valet av överskottsmålets nivå

På medellång sikt påverkar ett ändrat överskottsmål arbetsutbudet endast i mycket liten utsträckning i KI:s beräkningar (Konjunktur- institutet 2015a). Därmed antas inte heller produktionen påverkas. Det finns enligt KI faktorer som talar för både positiva och nega- tiva sysselsättningseffekter om överskottsmålet sänks. De långsik- tiga effekterna bedöms dock vara små, och KI gör inget försök att kvantifiera dem.

KI:s bedömer även att en anpassning mot nuvarande överskotts- mål eller ett lägre överskottsmål kan ske utan att påverka kon- junkturutvecklingen i någon större omfattning. Att ett högre spa- rande i viss mån bromsar aktiviteten är inte ett argument som en- ligt KI bör vägleda valet av målnivå. Visserligen kan arbetslösheten temporärt bli något lägre vid ett lägre sparande. Det är dock en engångseffekt som inte bör vägas in i valet av överskottsmål. Dis- kussionen om lämplig målnivå bör enligt KI frikopplas från den aktuella situationen och inte baseras på kortsiktiga stabiliserings- politiska hänsyn.

187

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

7.3Vad är en lämplig skuldnivå?

I föregående avsnitt har vi redogjort för vilka skuldnivåer olika saldomål kan väntas leda till. I detta avsnitt diskuteras vad som är en lämplig skuldnivå, utifrån bland annat studier om kritiska gräns- värden för skulden. Ekonomisk forskning ger inte något entydigt svar på frågan om det finns en ”optimal” skuldnivå.8 Erfarenhet, inte minst från den senaste krisen, tyder dock på att höga skuld- kvoter är skadliga för ekonomin och för finanspolitikens håll- barhet, och att en låg skuldnivå förbättrar handlingsutrymmet i en kris. En låg skuld är dock inte en garanti för att ett land kan hantera en kris. Länder kan gå från att ha en låg till hög statsskuld på väl- digt kort tid. Den senaste finanskrisen innebar en märkbar ökning i den offentliga skuldsättningen i många utvecklade länder. Samtidigt finns det också länder med hög skuldkvot där finanspolitiken ändå uppfattas som hållbar.

7.3.1Finns det en övre gräns för skulden?

En hög offentlig skuld kan föra med sig olika slags problem. Ju högre offentlig skuld, desto större andel av skatteintäkterna måste användas för räntebetalningar i stället för offentlig konsumtion eller investeringar. Vidare innebär en hög skuld en begränsning av statens möjligheter att stabilisera och hantera negativa störningar i ekonomin. Medan finanspolitiska stimulanser kan öka efterfrågan i ett land som har låg offentlig skuldsättning kan effekten bli mindre eller till och med negativ om den offentliga skuldsättningen är hög (Nickel och Andreas 2014).

Ytterligare ett problem som blivit tydlig i och med skuldkrisen i många euroländer är att de marknadsräntor staten betalar blir högre när skulden stiger, dvs. riskpremien ökar. En stor skuld gör ett land känsligt för marknadens omvärdering av dess kreditvärdighet. Räntekostnader som framstår som hanterbara kan öka snabbt om gamla lån måste omsättas och nya lån tas upp till högre räntesatser. En ond spiral med växande underskott, större skuld, högre ränte- utgifter och allt större konsolideringsbehov kan snabbt uppstå. En

8 Se Riksgälden (2016) för en aktuell sammanställning av forskning på området.

188

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

sådan utveckling är ofta förknippad med stora samhällsekonomiska kostnader i form av lägre tillväxt och sysselsättning (Vredin m.fl. 2012).

I en IMF-studie av Ostry m.fl. (2015) identifieras tre olika zoner för skuldnivån: en grön, gul och röd zon. Zonindelningen baseras på hur stort finanspolitiskt utrymme (”fiscal space”) ett land bedöms ha. Det finanspolitiska utrymmet avser avståndet mellan den aktuella skuldnivån och en den skuldnivå som det skulle vara skadligt att överskrida (där skulden kan börja växa okontrolle- rat om inte extraordinära åtgärder vidtas). Inom den gröna zonen finns det gott om finanspolitiskt utrymme, inom den gula zonen finns finanspolitiskt utrymme men också viss statsfinansiell risk, och inom den röda zonen saknas finanspolitiskt utrymme. Förfat- tarna menar att för länder i den gröna zonen, däribland Sverige, är det inte önskvärt att minska skuldsättningen på ett sätt som håller tillbaka efterfrågan, då kostnaderna för att göra det är större än vinsterna. För dessa länder bör skuldsättningen som andel av BNP minska endast genom att BNP ökar. Skälet är att effektivitets- förlusterna av den beskattning eller minskning av offentliga utgifter som skulle fordras för att minska skulden, skulle vara större än vinsterna av detsamma. För länder som däremot har litet eller inget finanspolitiskt utrymme är dock vinsterna av att minska skulden större än dessa kostnader.

En OECD-studie av Fall m.fl. (2015) visar vidare att den of- fentliga skuldnivå som inte bör överskridas varierar mellan olika länder. Länderna har delats in i tre grupper utifrån graden av själv- ständig penningpolitik och nationalinkomst. Maxgränsen för ut- vecklade länder med en självständig penningpolitik ligger enligt studien mellan 70 och 90 procent av BNP. Eftersom euroländerna inte har en självständig penningpolitik ligger deras skuldgräns lägre, mellan 50 och 70 procent av BNP. För utvecklings- och tillväxt- länder ligger gränsen sannolikt någonstans mellan 30 och 50 procent av BNP. Dessa maximala värden kan enligt OECD- studien användas som utgångspunkt för att finna en lämplig mål- nivå för skulden. En sådan nivå bör sättas så att risken är liten att gränsvärdet överskrids vid en negativ chock. Även statens explicita och implicita åtaganden behöver beaktas när målnivån sätts. Enligt studien ligger en lämplig målnivå omkring 15 procent av BNP under gränsvärdet för utvecklade OECD-länder och euroländer.

189

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

Variationen mellan länderna är dock stor. Sverige tillhör enligt studien den grupp av länder där den övre gränsen för den offentliga skulden är 70–90 procent av BNP, och målnivån således på 55– 75 procent av BNP, ett intervall som delvis ligger över stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärde.

Det kan jämföras med att Bi och Leeper (2010) i en modell- skattning för Sverige kommit fram till att den kritiska nivån för Sveriges konsoliderade bruttoskuld ligger på runt 90 procent av BNP. Denna studie säger dock ingenting om en lämplig säkerhets- marginal till denna skuldnivå.

Finanspolitiska rådet (2014) har argumenterat för regler i ram- verket som gör att överskottsmålet höjs om den offentliga skulden riskerar att bli alltför hög. I det sammanhanget menade rådet att bruttoskulden inte bör bli avsevärt större än cirka 40 procent av BNP.9 Det kan jämföras med att kreditvärderingsinstitutet Moody’s

(2015) säger att även om Sveriges offentliga skuldkvot ökat något under senare år ger 45 procent av BNP en god marginal till sextio- procentsgränsen, och även till den genomsnittliga skuldkvoten på drygt 50 procent av BNP för länder med högsta kreditbetyg.

Andersson och Jonung (2016) förespråkar en lägre skuldnivå och menar att en lämplig nivå på Maastrichtskulden är 20–30 procent av BNP. En sådan skuldnivå ger enligt författarna tillräckligt stort utrymme för att möta en större kris.10

Riksgälden (2016) konstaterar att det är svårt att dra några en- tydiga slutsatser om en rimlig nivå på skulden utifrån ekonomisk teori och empiri. Riksgälden menar dock att en statsskuld mot- svarande 30–35 procent av BNP kan vara en långsiktigt rimlig nivå. Denna nivå ger en god marginal både till de nivåer som forskningen visar kan vara problematiska och till stabilitets- och tillväxtpaktens övre gräns.

9Finanspolitiska rådet ansåg 2012 att en ytterligare förmögenhetsuppbyggnad än de dåvarande 20 procent av BNP var svår att motivera med ett behov av säkerhetsmarginaler för en kommande lågkonjunktur (s. 13, 87).

10Andersson och Jonung använder begreppet ”statsskuld” men verkar avse Maastricht- skulden, dvs. den offentliga konsoliderade bruttoskulden.

190

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

7.3.2Finns det en nedre gräns för skulden?

En annan fråga är om statsskulden kan bli för liten. Utredningen om översyn av statsskuldspolitiken kom fram till att en statsskuld motsvarande cirka 10–15 procent av BNP behövs för att säkerställa en permanent låneberedskap (SOU 2014:8).11 Även om en låg statsskuld är positivt menade utredningen att en låg skuld och ett litet lånebehov kan leda till att etablerade marknader och upp- låningskanaler försvinner. Om staten under en period upphör att emittera statspapper minskar sannolikt handeln i utestående stats- papper markant. Svenska statspapper skulle därmed bli illikvida och investerarbasen påverkas. Om statens lånebehov åter ökar kan det ta tid att återskapa en välfungerande och likvid marknad. Fall m.fl. (2015) pekar även på att tillgången på statspapper spelar en viktig roll för andra aktörers behov av välfungerande finansiella mark- nader med hög likviditet.

7.3.3Osäkerhet, chocker och implicita åtaganden

Storleken på statens implicita åtaganden, dvs. statens icke-formella åtaganden men där det finns en förväntan om att staten har ett an- svar i en kris, kan behöva beaktas när en målnivå för skulden be- stäms. Implicita åtaganden är inte helt enkla att kvantifiera och värdera. Principiellt har dock staten ett ansvar att ingripa när det uppstår allvarliga och oväntade lägen som hotar samhället och/eller medborgarnas välfärd, som exempelvis vid krigshot, naturkata- strofer, allvarliga olyckor eller samhällsekonomiska kriser. Statens finanser bör därför vara så robusta att det finns finansiell kapacitet att hantera även mycket allvarliga störningar och påfrestningar.

Ett centralt implicit åtagande är den finansiella sektorn. Denna sektors samhällsekonomiska betydelse gör att staten måste ta an- svar för att värna finansiell stabilitet, om t.ex. en eller flera system- viktiga banker får allvarliga problem. Erfarenheten från senaste finanskrisen 2008–2009 visar att oordnade fallissemang i stora

11 Utredningen uppgav miniminivåer uttryckt i miljarder kronor för statsskulden 2020 och 2030. För 2020 skulle dessa uppgå till 606 och 746 miljarder kronor med respektive utan Riksgäldens upplåning för vidareutlåning till Riksbanken. För 2030 skulle dessa uppgå till 640 och 770 miljarder kronor med respektive utan denna. Dessa belopp har här uppskattats motsvara ungefär 10–15 procent av BNP.

191

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

banker kan få spridningseffekter som hotar hela samhällsekono- min. Kriser i banksektorn är ofta förknippade med att den statliga upplåningen ökar mycket snabbt, som i Sverige i början av 1990- talet och Irland 2009. För att garantera finansiell stabilitet har staten även ett stort explicit åtagande i insättningsgarantin. Den finansiella sektorn är stor. De svenska bankernas totala tillgångar motsvarade drygt 350 procent av BNP i december 2014 (Riks- banken 2015). EU:s nya krishanteringsdirektiv förändrar i grunden villkoren för statens agerande i en kris.12 Ett viktigt syfte med det nya regelverket är att bryta kopplingen mellan statens finanser och finansiella kriser. Samtidigt stärks incitamenten för bankernas kre- ditgivare att vara vaksamma och kräva högre räntor av banker med sämre finansiell ställning. Krishanteringsdirektivet trädde i kraft i Sverige den 1 februari 2016. Det innebär bland annat att det etable- ras ett så kallat resolutionsförfarande som kan tillgripas om den finansiella stabiliteten hotas. Resolutionsförfarandet ger staten en rad befogenheter, inklusive rätten att ta kontroll över en fallerande bank. Dessutom ska bankernas långivare bära förluster via skuld- nedskrivningar (sedan aktiekapitalet uttömts). Kreditgivarnas ford- ringar kan även omvandlas till aktiekapital om det krävs för att verksamheten ska kunna drivas vidare. Riksgälden är så kallad resolutionsmyndighet och kan använda resolutionsverktyg som skuldnedskrivning för att hantera en kris. I uppdraget ingår också att fastställa miniminivån på skulder som kan bli föremål för ned- skrivning och konvertering om en bank måste sättas i resolution.

Regeringen menade i propositionen om genomförandet av kris- hanteringsdirektivet att konsekvenserna för såväl staten som för samhällsekonomin är svåra att överblicka på förhand (prop. 2015/16:5). Även om regeringen inte har kvantifierat de finansiella konsekvenserna, konstaterar den att statens möjligheter till rekapi- talisering av banker med offentliga medel kommer att begränsas jämfört med stödlagen från 2008. Regelverket kräver att betydande kostnader ska bäras av bankernas ägare och borgenärer, och det är endast om förlusterna överstiger vissa värden som statliga medel får användas.

12 Till detta kommer andra reformer, t.ex. skärpta kapital- och likviditetskrav, som kan antas minska risken för att en allvarlig finanskris ska uppstå.

192

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

Hur de nya reglerna ska tillämpas och dess effekter är ännu oklart. Det finns dock skäl att tro att sannolikheten för stora stat- liga insatser avsevärt minskar till följd av det nya regelverket. Riks- gälden (2015b) bedömer att sannolikheten är liten för en så allvarlig kris att resolutionsåtgärder inte är tillräckliga, och att staten där- med skulle drabbas av banksystemets kreditförluster.

7.4En ändrad målnivå och motiven till överskottsmålet

Överskottsmålet syftar till att åstadkomma en långsiktigt hållbar finanspolitik, en jämn fördelning av resurser mellan generationerna, samhällsekonomisk effektivitet samt stabiliseringspolitiskt hand- lingsutrymme (se avsnitt 3). I detta avsnitt diskuteras inledningsvis hur en ändrad nivå på överskottsmålet påverkar de tre första moti- ven. Därefter behandlas det stabiliseringspolitiska motivet. Här handlar diskussionen om säkerhetsmarginalerna vid normala, men framför allt djupa konjunkturnedgångar.

7.4.1Konsekvenser för långsiktig hållbarhet, generationsfördelning och effektivitet

Alla alternativa saldomål leder till en stabil nettoförmögenhet i relation till BNP

Såväl ett överskottsmål som ett inte alltför stort underskottsmål som upprätthålls innebär att finanspolitiken teoretiskt sett är lång- siktigt hållbar i meningen att skuldkvoten stabiliseras. Även om ett överskottsmål på sikt ger en högre finansiell nettoförmögenhet än ett underskottsmål så är nettoförmögenhetens relation till BNP stabil i båda fallen. De nivåer på saldomål som övervägs i denna utredning resulterar också i finansiella skuld- och förmögenhets- stockar som ligger väl under de nivåer som kan oroa kreditgivare. Ett ytterligare förslag som bidrar till en hållbar finanspolitik är att konsekvenserna av det överskottsmål som gäller tillsvidare ska ses över vart åttonde år (se avsnitt 10).

193

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

Är någon nivå på överskottsmålet mer samhällsekonomiskt effektiv?

Det kriterium för effektivitet som oftast angetts i samband med överskottsmålet är att skatteuttaget bör variera så lite som möjligt (se avsnitt 3). Anledningen är att skatter normalt antas orsaka sam- hällsekonomiska förluster som ökar mer än proportionellt med skattesatsen. Om skatteuttaget måste höjas kraftigt under en kort tid för att göra finanspolitiken hållbar medför det ofta stora sam- hällsekonomiska kostnader. En finanspolitik som inriktas på att nå ett riktmärke för det offentliga sparandet minskar risken för att denna typ av åtgärder ska bli nödvändiga.

I KI:s beräkningar antas att de offentliga utgifterna är givna av ett offentligt åtagande, och det önskvärda sparandet åstadkoms genom högre eller lägre skatter. Detta är en redovisningsmässig förenkling. I verkligheten kan ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet åstadkommas genom att både utgifter och in- komster ändras. En framskrivning av de offentliga utgifterna är vidare beroende av flera osäkra antaganden om hälsoutvecklingen i befolkningen, standardökningen i de offentliga tjänsterna, hur pro- duktiviteten i produktionen av dessa tjänster utvecklas, m.m.

Slutsatsen av detta är att valet av nivå på överskottsmålet i sig inte implicerar en särskild utveckling av skatteuttaget. Anpass- ningen av sparandet till överskottsmålet kan ske genom för- ändringar av både de offentliga utgifterna och inkomsterna, och det är i besluten om sådana förändringar som den samhällsekonomiska effektiviteten måste beaktas. Detta gäller på samma sätt för alla de nivåer på överskottsmålet som analyseras här. Det går således inte att säga att en nivå på överskottsmålet är mer samhällsekonomiskt effektiv än en annan.

Svårt att säga att en målnivå är att föredra utifrån rättvisa mellan generationer

I tabell 7.3 framgår att ett överskottsmål på mellan 0 och en tredje- dels procent av BNP leder till att nettoförmögenheten är relativt stabil på medellång sikt, nära dagens nivå på 19,5 procent av BNP. Att nettoförmögenheten är stabil som andel av BNP innebär att de finansiella resurser en generation lämnar efter sig till nästa är lika

194

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

stora, vilket talar för att den intergenerationella omfördelningen påverkas i ringa utsträckning av ett offentligt sparande på denna nivå.

Som framgick av avsnitt 7.2 blir det primära sparandet, det fi- nansiella sparandet exklusive nettokapitalinkomster, detsamma efter cirka 50 år oavsett målnivå. Alla primära utgifter, dvs. offent- lig konsumtion, transfereringar och investeringar, måste således finansieras med lika stora skatteinkomster på lång sikt. Det innebär att valet av mål för sparandet, sett i detta tidsperspektiv, kan ses som en fråga om när i tiden en given utgiftsström ska finansieras, dvs. valet av nivå har en fördelningspolitisk dimension. Sätts över- skottsmålet högt sker en större del av finansieringen i nutid. Indi- vider som lever i dag måste då betala högre skatter och/eller ac- ceptera lägre offentliga utgifter för att skapa det önskade över- skottet. På sikt leder detta till en starkare finansiell ställning och ett förbättrat kapitalavkastningsnetto, vilket ger utrymme för att sänka skatteuttaget för framtida generationer. Omvänt innebär ett lägre överskottsmål att skatteuttaget kan vara lägre och eller utgifterna högre i nutid, vilket på sikt resulterar i en försämrad offentlig- finansiell nettoställning och ett lägre kapitalavkastningsnetto, vilket framtida generationer måste finansiera med ett högre primärt spa- rande.

De alternativa saldomål som här studerats ger dock upphov till relativt små skillnader i primärt sparande och om överskottsmålets nivå omprövas varannan mandatperiod blir den omfördelande ef- fekten än mindre. Om överskottsmålet sänks ger det visserligen temporärt möjlighet till lägre skatter eller högre utgifter men som framgår av tabell 7.4 är skillnaderna relativt små. Ett uttalande om huruvida den förändring som trots allt uppstår ökar eller minskar rättvisan mellan generationerna förutsätter också ett normativt omdöme om vad som är rättvist. Slutsatsen blir att det svårt att säga att något av de alternativa överskottsmålen är att föredra ur ett rättviseperspektiv.

195

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

7.4.2Stabiliseringspolitiska konsekvenser

Forskning om finanspolitikens konjunkturstabiliserande effekter

En återkommande diskussion inom nationalekonomisk forskning handlar om i vilken utsträckning finanspolitiken kan och bör an- vändas för att försöka stabilisera konjunkturen. Empiriskt har man försökt fastställa effekten av finanspolitik på flera olika sätt. Enligt Finanspolitiska rådet (2015) visar senare års forskning att finans- politiken kan vara effektiv för att stabilisera ekonomin framför allt vid stora störningar, förutsatt att statsfinanserna bedöms som lång- siktigt hållbara. En studie av Corsetti och Müller (2015) med fokus på utvecklingen efter finanskrisen drar slutsatsen att effekten av expansiv finanspolitik antagligen är ganska liten i normala tider, men större i recessioner och finansiella kriser. Den är troligen också större vid fast växelkurs än vid rörlig. Modellbaserade resul- tat indikerar att effekten är större när penningpolitikens möjlig- heter att bedriva stabiliseringspolitik begränsas av en ränta nära noll. Statsfinansiell oro och hög risk för betalningsinställelse minskar finanspolitikens effekt eller ändrar t.o.m. dess tecken, dvs. ett minskat offentligt sparande verkar åtstramande i stället för sti- mulerande. Risken för detta är större i länder nära räntegolvet där penningpolitiken inte har möjlighet att motverka en ökad stats- finansiell risk. Sammantaget bör således diskretionära finans- politiska konjunkturstabiliserande åtgärder främst användas i djupa och utdragna lågkonjunkturer, och särskilt om förtroendet för den finanspolitiska regimen är starkt och penningpolitiken redan ut- tömt sina resurser.

Säkerhetsmarginaler vid en djup konjunkturnedgång

Säkerhetsmarginaler, dvs. att sparande och skuld inte är på oro- väckande nivåer, krävs för att finanspolitiska åtgärder ska kunna genomföras i konjunkturstabiliserande syfte utan risk för negativa effekter på förtroende för finanspolitiken och statens kredit- värdighet. För att undvika sådana reaktioner krävs att framför allt statsskulden och statens underskott inte blir för stora. Det är dock svårt att avgöra var gränsen går för när politikens trovärdighet ifrå-

196

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

gasätts. EU:s regelverk begränsar underskottet till högst tre pro- cent av BNP och offentlig sektors konsoliderade bruttoskuld till maximalt 60 procent av BNP.

Hur stora säkerhetsmarginaler som krävs beror dels på de of- fentliga finansernas konjunkturkänslighet, dels på de stabiliserings- politiska ambitionerna. KI (2015a) har beräknat s.k. budget- elasticiteter som visar hur de offentliga finanserna påverkas av konjunkturella variationer via de automatiska stabilisatorerna.13 Dessa beräkningar visar att konjunkturkänsligheten minskat, det vill säga de automatiska stabilisatorerna är i dag mindre starka än tidigare. Risken för kraftiga försvagningar av det finansiella sparan- det på grund av de automatiska stabilisatorerna är därmed mindre, samtidigt som då behovet av diskretionära åtgärder möjligen ökat. Budgetelasticiteten kan enligt KI:s beräkningar förväntas vara 0,3– 0,5 vid en export- och investeringsledd nedgång av den typ som har varit vanligast i Sverige de senaste decennierna. Det innebär att om BNP faller med 1 procent under sin potentiella nivå så minskar det finansiella sparandet i offentlig sektor som andel av BNP med 0,3– 0,5 procentenheter. Vid en inhemsk konsumtionsdriven konjunk- turnedgång blir de konjunkturella effekterna större, och budget- elasticiteten kan då väntas vara cirka 0,6.

OECD och EU-kommissionen bedömer att de svenska offent- liga finanserna är något mer konjunkturkänsliga än KI. De använ- der en budgetelasticitet på 0,59, dvs. i KI:s övre intervall. Även om osäkerheten i bedömningarna är stor har kommissionens budget- elasticitet en särskild vikt i ett sammanhang då det är deras bedöm- ning som avgör om det strukturella underskottet överstiger vårt MTO om 1 procent av potentiell BNP.

Hur mycket det finansiella sparandet försämras i en lågkonjunk- tur beror dock inte bara på de automatiska stabilisatorernas styrka utan också på hur den aktiva stabiliseringspolitiken bedrivs. Det är den sammantagna effekten på det finansiella sparandet som avgör hur finanspolitiken bidrar till konjunkturstabilisering. För en given budgetelasticitet kan den aktiva diskretionära politiken anpassas så att den sammantagna stabiliseringspolitiken når önskvärd omfatt- ning. Ju mer ambitiös politiken är vad gäller att stabilisera konjunk-

13 Budgetelasticiteten visar hur mycket det offentliga sparandet som andel av BNP ändras om BNP-gapet ändras med en procent av potentiell BNP.

197

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

turutvecklingen, desto större säkerhetsmarginaler krävs för att undvika att bryta mot EU:s regler, och för att upprätthålla finans- politikens trovärdighet.

Ett lägre satt överskottsmål minskar säkerhetsmarginalerna

En övergång till ett lägre överskottsmål minskar säkerhets- marginalerna. Ett överskottsmål för hela offentliga sektorn innebär att statens finansiella sparande behöver anpassas till sparandet i pensionssystemet och kommunsektorn för att målet ska nås. KI:s bedömning, som de betonar är osäker, är att det finansiella spa- randet i pensionssystemet kommer att överstiga 1 procent av BNP i slutet av 2020-talet, se figur 7.3. Ett lågt satt överskottsmål ökar därmed risken för att statens finansiella sparande kan sjunka till så låga nivåer att förmågan att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik minskar. Om sparandet i pensionssystemet blir högre än väntat kan statens sparande vara motsvarande lägre, för ett givet sparande i kommunsektorn. Då blir Maastrichtskulden normalt sett högre än väntat, samtidigt som den offentliga nettoförmögenheten utvecklas i linje med förväntan. Den finansiella ställningen är starkare i pensionssystemet, men svagare i staten. Eftersom ökad förmögen- het i pensionssystemet inte förbättrar det stabiliseringspolitiska utrymmet är detta ett argument mot ett allt för lågt överskottsmål.

Det är dock inte särskilt sannolikt att lågt satta överskottsmål utgör en begränsning i normala konjunkturförlopp. Exempelvis kan de automatiska stabilisatorerna förväntas försvaga sparandet med som mest cirka 1 procent av BNP vid ett BNP-gap på -2 procent, vilket lämnar ett utrymme för ytterligare aktiv politik innan EU:s gränsvärden överskrids om sparandet i utgångsläget var nära balans.

De offentligfinansiella effekterna blir större vid en inhemsk kris

I stället för att titta på i vilken utsträckning normala konjunktur- förlopp kan innebära begränsningar för finanspolitiken är det i detta sammanhang mer relevant att titta på de begränsningar ett lågt sparande sätter för politiken vid större inhemskt genererade kriser. Det krävs ett negativt BNP-gap om cirka 5 procent av BNP

198

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

för att EU:s underskottsgräns skulle nås enbart på grund av de automatiska stabilisatorerna. Så djupa lågkonjunkturer är inte van- liga, men inträffade exempelvis vid 1990-talskrisen och finanskrisen 2008–2009. I en sådan situation ger ett högre satt överskottsmål bättre förutsättningar för finanspolitiken. Samtidigt finns det un- dantagsklausuler i EU:s regler som medger högre underskott för att hantera exceptionella situationer. Toleransen för underskott, både från EU:s och från de finansiella marknadernas sida, är sanno- likt också större om statsskulden är låg och nettoförmögenheten positiv i utgångsläget.

Vilka störningar överskottsmålet ska ta höjd för kan endast besvaras utifrån politiska värderingar, där kostnader och intäkter av ett högt säkerhetssparande måste vägas mot varandra. Det är inte rimligt att bygga upp säkerhetsmarginaler som kan hantera varje upptänklig kris. Det skulle innebära högre skatter och/eller lägre utgifter under en övergångsperiod, i strid med ambitionen att ut- jämna skatteuttaget över tid, och skulle också gynna framtida gene- rationer på bekostnad av nuvarande, eftersom de sistnämnda i högre grad skulle tvingas finansiera uppbyggnaden av de finans- politiska buffertarna genom ett högre primärt sparande.

Risken för en kortsiktigt ohållbar utveckling i en lågkonjunktur talar dock emot att välja ett allt för lågt överskottsmål. Även om det är svårt att sätta en absolut gräns i detta sammanhang torde risken för att ett underskottsmål om 0,5 procent av BNP kommer i konflikt med ett MTO om -1,0 procent av BNP vara så pass stor att ett så lågt överskottsmål blir olämpligt ur ett stabiliseringspoli- tiskt perspektiv. Samtidigt kräver ett lägre överskottsmål en ökad vaksamhet då avståndet till EU:s underskottsgräns minskar. Stabili- seringspolitiken måste anpassas till de nya säkerhetsmarginalerna. För att minska risken att det offentliga sparandet sjunker under EU:s gränsvärde i en konjunkturnedgång är det viktigt att finans- politiken är i fas med konjunkturcykeln. Det innebär att det finan- siella sparandet bör överstiga överskottsmålet när ekonomin befin- ner sig i en högkonjunktur.

199

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

7.5Kommitténs överväganden

Kommitténs förslag: Överskottsmålet för den offentliga sek- torns finansiella sparande behålls, men dagens nivå om en procent av BNP ändras till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Den nya nivån gäller från och med 2019 och tills vidare. Denna nivå på överskottsmålet väntas leda till att den offentliga bruttoskulden fortsätter minska som andel av BNP till cirka 35 procent 2026, samtidigt som den offentliga netto- förmögenheten ökar något från dagens nivå till drygt 20 procent av BNP. Detta överskottsmål bedöms ge en hållbar utveckling av den offentliga sektorns finansiella ställning och tillräckliga säkerhetsmarginaler för att hantera djupa konjunkturnedgångar.

Ett ökat demografiskt kostnadstryck de närmaste decennierna

Överskottsmålet infördes efter 1990-talskrisen för att stärka den offentliga sektorns finansiella ställning. Ett syfte var att kunna möta en demografisk utveckling med ett växande antal äldre från ett starkt offentligfinansiellt utgångsläge. Målet skulle också ge utrymme att aktivt motverka lågkonjunkturer och säkra marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens referensvärden. Sedan över- skottsmålet infördes har de offentliga finanserna utvecklats stabilt under de senaste 15 åren. Förtroendet för Sveriges ekonomi och offentliga finanser är i dag högt. Vi har också en gynnsam offent- ligfinansiell ställning jämfört med de flesta andra länder. Den of- fentliga bruttoskulden som andel av BNP har minskat kraftigt jämfört med när överskottsmålet infördes.

Samtidigt kommer kostnadstrycket sannolikt att öka de närm- aste decennierna till följd av demografiska förändringar. Andelen av befolkningen som är utanför yrkesverksam ålder har ökat de sen- aste åren. Om några år kommer även antalet personer som är 80 år och äldre att öka kraftigt, vilket ökar behovet av äldreomsorg och sjukvård. Den demografiska försörjningskvoten väntas fortsätta öka relativt snabbt till slutet av 2030-talet.

En konsekvens av att antalet ålderspensionärer ökar snabbare än antalet yrkesaktiva är att sparandet i ålderspensionssystemet mins- kar. Från att ha stått för större delen av överskotten i den offentliga

200

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

sektorns sparande sedan överskottsmålet infördes förväntas över- skottet i pensionssystemet bli lägre de närmaste åren. Detta är en följd av förändringar i befolkningens ålderssammansättning och inte ett tecken på att pensionssystemet är underfinansierat. Detta lägre förväntade sparande i pensionssystemet ökar sparkraven på staten för att överskottsmålet ska nås. Dessutom måste staten kompensera för att sparandet i kommunsektorn väntas bli negativt det närmaste decenniet, vilket delvis beror på att de kommunala investeringarna väntas öka.

Kommittén finner att denna utveckling sammantaget talar för en något lägre nivå på överskottsmålet under det närmaste decenniet.

Den offentliga bruttoskulden fortsätter minska som andel av BNP även vid ett något lägre sparande

I detta avsnitt har redogjorts för konsekvenserna av ett antal olika alternativa mål för det finansiella sparandet.

Med rimliga antaganden om ränta och tillväxt leder alla här ana- lyserade saldomål som upprätthålls till att den offentliga skuld- kvoten går mot en nivå som är långsiktigt hållbar. Även om målet skulle sättas så lågt som -0,5 procent av BNP förväntas inte den offentliga sektorns finansiella nettoställning bli negativ på lång sikt, eller Maastrichtskulden öka så att den kommer i konflikt med sta- bilitets- och tillväxtpaktens gränsvärde på 60 procent av BNP. Dessa resultat påverkas endast marginellt om man varierar ränte- och tillväxtantagandena inom rimliga intervall.

Analysen vilar på antaganden om hur värdet på de offentliga fi- nansiella tillgångarna kommer att utvecklas. Antaganden om värde- utvecklingen är osäkra. Historiskt har värdeförändringar förklarat en större del av den offentliga finansiella förmögenhetens ställning än det offentliga sparandet. De antaganden som ligger till grund för beräkningarna i denna utredning är dock försiktiga, dvs. värdet på den offentliga sektorns tillgångar antas öka långsammare än vad som tidigare observerats.

De långsiktiga effekterna av en övergång från ett högre till ett lägre överskottsmål på sysselsättning och BNP-tillväxt bedöms vara försumbara.

201

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

SOU 2016:67

Valet av nivå på överskottsmålet är främst en fråga om behovet av säkerhetsmarginaler

Valet av nivå på överskottsmålet får effekter på fördelningen av primära offentliga utgifter och inkomster över tiden. Under en längre övergångsperiod blir budgetutrymmet större om målet sätts på en lägre nivå. Det gör att valet av målnivå kan ses som en fråga om när i tiden en given utgiftsström ska finansieras, dvs. det har en fördelningspolitisk dimension. Skillnaden mellan de målnivåer som övervägs är dock liten och det är kommitténs uppfattning att det inte går att säga att en viss målnivå är att föredra utifrån en bedöm- ning om att den skulle vara fördelningsmässigt mer rättvis mellan generationerna än en annan.

Vi bedömer vidare att ingen av de målnivåer som här studeras kan sägas vara mer samhällsekonomiskt effektiv än de andra. Ett målsatt offentligt sparande kräver inte att skatteuttaget utvecklas på ett särskilt sätt, utan kan åstadkommas genom förändringar av både de offentliga inkomsterna och utgifterna. De effektivitets- mässiga konsekvenserna av ett ändrat saldomål via skatteuttaget går därmed inte att förutse.

Sammanfattningsvis är det enligt kommitténs bedömning svårt att säga att en målnivå i det intervall som kommittén har diskuterat är att föredra före en annan utifrån motiven om långsiktig håll- barhet, rättvisa mellan generationer och samhällsekonomisk effek- tivitet. Därmed har valet av målnivå kommit att handla om en av- vägning mellan vilka säkerhetsmarginaler som bedöms behövas i en djup lågkonjunktur, i förhållande till värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som det lägre överskottsmålet innebär under en längre övergångsperiod. Ju lägre sparandemålet sätts desto större blir risken för att aktiv finanspolitik i en djup konjunktur- avmattning resulterar i så stora underskott att de försämrar statens kreditvärdighet, eller kommer i konflikt med stabilitets- och till- växtpaktens regler.

202

SOU 2016:67

Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och förslag om ny målnivå

Nivån på överskottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP