Låt fler forma framtiden!

Till statsrådet Alice Bah Kuhnke

Regeringen beslutade den 17 juli 2014 att uppdra åt en särskild ut- redare att utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engage- manget inom den representativa demokratin och att stärka indi- videns möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen. Samma dag utsågs f.d. generaldirektör Olle Wästberg som särskild utredare.

En parlamentarisk referensgrupp med följande ledamöter utsågs den 11 september 2014: distriktsordförande Michael Anefur (KD), riksdagsledamoten Gulan Avci (FP), riksdagsledamoten Berit Högman (S), kommunpolitikern Anna Hövenmark (V), kommun- politikern Bruno Kaufmann (MP), oppositionslandstingsrådet Stefan Tornberg (C), riksdagsledamoten Jessika Rosvall (M) och riks- dagsledamoten Jonas Åkerlund (SD). Den 20 oktober 2014 ent- ledigades Gulan Avci från sitt uppdrag. Samma dag förordnades riksdagsledamoten Robert Hannah (FP).

Den 16 september 2014 förordnades som experter i utredningen: demokratiutvecklaren Ahmad Azizi, Botkyrka kommun, förste vice förbundsordföranden, Lars Berge-Kleber, Handikappsföreningarnas samarbetsorgan, kanslirådet Paula Blomqvist, Kulturdepartementet, verksamhetsansvarig Bojan Brstina, SIOS Anti-diskriminerings- byrå, professor Hanna Bäck, Lunds universitet, departements- sekreteraren Niclas Järvklo, Utbildningsdepartementet, ansvarig för demokratifrågor Lena Langlet, Sveriges Kommuner och Landsting, enhetschefen Johan Lidmark, region Skåne, ledamoten i styrgruppen för Ung minoritet Nils-Olof Parfa, förbundsordföranden Christina Rogestam, Sveriges pensionärsförbund Seniorerna, programansvarig Reza Saleh, Berättarministeriet, styrelseledamoten Lisbeth Staaf Igelström, Pensionärernas riksorganisation, professor Jesper Strömbäck, Mittuniversitetet, kanslirådet Katarina Sundberg, Finansdepartementet, styrelseledamoten Andrea Törnestam, Sveriges

Ungdomsorganisationer, utredaren Mikael Wahldén, Myndigheten för delaktighet, utredaren Daniel Wohlgemuth, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, och ordföranden Gertrud Åström, Sveriges Kvinnolobby. Den 9 februari 2015 entledigades utredaren Daniel Wohlgemuth från sitt uppdrag som expert. Samma dag förordnades utredaren Tiina Ekman som expert. Den 21 september 2015 entledigades departementessekreteraren Niclas Järvklo och utredaren Mikael Wahldén från sina uppdrag. Samma dag förordnades departementssekreteraren Lene Persson Weiss, Utbildningsdepartementet, och utredaren Josefin Gustavsson, Myndigheten för delaktighet, som experter.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 25 augusti 2014 kanslirådet fil.dr. Daniel Lindvall. Statsvetaren Matilda Wärmark anställdes från och med den 8 september 2014 som biträdande sekreterare och fil.dr. Adiam Tedros anställdes från och med den 22 september 2014 som sekreterare i utredningen. Den 8 april 2015 till och med den 28 juni 2015 var jur.kand. Susanne Ritseson anställd som sekreterare i utredningen. Hovrätts- assessorn Susanne Stenberg anställdes som sekreterare i utredningen från och med den 17 augusti 2015.

Utredningen har antagit namnet 2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet, Låt fler forma framtiden, SOU 2016:5.

Stockholm i januari 2016

Olle Wästberg

/Daniel Lindvall

Susanne Stenberg

Adiam Tedros

Matilda Wärmark

Innehåll

	Del A
Låt fler forma framtiden! ....................................................		19
Hur läser man detta betänkande? ........................................		23
Förkortningar.....................................................................		25
Sammanfattning ................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	51
1.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900).....		51

1.2Förslag till lag 2017:000 om försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder vid kommunala val och kommunala

	folkomröstningar ....................................................................		60
2	Hur vi har arbetat ......................................................		61
2.1	Uppdraget................................................................................		61
2.2	Sekretariatet.............................................................................		61
2.3	Utredningsarbetet...................................................................		62
	2.3.1	Forskarrapporter .....................................................	62
	2.3.2	Filmat material om ungas demokratisyn................	62
	2.3.3	Enkäter .....................................................................	63
	2.3.4	Intervjustudier .........................................................	65
	2.3.5	Samråd, avstämningar och möten...........................	66
	2.3.6	Expert- och referensgrupp ......................................	69
	2.3.7	Digital kommunikation...........................................	69
			5

Innehåll SOU 2016:5

	2.3.8	Utredningens arbete i bilder...................................	71
3	Om delaktighet och jämlikt inflytande..........................		73
3.1	Utredningens utgångspunkter...............................................		73
3.2	Demokratins grundläggande principer..................................		74
3.3	Utredningens centrala begrepp..............................................		76
	3.3.1	Inflytande ................................................................	76
	3.3.2	Delaktighet ..............................................................	78
	3.3.3	Representativitet .....................................................	81
3.4	En diskussion om olika demokratiideal ................................		84
	3.4.1	Ska folkviljan förverkligas genom
		representativ demokrati eller
		deltagardemokrati?..................................................	84
	3.4.2	Mänskliga rättigheter och medborgerligt
		inflytande .................................................................	85
	3.4.3	Avvägningar mellan medborgerligt inflytande
		och andra värden .....................................................	87
3.5	Om att utreda demokratin .....................................................		88
	3.5.1	Tidigare demokratiutredningar ..............................	89
	3.5.2	Utredningens olika målgrupper .............................	90
3.6	Förslag om demokratipolitikens framtida utveckling ..........		90
	3.6.1	Nytt mål för demokratipolitiken ...........................	90
	3.6.2	Tillsätt en maktutredning .......................................	94
4	Demokratin och de stora samhällsförändringarna ..........		97

4.1Globala samhällsförändringar som påverkar

förutsättningarna för demokratin..........................................

4.2Nationella samhällsförändringar som påverkar

	förutsättningarna för demokratin........................................		106
5	Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen		117
5.1	Vårt uppdrag .........................................................................		117
5.2	Valdeltagandet ......................................................................		117
	5.2.1	Valdeltagandets utveckling över tid .....................	119

SOU 2016:5		Innehåll
5.2.2	Valdeltagandet i olika väljargrupper .....................	120
5.3 Det politiska engagemanget mellan valen ...........................		125

5.3.1Utvecklingen av icke-institutionellt

deltagande över tid ................................................

126

5.3.2Skillnader i icke-institutionellt deltagande

mellan olika samhällsgrupper................................

128

5.3.3Internet och sociala mediers betydelse för det

	politiska deltagandet..............................................	129
5.4 Politiskt deltagande genom det civila samhället .................		132
5.4.1	Det civila samhället i förändring...........................	134
5.4.2	Nya engagemangsformer ......................................	137

5.5Överväganden och förslag om valdeltagandet och

politiskt engagemang mellan valen ......................................		139
5.5.1	Insatser för ett jämlikt politiskt deltagande.........	141
5.5.2	Behovet av mötesplatser........................................	144
5.5.3	Tillträdet till allmänna platser ...............................	145
5.5.4	Insatser för ett ökat valdeltagande .......................	147

5.5.5Insatser för att öka valdeltagandet bland

		utlandssvenskar......................................................	149
6	De politiska partierna...............................................		151
6.1	Vårt uppdrag..........................................................................		151
6.2	De politiska partiernas roll i demokratin ............................		151
	6.2.1	De politiska partiernas demokratiuppdrag ..........	152
	6.2.2	Debatten om partiernas hotade ställning .............	153
6.3	Politiska partier i den svenska demokratin..........................		156
6.4	Allmänhetens attityder till de politiska partierna ...............		158
	6.4.1	Ökat förtroende för de politiska partierna ..........	158
	6.4.2	Färre identifierar sig med ett politiskt parti.........	159
6.5	Medlemsutvecklingen i de politiska partierna.....................		161
	6.5.1	Medlemsminskningen har planat ut .....................	161
	6.5.2	Partimedlemmarnas sociala representativitet.......	164

6.5.3Åsiktsrepresentativiteten mellan

	partimedlemmar, partiledning och väljare............	167
6.5.4	Medlemsinflytande och interndemokrati.............	169

Innehåll SOU 2016:5

6.6	Partiernas reaktioner på medlemstappet .............................		174
	6.6.1	Medlemsrekrytering och uppdragsvillighet.........	177
6.7	Professionaliseringen av de politiska partierna...................		182
	6.7.1	Partiernas ökade utgifter ......................................	182
	6.7.2	Professionaliseringen av valkampanjer,
		idéutveckling och opinionsbildning.....................	184
6.8	Överväganden om de politiska partierna ............................		185
	6.8.1	Partierna står inför flera utmaningar....................	186
	6.8.2	Rekommendationer till de politiska partierna.....	191
	6.8.3	Partierna som länk mellan väljarna och
		beslutsfattandet .....................................................	195
	6.8.4	Gör en bred översyn av partistödet och
		ledamotsstödet ......................................................	196
7	De förtroendevalda och den sociala
	representativiteten ...................................................		205
7.1	Vårt uppdrag .........................................................................		205
7.2	Representationsidealet har förändrats.................................		205
	7.2.1	Synen på social representativitet inom de
		politiska partierna..................................................	208
	7.2.2	Innebär social representativitet också
		åsiktsrepresentativitet? .........................................	209
7.3	Politisk jämställdhet .............................................................		211
	7.3.1	Utvecklingen mot mer jämställda politiska
		församlingar...........................................................	211
	7.3.2	Hinder för politisk jämställdhet...........................	215
7.4	Utrikes föddas politiska representation..............................		225
	7.4.1	Vad förklarar frånvaron av utrikes födda i
		politiken? ...............................................................	228
7.5	Representativiteten bland andra väljargrupper ...................		238
	7.5.1	Representativitet utifrån ålder..............................	238
	7.5.2	Representativitet utifrån socioekonomisk
		bakgrund ................................................................	241
	7.5.3	De nationella minoriteternas politiska
		representation........................................................	242

SOU 2016:5

Innehåll

7.6Överväganden och förslag om de förtroendevalda och

den sociala representativiteten .............................................

243

7.6.1Jämställdheten i kommunala organ och i

	kommunala bolagsstyrelser...................................	245
7.6.2	Uppföljning av den sociala representativiten
	och förtroendevaldas villkor i den nationella
	och lokala politiken ...............................................	249

7.6.3Kommunerna och landstingens arbete för en

		förbättrad social representativitet.........................	250
	7.6.4	De politiska partiernas insatser för att
		förbättra den sociala representativiteten ..............	251
8	De förtroendevaldas villkor .......................................		255
8.1	Vårt uppdrag..........................................................................		255

8.2De förtroendevalda och förutsättningarna att fullgöra

det politiska uppdraget .........................................................		255
8.2.1	Färre förtroendevalda och färre uppdrag .............	255

8.2.2Förtroendevalda som lämnar sina uppdrag i

	förtid.......................................................................	259
8.2.3	Förtroendeuppdragens tidsåtgång........................	262
8.3 Överväganden och förslag om förtroendevaldas villkor ....		266
8.3.1	Värdet av ett stort antal förtroendevalda .............	267
8.3.2	Försök med direktval till geografiska nämnder ...	268

8.3.3Underlätta för förtroendevalda att fullgöra

sina förtroendeuppdrag .........................................

272

8.3.4Underlätta för förtroendevalda med barn i

	behov av tillsyn ......................................................	273
8.3.5	Rätt att behålla uppdrag som
	fullmäktigeledamot trots flytt ..............................	274

8.3.6Introduktionsutbildning för nya

förtroendevalda......................................................

278

8.3.7Kommuner och landsting ska verka för en

	trygg och säker miljö för de förtroendevalda ......	279
8.4 Förtroendevaldas rätt till ersättning och ledighet...............		283
8.4.1	Rätt till ersättning och ledighet för
	fritidspolitiker........................................................	283
8.4.2	Ersättningsbestämmelser för inkomstbortfall .....	284

Innehåll	SOU 2016:5
8.4.3	Mötesarvoden och reseersättningar .....................	285
8.4.4	Fritidspolitiker som får
	socialförsäkringsrättsliga ersättningar,
	arbetslöshetsersättningar eller föräldrapenning .. 285
8.4.5	Bestämmelser om arvode, pension och andra
	ekonomiska förmåner för hel- och
	deltidsarvoderade förtroendevalda .......................	286
8.4.6	Omfattningen av hel- och deltidsarvoderade
	förtroendevalda .....................................................	288
8.4.7	Förtroendevaldas möjligheter till ledighet från
	uppdraget vid föräldra- eller sjukledighet............	291

8.5Övervägande och förslag om ersättningsbestämmelser

och ledighet...........................................................................

295

8.5.1Ersättning för inkomstbortfall ska omfatta

hela inkomsten ......................................................

295

8.5.2Förtroendevaldas möjlighet att vara

		föräldralediga eller sjukskrivna.............................	297
9	Den lokala politikens organisering .............................		305
9.1	Vårt uppdrag .........................................................................		305
9.2	Maktförhållanden i den kommunala politiken ...................		306
	9.2.1	Fullmäktiges svaga ställning .................................	306
	9.2.2	Maktförskjutningen över tid ................................	308
	9.2.3	Försök att vitalisera fullmäktige...........................	310

9.2.4Förtroendevalda tenderar att behålla

	inflytelserika uppdrag ...........................................	311
9.2.5	Tjänstemännens makt över politiken...................	311

9.3Överväganden och förslag om den lokala politikens

organisering...........................................................................

315

9.3.1Fullmäktige som granskare av styrelsen och

nämnderna .............................................................

317

9.3.2Förtydliga ordföranden i styrelsens liksom övriga kommunal- och landstingsråds

funktion .................................................................

322

9.3.3Begränsa antalet mandatperioder för

ordförandeposter...................................................

325

SOU 2016:5 Innehåll

	9.3.4	Fullmäktige bör regelbundet arrangera
		allmänpolitiska debatter ........................................	327
10	Deltagande och inflytande på nationell nivå ...............		331
10.1	Vårt uppdrag..........................................................................		331
10.2	Intresseorganisationernas roll i demokratin........................		332
	10.2.1	Begreppet intresseorganisation.............................	333
	10.2.2	Från korporativism till ett pluralistiskt
		civilsamhälle ...........................................................	334
10.3	Institutionella påverkansmöjligheter ...................................		337
	10.3.1	Möjligheter att påverka genom
		kommittéväsendet .................................................	337
	10.3.2	Möjligheter att påverka genom remissväsendet...	340
	10.3.3	Möjligheter att påverka genom samråd och
		hearings ..................................................................	346
10.4	Överväganden och förslag om möjligheterna att
	påverka genom institutionella kanaler .................................		348
	10.4.1	Underlätta deltagandet i remiss, samråd och
		hearings ..................................................................	348

10.4.2Utveckla digitala verktyg för deltagande och

e-förvaltning ..........................................................

350

10.4.3Ge utredningar bättre förutsättningar att

inhämta åsikter och intressen från allmänheten .. 352

10.5 Påverkan genom icke-institutionella kanaler ......................

354

10.5.1Intresseorganisationernas och allmänhetens

	uppfattning av lobbying ........................................	355
10.5.2	Omfattningen av lobbying....................................	356
10.5.3 Lobbyingen har ökat över tid ...............................		358
10.5.4	Påverkansarbetet har professionaliserats .............	360

10.5.5Vilket avtryck har intresseorganisationernas

påverkansarbete på beslutsfattandet? ...................

362

10.5.6Intresseorganisationernas påverkan på

beslutsfattandet på lokal nivå................................	364
10.5.7 Lobbyingens påverkan på demokratin .................	368

Innehåll SOU 2016:5

10.6	Överväganden och förslag om möjligheterna att
	påverka genom icke-institutionella kanaler ........................		372
	10.6.1	Bedömning gällande reglering av lobbying..........	375
	10.6.2	Folkmotion bör införas i riksdagen .....................	377
	10.6.3	Stärk insynen i riksdagens arbete .........................	384
11	Medborgardialog och samråd i kommuner och
	landsting ................................................................		387
11.1	Vårt uppdrag .........................................................................		387
11.2	Definition av medborgardialog............................................		387
	11.2.1	Användningen av medborgardialoger har ökat ...	389
	11.2.2	Om medborgarinflytande i tidigare
		utredningar ............................................................	391
11.3	Omfattningen av medborgardialog i kommuner och
	landsting	................................................................................	392
	11.3.1	Syftet med dialogerna ...........................................	392
	11.3.2	Hur sker dialogen med medborgarna?.................	393
	11.3.3	Alternativa samrådsformer ...................................	394
	11.3.4	Medborgarråd och dialog med företrädare för
		organisationer i det civila samhället .....................	396
	11.3.5	Vill medborgarna delta i medborgardialoger? .....	398
	11.3.6	Vill de förtroendevalda bjuda in till dialog? ........	399
	11.3.7	Inom vilka politikområden bjuds
		medborgarna in till dialog? ...................................	400
	11.3.8	När i beslutsprocessen sker
		medborgardialogen?..............................................	401
	11.3.9	Vem genomför medborgardialogerna? ................	403
	11.3.10	Vem deltar i dialogerna? .......................................	403
	11.3.11	Information om medborgardialogerna ................	404
11.4	Leder dialogerna till en fördjupad demokrati? ...................		405
11.5	Överväganden och förslag om medborgardialog och
	samråd ...................................................................................		411
	11.5.1	Medlemmarna ska ha förutsättningar att delta....	413

11.5.2Den medborgerliga delaktigheten bör hanteras

av fullmäktige ........................................................

418

SOU 2016:5

Innehåll

11.5.3Riktlinjer eller principer för hur samråd och

	medborgardialoger ska genomföras .....................	430
11.5.4	En genomtänkt sammanhållen
	demokratipolicy.....................................................	437
11.5.5	Medborgarrådens syfte bör klargöras ..................	439

11.5.6Information om demokratisk delaktighet på

		webben ...................................................................	440
12	Det förstärkta folkinitiativet ......................................		443
12.1	Vårt uppdrag..........................................................................		443
12.2	Den representativa demokratin och folkomröstningar ......		443
12.3	Regleringen av folkomröstningar i svensk lag.....................		445
12.4	Allmänhetens inställning till folkomröstningar..................		448
12.5	Erfarenheter av det förstärkta folkinitiativet ......................		450
	12.5.1 Vem tar initiativ till folkomröstningar? ...............		452
	12.5.2 Vilka frågor rör folkinitiativen?............................		453
12.6	Kommunens och landstingets behandling av
	folkinitiativen ........................................................................		455
	12.6.1	Bedömningen av namninsamlingar.......................	455
	12.6.2 Fullmäktiges hantering av folkinitiativen ............		457
	12.6.3 Det administrativa genomförandet av
		folkomröstningar...................................................	458
	12.6.4	Valdeltagande.........................................................	459
	12.6.5 Valresultat och fullmäktiges beslut efter
		folkomröstningen ..................................................	460
12.7	Överväganden och förslag om folkinitiativet......................		463
	12.7.1 Underlätta insamlingen av namnunderskrifter ....		466
	12.7.2 En nationell webbplats för namninsamling
		upprättas.................................................................	469
	12.7.3 Fortsatt krav på att personnummer ska anges .....		476
	12.7.4 Fastställa antalet underskrifter som krävs ...........		477
	12.7.5 Publicering av pågående folkinitiativ på
		kommunens eller landstingets webbplats ............	480
	12.7.6 Samråd vid formulering av fråga ...........................		482

Innehåll SOU 2016:5

	12.7.7 Uttalande om resultatet i den kommunala
		folkomröstningen..................................................	483
	12.7.8 Lagen om kommunala folkomröstningar bör
		ses över...................................................................	484
	12.7.9	Försökverksamhet med e-röstning ......................	486
13	Medborgarförslag och folkmotion ...............................		489
13.1	Vårt uppdrag .........................................................................		489
13.2	Bakgrund till den medborgerliga förslagsrätten .................		489
	13.2.1 En inkluderande reform – en röst även för de
		utan rösträtt...........................................................	490
	13.2.2 Vilka var motiven till att införa
		medborgarförslaget? .............................................	491
	13.2.3	En förenklad förslagsrätt ......................................	492
13.3	Tillämpningen av medborgarförslag och dess effekter
	på den lokala demokratin .....................................................		493
	13.3.1 Vad handlar förslagen om? ...................................		494
	13.3.2	Vem lämnar medborgarförslag? ...........................	495
	13.3.3 Kommunerna och landstingens erfarenheter
		av medborgarförslaget...........................................	496
	13.3.4 E-förslag, e-petitioner och andra metoder för
		medborgerlig initiativrätt......................................	498
13.4	Internationell utblick ...........................................................		500
	13.4.1	Förslagsrätten i Finland ........................................	501
	13.4.2	Förslagsrätten i Norge ..........................................	501
13.5	Överväganden och förslag om medborgarförslaget ...........		502
	13.5.1	Folkmotion ersätter medborgarförslag ...............	503
	13.5.2 Synpunktshantering bör införas i kommuner
		och landsting .........................................................	510
14	Ungas delaktighet och inflytande...............................		513
14.1	Vårt uppdrag .........................................................................		513
14.2	Vem är ung? ..........................................................................		513
14.3	Ungdomspolitikens framväxt ..............................................		515

SOU 2016:5

Innehåll

14.3.1Inflytande som en del av de ungdomspolitiska

		målen ......................................................................	515
	14.3.2 Ungdomars inflytande i tidigare utredningar ......		516
14.4	Om ungas politiska inflytande, delaktighet och
	deltagande..............................................................................		517
	14.4.1 Känner unga att de har inflytande i
		demokratin? ...........................................................	517
	14.4.2	Ungas politiska deltagande ...................................	522
	14.4.3 Engagemang i politiska partier .............................		526
	14.4.4 Ungas representation i politiska församlingar.....		529
	14.4.5 Föreningslivet och ungas egen organisering ........		530
14.5	Skolan som demokratifostrare och arena för politiskt
	engagemang ...........................................................................		534
14.6	Fritidsgårdar och ungdomens hus .......................................		539
14.7	Ungas inflytande och delaktighet i politiska
	beslutsprocesser ....................................................................		541
	14.7.1	Ungdomspolitiska handlingsplaner......................	542
	14.7.2 Forum för ungas inflytande ..................................		543
	14.7.3 Bidrar inflytandeforum till att öka ungas
		inflytande och delaktighet?...................................	549
14.8	Överväganden och förslag om ungas delaktighet och
	inflytande...............................................................................		552
	14.8.1 Försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder......		553

14.8.2Unga ska ges reella möjligheter till inflytande i

kommuner och landsting ......................................

559

14.8.3En genomtänkt och sammanhållen

ungdomspolicy ......................................................

563

14.8.4Öka skolelevers kunskaper om formerna för

medborgerligt inflytande.......................................

565

14.8.5Samverkan mellan skolor och den lokala

politiska förvaltningen ..........................................

566

14.8.6Skolelevers kunskaper i kritisk granskning och

källkritik ska öka....................................................	567
14.8.7 Stärk ungas egen organisering,
föreningskunskap och främja
föreningsengagemanget i skolan...........................	568

Innehåll

SOU 2016:5

14.8.8De politiska studentförbunden bör ha

		förutsättningar att verka på högskolorna ............	570
15	Delaktighet och inflytande för personer med
	funktionsnedsättning................................................		575
15.1	Vårt uppdrag .........................................................................		575
15.2	Avgränsning och terminologi ..............................................		575
	15.2.1 De definitioner som används................................		576
	15.2.2 Hur många har en funktionsnedsättning i
		Sverige? ..................................................................	577
15.3	Funktionshinderspolitiken växer fram................................		578
	15.3.1	Reformer inom funktionshinderspolitiken .........	579
	15.3.2	Samordning av funktionshinderspolitiken ..........	581
	15.3.3	Principer av vikt ....................................................	582

15.3.4FN:s konvention för rättigheter för personer

med funktionsnedsättning....................................	584
15.3.5 Funktionshindersrörelsen ....................................	585
15.4 Politiskt inflytande och delaktighet ....................................	587

15.4.1Valdeltagandets utveckling bland personer

		med funktionsnedsättning....................................	588
	15.4.2 Orsaker till det lägre valdeltagandet ....................		589
	15.4.3	Tillgänglig röstning ...............................................	591
15.5	Representativitet och partiengagemang ..............................		593
	15.5.1	Förtroendevalda med funktionsnedsättning .......	595
	15.5.2	Hinder för medverkan ..........................................	596
15.6	Inflytande genom funktionshindersråd ..............................		598
15.7	Överväganden och förslag om delaktigheten och
	inflytandet för personer med funktionsnedsättning ..........		602

15.7.1Demokratisk delaktighet ska utgöra ett mål i

funktionshinderspolitiken ....................................

603

15.7.2Insatser för att öka valdeltagandet för

personer med funktionsnedsättning ....................

604

15.7.3Rätt till särskilt stöd och särskild service vid genomförandet av politiska

förtroendeuppdrag ................................................

606

SOU 2016:5 Innehåll

	15.7.4	En utredning om behov av assistans i
		sekretessbelagda ärenden ......................................	612
	15.7.5	Tillgängliga lokaler för politiska möten ...............	613
	15.7.6	Ökad tillämpning av beslutsfattande på
		distans.....................................................................	614
	15.7.7	Funktionshindersråd bör finnas i alla
		kommuner och landsting ......................................	615
		Del B
16	Konsekvenser av förslagen........................................		617
16.1	Kraven på konsekvensanalysen ............................................		617
16.2	Utredningens konsekvensbeskrivning.................................		618
	16.2.1	Ett nytt mål för demokratipolitiken – förslag i
		kapitel 3 och kapitel 5............................................	619
	16.2.2	Förbättra den sociala representativiteten –
		förslag i kapitel 7....................................................	622
	16.2.3	Underlätta villkoren för de förtroendevalda –
		förslag i kapitel 8....................................................	624
	16.2.4	Den lokala politikens organisering – förslag i
		kapitel 9 ..................................................................	627
	16.2.5	Inflytande och delaktighet på nationell nivå –
		förslag i kapitel 10..................................................	628
	16.2.6	Medborgardialog och samråd i kommuner och
		landsting – förslag i kapitel 11 ..............................	630
	16.2.7	Det förstärkta folkinitiativet – förslag i kapitel
		12 ............................................................................	635
	16.2.8	Införandet av folkmotion i kommuner och
		landsting – förslag i kapitel 13 ..............................	637
	16.2.9	Ungas delaktighet och inflytande – förslag i
		kapitel 14 ................................................................	640
	16.2.10	Delaktighet och inflytande för personer med
		funktionsnedsättning – förslag i kapitel 15..........	642
17	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		645
18	Författningskommentarer .........................................		649

Låt fler forma framtiden!

Demokrati är ett styrelseskick, regler för medborgarnas inflytande och samverkan, men också en offentlig kultur. Politiskt deltagande är en mänsklig rättighet. Den svenska demokratin är djupt förank- rad. Medborgarna röstar i större utsträckning än i de flesta andra länder. Människor uttrycker i undersökningar ett stort förtroende för demokratins institutioner.

Samtidigt är det fyra år mellan valen, vilket gör att andra former för påverkan av den politiska processen blir viktiga. Den nya digi- tala tillvaron har fört fakta, beslutsprocesser och debatt närmare människor. Det ställer ökade krav på kanaler för påverkan.

De politiska partierna har förändrats, försvagats och har inte lika bred förankring som tidigare. Det motiverar att vägar för politiskt inflytande vid sidan av partierna och de allmänna valen öppnas. Det globaliserade informationssamhället har skapat nya samverkans- och organisationsformer som också bör få genomslag i det offentliga beslutsfattandet.

När den österrikiske filosofen Karl Popper skrev om de ”steg- visa förändringarna” handlade det om demokratins arbetsmetod:

Att snabbt och genomgripande förändra samhällen leder till svår- bemästrade och oförutsedda situationer. Det finns ingen säker på förhand utstakad väg. Just därför att vi inte kan veta särskilt mycket om den framtida utvecklingen måste lösningarna inriktas på de problem vi ser nu. All kunskap är provisorisk och det gör att nya kunskaper måste påverka de demokratiska formerna. Också sam- hällsbyggande bör vara experimentellt och influeras av en löpande debatt.

Detta synsätt har präglat denna utredning, 2014 års Demokrati- utredning. Våra förslag är knappast omstörtande. Många handlar om att öppna för olika former av försök med fördjupad lokal demo- krati och breddat folkligt engagemang. Till våra uppgifter har också

Låt fler forma framtiden! SOU 2016:5

hört att utvärdera de demokratireformer som genomförts under senare år.

Sedan den allmänna och lika rösträtten infördes 1919 har för- ändringarna i den svenska demokratins former varit relativt få och odramatiska. 1974 års regeringsform var i allt väsentligt en kodi- fiering av de förändringar och den praxis som skett inom ramen för 1809 års författning och representationsreformen 1866.1 Björn von Sydow har pekat på i hur hög grad moderna författningsrevisioner skett konfliktfritt. ”Det har funnits och finns ett utrymme för en konstitutionell pragmatism eller elasticitet i statsrätt och författ- ning, i kriser under yttre tryck, men också i lugnare vatten.”2

Att förändringarna i demokratins former skett i stor enighet innebär inte att reglerna för folkinflytande varit konstanta. Som Sverker Gustavsson framhållit innefattas dock endast en liten del av svenskt statsskick av grundlagarna. Den svenska konstitutionen präg- las av minimalism.3 Vår utredning ska enligt direktiven inte be- handla grundlagarna. I stället har utredningen arbetat med juste- ringar och anpassningar i lagar och processer som berör människors möjligheter till jämlikt inflytande. När vi föreslår en rad smärre ändringar faller det in i en svensk tradition av gradvisa reformer av samhällssystemet.

Alla människors lika värde förutsätter i en demokrati att var och en upplever möjligheten och rätten att göra sin röst hörd. Så är inte fallet: Endast 15 procent av medborgarna tycker sig kunna påverka politiska beslut på nationell nivå mellan valen. Socioekonomiskt svaga grupper röstar i mindre utsträckning och har mindre politiskt inflytande än grupper som också i andra sammanhang är starka. Det är inte en tillfredsställande situation.

Faktiska klassklyftor, etniskt och utbildningsmässigt utanför- skap och bostadssegregation har skapat en situation där de som skulle ha störst behov av politiskt genererade åtgärder har svårast att komma in i politiska församlingar. Inte minst för dessa grupper behövs nya vägar in i politiken.

Det finns också mycket som talar för att det politiska systemet skulle fungera bättre om personer med funktionsnedsättning, unga

1Riksdagsbiblioteket, 2009. s. 455 ff.

2ibid. s. 528.

3Gustavsson, 2014, s. 108 ff.

SOU 2016:5

Låt fler forma framtiden!

och utlandsfödda inte var underrepresenterade i de valda organen. Dels skulle det finnas fler folkvalda för medborgare i dessa grupper att identifiera sig med och de demokratiska församlingarna skulle därmed få större legitimitet. Dels skulle nödvändig kunskap tillföras.

Nästan varannan ledamot i de kommunala fullmäktigeförsam- lingarna har övervägt att hoppa av eftersom uppdraget känns meningslöst. När fullmäktigeledamöter upplever sig ha hamnat på åskådarläktaren försvagas den representativa demokratin.

På dessa områden lägger vi olika förslag. Mycket handlar dock om åtgärder som inte kan styras genom lagstiftning eller offentliga beslut. Inte minst måste partikulturen bli mer inkluderade.

Demokratin är något långt mer än att 51 procent bestämmer över 49 procent. ”All offentlig makt utgår från folket” är portal- paragrafen i den svenska regeringsformen. Det är inte ”all makt”, utan just den offentliga makten, som innefattas av det politiska beslutsfattandet. Demokratins syfte är ofta att skydda allas intressen snarare än att vid varje tillfälle tillgodose flertalet uppfattningar.

Det demokratiska beslutsfattandet och den demokratiska debatten förutsätter ömsesidig respekt – också gentemot människor man inte är överens med. Den förra Demokratiutredningen (SOU 2000:1) konstaterade i sitt slutbetänkande år 2000: ”Demokratin är en individuell viljeakt, en bekännelse till ett människovärde. Därför lönar det sig inte att förbjuda människor att vara anti-demokrater. Att isolera dem från demokratiska sammanhang är heller inte ända- målsenligt. Det är genom argument och handlingar som med- borgare och demokratins olika institutioner kan utbreda demokra- tins värden och hållningar.”4

När de som håller på att tappa fotfästet i samhället inte längre tycker att det är meningsfullt att rösta, att politiska beslut aldrig kommer att förbättra den egna situationen, kommer de inte längre att gå till valurnorna. Därmed riskerar också politiken att bry sig mindre om dem. Då blir det gemensamma samhället något för ”dom där uppe”. När politiken bara blir överhet – polis, socialkontor, arbetsmarknadsmyndigheter – känner individen inte att hon kan på- verka.

De västliga demokratiernas framgång beror på att de lyckats för- ena välstånd, social sammanhållning, rättssäkerhet och politisk fri-

4 SOU 2000:1, s. 18.

Hur läser man detta betänkande?

Vad är en utredning?

En utredning tillsätts av regeringen i syfte att undersöka en särskild fråga och för att få hjälp med att hitta lösningar till hur frågan kan lösas. Utredningens uppdrag finns beskrivet i ett direktiv. Utred- ningen är oberoende från regeringen, men ska försöka stämma av sina förslag med de som berörs för att förslagen i sig ska vara genomförbara. På så vis kan en utredning också hjälpa till med att skapa kompromisser i frågor där det finns olika politiska stånd- punkter. Utredningen sammanställer sina analyser, förslag och re- kommendationer i en text som kallas betänkande.

Vad är skillnaden mellan en kommitté och en utredning?

Det finns skillnader mellan kommittéer, parlamentariska kommittéer och utredningar. En kommitté består av en ordförande och leda- möter samt har ett sekretariat kopplat till sig. Kommittén kan även ta stöd av sakkunniga eller experter. I en parlamentarisk kommitté utgörs ordförande och ledamöter av representanter från de olika politiska partierna och tanken är att kommitténs förslag ska vara politiskt förankrade. Ett utredningsuppdrag som lämnas till en särskild person, en särskild utredare, kallas för utredning. Utred- aren har ett kansli med en eller flera sekreterare. Utredningar är friare och behöver inte ta hänsyn till de politiska partiernas stånd- punkter. 2014 års Demokratiutredning har en parlamentarisk refe- rensgrupp bestående av representanter från alla riksdagspartier och vi har därför kunnat göra en politisk avstämning av förslagen och innehållet, men partierna behöver inte vara överens för att vi ska lägga fram våra förslag.

Hur läser man detta betänkande?

SOU 2016:5

Vad är skillnaden mellan förslag och bedömningar?

De förslag som utredningen lämnar rör frågor som regeringen måste ta ställning till. Det är huvudsakligen frågor om lagföränd- ringar, men även andra frågor som kräver ett regeringsbeslut. Ut- redningen gör också bedömningar och dessa kan ses som rekom- mendationer till hur regering, kommun, landsting och andra aktö- rer borde agera i en viss fråga. Med en bedömning kan utredningen identifiera problem och resonera om att något borde göras på sikt, men behöver inte specificera exakt vad som ska göras.

Vad händer med utredningens förslag?

När utredningen är klar skickas betänkandet på remiss. Det betyder att regeringen inhämtar synpunkter från myndigheter, kommuner, landsting och intresseorganisationer m.m. Alla som vill får kom- mentera förslagen, även privatpersoner. Innan regeringen går vidare och tar ställning till om den ska genomföra utredningens förslag måste den lyssna in de synpunkter som framförts i remissprocessen. Förslag som innebär ändringar av gällande lagar kräver ett riks- dagsbeslut. Regeringen presenterar de förslag som den vill att riks- dagen ska ta ställning till i en proposition.

Hur ska jag läsa betänkandet?

Du som läser kan läsa hela texten, enbart de kapitel som du är intresserad av eller enbart förslagen. I början av betänkandet finns en sammanfattning av innehållet i sin helhet. I stort sett samtliga kapitel börjar med en presentation av utredningens uppdrag som följs av en analys av frågan och sedan avslutas med förslag och be- dömningar.

Förkortningar

Bet.	Betänkande
Brå	Brottsförebyggande rådet
C	Centerpartiet
DHR	De handikappades riksförbund
DO	Diskrimineringsombudsmannen
EU	Europeiska unionen
FN	Förenta Nationerna
FP	Folkpartiet (sedan november 2015
	Liberalerna )
Handisam	Myndigheten för handikappolitisk
	samordning (nuvarande Myndigheten
	för delaktighet)
HSL	Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
HSO	Handikappföreningarnas samarbetsorgan
ICCS	International Civic and Citizenship Edu-
	cation Study
JO	Justitieombudsmannen
KD	Kristdemokraterna
KL	Kommunallagen (1991:900)
KU	Konstitutionsutskottet
LO	Landsorganisationen
LSS	Lagen (1993:387) om stöd och service till
	vissa funktionshindrade
LSU	Landsrådet för Sveriges
	ungdomsorganisationer
M	Moderaterna
MENA	Middle East and North Africa region
MP	Miljöpartiet

Förkortningar SOU 2016:5

MUCF	Myndigheten för ungdoms- och civilsam-
	hällesfrågor
NIKE	Nätverk för invandrarkvinnor
NIMBY	Akronym för Not In My Back Yard
NUFT	Nätverket Unga för Tillgänglighet
OECD	The Organisation for Economic Co-opera-
	tion and Development
PRECIS	PR-byråernas branschorganisation
Prop.	Proposition
S	Arbetarepartiet-Socialdemokraterna
SAF	Svenska Arbetsgivareföreningen
SACO	Sveriges akademikers centralorganisation
SCB	Statistiska Centralbyrån
SD	Sverigedemokraterna
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting
Skr.	Skrivelse
SoL	Socialtjänstlagen (2001:453)
SOM-institutet	Institutet för Samhälle, Opinion och
	Medier vid Göteborgs universitet
SOU	Statens offentliga utredningar
SÖ	Sveriges överenskommelser
	med främmande makter
TCO	Tjänstemännens centralorganisation
ULF/SILC	Undersökningarna av levnadsförhållanden,
	integrerat med EU Statistics on Income
	and Living Conditions
UN	The United Nations
V	Vänsterpartiet

Sammanfattning

2014 års Demokratiutrednings uppdrag har varit att utreda hur engagemanget inom den representativa demokratin kan öka och breddas och hur individens möjligheter till delaktighet i och in- flytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen kan stärkas. Uppdraget berör centrala aspekter av det demokratiska systemet och utredningen har antagit namnet 2014 års Demokrati- utredning – Delaktighet och jämlikt inflytande. Vårt fokus är det som ibland kallas för mellanvalsdemokrati, dvs. individers möjlig- heter att utöva inflytande på andra sätt än genom de allmänna valen.

Uppdraget, såsom det framgår av direktiven (se bilaga 1), rör huvudsakligen två former av politisk påverkan. Det handlar för det första om möjligheten att utöva inflytande som förtroendevald inom ramen för de representativa beslutsformerna och, för det andra, om möjligheterna att som enskild individ eller tillsammans med andra påverka politiska beslutsfattare mellan valen. Sådana aktivi- teter kan ske genom formella påverkanskanaler, t.ex. folkomröst- ningar, medborgarförslag, medborgardialoger och remissvar, eller genom informella påverkanskanaler, t.ex. demonstrationer, medie- kampanjer, namninsamlingar och direkta kontakter med politiker. Enligt direktiven ska vi också belysa frågor om representation och om de förtroendevalda avspeglar befolkningssammansättningen utifrån kön, bakgrund, ålder och funktionsförmåga. Utredningen ska också behandla frågor om ungas politiska representation, del- aktighet och inflytande. Utöver de specifika frågor som nämns ovan har utredningen i uppdrag att undersöka och beskriva de samhälls- förändringar som kan påverka individers demokratiska delaktighet och möjligheter till inflytande på sikt.

Vi har under utredningstiden haft ett stort antal avstämningar och möten med förtroendevalda och tjänstemän på olika nivåer i det politiska systemet, med företrädare för de politiska partierna,

Sammanfattning

SOU 2016:5

representanter för civilsamhällsorganisationer och med intresserade från allmänheten. Vi har genomfört ett flertal enkäter, intervjuer och undersökningar samt beställt underlagsrapporter från samman- lagt 24 forskare. Dessa rapporter har presenterats och diskuterats på seminarier runt om i landet och har publicerats i en särskild forskarantologi. Vår ambition har varit att driva offentlig debatt och stimulera till samtal om de frågor som vi har haft i uppgift att utreda, men också att skapa oss en bredare och djupare bild av tillståndet i demokratin. Betänkandet är på detta sätt både en redo- görelse för tillståndet i demokratin och en samling förslag, bedöm- ningar och rekommendationer till hur demokratin kan utvecklas och förstärkas.

Demokratin är stark, men den politiska ojämlikheten ökar

Strax efter millenniumskiftet, i februari 2000, överlämnande den förra Demokratiutredningen sitt slutbetänkande till regeringen. Ut- redningen tillsattes i en tid då demokratin ansågs stå inför ett antal allvarliga utmaningar. Engagemanget inom folkrörelserna hade av- tagit, de politiska partierna hade förlorat medlemmar och valdeltag- andet var sjunkande. Intresset för politik ansågs vara lågt, i synner- het bland unga.

Vissa av dessa utmaningar kvarstår nu, femton år senare. Sam- tidigt måste bilden nyanseras. Även om de traditionella folkrörelse- organisationerna engagerar färre individer är det medborgerliga engagemanget alltjämt högt. Engagemanget tar sig nya uttryck genom nätverksbaserade och mer informellt organiserade rörelser. Par- tierna är inte längre masspartier med stora medlemskårer, men antalet partiaktiva sjunker inte längre. Förtroendet för de politiska partierna är fortfarande lågt, men har stärkts. Valdeltagandet har ökat i de tre senaste riksdagsvalen. Attitydundersökningar visar att förtroendet för regeringen och riksdagen har ökat under de senaste femton åren. Intresset för politik bland unga är starkt.

Denna utredning kan konstatera att demokratin i dag står stark. Däremot är det politiska inflytandet inte jämnt fördelat. Klyftan mellan de som deltar och de som inte deltar har vidgats. Dessa deltagandeklyftor märks tydligt när det kommer till engagemanget i det civila samhällets organisationer, liksom i de politiska partierna.

SOU 2016:5

Sammanfattning

De som är aktiva inom civilsamhällsorganisationer och politiska partier är i huvudsak välutbildade och socioekonomiskt resurs- starka personer. Det är i synnerhet personer med låg utbildning och med lågavlönade jobb som har lämnat partierna. Det märks också när det kommer till förtroendet för demokratins institu- tioner och procedurer. Tilltron till demokratin är betydligt starkare bland resursstarka individer, dvs. personer med hög utbildning och inkomst, än bland resurssvaga. Samma förhållande gäller när det rör upplevelsen av att kunna påverka politiska beslut. Valdeltagandet har ökat under senare år, men skillnaderna mellan resurssvaga och resursstarka grupper är alltjämt stora. I riksdagsvalet var det unge- fär 15 procentenheters skillnad i valdeltagande mellan hög- och låg- utbildade liksom betydande skillnader i valdeltagandet mellan svensk och utrikes födda.

Skiljelinjen mellan de ”demokratiskt aktiva” och de ”demokratiskt passiva” sammanfaller i stor utsträckning med andra sociala och ekonomiska klyftor i samhället. De som inte deltar i demokratins processer har lägre utbildning, lägre inkomst och en betydligt svag- are förankring på arbetsmarknaden. Vissa undersökningar visar även att gruppen passiva lider av ohälsa i större utsträckning än den demokratiskt aktiva gruppen. Skillnaderna avspeglar sig i vad som skulle kunna beskrivas som ett utanförskap och ett innanförskap eller som vidgade klassklyftor.

Därutöver är skillnaderna mellan dessa grupper i allt större utsträckning rumsliga och geografiska. De demokratiskt aktiva och de passiva bor i skilda bostadsområden, går i olika skolor och ut- övar sina fritidsintressen på olika platser. Detta avspeglar sig också i valdeltagandet. Skillnaderna mellan de valdistrikt i Stockholm, Göteborg och Malmö som hade högst och lägst valdeltagande var över 40 procentenheter i riksdagsvalet 2014. Vidare framträder del- tagandeklyftor i konsumtionen av nyheter. Andelen ”nyhetsund- vikare” har ökat under senare år, och denna grupp består i stor utsträckning av personer med svaga socioekonomiska resurser. Den demokratiska arenan, dvs. de platser där tankar, åsikter och intressen utbyts, är allt mer segregerad. Detta är en stor utmaning för demo- kratin.

Ett ytterligare problem är att flera samhällstendenser såsom glo- baliseringen, digitaliseringen, demografiska förändringar och klimat- hotet kan förstärka olikheterna mellan olika grupper samtidigt som

Sammanfattning

SOU 2016:5

dessa tendenser ställer demokratin och samhället i sin helhet inför nya utmaningar. Dessa samhällstendenser har och kommer under de närmaste åren förändra förutsättningarna för demokratin liksom för ekonomin, arbetsmarknaden och maktrelationerna i samhället. Flera av de utmaningar som vi i dag står inför innebär dessutom att vi kommer behöva fatta svåra beslut rörande fördelningen av resurser. Att med demokratins mekanismer skapa konsensus bakom de beslut som är nödvändiga för samhällets långsiktiga hållbarhet och utveckling är en utmaning inte bara för det politiska systemet utan för hela vårt samhälle.

En ny målsättning för demokratipolitiken

Det är viktigt att demokratipolitiken är inriktad på att möta de utmaningar som nämns ovan. Vi föreslår därför en ny målsättning för demokratipolitiken. Målsättningen ska vara ”en hållbar demo- krati som kännetecknas av delaktighet och jämlikt inflytande”. Vi menar att demokratin blir starkare när det är många som deltar och upplever sig vara delaktiga i samhället. Ett brett deltagande ger bättre förutsättningar för att fler röster ska kunna komma till uttryck, vilket gör att inflytandet kan bli mer jämlikt. Ett jämlikt inflytande förutsätter också att alla har samma möjligheter att delta och på- verka den politiska maktutövningen oavsett kön, hudfärg, språklig, etnisk eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell lägg- ning, ålder eller socioekonomisk status. Syftet med demokratipoli- tiken måste därför vara att öka deltagandet och att verka för att inflytandet utövas mer jämlikt.

Vi menar vidare att demokratin måste vara hållbar. Med detta menar vi en demokrati som kännetecknas av starka offentliga insti- tutioner som kan fatta beslut effektivt, rättssäkert och transparent. Det förutsätter också att medborgarna har förtroende för demo- kratins institutioner och procedurer, att det demokratiska engage- manget är högt och att de flesta upplever att de kan påverka. En hållbar demokrati förutsätter slutligen att de mänskliga rättigheterna respekteras.

Denna målsättning måste efterföljas av åtgärder som syftar till att skapa ett jämlikt inflytande och ett ökat och breddat deltag- ande. Regeringen bör genomföra demokratifrämjande insatser inför

SOU 2016:5

Sammanfattning

och mellan valen och dessa bör vara inriktade på att öka den poli- tiska jämlikheten. Det handlar om att ge organisationer i det civila samhället förutsättningar att engagera grupper som annars inte del- tar. Kommuner, landsting och regering har ett särskilt ansvar att ge medborgarna goda förutsättningar att delta och framföra synpunk- ter i politiska beslutsprocesser. Flera av våra förslag syftar till detta.

Det är dock svårt att i grunden förändra maktförhållanden i samhället genom demokratireformer eller åtgärder för att främja deltagandet. Vårt uppdrag är begränsat till att analysera individers möjligheter till delaktighet och inflytande mellan valen och inte maktrelationerna i samhället ur ett vidare perspektiv. Mot bakgrund av omfattningen och djupet av de samhällsförändringar vi bevittnar i dag föreslår vi att en utredning tillsätts med uppgift att samman- ställa kunskap om hur maktförhållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millenniumskiftet. En sådan maktutredning ska bidra med ett underlag som ger politiska beslutsfattare bättre förutsättningar att fatta långsiktiga och ändamålsenliga beslut för att möta de utmaningar som samhället och demokratin står inför på sikt.

De politiska partierna är inte i kris

Vår analys visar att föreställningen om en partikris i stora drag kan avskrivas. Medlemsutvecklingen i partierna är inte längre negativ. Medlemmarna spelar också en annorlunda roll i partierna än tidi- gare. Kommunikationen med väljarna har underlättats genom den digitala tekniken medan valrörelserna har professionaliserats och partierna har anställt mer personal. Samtidigt hade var fjärde lokal partiorganisation svårigheter att hitta kandidater till vallistorna inför de allmänna valen år 2014. Det är därför viktigt att partierna fort- satt verkar för att rekrytera nya medlemmar.

Partierna måste utveckla sitt rekryteringsarbete

Ett problem för partidemokratin är att personer som uppger att de är lågutbildade, har arbetarklassbakgrund, är födda utanför Sverige, är unga eller kvinnor är underrepresenterade bland medlemmarna. Det kan medföra att partierna har svårt att fånga upp de åsikter och

Sammanfattning

SOU 2016:5

perspektiv som dessa grupper har. Vår översyn visar att samtliga partier arbetar för att värva medlemmar, och att de flesta partier verkar för att rekrytera medlemmar från underrepresenterade grupper, såsom kvinnor, unga och utrikes födda. Samtidigt visar undersökningar att de flesta som engagerar sig i ett parti gör det eftersom de själva befinner sig i ett sammanhang med andra partiaktiva. Sammantaget består partierna av en socialt sammanhållen grupp som ofta har ryggarna utåt.

Vi anser därför att partierna måste utveckla sitt rekryterings- arbete. Partierna bör aktivt arbeta med att söka upp nya medlem- mar utanför de redan aktivas nätverk. För rekryteringen av unga är det av särskild betydelse att partierna är närvarande i skolan, på fritidsgårdar och i föreningslivet. För att kontaktytor ska uppstå med personer som annars inte skulle gå in i ett parti är det också viktigt att partierna är fysiskt närvarande i lokalsamhället, även mellan valkampanjerna. Det gäller särskilt i områden med hög arbetslöshet och en stor andel utlandsfödda.

Motverka professionaliseringen av partierna

De politiska partierna professionaliserar sin verksamhet alltmer. Professionaliseringen leder till att politikutvecklingen inom partierna i stor utsträckning drivs av personer som inte är eller har varit för- troendevalda och därmed inte har erfarenhet av det politiska besluts- fattandet. Det ökade antalet anställda idéutvecklare, s.k. policy- professionella, kan också leda till att medlemmarnas möjligheter att delta i idéutvecklingen minskar. En utveckling med ett ökat antal politikutvecklare som inte har erfarenhet av ett förtroendeuppdrag kan leda till att politiken driver bort från den faktiska verklighet som väljarna upplever och som de förtroendevalda på lokal nivå har att hantera.

Partierna är också mer fokuserade på de opinioner och åsikter som framförs genom olika medier än på kommunikationen med enskilda väljare. Den politiska debatten i media är viktig, men med tanke på att det är allt färre som följer de etablerade medierna och deltar i den åsiktsbildning som sker i dessa finns det en risk att partierna inte fångar upp de bredare åsikterna i samhället. Det finns också en risk att partierna blir mer mottagliga för det påverkans-

SOU 2016:5 Sammanfattning

arbete som olika intresseorganisationer och PR-byråer bedriver genom medierna.

Partierna måste reformera sina organisationer

Den del av befolkningen som identifierar sig med ett politiskt parti har sjunkit kraftigt, vilket gör det svårare att mobilisera politiskt intresserade utifrån en ideologisk samhörighet. Denna utveckling kan delvis förklaras av värderingsförändringar, som individualiseringen och en minskad auktoritetstro. Människor är i dag mer benägna att engagera sig i sakpolitiska frågor än långsiktigt i ett politiskt parti. Förtroendet för de politiska partierna har visserligen stärkts under 2000-talet, men partierna är alltjämt en av de samhällsinstitutioner som allmänheten hyser lägst förtroende för. Det är troligt att många väljer andra sätt att uttrycka sitt politiska engagemang efter- som de inte tror att det är möjligt att påverka genom ett politiskt parti. Vår översyn visar också att en stor del av medlemmarna anser att interndemokratin är dålig, även om medlemsinflytandet har stärkts över tid. De individer som i dag väljer att gå in i ett politiskt parti är mer engagerade och ställer större krav på inflytande än tidigare.

Det är viktigt att partierna inte är exklusiva kanaler för inflyt- ande som enbart är tillgängliga för en liten krets av partiaktiva. Vi menar därför att partierna bör verka för att partimedlemmar på lokal nivå får möjligheteter att delta i idéutvecklingen. Partierna bör också överväga att oftare ha medlemsomröstningar om prin- cipfrågor och att öka inflytandet vid val av partiledare. Samtidigt är medlemmar i partierna i dag inte särskilt representativa för sam- hället i övrigt och en förstärkt interndemokrati skulle därför kunna leda till att partierna fjärmar sig ytterligare från övriga delar av befolkningen.

Det går inte att förvänta sig att partierna kommer att återta den roll i demokratin som de en gång hade. Medlemsminskningen beror inte enbart på partierna själva, utan är också en effekt av att sam- hällsengagemanget som sådant har förändrats. Mot denna bakgrund bör väljarna få möjlighet att förmedla sina intressen och åsikter till beslutsfattarna även på andra sätt än genom de politiska partierna. Våra förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att framföra sina synpunkter inför beslut liksom

Sammanfattning

SOU 2016:5

införandet av förslagsrätt på lokal och nationell nivå, s.k. folk- motion, förstås mot den bakgrunden.

Se över partistödet

Vår översyn visar att det offentliga stödet till de politiska partierna inte fullt ut används i enlighet med vad det är avsett för. Stödet till riksdagsledamöter, som syftar till att bistå ledamöternas arbete, används i stor utsträckning till annan verksamhet än riksdagsarbete. Därutöver överförs delar av det kommunala partistödet till natio- nell nivå. Samtidigt visar vår översyn att antalet politiska sekre- terare och hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda i kommuner och landsting har ökat på senare tid. En anledning till detta är att den politiska majoriteten i kommunerna ofta försäkrar sig om ett stöd från mindre partier genom att bl.a. erbjuda avlönade politiska sekreterartjänster. Sammantaget anser vi att det finns skäl att till- sätta en bredare översyn av partistödet. Översynen bör i första hand ha till uppgift att klargöra i vilken mån de olika formerna av partistöd används på ett ändamålsenligt sätt och om det finns skäl att göra förändringar och förtydliganden om hur stöden ska för- delas, användas och redovisas.

De förtroendevalda och den sociala representativiteten

Vi har gjort en analys av de förtroendevaldas representativitet utifrån kön, bakgrund (födelseland) och ålder. När det kommer till dessa tre aspekter kan vi konstatera att politiken inte är jämställd eller jämlik.

Även om kvinnors representation i riksdagen har minskat de två senaste mandatperioderna har jämställdheten i kommun- och lands- tingsfullmäktige förbättrats över tid. Det är i dag något fler kvinnor som innehar tyngre poster, såsom kommun- eller landstingsstyrel- sens ordförande, än vad det var vid ingången av millenniumskiftet. Totalt sett är dock kvinnor underrepresenterade på inflytelserika positioner. Kvinnliga politiker är mer utsatta för hot, våld och tra- kasserier och lämnar sina uppdrag under och efter mandatperioden i högre utsträckning än män. Kvinnor är också tydligt under- representerade i kommunala bolagsstyrelser.

SOU 2016:5

Sammanfattning

Därutöver avspeglar inte de politiska församlingarna den mång- fald som i dag finns i det svenska samhället. Utrikes födda är under- representerade på alla nivåer i politiken. Personer som invandrat till Sverige engagerar sig politiskt i lägre utsträckning än inrikes födda, vilket delvis kan förklara underrepresentationen, men delaktigheten ökar med vistelsetiden i Sverige. Upplevelser av diskriminering är också en faktor som påverkar delaktigheten bland utrikes födda. Bostadssegregeringen innebär att det är en stor andel utrikes födda som bor i politikerglesa bostadsområden. Eftersom de flesta som går in i politiken gör det för att de kommit i kontakt med andra partiaktiva är det därmed mindre sannolikt att utrikes födda upp- manas att engagera sig partipolitiskt. Undersökningar visar också att utrikes födda avancerar långsammare mot de tyngre uppdragen än inrikes födda.

Unga under 29 år är den grupp som är mest underrepresenterad i kommun- och landstingfullmäktige i relation till andelen bland de röstberättigade medan äldre är kraftigt underrepresenterade i riks- dagen. Det kan leda till att ungas och äldres perspektiv inte till- godoses i det lokala respektive det nationella beslutsfattande. När det gäller unga medför underrepresentationen i den lokala demo- kratin att det är få unga som får erfarenhet av att ha ett förtroende- uppdrag, vilket är viktigt för det fortsatta politiska engagemanget.

Social representativitet är viktigt för demokratins legitimitet

Vi menar att förutsättningarna för ett jämlikt politiskt inflytande blir bättre när alla delar av befolkningen är representerade i de be- slutsfattande församlingarna. Social representativitet är en rättvise- fråga och en fråga för demokratins legitimitet. Politiker som delar sociala och kulturella erfarenheter med en särskild väljargrupp har en bättre förmåga att fånga upp, lyssna in och förmedla väljares intressen och åsikter. Dessutom påverkar representativiteten del- aktigheten i samhället. Det är rimligt att anta att när en individ upplever sig vara representerad blir den också motiverad till att delta.

Ansträngningarna för att uppnå politisk jämlikhet är huvudsak- ligen en fråga för de politiska partierna och därför lämnar vi ett antal rekommendationer för hur ett arbete med att förbättra repre-

Sammanfattning

SOU 2016:5

sentativiteten skulle kunna gå till. Partierna i en kommun eller ett landsting bör t.ex. komma överens om att samordna sin nomi- neringsprocess på så sätt att könsbalansen i styrelser och nämnder blir jämnare. Detta är särskilt viktigt vid tillsättningen av kom- munala bolagsstyrelser där kvinnors underrepresentation är påtag- lig. Vi menar också att partierna bör ha som princip att alltid nomi- nera två kandidater: en man och en kvinna. Det skulle underlätta för valberedningen att samordna tillsättningen.

De förtroendevaldas villkor

Den kommunala politikens villkor har förändrats under senare år. Antalet nämnder och uppdrag minskar, samtidigt som uppdragen koncentreras till ett mindre antal förtroendevalda. Inflytandet i den kommunala politiken utövas också av en allt mindre skara av led- ande förtroendevalda. Vi anser att det finns ett värde med att det är en stor andel av befolkningen som har erfarenhet av att delta i politiska beslutsprocesser och därför bör inte uppdragen minska ytterligare vid reformer av den politiska organisationen. För att stimulera det demokratiska deltagandet på lokal nivå kan kommu- ner också genomföra försök med direktval för ett begränsat antal platser i en geografisk nämnd.

Medialiseringen av politiken har lett till att politikerrollen blivit mer krävande. Samtidigt sker beslutsgången i ett snabbare tempo och de politiska besluten är i sig mer komplexa. Dessa omständig- heter påverkar vem som väljer att engagera sig politiskt. Antalet förtroendevalda som lämnar sina uppdrag i förtid är också högt. Unga under 29 år och kvinnor med hemmavarande barn är över- representerade bland de förtroendevalda som hoppar av i förtid.

Villkoren för förtroendeuppdragen måste anpassas så att det går att ägna sig åt ett förtroendeuppdrag och samtidigt ha tid till hel- tidsarbete och familjeliv. Det krävs en ny möteskultur där lång- dragna sammanträden är undantag. Det kan vara lämpligt att tillämpa stopptider liksom att öppna upp för ett mer frekvent användande av deltagande på distans. Åtgärder bör också genomföras för att underlätta för förtroendevalda med barn i behov av tillsyn. Kom- muner skulle t.ex. kunna tillämpa mer genenerösa regler för barn-

SOU 2016:5

Sammanfattning

omsorg och förskola i samband med politiska möten i kommunen eller landstinget.

Möjlighet att behålla sitt uppdrag trots flytt från kommunen

Under mandatperioden 2010 till 2014 lämnade var femte förtro- endevald sitt uppdrag i förtid. Var tredje avhopp berodde på flytt från kommunen, och när det kommer till unga under 29 år var det 57 procent som lämnade sitt uppdrag av denna anledning. Detta kan förklaras av att unga är mer rörliga då de ännu inte börjat studera eller etablerat sig på arbetsmarknaden. Det finns redan i dag en möjlighet för fullmäktige att besluta att en förtroendevald som är vald av fullmäktige får behålla sitt uppdrag trots flytt från kommunen. Vi föreslår att denna möjlighet också ska omfatta de folkvalda fullmäktigeledamöterna.

Förtroendevalda ska kunna utöva sina uppdrag under trygga och säkra former

Enligt Brottförebyggande rådets kartläggning utsattes en av fem förtroendevalda under 2013 för hot, våld eller trakasserier. Var- annan heltidspolitiker blev utsatt och majoriteten av dessa blev hotade eller trakasserade vid upprepade tillfällen. Med tanke på att en av fyra uppger att de censurerat sig själva på grund av rädsla för trakasserier kan detta anses ha en effekt på demokratin. Vi anser att det är viktigt att samtliga förtroendevalda får ett stöd i det fall de utsätts för våld, hot eller trakasserier och att de därmed kan känna sig trygga när de tar på sig och utför ett förtroendeuppdrag. Vi föreslår därför att det i kommunallagen ska införas en bestämmelse som anger att kommunerna och landstingen ska verka för att de förtroendevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag under trygga och säkra former.

Sammanfattning

SOU 2016:5

Möjlighet att vara ledig från sitt förtroendeuppdrag

Det är viktigt att de ersättningsbestämmelser som gäller inte upp- levs som ett hinder för de förtroendevalda. Ersättning för inkomst- bortfall vid möten måste vara skäligt och täcka alla delar av inkom- sten. Vi anser vidare att det finns anledning att anpassa den rättsliga regleringen för uppdragen till den faktiska samhällsutvecklingen. Det gäller inte minst regleringen av sjuk- och föräldraledighet. Det är fler kvinnor än män som hoppar av i förtid eller gör långa uppe- håll i sina politiska karriärer för att vara föräldralediga och detta får sammantaget konsekvenser för jämställdheten i lokalpolitiken. Vi föreslår därför att det ska vara möjligt att under en begränsad tid vara ledig från sitt uppdrag för att vara föräldra- eller sjukledig. Fullmäktige ska kunna tillsätta en ersättare under ledigheten.

Den lokala politikens organisering

Under senare år har en maktförskjutning skett från fullmäktige och fritidspolitikerna till ledamöterna och ordföranden i kommun- och landstingsstyrelsen. Fullmäktige, som enligt kommunallagen är kommunens och landstingets beslutande församling, har en svag ställning. Dessutom sker beredningen av beslut ofta utanför de for- mella institutionerna, t.ex. genom förhandlingar mellan partier som gemensamt styr kommunen eller landstinget. Detta påverkar både fullmäktiges och väljarnas möjligheter till insyn i beslutsfattandet och ansvarsutkrävande av beslutsfattarna.

För att ge fullmäktige makt att granska och utkräva ansvar anser vi att fullmäktige bör upparbeta en praxis för den interna gransk- ningen av maktutövningen i kommunen eller landstinget. Vi anser vidare att fullmäktige bör fatta beslut om uppdragsbeskrivningar som förtydligar rollfördelningen mellan olika förtroendevalda, i synnerhet den roll som ordförande i styrelsen och nämnder samt övriga kommunal- och landstingsråd har i politiken. Ur ett med- borgarperspektiv är det rimligt att kräva att fullmäktige klargör vilka funktioner dessa förtroendevalda har i den lokala demokratin.

För att motverka elitism och maktkoncentration i politiken anser vi att det också är nödvändigt att verka för en ökad omsätt- ning av de kommunala förtroendeuppdragen. Vi anser att partierna internt eller gemensamt i fullmäktige bör överväga en begränsning i

SOU 2016:5

Sammanfattning

hur länge en enskild förtroendevald kan inneha ett tyngre uppdrag, t.ex. som ordförande i styrelsen eller i en nämnd. Det skulle öppna upp möjligheter för fler kandidater att träda fram och få betydelse- fulla positioner inom politiken. Det skulle också kunna bryta den sociala homogenitet som i regel gör sig gällande högre upp i poli- tiken.

För att öka partiernas synlighet i den lokala demokratin bör fullmäktige, på samma sätt som riksdagen, med jämna mellanrum arrangera allmänpolitiska debatter eller debatter om dagsaktuella frågor i kommunen eller landstinget. Sådana debatter kan bidra till att det allmänna intresset för lokalpolitiken ökar och att lokala partiföreträdare får tillfälle att uttrycka sina ståndpunkter i olika samtidsfrågor. Vi föreslår därför att fullmäktigepresidiet ska kunna fatta beslut om att en allmänpolitisk debatt ska hållas utan samband med ordinarie ärendehantering.

Möjligheter att påverka nationella beslutsprocesser genom institutionella kanaler: remiss, samråd och kommittéväsendet

Den formella kanalen för påverkan på den nationella nivån, remiss- väsendet, är viktig för att enskilda och intresseorganisationer ska kunna framföra sina synpunkter inför beslut. Åsiktsutbytet inom remissväsendet sker enligt formella regler och ger därmed förut- sättningar för transparens och ett jämlikt deltagande. Vid sidan av remissväsendet har användningen av samråd, hearings och konsul- tationer med särskilt inbjudna organisationer blivit ett allt vanligare sätt för Regeringskansliet att inhämta allmänhetens synpunkter, åsikter och intressen och för att stämma av underlag inför rege- ringsbeslut.

Öppna upp remissprocesserna och samråden

Vår översyn visar att det i huvudsak är etablerade och resursstarka organisationer som deltar i remissväsendet liksom i samråd och hearings. Mot bakgrund av att de traditionella folkrörelseorganisa- tionerna har förlorat medlemmar och fått en svagare lokal förank- ring, samtidigt som nyare rörelser har uppkommit på lokal nivå, finns det en risk att de synpunkter och perspektiv som kanaliseras

Sammanfattning

SOU 2016:5

genom dessa formella kanaler inte är representativa för den breda allmänheten. Det är därför viktigt att remisslistorna och inbjud- ningar till samråd och hearings vidgas så att nya delar av det civila samhället blir representerade. Riktlinjer för samråd och hearings bör utarbetas.

Elektronisk förvaltning och digitala samråd

Regeringen har beslutat om en målsättning om att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Rege- ringen ska enligt sin e-förvaltningsstrategi verka ”för öppnare förvalt- ning som stödjer innovation och delaktighet”. Det är i detta sam- manhang anmärkningsvärt att Regeringskansliet inte har utvecklat sin elektroniska förvaltning. Regeringskansliet har förvisso en sär- ställning utifrån de krav på säkerhet och sekretessbehandling som kan ställas på den myndighet som ska bistå regeringen, men i flera aspekter leder den bristande digitaliseringen till att insynen och del- aktigheten blir lidande. Detta gäller inte minst remisshanteringen.

Vi anser att den formella remissprocessen bör kompletteras med ett digitalt samråd som gör det möjligt att lämna synpunkter på konkreta frågeställningar. Digital teknik bör också användas vid övriga samråd, hearings och konsultationer och därigenom göra det möjligt att lämna synpunkter utan att vara fysiskt närvarande. Slut- ligen bör Regeringskansliet se över hur den elektroniska förvalt- ningen kan utvecklas. För att ett sådant utvecklingsarbete ska komma till stånd föreslår vi att en arbetsgrupp sätts upp under Förvalt- ningsministern eller IT-ministern.

Utredningars och kommittéers förutsättningar att samråda

Enligt vår översyn har enskildas och intresseorganisationers möjlig- heter att påverka politiken genom kommittéväsendet försämrats. Direktiv har blivit mer detaljerade, det är ofta på förhand givet vad utredningarna ska komma fram till och utredningstiden har blivit kortare. Med fler enmansutredningar som har kort tid på sig har kommittéväsendets roll som konsensusbyggare försvagats. Enligt vår bedömning är det därför viktigt att kommittéer och utredningar uppmanas i sina direktiv att samråda och att de ges tillräckligt med

SOU 2016:5

Sammanfattning

tid för att kunna stämma av och inhämta synpunkter från intresse- organisationer och allmänheten.

Möjligheter att påverka nationella beslutsprocesser genom icke-institutionella kanaler

Vår översyn visar att de informella kontakterna mellan intresse- organisationer och beslutsfattare på nationell nivå har ökat i om- fattning under senare år. Denna utveckling är delvis ett resultat av att relationerna mellan beslutsfattandet och intresseorganisationer har ändrat karaktär. Den kan också förklaras av att politiken i sig blivit mer komplex och att kunskaps- och informationsbehovet har ökat. Därutöver har politiken anpassats till nyhetsmedierna, vilket har resulterat i att den politiska kommunikationen har fått en allt större betydelse och att antalet personer som har politisk idé- utveckling och påverkan som heltidssyssla, s.k. policyprofessio- nella, har ökat. Denna utveckling måste betraktas som en av de största förändringarna av den svenska demokratin som har skett under de senaste femton åren.

Vi anser att det finns skäl att vara vaksam på en utveckling där politik- och idéutvecklingen i större utsträckning sker på arenor där enskilda individer inte har möjlighet att fritt delta eller bli representerade. En sådan utveckling skulle kunna innebära att den enskilde får sämre möjligheter till delaktighet, inflytande och insyn i politiken. Det kan också innebära att förutsättningarna för väljarna att utkräva ansvar av de folkvalda försämras. Dessutom är påverkans- arbetet en fråga om resurser, vilket inverkar på den politiska jäm- likheten.

Kontakterna mellan beslutsfattare och intresseorganisationer bör inte regleras

I nuläget utgör inte lobbyingen i form av informella kontakter mellan beslutsfattare och intresseorganisationer en direkt utmaning för demokratin. Vi förespråkar därför inte att någon form av regle- ring införs som förändrar förutsättningarna för intresseorganisa- tionernas kontakter med beslutsfattare, t.ex. en registrering av

Sammanfattning

SOU 2016:5

lobbyister. Denna typ av reglering är svår att utforma på ett ända- målsenligt sätt som inte medför negativa effekter för demokratin.

Det påverkansarbete som intresseorganisationer, PR-byråer eller tankesmedjor genomför riktar sig i första hand till medier. För att medborgarna ska ha goda möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande är det centralt att det finns medieaktörer som har kapacitet att fritt granska maktutövandet, producera journalistik som håller hög kvalitet och möjliggöra en offentlig debatt där flera olika röster och perspektiv kommer till uttryck. Mot denna bakgrund anser vi att det är viktigt att regeringen vidtar åtgärder för att skapa förut- sättningar för en levnadskraftig, oberoende och mångfacetterad mediamarknad och för en stark och självständig public service.

Medborgerlig förslagsrätt i riksdagen bör införas

För att vitalisera demokratin och stärka de enskilda medborgarnas inflytande över beslutsfattandet föreslår vi att en medborgerlig förslagsrätt i riksdagen, en s.k. folkmotion, ska införas. En folk- motion innebär att en enskild individ som har rösträtt till riksdagen får möjlighet att väcka ett förslag och om detta får stöd av en pro- cent av de röstberättigade till riksdagen ska det tas upp som en motion i riksdagen. Folkmotionen ska kunna lämnas och stödjas över internet. Om motionen fått tillräckligt stöd väcks den i riks- dagen på samma sätt som motioner av riksdagsledamöter och utskottsbehandlas. Beroende på vad motionen kräver kan ett bifall till motionen leda till ett utskottsinitiativ eller ett tillkännagivande till regeringen. Förslaget om folkmotion är inspirerat från det s.k. medborgarinitiativet som finns i Finland.

Med en möjlighet att väcka en folkmotion i riksdagen får alla individer tillgång till en formell kanal för att göra sin röst hörd. Detta skulle kunna innebära att det övertag som de resursstarka organisationerna har i opinionsbildningen kan vägas upp. Det skulle också skapa transparens i påverkansarbetet. Införandet av folk- motion kan också motiveras av de politiska partiernas försvagade ställning och de förändrade formerna för politiskt deltagande och engagemang. En sådan reform skulle innebära en ändring av riks- dagsordningen. Vi föreslår därför att införandet av medborgerlig förslagsrätt, folkmotion, ska utredas i särskild ordning.

SOU 2016:5

Sammanfattning

Insynen i riksdagsarbetet

Mot bakgrund av att de informella kontakterna mellan intresse- organisationer och riksdagen har ökat under senare tid kan det finnas skäl att vidta åtgärder för att försäkra att maktutövandet sker i transparenta former. För att medborgarna ska ha möjlighet att fram- föra sina åsikter och intressen på nationell nivå är det också viktigt att riksdagsledamöterna har goda förutsättningar till kommuni- kation med medborgarna. I syfte att underlätta kontakten med väljarna anser vi att det kan finnas skäl att se över ledamotsstödet och om delar av detta bör knytas till en finansiering av kansli- resurser i ledamöternas valkretsar.

Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting

Medborgardialoger och samråd där individer, intresseorganisa- tioner eller andra aktörer bjuds in att delta i beslutsprocesser är vanligt förekommande i kommuner och landsting. Medborgardia- loger kan bidra till att beslut kan få en djupare förankring och starkare legitimitet. De kan också bidra till att intressekonflikter eller missnöjesyttringar undviks vid genomförandet av politiska beslut. Medborgardialoger som inger förhoppningar om ett inflyt- ande som inte infrias kan däremot leda till att förtroendet för demo- kratin som sådan undermineras. Det finns också en risk att med- borgardialoger leder till politisk ojämlikhet om deltagandet inte är representativt för kommun- eller landstingsinvånarna.

Fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut

För att medborgardialogerna ska ge positiva demokratieffekter är det viktigt att användandet av medborgardialoger och andra sam- rådsprocesser formaliseras. Det måste bli tydligt för medborgarna om när och i vilka frågor som kommuner och landsting avser att hålla ett samråd eller medborgardialog samt vilka möjligheter till påver- kan som dialogerna ger. Vi föreslår därför att det ska framgå av kommunallagen att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut.

Sammanfattning

SOU 2016:5

Med en sådan bestämmelse motiveras fullmäktige att stämma av och förankra beslut samtidigt som fullmäktige har ansvar för be- redningen och beslutsfattandet. Bestämmelsen framhåller värdet av ett medborgerligt engagemang, vilket är en av de uttalade grund- principerna till kommunallagen.

Bestämmelsen är en målsättningsparagraf och ska ses som en demokratisk princip. Det är fullmäktige som beslutar om hur med- lemmarna ska kunna delta och framföra sina synpunkter och om vilka beslut som ska beredas med ett medborgerligt deltagande. Förslaget innebär att samtliga medlemmar, även unga och utländska medborgare som är folkbokförda, men som än inte har rösträtt, liksom fastighetsägare som är juridiska personer, såsom ideella organisationer och företag, kan beredas möjligheter att framföra sina synpunkter.

Riktlinjer och principer för medborgardialoger och samråd

Vi menar att det finns fördelar med att fullmäktige antar riktlinjer eller principer om när och inför vilka beslut som medlemmarna ska ges tillfälle att framföra synpunkter samt om hur medborgardia- loger eller samråd ska genomföras. Riktlinjerna eller principerna bör bl.a. omfatta samrådens och medborgardialogernas plats i bered- ningsprocessen, vilka dialogerna riktar sig till liksom hur kom- munerna och landstingen bjuder in och kommunicerar resultaten av samråd och dialog. Vi ger också rekommendationer om att åt- gärder bör vidtas som syftar till att förstärka den politiska jämlik- heten vid genomförandet av medborgardialoger. Vi menar vidare att digital teknik bör används i så stor utsträckning som möjligt och att resultaten av medborgardialogerna ska återkopplas till de som har deltagit och berörs. Vi föreslår därutöver att kommunerna och landstingen bör ha en plats på sin webbsida där all information som är relevant för medborgarnas demokratiska delaktighet finns tillgänglig och samlad.

SOU 2016:5

Sammanfattning

Det förstärkta folkinitiativet

Förstärkningen av medborgarnas möjligheter att påkalla folkomröst- ningar i kommuner och landsting har lett till att antalet folkinitiativ och lokala folkomröstningar har ökat. Detta har skapat spänningar i den lokala demokratin. Några av de konflikter som uppstått har berott på oklarheter i hur bestämmelserna för folkinitiativet ska tolkas.

För att förenkla initiativprocessen föreslår vi att det inte ska vara nödvändigt för initiativtagare att uppge egenhändiga namnteckningar och att det därmed blir möjligt att samla in underskrifter via internet. Underskrifter som sker över internet och med hjälp av e-legitima- tion innebär att valideringsprocessen kan bli mer rättssäker, ske snabbare och ta mindre resurser i anspråk. Dessutom är insamling via internet förenligt med de rådande formerna för politiskt engage- mang där internet och sociala medier har stor betydelse för det politiska deltagandet. För att en tillförlitlig namninsamling över internet ska bli teknisk möjlig för det stora flertalet föreslår vi att en nationell webbplats för detta ska inrättas.

Vi föreslår vidare ett förtydligande av bestämmelserna om hur det nödvändiga antalet namnunderskrifter för att väcka ett folk- initiativ ska fastställas. Ett problem med de folkomröstningar som inte har hållits i samband med de allmänna valen är att valdeltag- andet har varit lågt. Vi anser att konflikter skulle kunna undvikas om de politiska partierna innan folkomröstningen kommunicerar vad som enligt dem krävs för att utslaget i folkomröstningen ska respekteras.

Även om det har uppstått problem i samband med folkini- tiativen och folkomröstningarna menar vi att det principiella värdet av att väljarna har en möjlighet till direktdeltagande i politiska be- slutsprocesser överväger de negativa erfarenheterna. De flesta folk- omröstningarna som varit sedan år 2011 har stimulerat det demo- kratiska deltagandet lokalt och det finns inget som tyder på att folkinitiativen har påverkat den politiska jämlikheten eller förtro- endet för demokratin negativt. De problem som har uppstått har i första hand berott på att de styrande politikerna inte tagit hänsyn till eller bemött starka folkopinioner som uttryckts av olika väljar- grupper mellan valen. För att förebygga sådana missnöjesyttringar är det viktigt att kommunerna och landstingen i enlighet med vårt

Sammanfattning

SOU 2016:5

förslag ovan verkar för att ge medlemmarna förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut.

Medborgarförslag och folkmotion

Vår översyn av medborgarförslaget visar att det gett begränsade demokratieffekter. Medborgarförslaget har främst använts som en förslagslåda eller en synpunktshantering för vardagsnära frågor och de fåtal personer som lämnar förslag är inte representativa för befolkningssammansättningen i dess helhet. Behandlingen av med- borgarförslagen tar också mycket tid och resurser i anspråk. Där- utöver skapar medborgarförslag en relation mellan enskilda med- borgare och förtroendevalda, men inte mellan de förtroendevalda och sammanslutningar av medborgare. Enskilda förslag stimulerar därmed inte till en vidare dialog och ger heller ingen antydan om det finns en stark opinion i den fråga som väcks.

I syfte att stärka dialogen mellan väljare och förtroendevalda och förenkla den administrativa hanteringen för kommunerna och landstingen föreslår vi att medborgarförslaget ersätts av ett nytt verktyg, folkmotion, som blir tvingade för alla kommuner och lands- ting. Alla folkbokförda i en kommun eller en kommun inom lands- tinget, dvs. även de som inte har rösträtt i kommun- och lands- tingsvalen, ska ha möjlighet att lämna förslag om något som rör kommunens eller landstingets verksamhet. Folkmotioner som under en period av sex månader får ett stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller landstingen ska beredas så att full- mäktige kan fatta beslut inom ett år från det att folkmotionen väcktes. Hanteringen av en folkmotion ska ske på samma sätt som för ett medborgarförslag, vilket innebär att fullmäktige får överlåta till styrelse eller annan nämnd att besluta i ärenden som väckts genom folkmotion. För undertecknandet av folkmotionen gäller samma regler som för folkinitiativet, dvs. att insamlingen av namn ska kunna ske över internet. Enskilda individer kan därmed för namninsamling till en folkmotion välja att använda den webbportal som vi föreslår ska inrättas på nationell nivå.

SOU 2016:5

Sammanfattning

Ungas delaktighet och inflytande

De flesta unga upplever att de saknar inflytande över det politiska beslutsfattandet och en stor del av de unga känner sig inte delaktiga i samhället. Unga är därutöver underrepresenterade i de politiska partierna, i de politiska församlingarna och i föreningslivet. På samma sätt som för äldre finns det skillnader i deltagandet utifrån faktorer såsom socioekonomisk bakgrund, kön, funktionsförmåga och utländsk bakgrund. Undersökningar visar samtidigt att det politiska intresset är starkt bland unga i dag. En stor andel av de unga är engagerade och vill påverka politiken. Unga visar en stark tilltro till demokratin och de allra flesta uttrycker ett stöd för de grundläggande demokratiska värderingarna. Sammantaget anser vi att det är nödvändigt med ett perspektivskifte när det kommer till synen på unga. Vi bör inte se unga som en utmaning för demo- kratin utan i stället bör ungas engagemang och intresse ses som en tillgång för demokratin. Fokus bör vara på att bjuda in unga män- niskor att delta brett i den lokala demokratin.

Försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder

Vi föreslår att en försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder till 16 år sker vid valen till kommunfullmäktige 2018 och 2022. För- söksverksamheten ska genomföras i kommuner som ansöker till regeringen om detta och den ska därefter följas upp och utvärderas. En sänkning av rösträttsåldern till 16 år innebär att genomsnitts- åldern för förstagångsväljare blir 18 år, från nuvarande 20 år. Det skulle innebära ett incitament för unga att intressera sig för den lokala politiken och därmed motivera fler att vilja ta ett förtro- endeuppdrag. Genom att rösträttsåldern infaller då en person fort- farande går i skolan ökar också samhällets möjligheter att påverka ett röstningsbeteende på längre sikt. Samtidigt ger det skolan ett konkret tillfälle att undervisa om demokratifrågor. En försöksverk- samhet med sänkt rösträttsålder är därutöver i linje med det natio- nella målet för ungdomspolitiken, enligt vilket unga ska ha inflyt- ande över samhällsutvecklingen. Försöksverksamheten ska enbart gälla kommunala val och folkomröstningar, i vilka flera frågor som direkt berör ungas vardag avgörs. När det gäller val till riksdagen är det viktigt att rösträtten fortsatt är knuten till myndighetsåldern.

Sammanfattning

SOU 2016:5

Ungas deltagande i beslutsfattande i kommuner och landsting

Vårt förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut innebär att kommunerna och landstingen även bör tillgodose ungas perspektiv i beslutsprocesserna. Ett sätt att göra detta är genom inflytandeforum, som ungdomsråd eller motsvarande, där unga in- bjuds att medverka i politiska beslutsprocesser. Samråd med sådana inflytandeforum bör vara en formell del i beredningsprocesser på lokal och regional nivå. Samtidigt är det viktigt att dessa forum verkligen är representativa för gruppen unga i kommunen eller landstinget. Det är också viktigt att formerna för samråd anpassas efter ungas förutsättningar att delta. Kommuner och landsting bör anta ett regelverk för hur ungas perspektiv ska tillgodoses i besluts- processerna liksom en policy eller en handlingsplan för den lokala ungdomspolitiken.

Skolans demokratiuppdrag

Vi anser att kunskapen om hur kommuner och landsting fungerar samt formerna för medborgerligt inflytande i det politiska besluts- fattandet bör öka bland skolelever. Skolor bör i större utsträckning samverka med förvaltningen i kommuner och landsting och träffa företrädare för de politiska partierna på lokal nivå. Vi föreslår därför att den lokala demokratins funktionssätt ska ingå som en av insatserna i det nationella skolutvecklingsprogrammet. Detsamma ska gälla för kunskap om kritisk granskning och källkritik. Vi menar vidare att föreningsengagemanget i grund- och gymnasieskolorna måste stödjas.

Även universiteten och högskolorna har en central plats i demo- kratin. Det är därför viktigt att de politiska studentförbunden, poli- tiska partier och andra föreningar som baseras på en värdegrund av demokrati och mänskliga rättigheter har goda förutsättningar att verka på högskolorna. För att betona högskolornas betydelse för demokratin anser vi att det bör framgå av högskolelagen att hög- skolorna ska verka för att främja demokratins centrala principer och respekten för allas lika värde.

SOU 2016:5

Sammanfattning

Delaktighet och inflytande för personer med funktionsnedsättning

Personer med funktionsnedsättningar är något mindre delaktiga i demokratin än den övriga befolkning. Detta avspeglar sig i valdel- tagandet och i representationen i de politiska församlingarna. Brist- ande tillgänglighet av olika slag utgör fortsatt ett hinder för att kunna delta fullt ut i samhället. Tillgängligheten till möteslokaler för fullmäktigesammanträdena har förbättrats, men är alltjämt otill- fredsställande när det kommer till lokaler för nämnd- och i synner- het partimöten. Det är därför viktigt att tillgänglighetsarbetet fort- sätter och att kommunen eller landstinget tillhandahåller tillgäng- lighetsanpassade lokaler också för nämnd- och partigruppsmöten och i större utsträckning än i dag möjliggör för beslutsfattande på distans i fullmäktige och nämnder.

Ett särskilt problem för förtroendevalda som är i behov av stöd och service för att kunna fullgöra sitt politiska uppdrag är att det är svårt att kombinera förtroendeuppdraget med familje- och arbets- liv, särskilt om de inte får tid till assistans beviljad för att utöva ett politiskt engagemang. Förtroendevalda som beviljats personlig assi- stans ska få den assistans som de har rätt till för att kunna fullgöra sina förtroendeuppdrag.

Vårt förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut har också betydelse för personer med funktionsnedsättning. Med anledning av vårt förslag bör kommuner och landsting inrätta funktionshindersråd som ges reella möjligheter till inflytande. Full- mäktige bör också anta reglementen för rådens funktion i den kommunala organisationen.

I syfte att säkerställa att den demokratiska delaktigheten får större utrymme i funktionshinderspolitiken föreslår vi att demokratisk delaktighet och inflytande för personer med funktionsnedsättning ska utgöra ett eget mål i den kommande funktionshindersstrategin. Genom att ett mål antas betonas vikten av tillgänglighetsarbetet i det demokratifrämjande arbetet och att underlag tas fram för att synliggöra utvecklingen.

Författningsförslag SOU 2016:5

4 kap.

8 §2

Om en förtroendevald upp-	Om en förtroendevald upp-
hör att vara valbar, upphör också	hör att vara valbar, upphör också
uppdraget genast. Fullmäktige får	uppdraget vid nästa fullmäktige-
dock besluta att en förtroende-	sammanträde. Fullmäktige får
vald som valts av fullmäktige får	dock besluta att den förtroende-
ha kvar sina uppdrag under åter-	valde får ha kvar sina uppdrag
stoden av mandattiden.	under återstoden av mandattiden.
	Ledighet från förtroendeuppdrag
	15 b §
	Fullmäktige får besluta att en
	förtroendevald som fullgör sitt upp-
	drag på heltid eller betydande del
	av heltid får ledigt från uppdraget
	under en tidsbegränsad period för
	att vara föräldraledig. Detsamma
	gäller en sådan förtroendevald
	som på grund av sjukdom har ned-
	satt arbetsförmåga.
	Om en förtroendevald får ledigt
	ska fullmäktige besluta hur lång
	tid ledigheten ska vara och om
	ekonomiska förmåner enligt 14 §
	ska utgå under ledigheten.
	Fullmäktige får utse en ersätt-
	are för den förtroendevalde under
	ledigheten.

2 Senaste lydelse 2002:249.

SOU 2016:5 Författningsförslag

		Förtroendeuppdrag under trygga
		och säkra former
		15 c §
		Kommuner och landsting ska
		verka för att de förtroendevalda
		ska kunna fullgöra sina uppdrag
		under trygga och säkra former.
	5 kap.
	7 §3
Fullmäktige bestämmer	när	Fullmäktige bestämmer	när
ordinarie sammanträden	skall	ordinarie sammanträden	ska
hållas.		hållas.

Sammanträde skall hållas	Sammanträde ska hållas också
också om styrelsen eller minst en	om styrelsen eller minst en
tredjedel av fullmäktiges leda-	tredjedel av fullmäktiges leda-
möter begär det eller om ord-	möter begär det eller om ord-
föranden anser att det behövs.	föranden anser att det behövs.
	Fullmäktiges presidium får be-
	sluta att en debatt utan samband
	med annan handläggning ska äga
	rum vid ett sammanträde.

23 §4 Ärenden i fullmäktige får väckas av

1.en nämnd,

2.en ledamot genom motion,

3.revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,

4.en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,

5.den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, om fullmäktige

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

3Lagen omtryckt 2004:93.

4Senaste lydelse 2014:573.

Författningsförslag

SOU 2016:5

har beslutat det (medborgarför- slag), eller

6. styrelsen i en sådan juri- disk person som avses i 3 kap. 16 a–18 b §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folk- omröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlem- marna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när namnteckning- arna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser.

Vid beräkningen av antalet initiativtagare ska endast de räk- nas med som har skrivit under initiativet under den sexmånaders- period som föregått inlämnandet.

5. styrelsen i en sådan juri- disk person som avses i 3 kap. 16 a–18 b §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärenden får också väckas på sätt som anges i 23 a–b §§ (folk- initiativ och folkmotion).

23 a §

Ärende om att hålla folkom- röstning i en viss fråga får i full- mäktige väckas av minst tio pro- cent av de röstberättigade kom- mun- eller landstingsmedlemmar- na enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar, som fanns i kommunen eller landstinget på valdagen vid det senaste ordi- narie valet (folkinitiativ).

Initiativet ska vara skriftligt,

Författningsförslag SOU 2016:5

			25 §5
Fullmäktige skall			besluta i	Fullmäktige	ska	besluta i
ärenden som har väckts enligt				ärenden som har väckts enligt
23 §.				23 §.
Fullmäktige får dock överlåta				Fullmäktige får dock överlåta
till styrelsen eller en annan				till styrelsen eller en annan
nämnd att besluta i ett ärende				nämnd att besluta i ett ärende
som har väckts genom med-				som har väckts genom folk-
borgarförslag, utom i de fall som				motion, utom i de fall som anges
anges i 3 kap. 9 §.				i 3 kap. 9 §.
			33 §6
En motion eller ett med-				En motion eller en folk-
borgarförslag bör beredas så, att				motion bör beredas så, att full-
fullmäktige kan fatta beslut inom				mäktige kan fatta beslut inom
ett år från det att motionen eller				ett år från det att motionen eller
medborgarförslaget väcktes.				folkmotionen väcktes.
Om beredningen			inte kan	Om beredningen		inte kan
avslutas inom denna tid, skall				avslutas inom denna tid, ska
detta och vad som har kommit				detta och vad som har kommit
fram vid beredningen anmälas				fram vid beredningen anmälas
till fullmäktige inom samma tid.				till fullmäktige inom samma tid.
Fullmäktige	får	då	avskriva	Fullmäktige får	då	avskriva
motionen	eller	medborgarför-		motionen eller folkmotionen från
slaget från vidare handläggning.				vidare handläggning.

64 §7

Arbetsordningen ska alltid innehålla föreskrifter om

1.antalet ledamöter i fullmäktige,

2.när sammanträden ska hållas,

3.anmälan av hinder att delta i sammanträden,

4.inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,

5.vem som ska föra ordet, tills ordförande utsetts,

6.rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,

7.förfarandet vid omröstningar,

5Senaste lydelse 2007:68.

6Senaste lydelse 2002:249.

7Senaste lydelse 2013:1053.

motioner,

10. formerna för justeringen av protokollet, samt

11. fullmäktigepresidiets arbetsuppgifter.

SOU 2016:5

Författningsförslag

8.handläggningen av motioner, interpellationer och frågor,

9.handläggningen av folk-

9. formerna för justeringen av protokollet, samt

10. fullmäktigepresidiets arbetsuppgifter.

Om fullmäktige med stöd av 23 § 5 har beslutat att medborgar- förslag får väckas, ska arbetsord- ningen innehålla föreskrifter om hur sådana förslag ska handläggas.

Om fullmäktige har beslutat att ledamöter får delta i full- mäktiges sammanträden på distans, ska arbetsordningen innehålla föreskrifter om i vilken utsträckning sådant deltagande får ske.

6 kap.

19 a §8

En nämnds sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. Nämn- den får dock besluta att dess sammanträden ska vara offentliga, om

fullmäktige har medgett det.
Om fullmäktige har medgett	Om fullmäktige har medgett
det, får nämnden besluta att den	det, får nämnden besluta att de
eller de som har väckt ett ärende	som har väckt ett ärende genom
genom medborgarförslag får när-	folkmotion får närvara	när
vara när nämnden behandlar	nämnden behandlar ärendet och
ärendet och delta i överlägg-	delta i överläggningarna	men
ningarna men inte i besluten.	inte i besluten.

En nämnds sammanträden ska dock alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden

1.som avser myndighetsutövning, eller

2.i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

8 Senaste lydelse 2009:447.

Författningsförslag SOU 2016:5

Handläggning av ärenden som	Handläggning av ärenden som
väckts genom medborgarförslag	väckts genom folkmotion
27 a §9
Ett ärende som väckts genom	Ett ärende som väckts genom
medborgarförslag skall om möj-	folkmotion ska om möjligt hand-
ligt handläggas så att ärendet	läggas så att ärendet kan avgöras
kan avgöras inom ett år från det	inom ett år från det att det
att det väcktes i fullmäktige.	väcktes i fullmäktige.
En nämnd som handlägger	En nämnd som handlägger
sådana ärenden skall minst en	sådana ärenden ska minst en
gång om året informera fullmäk-	gång om året informera fullmäk-
tige om de beslut som fattats i	tige om de beslut som fattats i
ärendena. Nämnden skall även	ärendena. Nämnden ska även
informera om de ärenden som	informera om de ärenden som
inte avgjorts inom den tid som	inte avgjorts inom den tid som
anges i första stycket.	anges i första stycket.

34 §10

I följande slag av ärenden får beslutanderätten inte delegeras:

1.ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet,

2.framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttran- den med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats,

3.ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt,

4. ärenden som väckts genom	4. ärenden som väckts genom
medborgarförslag och som	folkmotion och som överlåtits
överlåtits till nämnden, och	till nämnden, och

5. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

9Senaste lydelse 2007:68.

10Senaste lydelse 2007:68.

Författningsförslag

SOU 2016:5

1.2Förslag till

lag 2017:000 om försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder vid kommunala val och kommunala folkomröstningar

1 § En kommun får ansöka hos regeringen att rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige och vid kommunal folkomröstning har den som uppfyller kraven enligt 4 kap. 2 § kom- munallagen (1991:900) respektive 5 § lagen (1994:692) om kom- munala folkomröstningar med undantag för däri angivna ålderskrav och som senast på dagen för val eller folkomröstning fyller 16 år.

2 § Ett beslut om sänkt rösträttsålder ska fattas av fullmäktige senast den 31 december året före år för ordinarie val.

3 § Sänkt rösträttsålder vid val av ledamöter och ersättare i kom- munfullmäktige och vid kommunal folkomröstning får tillämpas i en kommun endast om regeringen har beviljat kommunens ansö- kan.

4 § Den som har rösträtt på grund av beslut enligt denna lag är inte valbar enligt 4 kap. 5 § kommunallagen (1991:900).

5 § Fullmäktige får besluta att upphäva sitt beslut om sänkt rösträttsålder.

6 § Regeringen får meddela föreskrifter om på vilka grunder en ansökan om att tillämpa sänkt rösträttsålder kan beviljas.

1.Denna lag träder ikraft den 1 juli 2017.

2.Lagen upphör att gälla vid utgången av 2022.

3.Föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av denna lag upphör att gälla senast när lagen upphör att gälla.

2 Hur vi har arbetat

2.1Uppdraget

Utredningens övergripande uppdrag har varit att analysera behovet av och utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engage- manget inom den representativa demokratin, samt att stärka indi- videns möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen. En del av uppdraget har också varit att verka för att skapa debatt och stimulera ett offentligt samtal om de frågor som ingår i uppdraget. Utredningen har även haft i uppdrag att inhämta allmänhetens synpunkter och åsikter om demokrati, inflytande och delaktighet.

Stora delar av uppdraget handlar följaktligen om att beskriva tillståndet i demokratin och analysera behovet av förslag. Upp- draget har därför krävt omfattande informationsinhämtning i form av forskarrapporter, enkätundersökningar, intervjuer och samråd. För att stimulera till debatt har vi sett till att presentera alla rappor- ter som tagits fram för utredningen vid öppna seminarier och kon- ferenser. Genom utredningens hemsida och sociala medier har vi också tagit emot synpunkter från allmänheten.

2.2Sekretariatet

Utredningen har genomförts av ett sekretariat som varit placerat på Karlavägen 100 i Stockholm. Huvudsekreterare har varit Daniel Lindvall, som lett utredningsarbetet och varit sekretariatets kansli- chef. Adiam Tedros har varit sekreterare i utredningen och har haft ett särskilt ansvar för frågor om unga och personer med funktions- nedsättning. Matilda Wärmark har varit biträdande sekreterare och har haft särskilt ansvar för frågor om unga samt utredningens kom- munikation och administration. Susanne Ritseson har varit sekre-

Hur vi har arbetat

SOU 2016:5

terare med juridisk kompetens och har varit placerad i Malmö under perioden april till juni 2015. Susanne Stenberg har varit sekreterare med juridisk kompetens och varit placerad i Göteborg under peri- oden augusti till december 2015. Praktikanter i utredningen har varit Karl-Oskar Öhman och Camilla Tyllström.

2.3Utredningsarbetet

2.3.1Forskarrapporter

Mellan september och december 2014 beställde utredningen 16 for- skarrapporter från forskare som arbetar med frågor som är relevanta för utredningen. Utredningen har haft en ambition att få ett urval av forskare från olika universitet och högskolor samt en jämn köns- balans. Forskarna fick i uppdrag att skriva rapporter på cirka 30 sidor i enlighet med en uppdragsbeskrivning. Samtliga rapporter är sam- manställningar av huvudsakligen befintlig forskning. Statsvetaren Erik Lundberg fick ett särskilt uppdrag att sammanställa en rapport som både skulle innehålla befintlig forskning och en intervjustudie framtagen särskilt för utredningen. Även Ann Simmeborn Fleischer har sammanställt en rapport med material särskilt framtaget för utredningen. Rapporterna har publicerats på utredningens hemsida och presenterats vid ett antal öppna seminarier på olika platser i landet (se bilaga 2). Rapporter är också publicerade i forskaranto- login (SOU 2015:96).

Fem studenter på masternivå har skrivit uppsatser inom utred- ningens teman. Uppsatserna har skrivits inom ramen för deras ut- bildningar, men har publicerats på hemsidan och presenterats för utredningen vid ett publikt seminarium.

2.3.2Filmat material om ungas demokratisyn

Utredningen har gett stiftelsen DemokratiAkademin i uppdrag att sammanställa en film om ungas demokratisyn. Enligt uppdraget skulle DemokratiAkademin genom intervjuer och samtal med indi- vider inhämta allmänhetens uppfattningar om demokratin, vilka demokratiideal som är rådande, vilka förväntningar som allmän- heten har på demokratin och huruvida allmänheten är tillfredsställd

SOU 2016:5

Hur vi har arbetat

med demokratin. Intervjuerna och samtalen skulle utgå från frågor om hur olika individer upplever att de kan påverka politiska beslut, upplevda hinder för att påverka, tillfredsställelsen med demokratin liksom hur de skulle vilja att demokratin fungerar och hur de tror att demokratin kommer att se ut om tjugo år. Målgruppen var den breda allmänheten, men med särskilt fokus på unga och utrikes födda samt resurssvaga grupper.

Några av intervjuerna sammanställdes i en film som har varit tillgänglig på nätet http://youtu.be/QSdt4GbgBa0 och som har visats i samband med några av de seminarier som utredningen arrangerat eller medverkat i.

2.3.3Enkäter

Utredningen har som underlag för våra övervägande använt ett fler- tal enkätundersökningar som genomförts av bl.a. SOM-institutet och SCB. Vi har varit medvetna om att svarsfrekvensen i dessa undersökningar sjunkit kraftigt under senare år och att det därmed är svårare att förlita sig på dessa. Särskilt problematiskt är den låga svarsfrekvensen bland unga och socioekonomiskt resurssvaga indi- vider. Utredningen har också genomfört sammanlagt fem enkäter och medverkat i utformningen av ytterligare tre.

Undersökning av kommuners och landstings demokratiarbete

Utredningen har tagit fram tre enkäter rörande kommunernas och landstingens demokratiarbete. Dessa rörde förtroendevaldas ersätt- nings- och arbetsvillkor i kommuner och landsting, ungdomsinflyt- ande och inflytandeverktyg på kommun- och landstingsnivå, t.ex. folkinitiativet, medborgardialog och medborgarförslag. Arbetet med utskick, datainsamling och datasammanställning genomfördes av SKL under december 2014 till mars 2015. Resultaten har publi- cerats av SKL tillsammans med utredningen under november 2015.

Enkäterna omfattade alla kommuner och landsting och svars- frekvensen för enkäten om ungas möjligheter till inflytande var 78 procent, för enkäten om medborgarinflytande 85 procent och för enkäten om de förtroendevaldas villkor 92 procent.

Hur vi har arbetat

SOU 2016:5

Enkäter till de politiska partierna

Utredningen har tagit fram en enkät som har skickats ut till lokala partiorganisationer. Enkäten innehöll frågor om medlemsutveck- lingen, interndemokratin och organisationsutvecklingen. Enkäten togs fram i samråd med forskare och representanter för samtliga riksdagspartier och skickades ut till riksdagspartiernas lokala parti- organisationer i cirka 50 kommuner. Några av frågorna har även ställts i undersökningar som genomförts åren 1987, 1990 och 1998. Samtliga riksdagspartier förutom Centerpartiet deltog. Svarsfrekven- sen var 55 procent. En enkät skickades även till samtliga partisekre- terare för riksdagspartierna.

Undersökning av utredningars och kommittéers samrådsarbete

Utredningen har tagit fram en enkät om utredningars samråd med intresseorganisationer och inhämtande av allmänhetens synpunk- ter. Denna enkät skickades ut under 2015 i september och oktober till 108 utredningar och kommittéer som pågick 2015. Svarsfrekvensen var cirka 50 procent.

SCBs studie om folkvaldas villkor

Regeringen gav i september 2014 SCB i uppdrag att undersöka villkoren för folkvalda på kommunnivå (Ju2014/5631/D). Under hösten 2014 deltog utredningen i SCB:s arbete med att utforma den enkät som skickades till ett urval av sittande och avhoppade folkvalda. Resultaten levererades till utredningen i april 2015.

Undersökningar genomförda av Göteborgs universitet

Utredningen har bidragit till Göteborgs universitets arbete med en enkät till samtliga riksdagsledamöter, den s.k. riksdagsenkäten, och utformat några frågor. Utredningen hjälpte även Göteborgs uni- versitet i arbetet med en enkät som skickades ut till partiaktiva i samtliga riksdagspartier, förutom Sverigedemokraterna och Center- partiet som valde att inte besvara enkäten. Delar av resultaten åter- ges i forskarrapporten Det sjunkande antalet partimedlemmar och

SOU 2016:5 Hur vi har arbetat

demokratin som sammanställts av Ann-Kristin Kölln, (se SOU 2015:96).

2.3.4Intervjustudier

Utredningen har genomfört ett antal intervjustudier. Intervjuerna har gjorts per telefon.

Intervjustudier med förtroendevalda

Utredningen har gjort ett flertal intervjustudier med förtroende- valda i ett flertal kommuner och landsting. Sammanlagt 100 för- troendevalda med utländsk bakgrund kontaktades och av dessa intervjuades 13 personer (sju kvinnor och sex män) under våren 2015. Intervjupersonerna valdes ut från ett urval av kommuner med en hög andel utrikes födda i befolkningen. Urvalet baserade sig på politiskt parti, kön och ålder.

Vidare intervjuades sammanlagt sex ordföranden i kommun- och stadsdelsnämnder.

Under hösten 2015 intervjuade utredningen sammanlagt tio för- troendevalda för att stämma av de bedömningar vi gjort i avsnittet om förtroendevaldas villkor. De förtroendevalda valdes ut med hänsyn till parti, kön, ålder, bakgrund samt kommuntyp. Totalt kon- taktades 20 förtroendevalda och tio av dessa ställde upp på intervju.

Intervjustudier om folkomröstningar

Utredningen har genomfört en intervjustudie med initiativtagare till folkomröstningar i sju kommuner och ett landsting. Samman- lagt har åtta initiativtagare intervjuats. Frågorna berörde hela initia- tivprocessen, från idéutveckling och namninsamling till genom- förandet av folkomröstningen. Även SKL har i samarbete med utredningen genomfört en studie där tjänstemän från kommuner och landsting som mottagit initiativ till folkomröstningar och som genomfört folkomröstningar har intervjuats. Resultaten sammanställ- des av SKL och publicerades i rapporten Det förstärkta folkinitia- tivet.

Hur vi har arbetat

SOU 2016:5

Intervjustudier om medborgares och ungas inflytande

Utredningen har genomfört intervjuer med tjänstemän i kommu- ner och landsting i syfte att få en fördjupad förståelse av hur kom- munerna och landstingen bjuder in medborgarna till att delta i den politiska beslutsprocessen. Intervjuerna omfattade både frågor om medborgardialog och medborgarförslag. Urvalet av kommuner gjordes med stöd i en undersökning från 2013 om antalet inkomna medborgarförslag.

Utredningen har också genomfört en studie om ungas möjlig- heter till inflytande genom att intervjua representanter för ungas inflytandeforum på lokal nivå, företrädesevis ungdomsråd, samt tjänste- män i kommuner och landsting som arbetar med ungas inflytande på lokal nivå. Urvalet av kommunerna har utgått från utredningens enkätundersökning.

2.3.5Samråd, avstämningar och möten

Utredningen har haft ett flertal möten och samråd med myndig- heter, intresseorganisationer, forskare och allmänhet. Målsättningen har varit att inhämta synpunkter och fakta tidigt i utredningsarbetet och att i slutet av utredningsarbetet stämma av förslag. (Samtliga samråd och möten redogörs för i bilaga 2).

Samråd och möten med det civila samhället

Utredningen har haft ett antal samråd och möten med olika orga- nisationer inom det civila samhället.

Fyra särskilda samråd har hållits med ungdomsorganisationer. Utredningen har även haft möten med LSU, Sveriges ungdomsråd, med ungdomsråd i Göteborg, Malmö, Borås och Oskarshamn. Ut- redningen har även mött skolelever på skolor i Angered och Floda.

Utredningen har haft tre samråd med funktionshindersrörelsen. Ett av dessa hölls med ungdomsorganisationer inom funktions- hindersrörelsen.

Utredningen har också haft ett samråd med föreningar som definierats som nya rörelser eller företrädare för grupper som har låg organiseringsgrad. Därutöver har vi haft ett flertal möten med

SOU 2016:5

Hur vi har arbetat

andra civilsamhällsorganisationer, däribland Folkbildningsförbunden, organisationerna Hela Sverige ska leva, IDEA och Demokrati- Akademin.

Samråd och möten med de politiska partierna

Utredningen har haft två samråd med riksdagspartiernas partisekre- terare och ett med de politiska ungdomsförbunden.

Samråd och möten med förtroendevalda i kommuner och landsting

Utredningen har haft en nära samverkan med SKL och har vid tre tillfällen träffat SKL:s Demokratiberedning för att stämma av för- slag som berör kommuner och landsting. Demokratiberedningen består av olika kommunal-, landstings- och oppositionsråd. Utred- ningen har även haft två möten med SKL:s ledning, i form av Arbetsutskottet.

SKL har arrangerat fyra s.k. fullmäktigepresidiemöten där utred- ningen träffat ledamöter från fullmäktigepresidier från hela landet och diskuterat de förslag som berör kommuner och landsting. Vidare har utredningen träffat SKL:s nätverk för kvinnliga toppolitiker.

Möten med andra politiska företrädare

Utredningen har haft möten med ett flertal politiska förträdare, däribland talmannen i Sveriges riksdag Urban Ahlin, statsrådet Alice Bah Kuhnke, statsrådet Aida Hadžialić, statsrådet Ardalan Shekarabi, statsrådet Kristina Persson, statssekreteraren för kultur och demo- krati Per Olsson Fridh och statssekreteraren för högre utbildning och forskning Anders Lönn.

Möten med myndigheter

Utredningen har haft möten med representanter för SCB, Utbild- ningsradion, Sveriges radio, Valmyndigheten, Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällsfrågor, Myndigheten för delaktighet, Läns- styrelsen i Västra Götaland, Skolverket, Universitetskanslersämbetet,

Hur vi har arbetat

SOU 2016:5

Diskrimineringsombudsmannen och Regeringskansliet (Finans- departementet, Kulturdepartementet och Justitiedepartement). Ut- redningen har även varit i Finland och diskuterat frågor om den finska demokratipolitiken med Justitieministeriet.

Möten med andra utredningar

Utredningen har haft ett flertal möten och avstämningar med de tre utredningar vars direktiv varit nära vårt eget: Utredningen om delaktighet i EU (Ju 2014:112), Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) och Utredningen för ett stärkt civil- samhälle ( U 2014:4). Vi har även haft möten med Digitaliserings- kommissionen (N2011/342/ITP), Utredningen Gestaltad livsmiljö

(Ku 2014:02), Utredningen om	politisk information	i skolan
(U 2014:13), Utredningen om	en mediepolitik för	framtiden

(Ku 2015:26), Utredningen om översyn av möjligheterna till för- äldraledighet för statsråd (Fi 2015:93), Kommittén om insyn i finan- siering av partier (Ju 2014:15) och Delegationen för migrations- studier (Ju 2013:17).

Deltagande på konferenser

Utredningen har deltagit och talat vid bl.a. följande konferenser: World Forum for Democracy i Strasbourg, Swedish Standards Institute konferens Rätt Säkerhet i Stockholm, Handikappsförbun- dens konferens Rörelse i rätt riktning i Stockholm, Journalistför- bundets kongress, SKL:s demokratidagar i Stockholm, SCB:s demo- kratidag i Stockholm, Folkhälsomyndigheten och SKL:s konferens om social hållbarhet i Malmö, Sveriges Musik- och Kulturskoleråds konferens i Eskilstuna och MR-dagarna i Göteborg. Utredningen deltog även vid ett flertal seminarier i Almedalen under sommaren 2015. Samtliga framträdande är redovisade i bilaga 2.

3Om delaktighet och jämlikt inflytande

3.1Utredningens utgångspunkter

Politisk jämlikhet är en grundläggande princip i vår demokrati. Enligt regeringsformen ska all offentlig makt utgå från folket, men makten ska också utövas jämlikt. Folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt. Varje enskild röst ska väga lika, alla medborgare ska ha samma möjligheter att delta i demokratins processer och att väljas till politiska uppdrag. Politisk jämlikhet är också det centrala temat i utredningens direktiv och därmed det demokratiideal som är utgångspunkten för våra överväganden. Frågan om politisk jäm- likhet har också återkommit i våra samråd och möten med all- mänheten. Enligt vår bedömning finns det ett starkt stöd för ett demokratiideal där allas lika förutsättningar till delaktighet och in- flytande betonas. Det finns också en gemensam problembild om att det faktiska inflytandet inte utövas jämlikt i dag. Vi har därför valt att betona betydelsen av politisk jämlikhet i vårt arbete, vilket framgår av utredningens titel: 2014 års Demokratiutredning – Del- aktighet och jämlikt inflytande. Såsom det framgår av våra direktiv är utredningens tre centrala begrepp politiskt inflytande, delaktighet och representation. Tillsammans utgör dessa begrepp ramverket för utredningens analys.

För att förtydliga utredningens utgångspunkter kommer vi i följ- ande avsnitt att beskriva demokratins grundläggande principer och rådande demokratiideal samt definiera begrepp som är centrala för utredningen och förklara hur de förhåller sig till frågan om politisk jämlikhet. Vi lämnar också förslag till hur demokratipolitiken kan utvecklas.

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

3.2Demokratins grundläggande principer

Demokratin grundar sig ytterst på principerna om respekten för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det är utifrån dessa principer som demokratins meka- nismer och spelregler tar form. Genom den allmänna och lika rösträtten och genom yttrandefriheten och mötes- och förenings- friheten har varje individ en grundlagsskyddad rätt till delaktighet och inflytande i samhället. Den offentliga makten utgår från folket och den ska, som det står i regeringsformens inledande kapitel, utövas med respekt för alla människors lika värde och för den en- skilda människans frihet och värdighet. Dessa fundamentala prin- ciper är inte förhandlingsbara i en demokrati.

Ett antal grundläggande kriterier behöver vara uppfyllda för att ett styrelseskick ska anses vara demokratiskt. Den amerikanska statsvetaren Robert Dahl definierar i sin klassiska demokratimodell fem grundläggande kriterier för den pluralistiska demokratin.1 Det första kriteriet är att det finns möjligheter till ett effektivt deltag- ande. Medborgarna ska genom sitt deltagande ha möjligheter till ett faktiskt inflytande. Därutöver bör politisk jämlikhet prägla besluts- processerna. Allas röster ska väga lika mycket. För det tredje måste medborgarna ha information och kunskap för att kunna fatta väl övervägda beslut. Detta kriterium kallar Dahl ett upplyst kunnande och det är sammankopplat med offentlighetsprincipen, yttrande- friheten och medias förutsättningar att granska och förmedla allsidig och opartisk information. Vidare bör medborgarna eller deras företrädare ha makt över dagordningen. Slutligen bör ingen medborgare som permanent lyder under lagarna vara exkluderad från att delta. Dessa kriterier är omdebatterade inom demokrati- forskningen, men kan ändå ses som en allmängiltig idealtyp för vad som kan definieras som ett demokratiskt styrelseskick.

1 Dahl, 1991, s. 221.

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

Vikten av en demokratisk kultur

Demokratin är mer än de formella formerna för inflytande som huvudsakligen utspelar sig i valbåset vart fjärde år. Den ameri- kanske forskaren och filosofen John Dewey, som var verksam under mellankrigstiden, menade att demokratin också är ett sätt att leva.2 Den demokratiska individen tar ett ständigt ansvar för demokratin i sitt sätt att relatera till medmänniskor och myndigheter samt i sitt sätt att uppfostra barnen. Ett demokratiskt styre förutsätter att det finns en ömsesidig respekt mellan människor, oavsett om de är överens eller inte.

Den förra Demokratiutredningen (SOU 2000:1) menade i samma anda att demokratin är en individuell viljeakt, en bekännelse till ett människovärde. Den argumenterade för en deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. Demokratin är enligt detta synsätt ett ram- verk för fria diskussioner mellan jämlikar. Det är genom fria och öppna samtal som opinioner kan bildas och som idéer kan prövas.

Vi menar på samma sätt att ett demokratiskt styrelseskick måste vila på en demokratisk kultur. Det är också genom det fria samtalet och kulturen som enskilda människor kan växa och som samhället och demokratin utvecklas. På detta sätt är konsten, litteraturen, musiken, teatern liksom andra kulturuttryck viktiga delar av demo- kratin. Genom ett fritt kulturliv kan tankar, känslor och åsikter komma till uttryck som inte kan fångas genom demokratins for- mella institutioner. Kulturen spelar en avgörande roll för att ut- mana invanda normer och tankebanor, skildra olika perspektiv av samhället, stimulera ett demokratiskt engagemang och för att odla en demokratisk samhällsanda.

Demokratins former är föränderliga

Inom ramen för demokratins grundläggande principer är dess for- mer föränderliga. Under det senaste halvseklet har rösträtten ut- vidgats, röstningsförfarandet förenklats och därutöver har möjlig- heterna för medborgarna att direkt delta i det politiska besluts- fattandet ökat. Denna demokratiska utveckling är en följd av de olika samhällsförändringar som har ägt rum och som har betydelse

2 Dewey, 1916.

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

för medborgarnas förväntningar på och förutsättningar att delta i demokratin. Sådana förändringar rör exempelvis kunskapsnivån i samhället, teknikens möjligheter, tillståndet i ekonomin, den demo- grafiska utvecklingen och befolkningens värderingar. Mot bak- grund av vårt föränderliga samhälle är det viktigt att konstant föra ett offentligt samtal om demokratins former. Ett sådant samtal kan röra frågor om hur de representativa beslutsformerna ska kombi- neras med möjligheterna för direktdeltagande mellan valen eller om hur individens rätt till inflytande ska balanseras mot andra med- borgerliga rättigheter. Det kan också gälla hur värdet av inflytande ska ställas mot andra samhällsvärden, såsom säkerhet, ekonomisk tillväxt eller ekologisk hållbarhet. Att stimulera ett sådant offent- ligt samtal är en av utredningens uppgifter.

3.3Utredningens centrala begrepp

3.3.1Inflytande

Formellt sett utövas det reella inflytandet över det politiska besluts- fattandet genom de allmänna valen. I de allmänna valen väger varje väljares röst lika och har samma betydelse för valresultatet. Folk- viljan kommer dock inte enbart till uttryck genom de allmänna valen. Politiska beslutsfattare påverkas och tar intryck av de åsikter och attityder som förs fram direkt eller indirekt av enskilda indi- vider, ideella föreningar, intresseorganisationer, företag eller media. På samma sätt påverkas väljarna av den allmänna opinionsbildningen.

I realiteten skiljer sig möjligheterna att påverka det politiska beslutsfattandet åt mellan olika individer. Något som påverkar möjligheterna till inflytande är individens socioekonomiska resur- ser, t.ex. inkomst, utbildning, socialt och kulturellt kapital och om individen har tillgång till inflytelserika nätverk eller inte. Skill- naderna framträder tydligt i undersökningar om personers upp- levda förmåga att påverka, intresse att delta i och faktiska deltag- ande i beslutsprocesser. I tabellen nedan redovisas skillnaderna i politiskt inflytande mellan hög- och lågutbildade individer utifrån valdeltagandet i riksdagsvalet 2014, försök att påverka politiska beslut de senaste fem åren och upplevda möjligheter att påverka politiska beslut i hemkommunen. Hög och låg utbildning är fak- torer som i stora drag sammanfaller med andra socioekonomiska

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

resurser såsom inkomst, socialt och kulturellt kapital och nätverks- resurser.

Källa: SCB, 2014; SCB, 2011b; SOM-institutet, 2012.

Inflytande kan dock inte enbart ses som något som utövas genom ett aktivt agerande. Beslut formas utifrån den normativa förståelse som var och en och i synnerhet beslutsfattarna har av samhället.3 Beslutsfattandet utgår t.ex. ofta från mannen som norm och ett patriarkalt samhälle återskapas därmed utan att män aktivt behöver organisera sig för sina intressen. Begreppet inflytande är i detta sammanhang otillräckligt och i någon mån är begreppet makt mer lämpligt. Maktbegreppet är delvis synonymt med inflytande, men beskriver framför allt en relation. Maktutredningen (SOU 1990:44) menade att makt kan utövas genom hot om våld eller genom be- löning, men också passivt genom de relationer som personer och grupper har till varandra.4 Maktstrukturer förstärks och återskapas också genom vårt språkbruk eller genom den ekonomiska inter- aktionen människor emellan. Eftersom hela vårt samhälle genom- syras av olika maktstrukturer kan det vara svårt att råda bot på ojämlikheten genom demokratireformer som syftar till att stärka individens möjligheter till inflytande.

Maktutredningen pekade i detta sammanhang på att en huvud- fråga för demokratin är att finna en balans mellan en samhälls- centrerad och en individcentrerad syn på hur man ska kunna kom-

3Foucault, 1972.

4Pettersson, 1987.

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

binera social trygghet och individuella val liksom personliga val med solidarisk gemenskap. Dessa frågor har blivit lösta på olika sätt vid olika tider och det är just det demokratiska systemet som är bäst lämpat att göra sådana avvägningar.5 I våra direktiv används begreppet makt överhuvudtaget inte och det ligger inte i vårt upp- drag att föreslå åtgärder för att förändra maktförhållandena i samhället.6 Vårt uppdrag är att föreslå åtgärder för hur individens inflytande kan stärkas. Det handlar om att ge alla samma förut- sättningar att delta i demokratin och därigenom få inflytande över den politik som i sin tur kan påverka rådande maktförhållanden.

Det är däremot relevant att synliggöra vissa maktförhållanden i samhället för att visa vad som är möjligt att åstadkomma genom förändringar av de befintliga inflytandekanalerna. En principiell fråga som uppstår i detta sammanhang är i vilken utsträckning som det är lämpligt att utjämna maktförhållanden genom att anpassa de demo- kratiska spelreglerna efter olika gruppers förutsättningar att utöva inflytande. En grundprincip i demokratin är likabehandling. Refor- mer som syftar till att stärka en grupps inflytande i relation till andra kan vara svåra att förena med denna princip. Vi menar att det i vissa avseenden ändå kan vara lämpligt med insatser för att stärka rösten hos de grupper som mera sällan kommer till tals, t.ex. genom samråd med särskilda grupper. Sådana insatser kan skapa bättre förutsättningar för ett jämlikt inflytande.

3.3.2Delaktighet

Ett deltagande i demokratins processer är en förutsättning för att kunna utöva inflytande över politiska beslut. Den som deltar och som därigenom kan utöva inflytande kan också känna en delaktig- het i samhället. Den allmänna och lika rösträtten ger en formell möjlighet att utöva inflytande och är den mest jämlika formen för inflytande. Det mest konkreta måttet på demokratins välmående är i denna bemärkelse valdeltagandet. Medborgarnas intresse av att rösta i de allmänna valen är en tydlig indikation på deras tilltro till demokratin och till de politiska partierna. I ett samhälle där med-

5SOU 1990:44.

6Även i direktiven till förra Demokratiutredningen förekom maktbegreppet enbart vid ett tillfälle.

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

borgarna har ett högt förtroende för demokratin och där det finns politiska partier som företräder väljarnas olika intressen finner väljarna ett värde i att rösta. Ett högt valdeltagande har också betydelse för den politiska jämlikheten eftersom det innebär att olika väljargruppers intressen och åsikter kommer till uttryck i valresultaten. Deltagande på andra demokratiska arenor, t.ex. i poli- tiska partier eller föreningar, kan delvis värderas på samma sätt. Det är genom ett brett medborgerligt deltagande som det civila sam- hällets organisationer blir trovärdiga demokratiska aktörer och som de på ett legitimt sätt kan agera som röstbärare och som företrädare för breda samhällsgrupper.

I den svenska demokratiska traditionen har ett brett medborger- ligt engagemang, och därmed ett deltagande från olika samhälls- grupper, ansetts ha ett centralt värde för demokratin. Medborgarna har haft en möjlighet att medverka i beslutsprocesser mellan valen framför allt genom engagemang i folkrörelserna. Folkrörelsetradi- tionen har även, i olika stor utsträckning, präglat de politiska par- tiernas organisering. Den lokala demokratin har länge känneteck- nats av ett lekmannastyre med ett, i internationell jämförelse, högt antal förtroendevalda.

Det demokratiska deltagandet har inte enbart betraktats som en förutsättning för demokratins legitimitet och individers möjlig- heter till inflytande utan har även ansetts ha andra värden för sam- hället. Liksom den förra Demokratiutredningen påpekade kan det demokratiska deltagandet stärka det sociala kapitalet i samhället. Genom att samhället organiseras utifrån ett brett medborgerligt deltagande skapas en ömsesidig tillit i samhället.7 Det demokratiska deltagandet på olika nivåer bidrog enligt utredningen till en demo- kratisk skolning och höjde den politiska medvetenheten i sam- hället. Utredningen menade därför att varje medborgare på olika nivåer under olika perioder av sitt liv borde delta i att lösa gemen- samma angelägenheter. Deltagandet skulle även tillförsäkras med reella påverkansmöjligheter. Erfarenheter av att kunna påverka genom ett deltagande i beslutsprocesser skapar en upplevelse av delaktighet och att individer därmed kan känna en tillhörighet till övriga samhället. Upplevelser av exkludering kan i stället leda till

7 SOU 2000:1, s. 33 f.

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

passivitet och avståndstagande från demokratins grundläggande vär- den.

Denna normativa förståelse av demokratin, där värdet av del- aktighet inte enbart handlar om individens makt att påverka, återspeglas även i direktiven till denna utredning. I direktiven ut- trycks att ”en faktisk upplevelse av att ha varit med om att påverka politiska processer och beslutsfattande bidrar till en känsla av del- aktighet, tillhörighet och ansvarstagande”. Att stimulera ett brett deltagande handlar således inte enbart om att stärka individens möjligheter till inflytande utan också om den ömsesidiga tilliten i samhället och om att skapa socialt kapital.

Vi anser dock att vi måste ha realistiska förväntningar på deltagardemokratin. Ett brett deltagande innebär att fler och olika åsikter kommer till tals, men också att polariserade åsikter kommer till uttryck. Konflikter mellan olika åsikter är en del av demokratin och i regel mår demokratin bra av att olika politiska åsikter kom- mer till uttryck och möts, även sådana som kan uppfattas som obekväma. Demokratins styrka är dess förmåga att hantera olik- heter. Däremot leder politiska samtal mellan grupper med motsatta ståndpunkter inte nödvändigtvis till att den sociala gemenskapen stärks. Det kan i stället leda till ökad antagonism mellan grupper och att grupperna stärks i sina olikheter. En sådan polarisering är synbar i dagens samhällsdebatt och opinionsbildning.

Vidare har individer olika förutsättningar och incitament att del- ta. Deltagandet kan variera mellan olika individer beroende på till- gång till tid, politisk kunskap, självförtroende, motivation och i vilken mån en individ blir uppmanad att delta av andra.8 Även om det civila samhället engagerar en stor del av den svenska befolk- ningen är det enbart runt var tredje person som deltar aktivt i ideella organisationer. Det är också förhållandevis få som agerar i andra deltagardemokratiska former, t.ex. genom att vara aktiv i ett politiskt parti, genom att demonstrera eller kontakta en politiker.

8 Verba, Schlozman & Brady, 1995.

SOU 2016:5							Om delaktighet och jämlikt inflytande

Källa: SCB, 2011b.

Med tanke på att det är en relativt liten grupp individer som aktivt deltar ska vi inte överskatta det medborgerliga engagemangets förmåga att skapa ömsesidig tillit och social gemenskap. Liksom i frågan om politiskt inflytande skiljer sig det politiska deltagandet mellan individer utifrån deras socioekonomiska resurser. När det offentliga ger individer och civilsamhället möjligheter att påverka beslutsfattandet mellan valen, genom t.ex. folkomröstningar, med- borgarförslag, medborgardialoger eller samråd, kan det innebära att en aktiv eller organiserad medborgares röst stärks. I detta avseende kan deltagardemokratin fördjupa den politiska ojämlikheten. Det faller sig naturligt att den som väljer att inte delta avsäger sig inflytande, men eftersom förutsättningarna för olika individers del- tagande skiljer sig åt är det viktigt att det offentliga inte antar att de åsikter som de demokratiskt aktiva individerna ger uttryck för är representativa för samtliga medborgare. Det offentliga bör verka för att öka delaktigheten i samhället, men också för att inhämta åsikter från olika delar av befolkningen, särskilt de som deltar i lägre utsträckning.

3.3.3Representativitet

Det svenska styrelseskicket utgörs av en representativ demokrati. Det innebär att vi vid valtillfället väljer våra politiska ombud som ska fatta beslut å våra vägnar. Väljarna lägger sina röster på ett parti med förhoppningen att det ska företräda deras intressen och poli- tiska åsikter. De folkvalda bör agera som representanter för väljar-

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

nas åsikter och fatta beslut efter deras intressen. Den representativa demokratin kan därmed bedömas utifrån hur väl de folkvalda repre- senterar väljarnas åsikter.

Parallellt med frågan om åsiktsrepresentativitet kan social repre- sentativitet diskuteras. Begreppet social representativitet avser här hur de folkvalda församlingarna – riksdag, landsting- och kommun- fullmäktige – avspeglar befolkningens sammansättning utifrån kate- gorier såsom kön, ålder, inkomst, utbildning, funktionsförmåga, geografisk hemvist eller etnisk bakgrund. Den sociala represen- tationen kan vara deskriptiv, och då enbart ta fasta på sammansätt- ningen i den beslutsfattande församlingen, eller substantiell, vilket innebär att ledamöterna agerar utifrån sin sociala bakgrund och att deras perspektiv får genomslag i det politiska beslutsfattandet. Sett utifrån valresultatet avspeglar de folkvalda församlingarna inte sam- mansättningen i väljarkåren. Tabellen nedan visar hur väl olika väljar- grupper är representerade i kommunfullmäktige efter valet 2014. Utrikes födda och unga samt i viss mån kvinnor och äldre är under- representerade.

Källa: SCB Demokratistatistik.

Frågan om huruvida social representativitet också innebär åsikts- representativitet är dock omdiskuterad inom forskningen. Det är inte nödvändigtvis så att en enskild person från en särskild social grupp verkligen representerar de åsikterna som gruppen överlag antas ge uttryck för. Forskning visar, vilket beskrivs i kapitel 7, att överlappningen mellan social- och åsiktsrepresentativitet varierar mellan olika representationskategorier. Politiker är i första hand

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

valda utifrån deras ideologiska och sakpolitiska ställningstaganden och mera sällan som företrädare för en specifik grupp. Politiska skiljelinjer inom en grupp, t.ex. gruppen kvinnor, kan vara lika stora som mellan grupper. Ett fokus på social representativitet kan på så sätt komma i konflikt med åsiktsrepresentationen. Eftersom väljarna i första hand röstar utifrån partiernas idémässiga ställnings- taganden kan en stark fokusering på social representativitet från partiernas sida leda till att åsiktsöverstämmelsen får lida. Det kan också leda till att grupptillhörighet kommer före åsikter och att politiker därmed blir företrädare för uppfattningar som de inte själva har tagit ställning för. En sådan utveckling finns anledning att vara vaksam på.

Trots den komplexitet som kortfattat beskrivs ovan anser vi att de politiska partierna bör verka för att de folkvalda i större ut- sträckning ska avspegla befolkningssammansättningen.9 Represen- tativitet är nära sammanbundet med frågan om delaktighet och jämlikt inflytande. En god social representativitet skapar bättre förutsättningar för politisk jämlikhet. Om vissa väljargrupper är underrepresenterade kan det vara ett tecken på att de är exklu- derade från det politiska beslutsfattandet. Väljargrupper som upp- lever sig som uteslutna från det politiska beslutsfattandet kan tappa tilltron till demokratin. På samma sätt kan det politiska systemets legitimitet stärkas när alla delar av befolkningen upplever att de är representerade i de beslutsfattande församlingarna. Det är dock problematiskt om personer från underrepresenterade grupper väljs in enbart för att ge det demokratiska systemet legitimitet. En god social representativitet bör motiveras utifrån alla gruppers rätt att delta, vara representerade och kunna föra fram sina intressen och åsikter i det politiska beslutsfattandet.10

God social representativitet är också viktigt för att de kunskaps- resurser som olika sociala grupper bär på ska tas tillvara. När sammansättningen i de folkvalda församlingarna avspeglar befolk- ningen i dess helhet kan beslutsunderlaget bli bättre, eftersom erfarenheter och kunskap tillförs från alla delar av samhället. Poli- tiska församlingar som präglas av mångfald kan fatta bättre beslut

9Traditionellt brukar tre grundläggande argument framföras: rättviseargumentet, resursargu- mentet och intresseargumentet.

10Detta resonemang förs fram av Maritta Soinenen och Nils Etzler i SOU 2006:53.

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

eftersom sammansättningen av kompetenser, kunskaper och för- mågor är rikare. Det finns dessutom ett värde i att de specifika intressen som uttrycks av olika väljargrupper i samhället förmedlas av representanter för grupperna i fråga. Politiker som delar sociala och kulturella erfarenheter med en särskild väljargrupp är bättre på att förstå, fånga upp, lyssna in och förmedla gruppens intressen och åsikter. Genom att de närvarar i politiken kan de agera som länkar mellan väljargruppen och beslutsfattandet. God social representa- tivitet underlättar samspelet mellan väljare och valda. Sannolik- heten för medborgare att komma i kontakt med en politiker ökar när sammansättningen av de förtroendevalda avspeglar befolkningen. En stark homogenitet bland de förtroendevalda kan leda till att endast vissa väljargrupper känner samhörighet med dem. Dessutom påverkar representativitet det demokratiska deltagandet och delaktig- heten i samhället. När en individ upplever sig vara representerad blir hen också motiverad till att delta. Mot bakgrund av de resone- mang som förts fram ovan menar vi att social representativitet måste ses som en aspekt av det demokratiideal som vi betonar: delaktighet och jämlikt inflytande.

3.4En diskussion om olika demokratiideal

3.4.1Ska folkviljan förverkligas genom representativ demokrati eller deltagardemokrati?

Frågan om demokratin huvudsakligen ska utövas genom ett repre- sentativt styrelseskick eller genom deltagardemokrati utgör en skilje- linje mellan två normativa föreställningar om demokratiskt besluts- fattande. Debatten mellan dessa två demokratiideal tar sig ofta ideologiska eller värderingsgrundande uttryck. Den representativa demokratin ses som elitistisk medan deltagardemokratin är inklu- derande och skapar möjligheter att påverka mellan valen. Förespråkare av den förstnämnda framhäver att den representativa demokratin är mer praktisk och bättre anpassad till det effektiva beslutsfattandet som det moderna och komplexa samhället kräver. Deltagardemo- krater lyfter i stället fram etiska aspekter, t.ex. vikten av ett besluts- fattande som skapar mellanmänskligt förtroende, solidaritet och social tillit.

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

Det finns anledning att nyansera föreställning om dessa två demo- kratiideal som motpoler. Deltagardemokrati är ett begrepp som omfattar olika former av medborgerligt deltagande där graden av direktinflytande skiftar. Det är en skillnad mellan direktdemokrati, vilken ger medborgarna möjlighet att fatta bindande politiska beslut, och deltagardemokrati, vilken ger medborgarna möjlighet att medverka i beslutsprocessen, men där beslutsmakten fortfarande ligger i de folkvalda församlingarna. I ett representativt styrelseskick tar dessutom folkvalda beslutsfattare i någon utsträckning intryck av åsikter som framförs mellan valen och på så sätt går det inte att dra några skarpa linjer mellan dessa två demokratimodeller. Den förra Demokratiutredningen diskuterade även den deliberativa demokratin, vilken sätter fokus på samtalet och argumentationens fundamentala betydelse för demokratin.

Enligt våra direktiv ska vi undersöka både hur den representativa demokratin kan fungera bättre och hur individens inflytande och delaktighet mellan valen kan stärkas. Vår uppgift är, såsom vi ser den, att komma med förslag på hur olika deltagardemokratiska inslag, såsom folkinitiativet, medborgarförslag, medborgardialog och remissvar, kan komplettera och samspela med den represen- tativa demokratin. Det ligger inte i vårt mandat att föreslå former för ett direktdemokratiskt beslutsfattande, t.ex. att folkomröst- ningar ska vara bindande. Det framgår tydligt av regeringsformen att folkstyrelsen ska förverkligas genom ett representativt styrelse- skick och det finns också en stark opinion för den representativa demokratin i Sverige.

3.4.2Mänskliga rättigheter och medborgerligt inflytande

En komplex dimension i demokratin är frågan hur medborgerligt inflytande ska förhålla sig till mänskliga rättigheter. Även om den offentliga makten enligt regeringsformen ska utgå från folket är folkstyret begränsat av vissa rättsprinciper. Det demokratiska styrets fundamentala principer och den enskildes grundläggande rättig- heter, såsom mötes- och yttrandefriheten, är inskrivna i våra grund- lagar och ändringar av dessa kan enbart göras i särskild ordning av två efterföljande riksdagar. Sverige har vidare antagit internationella överenskommelser som garanterar den enskilda människan ett

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

skydd mot ingrepp i de grundläggande friheterna och mot olika typer av övergrepp. Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna är också svensk lag. De mänskliga rättigheterna ger uttryck för grundläggande rättigheter som tillkommer varje enskild individ. Staten har en skyldighet att upprätthålla dessa mänskliga rättigheter. Sammantaget utgör de mänskliga rättigheterna en be- gränsning för majoritetens maktutövning och ett skydd för demo- kratin från sig själv.

Det finns ett ömsesidigt beroende mellan individens möjligheter till inflytande och respekten för de mänskliga rättigheterna. Respek- ten för grundläggande fri- och rättigheter är nödvändig för att individen ska kunna få inblick i politiska processer, uttrycka sin åsikt, bilda opinion och utkräva ansvar. Att makten utövas på ett rättvist sätt och med respekt för den enskildes mänskliga rättig- heter är också en förutsättning för att det ska finnas förtroende för de demokratiska institutionerna. Samtidigt är en väl fungerande demokrati, baserad på ett brett medborgerligt deltagande, viktig för arbetet med att förankra och stärka de mänskliga rättigheterna. Det är genom engagemanget i demokratins processer som individer kan uppmärksamma och reagera på när mänskliga rättigheter kränks eller hotas.

Det finns också tillfällen då de mänskliga rättigheterna och folk- viljan kan stå i konflikt med varandra. Det kan gälla åsiktsuttryck som kan anses strida mot människovärdet eller avvägningar mellan äganderätt och allmänintresse. I någon mån kan också ett ökat krav på lagstiftning som tar sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter påverka demokratin. Rättighetslagstiftning kan medföra att relationen mellan individen och staten får mer av en privaträttslig karaktär och därmed ändras förutsättningarna för ansvarsutkrävandet och för medborgarnas samlade relation till det offentliga. Det kan också finnas risker med att domstolar snarare än folkvalda gör avväg- ningar mellan olika rättigheter och fattar beslut i svåra etiska frågor. Det kan både leda till en utarmning av demokratin och till ett poli- tiserat domstolväsende. Därutöver är folkstyret huvudsakligen be- gränsat till de som har medborgarskap och rösträtt, medan de mänskliga rättigheterna är universella. Med tanke på att det i dag är allt fler individer utan svenskt medborgarskap som bor i Sverige, samtidigt som vår värld är mer globaliserad än tidigare, blir också

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

frågan om vem som ska få vara med och bestämma allt mer kom- plex.

3.4.3Avvägningar mellan medborgerligt inflytande och andra värden

Folkstyret är som vi beskriver ovan begränsat av de rättsprinciper som uttrycks i våra grundlagar och i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det finns även andra samhällsvär- den som folkstyret behöver vägas emot. En sådan fråga är med- borgarnas säkerhet. I tider av ökad osäkerhet reses ibland krav på att medborgarnas fri- och rättigheter ska inskränkas till förmån för den nationella säkerheten. Den värdekonflikt som kan uppstå är svår för ett samhälle att hantera, i synnerhet eftersom diskussionen ofta påverkas av den rädsla som extremism och terrorism för med sig. Demokratin får dock inte bli ett offer för sitt eget självförsvar. Utgångspunkten måsta vara att de grundläggande principerna i demokratin och de mänskliga rättigheterna inte får kränkas till för- mån för den nationella säkerheten.

En annan fråga är om det kan vara nödvändigt att begränsa det medborgerliga inflytandet vid beslut som har avgörande betydelse för hur vi ska kunna finansiera vårt välfärdsystem. Det demo- kratiska systemets överlevnad och styrka ligger delvis i dess för- måga att förmedla det välstånd som befolkningen efterfrågar. När demokratier inte förmår att skapa trygghet och rimliga levnadsförhåll- anden blir de sköra och utsatta. Tidningsmannen Herbert Tingsten sammanfattade mellankrigstidens demokratiska misslyckande med att konstatera att ”… människor får inte leva i nöd eller arbets- löshet i en demokratisk stat, den satsen har blivit lika ostridig som den allmänna rösträtten och den politiska friheten.”11 Tingstens ord har fortfarande bäring och sätter fingret på sambandet mellan eko- nomin och demokratin. De västliga demokratiernas framgång beror på att de lyckats förena välstånd, social sammanhållning, rätts- säkerhet och politisk frihet. Den demokrati som inte förmår bidra till människors trygghet inbjuder till extremism och auktoritära lösningar.

11 Tingsten, 1957.

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

Det finns i flera avseenden riktlinjer eller begränsningar för det demokratiska styret som avser den ekonomiska hushållningen. Budgetlagen (2011:203) innehåller en inledande bestämmelse som anger att i statens verksamhet ska hög effektivitet och god hushåll- ning iakttas. Även i kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Denna typ av restriktioner av folkstyret har ansetts nödvändiga för att det demokratiska styrelseskicket ska vara långsiktigt hållbart. Sammantaget är den representativa demokratin bättre skickad för att fördela resurser rättvist och effektivt än andra styrelseskick eftersom beslutsfattare regelbundet ställs till svars för den politik de för. Däremot kan beslutsfattarnas önskan att tillfredsställa väljarna och att bli omvalda leda till att de inte tar hänsyn till nästkom- mande generations intressen och behov. Ett beslutsfattande som strävar efter att möta de önskemål som uttrycks för dagen ger på lång sikt ofta negativa konsekvenser för miljön och det ekonomiska välståndet. Enligt regeringsformen ska det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Denna uppmaning är särskilt aktuell mot bakgrund av de pågående klimatförändringarna.

Det är därför viktigt att reformer av folkstyret som syftar till att stärka individens möjligheter till inflytande inte får sådana konse- kvenser att det politiska beslutsfattandet blir onödigt omständligt eller ineffektivt. Generellt sett ger det representativa styrelsekicket bättre förutsättningar för ett beslutsfattande som tar framtidens behov i beaktning eftersom det utgår från en helhetssyn. Samtidigt finns det ett särskilt värde i att enskilda får möjligheter att framföra sina synpunkter inför viktiga beslut. När fler fått möjlighet att delta i beslutsprocessen blir besluten oftast bättre underbyggda och förankrade och därmed mer legitima.

3.5Om att utreda demokratin

Det finns flera utmaningar med att utreda demokratins funktions- sätt. Reformer av demokratins spelregler och institutioner kräver ett brett politiskt samförstånd. Förändringar av de demokratiska spelreglerna måste göras med försiktighet. Drastiska förändringar kan få oväntade konsekvenser som kan skada förtroendet för det

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

politiska systemet. Det demokratiska systemet är också svårt att reformera eftersom de centrala aktörerna – de politiska partierna, det civila samhället och medierna – i sig ska vara självständiga och fria från statlig reglering.

Därutöver beror medborgarnas möjligheter och intresse för att delta bl.a. på socioekonomiska faktorer, vilka kan vara svåra att förändra med demokratireformer. En utredning kan lämna förslag till hur demokratins spelregler kan ändras för att bli mer relevanta i sin samtid, men erfarenheten från tidigare demokratiutredningar är att de inte åstadkommer några genomgripande förändringar av demo- kratin. Däremot kan de påverka den offentliga demokratidebatten och rådande demokratiideal.

3.5.1Tidigare demokratiutredningar

Regeringen har vid ett antal tillfällen tidigare tillsatt utredningar med uppdrag att analysera allmäntillståndet i demokratin. De två mer omfattande utredningarna har varit Maktutredningen (SOU 1990:44) mellan 1985–1990 och Demokratiutredningen (SOU 2000:1) mellan 1997–2000. Den första var en kommitté sammansatt av forskare från olika discipliner som bl.a. hade till uppgift att fördjupa kun- skaperna om den svenska demokratins villkor och om medborgar- nas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Den senare var en parlamentarisk kommitté som skulle belysa de förutsättningar, prob- lem och möjligheter som folkstyret stod inför på 2000-talet. Båda utredningarna hade till uppgift att göra breda översyner av demo- kratins villkor och utveckling, vilket skiljer dem från denna utred- nings mer begränsade uppdrag.

Ytterligare ett antal utredningar har sett över frågor som vårt direktiv omfattar, däribland Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:24), Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162), Kom- mundemokratikommittén (SOU 2001:48) och Kommittén för den lokala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30). Kommundemo- kratikommitténs utredningsuppdrag liknade i många avseenden vårt och flera av dess förslag, gällande t.ex. förtroendevaldas villkor och den medborgerliga förslagsrätten, har vi fått i uppgift att ut- värdera.

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

3.5.2Utredningens olika målgrupper

Uppdraget enligt våra direktiv är att stärka individens möjligheter till inflytande och delaktighet. Begreppet individ är allmängiltigt och det omfattar såsom vi ser det alla som bor i Sverige och som berörs av det offentliga maktutövandet. Vi har också valt att an- vända begreppet medborgare och då utifrån en vidare definition än enbart de som har medborgarskap. Vi anser att medborgare är ett bättre begrepp än individ eftersom det av begreppet medborgare framgår att det rör sig om individer som är en del av samhället och som därmed har särskilda demokratiska rättigheter. En grupp som är central för kommunernas och landstingens verksamhet är med- lemmarna. Till kommun- och landstingsmedlemmar räknas fysiska personer, dvs. enskilda individer som är folkbokförda i kommunen, men även juridiska personer, dvs. företag och ideella föreningar, om de t.ex. äger fast egendom i kommunen. Ett ytterligare begrepp som berörs i betänkandet är folket. Folket är centralt i demokratin och vår regeringsform inleds med att beskriva just principerna för folkstyret. Begreppet folk återkommer i termer såsom folkvalda, folkomröstningar och folkinitiativ. Begreppet folk ska ses som inklu- derande på samma sätt som den vidare förståelsen av medborgare. Olika delar av betänkandet rör olika grupper och förtydliganden om målgrupper sker i samband med våra överväganden.

3.6Förslag om demokratipolitikens framtida utveckling

3.6.1Nytt mål för demokratipolitiken

Utredningens förslag: Målet för demokratipolitiken ersätts med följande mål: En hållbar demokrati som kännetecknas av del- aktighet och jämlikt inflytande. Målsättningen med en hållbar demokrati uppnås genom specifika delmål.

Den rådande målsättningen för demokratipolitiken är ”en levande demokrati där individens möjligheter till inflytande förstärks”. Målsättningen beslutades genom 2008 års budgetproposition (prop. 2008/09:1, bet 2008/09:KU1, rskr. 2008/09:83), och omfattade också

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

en målsättning om att de mänskliga rättigheterna respekteras. När detta mål antogs upphävdes de mål som hade beslutats med ut- gångspunkt i förslagen i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80). Det nya målet motiverades av att det tydligare låg i linje med den övergripande ambitionen att stärka människors egenmakt och minska utanförskapet. Demokratipolitiken koppla- des samman med arbetet med mänskliga rättigheter.

Vi menar att det finns skäl att upphäva det nuvarande målet och att besluta om ett nytt mål som tydligare betonar värdet av del- aktighet och jämlikt inflytande. Anledningen till detta är att det nuvarande målet inte tar hänsyn till jämlikhet, vilket är ett demo- kratiideal som är centralt i vårt styrelseskick. Demokratipolitiken kan inte enbart ta avstamp i enskilda individers rätt till inflytande utan måste även handla om individers politiska organisering, del- tagande och förutsättningar för att gemensamt bilda opinion. Demo- kratin blir därutöver starkare när det är många som deltar. Ett brett deltagande ger bättre förutsättningar för att fler röster ska kunna komma till uttryck och att inflytandet därmed ska bli mer jämlikt. Ett jämlikt inflytande förutsätter dock att alla har möjligheter att delta och påverka den politiska maktutövningen oavsett kön, hud- färg, språklig, etnisk eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller socioekonomisk status. Syftet med demokratipolitiken bör därför vara att öka deltagandet och att verka för att inflytandet utövas mer jämlikt. Begreppet delaktighet innebär här både att faktiskt delta och en upplevelse av att vara del- aktig. Deltagande kan ske genom att vi röstar i de allmänna valen eller genom ett engagemang i politiska partierna eller civilsamhälls- organisationer. Det kan ske genom formella påverkanskanaler, så- som folkomröstningar, medborgarförslag eller medborgardialoger, eller informella påverkanskanaler, såsom demonstrationer, medie- kampanjer, namninsamlingar och direkta kontakter med politiker. Vidare kommer demokratin till uttryck genom ett kreativt och fritt kulturliv liksom genom den opinionsbildning som sker genom obe- roende och självständiga medier. En aktiv kultur- och mediepolitik är därmed viktig för att uppnå målen för demokratipolitiken.

Vi menar också att demokratin måste vara hållbar. Att vi har förmånen att leva i en demokrati är resultatet av den kamp som fördes av generationer före oss. Det är vår plikt att se till att demo- kratin överlämnas i gott skick till kommande generationer. En

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

hållbar demokrati förutsätter att det demokratiska engagemanget är högt och att de flesta upplever att de kan påverka. Samtidigt hand- lar hållbarhet om starka offentliga institutioner som kan fatta be- slut rättssäkert och transparent. Då kan medborgarna känna ett förtroende för demokratin. En långsiktigt hållbar demokrati förut- sätter också att de mänskliga rättigheterna respekteras. Kunskapen och medvetenheten om demokratins grundläggande principer, alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, måste vara förankrade i samhället. En sådan demokrati är motståndskraftig mot våldsbejakande extremism och andra antidemo- kratiska uttryck.

I 2015 års budgetproposition (prop. 2014/15:1) föreslår rege- ringen att målsättningen om att de mänskliga rättigheterna ska respekteras skiljs från målet med att förstärka individens möjlig- heter till inflytande. Vi anser att detta är ett bra förslag eftersom det är relevant att politiken delas upp i två separata inriktningar. Det finns skillnader i åtgärder som avser skyddet av mänskliga rättigheter och insatser för att främja det demokratiska deltagan- det. Delegationen för mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) före- slog dessutom i sitt betänkande Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter att regeringen bör anta ett särskilt mål för arbetet med mänskliga rättigheter. Genom att skilja arbetet med dessa två frågor från varandra blir det lättare att följa upp den politik som förs. Det innebär däremot inte, såsom vi ser det, att demokrati och mänskliga rättigheter inte fortsatt ska ses som ömsesidigt beroende av var- andra. Vi har också övervägt behovet av att en ny myndighet in- rättas med särskilt ansvar för att förverkliga demokratipolitiken. Vi anser dock att det inte är lämpligt att inrätta en sådan myndighet eftersom ansvaret för demokratipolitiken sammantaget bör ligga på det offentliga; kommuner, landsting, regeringen och befintliga stat- liga myndigheter. Däremot kan det finnas anledning att regeringen i instruktionen för någon eller några myndigheter ger ett tydligare uppdrag att främja och stödja demokratiutveckling.

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

Målet för demokratipolitiken ska uppnås genom konkreta delmål

För att demokratipolitiken ska bli konkret och dessutom kunna följas upp finns det ett värde i att även delmål beslutas. Demo- kratipolitiken har tidigare förhållit sig till delmål. I propositionen Demokrati för det nya seklet föreslogs både en allmän målsättning, som utgjorde en långsiktig strategi, och fyra konkreta delmål. Rege- ringen klargjorde 2013 i skrivelsen Politik för en levande demokrati (Skr. 2013/14:61) att inriktningen för att förverkliga målet för demokratipolitiken skulle ha fem specifika utgångspunkter. På ett liknande sätt menar vi att delmål är en lämplig metod för att för- tydliga inriktningen i politiken. De kan underlätta en strukturerad uppföljning av politiken. Vi har inte valt att föreslå hur de konkreta delmålen bör formuleras, men menar att delmålen bör innehålla ett antal aspekter som finns beskrivna nedan.

Ett delmål bör omfatta värdet av ett högt och jämlikt valdeltag- ande. För att uppnå ett sådant delmål behövs ett arbete för att främja valdeltagande och exempel på sådana insatser beskriver vi i kapitel 5. Vidare bör ett delmål avse en vital representativ demokrati. Det handlar om insatser för att förmå fler att engagera sig parti- politiskt och ta förtroendeuppdrag samt att skapa goda villkor för de förtroendevalda att utöva sina uppdrag. Det handlar också om att verka för att de folkvalda församlingarna bättre avspeglar samman- sättningen i befolkningen. Dessa frågor behandlar vi i kapitel 6, 7, 8 och 9 där vi ger flera förslag och rekommendationer för hur parti- väsendet kan vitaliseras, hur den sociala representativiteten kan förbättras och hur villkoren för de förtroendevalda kan förbättras.

Vidare bör ett delmål avse frågan om alla individers lika och goda förutsättningar att delta, påverka och få insyn i det politiska besluts- fattandet mellan valen. För att uppnå detta delmål behövs både in- satser för att främja och underlätta individers engagemang mellan valen, på egen hand eller genom olika former av medborgar- sammanslutningar. Det handlar också om att underhålla, stärka och informera individer om de formella påverkanskanaler som finns, såsom folkinitiativ, medborgarförslag, medborgardialog, samråd, med- borgarråd eller remiss, vilka vi beskriver i kapitel 10, 11, 12, 13, 14 och 15. Det handlar också om att verka för att alla har förutsätt- ningar att delta, påverka och få insyn i beslutsfattandet.

Om delaktighet och jämlikt inflytande

SOU 2016:5

Slutligen bör ett delmål handla om medvetenheten om demo- kratins grundläggande värderingar och ett samhälle motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism. Detta är frågor som vi enligt vårt direktiv inte har haft i uppgift att behandla, men som är viktiga för att demokratin ska vara långsiktigt hållbar.

3.6.2Tillsätt en maktutredning

Utredningens förslag: En maktutredning tillsätts för att samman- ställa kunskap om hur maktförhållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millenniumskiftet och för att analysera hur pågående samhällsförändringar kan påverka maktförhållandena på sikt.

Sverige befinner sig i en process av stora samhällsförändringar. I kapitel 4 beskriver vi kortfattat några av de förändringar som vi menar kan påverka vår demokrati på sikt. Effekterna av globali- seringen, digitaliseringen, demografiska förändringar och klimat- krisen kommer troligen inom det närmsta decenniet att förändra samhället på ett mer djupgående sätt än vad vi bevittnat sedan det andra världskriget. Flera av dessa processer kommer ha en stor in- verkan på ekonomin, arbetsmarknaden och vår förmåga att upp- rätthålla dagens nivå av välfärd. Det finns också en risk att dessa förändringar påverkar livsvillkoren olika för olika delar av befolk- ningen. Samtidigt är detta globala förändringstendenser som kan vara svåra att påverka inom ramen för den nationella eller lokala demokratin. En situation kan uppstå där allt fler individer upplever en sådan maktlöshet att de inte tror att de kan påverka sin levnads- situation genom att delta i demokratins processer. Det är ett reellt hot mot demokratin.

Vi har i enlighet med vårt uppdrag diskuterat vissa föränd- ringstendenser, men vi har inte haft utrymme att göra en djup- gående eller strukturerad analys. Vårt uppdrag är begränsat till att särskilt analysera individers möjligheter till delaktighet och inflyt- ande mellan valen och inte att analysera hur dessa samhällsför- ändringar påverkar maktrelationer i ett vidare perspektiv. Mot bak- grund av omfattningen och djupet av de samhällsförändringar vi bevittnar i dag anser vi därför att det finns skäl att tillsätta en ut-

SOU 2016:5

Om delaktighet och jämlikt inflytande

redning med uppgift att sammanställa kunskap om hur maktför- hållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millennium- skiftet. Utredningen bör göra en analys av hur de förändringar som nämns ovan, globaliseringen, digitaliseringen, demografiska föränd- ringar och klimatkrisen, kan påverka maktrelationerna i samhället på sikt. Utredningen bör särskilt följa upp de analyser som gjordes av den förra maktutredningen (SOU 1990:44). Arbetet bör pågå under flera år och syftet ska vara att bidra med ett underlag som ger politiska beslutsfattare bättre förutsättningar att fatta långsiktiga och ändamålsenliga beslut för att möta de utmaningar som sam- hället och demokratin står inför på sikt. Sammantaget ska utred- ningen bidra till en hållbar demokrati.

En bredare maktutredning tillsattes av regeringen senast 1985, med uppdrag att analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden av det svenska samhället. Därefter har flera utredningar, kommittéer och kommissioner med bredare analys- uppdrag tillsatts, t.ex. Demokratiutredningen 1997–2000, Globali- seringsrådet 2007–2009 och Framtidskommissionen 2011–2013. Vi menar att en maktutredning inte ska vara en statlig offentlig ut- redning. Vår bedömning är att statliga utredningar som får i uppgift att genomföra breda samhällsanalyser kan få svårt att upprätthålla sin självständighet eftersom de försöker få konsensus för den ana- lys som de gör. Vi föreslår att en utredning genomförs som ett mer omfattande forskningsuppdrag, med anslag att fördela medel för olika forskarrapporter. För att vara fristående och oberoende ska utredningen också vara befriad från att presentera konkreta förslag. Däremot ska en kommitté tillsättas för att hålla samman arbetet. Denna ska ha ett sekretariat med uppgift att fördela medel till olika forskare eller forskargrupper som ska genomföra forskning och analys inom ramen för den bredare uppgiften. Kommittén ska också fungera som en plattform för en tvärvetenskaplig diskussion. För att säkerställa att arbetet är oberoende, att det håller hög kvalitet och att olika och relevanta samhällsperspektiv blir belysta ska kom- mittén även ha en referensgrupp bestående av representanter från universitet, myndigheter, det civila samhället, kultursektorn och andra samhällsaktörer. Kommittén ska också ha i uppdrag att i slutet på utredningstiden sammanställa en rapport som innehåller de olika perspektiv som lyfts inom ramen för utredningen.

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

SOU 2016:5

Globaliseringen

En mer global ekonomi och den snabba utvecklingen av informa- tionsteknologin innebär en betydande förändring av förutsättning- arna för den svenska demokratin. Lägre transportkostnader och snabb informationsspridning leder till att produktionen av varor och tjänster inte längre är platsbunden i samma utsträckning som tidigare. Produktionen söker sig till den miljö som tillåter lägst pris eller bäst kvalitet, oavsett nationsgränser. Finansmarknaden är när- mast helt globaliserad. Rörelser på Shanghaibörsen påverkar i real- tid vad som händer i svensk ekonomi. Vi är alla delar av samma hav. Samtidigt påverkar globaliseringen maktrelationerna i samhället, i synnerhet mellan arbetstagare och arbetsgivare, och därmed demo- kratin som sådan.

För människor med hög utbildning eller attraktiva kunskaper är möjligheterna att finna bra utkomst i andra länder betydande. Det lokala och globala flätas genom informationsteknologins nätverk och den cirkulära migrationen alltmer samman. Internationali- seringen av ekonomierna innebär att länders komparativa fördelar inte längre handlar om råvaror och geografisk belägenhet, utan i högre grad om kunskapsnivå och kultur. För Sveriges del är låg korruption, bra genomsnittlig kunskapsnivå, en tradition av inter- nationalisering, låg konfliktnivå inom arbetsmarknad och politik för- delar.

Robert Dahl menar att demokratin främst levt inom national- staten.1 När nationsgränserna nu suddas ut måste demokratins for- mer analyseras. Med ett allt viktigare överstatligt beslutsfattande blir det också väsentligt att se hur icke-statliga organisationer (NGO) och andra transnationella aktörer skapar inflytande. Under senare år har Förenta Nationerna (FN) blivit handlingsförlamat och fått en svagare roll globalt samtidigt som aktörer med oklara mandat och utan demokratisk förankring eller demokratiska ambi- tioner fått större betydelse. Det av Riksbankens jubileumsfond finansierade forskningsprogrammet Demokrati bortom nationalstaten? Transnationella aktörer och globala styrformer pekar i sin samman- fattning på att det är positivt att flera röster kan göra sig hörda i globala frågor, men att det är nödvändigt med en kritisk granskning

1 Dahl, 1991.

SOU 2016:5

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

av de transnationella aktörerna.2 Enligt bl.a. Mauricio Rojas lever vi ”i en värld där en snabbt växande mångfald och transnationella processer gör nationsgränserna mer ihåliga.”3 Innebörden är att de demokratiska institutionerna i Sverige har långt mindre möjligheter än tidigare att kunna fatta beslut som får reellt genomslag. Det beror både på att nationalstatsdemokratin i allt högre grad kom- pletteras med övernationella beslutande organ, men också på att produktionens rörlighet gör att möjligheten att få genomslag för nationellt motiverade regleringar och skatter blir mindre. Detta innebär i sin tur att möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande blir mer diffus. Europeiska unionen (EU) är i detta sammanhang en aktör som kan värna de europeiska ländernas inflytande i den globaliserade ekonomin och samtidigt verka för att demokratins grundläggande principer upprätthålls i Europa. Däremot upplever en stor del av medborgarna i EU att de inte kan påverka eller ut- kräva ett ansvar av EU:s institutioner.4 För att förbli en legitim union som, med ett folkligt stöd, kan agera mot flera av de globala utmaningar som vi i dag står inför är det viktigt att insynen i och ansvarsutkrävandet av EU stärks, men också att EU inte övertar sådana maktbefogenheter som bättre kan avgöras på en nationell eller lokal nivå, där medborgarnas förutsättningar att delta är bättre.

Digitaliseringen

Den enskilt största förändringsfaktorn i samhället sedan början av millenniumskiftet är enligt Regeringskansliets trendanalys utveck- lingen av internet och digitaliseringen.5 Flera forskare talar om att vi just nu befinner oss i en s.k. inflexionspunkt, dvs. ett tillfälle då utvecklingen av den digitala tekniken kommer börja ta ett kraftigt språng framåt. Vi håller på att träda in i vad som kallats den andra maskinåldern.6 Beräkningskraften eller komplexitetsnivån i den digi- tala tekniken har enligt Moores lag fördubblats varje år sedan 1970 och beräknas fortsätta att fördubblas var 18:e månad i vår närtid.

2Transdemos, 2015.

3Rojas, 2000, s. 7.

4Alvater, 2015.

5Kansliet för strategisk analys, 2014.

6Brynjolfsson & McAffe, 2014, s. 16 f.

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

SOU 2016:5

Eftersom tekniken redan är så avancerad innebär det att utveck- lingssprånget inom de närmaste åren blir gigantiska. Det gäller både datorkraften i sig, liksom mängden information som digitaliseras och utbyts via internet. Mellan 2006 och 2011 tolvdubblades världens internettrafik. Över 90 procent av all data som producerats i mänsk- lighetens historia har kommit till sedan 2012. Sammantaget kommer denna utveckling att förändra vår intellektuella kapacitet på samma sätt som ångmaskinerna förändrade vår fysiska förmåga under 1800-talet.7

Enligt sociologen Hartmut Rosa innebär den accelererade utveck- lingstakten att vår uppfattning av tid förändras. Det blir svårare för beslutsfattare att planera och fatta beslut när framtiden rasar över oss och samtiden allt snabbare blir del av det förflutna. Denna tempoökning kan göra det svårare för var och en att delta i de demokratiska processer som utformar samhället. Det kan leda till upplevelser av maktlöshet och alienation.8 Det finns också en risk att samhället blir mer polariserat då vissa grupper inte kommer hinna skaffa sig kunskap om den nya tekniken medan andra kommer att verka för att motarbeta teknikutvecklingen.

Teknikutvecklingen har omskapat våra kommunikationsvanor i grunden. På mindre än tio år har den del av den svenska befolk- ningen som använder internet dagligen ökat från runt 50 till över 80 procent.9 Från att tidigare främst varit ett medium för spridning och inhämtning av information genom webbplatser och e-post är internet i dag en interaktiv mötesplats. I dag är fem miljoner svenskar facebook-användare och enligt Statens medieråd är sociala medier den främsta platsen för socialt umgänge för unga.10 När olika rela- tionsmönster frigör sig från geografiska och sociala platser föränd- ras också individuella och kollektiva identiteter. Detta har bl.a. betydelse för politiska attityder, partiidentifikation och social sam- manhållning. Internet har också gjort det enklare för var och en att ta del av och sprida information och åsikter och har gett upphov till en ny arena för demokratiska samtal. Detta har givetvis stor betyd- else för opinionsbildningen, det politiska deltagandet och dialogen mellan väljarna och valda. Samtidigt har digitaliseringen haft stor

7ibid, s. 81.

8Hartmut, 2014.

9Findahl, 2011.

10Svensson, 2014.

100

SOU 2016:5

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

påverkan på medieutvecklingen och förutsättningarna för den gransk- ande journalistiken.

I ett globalt perspektiv har den digitala tekniken revolutionerat förutsättningarna för demokratin. I dag har nära hälften av världens sju miljarder människor tillgång till internet. Internet har gjort det svårare för makthavare att undanhålla fakta samtidigt som det har blivit enklare för enskilda personer att sprida uppgifter om miss- förhållanden, övergrepp och maktmissbruk. Med internet blir lokala händelser globala, vilket t.ex. var tydligt under den arabiska våren. Samtidigt har internet skapat en möjlighet för makthavare att över- vaka medborgare. I dag är det enbart i ett av tre länder där med- borgarna kan surfa helt fritt utan politisk censur. I Kina, Ryssland och större delen av den muslimska världen är internet föremål för omfattande censur.11 Den övervakning som sker i demokratiskt utvecklade länder, i synnerhet USA, har skadat förtroendet för det öppna samhället i sig, men också för internet som en mötesplats för fri åsiktsbildning. Hur friheten på nätet utvecklas framöver kom- mer att ha avgörande betydelse för demokratins utveckling globalt.

Klimathotet

Den kanske mest övergripande utmaningen för vårt samhälle i dag är klimathotet. Det är en fråga om hela vår civilisations överlevnad. Klimathotet innebär inte ett omedelbart hot för demokratin, men kommer att kräva beslut som innebär svåra avvägningar mellan olika välfärdsbehov. Detta kommer i sig att vara en stor utmaning för demokratin. Enligt FN:s klimatpanel skulle ett misslyckande med att nå klimatmålen på en tvågradig temperaturökning leda till en instabil och reducerad livsmedelsproduktion, välfärdsminskning, försämrad folkhälsa och ökad migration.12 Den mest spridda upp- skattningen av den klimat- och miljörelaterade migrationen uppgår till cirka 200 miljoner människor år 2050, vilket är nära en för- dubbling från antalet migranter i dag.13 Konsekvenserna av klimat- förändringarna kan bli en grogrund för politisk oro och instabilitet och därmed bli en utmaning för demokratin. Samtidigt kan klimat-

11Freedomhouse, 2015.

12Intergovernmental Panel on Climate, 2014.

13Mobjörk & Simonsson, 2011.

101

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

SOU 2016:5

hotet innebära att olika grupper i samhället förenas runt en gemen- sam utmaning, vilket kan bidra till att vi kan överkomma konflikter som har sin utgångspunkt i ideologi eller identitet.

Demokratins globala tillbakagång

Alltsedan efterkrigstiden har demokratin gradvis spridits till fler länder. Den sista stora vågen av demokratisering skedde efter Berlin- murens fall då ett flertal östeuropeiska länder utvecklade demo- kratiska institutioner. Enligt tidskriften the Economists demokrati- index stannade dock den demokratiska utvecklingen upp mellan 2006 och 2008 och har därefter varit på tillbakagång.14 Den demo- kratiska stagnationen har varit synbar såväl i de nya demokratierna i östländerna som i västländer med en lång demokratisk tradition. I en rapport i maj 2014 deklarerade Europarådet att Europa i dag står inför den värsta demokratikrisen sedan det kalla krigets slut.15

Den arabiska våren som inleddes med de folkliga protesterna i Tunisien i mars 2007, ingav hopp om en demokratisering i Nord- afrika och Mellanöstern. Tyvärr har denna folkliga resning främst resulterat i instabilitet och våld. Den amerikanske statsvetaren Francis Fukuyama menar att bakslagen för demokratin kan förklaras av ur- holkade statsmakter. Bara stabila institutioner kan bygga en funge- rande stat och ett rättsystem.16 Detta har i många av de nya demo- kratierna inte kunnat uppfyllas.

En av efterkrigstidens viktiga tänkare, Ralf Dahrendorf, har pekat på de industrialiserade demokratiernas dilemma i den globaliserade ekonomin: ”För att förbli konkurrenskraftiga på den växande världsmarknaden måste demokratierna vidta åtgärder som stärker sammanhållningen i det civila samhället.”17 Dahrendorf menar att de västliga demokratierna har blivit framgångsrika och stabila därför att de har lyckats förena välstånd, social sammanhållning, rättssäkerhet och politisk frihet. När nu flera ekonomiska gränser rivits kan dessa värden komma att stå i motsats till varandra. Det gäller främst sammanhållning kontra ekonomisk frihet, men be-

14The Economist Intelligence Unit, 2015.

15Council of Europe, 2014.

16Fukuyama, 2014.

17Dahrendorf, 1997.

102

SOU 2016:5

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

hovet av resolut beslutsfattande i en mer komplicerad och dra- matisk omvärldssituation kan också utgöra en grogrund för krav på ett mer auktoritärt styre. Ett problem i sammanhanget är att en stor del av dagens yngre generation upplever att de kommer att få det socialt eller ekonomiskt sämre ställt än sina föräldrar. En svag framtidstro tillsammans med en oförmåga hos politiska ledare att skapa en ideologisk berättelse som samhället i sin helhet kan an- sluta sig till leder till att stora grupper i dag inte upplever sig som delaktiga. Det kan ge utrymme för en politik som grundar sig på känslor snarare än i lösningar på reella samhällsproblem.

Ökad konfliktnivå och en osäkrare omvärld

Globalt sett står demokratin inför en mer komplex säkerhets- politisk situation i dag än vad den gjorde 2000. Attacken mot World Trade Center den 11 september 2001 innebar en ny och mer instabil världsordning. Kampen mot terrorismen har medfört att motsättningarna har ökat globalt, men också att respekten för de mänskliga rättigheterna försvagats.18 De konflikter som präglar Mellanöstern och Nordafrika (MENA), från Libyen till Syrien och Irak, är bland de värsta tragedier som drabbat mänskligheten sedan millenniumskiftet och utvecklingen har drabbat kvinnor extra hårt.19

Detta får effekter också för Sverige och Europa. Antalet män- niskor på flykt är på en historiskt hög nivå och många söker sig till Europa. Flyktingströmmen kan stimulera till humanism och inspi- rera till ett gemensamt engagemang genom t.ex. frivilligarbete och uttryck för medmänsklighet. Samtidigt skapar immigrationen utmaningar för välfärdsstaten och ger upphov till frågor om identi- tet, solidaritet och sammanhållning. Det kan påverka demokratin genom att grundläggande rättigheter ifrågasätts och att nya ideolo- giska skiljelinjer uppstår i politiken.

Utvecklingen i MENA-regionen har också bidragit till fram- växten av islamistisk extremism runt om i Europa. Enligt Säkerhets- polisen har fler än hundra personer rest från Sverige till Syrien eller Irak och anslutit sig till islamiska staten och al-Qaidainspirerade

18Human Rights Watch, 2012.

19Human Rights Watch, 2014.

103

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

SOU 2016:5

grupper.20 Attentat med extremistiska förtecken, som terrordåden i Paris under 2015, innebär påfrestningar för demokratin. De utma- nar det öppna samhället som sådant och skapar samtidigt polari- sering och intolerans. De kan ge upphov till oro och rädsla som kan leda till att det i samhället efterfrågas inskränkningar av fri- och rättigheter till förmån för den nationella säkerheten. Denna utveck- ling utgör en särskild grogrund för de främlingsfientliga och höger- extremistiska rörelser som växer sig starkare på flera håll i Europa, också i Sverige.21 Detta kan växa till ett direkt hot mot demokratin. För Sveriges närområde är det dessutom oroande att Ryssland har utvecklats till en auktoritär stat med militära ambitioner.

En ny ekonomisk realitet

Sedan början av 2000-talet har utvecklingen av den globala ekono- min medfört en välståndsökning som på bara några år lyft fler människor ur fattigdom än under någon tidsperiod tidigare. Ut- vecklingen har framför allt kommit personer i Sydostasien till del, men fattigdomen har också minskat i de flesta afrikanska och latinamerikanska länder. Trots den globala välfärdsökningen och den minskade fattigdomen har inkomstskillnaderna i världen ökat kraftigt. Enligt tankesmedjan Oxfam äger i dag den rikaste procen- ten av jordens befolkning 65 gånger mer än den fattigaste hälften.22 Enligt den rapport om globala risker som World Economic Forum publicerar inför det årliga mötet i Davos anges de växande ekono- miska klyftorna som den största globala risken vid sidan av klimat- krisen.23 I Sverige är inkomstskillnaderna i en internationell jäm- förelse små, men de växer snabbast av samtliga europeiska OECD- länder. Enligt OECD var andelen individer i relativ fattigdom i Sverige 2010 (9 procent) mer än dubbelt så hög som 1995 (4 pro- cent).24 Det är framfört allt inkomster av kapital som gjort att de rikaste dragit ifrån, men också att lönerna för lågkvalificerade yrken inte utvecklats i samma takt som högkvalificerade. Enligt en rapport

20Säkerhetspolisen, 2014.

21Ds 2014:4.

22Oxfam, 2014.

23World Economic Forum, 2015.

24OECD, 2013.

104

SOU 2016:5

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

för Stiftelsen för strategisk forskning kan teknikutvecklingen dess- utom leda till att runt hälften av alla dagens arbeten automatiseras inom 20 år.25 Robotiseringen och utvecklingen av 3D-skrivare är två faktorer som påverkar denna utveckling. Om samhället inte lyckas anpassa sig till denna förändring finns det en stor risk att stora och nya samhällsgrupper kommer att bli arbetslösa och i värsta fall hamna i utanförskap. Därutöver arbetar en allt större del av befolk- ningen i otrygga anställningsformer, vilket skapar en känsla av osäkerhet och påverkar benägenheten att utnyttja demokratiska rättigheter.26 Ökade sociala klyftor ger en svagare demokratisk underbyggnad. En stor ekonomisk ojämlikhet har historiskt visat sig vara svår att förena med en fungerande och stabil demokrati eftersom sådana samhällen är svåra att hålla samman socialt. Det kan leda till sociala spänningar, social oro, ökad kriminalitet och växande intolerans och extremism.27

Jämställdhet

Emancipationen av kvinnor och införandet av kvinnlig rösträtt var en av de största samhällsförändringar som skedde under 1900-talet. Under 2000-talet har förutsättningarna för jämställdhet fortsatt stärkts globalt och nationellt. I viss utsträckning har en förståelse spridits om hur jämställdhet påverkar andra aspekter i samhället. Studier visar att mer jämställda samhällen där kvinnor har kontroll över sin kropp och ekonomi har en bättre ekonomisk tillväxt och att samhällen där kvinnor får delta politiskt på samma villkor som män också är mer stabila.28 Statistik visar även att våldsbrotten har minskat kraftigt i västvärlden under efterkrigstiden. En viktig för- klaring till detta är både att våldet i sig liksom acceptansen för våld avtar ju mer jämställt ett samhälle är.29

Trots framsteg är jämställdhet långt ifrån självklart i stora delar av världen. Kvinnor är som regel underrepresenterade i nationella parlament. Den kvinnliga representationen har ökat, men fortfarande

25Stiftelsen för Strategisk forskning, 2014.

26Standing, 2013.

27Levay, 2013.

28World Economic Forum, 2014.

29Pinker, 2012.

105

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

SOU 2016:5

är enbart 22 procent av ledamöterna i nationella parlament kvinnor. FN:s uppföljning av millenniemålen belyser problemet och pekar på att drygt 89 procent av världens länder 2015 hade manliga regeringschefer. De 17 procent kvinnliga ministrarna i regeringar runt om i världen har dessutom vanligtvis ansvar för stereotypiskt kvinnliga områden, såsom utbildning och familjefrågor. Framsteg görs, men det går långsamt och ser olika ut i olika delar av världen. I EU-ländernas nationella parlament sitter det i genomsnitt bara 28 pro- cent kvinnor och endast 37 procent av ledamöterna i Europaparla- mentet är kvinnor.

4.2Nationella samhällsförändringar som påverkar förutsättningarna för demokratin

Sverige är del av ett globalt sammanhang och i princip ingen natio- nell utveckling sker utan att på något sätt påverkas av den sam- hällsutveckling som sker utanför våra gränser. Vissa samhällsför- ändringar tar sig emellertid uttryck på ett särskilt sätt i Sverige. I detta avsnitt beskriver vi de demografiska förändringar som Sverige genomgår, medieutvecklingen, värderingsförändringar och föränd- ringar av flernivådemokratin.

Demografiska förändringar

Sverige genomgår för närvarande ett generationsskifte då de stora barnkullarna från 1940- och 1950-talet går i pension. Denna demo- grafiska förändring innebär utmaningar för välfärdsförsörjningen då bördan för pensions- och sjukvårdskostnader kommer att stiga. Beroende på hur sysselsättningen utvecklas framöver kan försörj- ningsbördan för varje enskild arbetande person öka, vilket kan få stora konsekvenser för välfärdens finansiering.30 Om andelen syssel- satta inte ökar kan vi behöva söka nya finansieringsmodeller av den offentliga välfärden. Att finna en lösning på de ökade offentliga utgifterna och det minskade behovet av arbetskraft inom flera

30 SCB, 2012b.

106

SOU 2016:5

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

sektorer kommer vara en av samhällets största utmaningar fram- över.

Invandringen har inneburit att Sverige har genomgått stora demografiska förändringar. Invandringen har ökat sedan millennium- skiftet och Sverige har i dag den högsta invandringen per capita i Europa. Ungefär 1,6 miljoner svenskar är födda utomlands och denna grupp förväntas öka framöver.31 Invandringen innebär att Sverige är bättre rustad i den globaliserade ekonomin än flera andra EU-länder. Undersökningar visar att invandringen har bidragit till ekonomisk tillväxt i Sverige och att den kan vara viktig för att lösa generationsskiftet framöver.32 Avgörande för att invandringen ska leda till en fortsatt ekonomisk utveckling är dock att utrikes födda lyckas etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.33 Bestående socioekonomiska skiljelinjer mellan utrikes och inrikes födda kan leda till polarisering mellan grupper i samhället och bli en särskild riskfaktor för demokratin. Betydelsen av en snabb integration av nyanlända invandrare på arbetsmarknaden och av att bryta bostads- segregationen kan inte övervärderas.

Demografiskt har Sverige också förändrats genom en stor urba- nisering och Sverige är det land med störst urbanisering i EU enligt Eurostat. Detta kan till stor del förklaras av att nyanlända invandrare bosätter sig i svenska storstäder, men också av inflyttning från landsort till storstad. Avbefolkningen av landsbygden drivs delvis av en ekonomisk verklighet, men också av ett samhällsklimat där det urbana livet framställs som mer modernt än det på landsbygden.34

Medieutvecklingen och demokratin

Demokrati förutsätter fria och självständiga medier. Det är genom nyhetsmedier som den enskilde kan ta del av dagsaktuella frågor som ligger bortom dennes vardag och därigenom vara med och på- verka samhällsutvecklingen. Den fria journalistiken har också en roll i att granska maktutövningen, ställa beslutsfattare till svars och vara en arena för opinionsbildning och politisk debatt. Den

31SCB, 2014c.

32OECD, 2013.

33Ahmed & Ekberg, 2009, s. 3.

34SCB, 2015c. Rönnblom, 2014.

107

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

SOU 2016:5

moderna politiken utspelar sig, vilket Jesper Strömbäck lyfter i sin underlagsrapport till utredningen, via medier. Liksom enskilda indi- vider är beroende av nyhetsmedier för att få information om aktu- ella frågor behöver politiker medierna för att nå ut med sina bud- skap till väljarna. Därför är politiken medialiserad, dvs. anpassad till och påverkad av medierna och deras självständiga inflytande.35

Sverige har länge haft en stark tidningstradition, särskilt på lokalnivå. Läsandet och antalet upplagor av lokaltidningarna har varit, och är fortfarande, högt i jämförelse med andra länder.36 Under senare år har dock förutsättningarna för mediemarknaden föränd- rats kraftigt, vilket särskilt drabbat lokaltidningarna. Enligt en rapport från Södertörns högskola minskade antalet lokalredaktioner med 36 procent mellan åren 2004 och 2014 och andelen journalister med 25 procent. Även storstadstidningarna har drabbats. I en enkät från 2012 uppgav 47 procent av journalisterna på landets dagstidningar att bemanningen minskat kraftigt och 41 procent att den minskat något.37

Denna utveckling är huvudsakligen orsakad av förändrade kon- sumtionsvanor. För det första har andelen läsare av morgontidningar på papper sjunkit från 87 till 58 procent under de senaste 15 åren. En allt större andel av befolkningen tar däremot in nyheter digitalt. Det gäller i synnerhet yngre.38 Annonsörer flyttar därför sina annon- ser till internet. Detta har lett till att dagstidningarnas intäkter minskar. Antalet prenumeranter minskar samtidigt som dagspressen tappade en tredjedel av sina annonsintäkter räknat i fasta priser under åren 1990 till 2010.39 Utvecklingen har fått flera bedömare att tala om en förestående tidningsdöd.

Lokaltidningarnas tillbakagång påverkar uppenbart den lokala demokratin och insynen i det lokala beslutsfattandet. I dag är det allt fler orter som helt saknar lokaltidning eller enbart har en lokal- tidning. Enligt Institutet för mediestudier saknar var fjärde svensk kommun en nyhetsredaktion.40 Det är även vanligare att lokaltid- ningarna tillhör samma koncern, vilket har försvagat den obero-

35Strömbäck, 2015.

36Facht & Leckner, 2010.

37Nygren & Althén, 2014.

38Bergström m.fl., 2015.

39Nygren & Althén, 2014.

40Institutet för mediestudier, 2015.

108

SOU 2016:5

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

ende granskningen. Forskning visar också att den försvagade när- varon av lokala medier påverkar det politiska intresset och engage- manget negativt.41 Utarmningen av lokaltidningarna drabbar också de nationella medierna. En undersökning visar att runt 85 procent av alla nyheter om kommuner som publiceras i traditionella medier kommer från dagstidningarna. Det är enbart med en närvaro lokalt som olika aktuella händelser kan fångas in och återges.42 Sociala medier och s.k. medborgarjournalistik kan förvisso kompensera för en del av bortfallet av lokala journalister, men kan inte ersätta den lokala närvaron och den kvalificerade journalistiska granskningen. Därutöver produceras allt mer journalistik i storstäderna, i synner- het i Stockholm, vilket leder till att medierna inte har förmåga att spegla de perspektiv som uttrycks av personer som lever utanför storstäderna. Detta gäller även för förorterna till storstäderna.

Den ekonomiska utarmningen av dagstidningarna leder till att medierna får sämre kapacitet att producera kvalitativ och ingående granskande journalistik. De flesta tidningar har gått över till tabloid- format och sammantaget publiceras färre artiklar och färre nyheter om politik, ekonomi och sociala frågor. Samtidigt blir nyhetsmedier mer utsatta för påverkan från PR-byråer och s.k. policyprofessio- nella, vilket vi beskriver i kapitel 10. Kommuner och myndigheter har i sin tur anställt ett större antal informatörer, vilket gör att den information och de budskap som förmedlas blir mer påverkad av politisk styrning.43

Vid sidan av de utmaningar som beskrivs ovan har medie- konsumtionen förändrats. Strömbäck skriver i sin underlagsrapport till utredningen att avregleringarna av den svenska mediemarknaden tillsammans med digitalisering har medfört att medielandskapet har expanderat och blivit mer fragmenterat.44 De valmöjligheter som digitaliseringen har gett upphov till kan leda till att mångfalden ökar inom mediemarknaden och att den politiska debatten breddas, men internet och sociala medier kan också göra det enklare för människor att isolera sig från information som de inte håller med om och därmed forma parallella informationsstrukturer. Medierna har traditionellt bidragit till att skapa gemensamma nationella refe-

41Nygren & Althén, 2014.

42ibid.

43Garsten m.fl., 2015.

44Strömbäck, 2015.

109

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

SOU 2016:5

rensramar. De dominerande programmen under den tid då det fanns ett monopol inom etermedia skapade gemensamma samtals- ämnen. De nya generationerna kommer inte, enligt Strömbäck, på samma sätt som de tidigare att exponeras av samma nyhetskällor och socialiseras in i en norm av att följa nyheterna. Detta kan resul- tera i att gruppen nyhetsundvikare kommer att växa framöver. Dessa får sämre kunskap om politik, svagare incitament att intressera sig för politik och att delta i demokratins processer. En fragmen- terad nyhetskonsumtion kan därmed leda till ökade deltagande- klyftor och ett minskat politiskt deltagande. Det kan skapa polari- sering och skillnader i verklighetsuppfattningar. Samtidigt måste de politiska partierna anpassa sig till den nya mediesituationen.45

Regeringen tillsatte 2015 utredningen En mediepolitik för fram- tiden (Ku 2015:01) som ska lämna förslag i syfte att främja möjlig- heterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oav- sett var i Sverige man bor.46 Vår utredning kommer därför inte lämna några förslag som avser medierna och demokratin.

Värderingsförändringar

Det finns i dagläget inget som tyder på att vår nästkommande generation inte kommer ta ansvar för demokratin och bära den vidare. Attitydundersökningar visar att 95 procent av svenskarna tycker att det är viktigt att landet styrs enligt demokratiska prin- ciper. Stödet för demokratin är starkt i alla åldersgrupper. Den svenska befolkningens stöd för demokratin som styrelseskick är också i en europeisk jämförelse hög. På frågan om demokratins funktionssätt i det egna landet uppger 70 procent i undersökning- arna inom ramen för European Social Survey att de är ganska eller mycket nöjda.47

Det sker dock vissa värderingsförändringar som på sikt kan på- verka demokratins förutsättningar. Politiken i Sverige har länge präg-

45ibid. Se även Ohlsson, 2015.

46Medieutredningen lämnade i oktober 2015 delbetänkandet Medieborgarna och medierna.

En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94) som berör de frågor som vi belyser här.

47European Social Survey, 2012.

110

SOU 2016:5

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

lats av en konsensuskultur med starka gemensamma värderingar. Den politiska krisuppgörelsen 1933 och Saltsjöbadsavtalet mellan arbetsmarknadens parter 1938 har setts som symboler för denna samförståndsanda. Av flera skäl ökade den politiska polariseringen under 1970-talet. Därefter har den ökande globaliseringen bidragit till att medborgarna i allt mindre utsträckning hämtar värderingar och kunskaper enbart från nationella källor. Vi har fått mindre av en konsensuskultur och en mindre homogen värderingsbas. De senaste allmänna valens resultat visar på en ny politisk polarisering som tar sig uttryck i en identitetskonflikt snarare än enbart i ideo- logiska motsättningar.

I samhällsopinionen har det ofta framförts att främlingsfientlig- heten och rasismen ökar i Sverige och att den sociala sammanhåll- ningen och tilliten försvagats. Attitydundersökningar ger dock inget belägg för detta. Sedan 1990-talet har opinionen för flyktingmottag- andet och inställningen till närvaron av människor från andra länder i Sverige blivit alltmer tolerant. Även om opinionen är rörlig med anledning av den ökade flyktingströmmen under 2015 är Sverige i ett internationellt perspektiv ett tolerant och socialt sammanhållet samhälle. Eurobarometern visar t.ex. att svenskarna är överlägset mest positiva av invånarna i unionen till personer som invandrar.48 Enligt SOM-insitutet är det 80 procent av svenskarna som uppger att det går att lita på andra och 94 procent som uppger att de känner sig som en del av det svenska samhället.49

Forum för levande historia genomförde 2009 respektive 2013 undersökningar om grundskole- och gymnasieelevers attityder till varandra och till samhället i stort. Av dessa undersökningar framgår att de flesta elever uttrycker ett starkt stöd för de grundläggande fri- och rättigheterna och att stödet ökat över tid. Däremot anser en tredjedel av skoleleverna att rasism respektive nazism är ett pro- blem i Sverige i dag och endast tio procent av eleverna uppgav att alla i samhället behandlas jämlikt. Det är också vissa ungdoms- grupper som ger uttryck för starkt negativa åsikter om framför allt romer, judar och muslimer. Intoleransen skiljer sig beroende på individernas bakgrund. Fördomar om muslimer och islam är sär- skilt utbrett bland pojkar med svensk eller kristen bakgrund, medan

48europaportalen.se.

49Strömbäck, 2015.

111

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

SOU 2016:5

antisemitismen är starkt dominerande bland pojkar med muslimsk bakgrund.50

I viss mån kan det vara svårt att bedöma toleransnivån enbart genom attitydundersökningar. Forskning visar att attityder som uttrycks i undersökningar inte alltid avspeglar hur individer fak- tiskt agerar. Det finns t.ex. undersökningar som visar på en utbredd diskriminering på arbets- och bostadsmarknaden. Denna diskrimi- nering drabbar personer med utländska och i synnerhet arabiska namn.51 Vidare noterade Brottsförebyggande rådet (Brå) den högsta nivån av hatbrott hittills år 2014. Ökningen över tid är dock mar- ginell och kan troligen förklaras av ökad anmälningsbenägenhet. De vanligaste hatbrotten sker med främlingsfientliga eller rasistiska motiv, följt av hatbrott på grund av sexuell läggning.52 Upplevelser av rasism eller diskriminering kan skapa polarisering och bli en ut- maning för demokratin på sikt.

Flera pågående samhällsförändringar kan också påverka den sociala sammanhållningen negativt framöver. De större städerna är tydligt segregerade mellan områden som domineras av personer födda i Sverige och områden med huvudsakligen utrikes födda. Det medför att kontaktytorna mellan olika delar av befolkningen har minskat och att individer med olika bakgrunder varken möts i barn- omsorgen, skolan eller fritidslivet. Flera gemensamma mötesplatser har försvunnit, såsom den allmänna värnplikten och de gemen- samma nyhetsmedierna, och förutsättningarna för att personer från olika delar av samhället får gemensamma upplevelser har minskat. Detta kan försvåra för det demokratiska samtalet och underminera den konsensuskultur som länge präglat det svenska samhället. Det finns också tendenser till att vi får substrukturer där den vanliga rättsordningen inte fungerar och tas över av informella nätverk eller kriminella grupper. I en sådan situation finns det risk att människor vill ha system med större auktoritet. Det är nödvändigt för demo- kratin att rättssamhället kan upprätthållas i hela landet.

50Forum för levande historia, 2014.

51Diskrimineringsombudsmannen, 2010.

52Brå, 2015.

112

SOU 2016:5

Demokratin och de stora samhällsförändringarna

Flernivådemokratin i förändring

I Sverige finns en lång tradition av att lokalt ta ansvar och utöva inflytande över egna angelägenheter. Det starka kommunala självstyret vilar delvis på denna tradition och är en av grundvalarna i det svenska styrelseskicket. Det kommunala självstyrets legitimitet grundar sig delvis på idén om att den enskilde medborgaren i det lokala har bäst förutsättningar att delta och utöva inflytande över det gemensamma. Närhet mellan beslutsfattare och medborgare ger bättre förutsättningar för insyn och ansvarsutkrävande. Besluten kan anpassas till de lokala förutsättningarna och styret blir därmed mer effektivt. Genom att medborgarna ges möjlighet till lokalt och regionalt inflytande kan legitimiteten för hela det politiska syste- met stärkas.

Vilka uppgifter som omfattas av det kommunala självstyret är inte uttryckligen grundlagsreglerat53 och ansvarsfördelningen mellan det nationella och det lokala har förändrats över tid. Under efter- krigstiden, då stora välfärdsreformer och infrastruktursatsningar genomfördes, fick det medborgerliga inflytandet och den lokala an- passningen ofta stå tillbaka för effektivitetskrav. Samhällsstyret präglades i huvudsak av samförstånd och en strävan efter helhets- lösningar. En decentraliseringstrend, med överföring av makt från den nationella till den lokala nivån, började sedan på 1980-talet. Flera viktiga samhällsfunktioner decentraliserades såsom skolan, arbetsmarknaden, miljötillsynen och äldrevården.

Under senare tid har decentraliseringstrenden avtagit. I Ansvars- kommitténs betänkande Hållbar samhällsorganisation med utveck- lingskraft (SOU 2007:10) lyfts några tendenser till ett förändrat kommunalt självstyre fram. Kommittén betonar värdet av likvär- dighet för alla medborgare. Likvärdighetskrav ställer dock samhälls- organisationen inför avvägningar mellan å ena sidan nationella över- gripande mål och å andra sidan öppenhet för lokala lösningar. Dessutom har en ökad förekomst av rättighetslagstiftning, till skill- nad från skyldighetslagstiftning, lett till begränsningar av kommunens beslutsrätt. Rättighetslagstiftning medför att relationen mellan indi- viden och det allmänna får mer av privaträttslig karaktär och

53 Regeringsformen anger att folkstyrelsen sker bl.a. genom kommunal självstyrelse (RF 1:1).

113

Demokratin och de stora samhällsförändringarna SOU 2016:5

därmed ändras förutsättningarna för ansvarsutkrävande och för medborgarnas samlade relation till det offentliga.54

Även medlemskapet i EU har förändrat förutsättningarna för det lokala beslutsfattandet. Enligt Sveriges kommuner och lands- ting (SKL) har ungefär 60 procent av de frågor som tas upp i kom- mun- och landstingsfullmäktige EU anknytning.55 Detta medför att den enskilde har svårare att överblicka var beslut fattas och att konkret utöva inflytande. Detta gäller även för de förtroendevalda som upplever att deras makt är begränsad, vilket vi redogör för i kapitel 9. Svenskarnas stöd för EU har med vissa variationer stärkts under 2000-talet. I 2014 års SOM-undersökning uppgav ungefär 50 procent av de tillfrågade att de är för det svenska medlemskapet medan 23 procent var negativt inställda. Det är runt hälften av svenskarna som är nöjda med hur demokratin fungerar i EU.56 Däremot är det endast runt fyra procent som uppger att de kan påverka beslut som fattas på EU-nivå.57 Förtroendet för Europa- parlamentet och kommissionen är också lågt. Regeringen tillsatte 2014, parallellt med denna utredning, Utredningen om delaktighet i EU (Ju 2014:20) som har till uppgift att undersöka hur organisa- tioner och individer i det svenska samhället kan få bättre kunskap om och möjligheter till insyn, delaktighet och inflytande när det gäller frågor som beslutas inom EU. Vi kommer därför inte att beröra frågor om EU och demokratin.

Sammantaget bidrar flera av de samhällsförändringar som sker i dag till att de angelägenheter som kommunerna ska förvalta och besluta över har blivit mer komplexa. Konsekvenserna av och ansträngningarna för att hejda klimatförändringarna är den över- gripande största utmaningen, men även den ekonomiska utveck- lingen och svårigheter att finansiera offentliga verksamheter samt att skapa full sysselsättning påverkar den lokala demokratins vill- kor. Demografiska förändringar, såsom ökad migration, en åldrande befolkning och en kraftig urbanisering, skapar också olika förut- sättningar för olika kommuner. Detta leder till att i synnerhet små kommuner får svårigheter att hantera vissa välfärdstjänster. Kom- munerna kommer att få svårt att klara utmaningarna på egen hand.

54SOU 2007:10.

55SKL, 2010b.

56Berg & Vernersdotter, 2015.

57SOM-institutet, 2013.

114

5Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

5.1Vårt uppdrag

Utredningens huvudsakliga uppdrag är att se över individers möjlig- heter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfatt- andet mellan de allmänna valen. Frågor som rör de allmänna valens genomförande och valdeltagandet omfattas inte av direktivet. Vi an- ser emellertid att frågan om valdeltagandet är central i en diskussion om politiskt deltagande. Utredningen har också i uppdrag att ana- lysera och bedöma hur demokratin påverkas av samhällsutveck- lingen när det gäller det medborgerliga och politiska engagemanget. Valdeltagandets nivå och utveckling ger en tydlig indikation på till- ståndet i demokratin och utvecklingen av andra former av politiskt deltagande. Skillnader i valdeltagande mellan olika grupper i sam- hället synliggör även graden av politisk jämlikhet.

I detta kapitel redovisar vi utvecklingen av det institutionella politiska deltagandet, i form av valdeltagande, och det icke-insti- tutionella politiska deltagandet mellan valen, dvs. medborgerliga protester, namninsamlingar, upprop på sociala medier samt det politiska engagemanget genom det civila samhället. Dessa frågor berörs också i kapitel 10 om deltagande och inflytande på nationell nivå och i kapitel 14 om ungas deltagande.

5.2Valdeltagandet

Valdeltagandet är i en representativ demokrati den mest grund- läggande formen av politiskt deltagande. Det är genom att rösta i de allmänna valen som den enskilde på ett konkret och jämlikt sätt kan påverka beslutsfattandet. Valdeltagandet kan ses som ett ut-

117

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

tryck till stöd för demokratin som sådan. När medborgarna känner ett förtroende för det politiska systemet är de också mer moti- verade att delta i de allmänna valen. Valdeltagandet är också bety- delsefullt för den politiska jämlikheten i samhället. Ett högt valdel- tagande innebär i regel ett jämnt valdeltagande. När valdeltagandet är högt kan olika gruppers intressen och åsikter bättre komma till uttryck i valresultaten. Om en stor andel röstberättigade inom en viss väljargrupp, t.ex. unga, väljer att inte rösta kan det medföra att deras inflytande blir relativt sett mindre än andra väljargruppers.

Statistiskt sett påverkar en enskilds röst inte valutgången som sådan. Flera forskare menar därför att det är pliktkänslor och sociala normer som får oss att rösta i de allmänna valen snarare än en önskan om att påverka samhällsutvecklingen.1 Personer som är uppväxta i hem där föräldrarna röstar tenderar att skapa sig en röstnorm. Samtidigt påverkas valdeltagandet av flera olika faktorer och i viss mån bör sambanden mellan valdeltagandet och individers tilltro till demokratin tolkas med försiktighet. Personer kan låta bli att rösta eftersom de är nöjda med hur samhället utvecklar sig och därför inte känner ett behov av att engagera sig. Röstskolkning kan dessutom vara ett uttryck för ett missnöje med de politiska alter- nativen snarare än för det demokratiska systemet som sådant.2

Statsvetarna Sören Holmberg och Henrik Oscarsson menar att det finns tre huvudsakliga faktorer som påverkar valdeltagandet.3 För det första påverkas valdeltagandet av institutionella faktorer, såsom valsystemets utformning. Valsystem med proportionella val brukar t.ex. ge ett högre valdeltagande än majoritetsval. Därutöver påverkas valdeltagandet av tillgängligheten till röstningslokaler och av om röstningsförfarandet är enkelt. För det andra har kon- textuella faktorer betydelse, t.ex. om valet anses vara viktigt och spännande, om det finns tydliga politiska alternativ, om valkampanjen varit engagerande och om det i allmänhet finns en hög grad av motivation i individens närhet. Den tredje förklaringsmodellen som nämns av Holmberg och Oscarsson är individuella faktorer. Med det avses sådant som tillgång till olika resurser, t.ex. tid, pengar, medborgerliga färdigheter, men även resurser i form av intresse och

1Riker & Ordeshook, 1968.

2SOU 1999:132; SOU 2007:87.

3Holmberg & Oscarsson, 2004.

118

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

motivation. Även sådant som konsumtion av politiska nyheter, graden av förtroende för politiker och det politiska systemet främ- jar sannolikheten att rösta. I en undersökning av Holmberg och Oskarsson där valundersökningar från perioden 1956–2002 använts framkommer det att politiskt intresse och engagemang, oavsett individernas sociala resurser, spelar stor roll för sannolikheten att en individ utnyttjar sin rösträtt. Personer med ett stort politiskt intresse och engagemang röstar i hög utsträckning oavsett om de är lågutbildade, ensamstående eller arbetslösa.4

5.2.1Valdeltagandets utveckling över tid

Valdeltagandet i Sverige var som högst under perioden mellan 1973 och 1982 då det översteg 90 procent. I riksdagsvalet 1976 röstade 91,8 procent av de röstberättigade. Detta är det högsta valdeltag- andet någonsin i ett svenskt riksdagsval. Efter valet 1982 sjönk valdeltagandet i stort sett samtliga val fram till 2006. Efter att val- deltagandet sjunkit i valet 1998 fick den förra Demokratiutred- ningen (Dir 1997:101) i uppdrag att utreda åtgärder för att öka valdeltagandet.5 Regeringen genomförde också omfattande sats- ningar för att höja valdeltagandet inför valet 2002.

I de tre senaste riksdagsvalen liksom i kommun- och landstings- valen har däremot valdeltagandet ökat. Valdeltagandet i riksdags- valet 2014 var 85,8 procent och i landstings- och kommunfullmäk- tigevalen var valdeltagandet 82,4 respektive 82,8 procent. Valdeltag- andet har också stigit i de två senaste Europaparlamentsvalen. I ett internationellt perspektiv urskiljer sig Sverige med en trend av ett ökat valdeltagande. Sverige är ett av de tre länder i EU med högst valdeltagandet i de nationella parlamentsvalen.6

4ibid.

5Utredningen fick ett tilläggsdirektiv gällande valdeltagandet, Dir. 1998:100.

6De länder där valdeltagandet är högst är Sverige, Danmark, Malta, Luxemburg och Belgien.

119

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen									SOU 2016:5

Källa: SCB, Demokratistatistik.

5.2.2Valdeltagandet i olika väljargrupper

Socioekonomiska faktorers påverkan på valdeltagandet

Valdeltagandet skiljer sig kraftigt mellan olika väljargrupper. Skill- naderna kan i stor utsträckning förklaras av socioekonomiska fak- torer. Personer med hög inkomst röstar i större utsträckning än personer med låg inkomst. Även utbildningsnivå har stor effekt på valdeltagandet. I riksdagsvalet 2014 var skillnaderna mellan perso- ner med förgymnasial och eftergymnasial utbildning 15 procent- enheter enligt SCB:s valdeltagandeundersökning. Utbildning sam- varierar i regel med hög inkomst, dvs. att de som har hög inkomst även har en hög utbildning. Överlag är dock utbildning den faktor som har störst påverkan på valdeltagandet.7 Personer med funk- tionsnedsättning röstar även i lägre utsträckning, vilket vi disku- terar närmare i kapitel 15 om inflytande för personer med funk- tionsnedsättning.

7 SCB, 2012a.

120

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

Valdeltagande bland utrikes födda

Valdeltagandet i riksdagsvalen bland utrikes födda svenska med- borgare är betydligt lägre än bland inrikes födda. I riksdagsvalet 2014 var det 72 procent av de utrikes födda som röstade medan valdeltagandet bland inrikes födda var 89 procent. Sammanlagt var elva procent av de röstberättigade utrikes födda. Det finns vissa skillnader inom gruppen utrikes födda beroende på födelseland. Valdeltagandet är t.ex. lägre bland invandrargrupper från Asien, Afrika och från vissa delar av Europa jämfört med andra invandrar- grupper. Valdeltagande bland utrikes födda ökar dock i takt med vistelsetiden i Sverige. Ju längre tid en person har varit i Sverige, desto mer benägen är hen att rösta.8 Överlag är dock valdeltagandet lägre bland röstberättigade som är födda utanför Sverige oavsett faktorer såsom utbildning och inkomst.

Valdeltagande i olika ålderskategorier

Valdeltagandet är traditionellt sett lägre för unga och förstagångs- väljare. I de tre senaste valen har dock valdeltagandet ökat bland förstagångsväljarna, dvs. väljare som sedan det förra valet uppnått rösträttsålder. I riksdagsvalet 2006 röstade 76 procent av första- gångsväljarna under 25 år, att jämföra med 83 procent i valet 2014. Det kan ses som positivt eftersom erfarenheten av det första valet har en tendens att påverka benägenheten att rösta i senare val. Valdeltagandet bland förstagångsväljare ger också en antydan om ungas politiska självförtroende, deras intresse att påverka och ut- forma samhället samt utvecklingen av demokratin i ett framtida perspektiv. Unga kvinnor röstade i större utsträckning än unga män. Bland personer under 25 år var skillnaden mellan kvinnor och män fyra procentenheter. Ungas ökade valdeltagande tyder på att intresset för politik är starkt bland unga, vilket bekräftas i flera undersökningar av ungas intresse för politik och samhällsfrågor som redovisas i kapitel 14 om unga.

Det är svårt att urskilja vilken påverkan som olika socioekono- miska faktorer har på unga väljare eftersom de oftast inte har hunnit färdigutbilda sig eller skaffat sig en högre inkomst. I SCB:s rapport

8 SCB, 2012a.

122

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

Ung i demokratin redovisas valdeltagandet hos unga utifrån för- äldrarnas socioekonomiska status, och det framkommer att det råder skillnader mellan väljare från resursstarka och resurssvaga bak- grunder.9

Skillnaderna i valdeltagandet är därutöver påtagliga mellan unga utrikes födda och unga inrikes födda. I riksdagsvalet 2014 var det drygt 66 procent av utrikes födda unga under 25 år som deltog. Motsvarande andel bland inrikes födda unga var 84 procent. Val- deltagandet bland utrikes födda unga kvinnor var i riksdagsvalet 2014 67 procent och för utrikes födda unga män 65 procent. Val- deltagandet för utrikes födda unga kvinnor sjönk dessutom med tre procentenheter och för utrikes födda unga män med fem pro- centenheter från valet 2010 till 2014. Benägenheten att rösta är även lågt bland inrikes födda med två utrikes födda föräldrar, vilket delvis tyder på att ungas röstningsbeteende påverkas av den sociala kontext de växt upp i.

Högst valdeltagandet i riksdagsvalet 2014 hade åldersgruppen 50–64 år. Valdeltagandet var även högt i den äldsta åldersgruppen, bland de över 65 år röstade 86 procent. Som vi tidigare har noterat finns det dock skillnader mellan könen bland de över 75 år. Där röstar män i högre utsträckning än kvinnor.

Geografiska variationer i valdeltagandet

Valdeltagandet varierar mellan olika kommuntyper och valdistrikt. Stora kommuner, i synnerhet storstäderna och de kommuner som angränsar till dem, hade ett högre valdeltagande i 2014 års allmänna val än mindre kommuner. Skillnaderna mellan olika kommuntyper i 2014 års val var dock inte särskilt stora. I Europaparlamentsvalet var det däremot större skillnader mellan olika kommungrupper. Skillnaden mellan storstäder och glesbygdskommuner var nära

15procentenheter.10

Skillnaderna mellan olika valdistrikt är mer påtaglig än den mellan

kommuner. Skillnaderna mellan de valdistrikt i Stockholm som hade högst och lägst valdeltagande var cirka 45 procentenheter i riks-

9SCB, 2012c.

10SCB, 2015b.

123

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

dagsvalet 2014. I Europaparlamentsvalet röstade endast 20,9 pro- cent av de röstberättigade i det valdistrikt med lägst valdeltagande, Ronna i Södertälje. I Södra Ängby, som var det distrikt med högst valdeltagande i landet, deltog 80,3 procent av de röstberättigade. De tio valdistrikt med lägst valdeltagande låg alla i Södertälje, Stockholm eller Malmö. Gemensamt för dem är att de är distrikt med låg medelinkomst och över 50 procent utrikes födda bland befolkningen. Skillnaderna mellan valdistrikten har dock minskat något i det senaste valet. Vid en jämförelse med 2009 års Europa- parlamentsval steg valdeltagandet i 92 procent av valdistrikten år 2014. Bland distrikten med lägst valdeltagande steg valdeltagandet i 48 av 50 valdistrikt. Även i riksdagsvalet har valdeltagandet ökat, dock inte i lika hög utsträckning. Valdeltagandet ökade i 72 procent av alla valdistrikt 2014 jämfört med valet 2010. Ökningen skedde främst i valdistrikten där valdeltagandet låg mellan 80 och 90 procent I de valdistrikt där valdeltagandet i 2010 års riksdagsval var under 70 procent ökade valdeltagandet i 45 procent av distrikten.11.

Valdeltagande bland nationella minoriteter

De fem nationella minoriteterna i Sverige är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Kunskap om valdeltagandet bland dessa grupper saknas generellt. Ett undantag är den samiska gruppens deltagande i Sametinget. Val till Sametinget hålls vart fjärde år och det senaste valet inföll 2013. Samtidigt som antalet anmälda till röstlängden har ökat har valdeltagandet sjunkit sedan det första valet 1993, då 72 procent av de röstberättigade röstade. I det senaste valet röstade endast 54 procent.12

Valdeltagande bland utlandsboende

Svenskar som bor utanför Sverige är också en grupp som röstar i betydligt lägre utsträckning än övriga. Sedan 1970 har ungefär en miljon svenskar flyttat till andra länder. Varje år utvandrar enligt SOM-institutet cirka 50 000 svenska medborgare. En växande grupp

11ibid.

12Sametinget, 2015.

124

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

av de som utvandrar är utlandsfödda svenskar som får möjlighet att återvända till födelselandet. Svenska medborgare bor i cirka 150 olika länder.13

Utlandsboende svenska medborgare fick i begränsad omfattning rösträtt 1968. År 1998 vidgades rösträtten så att den som är svensk medborgare och någon gång har varit skriven i Sverige har rätt att rösta. Hur många utlandssvenskar det finns är oklart. Enligt SOM- institutets kartläggning finns det knappt en halv miljon svenska medborgare boende utomlands. I röstlängden vid 2014 års val fanns 161 000 utlandssvenskar med. Den som har varit utlandsboende i mer än tio år och inte vidtar någon åtgärd för att stå kvar i röstlängden stryks. Föreningen Svenskar i världen (tidigare Utlands- svenskarnas förening) har genom en enkätundersökning kommit fram till att det bör finnas cirka 660 000 svenska medborgare som lever utomlands.14 De flesta av dessa har alltså inga formella kon- takter med Sverige. Bland de utlandssvenskar som fanns uppförda i röstlängden röstade 32 procent i 2014 års val. Inkluderar man de övriga svenska medborgare som bor utomlands, men inte finns uppförda i röstlängden, blir valdeltagandet under tio procent.

5.3Det politiska engagemanget mellan valen

Deltagande i de allmänna valen liksom i folkomröstningar kan benämnas som ett institutionaliserat deltagande. I motsats till detta kan det politiska deltagandet i stället ske underifrån och vara icke- institutionaliserat. Det kan röra sig om mer formella aktiviter, såsom engagemang i ett politiskt parti eller i en ideell förening. I detta avsnitt redogör vi också för utvecklingen av mindre formella eller spontana aktiviteter, såsom direkta kontakter med politiker, demonstrationer, namnunderskrifter eller bojkotter. Dessa kan även beskrivas som uttryck för ett allmänt samhällsengagemang.15

13Vernersdotter & Solevid, 2014.

14Svenskar i Världen, 2015.

15Amnå, 2008. Amnå använder begreppet ”samhällsengagemang” för att visa att det inte en- bart behöver röra sig om aktiviteter riktade mot politiska institutioner, utan även företag, organisationer eller andra medborgare.

125

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

graden av mer arbetskrävande engagemang varit konstant över tid. Även de undersökningar som gjorts av SOM-institutet och SCB visar att omfattningen av den politiska aktiviteten i samhället har varit på en konstant nivå under 2000-talet. Skillnaderna mellan män och kvinnor är små och redovisas i figur 5.3.

Sociologen Magnus Wennerhag har studerat medborgarnas demonstrationsbenägenhet genom att bl.a. använda data från SOM- undersökningarna.17 Att demonstrera är en politisk aktivitet som kräver ett aktivt ställningstagande och benägenheten att demon- strera kan därmed ses som en indikator som illusterar utvecklingen av politisk aktivism. Det finns inget som tyder på att andelen som demonstrerat har minskat över tid. Andelen som uppger att de har deltagit vid en demonstration har konstant legat på runt fem pro- cent av befolkningen. Enligt Wennerhag har däremot demonstra- tionshandlingen normaliserats under senare år. Gatuprotester är inte längre en aktivitet som främst förknippas med arbetarrörelsen, utan har blivit en aktivitet som används av olika politiska rörelser för att framföra sina krav. De som demonstrerar avspeglar också i större utsträckning än tidigare befolkningens allmänna sammansätt- ning, även om det i dag är vanligare för personer med hög än med låg utbildning att demonstrera.18

Sammantaget framstår det som att andelen som engagerar sig politiskt genom att demonstrera, skriva på upprop eller kontakta politiker har varit konstant över tid. Erik Amnå, huvudsekreterare i den förra Demokratiutredningen, menar att en stor grupp i samhället som väljer att inte aktivt engagera sig ändå uttrycker ett starkt stöd för demokratins grundläggande värderingar. De är redo att agera i det fall demokratin utmanas och han benämner därför dessa för jourhavande medborgare eller för ”stand-by citizens”.19

Statsvetaren Ali Abelzadeh för ett liknande resonemang om unga medborgare i sin underlagsrapport till utredningen som diskuteras närmare här nedan.

17Wennerhag, 2012.

18ibid.

19Amnå, 2008.

127

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

med demokratin och deltar i hög utsträckning i de allmänna valen, men är i mindre utsträckning engagerad i andra former av politiska aktiviteter. Dessa unga kan i likhet med Amnås definition anses vara ”stand-by”. De två övriga grupperna, den fientliga gruppen och den ambivalenta gruppen, har det gemensamt att de uppvisar ett svagare stöd för det demokratiska styrelseskicket. Den fientliga gruppen är minst tillfreds med demokratin, har lägst politiskt in- tresse och uppvisar låg social tillit och tolerans till andra. Abdelzadeh visar i sin rapport att det huvudsakligen är den kritiska gruppen som är aktiv och engagerar sig genom att t.ex. demon- strera, gå på politiska möten och skriva under namninsamlingar. De övriga tre grupperna är mindre aktiva mellan valen.

Sammantaget visar Abdelzadehs underlagsrapport till utredningen att det är en relativt begränsad grupp som är villig att aktivt enga- gera sig mellan valen för att förändra politiska beslut. Det är runt en femtedel av de unga som är villiga att engagera sig i arbets- krävande aktiviteter, såsom att demonstrera, kontakta politiker, delta i evenemang arrangerade av politiska organisationer eller skriva debattinlägg.

5.3.3Internet och sociala mediers betydelse för det politiska deltagandet

Den digitala tekniken har förändrat förutsättningarna för åsikts- bildningen och det politiska deltagandet i samhället. Det politiska meningsutbytet på sociala medier kräver inte fysiska mötesplatser. Vem som helst kan när som helst uttrycka sin mening och samtidigt ta del av andras. På detta sätt kan internet och de sociala medierna i någon mån demokratisera opinionsbildningen. Där- utöver är opinionsbildningen i dag inte på samma sätt som tidigare beroende av journalistiska mellanhänder för att få genomslag. Det tolkningsföreträde som de etablerade medierna tidigare hade har rubbats. Detta kan medföra att det blir en ökad mångfald och åsiktsrikedom i det politiska samtalet, men också att åsikter inte granskas kritiskt och därmed får stå oreflekterade. Digitaliseringen får också i sig flera konsekvenser för medieutvecklingen, vilket vi diskuterade i kapitel 4.

Vidare kan internet och sociala medier också underlätta den poli- tiska organiseringen. Aktivister kan sluta sig samman och engagera

129

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

andra utan att fysiskt behöva mötas. De sociala medierna har också underlättat den politiska mobiliseringen då de gjort det enklare att arrangera politiska demonstrationer, starta upprop och namninsam- lingar.21

Har internet och sociala medier förändrat det politiska deltagandet?

Det är oklart hur internet och de sociala medierna har förändrat det politiska deltagandet. Internet har tydligt påverkat hur politiska företrädare kommunicerar med sina väljare. Betydelsen av internet var i synnerhet framträdande i valrörelsen 2014. Undersökningar visar att Facebook var den enskilt största mediekanalen för poli- tiska budskap bland unga.22 Tv-mediet var fortfarande det viktigast bland väljarkåren i stort, men sociala medier har blivit allt mer betydelsefulla.

För att få en bild av omfattningen av det politiska deltagandet på sociala medier ställdes ett antal frågor om detta i 2010 års SOM- undersökning. Undersökningen publicerades i en artikel av stats- vetarna Nils Gustafsson och Lars Höglund och redovisas i tabell 5.2 här nedan.23 Enligt denna studie har det blivit vanligare att skriva på en namninsamling liksom att skriva debattinlägg via internet än på papper. Som framgår av tabellen råder det stora skillnader mellan olika grupper i samhället när det kommer till internetaktivism. För yngre är internet den huvudsakliga arenan för politiskt deltagande medan äldre i större utsträckning deltar politiskt på andra sätt. Det är svårt att utifrån undersökningen bedöma om internet i övrigt påverkar den politiska jämlikheten. Lågutbildade är mindre politiskt aktiva och detta gäller både via internet och på andra vis. Studien visar dock, liksom den underlagsrapport som Hanna Bäck, Emma Bäck och Nils Gustafsson har skrivit för utredningen, att politiskt deltagande i sociala medier inte tycks ersätta det traditionella del- tagandet.

21Bäck, Bäck & Gustafsson, 2015.

22Mediavision, 2014.

23Gustafsson & Höglund, 2011.

130

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

är en fråga om ålder. I internetgenerationen, dvs. personer födda efter 1977, är skillnaderna i internetanvändandet obetydliga medan det är stora skillnader när det kommer till utbildning och internetanvändning i den äldre generationen. Enligt en studie som genomfördes på uppdrag av Digitaliseringskommissionen (SOU 2015:28) är grupper som är mindre politiskt delaktiga i mer traditionella former, t.ex. unga män, lågutbildade och utrikes födda, mer politiskt aktiva på nätet.25 Enkelheten när det kommer till att uttrycka sig på nätet kan innebära att personer som annars är passiva nu deltar i åsiktsbildningen. Det skulle kunna betyda att internet faktiskt leder till ett mer jämlikt deltagande.

Det är dock svårt att bedöma värdet av detta politiska engage- mang. Vissa forskare har tonat ned betydelsen av internetaktivismen som en form av ”slacktivism eller klicktivism”.26 Att det är enkelt att stödja initiativ via internet kan innebära att stödet inte alltid är genomtänkt eller genuint. Bäck, Bäck och Gustafsson visar att vi ofta tar intryck av vad andra gör på sociala medier och att engagemanget på så sätt ofta styrs av ett socialt tryck.27 Politiskt deltagande på internet tenderar att skapa ett flockbeteende. Där- utöver möjliggör internet ett åsiktsutbyte mellan likasinnade i slutna forum där åsikter och argument kan stå oemotsagda. Därmed kan s.k. åsiktsbubblor skapas.

5.4Politiskt deltagande genom det civila samhället

Att medborgare fritt kan gå samman och med gemensam kraft kanalisera sina intressen till de politiska beslutsfattarna är en förut- sättning för en fungerande demokrati. Det är när den enskilde indi- viden organiserar sig med andra och formar ett gemensamt opinions- uttryck som möjligheterna att påverka politiska beslut blir reella. Organisationerna inom det civila samhället kan i denna bemärkelse mobilisera och aggregera åsikter och därigenom fungera som en motkraft till den offentliga maktutövningen.28 På så sätt är ett

25SOU 2015:28.

26Svensson, 2014, s. 59.

27Bäck, Bäck & Gustafsson, 2015.

28SOU 2000:1, s. 196 ff.

132

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

självständigt och starkt civilsamhälle en grundbult i ett demokra- tiskt samhälle.

Det medborgerliga engagemang som har kommit till uttryck genom de traditionella folkrörelserna har spelat en central roll i den svenska demokratins framväxt. Demokratins grundläggande principer, den allmänna och lika rösträtten, jämställdhet mellan könen och offentlighetsprincipen, har delvis uppnåtts genom det medborgliga engagemang som bedrevs inom de tidiga folkrörelserna. Samtidigt har folkrörelserna haft en viktig roll i det offentliga besluts- fattandet. Folkrörelser, såsom arbetarrörelsen, kvinnorättsrörelsen, nykterhetsrörelsen, miljörörelsen och HBTQ-rörelsen, har varit kanaler för centrala samhällsintressen och har gjort stora avtryck på det politiska beslutsfattandet. I vissa fall har folkrörelserna varit knutna till politiska partier, men i stor utsträckning har rörelserna bedrivit ett påverkansarbete utanför de folkvalda församlingarna.

Inom forskningen har det också betonats att engagemanget inom organisationerna i det civila samhället har kunnat skapa andra viktiga värden för demokratin, såsom ömsesidig tillit människor emellan. På detta sätt antas föreningslivet kunna skapa social gemen- skap och sammanhållning.29 Medborgarsammanslutningar, såsom de traditionella folkrörelserna, har, vilket den förra Demokrati- utredningen pekade på, stärkt enskildas demokratiska kunskap, förmåga och självtillit.30 Genom ett starkt föreningsliv lär sig med- borgare vikten av att samarbeta, samverka och finna gemensamma lösningar. Medlemmarna får genom organisationernas interna besluts- processer erfarenheter av ett gemensamt beslutsfattande och tvingas därmed också att ta ansvar. Folkrörelserna har därmed varit viktiga bryggor in i politiken. Ett engagemang kan också ge rent praktiska erfarenheter, såsom att organisera ett möte, skriva ett tal eller formulera ett upprop.31 Här kan ett föreningsengagemang kompensera för en lägre utbildningsnivå. Folkbildningsorganisatio- nerna har en särskilt viktig roll vad gäller kunskapsförmedling om demokratins spelregler och grundläggande principer.

Riksdagen antog 2009 nya mål för politiken för det civila sam- hället. Dessa betonar föreningslivets betydelse som röstbärare. Det

29Putnam, 1994.

30SOU 2000:1, s. 196 ff.

31von Essen & Wallman Lundåsen, 2015.

133

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

civila samhället är, som regeringen uttrycker det i propositionen (prop. 2009/10:55), en arena där argument och åsikter kan mötas, där initiativ till förändringar kan tas och där missförhållanden i samhället kan påtalas. Enligt detta synsätt kan det civila samhället fungera som en motvikt till offentlig maktutövning både genom att dess organisationer kan fånga upp, inspirera och organisera ett deltagande och genom att de samtidigt kan utöva en effektiv på- verkan på och inflytande över det politiska beslutsfattandet. Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04) har till uppgift att bl.a. föreslå hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas. Vi kommer därför inte att lämna några förslag som rör det civila samhällets villkor, men gör här under en kort och övergripande beskrivning av de förändringar som skett inom det civila samhället och dess betydelse för rollen som röstbärare.

5.4.1Det civila samhället i förändring

Det civila samhället har under senare år förändrats i flera avseen- den. Förändringarna har pågått under en längre tid och berördes av den förra Demokratiutredningen. Enligt denna tappade de traditio- nella folkrörelserna medlemmar samtidigt som det var färre som var aktivt engagerade och som tog förtroendeuppdrag. Bilden var enligt utredningen inte entydig eftersom engagemanget samtidigt var under förändring och delvis tog nya former. Tillfälliga förenings- aktiviteter ökade medan det traditionella deltagandet minskade.32 Denna utveckling bekräftas av den statistik om medborgerliga aktiviteter som SCB redovisar. År 2000 var 89 procent av svensk- arna medlemmar i minst en förening. Andelen medlemmar sjönk med tio procentenheter till 2008. Utvecklingen följer samma mön- ster vad gäller andelen föreningsaktiva. Enligt SCB har dessa minskat från 52 procent 1990 till 44 procent år 2000. År 2008 var det 35 procent av befolkningen som var föreningsaktiv. Av de föreningsaktiva var 39 procent män och 32 procent kvinnor.33

32SOU 2000:1.

33SCB, 2008.

134

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

Forskarna är emellertid inte överens när det kommer till föreningslivets försvagning. Enligt Johan von Essen och Susanne Wallman Lundåsens underlagsrapport till utredningen, som bygger på den befolkningsstudie som Ersta Sköndal Högskola genomför med jämna mellanrum, finns det lite som tyder på att engage- manget inom det civila samhället har minskat drastiskt under 2000- talet. Enligt dem har engagemanget inom organisationerna i det civila samhället varit någorlunda stabilt under de senaste 20 åren och är alltjämt på en hög nivå i en internationell jämförelse. Över 50 procent av befolkningen har arbetat ideellt och av dessa är runt 87 procent medlemmar i en förening.34

Mot bakgrund av de samhällsförändringar som Sverige har genom- gått under senare år är stabiliteten i engagemangsnivå exceptionell. Engagemangsnivån kan enligt von Essen och Wallman Lundåsen förklaras av den infrastruktur som civilsamhällets organisationer utgör och de värderingar som folkrörelsetraditionen för med sig. Välfungerande organisationer underlättar för människor att ta på sig ideella uppdrag eftersom tid, plats och uppgift ofta är orga- niserade och definierade. Folkrörelseidealet är också starkt förank- rat bland den föreningsaktiva delen av befolkningen och förs vidare från generation till generation.

Det finns samtidigt skillnader i befolkningen när det gäller engagemang i civilsamhällsorganisationer. Von Essen och Wallman Lundåsen visar att akademisk utbildning och att ha föräldrar som har haft ett stort ideellt engagemang under barndomen är faktorer som har stor inverkan på om man väljer att engagera sig och arbeta ideellt eller inte. Även socioekonomiska eller sociala faktorer spelar in. Män är oftare engagerade än kvinnor, något som troligen kan förklaras av att idrottsrörelsen fortfarande domineras av män.35 Även i SCB:s undersökningar framkommer att det finns skillnader mellan olika samhällsgrupper. Så som det framgår av figur 5.4 nedan är det färre unga som deltar aktivt i en förening. Detsamma gäller för personer som är utrikes födda och personer med låg utbildning.

34von Essen & Wallman Lundåsen, 2015.

35ibid.

135

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen									SOU 2016:5

Källa: SCB, 2008.

Skillnaderna i deltagandet kan innebära att den politiska ojäm- likheten förstärks. En tänkbar risk är att det civila samhällets röst- bärande roll utnyttjas mer av vissa grupper än andra. De som är aktiva inom föreningslivet får därmed ytterligare en arena att kana- lisera sina åsikter genom. Föreningsaktiva är också ofta aktiva i flera olika föreningar och bygger därigenom upp sociala nätverk som har betydelse för deras möjligheter att påverka beslutsfattandet mellan valen. Mot denna bakgrund kan delaktighetsklyftorna inom det civila samhället påverka den politiska jämlikheten. Vidare blir det civila samhällets roll som demokratiskola mindre avgörande om det inte når ut till vissa grupper i samhället. Von Essen och Wallman Lundåsen menar därför att organisationer inom det civila samhället snarare kan beskrivas som demokratipooler, som samlar engagerade personer med liknande bakgrund, än demokratiskolor.36

Samhällsutvecklingen och förändringar i ekonomin har också påverkat det medborgerliga engagemanget på andra sätt. En osäk- rare arbetsmarknad med sämre anställningstrygghet, fler visstids- anställningar och anställningar via bemanningsföretag har både gjort det svårare för de fackliga organisationerna att finna personer till förtroendeuppdrag och påverkat arbetsplatsen som arena för föreningsliv och politiska samtal.

36 ibid.

136

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

5.4.2Nya engagemangsformer

Att formerna för det ideella engagemanget har förändrats har fram- hållits i flera studier under senare år och beskrivs bl.a. av Tobias Harding i en rapport till Framtidskommissionen. Enligt honom är engagemanget i dag i mindre utsträckning inriktat på specifika orga- nisationer och mera kortsiktigt. De nyare rörelserna som lockar allt fler beskrivs som nätverk med en plattare, mindre hierarkisk och mindre formaliserad organisations- och styrningsform. Denna utveck- ling har delvis drivits fram av internet, som enligt Framtidskom- missionens rapport har gjort det möjligt att inkludera fler i lösare nätverk och gemenskaper, men också skapat nya sätt att rekrytera och organisera volontärer och givare.37

Utvecklingen kan påverka det civila samhällets röstbärande roll. En faktor som har diskuteras inom forskningen är att medlem- skapet har fått mindre betydelse i de nya organisationsformerna. Medlemskapet har blivit allt mer informellt och medlemmarna har allt mindre betydelse vid utformande av organisationens verksamhet. Medlemmarnas möjligheter till inflytande blir reducerade till ett ställningstagande för ett redan givet program. När medlemskapet blir allt mer flytande och engagemanget kortvarigt och spontant kan det civila samhället få det svårare att fylla en funktion som demokratiskola.38 Befolkningsstudien visar dock att det inte finns något som tyder på att de som är aktiva inom det civila samhället är medlemmar i mindre utsträckning än tidigare. Det är enbart unga som utskiljer sig i denna bemärkelse. De är oftare aktiva utan att vara medlemmar.39

Därutöver framhåller några forskare att en tilltagande professio- nalisering sker inom det civila samhället. De heltidsaktiva eller anställda spelar en allt större betydelse för organisationernas arbete medan medlemmarnas möjligheter att påverka minskar. Detta inne- bär att medlemmarna fått en mindre betydelse för idéutvecklingen och för det praktiska arbetet inom organisationerna.40 Samtidigt kan utvecklingen med ett mer nätverksbaserat och informellt fören- ingsliv bidra till en ökad pluralism och mångfald. I viss mån kan

37Harding, 2012.

38ibid.

39von Essen & Wallman Lundåsen, 2015.

40Hvenmark, 2008.

137

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

nätverkskulturen även ses som en kritik mot den formella med- lemsorganisationen och dess representativa demokratibegrepp. Den informella strukturen kan underlätta ett aktivt och mer jämlikt del- tagande med fler spontana initiativ från sympatisörerna. Samtidigt understryker Harding vikten av att inte övervärdera skillnaderna mellan nya och gamla organisationer eftersom de nya organisa- tionerna ofta tar efter de gamla samtidigt som de gamla organisa- tionerna anpassar sig efter de nya förhållandena.41

Vidare sker professionaliseringen av det civila samhället parallellt med tendensen att det civila samhället får allt större betydelse som serviceproducent och välfärdsutförare. Företagsekonomen Filip Wijkström har argumenterat för att detta har inneburit en omför- handling av ansvarsfördelningen mellan föreningslivet och välfärds- staten. I och med att det civila samhället fått en viktigare funktion som välfärdsproducent har föreningslivets beroende av det offent- liga ökat. Därmed minskar civilsamhällets oberoende och själv- ständighet.42 Undersökningar av den politiska aktiviteten inom det civila samhället, vilket vi redovisar i kapitel 10, visar dock att ideella organisationer i dag kontaktar beslutsfattare i högre utsträckning än tidigare och att det är vanligare att de försöker driva opinion via media, vilket tyder på att den röstbärande rollen fortsatt är central.

Förändringarna av det civila samhällets organisering kan däremot leda till att dess röstbärande roll försvagas på andra sätt. Folk- rörelseorganisationer har traditionellt sett haft en organisations- struktur som på sätt och viss varit federal. Medlemmarna har organiserat sig i lokala föreningar som i sin tur väljer representanter i regionala och sedan nationella paraplyorganisationer. På detta sätt har organisationerna skapat en demokratisk infrastruktur som möjliggjort att lokala frågor kan kanaliseras till den nationella nivån samtidigt som de nationella organisationerna kunnat mobilisera medborgare och påverka den allmänna opinionen lokalt. När de traditionella folkrörelseorganisationerna försvagas finns det, enligt vissa forskare, en tendens till att denna infrastruktur luckras upp.43

Samtidigt verkar inte de nya organisationerna vara samman- länkande i riksorganisationer och de saknar därmed ofta nationell

41Harding, 2012.

42Wijkström, 2012.

43Selle 2013; Amnå, 2008; Kings, 2013.

138

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

representation. Enligt sociologen Lisa Kings etableras i dag nya former av föreningsverksamhet lokalt, särskilt i vissa förortsområden. Föreningslivet i dessa områden utgörs i regel av informella samman- slutningar som ofta rör vardagsnära frågor och är uppkomna ur ett behov av samhällsservice. Detta föreningsliv kan fungera som en röstbärare för grupper som annars deltar i mindre utsträckning, såsom unga och utrikes födda.44 Flera forskare menar också att den nya organiseringen, som ofta sker i miljonprogramsområdena, t.ex. Megafonen, Pantrarna, Street Gäris och Linje 17, kan betraktas som delar av en ny social rörelse som har lyft fram marginaliserade perspektiv i samhällsdebatten. Organisationerna använder sig av folkbildande och sociala verksamheter, liksom av politisk aktivism.45

5.5Överväganden och förslag om valdeltagandet och politiskt engagemang

mellan valen

Sammanfattande analys: Det finns inga tecken på att demo- kratin hotas av en medborglig passivitet. Valdeltagandet har ökat i de senaste valen samtidigt som det allmänna politiska engage- manget mellan valet är på en beständig nivå. Däremot finns på- tagliga skillnader i deltagandet mellan olika grupper i samhället. Åtgärder bör därför vidtas för att försäkra politisk jämlikhet.

Det är svårt att göra prognoser om det politiska deltagandet på sikt. Den förra Demokratiutredningen behandlade det sjunkande valdeltagandet med stort allvar, men kunde inte fastslå om detta var ett utslag av en tillfällig fluktuation eller en varaktig trend. Utredningen menade att det fanns indikationer på att röstnormen var i upplösning.46 Även om valdeltagandet har sjunkit från rekord- åren på 1970-talet finns det i dag inget som tyder på att röstnormen håller på att försvagas ytterligare. Med tanke på att valdeltagandet är högt och att det har stigit bland unga finns det inget som tyder på att valdeltagandet kommer att sjunka kraftigt de närmsta åren.

44Kings, 2011.

45Ålund, 2014; MUCF, 2014; Bergman, 2015.

46SOU 2000:1, s. 197 ff.

139

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

Hur valdeltagandet utvecklas i de framtida valen beror troligtvis främst på valrörelserna och hur de politiska alternativen formar sig.

Det råder dock stora skillnader i valdeltagandet mellan olika grupper i samhället. Valdeltagandet är särskilt lågt i valdistrikt där en stor del av befolkningen saknar arbete, har låg utbildning och är utrikes födda. Det låga valdeltagandet vittnar om att stora grupper i samhället inte känner sig motiverade att rösta. Detta är en utman- ing för demokratin. Om bostadssegregationen kan brytas och skillnaden i livsvillkor utjämnas är det sannolikt att skillnaden i valdeltagande och politiskt engagemang också kommer att minska. Vägen dit är dock lång och det är angeläget att på kort sikt vidta åtgärder som ökar det politiska deltagandet. För att skapa ett mer jämlikt valdeltagandet är ett aktivt främjandearbete, både inför de allmänna valen och mellan valen, därför betydelsefullt. Det är sär- skilt viktigt med åtgärder riktade till grupper som röstar i lägre utsträckning än andra, såsom utrikes födda, unga och personer med funktionsnedsättning.

När det gäller det politiska engagemanget mellan valen i form av demonstrationer, namninsamlingar och upprop finns det inte heller något som tyder på att dessa aktiviteter har minskat eller kommer att minska framöver. Det har blivit enklare att delta genom politisk medveten konsumtion eller genom sociala medier. Det är svårt att bedöma värdet av detta politiska engagemang. Att det är enkelt att stödja initiativ över internet kan innebära att stödet inte alltid är genomtänkt eller genuint. Samtidigt innebär enkelheten att perso- ner som annars är passiva nu deltar i åsiktsbildningen.

Den andel av befolkningen som är engagerad i mer tidskrävande aktiviteter, såsom att demonstrera eller engagera sig i en förening, har troligen varit på en konstant nivå under en längre tid och kom- mer antagligen att vara så framöver. Det rör sig dock om en relativt liten grupp av befolkningen som inte är representativ för befolk- ningssammansättningen som helhet. Personer med svagare socio- ekonomiska resurser är politiskt aktiva i lägre utsträckning. Det gäller både för det medborgerliga engagemanget inom det civila samhället och för den spontana organiseringen i nätverk eller över sociala medier. Detta kan vara ett problem i den mån vissa individer genom deras politiska deltagande kan påverka politiken i en rikt- ning som inte avspeglar folkviljan i stort.

140

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

Samtidigt menar vi att de individer som engagerar sig politiskt genom att demonstrera, organisera en namninsamling eller aktivera sig i en förening måste ses som en tillgång i demokratin. De kan, som Abdelzadeh betonar i sin rapport till utredningen, agera både för att utveckla och försvara demokratin. Denna grupp av enga- gerade individer är betydelsefulla för demokratin eftersom de utgör en kritisk massa som granskar och ställer krav på beslutsfattandet.

Vi lämnar här allmänna överväganden och bedömningar gällande det politiska engagemanget mellan valen på lokal nivå samt valdel- tagandet. Ytterligare, och i viss mån mer riktade, förslag och be- dömningar om hur det politiska deltagandet mellan valen kan sti- muleras redovisas i övriga kapitel. Förslag och bedömningar som specifikt rör det civila samhället lämnas av Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04).

5.5.1Insatser för ett jämlikt politiskt deltagande

Utredningens förslag: I syfte att skapa jämlika förutsättningar för ett aktivt deltagande bör regeringen utöka stödet till orga- nisationer i det civila samhället som arbetar med att öka det politiska deltagandet. Regeringens satsning på lokala resurs- center kan ha en viktig betydelse för demokratiutvecklingen och för att denna insats ska kunna påverka den politiska jämlikheten ska satsningen utökas och omfatta fler organisationer och stads- delar.

Den sammantagna bilden av valdeltagandet och det politiska engage- manget mellan valen är att det finns tydliga skillnader i deltagandet mellan å ena sidan socioekonomiskt starka och högutbildade grupper och å andra sidan socioekonomiskt svaga och lågutbildade grupper. Skillnaderna i det demokratiska deltagandet tar sig delvis geogra- fiska uttryck. I riksdagsvalet 2014 skilde det cirka 40 procentenheter mellan de valdistrikt i Stockholm, Göteborg och Malmö som hade högst och lägst valdeltagande.47 Dessa delaktighetsklyftor speglar bostadssegregationen. Boende i områden där deltagandet är lågt har

47 SCB, 2015b.

141

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

lägre sysselsättnings- och utbildningsnivå och en högre andel utrikes födda. Till viss del kan det låga politiska engagemanget bero på bristande kunskap om hur en kommun eller ett landsting styrs, hur man röstar i de allmänna valen, hur det går till att initiera en folk- omröstning, hur man bildar en förening och hur man i övrigt kan verka för att bilda opinion i en fråga.

Den huvudsakliga anledningen till att individer inte deltar poli- tiskt är dock bristande motivation. Det finns en risk att individer boende i socioekonomiskt utsatta områden upplever att de inte kan påverka sin situation genom att delta, rösta eller organisera sig politiskt. Känslan av att sakna möjligheter att förverkliga sina livs- chanser i kombination med avsaknad av möjligheter att föra sin talan och bli lyssnad till leder till frustration och vanmakt. Män- niskor som har upplevelser av vanmakt kan lättare utnyttjas av kriminella grupperingar eller av politiska eller religiösa extremist- rörelser. Frustration kan också leda till social oro i form av vandali- sering, stenkastning och våld. Sammantaget kan detta utgöra en ut- maning för demokratin.

I kapitel 11 föreslår vi att fullmäktige ska verka för att med- lemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina syn- punkter inför beslut. Detta kan innebära att kommunerna och landstingen bör genomföra särskilda insatser för att försäkra att alla har kunskap om sina rättigheter och möjligheter att delta och framföra synpunkter. Det finns grupper som är i ett särskilt stort behov av information om sina demokratiska rättigheter och om hur demokratins processer fungerar. För nyanlända invandrare som inte har gått i svensk skola kan detta vara ett särskilt problem. Flera kommuner har anställt s.k. demokratiutvecklare som verkar för att öka deltagandet i samhället. Ofta har dessa också ett uppdrag att höja kunskapen om demokratins funktionssätt. Några kommuner arbetar också med samhällsinformatörer. Ytterligare ett exempel är hur Falu kommun har utformat ett ”demokratipass”, som syftar till att ge medborgarna en översikt över de befintliga kanalerna för inflytande på lokal, regional, nationell och EU-nivå.

Det civila samhället har en särskilt viktig roll när det kommer till ett arbete med att stärka kunskapen om demokratin och att stimulera den demokratiska delaktigheten. Genom att organisera sig tillsammans med andra kan enskilda stärka sina möjligheter att komma till tals och påverka. Ett organiserat politiskt engagemang

142

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

kan också motivera fler till att delta. Det är därför viktigt att civilsamhällsorganisationer har goda förutsättningar att involvera och engagera individer.

Ett arbete för att stödja det civila samhället i att stimulera det demokratiska deltagandet kan emellertid inte enbart utgå från kom- munerna och landstingen. Detta måste vara ett ansvar som delas med regeringen. Vi anser därför att regeringen bör utöka stödet till organisationer inom det civila samhället som arbetar med andra metoder för att öka det politisk deltagande, särskilt i områden där deltagandet traditionellt sett är lägre. Det arbete som regeringen påbörjade under 2015 med att fördela medel till organisationer inom det civila samhället som vill upprätta lokala resurscenter för demokratisk delaktighet är särskilt värdefullt.48 De lokala resurs- centren ska upprättas i stadsdelar och bostadsområden som präglas av lågt valdeltagande och svag demokratisk delaktighet. De har som syfte att stärka medborgares egenmakt att självständigt kunna ta initiativ och agera, enskilt eller tillsammans med andra, inom demo- kratins ramar. Resurscentren ska dels involvera, engagera och knyta till sig individer som står långt från demokratisk delaktighet, dels inspirera och stödja lokal egenorganisering i nätverk, grupper och föreningar. De ska också utgöra ett stöd för personer som vill komma till tals i demokratin, men som saknar kunskap om och erfarenhet av tillvägagångssätt, samt fungera som en länk till etablerade fören- ingar och organisationer för personer som vill kanalisera sitt engage- mang.

Sammantaget kan dessa resurscenter få en konstruktiv roll i att kanalisera missnöje och vanmakt i en positiv och konstruktiv rikt- ning. För att arbetet med lokala resurscenter ska kunna göra en skillnad för demokratiutvecklingen och minska det demokratiska utanförskapet anser vi att satsningen måste utökas och omfatta fler organisationer och stadsdelar än de som fått stöd under 2015. Vi förslår därför att regeringen utökar satsningen under åren 2016– 2018. För att det fortsatta arbetet med politisk delaktighet mellan valen ska vara effektivt är det också viktigt att de satsningar som regeringen genomför följs upp, vilket särskilt gäller de lokala resurs- centren.

48 Se regeringsbeslut Ku2015/01964/D.

143

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

5.5.2Behovet av mötesplatser

Utredningens bedömning: Möjligheten till tillgängliga mötes- platser för sociala möten bör förbättras i kommunerna. Ett sätt för kommuner att få tillgång till fler möteslokaler är att öppna upp skolans lokaler för föreningsaktiviteter efter skoltid.

Offentliga arenor där opinioner kan bildas, diskuteras och ifråga- sättas är en viktig del av demokratin. Demokratiutvecklings- kommittén (SOU 1996:162) diskuterade i sitt slutbetänkande På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur vikten av att det finns fysiska platser där medborgarinflytande och delaktighet kan utövas. Allmänna samlingslokaler kan utgöra en viktig del av dessa arenor, eftersom förekomsten av fysiska platser kan bidra till att möten över generations- och intressegränser kan uppstå. Sverige har en lång tradition av stöd till allmänna samlingslokaler och redan på 1940-talet inrättades ett ekonomiskt stöd till dessa.

En utredning för att se över stödet tillsattes 2002 och i betänk- andet Allmänna samlingslokaler – demokrati, kultur, utveckling (SOU 2003:118) konstaterades det att samlingslokalerna är viktiga grund- pelare i det demokratiska samhället. Utredningen betonade att det bör finnas en samlingslokal i varje lokal miljö för att ge ökade möjligheter att etablera ett föreningsliv som på ett effektivare sätt kan engagera de människor som bor i dessa områden. Utredningen fokuserade på storstäderna och det huvudsakliga förslaget om sam- lingslokaler var att sådana borde främjas i storstadsområden. Ung- domar, framför allt i storstäderna, skulle ges bättre tillgång till all- männa samlingslokaler som var anpassade till ungdomars kultur- och fritidsformer. Glesbygden hade enligt utredningen en fullgod täckning, i synnerhet genom de många bygdegårdar som utgjorde en levande del av bygden. Vikten av att det finns tillgång till sam- lingslokaler i förortsområden lyftes även av regeringen i proposi- tionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). I dag fördelas bidrag till allmänna samlingslokaler av Boverkets samlings- lokaldelegation. Boverket fördelar även stöd för utveckling av ung- domsverksamhet i allmänna samlingslokaler.

Flera organisationer har i våra samråd framfört att de utman- ingar som identifierades i de ovan nämnda utredningarna har till- tagit och till viss del förändrats. Glesbygdens goda förutsättningar

144

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

har försämrats genom att stödet över tid har minskat. Lokalernas underhåll och tillgänglighetsanpassning är eftersatt. Flera organisa- tioner hävdar också att det saknas samlingslokaler i storstäderna, särskilt för andra än medlemmar i föreningar. Avsaknaden av lokaler och samlingsplatser är också en fråga som ofta är orsak till konflikt i storstadskommunerna, i synnerhet mellan unga och det offentliga. I de samråd som vi har haft med ungdomsföreningar har det fram- gått att unga ofta har svårt att hitta lämpliga lokaler för sina akti- viteter.

Vi menar att förekomsten av arenor och forum för spontana möten mellan olika grupper av medborgare är nödvändig för demokratin. Tillgängligheten till samlingslokaler bör därför främjas. Att samlingslokaler är tillgängliga för unga kan även bidra till att unga, som är för gamla för fritidsgårdar och inte har någon hemvist i föreningslivet, kan delta på egna villkor i såväl glesbygd som storstadskommuner. Mötesplatserna kan utgöra viktiga arenor för delaktighet, särskilt för unga som av olika anledningar inte deltar i det demokratiska livet i lika stor utsträckning som andra unga. Det är också viktigt att möteslokalerna är tillgänglighetsanpassade. Kom- munerna bör därför verka för att olika mötesplatser för demokratiska samtal görs tillgängliga. Ett sätt för kommuner att få tillgång till mer möteslokaler är att öppna upp skolans lokaler för föreningsaktiviteter efter skoltid.

5.5.3Tillträdet till allmänna platser

Utredningens bedömning: Det är viktigt att allmänheten har tillgång till tillförlitlig information om de bestämmelser som gäller för politiska möten och demonstrationer. Kommuner bör informera om vad som gäller på sin webbplats.

En förutsättning för en fungerande demokrati är att det finns fysiska mötesplatser för opinionsbildning, delaktighet och påverkan. Mötes- friheten och demonstrationsfriheten är fundamentala principer i en demokrati. Dessa principer uttrycks i den s.k. rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel och avser bl.a. friheten att anordna och delta i sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat likande syfte och friheten att anordna eller delta i demon-

145

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

stration på allmän plats. Begränsningar av demonstrationsfriheten får ske, men i stort sett bara utifrån ordningen och säkerheten vid sammankomster eller demonstrationer eller i trafiken. I övrigt får begränsningar i princip enbart göras av hänsyn till rikets säkerhet.49 Ett kännetecken för det öppna samhället är en stads- och lokal- miljö där individer kan yttra sina åsikter och ta del av andras ståndpunkter. Själva symbolen för det demokratiska samtalet är det publika torget där åsiktsbildning och opinionsyttringar kan äga rum. Under senare år har en diskussion uppkommit om huruvida det fria åsiktsutbytet på allmän plats har inskränkts som ett resultat av den tilltagande privatiseringen. Motioner i riksdagen har anfört att framväxten av inomhusgallerior och köpcentrum skapar begräns- ningar för opinionsbildningen. Frågor om anordnande av offentliga sammankomster på offentlig plats behandlades i en utredning, som bekräftar bilden av en tilltagande privatisering av de allmänna platserna och uppkomsten av köpcentrum (Ds 2008:53). På 1970- talet fanns det 60 köpcentrum medan 400 hade etablerats år 2008. I april 2007 ägdes 40 procent av det totala beståndet av köpcentra av 12 fastighetsägare. Däremot bedömde utredaren inte att denna utveckling lett till begränsningar i yttrandefriheten. En fastighets- ägares rättsliga möjligheter att stänga ute personer eller att förbjuda politiska möten, demonstrationer eller andra sammankomster är begränsad. I stort gäller samma bestämmelser för mötes- och demonstrationsfriheten inne i gallerior och köpcentrum som på andra allmänna platser. Enligt utredningen fanns det därför inte något behov av att överväga lagförändringar för att stärka mötes-

och demonstrationsfriheten.

För att en tilltagande privatisering av de allmänna platserna inte ska innebära att enskilda eller föreningar upplever att deras demon- strationsfrihet begränsas kan det vara värdefullt att kommuner gör insatser för att informera fastighetsägare, näringsidkare liksom all- mänheten om de bestämmelser som gäller för politiska möten och demonstrationer. Det bör finnas en garanti för allmänheten att få tillgång till tillförlitlig information om de bestämmelser som gäller. Sådan information skulle t.ex. kunna finnas på kommunens och landstingens webbplats, tillsammans med annan information av rele- vans för den demokratiska delaktigheten. Bedömningen om vikten

49 Se regeringsformen 2 kap. 24 § första stycket.

146

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

av att all information om demokratisk delaktighet finns samlad redovisas i avsnitt 11.5.6.

5.5.4Insatser för ett ökat valdeltagande

Utredningens bedömning: Valdeltagandet har ökat, men skill- nader kvarstår mellan olika väljargrupper. Det offentliga bör därför fortsatt verka för ett högt och mer jämlikt valdeltagande. Det kan exempelvis ske genom satsningar på att stärka kunskapen om demokratin, stimulera det politiska intresset och öka valdel- tagandet bland unga och utrikes födda. Vi anser vidare att par- tierna bör redovisa hur de har använt det stöd som fördelas till partierna för informationsinsatser inför allmänna val.

Valdeltagandet har ökat i de tre senaste nationella valen liksom de två senaste Europaparlamentsvalen. Valdeltagandet har också ökat bland flera resurssvaga grupper, däribland unga. Ökningen av valdeltagandet i valen 2006 till 2014 kan troligen förklaras av att valet stod mellan två tydliga alternativ samt att Sverigedemokraterna lyckades mobilisera väljare som inte deltagit i tidigare val.

Samtidigt kvarstår betydande skillnader i valdeltagandet mellan olika väljargrupper. Mot bakgrund av bostadssegrationen tar dessa skillnader sig ett geografiskt uttryck, vilket vi har redogjort för tidigare. Att valdeltagandet är lågt i socioekonomiskt utsatta grupper är förklarligt, men en allvarlig signal. Ett lägre deltagande på t.ex. arbetsmarknaden kan framkalla en misstro mot politiska besluts- fattare. Det kan i sin tur leda till ett lågt intresse att delta i valen. Det lägre valdeltagandet bland unga, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning kan leda till att deras åsikter inte kom- mer till uttryck i valresultaten. Valdeltagandet är också en viktig socialiseringsfaktor som kan skapa en känsla av tillhörighet och delaktighet.

Individer med lågt valdeltagande är en heterogen grupp. Boende eller födelseort säger mycket litet om människors uppfattningar och strävanden. Det är viktigt att poängtera den roll som politiskt intresse och motivation har för valdeltagandet. Åtgärder för att öka kunskapen bland befolkningen och åtgärder som leder till att individer uppfattar att det är meningsfullt att rösta kan bidra till att

147

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

SOU 2016:5

stärka intresset och motivationen för politik i de grupper som röstar i lägre utsträckning i dag.

I samband med 2014 års val satsade regeringen 6,75 miljoner kronor för att öka valdeltagandet bland unga och utrikes födda. Vi anser att det är viktigt att regeringen inför nästa val förnyar denna satsning. Nya former av aktiviteter bör stödjas i god tid innan valet. Det uppdrag som regeringen har gett till MUCF, som vi nämner här ovan, för att upprätta lokala resurscenter för demokratisk delaktighet i stadsdelar och bostadsområden som kännetecknas av lågt valdeltagande och svag demokratisk delaktighet är i detta sammanhang positivt. Vissa kommuner har också utsett speciella

”demokratiambassadörer” med uppgift att arbeta för ett bredare valdeltagande. Det är en verksamhet som i utvärderingar har visat sig vara framgångsrik och som skulle kunna spridas. Vidare är det viktigt att alla nyanlända invandrare får information om hur man röstar. Vanan att rösta är låg bland många nyanlända invandrare. Det är därför viktigt att det syns i det offentliga rummet att människor går och röstar. Det är i detta sammanhang positivt att riksdagen beslutat om att utvidga gruppen av nyanlända invandrare som får samhällsorientering inom ramen för sina etablerings- insatser (prop. 2012/13:63). Det är av stor betydelse att kommu- nerna försäkrar sig om att alla nyanlända verkligen får ta del av samhällsorienteringen. Det är särskilt angeläget att nå unga för att grundlägga ett röstbeteende.

Det är även angeläget att det offentliga stödjer organisationer i det civila samhället i marginaliserade områden som bidrar till att människor får verktyg för politiskt deltagande. Att olika gruppe- ringar engagerar sig för att öka röstandet är positivt. Exempel på sådana är Berättarministeriet, studieförbunden och den privatfinan- sierade organisationen ”Höj rösten” som var verksam i 2014 års val och som har startat en s.k. politikerskola för att stärka individer som vill engagera sig i de politiska partierna. I kapitel 15 om per- soner med funktionsnedsättnings möjligheter till inflytande redo- visar vi fler förslag som kan bidra till att öka det politiska engage- manget bland personer med funktionsnedsättning.

148

SOU 2016:5

Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

Partiernas informationsinsatser inför de allmänna valen

De politiska partierna är mindre synliga i marginaliserade områden mellan valrörelserna, vilket vi redogör för i kapitel 6 om de poli- tiska partierna. Partierna har ett stort ansvar att organisera och mobilisera medborgare. Regeringen bör därför i det stöd som för- delas till de politiska partierna för informationsinsatser inför de allmänna valen i framtiden ställa krav på att insatserna riktas mot särskilda väljargrupper med lägre deltagande. I de utvärderingar som genomförts av detta stöd har kritik framförts att det inte går att utvärdera insatsernas effekt eftersom partierna inte behöver särredovisa hur medlen har använts.50 Vi anser mot denna bakgrund att stödet bör särredovisas.

5.5.5Insatser för att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar

Utredningens bedömning: Särskilda insatser bör vidtas för att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar. För att underlätta röstandet bland denna väljargrupp kan öppettiderna på svenska utlandsmyndigheter och honorära konsulat utökas inför de all- männa valen.

Valdeltagandet bland utlandsvenskar är särskilt lågt. Det låga valdel- tagandet kan förklaras av ointresse och av avståndet till Sverige. En utlandsboende exponeras inte i samma utsträckning för samhälls- debatter i Sverige eller av mediernas bevakning av valrörelsen. Det är också tydligt att de politiska partierna ägnar begränsad energi åt att få utlandsboende svenskar att rösta. Få partier har någon formell representation i utomlands.

Det är också troligt att flera utlandsboende saknar kunskap om att de måste anmäla sig till Skatteverket om de bytt adress eller varit borta från Sverige mer än tio år. Det är dessutom relativt krångligt att som utlandsboende rösta. Många utlandsmyndigheter och honorära konsulat har begränsade öppettider för röstning och är sällan öppna på helger. Detta innebär att den som måste resa för

50 Jendel & Nord, 2015.

149

6 De politiska partierna

6.1Vårt uppdrag

Enligt utredningens direktiv ska vi undersöka hur demokratin på- verkas av det minskade engagemanget inom de politiska partierna. Utredningen ska analysera orsakerna till det sjunkande medlems- antalet i de politiska partierna och hur denna utveckling påverkar både de politiska partiernas och de politiskt förtroendevaldas roll i demokratin. Vi ska vidare bedöma behovet av åtgärder för att möta de demokratiutmaningar som ett minskat intresse för partipolitiskt engagemang kan leda till. Dessutom ska utredningen analysera hur ett arbete skulle kunna bedrivas av de politiska partierna för att öka det partipolitiska engagemanget och för att fler ska erbjudas respektive vilja ta på sig ett politiskt förtroendeuppdrag, särskilt när det gäller underrepresenterade grupper.

6.2De politiska partiernas roll i demokratin

Uppkomsten av politiska partier är sammankopplat med parlamen- tarismen och den moderna demokratins genombrott. Vid demokra- tins genombrott i Europa hade de politiska partierna en avgörande roll. Kraven på demokratiska reformer från mitten av 1800-talet organiserades och kanaliserades i stor utsträckning av politiska par- tier.1 I stora drag har de moderna partierna tillkommit genom två olika processer. För det första bildades partier genom att de invalda representanterna i de fördemokratiska parlamenten organiserade sig och sina anhängare. Organiseringen skedde som ett resultat av att rösträtten utvidgades. Vidare bildades partier genom att olika

1 Erlingsson m.fl., 2005, s11.

151

De politiska partierna

SOU 2016:5

grupper i samhället slöt sig samman för att driva politiska frågor. Dessa partier uppstod ofta i anslutning till olika former av sociala och politiska rörelser. I Sverige är Socialdemokraterna, Centerpartiet och Miljöpartiet exempel på sådana partier. Dessa partier benämns ofta som folkrörelsepartier.

I samband med rösträttsreformerna och införandet av det val- demokratiska systemet utvecklade samtliga partier snarlika parti- organisationer. Partierna byggde upp landsomfattande medlems- organisationer och tog fram ideologiska program. I denna process bildades en partipolitisk idealtyp som har gjort sig gällande fram tills i dag.2 Partierna är enligt detta ideal representanter för domi- nerande samhällsintressen. Traditionellt sett har partierna kunnat indelas på en höger-vänsterskala utefter deras uppfattning om för- delningsfrågor och om statens roll i ekonomin. I de flesta väster- ländska demokratier har denna typ av traditionella partier, bildade i den tidiga demokratiseringsprocessen, länge haft övertaget på den politiska scenen. Partisystemet blev en del av det demokratiska systemet och i någon mån har dessa ursprungliga politiska aktörer också skapat de spelregler som gällt för de partier som bildats på senare tid. Under senare år har ett flertal nya partier uppstått ur nya idéströmningar, t.ex. feminism, nationalism, antietablissemang och nätfrihet. Dessa är ofta svårare att placera ut på en traditionell höger-vänsterskala.

6.2.1De politiska partiernas demokratiuppdrag

De politiska partierna har en central roll i det representativa demo- kratiska styrelseskicket. Eftersom folkstyret huvudsakligen sker genom partierna har den svenska demokratin beskrivits som en parti- demokrati. Partiernas demokratiuppdrag kan sammanfattas utifrån några huvudsakliga funktioner.3 För det första ska partierna fungera som kanaler för väljarintresset. De ska vara en länk mellan väljarna och beslutsfattandet och som sådan kunna lyssna in och omhänder-

2Duverger, 1954.

3Beskrivningen av de vitala funktionerna grundar sig på bl.a. Bäck & Möller, 2002; Erlingsson m.fl. 2005. Den förra Demokratiutredningen SOU 2000:1 sammanfattade de tre vitala funk- tionerna till att; formulera, väga samman och förmedla de åsikter och krav som finns i sam- hället.

152

SOU 2016:5

De politiska partierna

ta de olika åsikter och attityder som finns i samhället. Samtidigt är det de politiska partiernas roll att väga samman de olika och ibland motstridiga intressen, som uttrycks i samhället, till idémässigt sammanhållna paket, som väljarna sedan kan ta ställning till i de allmänna valen. Denna uppgift benämns ofta som artikulerings- funktionen. Det handlar om att föra upp olika samhällsintressen till den demokratiska spelplanen och att omvandla de krav och önske- mål som uttrycks i samhället till konkreta politiska förslag. Vidare ska partierna argumentera och försvara de intressen som partierna företräder, men också legitimera och förankra den politik som genomförs hos sina medlemmar och bland medborgarna i stort. Partierna ska dock inte enbart vara en kanal för väljarintresset utan bör också verka för att göra väljarna medvetna om vitala samhälls- frågor, mobilisera dem inför de allmänna valen och genom sina egna förslag bryta normer och utveckla samhället. De har en upp- gift att driva opinionsbildning och att vara en arena för politisk debatt.

Därutöver har de politiska partierna en rekryteringsuppgift. Par- tierna ska engagera, nominera och ställa upp kandidater till val. I det svenska valsystemet är denna uppgift förbehållen de politiska partierna, även om den fria nomineringsrätten och personvalet ger en viss möjlighet för väljarna att få inflytande över de kandidater som ställer upp till val och rangordningen av de kandidater som partierna nominerar. Det är dock i huvudsak de politiska partierna som ska rekrytera, skola och utbilda den politikerkår som ska arbeta i demokratins tjänst och fatta beslut på väljarnas vägnar.

6.2.2Debatten om partiernas hotade ställning

De politiska partiernas demokratiska vitalitet har länge varit ifråga- satt. Partierna anses befinna sig i en kris.4 Krisens främsta känne- tecken är det medlemstapp som anses utarma partiernas roll i demokratin, men den handlar också om att en ökad misstro mot de etablerade politiska partierna och politiker i allmänhet breder ut sig. Partierna anses ha förlorat kontakten med väljarna. De har ut- vecklats från att vara aktörer som arbetar mot makten till att bli en del av maktapparaten. Samtidigt menar många att partierna har blivit

4 Pettersson, 1995; Bäck, Håkansson, Pierre, & Widfeldt, 1995.

153

De politiska partierna

SOU 2016:5

allt mer elitistiska. Makten har koncentrerats till partitopparna, och möjligheten för medlemmarna att påverka ett partis politik har minskat.5 Diskussionen om partiernas svårigheter att utföra de demo- kratiska uppdrag som nämns ovan har pågått sedan partiernas be- gynnelse. I någon mån har de politiska partierna alltid haft svårt att leva upp till den idealtyp som gjorde sig gällande i den moderna demokratins begynnelse.

I forskningen om de politiska partierna har flera olika orsaker till att partierna förlorat i betydelse angetts. En del forskare menar att orsakerna till partiernas problem går att finna i deras organisa- toriska utveckling. Sociologen Robert Michels, som studerade det tyska socialdemokratiska partiet i början av 1900-talet, menade att de partipolitiska organisationerna har en naturlig tendens till oligarki. Politiska makteliter skapas till följd av att partiernas verksamhet växer och blir mer komplex. Det uppstår ett behov av arbetsför- delning och ledarskap. Den politiska eliten tenderar att verka utifrån dess egna maktintressen och fjärmar sig därför från de andra parti- medlemmarna.6 Denna process beskrevs också av den italienska stats- vetaren, Angelo Panebianco, som på 1980-talet lanserade begreppet det ”elektoralt-professionella” partiet. Han menade att partierna blivit mer byråkratiserade och professionaliserade.7 Politiska tjänstemän tar över partierna, vilket leder till att partierna distanserar sig från samhället och de samhällsgrupper som de avser att representera. Partiernas agerande styrs av maktkamper mellan olika partifunktio- närer snarare än gräsrötternas intressen och åsikter.

En annan skola inom forskningen hävdar att partierna genom ett långvarigt maktutövande blivit en del av statsapparaten i sig. Statsvetarna Peter Mair och Richard Katz benämner utvecklingen med begreppet ”kartellpartier”.8 Som ett resultat av medlemstappet har partiernas inkomststruktur förändrats. Partistödet har upp- kommit som en lösning till medlemtappet och de minskade inkom- sterna från medlemsavgifter, men har också bidragit till att par- tierna har kunnat bygga upp professionella administrationer och frigöra sig från sina medlemmar. Därmed har partierna utvecklat en beroendeställning till staten snarare än medlemmarna. I partiernas

5För en mer utförlig diskussion se underlagsrapporterna Hagevi & Loxbo, 2015; Kölln, 2015.

6Michels, 1983.

7Panebianco, 1988.

8Hagevi och Loxbo utgår från denna teori i sin underlagsrapport.

154

SOU 2016:5

De politiska partierna

gemensamma strävan för att behålla ett maktinnehav blir de också mer lika varandra. Politikerna har enligt Mair och Katz förenats i en maktpolitisk kartell. Detta får som effekt att medborgarna upplever politiken som distanserad.9

Flera forskare gör gällande att partiernas övergripande målsätt- ning har förändrats från att i första hand vara representanter för en särskild grupp eller intresse i samhället till att verka för röstmaxi- mering och för att vinna regeringsmakten. Partierna har på den vägen utvecklats till s.k. ”väljarpartier” eller ”catch-all partier”.10 I sin strävan att vinna nya väljargrupper gör partierna avkall på sina ideologiska ursprung och på frågor som ligger närmre parti- medlemmarna. Statsvetaren John May exemplifierade detta genom sin teori om hur partiledningarnas ambitioner tenderar att skilja sig från medlemmarnas. Medan ledarnas mål är att maximera antalet röster drivs aktivisterna på av att förverkliga partiets program och ideologiska målsättning.11 I detta spänningsfält uppstår lätt konflik- ter. I sökandet efter en bredare väljarbas riskerar partiet att alienera sina medlemmar och samtidigt urvattna sina ideologiska principer. Detta medför att medlemmarna får svårare att identifiera sig med partiet, samtidigt som den ideologiska samhörigheten som incita- ment för politiskt deltagande försvagas.12

Flera forskare har också framhållit att de politiska partierna inte lyckats anpassa sig till de samhällsförändringar som ägt rum under de senare åren. Exempelvis har socioekonomiska förändringar i samhället lett till att identitetsröstandet har minskat. Klasstruk- turerna har blivit otydligare och yrkes- och samhällsgrupper som tidigare utgjorde tydligare väljargrupper, såsom arbetare och lands- ortsbefolkning, har diversifierats. Detta har medfört att de traditio- nella konfliktlinjerna i samhället har försvagats och därmed har under- byggnaden i de ursprungliga partierna vittrat bort.13

Därutöver menar många att samhället har avideologiserats och blivit mer individualiserat. De stora samhällsförändringarna under efterkrigstiden, såsom urbaniseringen, välstånds- och kunskaps-

9Mair, 2013.

10Begreppet ”catch all partier” lanserades av Krichheimer, 1966. Begreppet ”väljarpartier” lan- serades av Gilljam och Möller, 1996.

11Erlingsson m.fl., 2005.

12Dahl, 2011.

13Erlingsson m.fl., 2005, s. 159 f.

155

De politiska partierna

SOU 2016:5

utvecklingen och digitaliseringen, har inneburit genomgripande vär- deringsförändringar hos medborgarna. Enligt forskare såsom Ronald Inglehart har individer i allmänhet blivit mindre auktoritetstroende och mer individualistiska.14 Intresset för att verka för och under- ordna sig en politisk organisation har avtagit. Det politiska engage- manget tar allt oftare utgångspunkt i sakpolitiska frågor snarare än i ideologiska ställningstaganden. Detta har påverkat de traditionella partiernas möjligheter att bygga upp lojaliteter till specifika sam- hällsgrupper och kan även förklara framgångarna för såväl nya riks- dagspartier som nya lokala partier.

6.3Politiska partier i den svenska demokratin

Den rättsliga regleringen av de politiska partierna

De politiska partierna skiljer sig inte i rättslig mening från andra ideella organisationer. Samtidigt bär de politiska partierna ett sär- skilt demokratiuppdrag och är i hög grad integrerade i det offent- liga beslutsfattandet. Det innebär inte att det ställs några särskilda associationsrättsliga krav för att ett parti ska få delta i de allmänna valen. Enligt regeringsformen definieras ett politiskt parti endast som en sammanslutning eller grupp väljare som uppträder i val under en särskild beteckning (3 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Däremot anges vissa valtekniska kriterier för de partier som väljer att registrera sig i ett val. De partier som registerar sig inför ett val får sin partibeteckning skyddad och får valsedlar tryckta av Val- myndigheten. Förutsättningen är att registeringen sker inom en satt tidsbegränsning innan valet och att partierna föranmäler kandi- dater till valet.

Samtidigt tillämpar Sverige fri nomineringsrätt. Det innebär att väljarna så sent som på valdagen kan bilda ett parti och ställa upp i valet. Under senare år har den fria nomineringsrätten begränsats något för att förhindra att personer kan bli invalda mot sin vilja, och för att försäkra att partier kan tillsätta de mandat de erhåller i valet.15 Principen om den fria nomineringsrätten är dock fortfar- ande central i det svenska valsystemet och förutom det som

14Inglehart & Welzel, 2004.

15SOU 2012:94.

156

SOU 2016:5

De politiska partierna

beskrivs ovan finns det inga organisatoriska formkrav på de partier som anmäler sitt deltagande i val.

Partifinansieringen

Den enda delen av partiernas verksamhet som är reglerad i lag är partifinansieringen. Partifinansieringen har en väsentlig betydelse för de politiska partiernas möjligheter att verka inom det demokra- tiska systemet. Det är både en fråga om de politiska partiernas ekonomiska förutsättningar, och om att olika partiers förmåga att utöva inflytande på de politiska processerna är rättvis och jämlik.

Partifinansieringen utgörs dels av det statliga partistödet, vilket regleras i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Stöd i form av partistöd och kanslistöd utgår till partier som är representerade i riksdagen samt till partier utanför riksdagen om de fått mer än 2,5 procent av rösterna i hela landet i något av de två senaste ordinarie riksdagsvalen. Även kommuner och landsting har i enlighet med 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900) rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiska partier som är represen- terade i kommun- och landstingsfullmäktige. Stödets övergripande målsättning är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Formerna och omfattningen för stödet beslutas av fullmäktige, men får inte utformas så att det otillbör- ligen missgynnar något parti.16

Vid sidan av det offentliga partistödet finansieras partiernas verksamhet även genom medlemsavgifter och bidrag från allmän- heten och organisationer. Den 1 april 2014 trädde lagen (2014:105) om insyn i finansieringen av partier i kraft. Lagen innebär att par- tier och enskilda valkandidater som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet årligen ska lämna intäktsredovisning till Kam- markollegiet. Ett parti behöver inte lämna någon intäktsredovis- ning om intäkterna under redovisningsperioden, med undantag av visst offentligt stöd, understiger ett halvt prisbasbelopp (22 250 kro- nor för år 2015).

16 Utöver detta stöd kan partierna få stöd för medverkan i kyrkovalet och Europaparlaments- valet liksom för valdeltagande insatser inför de allmänna valen. De politiska partiernas ungdoms- och kvinnoförbund är också berättigade till ett särskilt stöd. Partierna erhåller även stöd för internationellt utvecklingssamarbete, genom det partianknutna biståndet.

157

De politiska partierna

SOU 2016:5

6.4Allmänhetens attityder till de politiska partierna

6.4.1Ökat förtroende för de politiska partierna

Eftersom det är de politiska partierna som har uppgiften att företräda väljarnas åsikter och intressen i det politiska beslutsfatt- andet är det allmänna förtroendet för de politiska partierna viktigt för demokratin. Ett starkt partipolitiskt engagemang förutsätter också en stabil tilltro till de politiska partierna. Attitydunder- sökningar visar dock att förtroendet för de politiska partierna i Sverige är lågt. I SOM-institutets förtroendemätningar har de poli- tiska partierna vid sidan av EU-institutionerna lägst förtroende av samtliga institutioner som mäts. Däremot har förtroendet för de politiska partierna gradvis stärkts i SOM-undersökningarna under 2000-talet.17 I valundersökningen, som genomförs av Göteborgs universitet i samarbete med SCB, har förtroendet för politiska partier och politiker i allmänhet studerats genom påståendefrågor sedan 1968. Enligt undersökningen minskade förtroendet för de politiska partierna kraftigt från början av 1970-talet till en botten- nivå 1998. Sedan dess har förtroendet stärkts. Även förtroendet för de svenska politikerna har ökat kraftigt sedan 1998. Förtroendet för de politiska partierna och för politiker i allmänhet minskade dock i valundersökningen vid 2014 års val. Minskningen kan tro- ligen förklaras av det parlamentariska läget, men förtroendet är fortfarande högre än i början på 2000-talet. Politikerförtroendet skiljer sig i olika väljargrupper och är betydligt högre bland perso- ner med ett stort intresse för och kunskap om politik än för de som har lägre intresse och kunskap om politik. Även personer som identifierar sig med ett parti har större förtroende för politiska partier än de som inte gör det. I SOM-undersökningarna 1999 och 2013 ställdes specifika frågor för att fånga in attityder till hur partierna fungerar. I undersökningarna framkommer att partierna ansågs ha blivit bättre på att ta ansvar för svåra och långsiktiga beslut samt att ge medlemmarna inflytande över partiets beslut. De ansågs också vara mer lyhörda för att föra fram medborgarnas krav och önskemål.

17 Holmberg & Weibull, 2013.

158

SOU 2016:5	De politiska partierna

Källa: Erlingsson, Persson, 2014. Från SOM-undersökningen år 1999 och 2013. Uppgifterna är framtagna på uppdrag av Pettersson, 1999 och Erlingsson, 2013.

Det är svårt att avgöra vad som ligger bakom det ökade förtroendet för de politiska partierna. Utvecklingen går dock parallellt med det ökade valdeltagandet. Väljarna tycks ha upplevt att de senaste valen har varit betydelsefulla, och att det har funnits politiska alternativ som representerat deras intressen. Troligtvis måste det stärkta för- troendet också ses som ett tecken på att partierna i sig har för- ändrats mot att vara mer lyhörda för väljarnas intressen och åsikter. Enligt statsvetarna Gissur Erlingsson och Mikael Persson kan ut- vecklingen möjligtvis också ses som ett tecken på att väljarna börjar acceptera vad de uppfattar som ett mer professionaliserat parti- väsen.18 Samtidigt ska det betonas att det fortfarande bara var knappt var tredje respondent i SOM-undersökningen som ansåg att par- tierna fungerade bra eller ganska bra. Det var en betydligt större andel som ansåg att partierna fungerade dåligt eller mycket dåligt.

6.4.2Färre identifierar sig med ett politiskt parti

En faktor som är av betydelse för det partipolitiska engagemanget är identifikationen med ett politiskt parti. Känslan av ideologisk samhörighet är ett viktigt incitament för det politiska engage- manget, och om färre identifierar eller känner sig som starka an- hängare till ett visst politiskt parti blir det svårare att rekrytera och engagera politiker. Enligt valundersökningen har andelen personer som identifierar sig med ett politiskt parti kraftigt minskat sedan början av 1970-talet.19 När de första undersökningarna genomför- des i början av 1960-talet var mer än hälften av väljarna starka

18Erlingsson & Persson, 2014.

19SCB, 2011.

159

De politiska partierna

SOU 2016:5

anhängare till ett visst politiskt parti. I dag är det enbart 17 procent av väljarna som uppger detta. Från valet 1982 har den del av väljarna som säger sig vara anhängare till ett politiskt parti minskat från 60 procent till 28 procent. Den grupp som var trogen ett parti, och som på detta sätt kan anses vara en potentiell företrädare för partiet, har alltså minskat kraftigt.

Ett annat konkret uttryck för den minskade partiidentifikatio- nen är tendensen att väljarna blir mer rörliga. Det är mer än var tredje väljare som byter parti mellan valen. Det är dock enbart runt var tionde väljare som byter block mellan valen. Trenden med minskad partiidentifikation hör till viss mån samman med det min- skade förtroendet för de politiska partierna, men sambandet är svagt. Enligt valunderökningen minskade partidentifikationen särskilt efter 2006 års val.20 Det kan förklaras av att den tydliga blockpolitiken gjorde att samhörigheten med enskilda partier minskade.

Allt fler väljare upplever enligt valundersökningen att partierna är mer lika varandra. När partierna inte representerar särskilda samhällsgrupper eller intressen blir anhängarskapet lösare. Det har också medfört att klassröstandet har blivit mindre vanligt. Andra förklaringar till den minskade partiidentifikationen är förändringar av normer och värderingar i samhället. Samhället har blivit mer indi- vidualiserat och auktoritetstron har minskat. Även om det politiska engagemanget inte har avtagit har det mera sällan en ideologisk utgångspunkt. Enskilda sakfrågor har i stället blivit viktigare. De är färre som ställer sig bakom politiska helhetslösningar. Partierna har därför inte längre samma förmåga att bilda ideologiska gemen- skaper i samhället.

Ett ytterligare tecken på att de traditionella partierna tappat an- hängare på lokal nivå är uppkomsten och valframgången för lokala partier. Efter valet 2014 finns lokala partier representerade i nästan hälften av de svenska kommunerna och i fem av landstingen.21 Natio- nellt har också nya partier uppkommit, såsom Sverigedemokraterna och Feministiskt initiativ, som fångat ett engagemang runt speci- fika frågor.

20ibid.

21Valmyndigheten, 2014.

160

SOU 2016:5

De politiska partierna

6.5Medlemsutvecklingen i de politiska partierna

6.5.1Medlemsminskningen har planat ut

Antalet medlemmar i de politiska partierna har minskat drastiskt under de senaste 30 åren. Enligt partiernas egna medlemsregister hade partierna ungefär 1,5 miljoner medlemmar i början av 1980- talet. Det motvarade var femte svensk. År 2015 var ungefär 260 000 svenskar medlemmar i ett av de åtta riksdagspartierna, vilket inne- bär att mer än en miljon medlemmar försvunnit på 30 år. Den stora minskningen av partimedlemmar skedde dock efter 1990 då kollektiv- anslutningen, som gav LO möjlighet att automatiskt ansluta med- lemmar till det socialdemokratiska partiet, togs bort. Från 1991 tills i dag har antalet medlemmar minskat med ytterligare cirka 390 000 personer. Uppgifterna är troligen inte exakta eftersom partierna ofta räknar in personer som har lämnat partiet, men som ännu inte har avregistrerats.

Källa: Uppgifterna bygger på vad partierna rapporterat till utredningen under februari–maj 2015.

Medlemstappet har varit störst i de traditionella partierna, Center- partiet, Folkpartiet, Moderaterna och Socialdemokraterna. Dessa fyra partier tappade mer än hälften av sina medlemmar mellan åren 1991 och 2015. Antalet medlemmar har däremot växt under samma tidsperiod i de nyare partierna Miljöpartiet och Sverigedemo- kraterna. Tillsammans med Feministiskt initiativ och Piratpartiet har dessa fyra partier engagerat cirka 45 500 nya medlemmar sedan 1991.22 Totalt sett har riksdagspartierna fått något fler medlemmar under de senaste tio åren, men ökningen kan enbart förklaras av att Sverigedemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet lockar nya

22 Piratpartiet hade enligt egen uppgift 8 384 medlemmar och Feministiskt initiativ 22 240 år 2014.

161

SOU 2016:5

De politiska partierna

andelen partiaktiva minskat med omkring två tredjedelar, vilket är en lika stor relativ minskning som för den totala andelen parti- medlemmar. Det är ungefär en femtedel av partimedlemmarna som är aktiva och det motsvarar den andel som var aktiva under 1980- talet.24 Samtidigt visar statistiken att partiernas aktiviteter drar till sig färre individer. Enligt SCB:s undersökning var det runt fyra procent som år 2013 uppgav att de varit på ett partipolitiskt möte mot åtta procent år 1989. Den sjunkande aktivitetsnivån uppmärksammades av den förra Demokratiutredningen. Enligt denna hade antalet mötesdeltagare på partiernas möten minskat med ungefär en tredjedel under 1990-talet.25

I utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna, som redo- visas i tabellen nedan, uppger emellertid mer än hälften av respon- denterna att medlemsaktiviteten ökat under senare år. Enbart 20 pro- cent uppgav att den hade minskat. Undersökningen överskattar troligen utvecklingen eftersom enkäten genomfördes precis efter

”supervalåret” 2014, och att den besvarats av något fler nya partier med en positiv medlemsutveckling (Sverigedemokraterna och Miljö- partiet) än av traditionella partier. Resultaten redovisas därför i två kolumner. Flera lokala partiorganisationer uppger i undersökningen att mycket av medlemsaktiviteten numera sker över internet. Me- dlemmarna har inte längre behov av att fysiskt närvara på mötena. Enligt enkäten finns det inget som tyder på att den generella med- lemsaktiviteten minskar.

24Hagevi & Loxbo, 2015.

25SOU 1999:130.

163

De politiska partierna		SOU 2016:5

Källa: Utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna december 2014–februari 2015.

6.5.2Partimedlemmarnas sociala representativitet

En central fråga när det kommer till medlemstappet är om detta påverkat medlemmarnas sociala representativitet, dvs. om den kvar- varande medlemsbasen avspeglar befolkningssammanssättningen i samhället i stort. Om vissa väljargrupper är underrepresenterade bland medlemmarna kan partiernas arbete med att fånga upp olika åsikter och intressen, samt att kanalisera dessa väljarintressen, för- svåras. Medlemssammansättningen inom partierna påverkar också partiernas möjligheter att nominera kandidater från väljargrupper som i övrigt är underrepresenterade i politiken, t.ex. kvinnor, unga och utrikes födda, vilket har betydelse för demokratins legitimet i sin helhet (för en mer utförlig diskussion se kapitel 7 om social representativitet). Partierna företräder i regel vissa väljargrupper, och enskilda partier behöver därför inte i sig avspegla befolkningen i sin helhet. Det är dock ett problem om gruppen partiaktiva med- borgare totalt sett är en socialt homogen kategori. I de underlags- rapporter som tagits fram av statsvetarna Magnus Hagevi och Karl Loxbo samt av Ann-Kristin Kölln har frågan om medlemssamman- sättningen berörts. Båda rapporterna visar att representativiteten förändrats under de senaste 30 åren. Figuren här nedan, som har tagits fram av Hagevi och Loxbo, visar representativiteten för fyra väljargrupper.26 Forskarna analyserar den sociala representationen genom att olika sociala egenskaper hos partiernas medlemmar jämförs med motsvarande egenskaper hos partiernas övriga sympa- tisörer i befolkningen. Värdet noll på indexet visar att det inte råder

26 Hagevi & Loxbo, 2015.

164

SOU 2016:5

De politiska partierna

någon skillnad mellan medlemmar och sympatisörer och ju närmre noll, desto bättre är partiernas sociala representativitet.

					Kvinna
					Medelålder
	18				Invandrare
	18				Landsbygdsbo
	16				Landsbygdsbo
	16
	14
representativitet	12
	10
	8
	6
	4
	2
social	2
	0

för	-2
för
Index	-4
Index	-6
	-8
	-10
	-12
	1986-1990	1991-1995	1996-2000	2001-2005	2006-2010	2011-2012

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Data är från SOM-institutet, 2013, Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. För kvinnor och invandrare baseras indexet på procentandel av respektive egenskap, medan medelålder baseras på medelvärde.

Vad som framgår av figuren är att den sociala representativiteten försämrades under 1990-talet, men att den därefter har förbättrats. Däremot är kvinnor och utrikes födda, som här benämns som in- vandrare, fortfarande underrepresenterade. I någon mån är partierna t.o.m. mindre jämställda och engagerar något färre kvinnor än män i dag än vad de gjorde 1986.

Äldre är tydligt överrepresenterade i de politiska partierna och personer över 65 år utgör i dag över hälften av alla partimedlemmar jämfört med enbart runt 30 procent år 1986. Eftersom andelen äldre i befolkningen har ökat är dock inte överrepresentationen av äldre större än tidigare.27 Unga under 25 år är inte mer underrepresenterade

27 Kölln, 2015.

165

De politiska partierna

SOU 2016:5

än andra åldersgrupper under 65 år och det finns inget som tyder på att unga är mindre intresserade av ett partipolitiskt engagemang i dag än för 15 år sedan. Enligt Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågors rapport Ung idag är något fler unga män och pojkar än unga kvinnor och flickor partimedlemmar.28 Det är också, enligt rapporten, en relativt sett större andel unga utrikes födda än unga inrikes födda som är medlemmar i ett parti.

				Högskoleutbildade
				Arbetare
	18			Anställd i offentlig sektor
	16
representativitet	14
	12
	10
	8
	6
	4
	2
social	2
	0
	-2
för	-2
för	-4
Index	-4
	-6
	-8
	-8
	-10
	-12
	1986-1990	1991-1995	1996-2000	2001-2005	2006-2010	2011-2012

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Data är från SOM-institutet, 2013, Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. För högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor baseras indexet på procentandel av respektive egenskap.

Sett till socioekonomiska faktorer har däremot den sociala represen- tativiteten försämrats avsevärt, vilket figur 6.3 här ovan visar. An- delen högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor i de politiska partierna avspeglade 1986 i stora drag motsvarande andel i befolkningen. I takt med att partierna har tappat medlem- mar har underrepresentationen av arbetare tilltagit medan gruppen högskoleutbildade blivit allt mer kraftigt överrepresenterade. Efter-

28 MUCF, 2013.

166

SOU 2016:5

De politiska partierna

som andelen högskoleutbildande totalt sett har ökat i befolkningen innebär utvecklingen att partimedlemmarna i dag är mer utbildade och eventuellt mer insatta i politiska frågor än tidigare. Samtidigt visar detta att det framför allt är personer från resurssvaga grupper som lämnat partierna. Detta är också grupper där förtroendet för partierna och demokratin i stort är svagare. Den här utvecklingen kan försvåra för partierna när det kommer till att fånga upp åsikter och intressen inom stora väljargrupper. Därmed kan åsiktsrepre- sentativiteten påverkas, dvs. hur väl partimedlemmarnas åsikter över- ensstämmer med väljarnas.

6.5.3Åsiktsrepresentativiteten mellan partimedlemmar, partiledning och väljare

Hagevi och Loxbo diskuterar i sin underlagsrapport hur den för- ändrade sociala representativiteten påverkar åsiktsrepresentativi- teten. De har med hjälp av resultaten i SOM-undersökningarna jämfört partimedlemmars och sympatisörers subjektiva placering på vänster-högerskalan samt svaren på några politiska sakfrågor som är centrala för den ekonomiska vänster-högerdimensionen.

Resultaten som redovisas i figur 6.4 här nedan visar att åsikts- representativiteten har ökat något över tid. Hagevi och Loxbo har också tittat på värdebaserade frågor, såsom flykting- och bistånds- politiken, där partimedlemmarna också skiljer sig från partiernas sympatisörer. Slutsatsen som kan dras är att den förändring som gäller andelen högskoleutbildade och andra yrkesorienterade egen- skaper bland medlemmarna har medfört att partimedlemmarnas politiska åsikter i mindre utsträckning stämmer överens med väljarna överlag. Enligt den analys som Hagevi och Loxbo gör är partimedlemmarna mer ideologiskt orienterade och politiskt in- tresserade än väljarna överlag. De som väljer att gå in i politiken utgör, som forskarna uttrycker det, i stor utsträckning en engagerad politiskt elit och är mindre som medborgarna i allmänhet.29

29 Hagevi & Loxbo, 2015.

167

De politiska partierna

SOU 2016:5

	0,45
	0,40
Åsiktsrepresentationsindex	0,35
	0,30
	0,25
	0,20
	0,15
	0,10	Vänster-högerskala
	0,10

	0,05	Minska den offentliga sektorn
	0,05	Bedriva mer av sjukvården i privat regi
		Bedriva mer av sjukvården i privat regi
	0,00
	1986-1990	1991-1995	1996-2000	2001-2005	2006-2010	2011-2012

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Data är från SOM-institutet, 2013, Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. Utifrån svaren bland partiernas medlemmar och sympatisörer beräknas medelvärdet för respektive åsikt utifrån samma principer som det tidigare använda indexet för social representation. Ju närmare 0, desto bättre är åsiktsrepresentationen.

Detta förhållande ställer partierna inför problem när det kommer till interndemokratin. I det fall medlemmarna ges stort inflytande över beslutsfattandet i partierna finns det en risk att de tvingar par- tierna att föra en politik som inte står i samklang med väljarnas åsikter. Om partierna i stället försöker närma sig väljarna kan de däremot hamna i intressekonflikt med sina medlemmar. Stats- vetaren Sören Holmberg har över tid undersökt hur väl riksdags- ledamöternas åsikter stämmer överens med de åsikter kring olika politiska sakfrågor som väljare har uttryckt i opinionsundersök- ningar.30 Enlig Holmberg är åsiktsrepresentativiteten låg och har försämrats något över tid. Störst är åsiktskillnaderna när det kom- mer till sakfrågor såsom sextimmarsarbetsdag och flyktingmottag- ning medan ledamöterna är mer i samklang med väljarna i frågor om skatter, kärnkraften och försvaret.

30 Oscarsson & Holmberg, 2013, s. 96 f.

168

SOU 2016:5

De politiska partierna

6.5.4Medlemsinflytande och interndemokrati

Medlemmarnas möjligheter till inflytande över och deltagande i be- slutsprocesserna i de politiska partierna är ett centralt incitament för ett partiengagemang. En känsla av att kunna påverka det egna partiet är avgörande för om medlemskapet upplevs som menings- fullt. Partierna utgör dessutom i sig den centrala arenan för det politiska deltagandet mellan valen, och kan ses som demokrati- skolor genom vilka enskilda individer kan få erfarenhet av demo- kratins processer. Utan en fungerande interndemokrati kan inte partierna tillfredsställa dessa aspekter av demokratin. Forskning visar att interndemokratin skiljer sig mellan partierna beroende på deras ursprung, tradition och partikultur.31 Folkrörelsepartierna har en större öppenhet för medlemmarnas direkta deltagande i besluts- fattandet än väljarorienterade partier.

Detta återspeglar sig också i partiernas stadgar, vilket framgår av tabell 6.4 nedan. Skillnaden när det kommer till interndemokratin mellan väljarorienterade och folkrörelsebetonade partier har lyfts inom forskningen. Enligt statsvetarna Martin Karlsson och Erik Lundberg har medlemstappet påverkat de folkrörelseorienterade partierna i större utsträckning än de väljarorienterade partierna.32 Folkrörelsepartiernas legitimitet utgår från att de engagerar ett stort antal medlemmar. Statsvetaren Svend Dahl visar i sin avhandling att de väljarorienterade partierna i synnerhet har blivit mindre in- tresserade av medlemmarnas åsikter. Han citerar Moderaternas förra partisekreterare, Per Schlingmann, som menar att partiets ”… uppgift inte är att företräda medlemmarna eller deras intressen.”33

Han menar att det har skett ett perspektivskifte från att partiet förhåller sig till sina medlemmar, till att i stället förhålla sig till hur samhället ser ut.

31Barrling, Hermansson, 2004.

32Karlsson & Lundgren, 2011.

33Dahl, 2011.

169

De politiska partierna		SOU 2016:5

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Informationen är hämtad från respektive partis stadgar för 2015. Tabellen är inspirerad av Bolin, 2015, s 113.

Det är dock oklart om medlemsinflytandet i folkrörelsepartierna faktiskt är större än i de väljarorienterade partierna. Även i de väljarorienterade partierna, där medlemmarna inte har samma for- mella möjligheter till medinflytande, försöker partiledningen att anpassa sina förslag till den opinion som uttrycks av ombuden.34 När det kommer till tillsättningen av nya partiledare har statsvet- aren Jenny Madestam visat att det inte är någon större skillnad när det kommer till medlemsinflytandet mellan t.ex. Socialdemokraterna och Moderaterna.35 Eftersom partierna skiljer sig åt samtidigt som det finns skillnader i möjligheterna att påverka på central och lokal nivå är det svårt att göra samlad analys av partiernas interndemo- krati. Interndemokratin påverkas också av partiledaren och dennes ledarideal.

Interndemokratin har inte försvagats

Tidigare forskning har framställt det som att partidemokratin har försvagats över tid. I en rapport till den förra Demokratiutred- ningen skriver Gullan Gidlund och Tommy Möller att partiernas

34Hagevi & Loxbo, 2015.

35Madestam, 2014.

170

SOU 2016:5

De politiska partierna

kanalfunktion hamnat i kris och att den lokala organisationen inte längre kan ses som en vital demokratisk mötesplats.36 Den negativa medlemsutvecklingen och professionaliseringen av politiken kan ha bidragit till denna utveckling. Forskningen visar också att makten i lokalpolitiken har förskjutits från fritidspolitiker till de heltids- arvoderade politikerna, vilket vi redogör för i kapitel 9 om den lokala politikens organisering. Det är tänkbart att denna utveckling också tagit sig uttryck i en maktförskjutning i de politiska partierna.

Flera forskare, däribland statsvetaren Jan Teorell, menar dock att bilden av en försvagad interdemokrati bygger på en idealiserad bild av hur partierna tidigare fungerade. Det är mycket som tyder på att partierna på 1950 och 1960-talen var betydligt mer hierarkiska och toppstyrda än vad de är i dag.37 Diskussionen om intern demo- krati inom partierna kom först igång i slutet av 1960-talet. Hagevi och Loxbo menar också i sin underlagsrapport att det finns flera tecken som visar på att interndemokratin stärkts över tid. Detta är ett resultat av olika samhällsförändringar, t.ex. den ökade utbild- ningsnivån, den tilltagande individualiseringen och en minskad aukto- ritetstro. Dessa förändringar har lett till att de som i dag är med- lemmar i ett parti sannolikt är mer kritiskt granskande och kräver mer att säga till om än tidigare.

Dessutom har relationen mellan partier och media förändrats. Det som förr var mer av partiinterna affärer tilldrar sig ett allt större medialt intresse, samtidigt som rapporteringen från parti- kongresser, partistämmor, riksting och landsmöten i dag får betyd- ligt större utrymme i media än de fick tidigare. Det innebär, enligt Hagevi och Loxbo, att det har blivit svårare för partiledningen att ostört manipulera och utöva makt över ombuden och medlem- marna.38 I enkätundersökningar där partimedlemmar och icke- partimedlemmar får ge sin bild av medlemsinflytande framkommer också en bild av att interndemokratin förbättrats. I tabellen här nedan, som visar resultaten av SOM-undersökningar från åren 1999 och 2013, redovisas allmänhetens och partimedlemmars uppfatt- ning om partiernas möjligheter att ge medlemmarna inflytande

36SOU 1999:130.

37Teorell, 1998.

38Hagevi & Loxbo, 2015.

171

SOU 2016:5

De politiska partierna

tionerna har inflytande i politiken i dag än för tio år sedan.39 Förändringen är marginell, men visar åtminstone att inflytandet inte har försvagats. Trots att partimedlemmars upplevda inflytande tycks ha stärkts under 2000-talet är det mycket som tyder på att interndemokratin i partierna är långt ifrån tillfredställande. Enligt undersökningen som redovisas i tabellen ovan är det fortfarande nära 40 procent av partimedlemmarna som upplever den som dålig. Den allmänna uppfattningen av partierna är också att de är topp- styrda. Bland personer som inte är medlemmar är det mindre än var femte som tror att partimedlemmarna har goda möjligheter till inflytande över partiernas politik. Enligt SCB:s enkätstudie av för- troendevalda som hoppat av under mandatperioden var det också runt 40 procent som upplevde att de inte fått genomslag för sina argument i partiet.40

Källa: Kölln, 2015.

I en enkät som under 2015 genomfördes av Göteborgs universitet i samarbete med utredningen och som redovisas i tabell 6.6 har frågor ställts till partimedlemmar om hur mycket inflytande de har och hur mycket de borde ha. De flesta uppger att medlemmarna har lite inflytande och upplever att de borde ha mer. De flesta tycker också att det vore bra eller mycket bra om alla medlemmar får rösta

39Undersökningen presenteras i Hagevi & Loxbo, 2015, och är genomförd år 1999 av Magnus Hagevi och år 2007 av David Karlsson. Undersökningen visar att det finns skillnader mellan olika partier, men sammantaget är det tre procentenheter fler politiker som upplever att de lokala partiorganisationerna har inflytande 2008 än 1999.

40SCB, 2015a.

173

De politiska partierna

SOU 2016:5

i valet av partiledare och att medlemmarna spelar en roll i fram- tagandet av de nationella valplattformarna.41

Det finns flera orsaker till att medlemmarnas inflytande är begränsat. I utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna bad vi företrädarna att värdera ett antal påståenden om varför med- lemmarnas möjligheter att delta i partiets interna beslutsprocesser är begränsade. Det skäl som rankades högst var att medlemmarna saknade tid att sätta sig in i och ägna sig åt besluten. Kraven på effektiva och snabba beslutsprocesser sågs också som en begräns- ning. Annan forskning visar att partiernas organisatoriska utveck- ling bidragit till att medlemmarna fått mindre att säga till om. Partierna har byggt upp en allt större professionell apparat. Idé- utveckling sker, enligt en studie av de s.k. policyprofessionella som genomfört, och sammanfattats i en rapport till utredningen, av socialantropologen Christina Garsten, statsvetaren Bo Rothstein och sociologen Stefan Svallfors, i stor utsträckning av anställd personal.42 De policyprofessionella agerar inom partierna, på PR- byråer eller tankesmedjor kopplade till partierna (se kapitel 10 om deltagande och inflytande på nationell nivå). Professionaliseringen av partierna, vilket vi ytterligare redogör för i avsnittet här nedan, har enligt studien fört med sig att medlemmarna fått mindre inflytande över idéutvecklingen i partierna.

6.6Partiernas reaktioner på medlemstappet

Det minskade antalet medlemmar betyder att partierna har tvingats förändra hur de kommunicerar med väljarna och hur de organiserar verksamheter såsom idéutveckling, valkampanjer och opinionsbild- ning. Som vi visade i avsnittet om interndemokratin har medlems- minskningen påverkat partierna på olika sätt beroende på deras tradition. Medlemsminskningen har varit svårare att bemöta för de traditionella folkrörelsepartierna. Att ha ett stort antal medlemmar visar att dessa partier företräder breda samhällsgrupper. De väljar- orienterade partierna är inte på samma sätt i behov av ett stort antal medlemmar för sin legitimitet. De kan vinna legitimitet genom de

41Kölln, 2015.

42Garsten m.fl., 2015, s. 208 ff.

174

SOU 2016:5

De politiska partierna

idéer de presenterar eller genom att tillgodose väljarnas krav.43 Medlemmarnas roll har begränsats till insatser i valrörelsen, och partimedlemskapet är framför allt relevant när det gäller att åta sig ett förtroendeuppdrag.44

I de intervjuer utredningen har genomfört med företrädare för partierna uppger samtliga riksdagspartier att medlemsutvecklingen är en mycket betydelsefull fråga för partierna. När frågor ställdes om huruvida partiets politik utformas efter medlemmarnas eller väljarnas intresse och åsikter svarade partiföreträdarna på nationell nivå att medlemmarnas åsikter och intressen väger tyngre. Samtliga partier uppger också att de från centralt håll genomför aktiviteter för att rekrytera nya medlemmar. I undersökningen av de lokala partiorganisationerna och i utredningens intervjuer med partiföre- trädare ges flera exempel på åtgärder som partierna genomför för att rekrytera nya medlemmar. Ett flertal lokalorganisationer genomför utåtriktade kampanjer för att värva medlemmar, såsom dörrknack- ning, rundringning, annonser i lokalpressen, café- och torgmöten och medverkan vid festivaler. Några partier har haft interna värv- ningstävlingar och i ett parti har en kampanj gått ut på att varje medlem ska värva ytterligare en. Flera förträdare uppger att sociala medier är viktiga för att värva medlemmar och ett parti har kontaktat personer som gjort inlägg och kommentarer som de anser motsvarar deras ideologi. Några partier har headhuntat personer som de anser ska gå med i partiet. Ett parti har tagit fram parti- information på andra språk för att nå ut till nyanlända. Flera före- trädare uppger att de arbetar med mentorer för att skola in per- soner som just gått med.

På utredningens begäran har SCB ställt en fråga i sin enkät till folkvalda i kommunfullmäktige om de upplevde att det egna partiet arbetade aktivt för att rekrytera nya medlemmar från underrepre- senterade grupper, såsom unga och utrikes födda. Enligt denna uppgav var fjärde förtroendevald att deras parti gör detta i hög grad medan 59 procent upplevde att de gör det i viss grad. Omkring tio procent upplever att deras parti inte arbetar alls på att förbättra representativiteten i deras medlemskår.45 Nära hälften av de till-

43Dahl, 2011.

44Karlsson & Lundberg, 2011.

45SCB, 2015a.

175

De politiska partierna

SOU 2016:5

frågade lokalorganisationerna i vår enkät uppgav också att de arbetar aktivt för att hålla kvar de medlemmar de redan har. Sociala verk- samheter, trivselkvällar, fredagsluncher och föreläsningar är exem- pel på verksamheter som anses vara viktiga för att undvika att medlemmar lämnar. Flera företrädare nämner just frågan att hålla kvar medlemmarna och medlemsvården som en utmaning. Medlem- mar som inte får en uppgift eller som känner att de inte får utlopp för sitt engagemang har en tendens att lämna partiet.

Det råder ingen tvekan om att partierna anser att medlemmarna är viktiga. Däremot anser partierna att medlemmarna har olika roller att fylla. De två funktioner som de lokala organisationerna ansåg vara viktigast, vilket framgår av tabellen här nedan, är kom- munikationen med väljarna och insatser vid valrörelserna. Även i idéutveckling och vid tillsättningen av förtroenevalda anses medlem- marna vara viktiga, medan de är av mindre betydelse för omvärlds- bevakningen och det praktiska arbetet i partierna.

Källa: Utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna december 2014 –februari 2015. Skattningen har skett på en fyragradig skala (1= ingen betydelse, 2= liten betydelse, 3= stor betydelse, 4= mycket stor betydelse). Staplarna visar medelvärden för respektive funktion.

I enkäten till de lokala partiorganisationerna ställdes dessutom en fråga om hur de lokala företrädarna bedömde att medlemsutveck- lingen påverkat partiets olika verksamheter. Resultatet visar att ingen verksamhet har försämrats som ett resultat av medlemsutvecklingen, förutom det praktiska arbetet inom partierna. Samtidigt skiljer sig

176

SOU 2016:5

De politiska partierna

medlemsutvecklingen mellan olika partier och mellan olika platser i landet. Flera lokalorganisationer uppger att det sjunkande med- lemsantalet har lett till att många uppgifter läggs på några få aktiva. Flera företrädare menar att det blivit svårare att hitta lämpliga kandidater, särskilt kandidater från underrepresenterade grupper såsom unga och utrikes födda. Slutligen är det flera som menar att medlemsutvecklingen påverkar engagemanget bland de som redan är aktiva. Nya medlemmar kan motivera de som redan är parti- aktiva och stimulera den lokala organisationen.

Totalt sett verkar det inte som om medlemsminskningen inne- burit att kontaktytan mellan partierna och väljarna minskat. I dag sker kommunikationen med väljarna till stor del genom massmedia och sociala medier. Möjligheten att skicka email till politiker lik- som politikernas närvaro på sociala medier leder till att kontaktytan i någon mån kan anses större i dag än tidigare. Enligt vår enkät är det runt hälften av partierna som anger att internet och sociala medier används ofta eller mycket ofta av partimedlemmarna för interna diskussioner om aktuella politiska frågor. En lika stor andel uppger att de använder internet ofta eller mycket ofta för att kom- municera med väljarna. Det är dock enbart runt var tionde parti- organisation som uppger att de använder internet när det kommer till interna omröstningar.

6.6.1Medlemsrekrytering och uppdragsvillighet

Trots att antalet partimedlemmar har minskat är nivån på det gene- rella politiska intresset i samhället oförändrat. Attitydundersök- ningar visar att intresset i samhället för att åta sig förtroende- uppdrag är begränsat. I SOM-institutets undersökning uppgav fem procent av respondenterna 2011 att de kunde tänka sig att ta ett politiskt uppdrag för det parti de sympatiserar med.46 Ytter- ligare 15 procent uppgav att de kanske skulle kunna ta ett uppdrag. Inställningen till att åta sig ett politiskt uppdrag verkar inte förändrats över tid utan har varit konstant sedan 1980-talet. I en undersökning för Region Skåne från 2014 svarade runt var fjärde

46 Bergström & Ohlsson, 2011.

177

De politiska partierna

SOU 2016:5

person att de absolut eller kanske skulle kunna åta sig ett politiskt uppdrag i kommunen för det parti som de sympatiserade med.47

Det är svårt att avgöra huruvida de personer som säger sig vara villiga att åta sig ett politiskt uppdrag verkligen skulle göra det om de blev tillfrågade, men undersökningarna ger en indikation på att det finns en grupp individer som skulle vara redo att engagera sig. Dessutom är det betydligt fler unga vuxna än äldre som uppger att de kan tänka sig att åta sig ett förtroendeuppdrag. Enligt den undersökning som genomfördes i Skåne var det cirka 30 procent av respondenterna under 44 år som skulle kunna tänka sig att ta ett uppdrag, mot enbart åtta procent av de som var äldre än 65 år. Uppdragsvilligheten var även högre bland män än kvinnor.

Även om partierna själva anger att de aktivt arbetar på att rekrytera nya medlemmar har de flesta som gått in ett parti gjort det på eget initiativ eller för att de ingår i ett socialt sammanhang med andra partiaktiva. Enligt SCB:s studie av folkvalda på kommu- nalnivå var det enbart var femte politiker som gått med i ett parti efter att blivit tillfrågade av partiet direkt.48 Något fler än hälften hade gått med i partiet på eget initiativ medan 20 procent hade blivit tillfrågade av en familjemedlem, vän eller bekant. Det kan vara så att de flesta individer upplever att initiativet att gå med i partiet var deras eget även om ett parti faktiskt har varit i kontakt och påverkat dem på något sätt innan. Resultatet kan dock tolkas som att det finns utrymme för partierna att locka fler medlemmar genom uppsökande verksamhet.

Samtidigt visar resultaten från vår enkät till de lokala partiorga- nisationerna, vilken vi visar i figur 6.6 här nedan, att de som rekry- teras till partierna, och troligen även en stor del av de som uppger att de gått med på eget initiativ, är personer som någon av de partiaktiva personligen har kontakt med. Sammantaget är sociala nätverk och kontakter särskilt betydelsefulla för vem som blir parti- medlem. I SCB:s enkät till de förtroendevalda i kommunfullmäk- tige framkommer att 40 procent av de förtroendevalda har en för- älder som också varit förtroendevald. De sociala nätverkens betyd- else för partiengagemang har även visats i andra studier. Statsvetaren Mikael Persson har studerat varför personer med högre utbildning

47Region Skåne, 2014.

48SCB, 2015a.

178

SOU 2016:5

De politiska partierna

är överrepresenterade i de politiska partierna. Enligt hans studie är inte utbildning i sig en faktor, utan snarare de sociala nätverk som högutbildade skaffar sig under sin studietid.49 I en studie om bekant- skapens betydelse för demokratin av statsvetaren Henrik Oscarsson framkommer att ungefär 3 respektive 16 procent av svenskarna uppger sig vara bekanta på nära håll med en riksdagsledamot eller en kommunpolitiker. Sannolikheten att vara bekant med en riks- dagsledamot är fyra gånger högre bland akademikerfamiljer än bland arbetarfamiljer och dubbelt så hög bland personer med hög än med låg inkomst.50

Källa: Utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna december 2014 –februari 2015.

Respondenterna har tagit ställning till frågan; ”I vilken utsträckning lyckas parti et rekrytera nya medlemmar i samband med följande typer av aktiviteter/kontakter”; 1= aldrig, 2= sällan, 3= ibland,

4= ofta, 5= mycket ofta. Staplarna visar medelvärden för respektive aktivitet/kontakt.

Nätverkens betydelse leder till en exkludering av personer hemma- hörande inom vissa sociala kategorier, t.ex. personer som bor i socioekonomiskt svaga områden. Statsvetaren Per Strömblad visar i sin studie Politik på stadens skuggsida att personer som bor i socio- ekonomiskt svaga områden har betydligt mindre chans att bli rek- ryterade och partiaktiva än personer som bor i socioekonomiskt starka områden. Dessa individer har en lägre politisk delaktighet än övriga, oberoende av faktorer såsom utbildning eller ekonomiska

49Persson, 2012.

50Oscarsson, 2003.

179

De politiska partierna

SOU 2016:5

resurser.51 Detta beror, enligt Strömblad, på att de bor i områden som är mindre ”politikertäta” och att de därmed har mindre chans att komma i kontakt med politiker och rekryterande nätverk.

Rekrytering av kandidater för förtroendeuppdrag

I tidigare undersökningar har det framkommit att partierna har svårigheter att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. Dessa svårigheter har tilltagit i de undersökningar som gjordes på 1970 och 1980-talet.52 Enligt en undersökning som gjordes inför Demo- kratiutredningen år 1998 var det nära 30 procent av de lokala parti- organisationerna som hade svårigheter att fylla partilistorna. I vår enkät till de lokala partiorganisationerna var det däremot 22 pro- cent som uppgav att de hade svårt att hitta personer som var villiga att ställa upp som kandidater i kommunalvalet 2014.53 I en under- sökning genomförd av Sveriges television inför valet 2014 uppgav också var fjärde lokal partiorganisation sådana problem.54

Källa: Utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna december 2014–februari 2015.

Rekryteringsproblemen varierar mellan olika partiorganisationer lokalt, och även om medlemsminskningen inte totalt sett inneburit att partierna står inför ett problem när det kommer till att tillsätta kandidater så kan det finnas problem lokalt. I sammanhanget ska tilläggas att mer än 6 000 förtroendeuppdrag försvunnit de senaste

51Strömblad, 2003.

52SOU 1999:130.

53Vår enkät hade ett bortfall på cirka 40 procent, vilket är större än de tidigare enkäterna. Dessutom valde Centerpartiet att inte delta.

54SKL, 2015b.

180

SOU 2016:5

De politiska partierna

25 åren, varpå det totalt sett är färre förtroendevalda som ska utses. Samtidigt utnyttjar partierna sina medlemmar alltmer vid tillsätt- ningen av förtroendeuppdrag. Av samtliga partimedlemmar är det runt 40 procent som är eller har varit förtroendevald mot 24 pro- cent 1987.55 Det är ungefär 100 000 personer som är aktiva i ett parti. Vid valet 2014 nominerades sammanlagt 51 000 politiker och sammanlagt valdes cirka 40 000 personer till något förtroendeupp- drag. Partimedlemskapet har därmed blivit tydligare förknippat med att vara förtroendevald.

Partiernas agerande är avgörande för vem som kandiderar

När det kommer till att sätta samman listor inför valen är partier- nas agerande avgörande för vem som ska kandidera. Partierna är grindvakter, som Jessika Wide uttrycker det i sin rapport till utred- ningen.56 I huvudsak är det valberedningarna som har inflytande över hur listorna sätts samman, men eftersom de flesta partierna tillämpar provval kan medlemmarna påverka processen. De flesta som blir folkvalda tenderar dock inte att själva agera aktivt för att kandidera. SCB:s studie av de folkvalda visar att det enbart var 19 procent av de folkvalda som själva hade bett om att bli uppsatta på valsedeln, medan nära 80 procent hade blivit tillfrågade.57

Ett liknade resultat framkommer i den studie som Erlingsson och Öhrvall gjort av de partiaktiva inför 2014 års val. Enligt dem tycks kandidaterna inte vara särskilt entusiastiska för uppdraget, och de flesta kandiderar på någon annans uppmaning. Inför 2014 års val var det enbart 38 procent av de som kandiderade som gärna ville bli invalda, medan var fjärde kandidat helst inte ville bli upp- satt på listan.58 Av de som blev invalda var det dessutom fem pro- cent som helst inte ville och en procent som absolut inte ville. I en tidigare artikel beskriver därför Erlingsson, Öhrvall och Persson partiaktivisten som en motvilligt engagerad altruist.59 Det faktum att flera motvilliga kandidater väljs in kan vara en förklaring till

55Hagevi & Loxbo, 2015.

56Wide, 2015.

57SCB, 2015a.

58SKL, 2015b.

59Erlingsson, Persson & Öhrvall, 2014.

181

De politiska partierna

SOU 2016:5

varför flera valda också hoppar av sitt uppdrag direkt efter mandat- periodens början.

Sammantaget är det en liten grupp partimedlemmar som bestäm- mer över vem som ska bli vald. Enligt vår enkät är det mer än hälf- ten av partiorganisationerna som uppger att det är mindre än 20 per- soner som deltar vid de beslutsprocesser som rör partiernas list- sammansättning. Det begränsade antalet ska inte förstås som att det är en liten elit som stänger ute andra, utan snarare att gruppen aktiva partimedlemmar på lokal nivå är begränsad till antalet. Ett problem med denna utveckling är att det i regel är en liten, socialt homogen grupp som fattar beslut om vilka som blir nominerade. Detta påverkar vem som blir vald, men också vem som väljer att själv kandidera. För utomstående kan partierna ses som slutna och exklusiva sällskap, vilket kan medföra att få är villiga att träda in i dem, framhäva sig själva och arbeta för att göra en politisk karriär . Denna slutenhet kan leda till att flera politiskt engagerade väljer andra kanaler för sitt politiska intresse än att aktivera sig i ett poli- tiskt parti.

6.7Professionaliseringen av de politiska partierna

6.7.1Partiernas ökade utgifter

Medlemsminskningen har lett till att de politiska partierna har tillgång till färre aktiva som på frivillig basis är villiga att utföra uppgifter inom partier. Som en lösning på detta har partierna an- ställt personal som utför partiverksamhet på heltid. Sedan 1960- talet har antalet anställda i de politiska partierna ökat med ungefär fem gånger.60 En likande utveckling har skett i andra jämförbara länder i Europa. Denna utveckling har inneburit att partierna har dragit på sig allt större kostnader för personal. Partiernas uppskatt- ade utgifter är i dag 467 procent högre vad de var år 1960.61 För att täcka de ökade kostnaderna har partistödet ökat med en motsva- rande storlek. Partistödet infördes år 1966 och har därefter ökat med fem gånger i fast penningvärde. Bakgrunden till att partistödet infördes var inte minskningen av medlemmar, vilken då inte på-

60Kölln, 2015.

61Hagevi & Loxbo, 2015.

182

SOU 2016:5

De politiska partierna

börjats, utan att politiken blivit mer komplext. Riksdagen började sammanträda hela året om och valkampanjerna började i sig bli mer krävande. Det ansågs också som viktigt för demokratin att de poli- tiska partierna hade rättvisa och jämlika ekonomiska förutsättningar att utöva inflytande på de politiska processerna.62

Enligt Hagevis och Loxbos analys följer dock ökningen av parti- stödet över tid delvis trenden med ett minskat medlemsantal. Parti- stödet ökade förvisso även under de år då medlemstalet ökade, men ökningstakten har varit kraftigare under senare år. Ökningen har under den senaste 40-årsperioden varit cirka 15,5 miljoner årligen, vilket motsvarar årsarbetskostnaden för cirka 25 tjänstemän. I dag uppgår det svenska partistödet till drygt 1,1 miljard kronor. Det ska tilläggas att antalet arvoderade politiker också har ökat kraftigt under denna tid.

I relation till andra inkomster är partistödet i dag helt domine- rande för de politiska partierna. Enligt Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter från år 2004 (SOU 2004:22) finansierades runt 70 till 80 procent av partiernas verksamhet av partistödet. Medlemsavgifterna står för runt fem pro- cent av intäkterna, vilket visar att medlemmarna inte är nödvändiga för partiernas ekonomiska överlevnad. Mer än två tredjedelar av samtliga lokalorgansationer som svarade på vår enkät uppgav att det kommunala partistödet betalade för mer än 90 procent av orga- nisationens verksamhet.

Enligt Hagevi och Loxbo finns det en bred acceptans i samhället för partistödet. Enligt en enkät, som genomförts inom ramen för deras forskningsprojekt, är det runt 50 procent av den svenska befolkningen som instämmer i påståendet att partistödet är viktigt för att vår demokrati ska fungera, medan enbart 15 procent tar av- stånd. Bland partimedlemmar är det runt två tredjedelar som instäm- mer i påståendet.

62 Gidlund & Möller, SOU 1999:130.

183

De politiska partierna

SOU 2016:5

6.7.2Professionaliseringen av valkampanjer, idéutveckling och opinionsbildning

De ökade kostnaderna för partierna har främst uppkommit genom de allt dyrare och professionaliserade valkampanjerna. Denna utveck- ling noterades redan under 1980-talet, men har därefter fördjupats. I någon mån visar utvecklingen att partierna inte är villiga att helt förlita sig på medlemmarna när det gäller kommunikationen med väljarna, genomförande av valkampanjerna, idéutveckling och opi- nionsbildning. De flesta partier använder sig t.ex. av opinions- undersökningar för att fånga upp väljarintresset.

Medie- och kommunikationsvetarna Lars Nord och Jesper Strömbäck har studerat kampanjapparaterna i samtliga partier inför 2006 och 2010 års val och skapat ett s.k. professionaliseringsindex utifrån faktorer såsom användande av Tv-reklam, opinionsunder- sökningar och anlitande av PR- och mediekonsulter etc.63 Enligt deras studie var Moderaterna, Centerpartiet och Socialdemokra- terna de partier som hade högst professionaliseringsindex inför 2010 års valrörelse, medan Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Sverigedemokraterna hade de minst professionaliserade kampanj- apparaterna. Utvecklingen mot mer professionella partier är alltså inte beroende på partiets tradition som folkrörelseparti.

Enligt den studie av policyprofessionella som nämndes tidigare har de politiska tjänstemännen inom partierna fått allt större makt över politikutvecklingen inom partierna.64 Några av de policy- professionella som intervjuats i studien menar att den viktigaste och mest intressanta utvecklingen av nya politiska idéer inte sker genom partimedlemmarna, utan av professionella idéutvecklare i partierna, i tankesmedjor eller PR-byråer. Partierna beskrivs som tröga, långsamma och idéfattiga. Medlemskadern har dessutom blivit äldre och har blivit mindre slagkraftig att företräda sina väljare. Denna utveckling, menar författarna, kan leda till att enskilda med- lemmar som vill engagera sig blir avskräckta och att partierna där- med går miste om flera potentiella medlemmar. Samtidigt är de policyprofessionella inom partierna i regel individer som själva har ett stort politiskt intresse och engagemang, men som inte själva är

63Nord & Strömbäck, 2013.

64Garsten m.fl., 2015, s. 210 f.

184

SOU 2016:5

De politiska partierna

intresserade av att verka som folkvalda eller som har erfarenhet av förtroendeuppdrag.65

6.8Överväganden om de politiska partierna

Sammanfattande analys: Medlemsutvecklingen i partierna är inte längre negativ och därför kan föreställningen om en partikris av- skrivas.

Samtidigt har de politiska partierna svårt att leva upp till det rådande demokratiidealet. Detta ställer krav på ett utvecklings- arbete inom partierna, men det visar också på att det finns ett behov av att ge väljarna alternativa vägar för att förmedla sina intressen och åsikter till beslutsfattarna. Samtidigt kan ingen annan institution ersätta de politiska partierna när det kommer till att presentera sammanhängande politiska förslag och att rekrytera och ställa upp de kandidater till val som ska fatta be- slut och utkrävas på ansvar.

Vår översyn av de politiska partiernas ställning i demokratin visar att det inte råder en partikris. Partierna har inte längre en negativ medlemsutveckling. Medlemsantalet i de traditionella partierna har varit konstant under de senaste 15 åren medan de nyare partierna har lockat individer som inte tidigare har varit partiaktiva. Det är inte färre personer i dag som är medlemmar i ett politiskt parti än vad det var vid ingången av millenniumskiftet och det finns inget i samhällsutvecklingen som tyder på att antalet medlemmar inom de närmaste åren skulle minska drastiskt.

Flera undersökningar visar också att förtroendet för de politiska partierna har stärkts under 2000-talet. Det går inte att utesluta att trots att partierna i dag har färre medlemmar har de blivit bättre på att kommunicera med väljarna genom att t.ex. använda sociala medier. Det är också möjligt att allmänheten har börjat acceptera dagens mer professionaliserade och väljarmaximerande partier. Sam- tidigt ska det tilläggas att partierna är en av de samhällsinstitutioner som allmänheten hyser lägst förtroende för. Den negativa bilden av

65 ibid. s. 50 f.

185

De politiska partierna

SOU 2016:5

de politiska partierna är ett problem eftersom det medför att poten- tiella medlemmar inte väljer att engagera sig i ett parti.

Utredningens översyn visar att det i dag är färre lokalavdelningar som uppger att de har rekryteringsproblem än för 30 år sedan. Tillgången på kandidater till vallistorna inför de allmänna valen varierar dock mellan olika kommuner och på lokal nivå har alltjämt var femte lokalavdelning svårigheter att hitta lämpliga kandidater till alla förtroendeuppdrag. Det sjunkande medlemsantalet har också lett till att många uppgifter läggs på några få aktiva.

Trots att partierna inte kan sägas vara i kris kan vi konstantera att partierna i flera avseenden har svårt att leva upp till sina huvud- sakliga funktioner i demokratin. Vi redovisar nedan fyra utman- ingar som partierna står inför i dag. Dessa rör bland annat sådant som att partimedlemmarna inte är representativa för befolkningen i stort, att partierna har svårigheter att engagera politiskt intresserade, att idéutvecklingen ofta sker utanför partierna och att åsiktsrepre- sentativiteten är svag. Sammantaget visar dessa utmaningar att partierna bör överväga olika åtgärder och metoder för att utveckla sina organisationer. Vi menar också att dessa utmaningar visar att den idealbild där partierna utgör den huvudsakliga länken mellan väljarna och beslutsfattarna delvis måste omvärderas. Det finns behov av att skapa alternativa vägar vid sidan av partierna för att väljarna ska kunna kan förmedla sina intressen och åsikter till beslutsfattarna.

6.8.1Partierna står inför flera utmaningar

Partimedlemmarna är inte representativa för befolkningen i stort

Den sociala representativiteten i partiernas medlemskårer har för- ändrats under de senaste åren. Personer som uppger att de har låg utbildning, arbetarklassbakgrund, är födda utanför Sverige, unga och kvinnor är underrepresenterade. De partiaktiva är i dag till stor del en högutbildad politikerelit. Partierna har särskilt svårt att locka unga och utrikes födda och det är få politiker som bor eller har bott i bostadsområden som är socioekonomiskt svaga. Det kan vara ett problem för partierna när det kommer till att fånga upp de åsikter och perspektiv som dessa grupper har. Den bristande sociala repre- sentativiteten är också ett problem när det gäller rekryteringen av

186

SOU 2016:5

De politiska partierna

förtroendevalda och det påverkar vilka som blir nominerade och valda i de allmänna valen. Utredningens översyn visar förvisso att samtliga partier arbetar för att värva nya medlemmar, och särskilt för att rekrytera medlemmar från underrepresenterade grupper, så- som kvinnor, unga och utrikes födda. Samtidigt är det ytterst få av de partiaktiva som har gått med i ett politiskt parti efter att de har blivit kontaktade av ett sådant. De flesta har engagerat sig på eget initiativ eller för att de blivit uppmanade av personer i sin närhet. Det är dessutom ungefär 40 procent av de partiaktiva som har föräldrar som också varit aktiva i ett parti. Mot denna bakgrund framstår partimedlemskapet som något som i första hand är till- gängligt för personer som har kontaktytor till partiet. Det finns en viss villighet i samhället att ta förtroendeuppdrag, men det är få per- soner, som inte själva ingår i ett sammanhang med andra parti- aktiva, som väljer att gå med i ett politiskt parti. Vad vi ser är partier som blivit allt mer elitistiska, en socialt sammanhållen grupp med ryggarna utåt.

Partierna har svårt att engagera politiskt intresserade

Vår översyn visar att partierna har svårt att rekrytera nya med- lemmar. Även om förtroendet för de politiska partierna har ökat så är det alltjämt svagare än för de flesta andra samhällsinstitutioner. Dessutom är det få som identifierar sig med ett politiskt parti, vilket gör att det är svårt att mobilisera politiskt intresserade utifrån en ideologisk samhörighet. Dessa svårigheter beror inte enbart på partierna själva. Värderingsförändringar, såsom individualiseringen och en minskad auktoritetstro, har gjort att det är få som är villiga att gå in i en politisk rörelse. Det politiska intresset är högt i sam- hället, men människor är mer benägna att engagera sig för politiska sakfrågor och är inte intresserade av ett långsiktigt engagemang. Dessutom tenderar partipolitiken att konkurera med andra sysslor och det är färre som är redo att göra avkall på sitt familje-, fritids- eller arbetsliv.

Dessa värderingsförändringar har partierna själva svårt att påverka, men partierna har också delvis misslyckats med att anpassa sig till de nya förhållandena. En förklaring till att många väljer andra sätt att uttrycka sitt politiska engagemang är att de inte tror att det

187

De politiska partierna

SOU 2016:5

är möjligt att påverka genom att engagera sig i ett politiskt parti. En stor majoritet av Sveriges befolkning anser att partierna är topp- styrda och odemokratiska, men det är också en stor del av med- lemmarna som anser att interndemokratin är dålig. Utredningens översyn visar dock att partierna inte blivit mindre demokratiska över tid. De individer som i dag väljer att gå in i ett politiskt parti är däremot mer engagerade, utbildade och kritiskt granskande. De ställer större krav på medinflytande än tidigare. De individer som är medlemmar i partierna i dag är dock inte särskilt representativa för samhället i övrigt, vilket inneburit att partierna har blivit mindre åsiktsrepresentativa. En förstärkt interndemokrati skulle därför kunna leda till att partierna fjärmar sig ytterligare från övriga delar av befolkningen.

Idéutvecklingen sker utanför partierna

De politiska partierna professionaliserar sin verksamhet alltmer. Partiernas sammanlagda utgifter har under de senaste 40 åren fem- dubblats och antalet anställda har ökat kraftigt. Politikutvecklingen utförs i större utsträckning av anställd personal och s.k. policy- professionella. Partierna arbetar också i allt större utsträckning med PR-byråer, opinionsinstitut och konsultföretag för att paketera politiken på ett sätt som tas emot väl av väljare och andra intressen- ter, vilket vi visar ytterligare i kapitel 10 om påverkansmöjlig- heterna på nationell nivå. Sammantaget har idéutvecklingen och partiernas administration blivit mer centrerad och förlagd på en central nivå, i huvudsak till Stockholm.

Partiernas professionalisering kan ses som en effekt av med- lemstappet, men också som ett sätt att göra sig mindre beroende av medlemmarna. Partiernas behov av att anställa personal är troligen oundvikligt och behöver inte i sig vara ett problem. Det är delvis ett resultat av att ideologin har fått mindre betydelse inom par- tierna samtidigt som politiken har blivit mer kunskapskrävande. Det har blivit viktigare att presentera lösningsorienterade förslag på specifika sakområden snarare än politiska idéer med ideologisk utgångspunkt. Detta skapar ett större behov av den expertkunskap som t.ex. tankesmedjor kan erbjuda. Därutöver är politiken i dag medialiserad och utspelar sig i stor utsträckning via media. Partierna

188

SOU 2016:5

De politiska partierna

är därför fokuserade på att både följa debatten i massmedia och kommunicera politiken genom massmedia. Det innebär att idéutveck- lingen i politiken i stor utsträckning formas i samspelet mellan nyhetsmedierna och partierna snarare än mellan partierna och dess väljare.

Sammantaget leder professionaliseringen av partierna och det ökade antalet policyprofessionella till att medlemmarnas möjlig- heter att delta i idéutvecklingen minskar. Det kan leda till att enskilda medlemmar som vill engagera sig blir avskräckta och att partierna därmed går miste om flera potentiella medlemmar. Professionaliseringen leder också till att politikutvecklingen inom partierna i stor utsträckning drivs av personer som inte är eller har varit förtroendevalda och därmed inte har erfarenhet av politik på lokalnivå. Denna utveckling kan vara negativ för partierna på sikt. Erfarenheten av att som förtroendevald möta väljarnas intressen, förhandla i de demokratiska församlingarna och att utkrävas på ansvar är, som vi ser det, viktig för att de politiska förslag och idéer som partierna tar fram ska vara väl förankrade i samhället. En utveckling med ett ökat antal politikutvecklare som inte har erfaren- het av ett förtroendeuppdrag kan leda till att politiken drivs bort från den faktiska verklighet som väljarna upplever och som de folkvalda har att hantera.

Åsiktsrepresentativiteten är svag

Det finns inget som tyder på att medlemsminskningen har medfört att partierna i dag inte har samma förmåga som tidigare att omhänderta opinioner i samhället och kanalisera dem till den beslutsfattande nivån. Digitaliseringen och den ökade användningen av sociala medier har i någon mån förenklat och förbättrat partiernas dialog med väljarna. Vår översyn visar dock att det råder stora åsiktsklyftor mellan å ena sidan partierna och dess medlem- mar, och å andra sidan väljarna. Detta kan bero på att de partiaktiva i mindre utsträckning än tidigare är representativa för befolk- ningen. Det kan också bero på att partierna är mer fokuserade på de opinioner och åsikter som framförs genom media än på kommu- nikationen med enskilda väljare. Den politiska debatten i media är viktig, men med tanke på att det är allt färre som följer de

189

De politiska partierna

SOU 2016:5

etablerade medierna och deltar i den åsiktsbildning som sker i dessa finns det en risk att partierna inte fångar upp de bredare åsikterna som finns i samhället. Det finns också en risk att partierna blir mer mottagliga för det påverkansarbete som olika intresseorganisa- tioner och PR-byråer bedriver genom medierna, vilket vi beskriver ovan och särskilt i kapitel 10.

De frågor som partierna driver behöver inte fullt ut ha en reso- nans i de åsikter som allmänheten ger uttryck för. Partierna måste kunna driva opinion, verka för att bryta normer och utveckla sam- hället. Det finns däremot ett problem om partierna står allt för långt ifrån väljarna i frågor som upplevs som centrala. Sådana åsiktsklyftor kan skapa en uppfattning om partierna som elitistiska och verklighetsfrånvända och därmed påverka förtroendet för de politiska partierna. En sådan negativ uppfattning gör sig särskilt gällande bland de individer som redan har lågt förtroende för de politiska partierna.

I det fall väljarna inte upplever att partierna driver frågor som de anser är viktiga skapas ett utrymme för nya partier. En utveckling med fler nya partier är också påtaglig i Sverige. På nationell och EU-nivå har t.ex. Sverigedemokraterna, Feministiskt initiativ och Piratpartiet etablerat sig och fångat upp frågor som väljarna ansett att de etablerade partierna försummat. Denna utveckling är också synbar på kommunnivå där antalet lokala partier ökat kraftigt under senare år. En utveckling med fler nya partierna kan vara posi- tiv och leda till att åsiktsrepresentativiteten blir bättre. Nya partier kan stimulera till ett demokratiskt engagemang och dessutom tvinga de etablerade partierna att utveckla sig och ta upp frågor som de tidigare försakat. Samtidigt uppstår nya partier ofta runt enskilda sakfrågor eller identitetspolitik. Sådana partier saknar ofta, åtmin- stone inledningsvis, intresse av att ta ansvar för de bredare sam- hällsutmaningarna. Det kan i sig leda till att det demokratiska styret försvåras och att väljarnas förtroende för demokratin utarmas.

190

SOU 2016:5

De politiska partierna

6.8.2Rekommendationer till de politiska partierna

Utredningens bedömning: Ett utvecklingsarbete bör ske inom de politiska partierna i syfte att stärka deras roll i demokratin. Partierna kan bl.a. behöva utveckla sitt rekryteringsarbete lik- som den interna demokratin.

Utveckla rekryteringsarbetet

Om partierna fortsatt ska vara relevanta måste de utveckla sin rek- ryteringsverksamhet. En faktor som har avgörande betydelse för att en person ska gå in i ett parti i dag är att personen har någon form av kontaktyta till partiet. Betydelsen av sociala nätverk inne- bär att vissa kategorier av befolkningen har lägre sannolikhet att komma i kontakt med partiaktiva och gå med i ett politiskt parti. Det gäller i synnerhet individer som bor i socioekonomiskt svaga områden. Studier visar också att personer som bor i områden med låg sysselsättningsgrad är mindre politiskt engagerade än personer boende i andra områden, oberoende av personens egna sysselsätt- nings- och utbildningsgrad eller om personen är inrikes eller utrikes född.66 Dessa områden är s.a.s. mindre politikertäta, vilket innebär att de boende har mindre sannolikhet att komma i kontakt med rekryterande nätverk. Det är mot denna bakgrund ett problem att flera partier under senare år stängt flera av sina lokalkontor.67 Vi menar att det är viktigt att partierna finns närvarande i lokalsam- hället. En fysisk närvaro genom lokalkontor och partiaktiva är viktig för att kontaktytor ska uppstå mot personer som annars inte skulle gå med i ett parti. En sådan närvaro är också betydelsefull för att partierna bättre ska kunna fånga upp olika perspektiv och in- tressen som olika delar av befolkningen bär på och ger uttryck för. De kontakter utredningen haft med människor som bor och verkar i områden med stor arbetslöshet och stor andel utlandsfödda tyder på att de politiska partierna i hög grad är frånvarande, åtminstone mellan valen. Att enbart hålla möten när man vädjar om röster in- för valen kan försvaga förtroendet för partierna och det vore därför

66Strömblad, 2003.

67Kölln, 2015.

191

De politiska partierna

SOU 2016:5

angeläget att partierna lägger ner resurser på en mer kontinuerlig närvaro på sådana platser.

Det finns också ett värde i att partierna aktivt arbetar med att söka upp nya medlemmar utanför de redan aktivas nätverk. En uppsökande verksamhet kan bedrivas mot personer som är aktiva i ideella organisationer eller som på ett annat sätt engagerar sig i en- skilda samhällsfrågor. Genom att skapa bryggor mellan civilsamhälls- organisationer och de politiska partierna kan nya vägar in de poli- tiska partierna skapas för personer med ett samhällsengagemang. För rekryteringen av unga är det av särskild betydelse att vara närvarande i skolan. Erfarenheterna från 2010 och 2014 års skolval visar dock att flera skolor har upplevt oro och osäkerhet över att bjuda in de politiska partierna till skolan.68 En utveckling där skolor väljer att utestänga de politiska partierna från skolorna är proble- matisk eftersom det ger skolelever sämre möjligheter att komma i kontakt med representanter för de politiska partierna eller deras ungdomsorganisationer. Kontakter med de politiska partierna är betydelsefulla för att skapa förutsättningar för ungas politiska engagemang. Regeringen tillsatte 2014 en utredning som har till uppdrag att överväga om skolan ska kunna begränsa det antal poli- tiska partier som tas emot på objektiva grunder, till exempel till att avse sådana partier som vid tillfället är representerade i riksdagen (U 2014:13). Vi lämnar därför inga förslag gällande partiernas tillgång till skolor. I kapitel 7, om de förtroendevaldas sociala rep- resentativitet, lämnar vi ytterligare förslag till åtgärder för hur par- tierna ska locka fler medlemmar från underrepresenterade grupper.

Gör det möjligt att engagera sig partipolitiskt utan att vara medlem i partiet

Ett engagemang som förtroendevald kräver ett medlemskap i ett politiskt parti. Enligt vår enkät med de lokala partiorganisationerna är det enbart 20 procent som uppger att det är möjligt att kandidera till ett förtroendeuppdrag utan att vara medlem i ett parti. Vår uppfattning är dock att ett uppdrag som förtroendevald i fullmäk- tige, nämnd eller utskott fortsatt ska utgå från partimedlemskapet.

68 MUCF, 2015b.

192

SOU 2016:5

De politiska partierna

Eftersom väljarna i första hand röstar på ett parti är det viktigt att väljarna också kan försäkra sig om att de som kandiderar verkligen representerar partiet. De som väljs till förtroendeuppdrag bör därför också vara medlemmar. Det är dock viktigt att partierna verkar för att fånga upp det politiska engagemang som uttrycks i samhället. Det kan därför finnas ett värde i att partierna gör det möjligt för enskilda personer som har ett särskilt engagemang i vissa sakfrågor att ta uppdrag inom partier eller att engagera sig utan att först bli medlem i partiet.

Utveckla interndemokratin

En svårighet för partierna är att utveckla interndemokratin sam- tidigt som de blir bättre på att lyssna in väljarintresset. Såsom vi har beskrivit ovan är de partiaktiva inte representativa för befolknings- sammansättningen i sin helhet och därmed kan ett ökat medlems- inflytande resultera i en försämrad åsiktsrepresentativitet. Sam- tidigt är en fungerande interndemokrati avgörande för att enskilda individer ska uppleva ett partipolitiskt engagemang som menings- fullt och för att allmänhetens förtroende för partierna ska kunna stärkas. Det är också viktigt för att partierna inte ska bli exklusiva kanaler för inflytande som enbart är tillgängliga för en liten krets av partiaktiva. Partierna bör därför överväga nya metoder för att vitali- sera interndemokratin. Exempel på sådana metoder är medlems- omröstningar om principfrågor och ett ökat medlemsinflytande vid valet av partiledare. Det kan också handla om att på olika sätt inkludera fler i partiets idéutveckling. Enskilda medlemmar bör kunna vara med och föra fram förslag och idéer och få erfarenhet av demokratins processer. Beslut inom partiorganisationerna bör fattas enligt samma demokratiska principer som gäller för beslutsfatt- andet i stort. Partierna bör också verka för att partimedlemmar på lokal nivå får möjlighet att delta i idéutvecklingen. Ett sätt är att tillsätta arbetsgrupper för att utveckla olika politikområden. Det är viktigt att partierna tar till vara den kompetens som de egna med- lemmarna har. Partimedlemmarna måste uppleva att deras engage- mang, idéer och åsikter tas på allvar och kan få ett avtryck i den politik som partierna driver.

193

De politiska partierna

SOU 2016:5

Utveckla arbetet med digital teknik

Sociala medier har blivit allt viktigare för det politiska samtalet. För den yngre delen av befolkningen är sociala medier, vilket vi visade i kapitel 5, den arena som är viktigast för det politiska deltagandet. De sociala medierna har också blivit allt viktigare för de politiska partierna när det gäller kommunikationen med väljarna. Enligt vår enkät använder mer än hälften av samtliga partiorganisationer internet i kommunikationen med väljarna. Sociala medier anses också vara den viktigaste kanalen efter personliga kontakter för att värva nya medlemmar. Det är positivt att de politiska partierna har insett att digitaliseringen förändrat förutsättningarna för den politiska kom- munikationen. Närvaro på internet innebär att partierna kan få kontaktvägar till personer som inte har givna ingångar till partipoli- tiken. På sociala medier kan debatten om lokala frågor göras mer levande och när partier deltar i sådana diskussioner kan enskilda bli intresserade och gå med.

Vi menar att det finns möjligheter för partierna att ytterligare utveckla användandet av den digitala tekniken. Internet skulle t.ex. kunna användas för interna omröstningar och digitala enkätunder- sökningar av medlemmarnas åsikter i olika sakfrågor. Det skulle också kunna användas för mötesdeltagande på distans. Enligt vår enkät är det dock endast var tionde lokal partiorganisation som använder sig av digitala omröstningar eller mötesdeltagande på dis- tans. Ett ökat användande av den digitala tekniken i dessa avseen- den skulle kunna medföra att fler får möjlighet att delta och framföra sina åsikter. Detta gäller i synnerhet personer som har svårt att kombinera sitt politiska engagemang med familje- och arbetsliv, men även för personer som bor på glesbygden liksom personer med nedsatt funktionsförmåga.

194

SOU 2016:5

De politiska partierna

6.8.3Partierna som länk mellan väljarna och beslutsfattandet

Utredningens bedömning: Den idealbild där partierna utgör länken mellan väljarna och beslutsfattandet måste omvärderas. Partiernas svårigheter att kanalisera väljarintresset motiverar att väljarna ges alternativa vägar att föra fram sina intressen och åsikter till beslutsfattarna.

De politiska partierna har en central roll i den svenska demokratin. Även om partierna står inför flera stora utmaningar är det inte relevant att prata om en partikris. Medlemsminskningen har planat ut och förtroendet har stärkts. Vi anser dock att det inte går att förvänta sig att partierna kommer att återta den roll i demokratin som de en gång hade. Medlemsminskningen beror inte enbart på partierna själva, utan är också en effekt av samhällsförändringar såsom en tilltagande individualisering och minskad auktoritetstro. Samhällsengagemanget har förändrats och det är helt enkelt färre som är villiga att gå in och engagera sig i politiska partier. Den idealbild av demokratin som länge varit rådande där partierna en- samt utgör länken mellan väljarna och beslutsfattandet måste omvärderas. Väljarna måste erbjudas möjligheter att kanalisera sina intressen och åsikter till beslutsfattarna utan att gå genom par- tierna. De förslag som presenteras i kapitlen om påverkansmöj- ligheterna på nationell nivå, om medborgardialog, folkinitiativ och folkmotion ska delvis förstås i detta sammanhang. Ett argument mot dessa möjligheter till direktdeltagande är att de gör det möjligt för väljarna att kringgå partierna och att de därmed försvagar partierna ytterligare. Vår bedömning är att det inte finns några be- lägg för sådana farhågor. När individer ges möjligheter att föra fram förslag genom t.ex. folkinitiativ eller folkmotioner så kan det i stället stimulera ett politiskt engagemang och skapa nya vägar in i politiken.

Vidare visar vi i kapitel 10 om påverkansmöjligheterna på natio- nell nivå att den informella påverkan av politiken har ökat. Den agendasättande makten är huvudsakligen begränsad till ett fåtal individer inom de politiska partierna, men också inom medierna och de resursstarka intresseorganisationerna. En lösning på detta är att partierna själva ser till att öppna sig och bli mer inkluderande i

195

De politiska partierna

SOU 2016:5

enlighet med de rekommendationer vi lämnat här ovan. För att göra demokratin mer jämlik tror vi att det också är nödvändigt att införa institutionella möjligheter för enskilda att föra fram sina intressen och synpunkter till beslutsfattarna. De folkvalda måste också medvetet arbeta med att inhämta allmänhetens åsikter och intressen i de politiska beslutsprocesserna.

Vi menar att sådana reformer kan vitalisera demokratin, men de får inte leda till en förändring av de grundläggande premisserna i vår demokratimodell. Deltagardemokratin handlar om olika sätt för medborgarna att föra fram sina åsikter till beslutsfattarna och är därmed ett komplement till den representativa demokratin. De poli- tiska besluten ska alltjämt fattas i folkvalda församlingar av leda- möter som valts i de allmänna valen. Vi har ett representativt styrelseskick och i detta har de politiska partierna en central roll. Ingen annan institution kan ersätta de politiska partierna när det kommer till att presentera sammanhängande politiska förslag och att rekrytera och ställa upp de kandidater till val som ska fatta beslut och utkrävas på ansvar. Även om partierna har förändrats finns det inget som tyder på att de inte skulle ha förmåga att utföra denna centrala funktion i demokratin.

6.8.4Gör en bred översyn av partistödet och ledamotsstödet

Utredningens bedömning: En förnyad översyn av partistödet och ledamotsstödet bör genomföras. Syftet med översynen bör vara att klargöra hur de olika stöden fördelas, i vilken mån de olika formerna av partistöd används på ett ändamålsenligt sätt och om det finns skäl att göra förändringar eller förtydligande i gällande regelverk.

Partistödet har en stor betydelse för det demokratiska systemet. Dess syfte är att underlätta medborgarnas medverkan i opinions- bildningen och att se till att alla partier har likvärdiga ekonomiska förutsättningar att utöva inflytande på de politiska processerna. Utredningens enkätundersökning visar att det kommunala parti- stödet täcker mer än 70 procent av de lokala partiorganisationernas utgifter och tidigare undersökningar har visat att andelen av par- tiernas verksamhet som finansieras av partistöd ligger på dessa

196

SOU 2016:5

De politiska partierna

nivåer (SOU 2004:22). På Kammarkollegiets hemsida publiceras partiernas intäktsredovisning i enlighet med lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier. I ett internationellt perspektiv är Sverige ett av de länder där partierna är som mest beroende av parti- stöd.

Det statliga partistödet regleras i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och lämnas till partier som är represen- terade i riksdagen och till partier utanför riksdagen som fått mer än 2,5 procent av rösterna i hela landet i något av de två senaste ordi- narie riksdagsvalen. Stödet går till partiernas allmänna verksamhet såsom valarbete, kampanjer och löner. Därutöver får riksdagspartierna bidrag till partigruppernas och ledamöternas arbete i riksdagen i enligt med lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen. Bidragen delas ut i form av basstöd, ledamotsstöd och stöd till ledamöternas resor utomlands.

Vid sidan av det statliga partistödet har även kommuner och landsting rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiska partier som är representerade i kommun- och landstingsfullmäktige. Det lokala stödets övergripande målsättning är enligt lagen om kommunalt partistöd (1996:596) att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Formerna och omfattningen för stödet beslutas av fullmäktige, men får inte utformas så att det otillbör- ligen missgynnar ett parti.

Utredningen har inte haft i uppdrag att göra en översyn av partistödet eller de politiska partiernas finansiering. I utredningens samråd har däremot flera representanter för de politiska partierna fört fram synpunkter om partistödets utformning. De olika parti- stöden används ibland på ett sätt som inte är förenligt med dess syfte. Flera partiföreträdare menar att riksdagsledamotsstödet i viss utsträckning används som ett allmänt partistöd medan delar av det kommunala partistödet sänds vidare till nationell nivå, trots att lag- ändringar genomfördes år 2014 för att stävja detta. Sammantaget anser utredningen att det finns skäl att tillsätta en bredare översyn av de olika formerna av partistöd.

197

De politiska partierna

SOU 2016:5

Stödet till riksdagsledamöter

Stödet till riksdagsledamöterna och partigruppernas arbete i riks- dagen har succesivt byggts ut och omfattar numera en politisk sekre- terarresurs per ledamot på 57 900 kronor i månaden. Riksdagen an- slog 2014 cirka 450 miljoner kronor i partistöd. Ledamotsstödet, som har mer än fördubblats sedan början av 2000-talet, omfattar ungefär 200 miljoner. Stödet till partiernas allmänna verksamhet uppgår i dag till cirka 170 miljoner kronor medan ytterligare cirka 80 miljoner fördelas i basstöd, utlandsresor och stöd till kvinnoför- bunden.

Ledamotsstödet sågs över på uppdrag av riksdagsstyrelsen i en utredning från 2008 sammanställd av statsvetarna Gullan Gidlund och Anna-Karin Frih. I utredningen, Inflytande över stöd till riks- dagsledamöternas och partigruppernas arbete (2007/08:URF1), fram- kom att stödet, i form av politiska sekreterare, utgjorde en viktig del av riksdagsledamöternas arbete. Nästan 60 procent uppgav att de använder stödet dagligen och de flesta var också nöjda med det stöd de fick. Stödet organiseras främst utifrån utskottsarbetet, men även utifrån valkretsarna.

Inget av riksdagspartierna har valt att koppla politiska sekre- terare till enskilda ledamöter som ett personligt stöd utan orga- niserar ledamotsstödet som en gemensam resurs. Trots att stödet enligt lag är avsett att bekosta handläggarhjälp åt riksdagens ledamöter använder flera partier också resurserna för andra kostna- der och verksamheter som inte direkt är kopplade till partigrup- pernas arbete i riksdagen. Partierna är dock fria att besluta om hur stödet används och fördelas inom kansliet och mellan ledamöterna.

Många sekreterare och ledamöter upplever att det inte finns en tydlighet i vilken roll de politiska sekreterarna ska ha i riksdags- arbetet. Flera ledamöter anser också att de har begränsade möjlig- heter att styra över stödet och att de är missnöjda med att partierna tar av resurserna för andra ändamål än riksdagsarbetet. Samtidigt är det många som menar att det är svårt att skilja ledamotsstödet från stödet till partiorganisationerna. Gränsdragningen mellan både sekre- terarna och ledamöternas parlamentariska och partipolitiska arbete är otydlig. Det fanns dock, enligt utredningen, flera fall då sekre- terarna används för uppgifter som tydligt inte hade med riksdags-

198

SOU 2016:5

De politiska partierna

arbetet att göra, t.ex. valarbete och kontakter med partiorganisa- tionerna.

I utredningens samråd konstaterar också flera partiföreträdare att partierna använder ledamotsstödet för annan verksamhet än så- dant som är direkt kopplat till riksdagsarbetet. Några menar att ledamotsstödet har växt i förhållande till det allmänna partistödet och flera partier har därför låtit delar av sin verksamhet skötas från riksdagen. För de två stora partierna minskade behovet av politiska sekreterare i riksdagen när de hade regeringsmakten. Efter valet 2006 ökade Moderaterna sina riksdagsmandat, men minskade anta- let politiska sekreterare. I stället överfördes personalresurser till Regeringskansliet. Efter valet 2014 har däremot Moderaterna anställt fler politiska sekreterare än antalet ledamöter. En omvänd omflytt- ning av personalresurser skedde inom Socialdemokraterna efter valen 2006 och 2014.

Enligt utredningen från 2008 var det en majoritet av de inter- vjuade ledamöterna som önskade en förändring av ledamotsstödet. En del av ledamöterna var missnöjda med att stödet inte var närmare knutet till de enskilda ledamöterna medan andra ville att stödet skulle fördelas annorlunda inom partierna. Flera ledamöter ansåg att ledamotsstödets nuvarande organisering gynnar de större partierna eftersom ledamotsstödet baseras på antalet mandat och därför inte ger de små partierna tillräckliga resurser att både ta fram underlag och sköta utåtriktat arbete. Några ansåg också att leda- motsstödet bör ha en regional anknytning. Av samtliga politiska sekreterare som var verksamma 2008 var endast åtta placerade på andra ställen än i riksdagskansliet.

Vi menar att det kan finnas problem med att en stor del av ledamotsstödet används till annan verksamhet än riksdagsarbete. Det kan skapa svårigheter vid redovisningen av stödet. Det kan också finnas principiella invändningar mot att stödet används till annat än att bistå de folkvaldas arbete. Riksdagens funktion är att vara folkviljans främsta förträdare och stödet är avsett att bistå leda- möternas arbete inom riksdagen och inte ett påverkansarbete på andra arenor.

199

De politiska partierna

SOU 2016:5

Det kommunala partistödet

Den övergripande målsättningen för det kommunala partistödet är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demo- kratin. Under senare år har det dock funnits en diskussion om att partier i strid med lagens målsättning omfördelar medel från den kommunala nivån till partiernas regionala och nationella nivåer. I februari 2009 lämnade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen med ett krav på en översyn av det kommunala partistödet. Detta för att undanröja den osäkerhet som råder från både kommunernas och partiernas sida när det gäller utrymmet för användningen av stödet och för att uppnå en högre grad av öppenhet i utbetalning- arna (rskr. 2008/09:164). En översyn av lagstiftningen om det kom- munala partistödet genomfördes därefter av Kommittén för för- stärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30). Enligt kommittén överförs en stor del av det kommunala partistödet från den lokala nivån till andra nivåer inom partiorga- nisationerna, men utan en tydlig koppling till motprestationer som syftar till att främja den politiska verksamheten i kommunen eller landstingen. Detta är, enligt utredningen, inte i enlighet med lag- stiftningens syfte, och på sikt kan ett sådant förfarande innebära att den lokala demokratin utarmas. Mot bakgrund av utredningens förslag framgår det numer uttryckligen av kommunallagen att partistödets ändamål är att stärka partiernas ställning i den kommu- nala demokratin (2 kap. 9 § KL).69 Partistödet ska användas för politisk verksamhet med anknytning till kommunen eller lands- tinget där det betalas ut. För att förhindra att medel används till annat ändamål ska mottagarna av det kommunala partistödet år- ligen till fullmäktige lämna in en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts enligt sitt syfte. Fullmäktige får besluta att inte ge partistöd till partier som underlåter att komma in med en skriftlig redovisning.

I vår enkät har vi ställt frågor om det lokala partistödet och om delar av detta överförs till partiets riksorganisation. Resultaten visar att 40 procent av partiorganisationerna själva uppger att de har över- fört partistöd uppåt. De flesta organisationer har ingen uppfattning om omfattningen eller vill inte uppge detta, men det är enbart runt

69 Prop. 2013/14:5.

200

SOU 2016:5

De politiska partierna

20 procent som uppger att andelen som överförs har minskat under 2014, dvs. efter att lagförändringarna trätt i kraft i februari samma år. De flesta menade att omfattningen av transfereringarna var oförändrade. Sannolikt innebär interndebitering, dvs. att lokal- avdelningarna betalar för centralt producerat valmaterial, att över- föringen av resurser till de centrala organisationerna är än mer om- fattande. Samtidigt föreligger här en gränsdragningsproblematik eftersom insatser som görs på nationell nivå, t.ex. framtagande av material, också kan gynna den lokala nivån.

En fortsatt trend med överföring av kommunalt partistöd från lokal till nationell nivå, tillsammans med en ökad centralisering av partiernas verksamhet, kan dock innebära en utmaning för den lokala demokratin. Partipolitiken bör utvecklas nära medborgarna och ha förankring i den lokala demokratin. Om denna trend fortgår kan det finnas behov att göra en förnyad översyn av det kommu- nala partistödet och en utvärdering av de nämnda lagförändringarna.

Politiska sekreterare i kommun- och landstingspolitiken

Som ett resultat av att arbetsbördan för de förtroendevalda i kom- muner och landsting har växt har antalet politiska sekreterare tilltagit. Syftet med de politiska sekreterarna är att stödja de för- troendevalda och se till att de inte hamnar i kunskaps- och informationsmässigt underläge mot tjänstemännen. De politiska sekreterarna i den lokala demokratin har fram till 2014 främst finan- sierats genom det kommunala partistödet. Samtidigt har det tidigare varit svårt för kommunerna att bedöma om de politiska sekreterarna ska ses

19 Summary ................................................................		665
Litteratur- och källförteckning ...........................................		691
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:111.........................................	725
Bilaga 2	Lista över samråd, seminarier och offentliga
	framträdanden ..............................................................	739

Innehåll	SOU 2016:5
18.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen	.................. 649