En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige

Del 1

Delbetänkande av Miljömålsberedningen

Stockholm 2016

SOU 2016:47

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24469-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Karolina Skog

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till reger- ingen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det över- gripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 10 juli 2014 (dir. 2014:110) ska beredningen föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik senast den 15 juni 2016. Enligt tilläggs- direktiv som regeringen beslutade om den 18 december 2014 (dir. 2014:165) ska beredningen senast den 15 februari 2016 också föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och upp- följning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Uppdraget ska enligt direk- tivet samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för luftvårdspolitik som enligt direktivet 2014:110 skulle ske den 15 juni 2015 ska inte göras.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 1 okto- ber 2015 (dir. 2015:101) ska förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder redovisas senast den 1 juni 2016.

Följande personer har varit ledamöter i kommittén under aktuell utredningstid: riksdagsledamöterna Stina Bergström, Matilda Ernkrans, Johan Hultberg och Rickard Nordin samt 1:e vice ord- förande i kommunstyrelsen i Aneby kommun Irene Oskarsson.

Från och med den 6 mars 2015 entledigades riksdagsledamot Fredrik Malm från uppdraget som ledamot, och samma dag förord- nades riksdagsledamot Lars Tysklind som ledamot. Från och med den 8 januari 2015 entledigades riksdagsledamot Emma Wallrup från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdags- ledamot Jens Holm som ledamot. Från den 1 juli 2010 till den 31 december 2014 var generaldirektör Rolf Annerberg förordnad som ordförande i kommittén. Från och med den 1 januari 2015 för- ordnades Anders Wijkman som ordförande i kommittén.

Följande personer har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet under aktuell utredningstid: sektionschef Ann-Sofie Eriksson, miljö- policyansvarig Lovisa Hagberg, ordförande Sven-Erik Hammar, miljö- chef Klas Lundberg, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Från och med den 10 februari 2015 entledigades, ordförande Mikael Karlsson, länsråd Susanna Löfgren, kommunalråd Henrik Ripa och miljöansvarig Inger Strömdahl, från uppdragen som sakkunniga. Samma dag förordnades programdirektör Nina Ekelund, ansvarig energi och klimat Maria Sunér Fleming, kommunalråd Maria Gardfjell, utredare Johan Hall, ordförande Johanna Sandahl, läns- överdirektör Lisbeth Schultze som sakkunniga. Från och med den 1 mars 2016 entledigades, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Den 11 mars förordnades enhetschef Johanna Farelius som sakkunnig.

Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet under aktuell utredningstid: analytiker Eva Alfredsson, kansliråd Håkan Alfredsson, ämnesråd Stefan Andersson, enhetschef Erik Eriksson, ämnesråd Mats-Olof Hansson, kansliråd Ingrid Hasselsten, ordförande Mikael Karlsson, seniorkonsult Bo Normark, expert Tobias Persson, professor Johan Rockström, kansliråd Eva Stengård. Från och med den 2 februari 2015 ent- ledigades Anna Carlsson från uppdraget som expert, och samma dag förordnades departementsråd Bo Dizfalusy som expert. Bo Dizfalusy entledigades den 11 mars 2015 och samma dag förord- nades kanslirådet Sven-Olov Ericson som expert. Från och med den 1 oktober 2015 entledigades departementsråd Jon Kahn från uppdraget som expert och samma dag förordnades departements- sekreterare Petter Hojem som expert. Från och med den 25 januari 2016 enledigades departementssekreterare Johan Loock från upp- draget som expert och samma dag förordnades kanslirådet Monica Lagerqvist Nilsson som expert. Från och med den 15 februari 2016

enledigades ämnesråd Kristina Åkesson från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Åsa Sterte som expert.

Följande personer har bistått beredningen under aktuell utred- ningstid som experter i särskilda referensgrupper: universitetslektor Fredrik NG Andersson, universitetslektor Patrik Bremdal, hand- läggare och ordförande i FN:s luftvårdskonvention Anna Engleryd, advokat Kristina Forsbacka, forskare Thomas Hahn, professor Sverker Jagers, biträdande avdelningschef Rikard Janson, professor Carina Keskitalo, vd Per Klevnäs, kansliråd Ida Kärnström, profes- sor Kristian Lindgren, biträdande professor Simon Matti, projekt- ledare Birgit Nielsen, universitetslektor Annika Nilsson, docent Annika Nordlund, forskningschef Eva Samakovlis, förvaltningschef Gunnar Söderholm, professor Patrik Söderholm, departements- sekreterare Maria Ullerstam och luftvårdsexpert Christer Ågren.

Kanslichef har varit Viktoria Ingman. Från och med den 31 december 2014 entledigades Viktoria Ingman från arbetet som kanslichef. Den 1 januari 2015 förordnades Stefan Nyström som kanslichef. Sekreterare har varit, Johanna Janson, Eva Jernbäcker, Helén Leijon, Ulf Troeng, Petronella Troselius, Karl-Anders Stigzelius, Katarina Vrede, Lars Westermark och Ebba Willerström Ehrning. Biträdande sekreterare har varit Evis Bergenlöv och Moa Forstorp

Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50 och SOU 2016:21).

Reservation har lämnats av Jens Holm (V).

Särskilda yttranden har lämnats av Eva Alfredsson, Nina Ekelund, Lovisa Hagberg, Sven-Erik Hammar, Jens Holm, Mikael Karlsson, Johan Rockström, Johanna Sandahl och Maria Sunér Fleming.

Härmed överlämnar beredningen betänkandet, En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige SOU 2016:47.

Stockholm i juni 2016

 

Anders Wijkman

 

Ordförande

 

Stina Bergström

Rickard Nordin

Matilda Ernkrans

Irene Oskarsson

Jens Holm

Lars Tysklind

Johan Hultberg

 

 

/Stefan Nyström

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

17

Sammanfattning ................................................................

21

1

Uppdragen och hur de genomförts ..............................

51

1.1

Uppdraget................................................................................

51

1.2

Underlag ..................................................................................

55

Del A, Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

 

2

Klimatförändringarna och behovet av att minska

 

 

utsläppen – hur ser utvecklingen ut? ...........................

61

2.1Riskerna med en fortsatt klimatförändring är

omfattande...............................................................................

61

2.2Utsläppen behöver kulminera inom kort för att därefter

 

snabbt minska till låga nivåer .................................................

65

2.3

En positiv utsläppsutveckling kan anas .................................

68

3

Klimatpolitiken fram till i dag .....................................

79

3.1

Mål för klimatpolitiken...........................................................

79

 

3.1.1

Mål internationellt och inom EU ...........................

79

 

3.1.2

Nationella mål för klimatpolitiken .........................

83

3.2

Utsläpp av växthusgaser i Sverige ..........................................

86

 

3.2.1

Territoriella utsläpp .................................................

86

7

Innehåll

SOU 2016:47

3.2.2Utsläppen av växthusgaser i Sverige fördelade

mellan utsläpp som ingår i EU:s system för

 

handel med utsläppsrätter och utsläpp i den

 

icke-handlande sektorn...........................................

89

3.2.3Förändring av avgång och upptag av kol inom

 

skogsbruk och markanvändning ............................

91

3.2.4

Utsläpp till följd av svensk konsumtion ................

92

3.3 Styrmedel i den svenska klimatstrategin ...............................

93

3.3.1Svensk klimatpolitik baseras på ett brett

spektrum av styrmedel............................................

93

3.4Sveriges deltagande i det internationella

 

klimatsamarbetet ....................................................................

95

 

3.4.1

Sveriges insatser hittills...........................................

96

 

3.4.2

Parisavtalet skapar nya förutsättningar..................

96

 

3.4.3

Ny mekanism under utveckling .............................

97

4

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik ........

99

4.1Förslag till strategi för en samlad och långsiktig

klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045 .......................

99

4.2Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och

 

det långsiktiga målet.............................................................

105

5

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga

 

 

klimatmålet.............................................................

111

5.1

Förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn........

111

5.2

Bakgrund ...............................................................................

123

 

5.2.1

Etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045

 

 

 

behöver tas fram....................................................

123

5.2.2Alternativa utsläppsbanor för den icke-

handlande sektorn .................................................

123

5.2.3Utsläppsbana 1; Vägtransportsektorn minskar

med 80 procent till 2030 .......................................

125

5.2.4Utsläppsbana 2; Utsläppsbana där utsläppen i den-icke handlande sektorn minskar med

40 procent till 2030 ...............................................

127

8

SOU 2016:47

Innehåll

5.2.5Utsläppsbana 3; Linjär utsläppsbana 2015–

 

2045 ........................................................................

129

5.2.6

Utsläppsbana 4; Fossilfritt till 2030 .....................

130

5.2.7

Kumulativa utsläpp................................................

131

5.3Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen av det EU-

gemensamma ramverket .......................................................

132

5.3.1Ambitiösa nationella mål kan ses som en

 

förberedelse inför en skärpning av EU:s

 

 

gemensamma klimatmål ........................................

132

5.3.2

Bakgrund ................................................................

134

5.4 Överväganden om sektormål för transportsektorn ............

137

5.4.1Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att det föreslagna etappmålet för den icke-

handlande sektorn uppnås.....................................

137

5.4.2Bakgrund till avvägningar om etappmål för

 

 

transportsektorn ....................................................

142

5.5

Uppföljningsmått för den handlande sektorn.....................

143

5.6

Följ även de totala utsläppens utveckling............................

146

6

Centrala horisontella styrmedel och strategier.............

147

6.1

Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden.......

147

 

6.1.1

Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att

 

 

 

arbetet med att nå klimatmålen behöver

 

 

 

integreras i allt beslutsfattande................................

150

6.1.2Det behövs samlade konsekvensanalyser för

miljö och klimat.....................................................

152

6.2 Prissättning av utsläpp av växthusgaser ...............................

155

6.2.1Koldioxidskatten är en bas för styrningen i

den icke-handlande sektorn ..................................

156

6.2.2EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det

möjliggör en ökad miljöstyrning av

 

skattesystemet .......................................................

167

6.2.3EU:s system för handel med utsläppsrätter

bör skärpas .............................................................

169

9

Innehåll

SOU 2016:47

6.3En närings- och innovationspolitik med

klimatinriktning....................................................................

173

6.3.1

Mål för innovationspolitiken................................

178

6.3.2Några förutsättningar i Sverige för en aktiv

närings- och innovationspolitik ...........................

178

6.3.3Samverkan stat och näringsliv inte utan

dilemman ...............................................................

180

6.3.4Näringspolitik och klimatpolitik behöver

integreras ...............................................................

182

6.4En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja

klimatstrategin ......................................................................

183

6.4.1

Begreppet bioekonomi..........................................

186

6.4.2

Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi .......

186

6.4.3Befintliga förslag till insatser för att realisera

en svensk bioekonomi ..........................................

187

6.5Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi

stödjer klimatstrategin .........................................................

190

6.5.1

Vad är cirkulär ekonomi?......................................

192

6.5.2

Dagens resursanvändning är ineffektiv................

193

6.5.3

Möjligheter med cirkulär ekonomi ......................

195

6.5.4Hur kan en cirkulär ekonomi främjas i Sverige

 

och EU? .................................................................

197

6.6 Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet................

199

6.6.1

Den lokala och regionala samhällsplaneringen....

203

6.6.2En väl genomförd samhällsplanering är väsentlig för möjligheten att nå miljö- och

 

 

klimatmålen ...........................................................

206

 

6.6.3

Befintliga förslag till förändring av styrmedel.....

212

7

Strategier och styrmedel, transporter och

 

 

arbetsmaskiner ........................................................

217

7.1

Allmänt om transportsektorns klimatpåverkan .................

217

 

7.1.1

Utsläpp av växthusgaser från transportsektorn ..

217

7.1.2Scenarier för transportsektorns framtida

utsläpp....................................................................

218

10

SOU 2016:47

Innehåll

7.1.3Transportutsläppens påverkan på

luftrelaterade miljömål ..........................................

219

7.1.4Tre huvudsakliga åtgärdsområden för minskade utsläpp av växthusgaser inom

 

 

transportsektorn ....................................................

220

7.2

Transporteffektivt samhälle .................................................

221

 

7.2.1

Problembild och åtgärdsmöjligheter ....................

227

 

7.2.2

Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ......

237

7.3

Energieffektivare fordon ......................................................

251

 

7.3.1

Problembild och åtgärdsmöjligheter ....................

254

 

7.3.2

Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ......

258

7.4

Förnybara drivmedel.............................................................

262

 

7.4.1

Problembild och åtgärdsmöjligheter ....................

264

 

7.4.2

Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ......

270

7.5

Arbetsmaskiner .....................................................................

272

 

7.5.1

Utsläpp av växthusgaser från sektorn ..................

275

 

7.5.2

Problembild och åtgärdsmöjligheter ....................

276

 

7.5.3

Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ......

280

8

Strategier och styrmedel, övriga sektorer ....................

285

8.1

Industrisektorn .....................................................................

285

8.1.1En industri som skapar klimatnytta i Sverige

 

 

och omvärlden .......................................................

285

 

8.1.2

Utsläpp av växthusgaser från sektorn ..................

289

 

8.1.3

Problembild och åtgärdsmöjligheter ....................

290

 

8.1.4

Befintliga förslag till styrmedelsutveckling..........

302

8.2

Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion) ............

306

 

8.2.1

Utsläpp av växthusgaser från sektorn ..................

310

 

8.2.2

Problembild och åtgärdsmöjligheter ....................

311

8.3

Bostäder, lokaler och byggande ...........................................

318

 

8.3.1

Utsläpp av växthusgaser från bostadssektorn......

321

 

8.3.2

Problembild och åtgärdsmöjligheter ....................

323

 

8.3.3

Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ......

325

8.4

Jordbruket – en möjlighet i klimatomställningen? .............

330

 

8.4.1

Utsläpp av växthusgaser från sektorn ..................

334

11

Innehåll

SOU 2016:47

8.4.2

Problembild och åtgärdsmöjligheter....................

337

8.4.3

Befintliga förslag till styrmedelsförändringar......

345

8.5 Skogen i klimatpolitiken ......................................................

352

8.5.1Utsläpp och upptag av växthusgaser från

 

 

sektorn ...................................................................

354

 

8.5.2

Scenarier för tillväxten i skogen ...........................

356

 

8.5.3

Tidigare förslag till åtgärder i skogsbruket..........

358

 

8.5.4

Skogens klimatnytta..............................................

361

9

Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-

 

 

noll och netto-negativa utsläpp .................................

365

9.1Åtgärder som ökar kolupptaget i mark, skog och

 

teknosfären ...........................................................................

367

9.2

Bio-CCS och CCU (Carbon Capture and Utilisation) ....

368

9.3

Åtgärder i andra länder.........................................................

369

10

Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och

 

 

export.....................................................................

371

10.1

Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import

 

 

och export .............................................................................

371

 

10.1.1 Bakgrund................................................................

375

 

10.1.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar......

382

11

Utrikes flyg och sjöfart .............................................

389

11.1

Utsläpp av växthusgaser från utrikes flyg och sjöfart

 

 

förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas.....

392

11.2

Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för

 

 

minskad klimatpåverkan från flyget ....................................

395

11.3

Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för

 

 

minskad klimatpåverkan från sjöfarten ...............................

403

12

Konsekvensanalys av etappmål och strategier .............

409

12.1

Inriktning och omfattning ...................................................

414

12

SOU 2016:47

Innehåll

12.1.1 Utgångspunkter och avgränsningar för

 

konsekvensbedömningen ......................................

414

12.1.2 Modellbaserad analys av utsläppsmål ...................

417

12.2 Effekter på ekonomin i stort av beredningens förslag

 

till etapp- och utsläppsmål till 2030 .....................................

422

12.2.1 Klimatpolitiken och den långsiktiga

 

samhällsutvecklingen.............................................

422

12.2.2Allmänjämviktsanalyser av beredningens förslag till etappmål för icke-handlande sektor

samt utsläppsmål för inrikes vägtransporter

 

2030 ........................................................................

424

12.2.3 Analys av utsläppsmål med en

 

energisystemmodell...............................................

438

12.2.4Samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärder för ett mer transporteffektivt

samhälle ..................................................................

442

12.2.5Samhällsekonomiska kostnader för

kompletterande åtgärder .......................................

444

12.2.6Sammanfattande slutsatser från

 

 

modellanalyserna ...................................................

445

12.3

Konsekvenser för aktörer .....................................................

450

 

12.3.1

Konsekvenser för staten........................................

451

 

12.3.2

Konsekvenser för företag......................................

454

 

12.3.3

Konsekvenser för hushållen..................................

459

12.4

Påverkan på andra miljö- och samhällsmål ..........................

461

12.5

Övriga konsekvenser ............................................................

462

Del B, Strategi för en samlad luftvårdspolitik

 

13

Luftvårdspolitiken....................................................

465

13.1

Luftvårdspolitik på internationell, nationell och lokal

 

 

nivå.........................................................................................

 

465

13

Innehåll

SOU 2016:47

13.2

Befintliga styrmedel som begränsar luftföroreningar ........

466

 

13.2.1 Styrmedel på internationell nivå...........................

466

 

13.2.2

Styrmedel på EU-nivå...........................................

468

 

13.2.3 Styrmedel på nationell nivå...................................

474

14

Problemanalys.........................................................

479

14.1

Huvudsakliga utmaningar ....................................................

479

14.2

Påverkan på hälsa och miljö .................................................

481

14.3

Utmaningar för att nå luftrelaterade miljömål ...................

482

 

14.3.1

Frisk luft ................................................................

482

 

14.3.2

Bara naturlig försurning........................................

491

 

14.3.3

Ingen övergödning ................................................

492

 

14.3.4

Begränsad klimatpåverkan ....................................

493

 

14.3.5

Giftfri miljö ...........................................................

496

 

14.3.6

God bebyggd miljö ...............................................

497

14.4

Utmaningar med dålig luftkvalitet i städer och tätorter ....

497

14.4.1Sverige riskerar mångmiljonböter för överskridanden av luftkvalitetsdirektivets

gränsvärden för PM10 ............................................

497

14.4.2Brister i systemet med miljökvalitetsnormer

 

 

och åtgärdsprogram ..............................................

500

 

14.4.3

Överskridande av miljökvalitetsnormer

 

 

 

förhindar byggande ...............................................

501

14.5

Utmaningar kopplade till internationell luftvårdspolitik...

502

 

14.5.1 Sverige nettoimportör av luftföroreningar ..........

502

 

14.5.2 Återstående utmaningar för att nå

 

 

 

takdirektivets nivåer..............................................

503

15

Förslag till etappmål för luftföroreningar ....................

507

15.1

Etappmålens roll i miljömålssystemet.................................

507

15.2

Förslag till nya etappmål för luftföroreningar ....................

508

 

15.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort............

508

 

15.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning....

513

 

15.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ..........

517

 

15.2.4

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .........

520

14

SOU 2016:47 Innehåll

16

Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik . 525

16.1

Motiv för val av styrmedel och åtgärder och gjorda

 

 

prioriteringar .........................................................................

526

16.2

Förslag till styrmedel kopplade till föreslagna etappmål ....

526

 

16.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............

526

 

16.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning ....

543

 

16.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar...........

556

 

16.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden ..........

565

17

Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad

 

 

luftvårdspolitik ........................................................

575

17.1

Inriktning och omfattning ...................................................

578

17.2

Effekter av beredningens förslag på styrmedel och

 

 

åtgärder

..................................................................................

578

 

17.2.1 ............Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

580

 

17.2.2 ....Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

589

 

17.2.3 ...........Begränsad intransport av luftföroreningar

596

 

17.2.4 ..........

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden

599

17.3

Konsekvenser .....................................................för aktörer

602

 

17.3.1 ........................................

Konsekvenser för staten

602

 

17.3.2 ........Konsekvenser för kommuner och landsting

604

 

17.3.3 ......................................

Konsekvenser för företag

605

 

17.3.4 ......................................

Konsekvenser för hushåll

607

17.4

Synergieffekter för luftrelaterade miljömål och

 

 

internationella ......................................................åtaganden

608

17.5

Övriga konsekvenser ............................................................

614

17.6

Beredningens ...................överväganden och bedömningar

614

Begreppslista ..................................................................

 

615

Referenser ......................................................................

 

623

Reservation och ...................................särskilda yttranden

651

15

Innehåll

SOU 2016:47

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2010:74...........................................

689

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2011:50...........................................

697

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2014:110.........................................

705

Bilaga 4

Kommittédirektiv 2014:165.........................................

715

Bilaga 5

Kommittédirektiv 2015:101.........................................

727

Bilaga 6

Kommittédirektiv 2014:53...........................................

729

Bilaga 7 Förutsättningar för analys av etappmålsscenarier ......

741

16

Förkortningar

AIJ

Activities implemented Jointly,

 

(Klimatkonventionens pilotprogram

 

för gemensamt genomförande)

BAT

Best Available Technique

 

(Bästa tillgängliga teknik)

BBR

Boverkets byggregler

bio-CCS

koldioxidavskiljning och lagring

 

av biogen koldioxid

BNP

Bruttonationalprodukt

BREF BAT

referensdokument

CCS

Carbon Capture and Storage

 

(koldioxidinfångning och lagring,

 

geologisk lagring av koldioxid)

CCU

Carbon Capture and Utilisation

 

(koldioxidinfångning och användning, teknik

 

som gör det möjligt att använda koldioxid)

CO2

Koldioxid

CO2ekv

Koldioxidekvivalenter

COP

Conference of the Parties

 

(partsmöte inom Klimatkonventionen)

DME

Dimetyleter

EES

europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EMEC

Environmental Medium Term Economic Model

 

(allmän jämviktsmodell vid Konjunkturinstitutet)

ESD

efford sharing decision (den interna börde-

 

fördelningen mellan EU:s medlemsländer)

EU

Europeiska unionen

 

17

Förkortningar

SOU 2016:47

EU ETS

Emission Trading Scheme (EU:s gemensamma

 

system för handel med utsläppsrätter för

 

koldioxid)

FFF-

Utredningen om fossilfri fordonsflotta

utredningen

SOU 2013:84

FN

Förenta Nationerna

FoU

Forskning och Utveckling

Gton

Gigaton (miljard ton)

GWP

(global warming potential)

 

klimatpåverkande effekt

HELCOM

Helsingforskonventionen, en regional

 

miljökonvention för Östersjöområdet,

 

inklusive Kattegatt

HVO

hydrerad vegetabilisk olja,

 

syntetisk diesel baserat på växt- och djurfetter

ICAO

International Civil Aviation Organization

 

(FN-organ, den internationella civila luftfarts-

 

organisationen)

IED

Industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU)

IEA

International Energy Agency (internationella

 

energirådet, en självständig organisation inom

 

ramen för OECD för internationellt energi-

 

samarbete)

IMO

International Maritime Organization (FN-organ,

 

den internationella sjöfartsorganisationen)

IPCC

Intergovernmental Panel on

 

Climate Change(FN:s klimatpanel)

IPPC

Integrated Pollution Prevention and Control

LEKS

Länsstyrelsernas energi- och klimatsamordning

LNG

Liquefied Natural Gas (flytande naturgas)

LULUCF

land use, land-use change and forestry,

 

upptag och utsläpp av koldioxid genom mark-

 

användning, förändrad markanvändning och

 

skogsbruk

18

SOU 2016:47 Förkortningar

MARPOL

Konvention under IMO som reglerar utsläpp

 

från fartyg

MCP-

direktiv (2015/2193/EU) om begränsning av

direktivet

utsläpp till luften av vissa föroreningar från

 

medelstora förbränningsanläggningar

MISTRA

Stiftelsen för miljöstrategisk forskning

MSR

Marknadsstabilitetsreserven

Mton

Megaton (miljoner ton)

NECA

kontrollområde för utsläpp av kväve

NGO

Non-Governmental Organizations

 

(icke-statliga organisationer)

NH3

ammoniak

NOx

kväveoxider

Partiklar PM2.5

partiklar som har en aerodynamisk diameter

 

på upp till 2,5 μm. De flesta partiklar i denna

 

samling har en aerodynamisk diameter mindre

 

än 2,5 μm, men p.g.a. mättekniken kan en del

 

vara större

Partiklar PM10

partiklar som har en aerodynamisk diameter

 

på upp till 10 μm

NMVOC

(non methane volatile organic compounds),

 

flyktiga organiska föreningar

OECD

Organisationen för ekonomiskt samarbete

 

och utveckling

OGC

(organic gaseous carbon) oförbrända kolväten

OPS

offentlig-privat samverkan (samma som PPP)

OSPAR

Oslo-Pariskonventionen, miljökonvention

 

för nordöstra Atlanten

PAH

polycykliska aromatiska kolväten

PBL

Plan- och bygglagen

PFC

Perfluorkarboner

PPP

Private Public Partnership (samma som OPS)

POP

polycykliska aromatiska kolväten

SECA

kontrollområde för utsläpp av svavel

19

Förkortningar

SOU 2016:47

SKA

Skoglig konsekvensanalys

SKL

Sveriges kommuner och landsting

SLCP

(short lived climate pollutants)

 

kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar

SMHI

Sveriges meteorologiska och hydrologiska

 

institut

SO2

svaveldioxid

SOU

Statens Offentliga Utredningar

Takdirektivet

direktivet (2001/81/EG) om nationella

 

utsläppstak för vissa luftföroreningar

TIMES-Sweden

modell över det svenska energisystemet

TWh

Terawatttimmar

UN

United Nations (Förenta Nationerna)

UNDP

United Nations Development Programme

 

(FN:s utvecklingsprogram)

UNEP

United Nations Environment Programme

 

(FN:s miljöprogram)

UNFAO

United Nations Food and Agriculture

 

Organization, FN:s livsmedels- och

 

jordbruksorganisation

UNFCCC

The United Nations Framework Convention

 

on Climate Change (FN:s ramkonvention

 

om klimatförändringar)

USD

Dollar (USA)

WMO

World Meteorological Organization

 

(Meteorologiska Världsorganisationen,

 

FN-organ)

20

Sammanfattning

Inledning

I denna sammanfattning redovisas Miljömålsberedningens samlade förslag och bedömningar. Alla texter är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen.

Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot klimatmålet 2045

Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att för- verkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för landets historiska utsläpp. Sverige ska även bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sveriges gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik.

Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ram- verk för Sverige och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande. Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsik- tiga målet 2045 som omfattar:

etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes trans- porter till 2030, (kapitel 5)

övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet, (kapitel 4)

21

Sammanfattning

SOU 2016:47

åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimat- aspekten, (kapitel 6)

styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transportsektorn och (kapitel 6 och 7)

styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp senast 2045 med särskilt fokus på omställ- ningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhälls- planeringen. (kapitel 6, 7 och 8).

Förslag till etappmål i klimatpolitiken

Förslag till långsiktigt klimatmål

I Miljömålsberedningens tidigare betänkande föreslogs ett långsik- tigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 2045. Bered- ningens förslag innebär att:

Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växt- husgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och en precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050.

Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgas- rapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åt- gärd (CCS).

Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får till- godoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshan- delssystem.

Beredningen lägger i detta betänkande förslag på etappmål för hur utsläppen av växthusgaser i Sverige från den s.k. icke-handlande

22

SOU 2016:47

Sammanfattning

sektorn1, bör utvecklas 2030 och 2040 på väg mot det långsiktiga målet till 2045.

Beredningen föreslår däremot inte några etappmål för de verk- samheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, den handlande sektorn, eftersom dessa utsläpp redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen.

Utvecklingen i den handlande sektorn behöver dock följas nog- grant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära-nollnivåer utvecklas.

De föreslagna etappmålen utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp

De föreslagna etappmålen för den icke-handlande sektorn till 2030 och 2040 är ambitiösa och utgör viktiga steg på vägen mot netto- nollutsläpp.

De ställer krav på en betydligt snabbare omställning av sam- hället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills. Det kommer krävas både beteendeförändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås.

Beredningen gör samtidigt bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläpps- minskningen.

Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen.

Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år som beredningen föreslagit kommer

1 I den icke-handlande sektorn ingår utsläpp från framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser. EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar huvuddelen av el- och fjärrvärmeanläggningar samt stora delar av utsläppen från industrin. Utsläpp från upptag och avgång av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte i den icke-handlande sektorn.

23

Sammanfattning

SOU 2016:47

därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behö- vas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås.

För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålen kan nås förslår beredningen att en mindre del av den sammanlagda ut- släppsminskningen jämfört med 1990, kan nås genom komplette- rande åtgärder.

Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Till kompletterande åtgärder kan på sikt även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas. Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk.

Beredningen föreslår dessutom en indikativ utsläppsbana som bestäms av de föreslagna etappmålsnivåerna inklusive flexibiliteter. Denna bana kan användas för uppföljning av utvecklingen. Om denna bana följs begränsas även de kumulativa utsläppen över hela tidsperioden.

Miljömålsberedningen föreslår att följande etappmål bör införas för utsläppen i den icke-handlande sektorn:

Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kom- pletterande åtgärder.

Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kom- pletterande åtgärder.

Beredningen föreslår dessutom att:

En indikativ utsläppsbana från 2015 till de föreslagna etapp- målen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-handlande sektorn.

24

SOU 2016:47

Sammanfattning

Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sek- torns utsläpp basåret 1990 fastställs i enlighet med beredningens förslag.

Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras.

Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål

EU:s klimatmål till 2030 behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet. Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.

Miljömålsberedningens förslag:

De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras.

Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att etappmålen för den icke-handlande sektorn kan nås

Beredningen har valt att koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (cirka 50 procent år 2015). Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå. Det finns även sedan lång tid tillbaka en uttalad politisk prioritering att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, vilket är en ambition som behöver förtydligas.

Transporterna är dessutom ett område där Sverige har goda för- utsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter. Parisavtalets temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till(minst)

25

Sammanfattning

SOU 2016:47

nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transport- sektorn. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel särskilt stort.

Det pågår även en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjliggöra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsek- torn. Många aktörer efterlyser samtidigt både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart.

Beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till i dag. Beredningen menar att en sådan ut- veckling är möjlig och är även beredd att bidra till att beslut fattas om centrala styrmedelsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transformation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår.

Utsläppsmålet för inrikes transporter har flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt. Till dessa hör att Sverige ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive utvecklingen mot en mer omfattande bioekonomi. Dessutom kan utvecklingen mot ut- släppsmålet bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering.

Miljömålsberedningens förslag:

Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som in- nebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn.

26

SOU 2016:47

Sammanfattning

Förslag till styrmedel och åtgärder

– horisontella strategier

Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden

Samhällsomställningen för att klara klimatmålen kommer påverka alla sektorer och beröra samtliga samhällsaktörer. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan därför behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. Alla utgiftsområden behöver konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet.

Miljömålsberedningens föreslår:

Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive sam- hällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen.

Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.

Prissättning av utsläpp av växthusgaser

Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn

Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn.

Beredningen gör bedömningen att nivån på koldioxidskatten framöver bör anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sek- torn så att etappmålet till 2030 nås.

Regeringen bör även fortsatt följa hur miljöstyrningen i trans- portsektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta.

27

Sammanfattning

SOU 2016:47

EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet

Sverige verkar i dag för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskatt- ningen på unionsnivå som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper.

Beredningen gör bedömningen att Sverige fortsatt bör vara dri- vande i EU för att ändra energiskattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen.

EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas

Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling.

Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare. Sverige bör driva på för en sådan skärpning. Skärpningen behöver genom- föras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage.

En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning

En huvudinriktning i svensk näringspolitik bör vara att skapa för- utsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och förnyelse. Av- görande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföre- tagande.

Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.

Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.

28

SOU 2016:47

Sammanfattning

Miljömålsberedningens förslag:

Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställ- ningen bör vara ett övergripande mål för närings- och innova- tionspolitiken.

Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad utsträck- ning styras mot tillämpningar med stor potential att minska ut- släpp av växthusgaser, både i Sverige och i omvärlden.

Regeringen bör ge Vinnova, i samråd med berörda myndigheter i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas.

En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin

Klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som Sverige utgör den också en möjlighet att ut- veckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika råvaru- basen men också genom gediget industriellt kunnande och världs- ledande forskning på området.

Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvand- lingen i viktiga branscher.

Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och inve- steringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken.

Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål och biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimat- nytta.

29

Sammanfattning

SOU 2016:47

Miljömålsberedningens förslag:

En offensiv bioekonomistrategi för Sverige bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersät- ter fossilbaserade motsvarigheter.

Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efterfrå- gan av hållbara biobaserade produkter.

Regeringen bör ge i uppdrag till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppfölj- ningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas.

Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin

Material- och energianvändning i olika former ligger bakom många av våra stora miljöproblem samt bidrar till växthusgasutsläpp som kunde ha undvikits i en mer resurseffektiv ekonomi. Sverige har ett bra utgångsläge genom en nära fossilfri elproduktion, hög grad av cirkulära materialflöden och högproduktiva värdekedjor i industrin.

Beredningen bedömer att det finns stora möjligheter att ytterli- gare förstärka och ta tillvara potentialen i att effektivisera material- och energianvändning. Resurseffektivitet bör därför vara ett över- gripande mål till stöd för klimatpolitiken.

Kretsloppet av material i teknosfären bör öka, när det ger mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser och skapar både till- växt och minskar miljö- och klimatpåverkan. Den tekniska revo- lutionen skapar både möjligheter och hot.

Det offentliga behöver styra så att nya teknologier integreras i samhället på ett effektivt sätt som skapar bästa möjliga resursut- nyttjande och bidrar till att klimatmålen uppnås.

30

SOU 2016:47

Sammanfattning

Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet är centralt för utvecklingen

Kommuner, landsting och regioner har – inom ramen för det kommunala självstyret – en stor möjlighet och ett stort ansvar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad kli- matpåverkan och en förbättrad luftkvalitet.

Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar vä- sentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre be- folkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet.

Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktö- rer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimatmålen.

Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förutsätt- ningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndigheter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimat- arbete och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet.

Staten kan även använda ekonomiska styrmedel till kommuner och landsting för att stimulera lokalt och regionalt miljö- och kli- matarbete.

Miljömålsberedningens förslag:

Ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom plan- och bygglagen, infrastrukturlag- stiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken) för en mer samordnad planering där klimat- målen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess.

31

Sammanfattning

SOU 2016:47

Ge Boverket i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrel- serna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika sam- hällsintressen för en minskad klimatpåverkan.

Ge Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kom- muner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kun- skapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för samhälls- planeringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att sam- hällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.

Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan be- skrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimat- målen.

Sektorsvisa strategier och styrmedel

Transporter

Transporteffektivt samhälle

Åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn genom att verka för ett samhälle med ett mer effektivt och klimatsmart trans- portarbete är en viktig del i det långsiktiga omställningsarbetet. En del i detta är att göra gång-, cykel- och kollektivtrafik till normgi- vande i planeringen i större tätorter, samt att resor med buss och tåg underlättas vid planering av infrastruktur mellan tätorter.

En hållbar samhällsplanering som bidrar till ett transporteffek- tivt samhälle skapar många mervärden, varav minskade utsläpp av växthusgaser är ett. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas.

Infrastrukturplaneringen bör utgå från en målstyrning som tar större hänsyn till det transportpolitiska hänsynsmålet och ett håll- bart transportsystem.

Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om be- gränsade utsläpp från vägtrafik i tätort som innebär att andelen

32

SOU 2016:47

Sammanfattning

persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till klimatmålen.

Miljömålsberedningens förslag:

I den mån stadsmiljöavtal ingås bör dessa utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggs in som en del i den nationella infra- strukturplanen för 2018–2027.

Ökad möjlighet till finansiering av åtgärder som förändrar trans- portbehovet och främjar en effektivare användning av infra- struktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den så kallade fyrstegsprincipen) inom ramen för infrastrukturplaneringen. Digital infrastruktur bör ingå bland de åtgärder som kan finan- sieras.

Trafikförordningen respektive Lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

Reseavdragsystemet bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftför- oreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.

För att ta tillvara de möjligheter som den pågående digitali- seringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Hinder bör även i övrigt undanröjas för att fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstrans- porter ska kunna utvecklas.

En handlingsplan för att främja resfri kommunikation och till- gänglighet bör tas fram som fokuserar på åtgärder för att öka användbarheten av digital teknik och andra tekniska lösningar,

33

Sammanfattning

SOU 2016:47

påverka beteendeförändringar och undanröja eventuella hinder i befintliga regelverk.

Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i per- sonkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla mark- nadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

Energieffektivare fordon

Att utsläppen från vägtransporter minskar i snabbare takt än de gör i dag är av särskilt stor betydelse för att föreslagna etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inri- kes transporter ska kunna nås. Teknikkrav som omfattar en stor fordonsmarknad kan driva på utvecklingen av särskilt utsläppssnåla bilar, till exempel olika typer av elbilar.

Miljömålsberedningens förslag:

Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu be- slutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.

Sverige bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas koldioxidutsläppskrav för tunga fordon.

Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas.

Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.

Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär- skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.

34

SOU 2016:47

Sammanfattning

Förnybara drivmedel

För att Sverige ska kunna nå de etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inrikes trans- porter ska kunna nås krävs incitament i form av tydliga politiska signaler och långsiktiga spelregler för marknaden. Detta gäller inte minst i fråga om utformningen av de ekonomiska styrmedlen på biodrivmedelsområdet.

Därför är dagens osäkerhet, som en följd av gällande skatte- och statsstödsregler inom EU, om möjligheterna att bedriva en lång- siktigt inriktad politik för hållbara biodrivmedel, olycklig.

Miljömålsberedningens förslag:

Regeringen bör så snabbt som möjligt för riksdagen presentera förslag till regler som ger mer långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel.

Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktions- pliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och eller viss klimatprestanda per år.

Regeringen bör också driva ett proaktivt arbete inom EU för att möjliggöra en aktiv skattepolitik som prissätter utsläppen av växthusgaser och stöttar utbyggnad av förnybar energi.

Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur för- säljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras.

Arbetsmaskiner

För att nå de föreslagna etappmålen behöver även utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner nå låga nivåer. Studier visar att det finns möjligheter att sänka utsläppen från arbetsmaskiner ge- nom en kombination av teknisk utveckling, hybridisering samt arbetsplanering och sparsam körning.

35

Sammanfattning

SOU 2016:47

Miljömålsberedningens förslag:

Sverige bör verka för gemensamma koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav.

Ett samordningsansvar för att bidra till utvecklingen av arbets- maskiner med bättre miljö- och klimategenskaper bör tilldelas en myndighet. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner.

Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.

Industri

Svensk industri har en hög andel processrelaterade utsläpp. Möjlig- heterna att minska dessa utsläpp är mer komplexa än att minska utsläppen från förbränning inom industrin. För att lyckas krävs utveckling, demonstration och kommersialisering av nya tekniker.

Miljömålsberedningens förslag:

Det bör utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterial- industrin. Beredningen bedömer att samverkan mellan industrin och staten behövs i de inledande skedena av teknikutvecklingen.

För järn-och stålindustrins omställning bör en satsning på forskning- och utveckling och demonstration av ny process- teknik prioriteras.

Strategiarbetet bör även omfatta förutsättningar för att införa teknik för koldioxidavskiljning och lagring (CCS) i Sverige för delar av basmaterialindustrins omställning till lågutsläppspro- duktion samt för att belysa möjligheterna att åstadkomma ne- gativa utsläpp genom att tillämpa CCS på biogena utsläpp.

36

SOU 2016:47

Sammanfattning

Strategiarbetet behöver inledas med en förstudie och följas av beslut om satsningar på större pilotanläggningar i syfte att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet.

Förslag till strategi med finansiering av en förstudie bör ingå i en kommande forskningsproposition.

Regeringen bör utse en ansvarig myndighet som ges resurser för arbetet med att driva och koordinera forsknings- och innova- tionsinsatserna för en nollutsläppsstrategi i basmaterialindustrin.

Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion)

Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppgift att hantera frågor om den långsiktiga energipolitiken, med särskild tonvikt på den framtida försörjningen av el. Frågor om mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet behandlas därför inte av Miljömåls- beredningen.

Energisystemets utformning har en central betydelse för möj- ligheten att genomföra en effektiv klimatpolitik. Miljömålsbered- ningen utgår från att energitillförselanläggningar i Sverige inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxid från fossila bränslen 2045.

En omställning till nettonollutsläpp av växthusgaser i Sverige senast 2045 medför utmaningar och möjligheter för energisystemet.

Strategier för hållbar avfallshantering, ökad resurseffektivitet, bioekonomi m.m. kan skapa förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag kan upphöra.

Bostäder, lokaler och byggande

Sverige befinner sig i en situation med allvarlig bostadsbrist. Bo- verket har bedömt att det behöver byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste 10-årsperioden (2015–2025).

Ett bostadsbyggande av denna omfattning är en av vår tids största samhällsinvesteringar. Genom att se synergier med flera samhällsmål finns en stor möjlighet att skapa en socialt, ekonomiskt och miljömässigt värdeskapande investering.

37

Sammanfattning

SOU 2016:47

Effektiva lösningar som möjliggör höga klimatambitioner sam- tidigt som byggandet inte försvåras, fördyras eller innebär en mera tidskrävande plan- och byggprocess är avgörande. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan bör ha hög prioritet i den stora ut- maningen att kraftigt öka takten i bostadsbyggandet.

Beredningen konstaterar vidare att, i takt med att de negativa klimat- och miljöeffekterna från bostäder flyttar från driftfasen till produktionsfasen blir det allt viktigare att klimat- och miljöpåver- kan från bostadens hela livscykel analyseras. Livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Samma sak bör gälla för anläggningsarbeten.

Fortsatta kostnadseffektiva insatser för ökad energieffektivise- ring är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefterfrågan och frigöra koldioxidfri energi till andra användningsområden.

Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi.

Miljömålsberedningens förslag:

Utvärdera effekten av förbudet i plan- och bygglagen för kom- muner att ställa särkrav på byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning.

Överväg inrättande av ett nationellt kunskapscentrum för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi.

Jordbruk

För att möjliggöra en ökad livsmedelsproduktion utan att öka ut- släppen behöver hållbara produktionssystem, inklusive vattenbruk vidareutvecklas. Möjligheten att öka produktiviteten genom växt- förädling och avel, utan negativa effekter på djurskyddet, och till utveckling av nya proteinkällor, bör tas tillvara och prioriteras i forskningspolitiken.

38

SOU 2016:47

Sammanfattning

Kväveffektiviteten, både vad gäller användning av mineralgödsel och hantering av stallgödsel är fokus för åtgärder för att minska utsläpp av lustgas, ammoniak och metan. Effektivitet i kväve- användningen har dessutom stora synergier med andra miljökvali- tetsmål. Detta är ett viktigt område för rådgivning och styrning.

Kunskapen om hur kolinnehållet i jordbruksmark kan öka ge- nom att använda fånggrödor, nedbrukning av organiskt material, plöjningsfri odling, utveckling av perenna grödor samt på vilka marker där sådana metoder är lämpliga bör öka genom fortsatt forskning. I takt med att kunskapen ökar bör rådgivningen om nya metoder intensifieras.

I SOU 2014:50, ”Med miljömålen i fokus” gjorde beredningen bedömningen att marknads- och direktstöden (pelare I) i EU:s jordbrukspolitik bör avvecklas successivt, samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjlig- heterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, bör skapas inom landsbygdsprogrammen. Denna be- dömning kvarstår.

Utsläppen från livsmedelskonsumtionen behöver minska. Det kan göras genom förändrade kostvanor med t ex mer vegetabilier, mindre kött, säsongsbaserad kost, minskat matsvinn och genom förändrade produktionsmetoder exempelvis genom kolinlagring i betesmarker och/eller genom ökad vallodling. En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det im- porterade ger förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljö- mål.

Åtgärder behövs för att underlätta för privatkonsumenter och offentlig sektor att konsumera livsmedel med lägre klimat- och miljöpåverkan.

Skogen

Skogsvårdslagstiftningens inriktning med jämbördiga mål för ut- hållig produktion som ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls, ligger fast.

39

Sammanfattning

SOU 2016:47

Biobaserade bränslen och material som ersätter fossila bränslen och material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning.

Produkter från skogen kommer att behövas i en ökad utsträck- ning som bränslen och material i en samlad klimatstrategi för att nå de ambitiösa mål som beredningen föreslagit.

Klimatomställningen och utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi får samtidigt inte föranleda åtgärder i skogsbruket som äventyrar att andra miljökvalitetsmål nås. Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Biobaserade produkter bör så långt möjligt an- vändas där de gör störst klimatnytta. Beredningens anser att Sverige har mycket goda förutsättningar för att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav samtidigt som en betydande kol- sänka kan upprätthållas.

Beredningen har tidigare föreslagit att regeringen bör ge Skogs- styrelsen och Jordbruksverket i uppdrag att ta fram en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker och betesmark. Förslaget kvarstår och bör genomföras.

Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och nettonegativa utsläpp efter år 2045

Beredningen bedömde i delbetänkandet om ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” att det kan behövas kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver 85 pro- cent för att nå nettonollutsläpp 2045. Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda nettonegativa utsläpp efter 2045.

De kompletterande åtgärder vi känner i dag; ökning av kol- sänkan, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning samt lagring av biogen koldioxid, tar lång tid att bygga upp. De kompletterande åtgärderna bör beräknas enligt internationellt godkända regler. Kompletterande åtgärder bör plane- ras i så god tid att det senast 2045 finns utsläppsminskningar mot- svarande minst mellanskillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och noll, (11 miljoner ton koldioxidekvivalenter om 85 pro- cent av utsläppen inom landet reducerats). De kompletterande

40

SOU 2016:47

Sammanfattning

åtgärderna behöver öka över tid efter 2045 för att uppnå ”negativa utsläpp”. Kommande regeringar kan även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexi- bilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030.

Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export

Statistiken över de konsumtionsbaserade utsläppen av växthusgaser utgör ett viktigt komplement till den officiella statistiken över de nationella utsläppen av växthusgaser som rapporteras till UNFCCC.

Uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export kan förbättras genom fördjupade analyser inom områden med särskilt stor klimatpåverkan samt genom användning av fler indikatorer.

I enlighet med generationsmålet och miljömålet Begränsad klimat- påverkan behöver Sverige överväga att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kopplat till konsumtion.

Utrikes flyg och sjöfart

Flyg och sjöfart står för en växande andel av de globala utsläppen, och enligt prognoser förväntas utsläppen öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas.

Beredningen kan därför enas om att ytterligare åtgärder behövs inom de områden som i dag inte fullt ut hanteras.

Beredningens bedömning är att även sjöfarten och flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan. Därför bör utsläpp från internationellt flyg och sjöfart skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. Sverige ska vara pådrivande inom ICAO, IMO och EU för internationella lösningar. I väntan på, och som komplement till globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart.

På sikt kommer Sverige, liksom världens övriga länder, att be- höva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjö- fart. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut-

41

Sammanfattning

SOU 2016:47

släppen från utrikes flyg är ekonomiska styrmedel för att prissätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flyg- sektorn, och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flyg- resor.

Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut- släppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre till- gänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Sjöfarten behöver dock ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från väg- transporterna.

Konsekvenser av beredningens förslag till etappmål på klimatområdet och sektormål för inrikes transporter

De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i Sveriges omvärld. Beredningens utgångs- punkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl under 2 grader.

Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen och de samhällsekonomiska konsekven- serna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika per- spektiv.

Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll i omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik.

Analyser gjorda av Konjunkturinstitutet tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för år 2030 skulle innebära att BNP kan vara 0,2 till 1,5 pro- cent lägre relativt referensscenariot. Att uppskatta de årliga kost- naderna under perioden fram till 2030 har inte varit möjligt, bland annat därför att kostnaderna i hög utsträckning kommer att avgö- ras av hur den praktiska politiken utformas i detalj.

I samband med att förslagen bereds vidare krävs en fortsatt ut- redning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika ak- törsgrupper i syfte att belysa frågor som t ex fördelningspolitiska

42

SOU 2016:47

Sammanfattning

effekter så att dessa kan förebyggas eller hanteras genom andra politiska förslag i särskild ordning.

Förslag till strategi för en samlad luftvårdspolitik

Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad luft- vårdspolitik som bidrar till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås samt att Sverige kan infria internationella åtaganden rörande utsläpp av luftföroreningar och luftkvalitet. Förslaget till luftvårdsstrategi omfattar:

etappmål för luftföroreningar i miljömålssystemet, (kapitel 15)

styrmedel och åtgärder för att nå luftrelaterade miljömål och infria internationella åtaganden, (kapitel 16) samt

bedömning av konsekvenser av beredningens förslag till luft- vårdsstrategi. (kapitel 17).

Förslag till etappmål för luftföroreningar

De tre befintliga etappmålen för luftföroreningar i miljömåls- systemet är inaktuella eller redan uppfyllda. Beredningen lägger i detta betänkande därför förslag på nya etappmål för luftförore- ningar, som konkretiserar den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och de luftrelaterade miljömålen ska kunna nås. Beredningen föreslår fyra nya etappmål för luftförore- ningar enligt följande:

43

Sammanfattning

SOU 2016:47

Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

Utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot från små- skalig vedeldning ska minska kontinuerligt till år 2020.

Senast år 2019 ska det vara klarlagt hur stora utsläppsminsk- ningar från småskalig vedeldning som krävs för att precisering- arna i miljömålet Frisk luft ska nås. Utsläppsminskningarna ska anges i termer av minskade utsläpp av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot.

Begränsad intransport av luftföroreningar

Utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och Nord- sjön ska ha halverats till år 2025 jämfört med 2010.

Sverige ska till år 2020 ha genomfört riktade insatser mot de stora utsläpparländerna öster om EU (Ryssland, Vitryssland och Ukraina) i syfte att minska intransporten av luftföroreningar därifrån.

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden

Utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga organiska

ämnen, ammoniak och partiklar PM2,5 ska senast år 2025 mot- svara de indikativa mål för 20252 som framgår av det reviderade takdirektivet.

2 Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat är varken de bindande eller de indikativa målen fastställda. Då dessa fastställs bör etappmålet formuleras med de procentsatser som kommer att gälla som reduktionsnivåer för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar, ammoniak och partiklar PM2,5.

44

SOU 2016:47

Sammanfattning

Förslag till styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik

För att nå luftrelaterade miljömål och klara Sveriges internationella åtaganden bedömer beredningen att det behövs ytterligare insatser på såväl nationell som lokal nivå. Därtill bedömer beredningen att Sverige fortsatt behöver vara drivande inom EU, FN:s luftvårds- konvention och i andra internationella sammanhang för att påverka andra länder att minska utsläpp så att intransporten av luftförore- ningar till Sverige minskar.

Kopplat till respektive etappmål för luftföroreningar föreslår be- redningen ett antal förslag till styrmedel och åtgärder.

Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

Ett flertal av de klimatpolitiska förslag som beredningen förordar rörande transporteffektivt samhälle samt energieffektivare fordon bidrar även till att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden och miljökvalitetsnormer samt möjligheterna att nå miljömålet Frisk lufts preciseringar för kvävedioxid, partiklar (PM2,5 och PM10) och marknära ozon.

Eftersom problem med luftföroreningar varierar kraftigt runtom i landet och de största problemen i huvudsak återfinns i närheten av högtrafikerade vägar i och kring större städer behövs flexibilitet och anpassning efter lokala förhållanden i styrningen mot lägre halter. Därför bör kommunerna, som även har huvudan- svaret för luftkvaliteten på lokal nivå, få ökade möjligheter att med lokala styrmedel åtgärda de luftkvalitetsproblem som finns.

Beredningen anser att en skatt är ett mer flexibelt styrmedel än lokala förbud mot trafik med dubbdäck. Samtidigt bedömer bered- ningen att en nationell skatt för att åtgärda lokala problem av denna typ inte är självklar utan också har klara nackdelar. Beredningen anser därför att kommuner med höga PM10-halter främst bör fort- sätta att tillämpa möjligheten att förbjuda dubbdäcksanvändning, alternativt använda andra lokalt anpassade åtgärder, för att sänka partikelhalterna inom vissa områden.

Ett centralt styrmedel för att komma tillrätta med överskridan- den av miljökvalitetsnormer och luftkvalitetsdirektivets gränsvär- den är de åtgärdsprogram för luft som ett drygt tiotal kommuner

45

Sammanfattning

SOU 2016:47

antagit. Ett flertal av åtgärdsprogrammen har dock visat sig brista i utformning, genomförande och uppföljning. Beredningen anser därför att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft behöver ses över och förbättras.

Miljömålsberedningens förslag:

I den mån stadsmiljöavtal ingås bör de utvecklas till ett instru- ment för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombi- nerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggas in som en del i den nationella infrastruktur- planen för 2018–2027.

Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

Reseavdragsystemet bör ses över i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.

Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkrav på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu be- slutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.

Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas. Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utred- ningen.

Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär-

46

SOU 2016:47

Sammanfattning

skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.

Genomför riktade informationsinsatser om vinterdäcks egen- skaper, särskilt mot ansvariga för offentlig upphandling och återförsäljare av däck och bilar.

Utred skyndsamt orsakerna till bristerna i systemet med miljö- kvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och ta fram förslag till förbättring av systemet.

Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

För att nå det föreslagna etappmålet att utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot från småskalig vedeldning ska minska kon- tinuerligt krävs insatser för att få ner utsläppen. Det finns stora möjligheter att minska luftföroreningarna från småskalig vedeld- ning.

Den mest fördelaktiga åtgärden att minska utsläpp från små- skalig vedeldning är att fasa ut befintlig eldningsutrustning med höga utsläpp mot renare värmekällor eller eldningsutrustning med låga utsläpp.

Ett stort ansvar för att åtgärda problemen med utsläpp från småskalig vedeldning ligger på kommunerna. Befintlig lagstiftning och praxis ger kommunerna stora möjligheter att ingripa för att stävja lokala problem med vedrök. Kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver dock ökas hos kommunerna.

Det saknas ett nationellt sotningsregister, som kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas m.m. Ett sådant bör därför inrättas.

Miljömålsberedningens förslag:

Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor enligt Boverkets förslag och snabbutred möjligheterna att även tidiga- relägga införandet av ekodesignkraven för rumsvärmare.

47

Sammanfattning

SOU 2016:47

Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras.

Informationskampanj riktad såväl mot hushåll som mot kom- muner om de skärpta kraven, deras respektive skyldigheter och hur eldning sker med så små utsläpp som möjligt.

Återinför ett nationellt sotningsregister som innehåller infor- mation om eldningsutrustning och dess miljöegenskaper.

Begränsad intransport av luftföroreningar

Då den större delen av de luftföroreningar som deponeras i Sverige transporteras hit med luftströmmarna är det helt avgörande att intransporten av luftföroreningar från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart minskar så att Sverige ska ha en möjlighet att nå de luftrelaterade miljömålen.

Av det kväve som deponeras över Sverige härstammar 25 pro- cent från internationell sjöfart. Sverige behöver därför agera aktivt för att utsläppen från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska minskas ytterligare.

Miljömålsberedningens förslag:

Sverige tar en fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårdskon- vention och IMO i syfte att minska utsläppen och därmed im- porten av de långväga transporterade luftföroreningarna.

Sverige genomför riktade åtgärder mot de stora utsläppar- länderna öster om EU.

Stöd ges till forskning och utveckling kring hur tekniker som minskar utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten kan ut- vecklas och implementeras.

En övergång från marina oljor till hållbara bränslen med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser påskyndas.

48

SOU 2016:47

Sammanfattning

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden

Ett reviderat takdirektiv kommer att innebära att EU:s medlems- länder kommer att få reviderade utsläppstak för svaveldioxid, kvä- veoxider, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM2.5 som ska uppnås till år 2030.

För att nå reduktionsåtagandena för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen är ytterligare insatser för att få ner utsläppen nöd- vändiga.

Miljömålsberedningens förslag:

Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med berörda myndigheter, ta fram nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar enligt det reviderade tak- direktivet. Programmet ska senast 20193 vara fastställt av reger- ingen med syfte att klara utsläppstak och bidra till att varaktigt klara miljökvalitetsnormer för luftkvalitet.

Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan upp- stå på berörda näringars konkurrensförhållanden.

Kartlägg utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.), för att på sikt kunna införa styrmedel som leder till att maskiner med stora utsläpp fasas ut.

Stöd branschgemensam forskning, utveckling och demonstra- tion för att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från indu- stri- och energianläggningar.

Utred och föreslå lämpliga styrmedel och åtgärder utifrån den inventering av utsläpp av flyktiga organiska ämnen från hushål- lens användning av lösningsmedel som redovisas sommaren 2016.

3 Då takdirektivet ännu inte är färdigförhandlat är det slutliga målåret för när de nationella programmen enligt direktivets artikel 9 ska vara på plats ännu inte fastställt. Målåret kan even- tuellt behöva revideras efter att direktivet har färdigförhandlats.

49

Sammanfattning

SOU 2016:47

Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik

Beredningens förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder ger betydande minskningar av luftföroreningsutsläpp och förbättringar av luftkvaliteten. De styrmedel och åtgärder som föreslås är ett steg i rätt riktning som bidrar till att uppnå relevanta delar av genera- tionsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen.

Förslagen bidrar även till att uppfylla Sveriges åtaganden på luftvårdsområdet inom EU och internationellt. Risken för att Sverige skulle fällas av EU-domstolen med mångmiljonbelopp per år i böter i de överträdelseärenden där EU väckt talan minskar påtagligt. Även den ohälsa och de samhällsekonomiska kostnader på 30–42 miljarder kronor per år som luftföroreningarna för när- varande ger upphov till minskar vid genomförande av beredningens förslag. Drygt hälften av dessa kostnader har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,6 procent av 2010 års BNP.

Förslaget till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sek- torn samt utsläppsmål för inrikes transporter bedöms ge ett be- tydelsefullt bidrag till att de luftrelaterade miljömålen kan uppnås och sänker därmed kostnaderna för genomförandet av strategin.

I samband med att förslagen bereds vidare och formuleras i detalj måste de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budget- mässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder ut- redas på en mer detaljerad nivå och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik.

50

1Uppdragen och hur de genomförts

1.1Uppdraget

Miljömålssystemet

Riksdagen beslutade i april 1999 om en ny målstruktur för det nationella miljöarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nation- ella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ur- sprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen.

Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömåls- strukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljö- målsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.

1Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.

2Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

51

Uppdragen och hur de genomförts

SOU 2016:47

Miljömålsberedningen och dess arbete

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk be- redning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt bered- ningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver över- gripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3

Beredningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50).

Nu aktuella uppdrag

Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik (dir. 2014:110). Den 18 december 2014 beslutade regeringen att även ge beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ram- verk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Genom detta uppdrag övertog beredningen det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03, dir. 2014:53). Samtidigt beslutades att de två upp- dragen om luft och klimat skulle samordnas. Uppdraget om klimat har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk, Ett klimatpolitiskt ramverk för

3 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74).

52

SOU 2016:47

Uppdragen och hur de genomförts

Sverige (SOU 2016:21) redovisades i mars 2016. I det här del- betänkandet redogörs för beredningens förslag till en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik samt en strategi med etappmål, styrmedel och åtgär- der för en samlad luftvårdspolitik.

Uppdragens syfte

Syftet med uppdraget att utarbeta en strategi för en samlad luft- vårdspolitik är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt når berörda miljökvalitetsmål och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitets- direktivet, det reviderade Göteborgsprotokollet samt Europeiska kommissionens luftvårdspaket i fråga om föroreningar i luften som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styr- medel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luftföroreningar.

Syftet med uppdraget att utarbeta ett ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Ramverket ska reglera mål och uppföljning. Strategin med etappmål, styrmedel och åtgär- der ska bidra till att en samlad och långsiktig klimatpolitik utveck- las. Ramverket ska skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimat- målen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Miljömålsberedningen har haft som övergripande ambition att enas i en partipolitisk överenskommelse om de aktuella uppdragen.

Avgränsningar

Den långsiktiga energipolitiken är avgörande för möjligheten att nå de klimatpolitiska målen. Då Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppdrag att behandla dessa frågor med tonvikt på den fram- tida elförsörjningen samt att föreslå mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet, behandlas de inte av Miljömålsberedningen.

53

Uppdragen och hur de genomförts

SOU 2016:47

Uppdragens genomförande

Beredningen har genomfört uppdragen i bred dialog med berörda aktörer. De experter och sakkunniga som är knutna till bered- ningen har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. Under utredningstiden har 18 gemensamma sammanträden genomförts. Utöver dessa har ett antal möten hållits med enbart beredningens ledamöter.

Två referensgrupper har löpande bidragit till arbetet med klimatramverk och långsiktig klimatpolitisk strategi, en med stats- vetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens. En referensgrupp med luftvårdspolitisk kompetens har bistått beredningen i uppdraget med luftvårdsstrategin.

Sex externa dialoggrupper tillsattes under hösten 2015. Till grupperna har ledande företrädare från akademi, näringsliv och civilsamhälle knutits med uppgift att fritt diskutera utvecklingen inom områden som identifierats som centrala vad gäller klimat- politiken. Varje grupp har avlämnat en skriftlig rapport med en analys av hur gruppens slutsatser skulle kunna påverka möjlig- heterna att föra en långsiktig och ambitiös klimatpolitik i Sverige.

Beredningen har arrangerat ett stort antal öppna kunskaps- seminarier om klimat- och luftvårdsfrågor i Stockholm samt med- verket vid ett flertal seminarier runt om i landet vid svenska univer- sitet. Beredningen har vidare medverkat vid flera större seminarier anordnade av länsstyrelser, kommuner och näringslivsorgani- sationer. Beredningen medverkade också med eget seminarium under Almedalsveckan 2015. Ett stort antal möten har hållits med intresseorganisationer och enskilda företag.

I november 2015 genomförde de politiskt utsedda ledamöterna tillsammans med beredningens ordförande och kanslichef ett studiebesök till London för samtal med ledande företrädare från näringsliv och administration samt ett antal parlamentsledamöter om den brittiska klimatlagen. Ett tiotal deltagare närvarade för beredningens räkning i FN-förhandlingarna i Paris i december 2015. Studiebesök har bland annat genomförts på Visualiserings- centrum i Norrköping samt på SSAB:s produktionsanläggning i Oxelösund.

54

SOU 2016:47

Uppdragen och hur de genomförts

Texter i förslags- och bedömningsrutor med tillhörande motiveringstexter är politiskt förhandlade och förankrade

Med den för uppgiften begränsade tid som stått till miljömåls- beredningens förfogande har det inte varit möjligt att politiskt för- handla all text i delbetänkandet. Därför har en ansvarsfördelning införts som innebär att de skrivningar som presenteras i bedömnings- och förslagsrutor med tillhörande motiveringstexter (Miljömåls- beredningens motivering) är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen. Övriga texter med karaktär av bakgrundsbeskrivningar (Bakgrund) och analysmaterial (Problembild och åtgärdsmöjligheter samt Befintliga förslag till styr- medelsförändringar) tar miljömålsberedningens kansli fullt ansvar för.

Bilagor till betänkandet

I bilaga 1–6 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 7 innehåller förutsättningar för analys av etappmålsscenarier. De underlags- rapporter som tagits fram inom ramen för beredningens arbete redovisas i en separat bilagedel (del 2) till betänkandet.

1.2Underlag

Beredningen har, utöver de särskilda bilagor som redovisas i betänkandet, i det löpande analysarbetet använt ett mycket stort antal underlagsrapporter som inte låter sig redovisas på ett över- skådligt sätt. Huvudprincipen i arbetet har varit att enbart använda material som kommer från kvalitetssäkrade källor i form av t.ex. officiell statistik, underlagsrapporter från myndigheter men också kvalificerade forskningsrapporter från välrenommerade inter- nationella organisationer, branschorganisationer och forsknings- institut. Ambitionen har varit att så långt möjligt redovisa källor i direkt anslutning till texterna. Nedan presenteras ett mindre urval av underlag som beredningen bedömer varit särskilt centrala i analysarbetet.

55

Uppdragen och hur de genomförts

SOU 2016:47

Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015

I den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 (Mål i sikte, Rapport 6662 samt Styr med sikte på miljömålen, Rapport 6666), utvärderar Naturvårdsverket möjligheterna att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. Avsikten med utvärderingen är att fungera som underlag för regeringens politik och prioriteringar och ge grunden för ett strategiskt och proaktivt åtgärdsarbete.

Naturvårdsverkets rapport Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050

I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser år 2050 samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga ut- släppsnivåer på längre sikt.

Slutbetänkandet från utredningen om fossilfri fordonstrafik

Utredningen om fossilfri fordonstrafik hade i uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att redu- cera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen om en hållbar och resurseffektiv energiförsörj- ning utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Utredningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommenda- tioner för vad Sverige bör driva inom EU. Slutbetänkandet Fossil- frihet på väg, SOU 2013:84, överlämnades i december 2013.

Trafikverkets Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan

Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energi- effektivisering och begränsad klimatpåverkan (2014:134) från januari 2015 är en fördjupning av det samlade planeringsunderlaget för miljö och utgör grunden för Trafikverkets arbete med att begränsa transportsektorns klimatpåverkan. Det innehåller bl.a. be- skrivningar av nuläge och prognostiserad utveckling för transport-

56

SOU 2016:47

Uppdragen och hur de genomförts

sektorns klimatpåverkan samt ett klimatscenario med nödvändiga åtgärder för att nå dessa mål.

Europeiska kommissionens förslag till luftvårdspaket

Europeiska kommissionen presenterade i december 2013 ett om- fattande förslag om en gemensam luftvårdspolitik i Europeiska unionen med förslag till reviderat takdirektiv, direktiv om begräns- ning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar, ett beslut om godtagande av ändringen av Göteborgsprotokollet samt ett nytt strategiskt program för luftvårdspolitiken i Europa år 2030 (se avsnitt 12.2.2 Styrmedel på EU-nivå).

Förenta nationernas klimatpanels femte rapport

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring (assessment report 5). Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och fram- tida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sår- barhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna).

57

Del A

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

2Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen

– hur ser utvecklingen ut?

2.1Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande

Nuvarande utveckling medför oacceptabla risker för ekosystem

År 2015 överskreds för första gången sedan de globala mätningarna påbörjades årsmedelvärdet för halten koldioxid i atmosfären 400 miljondelar. Koldioxidhalten i atmosfären är nu högre än vad den har varit på minst 800 000 år.1

2015 var även det varmaste året som har uppmätts hittills, med en medeltemperatur under året på 1 °C över förindustriell tid. Fem- ton av de sexton varmaste åren har uppmätts under 2000-talet, och 2015 var signifikant varmare än det tidigare rekordåret 2014. I linje med den långvariga utvecklingen, var 2011–2015 den varmaste fem- årsperiod som hittills uppmätts.2

Temperaturen har fortsatt att stiga varje månad och i april 2016 var den globala medeltemperaturen 1,1 °C högre än 1880. Värme- rekordet är en kombination av klimatförändring och det återkom- mande väderfenomenet El Niño.3

Enligt den femte utvärderingsrapporten från FN:s klimatpanel (IPCC) har de antropogena utsläppen av växthusgaser redan fått omfattande konsekvenser för ekosystem och samhällen. De högre

1IPCC (2014a).

2http://public.wmo.int/en/media/press-release/2015-hottest-year-record

3http://public.wmo.int/en/media/news/april-continues-record-temperature-streak

61

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

SOU 2016:47

medeltemperaturerna har resulterat i minskade snö- och istäcken, ökad nederbörd och höjda havsnivåer.4

Även extrema väderhändelser har ökat, med fler värmevågor, cykloner, torka, översvämningar och skogsbränder. Effekterna hittills visar tydligt ekosystemens känslighet och samhällets sårbar- het inför ett förändrat klimat.5

Konsekvenserna av ett varmare och mer instabilt klimat skiljer sig åt mellan olika regioner. Temperaturökningen är snabbast vid polerna. Utvecklingen förväntas leda till allt snabbare avisning, vilket i sin tur ökar takten i uppvärmningen.

Påverkan i form av minskad nederbörd och ett torrare klimat har redan drabbat delar av Afrika och Mellanöstern. Om denna trend fortsätter hotas livsmedelsproduktionen allvarligt och där- med möjligheterna för stora grupper människor att bo kvar i dessa områden.

Riskerna med ett alltmer instabilt klimat är omfattande. Fort- satta utsläpp av växthusgaser kommer att bidra till ytterligare på- verkan på klimatsystemet och öka risken för allvarliga, genomgri- pande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Vid mer än två graders uppvärmning ökar risken dessutom för tröskeleffekter i centrala ekosystem med irreversibla och abrupta förändringar.

Anpassningsåtgärder krävs för att möta pågående och framtida effekter av klimatförändringen

Anpassningsåtgärder krävs för att möta effekter som är oundvikliga av den redan pågående klimatförändringen. Dessutom krävs an- passningsåtgärder som beredskap för framtida effekter om inte tillräckligt kraftiga utsläppsminskningar genomförs.

Sårbarheten i kustnära urbana områden är betydande och om- fattande anpassningsåtgärder kan krävas för att skydda mot sti- gande havsnivåer. Runt en fjärdedel av världens befolkning, och 12 av världens 16 storstäder med fler än 10 miljoner invånare finns i kustnära områden6. Dessutom krävs skydd mot översvämningar.

4IPCC (2014a).

5Ibid.

6IPCC (2014b).

62

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

För varje grads ökning av medeltemperaturen så ökar atmosfärens kapacitet att hålla fuktighet, vilket medför kraftigare regnfall.

Klimatanpassningsåtgärderna kommer också till betydande del att handla om att tillgodose behovet av vatten för livsmedels- produktion, energiproduktion och för hushållens behov. Antalet personer som lever i regioner med allvarlig vattenstress förväntas öka från 1,6 miljarder år 2000 till upp emot 3,9 miljarder människor 2050 om inga åtgärder vidtas för att begränsa klimatpåverkan7. Även livsmedelsförsörjningen kommer att påverkas allvarligt av klimatförändringen och livsmedelstryggheten hotas i ett flertal regioner8. Behoven av anpassningsåtgärder kommer sannolikt att påverka de flesta verksamheter i samhällen om än i olika utsträck- ning och form.

Migrationen kan öka till följd av ett förändrat klimat. Prognoserna är osäkra, men enligt FN:s migrationsorgan riskerar runt 200 mil- joner människor tvingas migrera på grund av försvårade miljöför- hållanden 2050.9

En stabilisering av klimatet är en förutsättning för att nå hållbarhetsmålen

Fattigdomen har minskat globalt. Exempelvis har antalet personer som lever i extrem fattigdom minskat från 1,9 miljarder till 836 mil- joner mellan 1990–2015 och barnadödligheten har halverats10. Men behovet av utveckling är fortsatt stort.

Enligt FN:s Human Development Report lider 795 miljoner människor av kronisk hunger, 660 miljoner människor har inte till- gång till säkert dricksvatten, och 2,4 miljarder människor har inte tillgång till toalett. Dessutom saknar 1,2 miljarder människor till- gång till el och 2,7 miljarder människor använder fortfarande bio- bränslen för matlagning, vilket medför allvarliga hälsorisker från luftföroreningar inomhus.

7OECD(2012).

8IPCC (2014b).

9http://www.iom.int/migration-and-climate-change-0

10UNDP (2015).

63

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

SOU 2016:47

Globalt sett förväntas fattigdomen fortsätta minska och medel- klassen öka. Fler människor kan få bättre bostäder, el och möjlig- het att resa.11

Samtidigt förväntas befolkningen växa från runt 7,3 miljarder 2015 till 9,7 miljarder 2050. År 2022 beräknas Indien gå om Kina som världens mest folkrika land. Den snabbaste befolkningstill- växten sker i Afrika, som under perioden 2015–2050 förväntas stå för mer än hälften av den globala befolkningstillväxten.12

Att bekämpa klimatförändring är ett av FN:s hållbarhetsmål till 2030. Tillgången till viktiga naturresurser som vatten, skogar, marina resurser och odlingsbar mark hotas av ett förändrat klimat. I kombination med en växande befolkning kan det medföra att konkurrensen om naturresurser ökar och att hållbar utveckling försvåras. Insatserna för att minska utsläppen av växthusgaser är därför en förutsättning för att lyckas nå de övriga hållbarhetsmålen.

Ett flertal av målen illustrerar samhällets sårbarhet inför ett för- ändrat klimat. Mål nummer sex handlar om att säkerställa tillgång till rent vatten och sanitet. Vatten är en grundförutsättning för allt levande på jorden, och ökad brist på vatten till följd av klimatför- ändring hotar därför ett antal av FN:s hållbarhetsmål. God tillgång

11Ibid.

12UNDESA, Population Division (2015a).

64

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

till vatten är även en förutsättning för produktion av både livsmedel och energi. Klimatförändringen försvårar möjligheterna att nå må- len om att avskaffa hunger och målet om hållbar energi åt alla.

Samhället är också beroende av fungerande ekosystemtjänster, som hotas av klimatförändringen. Mål nummer femton handlar om att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbase- rade ekosystem, hållbart brukande av skogar, att bekämpa öken- spridningen, att hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt att hejda förlusten av biologisk mångfald. Alla dessa utmaningar är kopplade till utvecklingen på klimatområdet.

Övriga mål handlar bland annat om att tillgodose hälsa och väl- befinnande, god utbildning, jämställdhet, hållbara städer och sam- hällen, samt fredliga och inkluderande samhällen. I en värld med ett allt instabilare klimat blir alla dessa mål mycket svåra att uppnå13. För att nå målen krävs nya finansieringsformer samt att fler aktörer bidrar. Addis Ababa Action Agenda från 2015 innehåller en rad konkreta åtgärder till stöd för att genomföra hållbarhetsmålen.14

2.2Utsläppen behöver kulminera inom kort

för att därefter snabbt minska till låga nivåer

Kumulativa utsläppen avgör

Det är utvecklingen av de kumulativa utsläppen av långlivade växt- husgaser (framför allt koldioxid) som avgör storleken på koncent- rationen av växthusgaser i atmosfären och därmed den framtida temperaturökningen15. Därför behöver utsläppen av framför allt koldioxid plana ut och sedan minska till nära noll så snart som möjligt. Trögheterna och möjliga tröskeleffekter i klimatsystemet gör behovet av skyndsamma utsläppsreduktioner än mer angelägna.

Den kvarvarande kolbudgeten för att sannolikt (med mer än 66 procents sannolikhet) kunna begränsa den globala temperaturök- ningen till högst två grader bedöms av IPCC motsvara mindre än

13http://www.globalamalen.se/om-globala-malen/

14UNDESA, Financing for Development Office (2015).

15Den koldioxid som inte tas upp av hav och biomassa stannar i atmosfären i flera hundra till tusentals år. Mellan 1750–2011 har de kumulativa utsläppen av koldioxid uppgått till mellan 2040+/-330 GtCO2. Av dessa kumulativa utsläpp beräknas 40 procent stannat i atmosfären,

30procent upptaget i hav, och resten upptagits av växter och jord.

65

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

SOU 2016:47

1 000 miljarder ton koldioxid. Det motsvarar ytterligare cirka 20 år med dagens nivåer av utsläpp globalt.

IPCC:s femte utvärderingsrapport är från 2013/2014, vilket gör att den återstående kolbudgeten har minskat ytterligare. Antagan- den om klimatkänslighet, de framtida utsläppen av övriga växthus- gaser och med vilken sannolikhet temperaturmålen kan nås på- verkar också storleken på den resterande kolbudgeten. Att be- gränsa medeltemperaturhöjningen till högst 1,5 grader med samma sannolikhet som ovan innebär en än mer begränsad kolbudget. De närmaste åren är därför av avgörande betydelse för om världen ska lyckas nå nollutsläpp av koldioxid, och därmed minska riskerna för att klimatförändringen blir farlig.

66

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

Källa: Översatt från Carbon Brief, http://bit.ly/carbonbountdown

Parisavtalet innebär att de globala utsläppen

av koldioxid behöver nå nollnivåer i mitten av århundradet

För att nå Parisavtalets mål om att hålla den globala temperatur- ökningen väl under 2 grader, och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader, krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Utsläppen behö- ver sedan övergå till negativa nivåer under andra hälften av århund- radet.

67

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

SOU 2016:47

Enligt Parisavtalet ska IPCC under 2018 redovisa en analys av vad som krävs för att minska utsläppen i enlighet med målet om högst 1,5 °C uppvärmning. Befintliga studier på 1,5 graders banor indikerar dock att utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i alla delar av världen till mitten av århundrandet, följt av negativa utsläpp16.

Möjligheterna att åstadkomma nettonegativa utsläpp som de flesta av IPCC:s lågutsläppsscenarier förutsätter är samtidigt ett område som diskuteras bland forskare17.

Inför FN:s klimatmöte i Paris inkom parterna med nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar.

Det föreligger ett betydande gap mellan Parisavtalets ambi- tionsnivå och de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminsk- ningar vilket inger oro kring möjligheterna att leva upp till avtalets målsättningar.

Om de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminskningar genomförs på den nivå de är satta, beräknas 75 procent av den res- terande koldioxidbudgeten på 1 000 miljarder ton för detta århund- rande vara intecknad redan 203018.

Scenarier som bygger på framskrivningar av ländernas utsläpps- utveckling även efter 2030, indikerar att temperaturökningen skulle kunna uppgå till runt 3 °C i slutet av århundradet jämfört med förindustriell tid vid en utveckling i linje med ländernas nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar19. För att realisera Paris- avtalets målsättningar krävs alltså betydande ambitionsnivå- höjningar inom en snar framtid.

2.3En positiv utsläppsutveckling kan anas

Utsläppen av koldioxid planade ut 2014

Efter ett decennium av kraftig tillväxt för koldioxidutsläppen, av- stannade tillväxttakten 2014 på en nivå runt 37,5 miljarder ton (Gt) CO2. År 2014 ökade utsläppen totalt med 0,5 procent samtidigt

16Exempelvis genom avskiljning– och lagring av koldioxidutsläpp från förbränning av bio- massa (så kallad bio-CCS) eller omfattande skogsplantering.

17Se t.ex. Gasser, T., Guivarch, C, m.fl. (2015).

18UNFCCC (2015).

19UNEP (2015).

68

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

som den globala ekonomiska tillväxten ökade med 3 procent. För 2015 förväntas en marginell minskning av utsläppen. Även 2012 och 2013 ökade utsläppen i en lägre takt jämfört med den tidigare trenden. Huruvida det som sker ska betecknas som ett trendbrott även på längre sikt är dock för tidigt att säga.20

Källa: PBL Netherlands Environmental Assessment Agency,

http://infographics.pbl.nl/website/globalco2-2015/

Orsakerna till utvecklingen bedöms vara flera. Den främsta för- klaringen ligger i att Kinas koldioxidutsläpp nu växer i betydligt långsammare takt än tidigare till följd av strukturella förändringar i landets ekonomi och en lägre koldioxidintensitet i landets energi- användning21. Den snabbt ökade utbyggnaden globalt av sol och vindenergi – från en andel av elproduktionen i världen på 0,5 pro- cent år 2004 till 4 procent år 2014 – har också spelat in. Dessutom var både 2014 och 2015 de varmaste åren hittills vilket har lett till lägre energiefterfrågan under främst vinterhalvåret. 22

20PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015).

21Det råder samtidigt en betydande osäkerhet om hur stor till exempel kolanvändningen är i Kina och statistiken har reviderats vid flera tillfällen.

22PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015).

69

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

USA, EU-28, Kina och Indien stod gemensamt för drygt 60 procent av de globala koldioxidutsläppen 2014. Kina stod för de största utsläppen av koldioxid, och USA för de högsta utsläppen per capita. Utsläppen från Indien visar en relativt hög tillväxt och står för en allt större andel av världens utsläpp.23

Den fortsatta utvecklingen av energisystemet, urbaniseringen och växthusgasutsläppen i Indien kommer troligen, tillsammans med den fortsatta utvecklingen i Kina, ha stor betydelse för den samlade utsläppsutvecklingen i världen kommande år och möjlig- heterna att vända de sammanlagda utsläppen nedåt i närtid.

Fossila bränslen dominerar i det globala energisystemet

– men förnybar energi växer snabbt

Fossila bränslen (kol, olja och naturgas) fortsätter dominera den globala energitillförseln. Andelen har dock minskat från 86 procent 1973 till 81 procent 2013. Samtidigt har den totala energitillförseln mer än fördubblats24.

Orsakerna till att fossila bränslen fortsatt har en dominerande ställning i det globala energisystemet, är dels energitätheten och därmed effektivitet i användningen, dels det låga priset under en stor del av de senaste hundra åren. En bidragande orsak till de låga priserna är att omfattande subventioner tillfaller fossila bränslen globalt. 2014 uppgick dessa subventioner enligt internationella energirådet (IEA) till 490 miljarder USD, vilket var mer än fem gånger nivån av stödet till förnybar energi. Prisfallet på olja de senaste åren har dock möjliggjort att en utfasning av subven- tionerna till fossila bränslen har påbörjats i ett flertal länder.25

Samtidigt ökar andelen förnybar energi. Under 2014 var ut- byggnaden av elproduktion från förnybara energikällor – främst sol och vind – för första gången större än utbyggnaden av motsvarande fossilbaserad kapacitet och under 2015 var investeringarna i förny-

23OECD/IEA (2015a).

242013 stod kärnkraft för knappt 5 procent av energitillförsen globalt, vattenkraft för drygt

2procent, biobränslen och avfall för omkring 10 procent och övriga energikällor för drygt

1procent.

25OECD/IEA (2015c).

70

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

bar energi betydligt större än motsvarande investeringar i fossil elproduktion.26

27

Källa: Översatt från New Climate Econoy, 2014: Better Growth, Better Climate – The New Climate Economy Report.

År 2015 hade även andelen förnybar energi av total slutlig energi- användning ökat till 19,2 procent och ökningen i global kapacitet slog ett nytt rekord även detta år.28

26OECD/IEA (2015b).

27REN21 (2016).

28Ibid.

71

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

SOU 2016:47

Dagens låga oljepriser bedöms dock göra övergången till fossil- fria energialternativ svårare, inte minst på kort sikt och främst inom transportsektorn. Oljeprisets utveckling i framtiden kommer att ha stor betydelse för takten i omställningen av energisystemet. Samtidigt har utvecklingen inom sol-och vindenergi varit positiv under senare år och gör att dessa energislag är konkurrenskraftiga med kol och gas för elproduktion i ett växande antal regioner – trots utvecklingen av priserna på fossil energi. Den förnybara ener- gin har dessutom flera fördelar som förbättrad energisäkerhet, luft- kvalitet och väsentligt lägre klimatpåverkan.

Även inom transportsektorn kan en utveckling skönjas där fos- silbränslenas dominerande ställning är på väg att förändras. För eldrivna fordon går utvecklingen snabbt framåt, både i form av ökad prestanda och snabbt sjunkande kostnader för energilagring. Sjunkande batterikostnader möjliggör också för en ökad andel för- nybart i energimixen totalt samt underlättar utvecklingen mot ett mer decentraliserat energisystem.29

En omställning av energisystemet är den enskilt viktigaste fak- torn för att kunna nå upp till Parisavtalets målsättningar.30

Omfattande behov av infrastrukturinvesteringar och risk för inlåsningseffekter

En fortsatt växande befolkning och ekonomisk tillväxt medför omfattande behov av investeringar i infrastruktur, särskilt i ut- vecklingsländerna.

I takt med en växande befolkning och ökat välstånd fortsätter även urbaniseringen. Befolkningen som lever i städer förväntas öka från dagens 54 procent till 66 procent runt 2050. Den snabbaste urbaniseringstakten sker i Asien och Afrika31. Urbaniseringen ställer krav på omfattande investeringar i infrastruktur. Efterfrågan på energi, basmaterial och vatten ökar. Mer än hälften av den ur- bana infrastruktur som kommer att behövas i världen år 2050 är ännu inte byggd.32

29Nykvist och Nilsson (2015).

30IRENA (2016).

31UNDESA, Population Division (2015b).

32UNEP (2013).

72

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

I denna pågående urbanisering är det av största vikt att undvika inlåsningar i koldioxidintensiv och energikrävande teknik och sam- hällsbyggnad genom att bygga hållbart från början33. En sådan inriktning gör det också enklare att utveckla mer hållbara beteen- demönster. Inriktningen är särskilt viktigt i de delar av världen där en stor mängd städer och energianläggningar nu håller på att byg- gas och expandera men också när tidigt industrialiserade länder som Sverige nu genomför återinvesteringar i den befintliga bebyg- gelsen och infrastrukturen.

Åtgärder och styrmedel kan bidra till att de globala utsläppen kan minska till mycket låga nivåer

Den omställning av samhället som krävs för att nå nära nollutsläpp av växthusgaser är långtgående och genomgripande.

I IPCC:s femte utvärderingsrapport redogörs för en rad åtgär- der som behöver genomföras i olika samhällssektorer för att för- hindra farlig klimatförändring. 34

Dessa åtgärder bedöms sammantaget ha så stora potentialer att de kan vara tillräckliga för att världen ska lyckas begränsa tempe- raturökningen till högst två grader under det här århundradet. En rad styrmedel krävs samtidigt för att åtgärdspotentialerna verkligen ska kunna realiseras.

I IPCC-rapporten konstateras att utvecklingen mot låga utsläpp av växthusgaser behöver ske på skilda sätt inom olika sektorer och i olika delar av världen. Därför krävs ett flertal styrmedel på olika nivåer (internationellt, regionalt, nationellt och lokalt) för att åstadkomma en effektiv omställning till låga utsläpp.

Styrmedel för att stödja teknisk utveckling, marknadsintro- duktion och spridning av tekniker kan komplettera och höja ef- fekten av styrmedel som prissättning av utsläpp som mer direkt ger incitament till att åtgärder sprids.

Sektorsspecifika, riktade, styrmedel har hittills använts mer i världen än sektorsövergripande styrmedel, som koldioxidskatter och handelssystem.

33IPCC (2014c).

34IPCC (2014c).

73

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

SOU 2016:47

Riktade styrmedel kan vara bättre lämpade att överbrygga sär- skilda barriärer och marknadshinder jämfört med de sektorsöver- gripande styrmedlen.

Ett ökande antal styrmedel inklusive olika typer av subventions- system har till exempel införts och drivit på den snabba introduk- tionen och teknikutvecklingen inom förnybar elproduktion under senare år.

I IPCC-rapporten konstateras vidare att det nu har blivit ett ökat fokus i världen mot att utforma strategier som bidrar till att flera mål uppnås samtidigt, för att öka positiva och minska negativa sidoeffekter.

Sammanlagt 146 länder hade i slutet av 2015 infört olika typer av stödsystem för förnybar energi. Åtminstone 173 länder hade vid samma tid infört någon form av mål för introduktion av förnybar energi.

Den största andelen av världens växthusgasutsläpp omfattas än så länge inte av prismekanismer. År 2016 hade 40 länder samt 20 del- stater eller städer någon form av prissättning för kol, genom koldioxidskatter eller handel med utsläppsrätter. Prissättningen om- fattade omkring 13 procent av världens samlade utsläpp av växthus- gaser. Trenden är samtidigt ökande men prisnivåerna låga. 35

Klimatfinansiering

En viktig del av implementeringen av Parisavtalet utgörs av de löften om klimatfinansiering som utställts. Utvecklade länder för- utsätts bidra med minst 100 miljarder USD årligen från 2020, och ett nytt finansieringsmål ska fastställas från 2025. Finansieringen ska bl.a. administreras av den gröna klimatfonden, vars uppdrag är att stödja utvecklingsländer genom insatser för klimatanpassning och minskade utsläpp av växthusgaser, inklusive skogsrelaterade insatser. Fonden väntas få en viktig roll i finansieringen av anpass- ningsåtgärder samt investeringar i klimatsnål teknik.

35 World Bank Group Climate Change, Ecofys (2016).

74

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

Teknisk utveckling kan föra med sig nya möjligheter

De åtgärds- och scenarioanalyser som till exempel IPCC:s utvärde- ringsrapporter utgår ifrån tillämpar ett relativt konservativt synsätt när det gäller hur stora utsläppsminskningar som kan åstadkommas till följd av tekniska åtgärder och förändrade beteenden. I analy- serna ingår exempelvis inte antaganden om mer oprövade och snabba teknikskiften och de potentialer som eventuellt kan finnas i sådana.

Sverige och världen genomgår nu en snabb teknikutveckling vars samlade effekter på ekonomin och på utsläppen av växthus- gaser är svår att förutse. Utvecklingen omfattar främst området fortsatt digitalisering.

Andra områden där teknikutvecklingen är snabb, och ofta kopplad till ökad digitalisering gäller exempelvis energiområdet, nanoteknik, bioteknik och neurovetenskap.

Digitaliseringen möjliggör utveckling av en rad nya tjänster och samt en mer energi- och materialeffektiv produktion.

Exempel på områden är smarta elnät och framväxten av ett mer decentraliserat elsystem, energilagring, ”sakernas internet”36, roboti- sering och automatisering av produktion och logistik, elektrifierad och autonom (självstyrande) fordonspark samt utvecklingen av en delningsekonomi37.

Innovationer av mer banbrytande karaktär kan även tänkas ske inom andra områden av stor betydelse för klimatpolitiken till exempel, avancerade material, alger och annan marin bioproduktion som råvara för biobränsle, textilier baserade på skogsråvara, artifi- ciell fotosyntes, laboratorieodlat kött, cellulosabaserade batterier och biobaserade råvaror som källa för baskemikalier38.

När det gäller digitaliseringen och dess effekter på utsläppen globalt kan potentialen för en minskning av utsläppen av växthus- gaser potentiellt vara betydande. Samtidigt innebär utvecklingen ett antal öppna frågor, däribland om digitaliseringen kan medföra ökad

36Sakernas internet, eller Internet of things, är ett samlingsbegrepp för den utveckling som innebär att maskiner, fordon, gods, hushållsapparater, kläder och andra saker, förses med små inbyggda sensorer och datorer. Se t.ex. http://iotsverige.se/

37McKinsey Global Institute (2013); Schwab, K. (2016); Rifkin, J. (2013).

38Stömdahl, I. och Brorson, T (2015).

75

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

SOU 2016:47

elanvändning eller användning av fossila bränslen på andra områden genom så kallade rekyleffekter.

Strategier som tar hänsyn till flera mål samtidigt bidrar till att utsläppen minskar

Flera av de verksamheter som orsakar utsläpp av växthusgaser ger också upphov till andra miljö- och hälsoproblem vilka orsakar om- fattande välfärdsförsämringar och kostar samhället mycket stora summor varje år.

Nuvarande uppskattningar av de sammantagna effekterna av luftföroreningar (inklusive luftföroreningar inomhus) omfattar uppskattningsvis 7 miljoner förtida dödsfall globalt varje år, vilket motsvarar en åttondel av det totala antalet förtida dödsfall i värl- den. I Europa beräknas luftföroreningar orsaka cirka 600 000 för- tida dödsfall per år. Den totala årliga ekonomiska kostnaden i Europa för hälsoeffekter och förtida dödsfall orsakade av luft- föroreningar uppskattas till 1 575 biljoner USD (vilket motsvarar ca 11 000 miljarder kronor).

Kostnaderna för förtida dödsfall från luftföroreningar varierar mellan olika länder. I nästan hälften av Europas länder är den eko- nomiska kostnaden för förtida dödsfall från luftföroreningar runt 10 procent av BNP. För Sverige uppskattats kostnaderna för expo- nering av luftföroreningar kosta 30–42 miljarder kronor per år vilket motsvarar cirka en procent av Sveriges BNP. 39

När det finns synergieffekter för samhället genom strategier som tar hänsyn till flera mål samtidigt kan det alltså, vilket exemplet från luftföroreningsområdet ovan visar, bidra till att åt- gärder genomförs till en större samhällsekonomisk nytta.

Samhällsbyggnadsstrategier och teknikval kan dessutom ge flera samtidiga nyttor i form av en bättre livsmiljö med lägre buller och luftföroreningar, och en större resiliens mot de klimatförändringar som inte går att undvika.

39 Uppskattningen gäller för år 2010. WHO Regional Office for Europe, OECD (2015); Gustafsson m.fl (2014).

76

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

Den här typen av synergieffekter kan underlätta för enskilda städer, företag och länder att ta beslut om att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser oavsett hur världen i övrigt agerar.40

Alla aktörer bidrar till omställningen

Näringslivets arbete med miljö- och hållbarhetsfrågor har succes- sivt ökat i omfattning och prioriteras i dag allt högre i företagens organisationer. Det återspeglar en förändring av värderingar och kunskapsuppbyggnad i samhället, där förståelsen för kopplingen mellan ekonomiska aktiviteter och tillståndet i miljön, har ökat.

I Sverige bedriver exempelvis nästan alla stora företag och ca 80 procent av medelstora företag någon form av klimatarbete41.

Sammanlagt 205 företag som representerar ca 84 procent av börsvärdet på de nordiska börserna rapporterade sina utsläpp av växthusgaser via Carbon Disclosure Project under 201542.

Globalt har 500 toppföretag inom Carbon Disclosure Project åtagit sig att formulera egna åtaganden om utsläppsminskningar. En rad stora företag har också antagit mål om att enbart använda förnybar energi i sin verksamhet.

Den finansiella sektorn har också börjat engagera sig i att främja en utveckling mot låga utsläpp av växthusgaser. Vid FN:s klimat- möte i New York 2014 startades även initiativet PDC, Portfolio Decarbonization Coalition, av en handfull pensionsfonder, under ledarskap av bland annat den Fjärde AP-fonden i Sverige. Vid kli- matmötet i Paris 2015 hade koalitionen vuxit till tjugofem med- lemmar, med sammanlagt 3 200 miljarder dollar under förvaltning, och mer än 600 miljarder dollar i klimatsmarta placeringar. Parall- ellt med denna utveckling förs diskussioner i många länder om hur nya finansiella instrument – t ex gröna obligationer – som stöder investeringar i hållbar energi och infrastruktur kan utvecklas och skalas upp. Frankrike har som första land beslutat om en lagstift- ning som tvingar pensionsfonder och kapitalförvaltare att ”beskriva sin riskexponering mot klimathotet”.

40IPCC (2014c).

41Naturvårdsverket (2015f).

42Carbon Disclosure Project (2015).

77

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

SOU 2016:47

Många stora företag har även engagerat sig tillsammans med länder och institutioner för betydelsen av att införa prismeka- nismer för koldioxidutsläpp43.

Det civila samhället genom miljörörelsen och andra folkrörelser har också en mycket viktig roll i omställningen. Det gäller även medborgare och hushåll.

Städer och kommuner har också en mycket viktig roll för att möjliggöra en omställning. I Europa har exempelvis initiativet Covenant of Mayors samlat tusentals lokala och regionala aktörer som företräder mer än 200 miljoner invånare44. Dessa initiativ har betydelse både för teknikutveckling och för spridning av ny teknik och uppmärksammades som en mycket viktig komponent i om- ställningen vid klimatförhandlingarna i Paris.

När forskningsinstitut analyserar vilka faktorer som påverkar utsläppsutvecklingen och introduktionen av förnybar energi i värl- den är både frivilliga åtaganden inom näringslivet och lokala och regionala initiativ väsentliga drivkrafter som kan ha stor betydelse för utvecklingen.45

175 länder har undertecknat Parisavtalet och därmed åtagit sig att verka för att vidta kraftfulla åtgärder i närtid för att begränsa klimatförändringen46. Länderna har även åtagit sig att kontinuerligt skärpa sina nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar.

Världens länder har ett stort ansvar för att vidta skyndsamma åt- gärder och ge ramverk och incitament för de åtgärder som andra aktörer är beredda att genomföra. Det gäller även Sverige, som dessutom kan och vill utgöra ett gott exempel för hur en omställ- ning kan genomföras i praktiken.

43Se t.ex. Carbon Pricing Leadership Coalition, http://www.carbonpricingleadership.org/

44Covenant of Mayors for Climate and Energy,

http://www.covenantofmayors.eu/index_en.html

45Se t.ex. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015).

46http://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2016/04/parisagreementsingatures/

78

3 Klimatpolitiken fram till i dag

3.1Mål för klimatpolitiken

3.1.1Mål internationellt och inom EU

Parisavtalet innebär en globalt ökad ambition i klimatarbetet

Det avtal1 som beslutades på COP 21 i Paris i december 2015 inne- bär att världens länder nu har en gemensam plan för att minska klimatutsläppen.

Parisavtalet föreskriver att parterna ska begränsa den globala medeltemperaturökningen till väl under två grader jämfört med förindustriell tid, samt sträva efter att begränsa temperatur- ökningen till 1,5 grad, eftersom det signifikant kan minska riskerna och effekterna av klimatförändringar. Det innebär en ambitions- ökning jämfört med det tidigare så kallade tvågradersmålet om att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till högst två grader Celsius över förindustriell nivå2.

Genom avtalet åtar sig samtliga parter att avge progressiva na- tionella bidrag (nationally determined contribution, NDC) vart femte år, som successivt ska skärpas. En global översyn av de sam- lade åtagandena för att se hur långt det gemensamma klimatarbetet räcker ska också genomföras vart femte år. Denna översyn blir viktig för att kunna öka ambitionen över tid. Avtalet slår även fast att utvecklingsländer fortsatt ska få stöd för att begränsa sina ut- släpp och anpassa sina samhällen till ett förändrat klimat. Avtalet säger också att utvecklade länder ska öka sina ekonomiska och tek- niska stöd framöver. De mest sårbara länderna ska särskilt priorite-

1UNFCCC (2015).

2Parterna enades om tvågradersmålet vid partsmötet i Köpenhamn 2009, som sedan formali- serades i ett beslut under ”Shared Vision” i Cancun 2010.

79

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

ras och effektiv tillgång till finansiering ska säkerställas. Anpass- ningsåtgärder får en tydlig roll i det nya avtalet, något som varit viktigt för många utvecklingsländer.

Klimatmål inom EU

Temperaturmål som övergripande långsiktigt mål

EU antog redan 1996, inför Kyotoförhandlingarna, målet om att verka för en maximal höjning av den globala medeltemperaturen med två grader Celsius jämfört med förindustriell nivå3. Två- gradersmålet har sedan preciserats till att industriländerna måste minska sina utsläpp med mellan 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990 års utsläpp. Denna precisering antogs som ett mål för EU av Europeiska rådet under det svenska ordförandeskapet 20094.

Mål till 2020

EU har antagit ett samlat klimat- och energipaket till 2020 där EU:s medlemsländer bland annat åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser med 20 procent till 2020 jämfört med 1990 års ut- släpp5. Detta är grunden för EU:s åtagande under Kyotoprotokol- lets andra åtagandeperiod. Paketet innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering.

Inom ramen för klimat- och energipaketet beslutades även om hur utsläppsminskningarna till 2020 ska fördelas mellan den hand- lande (dvs. el- och fjärrvärmeanläggningar och stora delar av indu- strin) och den icke-handlande sektorn (dvs. övriga sektorer och utsläppskällor framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt använd- ning av fluorerade växthusgaser)6. Basår för dessa mål är 2005 med anledning av att det var då som EU:s system för handel med ut- släppsrätter infördes. Utsläppen från anläggningar som omfattas av

3Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007).

4Europeiska rådets (2009).

5Europeiska rådets (2008).

6Utsläpp och upptag av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogs- bruk, LULUCF ingår inte i den sk. icke-handlande sektorn mot 2020 målen.

80

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

handelssystemet ska sammantaget för hela EU minska med 21 pro- cent till 2020 jämfört med utsläppen 2005. För dessa sektorer sker ingen bördefördelning mellan medlemsländerna då handelsystemet styr var utsläppsminskningarna sker. Utsläppen utanför handel- systemet ska minska med 10 procent jämfört med 2005. Detta mål är i sin tur fördelat mellan EU:s medlemsländer enligt en intern bördefördelning Effort Sharing Decision (ESD). För Sveriges del gäller under ESD att utsläppen ska minska med 17 procent jämfört med 2005.

EU:s målsättningar för transportsektorn avseende klimat

I EU:s transportpolitiska vitbok från år 2011 ingår målsättningen att nå 60 procent utsläppsminskning i transportsektorn till år 2050 jämfört med år 1990, inom ramen för ökade transporter och för- bättrad rörlighet. Utsläppen som avses inkluderar i detta fall även luftfart och sjöfart inom EU:s territorium. Transportsektorn ska bidra till EU:s övergripande mål om 80–95 procent utsläppsreduce- ring till 2050.

EU:s mål från 1990 till 2050 består av ett delmål för utveck- lingen till 2030 med en minskning på 20 procent jämfört med 2008. Dock pekar vitboken på att ett sådant delmål är en utmaning mot bakgrund av den starka trafiktillväxten i vissa EU-länder mellan 1990–2008. Delmålet jämfört med 1990 innebär de facto en ökning av transportsektorns totala utsläpp med 8 procent. Först efter 2030 antas att reduktion kan ske, även jämfört med 1990 års utsläpps- nivå. En reviderad transportpolitisk strategi väntas 2016.7

Förslag till mål till 2030

Vid Europeiska rådet i oktober 2014 antogs ett ramverk för klimat- och energipolitiken fram till 20308. Beslutet innefattar bland annat mål om att minska utsläppen av växthusgaser med minst 40 procent jämfört med utsläppen 1990. Ramverket innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering.

7EU-kommissionen (2011).

8Europeiska rådets (2014).

81

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

Europeiska rådet beslutade även om hur utsläppsminskningarna till 2030 ska fördelas mellan den handlande och den icke-handlande sektorn. Utsläppen inom handelssystemet ska sammantaget minska med 43 procent jämfört med 2005. Utsläpp i verksamheter utanför handelssystemet ska minska med 30 procent jämfört med 2005. Ansvarsfördelning på medlemsländer för utsläppsminskningarna utanför handelssystemet har ännu inte skett.

Parisavtalets konsekvenser för EU

EU och dess medlemsstater verkade för ett ambitiöst klimatavtal i Paris och var bland de första parterna att inkomma med ett natio- nellt bestämt bidrag om utsläppsminskningar (en klimatplan) i mars 20159. Samtliga parter behöver delta i processen med revide- ring av klimatplaner för att tillgodose uppfyllelse av Parisavtalets ambitiösa målsättningar. En tydlig förståelse för policyimplikatio- nerna av 1,5-gradersmålet behöver utvecklas, enligt Europeiska kommissionen. Enligt Parisavtalet har IPCC i uppgift att ta fram en särskild rapport till 2018 kring olika aspekter av en omställning i enlighet med 1,5-gradersmålet. EU avser att till 2020 utveckla sin strategi för utsläppsminskningar till 2050. En sådan revidering kommer att föregås av analyser kring ekonomiska och sociala aspekter av en omställning.10

Omställningen till en resurseffektiv ekonomi med låga utsläpp av koldioxid kräver fundamentala förändringar i teknik, energi, finansiering samt i samhället som helhet, enligt kommissionen. Parisavtalet utgör en möjlighet för ekonomisk omställning, arbets- tillfällen och tillväxt. Avtalet är centralt för att nå mål om hållbar utveckling, samt för EU:s mål om investeringar, konkurrenskraft, cirkulär ekonomi, forskning, innovation och energiomställning. EU kan fortsätta visa ledarskap på området genom åtgärder för minskade utsläpp och ökade investeringar i viktiga sektorer, exem- pelvis genom en omställning inom energiunionen11. Parisavtalet ger

9Latvian Precidency of the Council of the European Union. (2015).

10EU-kommissionen (2016).

11EU-kommissionen (2015b).

82

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

en tydlig och ambitiös inriktning för ökad innovation12. Att skynd- samt öka investeringar som främjar en ekonomi med låga utsläpp av koldioxid är också avgörande för att undvika inlåsningseffekter, enligt kommissionen13. Vidare framhåller kommissionen att pris- sättning av koldioxid är av central betydelse för konkurrensneutra- litet i omställningen. Likaså är städer och civila samhället centrala aktörer för att omställningen ska förverkligas. EU avser även att fortsatt mobilisera klimatfinansiering för utvecklingsländer14, och stödja utvecklingsländer i utveckling av nationella klimatplaner15. 16

3.1.2Nationella mål för klimatpolitiken

Målen för klimatpolitiken är fastställda av riksdagen och utgörs av miljömålet Begränsad klimatpåverkan samt av etappmålet om mins- kade utsläpp av växthusgaser till 2020. Riksdagen har också ställt sig bakom regeringens vision om att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären17.

Miljömålssystemet och generationsmålet

Riksdagen fastställde 2010 en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generations- mål, 16 miljökvalitetsmål och en rad etappmål.

Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställ- ning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvali- tetsmålen. Målet innebär att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Sammanlagt har riksdagen beslutat om 16 miljökvalitetsmål.

12EU har åtagit att satsa 35 procent av Horizon 2020 forskningsmedlen mellan 2014–2020 till klimatrelaterade projekt.

13Under perioden 2014–2020 riktas 114 miljarder euro, motsvarande 25 procent av medlem inom European Structural and Investment Fund (ESIF) till klimatrelaterade åtgärder.

14Bland annat genom att tillsammans med andra länder bidra med 100 miljarder USD årligen senast år 2020 i klimatfinansiering till utvecklingsländer, se http://www.greenclimate.fund/home

15I de nationella klimatplanerna kan synergieffekter uppnås mellan utsläppsminskningar, FN:s hållbarhetsmål till 2030, samt Addis Abeba agendan för utvecklingsfinansiering.

16EU-kommissionen (2016).

17Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.

83

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

Etappmålen ska underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Hittills har 24 etappmål antagits, mer- parten av regeringen.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Miljömålet Begränsad klimatpåverkan är utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar. Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den bio- logiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har till- sammans med andra länder ansvar för att det globala målet kan uppnås18.

Riksdagen har preciserat miljökvalitetsmålet med ett tempera- turmål och ett koncentrationsmål.19

Temperaturmål: Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den för- industriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.

Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet: Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppm koldioxid- ekvivalenter).

Etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020

Riksdagen har även beslutat om ett etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020. Etappmålet innebär att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990 och gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Målet innebar att utsläppen av växthus-

18Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.

19Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.

84

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

gaser år 2020 skulle vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvi- valenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå20. Minskningen sker genom utsläppsreduktioner i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla meka- nismer som mekanismen för ren utveckling (CDM)21.

Målet är mer långtgående än Sveriges bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet via EU:s interna bördefördelning, ESD, vilken innebär att utsläppen ska minska med 17 procent jämfört med 2005. Om man räknar om det nationella målet om minskade ut- släpp med 40 procent till 2020 till basår 2005 i stället för 1990 så motsvarar det ca 33 procent. Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning inkluderas för närvarande inte i målet.

Miljömålsberedningens förslag till långsiktigt mål till 2045

Miljömålsberedningen har föreslagit ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 204522.

Beredningen föreslag innebär att:

Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växt- husgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050.

Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgas- rapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åt- gärd (CCS).

Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får till- godoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

20Vid den tidpunkt som målet beslutades.

21Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377; Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.

22SOU 2016:21.

85

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Förslaget tar sin utgångspunkt i Parisavtalet. Ett globalt åtagande om att väl underskrida två graders temperaturökning och sträva mot att temperaturökningen begränsas till högst 1,5 grader innebär att den återstående globala utsläppsbudgeten blir ännu mer begrän- sad jämfört med den ”utsläppsbudget” som EU:s 2050 mål och den svenska nettonollvisionen utgår från. Beredningens förslag till lång- siktigt mål innebär att den svenska nettonollvisionen preciseras och tidigareläggs på så vis att den ska uppnås år 2045 för att därefter kunna uppnå nettonegativa utsläpp. Beredningens förslag motsva- rar ett genomsnittligt utsläpp på knappt 0,9 ton per capita23 2045 och sammanlagda nettonollutsläpp vid samma tid, vilket skulle innebära att Sverige tar på sig ett ambitiöst åtagande.

En utgångspunkt för beredningens förslag till mål för 2045 är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling.

3.2Utsläpp av växthusgaser i Sverige

3.2.1Territoriella utsläpp

De territoriella utsläppen har minskat kraftigt sedan 1990

Under 2014 var Sveriges utsläpp av växthusgaser 54,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar en minskning med 24 procent jämfört med nivån 199024. Enligt Naturvårdsverkets snabbstatistik för 2015 fortsätter minskningen, om än i något lång- sammare takt det senaste året, ner till 53,7 miljoner ton.

De flesta sektorer har bidragit till utvecklingen sedan 1990. Hu- vuddelen av minskningarna har skett inom bostadssektorn genom en övergång från oljeeldade värmepannor till el och fjärrvärme,

23Vid en befolkning om ca 12,2 miljoner invånare år 2045.

24En första uppskattning för 2015 visar att utsläppen av växthusgaser är 1 procent lägre jäm- fört med 2014. Den långsiktiga trenden är att utsläppen av växthusgaser minskar i Sverige.

86

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

inom avfallssektorn genom deponiförbudet samt genom utsläpps- minskningar inom industrin. Skiftningar i väder och konjunktur har även i vissa fall gett kraftiga mellanårsvariationer.25

 

100000

 

80000

koldioxidekvivalenterton

60000

0

 

40000

 

20000

Tusen

 

 

-20000

 

-40000

 

-60000

Källa: Naturvårdsverket, http://www.naturvardsverket.se/klimatutslapp

Transport

Industri

El- och fjärrvärmeproduktion

Jordbruk

Uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk

Arbetsmaskiner

Avfall

Produktanvändning och övrigt

Internationell transport

Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)

Utsläppens utveckling i olika sektorer

Transportsektorn och industrin står vardera för omkring en tredje- del av utsläppen av växthusgaser i Sverige i dagsläget, som i detta avsnitt avser år 2014. Samtliga uppgifter om utsläppsminskningar nedan avser också år 2014.

Utsläppen från transporter är främst koldioxid från personbilar och tunga fordon. Utsläppen har minskat med 11 procent sedan 1990, trots en kraftig trafikökning. Främsta anledningen till minskningen är en ökad energieffektivisering av fordonsflottan och en ökad användning av biodrivmedel. En stor del av de direkta ut- släppen från industrin kommer från några särskilt energi- och kol- dioxidintensiva branscher inom det som kan kallas för basmaterial- industri, medan en rad andra industribranscher har betydligt lägre koldioxidutsläpp både totalt och i relation till branschens för-

25 Naturvårdsverket (2016a) se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser--nationella- utslapp/

87

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

ädlingsvärde. Utsläppen från industrin har sammantaget minskat med 24 procent sedan 1990.

Resterande tredjedel av utsläppen kommer från jordbruk, el- och fjärrvärmeproduktion, arbetsmaskiner, avfall, produktanvänd- ning samt bostäder och lokaler.

Jordbruk och el- och fjärrvärmeproduktion står för 13 respek- tive 12 procent av Sveriges totala utsläpp. Utsläpp från jordbruket har minskat med 11 procent sedan 1990. Utsläppen utgörs framför allt av metan och lustgas från djurens matsmältning, stallgödsel och jordbruksmark. Utsläppen från el och fjärrvärme har sammantaget minskat med ca 14 procent sedan 1990. Förbränning av avfall har samtidigt ökat markant under perioden (nästan tredubblats) och motsvarade 32 procent av utsläppen från sektorn år 2014.

Utsläppen från arbetsmaskiner stod för 7 procent av utsläppen år 2014 och utsläppen har ökat med ungefär en tredjedel jämfört med år 1990. De har efter en lång period med ökande utsläpp varit relativt stabila sedan år 2005.

Utsläppen från avfallshantering, produktanvändning samt bo- städer och lokaler26, står vardera för endast 2–3 procent av utsläp- pen. Avfallssektorns utsläpp består främst av metanutsläpp från deponier. Utsläppen har mer än halverats sedan år 1990, främst på grund av de förbud som införts mot deponering av organiskt och brännbart. Utsläpp från produktanvändning omfattar bland annat användningen av fluorerade gaser (f-gaser) i kylsystem och luft- konditioneringar samt koldioxidutsläpp från användning av smörj- medel, lösningsmedel och paraffin. Sedan 1990 har utsläppen från produktanvändning ökat med nästan 150 procent. Trenden bröts 2008 och uppvisar sedan dess en minskande trend, i huvudsak tack vare EU:s förordning om fluorerande växthusgaser. Utsläppen från uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk har minskat med 86 procent sedan 1990. Sektorn har sedan dess bidra- git med nästan hälften av Sveriges totala utsläppsminskning.

26 Inklusive uppvärmning inom skogs- och jordbrukssektorn.

88

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

3.2.2Utsläppen av växthusgaser i Sverige fördelade mellan utsläpp som ingår

i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp i den icke-handlande sektorn

Omkring 35 procent av utsläppen i Sverige omfattas i nuläget av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Handelssystemet om- fattar utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar för pro- duktion av el- och värme, raffinaderier, anläggningar som produce- rar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerar papper- och pappersmassa. Dessutom ingår (sedan 2012) även utsläpp från inrikes- och utrikes flyg inom EU samt från 2013 aluminiumindustrin och delar av kemiindustrin.

Utvidgningen 2013 omfattar utöver koldioxid även tillkom- mande branschers utsläpp av perfluorkolväten respektive dikväve- oxid. Utsläppen från de svenska anläggningarna i systemet kommer till stor del från industriverksamheter.

Övriga utsläppskällor och sektorer, förutom de utsläpp och upptag av koldioxid som räknas till LULUCF-sektorn, omfattas i stället av nationella utsläppsmål till 2020.

Till utsläppen utanför handelssystemet hör därmed främst ut- släpp från transportsektorn, utsläpp från arbetsmaskiner i olika sektorer, utsläpp från uppvärmning i bostäder och lokaler, inklusive viss energianvändning för uppvärmning inom jordbruket, utsläpp av metan och lustgas från jordbruk, metan från avfallsdeponier samt ytterligare källor till relativt små och utspridda utsläpp från en rad verksamheter (t.ex. fluorerade växthusgaser). Se figur 3.2 nedan.

89

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

miljoner ton koldioxidekvivalenter

25

20

15

10

5

0

1990

2014

Källa: Naturvårdsverket.

När de totala utsläppen delas upp i utsläpp inom och utanför handelssystemet utgår man från startåret 2005 eftersom det var det året som utsläppshandeln startade och det är först från detta år som statistiken är någorlunda tillförlitlig.

Den bild som framträder är att det är utsläppen utanför handels- systemet som hittills bidragit mest till att de samlade utsläppen sjunkit sedan 2005, detta gäller även för utvecklingen från 1990.

90

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

koldioxidekvivalenter

90

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ton

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Miljoner

20

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2002

 

 

 

 

 

1990

1993

1996

1999

2005

2008

2011

2014

Källa: Naturvårdsverket.

 

 

 

 

 

 

 

Totala utsläpp

Utsläpp utanför EU ETS "ESD"

Utsläpp inom EU ETS

3.2.3Förändring av avgång och upptag av kol inom skogsbruk och markanvändning

Genom skogsbruk och markanvändning sker årliga förändringar av upptag och utsläpp av växthusgaser. Under perioden 1990 till och med 2014 har upptaget varit betydligt större än utsläppen inom sektorn. Summan av utsläpp och upptag av växthusgaser inom skog och mark, resulterade i ett nettoupptag om 45 miljoner ton kol- dioxidekvivalenter år 2014. Nettoupptaget har varierat mellan31 och 45 miljoner ton under perioden 1990 till 2014. Variationen beror bland annat på hur stor avverkningen av skog är. Utsläppen från skog och mark räknas inte in i de nationella utsläppssiffrorna27.

27 Naturvårdsverket (2016a), se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser--nationella- utslapp/

91

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

3.2.4Utsläpp till följd av svensk konsumtion

Sveriges redovisningar av utsläpp, som de beskrivs ovan, utgår från det rapporteringssätt som länderna som undertecknat Klimat- konventionen har bestämt att de ska följa. Enligt de internationella rapporteringsriktlinjer som gäller ska den nationella utsläpps- statistiken baseras på utsläpp inom ett lands gränser. I den natio- nella totalen ingår t.ex. inte utsläpp från utrikes flyg och sjöfart. Utsläpp från flyg och sjöfartsbränslen som bunkrats i Sverige redo- visas dock i den svenska växthusgasrapporteringen.

Statistik från Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån visar att utsläppen av växthusgaser från det som benämns inhemsk slut- lig användning är betydligt högre än de totala territoriella utsläp- pen. I inhemsk slutlig användning ingår privat konsumtion, offent- lig konsumtion och bruttoinvesteringar, och utsläppen som gene- reras därifrån kan förenklat kallas för konsumtionsbaserade ut- släpp. De konsumtionsbaserade utsläppen uppgick senaste åren till drygt 100 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket är nästan dub- belt så mycket som de utsläpp som sker inom landets gränser.28

Enligt Naturvårdsverket och SCB finns det stora osäkerheter i den absoluta nivån för de utsläpp som sker i andra länder, och sta- tistiken över konsumtionsbaserade utsläpp bör därför ses som en utveckling över tid och inte som en absolut nivå under enstaka år. Problematiken kring utsläpp orsakad av svensk konsumtion och ett ytterligare perspektiv som utgörs av utsläppseffekterna av svensk export, utvecklas vidare i kapitel 10.

28 SCB (2014a), se även https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser- konsumtionsbaserade-utslapp-fran-total-slutlig-anvandning/

92

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

3.3Styrmedel i den svenska klimatstrategin

3.3.1Svensk klimatpolitik baseras på ett brett spektrum av styrmedel

Svensk klimatpolitik har utvecklats successivt sedan slutet av 1980- talet och baseras på ett brett spektrum av styrmedel. Generella ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter utgör centrala inslag i strategin. Dessa styrmedel har i många fall kom- pletterats med riktade insatser för att bland annat understödja tek- nikutveckling och marknadsintroduktion samt för att undanröja barriäreffekter. Detta har skett genom exempelvis demonstrations- projekt, teknikupphandling, investeringsbidrag och skattenedsätt- ningar. Även administrativa styrmedel i form av regelgivning på avfallsområdet och inom fysisk planering har varit viktiga verktyg i det svenska klimatarbetet.

På senare år har de EU-gemensamma styrmedlen, främst syste- met för handel med utsläppsrätter, men även EU-direktiv om t.ex. utsläppskrav på nya bilar, fått en alltmer betydelsefull roll.

Tidigare beslut om utformningen av samhällsplaneringen i Sve- rige har i hög grad satt ramarna inom vilken dagens styrmedel kan verka i. Särskilt utbyggnaden av fjärrvärmenät, kollektivtrafik- system och koldioxidfri elproduktion har haft betydelse.29

29 Ds 2014:11.

93

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

30

30 Ibid, s. 40.

94

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.4Sveriges deltagande i det internationella klimatsamarbetet

Det svenska arbetet med att mobilisera kapital genom samverkan med olika institutioner, sprida miljöteknik, engagemang i policy- samarbeten inom ramen för kapacitetsuppbyggnadsinsatser eller bidra till utsläppsminskningar genom egna investeringar i andra länder är en viktig del i den globala klimatpolitiken. Det är dess- utom en förutsättning för att Sverige ska kunna vara en förebild för andra länder och skapa internationell trovärdighet kring svensk klimatpolitik.

Rättviseprinciperna31 i FN:s klimatkonvention innebär att rikare länder förväntas bidra till klimatåtgärder i mindre utvecklade länder. Åtgärderna kan avse såväl utsläppsminskningar som anpass- ning till klimatförändringar.

De åtgärder som genomförs syftar inte bara till att minska ut- släppen av växthusgaser utan kommer även bidra till uppfyllandet av flera av FN:s hållbarhetsmål, exempelvis målet för hållbar energi för alla eller målet för hållbara städer och samhällen.

31 Se Klimatkonventionen Art. 3 och 4.

95

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

3.4.1Sveriges insatser hittills

Sverige har sedan länge bedrivit en ambitiös internationell klimat- politik som bidragit till utsläppsminskningar i andra länder. Under 1990-talet skedde det genom att Sverige erbjöd mjuka lån inom ramen för Klimatkonventionens Activity Implemented Jointly (AIJ), främst till länder i före detta Östeuropa och länder tillhö- rande Sovjetunionen, som en del av deras omställning efter Warszawapaktens kollaps. År 2002 initierade den dåvarande svenska regeringen ett program för insatser inom ramen för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer främst genom Clean Development Mechanism (CDM) med Energimyndigheten som ansvarig myndighet.

Programmet beräknas minska utsläppen av växthusgaser med närmare 38 miljoner ton koldioxidekvivalenter fram till 2022 och har även bidragit till en tydlig hållbar utveckling i de länder där projekten genomförts. De senaste åren har programmet genomgått en tydlig riktningsförändring och ingår nu i flera multilaterala sam- arbetsinitiativ som har stark relevans för den fas som kommer att inledas med anledning av Parisavtalet.

Begränsningen av globala utsläpp av växthusgaser är också ett av målen inom utmaningen ”klimatförändringar och miljöpåverkan” i

Sveriges Politik för Global Utveckling (PGU), som är en del i svensk utvecklingspolitik. Målet innebär att de politiska beslut som fattas i Sverige ska bidra till en rättvis och hållbar utveckling.

3.4.2Parisavtalet skapar nya förutsättningar

Det gap som föreligger mellan Parisavtalets ambitionsnivå om att begränsa temperaturhöjningen till 1,5 grad och de nuvarande na- tionella klimatplanerna under avtalet är omfattande. Betydande ambitionshöjningar kommer alltså krävas från alla parter i den fort- satta processen. Internationellt samarbete kommer att ha stor be- tydelse för möjligheten att höja ambitionen och genomföra länder- nas klimatplaner.

Genom Parisavtalet och tillhörande beslut etablerades ett ram- verk och en process för framtida internationellt klimatsamarbete. Ansatsen är bredare än tidigare och det finns inte längre samma

96

SOU 2016:47

Klimatpolitiken fram till i dag

begränsningar som under Kyotoprotokollet, om vilka länder som kan samarbeta.

Samarbeten kopplade till nationella klimatplaner kommer att kunna inbegripa kapacitetsuppbyggnadsinsatser, tekniköverföring, olika former av policysamarbeten liksom stöd för finansiering av konkreta åtgärder som bidrar till minskade utsläpp och anpass- ningsåtgärder.

Parisavtalet32 ställer upp nyckelprinciper för sådana samarbeten, till exempel att miljöintegritet och transparens ska säkerställas samt vikten av att hållbar utveckling främjas. Regelverket kommer att utvecklas under kommande år.

En tydlig utveckling inom det internationella klimatarbetet är att insatser riktas mer mot bredare ansatser på lands- eller sektor- nivå i syfte att åstadkomma omställning och möjliggöra storskaliga utsläppsminskningar. Det kan röra sig om styrmedel som gör att ett pris sätts på utsläpp, till exempel genom skatter, utsläppshandel och sektorsbaserade insatser. Det kan också handla om styrmedel som på annat sätt skapar drivkrafter att minska utsläppen, till exempel teknikstandarder eller utfasning av subventionering av fossila bränslen. Gemensamt är att man vill rikta stödet mot åtgär- der som bidrar till systemomställning och som ger förutsättningar för andra länder att ta efter och göra liknande insatser.

3.4.3Ny mekanism under utveckling

En ny mekanism som ska bidra till utsläppsminskningar och främja hållbar utveckling etablerades genom Parisavtalet. En central skill- nad mellan Parisavtalet och Kyotoprotokollet är att det inte längre finns någon uppdelning mellan länder med och utan åtaganden. Det innebär att man behöver reglera vem som ska få tillgodoräkna sig utsläppsminskningen för att undvika dubbelräkning, d.v.s. ett land kan inte tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som tillgodoräknas av ett annat land, mot sitt åtagande under Parisavtalet. Däremot kommer det sannolikt finnsmöjligheter för länder att dela på de utsläppsminskningar som åstadkoms genom samarbete.

32 UNFCCC (2016) Art 10. se även art 7, 9 och 11.

97

Klimatpolitiken fram till i dag

SOU 2016:47

Avtalstexten anger att utsläppsminskningar kan överföras inter- nationellt (d.v.s. handlas mellan parterna) för användning gentemot åtaganden under Parisavtalet förutsatt att miljöintegritet och trans- parens kan säkerställas samt att parterna tillämpar robust bokföring

”förenligt med” av parterna utarbetade och antagna riktlinjer (även detta under kommande lanserade arbetsprogram).

När det gäller de existerande marknadsbaserade mekanismerna omnämns dessa inte i avtalet. Dock kommer erfarenheter, lärdomar baserat på existerande mekanismer vara viktiga att beakta i utform- ning av riktlinjer kring samarbetsansatser och den nya mekanismen under Parisavtalet. Exakt hur mekanismen ska utformas kommer förhandlas fram till det att avtalet träder i kraft.

98

4Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

4.1Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045

Miljömålsberedningens förslag:

En strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som omfattar:

etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes transporter till 2030,

övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etapp- målen och det långsiktiga målet,

åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimat- aspekten,

styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transport- sektorn och

styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp senast 2045 med särskilt fokus på om- ställningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhällsplaneringen.

99

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

SOU 2016:47

Miljömålsberedningens motivering

Bred parlamentarisk samsyn behövs för den övergripande inriktningen av klimatpolitiken

Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik.

Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för våra historiska utsläpp. Sverige ska vidare bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sveriges gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik.

Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande.

Enligt beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige1 är det sedan regeringens uppgift att varje mandatperiod ta fram handlingsplaner mot etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 som riksdagen beslutar om. Partierna har delvis olika upp- fattningar om hur specifika styrmedel bör utformas men vill till- sammans peka ut den huvudsakliga inriktningen för strategin och val av styrmedel.

Övergripande utgångspunkter vid val av styrmedel för att nå etappmålen och det långsiktiga målet

Transparensen och förutsägbarheten i klimatpolitiken ökar om det finns tydliga principer och utgångspunkter för den långsiktiga styr- medelsinriktningen. Beredningen föreslår att det i strategin fastslås vissa övergripande utgångspunkter för den fortsatta utformningen av styrmedel för att nå etappmålen och det långsiktiga målet.

1 SOU 2016:21.

100

SOU 2016:47

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

Beredningens förslag till övergripande utgångspunkter redovisas i avsnitt 4.2.

Etappmål för den icke-handlande sektorn och för transportsektorn ger en tydlig inriktning mot det långsiktiga målet 2045

Beredningens förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn har grundats i en analys av fyra alternativa utsläppsbanor mot det långsiktiga mål till 2045 som beredningen föreslog i sitt förra delbetänkande.

Beredningen bedömer att de nu föreslagna etappmålen för utsläppen i den icke-handlande sektorn om minst 63 procents ut- släppsminskning till 2030 och minst 75 procents utsläppsminsk- ning till 2040, där högst 8 respektive 2 procentenheter av utsläpps- minskningen får utgöras av kompletterande åtgärder, är ambitiösa och innebär viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp, samtidigt som de är möjliga att nå om takten i omställningen nu ökar.

Målet om minst 70 procent lägre utsläpp från inrikes transporter senast år 2030 förstärker inriktningen mot att åstadkomma stora utsläppsminskningar i den sektor som står för den absolut största delen av utsläppen i den icke-handlande sektorn. Målet för inrikes transporter ger en konkretisering av den politiska prioriteringen att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.

Parisavtalet innebär att alla länder behöver skärpa sina klimat- ambitioner. Om beredningens förslag till etappmål genomförs, till- sammans med det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp till 2045, tar Sverige betydelsefulla steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder. Därmed inte sagt att de föreslagna målnivåerna garanterat är tillräckligt ambitiösa. De kan komma att behöva skärpas över tid.

Etappmålen ger, tillsammans med den indikativa målbanan, och det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter, tydliga signaler till samhällets aktörer om inriktningen för den långsiktiga klimat- politiken. Detta ökar förutsägbarheten i politiken och underlättar för näringslivet och andra aktörer att bedriva ett långsiktigt klimat- arbete, vilket sammantaget ger en mer kostnadseffektiv klimat- politik.

101

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

SOU 2016:47

Beredningens förslag till etappmål, mål för inrikes transporter och indikativ målbana redovisas i kapitel 5.

Arbetet med att nå klimatmålen ska vara en integrerad del i alla politikområden och sektorer och bedrivas på alla nivåer.

Arbetet med att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 påverkar alla politikområden och kräver insatser inom alla sektorer och på alla ansvarsnivåer. Den strategi och de styrmedel som presenteras i detta betänkande utgår från att arbetet med att nå klimatmålen är ett gemensamt ansvar för hela regeringen och samtliga departe- ment. Förslag till åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimatfrågan redovisas i avsnitt 6.1.

Lika viktigt som att integrera klimatarbetet på nationell nivå är att Sverige driver på för att klimatfrågan ska prioriteras inom EU:s politik och i unionsrätten samt i internationella regelverk. Bered- ningens förslag till inriktning av Sveriges arbete inom EU och internationellt redovisas i avsnitt 6.2, 7.3, 7.4, 7.5 och 8.4.

Takten i utsläppsminskningarna behöver öka fram till 2030 för att det föreslagna etappmålet i den icke-handlande sektorn ska kunna nås

Beredningen bedömer att utsläppen behöver minska i en snabbare takt än med dagens trend.

Strategin pekar ut områden där styrmedel skyndsamt behöver komma på plats för att det föreslagna etappmålet till 2030 ska kunna nås. Särskilt fokus behövs på att minska transportsektorns utsläpp. För att öka takten i utsläppsminskningarna mot etapp- målet 2030 så vill beredningen betona att EU-gemensamma koldi- oxidkrav på bilar, lätta lastbilar, tunga fordon och arbetsmaskiner i kombination med nationella styrmedel, som ger effekt på intro- duktionen av nya bilar, är särskilt betydelsefulla. Dessa styrmedel kan bereda väg för de nya tekniklösningar som redan är under ut- veckling, där ökad eldrift är ett centralt inslag.

Dagens system för att premiera förnybara drivmedel behöver förändras och skärpas. Ett kvot- eller reduktionspliktssystem bör införas. Den valda lösningen bör vara brett förankrad över parti- gränserna.

102

SOU 2016:47

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

Nivån på koldioxidskatten bör anpassas i den omfattning och i den takt som, tillsammans med andra styrmedel, ger en samman- lagd samhällsekonomiskt effektiv minskning av utsläppen av växt- husgaser i den icke-handlande sektorn, så att föreslagna etappmål kan nås samtidigt som konkurrenskraften för svenskt näringsliv som helhet behålls eller stärks.

Det behöver även utvecklas en bioekonomistrategi för Sverige. En sådan strategi kan stödja både transportsektorns utsläppsminsk- ningar i närtid men också bidra till utsläppsminskningar som har mer långsiktiga effekter, till exempel genom att användningen av biobaserade material ökar i samhället. Genomförandet av strategin kommer att kräva ett nära samarbete mellan stat och näringsliv.

Klimatstrategin behöver i alla delar präglas av en hög material – och energieffektivitet, det gäller såväl de åtgärder som vidtas på kortare sikt som de som har effekt på längre sikt. En utveckling mot en alltmer cirkulär ekonomi stödjer klimatstrategins genom- förande.

Strategin handlar samtidigt inte bara om teknikutveckling, utan behöver också stimulera beteendeförändringar för minskade ut- släpp.

Förslag utvecklas vidare i kapitel 6 och 7.

Arbete behöver starta redan nu med sikte på omställningen till ett samhälle med nettonollutsläpp senast 2045

Delar av utsläppen i den icke-handlande sektorn är särskilt svåra att reducera till låga nivåer. Det gäller särskilt jordbrukets utsläpp av metan från djurproduktion och lustgas från kvävetillförsel och kväveomvandling i mark.

För att stödja jordbrukssektorns utveckling av hållbara pro- duktionssystem med låg klimatpåverkan vill beredningen att det ges stöd till forskning med denna inriktning, att rådgivningen om möjliga åtgärder ökar och att miljö-och landsbygdsinsatserna inom EU:s jordbrukspolitik används till att skapa ett system för ersätt- ningar utifrån åtgärders miljönytta.

Åtgärder inom samhällsplanering, bostadsbyggande och infra- strukturutveckling påverkar de långsiktiga förutsättningarna för en hållbar samhällsutveckling med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild

103

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

SOU 2016:47

utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Genom en bättre tillämpning av den befintliga lagstiftningen på området kan denna utveckling ges stöd. Bered- ningen föreslår därför bland annat att Boverket, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ökar sin vägledning om miljöbedömningar kopplade till regelverken för samhällsplanering.

För att främja ett effektivare transportarbete föreslår bered- ningen att gång- cykel och kollektivtrafik görs till normgivande i planeringen i större tätorter. Vidare föreslås åtgärder som ger incitament till resfri kommunikation. Beredningen menar även att en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den sk. fyrstegsprincipen) bör ges ökad möjlighet till finansiering inom ramen för infrastrukturplaneringen. Åtgär- derna medför minskade koldioxidutsläpp samtidigt som den positiva effekten på luftkvaliteten i framför allt större tätorter kan bli avsevärd.

För att skapa förutsättningar för att verksamheter inom den handlande sektorn ska kunna minska till utsläppsnivåer nära noll senast 2045 krävs kompletterande åtgärder inom innovations- politikens område för investeringar i teknikutveckling och even- tuell ny infrastruktur. Det gäller särskilt åtgärder som kan sänka processutsläppen inom industrin till låga nivåer.

Beredningen bedömer att regeringen utan dröjsmål bör starta processer för att påskynda möjligheterna till omställning även i dessa sektorer. Särskild fokus bör ges åt basmaterialindustrins ut- släpp. Även på detta område behövs ett nära samarbete mellan stat och näringsliv.

Beredningens förslag till styrmedel och processer med särskilt fokus på den långsiktiga omställningen till ett samhälle med netto- nollutsläpp redovisas i kapitel 7 och 8.

104

SOU 2016:47

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

4.2Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet

Miljömålsberedningens förslag:

Den samlade styrningen ska skapa förutsättningar för att etapp- målen och det långsiktiga klimatmålet till 2045 nås till en så låg kostnad som möjligt för samhället och utan att orsaka ökande utsläpp utanför Sveriges gränser. Följande utgångspunkter ska beaktas i utformningen av styrningen.

Arbetet inom alla politikområden ska integrera klimat- aspekten.

Sverige bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom EU och i internationella regelverk.

Styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan.

Andra typer av styrmedel bör även utformas för att skapa förutsättningar för beteende-, teknik- och systemskiften som möjliggör nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp.

Styrmedel ska utformas så att de har hög genomförbarhet.

Miljömålsberedningens motivering

Beredningen föreslår i detta betänkande en strategi med etappmål för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det lång- siktiga målet 2045 som pekar ut inriktningen för politiken (se avsnitt 4.1 ovan). Enligt Miljömålsberedningens förslag till ramverk för klimatpolitiken2 ska kommande regeringar varje mandatperiod utarbeta klimatpolitiska handlingsplaner och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och styrmedel för att etappmålen och det lång- siktiga målet ska kunna nås. Vidare föreslås att regeringen ska redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som direkt har till syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja

2 SOU 2016:21.

105

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

SOU 2016:47

skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka klimat- målen.

I syfte att öka transparensen och förutsägbarheten i klimat- politiken har beredningen identifierat ett antal övergripande utgångspunkter för strategiarbetet och den långsiktiga målstyr- ningen.

De uppsatta målen skall nås till så låg kostnad för samhället som möjligt

Beredningens förslag till långsiktigt mål för 2045 och etappmål på vägen ger nya utgångspunkter för utformningen av klimatpolitiken. Med mål som sträcker sig flera decennier fram i tiden skapas förut- sättningar för en långsiktighet som tidigare saknats och som efterlyst av Riksrevisionen3.

Särskilt givet långsiktigheten och omfattningen av den samhälls- omställning som kommer att behövas är det fortsatt centralt att politiken utformas så att den samhällsekonomiska kostnaden av att nå etappmålen och det långsiktiga målet blir så låg som möjligt, dvs. att den samlade styrningen för att nå målen är kostnads- effektiv. Samtidigt bör Sveriges samlade konkurrenskraft behållas.

Arbetet inom alla politikområden ska integrera klimataspekten

Arbetet med att nå det långsiktiga klimatmålet påverkar alla politikområden och kräver insatser inom alla sektorer och på alla ansvarsnivåer. En kostnadseffektiv styrning mot det långsiktiga målet förutsätter att styrmedel inom olika politikområden inte motverkar varandra och att synergier utnyttjas. Alla berörda politikområden behöver därför integrera klimatarbetet i arbetet med att nå det egna politikområdets mål. På samma sätt behöver även andra miljö- och samhällsmål beaktas i styrmedelsutform- ningen så att politiken samlat leder till en hållbar utveckling.

Förslag till åtgärder för att stärka förutsättningarna för att klimatfrågan integreras inom alla politikområden redovisas i avsnitt 6.1.

3 Riksrevisionen (2013).

106

SOU 2016:47

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

Sverige bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom EU och i internationella regelverk

Rådigheten för beslut om åtgärder med syfte att styra mot minskade utsläpp ligger ofta inom EU. Den svenska industrins konkurrenskraft påverkas också av vilken nivå på styrningen som finns i de länder där deras konkurrenter verkar. Lika viktigt som att integrera klimatarbetet på nationell nivå är därför att Sverige driver på för att klimatfrågan ska prioriteras inom EU:s politik och i unionsrätten samt i internationella regelverk. Genom ambitiösa och samordnade styrmedel inom EU och internationellt ökar kostnads- effektiviteten och genomförbarheten för en nationell ambitiös politik. Förslag till åtgärder för att driva på för skärpta styrmedel inom EU och internationellt redovisas i avsnitt 6.2, 7.3, 7.4 och 7.5.

Styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan

Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska klimatpolitiken. Ett pris på utsläpp av växthusgaser ger en styrsignal till alla aktörer och gör det mer lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgärder av olika slag. Ett pris på utsläpp av växthusgaser bör därför även fort- sättningsvis utgöra en bas i klimatpolitiken.

I nuvarande styrning sker prissättning av växthusgaser främst genom beskattning (koldioxidskatten) och genom priset på ut- släppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Administrativa styrmedel kan utgöra en viktig styrning särskilt inom områden där det kan vara svårt att sätta ett direkt pris på utsläpp, till exempel när utsläppen är svåra att mäta med tillräcklig noggrannhet. Hur olika utsläpp av växthusgaser träffas av ett pris på utsläpp redovisas närmare i avsnitt 6.2.

Grundprincipen för effektiva skatter på klimat- och energi- området4 är att all fossil bränsleförbrukning som leder till utsläpp av koldioxid i atmosfären antingen träffas av koldioxidskatt eller omfattas av ett utsläppshandelssystem och att inriktningen bör vara att särregler och nedsättningar slopas på lång sikt. Avsteg från en enhetlig koldioxidbeskattning kan vara motiverad där det finns risk

4 Prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122.

107

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

SOU 2016:47

för koldioxidläckage, dvs. att höjda skatter resulterar i att produk- tionen, och därmed utsläppen, flyttar till länder med mindre strikta åtaganden. Det kan övervägas om grundprincipen ska vidgas till att omfatta alla utsläpp av växthusgaser så att också växthusgaser som i dag inte är prissatta träffas av ett pris eller regleras på annat sätt, till exempel genom administrativa styrmedel. Principerna beskrivs utförligare i avsnitt 6.2.1 som behandlar prissättning av växthus- gaser genom koldioxidskatten.

Förutsättningar för beteende-, teknik- och systemskiften som ger nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp ska skapas

Beredningen bedömer att en effektiv långsiktig klimatpolitik kräver en mix av olika styrmedel. Även om prissättning av utsläpp är en viktig förutsättning för en effektiv klimatpolitik så finns det i vissa fall olika omständigheter som förhindrar att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder genomförs, vilket i ekonomisk litteratur be- nämns marknadsmisslyckanden5. Det behövs därför även andra styrmedel som möjliggör att effekten av priset ”slår igenom”. Den svenska klimatpolitiken har i praktiken också utformats utifrån verkligheten att olika former av marknadsmisslyckanden (t.ex. informationsbrist) motiverat kompletterande styrmedel utöver koldioxidskatt.

Skapa förutsättningar för teknik- och systemskiften

Det är en stor utmaning att säkerställa att det sker en utveckling av ny utsläppssnål och utsläppsfri teknik, och att denna teknik finns tillgänglig till konkurrenskraftiga priser. Satsningar på teknik- utveckling kan öka utbudet av kolsnåla och effektiva tekniker på sikt. Sådana satsningar kan även ses som en försäkring mot att priserna för att minska utsläppen inte ska behöva bli alltför höga i framtiden6.

5Ett marknadsmisslyckande kan enligt ekonomisk litteratur bland annat uppstå till följd av informationsbrist eller snedfördelad information, förekomsten av kollektiva nyttigheter, så kallade ”överspillningseffekter” som innebär att den som utvecklar ny teknik inte kan tillgodogöra sig alla fördelar av sina investeringar eller att ny teknik kräver ny infrastruktur.

6Söderholm (2012).

108

SOU 2016:47

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

Mot denna bakgrund är det motiverat att främja forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion med syfte att minska de framtida kostnaderna av omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp. Satsningarna bör ske inom strategiska områden där Sverige kan bidra med tekniska lösningar som kan användas även i andra länder. För att stödet ska utformas så att satsningarna leder till en effektiv politik bör en analys av vilka hinder som förekommer göras av hela innovationssystemet från forskning, utveckling och demonstration till marknadsintro- duktion. Det är även viktigt att ha i åtanke att den tekniska utveck- lingen sker på en internationell arena och att satsningar inom innovations- och forskningsområdet bör riktas mot strategiska områden där Sverige har goda förutsättningar att utveckla nya tekniska lösningar som bidrar till ett samhälle med mycket låga utsläpp. Dessa frågor bör utredas noga innan stöd beslutas.

Staten har även en roll att säkerställa att infrastruktur byggs ut i tillräcklig omfattning för ny teknik som har möjlighet att bidra till omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp

Förslag till styrmedel som adresserar förutsättningar för teknik- och systemskiften redovisas i avsnitt 6.3 om närings- och innova- tionspolitik, i 8.1 om en satsning på basindustrin och i 8.4 om jordbruk.

Skapa förutsättningar för beteendeförändringar

Hushåll och företag behöver relevant information om hur de egna åtgärdsmöjligheterna ser ut för att kunna göra genomtänkta val. Informationsinsatser och olika typer av produktmärkningar och certifieringar behövs för att underlätta för aktörer att göra medvetna val. Insatserna kan också ökas för att underlätta för människor att samarbeta mer och därmed minska resursför- brukning och utsläpp.

Beteendevetenskaplig litteratur påvisar att länken mellan värde- ringar, attityder och vad man faktiskt gör inte är given, dvs. det finns ett så kallat intention-beteendegap7. Intention-beteendegapet kan således behöva överbryggas med hjälp av olika typer av styr-

7 Se t.ex. Nordlund, A. och Westin, K. (2011).

109

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

SOU 2016:47

medel. I vissa fall kan det även vara effektivt att reglera om- ständigheterna kring beslutet, till exempel genom att göra det

”önskvärda” till standardalternativet genom standarder eller genom produktregleringar.8

Utforma styrmedel så att de har hög genomförbarhet

En långsiktig klimatpolitik som styr mot nettonollutsläpp senast 2045 kräver att genomförbarheten i den valda styrningen är hög. Informativa styrmedel, som lyfter fram fördelarna med vidtagna åtgärder, kan spela en viktig roll för att öka förståelsen för och acceptansen för den genomförda politiken.

Klimatpolitiken bör också vara effektiv i så måtto att den uppfattas som rättvis. Om åtgärder omfattar breda lager i samhället blir effekten inte bara större utan människors benägenhet att delta aktivt i samhällsutvecklingen ökar.

Om ett styrmedel ger oönskade fördelningseffekter bör möjlig- heten att på ett effektivt sätt korrigera för dessa utredas så att politiken uppfattas som rättvis.

Styrmedlen behöver också utformas med hänsyn till eventuella negativa effekter på konkurrenskraften. Korrigerande åtgärder bör i förekommande fall vidtas i syfte att bibehålla den miljöstyrande effekten samtidigt som konkurrenskraften för näringslivet inte försämras.

Vid utformningen av politiken bör även kostnaderna för genomförande av olika styrmedel beaktas. Förutsättningar för en effektiv uppföljning och utvärdering bör också beaktas redan vid införandet av nya styrmedel och styrmedelsförändringar. För att skapa en effektiv långsiktig politik som ger tydliga spelregler till samhällets aktörer behöver styrmedlen även utformas så att de inte strider mot unionsrätten och eller mot internationella regelverk

8 Se vidare Mont, Lehner och Heiskanen (2014).

110

5Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

5.1Förslag till etappmål

för den icke-handlande sektorn

Miljömålsberedningens förslag:

Följande etappmål bör införas för utsläppen i den icke- handlande sektorn:

Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn* bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

En indikativ utsläppsbana från 2015 till de föreslagna etappmålen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-hand- lande sektorn.

Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sektorns utsläpp basåret 1990 fastställs i enlighet med bered- ningens förslag.

Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras.

*i enlighet med den tredje handelsperiodens omfattning

111

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Miljömålsberedningens motivering

De föreslagna etappmålnivåerna till 2030 och 2040 är viktiga steg på väg mot nettonollutsläpp 2045

De föreslagna etappmålen till 2030 och 2040 är ambitiösa och vik- tiga steg på vägen mot nettonollutsläpp 2045. De medför att ut- släppen i Sverige hamnar på betydligt lägre nivåer jämfört med de utsläppsminskningar som EU:s nuvarande klimatramverk till 2030 kan komma att ställa krav på, se avsnitt 5.3.

Genom de föreslagna etappmålen och utsläppsmålet för inrikes transporter, avsnitt 5.4, tillsammans med förslaget till långsiktigt klimatmål till 2045 från beredningens första delbetänkande, skärps den svenska klimatambitionen på ett betydande sätt.

Parisavtalet innebär att alla länder behöver skärpa sina klimat- ambitioner. I och med dessa målförslag tar Sverige ett betydelse- fullt steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder.

De föreslagna etappmålen behöver samtidigt nås på ett sätt som innebär att Sveriges sammanlagda konkurrenskraft behålls eller stärks. De uppsatta etappmålen för utsläppens utveckling inom landet får inte nås på ett sätt som medför att utsläppen av växthus- gaser i stället ökar utanför Sveriges gränser.

För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik.

De nu föreslagna målnivåerna ställer krav på en betydligt snab- bare omställning av samhället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills. Det kommer krävas både beteende- förändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås.

Därmed inte sagt att målnivåerna garanterat är tillräckligt ambi- tiösa. De kan komma att behöva skärpas över tid.

Beredningen gör samtidigt bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som, rätt hanterad, kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläppsminskningen.

112

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

Det behövs flexibilitet i hur målen kan nås

När omställningen väl tagit fart kan det i efterhand komma att visa sig att utmaningen var lättare att klara jämfört med de bedöm- ningar som beredningen nu gör i förväg. En utveckling som liknar den vi sett tidigare på klimatområdet, även om de målnivåer det då handlat om varit betydligt mindre ambitiösa än de som nu föreslås. Beredningen hyser förhoppningar om att även de nu föreslagna etappmålen kan komma att överträffas i framtiden.

Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen.

Det beredningen vill åstadkomma med förslagen till etappmål är en utveckling som, för att den ska bli lyckosam, beror av en ut- veckling som sker utanför vårt lands gränser. Denna kan förändras på sätt som är svåra att förutse i dag.

Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år som beredningen föreslagit kommer därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behö- vas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås.

För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålet till 2030 kan nås föreslår beredningen dessutom att högst åtta procent- enheter av den sammanlagda utsläppsminskningen på minst 63 procent jämfört med 1990 får nås med kompletterande åtgärder. Flexibiliteten minskar successivt mot etappmålet 2040 och det långsiktiga målet 2045, se figur 5.1 nedan. År 2045 föreslås kompletterande åtgärder i stället användas för att nå målet om nettonollutsläpp.

Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/ eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk. Till kompletterande åtgärder kan även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxid- avskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas, se vidare kapitel 9. Beredningen föreslår i kapitel 9 att det bör tas fram en långsiktig strategi och planering för hur så kallade kompletterande åtgärder

113

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

kan behöva utvecklas över tid, fram till år 2030 och därefter mot år 2045.

Om och i vilken utsträckning flexibiliteten faktiskt kommer och ska utnyttjas är en fråga som kommande regeringar har att hantera.

Förslagen till etappmål ställer krav på en snabb utsläppsminskning, framför allt i transportsektorn

Det föreslagna etappmålet till 2030 ställer krav på en snabb ut- släppsminskning, framför allt i transportsektorn. För att analysera om den föreslagna etappmålsnivån kan ses som rimlig i sin ambi- tionsnivå har beredningen studerat sektorsvisa scenarioanalyser av möjliga omställningar, framför allt Trafikverkets s.k. klimatsce- nario och utvecklingen i övrigt enligt Naturvårdsverkets s.k. färd- plansscenarier, se bilaga 7. Beredningen har även, se kapitel 12, låtit genomföra modellanalyser av samhällekonomiska konsekvenser av aktuella etappmålsnivåer till 2030.

Från dessa scenarioanalyser1 vill beredningen lyfta fram följande viktiga förutsättningar för utvecklingen mot det föreslagna etapp- målet till 2030.

För att etappmålet till 2030 ska kunna nås förutsätts en omfat- tande teknikutveckling i transportsektorn, i samspel med en rad andra åtgärder för en mer transporteffektiv, hållbar samhälls- utveckling.

En väsentlig del av utsläppsminskningen mot det föreslagna etappmålet antas uppstå genom att en betydande del av landets personbilar utgörs av olika typer av lågutsläppsbilar, framför allt olika typer av elbilar framemot 20302.

Lågutsläppsbilarna utvecklas så att de utsläpp de orsakar mini- meras även sett ur ett livscykelperspektiv. Det sker bland annat genom att det utvecklas effektiva system för återanvändning och återvinning av de material som används i bilarna. Dessutom bidrar de energibärare och drivmedel som används i sig endast till mycket

1Scenarioanalyserna visar bland annat hur utsläppen från inrikes transporter skulle kunna minska med i storleksordningen 70–80 procent till 2030.

2I beredningens scenarier uppgår antalet elbilar, laddhybrider och bränslecellsfordon till minst en halv miljon i mitten av 2020-talet. Rena elbilar, hybridbilar och bränslecellsfordon har en högre andel av nybilsförsäljningen än bilar som enbart använder förbränningsmotorer år 2030.

114

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

låga utsläpp av växthusgaser. EU-kraven på nya bilars genomsnitt- liga koldioxidutsläpp antas behöva skärpas från 95 g/km år 2021 till 70 g/km år 2025 och 50 g/km år 2030. De nya bilar som introdu- ceras i Sverige följer detta genomsnitt.

Användningen av biodrivmedel kommer att öka kraftigt jämfört med dagens nivåer till 2030 i scenarierna. Dessa drivmedels klimat- nytta antas vara högt räknat i ett livscykelperspektiv genom att de framställs med hög resurs- och energieffektivitet från framför allt skogs- och jordbruksavfall. Den inhemska produktionen av bio- drivmedel förväntas öka. Denna utveckling utgör en central del av utvecklingen av en svensk bioekonomi fram emot 2030.

Biodrivmedlen utgörs i hög grad av drivmedel av s.k. drop-in typ, vilket möjliggör användning även i befintliga diesel- och bensin- motorer. Viss ökad användning i fordon som anpassats för särskilda biodrivmedel förutsätts också i scenarierna. Biodrivmedlen används framför allt i tunga fordon och arbetsmaskiner men också i person- bilar.

Användningen av fossila drivmedel i tunga fordon minskar be- tydligt till 2030 genom tekniska åtgärder på fordonen3, användning av biodrivmedel och genom förbättrad logistik och förstärkta möj- ligheter till överföring till energieffektivare transportslag som järn- väg och sjöfart.

Förutsättningarna för en transporteffektiv samhällsutveckling antas ha förbättrats på en rad sätt till 2030. En bärande del i denna utveckling är en konsekvent stadsplanering med inriktning mot att stödja gång-, cykel- och kollektivtrafik framför biltrafik. En annan viktig del är att stödja person- och godstransporter på järnväg och sjöfart.

Digital teknik tillämpas på många olika sätt i samhället. Inom transportsektorn kan den ökade digitaliseringen bidra till ökad energieffektivisering och resurshushållning.

3 Nya lastbilar antas vara 40 procent effektivare år 2030 jämfört med 2010, inklusive förarstöd till eco-driving.

115

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Förslag till etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 har en särställning inom klimatramverket

Beredningen är av uppfattningen att det som huvudregel bör vara regeringens uppgift att ta fram förslag till, och besluta om de etappmål som befinns vara lämpliga, med undantag för etappmål i form av utsläppsmål som i stället, efter förslag från regeringen, bör underställas riksdagen. Beredningen har i detta betänkande därför gett högst prioritet till att utveckla förslag till en utsläppbana med etappmål för perioden 2020–2045.

Etappmålen bör endast omfatta den icke-handlande sektorn

Beredningens förslag till klimatmål 2045 föreslås gälla för alla ut- släpp från verksamheter i Sverige, med utgångspunkt från Sveriges klimatrapportering.

Beredningen menar däremot att verksamheterna i den handlande respektive icke-handlande sektorn bör behandlas var för sig under tidsperioden fram till 2045 och föreslår att en siffersatt målbana med etappmål mot 2045 enbart bör omfatta utsläppen för den icke- handlande sektorn.

Det främsta skälet till förslaget är att verksamheterna inom EU:s system för handel med utsläppsrätter redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen och att det därför vore ineffektivt att även införa ett inhemskt tak för dessa utsläpp.

Utsläpp från internationella transporter ingår inte i målbanan och etappmålen utan föreslås behandlas i särskild ordning, se kapitel 11 nedan.

Upptag och avgång av kol inom jord- och skogsbruk och annan markanvändning (den s.k. LULUCF-sektorn) ingår inte heller i det föreslagna utsläppsmålet, utan ingår under de s.k. kompletterande åtgärder som kan bidra till att Sverige når nettonollutsläpp eller nettonegativa utsläpp på sikt, se kapitel 9 nedan.

116

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

Täta uppföljningar av den nationella klimatpolitiken kan ge för många avstämningstidpunkter

Beredningen menade i sitt första delbetänkande att de kumulativa utsläppen över hela perioden till 2045 lämpligast begränsas genom att fastställa en utsläppsbana med etappmål. Beredningen konsta- terade att ju tätare intervallen är mellan målpunkterna på banan desto säkrare kan de kumulativa utsläppen begränsas Om målen skulle sättas med korta tidsintervaller, till exempel vart femte år, skulle det inte medföra någon avgörande skillnad mellan så kallade utsläppsbudgetar över en viss tidsperiod och mål som avser ett visst år. Men etappmål som är satta med täta tidsintervall kan också medföra nackdelar.

I det första betänkandet föreslogs ett uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år. Resultatredovisningar tas även fram till EU och FN med ungefär samma tidsintervaller4.

EU:s klimatmål är däremot satta med tio-års mellanrum (2010, 2020 och 2030). I mellanperioderna gäller dessutom årsvisa ut- släppstak både för den handlande och den icke-handlande sektorn.

Parisavtalet innebär att det kommer att ske en översyn av mål och åtgärder med fem års mellanrum med start 2023 (2018).

Beredningen finner mot bakgrund av bilden ovan av ett relativt heltäckande och ambitiöst uppföljningssystem, att om vi i Sverige dessutom skulle införa etappmål med femåriga intervall så finns det en risk att det skapas en process med för många avstämnings- punkter.

Ytterligare en nackdel med femåriga målintervaller är att sådana mål riskerar att medföra att fokus flyttas mot mer kortsiktig måluppfyllelse på bekostnad av det långsiktiga perspektivet.

Beredningen finner sammantaget att det är önskvärt att utforma en utsläppsbana med lite längre avstånd mellan etappmålen, givet att det samtidigt går att begränsa de kumulativa utsläppen längs banan.

4 Redovisningar sker varje år, vart annat år och vart fjärde år.

117

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Längre intervall mellan etappmålen kan också begränsa de kumulativa utsläppen

Beredningen menar att även en ordning som innebär att vi natio- nellt fortsätter att formulera procentuella minskningsmål med tio års mellanrum, som nu föreslås för 2030 och 2040, kompletterat med en indikativ linjär utsläppsbana för uppföljning av utveck- lingen till 2030, 2040 och därefter, kan begränsa de kumulativa utsläppen över tid. Denna konstruktion har då inte samma nack- delar som etappmål med kortare tidsintervaller kan ge upphov till.

Inför en indikativ utsläppsbana till 2030 och därefter

Beredningen föreslår därför att det införs en indikativ utsläppsbana till 2030 och därefter till 2045 för uppföljning av utsläppsutveck- lingen. Banan bestäms av de etappsmålnivåer, inklusive flexibiliteter som beredningen föreslår, se figur 5.1 nedan. Den heldragna linjen (minus 63 procent 2030) indikerar hur den totala utsläppsminsk- ningen bör utvecklas. Den streckade linjen (minus 55 procent 2030) indikerar hur stor del av utsläppsminskningen som ska klaras utan att kompletterande åtgärder används.

118

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

 

50

 

 

 

 

45

 

 

 

 

40

 

 

 

 

35

 

 

 

koldiocxidekvivalenter

30

 

 

 

25

 

 

 

20

 

 

 

15

 

 

 

10

 

 

 

5

 

 

 

Mton

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

2020

2030

2040

minus 63 procent 2030

minus 55 procent 2030

Hur stora de kumulativa utsläppen blir med denna etappmåls- konstruktion bestäms i hög utsträckning av den föreslagna etapp- målsnivån 2030.

Den indikativa utsläppsbanan kan användas för avstämning vid den årliga uppföljningen av utvecklingen mot klimatmålen och vid arbetet med klimathandlingsplaner vart fjärde år.

Om utsläppen skulle överskrida den indikativa banan, på ett sätt som inte enbart kan förklaras av s.k. mellanårsvariationer5, föran-

5 Mellanårsvariationer är betingade av särskilda omständigheter (t.ex. pga. större variationer i väder eller konjunktur).

119

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

leder det analys och förslag till ytterligare skärpning av klimat- politiken.

Ett sådant nationellt system med målnivåer och en indikativ ut- släppsbana för den icke-handlande sektorn skulle förhålla sig rela- tivt väl till det uppföljningssystem som nu gäller för den icke- handlande sektorn inom EU.

Enligt EU-systemet har varje enskilt medlemsland fått sig till- delat ett utsläppsutrymme (ett utsläppstak) varje år under perioden 2013–2020. En liknande ordning kan komma att gälla även för pe- rioden 2021–2030. Medlemsländerna måste, enligt EU-systemet, varje enskilt år, med vissa flexibiliteteter, visa hur landets utsläpp klarar att hålla sig under eller på samma nivå som den tilldelade taknivån.

Etappmålen för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn beräknas i förhållande till basåret 1990.

Det nationella målet till 2020 för utsläppen i den icke-handlande sektorn har 1990 som basår. Det föreslagna långsiktiga klimatmålet till 2045 har även det 1990 som basår. EU:s klimatmål till 2020 och 2030 för hela ekonomin har också 1990 som basår medan ut- släppsmålen för den handlande- respektive den icke-handlande sektorn har 2005 som basår inom EU.

Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att det går att kommunicera de nu föreslagna etappmålen och det långsiktiga må- let på ett konsekvent sätt med samma basår som utgångspunkt och förordar därför att behålla 1990 framför att införa 2005 som basår för den icke-handlande sektorn.

Beredningen är samtidigt medveten om att det skulle finnas för- delar med att välja 2005 som basår. Det är först från detta år som det finns tillgänglig och kvalitetssäkrad statistik över utsläppen från verksamheter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, då det var vid detta årtal som handelssystemet startade. Bedömningar av utsläppen från den handlande respektive den icke-handlande sektorn före 2005 behöver baseras på mer osäkra antaganden.

120

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

Hur 1990 års utsläpp från den icke-handlande sektorn ska beräknas behöver fastställas

För att kunna hålla kvar vid 1990 som basår för den icke-handlande sektorn menar beredningen att det är viktigt att det nu fastställs hur uppdelningen bör göras mellan utsläpp i den handlande re- spektive icke-handlande sektorn vid tidpunkten 1990.

Naturvårdsverket har i ett underlag till beredningen6 föreslagit hur nivån på utsläppen 1990 från den handlande sektorn (utsläpp inom energitillförsel och industrin)7 bör beräknas. Naturvårds- verket föreslår att nivån för den handlande sektorn kan sättas till 24,3 miljoner ton (beräknat utifrån 2016-års utsläppsstatistik). Utsläppen i basåret 1990 för den icke-handlande sektorn kan sedan beräknas som ”de totala utsläppen 1990 minus koldioxidutsläppen från inrikes flyg och det fastställda utsläppet från 1990 års handlande sektor”. När detta beräkningssätt tillämpas på 2016-års utsläppsstatistik ger det till resultat att 1990 års utsläpp för den icke-handlande sektorn hamnar på 47,0 miljoner ton8. Detta beräkningssätt, med ett fastställt utsläpp för den handlande sektorn, kan användas även vid framtida beräkningar av 1990 års utsläpp i den icke-handlande sektorn. Beredningen ställer sig bakom detta förslag.

Eftersom utsläppsstatistiken justeras från år till år till följd av ett kontinuerligt arbete med kvalitetsförbättringar av statistiken och dessa ändringar även påverkar den historiska tidsserien på olika sätt så kommer 1990 års utsläppssiffror ändras något även i framtiden. Dessa framtida förändringar av statistiken bedöms dock komma att bli allt mindre ju längre tiden går. Historiskt har det handlat om variationer motsvarande mindre än en procent av de totala utsläp- pen i basåret. Med den föreslagna beräkningsmetoden med ett fast utsläpp för den handlande sektorn kommer basårets utsläpp i den icke-handlande sektorn enkelt kunna beräknas även om utsläpps- statistiken för 1990 års utsläpp ändras något i framtiden.

6Naturvårdsverket (2016c).

7Handelssystemet antas ha den omfattning som gäller under nuvarande handelsperiod (2013–2020).

8Totala utsläpp (71,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter) minus utsläpp från inrikes flyg (0,7 miljoner ton) minus utsläppen inom systemet för handel med utsläppsrätter (24,3 miljoner ton) är lika med 47,0 miljoner ton koldioxidekvivalenter i den icke-handlande sektorn. (Submission 2016 och handelssystemets omfattning 2013–2020).

121

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Eftersom de föreslagna etappmålen uttrycks som procentuella minskningar relativt 1990 kommer då även etappmålen om de i stället uttrycks som en utsläppsnivå i miljoner ton 2030 respektive 2040 att variera något över åren. Men det innebär inte att ambi- tionsnivån förändras.

Beräkningen av utsläppen i basåret kan dock behöva ses över om det sker stora förändringar som påverkar utsläppsstatistiken, t.ex. i form av nya rapporteringsriktlinjer från FN:s klimatkonvention, UNFCCC, eller nya sätt att räkna olika växthusgasers s.k. GWP- faktorer.

Utsläppsmålen för den handlande sektorn behöver ses över om handelssystemets omfattning ändras

Den nu gällande omfattningen av EU:s handelssystem (den tredje handelsperioden, 2013–2020) bestämmer även vilka utsläpp och verksamheter som ska räknas till den icke-handlande sektorn.

Vid eventuella framtida förändringar av handelssystemets om- fattning behöver även nationella etappmål för den icke-handlande sektorn ses över, både vad gäller omfattning och för att behålla beslutad ambitionsnivå.

122

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

5.2Bakgrund

5.2.1Etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 behöver tas fram

I beredningens första delbetänkande ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” gavs förslag till ett långsiktigt mål för 2045. I del- betänkandet konstaterades även att det är de över tid samlade (ku- mulativa) utsläppen som ger upphov till klimatpåverkan. Bered- ningen övervägde hur en sammanlagd utsläppbudget för hela tids- perioden bäst skulle kunna konstrueras och kom fram till att det lämpligaste sättet vore att formulera en målbana eller utsläppsbana med etappmål för perioden 2020–2045.

Enligt beredningens förslag om hur det klimatpolitiska ram- verket bör stärkas ska regeringen varje år avge en så kallad kli- matårsredovisning och varje mandatperiod utarbeta en klimatpoli- tisk handlingsplan. Vid dessa tillfällen behöver frågan om och hur klimatmålen kan nås prövas.

Uppgiften att ta fram en ny klimathandlingsplan föreslås alltså infalla vart fjärde år. Eftersom nästkommande ordinarie riksdagsval inträffar 2018 skulle 2019 kunna utgöra den första tidpunkten för en klimathandlingsplan enligt det föreslagna klimatramverket. År 2020 är samma år som det nu gällande etappmålet för utsläppen i icke-handlande sektorn ska vara uppfyllt. Förslagen till nya etapp- mål bör alltså infalla under och omfatta perioden 2020–2045.

5.2.2Alternativa utsläppsbanor för den icke-handlande sektorn

Fyra alternativa utsläppsbanor

I detta avsnitt redovisas fyra alternativa utsläppsbanor och etapp- mål 2020–2045 för den icke-handlande sektorn som utgör underlag för beredningens överväganden om etappmål. I kapitel 12 redovisas och diskuteras resultat från några konsekvensanalyser som gjorts kopplat till utvecklingen i några av utsläppsbanorna nedan. Ut- släppsbanorna kan även tjäna som underlag vid uppföljning av ut- vecklingen över tid mot föreslagna etappmål.

123

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Alt 1: Vägtransportsektorns

utveckling

följer

Trafikverkets

klimatscenario9/Utredningen

om fossilfri

fordonstrafik

(N 2012:05),”FFF-utredningens”10 förslag

till

sektormål för

vägtransportsektorn 2030,

 

 

 

Alt 2: Sverige når ett kommande (möjligt) maxåtagande inom EU till 2030 (ett EU-scenario)

Alt 3: En bana där utsläppen minskar linjärt 2015–2045

Alt 4: Användningen av fossila bränslen fasas ut helt till 2030 (ett fossilfri-scenario).

Utvecklingen i utsläppsbanorna två till fyra jämförs med den an- tagna utvecklingen i utsläppsbana ett i beskrivningarna nedan (gäl- ler framför allt transportsektorn). Scenarioantagandena bakom utsläppsbana ett redovisas i bilaga 7.

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

45

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

koldioxidekvivalenter

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mton

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

2014

2020

2035

Referens

alt 1 FFF 2030

alt 2 EU

alt 3 Linjär 2015- 2045

alt 4 Fossilfritt

9Trafikverket (2015e).

10Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84).

124

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

5.2.3Utsläppsbana 1; Vägtransportsektorn minskar med 80 procent till 2030

Denna utsläppsbana utmärks av att utsläppen från användning av fossila bränslen i vägtransportsektorn minskar i mycket snabb takt till 2030, i linje med det av FFF-utredningen föreslagna målet om 80 procents utsläppsminskning i vägtransportsektorn till 2030 och de antagna åtgärdsmöjligheterna i Trafikverkets klimatscenario när det gäller utveckling av fordonsteknik och drivmedel11. Övriga ut- släpp från användning av fossila bränslen fasas ut i en jämnare takt, huvudsakligen i linje med de scenarier som Naturvårdsverket med flera myndigheter tog fram i arbetet med att ta fram ett underlag till en svensk färdplan 2050. Dessa scenarier har Miljömålsbered- ningen låtit uppdatera något under hösten 201512. I bilaga 7 redovi- sas bakomliggande antaganden och resultat från scenarierna mer i detalj.

År 2040–2045 återstår huvudsakligen växthusgasutsläpp i form av metan och lustgas från jordbrukssektorn och från andra diffusa källor i samhället i utsläppsbanan. Även dessa utsläpp minskar un- der perioden men i en betydligt långsammare takt.

Utsläppen i hela den icke-handlande sektorn minskar inte fullt ut med 85 procent jämfört med 1990, den procentuella minskning som föreslås gälla som långsiktigt klimatmål till 204513. Förslaget till långsiktigt klimatmål omfattar både den icke-handlande och den handlande sektorn. Utsläppen inom den handlande sektorn antas på längre sikt bidra med något större procentuella minskningar jämfört med den långsiktiga minskningen i den icke-handlande sektorn i scenarierna, vilket sammantaget leder till att den före- slagna målnivån på 85 procent till 2045 uppnås.

11Trafikverket (2015e).

12Se bilaga 5 till Miljömålsberedningens betänkande om ett förstärkt klimatramverk.

13Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21), s. 35.

125

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

 

50

 

 

 

 

45

 

 

 

koldioxidekvivalenter

40

 

 

El och fjärrvärme

 

 

 

35

 

 

Industri

30

 

 

Övriga sektorer

25

 

 

Arbetsmaskiner

20

 

 

Avfall

15

 

 

 

Mton

 

 

Jordbruk

 

 

 

10

 

 

Bostäder och service

 

 

 

 

 

5

 

 

Transport

 

0

 

 

 

 

 

 

 

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

2020

2030

2040

Källa: Bearbetning av Naturvårdsverkets målscenario ett, NV-rapport 6525, bilaga 6.

I tabellen nedan redovisas hur utsläppsbanan minskar i procent vid några olika tidpunkter.

*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016-års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning.

**Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning.

***Utsläppen från vägtransporter minskar med 80 % rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFF-utred- ningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.

126

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

De kraftiga minskningarna till 2030 i utsläppsbanan förklaras alltså i mycket hög grad av hur utsläppen från vägtransportsektorn ut- vecklas. Det utsläppsmål som föreslås för transportsektorn påver- kar därför i hög grad hur nivån på etappmålen för den icke- handlande sektorn kan sättas vid samma tid se avsnitt 5.3. Det finns några åtgärdsområden som är särskilt viktiga för om utsläppsbanan ska kunna bli verklighet. Utvecklingen förutsätter en kraftfull effektiviserring av både lätta och tunga vägfordon, bland annat ge- nom en introduktion av eldrift som får ett relativt omfattande ge- nomslag redan till 2030 bland lätta fordon. Eldriften kompletteras av en ökad användning av biodrivmedel och åtgärder som kan minska behovet av biltransporter (framför allt i städer) tillsammans med åtgärder som möjliggör en ökad effektivisering av godstrafik- arbetet. En hållbar stadsutveckling och åtgärder som effektiviserar godstransporterna är också gynnsamma för hur den totala resurs- och energianvändningen utvecklas i transportsystemet och förbätt- rar förutsättningarna för att nå nollnivåer till 2045 på ett hållbart sätt. Nollnivåer till 2045 kan dock troligen även nås i ett tekniksce- nario där transporterna på väg inte effektiviseras lika mycket som i klimatscenariot. En sådan utveckling gör dock strategin mer bero- ende av teknikutveckling och kan potentiellt även ställa krav på nettoimport av biodrivmedel från andra länder.

5.2.4Utsläppsbana 2; Utsläppsbana

där utsläppen i den-icke handlande sektorn minskar med 40 procent till 2030

Om utsläppsbanan och etappmålen för den icke-handlande sektorn i stället antas utvecklas så att Sverige klarar ett kommande (maxi- malt) EU-åtagande till 2030, enligt nuvarande EU-mål och förslag till fördelning mellan medlemsländerna, se avsnitt 5.3, får utsläpps- banan ett helt annat utseende jämfört med utvecklingen i utsläpps- bana 1, se figur 5.1 ovan.

Utsläppen minskar i betydligt långsammare takt i transport- sektorn i denna utsläppsbana jämfört med i utsläppsbana 1. I övriga sektorer antas utsläppen minska på liknande sätt som i det tidigare alternativet.

Utsläppsbanan innebär att utsläppen från vägtransportsektorn minskar med ca 40 procent till 2030, i stället för med 80 procent

127

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

som i alternativ ett. För att nå en sådan utsläppsminskning ”räcker det” i förhållande till Trafikverkets åtgärdspotentialer, se bilaga 7, att antingen minska utsläppen genom konsekvent genomförda åt- gärder inom samhällsplanering och för ett ökat utnyttjande av energieffektivare transportslag eller att vidta åtgärder som ytterli- gare effektiviserar lätta och tunga fordon, bland annat genom en successivt ökad elektrifiering. Användningen av biodrivmedel be- höver inte öka jämfört med dagens nivåer i denna utsläppsbana.

En kombination av åtgärder torde dock vara den mest strate- giska och kostnadseffektiva inriktningen även i detta alternativ. Detta gäller särskilt med tanke på att en långsiktig utveckling mot nollutsläpp 2045 behöver understödjas och med tanke på de många samtidiga mervärden som åtgärder för en minskad omfattning av vägtransporter framför allt i städer kan ge upphov till.

Det måste dock betraktas som tveksamt att inriktningen mot en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 kan anses nås i denna ut- släppsbana, då användningen av fossila bränslen knappt halveras jämfört med dagens nivåer.

Utsläppsbanan ställer krav på en betydligt snabbare utsläpps- minskning under perioden 2030–2045 jämfört med det första alter- nativet. Det resulterar även i högre kumulativa utsläpp över hela perioden.

128

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016-års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning.

**Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning.

***Utsläppen från Vägtransporter minskar med ca 40 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFF- utredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.

5.2.5Utsläppsbana 3; Linjär utsläppsbana 2015–2045

En utsläppsbana där utsläppen antas minska linjärt mellan 2015 till 2045 har också tagits fram.

I den linjära banan(med start 2015) minskar utsläppen i den icke-handlande sektorn med 55 procent mellan 1990 och 2030 (med 50 procent relativt 2005).

Om vi antar att åtgärder genomförs i ungefär samma omfattning i övriga delar av den icke-handlande sektorn som i alternativ ett ovan minskar utsläppen från inrikes transporter med ca 59 procent och vägtransporterna med ca 60 procent jämfört med 2010 i denna utsläppsbana.

Utsläppen från transportsektorn behöver i detta alternativ nås genom en kombination av åtgärder, utifrån analysen av åtgärds- potentialer i Trafikverkets klimatscenario.

129

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016 års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning.

**Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning.

***Utsläppen från vägtransporter minskar med 60 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFF- utredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.

5.2.6Utsläppsbana 4; Fossilfritt till 2030

Om all användning av fossil energi i den icke-handlande sektorn skulle fasas ut redan till 2030 handlar det om att ytterligare ca 20 TWh av fossila drivmedel främst för tunga fordon, personbilar, lätta lastbilar, inrikes sjöfart, arbetsmaskiner och arbetsredskap, samt mindre mängder fossila bränslen till icke-handlande industri och energianläggningar behöver substitueras helt jämfört med alternativ ett ovan.

Eftersom antagandena om biodrivmedelsanvändningen i alter- nativ 1 för transportsektorn utgår från maxbedömningar av hur möjligheterna kan se ut att till 2030 skala upp produktionen av bioenergi i landet, betyder scenariot med full fossilfrihet att Sverige kan behöva nettoimportera relativt stora mängder bioenergi och biodrivmedel för att nå målet. Användningen av biomassa i sektorer som ingår i den handlande sektorn, till exempel fjärrvärmeanlägg- ningar kan också komma att minska i omfattning om efterfrågan på biomassa för drivmedel ökar kraftigt.

En del i hur denna utsläppsbana skulle kunna uppnås skulle även kunna bestå i att åtgärderna mot ett mer transporteffektivt sam- hälle förstärks ytterligare samtidigt som introduktionen av el- fordon stimuleras på ett ännu mer omfattande vis jämfört med an- tagandena i utsläppsbana 1.

130

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

Även fossilbränsleanvändningen i framför allt befintliga person- bilar, tunga fordon och arbetsmaskiner behöver fasas ut snabbare än i utsläppsbana 1.

Utsläppsbanan kan därför ställa krav på ytterligare mer ingri- pande åtgärder, till exempel förbud mot användning av fossila drivmedel i alla fordon och arbetsmaskiner till 2030.

Detta alternativ resulterar i det lägsta kumulativa utsläppet räk- nat över hela målbanan 2020–2045, se tabell 5.5 nedan.

*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016 års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning.

**Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning.

*** Utsläppen från vägtransporter minskar med 80 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFF- utredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.

5.2.7Kumulativa utsläpp

131

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

5.3Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen av det EU-gemensamma ramverket

5.3.1Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål

Miljömålsberedningens förslag:

De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras.

Miljömålsberedningens bedömning:

EU:s klimatmål behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet.

Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.

Miljömålsberedningens motivering

EU:s klimatmål behöver skärpas

EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska med 40 procent jämfört med 1990. Sverige har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU i stället borde skärpa sitt mål till 2030 till minus 50 procent, för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader14. Parisavtalets målformuleringar skärper kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidi- gare mål om högst 2 graders temperaturökning15.

14Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med Naturvårdsverkets konsekvens- analys av 2030-ramverket där ett EU-åtagande om minus 55 procent befanns vara mer i linje med en två-graders bana med denna grad av sannolikhet. Naturvårdsverket (2014d).

15SOU 2016:21.

132

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

Om EU-målet till 2030 inte skärps behöver överskott annulleras

Om EU-målet till 2030 inte skärps kan det tänkas uppstå en situa- tion framemot 2030 som liknar den vi nu ser i förhållande till EU:s 2020-mål, där i stort sett alla medlemsländer ser ut att överprestera i förhållande till det utsläppsutrymme de fått sig tilldelat i den icke- handlande sektorn både när det gäller utsläppsbanan 2013–2020 och åtagandet år 202016.

Om en sådan situation återigen skulle uppstå torde en lämplig väg vara att annullera det överskott som respektive land ger upphov till. En annullering av överskott medför i sig att den EU- gemensamma målnivån skärps. Det medför i sin tur att inget land kan tjäna på, dvs. undvika att genomföra egna åtgärder, genom att ett annat land överpresterar i förhållande till vad EU-målet ursprungligen ställde krav på. Ett sådant agerande är i linje med den princip som beredningen uttryckte i sitt första delbetänkande nämligen att åtgärder i Sverige förutsätts genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen kan öka i andra länder17.

Ett ambitiösare mål kan ses som en förberedelse för ett skärpt EU-mål

Om den Europeiska unionen går från den nuvarande strategin att genomföra besluten om 2030-ramverket till att också analysera och genomföra skärpningar av EU:s 2030 mål, kan det i förlängningen föra med sig att Sverige kan komma att tilldelas ett strängare EU- åtagande än de som nu förväntas bli aktuella. Med vilken princip en sådan skärpt målsättning kan komma att fördelas återstår dock att se men en trolig utveckling vore i så fall att Sverige åtminstone får sig tilldelat en minst lika stor procentuell skärpning av landets åta- gande som den procentuella ökning av målet som sker på övergri- pande EU-nivå.

Beredningen bedömer att ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets obligatoriska EU-åtagande, skulle kunna ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta mål inom EU i framtiden.

16European Environment Agency (2015).

17SOU 2016:21, s. 25.

133

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

5.3.2Bakgrund

Kommande EU-åtagande för hur utsläppen

från den icke-handlande sektorn ska minska till 2030

Sveriges nationella klimatmål och EU-åtagande till 2020 enligt EU:s sk. Effort Sharing Decision (ESD) omfattar utsläppen utan- för EU:s system för handel med utsläppsrätter18. När ett ramverk för energi- och klimatpolitiken till 2030 inom EU nu börjar ta form har medlemsländerna valt att fortsätta fördela ansvaret för ut- släppsminskningar mellan medlemsländerna efter liknande princi- per som i det tidigare ESD-beslutet till 2020.

Kommissionen planerar att till sommaren 2016 lägga fram för- slag till en fördelning på medlemslandsnivå, med tillhörande kon- sekvensanalys.

Huvudprinciperna för hur fördelningen ska se ut har dock redan fastställts vid mötet i det europeiska rådet i oktober 2014.19 Rådet antog då bland annat följande slutsatser:

Utsläppsminskningarna ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån principer om rättvisa och solidaritet. Utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter ska minska med 43 procent jämfört med 2005 medan utsläppen i icke-handlande sektorer ska minska med 30 procent jämfört med 2005. Tillsammans gör dessa minskningar att EU:s samlade utsläpp sjunker med 40 procent jämfört med 1990.

Utsläppsåtagandena för icke-handlande sektorer ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån deras respektive BNP/capita nivå. Åtagandenivåerna ska ligga i ett intervall mellan 0 procent till 40 procents minskning relativt 2005.

För medlemsländer med en BNP/capita-nivå över EU- genomsnittet ska åtagandenivån balanseras med hänsyn till kri- terier för kostnadseffektivitet.

Det kommer även fortsättningsvis vara möjligt för medlems- staterna att nå utsläppsmålen för icke-handlande sektorer mellan

18De svenska utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar alla utsläpp utom merparten av utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion och industri och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, (LULUCF).

19Europeiska rådet (2014).

134

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

2021 och 2030 på ett flexibelt sätt. De flexibiliteter som nu kan användas för att nå målbanan 2013–2020 för icke-handlande sektorn mot EU:s 2020 mål ska förstärkas.

En ny flexibilitet ska introduceras för medlemsländer som enligt kommissionens modeller har en relativt låg potential av kost- nadseffektiva utsläppsminskningar. För sådana medlemsländer (dit hör även Sverige) ska det vara möjligt att föra över över- skott av utsläppsrätter från handelssystemet vid ett tillfälle för att på så sätt öka landets utsläppsutrymme i den icke-handlande sektorn. Omfattningen av en sådan överföring ska bestämmas före 2020.

Ansvarsfördelning mellan medlemsstater

Utifrån de ovan nämnda fördelningsprinciperna och kommissio- nens modelleringar har en rad förslag på fördelning av utsläppsmål tagits fram. Om fördelningsnyckeln enbart skulle vara BNP/capita hamnar Sveriges utsläppsåtagande på den högsta åtagandenivån, minus 40 procent. Med en justering för kostnadseffektivitet så sänks målnivån för Sverige till någonstans mellan minus 35 till minus 38 procents minskning, beroende på vilken vikt den s.k. kostnadseffektiva potentialen ges i beräkningen. När kommis- sionen modellerade hur EU skulle kunna sänka utsläppen med 40 procent på ett för modellen kostnadseffektivt sätt så minskade utsläppen i Sverige med 32 procent jämfört med 200520, dvs. i pari- tet med utsläppsutvecklingen i det senaste långsiktsscenariot från Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Eftersom den kom- mande förhandlingen om ansvarsfördelning mellan medlemslän- derna baseras på fördelningsprinciper och nyckeltal ska inte ett förslag till svenskt nationellt mål påverka utfallet.

20 Det är detta modellresultat som läggs till grund när fördelningen av utsläppsåtaganden också ska väga in kostnadseffektivitetsaspekter.

135

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Ett ambitiösare EU-mål till 2030

EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska med 40 procent jämfört med 1990. I beslutet om 2030- ramverket saknas däremot slutsatser om hur EU ska bidra inter- nationellt till utsläppsminskningar.

Sverige har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU borde skärpa sitt mål till 2030 till minus 50 procent för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala tempe- raturökningen till högst 2 grader, jämfört med målet om

40procents utsläppsminskning21.

Parisavtalets målformuleringar, se kapitel 3, skärper dock kraven

på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidigare mål om högst två graders temperaturökning.

Den hittillsvarande utsläppsutvecklingen inom EU22 talar dess- utom för att det torde finnas goda förutsättningar för att EU tidi- gare kan nå lägre utsläpp i till exempel transportsektorn23. De sen- aste årens kraftiga prisfall på framför allt produktion av förnybar el talar också för att förutsättningarna för att EU skulle kunna nå lägre utsläpp till 2030 även inom energitillförselsektorn har förbätt- rats jämfört med kommissionens tidigare modelleringar.

21Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med Naturvårdsverkets analys av 2030- ramverket där ett EU-åtagande om minus 55 procent befanns vara mer i linje med en två- graders bana med denna grad av sannolikhet. Naturvårdsverket (2014d).

22European Environment Agency (2015).

23Naturvårdsverket (2014d).

136

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

5.4Överväganden om sektormål för transportsektorn

5.4.1Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att det föreslagna etappmålet för den icke- handlande sektorn uppnås

Miljömålsberedningens bedömning:

Analysen av eventuella sektorsvisa etappmål i den icke- handlande sektorn avgränsas till transportsektorn

Miljömålsberedningens förslag:

Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn.

Miljömålsberedningens motivering

Analysen av sektormål avgränsas till transportsektorn

Enligt direktiven ska miljömålsberedningen analysera behovet av sektorsvisa etappmål och överväga hur sådana kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. Hänsyn ska tas till förutsättningarna inom olika sektorer.

Beredningen har valt att i sitt arbete koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (ca 50 procent år 2015). Det är därför särskilt viktigt att ett eventuellt mål för just denna sektor bidrar på ett betydande sätt till det etappmål som föreslås för utsläppen i hela den icke-handlande sektorn och till det långsiktiga målet om nettonollutsläpp till 2045. Det finns sedan lång tid tillbaka en uttalad politisk prioritering att

137

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. En ambition som behöver förtydligas.

Övriga sektorer och utsläppskällor står, med undantag för jord- brukssektorn och utsläppen från arbetsmaskiner, för relativt små andelar av utsläppen. Utsläpp som dessutom, i de flesta fall, visar en minskande trend redan med dagens beslutade styrmedel, se kapitel 3.

Det står dock varje regering fritt att besluta om ytterligare etappmål, t.ex. mål för andra sektorer.

Inför ett mål om minst sjuttio procents utsläppsminskning för inrikes transporter

Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå.

Transporterna är dessutom ett område där Sverige har goda för- utsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter.

Parisavtalets temperaturmål ställer krav på att det sker en om- ställning till (minst) nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssek- torer, inklusive transportsektorn24. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel på hur en omställning till låga ut- släppsnivåer skulle kunna gå till särskilt stort.

Inom EU planerar den Europeiska kommissionen att sommaren 2016 presentera ett meddelande med en färdplan för hur transport- sektorn i EU ska kunna sänka koldioxidutsläppen till nära- nollnivåer. Färdplanen förväntas omfatta initiativ på områdena ”kolsnåla drivmedel”, effektivare fordon och åtgärder som hanterar transportefterfrågan. I EU är de hittillsvarande målen för transportsektorns utsläppsutveckling (inklusive flyg och sjöfart), se kapitel 3 långtifrån så ambitiösa som det förslag till utsläppsmål som beredningen nu lägger fram för den svenska transportsektorn. Det svenska exemplet kan förhopningsvis påverka processen inom EU i en positiv riktning.

24 Rogelj m.fl. (2015); van Vuuren m.fl. (2015).

138

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

Det föreslagna målet för transportsektorns utveckling i Sverige är ambitiöst även när vi jämför oss med andra länder som arbetar med strategier för att minska utsläppen av växthusgaser till nära- nollnivåer. Norge har till exempel, trots landets omfattande och tidiga satsning på introduktion av elbilar, en inriktning mot att utsläppen från transporter ska minska med minst 50 procent till 203025. I de scenariounderlag som tagits fram för en ny tysk klimat- strategi mot nettonollutsläpp 2050 minskar utsläppen från inrikes transporter med som mest ca 50 procent till 203026.

Målet för transportsektorn är efterfrågat

Det pågår en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjlig- göra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsektorn. Många aktörer efterlyser samtidigt både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart.

År 2009 slöt de dåvarande regeringspartierna en energiöverens- kommelse där ambitionen eller prioriteringen att Sverige år 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila drivmedel ingick som en del. Riksdagen ställde sig bakom denna ambition och prioritering. Men vad som egentligen avsågs med att fordonsflottan skulle vara oberoende av fossila bränslen behövde preciseras.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05) föreslog i sitt betänkande från december 2013 att ambitionen om en for- donsflotta oberoende av fossila drivmedel borde tolkas som att utsläppen från inrikes vägtransporter borde minska med minst 80 procent mellan år 2010 och år 203027.

Beredningen föreslår en utvidgad omfattning av målet så att det, vid sidan av vägtransporterna, även omfattar utsläppen från inrikes sjöfart och järnväg. Målet föreslås däremot inte omfatta inrikes flyg eftersom dessa utsläpp ingår i EU:s system för handel med ut- släppsrätter.

25Avinor m.fl. (2016).

26OEKO-Institut (2015).

27SOU 2013:84.

139

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Det nya målet, som föreslås antas av regering och riksdag, bör sättas till minst 70 procent lägre utsläpp av växthusgaser relativt 2010.

Det föreslagna utsläppsmålet innebär att transportsektorn behöver förändras radikalt

Beredningen väljer alltså att föreslå ett mål om minst 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter till 2030 jämfört med 2010. Det är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till i dag. Beredningen menar att en sådan utveckling är möjlig och är även beredd att med bred politisk enighet gemensamt bidra till att beslut fattas om centrala styrme- delsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transfor- mation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår.

Det har hunnit gå nästan tre år sedan utredningen om fossilfri fordonstrafik genomfördes. Konjunkturen har vänt uppåt sedan dess, trafiken på våra vägar har ökat och försäljningen av fossil- drivna bilar har tagit fart. Priserna på fossila drivmedel har dess- utom sjunkit och bedöms också ligga på betydligt lägre nivåer även framemot 2030 jämfört med de bedömningar som utredningen om fossilfri fordonstrafik utgick ifrån. Befolkningsprognosen till 2030 är också högre nu än den var för tre år sedan.

Utsläppen från inrikes transporter har minskat med ca 13 procent mellan 2010 och 2014. Preliminära siffror pekar mot att utsläppen låg kvar på ungefär samma nivå 2015 som året innan. För att nå utsläppsminskningar på minst 70 procent eller högre till 2030 måste alltså utsläppen minska i en helt annan takt än hittills.

Ett mål om minst 70 procents minskning är enligt beredningens bedömning, mot denna bakgrund, tillräckligt ambitiöst för att sätta press på den omfattande omställning som krävs.

140

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

Är det kostnadseffektivt att även ha ett sektormål vid sidan av ett etappmål?

Det finns skäl som talar emot att låsa transportsektorns utsläpps- utveckling vid en alltför precis målnivå till 2030. De bedömningar som görs i dagsläget av hur dels transportsektorn, dels övriga ut- släppskällors och sektorers förutsättningar att sänka utsläppen till 2030 ser ut kan visa sig slå fel på många olika sätt. Utan mål för transportsektorn kan det teoretiskt sett skapas förutsättningar för en högre kostnadseffektivitet i hur etappmålet för hela den icke- handlande sektorn kan nås.

Samtidigt är utsläppen och åtgärdsmöjligheterna i övriga delar av den icke-handlande sektorn mer begränsade, jämfört med trans- portsektorn, och det kommer i praktiken var svårt att införa enhet- lig prissättning eller motsvarande, för de kvarstående utsläppen i den icke-handlande sektorn, för en teoretiskt sett optimal styrning mot uppsatta etappmål.

Näst efter transportsektorn är det utsläppen av metan och lust- gas från jordbrukssektorn och utsläppen från arbetsmaskiner i olika näringsgrenar som står för de största utsläppsandelarna i den icke- handlande sektorn.

Att sänka utsläppen av metan och lustgas på ett mycket omfat- tande sätt i jordbrukssektorn, utan att det resulterar i att utsläppen ökar utanför Sverige, ter sig svårt

De tekniska åtgärderna som utvecklas för att sänka utsläppen i transportsektorn, inklusive biodrivmedel, kan med viss fördröjning användas även i olika typer av arbetsmaskiner.

Med detta i åtanke kan det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter främst ”ses som en extra förstärkning” för att det före- slagna etappmålet för den icke-handlande sektorn ska kunna nås snarare än att det tvingar fram dyrare åtgärder än sådana som an- nars hade kunnat genomföras i övriga delar av den icke-handlande sektorn.

Utsläppsmålet kan bidra till flera samtidiga nyttor

Utsläppsmålet för inrikes transporter har dessutom flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt.

141

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

Till dessa hör att Sverige ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive ut- vecklingen mot en mer omfattande bioekonomi.

Dessutom kan utvecklingen mot utsläppsmålet samtidigt bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering.

Följ utvecklingen i transportsektorn med olika uppföljningsmått

De scenarioanalyser som beredningen använt sig av som underlag för sina överväganden om lämpliga etappmålsnivåer för hela den icke-handlande sektorn kan fungera som ”måttstock” för hur mycket de sammanlagda utsläppen för transportsektorn kan be- höva minska, och i vilken takt.

När det gäller centrala utsläppsminskande åtgärder i transport- sektorn vill beredningen särskilt hålla fram följande områden för fortsatt uppföljning:

hur introduktionen av elbilar, laddhybrider och bränslecells- fordon fortlöper

hur volymen och klimatnyttan av biodrivmedel utvecklas

utvecklingen av godstransporternas bränsleeffektivitet

person- och godstransportarbetets utveckling i och utanför tätort, särskilt vad gäller utvecklingen av gång-, cykel- och kol- lektivtrafik samt i vilken utsträckning som gods flyttas från väg till järnväg och sjöfart.

5.4.2Bakgrund till avvägningar om etappmål för transportsektorn

Regeringens och riksdagens tidigare ställningstaganden rörande sektormål för transportsektorn

I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) beskrevs visionen om att Sverige ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2050. Proposi- tionen innehåll även ett antal andra visioner, mål och prioriteringar

142

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

inom klimat- och energiområdet. För 2030 sattes en långsiktig pri- oritering upp om att Sverige då bör ha en fordonsflotta som är obe- roende av fossila bränslen28. Riksdagen ställde sig bakom de målfor- muleringar som utrycktes i propositionen.

En särskild utredare tillsattes 2011 med uppgift att bland annat ge ett förslag till tolkning av begreppet fossiloberoende fordons- flotta. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 skulle enligt utredningens uppdrag ses som ett steg på vägen mot visionen för 2050.

Förslag från utredningen om fossilfri fordonstrafik och från Trafikverket

Både Trafikverket och sedermera även utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05)29 har föreslagit att begreppet ”en fossil- oberoende fordonsflotta” ska tolkas som att utsläppen av växthus- gaser från inrikes vägtransporter ska minska med 80 procent till 2030 jämfört med 2010-års nivå.

Förslagen från den s.k. FFF-utredningen har remissbehandlats. Några av de styrmedelsförslag som utredningen lyfte fram har delvis genomförts eller utreds nu mer i detalj. Förslaget till uttolk- ning av begreppet har däremot inte behandlats vidare i Regerings- kansliet utan behandlas nu vidare inom ramen för Miljömålsbered- ningens uppdrag.

5.5Uppföljningsmått för den handlande sektorn

Miljömålsberedningens förslag:

Det behöver utvecklas särskilda uppföljningsmått för att följa:

olika industribranschers förutsättningar att bidra till det långsiktiga klimatmålet 2045.

28Se kommittédirektiv 2012:78 till utredningen om fossilfri fordonstrafik. I propositionen formuleras ambitionen att Sverige år 2030 har en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.

29SOU 2013:84.

143

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

energitillförselanläggningarnas förutsättningar att bidra till det långsiktiga klimatmålet 2045.

förutsättningarna för att uppnå nollutsläpp av koldioxid från avfallsförbränning

Miljömålsberedningens motivering

Eftersom verksamheterna inom EU:s system för handel med ut- släppsrätter redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen är det ineffektivt att även införa ett inhemskt tak för samma utsläpp30. Handelssystemet som styrmedel behandlas i avsnitt 6.2.3.

Utvecklingen i den handlande sektorn behöver följas noggrant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men kanske fram- för allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära nollnivåer genom teknikutveckling utvecklas. Resultatet av uppföljningen redovisas i samband med de årliga klimatredovis- ningarna till riksdagen och när klimathandlingsplanerna tas fram vart fjärde år.

Följ hur olika industribranschers förutsättningar för att nå långsiktiga klimatmål utvecklas

Särskilda åtgärder inom olika industribranscher behöver övervägas, se vidare avsnitt 8.1. Beredningen föreslår att det, som ett första steg, utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindu- strin, främst järn- och stålindustri och cementindustri. Efter att en förstudie genomförts bör det fattas beslut om satsningar på de- monstrationsprojekt för att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet. Vägvalen handlar främst om hur omfattande satsningar ska göras på utveckling av ny, koldioxidsnål processteknik i Sverige, tillsammans med utveckling av teknik och system för koldioxidavskiljning och lagring för ut- släpp av koldioxid av både fossilt och biogent ursprung. Uppfölj-

30 Om det vore möjligt för Sverige att annullera motsvarande additionella utsläpps- minskningar förändras situationen. Med den marknadsstabilitetsreserv som ska införas i systemet blir effekterna av extra utsläppsminkningar också annorlunda då tillkommande överskott förs bort från marknaden, åtminstone temporärt.

144

SOU 2016:47

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

ningen av utvecklingen av industriutsläppen inom den handlande sektorn bör kopplas till om dessa förslag och strategier verkligen tas fram och om ytterligare teknikutvecklingssteg faktiskt tas.

Följ hur el- och fjärrvärmeanläggningarnas förutsättningar för att nå långsiktiga klimatmål utvecklas

Vid sidan av utvecklingen inom industrin behöver även utveck- lingen inom el- och fjärrvärmesektorn fortsatt följas upp i relation till de energipolitiska mål som kan komma att utvecklas för Sverige (Energikommissionens ansvarsområde). Beredningen utgår från att potentiella energipolitiska mål kommer att utformas så att de tyd- ligt ger uttryck för att energitillförselsektorn i Sverige på sikt inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxidutsläpp av fossilt ursprung (utmaningarna inom energitillförselsektorn beskrivs i avsnitt 8.2)

Följ hur förutsättningar för att nå nollutsläpp från avfallsförbränningsanläggningar utvecklas

Till utsläppen från energitillförselsektorn räknas även utsläpp från avfallsförbränningsanläggningar och även dessa anläggningar om- fattas av handelssystemet31. Hur dessa utsläpp utvecklas beror, vid sidan av styrningen inom handelssystemet också på den fortsatta politiken med etappmål och styrmedel för ökad resurseffektivitet i samhället (avfallspolitik/cirkulär ekonomi) samt ambitionen att öka användningen av förnybara råvaror i samhället (bioekonomi) samt om styrningen av kommunalt ägda förbränningsanläggningar bedrivs efter hållbara principer. Det är viktigt att dessa strategier (med etappmål och styrmedel) sammantaget skapar förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag på sikt kan upphöra, se vidare avsnitt 8.2.

31 Utsläppen från elproduktion i avfallsförbränningsanläggningar ingår inte i handels- systemet, inte heller anläggningar för förbränning av farligt avfall.

145

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

SOU 2016:47

 

35

 

30

Mtonkoldioxidekvialenter

25

20

15

10

 

 

5

 

0

El och fjärrvärme

Industri

5.6Följ även de totala utsläppens utveckling

Miljömålsberedningens bedömning:

Det är viktigt att det även görs en återkommande uppföljning av hur de totala utsläppen i landet utvecklas mot målet 2045 samti- digt som utvecklingen mot de föreslagna etappmålen i den icke- handlande sektorn och utvecklingen inom den handlande sek- torn följs upp.

Miljömålsberedningens motivering

Det föreslagna målet till 2045 gäller de totala utsläppen inom landet. Det är därför viktigt att det även görs en återkommande uppföljning av hur de samlade utsläppen utvecklas mot målet 2045 samtidigt som utvecklingen mot de föreslagna etappmålen i den icke-handlande sektorn och utvecklingen inom den handlande sektorn följs upp på det sätt som föreslås i tidigare avsnitt.

146

6Centrala horisontella styrmedel och strategier

Detta kapitel beskriver beredningens förslag till horisontella styr- medel och strategier som spänner över flera sektorer.

6.1Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden

Miljömålsberedningens bedömning:

Klimatfrågan behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället.

Alla utgiftsområden konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet.

Miljömålsberedningen föreslår:

Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen.

Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.

147

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Miljömålsberedningens motivering

Det klimatpolitiska arbetet behöver vara integrerat i alla politikområden

Det svenska samhället ställer om för att klara de globala och natio- nella klimatmålen. Samhällsomställningen kommer påverka alla sek- torer och beröra samtliga samhällsaktörer. För att säkerställa att regeringens arbete bidrar till att uppnå klimatmålen och för att undvika konflikt mellan skilda intressen behöver det klimatpolitiska arbetet vara samordnat och integrerat med regeringens övriga arbete inom samtliga politikområden.

Utformningen av andra samhällsmål behöver ses över

För att säkerställa att alla politikområden integrerar klimatfrågan i sitt arbete behöver samtliga övergripande samhällsmål ses över och vid behov justeras för att på bästa sätt förstärka möjligheten att uppnå de globala och nationella klimatmålen. Exempel på samhälls- mål som bör samordnas med de klimatpolitiska målen är budget- och finanspolitiska mål samt mål inom transport- och energi- sektorerna. Miljömålsberedningen förslår därför att regeringen i samband med nästa översyn av respektive mål ser över och vid behov omformulerar relevanta samhällsmål så att de är förenliga med klimatmålen.

Samlade konsekvensanalyser behöver genomföras

För att klimatmålen ska få genomslag i praktiken behöver plane- rade åtgärder, inom alla utgiftsområden, konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet. Det är av särskild vikt i samband med budgetarbetet. Vid framtagandet av förslag till åtgärder är det i dag obligatoriskt att beskriva vilka samhällsekonomiska konse- kvenser förslaget kan få. Särskilt regleras skyldigheten att beskriva konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig ser- vice, små företags villkor, jämställdhet mellan män och kvinnor och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Mot bakgrund av betydelsen av att samhället ställer om till en långsiktigt hållbar utveckling är det minst lika väsentligt att det uttryckligen regleras

148

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

en skyldighet att beskriva och analysera konsekvenser för klimatet vid framtagandet av nya åtgärder och andra förslag.

Miljömålsberedningen föreslår att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförord- ningen (1998:1474) och i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning.

149

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

6.1.1Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att arbetet med att nå klimatmålen behöver integreras i allt beslutsfattande

Omställningen till ett hållbart samhälle berör alla politikområden

Syftet med miljömålssystemet är ett strukturerat miljöarbete och en systematisk uppföljning av miljöpolitiken. Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande. Bedömningen har, allt sedan miljömåls- systemet startade, varit att det krävs medverkan av alla aktörer i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. En ut- gångspunkt för miljömålsarbetet är således att miljöaspekter ska vara integrerade i alla beslut och att åtgärder ska vidtas inom alla politikområden.1 Denna utgångspunkt är väsentlig inte minst för möjligheten att nå klimatmålen.

Betydelsen av att klimatarbetet integreras i alla politikområden beskrivs av OECD i den nyligen publicerade rapporten Aligning policies for a low-carbon economy där de konstaterar att en ambitiös handlingsplan för klimatet kommer att kräva nya former av politiskt beslutsfattande som sträcker sig över de traditionella departementsgränserna.2 Även rapporten Better Growth; Better Climate, The New Climate Economy Report illustrerar fördelar med att klimatfrågan integreras i beslutsfattandet på olika samhälls- områden.3 Klimatarbetet behöver alltså, på ett tydligare sätt än i dag, bli en integrerad del i alla politikområden.

Miljömålsberedningens förslag till klimatpolitiskt ramverk lägger grunden för hur det klimatpolitiska arbetet ska bedrivas

Miljömålsberedningen framhöll i sitt förslag till ett klimatpolitiskt ramverk att klimatpolitiken är ett gemensamt och övergripande ansvar för alla statsråd. I enlighet med beredningens förslag till klimatlag är det regeringens uppgift att under varje mandatperiod redovisa hur beslutade och planerade åtgärder inom alla utgifts-

1Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier prop. 2000/01:103, s. 1.

2OECD (2015b).

3Rapporten togs fram under överinseende av “The Global Commission on Economy and Climate” som inrättades under 2013 med stöd av sju länder. Sveriges dåvarande miljöminister Lena Ek var initiativtagare till projektet.

150

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

områden kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen.4 Arbetet med att nå klimatmålen är således ett integrerat och gemensamt ansvar för hela regeringen och samtliga departement.

Samordnade insatser ger synergier med andra miljö- och samhällsmål

En av huvudslutsatserna från IPCC:s senaste syntesrapport5 är att utsläppsminskande strategier kan vinna på om de ingår i en strategi som samtidigt syftar till att uppnå andra samhällsmål och till att anpassa samhället till ett förändrat klimat. I den sektorsvisa genom- gången av möjliga utsläppsminskningsåtgärder och utsläppsminsk- ningsstrategier i rapporten från arbetsgrupp 3 från IPCC återkommer detta tema. Bedömningen är att det går att hitta åtgärder och strate- gier som är gynnsamma för flera olika samhällsmål samtidigt. Sam- tidiga vinster av integrerade strategier där utsläppen av växthus- gaser minskar kan t.ex. handla om lägre utsläpp av luftföroreningar, högre energisäkerhet, lägre bullernivåer, ökad resurshushållning, hållbar utveckling av livsmedelsproduktion och ett ökat skydd av den biologiska mångfalden. Även Riksrevisionen kommer, i sin granskning av den svenska klimatpolitiken, fram till samma slutsats och rekommenderar regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål. Enligt Riksrevisionens uppfattning kan samordningen ske genom att regeringen gör tydliga, långsiktiga prioriteringar där man tydlig- gör vad som ska åstadkommas och vad det kostar.6

För att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål, t.ex. mål inom transport- politiken, näringspolitiken, jord- och skogsbrukspolitiken och bo- stadspolitiken, är det viktigt att målen är samordnade.

4Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) s. 49, 65 f och 93 f.

5IPCC (2014a).

6Riksrevisionen (2013), s. 83.

151

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

6.1.2Det behövs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat

Krav på konsekvensanalyser finns på olika nivåer

Kommittéförordningen

Krav på konsekvensanalyser av förslag från kommittéer och sär- skilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas, liksom samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt. En samhällsekonomisk analys ska i princip ta hänsyn till alla effekter för alla individer i samhället, in- klusive klimatrelaterade kostnader och nyttor. Utöver denna gene- rella skyldighet föreskrivs särskilt att konsekvenser för den kom- munala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service, små företags villkor, jämställdhet mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska redovisas. Vidare gäller att reger- ingen i utredningsuppdraget närmare ska ange vilka konsekvens- beskrivningar som ska finnas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens konsekvenser beskrivas på det sätt som framgår av förordning (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning.

Konsekvensutredning vid regelgivning

Innan förvaltningsmyndigheter under regeringen beslutar före- skrifter och allmänna råd ska myndigheten så tidigt som möjligt ut- reda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs och dokumen- tera utredningen i en konsekvensutredning.

Bestämmelser om detta finns i förordning (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning. I förordningen finns en allmän beskrivning av vad en konsekvensutredning ska innehålla. Där- utöver finns särskilt angivet hur konsekvenser för företags villkor samt för kommuner och landsting ska beskrivas.

152

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Krav på konsekvensanalyser i ramberedningsunderlaget till budgetpropositionen

Inför budgetarbetet 2016 beslutade regeringen att ramberednings- underlaget, där det är relevant, ska innehålla en konsekvensanalys avseende effekter på miljö och klimat. För att bedöma när det är relevant att göra en konsekvensanalys upprättades ett verktyg för relevansbedömning. Om ett enskilt förslag uppgår till mer än 100 miljoner kronor ska en specifik kommentar/analys alltid finnas med i ramberedningsunderlaget.7

Miljökonsekvensbeskrivningar

I miljöbalkens sjätte kapitel finns bestämmelser om miljökonse- kvensbeskrivningar och de bedömningar som ska göras vid pröv- ning av verksamheter och åtgärder respektive planer och program. Reglerna, som ska tillämpas av beslutande myndigheter, beskrivs närmare i avsnitt 6.6.

Konsekvensanalyser görs i för liten utsträckning

Långtidsutredningen påtalar i sitt slutbetänkande8 att både natio- nella och internationella aktörer kritiserat Sverige för att konse- kvensanalyser och utvärderingar för policysyften generellt görs i för liten utsträckning och håller låg kvalitet.9 Vidare beskrivs att kritik riktats mot Regeringskansliets kapacitet för policyutveckling, inklusive kapaciteten att beställa, ta emot och tolka andras analyser och utvärderingar. Såsom Långtidsutredningen beskriver ska kon- sekvensanalyser och utvärderingar göras av regeringens särskilda analysmyndigheter inom en rad politikområden, liksom mer eller mindre systematiskt inom en rad andra myndigheter, bl.a. Trafik- verket, Svenska Kraftnät och Naturvårdsverket. Konsekvensanalys ska även göras vid myndigheters regelgivning och inom ramen för

7Cirkulär Fi 2016:1 Budgetarbetet under 2016.

8Långtidsutredningen 2015 (SOU 2015:104) s. 151 f.

9Med konsekvensanalys menas här kvantitativ och kvalitativ analys av åtgärdsförslags samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader, fördelningseffekter, genomförande- aspekter m.m., med utvärdering menas analys av kostnader och effekter för redan implemen- terade åtgärder.

153

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

statliga utredningar. Det saknas emellertid metodstöd och obe- roende kvalitetsgranskning och kvaliteten på de analyser och ut- värderingar som görs är mycket varierande.

Naturvårdsverket föreslår att det genomförs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat

Naturvårdsverket föreslog i den fördjupade utvärderingen av miljö- målssystemet 2015 att regeringen bör göra samlade konsekvens- analyser avseende miljömålen, politiken för global utveckling och de globala hållbarhetsmålen för alla förslag i Regeringskansliet. I rapporten påtalar Naturvårdsverket att generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen ytterst handlar om att ställa om samhället till en hållbar utveckling. Det innebär att generationsmålet bör vara ett inriktningsmål för alla politikområden, snarare än bara för miljö- politiken. För att säkra en sammanhållen politik för en ekonomisk, social och ekologiskt hållbar utveckling anser Naturvårdsverket att Regeringskansliet bör förstärka kraven på konsekvensanalyser med avseende på miljö- och hälsopåverkan i framtagandet av styrmedel och politiska förslag, till exempel i ett tidigt skede i arbetet med propositioner. Varje förslag bör genomgå en bredare samhälls- ekonomisk analys inklusive analys av rådande incitamentsstruk- turer, kostnadseffektivitet och konsekvensanalyser. Utvärderingar av samstämmighet mellan politikområden på svensk och EU-nivå bör göras regelbundet.10

Förstärkta krav på konsekvensanalyser kan införas i gällande regelverk på ett enkelt sätt

Regeringen har nyligen infört delar av det förslag som Naturvårds- verket fört fram, genom att införa krav på konsekvensanalyser i ramberedningsunderlaget. För att dessa krav ska kunna genomföras på ett genomgående och relevant sätt är det väsentligt att även inkommande förslag från kommittéväsendet till regeringen är kon- sekvensanalyserade på ett korrekt sätt.

10 Naturvårdsverket (2015g).

154

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Utöver åtgärder för att förbättra tillämpningen av rådande regel- verk, för att på så sätt öka kvaliteten på de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna generellt, kan det vara av värde att även för- tydliga kraven i regelverket. Den i dag rådande skyldigheten att genomföra samhällsekonomiska konsekvensanalyser kan förtyd- ligas genom att regeringen specifikt reglerar att analyserna ska omfatta möjligheten att nå klimatmålen. En specifik reglering på detta sätt kan ses som en naturlig följd av det nyligen införda kravet i budgetarbetet och ett komplement till hittillsvarande precisering av vilka frågor som analysen ska behandla. I konsekvens härmed bör även kravet på konsekvensanalys vid myndighetsbeslut om regelgivning förtydligas på motsvarande sätt. Genom att be- rörda förordningar kompletteras med specifika regler om konse- kvensanalyser med avseende på klimat tillskapas en mer konsistent reglering utifrån rådande prioriteringsordning.

Förstärkta krav på konsekvensanalys med avseende på klimat kan till exempel införas i berörda förordningar på följande sätt. För- ordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning kan ändras genom att en ny punkt 5a införs i 6 § med följande lydelse:

”en bedömning av i vilken mån regleringen påverkar möjligheten att nå de globala och nationella klimatmålen”. I kommittéförordningen (1998:1474) kan följande tillägg införas i 15 § (tillägget kursivt):

”eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska eller klimat- politiska målen”.

6.2Prissättning av utsläpp av växthusgaser

Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska klimatpolitiken. Detta är även något som beredningen lyfter fram i sina förslag till utgångs- punkter för arbetet med att nå klimatmålen. Se vidare beredningens förslag och motivering i avsnitt 4.2.

I nuvarande styrning sker prissättning av växthusgaser genom beskattning (koldioxidskatten) och genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter.

155

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

6.2.1Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn

Miljömålsberedningen bedömning:

Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn.

Nivån på koldioxidskatten bör framöver anpassas i den omfatt- ning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen samt med hänsyn till näringslivets konkurrenskraft, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.

Regeringen bör fortsatt följa hur miljöstyrningen i transport- sektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta.

Miljömålsberedningens motivering

Koldioxidskatten är basen för styrningen i den icke-handlande sektorn

Koldioxidskatten infördes 1991 i samband med en större skatte- reform och har därefter succesivt höjts. De skärpningar av kol- dioxid- och energiskatterna som riksdagen beslutade om 2010 har genomförts. Utöver dessa skärpningar för att öka den miljöstyrande effekten av skatten så beslutade riksdagen 2015 om årliga höjningar av energiskatter på bensin och dieselbränsle med fossilt ursprung för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Dessa skärpningar innebär sammantaget att energi- och koldioxidskatterna ger en tydlig och ökande styrning av utsläppen.

Koldioxidskatten har en viktig roll att ge en tydlig styrsignal till alla aktörer och gör det lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgär- der av olika slag och därmed lägga grunden för en kostnadseffektiv klimatpolitik. För att nå etappmålet till 2030 och det långsiktiga målet till 2045 kommer det att krävas en mix av olika styrmedel. Som beredningen redogör för i avsnitt 4.2 så är det viktigt att adressera även andra marknadsmisslyckanden, utöver bristande pris på utsläpp.

156

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Framtida utveckling av nivån på koldioxidskatten

Koldioxidskatten har en viktig roll i att bidra till en kostnads- effektiv klimatpolitik. Den dämpar även effekten av den rekyleffekt som uppkommer när klimatpolitiken bidrar till att tekniker blir allt mer effektiva. En lyckad klimatpolitik som t.ex. ger effektivare bilar med lägre bränsleanvändning riskerar att leda till en ökning av trafikarbetet då driftskostnaderna sjunker. En ökning av koldioxid- skatten kan i sådana fall behövas för att motverka rekyleffekter av klimatpolitiken.

Nivån på koldioxidskatten bör framöver anpassas i den omfatt- ning och takt som tillsammans med övriga förändringar av styr- medlen ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthus- gaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.

Vilka förändringar av koldioxidskatten som är motiverade bör övervägas efter hand. Viktiga aspekter att ta hänsyn till är bland annat effekten av den samlade klimatpolitiken och eventuella rekyl- effekter, näringslivets internationella konkurrenskraft, hur världs- marknadspriset på olja utvecklas, hur klimatpolitiken utvecklas in- ternationellt och vilka beteendeförändringar som sker.

Den långsiktiga miljöstyrningen i transportsektorn

Utvecklingen mot en allt effektivare fordonspark innebär att drift- kostnader per körsträcka kommer att minska. Detta kan komma att leda till ökad fordonstrafik. Utan ytterligare styrmedel riskerar på sikt en stor del av effekten av åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alternativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och främja gång- och cykeltrafik att ätas upp av en ökad biltrafik. Förändringen i fordonsflottan innebär även att drivmedelsskatterna inte i tillräcklig grad fångar upp de externa kostnader som fordonens användning ger upphov till och kompletterande styrmedel behöver därför analyseras på sikt.

En översyn bör därför göras på sikt av hur den långsiktiga miljö- styrningen av vägtrafiken bör utvecklas utifrån de förändringar i transportsystemet som bedöms ske under det närmaste decenniet. Vid översynen bör även effekterna på statsfinanserna av för- ändringarna i skattebasen på grund av utvecklingen av fordons- flottan analyseras.

157

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Problembild och åtgärdsmöjligheter

Sverige har en lång historik av generella ekonomiska styrmedel som koldioxid- och energiskatter

Generella ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter har utgjort centrala inslag i Sveriges klimatpolitiska strategi. Sverige har en lång historik av att beskatta energi, inledningsvis främst av fiskala motiv, men under 1980-talet började energiskattens roll för att styra mot klimat- och energimål uppmärksammas.11

Skatt på bränslen regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Fossila bränslen beskattas med både koldioxidskatt och energiskatt. Energiskatt tas också ut på användningen av el och vissa bränslen. Koldioxidskatten infördes år 1991 i samband med en större generell skattereform och har successivt höjts från 25 öre/kg koldioxid år 1991 till ca 112 öre/kg år 2016.

Koldioxidskatten omräknas årligen efter förändringar i konsu- mentprisindex. Den årliga omräkningen av skattesatserna för bensin och dieselbränsle räknas från och med 2017 upp med två procent- enheter, utöver omräkningen av konsumentprisindex, för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Denna tillkommande om- räkning sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men ut- trycks som en höjning av enbart energiskatten.12

Principer för förändringar av koldioxid- och energiskatterna

Riksdagen la 2010 fast utgångspunkter och principer för utform- ningen av effektiva skatter på klimat- och energiområdet.13 De innebär sammanfattningsvis att en viktig utgångspunkt för miljö- politiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. De ska i största möjliga utsträckning vara kostnadseffektiva, teknikneutrala och administra- tivt enkla. Grundprincipen är att all fossil bränsleförbrukning som leder till utsläpp av koldioxid i atmosfären antingen träffas av kol- dioxidskatt eller omfattas av ett utsläppshandelssystem och att

11Ds 2014:11, s. 41.

12Budgetpropositionen 2015/16:1.

13Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122).

158

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

inriktningen bör vara att särregler och nedsättningar slopas på lång sikt. Avsteg från en enhetlig koldioxidbeskattning kan däremot vara motiverad där det finns risk för koldioxidläckage, dvs. att höjda skatter resulterar i att produktionen, och därmed utsläppen, flyttar till länder med mindre strikta åtaganden. Olika former av marknadsmisslyckanden (t.ex. informationsbrist) kan dock moti- vera kompletterande styrmedel utöver koldioxidskatt.

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer och vägledande principer för skattepolitiken.14 Enligt dessa riktlinjer ska skattepolitiken, vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter, även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. En vägledande princip som är särskilt relevant vid utformningen av klimat- och luftstyrmedel rör hållbara regler i för- hållande till EU. Principen innebär att regelverket ska vara förenligt med EU-rätten, både i förhållande till specifika rättsakter och till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet samt reglerna om statligt stöd.

Genomförda förändringar av koldioxid- och energiskatterna 2010–2016

Riksdagen beslutade 2010 om ett antal förändringar av koldioxid- och energiskatterna, bl.a. med syfte att öka skatternas miljöstyr- ande effekt.15 Under åren 2010 till 2015 genomfördes sedan succe- siva skärpningar av koldioxidskatterna för att minska nedsättningar och skärpa den styrande effekten av koldioxidskatten utifrån de utgångspunkter som regeringen redovisat16. Bland annat har kol- dioxidskatten på bränslen som förbrukas för uppvärmning inom industrin utanför den handlande sektorn samt jordbruks-, skogs- bruks- och vattenbruksverksamheter succesivt höjts från 21 till 60 procent av den generella koldioxidskattenivån. Nedsättningar av koldioxidskatten för uppvärmningsbränsle inom vissa sektorer utanför handelssystemet har sänkts ytterligare för att helt slopas

142015 års ekonomiska vårproposition, (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254).

15Klimat- och energipropositionerna (prop. 2008/09:162 och 163, samt prop. 2009/10:41).

16Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10SkU21, rskr.2009/10:122 samt SFS 2009:1495 och 2009:1497).

159

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

2018. Den särskilda nedsättningen av koldioxidskatten för energi- intensiva företag har även slopats.

Vissa nedsättningar av skatten från den generella koldioxid- skattenivån kvarstår, men de utsläpp som dessa nedsättningar berör är relativt små. Ett skäl till den minskade nedsättningen av kol- dioxidskatten är att risken för koldioxidläckage har minskat i och med att energiintensiv industri till största delen omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och därmed inte omfattas av någon koldioxidskatt. En ökad nedsättning av koldioxidskatten för dieselbränsle i jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner beslutades 2015 med hänsyn till den utsatta konkurrenssituationen som det svenska jord- och skogsbruket för närvarande befinner sig i.17

Energi- och koldioxidskatternas miljöstyrande effekt

Koldioxidskattens syfte är att styra mot minskade utsläpp av kol- dioxid. Energiskattens syfte var ursprungligen att bidra till finan- sieringen av offentlig verksamhet. På senare år har beskattningen fått en mer miljöstyrande karaktär där syftet är att styra använd- ningen och produktionen av energi för att nå miljö- och energi- politiska mål. Inom transportområdet kan energiskatten även sägas internalisera18 övriga externa kostnader, så som vägslitage, buller och olyckskostnader.19

Konjunkturinstitutet20 menar att koldioxidskatten är det vikti- gaste styrmedlet för att nå det svenska klimatmålet och att skatten bör anpassas i den takt som gör att klimatmålet nås medan energi- skatten bör ses som det viktigaste verktyget för att nå energi- intensitetsmålet. De lyfter fram att för att skatterna ska vara kostnadseffektiva krävs att koldioxidskatten är proportionell mot koldioxidutsläppen från fossil förbränning och att energiskatten är proportionell mot bränslets energiinnehåll. De konstaterar att på grund av flertalet undantag och nedsättningar fungerar skattesyste-

17Budgetpropositionen 2015/16:1, (avsnitt 6.20.7).

18En effekt är intern om aktörerna på marknaden (bilisterna, industrins beslutsfattare etc.), i sina beslut beaktar att de orsakar denna effekt. Om effekterna inte beaktas i besluten är effekterna externa. Om de externa effekterna inte beaktas vid t.ex. beslut om transporter leder detta till en överkonsumtion av transporter. En extern effekt kan internaliseras i beslut genom rörliga skatter eller avgifter. Trafikanalys (2016c).

19Se exempelvis Konjunkturinstitutet (2015b).

20Ibid.

160

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

met inte så i dag. Till exempel innebär en högre energiskatt på bensin än diesel en ineffektivitet i styrningen. Motiven till skill- naden i beskattning beror på att diesel i mycket hög utsträckning används av kommersiella fordon (lastbilar och bussar) medan ben- sin huvudsakligen används av hushåll. De senaste åren har flera för- ändringar genomförts som inneburit att nedsättningar och undan- tag från den generella koldioxidskattenivån minskats eller tagits bort. Detta har enligt Konjunkturinstitutet bidragit till en mer en- hetlig skatt och ökat kostnadseffektiviteten i styrningen.21

Energi- och koldioxidskatterna bedöms ha bidragit till de senaste decenniernas utsläppsminskningar i fjärrvärmesektorn och inom sektorn bostäder och lokaler22. I dag står drivmedel inom vägtransportsektorn för en dominerande del av den beskattade volymen. Framtida förändringar av nivån på skatten kommer främst medföra en priseffekt på drivmedel för vägtransporter och arbetsmaskiner eftersom fossilbränsleanvändningen är låg i övriga sektorer.23

Samlad bild av vilka utsläpp av växthusgaser som har ett pris på utsläpp

En stor del av de nationella utsläppen av växthusgaser har ett pris på utsläpp, antigen genom koldioxidskatten eller genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. De utsläpp som varken ingår i handelssystemet eller omfattas av kol- dioxidskatten är främst utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid, bland annat diffusa utsläpp från jordbruket (metan och lustgas) och användning av lösningsmedel (f-gaser).

Nedsättningarna av koldioxidskatten har successivt fasats ut under de senaste åren efter riksdagens beslut 2009 och är i dag relativt likformig. De nedsättningar som kvarstår motiveras av konkurrensskäl. Den stora skillnaden i prissättning av utsläpp finns i stället gentemot de utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter som i dag har ett betydligt lägre pris för utsläpp jämfört med koldioxidskatten.

21Konjunkturinstitutet (2015b), (2012).

22Ds 2014:11.

23Naturvårdsverket (2012d).

161

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Figuren nedan visar storleken på utsläpp av växthusgaser för olika verksamheter och vilka verksamheter som möter ett pris på utsläpp genom koldioxidskatten eller genom handelssystemet. Figuren visar att den generella koldioxidskatten gäller för uppvärm- ningsbränslen i hushåll och lokaler, fjärrvärmeproduktion utanför den handlande sektorn, drivmedel för vägtrafik och vissa typer av arbetsmaskiner. Av figuren framgår även att de verksamheter som inte möter ett pris på utsläpp genom vare sig den svenska koldioxidskatten eller handelssystemet är relativt små, undantaget jordbrukets utsläpp av lustgas och metan.

162

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Källa: Redovisning av skatteutgifter 2014 (Skr. 2013/14:98).

*Utsläppen är baserade på 2014 års utsläppsstatistik, koldioxidskattenivå 2015.

Kopplingen mellan koldioxid- och energiskatterna och priset på drivmedel

Koldioxidskattens syfte är att prissätta utsläppen av koldioxid och därmed bidra till att satta klimatmål nås på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen om en fossilfri fordonsflotta, SOU 2013:84,

163

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

(FFF-utredningen) lyfter fram att skatterna på bensin och diesel- bränsle samtidigt är problematiska i vissa avseenden då det är den samlade kostnaden för de fossila bränslena som har betydelse för aktörers agerande och möjligheten för fossilfria drivmedel att introduceras på marknaden. Utredningen konstaterar att beskatt- ningen inte har spelat någon större roll för månatliga variationer i priset vid pump som nästan helt styrs av förändrade råoljepriser och valutakursförändringar. Det är dock viktigt att i detta samman- hang tillägga att den samlade beskattning av drivmedel som kol- dioxid- och energiskatterna utgör, också har en styrande effekt på längre sikt t.ex. i olika aktörers val av fordon.

En effektivare fordonspark leder till att den miljöstyrande effekten av energiskatten minskar

En framtida alltmer effektiv fordonspark och en ökad introduktion av elbilar får till följd att drivmedelskostnaderna per kilometer minskar. Detta kommer med stor sannolikhet att ge upphov till betydande rekyleffekter i form av ökad trafik vid oförändrade styr- medel. FFF-utredningen24 konstaterar att personbilarnas bränsle- förbrukning för närvarande minskar i betydligt snabbare takt än deras externa kostnader, särskilt vad gäller energieffektiva person- bilar. Det innebär att internaliseringsgraden sjunker över tid, dvs. de bär inte sina miljökostnader. Det gäller särskilt för dieselbilar i tätortstrafik och för godstransporter med tung lastbil.25

Utredningen pekar också på att i en situation när fordonen går på el är inte längre de direkta emissionerna något problem för klimatet. Indirekta emissioner från produktion av el, infrastruktur- hållning samt produktion och underhåll av fordon kan dock ge upphov till betydande utsläpp och klimatpåverkan. Trafiken ger även upphov till andra externa effekter i form av påverkan på miljö, hälsa och trängsel. Styrmedel behöver riktas även mot dessa externa effekter. Utredningen menade att för både lätta och tunga fordon är avståndsbaserad vägslitageskatt, differentierad utifrån bilens och vägens egenskaper, ett mera träffsäkert sätt att beskatta dem för de

24Utredningen Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84), s. 624.

25Se även Trafikanalys (2016c).

164

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

kostnader som deras användning ger upphov till än att höja energi- skatten.

Utvecklingen mot allt mer effektiva fordon och övergången till elfordon och användning av biobränsle innebär även att statens intäkter från energi- och koldioxidskatter från transportsektorn kommer att minska kraftigt.26

Befintliga förslag till förändring av styrmedel

Koldioxidskatten bör utvecklas så att den bidrar till den önskade utsläppsminskningen mot det långsiktiga klimatmålet

Den nuvarande inriktningen i den svenska klimatstrategin är att koldioxidskatten ska utvecklas så att den ger den önskade utsläpps- minskningen mot klimatmålet 2020. Naturvårdsverket föreslog i sitt underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 205027 att denna inriktning bör förlängas och gälla även efter 2020 mot nettonollutsläpp 2050 och de mer specifika mål som bör läggas fast under perioden 2020 till 2050 för att uppnå önskvärd långsiktig kostnadseffektivitet i åtgärderna.

Geografiskt differentierade infrastrukturavgifter för tunga last- bilar, och på sikt även för lätta fordon, bör utredas enligt Natur- vårdsverket.

Skattepaket för att förbättra styrningen av vägtransporter

FFF-utredningen28 föreslog att energiskatten på diesel skulle höjas för att utjämna den sammanlagda drivmedelsskatten (koldioxid- skatt och energiskatt) mellan bensin och diesel. En risk med en ensidig svensk höjning är snedvridande konkurrenseffekter mellan utländsk och svensk lastbilstrafik och s.k. grannlandstankning, dvs. att delar av den tunga trafiken väljer att tanka utanför Sveriges gränser. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att en avstånds- baserad vägslitageskatt med restitution, dvs. återbetalning, av delar av drivmedelsskatten till lastbilsföretagen som tankar i Sverige, bör

26SOU 2013:84. Fossilfrihet på väg (s. 627).

27Naturvårdsverket (2012d).

28SOU 2013:84. Fossilfrihet på väg (s. 624).

165

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

utredas. Motiv till förslaget var att energiskatten på drivmedel styr på ett mer kostnadseffektivt sätt om den ligger på samma nivå för alla drivmedel. Utredningen konstaterade också att ytterligare skatte- och avgiftshöjningar på drivmedel kan vara motiverade av andra skäl än klimatpåverkan, främst att tung trafik inte betalar för sina externa effekter (se resonemang ovan).

Utredningen lyfte även fram att en avståndsbaserad vägslitage- skatt troligen kommer att behövas även för lätta fordon på sikt och föreslog att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken bör ut- redas. Motivet till förslaget var att effektivare fordon och elfordon kommer innebära lägre körkostnader som sannolikt kommer leda till rekyleffekter i form av ökad trafik. De menade att utan ytter- ligare styrmedel kommer sannolikt en stor del av effekten av de åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alternativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och ökad möjligheter att gå och cykla ätas upp av en ökad biltrafik.

Utredning om avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar

Regeringen har tillsatt en utredning som ska lämna förslag på hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar, vilken omnämns ovan, kan utformas29. Syftet är att den tunga trafiken i större grad ska bära de kostnader den orsakar på samhällsekonomin, så som vägslitage och föroreningar. Skatten ska även bidra till att reger- ingens mål om att minska miljöpåverkan från transportsektorn nås, att vissa långväga godstransporter flyttas från lastbil till t.ex. tåg och sjöfart samt ge ökade möjligheter att styra mot mer miljöanpassade lastbilar. Skatten ska omfatta svenska och utländska lastbilar som trafikerar de svenska vägarna. Uppdraget ska redovisas senast den 9 december 2016.

29 Direktiv 2015:47 Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar.

166

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

6.2.2EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet

Miljömålsberedningens bedömning:

Sverige bör fortsatt vara drivande i EU för att ändra energi- skattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen.

Miljömålsberedningens motivering

Sverige verkar i dag för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskatt- ningen på unionsnivå (inom ramen för den nationella beskattnings- rätten som kvarstår) som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper. Regeringen uttalar i budgetpropositionen för 2016 att om regler för statsstöd och andra EU-rättsakter begränsar möjligheterna för unionen att själva vidta åtgärder och dess medlemsstater att genomföra effektiva klimat- åtgärder bör dessa ses över och moderniseras med utgångspunkt i fördraget och de långsiktiga klimatmålen. Detta gäller t.ex. möjlig- heterna att bedriva ett kostnadseffektivt arbete med att utveckla miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel.30 Det är samtidigt viktigt att Sverige även verkar för att minska riskerna för ytterligare snedvridningar på europeiskt nivå, t.ex. vad gäller subventioner till fossila bränslen samt vad som anförs enligt ovan om biobränslens olika egenskaper.

30 Budgetpropositionen 2015/16:1, (6.19).

167

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Problembild och åtgärdsmöjligheter

Energiskattedirektivet sätter ramarna för beskattning och möjligheter till nedsättning

Skattereglerna är anpassade till energiskattedirektivet.31 Grundregeln i direktivet är att bränslen ska beskattas, oavsett om bränslet är av fossilt ursprung eller har framställts av biomassa. Direktivet ger dock medlemsstaterna rätt att helt eller delvis tillämpa skattebefrielse för bland annat produkter som framställts av biomassa. Ett förbehåll för skattebefrielsen är att den inte får medföra någon överkompensation för merkostnaderna för framställning av de aktuella biobränslena i förhållande till de fossila bränslen de ersätter.32 En ytterligare förut- sättning för skattelättnad är att bränslet omfattas av ett hållbarhets- besked och ett anläggningsbesked enligt lagen (2010:598) om håll- barhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.33 Kravet på hållbarhet grundar sig på krav i det så kallade förnybartdirektivet34 om att biodrivmedel samt flytande biobränslen för uppvärmnings- ändamål måste uppfylla fastlagda hållbarhetskriterier för att få ges finansiellt stöd.

I Sverige tillämpas skattelättnader för bränslen som framställts av biomassa. Hur stor skattelättnaden är varierar mellan olika bio- drivmedel.35 Generellt gäller att koldioxidskatten är helt nedsatt medan nedsättningsgraden för energiskatten varierar.

31Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51).

32Art. 16.1 och 3 i energiskattedirektivet.

333 kap. och 3 a kap. lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.

34Artikel 17.1 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 5.6.2009, s. 16).

35Se 7 kap. 3a–4 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi.

168

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

6.2.3EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas

Miljömålsberedningens bedömning:

Sverige bör driva på för en skärpning av EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver kommissionens förslag till reviderat direktiv, främst genom att den takt som taket i systemet sänks med skärps ytterligare. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage.

Miljömålsberedningens motivering

Beredningen lyfte i sitt betänkande om ett klimatpolitiskt ram- verk36 upp att det kommer att krävas en mer omfattande taksänk- ning inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver den sänkningstakt som hittills antagits för att klimatmålet till 2030 ska kunna nås. Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytter- ligare. Sverige bör driva på för en sådan utveckling.

Det finns även andra kompletterande sätt att skärpa handels- systemets funktion, men beredningen väljer att inte gå in på dessa frågor i detalj i detta betänkande.

En skärpning av taksänkningstakten till 2,6 procent per år för hela perioden mellan 2020–2050 skulle exempelvis kunna bidra till att EU når den övre delen av det intervall om 80–95 procents minskning av utsläppen av växthusgaser till 2050 jämfört med 1990 som antagits som långsiktigt klimatmål inom EU. Om handels- systemet taksänkning inte skärps ytterligare till 2030, jämfört med den skärpning av taksänkningstakten som hittills antagits37, kom- mer taket behöva sänkas i en snabbare takt därefter.

36Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21).

37Europeiska rådet den 23/24 oktober 2014.

169

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Utgångspunkten för beredningens förslag är alltså att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Världen är långtifrån denna situation i dag och det finns också skillnader i det sätt man i olika delar av världen väljer att utforma de styrmedel som träffar exempelvis den energi- och koldioxidintensiva industrin, när länder skärper sin klimatpolitik. Sådana skillnader kan komma att finnas kvar även i framtiden.

En skärpning av handelssystemet behöver därför genomföras så att förändringen inte bidrar till att konkurrensutsatt industri succes- sivt flyttar sin verksamhet till länder utanför EU, till exempel genom att de nya investeringar som görs sker utanför EU-regionen.

Beredningen är samtidigt medveten om att de utvärderingar som gjorts av vilken påverkan handelssystemet, som det utvecklats hit- tills, har haft på företagens konkurrenskraft inte har kunnat påvisa några negativa effekter.38 Beredningen anser att den ovan beskrivna situationen även förstärker argumenten för att det behöver införas kompletterande, stödjande styrmedel för främst processindustrin i handelssystemet, till exempel inom närings- och innovations- politikens ram i Sverige, för att bidra till utveckling och demonstra- tion av ny ännu inte kommersialiserad teknik, se avsnitt 6.3 nedan.

Beredningen vill samtidigt inte införa dubbelstyrning i form av nationella koldioxidskatter, riktade mot industrin i den handlande sektorn.

Det behöver däremot utvecklas teknik som förmår bidra till att sänka utsläppen till låga nivåer för att taksänkningstakten i EU:s system för handel med utsläppsrätter ska kunna skärpas och syste- met ska kunna fungera som styrmedel mot långsiktiga klimatmål.

38 Arlinghaus, J. (2015).

170

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Problembild och åtgärdsmöjligheter

Handelssystemets omfattning

EU:s system för handel med utsläppsrätter39 startade den 1 januari 2005 och är en viktig del i EU:s strategi för att reducera utsläppen inom unionen. Systemet omfattar i dagsläget utsläpp från anlägg- ningar för produktion av el och värme och från energiintensiv industri samt från flyg inom det europeiska samarbetsområdet (EES).

Utsläppen från svenska anläggningar i handelssystemet mot- svarade ca 33 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige under perioden 2008–201240. Utsläppen kom till ca 80 procent från industrianläggningar och till 20 procent från el- och fjärrvärme- anläggningar. Systemets fortsatta utveckling har därmed stor be- tydelse för de framtida utsläppen i Sverige.

Kommissionens förslag till revidering av direktivet

Den 15 juli 2015 presenterade kommissionen en översyn av handelssystemet i enlighet med Europeiska rådets slutsatser från oktober 2014.41 I översynen föreslås förändringar i handelssystemet för perioden 2021–2030. Följande förändringar i handelssystemet föreslås:

Det totala antalet utsläppsrätter ska minska med 2,2 procent per år från och med år 2021 för att uppnå utsläppsminskningar på 43 procent inom handelssystemet till 2030.

Andelen utsläppsrätter för auktionering i systemet ska vara den- samma efter 2020, dvs. 57 procent.

Fri tilldelning av utsläppsrätter ska ges till de sektorer som löper störst risk för så kallat koldioxidläckage.

39Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.

40Ds 2014:11, s. 42.

41Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om förändring av direktiv 2003/87/EG för att stärka kostnadseffektiva utsläppsminskningar och investeringar i tekniker med låga utsläpp.

171

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Sektorer som anses vara utsatta för avsevärd risk för koldioxid- läckage föreslås få 100 procent fri tilldelning upp till riktmärket medan sektorer som inte anses vara utsatta får tilldelning upp till 30 procent.

Riktmärket för fri tilldelning kommer successivt att skärpas.

Dessutom har beslut om att en så kallad marknadsstabilitetsreserv (MSR) ska införas i handelssystemet 2019. Införandet av MSR inne- bär att det totala antalet utsläppsrätter på marknaden ska beräknas och publiceras av kommissionen varje år. Reserven innebär ingen egentlig förändring av utsläppstaket eller ambitionsnivån i handels- systemet. Maxtaket för utsläpp från handelssystemet är oförändrat.

Problembeskrivning

Överskottet av utsläppsrätter i handelssystemet är mycket stort och priserna för utsläppsrätterna är därmed mycket låga.

Beslutet om att inrätta en marknadsstabilitetsreserv kan urhol- kas på grund av att en särskild reserv nu föreslås inrättas för fri till- delning till nya deltagare och för anläggningar som signifikant ökar sina produktionsnivåer.

Denna reserv skapas med hjälp av 250 miljoner utsläppsrätter från marknadsstabilitetsreserven av de outnyttjade utsläppsrätter som inte delades ut gratis i under perioden 2013–2020. Reserven minskar samtidigt risken för att den fria tilldelningen till särskilt konkurrensutsatt industri kommer att behöva skäras ned ytter- ligare utöver den föreslagna successiva skärpningen av riktmärkes- tilldelningen under perioden 2021–2030.

Reserven kommer också att fyllas på med utsläppsrätter som inte delas ut gratis på grund av låga produktionsnivåer eller för att en anläggning stänger i perioden från och med 2021.

Med en taksänkning på 2,2 procent per år kommer EU inte att kunna minska utsläppen med mer än 80 procent år 2050 (på ett kostnadseffektivt sätt). Efter Parisavtalet förs därför diskussioner om att skärpa kommissionens förslag för att nå 1,5 gradermålet. Ett förslag för att höja ambitionsnivån är att skärpa den linjära reduk- tionsfaktorn. En skärpning av taksänkningstakten till 2,6 procent per år för hela perioden mellan 2020–2050 skulle kunna bidra till att

172

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

EU i stället når den övre delen av det intervall om 80–95 procents minskning av utsläppen av växthusgaser till 2050 (jämfört med 1990), som antagits som långsiktigt klimatmål inom EU. Ett annat sätt att höja ambitionsnivån är att delar av de utsläppsrätter som hamnar i MSR tas bort från reserven.

Om handelssystemets taksänkning inte skärps ytterligare till 2030, jämfört med den skärpning som hittills antagits, kommer taket behöva sänkas i en snabbare takt därefter. Det kommer dess- utom krävas en mer omfattande taksänkning om systemet på längre sikt även ska ge incitament till åtgärder i form av till exempel bio- CCS.

6.3En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning

Miljömålsberedningens bedömning:

Huvudinriktningen i svensk näringspolitik bör vara att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och för- nyelse. Avgörande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföretagande.

Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknik- skiften.42

Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.

42 Rodrik (2004); Mazzucato & Perez (2015); Edquist, C. (2015); Berger, S. & MIT Task Force on Production in the Innovation Economy (2013).

173

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Miljömålsberedningens förslag:

Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställ- ningen bör vara ett övergripande mål för närings- och inno- vationspolitiken.

Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad ut- sträckning styras mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och i om- världen.

Regeringen bör ge Vinnova, i samråd med berörda myndig- heter, i uppdrag att utreda hur en större andel av innovations- stödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas.

Miljömålsberedningens motivering

Klimatpolitiska mål behövs i närings- och innovationspolitiken

Miljömålsberedningens uppdrag att bidra till att utveckla strategier och styrmedel för att uppnå målen om nettonollutsläpp år 2045, förutsätter betydande förändringar inom flertalet samhällsområ- den. Hållbara lösningar kommer inom flera områden kräva tekniska och organisatoriska innovationer, medan det inom andra områden räcker med att ge spridning åt redan utvecklade produktions- metoder och lösningar. Därför gör beredningen bedömningen att utmaningarna är av sådan omfattning att klimatpolitiken behöver integreras i alla politikområden, och inte minst inom närings- och innovationspolitiken; som då bör ges en uttalad klimatinriktning.

Den allmänna närings- och innovationspolitiken43 ska primärt stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag och bidra till att målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020-strategin, uppnås. Dessutom ska politiken, vilket bland annat framgår av de nationella strategierna för EU-programmen, uppfylla

43 Prop. 2015/16:1.

174

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

så kallade horisontella mål, som jämställdhet, mångfald och regio- nal utveckling samt hållbar utveckling.

Internationellt ledande forskare pekar på att stat och kommun spelar avgörande roller i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.44 Beredningen anser att sam- spelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstad- komma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i rikt- ning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.

Miljömålsberedningen gör därmed också bedömningen att klimatfrågans tyngd och komplexitet gör att den allmänna närings- och innovationspolitiken bör vara ett väsentligt inslag i en aktiv klimatpolitik.

Beredningen förslår därför att det långsiktiga klimatmålet även bör vara ett övergripande mål för närings- och innovations- politiken, på samma nivå som ambitionen att stärka konkurrens- kraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.

Rikta stöd till företag mot klimattillämpningar

Den nationella närings- och innovationspolitiken tillförs årligen be- tydande resurser för finansiering, rådgivning, information, demon- strationsanläggningar och inkubatorverksamhet. Tillväxtanalys upp- ger i Tillväxtfakta 201545, att 27 miljarder kronor eller 3,2 procent av statsbudgeten årligen användes till olika typer av företagsstöd år 2011, ett belopp som torde vara i princip oförändrat även under år 2016.

Även om medlen är bundna av olika regelverk och specifika mål ser beredningen en betydande potential i att styra en väsentligt ökad andel av dessa medel mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och för att stärka en miljöteknikexport som möjliggör klimatnytta i omvärlden.

44Rodrik (2004); Mazzucato & Perez (2015); Edquist, C. (2015); Berger, S. & MIT Task Force on Production in the Innovation Economy (2013).

45Tillväxtanalys (2015b).

175

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Det är även centralt enligt Miljömålsbredningens uppfattning att särskild vikt läggs vid att innovationsstöd kan användas för demon- strationsanläggningar.

Staten och näringslivet behöver samverka

Miljömålsberedningen är dock införstådd med att sådana insatser kräver omfattande analyser och strategier samt noggrant utvecklade genomförandeprocesser. Beredningen bedömer dock att offentlig- privat samverkan (OPS) eller Privat-Publikt-Partnerskap (PPP) är en framkomlig väg. Den bärande tanken är att staten i samarbete med näringslivet (och andra organisationer och NGO:s) ska få mer av marknadskännedom och att företagen ska få en bättre kännedom om och ökad tillgång till de resurser och kunnande som finns i offentliga myndigheter.

Därför föreslår beredningen att Vinnova, tillsammans med be- rörda myndigheter, får i uppdrag att förslå hur samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas. Utredningen bör även visa hur det statliga stödet på ett bättre sätt kan riktas mot innovationer som främjar minskade utsläpp av växthusgaser i Sverige och i omvärlden. Basmaterialindustrins utmaningar mot en nollutsläpps- vision bör särskilt uppmärksammas.

Uppgiften bör vara att identifiera problem och möjligheter samt utforma arbetsmetoder så att statens respektive näringslivets behov kan balanseras. Samtidigt bör dessa arbetsgrupper ha en samman- sättning som ger en god överblick över de insatser som redan görs inom närings- och innovationspolitiken samt inom andra utgifts- områden; för att undvika dubbleringar, överlappning och konkur- rens mellan myndigheter.

Beredningen är medveten om att en samordning mellan ”spel- regler”, dvs. de politiska styrmedlen och andra innovationsinsatser, är en nödvändig förutsättning för att effektiva lösningar ska nå en marknad. Beredningen utvecklar sin syn på hur styrmedlen bör utformas i avsnitt 6.5 och 8.1.

Beredningen har identifierat att utsläppen inom transport- sektorn, basindustrin och jordbruket kommer att vara särskilda utmaningar för klimatpolitiken i Sverige. För att klara stora ut- släppsminskningar i järn- och stål- samt cementindustrin, krävs nya

176

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

processer och sannolikt behöver CCS-teknik utvecklas. Flera tunga branscher behöver ställas om, det gäller bl.a. raffinaderierna och kemiindustrin. En utvecklad bioekonomi skulle kunna vara en del av en omställning i dessa branscher samtidigt som det underlättar en strukturomvandling i skogsindustrin och skapar förutsättningar för jordbruket att leverera insatsvaror till industrin. Beredningen anser att dessa branscher bör prioriteras i en innovationsstrategi och att de utmaningar som ligger framför oss kan hanteras inom ramen för bred samverkan mellan staten och näringslivet. Ett syfte bör också vara att svensk basindustri ska kunna bibehålla en stark konkurrenskraft och fortsätta att exportera produkter som skapar klimatnytta i omvärlden.

177

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

6.3.1Mål för innovationspolitiken

Den allmänna närings- och innovationspolitiken ska enligt proposi- tion 2015/16:1 primärt stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag och bidra till att målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020-strategin, uppnås. Dessutom ska poli- tiken, vilket bland annat framgår av de nationella strategierna för EU-programmen, uppfylla så kallade horisontella mål, som jäm- ställdhet, mångfald och regional utveckling samt hållbar utveckling.

De horisontella målen – och däribland hållbarhetsmålen – har inte alltid haft en framträdande roll i innovationspolitiken. Insti- tutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) drog också i ”Förhands- utvärdering av de operativa programmen 2007–2013” slutsatsen att hållbarhetsaspekterna inte konkretiserats i de operativa program- men. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) genomförde en liknande förhandsutvärdering46 in- för programperioden 2014–2020 och drog en något mer positiv slutsats. Man noterade att de operationella programmen nu inne- håller gemensamma skrivningar angående de horisontella krite- rierna. Vidare att samtliga program även har beaktat de horisontella kriterierna i designen av programmet (till exempel genom att ana- lysen innehåller könsuppdelad statistik).

Detta innebär en förbättring. Klimatfrågan har nu har vissa möjligheter att få ökad tyngd i genomförandet av EU-program- men. Samtidigt är det klart att miljö- och klimatfrågorna endast är ett av flera olika mål inom närings- och innovationspolitiken; på samma horisontella nivå som bland annat jämställdhet och diskri- minering på etnisk grund.

6.3.2Några förutsättningar i Sverige för en aktiv närings- och innovationspolitik

Sverige har sedan länge en väl utvecklad organisatorisk struktur för närings- och innovationspolitikens genomförande, via myndigheter som Vinnova, Tillväxtverket och Energimyndigheten, som alla enligt sina mål ska främja hållbar utveckling. Ett exempel är att

46 Tillväxtanalys (2015a).

178

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Vinnova uppger att 70 procent av projektmedlen redan i dag går till projekt som har miljörelevans.

Utöver de operativa myndigheterna har också Konkurrensverket och Regelrådet viktiga roller genom att se till att spelreglerna på marknaderna följs; inte minst för att undvika att dominerande företag och intressegrupper förhindrar eller fördröjer spridningen av miljöteknik och miljöeffektiva produktionsprocesser.

Vidare har de regelsättande myndigheterna viktiga uppgifter när det gäller specifika immaterialrättsliga förutsättningar för hållbar utveckling. Det kan exempelvis finnas hinder för spridning av ny och klimatsmart teknologi genom att företag inte alltid väljer att synlig- göra patent och utvecklade lösningar. Här kan de regelvårdande myndigheterna medverka till gemensamma regelförbättringsinsatser för att underlätta utveckling och spridning av klimatsmarta lös- ningar.

Inom näringspolitiken läggs stor vikt vid att komplettera mark- naderna så att i första hand mindre och medelstora företag kan finansiera utveckling och tillväxt. ALMI Företagspartner är den största aktören, som ger lån och svarar för rådgivning i olika frågor, även här med hållbarhet som ett av flera horisontellt mål.

Regeringen har i proposition 2015/16:110 Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt redovisat hur man vill stärka finansiering i tidiga skeden av en utvecklings- process i mindre och medelstora företag.

Huvudförslaget är att inrätta ett nationellt utvecklingsbolag som ska investera genom andra privat förvaltade fonder, en så kallad fond-i-fondlösning.

I denna typ av initiativ är det relevant att genom en förändring av den näringspolitiska målformuleringen ge klimatfrågan en ökad tyngd.

Regeringen har också nyligen sjösatt en nyindustrialiserings- strategi i syfte att stärka företagens omställningsförmåga och kon- kurrenskraft. Däribland finns fokusområdet ökad resurseffek- tivitet, miljöhänsyn och en mer hållbar produktion.

Vidare finns inom ramen för den Europeiska regionala utveck- lingsfonden ytterligare medel för riskkapitalinsatser. Dels inom ramen för nuvarande Almi Invest AB, dels tillkommer nya medel från EU under den programperioden 2014–2020. Här ges återigen

179

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

ökade förutsättningar för finansiering av tekniskt och organisato- riskt nytänkande inom klimatområdet.

Sverige har också sedan länge arbetat med att underlätta sam- spelet mellan den högre utbildningen och forskningen och närings- livet; små och stora företag. Här har industriforskningsinstituten en viktig roll. Flertalet av dessa finns inom ramen för ett samlande moderbolag – RISE – som år 2014 hade totalt 2 400 anställda och en omsättning på 3 miljarder kronor, varav en halv miljard kronor i form av statliga bidrag.

Till detta kommer universitetens holdingbolag, olika typer av såddfinansieringsaktiviteter och inkubatorer i anslutning till univer- sitet och högskolor. Ett konkret exempel på samverkan hela vägen från forskning till kommersialisering är satsningen på acceleratorn Max IV i Lund, som på sikt kan ge hållbara lösningar när det till exempel gäller materialteknik och bioenergi.

6.3.3Samverkan stat och näringsliv inte utan dilemman

När stat och industrin samverkar finns ett antal dilemman som måste hanteras. De projekt företagen själva vill utveckla ger en tydlig och nödvändig fingervisning om var det senare kan komma att finnas möjligheter till kommersialisering och därmed spridning av resultaten nationellt och internationellt. En sådan nedifrån- princip kan dock komma att leda till att utvecklingsprojekt priori- teras som hade kunnat genomföras även utan statliga insatser.

Inom den näringspolitiska debatten talas om en risk för ”dead- weight”, det vill säga att statens pengar inte gör någon nytta, annat

än som ett stöd till en privat aktör.

Att staten å andra sidan går före och på egen hand pekar ut objekt för utveckling i enlighet med politiska prioriteringar, kan samtidigt göra den politiska och kommersiella risken större. Här diskuteras ofta inom näringspolitiken det så kallade ”pick-the- winner”-problemet, det vill säga att staten kan ha svårigheter att

”hitta rätt”.

Det är inte endast prioriteringsfrågan som är kritisk. Det finns också utmaningar med att genomföra angelägna klimatpolitiska projekt i samarbete mellan stat och näringsliv, det som ibland be- nämns OPS eller PPP.

180

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

OECD behandlar i sin rapport Government at a Glance47 sam- verkan mellan offentliga och privata aktörer som modell för att utveckla nya lösningar. De ser framkomliga vägar för sådan sam- verkan, men varnar samtidigt för de svårigheter som ett sådant sam- arbete alltid kan medföra. OECD menar därför att det finns skäl att noggrant granska förutsättningarna för denna typ av ”gränsöver- skridande” insatser inom näringspolitiken och detta gäller då också inom de innovativa delarna av klimatpolitiken.

Styrkan men också svagheten med OPS/PPP är att aktörer från genuint olika system förväntas samverka vilket innebär att man måste tackla att:

Marknaden och komplexa sociala strukturer möter ett i grunden politiskt och administrativt system.

Företagens affärshemligheter möter det offentligas krav på transparens.

Decentraliserade strukturer med korta planeringshorisonter möter det offentligas behov av stabilitet och överblickbara processer.

Statliga insatser behövs därför att den kommersiella risken är alltför stor: det som brukar kallas för marknadsmisslyckande och som uppkommer därför att det är en skillnad mellan statens och före- tagens olika målbilder. Den privata parten i de fall det rör sig om aktiebolag har i enlighet med aktiebolagslagen en legitim strävan efter att utan allt för stort risktagande söka högsta möjliga avkast- ning till aktieägarna medan den offentliga parten också har ett mål av en annan karaktär; att ta fram klimatlösningar: nya produktions- processer och affärsidéer för minskade utsläpp.

Av detta följer att det inte i förväg i detalj går att utforma förut- sättningar och kriterier för beslut om hur en konkret samverkan ska genomföras. Detta ger i sin tur svårpreciserade befogenheter till tjänstemän och politiker som har till uppgift att besluta om genom- förande av satsningar. Samtidigt som det krävs transparens och förutsägbarhet finns det för det mesta ett behov av att staten också kan agera flexibelt.

47 OECD (2013).

181

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Det kan också uppmärksammas att staten i samband med stor- skaliga utvecklingsprojekt kan få två olika roller. Dels rollen som aktiv part i projektet (partner), dels rollen att som opartisk be- dömare (lagstiftare). Det kan uppstå jävsliknade situationer där staten beslutar om skattelättnader, standarder och andra spelregler som kan påverka framgången i projektet. Ur ett förvaltnings- rättsligt perspektiv är detta naturligtvis något som måste hanteras då enskilda befattningshavaren (inom ramen för noggrant utvalda arbetsgrupper) får betydande inflytande över resurser och utveck- ling. Här krävs därför inte bara noga utvalda styrgrupper utan ock- så konkret utformade processregler och löpande oberoende ut- värderingar och revision.

6.3.4Näringspolitik och klimatpolitik behöver integreras

Från ett industriperspektiv står i dag den långsiktiga klimat- politikens utformning nationellt och globalt för den största möjlig- heten om man vill utveckla produkter för en marknad som vill gå mot låga utsläpp.

Samtidigt finns risker inbyggda i alla framtidsbedömningar och erfarenheten har inte alltid visat att styrmedelen varit tillräcklig långsiktiga för att motivera större investeringar. I avsnitt 8.1 ut- vecklas betydelsen av att integrera de olika stegen i en innovations- kedja ända fram till marknadsintroduktion med basindustrin som exempel.

Frågeställningen är dock generell. Konkret innebär detta att näringspolitiken måste ses integrerat med utformningen av de klimatpolitiska styrmedlen. Särskilt utmanande är det för den ex- portberoende industrin att avgöra hur den globala klimatpolitiken utvecklas, samtidigt som det ligger en möjlighet i att vara steget före i en värld som ställer om.

182

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

6.4En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin

Miljömålsberedningens förslag:

En offensiv bioekonomistrategi för Sverige bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersätter fossilbaserade motsvarigheter.

Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efter- frågan av hållbara biobaserade produkter.

Regeringen bör ge i uppdrag till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppföljningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas.

Miljömålsberedningens bedömning:

Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvand- lingen i viktiga branscher. Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och investeringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken.

Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål.

Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.

Motivering

En bioekonomistrategi stödjer klimatomställningen

Målen för klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som Sverige utgör den också en möjlighet att utveckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika

183

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

råvarubasen men också genom gediget industriellt kunnande och världsledande forskning.

Beredningen föreslår därför att regeringen bör initiera ett arbete med sikte på att ta fram en svensk bioekonomistrategi.

Anslaget i arbetet bör vara brett. Skogen som är den volym- mässigt största källan till bioråvara kommer självklart i fokus. Det är samtidigt viktigt att inte glömma bort den potential som finns inom jordbruket att utveckla industrikemikalier genom växtförädling eller att ta till vara resurser från jordbrukets restprodukter, vattenbruk, musslor, alger och olika mikrobiella system som kan designas för industriella ändamål, till djurfoder eller energiutvinning.

Beredningen vill samtidigt erinra om att även förnybara resurser är begränsade och att utvecklingen måste ske på ett resurseffektivt sätt, som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Ökad elektri- fiering, t.ex. av transportsektorn är en annan viktig substitutions- möjlighet som beredningen pekar på. Hållbara biobaserade produk- ter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.

Hela innovationskedjan är viktig

Även om biobaserade material kan ersätta fossila motsvarigheter i de flesta tillämpningar är konkurrensen med fossila råvaror svår att hantera. Med nuvarande låga oljepris är det inte är möjligt att förlita sig enbart på att marknaden kan klara detta på egen hand.

Det svenska innovationsstödssystemet för en ökad användning av biomassa som råvara har hittills styrt sina satsningar mot tidiga teknikutvecklingsfaser. Forskning och utveckling är väl finansierat och här har systemet fungerat ändamålsenligt. Beredningen vill därför trycka på att styrmedlen i en klimatstrategi bör ha verkan över hela innovationskedjan så att nischmarknader kan skapas när sådana inte existerar. Nya affärsmodeller behöver skapas där pre- mier kan fördelas nerströms i produktionskedjan till slutkonsu- ment, där betalningsviljan kan antas vara högre för en klimatanpas- sad produkt. Osäkerheter om de långsiktiga marknadsvillkoren och brist på långsiktiga styrmedel kan motverka investeringar i nya produktionsläggningar. Beredningen vill tydliggöra vikten av att politiken kan svara mot detta behov genom att fatta beslut om styr- medel som sträcker sig över flera mandatperioder.

184

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Bioekonomins utveckling behöver följas upp

Beredningen vill också peka på att utvecklingen av en mer bio- baserad ekonomi bör följas upp så att hinder och möjligheter för utvecklingen kan identifieras. Tillväxtverket bör i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten få i uppdrag att ta fram lämpliga uppföljningsmått som kan belysa såväl hur bioekonomin utvecklas i olika branscher som i vilken utsträckning fossila mate- rial ersätts av biobaserade material.

En bioekonomistrategi kan ge bidrag till omställningen i industrin

En utvecklad bioekonomi kan utgöra ett viktigt bidrag till en stra- tegi för omställning i industrin och ha betydelse för att ersätta fossila bränslen i transportsektorn tillsammans med satsningar på ökad resurseffektivitet och substitution med hjälp av elektrifiering.

Vid sidan av forsknings- och demonstrationsprojekt behöver en bioekonomistrategi för industrin även innehålla styrmedel som ser till senare delar i innovationskedjan och ökar efterfrågan på bas- material med lågt klimatavtryck.

En första insats skulle kunna vara att, tillsammans med indu- strin, utveckla och stödja bättre information till slutkonsumenter om basmaterialens klimatavtryck i olika slutprodukter. Möjligheten att använda offentlig upphandling som ett instrument bör också undersökas liksom andra sätt att via regleringar utveckla nisch- marknader.

185

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

6.4.1Begreppet bioekonomi

I Finland, där en bioekonomistrategi redan har antagits, definieras bioekonomi som ”en ekonomi som utnyttjar förnybara natur- resurser för att skapa näring, energi, produkter och tjänster. Bio- ekonomin strävar efter att minska beroendet av fossila natur- resurser, förhindra utarmningen av ekosystemen samt främja eko- nomisk utveckling och skapa nya arbetsplatser enligt principerna för hållbar utveckling”.48

OECD49 inbegriper även hälsa, i form av funktionella födo- ämnen, regenerativ medicin, med hjälp av biomaterial, gränsande till ”Life Science” i sin definition av begreppet.

Inriktningen mot att främja en bioekonomi innebär en så kallad multimålansats, som vill förena alla dimensioner av hållbar utveck- ling. Bioekonomin kan stödja omställningen i alla de sektorer som i dag är beroende av fossila råvaror eller fossil energi för sin pro- duktion. Främst handlar det om skogsindustrin, kemisk industri och raffinaderiindustrin men också byggindustrin och transport- sektorn.

6.4.2Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi

Som en komponent i en klimatstrategi faller det sig naturligt att framhålla betydelsen av att ersätta fossila råvaror med förnybara oavsett om det gäller bränslen eller nya produkter, som bioplaster, kolfiber material, djurfoder m.m. Listan på möjliga produkter är lång och de potentiella råvarubaserna för en framtida bioekonomi är mångfacetterad.

En ökad andel biodrivmedel i transportsektorn är en nödvändig del för att klara en snabb omställning till låga utsläpp. Nya driv- medel som kan höginblandas kan snabbt minska utsläppen även från befintliga fordon. På medellång sikt kan olika typer av eldrift komma att ta över, särskilt i personbilar. För långväga lastbils- transporter, flyg, sjöfart och arbetsmaskiner kan dock biodrivmedel behövas även i ett längre perspektiv.

48Finnish Ministry of Environment (2014).

49OECD (2009).

186

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

När det gäller materialsubstitution bör ökat byggande i trä framhållas. Det är fullt möjligt att tillverka ändamålsenliga stom- mar i trä som kan ersätta konstruktioner i stål och betong. En upplagring av biobaserade material i teknosfären leder även till en större klimatnytta jämfört med att ersätta ett fossilt bränsle med ett biobränsle. Denna nytta kan även beräknas med en inter- nationellt godkänd metod som tillämpas under Kyotoprotokollet

(”Harvested Wood Products”)50.

I kemiindustrin kan biobaserade baskemikaler hjälpa till att fasa ut de fossila insatsvarorna. På längre sikt kan olika typer av kolfiber utvecklas som till exempel kan användas vid tillverkning av bilar.

Därutöver kan vi komma att se biomaterial i varor som vi inte känner till i dag, t.ex. olika kompositmaterial med helt nya egen- skaper.

6.4.3Befintliga förslag till insatser för att realisera en svensk bioekonomi

Miljömålsberedningen har i samverkan med Mistra arrangerat en serie rundabordssamtal där företrädare för olika branscher, forskare och experter medverkade i grupper med olika teman under vintern 2015/16. Analysen och rekommendationerna från gruppen för bio- ekonomi återges nedan.51

Sverige behöver en trovärdig strategi för bioekonomins utveck- ling, där både det offentliga Sverige och näringslivet är beredda att göra omfattande investeringar för att realisera bioekonomin. Ur politikens perspektiv är behovet av långsiktighet en särskild ut- maning som kommer att kräva blocköverskridande överenskom- melser. Ett bioekonomiskt handslag mellan staten och företagen behövs.

Tekniklösningar finns redo för kommersialisering. Det som be- hövs är en insikt om att system och samhällsomställning tar tid och kommer att kosta pengar. Långsiktighet i bioekonomistrategin är därmed ett nyckelord. Strategin bör därför vara förankrad i både

50Denna nytta erhålls oavsett om trävaran används inom landet eller exporteras, enligt regel- verket under Kyotoprotokollet.

51Engström, C (2016).

187

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

näringsliv och över blockgränser. Den bör ha ett 15-årigt perspek- tiv för att matcha investeringarnas livslängd.

Ett heltäckande innovationssystem måste skapas, som spänner över alla utvecklingssteg såsom forskning, pilotanläggningar, demonstrationsanläggningar, fullskaleanläggning, nischmarknad och tillväxtmarknad. I dag saknas helt styrmedel för nischmarknad och marknadstillväxt, vilket gjort att utvecklingen avstannat i Sverige. Ett heltäckande styrmedelssystem måste etableras med fungerande återkopplingsmekanismer mellan de olika stegen i teknikutveck- lingsprocessen.

Upprätthåll och värna det klimatsmarta aktiva skogsbruk som Sverige har i dag. Systemet utgör en förutsättning för svensk bio- ekonomi. Värna miljöprofilen på detta aktiva skogsbruk även fram- över, det är viktigt för trovärdigheten på nya svenska biobaserade produkter. Certifiering av både skogsbruk och produktkedjor ur detta perspektiv behöver vidareutvecklas.

Styrmedlen i nischmarknadsfasen bör sikta mot att skapa en långsiktig grön efterfrågan. Styrmedel med hjälp av skatter och kvoter liksom märkning, upphandling och ägardirektiv till statliga bolag är alla möjliga verktyg och måste balanseras i ett helhets- perspektiv. Dessa styrmedel måste ta hänsyn till att dagens industri är globaliserad, så att styrmedlen inte bidrar till att flytta klimat- belastande produktion utomlands snarare än att förflytta densamma in i bioekonomin. Att skapa grön efterfrågan i nischmarknadsfasen är den enskilt viktigaste åtgärden för att snabbt ta nästa steg för svensk bioekonomi.

Släpp loss entreprenörskapet och bedriv forskning för att skapa nya affärsmodeller, bygg nya konsortier, väv in bra entreprenörer och finansiärer samt gamla storkoncerner i detta arbete. Detta är industrins viktigaste bidrag tillsammans med de egna investeringarna till det bioekonomiska handslaget.

En viktig målsättning i ett bioekonomiskt handslag som inno- vationspolitiken i Sverige bör inrikta sig på är att stimulera en industriell kapacitet där företag har en möjlighet att bygga de första fullskaliga anläggningarna och där effektiviseringsvinsterna gör att de förväntas konkurrera med de fossila alternativen på sikt. En rim- lig första målsättning till år 2030 är dels att ställa om de skogs- industrier som i dag är aktiva inom krympande marknadssegment såsom grafiska papper genom att etablera dem som fullstora bio-

188

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

raffinaderier, dels att bygga ett antal helt nya fullskaliga anlägg- ningar baserat på dagens mest lovande teknik. Detta kan potentiellt medföra en sammantagen produktionskapacitet på 5–10 miljoner ton bioraffinaderiprodukter producerade vid ett tiotal anläggningar.

De forskningssatsningar som gjorts av både stat och privata stiftelser inom bioekonomins område har varit mycket framgångs- rika. Dessa satsningar bör fortsätta.

Det är väsentligt att man vågar tänka mer kreativt när det gäller styrmedel för att skapa en industriell kapacitet hos svenska företag. För att skapa bättre styrmedel i nischmarknads och tillväxtfasen kan man kombinera ett pris på koldioxid eller en generell kvot med

(a) ett prispremiumsystem, (b) offentlig upphandling och (c) en separat kvot för teknologier i en nischmarknadsfas i kombination med ett budgivningssystem med förutsägbara priser. Det är kom- binationen av styrmedel samt hur väl de utformas och implemen- teras som kommer vara av avgörande för bioekonomin framtid, snarare än enskilda styrmedel.

Den svenska innovationspolitiken behöver söka stöd i EU:s regelverk och finansieringsinstrument och inte ensidigt styras av detsamma. Delar av EU:s regelverk som exempelvis statsstöds- reglerna behöver utmanas för att belysa om de handelspolitiska eller klimatpolitiska målen är överordnade.

De nordiska länderna har en gemensam värdegrund och förståelse för att bruka våra skogar utan att förbruka dem. Speciellt de två skogsrika länderna Norge och Finland, med liknande skogsindu- striell infrastruktur och kunnande, är högintressanta för närmare samarbeten runt marknadsuppbyggnad och gemensamma innova- tionssatsningar. En gemensam samsyn skulle inte bara utöka de nationella marknaderna utan även stärka Sveriges möjlighet till inter- nationell påverkan inom EU och internationellt i skogsbruksfrågor.

189

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

6.5Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin

Miljömålsberedningens bedömning:

Resurseffektivitet bör vara ett övergripande mål till stöd för klimatpolitiken.

Kretsloppet av material i teknosfären bör öka, när det ger mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser och skapar både tillväxt och minskar miljö- och klimatpåverkan.

Den tekniska revolutionen skapar både möjligheter och hot. Det offentliga behöver styra så att de nya teknologierna integreras i samhället på ett effektivt sätt som skapar bästa möj- liga resursutnyttjande och bidrar till att klimatmålen uppnås.

Miljömålsberedningens motivering

Resurseffektivitet är grundläggande i en klimatstrategi

Material- och energianvändning i olika former ligger bakom många av våra stora miljöproblem samt bidar till växthusgasutsläpp som kunde ha undvikits i en mer resurseffektiv ekonomi. Sverige har en bra position genom en nära fossilfri elproduktion, en förhållandevis hög grad av cirkulära materialflöden och högproduktiva värde- kedjor i industrin. Beredningen bedömer att det finns stora möjlig- heter att ytterligare förstärka och ta till vara potentialen i att effek- tivisera material- och energianvändning.

Det första steget i en klimatstrategi måste därför, enligt bered- ningens mening, ta sikte på att den offentliga styrningen främjar att cirkulära system gynnas. Beredningen bedömer att detta i förläng- ningen leder till att nya produkter som sätts på marknaden får ett lägre klimatavtryck samtidigt som svensk ekonomi gynnas av ökad resurseffektivitet. Beredningen har därför dragit slutsatsen att resurs- effektivitet bör vara en grund för klimatpolitiken.

190

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Resurseffektivitet gynnar både ekonomi och klimat

Oavsett om materialet eller energin är förnybart eller inte, är resursbasen begränsad och det är viktigt att sträva mot ett effektivt utnyttjande eftersom det betyder att vi kan få ut väsentligt mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser, och på så sätt åstad- komma både mindre klimatpåverkan och bättre tillväxt.

Teknikutvecklingen innehåller både hot och möjligheter.

Om bilåkande blir billigare per passagerar-km och mer bekvämt genom mer intelligenta system kommer efterfrågan att stiga, dels den totala efterfrågan men det kan också ske ett skifte från kollek- tivtrafik till privat trafik. Därför är det viktigt att det offentliga påverkar hur vi kan ta till vara potentialen att effektivisera resurs- användningen, och på så sätt åstadkomma både mindre miljö- påverkan och bättre tillväxt och fler arbetstillfällen.

Beredningen anser att politikens roll i denna förändring bör vara att anpassa regelverk och styrmedel så att utvecklingen mot teknik- skiften främjas och att styrning mot resurseffektivitet och minskade utsläpp säkerställs.

191

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

6.5.1Vad är cirkulär ekonomi?

Nedanstående text baseras på underlag som tagits fram för miljö- målsberedningen räkning.52

En ”cirkulär ekonomi” (eller en ”kretslopps-ekonomi”), har länge framförts som en modell för att komma till rätta med in- effektiv resursanvändning. Det finns ingen oomtvistad definition av begreppet, men de flesta brukar hålla med om att följande prin- ciper definierar kärnan i en cirkulär ekonomi:

Tekniska material ska användas på ett sätt så att deras värde i möjligaste mån bibehålls och de kan cirkulera många gånger i ekonomin.

Biologiska material kan konsumeras, eftersom de är förnyelse- bara. Dock ska de behandlas och användas på ett sätt som gör att de på ett säkert sätt kan återföras till biosfären, det vill säga de ska hållas rena från gifter och icke-biologiskt nedbrytbara tillsatser.

Eftersom tekniska och biologiska material ingår i så olika cykler, betonar de flesta definitioner av en cirkulär ekonomi att dessa två materialkategorier ska hållas isär i möjligaste mån.53

Material och produkter (förnybara såväl som icke förnybara material) ska ha ett så högt resursutnyttjande som möjligt under sin livstid. På senare tid har därför ofta delningsekonomi

(”sharing economy”) och ibland digitalisering räknats in som hävstänger i den cirkulära ekonomin eftersom de höjer resurs- utnyttjandet av fysiska produkter.

I vissa definitioner av den cirkulära ekonomin inkluderas också ett skifte från tekniska till förnyelsebara material, och från fossil energi till förnyelsebar.

”Cirkulär ekonomi” som koncept används ibland utbytbart med en ”resurseffektiv ekonomi”. En cirkulär ekonomi är resurseffektiv, men när man använder begreppet resurseffektiv tänker de flesta på

52Enkvist, P-A. (2016).

53Observera att i en utvecklad bioekonomi kopplas biologiska och abiotiska cykler samman genom att material med biologiskt ursprung ersätter material och energi med fossilt ursprung.

192

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

att göra samma sak som i dag, bara lite mer effektivt. Cirkulära flöden innebär också något mer.

Ett cirkulärt synsätt innebär också att produktdesign, produk- tionsprocesser, och materialflöden är delar i innovationsprocessen. Det kan leda till att produkterna byggs mer modulärt så inte hela produkten måste kasseras när någon komponent gått sönder. Företag behöver tänka på hur de kan få tillbaka produkter och material från sina kunder i slutet av livscykeln, kanske genom att standardisera materialval för att öka materialvärdet i produkterna. Leasing-baserade affärsmodeller och anpassning till en delnings- ekonomi kan bli nya utmaningar i företagandet.

6.5.2Dagens resursanvändning är ineffektiv

Materialanvändning är i dag djupt förknippad med ekonomisk utveckling och välstånd. Ju högre välstånd, desto högre material- användning. En genomsnittsperson i de flesta Västeuropeiska länder – inklusive Sverige – använder 12–17 ton material per person och år, eller hela 33–44 kg per dag.54

När världens välstånd ökar innebär detta en globalt snabbt växande materialanvändning: bara mellan 1990 och 2010 ökade den globala materialanvändningen från ca 40 miljarder ton till ca 70 mil- jarder ton, enligt International Resource Panel.

I Europa (andelen är högre i Sverige) återvinns ca 40 procent av allt material, medan 60 procent bränns eller läggs på deponi.55 Detta tas ofta som intäkt för att Europa kommit en god bit på vägen mot en cirkulär ekonomi. Men dessa volymandelar, som oftast redo- visas, döljer en viktigare sanning: i värdetermer tappar Europa hela 95 procent av materialvärdet i varje användningscykel. Kvoten är uträknad som försäljning av sekundärmaterial i Europa, dividerat med försäljning av primärmaterial, med justeringar gjorda för import/export och för inbäddade material i produkter. Även för återvinningens framgångsfall, till exempel PET och stål tappas en stor del av värdet genom att bara en del av volymerna kommer till- baka, men framför allt genom att volymerna som kommer tillbaka

54UNEP (2011).

55Ellen MacArthur Foundation, SUN & the McKinsey Center for Business and Environment (2015).

193

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

är så förorenade och ”blandade” att värdet av sekundärmaterial är väsentligt lägre än primärmaterial. Förenklat kan man säga att Europa (och världen) producerar råmaterial till en hög miljömässig och ekonomisk kostnad, men använder dem sedan bara en gång.

Denna typ av linjära materialanvändning – och det faktum att den fortsätter öka i snabb takt när välståndet ökar – är problema- tisk av flera skäl.

Materialproduktion orsakar stora utsläpp av växthusgaser. Rå- materialproduktion står i dag för ca 19 procent av de globala ut- släppen av växthusgaser, och avfallshantering står för ytterligare 3 procent.

Materialanvändning är också orsak till många av de andra miljö- problem vi ser i dag. I en analys som FN-stödda The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) genomförde 2013 uppskat- tades den totala globala miljöskadekostnaden för år 2009 till 13 procent av global BNP. Av dessa kostnader var hela 65 procent relaterade till materialanvändning i olika former.

Materialanvändning orsakar stora ekonomiska risker och ”security of supply”-risker. Generellt sett håller den globala ekonomin inte på att ”göra slut” på material. För många stora materialkategorier ökar de globala reservkvoterna. Men det finns också ett antal material- kategorier där det finns verkliga risker kring den framtida tillgången, till exempel flera jordartsmetaller, och fosfor. De flesta globala råvarumarknader är dessutom volatila vilket innebär stora ekono- miska och geopolitiska risker.

I rapporten Growth within56 har en kartläggning av slöseri med resurser (”structural waste”) som förekommer i tre av våra allra största värdekedjor: transport, mat, och byggnader. För bilanvänd- ningen visade kartläggningen att den genomsnittliga europeiska bilen används 8 procent av dess livslängd. Ytterligare tre procent av tiden går bort i trafikstockningar och för att leta parkering. Så den effektiva körtiden utgör ca 5 procent. Under dessa 5 procent an- vänds i snitt 1,5 säte av 5. Så den totala utnyttjandegraden blir låga 1,5 procent. Från ett energiperspektiv blir siffrorna liknande, uppskattningar av så kallade well-to-wheel effektiviteter för bensin- bilar brukar ligga kring 20–25 procent. Men sedan är dödvikts-

56 Ellen MacArthur Foundation, SUN & the McKinsey Center for Business and Environment (2015).

194

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

kvoten ca 12:1 (i snitt 1,2 ton bil används för att transportera ca 100 kg människa om 1,5 säte är upptaget). Multipliceras talen, så blir utnyttjandegraden från ett energiperspektiv kring 2 procent. Ur ett markanvändningsperspektiv framkommer att upp till hälften av den dyra marken i innerstäder används till transportinfrastruktur (vägar och parkeringsplatser). Men till och med i rusningstrafik så täcks bara ca 10 procent av vägnätet i städer av bilar, och rusnings- trafik i sin tur är i de flesta städer 5–10 procent av tiden.

Ett annat exempel på ineffektiv resursanvändning är att euro- peiska kontor i genomsnitt används mindre än halva tiden även under kontorstid, och att FN:s Food and Agriculture Organization (UNFAO) uppskattar att 31 procent av all Europeisk mat aldrig når en mun.

6.5.3Möjligheter med cirkulär ekonomi

Världen är mitt uppe i en stor teknikrevolution, det är det nog få som betvivlar. Världens största retail-företag (Amazon) äger inga fysiska butiker, det största taxiföretaget (Uber) äger i princip inga bilar, det största hotellföretaget (Airbnb) äger inga hotellrum, och så vidare.

Flera bedömare anser att den kommer inom de kommande ett till två decennierna att stöpa om de stora fysiska och resurskrävande värdekedjorna lika fundamentalt som informations- och trans- aktionsbranscherna ovan. Vart denna omstöpning tar oss kommer att ha mycket stor påverkan både på Sveriges och världens ekonomi, jobbskapande och miljöpåverkan. Ciscos ordförande John Chambers tror att nästa våg av teknologi kommer att ha ”5–10 times the impact of the internet revolution” och General Electrics VD Jeff Immelt säger att ”we think about it as the digitalization of industry”.

Några exempel nedan belyser hur de nya teknologierna kan användas som möjliggörare för en mer cirkulär ekonomi.

Delningstjänster av olika slag växer snabbt över hela världen. AutoLib i Paris är ett intressant exempel: Användaren bokar bilen i en smartphone för priset 5 Euro per halvtimme. Paris stad har reserverat parkeringsutrymme på hundratals platser över hela Paris så bilen kan hämtas i närheten och man vet att det finns en reser- verad parkeringsplats när man kommer fram. AutoLibs bilar är el-

195

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

drivna och varje bil ersätter enligt företaget 5–7 privatbilar och där- igenom minskar behovet av parkeringsutrymme.

Start-up-bolaget BlueRiver har utvecklat en salladsodlingsrobot, som kopplas efter en traktor när det är dags att gallra. Kameror och bildanalysprogram avgör vilka plantor som är mest livskraftiga, mäter avståndet mellan dem, gallrar automatiskt bort exakt rätt plantor, och applicerar rätt mängd vatten och gödning. Roboten ut- gör en omvälvande förändring för amerikanska salladsodlare och innebär radikalt lägre kostnader, högre volymer och lägre använd- ning av konstgödsel.

Beyond Meat är ett annat bolag som fått mycket uppmärksam- het de senaste åren. Företaget har lyckats utveckla produkter base- rade på sojaprotein som smakar så likt kyckling och biff att få kon- sumenter kan känna skillnaden i blindtester.

Airbnb växte 80–90 procent per år 2010–2014, och på nyårs- afton 2014 stod bolaget för 4 procent av alla bokade övernattningar globalt. Man behöver inte extrapolera speciellt många år innan Airbnb (och de andra delningstjänsterna som finns) kommer ha en stor påverkan på den globala hotell- och turistindustrin. Liknande tjänster börja växa upp för kontor.

Flera start-up-bolag experimenterar med att 3D-printa stora byggelement, ibland av återvunna byggmaterial. Många experimen- terar med mycket mer modulära och industrialiserade byggtekno- logier.

Exakt hur snabbt dessa bolag och teknologier kommer att växa är omöjligt att i dag sia om, men de illustrerar att förändringstakten i dessa värdekedjor troligen kommer att vara mycket högre än historiskt, och att många av de nya teknologierna och affärs- modellerna som växer fram är väsentligt bättre både ur ett miljö- perspektiv och ur ett ekonomiskt perspektiv. De innebär möjlig- heter för Sverige och svenskt näringsliv, men också hot. Som alltid kommer det nya att konkurrera ut många gamla teknologier och affärsmodeller, och teknikutvecklingen kan komma att innebära att företag som inte lyckats förnya sig får det svårt.

196

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

6.5.4Hur kan en cirkulär ekonomi främjas i Sverige och EU?

Intresset för cirkulär ekonomi har fått ett uppsving de senaste åren, till stor del som en följd av de höga råvarupriserna före finanskrisen och den bristsituation på ett antal viktiga råvaror som uppstod. En annan bidragande faktor kan ha varit de alltmer uppenbara miljö- problemen som människans naturresursutnyttjande orsakar.

På grund av dagens låga resursutnyttjandet som beskrivits ovan finns en stor potential att öka resurseffektiviteten i ekonomin, vilket kan leda till minskade växthusgasutsläpp, men också positiva effekter på tillväxt och sysselsättning. Ett tiotal rapporter57 har modellerat effekterna av en cirkulär ekonomi på tillväxt, jobb- skapande och miljö i olika länder. Dessa rapporter redovisar alla en positiv påverkan på tillväxt och sysselsättning, även om storleken på de positiva effekterna varierar.

Två stora roller för miljöpolitiken har identifierats för att på bästa sätt styra den omvälvning som ligger framför oss och för att fånga de möjligheter som den ger upphov till. Framför allt inriktas rekommendationerna på att etablera de två underprioriterade hörn- stenarna som nämns ovan.

Möjliggöra att nya teknologier kan integreras i samhället på ett sätt som bidrar till resurseffektivitet och minskad miljöpåverkan, genom att anpassa regelverk och stödja innovation

På statlig nivå behöver regler klargöras för beskattning, arbets- villkor, säkerhet, försäkringar för t.ex. delningstjänster.

Inom transportsektorn finns det ett behov av välfungerande regleringar för autonoma bilar, för att ta till vara den potential de har att minska klimatpåverkan. På stads- och kommunnivå är möjligheten att reservera parkeringsplatser ett exempel på en åtgärd som kan möjliggöra ett effektivare utnyttjande av parkerings- platser.

Att skapa plattformar för kommunikation mellan fordon och infrastruktur kan vara en lösning för att höja kapaciteten i flask- halsar i transportsystemet, i stället för att ytterligare bygga ut väg- nät. Med nuvarande teknikutvecklingstakt kommer den vara ett

57 Se t.ex. Ellen McArthur Foundation (2015a); EU-kommissionen (2014d).

197

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

billigt sätt att radikalt höja kapaciteten i vägnätet, och dessutom väsentligt minska antalet olyckor.

Inom jordbrukssektorn kan det handla om att stödja svenskt jordbruk i att tidigt integrera nya odlingsteknologier och skapa incitament för stora livsmedelsföretagen att identifiera och minska svinnet längs deras värdekedjor. För byggnader och lokaler kan regleringar kring bostads- och kontorsdelning behöva ses över för att överbrygga eventuella hinder.

Led utvecklingen inom EU mot ett mer cirkulärt materialsystem

EU har signalerat att man vill gå mot väsentligt mer cirkulära materialflöden. Mycket av de regleringar som behövs för att göra det kommer också att vara Europeiska regleringar, snarare än svenska. Att döma av kommissionens kommunikation är detta en hög prioritet. Europeiska kommissionen lade i december 2015 fram ett nytt lagstiftningspaket om cirkulär ekonomi för att stimulera Europas övergång till en cirkulär ekonomi, med syfte att öka den globala konkurrenskraften, främja hållbar ekonomisk tillväxt och skapa nya arbetstillfällen.58 Det framgår att kommissionen ser en cirkulär ekonomi som fördelaktig inte bara av miljöskäl utan också för jobb, tillväxt, konkurrenskraft, och för att minska risker kopp- lade till leveranser av naturresurser. Kommissionen är noga med att betona att cirkulär ekonomi inte bara handlar om avfallshantering och återvinning utan också bättre produktdesign och nya affärs- möjligheter. Några av de policy-områden som kommissionen näm- ner att de kommer att arbeta vidare med inkluderar förenklade regler kring handel av sekundärmaterial, regler för produktdesign i syfte att göra återvinning billigare och ett utökat producentansvar, som i högre grad inkluderar återvinning. Kommissionen har också öronmärkt 650 miljoner Euro i olika innovationsfonder för att be- driva forskning och utveckling inom den cirkulära ekonomin.

Sverige har en stark position vad gäller primärmaterial och har därmed goda förutsättningar att ta en ledande roll i denna omställ- ning. När nu en större och mer sofistikerad sekundärmaterial- industri med stor sannolikhet kommer att växa fram, finns därför

58 EU-kommissionen (2015d).

198

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

möjligheter för Sverige att skapa en lika stark position där som inom primärmaterialen.

Givet att mycket av produkt- och marknadsregleringarna kom- mer att ligga på EU-nivå, kan det offentliga Sverige framför allt bidra till en mer cirkulär svensk ekonomi genom att skapa industri- samarbeten, kunskapsutveckling och demonstrationsprojekt. Syn- ergierna är också starka med flera andra innovations- och tillväxt- initiativ Sverige driver, till exempel nyindustrialiseringsstrategin.

6.6Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet

Miljömålsberedningens bedömning:

Kommuner, landsting och regioner har – inom ramen för det kommunala självstyret – en stor möjlighet och ett stort an- svar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad klimatpåverkan och en förbättrad luftkvalitet.

Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild ut- maning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostads- byggandet ökar väsentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre befolkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet.

Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktörer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstift- ningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimat- målen.

Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förut- sättningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndig- heter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimatarbete

199

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet. Staten kan också använda ekono- miska styrmedel till kommuner och landsting för att stimu- lera lokalt och regionalt miljö- och klimatarbete

Miljömålsberedningens förslag:

Ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom plan- och bygglagen, infra- strukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utveck- lingsarbetet samt miljöbalken) för en mer samordnad planer- ing där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess.

Ge Boverket i uppdrag att ta fram vägledning för hur läns- styrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan.

Ge Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kunskapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för sam- hällsplaneringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att samhällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kun- skapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.

Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan beskrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimatmålen.

Miljömålsberedningens motivering

Sveriges klimatarbete genomförs till stor del på den kommunala ansvarsnivån

Den förestående samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom alla beslutsnivåer. Kommuner, landsting och regioner har stora möjligheter att bidra i arbetet och därmed också ett stort ansvar. Det

200

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

kommunala ansvaret kommer framför allt till uttryck inom samhälls- planeringen och berör främst frågor om transporter och bostäder. Genom ett aktivt och målinriktat arbete inom dessa sektorer kan de kommunala organen bidra till att skapa ett hållbart samhälle som ger upphov till mindre klimatpåverkan och bättre luftkvalitet samtidigt som det är bättre anpassat till ett förändrat klimat.

Kommunerna behöver ha klimat- och luftmålen i fokus i arbetet med det ökande bostadsbyggandet

Bostadsbristen är en prioriterad, nationell angelägenhet. Boverkets bedömning är att behovet uppgår till drygt 700 000 nya bostäder till 2025. Regeringens mål är minst 250 000 nya bostäder till år 2020.59

Samtidigt som vi under det närmaste decenniet ska lägga grunden för en hållbar samhällsstruktur som bidrar till att nå klimat- och luftmålen behöver således takten i bostadsbyggandet öka markant. För att infria båda dessa målsättningar behöver utvecklingen av be- byggelse, transport- och energisystem samordnas och ske strate- giskt. Täta, gröna städer med funktionsblandad bebyggelse centralt och kollektivtrafiknära är viktiga beståndsdelar i en sådan utveckling. En särskild utmaning är att begränsa koldioxidutsläppen i byggfasen.

Samhällsplaneringens betydelse för ett effektivt transportarbete utvecklas i avsnitt 7.2 och förslag som rör bostäder och byggande utvecklas i avsnitt 8.3.

Det behövs en ökad kompetensutveckling för att åstadkomma en effektiv samhällsplanering

Användningen av miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskriv- ningar och miljöbedömningar för planer och program är ett viktigt verktyg i det förestående samhällsplaneringsarbetet. Det gäller såväl de nationella infrastrukturplanerna som de regionala utvecklingsprogram- men och de lokala översiktsplanerna. Det behövs en kompetensutveck- ling hos samtliga aktörer i systemet, såväl nationella myndigheter som kommunala organ, för att skapa en ökad systemförståelse för hur plan- arbetet bör bedrivas för att åstadkomma största möjliga nytta.

59 Budgetpropositionen 2016, prop. 2015/16:1, uo 18, s. 35.

201

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

Statens roll i det lokala och regionala klimatarbetet behöver stärkas

För att stödja de kommunala organen i deras ambitioner att driva ett eget omställningsarbete behöver staten säkerställa att de kom- munala organen har tillgång till effektiva styrmedel som kan tilläm- pas på lokal/regional nivå.

För att få ett ökat genomslag för den nationella klimatpolitiken i hela landet och driva på omställningsarbetet mot ett långsiktigt hållbart samhälle kan statens roll på den regionala nivån behöva stärkas, till exempel genom förtydligande av klimatuppdraget i länsstyrelsernas regleringsbrev. Hur det regionala utvecklings- ansvaret ska kombineras med ansvar för miljö och klimat är en viktig fråga i de pågående diskussionerna om nya regioner och för- delning av ansvar.

Även de centrala förvaltningsmyndigheterna har en viktig roll i arbetet, framför allt genom sin uppgift att vägleda övriga aktörer. Även här kan åtgärder behöva vidtas.

Ge berörda myndigheter i uppdrag att utöka vägledningen till kommunerna och genomföra kompetenshöjande insatser

Staten behöver underlätta för kommunerna att bedriva ett effektivt samhällsplaneringsarbete som i ökad grad styr mot klimat- och luftmålen. Ett sätt att verka för en sådan utveckling är att säker- ställa att alla inblandade aktörer har kunskap om gällande regelverk och hur det ska tillämpas. Det kan ske genom en mer utvecklad skriftlig vägledning från de centrala förvaltningsmyndigheterna och en ökad samverkan mellan berörda aktörer men också genom direkt kunskapshöjande insatser i form av till exempel utbildnings- tillfällen. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att genomföra sådana insatser. För att ytter- ligare förbättra möjligheterna för en effektiv samhällsplanering bör eventuella hinder i gällande regelverk identifieras och undanröjas. Berörda myndigheter bör därför även ges i uppdrag att – i samband med att övriga insatser genomförs – utreda behovet av ändringar i befintlig lagstiftning.

202

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

6.6.1Den lokala och regionala samhällsplaneringen

Ansvaret är delat mellan statlig och kommunal nivå

Det politiska arbetet i Sverige är uppdelat på tre nivåer: nationell, regional och lokal. Statens angelägenheter utövas av riksdagen och regeringen, på regional nivå genom de 21 länsstyrelserna.60 På lokal och regional nivå är det kommuner som, på den kommunala själv- styrelsens grund, sköter lokala och regionala angelägenheter av all- mänt intresse.61 På lokal nivå finns 290 kommuner (vilka tidigare betecknades som primärkommuner) och på regional nivå 20 lands- ting.62 En viktig uppgift för kommunerna är att ansvara för fysisk planering och annan samhällsplanering, såsom energiplanering och avfallsplanering. Kommunerna ansvarar dessutom för myndighets- utövning enligt både plan- och bygglagen och miljöbalken inom kommunen.

Det regionala utvecklingsansvaret har i stora delar av landet förts över från den statliga till den regionala kommunala nivån.

Ofta används beteckningen ”region” för den sammanslutning som har det regionala utvecklingsansvaret.63 I ansvaret ingår det regio- nala tillväxtarbetet, det vill säga insatser för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling, samt arbetet med att utveckla läns- planer för regional transportinfrastruktur.64

Samtidigt som kommunerna delar det politiska ansvaret för miljöfrågorna med staten är de också utförare av stora verksamheter

60Länsindelningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229).

611 kap. 1 och 7 §§ samt 14 kap. 2 § regeringsformen. Med uttrycket ”kommuner på lokal och regional nivå” avses de båda kommuntyperna kommuner och landsting (prop. 2009/10:80 s. 208).

62Indelningen i regionala kommuner, landsting, följer länsindelningen, med undantag för Gotlands län där Gotlands kommun ansvarar för de uppgifter som sköts av landstingen i andra län.

63Genom lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i Öster- götlands, Jönköpings, Kronobergs, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands län samt Gotlands kommun fått ansvar för de regionala utvecklingsuppgifterna. Möjligheten att bilda samverkansorgan regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Kommunala samverkansorgan med regionalt utvecklingsansvar finns i dag i Uppsala, Söder- manlands, Kalmar, Blekinge, Värmlands, Dalarnas och Västerbottens län. Fyra länsstyrelser har kvar ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet; Länsstyrelserna i Stockholms, Västman- lands, Västernorrlands och Norrbottens län.

64Sverige saknar en samordnad lagstiftning om regional utvecklingsplanering. Frågan regle- ras bland annat i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen samt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete.

203

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

med omfattande miljöpåverkan, såsom kollektivtrafik, bostads- förvaltning, avfallshantering och energiförsörjning, till exempel fjärr- och kraftvärmeanläggningar. Sammantaget innebär de kommunala ansvarsområdena att det är i kommunerna som den slutliga av- vägningen mellan olika samhällsmål blir som mest konkret. De kommunala planeringsinstrumenten är av stor betydelse för möjlig- heterna att nå miljökvalitetsmålen, något som gäller väl såväl för luft- som klimatmål. Genom sin breda och omfattande verksamhet har de lokala och regionala kommunerna således en nyckelroll i klimat- och luftvårdsarbetet.

Länsstyrelsernas roll i den fysiska planeringen är att företräda och samordna statliga intressen, bland annat inom energi- och klimatområdet. Länsstyrelserna ska även tillhandahålla relevanta planerings- och kunskapsunderlag, följa upp kommunernas tillämp- ning och vid behov ge råd och stöd. Samtliga länsstyrelser har i uppgift att samordna genomförandet av den nationella klimat- politiken på regional nivå och på olika sätt verka inom den regio- nala tillväxtpolitiken. Länsstyrelserna ska bland annat med ett lång- siktigt perspektiv främja, samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik avseende energiomställning och minskad klimatpåverkan. Länsstyrelserna ska även verka för en ökad andel förnybar energi. De ska vidare verka för att nationella mål får genomslag i länet utifrån regionala förhållanden och förut- sättningar samt bidra till att generationsmålet och miljökvalitets- målen beaktas i det regionala tillväxtarbetet. Samtliga länsstyrelser har också ansvar för att följa upp, samordna och informera om insatser för regional tillväxt i länet.65 Även länsstyrelserna har så- ledes en mycket viktig roll i klimat- och luftvårdsarbetet.

Samhällsplanering sker utifrån lagreglerade planeringsprocesser

De grundläggande reglerna för fysisk planering finns i plan- och bygglagen (PBL). Den viktigaste utgångspunkten för den fysiska planeringen handlar om ett hållbart samhällsbyggande. Den kom- munala översiktsplanen ska se till en god hushållning med resur-

65 Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion och förordningen (2007:713) om re- gionalt tillväxtarbete. Regleringsbrev för budgetåret 2016 för länsstyrelserna.

204

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

serna för kommunen som helhet, medan detaljplanerna skapar juridiskt bindande planer för markanvändningen. Översiktsplanen ska samordnas med relevanta nationella och regionala mål, planer och program. För transportplaneringen styrs planprocessen av väg- lagen och lagen om byggande av järnväg. Alla län och regioner ska ta fram regionala utvecklingsprogram (RUP) som ska ligga till grund för det långsiktiga regionala utvecklingsarbetet. I arbetet med att ta fram dessa program ska man särskilt eftersträva samordning med bland annat de kommunala översiktsplanerna. Regionala program och planer styrs av förordningen om regionalt utvecklingsarbete.

För samtliga planprocesser finns kompletterande regler i miljö- balkens sjätte kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar och miljö- bedömningar av planer och program. Miljöbedömning är en process som myndigheter och kommuner ska genomföra när de upprättar eller ändrar vissa planer eller program vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Inom ramen för en miljöbedöm- ning ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, där den positiva och negativa betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra ska identi- fieras, beskrivas och bedömas. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas. Innan myndigheten bestämmer omfattningen av och detaljeringsgraden för miljökonsekvens- beskrivningen ska samråd ske och allmänheten ska beredas tillfälle yttra sig. För att avgöra om en miljöbedömning krävs, ska myndig- heten eller kommunen först göra en så kallad behovsbedömning.

Bestämmelserna om miljöbedömningar härrör från EU:s direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.66 Skälen till att direktivet infördes var att säkerställa ett högt miljö- skydd, öka förutsägbarheten för näringslivet och likrikta myndig- hetsarbetet, allt i syfte att främja hållbar utveckling. Direktivet har i Sverige införlivats i miljöbalken och i förordningen om miljökonse- kvensbeskrivningar.67 Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas.

66Europaparlamentets och Rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

676 kap. 11–22 §§ miljöbalken (1998:808) och 4–8 §§ förordning (1998:905) om miljökonsekvens- beskrivningar.

205

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

6.6.2En väl genomförd samhällsplanering är väsentlig för möjligheten att nå miljö- och klimatmålen

Dagens samhällsplanering styr inte mot miljömålen

Syftet med samhällsplanering är att skapa så goda förutsättningar som möjligt för en hållbar och genomtänkt samhällsutveckling till gagn för landets invånare på lång sikt ur alla sorters hållbarhets- perspektiv. Kommunerna har stor rådighet över samhällsplaner- ingen på den lokala nivån och kan därigenom bidra till ett mer transporteffektivt samhälle både i befintlig bebyggelse- och infra- struktur och vid exploatering av nya områden. En väl genomförd samhällsplanering är således väsentlig för möjligheten att nå klimat- målen.

I Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljökvalitets- målen 2015 uppmärksammades att det finns påtagliga svårigheter att hantera alla samhällsmål på ett transparent sätt i planprocessen. Granskningar har också visat att det finns stora brister i hur kom- muner, regionala organ och nationella myndigheter genomför och använder sig av miljöbalkens verktyg miljökonsekvensbeskriv- ningar och miljöbedömningar i den fysiska planeringen. Detta får till följd att miljöaspekterna får allt för litet genomslag i planerings- processen.68

Naturvårdsverket har i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling

– med fokus på miljömålen i planeringsprocessen, genomfört en fördjupad granskning av hur planeringsprocesser kan användas som instrument för att närma sig en hållbar stadsutveckling. Natur- vårdsverkets slutsats i rapporten är att myndigheter och kommuner har en omfattande verktygslåda för fysisk planering som, om den används på rätt sätt, ger goda möjligheter att styra utvecklingen, men att dagens styrmedel för samhällsplaneringen ändå inte räcker för att nå miljökvalitetsmålen. En viktig del av förklaringen ligger i att drivkrafterna i bebyggelseutvecklingen inte i tillräcklig mån på- verkas av styrmedlen. En annan del är att miljöarbete och planer- ingsarbete sker i två helt olika paradigmer där miljöaspekterna inte får tillräcklig status i planeringen utan förhandlas bort. Vidare finns tydliga tecken på att svenska planerare inte följer praxis från EU-

68 Naturvårdsverket (2015d).

206

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

domstolen när det gäller vad som bedöms som betydande miljö- påverkan.69

Naturvårdsverket beskriver i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201570 svårigheten för kommunerna att i översiktsplane- arbetet samordna arbetet med att utveckla den bebyggda miljön med övriga nationella och regionala mål jämte planer och program för en hållbar utveckling. Naturvårdsverket konstaterar att lag- stiftningen (plan- och bygglagen och miljöbalken) ger de nöd- vändiga verktygen och processerna för att samordna översikts- planen med relevanta nationella mål men att tillämpningen är svår. Osäkerheten i ansvarsfördelningen (vilka avvägningar görs på vilken nivå), den övergripande nivån på målformuleringarna och att målen inte är anpassade till de kommunala förutsättningarna beskrivs som orsaker. Även bristande tillämpning av verktygen i miljöbalkens kapitel 6 lyfts fram som en orsak.

Den fysiska planeringen är således ett kraftfullt verktyg i arbetet mot att nå miljökvalitetsmålen. Om hanteringen av alla samhälls- mål blir tydligare i planprocesserna och användningen av miljö- bedömningar förbättras bör det bli lättare för kommuner och planansvariga myndigheter att se möjligheterna att bidra till målen. Effekterna kan visa sig i mer klimatsmart byggande, transport- lösningar med liten miljöpåverkan, bättre lokalt omhändertagande av dagvatten, utveckling av ekosystemtjänster i tätorter etc.71

Klimatmålen behöver integreras och lyftas i planarbetet och miljöbedömningarna behöver bli tydligare

Enligt en analys som Boverket genomfört 201172 finns det närmare 100 nationella mål med koppling till den fysiska samhällsplaner- ingen. Analysen visar att avvägningar mellan målen är svåra efter- som målen är olika i sin utformning och omfattning och dessutom kan stå i konflikt med varandra. I en undersökning från 201273 konstateras att miljökvalitetsmålen är komplicerade att hantera i

69Naturvårdsverket (2015e), s. 53. Rapporten ingår som underlag till Naturvårdsverkets för- djupade utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015.

70Naturvårdsverket (2015c).

71Miljömålsrådet (2016), s. 23.

72Boverket (2011).

73Boverket (2013).

207

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

den kommunala översiktsplanen och att planerna sällan innehåller reella strategier för att närma sig måluppfyllelse. Studien visar att i endast tio procent av planerna har miljökvalitetsmålen integrerats fullt ut så att de fungerat som utgångspunkt för ställningstaganden.

Trafikverket anger i rapporten Kunskapsunderlag och klimat- scenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan att klimatmålen måste integreras bättre i Trafikverkets egen planering och att strategier, handlingsplaner och andra styrande dokument måste ta hänsyn till klimatmålen. Trafikverket konstaterar att om klimatmålet angavs som ramvillkor vid tillämpningen av det trans- portpolitiska målet skulle huvuddelen av vägprojekten inte längre bedömas som lönsamma i den samhällsekonomiska analysen.74

Naturvårdsverket konstaterar i rapporten Mot en hållbar stads- utveckling att tillämpningen av miljöbalkens verktyg miljöbedöm- ning och miljökonsekvensbeskrivning är bristfällig i planerings- processer på såväl kommunal som statlig nivå. I det kommunala översiktsplanearbetet görs miljökonsekvensbeskrivningar och miljö- bedömningar ofta först i slutet av planprocessen, trots att arbetet ska göras tidigt i samband med samrådet. Förfarandet leder till att bedömningsverktygen inte används som tänkt för att bredda per- spektivet i dialogen inför kommunens ställningstaganden om användning av mark- och vattenområden. Naturvårdsverkets be- dömning blir att det är viktigt att väva samman miljökonsekvens- beskrivnings- och samrådsprocess för att få ett fördjupat underlag för kommunens ställningstaganden i översiktsplanen.

Naturvårdsverket menar även att många regioner saknar kun- skap om att kraven på miljöbedömningar gäller för framtagande av regionala utvecklingsprogram. Inga av de program som studerats i utvärderingarna har vare sig behovsbedömts eller miljöbedömts. Naturvårdsverket anser därför att de regionala utvecklingsstrate- gierna behöver stärkas i fråga om kopplingen till miljökvalitets- målen och kraven på miljöbedömning.75

Naturvårdsverket riktar även kritik mot beslutsunderlagen i infrastrukturplaneringen. De två senaste nationella infrastruktur- planerna uppfyllde enligt Naturvårdsverkets bedömning inte miljö-

74Trafikverket (2015e).

75Naturvårdsverket (2015e), s. 61.

208

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

balkens krav.76 Även Trafikverket har uppmärksammat att det finns ett behov av att utreda hur man kan garantera att miljöbedömningen och miljökonsekvensbeskrivningen för transportplaner (nationella och regionala) är av god kvalitet och uppfyller miljöbalkens bestäm- melser.77 Frågan om bristande klimathänsyn i den statliga infra- strukturplaneringen beskrivs närmare i avsnitt 7.2.

Det behövs höjd kunskapsnivå och bättre samverkan

I en rad rapporter under senare tid har berörda myndigheter före- slagit olika åtgärder för att stärka möjligheterna för kommuner, regionala organ och nationella myndigheter att genomföra en sam- hällsplanering som styr mot målen. En genomgående åsikt är att det behövs en kunskapshöjning hos alla aktörer som ansvarar för samhällsplanering och en bättre samverkan mellan stat och kom- mun. Även Planprocessutredningen, som haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostäder, för fram samma behov.78

Naturvårdsverket betonar i rapporten Mot en hållbar stads- utveckling behovet av ökad vägledning och utvecklade verktyg för hantering av målkonflikter på den regionala nivån och att sam- ordningen behöver stärkas och utvecklas i regionala fora.79

Det positiva sambandet mellan klimatåtgärder och regionalt tillväxtarbete samt betydelsen av en väl fungerande och samordnad samhällsplanering med ett regionalt perspektiv har lyfts fram av länsstyrelserna inom ramen för Naturvårdsverkets uppdrag att ta fram en klimatfärdplan till 2050.80 Behovet av samverkan har också identifierats i projektet ÖP-resan som Boverket genomfört i sam- arbete med länsstyrelserna i syfte att utveckla hur den kommunala översiktsplaneringen kan samordnas med miljömålen, särskilt God bebyggd miljö. Tre viktiga steg för ökad samordning mot hållbar utveckling pekas ut. Dessa är dialog som verktyg, behovet av en

76Naturvårdsverket (2012g), (2012f).

77Trafikverket (2015e).

78Planprocessutredningen har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostäder. Utredningens resultat redovisas i betänkandet Bättre samverkan mellan stat och kommun – vid planering för byggande (SOU 2015:109).

79Naturvårdsverket (2015e).

80Länsstyrelsernas regionala dialoger, Naturvårdsverket (2012e).

209

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

tydlig nationell prioritering samt en uppföljning av miljömålet God bebyggd miljö som tydligare kopplas till den fysiska planeringen.81

Trafikverket lyfter i rapporten Kunskapsunderlag och klimat- scenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan be- hovet av en samordnad regional och lokal planering där frågor om bostäder, service och trafikinfrastruktur är fullt ut integrerade. För att öka det relativt outvecklade samspelet mellan kommuners översiktsplaner och de regionala utvecklingsprogrammen bedömer Trafikverket att det krävs en samverkan mellan kommunal och regional nivå, där gemensamt viktiga frågor tydligt förankras hos kommunala och regionala politiker samt medborgare och närings- liv.82

Länsstyrelserna har till Miljömålsberedningen framfört att det krävs tydliga uppdrag från regeringen för att problematiken med överlappande ansvar för energi- och klimatomställning och hållbar tillväxt ska kunna överbryggas genom samarbete. Tydligare upp- drag behövs därför till länsstyrelserna att i det regionala planerings- underlaget redovisa statens syn på hur ett transporteffektivt sam- hälle kan utvecklas.

Även analysgruppen Grön omställning och konkurrenskraft83 betonar betydelsen av samspel mellan olika nivåer i samhälls- organisationen. För att kunna stimulera och påskynda det lokala och regionala omställningsarbetet anser gruppen att det behövs ett nytt förhållningssätt i statens styrning av kommuner och regioner. Gruppen föreslår att det genomförs en översyn för att identifiera lagar, onödiga begränsningar och målkonflikter som hindrar kom- muner och regioner att gå före genom att stimulera och ge incita- ment för hållbara lösningar.84

För närvarande utreds frågor om ansvarsfördelning och samord- ning mellan stat och kommun bland annat av Indelningskommit- tén85 och Klimatanpassningsutredningen86.

81Boverket och Länsstyrelserna (RUS) (2014).

82Trafikverket (2015e).

83Tillsatt av statsrådet Kristina Persson, minister för strategi- och framtidsfrågor samt nordiskt samarbete, i maj 2015.

84Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016).

85Kommittédirektiv Ny indelning av län och landsting (dir. 2015:77). Uppdraget ska slut- redovisas senast den 31 augusti 2017.

86Kommittédirektiv Ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat (dir. 2015:115). Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2017.

210

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Myndigheterna ska ta fram förstudier och vägledningar

Inom ramen för Miljömålsrådets arbete har berörda myndigheter enats om att genomföra en förstudie om vägledning om miljö- bedömningar och vägning av olika samhällsmål. Arbetet ska be- drivas av Naturvårdsverket i samverkan med Boverket, Folkhälso- myndigheten, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersök- ning (SGU), länsstyrelserna samt SKL. Avsikten är att under 2016 utveckla en modell för att på ett transparent sätt väga olika intressen mot varandra i den fysiska planeringen. Samtidigt ska utvecklas en vägledning om miljöbedömningar tillsammans med en vägledning om modellen. Om förstudien faller väl ut kan samarbetet övergå till vägledningsinsatser under 2017 och 2018.

Miljömålsrådet har även identifierat ett behov av ökad miljö- integrering i det regionala tillväxtarbetet. Tillväxtverket och Energi- myndigheten ska tillsammans genomföra en förstudie med ett urval av berörda aktörer för att visa vad som behövs för att stärka det strategiska tillväxtarbetet med fokus på en koldioxidsnål ekonomi. Förstudien genomförs under första hälften av 2016. Den syftar till att mynna ut i förslag till insatser som ska stärka det regionala och nationella genomförandet under senare delen av 2016 och kom- mande år.87

Det behövs tydlig statlig vägledning och tidig samverkan mellan kommunerna och länsstyrelsen i planprocessen

Inom ramen för Miljömålsberedningens arbete har länsstyrelserna och Sveriges kommuner och landsting (SKL) fört fram synpunkter på hur man kan förbättra genomförandet av den fysiska planer- ingen.

De framhåller att dagens regelverk ger stora möjligheter att integrera miljö- och klimataspekterna tidigt i planeringen. Däremot anser de att det finns brister i tillämpningen. Regelverket är kom- plext och omfattar plan- och bygglagen (PBL), infrastrukturlag- stiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken. För att tillämpningen i större grad ska överensstämma med lagstiftarens intentioner och en nationell prioritering bland

87 Miljömålsrådet (2016), s. 22 f.

211

Centrala horisontella styrmedel och strategier

SOU 2016:47

olika samhällsmål anser de att det krävs en samordnad och tydlig vägledning från centrala myndigheter till länsstyrelsernas och kom- munernas tillämpning.

Vidare framhåller de att dialogen mellan länsstyrelse och kom- mun är viktig. Länsstyrelsens kunskaper och perspektiv måste tas in tidigt i processen. Länsstyrelsen har ett ansvar att ha ett helhets- perspektiv och göra avvägningar mellan olika samhällsintressen. Kunskaper från miljö, näringsliv- och samhällsbyggnadsfrågor på det lokala planet måste möta samma helhetsbild från den regionala nivån tidigt i planeringsprocessen. Kommunen har enligt PBL ansvar att göra avvägningar och bedömningar utifrån ett helhets- perspektiv och ställa olika intressen mot varandra. Kommunerna behöver stöd från länsstyrelsen tidigt i planprocessen att kunna göra avvägningar enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.

När det gäller vägledningen anser de att den bör underlätta en bedömning av vilka hänsyn som är rimliga att ta och möjliggöra att bygga bostäder, förtäta och planera klimatsmart. Det bör tydlig- göras att det kan vara rimligt att möjligheten att klara en miljö- kvalitetsnorm försvåras på kort sikt i ett litet geografiskt område om det på längre sikt kan ge miljönytta för ett större område. Det måste vara möjligt för kommunerna att göra avvägningar och prio- ritera mellan olika miljömål för att planera med ett helhetsperspek- tiv för en minskad klimatpåverkan.

Slutligen framhåller de att stödet och vägledningen från läns- styrelserna om hur miljöaspekterna kan integreras i planer och program kan utvecklas och förbättras genom tidig dialog i plan- processen. Frågor som kan lösas i en regionplan eller översiktsplan ska hanteras där. En miljökonsekvensbedömning för en detaljplan måste kunna fokusera på den eller de utmaningar som är knäck- frågor i den specifika planen.

6.6.3Befintliga förslag till förändring av styrmedel

Utveckla statens vägledning kring hur miljöbedömningar bör genomföras i planprocesserna

Naturvårdsverket föreslår att det utarbetas en utvecklad vägledning om hur miljöbalkens regler om behovsbedömningar och miljö- bedömningar ska tillämpas vid framtagande av planer och program.

212

SOU 2016:47

Centrala horisontella styrmedel och strategier

Ett annat förslag är att det utvecklas verktyg och metoder för att väga miljömål och andra samhällsmål mot varandra på ett trans- parent sätt vid all form av fysisk planering.88

Även Länsstyrelserna, genom LEKS, föreslår att statens väg- ledning på området utvecklas. För att säkerställa att kommuner och andra berörda aktörer stärks i sina möjligheter att använda planer- ingsverktygen på avsett sätt bedömer man att det även kan behöva tillskjutas ytterligare resurser för personalförstärkning och kom- petensutbildning.

Länsstyrelserna och SKL föreslår att Boverket och Naturvårds- verket ges i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering, dvs. plan- och bygglagen, infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken. Vägledningen ska syfta till att åstadkomma en mer samordnad planering där klimat- målen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljö- aspekterna i varje planprocess. Länsstyrelserna och SKL fö