SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
Figur 18.3 Navorganisationens tre nivåer
375
16Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal
Utredningens bedömning: I regeringens satsningar på special- pedagogik bör det tydligt ingå satsningar på speciallärare med specialisering mot dövhet eller hörselnedsättning respektive grav språkstörning. Statens skolverk bör prioritera dessa specialiseringar inom Lärarlyftet. Kompetens kring dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning bör också prioriteras i regeringens aviserade insatser som syftar till att fler speciallärare och specialpedagoger anställs i skolan och till att öka tillgången till specialpedagogiskt stöd från förskoleklassen till årskurs 3.
Utredningen konstaterar att lärare och annan skolpersonal naturligtvis måste ha relevant utbildning för att möta behovet hos elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Dels för att kunna fokusera på sitt eget språk och samspel med eleverna, dels för att kunna stödja elevernas språkliga utveckling. Kunskaper om arbetsformer, värdegrundsarbete och dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning är delar av den nödvändiga kompetensen. I detta kapitel redovisas utredningens bedömning av fortbildnings- läget. Det handlar om vilka fortbildningsinsatser som borde genomföras och vilka som redan genomförs. Det handlar också om kompetensen hos lärare och annan skolpersonal som möter elev- grupperna och hur även kortare fortbildning kan ha goda effekter.
305
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
SOU 2016:46 |
16.1Statens satsningar på fler speciallärare och specialpedagoger
Enligt Statistiska centralbyråns Arbetskraftsbarometer 20141 råder det brist på nyutexaminerade speciallärare och specialpedagoger. Enligt prognoserna kommer bristen att vara stor år 2020, och fram till år 2035 beräknas efterfrågan att öka med 70 procent.2 Det framtida balansläget är beroende av de närmaste årens utbildnings- satsningar. För att täcka behovet föreslår regeringen flera åtgärder i vårbudgeten 2015 och 2016:
•utbyggnad av speciallärar- och specialpedagogikutbildningar
•insatser som i huvudsak syftar till att öka tillgången till special- pedagogiskt stöd i förskoleklassen och årskurs
Regeringens satsning på specialpedagogisk kompetens uppgår till 500 miljoner kronor per år. För åren
Till höstterminen 2016 kunde Skolverket inte erbjuda special- isering mot grav språkstörning respektive synnedsättning. Antalet ansökningar till specialiseringen mot dövhet eller hörselnedsättning var dessutom betydligt lägre än till andra specialiseringar. Utredningen anser att det därför är rimligt att prioritera specialiseringarna mot dövhet eller hörselnedsättning respektive grav språkstörning. Dels genom att se till att specialiseringarna verkligen kommer igång varje år framöver, dels genom att ge företräde åt specialiseringarna.
Utredningen gör bedömningen att även övriga satsningar som görs på specialpedagogik måste leda till att det anställs fler special-
1Arbetsbarometern publiceras på www.scb.se i december varje år.
2Statistiska centralbyrån (2014).
3Regeringens proposition 2014/15:1 resp. 2015/16:1. (Utgiftsområde 16).
4Regeringens proposition 2015/16:1. (Utgiftsområde 16).
306
SOU 2016:46 |
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
lärare med specialisering mot dövhet eller hörselnedsättning respektive grav språkstörning och att andelen behöriga ökar. Annars finns det risk att elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning inte kommer att kunna få det stöd de behöver trots de insatser som utredningen föreslår.
16.2Fortbildningsinsatser inom dövhet och hörselnedsättning
Det finns ett antal olika typer av fortbildningar för lärare och annan skolpersonal som arbetar med elever med dövhet eller hörsel- nedsättning. Det handlar om specialpedagogiska högskolekurser, kompetenshöjande åtgärder via Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, och kortare fortbildningar och handledning som huvud- männen anordnar för lärarna i olika utsträckning. Fortbildnings- insatser i teckenspråk behandlas i avsnitt 9.4 Behov av lärar- fortbildning i teckenspråk.
Specialpedagogiska högskolekurser
Vid en genomgång av högskolornas kursutbud i januari 2016 framgick att det endast var Stockholms universitet och Örebro universitet som hade speciallärarutbildning med specialisering mot dövhet eller hörselnedsättning.
Kompetenshöjande åtgärder via SPSM
SPSM:s resurscenter döv/hörsel är ett nationellt resurscenter för barn och ungdomar med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning. Resurscentret erbjuder bland annat utredningar av elever och fortbildning av skolpersonal. SPSM har också rådgivare med kompetens inom dövhet och hörselnedsättning i sina fem regioner. Rådgivarna samverkar med kommuner och skolor för att elevgruppen ska få en likvärdig skolgång. I de flesta fall är det skolan som kontaktar rådgivarna för att få svar på sina frågor om pedagogiska strategier och förhållningssätt.
307
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
SOU 2016:46 |
SPSM har olika kurser riktade till lärare och andra som arbetar med barn och elever med dövhet eller hörselnedsättning. Myndigheten erbjuder distanskurser, bland annat en grundkurs och en fördjupningskurs i hur man ska möta barn och elever med hörselnedsättning. Myndigheten erbjuder även en kurs i hur man kan anpassa lärmiljö och pedagogik för elever med hörsel- nedsättning. Dessutom har man kurser i tecken som alternativ och kompletterande kommunikation, TAKK.
Även den regionala specialskolan är i viss utsträckning en resurs för fortbildning, då man tar emot mindre grupper med pedagoger på studiebesök.
Kortare fortbildning, handledning och nätverk
Kompetenshöjande åtgärder kring dövhet och hörselnedsättning arrangeras också av skolhuvudmännen. Exempel på det syns i utredningens statsbidrag, se kapitel 25 Statsbidrag till kvalitets- höjande åtgärder. Åtgärderna har till exempel bestått av pedagogisk fortbildning om dövhet eller hörselnedsättning, fortbildning om tekniska hjälpmedel och fortbildning i teckenspråk eller tecken som stöd. De har också bestått av studiebesök och erfarenhetsutbyte.
16.3Fortbildningsinsatser inom grav språkstörning
Det finns ett antal olika typer av fortbildningar för lärare och annan skolpersonal som arbetar med elever med grav språk- störning. Det handlar om specialpedagogiska högskolekurser på Malmö högskola, kompetenshöjande åtgärder via SPSM och kortare fortbildningar och handledning som huvudmännen anordnar för lärarna i olika utsträckning.
Specialpedagogiska högskolekurser
Riksdagen beslutade om en satsning på specialpedagogiska fördjupningskurser inom grav språkstörning under åren
5 Regeringsbeslut Dir. 1995:134. Regeringens proposition 1998/99:105.
308
SOU 2016:46 |
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
Sammanlagt 460 speciallärare, specialpedagoger och logopeder utbildades på Karlstads universitet, Malmö högskola, Lärarhögskolan i Stockholm och Umeå universitet i samarbete med SPSM:s resurscenter tal och språk.6 Efter satsningen har Malmö högskola fortsatt att erbjuda högskolekurser på avancerad nivå med inriktning mot grav språkstörning. Där finns det också en inriktning mot grav språkstörning i speciallärarprogrammet.
Kompetenshöjande åtgärder via SPSM
Resurscenter tal och språk i Stockholm är ett nationellt resurs- center för barn och ungdomar med grav språkstörning. Resurs- centret erbjuder bland annat utredningar av elever och fortbildning av skolpersonal. SPSM har också rådgivare med kompetens inom grav språkstörning i sina fem regioner. Rådgivarna samverkar med kommuner och skolor för att elevgruppen ska få en likvärdig skolgång. I de flesta fall är det skolan som kontaktar rådgivarna för att få svar på sina frågor om pedagogiska strategier och för- hållningssätt.
SPSM har vid två tillfällen anordnat tvådagarskonferenser om grav språkstörning. Den första arrangerades år 2012 och den andra år 2015, i samarbete med utredningen. Antalet deltagare begränsades till 350 respektive 900, men vid båda tillfällena var efterfrågan på platser så stor att antalet hade kunnat fördubblas. Utbildningsradion filmade båda konferenserna och SPSM har på så sätt fått möjlighet att använda och hänvisa till föreläsningarna på sin webbsida och i sina kurser.
Myndigheten har också distanskurser om grav språkstörning. Kurserna vänder sig till lärare och andra som arbetar med barn och elever med grav språkstörning. De leds av specialpedagoger, psykologer, logopeder och kuratorer på SPSM. Deltagarna på kurserna bjuds in till ett nätverk som erbjuder kompetens- utveckling och erfarenhetsutbyte två gånger per år.
Även specialskolan är i viss utsträckning en resurs för fort- bildning. Hällsboskolan i Umeå och Stockholm tar emot mindre grupper med pedagoger på studiebesök.
6 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011).
309
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
SOU 2016:46 |
Kortare fortbildning, handledning och nätverk
Kompetenshöjande åtgärder kring grav språkstörning arrangeras också av skolhuvudmännen. Exempel på det syns i utredningens statsbidrag, se kapitel 25 Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder. Åtgärderna har till exempel bestått av att specialpedagoger eller logopeder ger lärare fortbildning och handledning. De har också bestått av studiebesök i kommunikationsklasser, erfarenhetsutbyte kommunikationsklasser emellan eller andra typer av samarbeten mellan skolor som har elever med grav språkstörning.
16.4Brist på formell utbildning om dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning
För en gynnsam språkutveckling hos elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning som får sin utbildning i reguljär klass rekommenderas bland annat anpassning av arbetssätt och lärverktyg, tydlig struktur och en inlärningsmiljö som ger god möjlighet till språkligt samspel, se kapitel 6 Pedagogiska behov hos elever med dövhet eller hörselnedsättning respektive kapitel 13 Vilket stöd behöver elever med grav språkstörning i skolan? Utredningen har noterat att det är stor variation i vilken kompetens som finns på olika skolor för att möta dessa behov, även inom samma kommun. På skolor där det finns hörsel- eller kommunikationsklasser eller
När det gäller elever med dövhet eller hörselnedsättning ger
7Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014a).
8Specialpedagogiska skolmyndigheten (2008b).
310
SOU 2016:46 |
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
är de viktigaste hörnstenarna för att eleverna ska kunna inkluderas på bästa sätt. Lärarna menade sig ha begränsade kunskaper om elever med hörselnedsättning.
Utredningen har också i sina kontakter med kommuner noterat att det i vissa kommuner tycks vara så att den specifika hörsel- kompetensen i till exempel den centrala elevhälsan urholkas, bland annat vid pensionsavgångar. Detta är en bild som bekräftas av SPSM9 och Hörselskadades Riksförbund som funnit att varannan kommun inte har tillgång till hörsellärare med hörselpedagogisk utbildning.10 Utredning kan konstatera att det tycks finnas ett stort behov av kompetensutveckling inom området.
Lärarnas kunskaper om grav språkstörning har också under- sökts. I en svensk studie intervjuades elever som hade gått över från kommunikationsklass till reguljär klass och deras lärare. Det visade sig att lärarna i de mottagande klasserna hade bristande kunskaper om grav språkstörning och begränsade möjligheter att ge eleverna språkligt stöd. En slutsats var att lärarna borde få både kompetensutveckling för att höja sina teoretiska kunskaper och handledning kring de individuella eleverna.11
I en liknande brittisk studie intervjuades lärare som hade elever med grav språkstörning. Av svaren framkom att nästan alla lärare saknade formell utbildning inom arbete med elever som har grav språkstörning. De kunskaper lärarna hade var i stället resultat av sam- arbete med kollegor. Avsaknaden av formell utbildning avspeglades i bristande kunskaper om grav språkstörning och dess orsaker och följder. Lärarna hade också bristande kunskaper om elevernas stödbehov. Även här efterlyste forskarna bättre möjligheter till fortbildning. 12
Bilden bekräftas av Skolinspektionens rapport13 där lärarna menar att de har ”för liten kunskap om hur funktionsnedsättningen påverkar inlärningen”.
Förhållandena som framkommer i studierna ovan stämmer väl överens med vad som framkommit i utredningens skolenkät om elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. När
9Specialpedagogiska skolmyndigheten (2009b).
10Hörselskadades Riksförbund (2007).
11Hedman, B. (2009).
12Dockrell. J.E. & Lindsay, G (2001).
13Skolinspektionen (2009).
311
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
SOU 2016:46 |
rektorerna fick frågan om vilken utbildning de flesta av lärarna till elever med grav hörselnedsättning eller grav språkstörning fått kring hörselnedsättning respektive språkstörning var det vanligaste svaret handledning i några timmar, se figur 16.1 och 16.2.
Figur 16.1
60
50
40
30
20 13
10
0
Hur mycket kompetensutveckling har de flesta av berörda klass- och ämneslärare fått kring hörselnedsättning?
Svar från 1 439 grundskolor och 372 gymnasieskolor som har elever med grav hörselnedsättning, procent
49
45
27
20 |
17 |
|
|
|
18 |
|
|
|
|
||
|
6 |
3 |
1 |
1 |
0 |
|
|
||||
|
|
|
|
Grundskola |
|
Gymnasieskola |
|
|
||
|
|
312
SOU 2016:46 |
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
Figur 16.2
60
50
40
30
20 14
10
0
Hur mycket kompetensutveckling har de flesta av berörda klass- och ämneslärare fått kring språkstörning?
Svar från 1 768 grundskolor och 372 gymnasieskolor som har elever med generell eller grav språkstörning, procent
55 |
|
|
|
|
|
33 |
|
|
|
|
29 |
28 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
17 |
9 |
6 |
3 |
|
|
|
|
1 |
2 |
2 |
||
|
|
|
Grundskola |
|
Gymnasieskola |
|
|
||
|
|
16.5Goda effekter av kortare fortbildning
Samtidigt som det behövs specialpedagoger och speciallärare med inriktning mot dövhet eller hörselnedsättning respektive språk- störning gör utredningen bedömningen att det är nödvändigt att alla berörda lärare får åtminstone kortare kompetensutveckling. Så är det inte i dag. Enligt utredningens skolenkät svarar 14 procent av grundskolerektorerna som har elever med generell eller grav språk- störning på skolan att de flesta berörda klass- eller ämneslärare inte har fått någon kompetensutveckling alls. På gymnasieskolan är siffran den dubbla, 28 procent. Nästan lika illa ser det ut på skolor som har elever med grav hörselnedsättning.
Även kortare fortbildning inom grav språkstörning kan öka lärares teoretiska kunskaper och förändra deras agerande gentemot eleverna. Det visar en studie där sex nyzeeländska specialpedagoger fick tre timmars fortbildning och handledning om grav språk- störning. Från att innan fortbildningen fokusera på elevernas svårigheter började de efter insatsen fokusera mer på elevernas situation i klassrummet. Enligt forskarna skulle en kombination av
313
Hög kompetens och professionalism hos lärare och annan skolpersonal |
SOU 2016:46 |
teoretisk fortbildning och handledning kring lärares arbete i klass- rummet kunna förbättra elevernas skolsituation.14 Studien replikerades med svenska lärare i årskurs
Det finns enligt forskningen anledning att tidigt ge alla lärare som undervisar elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning åtminstone kortare fortbildningar och handledning, vilket är förhållandevis lätt att arrangera.
14Cunningham, M. m.fl. (2010).
15Ferm, L. &
314
17 Statens specialpedagogiska stöd
17.1Ansvarsfördelning stat – landsting – kommun
Ansvaret för stöd till elever med funktionsnedsättning delas mellan staten, landstingen och skolhuvudmännen – i de flesta fall kommun- erna. I detta avsnitt fokuseras ansvarsfördelningen när det gäller elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning.
Kommunernas ansvar för elevernas skolgång är långtgående. Enligt skollagen (2010:800) ska alla, oberoende av geografiskt hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet. Lika rättigheter och möjligheter inom utbildningsområdet ska gälla avsett kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. I utbildningen ska hänsyn tas till elevers olika behov och en strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förut- sättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen.1 Om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga ska rektorn se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Om utredningen visar att eleven är i behov av särskilt stöd, ska sådant stöd ges. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation.2 Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Det ska vidare framgå när
13 kap. 5 a § skollagen (2010:800).
23 kap. 8 § skollagen (2010:800).
315
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas.3
På kommunala och enskilda skolhuvudmän ligger med andra ord långtgående krav att ge eleverna det stöd de behöver för att uppnå målen för utbildningen. Skolhuvudmännen ska också tillhandahålla de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas.4 För elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning har alltså skolan ansvar för att extra anpassningar görs i form av till exempel pedagogisk kunskap och teknik för att möta eleverna i skolsituationen.
Landstingen har ansvar för hälso- och sjukvård. Enligt hälso- och sjukvårdslagen5 innebär detta att de ska erbjuda habilitering och rehabilitering samt ansvara för hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning. Dessutom ska landstingen erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för personer med dövhet, hörselnedsättning eller dövblindhet.
Med habilitering avses enligt Socialstyrelsen6 insatser som ska bidra till att en person med medfödd eller tidigt förvärvad funktions- nedsättning, utifrån sina behov och förutsättningar, utvecklar och bibehåller bästa möjliga funktionsförmåga. Insatserna ska skapa goda villkor för ett självständigt liv och ett aktivt deltagande i sam- hällslivet. Habilitering omfattar insatser från medicinska, sociala, psykologiska såväl som pedagogiska kompetensområden. För studerande med funktionsnedsättning tillhandahåller landstingen hjälpmedel i undervisningssituationen. Det är alltså landstingen som förskriver såväl hörapparater som hörteknik till elever med dövhet eller hörselnedsättning. I samband med förskrivningarna ges som regel olika former av information och stöd till eleven och elevens föräldrar och lärare.
Även om landstingen enligt LSS7 har ett särskilt ansvar att ge råd och stöd som ett komplement till habiliteringen för barn och ung- domar med funktionsnedsättning har de inget reglerat ansvar för
33 kap. 9 § skollagen (2010:800).
42 kap. 35 § skollagen (2010:800).
5Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).
6Samordning av insatser för habilitering och rehabilitering (SOSFS 2007:10).
7Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387).
316
SOU 2016:46 |
Statens specialpedagogiska stöd |
att erbjuda specialpedagogiskt stöd till skolan. Landstingens uppdrag är riktat mot enskilda individer. De är skyldiga att planera habilitering och rehabilitering och tillhandahålla hjälpmedel i sam- verkan med den enskilde.
Landstingens pedagogiska hörselvård arbetar på uppdrag av föräldrarna och erbjuder habilitering för elever med dövhet eller hörselnedsättning. Hörselvården stödjer eleverna med personlig teknik samt erbjuder vid behov hörsel- och talträning. Man erbjuder också föräldrar en grundläggande kurs i teckenspråk. Hörselvården följer barnen från spädbarnsåren upp till och med gymnasieskolan, även om det i praktiken kan se lite olika ut när det gäller gymnasie- elever.
Även när det gäller elever med grav språkstörning arbetar lands- tingen på uppdrag av föräldrarna. Vanligast är att arbetet sker genom landstingets logopediska mottagningar, men i vissa lands- ting kan arbetet vara organiserat på annat sätt, till exempel genom privata aktörer. Landstingen gör logopediska och psykologiska utredningar och insatser. Insatserna från landstingens logopeder kan antingen vara direkta och genomföras av logopederna själva eller indirekta, genom att en lärare handleds kring hur man kan stimulera elevernas språkliga utveckling.
Det finns stora skillnader mellan hur landsting tolkar sitt upp- drag kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning. När det gäller elever med dövhet eller hörselnedsättning går vissa landsting in i skolan för att se till att det där finns fungerande teknik, medan andra landsting har en mer strikt gräns mellan vad som betraktas som personliga hjälpmedel och hjälp- medel som är pedagogiskt motiverade och därmed ligger inom det som är skolhuvudmännens uppdrag. När det gäller elever med grav språkstörning överlåter vissa landsting insatserna till skolan när eleverna börjar där medan andra landsting fortsätter sina insatser i skolåldern.
Staten svarar för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering och en del utvecklingsinsatser i förhållande till skolan. För elever med vissa funktionsnedsättningar har staten tagit ett utökat ansvar. Staten ansvarar, genom Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, för utbildningen vid de statliga specialskolorna och ger även råd och stöd till andra skolhuvudmän i specialpedagogiska frågor samt anordnar och medverkar i kompetensutveckling. Myndig-
317
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
heten främjar även utveckling av läromedel samt administrerar vissa statliga bidrag, såsom statsbidrag för särskilda insatser på skol- området,
Staten bidrar även ekonomiskt till bland annat riksgymnasiet i Örebro för elever med dövhet, hörselsnedsättning eller språk- störning med behov av insatser av samma slag som döva.
Det specialpedagogiska stödet ges huvudsakligen genom råd- givnings- och utredningsinsatser, strategisk huvudmannasamverkan, kompetensutveckling och nätverk. Målgruppen för insatserna är bred, från förvaltningschefer till pedagoger. Stödet ges utifrån att skolhuvudmännen begär det, men det efterfrågas endast undantags- vis av enskilda huvudmän.
Av genomgången ovan framgår sammanfattningsvis att trots att stat och landsting erbjuder specialpedagogiskt stöd för elever med vissa funktionsnedsättningar är det primära ansvaret i de flesta fall skolhuvudmännens. Landstingen gör olika tolkningar av sitt upp- drag när det gäller pedagogiskt och tekniskt stöd till skolorna. Det finns inget samlat grepp om vilka insatser som görs av staten, landstingen och kommunerna. Det stöd som i dag ges till elever med dövhet eller hörselnedsättning upplevs inte som samordnat och överblickbart av elever och föräldrar.8 Det har visat sig att både föräldrar och skolpersonal har svårt att se vilka olika parter som är inblandade för att stödja eleverna och vem som gör vad. Föräldrar har också svårt att hitta information om vilka utbildningsalternativ som finns för deras barn och vad de olika alternativen innebär.
17.2Stöd från Specialpedagogiska skolmyndigheten
SPSM bildades 2008 genom en sammanslagning av två olika myndig- heter som båda arbetade med frågor som rörde utbildningen för elever med funktionsnedsättning. Det var dels Specialpedagogiska institutet, vars uppgift var att erbjuda huvudmän råd och stöd i specialpedagogiska frågor, dels Specialskolemyndigheten, som ansvarade för utbildningen vid de statliga specialskolorna.
Bakgrunden till sammanslagningen var att det uppstått en gräns- dragningsproblematik mellan de båda myndigheterna. Regeringen
8 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013d).
318
SOU 2016:46 |
Statens specialpedagogiska stöd |
bedömde då att en gemensam myndighet med ansvar för vissa frågor som rör elever med funktionsnedsättning ökar förutsättningarna för samverkan och erfarenhetsutbyte mellan de olika personalgrupp- erna. Kvaliteten i den stödjande verksamheten bedömdes även främjas av att den stödjande verksamheten lades samman med utbildningsverksamheten i specialskolorna. Att skapa en ny myndighet skulle även ses som ett sätt att öka tydligheten för elever, vårdnadshavare och kommuner om vem som har ansvaret för frågor som rör utbildning, råd och stöd.9
Den nya myndigheten skulle enligt regeringens förslag ansvara för utbildningen vid de statliga specialskolorna och för utbild- ningen vid särskilda resurscenter samt erbjuda råd och stöd i special- pedagogiska frågor till skolhuvudmän. Myndigheten skulle även främja utveckling, anpassning och distribution av läromedel samt administrera vissa statliga stöd och bidrag.
Av SPSM:s instruktion från 201110 följer bland annat att SPSM ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. SPSM har bland annat följande uppgifter:
•att ge skolhuvudmän råd och stöd i specialpedagogiska frågor som rör barn, unga och vuxna med funktionsnedsättning
•att erbjuda specialpedagogisk utredning av elever genom bland annat resurscenter döv/hörsel och resurscenter tal och språk
•att främja och informera om tillgången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning
•att ha riksskolor för elever från hela landet med grav språk- störning, med dövblindhet, med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning respektive med dövhet eller hörselned- sättning och intellektuell funktionsnedsättning
•att ha regionskolor för elever med dövhet eller hörselnedsättning
•att erbjuda teckenspråksutbildning för barn som har syskon eller föräldrar med dövhet eller hörselnedsättning
9Regeringens proposition 2007/08:50.
10Förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.
319
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
•att pröva frågor om bland annat mottagande i specialskolan enligt 7 kap. 6 § skollagen (2010:800) genom Nämnden för mottagande i specialskolan och för
I de avsnitt som följer efter detta presenteras de olika uppgifterna närmare, vad de kostar och vilka delar av SPSM:s organisation som ansvarar för dem.
Omkring hälften av myndighetens totala kostnader, 459 392 tkr år 2015, går årligen till att bedriva undervisning i specialskolan och tillhandahålla boende för eleverna. Ungefär en fjärdedel av kost- naderna går årligen till att tillhandahålla specialpedagogiskt stöd, medan utbildning i teckenspråk för syskon respektive verksamhet vid resurscenter årligen kostar omkring 8 000 tkr respektive 90 000 tkr, se tabell 17.1.
Tabell 17.1 Kostnader fördelade på verksamheter, tkr
Verksamhet |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Undervisning |
367 530 |
373 783 |
346 409 |
354 929 |
362 805 |
Förskoleklass |
4 965 |
4 354 |
5 306 |
7 487 |
6 435 |
Fritidshem |
16 279 |
19 713 |
20 760 |
23 955 |
30 201 |
Teckenspråk för syskon |
8 668 |
8 853 |
7 658 |
8 442 |
7 210 |
Boende |
98 381 |
100 978 |
100 570 |
111 569 |
96 587 |
Specialpedagogiskt stöd |
171 965 |
175 643 |
189 550 |
220 628 |
219 098 |
Resurscenter |
91 510 |
89 380 |
92 904 |
93 422 |
95 834 |
Läromedel |
56 319 |
55 435 |
58 255 |
68 126 |
71 291 |
Statsbidrag |
13 391 |
14 427 |
14 689 |
16 951 |
16 653 |
Totalt |
829 009 |
842 566 |
836 101 |
905 509 |
906 114 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
SPSM:s kostnader kan också betraktas utifrån fördelningen mellan olika skolformer, se tabell 17.2. Då framgår att myndighetens kostnader till övervägande del rör insatser i de obligatoriska skol- formerna, 772 567 tkr år 2015. Endast 39 714 tkr lades samma år på insatser i gymnasieskolan. Även om kostnaden för specialskole- verksamheten räknas bort och hänsyn tas till att grundskolan är nioårig står det klart att insatser i obligatoriska skolformer är mer än dubbelt så vanliga som insatser i gymnasieskolan.
320
SOU 2016:46 Statens specialpedagogiska stöd
Tabell 17.2 Kostnader fördelade på skolformer*, tkr
Skolform |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
|
|
|
Förskola |
58 117 |
47 669 |
54 986 |
58 108 |
Obligatoriska skolformer |
721 737 |
727 500 |
779 208 |
772 567 |
Gymnasieskolan |
41 981 |
39 125 |
45 013 |
39 714 |
Vuxenutbildning |
20 730 |
21 807 |
26 301 |
19 072 |
Totalt |
842 566 |
836 101 |
905 509 |
889 461 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
17.2.1Råd- och stödverksamheten
Enligt SPSM:s instruktion ska myndigheten ge råd och stöd till skolhuvudmän, men även anordna och medverka i kompetens- utveckling, bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklings- verksamhet och sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning som är relevant inom det specialpedagogiska området.
De totala kostnaderna för det specialpedagogiska stödet uppgick år 2015 till 219 089 tkr. I det ingick även vad myndigheten kategoriserar som övrigt specialpedagogiskt stöd. Under de senaste åren har kostnaderna för stödet ökat kraftigt, framför allt som ett resultat av myndighetens aktiva arbete med att utöka verksamhet- erna inom specialpedagogiskt stöd. Arbetet med kompetens- utveckling har ökat liksom antalet rådgivningsuppdrag och sam- verkansmöten med skolhuvudmän. Några närmare uppgifter om hur kostnaderna har fördelat sig mellan olika stödinsatser redogörs inte för i myndighetens årsredovisning.
Insatser i samband med ett rådgivningsuppdrag utgår alltid från en frågeställning som inkommit till myndigheten. När en förfrågan om specialpedagogisk rådgivning inkommit görs inledningsvis en orientering kring behov och möjligheter utifrån skolans eller huvudmannens resurser och kompetens. Därefter görs en överens- kommelse med den som skickat förfrågan om vad uppdraget inne- bär och vilken insats som ska göras. Insatser kan vara på
321
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
När det gäller rådgivningsuppdrag fördelade på funktions- nedsättning står dövhet eller hörselnedsättning och tal- och språk- svårighet för omkring 15 procent av uppdragen, se tabell 17.3. Fördelningen av rådgivningsuppdragen mellan olika funktions- nedsättningar har varit förhållandevis stabil de senaste åren.
Tabell 17.3 Antal rådgivningsuppdrag fördelade på funktionsnedsättning (urval)
Funktionsnedsättning |
2012 |
2013 |
2014 |
2015* |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal Andel |
|
|
|
|
|
|
|
|
Övergripande uppdrag |
304 |
8 % |
219 |
6 % |
197 |
5 % |
|
Dövhet/hörselnedsättning |
130 |
3 % |
165 |
4 % |
134 |
4 % |
|
Dövblindhet |
33 |
1 % |
59 |
2 % |
63 |
2 % |
|
Npf |
603 |
16 % |
671 |
18 % |
717 |
19 % |
|
Tal- och språksvårighet |
333 |
9 % |
406 |
11 % |
411 |
11 % |
|
Synnedsättning |
430 |
11 % |
412 |
11 % |
434 |
11 % |
|
Intellektuell |
176 |
5 % |
133 |
4 % |
124 |
3 % |
|
funktionsnedsättning |
|
||||||
Kombinationer av |
1 210 |
32 % |
1 042 |
28 % |
1 048 |
28 % |
|
funktionsnedsättningar |
|
||||||
Totalt: |
3 219 |
|
3 107 |
|
3 128 |
|
|
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
Det förekommer regionala skillnader i antalet rådgivningsuppdrag såväl som fördelningen mellan de olika funktionsnedsättningarna. Region Östra hade år 2013 lägst antal uppdrag totalt sett. Regionerna Västra och Mellersta hade lägst andel uppdrag som gällde dövhet eller hörselnedsättning medan region Mellersta hade högst andel uppdrag som rörde tal- och språksvårigheter, se figur 17.4.
322
SOU 2016:46 Statens specialpedagogiska stöd
Tabell 17.4 Rådgivningsuppdrag fördelade på regioner 2013
Funktions- |
Norra |
Östra |
|
Mellersta |
Västra |
|
Södra |
||||
nedsättning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
||
|
|||||||||||
Övergripande |
56 |
6 % |
29 |
6 % |
42 |
5 % |
36 |
5 % |
61 |
8 % |
|
uppdrag |
|||||||||||
Dövhet/hörsel |
60 |
7 % |
31 |
6 % |
24 |
3 % |
13 |
2 % |
37 |
5 % |
|
Npf |
137 |
15 % |
48 |
10 % |
201 |
22 % |
162 |
21 % |
157 |
20 % |
|
Tal- och |
90 |
10 % |
42 |
9 % |
130 |
14 % |
77 |
10 % |
80 |
10 % |
|
språksvårighet |
|||||||||||
Kombinationer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
av funktions- |
276 |
31 % |
123 |
27 % |
229 |
25 % |
233 |
31 % |
201 |
26 % |
|
nedsättningar |
|||||||||||
Totalt: |
906 |
|
464 |
|
900 |
|
759 |
|
775 |
|
|
Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten.
17.2.2Specialskolan
Statistiska uppgifter om bland annat elevantal i specialskolan finns hos olika aktörer, däribland SPSM. De uppgifter utredningen tagit del av går ibland isär, trots att de emellanåt kommer från samma myndighet. Siffrorna i kapitlet är därför något osäkra. Skillnaderna är emellertid inte sådana att de påverkar de förslag som utredningen presenterar i detta betänkande.
Inom ramen för sitt uppdrag att ansvara för utbildning i bland annat specialskolan driver SPSM sammanlagt tre riksskolor och fem regionskolor. Riksskolorna är Ekeskolan för elever med syn- nedsättning och ytterligare funktionsnedsättning, Hällsboskolan11 för elever med grav språkstörning och Åsbackaskolan för elever med dövblindhet och elever med dövhet eller hörselnedsättning som på grund av sin intellektuella funktionsnedsättning inte kan få sin utbildning i en regionskola12. Regionskolorna Kristinaskolan, Manillaskolan, Birgittaskolan, Vänerskolan och Östervångsskolan är avsedda för elever med dövhet eller hörselnedsättning som inte behöver utbildning med särskilda insatser vid riksskolorna13.
Antalet elever inskrivna i specialskolan har legat relativt stabilt de senaste åren, med en ökning de tre senaste åren framför allt
11Hällsboskolan har skolenheter i Stockholm och Umeå.
12SFS 2011:130, 9 § Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.
13Ibid, 10 §.
323
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
inom Hällsboskolan. Även könsfördelningen har varit stabil med en liten övervikt åt pojkar i specialskolan som helhet, se tabell 17.5. Hällsboskolan i Stockholm respektive Umeå har dock en betydande övervikt av pojkar.
Tabell 17.5 Antal elever inskrivna i specialskolan
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Flickor |
223 |
231 |
200 |
209 |
221 |
217 |
Pojkar |
278 |
270 |
257 |
269 |
281 |
336 |
Totalt: |
501 |
501 |
457 |
478 |
502 |
553 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
För tredje året i följd har antalet ansökningar till specialskolan ökat, vilket framgår av tabell 17.6. Framför allt har ansökningar till Hällsboskolan ökat och år 2015 avsåg 141 av ansökningarna Hällsboskolan (87 stycken 2014). Vid en jämförelse med tabell 17.7 framgår att antalet inskrivningar i specialskolan inte ökat i samma takt som ansökningarna.
Tabell 17.6 Antal ansökningar till specialskolan
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
|
|
|
|
|
Ansökningar till regionskolor |
68 |
48 |
56 |
74 |
78 |
99 |
Ansökningar till nationella |
54 |
48 |
32 |
45 |
93 |
145 |
skolor |
||||||
Totalt |
122 |
96 |
88 |
119 |
171 |
244 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
324
SOU 2016:46 Statens specialpedagogiska stöd
Tabell 17.7 Antal elever inskrivna i specialskolan per skolenhet (varav antal som läser enligt grundsärskolans kursplaner)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
||||||||
Birgittaskolan |
135 |
(17) |
126 |
(7) |
113 |
(16) |
112 |
(6) |
119 |
(7) |
133 |
(5) |
||
Kristinaskolan |
56 |
(6) |
52 |
(6) |
37 (4) |
40 |
(5) |
33 |
(4) |
25 |
(4) |
|||
Manillaskolan |
111 |
(14) |
110 (11) |
95 |
(11) |
98 (10) |
94 (11) |
89 |
(13) |
|||||
Vänerskolan |
56 |
(3) |
58 |
(4) |
52 (3) |
47 |
(2) |
46 |
(3) |
51 |
(3) |
|||
Östervångsskolan |
57 |
(5) |
56 |
(4) |
55 (6) |
61 |
(6) |
69 |
(7) |
70 |
(7) |
|||
Hällsbo |
22 |
(4) |
37 |
(3) |
42 (2) |
55 |
(1) |
77 |
(0) |
114 |
(3) |
|||
(Sigtuna/Sthlm) |
||||||||||||||
Hällsbo Umeå |
|
6 |
(1) |
8 |
(1) |
14 (0) |
24 |
(1) |
31 |
(1) |
40 |
(3) |
||
Åsbackaskolan |
33 |
(33) |
28 (28) |
24 |
(24) |
15 (15) |
5 |
(5) |
5 |
(5)* |
||||
Ekeskolan |
25 |
(21) |
|
- |
|
- |
26 (23) |
28 (26) |
26 |
(23) |
||||
Totalt: |
501 (83) |
501 (64) |
457 (66) |
478 (46) |
502 (38) |
553 (43) |
||||||||
Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens Skolverk.
*Samtliga elever läste enligt grundsärskolans kursplaner inriktning träningsskola.
–Jämförbara uppgifter saknas enligt utredningens bedömning.
Under åren 2010 till 2014 minskade antalet inskrivna elever i Birgittaskolan, Kristinaskolan, Manillaskolan och Vänerskolan. En liten ökning kan dock noteras vid Östervångsskolan under samma period. Vid Birgittaskolan ökade antalet elever mellan 2014 och 2015 så att elevantalet återigen låg i nivå med 2010. Vid Hällsboskolans skolenheter i Stockholm/Sigtuna respektive Umeå har antalet inskrivna elever ökat kraftigt. Under 2015 togs 46 nya elever emot.
Vid Åsbackaskolan fanns 15 elever inskrivna vårterminen 2014. I och med flytten av verksamheten från Gnesta till Örebro minskade antalet elever till fem höstterminen 2014. Elevantalet vid Ekeskolan har legat förhållandevis konstant de senaste åren. Vid Åsbackaskolan läste samtliga elever enligt grundsärskolans kurs- planer inriktning träningsskola år 2015. Samma år läste 23 av 26 elever vid Ekeskolan enligt grundsärskolans kursplaner inklusive inriktning träningsskola.
I regionskolorna har antalet elever som läser enligt grund- särskolans kursplaner varierat mellan omkring 30 och 40 elever per år. Läsåret 2015/16 läste omkring 7 procent av eleverna enligt grundsärskolans kursplaner. I Hällsboskolorna har andelen elever som läser enligt grundsärskolans kursplaner också varierat över
325
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
åren. Läsåret 2015/16 läste knappt 4 procent av eleverna enligt grundsärskolans kursplaner.
Den totala kostnaden för undervisningen inom specialskolan gick upp med omkring två procent mellan år 2014 och 2015, se tabell 17.8. Samtidigt ökade antalet elever. Den genomsnittliga kostnaden per elevplats minskade från 707 tkr år 2014 till 656 tkr år 2015.
Tabell 17.8 Kostnader för undervisning per skolenhet* respektive elevplats, tkr
|
2011 |
2012 |
|
2013 |
|
2014 |
|
2015 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Enhet |
Elev- |
Enhet |
Elev- |
Enhet |
Elev- |
Enhet |
Elev- |
Enhet |
Elev- |
|
|
plats |
|
plats |
|
plats |
|
plats |
|
plats |
Birgittaskolan |
65 898 |
523 |
65 526 |
580 |
63 982 |
571 |
68 002 |
571 |
74 436 |
560 |
Kristinaskolan |
40 508 |
779 |
40 694 |
1 100 |
32 707 |
818 |
27 370 |
829 |
32 056 |
1 282 |
Manillaskolan |
66 220 |
602 |
68 697 |
723 |
61 826 |
631 |
58 698 |
624 |
53 904 |
606 |
Vänerskolan |
36 018 |
621 |
38 186 |
734 |
35 035 |
745 |
33 507 |
728 |
35 337 |
693 |
Östervångs- |
44 744 |
799 |
43 766 |
796 |
42 039 |
689 |
47 318 |
686 |
46 073 |
658 |
skolan |
||||||||||
Hällsbo |
22 274 |
602 |
22 764 |
542 |
23 598 |
437 |
33 590 |
436 |
50 851 |
446 |
(Sigtuna/Sthlm) |
||||||||||
Hällsbo (Umeå) |
4 816 |
602 |
7 588 |
542 |
10 925 |
437 |
18 461 |
596 |
19 384 |
485 |
Åsbackaskolan |
64 611 |
2 118 |
43 059 |
1 794 |
33 446 |
2 230 |
32 007 |
6 401 |
15 759 |
3 152 |
Ekekolan |
66 051 |
2 590 |
43 525 |
1 741 |
42 816 |
1 647 |
35 975 |
1 285 |
35 005 |
1 346 |
Totalt: |
411 140 |
|
373 805 |
|
346 374 |
|
354 478 |
|
362 805 |
|
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
Vissa kostnader per enhet är framräknade genom att multiplicera elevplatskostnaden med antalet inskrivna elever enligt tabell ovan.
Vid en jämförelse mellan tabell 17.7 och 17.8 framgår att region- skolornas kostnader per elevplats varierar med antalet elever som är inskrivna vid skolenheten. Ju fler inskrivna elever vid skolenheten desto lägre kostnader per elevplats. Birgittaskolan var år 2015 den skola som hade flest antal elever, 133 stycken, samtidigt som man hade lägst kostnad per plats, 560 tkr. Kristinaskolan hade å andra sidan lägst antal inskrivna elever, 25 stycken, samtidigt som kost- naden per elevplats var 1 282 tkr.
Åsbackaskolans kraftiga ökning från 2 230 tkr per elevplats år 2013 till 6 401 tkr år 2014 beror på att antalet elever minskade vid
326
SOU 2016:46 |
Statens specialpedagogiska stöd |
flytten från Gnesta till Örebro. Samtidigt medförde flytten vissa engångskostnader som påverkade den genomsnittliga kostnaden per elevplats. Oavsett detta är en elevplats vid Åsbackaskolan avsevärt mycket dyrare än en plats vid en regionskola eller Hällsboskolan. Även en plats vid Ekeskolan är avsevärt dyrare än en plats vid en regionskola eller Hällsboskolan trots att kostnaden minskat något på senare år.
Under år 2015 fanns totalt 83 boendeelever vid specialskolorna. Det var en liten minskning från år 2014, då specialskolan hade 87 boendeelever. Flest boendeelever år 2015 hade Birgittaskolan och Östervångsskolan. Högst andel boendeelever vid regionskolorna år 2015 hade Kristinaskolan, med 32 procent boendeelever. Bland riksskolorna hade Åsbackaskolan och Ekeskolan högst andel med omkring 40 procent boendeelever, se tabell 17.9. Trots den kraftiga elevökningen vid Hällsboskolan, framför allt i Stockholm, har inte andelen boendeelever vid skolenheterna ökat, snarare tvärtom.
Tabell 17.9 Boendeelever vid specialskolorna
Skolenhet |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Birgittaskolan |
20 |
18 |
17 |
14 |
13 |
17 |
Kristinaskolan |
18 |
15 |
13 |
15 |
9 |
8 |
Manillaskolan |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Vänerskolan |
13 |
17 |
16 |
18 |
16 |
14 |
Östervångsskolan |
12 |
12 |
13 |
10 |
16 |
17 |
Hällsbo |
10 |
10 |
12 |
10 |
16 |
13 |
(Sigtuna/Sthlm) |
||||||
Hällsbo Umeå |
0 |
1 |
0 |
1 |
2 |
1 |
Åsbackaskolan |
20 |
15 |
14 |
11 |
2 |
2 |
Ekeskolan |
10 |
14 |
13 |
11 |
13 |
11 |
Totalt: |
103 |
102 |
98 |
90* |
87* |
83* |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten. Skolinspektionen (2011), Huvudmannabeslut efter riktad tillsyn av Specialskolan. Statens Skolverk.
* Uppgiften avviker från totalsumman i Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar.
Kostnaden per elev för boende och fritid har varit relativt konstant, men ökade dock kraftigt under år 2014, se tabell 17.10. Ökningen beror på flytten av Åsbackaskolan från Gnesta till Örebro, då endast fem av 15 elever följde med i flytten. Kostnaderna
327
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
fördelades således på endast fem elever, vilket medförde en kraftig kostnadsökning per boendeplats.
Tabell 17.10 Kostnader för boende och fritid, tkr
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Kostnad per elev |
984 |
965 |
1 030 |
1 037 |
1 297 |
1 150 |
Antal boendeelever |
103 |
102 |
98 |
97 |
86 |
84 |
Total kostnad: |
101 390 |
98 381 |
100 978 |
100 570 |
111 596 |
96 587 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
I specialskolans verksamhet finns även så kallade deltidselever, se tabell 17.11. Deltidselevernas hemkommuner har tecknat avtal om deltidsvistelse i specialskolan. Syftet är att erbjuda eleverna individ- uella lösningar med inkluderande och flexibel lärmiljö som ökar deras förutsättningar att nå målen i skolan.
Vid Kristinaskolan pågår även en försöksverksamhet med distans- undervisning i teckenspråk som komplement till deltidsutbild- ningen. I slutet av år 2015 omfattade försöksverksamheten tio elever fördelade på två grupper, som erbjöds en lektion per vecka.
Tabell 17.11 Antal deltidselever i specialskolans verksamhet
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Deltidselever |
28 |
27 |
35 |
37 |
40 |
49 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
17.2.3Resurscentrum
Enligt SPSM:s instruktion ska specialpedagogisk utredning erbjudas inom resurscenter för barn och ungdomar med dövblind- het, med synnedsättning (med eller utan ytterligare funktionsned- sättning), med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning eller med grav språkstörning.
Målet med en specialpedagogisk utredning är att tydliggöra hur lärmiljön kan utvecklas för att tillmötesgå elevens behov. I utred- ningen ingår bland annat en kartläggning av omgivningsfaktorer, en beskrivning av elevens förutsättningar och behov, en analys av hur omgivningsfaktorer och funktionsnedsättningen påverkar elevens
328
SOU 2016:46 |
Statens specialpedagogiska stöd |
situation och förslag på åtgärder som utvecklar och stimulerar elevens lärande.
Antalet utredningar vid resurscenter har minskat något fram till år 2014, för att sedan öka år 2015, se tabell 17.12. Samtidigt har kostnaderna för specialpedagogisk utredning inom resurscentren ökat något. År 2015 uppgick kostnaderna till 95 834 tkr, medan motsvarande kostnad år 2012 var 89 380 tkr, se tabell 17.1.
Tabell 17.12 Antal specialpedagogiska utredningar fördelat på resurscenter
Resurscenter |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
|
|
|
|
Syn |
124 |
105 |
99 |
90 |
91 |
Dövblind |
8 |
14 |
4 |
4 |
13 |
Döv/hörsel |
9 |
7 |
8 |
7 |
8 |
Tal/språk |
15 |
19 |
22 |
15 |
30 |
Totalt: |
156 |
145 |
133 |
116 |
142 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
När det gäller resurscenter tal/språk är det en tydlig övervikt av pojkar i fördelningen av utredningar. Denna övervikt återfinns inte lika tydligt bland de andra resurscentren även om cirka 60 procent av alla utredningar handlar om pojkars lärmiljöer.
Resurscentren ger även nationellt specialpedagogiskt stöd genom specialpedagogisk rådgivning, kurser, konferenser och information.
17.2.4Teckenspråksutbildning
Enligt instruktionen ingår det i SPSM:s uppdrag att erbjuda tecken- språksutbildning för syskon till barn med dövhet eller hörsel- nedsättning och barn till föräldrar med dövhet eller hörselned- sättning.
Utbildningen i teckenspråk bedrivs vid de regionala skolorna och Åsbackaskolan och syftar till att ge eleverna möjlighet att utveckla förmågan att förstå och uttrycka sig på teckenspråk. Eleverna ska också få möjlighet att träffa andra i samma situation och utveckla kunskaper om dövas historia, kultur och samhällsliv. Vanligtvis kommer deltagarna till skolorna för teckenspråks- utbildning en vecka per termin. Trots att antalet elever minskat
329
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
bedömer myndigheten att efterfrågan är fortsatt stor, se tabell 17.13.
Tabell 17.13 Antal elever och kostnader för teckenspråksutbildning för syskon till barn med dövhet eller hörselnedsättning och barn till föräldrar med dövhet eller hörselnedsättning
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Antal elever |
583 |
466 |
476 |
424 |
405 |
Kostnad per elev, tkr |
15 |
19 |
16 |
20 |
18 |
Kostnader totalt, tkr |
8 668 |
8 853 |
7 658 |
8 442 |
7 210 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
17.2.5Nämnden för mottagande i specialskolan och för
Inom SPSM finns det särskilda beslutsorganet Nämnden för mot- tagande i specialskolan och för
Från år 2013 till år 2015 ökade antalet bifallsbeslut såväl som avslagsbeslut, se tabell 17.14.
Tabell 17.14 Beslut fattade om mottagande i specialskolan
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Bifall |
83 |
98 |
100 |
130 |
166 |
Avslag |
9 |
4 |
4 |
27 |
43 |
Avvisning |
- |
- |
- |
2 |
4 |
Överföring |
- |
- |
2 |
1 |
- |
Totalt: |
92 |
102 |
106 |
160 |
213 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
17.2.6Läromedel
SPSM ska enligt sin instruktion främja och informera om tillgången till läromedel. Detta gör man genom att
• främja produktion av läromedel hos kommersiella förlag
330
SOU 2016:46 |
Statens specialpedagogiska stöd |
•utveckla, anpassa och producera läromedel som inte görs av kommersiella förlag
•utveckla nya symboler för alternativ och kompletterande kommunikation, AKK
•informera om tillgången till relevanta läromedel.
Kostnaderna för läromedelsverksamheten har ökat kraftigt de senaste fem åren, se figur 17.15. Den ökning som skett från år 2013 beror bland annat på myndighetens utveckling av en digital tjänst för läromedelsinformation och en satsning att ta fram tecken- språkiga läromedel.
Tabell 17.15 Kostnader för läromedelsverksamheten totalt, tkr
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
|
|
|
|
|
Kostnader |
51 155 |
56 319 |
55 435 |
58 255 |
68 126 |
71 291 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
17.2.7Statsbidrag
Myndigheten har i sitt uppdrag att handlägga ansökningar om olika statsbidrag. År 2015 beviljade myndigheten statsbidrag om sammanlagt 388 901 tkr, se tabell 17.16.
Tabell 17.16 Beviljade belopp fördelat på statsbidrag, tkr
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
|
|
|
Föräldrautbildning i teckenspråk |
13 742 |
13 343 |
13 490 |
13 615 |
Omvårdnadsinsatser |
65 903 |
66 208 |
67 282 |
63 696 |
Särskilda insatser på |
|
|
|
|
skolområdet |
123 467 |
128 989 |
134 120 |
139 634 |
Bidrag till vissa studier |
14 912 |
15 982 |
17 446 |
16 626 |
Särskilt utbildningsstöd |
149 983 |
146 161 |
155 737 |
155 330 |
Totalt: |
368 007 |
370 683 |
388 075 |
388 901 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
331
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
17.2.8Information om den egna verksamheten
I SPSM:s informationsuppdrag ligger att myndigheten ska sprida information och aktivt arbeta för att göra sin verksamhet känd för skolhuvudmän, deras personal, elever, andra studerande och vårdnadshavare.
Informationsuppdraget genomförs bland annat genom att myndigheten samverkar med skolhuvudmän och anordnar och med- verkar i specialpedagogisk kompetensutveckling som når olika skolformer och olika personalkategorier. Efterfrågan på information och stöd via webben har ökat, vilket speglas i antalet unika besök på myndighetens webbsida, se tabell 17.17.
Tabell 17.17 Antal unika besök på myndighetens webbsida
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Unika besök på |
154 145 |
176 128 |
211 585 |
295 485 |
366 433 |
webbsidan |
|
|
|
|
|
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
Myndigheten informerar även löpande om läromedel och deltar vid mässor och konferenser. Vidare anordnar myndigheten webb- seminarier och för ut information via sociala medier.
Resultatet av informationsarbetet följs upp i en årlig kännedoms- mätning bland landets rektorer, se tabell 17.18. Mätningen 2015 visade att rektorer i grundskolan har god kännedom om SPSM, medan rektorer inom förskola och vuxenutbildning har en lägre kännedom.
Tabell 17.18 Andel tillfrågade rektorer hos skolhuvudmän som känner till SPSM
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Andel rektorer som känner till SPSM |
67 % |
67 % |
89 % |
83 % |
83 % |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisningar
332
SOU 2016:46 |
Statens specialpedagogiska stöd |
17.3Regionala variationer
SPSM:s verksamhet är i vissa avseenden regionaliserad. Alla fem regioner, Norra, Mellersta, Östra, Västra och Södra, har ett specifikt upptagningsområde. Nedan redogörs för en del av de likheter och olikheter som utredningen noterat mellan regionerna.
17.3.1Specialskolan
Specialskolan är dels regionaliserad genom regionskolorna för elever med dövhet eller hörselnedsättning, dels nationaliserad genom riksskolorna för elever med grav språkstörning, elever med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med intellektuell funktions- nedsättning, elever med dövblindhet samt elever med synned- sättning och ytterligare funktionsnedsättning.
Det som kan konstateras utifrån skolornas elevunderlag är att i princip samtliga skolor har ett tämligen lokalt upptagningsområde. Den absoluta majoriteten av eleverna bor på skolans lägesort alternativt dagpendlar. Endast 15 procent av eleverna i special- skolan år 2015 bodde vid skolornas elevhem.
Regionskolorna skiljer sig lite åt när det gäller andelen elever som läser enligt grundsärskolans kursplaner. Vänerskolan har kontinuer- ligt haft en lägre andel elever som läser enligt grundsärskolans kursplaner (omkring
Norra
I region Norra finns såväl regionskolan Kristinaskolan i Härnösand som riksskolan Hällsboskolan i Umeå. Kristinaskolans upp- tagningsområde är Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands, Jämtlands och Gävleborgs län. År 2015 hade Kristinaskolan 25 elever inskrivna, varav 8 var boendeelever. Andelen elever vid Kristinaskolan som läser enligt grundsärskolans kursplaner har legat på omkring 11 procent under flera år, men ökade till 16 procent år 2015.
Hällsboskolan i Umeå hade 40 elever inskrivna år 2015. Av dessa dagpendlade alla utom en elev.
333
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
Mellersta
Region Mellersta har ett upptagningsområde som omfattar Dalarna, Södermanland, Värmland, Västmanland, Örebro och Östergötland. I regionen finns regionskolan Birgittaskolan, med 133 elever år 2015, och riksskolorna Åsbackaskolan, med fem elever, och Ekeskolan med 26 elever, samtliga belägna i Örebro. Av Birgittaskolans elever var 17 boendeelever. Vid Åsbackaskolan och Ekeskolan var två respektive 11 av eleverna boendeelever.
Andelen elever vid Birgittaskolan som läser enligt grund- särskolans kursplaner har varierat kraftigt under åren
Östra
Regionskolan Manillaskolan, med 89 elever år 2015, och riksskolan Hällsboskolan, med 114 elever, är båda belägna i Stockholm i region Östra. Till skillnad från övriga regionskolor har Manillaskolan inte haft några boendeelever under åren
Andelen elever vid Manillaskolan som läser enligt grund- särskolans kursplaner har legat på omkring 11 procent under flera år, men ökade precis som Kristinaskolan år 2015 till knappt 15 procent.
Region Östra har ett upptagningsområde som omfattar Stockholms och Uppsala län samt Gotland.
Västra
I region Västras upptagningsområde ingår Västra Götaland, Halland och Jönköpings län. I regionen finns regionskolan Vänerskolan belägen i Vänersborg. År 2015 hade skolan 51 elever inskrivna, varav 14 var boendeelever. Andelen elever vid skolan som läser enligt grundsärskolans kursplaner har varit väsentligt lägre än övriga regionskolor. Vid Vänerskolan har andelen varierat mellan 5 och 7 procent.
334
SOU 2016:46 |
Statens specialpedagogiska stöd |
Södra
I region Södra ligger regionskolan Östervångsskolan med 70 elever år 2015. Östervångsskolan, som är belägen i Lund, tar emot elever från Skåne, Blekinge, Kalmar och Kronoberg. Av eleverna i Östervångsskolan var 17 elever boendeelever, medan 53 elever dag- pendlade till och från skolan år 2015. Andelen elever som läser enligt grundsärskolans kursplaner har som regel legat runt
17.3.2Råd- och stödverksamheten
SPSM:s råd- och stödverksamhet bedrivs i myndighetens fem regioner, som har samma upptagningsområden som de regionala specialskolorna. I varje region är rådgivarna indelade i fyra eller fem team.
Vita fläckar, det vill säga områden som inte efterfrågar myndig- hetens stöd, förekommer i alla regioner. Orsakerna till den bristande efterfrågan kan variera. Vissa kommuner har byggt upp egen kompetens inom ett område och andra kommuner känner inte till att stöd kan efterfrågas eller motsätter sig det av andra skäl. En av cheferna med ansvar för regional råd- och stödverksamhet har i kontakter med utredningen konstaterat att uppdragen kommer i de kommuner där SPSM blir känt.
Av tabell 17.19 framgår hur många elever i grundskolan respektive gymnasieskolan som finns i respektive region. Flest elever återfinns i region Östra och Västra, medan det i Norra finns knappt hälften så många elever som i Östra. Därtill kommer att det i riket fanns 9 709 elever inskrivna i grundsärskolan och 7 006 elever inskrivna i gymnasiesärskolan läsåret 2014/15.
335
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
Tabell 17.19 Antal och andel av rikets elever i grundskolan och gymnasieskolan fördelat på region, läsåret 2014/15
|
Norra |
Mellersta |
Östra |
Västra |
Södra |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
Antal |
Andel |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Grundskole- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
elever |
108 986 |
|
176 067 |
|
259 906 |
|
224 391 |
|
180 110 |
|
Gymnasie- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
elever |
39 057 |
|
63 108 |
|
82 830 |
|
77 345 |
|
61 330 |
|
Totalt: |
148 043 |
11,6 % |
239 175 |
18,8 % |
342 736 |
26,9 % |
301 736 |
23,7 % |
241 440 |
19,0 % |
Källa: Skolverket (2015), http://siris.skolverket.se/siris/f?p=Siris:1:0, hämtat
Rådgivning om dövhet eller hörselnedsättning
Totalt genomförde SPSM:s fem regioner 165 rådgivningsuppdrag om dövhet eller hörselnedsättning år 2013.
I region Västra och Mellersta utgjorde rådgivning om dövhet eller hörselnedsättning två respektive tre procent av regionernas totala antal rådgivningsuppdrag. I de övriga regionerna utgjorde denna rådgivning mellan fem och sju procent av uppdragen, se tabell 17.4 ovan.
Av tabell 17.20 nedan framgår att region Västra och Mellersta år 2013 hade lägst andel uppdrag om dövhet eller hörselnedsättning av de fem regionerna, nämligen 7,9 respektive 14,5 procent av SPSM:s sammanlagda antal rådgivningsuppdrag om dövhet eller hörsel- nedsättning. Högst andel hade region Norra med 36,4 procent av rådgivningsuppdragen. Detta kan jämföras med att 11,6 procent av landets grundskolelever och gymnasieelever läsåret 2014/15 åter- fanns i regionens upptagningsområde, se tabell 17.19.
336
SOU 2016:46 |
Statens specialpedagogiska stöd |
Tabell 17.20 Antal och andel av rådgivningsuppdrag om dövhet/hörsel fördelat på regioner år 2013
|
Antal |
Andel |
Norra |
60 |
36,4 |
Mellersta |
24 |
14,5 |
Östra |
31 |
18,8 |
Västra |
13 |
7,9 |
Södra |
37 |
22,4 |
Totalt: |
165 |
100 % |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten. Utredningens bearbetning.
Rådgivning om tal- och språksvårigheter
År 2013 genomförde SPSM 419 rådgivningsuppdrag om tal- och språksvårigheter fördelat på myndighetens fem regioner. I alla regioner utom Mellersta utgjorde rådgivning om tal- och språk- svårigheter
Av tabell 17.21 nedan framgår att region Mellersta hade högst andel, 31 procent, av SPSM:s sammanlagda antal rådgivnings- uppdrag om tal- och språksvårigheter. Detta kan jämföras med att 18,8 procent av landets alla grundskole- och gymnasieelever åter- finns i regionen. Lägst andel av rådgivningsuppdragen, tio procent, hade region Östra som i sitt upptagningsområde har 26,9 procent av landets elever i grundskolan och gymnasieskolan, se tabell 17.19.
337
Statens specialpedagogiska stöd |
SOU 2016:46 |
Tabell 17.21 Antal och andel rådgivningsuppdrag om tal- och språksvårigheter fördelat på regioner 2013
|
Antal |
Andel |
Norra |
90 |
21,5 |
Mellersta |
130 |
31,0 |
Östra |
42 |
10,0 |
Västra |
77 |
18,4 |
Södra |
80 |
19,1 |
Totalt: |
419 |
100 % |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten. Utredningens bearbetning.
17.3.3Utvecklingsprojekt
Skolhuvudmän i regionerna kan tilldelas statsbidrag för utvecklings- projekt enligt förordning (1991:931) om statsbidrag för särskilda insatser på skolområdet.
År 2013 beviljades i hela landet sammanlagt 88 utvecklings- projekt som rörde olika typer av funktionsnedsättningar. Lägst andel, 11,4 procent, av de beviljade projekten hade region Norra medan Södra hade högst andel, 38,6 procent, se tabell 17.22 nedan. Detta kan jämföras med att 11,6 procent av landets elever i grund- skolan och gymnasieskolan återfinns i region Norra medan 19 procent av eleverna bor i region Södra. År 2014 berörde fem av Södras beviljade utvecklingsprojekt hörselnedsättning.
Det finns inget tydligt samband mellan regionernas andel av utvecklingsprojekten och deras andel av rådgivningsuppdragen inom dövhet eller hörselnedsättning och tal- och språksvårigheter. I likhet med vad som konstaterades i utredningens delbetänkande14 förefaller andel utvecklingsprojekt per region snarast bero på hur aktiva regionens rådgivare är på att uppmuntra huvudmän att ansöka om statsbidrag.
14 SOU 2015:45.
338
SOU 2016:46 Statens specialpedagogiska stöd
Tabell 17.22 |
Antal och andel utvecklingsprojekt som beviljats |
|
|
||
|
|
|
Region |
Antal beviljade |
Andel av beviljade |
|
ansökningar |
ansökningar i landet (%) |
Norra |
10 |
11,4 |
Mellersta |
16 |
18,2 |
Östra |
14 |
15,9 |
Västra |
14 |
15,9 |
Södra |
34 |
38,6 |
Totalt: |
88 |
100 |
Källa: SOU 2015:45.
339
18Nav – ett sätt att organisera samverkan och få resurserna att följa eleven
Detta kapitel inleds med en redogörelse för vad utredningar, myndigheter och intresseorganisationer tidigare sagt om behovet av samordning av statens, landstingens och kommunernas resurser för elever med funktionsnedsättning. Därefter presenterar utredningen sitt förslag om regionala nav, deras uppgifter och organisation.
18.1Behov av samordning – tidigare röster och erfarenheter
18.1.1Utredningar kring behovet av samverkan
Frågan om hur stödet i specialpedagogiska frågor bäst organiseras har behandlats av flera utredningar, bland annat av Integrations- utredningen som lade fram sitt slutbetänkande 19821. Integrations- utredningen framhöll betydelsen av att kunna samordna insatserna inom varje region för barn och ungdomar med olika former av funktionsnedsättning, att utnyttja befintliga resurser och kun- skaper samt att stimulera regionala initiativ. Arbetet skulle hållas ihop av en särskild samordnare.
Andra utredningar som har berört behovet av samordning av resurser för barn med funktionsnedsättning är bland andra Utredningen om funktionshindrade elever i skolan, Utredningen om statliga specialskolor, Utredningen om en flexibel specialskola,
1 SOU 1982:19.
341
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
Utredningen om den statliga regionala förvaltningen och Indelningskommittén. Deras förslag och bedömningar beskrivs översiktligt nedan.
FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan
Utredningen om funktionshindrade elever i skolan, FUNKIS- utredningen,2 menade att föräldrar till barn och ungdomar med funktionsnedsättning på flera sätt har en krävande situation, bland annat kan det vara svårt att orientera sig mellan de olika aktörer som är involverade. De kan ha närmare tjugo olika kontakter för sitt barn. För ett barn med flera funktionsnedsättningar kan det utöver skolan handla om flera konsulenter, flera kunskaps- eller resurscenter och flera olika organ inom landstinget. Företrädare för stat, landsting och kommun kan vara inblandade samtidigt. Extra problematiskt för både skola och föräldrar blir det när de olika aktörerna inte samarbetar, utan kanske ger motstridiga besked eller låter ansvaret hamna mellan stolarna.
•svara för övergripande rådgivning främst mot specialpedagoger
•samordna, arrangera och medverka vid kompetensutveckling
•samordna insatser inom regionen genom att bland annat verka för samverkan mellan olika yrkeskategorier inom landsting och kommun
•initiera, medverka i och driva utvecklingsinsatser samt förmedla resultat av forskning och utvecklingsarbete
•sprida information till föräldrar
2 SOU 1998:66.
342
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
•samverka med andra aktörer såsom de teckenspråkiga grund- skolorna, habiliteringen för barn och ungdom, forskningen och intresseorganisationerna.
Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder
Utredningen om statliga specialskolor menade att den positiva utvecklingen när det gällde kokleaimplantat och framväxten av kommunala hörselklasskolor anpassade för elever med hörsel- nedsättning hade medfört att gränsdragningen mellan special- skolans och grundskolans målgrupper hade blivit otydligare.3 Detta hade i sin tur medfört att andelen elever som bytte skolform under sin skoltid hade ökat. Man menade att specialskolans målgrupp troligen skulle komma att behöva omdefinieras och att kursplaner avseende teckenspråk och svenska skulle behöva anpassas efter hur grundskolans och specialskolans nya målgrupper såg ut.
Utredningen om statliga specialskolor ansåg att denna utveck- ling skulle bejakas genom ett mer flexibelt system som gav förut- sättningar för regionala lösningar. För att kunna åstadkomma detta förordade utredningen en samverkan mellan staten, landstingen och kommunerna genom en nationell samordning och regionala resurscenter.
Man ansåg vidare att en nationell samordning skulle underlätta för elever och föräldrar att ta del av information om vilka olika skolformer det fanns och deras olika förutsättningar. Dessutom borde risken minska för att skolhuvudmännen inför skolstarten inte kände till elever med till exempel hörselproblematik. Ett resurscentrum skulle, enligt utredningen, ha ett samlat ansvar för att föräldrarna skulle ges stöd från de pedagogiska verksamheterna
3 SOU 2007:87.
343
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
såväl som från den medicinska hörselvården. Utredningen om statliga specialskolor ansåg att regionala resurscenter i hela landet skulle kunna knytas till den myndighet som hade det nationella samordningsansvaret. Myndigheten skulle ansvara för att barn och ungdomar i de olika regionerna fick likvärdiga förutsättningar. Vidare ansåg man att det i varje region behövdes en samordnare av regionens hörsellärare, en hörselpedagogisk rådgivare, en sam- ordnare för
Utredningen om statliga specialskolor föreslog också att staten skulle ta större finansiellt ansvar för regionala insatser. För år 2007 skulle
Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp
Utredningen om en flexibel specialskola gjorde i sitt del- betänkande5 från 2011 bedömningen att statens ansvar för stöd till kommunala och enskilda huvudmän som bedrev utbildning för elever som motsvarade specialskolans målgrupp inte skulle utökas. Ett på sikt utökat statligt ansvar för regional samordning av elevers utbildning eller skolinformation till föräldrar var enligt utredningen
4Statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet.
5SOU 2011:30.
344
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
inte motiverat med dåvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Man ansåg att specialskolan i första hand skulle prioritera sina egna elever. Personalen vid specialskolorna skulle inte genom- föra omfattande utåtriktade insatser genom exempelvis resurs- center. Samtidigt konstaterades ett behov av att både stat och kommun förstärkte sina insatser för att öka kvaliteten i utbildningen för den berörda elevgruppen. Därför borde enligt utredningen det specialpedagogiska stödet från Specialpedagogiska skolmyndig- heten, SPSM, förstärkas. Genom en effektivisering och fortsatt elevminskning inom specialskolan skulle resurser kunna föras över till bland annat råd- och stödverksamheten,
Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform
Utredningen om den statliga regionala förvaltningen påpekade att det skett en ökad sektorisering av den statliga förvaltningen.6 Varje myndighet hade i stor utsträckning optimerats utifrån den egna verksamhetens förutsättningar. Detta hade enligt utredningen lett till en spretig statlig regional förvaltning där myndigheterna organiserade sig på olika sätt och med olika regional indelning. Därför behövdes en reform av länsstyrelserna så att de blev större och färre till antalet. Enligt förslaget skulle det finnas elva läns- styrelser som omfattade ett eller flera län.
Indelningskommittén – ett diskussionsunderlag angående en ny regionindelning
Indelningskommittén7 har i uppgift att föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting. I en delredovisning8 presenterade kommittén fyra utgångspunkter för en kommande indelning. Det handlade om jämnstarka regioner, kapacitet att bygga strukturer för regional utveckling, förmåga att ansvara för det regionala hälso-
6SOU 2012:81.
7Indelningskommittén Dir. 2015:77.
8Delredovisning från Indelningskommittén, Fi 2015:09,
345
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
och sjukvårdssystemet och befintliga samverkansmönster. Kommittén betonade att utgångspunkterna var preliminära och kan komma att modifieras.
Den 9 mars 2016 presenterade Indelningskommittén
Diskussionsunderlag i form av en kartbild som utgångspunkt för fortsatta diskussioner. I stället för 21 län föreslår man sex regioner.
18.1.2Myndigheternas behov av samordning
Det finns på olika håll studier och erfarenhet av samverkan mellan stat, landsting och kommun. Dessa kan bidra till resonemangen om hur samverkan kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kan organiseras för att bli effektiv utan onödig byråkratisk överbyggnad.
Specialpedagogiska skolmyndigheten
I rapporten Regionalt resurscenter döv/hörsel i Södra regionen (RRC)9 från 2009 beskrev SPSM ett projekt i Södra regionen som syftade till att skapa ett regionalt resurscenter. Det regionala resurscentret skulle ta ett samlat ansvar för en skolorganisation som tillgodosåg behovet av en optimal undervisningsmiljö för barn, unga och vuxna med hörselnedsättning eller dövhet.
För projektet rekryterades en projektledare som skulle
•arbeta med fortsatt kompetensinventering i Södra regionen
•ha en funktion som objektiv skolkoordinator/vägledare till familjer vars barn har dövhet eller hörselnedsättning
•ansvara för färdigställande av informationsmaterial till föräldrar
•samverka med företrädare för regionens kommuner, med fokus på rätten till stöd i skolan för barn med dövhet eller hörsel- nedsättning
9 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2009b).
346
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
•samverka med habiliteringens specialpedagoger med inriktning mot dövhet eller hörselnedsättning med fokus på stödet till föräldrar
•samarbeta med ambulerande hörsellärare
•följa upp och vara delaktig i arbetet med att utveckla hörselspår i Kronobergs län
•vara med och starta eller utveckla nya nätverk
•ansvara för genomförande och utveckling av referensgrupps- möten med intresseorganisationer.
I regeringsredovisningen Utveckling av specialskolans verksamhet10 påpekade SPSM att statens, landstingens och kommunernas stöd till elever med dövhet eller hörselnedsättning inte upplevs som samordnat och överblickbart av elever och föräldrar. SPSM bedömde att det behövdes en förstärkt, mer organiserad sam- ordning mellan aktörerna och en centerbildning för att åstad- komma ett mer sammanhållet stöd till elever med dövhet eller hörselnedsättning. I centerbildningen skulle staten, via SPSM, ta ett avgörande ansvar. Man menade att detta skulle underlätta för mer flexibla skollösningar och för elever och föräldrar att ta del av information om olika skolformer och förutsättningarna i dem. SPSM föreslog att myndighetens rådgivare, undervisande lärare och övrig personal på specialskolan skulle bidra till ett adekvat stöd till skolhuvudmän, skolledare och lärare oavsett skolform. I stödet skulle riktad kompetensutveckling och teckenspråkserbjudande kunna ingå.
SPSM menade att en sådan centerbildning till att börja med skulle skapas för målgruppen elever med dövhet eller hörselned- sättning, men senare skulle kunna utvecklas för ytterligare mål- grupper.
I rapporten Utveckling av pedagogiskt regionalt kompetensforum grav språkstörning Södra regionen 201611 redovisades resultatet från en kartläggning av hur stödet till elever med grav språkstörning såg
10Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013d).
11Specialpedagogiska skolmyndigheten All 2014/1386.
347
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
ut i Södra regionen12 och hur samarbetet mellan staten, landstinget och kommunerna såg ut. I rapporten konstaterade SPSM att det inte fanns någon övergripande kunskap eller samlad bild av hur stor gruppen elever med grav språkstörning var och vilka behov eleverna hade. Det fanns inte heller utvecklade rutiner för samverkan kring eleverna mellan kommun och landsting. SPSM menade att det behövdes någon i kommunen som var ansvarig för målgruppen och att samverkan mellan stat, landsting och kommun skulle utvecklas.
Hörsel- dövforum
Hörsel- dövforum i Stockholms län är ett samarbete mellan SPSM och Stockholms läns landsting. Samarbetet sker genom SPSM:s Östra region och Hörselhabiliteringen, Barn och Ungdom på Karolinska Universitetssjukhuset. Båda parter ansåg att stödet till familjer och skolor som har barn med dövhet eller hörselned- sättning behövde bli tydligare och mer effektivt. I rapporten
Hörsel- dövforum Samverkan kring stödet till barn och ungdomar med hörselnedsättning13 framgår att kommunernas förvaltningar genom Hörsel- dövforum har kännedom om antalet barn och elever med hörselnedsättning men inte vet i vilka förskolor och skolor de går. Flera kommuner saknar också kunskap om stöd- behoven hos elever med hörselnedsättning, vilket gör risken stor att eleverna inte får det stöd de har rätt till. Endast cirka 20 procent av eleverna med dövhet eller hörselnedsättning går i hörsel- anpassade skolor, vilket ställer stora krav på övriga skolor.
Rapporten visar på brister i samarbete, rutiner och informations- överföring mellan stat, landsting och kommun och att deras stöd inte alltid når fram till elever och berörd personal. Hörsel- dövforum drog slutsatsen att stödet inom och till kommunerna behövde stärkas.
I dag har Hörsel- dövforum en uppbyggd webbplats14 som presenterar verksamheten och regionens stöd för elever med hörselnedsättning. Genom sitt arbete har Hörsel- dövforum lyckats få alla kommuner i länet att utse namngivna kontakt- personer för elevgruppen. Kommunerna har också, med något
12I Södra regionen finns 58 kommuner och fyra landsting.
13Hörsel- dövforum (2012).
14www.karolinska.se
348
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
undantag, namngivna specialpedagoger med inriktning mot dövhet eller hörselnedsättning. Både kontaktpersoner och special- pedagoger presenteras på Hörsel- dövforums webbplats. Där finns också information inför skolval och om kurser och konferenser som kan vara aktuella för målgruppen.
Socialstyrelsen
Socialstyrelsen fick regeringens uppdrag att tillsammans med Skolverket och SPSM analysera förutsättningarna för att samordna individuella planer för barn eller ungdomar med funktions- nedsättning. Uppdraget redovisades år 2007 i rapporten Gemensam planering – på den enskildes villkor15, där man föreslog en sam- ordning av regelverken framför allt inom socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och skollagen. Myndigheterna ansåg att den enskilda skulle ha rätt att begära en samordnad planering som dokumenterades i en samordnad individuell plan, SIP. Vidare ansåg de att det krävdes en koordinator för att den samordnande planeringen skulle fungera. Koordinatorn behövde ha befogenheter att ta initiativ samt att följa och driva processen över verksamhets- och huvudmannagränser.
Samordningen kom att realiseras mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten medan skolan lämnades utanför. Sedan den 1 januari 2010 finns en lagstadgad skyldighet i både hälso- och sjukvårdslagen16 och socialtjänstlagen17 vilken innebär att de båda huvudmännen tillsammans ska upprätta en SIP när den enskilda behöver stöd i samordningen av insatserna från dem. Syftet är att säkerställa samarbetet mellan huvudmännen så att den enskildas behov av hälso- och sjukvård och socialtjänst tillgodoses. Bakgrunden till behovet av samordning är följande:
•För personer med behov av insatser från flera aktörer finns risk att insatser ges vid fel tidpunkt, i fel ordning eller uteblir.
•Om insatser inte ges i rätt tid och på rätt sätt kan konsekvenserna bli ökad psykisk belastning och sämre hälsa.
15Artikelnr
16HSL 3 f §.
17SoL 2 kap. 7 §.
349
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
•Brist på samordning kan försvåra för de olika aktörerna.
•Samordningsbrister ökar risken för att enskilda insatser blir ineffektiva och därmed tidsödande för enskilda aktörer.
I rapporten Samordning för barn och unga med funktionsnedsättning
– kartläggning av anslag för råd och stöd och föräldrars behov av information18 skriver Socialstyrelsen att ”samverkan mellan kompetensområden och aktörer, liksom samordning av insatser ser också olika ut i olika
I juni 2011 träffade Socialdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, en överenskommelse19 om att under perioden
18Rapporten är en redovisning av ett regeringsuppdrag (S 2012/4967/FST) (2012).
19Godkännande av en överenskommelse om intensifierat samverkansarbetet för barn och ungas psykiska hälsa (S2011/6057/FS).
20www.psynk.se
350
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
projektets gemensamma ledningen och styrning av de olika temana handlade om att
•tydliggöra ansvarsfördelningen mellan olika huvudmän, mellan verksamheter hos samma huvudman och mellan insatsnivåer inom en verksamhet
•tydliggöra olika sorters beslutsmandat och rollfördelningen mellan politik och tjänstemän
•hitta former för att föra dialog och fatta gemensamma beslut mellan huvudmän och mellan verksamheter hos samma huvudman
•enas kring gemensamma målsättningar i kommun och landsting
•pröva system för kvalitetsuppföljning som tar hänsyn till information från flera förvaltningar eller huvudmän och därmed motverka ”stuprörstänkande”.
Inom
1.vilka insatser som behövs
2.vilka insatser respektive huvudman ska ansvara för
3.vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller landstinget
4.vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.21
Enligt
21 Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), Socialtjänstlagen (2001:453).
351
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
Det fanns inom
I Jönköpings län uppmärksammades skolan som den kanske viktigaste parten i samverkan. Detta resulterade i en överens- kommelse om att förskolan och skolan skulle vara en likvärdig part i samarbetet med socialtjänsten och hälso- och sjukvården. I Jönköpings län fanns också en ledningsgrupp för samverkan mellan kommunerna och landstinget, KOLA, och en tydlig ansvars- fördelning mellan de ingående parterna. Varje part skötte sitt uppdrag utifrån sin kompetens. Parterna arbetade parallellt men samordnade och samverkade med hjälp av SIP. Samarbetet kring eleverna med stöd av SIP ansågs inte öka byråkratiseringen utan bara underlätta arbetet. Varje verksamhet upprättade sin plan utifrån sitt regelverk: skolan upprättade åtgärdsprogram, social- tjänsten bevisutredningar och hälso- och sjukvården vårdplaner. SIP blev ett instrument för att tydliggöra på vilket sätt dessa planer gick i varandra och samverkade. Man kunde få syn på eventuellt dubbelarbete och eventuella luckor där ingen trädde in.
I Jönköpings län formulerades en gemensam målsättning i varje SIP, vanligen att den aktuella eleven skulle få en fungerande skolgång.22 Inom
I utredningens möten med referensgruppen för landsting har samarbetet inom
22 Beskrivningen av verksamheten i Jönköpings län av Marie Rahlén Altermark, Jönköping i en telefonintervju
352
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
Riksrevisonen
Riksrevisionen undersökte år 2011 om offentliga aktörers samordning av stödet till barn och unga med funktiosnedsättning skulle kunna göras mer effektiv. Resultaten redovisades i rapporten
Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning – Ett (o)lösligt problem23. Granskningen omfattade statens, lands- tingens och kommunernas olika insatser men berörde inte skolan.
Riksrevisionen påpekade att Samverkansutredningen24 redan år 2000 pekade på brister i samverkan och samordning av insatser för personer med funktionsnedsättning. Man hade särskilt uppmärk- sammat att familjerna måste axla rollen som samordnare och informationsbärare genom vårdssystemet. Riksrevisionens rapport pekade på att det blev föräldrarna som fick ta initiativ och ansvar för att samordna de insatser som deras barn behövde. Uppgiften var betungande och ledde ofta till negativa konsekvenser som sjukskrivning och arbetslöshet.
Riksrevisionen ansåg att det fanns ett behov av en särskild person med ansvar för samordning av stödet. Riksrevisionen påpekade att förslaget om en samordnare lyfts många gånger tidigare men ändå inte prövats. Argumenten som hade förts fram mot förslaget handlade om att det kanske inte skulle lösa sam- ordningsproblemen och att det i stället var huvudmännen som skulle ta ansvar för den enskilda med stöd av rådande lagstiftning. Kritikerna betraktade också samordnaren som ytterligare en person för den enskilda att hålla kontakt med och ansåg att det var svårt att definiera samordnarens mandat och placering i gränslandet mellan olika aktörer. Riksrevisionen ansåg att aktörernas egna intressen, snarare än den enskildas behov, stod i fokus. Riksrevisionen påtalade också att bristen på sammanhållen och uppdaterad information om rättigheter gjorde det svårt för föräldrar och aktörer att orientera sig bland alla former av stöd.
23RiR 2011:17.
24SOU 2000:114.
353
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
Folkhälsomyndigheten
Folkhälsomyndigheten framhåller att samhällets stöd till familjer som har barn med funktionsnedsättning har flera brister. Särskilt framträdande anses bristen på samordning mellan olika aktörer inom stat, landsting och kommun vara.25 Ett av myndighetens utvecklingsprojekt26 visade att det var svårt för föräldrar och yrkes- verksamma att få överblick och tydlig information kring vilket stöd som fanns och vem som hade ansvar för stödet till barn med funktionsnedsättning och deras familjer. Föräldrar beskrev hur bristen på samverkan ledde till förvirring, hög arbetsbelastning och emotionell stress i form av ångest och oro. Man efterfrågade en utomstående koordinator som kunde hjälpa till att samordna stödet.
Det fanns dessutom otillräcklig kunskap i stödverksamheterna om policydokument för samordning av stöd till personer med funktionsnedsättning och deras anhöriga. Det visade sig att få verksamheter hade rutiner för att arbeta proaktivt vid skolstart, stadieövergångar och skolbyten.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor fick år 2014 i uppdrag av Socialdepartementet att beskriva och om möjligt föreslå en eller flera modeller för hur samhällets stöd till unga med psykisk ohälsa som varken arbetar eller studerar kan förbättras.27 I uppdraget ingick även att titta på hur samverkan mellan olika aktörer kunde utformas för att förbättra stödet för målgruppen. I sin rapport, Modell för stöd till unga med psykisk ohälsa som varken arbetar eller studerar, lyfte myndigheten bland annat fram sam- arbete mellan myndigheter, kartläggning av behov, individnära stöd över tid och vikten av tidiga insatser. De aktörer vars verksamheter behövde samordnas var i detta fall kommuner, landsting, social-
25Folkhälsomyndigheten (2014). Stödet till föräldrar med barn med funktionsnedsättning behöver utvecklas.
26Riktat föräldrastöd.
27Uppdrag angående modell för stöd till unga med psykisk ohälsa som varken arbetar eller studerar. (S2014/6311/FS).
354
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
tjänst, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. I rapporten betonas att samarbete borde utvecklas utifrån de samarbets- strukturer som redan fanns.
Finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, ”Finsam”
Sedan år 2004 finns en lag om finansiell samordning, ”Finsam”28, som möjliggör för kommuner, landsting, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen att samverka finansiellt inom välfärds- och rehabiliteringsområdet genom samordningsförbund. I dag finns det 80 samordningsförbund som omfattar 241 av landets 290 kommuner.29 Ett samordningsförbund kan ses som en struktur för att få samverkan mellan myndigheterna att fungera över tid. Det innebär att samverkan inte enbart bedrivs i form av tillfälliga projekt utan mer som en ordinarie verksamhet. För att ge sam- verkan den legitimitet och förankring som är nödvändig bildade Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Sveriges Kommuner och Landsting och Socialstyrelsen år 2008 Nationella rådet för finansiell samordning. Det nationella rådets uppgifter är att
•utgöra ett forum för gemensamma ställningstaganden i strategiska frågor som gäller finansiell samordning
•utgöra ett forum för att diskutera det gemensamma uppdraget och för att söka gemensamma lösningar på problem
•bidra till utveckling, ökad professionalitet och kunskap inom den finansiella samordningen
•genomföra strategin som en del i arbetet med att stärka sam- ordningsförbundens legitimitet och förankring.
18.1.3Intresseorganisationernas syn på behovet av samordning
Utredningen har genom referensgruppen för intresseorganisationer inhämtat organisationernas syn på behovet av samordning. I dessa
28Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.
29www.finsam.se Hämtat
355
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
kontakter har det framkommit att flera av organisationerna i allt väsentligt ansluter sig till Hörselskadades Riksförbunds, HRF:s, beskrivning av behovet av samordning. HRF presenterade ett skolförslag i sin årsrapport från 2007.30 I rapporten konstaterades att 84 procent av eleverna med hörselnedsättning gick integrerat i grundskolan, ofta på hörandes villkor, i dålig ljudmiljö, i stora klasser, med begränsad tillgång till hörteknik och knappast något hörselpedagogiskt stöd. HRF menade att det inte fanns praktiska eller ekonomiska möjligheter för varje liten kommun att skapa en bra skolsituation för sina elever med hörselnedsättning. I de flesta kommuner fanns det få elever med hörselnedsättning spridda över olika åldrar. Enligt HRF innebar det att det ofta var lättare och mindre kostsamt att skapa lösningar över kommungränserna. Varannan kommun hade inte heller tillgång till lärare med hörsel- pedagogisk utbildning.
HRF ansåg att en förutsättning för att kommunerna skulle kunna ge elever med hörselnedsättning fungerande skolgång var att de kände till att eleverna fanns och var i skolsystemet de befann sig. Men kommunerna missade ungefär 40 procent av de elever som var registrerade hos hörselvården på grund av bristande samverkan mellan kommun och landsting.
För att förändra villkoren för elever med dövhet eller hörsel- nedsättning föreslog HRF en genomgripande skolreform där staten genom en nationell samordnande myndighet till viss del tog över ansvaret för eleverna. Myndigheten skulle ha resurscenter i nio regioner och samverka med kommuner och landsting för att elever med dövhet eller hörselnedsättning skulle få den skolgång de behövde.
Samordnaren skulle ha ansvar för insamling av statistik, resultat- uppföljning samt fort- och vidareutbildning av lärare och övrig personal. De nio regionala resurscentren skulle fungera som regionala nav och ta initiativ till och samordna insatser för varje elev. Varje center skulle också driva en skola för elever med dövhet eller hörselnedsättning Skolan skulle ha undervisning på teckenspråk eller med tal och hörselteknisk utrustning. Resurs- centret och skolan skulle även ha ansvar för satellitklasser vid vanliga, kommunala skolor inom regionen och vara en resurs för
30 Hörselskadades Riksförbund (2007).
356
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
integrerade elever. Resurscentret skulle vara ett stöd för eleverna och deras familjer och ha ett informations- och rådgivande uppdrag om bland annat skolplacering.
HRF betonade att varje resurscentrum behövde ha ett nära samarbete med landstingets hörselvård för att uppnå en helhetssyn på eleverna och deras behov. Den gemensamma plattformen för samarbetet skulle vara skolans åtgärdsprogram för eleverna. Åtgärdsprogrammen skulle, enligt HRF, bland annat ta upp åtgärder i klassrummet, åtgärder i övriga lokaler, tillgång till teckenspråk, möjlighet att träffa andra elever med hörselnedsättning, behov av anpassad gruppstorlek och behov av hörselutbildad lärare.
HRF avslutar sin rapport med att skolförslaget inte behöver medföra stora kostnadsökningar utan att det främst handlar om att använda befintliga medel på ett effektivare sätt.
18.1.4Internationella exempel på samordning
Nedan ges två exempel på samordning från Norge och England. För ytterligare internationella utblickar hänvisas till kapitel 26.
Norge
I Norge har varje län en pedagogisk psykologisk tjänst, PPT, som ger skolorna stöd i arbetet med att utveckla organisation och kompetens för att förbättra anpassningarna för elever med behov av omfattande stöd och se till att eleverna får utredningar när det behövs. Vanligen gör PPT en bedömning av elevens stödbehov och ger sedan en rekommendation om form och omfattning av special- undervisning. Målet är att identifiera elever med behov av omfattande stöd så tidigt som möjligt. Ett led i detta är att alla lokala vårdcentraler samarbetar med PPT.
Om en skola behöver ytterligare stöd för att anpassa lärmiljön för en elev kan den statliga myndigheten Statlig spesialpedagogisk tjeneste, STATPED, komplettera PPT med specifik kunskap som vanligtvis inte finns lokalt. STATPED tar då kontakt med skolorna och ger stöd åt eleverna. Det gäller framför allt så kallade promille- grupper, såsom elever med hörselnedsättning, synnedsättning eller grav språkstörning.
357
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
England
I England måste alla skolor utse en specialutbildad lärare som kontaktperson och koordinator för elever med behov av special- undervisning. Koordinatorn utvecklar stödet och samordnar det i skolvardagen. Skolan, hälsovården och socialtjänsten samarbetar kring elever som har funktionsnedsättning eller behov av omfattande stöd av andra skäl. Man arbetar i en så kallad fyrdelad cykel: bedömning, planering, genomförande och utvärdering. Varje aktör ger eleven stöd utifrån sin plan för stödet.
Skola, hälsovård och socialtjänst har dessutom en informations- skyldighet. De måste publicera ett lokalt erbjudande om stöd som förväntas vara tillgängligt för elevgruppen. Skola, hälsovård och socialtjänst erbjuder alltså tillsammans olika former av stöd och behandling, till exempel tal- och språkbehandling, hörteknik och habilitering.
18.1.5Andra samverkansprojekt
Projekt personlig koordinator
Ett annat samverkansprojekt är Projekt personlig koordinator, Bräcke diakoni. Syftet med projektet är att en personlig koordinator ska underlätta vardagen för familjer som har barn med flerfunktionsnedsättning. Den personliga koordinatorn ska fungera som en länk till samhällets stöd och samordna aktörerna runt barnet. Koordinatorns främsta uppgift är att kartlägga behoven och därefter lägga upp en handlingsplan, där det står vad som ska göras, vem som ser till att det blir gjort och när det blir gjort. Koordinatorn ska se till att olika myndigheters insatser samordnas så att de kommer i rätt ordning och vid rätt tidpunkt.
Samordnat föräldrastöd för barn och ungdomar med funktionsnedsättning
SAMFÖR, Samordnat föräldrastöd för barn och ungdomar med funktionsnedsättning vid Akademin för hälsa, vård och välfärd, HVV, Mälardalens högskola, är ett annat projekt som erbjuder föräldrar en avlastning i sitt samordningsansvar. Genom sin
358
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
webbplats sprider projektet ny och befintlig kunskap till barn och ungdomar, deras föräldrar och andra närstående samt till professionella. På hemsidan redovisas tjänster och resurser i sam- hället oavsett huvudman.
18.2Utredningens förslag om regionala nav
Utredningens förslag: Specialpedagogiska skolmyndigheten ska få i uppgift att inrätta regionala nav. Inom varje region ansvarar myndigheten för tillsättande av en regional samordnare för elever med dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning.
Inom varje region ska det finnas ett kansli för den regionala samordnaren. Vidare ska det vid varje kansli finnas personal med specifik kompetens för respektive målgrupp.
Naven ska kartlägga hur situationen är för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning inom sin region samt vilka utbildningsalternativ som finns inom regionen. Vidare ska naven samordna insatser för ökad måluppfyllelse och verka för att särskilt anpassade kommunikativa miljöer, SAK- miljöer, etableras. Naven ska även informera om olika utbild- ningsalternativ och yttra sig över ansökningar om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktions- nedsättning,
Ett av de regionala naven ska förstärkas med två informatörstjänster.
Av genomgången ovan framgår att många aktörer har efterlyst en samordning av de resurser som finns för elever med funktions- nedsättning. Utredningen anser att staten i större utsträckning ska stödja elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning genom att verka för samverkan mellan staten, landstingen och kommunerna. Syftet med utredningens förslag om nav är att genom samverkan höja kvaliteten i utbildningen och därigenom elevernas måluppfyllelse. En navorganisation skulle underlätta för stat, landsting och kommun att ta ett gemensamt ansvar och samordna sina insatser.
När utredningen nedan skriver om behovet av samordning mellan stat, landsting och kommun innebär inte detta att fristående
359
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
skolor utesluts från samordningen. I den utsträckning ”kommun” syftar på skolhuvudman innefattas även skolhuvudmän för fristående skolor. Relationen mellan naven och de fristående skolorna behandlas i ett eget avsnitt, se 18.4 Fristående skolor.
Tidigare utredningar och myndigheter har påtalat att föräldrarna får axla rollen som samordnare och att det är en alltför tung roll i en redan krävande situation. Föräldrar har också till utredningen påtalat bristen på samordning mellan till exempel hörselvård och skola och svårigheterna att få samlad information om tillgängliga utbildningsalternativ. Skolpersonal har svårt att se vilka olika aktörer som är inblandade för att stödja eleverna och vem som gör vad. Ett sätt att komma tillrätta med samordnings- och informations- problematiken är enligt utredningen att inrätta regionala nav för kartläggning, samordning och information inom sin region.
Genom bildandet av SPSM år 2008 har statens resurser och insatser för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning samordnats. Det finns dock ett behov av att sam- ordningen går ett steg längre och innefattar resurser och insatser från de olika aktörerna stat, landsting och kommun/fristående huvudman. Aktörernas resurser behöver, enligt utredningen, sam- ordnas på ett mer ändamålsenligt sätt. En samordning får dock inte leda till en byråkratisering av stödet till elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning. Utgångspunkten för en sam- ordnande struktur, ett nav, bör vara elevernas situation i skolan. Aktörerna ska tillsammans se till att elevernas hela skolsituation blir så bra som möjligt. Det handlar om elevernas möjlighet att tillgodogöra sig utbildningens innehåll såväl som deras sociala situation i skolan.
Några landsting har till utredningen utryckt att de är villiga att ta på sig en sådan samordningsuppgift. På många sätt skulle det också vara ett naturligt uppdrag för landstingen. Det är de som genom habiliteringen och logopedin först kommer i kontakt med föräldrar till barn med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning och har personkännedom om barnen. Dessutom är det landstingen som under lång tid satsar mest resurser på barnen genom habilitering, utredning och intervention.
Det finns dock några saker som kan tala emot att landstingen organiserar och ansvarar för de regionala naven. För det första skulle det kräva en landstingsövergripande överenskommelse
360
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
eftersom flera landsting skulle ingå i varje nav. För det andra skulle det kunna leda till att de medicinska och habiliterande frågorna prioriteras framför de pedagogiska.
Utredningen föreslår att SPSM får i uppdrag dels att verka för att regionala nav upprättas, dels att bemanna naven med en kansli- funktion och med kompetens kring dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning. Navets arbete ska ledas av en regional sam- ordnare. SPSM har redan utvecklat samarbete i ”navform” på olika sätt. I Stockholms län har ett samarbete kring elever med dövhet eller hörselnedsättning utvecklats mellan SPSM och landstinget, Hörsel- dövforum, se ovan. Här har man löst samordnings- problemen genom att ha en gemensamt anställd person som regional samordnare. I projektet har dock kommunerna haft en underordnad roll.
Ett annat samordningsprojekt kring elever med dövhet eller hörselnedsättning har utvecklats i södra Sverige genom SPSM:s försorg, regionalt resurscenter döv/hörsel i Södra regionen, se ovan. Här har SPSM varit initiativtagare och tagit ansvar för arbetet medan landstingen och kommunerna haft en underordnad roll. I Södra regionen har SPSM också börjat bygga upp en nav- organisation runt elever med grav språkstörning. Erfarenheter från dessa tre projekt kan ge ytterligare kunskap om på vilket sätt ett nav på bästa sätt skulle kunna organiseras. SPSM har, som statlig myndighet och genom sin regionala organisation, både en nationell överblick och möjlighet att arbeta på regional nivå i regionala nav.
Det finns flera faktorer som påverkar hur framgångsrik en navorganisation blir. Det krävs att stat, landsting och kommun organiserar arbetet tillsammans så att navet inte blir en organisation för enbart utbyte av information. Dessutom behöver de komma in med sina respektive kompetenser och resurser som jämbördiga parter. SPSM ska endast ha ett övergripande administrativt ansvar medan navets arbete är ett gemensamt ansvar för stat, landsting och kommun. Genom naven ska man inom regionen ha kunskap om vilka elever som har behov av stöd och anpassning och vilka utbildningsalternativ som finns tillgängliga för eleverna. Parterna ska komma överens om hur stödet till eleverna kan organiseras på bästa sätt. Eventuellt kan det bli fråga om stöd även till lärare, lärarlag, specialpedagoger eller skolledare. Naven ska se till att eleverna får ett adekvat stöd oavsett om de väljer att gå integrerat i
361
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
sin hemskola, i hörsel- eller kommunikationsspår31 eller i hörsel- eller kommunikationsklass. Navet kan med sin kunskap om regionen också avgöra om det finns behov av att inrätta till exempel ytterligare lokala eller regionala hörsel- eller kommunikationsklasser i form av särskilt anpassade kommunikativa miljöer,
Elevgrupper inom navets ansvarsområde
De allra flesta elever med dövhet eller hörselnedsättning får sin undervisning som individintegrerade i reguljära klasser, men elevgruppen återfinns också i viss utsträckning i särskilda hörsel- klasser. Några få går dessutom i den regionala specialskolan. Den medicintekniska utvecklingen inom hörselområdet har bland annat inneburit att barn som föds med dövhet genom operation kan höra med hjälp av kokleaimplantat. Detta har förändrat villkoren för barn med dövhet och föräldrarna väljer att i allt större utsträckning låta sina barn fullgöra sin skolplikt integrerat i vanliga skolor. Det har inneburit att elevantalet vid de regionala specialskolorna succesivt minskat, se kapitel 4 Målgruppen elever med dövhet eller hörselnedsättning – en grupp i förändring.
Tillgången till kommunal specialistkompetens i form av hörsel- pedagoger är inte tillfredställande. Varannan kommun har enligt en undersökning av HRF32 inte tillgång till lärare med hörselpedagogisk utbildning. Av SPSM:s
De allra flesta elever med grav språkstörning får, precis som elever med dövhet eller hörselnedsättning, sin undervisning som individintegrerade i reguljära klasser. Elevgruppen finns även i viss utsträckning som gruppintegrerade i kommunikationsspår i reguljära klasser. En liten del av gruppen går i särskilda kommunikationsklasser
31Med hörsel- och kommunikationsspår avses gruppintegrerade elever i reguljär klass.
32Hörselskadades Riksförbund (2007).
33Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014a).
362
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
eller i specialskolan, se kapitel 12 Skolgång för elever med grav språkstörning. I vilken utsträckning eleverna har tillgång till specialistkompetens i form av talpedagog eller logoped skiljer sig en hel del mellan kommunerna. Av utredningens undersökning framgår att 47 procent av de grundskolor som har elever med grav språkstörning har tillgång till logoped och 58 procent av skolorna har tillgång till talpedagog. Utredningen drar slutsatsen att möjligheten för eleverna och deras klass- och ämneslärare att få stöd från logoped eller talpedagog ser mycket olika ut på olika skolor. Utredningen har kommit i kontakt med flera kommuner som säger att de inte kan erbjuda integrerade elever och deras lärare så tät kontakt med talpedagog, logoped, specialpedagog eller speciallärare som de skulle önska.
Omprioritering av statens resurser
Utredningen anser att de resurser som satsas på elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning inte utnyttjas på bästa sätt. Staten har av hävd tagit ett ansvar för dessa grupper bland annat genom den statliga specialskolan. Enligt utredningen är det dock tydligt att stödet till individintegrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning behöver stärkas. Utred- ningen har att ta ställning till på vilket sätt staten, genom SPSM, kan bidra till att så sker.
Av de medel staten satsar på målgrupperna kanaliseras 78 procent via specialskolan och endast 22 procent via kommunala eller fristående huvudmän. Mot bakgrund av att omkring 95 procent av eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning fullgör sin skolgång i kommunala eller fristående skolor konstaterar utredningen att det är rimligt att insatserna stärks där majoriteten av eleverna befinner sig och att medel omfördelas dit. Utredningen anser att en del av det statliga stödet ska utgå genom en satsning på regionalt och lokalt stöd via bland annat en navorganisation.
18.2.1Uppgifter för ett regionalt nav
Navet ska verka för att samordna de insatser som görs för att öka elevernas måluppfyllelse. För att kunna göra detta måste man
363
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
kartlägga behoven och tydliggöra vilka resurser som finns i regionen. Dessutom behöver det göras klart vilka roller och vilket ansvar som ligger på stat, landsting respektive kommun. Detta har genomförts framgångsrikt i SPSM:s pilotprojekt i Stockholms respektive Skåne län.
Kartläggning
Navet måste, för att kunna fullgöra sina uppgifter, skaffa sig en överblick över situationen i regionen. Man måste göra en kart- läggning av hur många elever det finns inom regionen med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning och var dessa befinner sig i skolsystemet. Habiliteringen har i princip kunskap om alla elever inom regionen med dövhet eller hörselnedsättning. Det är dock svårare att få kunskap om vilka elever som har grav språk- störning i en region eftersom utredning och intervention organiseras på olika sätt i olika landsting. Vanligen sker utredning vid landstingets logopedmottagningar, men det finns flera undan- tag. I en del landsting är till exempel logopedin en del av det fria vårdvalet och föräldrar kan välja privata utförare. Oavsett hur utredning och intervention är organiserad i ett landsting menar utredningen att informationsöverföringen kan säkras, till exempel genom att landstinget i upphandlingen av logopedi har med ett avtal om informationsöverföring.
Syftet med kartläggningen är inte att upprätta ett personregister över eleverna utan att få förutsättningar att kunna följa upp elevernas skolgång. Uppgifter om typ av funktionsnedsättning bland elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning utgör skyddsvärda uppgifter då de härrör till enskilds personliga förhållanden eller rör uppgifter om hälsa. För att navens regionala samordnare ska kunna kartlägga hur många elever inom målgrupperna som finns inom en region krävs att elevernas vårdnadshavare lämnar sitt samtycke till att navet tar del av upp- gifterna. Genom medgivande från vårdnadshavarna skulle habilteringen eller logopedmottagningen kunna informera navet om vilka eleverna är och var de finns.
Man måste också kartlägga vilka utbildningsalternativ och vilken kompetens det finns inom regionen. Finns det hörsel- eller
364
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
kommunikationsklasser och hörsel- eller kommunikationsspår? Finns det hörselpedagoger, logopeder och specialpedagoger med inriktning mot dövhet, hörselnedsättning eller språkstörning för de elever som väljer att gå integrerat? Vilket kompetensutvecklings- behov finns inom regionen? Finns det heltäckande information om olika utbildningsalternativ för elever med dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning?
Kartläggningen kommer att vara ett viktigt verktyg i navets och SPSM:s dialog med ansvariga i kommunerna. Det visar bland annat erfarenheter från Hörsel- dövforum i Stockholms läns landsting. I Stockholms län blev kartläggningen avgörande för att kunna diskutera behovet av kompetens med chefer inom kommunernas centrala elevhälsa. Genom kartläggningen kunde man visa hur många elever kommunen hade inkluderade, hur många lärare som gått SPSM:s kompetensutveckling och hur många skolsköterskor som gått de kurser Hörsel- dövforum hade. Utifrån detta kunde man föra en dialog kring hur kommunens egen kompetens för elev- gruppen var organiserad och eventuella behov av kompetens- utveckling. Diskussionerna ledde till att utvalda specialpedagoger i fjorton kommuner i Stockholms län under år 2014 fick hörselpedagogisk kompetens via en skräddarsydd kompetens- utveckling som Hörsel- dövforum anordnade. Kartläggningen ledde också till att varje kommun i regionen utsåg en hörselansvarig person.
En kartläggning kan också visa på de utbildningsalternativ som finns i regionen eller på avsaknaden av alternativ. Finns det till exempel
Samordning
Utredningen bedömer att de resurser som finns för att stödja eleverna inte samordnas och utnyttjas på ett optimalt sätt. Det är många olika aktörer kring eleverna och deras familjer. Elever med dövhet eller hörselnedsättning får landstingets stöd genom habiliteringens hörselpedagoger och tekniker. Elever med grav
365
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
språkstörning får stöd av logopeder, landstingets egna eller privata utförare. Kommunen ansvarar för undervisningen och elevernas situation i klassrummet medan staten genom SPSM bland annat erbjuder olika former av stöd till huvudmännen.
Skolan, eleverna och elevernas vårdnadshavare ser inte alltid vem som gör vad. Riksrevisionen34 har till exempel påpekat att det blir vårdnadshavarna som får ta initiativet och ansvaret för att sam- ordna insatserna. Skolan har inte heller alltid kunskap om vilket stöd SPSM och landstinget kan ge och i vilka sammanhang. Landstingets personal och kommunens eventuella
Genom ett nav skulle det vara möjligt att samordna olika insatser, dels för att tydliggöra för eleverna och deras föräldrar vem som ger vilket stöd, dels för att undvika dubbelarbete eller upptäcka fält där ingen aktör går in. Samordning kan ske utan att det krävs nya resurser. I Västernorrland har till exempel habiliteringen, logopedverksamheten och två kommuner arbetat fram samordningsplaner kring elever med CI, med gott resultat35. I Jönköpings läns landsting har man skapat en ledningsgrupp för samverkan mellan kommuner och landsting och tydliggjort ansvarsfördelningen dem emellan, se ovan. Centralt i denna samverkan är att alla ingående parter har möjlighet att lyfta behovet av samverkan, vilket minskar risken att elever står utan stödinsatser under längre perioder.
Utredningen anser att SPSM delvis måste ändra sitt arbetssätt för att bli mer aktivt i förhållande till skolhuvudmännen och också komma närmare eleverna i klassrummet. I dag är SPSM:s stöd främst reaktivt, det vill säga huvudmän får efterfråga stödet. Utred- ningen anser att myndigheten kan bli mer proaktiv med hjälp av den kartläggning naven gör. Med en bättre kunskap om hur det
34RiR 2011:17.
35Enligt uppgift från Västerbottens läns landsting.
366
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
faktiskt ser ut i regionen kan SPSM söka upp huvudmän för att diskutera eventuella utvecklings- och stödbehov på det sätt som till exempel Hörsel- dövforum gör i dag.
Stöd till huvudmän och lärare
När en skola får en elev med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning finns kanske inte en organisation som är förberedd på detta. Det kan till exempel vara första gången skolan får en sådan elev eller tio år sedan sist. Att huvudmän och lärare behöver stöd i en sådan situation är naturligt. Skolan kan behöva kunskap om vad det innebär att ta emot en elev med dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning och vilka krav det ställer på pedagogik, organisation och lokaler. I det läget ska skolan kunna vända sig till navet för att få stöd. Stödet i detta tidiga skede är av naturliga skäl mer övergripande och riktat antingen till hela organisationen eller till specialpedagogen och arbetslaget som ska ta emot eleven.
En skola kan också behöva stöd i ett senare skede. Det kan handla om att skolan sett att eleven har svårt att nå målen, men att kompetensen för att kunna stödja elevens kunskapsutveckling på ett effektivt sätt saknas. Då bör stödet från naven, enligt utred- ningen, riktas mer direkt till eleven och elevens undervisande lärare och specialpedagog.
I dag kan stödet lite förenklat beskrivas som linjärt där professionella hjälper professionella, se figur 18.1.
367
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
Figur 18.1 SPSM:s rådgivning i dag
Efter en skiss från Jönköpings läns landsting.
Kommunernas centrala elevhälsa har specialpedagoger, ibland hörsel- och talpedagoger eller specialpedagoger med inriktning mot dövhet, hörselnedsättning eller språkstörning. En av kommunens specialpedagoger får i uppgift att handleda skolans specialpedagog, som i sin tur ska handleda elevens lärare. När rådgivare från SPSM träder in är det ofta kommunens specialpedagog som får kompetens- utveckling. Det innebär att professionella ofta handleder professionella i flera led innan eleven får nytta av kompetensen.
Det är i det faktiska mötet med eleven i klassrummet som värdet av stödet skapas. Det andra bör ses som stödprocesser för det som ska ske i klassrummet. Informationsöverföring innebär alltid en risk för att budskapet förändras. Den bild SPSM:s rådgivare får av vilket stöd skolan behöver kan till exempel vara en annan än den bild läraren i klassrummet har. Här menar utredningen att SPSM:s rådgivare måste komma närmare klassrummet. Inte så att de går in och tar över undervisningen, utan genom att de går in och observerar vad som sker i klassrummet för att kunna diskutera det med elevens lärare och skolans och kommunens specialpedagoger. Tillsammans kan pedagogerna komma fram till vilka insatser som kan behöva sättas in. Här kan också hörselvården och logopedin komma in i klassrummet för att se på vilket sätt eleven har möjlighet att utnyttja sin personliga utrustning eller sina alternativa lärverktyg
368
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
och föreslå eventuella förbättringar. Det kan till exempel visa sig att det behövs fortbildning eller hörselteknisk rådgivning för skol- ledare, kommunens eller skolans specialpedagoger och lärare. Det kan också visa sig att elevens personliga utrustning inte fungerar tillfredställande eller att interventionen för en elev med grav språk- störning behöver kompletteras. Genom navet kan skolan få hjälp med att skaffa den kompetens man behöver och samordna de insatser som ska sättas in. Syftet är att utforma ett system som sätter eleven i fokus och stärker miljöerna där eleven befinner sig med familj och undervisande lärare. Stödprocesserna kommer på detta sätt närmare eleven och har förutsättningar att skapa ett större mervärde i klassrummet, vilket gynnar elevens målupp- fyllelse. För att samverkan ska fungera fullt ut anser utredningen att SPSM:s råd- och stödgivningsuppdrag bör vidgas så att SPSM även kan ge råd och stöd utifrån den enskilda elevens behov. Det innebär att personalen behöver samverka med landstinget, kommunens och skolans specialpedagoger och elevens lärare utifrån ett individperspektiv för att eleven ska få en så bra skolsituation som möjligt, se figur 18.2. Utredningen har erfarit att SPSM redan gör detta när det gäller elever med svår synnedsättning eller blindhet och menar att detta arbetssätt skulle kunna utvidgas till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning, vilka också är så kallade promillegrupper.
Figur 18.2 SPSM:s rådgivning närmare undervisningsmiljön
369
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
Navet ska inte ta över huvudmannens ansvar för elevernas skol- situation och undervisning. Däremot ska navet bidra med samordning mellan de resurser som habiliteringen eller logopedmottagningen erbjuder, kommunens egna hörsel- eller talpedagogiska resurser och SPSM:s resurser. Dessutom skulle den enskilda kommunens hörsel- och talpedagoger genom navet kunna ingå i ett nätverk med andra kommuners hörsel- och talpedagoger. Kommunen skulle kunna få råd och stöd om det till exempel fanns planer på att bygga upp en central organisation för att stödja skolorna i att möta integrerade elevers behov. Navet skulle också kunna informera om vilket stöd en huvudman kan få från olika parter för att upprätta en
Kontaktperson som elevens ambassadör
I dag är det i många fall elevernas föräldrar som får ta ansvar för att elevernas behov av stöd tillgodoses och för samordningen av en mängd olika kontakter. Föräldrarnas ansvar kan aldrig ersättas, men deras börda kan lättas. Genom ett nav skulle varje elev tilldelas en namngiven kontaktperson med ett pedagogiskt uppdrag, en ”ambassadör”. Den pedagogiska kontaktpersonen ska följa eleven under hela skoltiden. Kontaktpersonen ska informera sig om elevens skolgång och eventuellt besöka eleven i skolmiljön för att se vad som är bra och vad som behöver åtgärdas. Kontaktpersonens uppgift är att ta tillvara elevens intressen, inte att ta över landstingets eller kommunens åtaganden. Vid stadieövergångar kommer kontaktpersonen också att kunna vara en sammanhållande länk. Genom att kontaktpersonen ska följa upp hur eleven lyckas i sina studier kan navet få kunskap om måluppfyllelsen hos regionens elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Så länge det går bra för eleven kan det vara så att kontaktpersonen bara träffar eleven en gång per termin. I andra fall kan det behövas betydligt fler åtgärder, som att sammankalla till möten, bidra till att insatser görs för att stärka elevens kunskapsutveckling och se till att insatserna samordnas genom navet.
Utredningen tar inte ställning till vilka som ska utses till kontakt- personer. Det ska bestämmas av naven och kan variera både inom
370
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
och mellan naven. Utredningen menar dock att kontaktpersonerna kan komma att vara centralt placerade kommunalt anställda hörsel- eller talpedagoger, eller andra med kompetens kring dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Kontaktpersonerna bör enligt utredningen vara personer utanför skolan som kan stödja eleverna med ett utifrånperspektiv, inte till exempel elevernas klassföreståndare.
Utredningen ser det som fullt möjligt för naven att skapa ett system med kontaktpersoner för elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning. Inom exempelvis habiliteringen har varje elev en kontaktperson. I Stockholms kommun skulle det röra sig om knappt 200 elever med dövhet eller hörselnedsättning i grundskoleålder som skulle ha en kontaktperson.36
För att stödja kontaktpersonerna i deras uppgift förordar utredningen att navet organiserar ett nätverk för dem. På så sätt kan de stödja varandra, utbyta erfarenheter och få en gemensam referensram för vad som bör gälla för stödet inom regionen.
Informera föräldrar och elever
För att kunna fatta väl övervägda beslut om sina barns skolgång behöver föräldrar fyllig information om olika skolalternativ, vad de innebär och vilken typ av stöd de erbjuder. Utredningen har dock erfarit att föräldrar till barn med funktionsnedsättning har svårt att få tag på denna information. Habiliteringen ger, utifrån sitt perspektiv, information om skolan inför att elever med dövhet eller hörselnedsättning börjar skolan. Habiliteringen når i stort sett alla föräldrar med sin information, men utredningen anser att ett nav, där stat, landsting och kommun samarbetar, skulle kunna ge en mer fullödig information. SPSM har information om specialskolorna på sin webbplats, men det är få föräldrar som hittar dit. Kommunernas information om vilka alternativ som finns för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning är av mycket olika karaktär. Det kan vara svårt att hitta information om vem som är kommunens hörsel- eller talpedagog och ifall det finns hörsel- eller
36 Uppgifter från Hörsel- och dövforum
371
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
kommunikationsklasser respektive hörsel- eller kommunikations- spår i kommunen.
Ett nav skulle ha kunskap dels om funktionsnedsättningarna och deras pedagogiska konsekvenser, dels om utbildningsalternativ och kontaktpersoner inom sin region. Naven skulle kunna bidra med information om sina respektive regioner till en fullödig nationell webbplats. Webbplatsen skulle främst rikta sig till elever och föräldrar och innehålla övergripande information om medicinska, tekniska och pedagogiska frågor och länkar till mer fördjupad information på olika aktörers webbplatser. Utredningen anser att det är viktigt att informationen på webbplatsen inte bara är neutral i förhållande till de olika utbildningsalternativ som presenteras utan även upplevs som neutral. Informationen får inte uppfattas som SPSM:s, eftersom det finns risk att den då inte upp- fattas som neutral så länge SPSM är huvudman för specialskolorna. Utredningen anser därför att informationen bör samlas på en egen neutral webbplats eller på en befintlig, till exempel 1177.se som då skulle kunna få en ”hörselportal” respektive en ”språkstörnings- portal”. Om det ska vara en egen portal skulle ett av de regionala naven kunna få i uppdrag av SPSM att driva denna. Exempel på en sådan sida skulle kunna vara en kombination av Hörsel- dövforums37 och Hörselbokens38 webbplatser. För detta ändamål föreslår utredningen att ett av naven förstärks med två informatörstjänster.
Utredningen har i sitt delbetänkande, SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet39, föreslagit att statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet,
37
38www.hörselboken.se
39SOU 2015:45.
372
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
används på bästa sätt. De skulle kunna uppmana skolhuvudmän att söka
18.2.2Det regionala navets organisation
Genom ett regionalt nav ska resurser inom ett antal kommuner, något eller några landsting och SPSM samordnas. Det innebär att dessa parter också ”bemannar” navet med sin personal. Det kan handla om kommunernas hörsel- och talpedagoger eller special- pedagoger med inriktning mot dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning inom den centrala elevhälsan, landstingens personal från habilitering och logopedi och SPSM:s rådgivare. ”Bemannar” innebär inte att ett nav ska ha dessa personer anställda, utan navet är en organisation där olika personalkategorier utifrån sina specifika uppdrag samverkar kring eleven och elevens skolgång så att stödet blir optimalt. Däremot behövs det någon som tar på sig ansvaret att leda arbetet och se till att samarbetet flyter friktionsfritt. Därför ska navet enligt utredningens förslag ha en regional samordnare och ett kansli.
Utredningen anser att frågan om det regionala navets organisation och arbetssätt bara mer övergripande kan beskrivas av utredningen, eftersom detta bättre kan utformas utifrån de erfaren- heter som SPSM gjort i sitt arbete med att utveckla samarbete genom Hörsel- och dövforum i Stockholm och samarbetsformerna i Region Skåne. Det finns också goda erfarenheter av samarbete mellan stat, landsting och kommun i arbetet med barn och ung- domar som riskerar psykisk sjukdom,
Utgångspunkten för de regionala navens arbete ska vara en nationell överenskommelse som träffas mellan staten och SKL. Överenskommelsen kan behöva konkretiseras med regionala avtal om hur samverkan går till i den enskilda regionen. Utredningen har
373
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
tagit del av sådana avtal mellan olika aktörer när det gäller till exempel språkförskolor, Hörsel- dövforum i Stockholms län och samverkan mellan landstinget och kommunerna i Jönköpings län.40 Överenskommelsen i Jönköpings län omfattar även enskilda aktörer som fristående skolor och privata vårdgivare.
Navet bör vara organiserat på tre nivåer, en ledningsnivå, en samordningsnivå och en nivå där det konkreta arbetet kring till exempel den enskilda eleven eller lärarlaget utförs, se figur 18.3. Intresseorganisationerna ska inte, enligt utredningen, vara en del av ett nav eftersom de inte har myndighetsansvar. Ett regionalt nav bör däremot ha ett nära samarbete med intresseorganisationerna där så är möjligt.
40 Länsöverenskommelse om samverkan barn och unga. http://plus.rjl.se. Hämtat
374
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
Figur 18.3 Navorganisationens tre nivåer
375
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
En styrgrupp för det regionala navet
För att parterna i navet ska ha mandat att samverka på det sätt utredningen beskriver bedömer utredningen att det bör finnas en styrgrupp på ledningsnivå för varje regionalt nav. Styrgruppen ska, utifrån den nationella överenskommelsen och inom ett ramverk som ett nationellt råd föreslagit, besluta om att samverkan ska ske utifrån varje professions uppdrag och utifrån det regionala navets beskrivning av parternas roller och ansvar. Beskrivningen måste tas fram av styrgruppen och den blir också en beskrivning av vilken kompetens parterna ska tillhandahålla för samverkan genom navet. Detta manifesteras i en lokal överenskommelse.
Styrgruppen för det regionala navet bör enligt utredningens uppfattning bekräfta att alla parter, SPSM, landsting och kommun, har rätt att kalla till möten och att alla då har skyldighet att delta.
I styrgruppen sammanställs också kartläggningen av hela regionen och en fyllig och neutral webbinformation om regionens olika utbildningsalternativ och ansvariga personer inom dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning. Enligt utredningen bör det också vara styrgruppen som yttrar sig över eventuella SKÅ- ansökningar och som påtalar behov av ytterligare
I styrgruppen bör det sitta personer på chefsnivå från SPSM och landstingen samt, genom kommunal samverkan, några personer på chefsnivå från kommunerna. Kommunal samverkan förekommer redan på många håll, till exempel i Västra Götaland, Skåne och Västernorrland. Den regionala samordnaren leder dessa möten. Hur ofta gruppen måste träffas inledningsvis är svårt att uttala sig om, men utredningen bedömer att när arbetet är etablerat kommer gruppen inte att behöva träffas oftare en cirka två gånger per år.
Det regionala navets samordningsnivå
På det regionala navets samordningsnivå beslutas om vilka insatser som ska vidtas för att stödja huvudmän, lärare och elever samt hur insatserna ska samordnas. Behöver en skola, ett lärarlag eller en specialpedagog stöd i form av fortbildning eller information? Hur kan insatsen organiseras? Hur ska insatsen följas upp och resultaten utvärderas? Vilka lärdomar kan man dra för framtiden? Behöver verksamheter utvecklas och går det att söka
376
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
för detta? På samordningsnivå sammanställs också underlag för att ledningsgruppen ska kunna fatta sina beslut.
På samordningsnivån måste det sitta personer från SPSM, landstinget och kommunerna med mandat att fatta beslut. Sam- tidigt måste personerna vara insatta i sakfrågorna. Utredningen anser bland annat att kommunens samordnande skolsköterska har en central roll i denna grupp, eftersom hon är en länk mellan landstinget och skolan. Det är på samordningsnivå navet får information om vilka elever som finns inom regionen. Informationen kommer framför allt från landstinget, men i viss utsträckning även från kommunen. Genom kontaktpersonerna, elevernas ambassadörer, får navet också kunskap om hur det går för eleverna i deras skolarbete. Det är lämpligt att kontaktpersonerna utses på denna nivå.
Om det regionala navet omfattar mer än ett landsting eller omfattar ett landsting där många kommuner ingår kan det på sam- ordningsnivå finnas flera parallella grupper, eftersom varje kommun måste vara representerad, se figur 18.3. Det är också så att alla ledamöter inte behöver kallas till samtliga möten. Man kan till exempel ha parallella grupper, en som rör elever med dövhet eller hörselnedsättning och en som rör elever med grav språkstörning.
Den regionala samordnaren eller en av samordnaren utsedd delegat leder mötena. Vem som helst av parterna kan kalla till möte och alla parter har förbundit sig att delta.
Utredningen anser att det ska finnas två eller flera nätverk kopplade till det regionala navet. Nätverken bör enligt utredningen vara funktionsnedsättningsspecifika för att bli mer precisa och inte alltför stora. Utredningen tar inte ställning till hur nätverken ska organiseras och hur många det ska vara eftersom förhållandena i de olika landstingen och kommunerna är så olika. Men utredningen menar att det kan vara lämpligt med ett nätverk för elevernas kontaktpersoner i regionen. I nätverket kan det också ingå råd- givare från SPSM, personer från landstingets habilitering eller logopedmottagning och varje kommuns hörsel- eller talpedagog om det passar de regionala förutsättningarna.
377
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
Det konkreta arbetet för att öka elevens måluppfyllelse
På individnivå, se figur 18.3, genomförs navets konkreta arbete som syftar till att öka elevens måluppfyllelse och ge mervärde i elevens undervisningssituation. Det innebär inte att allt arbete sker i klass- rummet. Det konkreta arbetet kan ske på alla nivåer i huvud- männens organisation: på huvudmannanivå med den centrala elevhälsan, på skolnivå med skolledningen eller skolans special- pedagoger, men också närmare eleven med lärarlaget eller klass- eller ämneslärarna.
Utredningen anser att en viktig del i arbetet måste vara att analysera på vilken nivå en insats ger störst utdelning, vilka insatser som ska göras och vem som ska genomföra dem. Man måste också besluta om när och hur insatserna ska följas upp och utvärderas för att utifrån detta bedöma behovet av ytterligare insatser. Utredningen anser att denna analys kräver ett delvis förändrat arbetssätt från bland annat SPSM, där SPSM i större utsträckning än i dag går ut och studerar situationen i den enskilda elevens klassrum. Utredningen anser även att SPSM delvis måste ha nya kompetenser i form av bland annat hörseltekniker, se mer om detta i kapitel 19 Förändrad roll för SPSM.
Socialtjänstlagen41 föreskriver samarbete mellan kommun och landsting och att man tillsammans ska upprätta en samordnad individuell plan, SIP. Planen har stora likheter med vad som krävs av skolans åtgärdsprogram. En viktig skillnad är dock att den enskilda, i detta fall elevens vårdnadshavare eller eleven själv, ger sitt samtycke till att en SIP upprättas. När det gäller skolans åtgärdsprogram ska skolan erbjuda eleven och elevens vårdnads- havare möjlighet att delta i utarbetandet.42 Även om de inte deltar ska skolan upprätta ett åtgärdsprogram, eftersom skolan har skyldighet att genomföra åtgärder för att möjliggöra för eleven att uppnå målen för undervisningen.
Vårdnadshavarens och elevens medverkan är väsentlig för att planerade åtgärder ska leda till goda resultat, men deras medverkan kan enligt utredningen inte vara ett krav för att navet ska få
41Socialtjänstlag (SFS 2001:452).
423 kap. 9 § skollagen (2010:800).
378
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
upprätta en samverkansplan, lika lite som vårdnadshavaren kan motsätta sig att ett åtgärdsprogram upprättas.
SIP kan enligt utredningen, med vissa modifieringar, stå som modell för hur ett samarbete mellan stat, landsting och kommun skulle kunna formaliseras. I till exempel Jönköping har man involverat skolan som likvärdig part i arbetet kring barn och ungdomar som har, eller riskerar att utveckla, psykisk ohälsa.
18.2.3Antal regionala nav
Utredningen har resonerat kring hur många regionala nav det ska finnas. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen vill dela in landet i elva regioner43 och HRF förordar nio nav i sitt skolorganisationsförslag. Nuvarande utredning har inte tagit ställning i frågan, men bedömer att eftersom ett regionalt nav ska verka nära eleven och skolan kan det inte vara alltför avlägset från verksamheten. Utredningen bedömer att fem regionala nav, vilket skulle motsvara SPSM:s fem regioner, skulle vara för få. Att inrätta 21 nav som följer landstingens organisation skulle ha många fördelar, men utredningen bedömer att det skulle bli svårt att samla tillräcklig kompetens på så många ställen.
Utredningen menar att det är rimligt att det inrättas mellan 10 och 15 regionala nav. Utredningen kan också konstatera att SPSM:s råd- och stödverksamhet i praktiken redan är uppdelad i fler än fem regioner. I vissa regioner, bland annat i Norra, har SPSM inrättat två parallella organisationer med två likställda råd- och stödchefer. SPSM:s råd- och stödverksamhet skulle på så sätt mycket väl kunna anpassas till fler än fem regionala nav.
Oavsett hur många nav som ska inrättas bör dessa organiseras i samklang med de strukturer som redan finns, så man inte skapar strukturer som motverkar varandra. Det innebär att en nav- indelning bör ta hänsyn till landstingens indelningar och till de regionala kommunala samarbeten som har utvecklats.
43 SOU 2012:81.
379
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
18.2.4Regionala nav för hela skoltiden?
Habiliteringen kommer i allmänhet tidigt i kontakt med barn som har dövhet eller hörselnedsättning och deras föräldrar. Logopedins kontakter med barn som har språkstörning inleds också ofta tidigt. Naven kommer dock inte in i bilden förrän eleverna ska börja skolan. Utredningen menar att den gemensamma uppgiften för aktörerna i ett regionalt nav ska vara att se till att elevernas skol- situation blir så bra som möjligt. Det innebär att navets arbete är inriktat mot elever i grundskole- och gymnasieåldern, men inte barn i förskoleåldern. Utredningens direktiv begränsar sig till elever i skolåldern. När det gäller information om olika utbildnings- alternativ anser utredningen ändå att naven bör rikta sig mot föräldrar som har barn i förskoleklassen. Detta går också i linje med Grundskoleutredningens förslag44 om att förskoleklassen kvarstår som en egen skolform men blir obligatorisk. I övrigt ser utredningen som sitt uppdrag att föreslå en organisation som följer eleverna under hela skoltiden. Av utredningens direktiv framgår att förslag ska lämnas som rör elever med dövhet eller hörselned- sättning i grundskoleåldern och elever med grav språkstörning i både grundskole- och gymnasieåldern. Utredningen anser att det är orimligt att förslaget om regionala nav har olika avgränsningar för de båda målgrupperna. Därför lämnar utredningen ett samlat för- slag i denna fråga. Det innebär att eleverna genom naven kommer att få en kontaktperson som ska följa dem från årskurs 1 till sista året i gymnasieskolan.
18.3En nationell överenskommelse och ett råd
Utredningens förslag: Regeringen bör ingå en överens- kommelse med Sveriges Kommuner och Landsting om sam- arbete mellan stat, landsting och kommun på regional nivå kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning.
De regionala naven kommer i ett avseende vara ganska löst organiserade även om de kommer att ha en kanslifunktion. Arbetet
44 SOU 2015:81. Förslaget bereds för närvarande inom Utbildningsdepartementet.
380
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
i naven bygger på de ingående parterna och deras olika professioner, uppdrag och ansvar. Därför anser utredningen att det krävs en överenskommelse på nationell nivå om behovet av samarbete kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning på motsvarande sätt som när det gäller Psynk- överenskommelsen. Där träffade Socialdepartementet och SKL en överenskommelse45 om att samordna samhällets alla resurser för barn och unga som har, eller riskerar att utveckla, psykisk ohälsa.
Av den nationella överenskommelsen bör det enligt utred- ningens uppfattning framgå vilka parter som är delaktiga i arbetet på den regionala nivån, hur arbetet ska organiseras och vilka uppgifterna är för de regionala naven. Vidare ska det framgå att det i varje ingående kommun ska finnas en mottagare av information i form av personer ansvariga för dövhet eller hörselnedsättning respektive grav språkstörning. Det ska även framgå att alla parter som är delaktiga har rätt att kalla till möten och att alla då har skyldighet att delta.
Utredningen anser att det av överenskommelsen ska framgå att ett nationellt råd inrättas för naven, med en styrelse bestående av representanter för staten, landstingen och kommunerna. I rådet bör representanter från SPSM, Skolverket, Socialstyrelsen, SKL samt Friskolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund sitta. Dessutom ska de regionala naven vara representerade i rådet. Av överenskommelsen ska det framgå vem som administrerar rådets arbete.
Det nationella rådet ska bidra till nationell likvärdighet genom att utifrån den nationella överenskommelsen utfärda riktlinjer för de regionala naven. Rådet ska också kunna begära in statistik från de regionala naven för att få en nationell överblick över elev- gruppen. Det nationella rådet ska däremot inte ha ansvar för att sprida kunskap om relevanta forskningsresultat och ”best practice” eller utifrån sin kunskap påtala behov av forskning och fort- bildning. Det anser utredningen ligger inom SPSM:s uppdrag.
Det nationella rådet skulle genom sin sammansättning fungera som kontaktyta för de regionala samordnarna, vilket skulle bidra till erfarenhetsutbyte mellan naven och nationell likvärdighet.
45 Godkännande av en överenskommelse om intensifierat samverkansarbete för barn och ungas psykiska hälsa (S2011/6057/FS).
381
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
SOU 2016:46 |
Utredningen menar att när arbetet är etablerat så skulle denna grupp behöva träffas cirka en gång per år.
18.4Fristående skolor
En fråga utredningen har att ta ställning till är hur fristående skolor ska kunna vara en del av en navorganisation. Utredningen anser att de fristående skolorna ska vara representerade i det nationella rådet genom sina centrala organisationer. Representationen i de regionala naven är det svårare att finna en modell för. Utredningens referens- grupp för fristående skolor är tveksam till en ordning där de skulle representera varandra i ett regionalt nav, vilket enligt utredningen skulle krävas på navets lednings- och samordningsnivå.46 Utred- ningen menar att det är svårt att finna en modell för hur fristående skolor ska vara representerade på det regionala navets lednings- och samordningsnivå. Här måste representationen lösas utifrån regionala förhållanden. Man kan hitta olika modeller i olika regioner, beroende på antalet fristående skolor i regionen som har elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Oavsett om fristående skolor är representerade i det regionala navet eller ej ska en fristående skola på samma sätt som en kommunal, enligt utredningens uppfattning, alltid kunna vända sig till navet för att få råd om vart man kan vända sig för att få tillgång till kompetens man saknar eller fortbildning.
Navet kommer genom samarbetet med landstinget ha kunskap om alla elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning i regionen, oavsett i vilken skola de går. Frågan är då vem som ska vara elevens kontaktperson i en fristående skola. Utredningen menar att en fristående skolhuvudman, på samma sätt som en kommunal, ska ta ansvar för sina elever och deras kunskapsutveckling. Därför bör även en fristående skola utse en kontaktperson för sina elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Kontaktpersonen bör, enligt utredningens uppfattning, inte heller i fristående skolor vara elevens klass- eller ämneslärare utan en person som kan ta tillvara elevens intressen lite utifrån.
46 Referensgruppsmöte för fristående skolor, 1 oktober 2015.
382
SOU 2016:46 |
Nav – ett sätt att organisera samverkan och … |
När det gäller samverkan på navets individuella nivå, där det konkreta arbetet utförs, deltar fristående skolor på samma villkor som kommunala.
18.5Regionala nav för fler funktionsnedsättningar
Ovan har utredningen skissat på regionala nav för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Under arbetet har utredningen fått frågan om det är möjligt att inrätta regionala nav även för andra målgrupper. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att ta ställning till detta, men utredningen ser inga principiella hinder. Man kan inte kräva att varje kommun har organisation och komptens för att möta alla behov hos så kallade promillegrupper utan stöd från staten.
383
19 Förändrad roll för SPSM
Utredningen förslag: I Specialpedagogiska skolmyndighetens instruktion tydliggörs att myndigheten aktivt ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö.
Utredningens bedömning: Specialpedagogiska skolmyndighetens råd- och stödverksamhet behöver kompletteras med spets- kompetens och delvis nya kompetenser.
En del av de förslag utredningen lämnar kräver en förändrad roll för Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM. Enligt utred- ningens förslag ska myndigheten bland annat aktivt verka för att samverkan mellan stat, landsting och kommun kommer till stånd. Det är ett uppdrag som SPSM i viss utsträckning redan påbörjat, men utredningens förslag innebär att detta uppdrag utvecklas, blir mer systematiskt och omfattar hela landet. Att verka för att regionala nav upprättas och förse naven med nationella samordnare och kanslier är exempel på sådana ändrade uppgifter, se avsnitt 18.2 Utredningens förslag om regionala nav.
Utredningen har även betonat att SPSM bör ändra sitt arbetssätt till att bli mer aktivt i förhållande till skolhuvudmännen och komma närmare eleverna i klassrummet. För att samverkan ska fungera fullt ut anser utredningen att SPSM:s råd- och stöd- givningsuppdrag bör vidgas så att myndigheten även kan ge råd och stöd utifrån den enskilde elevens behov. Det innebär att SPSM:s samverkan med landstingets personal och kommunens pedagoger sker utifrån ett individperspektiv med syfte att eleven ska få en så bra skolsituation som möjligt. Utredningen har erfarit att SPSM
385
Förändrad roll för SPSM |
SOU 2016:46 |
redan gör detta när det gäller elever med synnedsättning och menar att arbetssättet skulle kunna utvidgas till elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning, vilka också är så kallade promillegrupper.
Individperspektivet innebär inte att allt samarbete sker kring eleven i klassrummet. Det konkreta arbetet kan ske på alla nivåer: på huvudmannanivå med den centrala elevhälsan, på skolnivå med skolledningen eller skolans specialpedagoger, men också närmare eleven med lärarlaget, klass- eller ämneslärarna. Utredningen har i sina kontakter med skolhuvudmän och lärarlag erfarit att skolan efterfrågat en större spetskompetens från SPSM, bland annat i form av personer med specifik kompetens kring dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning och personer med hörselteknisk kompetens. Se vidare i avsnitt 6.4 Skolan – en port mot framtiden och 18.2.2 Det regionala navets organisation. Utredningen anser även att SPSM måste bygga upp kompetens för att möta en ökad efterfrågan av fjärrundervisning i teckenspråk, se avsnitt 9.2.1 Teckenspråkets ställning i språklag och skollag.
För att tydliggöra att SPSM:s råd- och stödgivningsuppdrag bör vidgas så att myndigheten kan ta initiativ gentemot skolhuvud- männen och även kan ge råd och stöd utifrån den enskilde elevens behov, föreslår utredningen en ändring i myndighetens instruktion till att myndigheten aktivt ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning. Samtidigt vill utredningen betona att den föreslagna förändringen måste tolkas utifrån elevgruppens storlek och behov så att de insatser myndigheten bistår huvudmännen med på bästa sätt gynnar elevgruppens måluppfyllelse. Det är enligt utredningen rimligt att kräva att skolhuvudmän tillgodoser stöd- behov för så kallade procentgrupper. Däremot är det inte rimligt att kräva det av alla huvudmän för så kallade promillegrupper. För promillegrupperna kan inte varje kommun förväntas bygga upp egen komptens utan där kan det krävas regional samverkan och i viss utsträckning ett mer aktivt stöd av staten. Detta bör också prägla SPSM:s arbetssätt, se avsnitt 18.2.1 Uppgifter för ett regionalt nav.
386
SOU 2016:46 |
Förändrad roll för SPSM |
19.1Resurscenter
SPSM har fyra olika resurscenter som ger nationellt special- pedagogiskt stöd. Resurscentren regleras av myndighetens instruktion1 och är inriktade mot elever som har
•dövblindhet
•synnedsättning med eller utan ytterligare funktionsnedsättning
•dövhet eller hörselnedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning
•grav språkstörning.
Resurscentren har spetskompetens för att kunna ge special- pedagogiskt stöd genom specialpedagogiska utredningar, special- pedagogisk rådgivning, kurser, konferenser och information. Så har till exempel teamen inom resurscenter tal och språk kompetenser som inte finns ute i myndighetens råd- och stödorganisationer. Resurscentret och de regionala råd- och stödteamen kompletterar varandra.2
Resurscentren gör tvärprofessionella utredningar där till exempel logoped, psykolog, pedagog och socionom samverkar. Resurscentrens specialpedagogiska utredningar ska leda till förslag om åtgärder för att förbättra en elevs lärmiljö, inte till att fastställa en diagnos. Utredningarna riktar sig till skolans pedagoger, inte till elever eller föräldrar.
Resurscentren växte fram i samverkan med specialskolorna på den tid då specialskolorna var egna myndigheter. Utredningen har dock erfarit att kopplingen mellan resurscentren och special- skolorna inte längre är aktuell, då det inte tycks finnas något utvecklat samarbete dem emellan. Däremot har SPSM:s rådgivare kontakt med resurscentren för att få stöd av deras kompetens.3
Trots att kopplingen till specialskolorna inte är aktuell längre menar utredningen att det är rimligt att det fortsättningsvis finns resurscentra för i stort sett dessa grupper. Utredningen anser att resurscenter bör finnas för just så kallade promillegrupper. Även
15 § förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.
2I samtal med SPSM
3I samtal med SPSM
387
Förändrad roll för SPSM |
SOU 2016:46 |
historiskt har staten tagit ett särskilt ansvar för promillegrupper, bland annat genom att inrätta specialskolor och resurscenter.
Utredningen har tidigare påtalat att SPSM:s kompetens inom området dövhet och hörselnedsättning bör utvidgas till att omfatta även hörteknik. Med den kompetensen skulle SPSM bland annat kunna ge råd om hörteknik och akustik i klassrumssituationen, se ovan. Om denna kompetens ska lokaliseras centralt till ett resurs- center eller decentraliseras till de olika råd- och stödteamen tar inte utredningen ställning till.
Resurscenter döv/hörsel avviker från övriga resurscenter genom att det begränsas till att gälla enbart elever med dövhet eller hörsel- nedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning. Utredningen har i samtal med SPSM försökt få klarhet i varför denna begränsning finns just för gruppen med dövhet eller hörsel- nedsättning. Myndigheten har inte kunnat ge en uttömmande förklaring. Begränsningen tycks snarast vara ett resultat av ”traditionen” och av att de regionala specialskolornas verksamhet tillgodoser behoven hos gruppen elever med dövhet eller grav hörselnedsättning. Utredningen har också uppfattat att SPSM anser att resurscenter döv/hörsel mycket väl skulle kunna ha ett vidare uppdrag än det har i dag. Utredningen lämnar trots detta inget förslag om att till exempel skapa ett resurscenter för elever med dövhet eller hörselnedsättning oavsett koppling till intellektuell funktionsnedsättning. Enligt utredningens uppfattning ankommer det på SPSM att avgöra hur arbetet organiseras på bästa sätt.
388
20Ökad flexibilitet och rätten till utbildning
Utredningen ska enligt direktiven föreslå hur Specialpedagogiska skolmyndighetens, SPSM:s, stöd till kommunala och enskilda huvudmän kan utvecklas för elever inom specialskolans målgrupp med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Utred- ningen ska även föreslå hur elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd i såväl grundskolan som gymnasie- skolan.
I kapitel 18, Nav – ett sätt att organisera samverkan och få resurserna att följa eleven, redogörs för hur samverkan genom nav kan organiseras. Den absoluta majoriteten av eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning går individintegrerade i en grundskola eller gymnasieskola i hemkommunen eller i en grannkommun. För att tillgodose elevernas behov av anpassning och rätt till utbildning är det centralt att främja en ökad flexibilitet i såväl formerna för stödet som i fördelningen av statliga resurser. I detta kapitel redogör utredningen för behovet av en flexibel anpassad utbildning och hur elevers tillgång till en sådan kan möjliggöras.
20.1Flytta stödet närmare eleverna
20.1.1Olika sätt att fullgöra skolplikten
Majoriteten av eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning fullgör sin skolplikt i kommunala eller fristående skolor. Dessa skolor har olika förutsättningar att organisera sin verksamhet för målgrupperna.
389
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
Skillnader i lagstiftningen
Den 13 mars 2015 meddelade Förvaltningsrätten i Stockholm dom i mål nr
När det gäller frågan om antagning till resursskolorna fann förvaltningsrätten att möjligheten för kommunen att beakta andra urvalskriterier än närhetsprincipen är klart begränsad. Någon bestämmelse som ger kommunala grundskolor möjlighet att vid urvalet beakta en elevs behov av särskilt stöd finns inte. Linköpings kommuns antagningsförfarande stod i strid med skollagens bestämmelser eftersom kommunen använde elevens särskilda behov som ett urvalskriterium. Förvaltningsrätten uttryckte även att det förhållandet att en fristående skola har möjlighet att enligt 10 kap. 35 § skollagen begränsa utbildningen till elever med särskilt stöd inte medförde någon annan bedömning.
Linköpings kommun överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm, som meddelade dom den 17 maj 20161. Kammarrätten i Stockholm fann, i likhet med förvaltningsrätten, att det inte finns stöd i skollagen för kommunala huvudmän att driva skolor där utbildningen får begränsas till att avse elever med behov av särskilt stöd. Genom organisering av så kallade resurs- skolor hade Linköpings kommun även tillämpat skollagens bestämmelser om placering och antagning felaktigt. Kommunen hade inte heller följt tillämpliga bestämmelser om placering i särskild undervisningsgrupp.
1 Mål nr
390
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
Fristående skolor har genom 10 kap. 35 § skollagen fått möjlighet att begränsa utbildningen till att avse bland annat elever i behov av särskilt stöd och vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för.
En kommun å andra sidan har, som framgår ovan, inte samma möjlighet att begränsa mottagandet till utbildningen utifrån elevers behov av särskilt stöd eller en anpassad utbildning, jämför 10 kap. 35 § skollagen. Kommunen kan dock placera en elev i en särskild undervisningsgrupp med stöd av 3 kap. 11 § skollagen. En sådan placering är dock inte långsiktig utan behovet av placeringen ska omprövas regelbundet.
Olika kommunala verksamheter
Gemensamt för de olika verksamheter med inriktning mot dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning som bedrivs i dag i fri- stående eller kommunala skolor är att de tar avstamp i en bedömning av elevernas behov av särskilt stöd.
I dag finns kommunala skolenheter med regionalt upp- tagningsområde för elever med dövhet eller hörselnedsättning på åtminstone tre platser i landet. Dessa är Solanderskolan2 i Piteå, Kannebäcksskolan3 i Göteborg och Silviaskolan4 i Hässleholm. Förutsättningen för att kunna komma ifråga för en plats vid dessa skolenheter är att eleverna har en dokumenterad hörselnedsättning.
Utöver dessa verksamheter finns på flera andra håll i landet olika former av kommunala hörselklasser eller hörselspår. Exempelvis Stenkulaskolan i Malmö uppger sig ha ett regionalt upptagnings- område och tar emot elever från andra kommuner i mån av plats. Även Alviksskolan i Stockholms kommun tar emot elever från andra kommuner i mån av plats. För att ansöka om plats i dessa hörselklasser vänder sig vårdnadshavarna direkt till skolan. Pilskolan i Uppsala kommun är däremot en kommunal resursenhet och det är hemskolans rektor som ansöker om plats för eleven.
2Vid Solanderskolan har alla elever med hörselnedsättning, med eller utan hörapparat/CI, möjlighet att börja i hörselklass.
3Vid Kannebäcksskolan bedrivs även undervisning för elever med tal- och språkstörning samt för döva eller hörselnedsatta elever med intellektuell funktionsnedsättning.
4Silviaskolan är en grundskola för elever med hörselnedsättning eller
391
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
På motsvarande sätt finns kommunala kommunikationsklasser och
Statlig specialskola för elever med grav språkstörning
Den statliga specialskolan Hällsboskolan för elever med grav språk- störning finns i dagsläget i Stockholm och Umeå, men flera kommuner i landet har framfört intresse till SPSM om att en Hällsboskola etableras i deras kommun.
Elever med grav språkstörning har i dag rätt att tas emot i Hällsboskolan bland annat om de inte bedöms kunna gå i grund- skolan eller grundsärskolan. Skolenheterna i Stockholm och Umeå har riksintag, men i realiteten är skolenheternas upptagnings- områden tämligen lokala.
Lagstiftningen ställer krav på Hällsboskolan att undervisande lärare har en speciallärarexamen, specialpedagogexamen eller mot- svarande med specialisering mot grav språkstörning för att få undervisa elever med grav språkstörning. Några sådana krav finns inte på kommunala och fristående verksamheter.
Behov av tydlig reglering
Såväl intresseorganisationer och pedagoger som vårdnadshavare för elever med hörselnedsättning eller grav språkstörning har framfört till utredningen att dagens regelverk där elever kan placeras tidsbegränsat i särskilda undervisningsgrupper innebär en otrygg- het. Elever placeras i en särskild undervisningsgrupp där anpassat stöd finns eftersom hemskolan av olika skäl inte lyckats tillgodose deras stödbehov. Samtidigt är placeringen endast tillfällig och
392
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
omprövas regelbundet, vilket leder till en känsla av ovisshet för eleverna och deras vårdnadshavare.
Mot bakgrund av domarna i förvaltningsrätten och kammar- rätten, se ovan, och de skilda sätt som kommunala skolor organiserar sina verksamheter på kan utredningen konstatera att det råder en oklarhet bland skolhuvudmän om hur de tillåts organisera verksamheter för bland annat elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Vissa skolhuvudmän har framfört till utredningen att de är osäkra på om deras verksamheter bedrivs inom lagens ramar. Utredningen har också mött huvudmän som efter föreläggande av Skolinspektionen valt att omorganisera sin särskilda verksamhet. Detta har haft som konsekvens att elever i förskoleklass inte getts möjlighet att ta del av en anpassad verksamhet som de är i behov av eftersom elever i förskoleklass inte kan placeras i särskild undervisningsgrupp. En del kommuner har löst situationen genom att låta sexåringar börja direkt i årskurs ett i stället för i förskoleklass.
Enligt utredningen finns det ett behov av olika typer av verksamheter för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Det är därför angeläget att i skollagen skapa en tyd- lighet när det gäller inrättandet av de särskilt anpassade verksamheter eller miljöer som eleverna har behov av. Detta för att förhindra att nödvändiga satsningar upphör och verksamheter omorganiseras för att kunna bedrivas i enlighet med skollagstiftningen och inte utifrån elevernas bästa.
I dag råder en begränsad valmöjlighet för elever och vårdnads- havare när det gäller att välja den skola som bäst möter elevernas behov. På grund av det oklara rättsläget finns det en obenägenhet att starta anpassade verksamheter i kommunal eller fristående regi för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Den statliga specialskolan med riksintag innebär i realiteten att elever i grundskoleåldern förväntas flytta från hemmet.
För de elever som bor i den stad där specialskolan är belägen tenderar den statliga skolan att ersätta viktiga kommunala sats- ningar. Till exempel kan utredningen konstatera att när Hällsboskolan flyttade sin verksamhet till Stockholm ökade antalet elever från Stockholms kommun och andra kommuner inom dag- pendlingsavstånd.
393
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
20.1.2Anpassning i gymnasieskolan
Elever i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har behov av stöd och anpassning på samma sätt som eleverna i grundskolan och grund- särskolan. I gymnasieskolan kan dock elevernas behov av anpassning se annorlunda ut jämfört med i grundskolan. I gymnasieskolan finns möjlighet för elever att i högre utsträckning fokusera på vissa ämnen. Det är även lättare att göra individuella anpassningar på kursnivå för elever i gymnasieskolan. Elevernas grundproblematik med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kvarstår dock även i gymnasieskolan.
Endast 4,5 procent av SPSM:s kostnader för år 2015 gick till olika slags insatser i gymnasieskolan. Utredningen menar därför att det är rimligt att anta att det statliga stödet till utredningens mål- grupper inte är tillräckligt i kommunala eller fristående gymnasie- skolor eller gymnasiesärskolor. Detta trots att specialklasser5 får inrättas för elever som på grund av hörsel- eller synskada, rörelse- hinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen.
I dag bedrivs en riksrekryterande gymnasieskola i landet för utredningens målgrupper. Örebro kommun får enligt 10 kap. gymnasieförordningen (2010:2039) anordna utbildning i sin gymnasieskola för bland annat elever som är döva eller hörselskadade och är beroende av en teckenspråkig miljö, är hörselskadade och trots användningen av tekniska hjälpmedel och andra stödinsatser inte kan följa reguljär undervisning i gymnasieskolan, eller har en språkstörning och behöver insatser av samma slag som döva. Även vid Kungsholmens västra gymnasium i Stockholm och vid Katrinelundsgymnasiet i Göteborg finns utbildningsmiljöer som är anpassade för elever med hörselnedsättning. Något utbildnings- alternativ med statligt huvudmannaskap erbjuds inte på gymnasie- nivå, utan det statliga stödet till gruppen på gymnasienivå kanaliseras via den befintliga skolorganisationen i Örebro.
5 9 kap. 8 § gymnasieförordningen (2010:2039).
394
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
20.1.3Nya möjligheter att få stöd på hemmaplan
Internationella överenskommelser
I samband med Salamancadeklarationen6 om principer, inriktning och praktik vid undervisning av elever med behov av särskilt stöd antogs även en handlingsram för specialpedagogiska åtgärder. Syftet var att ge underlag för planering och vägledning för åtgärder vid genomförandet av Salamancadeklarationen. Av handlingsramen framgår bland annat följande:
Det råder en allt större enighet om att barn och ungdomar med behov av särskilt stöd i undervisningen (särskilda pedagogiska behov) bör omfattas av de allmänna undervisningssystem som byggts upp för flertalet barn. Detta har lett till begreppet ”integrerad skola”.
Handlingsramen resonerar även kring möjligheten för special- iserade verksamheter att utgöra kunskapscentra.
Så finns det exempelvis länder som har väletablerade system med särskilda skolor för elever med speciella funktionshinder. Sådana särskilda skolor kan utgöra en värdefull resurs för de integrerade skolornas utveckling. Personalen vid dessa specialiserade institutioner har den sakkunskap som behövs för tidig kartläggning och identifiering av barn med funktionshinder. Sådana särskilda skolor kan tjäna som utbildnings- och resurscentra för personalen i vanliga skolor. Slutligen gäller att specialskolor eller specialavdelningar inom integrerade skolor kanske även framledes är den skolform som har de största förutsättningarna att ge den lämpligaste undervisningen för det
6Svenska Unescorådet (2006).
7Svenska Unescorådet (2006). Salamancadeklarationen och Salamanca +10, Undervisning av elever med behov av särskilt stöd, Handlingsram.
395
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
relativt lilla antal elever med funktionshinder som inte kan erbjudas en fullgod undervisning i vanliga klassrum eller skolor. Investeringar i de existerande specialskolorna bör styras mot deras nya och utvidgade uppgift att ge expertstöd till de reguljära skolorna för att hjälpa dem att tillgodose elever som har behov av särskilt stöd i undervisningen.
Vidare framgår att en elev med funktionsnedsättning bör följa undervisningen i den närmaste skolan, det vill säga den skola som eleven skulle ha gått i om den inte hade haft någon funktions- nedsättning. Endast undantagsvis bör avsteg göras från denna princip, till exempel när det gäller undervisning på teckenspråk:
Skolpolitiken skall till fullo beakta individuella skillnader och situa- tioner. Så t.ex. skall teckenspråkets betydelse som kommunikations- medium bland döva människor erkännas, och åtgärder skall vidtas för att alla döva har tillgång till undervisning på sitt nationella tecken- språk. På grund av döva och dövblinda människors särskilda kom- munikationsbehov, är det eventuellt lämpligare att förlägga deras under- visning till specialskolor eller specialklasser och specialavdelningar i vanliga skolor.
Även FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning8 behandlar utbildning för personer med funktions- nedsättning. Enligt artikel 24 punkten 2 ska konventionsstaterna bland annat säkerställa att:
b) personer med funktionsnedsättning, på lika villkor som andra, får tillgång till en inkluderande och kostnadsfri grundutbildning av kvalitet och till undervisning som följer efter grundutbildning på sina hemorter,
e) ändamålsenliga individanpassade stödåtgärder erbjuds i miljöer som erbjuder största möjliga kunskapsrelaterade och sociala utveckling som är förenlig med målet fullständig inkludering.
Enligt punkten 3 ska konventionsstaterna vidta ändamålsenliga åtgärder, bland annat för att:
b)underlätta inlärning av teckenspråk och främja dövsamhällets språkliga identitet, samt
c)säkerställa att utbildning av personer, särskilt av barn, med synskada eller dövblindhet eller som är döva eller hörselskadade, ges på de mest
8 Förenta nationerna (2006). Konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen och protokollet trädde i kraft den 3 maj 2008 och för Sverige trädde de i kraft den 14 januari 2009.
396
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
ändamålsenliga språken, formerna och medlen för kommunikation för den enskilde och i miljöer som maximerar kunskapsrelaterad och social utveckling.
FN:s generalförsamling antog år 1993 standardregler för att till- försäkra personer med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Av reglerna framgår bland annat att myndigheter inom utbildningssektorn har ansvar för att utbildningen för personer med funktionsnedsättning äger rum i en integrerad miljö. Integrerad utbildning och insatser på lokal nivå ska ses som ett sätt att göra undervisningen och utbildningen kostnadseffektiv. Genom centralt utformade handlingsprogram bör kommuner uppmuntras att utnyttja och utveckla sina resurser så att elever med funktions- nedsättning ska kunna få undervisning nära hemmet. Special- undervisning kan övervägas när det ordinarie skolsystemet inte kan tillgodose elevernas behov av utbildning. Specialundervisningen bör i så fall ha som mål att förbereda eleverna för undervisning i det ordinarie skolsystemet. Elever med dövhet eller dövblindhet konstateras ha speciella behov av kommunikation varför deras utbildning bättre kan tillgodoses i specialskolor eller specialklasser eller i speciella enheter i vanliga skolor.
Av konventionen om barnets rättigheter följer bland annat att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Vidare framgår att ett barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning (i konventionen används den tidigare termen handikapp) bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. Bistånd som lämnas enligt artikel 23 punkt 2 ska syfta till att säkerställa att barnet med funktionsnedsättning har effektiv tillgång till och erhåller bland annat undervisning och utbildning, hälso- och sjuk- vård, habilitering och förberedelser för arbetslivet. Artikel 30 anger att barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller barn som tillhör en ursprungsbefolkning inte ska förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.
Intentionerna som uttrycks i internationella överenskommelser kommer till uttryck i skollagen. Av 3 kap. skollagen följer bland annat att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att
397
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Det särskilda stöd som får ges elever ska som regel ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Enligt 7 kap. 6 § skol- lagen ska trots detta elever med bland annat dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning som inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan tas emot i specialskolan. I gymnasieförord- ningen (2010:2039) finns även särskilda regler om utbildning för bland annat elever med dövhet eller hörselnedsättning i gymnasie- skolan och elever med språkstörning som behöver insatser av samma slag som döva.
Resursfördelning
Eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning som återfinns i specialskolan i dag är i allt väsentligt jämförbara med de elever i kommunala eller fristående skolor som har dövhet, hörselnedsättning9 eller grav språkstörning. Eleverna har således jämförbara behov av stöd och anpassning. För elever med dövhet eller hörselnedsättning i specialskolan kan dock behovet av teckenspråk utgöra en väsentlig skillnad.
Läsåret 2014/15 återfanns 361 elever med dövhet eller hörsel- nedsättning och 106 elever med grav språkstörning i den statliga specialskolan. Detta kan jämföras med att den totala målgruppen utgörs av omkring 3 000 elever med dövhet eller hörselned- sättning10 och 7 000 elever med grav språkstörning i grundskole- åldern. Absolut flest elever återfinns därmed hos kommunala och enskilda skolhuvudmän. Trots detta kanaliseras en stor del av de statliga resurserna till elevgrupperna vid specialskolan. År 2014 kostade verksamheten vid specialskolan 466 498 tkr (inklusive Ekeskolan för elever med synnedsättning). Kostnaden för region- skolorna och Hällsboskolan var samma år 352 048 tkr. Av den totala kostnaden stod kommunerna för 174 720 tkr medan statens andel uppgick till 177 328 tkr. Samma år uppgick kostnaderna för det övriga specialpedagogiska stödet till 220 628 tkr. En del av det
9Med hörselnedsättning avses elever som har förskrivits hörapparat och bedömts ha behov av hörteknik eller andra stora miljöanpassningar i skolan.
10Hörselskadades riksförbund (2014).
398
SOU 2016:46 Ökad flexibilitet och rätten till utbildning
stödet utgår i form av rådgivning till skolhuvudmän. Under de två senaste åren har 15 procent av rådgivningsuppdragen handlat om elevgrupper med dövhet, hörselnedsättning eller tal- och språk- svårigheter. I dessa grupper återfinns elever med varierande grad av svårigheter och på språksidan även elever utan grav språkstörning. Det innebär att under 15 procent, eller 33 094 tkr år 2014, av kostnaderna för specialpedagogiskt stöd kan hänföras till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Då har hänsyn inte tagits till att utredningens målgrupper är betydligt snävare än de som rent faktiskt kommit ifråga för rådgivning. Inte heller har hänsyn tagits till att rådgivning bara utgör en form av specialpedagogiskt stöd11, eller att stödet nått fler skolformer än grundskolan.
Utöver rådgivning utgår stöd till grupperna genom SPSM:s resurscenter. Resurscentren ger nationellt specialpedagogiskt stöd genom specialpedagogisk utredning, specialpedagogisk rådgivning, kurser, konferenser och information. År 2014 gällde knappt 19 procent av utredningarna vid resurscentren barn med dövhet, hörselnedsättning eller tal- och språksvårigheter. Om man utgår från att 19 procent av resurscentrens kostnader är hänförliga till utredningens målgrupper kan man konstatera att stöd för 17 750 tkr utgick till grupperna år 2014. Då har hänsyn inte tagits till att resurscentren ägnar sig åt fler stödinsatser än bara utredning.
Statligt stöd utgår även till utredningens målgrupper i form av statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Några närmare uppgifter om hur medlen har fördelats till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har utredningen inte tagit del av.
Utifrån ovanstående ekonomiska underlag gör utredningen upp- skattningen att det statliga stödet till elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning via SPSM sannolikt uppgick till en kostnad av ungefär 228 mnkr år 2014. Knappt 78 procent av dessa medel har kanaliserats via specialskolan, medan endast 22 procent på olika sätt har gått till stöd för elever hos kommunala eller enskilda huvudmän. Därtill kommer att statligt stöd utgår till
11 Utredningen har här inte tagit i beaktande att stöd utgått till grupperna i andra former än rådgivning, såsom kompetensutveckling m.m. eller att omfattningen av detta stöd kan ha varit större än 15 procent.
399
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
elevgruppen genom medel till Riksgymnasiet för döva och hörselskadade, RGD/RGH. Enligt Skolverkets regleringsbrev uppgick statsbidraget till knappt 110,4 mnkr år 2014.
Mot bakgrund av att omkring 95 procent av eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning fullgör sin skol- gång i kommunala eller fristående grundskolor konstaterar utred- ningen att det är nödvändigt att insatserna stärks där majoriteten av eleverna befinner sig och att medel omfördelas för detta ändamål.
Nav skapar bättre lokala och regionala förutsättningar
Utredningens förslag om organisationen av regionala nav kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning beskrivs i kapitel 18 Nav – ett sätt att organisera samverkan och få resurserna att följa eleven. Utredningen menar att inrättandet av regionala nav ger ökade förutsättningar att, i linje med internationella överenskommelser, kunna möta elevernas behov på hemmaplan.
I dag ser det olika ut i olika delar av landet när det gäller tillgång till statliga, kommunala eller fristående skolor som inriktar sig på elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Även tillgången till lärare och annan skolpersonal med specifik kompetens kring dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning varierar i landet. Därtill kommer att måluppfyllelsen för elevgrupperna är låg och att den absoluta majoriteten av eleverna fullgör sin skolgång i hemkommunen eller i en grannkommun. Utredningen menar att en regional organisation kring nav ökar förutsättningarna för att alla elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning ska få stöd och anpassning utifrån sina behov i första hand inom ramen för undervisning i reguljär klass. Där utöver behöver kommuner och enskilda huvudmän genom en tydlig reglering ges möjlighet att inrätta anpassade miljöer för de elever inom målgrupperna som behöver det. Avsnittet som följer beskriver utredningens förslag om en sådan reglering och bak- grunden till förslaget.
400
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
20.2
Utredningens förslag: För elever med dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning får skolhuvudmän inom sin organisation utforma särskilt anpassade kommunikativa miljöer,
Rätten att utforma
Frågan om målgruppstillhörighet för tillträde till en SAK- miljö prövas av elevens hemkommun. Ett beslut om målgrupps- tillhörighet för tillträde till en
För en regional
Antagningsorganisationen för en regional
Beslut om målgruppstillhörighet för en
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för en
För en
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den ersättning som hemkommunen ska betala i de fall hemkommunen inte anordnar eller erbjuder
Utredningens bedömning: Utredningen lämnar inget förslag om reglering av begränsat mottagande till
401
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
gymnasiesärskolor. Utredningen vill emellertid uppmärksamma lagstiftaren på att avsaknaden av reglering skapar ojämlika förut- sättningar mellan kommunala och enskilda huvudmän.
Mot bakgrund av grundskoleutredningens förslag om obligatorisk förskoleklass, SOU 2015:81 Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola, bör lagstiftaren överväga om
20.2.1Bristande resultat på hemmaplan
I dag går omkring 98 procent av eleverna med grav språkstörning i kommunal eller fristående skola, medan motsvarande siffra för elever med dövhet eller hörselnedsättning är knappt 88 procent. Majoriteten av eleverna återfinns alltså på hemmaplan. Enligt utredningens erfarenhet saknas pedagoger med tillräcklig kompetens inom dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i många kommunala och fristående skolor.
Enligt den nationella rektorsenkät som utredningen låtit göra svarade omkring 95 procent av de rektorer som uppgav sig ha elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning att eleverna fick undervisning som individintegrerade i reguljär klass. Såväl intresseorganisationer som skolhuvudmän har framfört till utredningen att integrering kan medföra att elever med funktions- nedsättning upplever sig exkluderade i verksamheten. Detta eftersom den fysiska integreringen av en elev inte innebär att eleven är inkluderad. Så här skriver Piteå kommun:
När man trots anpassningar och riktat stöd ändå inte klarar av att möta elevens behov i hemskolan kan det vara nödvändigt att hitta en annan lösning. Annars kan man riskera att eleven blir exkluderad i inkluderingen och det kan kraftigt påverka både elevens sociala och kunskapsmässiga utveckling i negativ riktning.12
Utredningen har haft kontakt med grundskolerektorer i kommunikationsklasser och fått veta att knappt 25 procent av de elever med grav språkstörning som går i kommunikationsklasser
12 Piteå kommun (2014),
402
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
blir behöriga till högskoleförberedande program eller yrkes- program i gymnasieskolan. Såvitt rektorerna känner till har alla deras avgångselever under de senaste fem åren gått vidare till gymnasiestudier i någon form. De flesta påbörjade något yrkes- eller introduktionsprogram. Endast ett fåtal elever påbörjade högskoleförberedande program och endast enstaka elever hade avlagt gymnasieexamen.
I den nationella rektorsenkäten svarade 25 procent av grund- skolerektorerna att de flesta eller alla elever med grav språkstörning uppnår gymnasiebehörighet. Motsvarande siffra för elever med grav hörselnedsättning var 39 procent. I samma enkät uppgav 75 procent av rektorerna att det antingen gick dåligt för eleverna med grav språkstörning eller att de inte kände till hur det gick för dem. Motsvarande siffra för grav hörselnedsättning var 61 procent.
Knappt 30 procent av de svarande gymnasierektorerna uppgav vidare att de flesta eller alla elever med grav språkstörning klarade gymnasieexamen på yrkesprogram eller högskoleförberedande program. 70 procent av de svarande gymnasierektorerna uppgav att det antingen gick dåligt för eleverna med grav språkstörning eller att de inte kände till hur det gick för dem. Omkring 35 procent av rektorerna till elever med grav hörselnedsättning uppgav att de flesta eller alla elever klarade gymnasieexamen på motsvarande program. Omkring 65 procent av de svarande rektorerna uppgav att det antingen gick dåligt för eleverna med grav hörselnedsättning eller att de inte kände till hur det gick för dem.
Ovanstående siffror kan jämföras med att 85,6 procent av Sveriges elever i årskurs 9 vårterminen 2015 blev behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram eller högskoleförberedande program13. Resultaten pekar således på ett stort behov av att stödja elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i deras hemkommuner såväl i grundskolan som i gymnasieskolan.
20.2.2Behoven varierar
Elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har vissa specifika pedagogiska behov i skolsituationen, se kapitel 6
13 Skolverket (2015), Slutbetyg i grundskolan, våren 2015, Dnr
403
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
Pedagogiska behov hos elever med dövhet eller hörselnedsättning och kapitel 13 Vilket stöd behöver elever med grav språkstörning i skolan? Elever med dövhet eller hörselnedsättning har till exempel behov av en anpassad skolmiljö med framför allt god akustik, tekniska hjälpmedel, mindre undervisningsgrupper och lärare med hög kompetens kring dövhet eller hörselnedsättning. Eleverna kan även ha behov av undervisning i eller på teckenspråk beroende på grad av hörselnedsättning och individuella behov. Struktur och en varaktig och stabil verksamhet är också viktiga faktorer när det gäller att anpassa skolmiljön för elever med dövhet eller hörsel- nedsättning i såväl grundskolan som grundsärskolan.
Även elever med grav språkstörning har behov av långvariga insatser och en anpassad skolmiljö. För att få möjlighet att nå så långt som möjligt är elever med grav språkstörning i behov av små grupper, språkutvecklande arbetssätt, text- och bildstöd, lärare med hög kompetens kring grav språkstörning, visuellt sanerade undervisningslokaler och tid för förberedelse och repetition. Stöd från logoped är också nödvändigt.
En del elever klarar att få all sin undervisning i reguljär klass med visst stöd och vissa anpassningar. Andra elever kan behöva samtliga ovan nämnda anpassningar på heltid, medan ytterligare andra elever har behov av att kunna dra sig undan periodvis och få stöd för att sedan åter klara av att få undervisning i reguljär klass. Behovet av insatser kan variera över tid men även vara beroende av skolans möjlighet att ge lämpligt pedagogiskt stöd.
20.2.3Begränsad valmöjlighet
I dag råder en begränsad valmöjlighet för elever och vårdnadshavare att välja den skola som bäst möter elevernas behov. Huvudprincipen i svensk skola är att alla elever ska vara fysiskt integrerade. Mot bakgrund av den låga tillgången till kommunala eller fristående verksamheter för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning framstår ibland den statliga specialskolan som det enda alternativet. Föräldrar ställs i det läget inför ett näst intill orimligt ställningstagande – att låta sitt barn bo hemma med svagt eller inget stöd från hemkommunen eller att låta sitt barn flytta till en specialskola för att få del av särskilda
404
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
anpassningar och pedagogisk kompetens. I dag är tendensen att allt färre föräldrar väljer att låta sina barn flytta hemifrån, framför allt i en tidig ålder.
Elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning är sårbara och ofta i behov av omfattande stöd hemifrån. Utredningen menar därför att eleverna i största möjliga utsträckning bör få sin utbildning på hemorten, precis som elever med eller utan andra funktionsnedsättningar.
Behoven i skolsituationen är i mångt och mycket individuella och kan även variera över tid. Det är utredningens uppfattning att möjligheten att välja en skola utifrån behov av anpassning bör utökas från att i dag i princip bara gälla undervisning i reguljär klass, tillfällig placering i särskild undervisningsgrupp eller special- skola, till att även gälla alternativ däremellan. Denna utgångspunkt stöds även av utredningens kommittédirektiv som bland annat syftar till att göra det möjligt för eleverna och deras vårdnadshavare att i större utsträckning välja skola.
20.2.4Behov av utbildningsalternativ
Behoven i skolsituationen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning ser olika ut under olika perioder av elev- ernas skolgång. För att göra det möjligt för eleverna att få sina olika pedagogiska behov tillgodosedda så nära hemmet som möjligt bör utbudet av utbildningsalternativ för dem utökas lokalt och regionalt. För att möjliggöra detta bör flera olika alternativ komma ifråga för statligt stöd genom regionala nav och statsbidrag, se kapitel 18 Nav – ett sätt att organisera samverkan och få resurserna att följa eleven, och kapitel 21 SKÅ – statsbidrag för kvalitets- höjande åtgärder.
Som framgår av figur 20.1 nedan ska de elever som så önskar kunna få sin utbildning i reguljär klass. Andra elever kan till- fälligtvis vara i behov av individuellt stöd eller stöd i en hörsel- eller kommunikationsgrupp. Av kapitel 6 och 13 som handlar om pedagogiska behov och kapitel 5 och 12 som handlar om skolgången framgår hur skolor och huvudmän kan arbeta för att tillgodose individuella behov hos elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning.
405
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
Elever kan även ha behov av att få sin undervisning i ett så kallat hörsel- eller kommunikationsspår i samma klass som elever med typisk hörsel eller språkutveckling. Ytterligare andra har behov av att få sin undervisning i en hörsel- eller kommunikationsklass tillsammans med andra elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. För att svara upp mot dessa behov ser utred- ningen skäl att föreslå att skolhuvudmän får inrätta de anpassade lärmiljöer som beskrivs i nästa avsnitt.
Figur 20.1 En skola för alla
406
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
20.2.5Behov av
För att utöka möjligheten för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning att få sin rätt till utbildning tillgodosedd nära hemmet menar utredningen att kommuner och enskilda huvudmän, men även landsting och huvudmannen för sameskolan, ska ges rätt att utforma särskilt anpassade kommunikativa miljöer,
Utgångspunkten för en
En
–visuellt och akustiskt sanerade miljöer
–specifik kompetens kring dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning
–tekniska lösningar
–tecken som stöd och bildstöd
–små undervisningsgrupper
–utökad lärartäthet
–förstärkt elevhälsa med logoped.
En
Viktigt att notera är att en
407
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
sin utbildning i en
Enligt utredningens bedömning är det inte rimligt att anta att alla landets kommuner kan uppbringa och behålla tillräcklig specifik kompetens för att möta elevernas olika behov. En rapport från Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, år 2015 belyser bland annat detta dilemma.14 Av rapporten framgår att flest vakanser bland elevhälsans yrkesgrupper i kommunerna finns bland special- pedagoger. De vanligaste orsakerna till vakanserna är att det finns för få personer inom yrkesgruppen och att kommunerna konkurrerar med varandra om arbetskraften. Utredningen menar därför att det finns anledning för huvudmän att samarbeta regionalt för att kunna tillgodose behoven utan att eleverna tvingas flytta hemifrån. Hur lokala och regionala
En regional
14Sveriges Kommuner och Landsting (2015).
15Av Salamancadeklarationen framgår att särskilda skolor för elever med speciella funktions- hinder kan tjäna som utbildnings- och resurscentra för personalen i vanliga skolor och att specialskolor eller specialavdelningar inom integrerade skolor kan vara den skolform som har störst förutsättning att ge lämplig undervisning åt de fåtal elever med funktionshinder som inte kan erbjudas fullgod undervisning i vanliga klassrum eller skolor.
16Se 1 kap. 4 § och 2 kap. 5 § diskrimineringslagen (2008:567).
17Prop. 2013/14:198 Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering.
408
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
Av strategin för genomförande av funktionshinderspolitiken
Trots att utredningens förslag om inrättandet av
Utredningen menar att med stöd från naven kan
20.2.6Organisation av
Till en
För att bidra till ökad delaktighet och tillhörighet såväl som språkutveckling är det önskvärt att
18 Regeringsbeslut S2010/4319/FST.
409
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
utvidgad språkmiljö där fler elever ges möjlighet att ta del av den teckenspråkiga miljön, se även avsnitt 10.1 En teckenspråkig specialskola. För att motverka eventuellt utanförskap för eleverna bör en
Lokala och regionala
En
Om den regionala
410
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
ersättningens storlek bestämmas genom en jämförelse med mot- svarande
För regionala
SPSM har att ta ställning till förutsättningarna för att bedriva en regional eller lokal
Regionala
Navet ska vara pådrivande i processen att få till stånd avtal mellan huvudmän om regionala
411
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
Grundskolan och grundsärskolan
För elever i grundskoleåldern med dövhet eller hörselnedsättning kan
Elever vars hemkommun varken har egna
Till skillnad från en placering i en särskild undervisningsgrupp enligt 3 kap. 11 § skollagen innebär ett mottagande i en
Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan
För elever i gymnasieåldern med dövhet eller hörselnedsättning kan
Den föreslagna regleringen innebär att gymnasieelever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kan tas emot i en
Eftersom endast elever med de aktuella funktionsnedsätt- ningarna kan tas emot i den anpassade miljön innebär det att de
412
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
inte konkurrerar om utbildningsplatserna med elever utan de aktuella funktionsnedsättningarna. En förutsättning är givetvis att eleverna uppfyller de behörighetskrav till respektive program som följer av skollagen. Möjligheten att inrätta
Även inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan kan avtal tecknas mellan skolhuvudmän om inrättandet av
Om en elev inom ett avtalsområde söker till en preparand- utbildning, yrkesintroduktion som inte utformats för en grupp elever, individuellt alternativ eller språkintroduktion är eleven att betrakta som ”förstahandssökande”. Om eleven däremot söker till motsvarande utbildningar utanför avtalsområdet får den anordnande kommunen ta emot eleven trots att denne kommer från annan kommun.
Inom gymnasiesärskolan ansvarar varje kommun för att elever som tillhör målgruppen erbjuds utbildning, antingen som kommunen anordnar själv eller som anordnas av en annan kommun eller ett landsting enligt samverkansavtal. Vilka nationella eller individuella program som erbjuds och antalet platser ska så långt som möjligt anpassas med hänsyn till elevernas önskemål och så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet. Såvitt utredningen bedömer kommer denna organisation av gymnasiesärskolan att minimera tillfällena när en elev behöver söka sig utanför samverkansområdet för att få sin utbildning. Där-
413
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
med är eleverna i princip alltid att betrakta som ”förstahands- sökande” till nationella program med
En
Om urval behöver göras på grund av färre platser än antal sökande ska urvalgrunderna i skollagen och gymnasieförordningen tillämpas för respektive program i gymnasieskolan och gymnasie- särskolan.
Precis som i grundskolan är det rektor vid den skolenhet där
Fristående skolor
En enskild huvudman kan inrätta
Som konstaterats ovan är en
Det är viktigt för fristående skolor, liksom för kommunala, att ha avtal med kringliggande kommuner för att kunna visa på den tänkta
414
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
Målgruppstillhörighet för en
Oavsett om det är en statlig, landstingsanknuten, kommunal eller enskild huvudman som organiserar en
Om målgruppstillhörigheten för en elev är tveksam kan hem- kommunen få stöd i hur en utredning och bedömning av mål- gruppstillhörigheten kan göras av såväl naven som SPSM:s resurs- centrum eller rådgivningsverksamhet.
En elev har alltid rätt att söka en plats i en
Sameskolan
I enlighet med utredningens förslag ovan samt förslagen i utredningens delbetänkande kan
415
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
Utredningens uppdrag omfattar endast grundskolan och gymnasie- skolan. I september 2015 föreslog Grundskoleutredningen19 att förskoleklassen ska bli obligatorisk för alla sexåringar. Mot bak- grund av det förslaget bör lagstiftaren överväga om
Finansiering
Verksamheten vid en lokal
Ersättningen för en plats i en regional
19 SOU 2015:81.
416
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
Finansiering av
Utredningens förslag om att skolhuvudmän inom sin organisation ska få inrätta
Enligt Umeå kommun ges vanligen stöd till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning inom ramen för särskilt stöd. Om kommunen väljer att inrätta en
I till exempel Stockholms kommun använder man sig av en modell som innebär att omkring 10 kronor per ”elevpeng” och år hålls inne för att kunna läggas på kommunala verksamheter anpassade efter elever med särskilda behov. Det sker således en intern omfördelning av medlen.
Utredningen har även av fristående skolor mötts av synpunkten att en fristående skola som inrättar en
För att säkerställa en likvärdig finansiering av
417
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
till samma belopp som för motsvarande kommunal verksamhet i hemkommunen.
Om hemkommunen inte anordnar eller inom samverkan erbjuder en motsvarande
Det bör särskilt påpekas att för det fall ersättning utgått för
Ett beslut om ersättning för
Utredningen har övervägt flera alternativ till att jämföra med en motsvarande verksamhet som anordnas av en annan huvudman i landet. Efter bland annat kontakter med Skolkostnadsutredningen U 2014:1420, har nuvarande utredning kommit fram till att det inte är lämpligt att göra en jämförelse med ett genomsnittspris för riket. Anledningen är att
20 Inom ramen för Skolkostnadsutredningen U 2014:14 pågår för närvarande en översyn av bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor i syfte att säkerställa lika villkor mellan kommunala och fristående huvudmän.
418
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
lärartäthet och utökad elevhälsa för en rad olika
Allmänt råd eller stödmaterial
Utredningens föreslagna
Som en följd av detta kan huvudmän som inrättar en
Utredningen menar att allmänna råd eller ett stödmaterial vid behov skulle kunna ge vägledning om hur beslut om målgrupps- tillhörighet för
419
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
20.3Elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd nära hemmet
Utredningens förslag: Elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning och behov av anpassning tillgodosedd inom grundskolan. Elever med grav språkstörning ska därför inte längre tillhöra målgruppen för specialskolan.
De flesta elever med grav språkstörning fullgör sin skolgång i hemkommunen eller i grannkommunen. År 2015 återfanns drygt 150 av eleverna i specialskolan, men antal ansökningar och mottagande till specialskolan ökar. Bara mellan år 2014 och år 2015 har antalet inskrivna elever stigit med omkring 50 elever, se figur 20.2 nedan.
Orsaken till det ökade antalet ansökningar är som utredningen uppfattat det huvudsakligen bristen på kommunala alternativ. I takt med att Hällsboskolan flyttat över sin verksamhet från Sigtuna till Stockholm har söktrycket ökat, framför allt av elever inom dag- pendlingsavstånd. Skolinspektionen har dessutom erfarit att kommuner som i en tillsyn fått nedslag på sina särskilda under- visningsgrupper ibland väljer att lägga ned dem i stället för att rätta till bristerna.
420
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
Figur 20.2 Antal elever vid Hällsboskolan
Antal elever vid enheten i Stockholm, enheten i Umeå samt totala antalet elever inskrivna vid Hällsboskolan
180 |
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
100 |
|
|
|
Hällsbo totalt |
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
Stockholm |
60 |
|
|
|
Umeå |
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten.
Den kommunikativa miljön som finns på Hällsboskolan är av hög kvalitet men i sig inte unik. Den är inte heller av sådan art att den bara kan uppbringas på mindre än en handfull platser i landet. I själva verket kan och har kommunikativa miljöer liknande den som återfinns på Hällsboskolan etablerats på flera ställen i landet för motsvarande målgrupp, men då i kommunal regi. Sådana miljöer finns exempelvis vid Rosenhillskolan i Huddinge, Bodaskolan i Borås, den särskilda undervisningsgruppen Vallen i Vallentuna och vid Västerängsskolan i Håbo kommun.
Antalet elever vid Hällsboskolan förväntas öka framöver. Enligt SPSM:s prognos kommer antalet elever att ha ökat till omkring 275 år 2018. Hur den verkliga elevutvecklingen kommer att bli är det svårt att uttala sig om. Utredningen vill i figur 20.3 visa på olika scenarier för elevutvecklingen vid de olika skolenheterna. För det fall att utvecklingen i Stockholm är linjär i förhållande till ökningen mellan år 2014 och år 2015 kommer antalet elever att vara ungefär
421
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
230 år 2018. Om ökningen i stället är exponentiell kommer antalet elever i Stockholm i stället vara knappt 400 år 2018. Om utvecklingen i Umeå är linjär i förhållande till ökningen mellan år 2014 och år 2015 kommer antalet elever år 2018 att vara knappt 60. Om ökningen i stället är exponentiell kommer antalet elever vara knappt 80 år 2018.
Figur 20.3 Prognostiserad elevutveckling vid Hällsboskolan
Antal elever per skolenhet vid linjär och exponentiell ökning samt totala antalet elever vid Hällsboskolan enligt SPSM:s prognos
450 |
|
|
|
|
|
|
|
400 |
|
|
|
|
|
|
|
350 |
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten samt Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar.
Oavsett om elevökningen vid Hällsboskolan kommer att vara linjär, exponentiell eller följa SPSM:s prognos kan utredningen konstatera att den sannolikt kommer att bli kraftig. Utredningen kan samtidigt konstatera att den undersökning som utredningen gjort avseende antalet elever med grav språkstörning i landet visar att omkring 7 000 elever med grav språkstörning är
422
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
det är rimligt att alla elever med grav språkstörning ska kunna fullgöra sin skolplikt i specialskolan.
Riksförbundet för döva, hörselskadade barn och barn med språkstörning, DHB, har för utredningen beskrivit sin syn på specialskolans roll för elever med grav språkstörning. Enligt DHB bör elever tas emot i specialskolan om grav språkstörning utgör den primära diagnosen. Dock måste det tas i beaktande att diagnos- bilden är komplex. DHB anser att så länge eleven har en omfattande språkstörning ska en sammanvägd bild av elevens behov vara avgörande vid mottagandet. Vid mottagandet ska hänsyn också tas till om hemkommunen erbjuder undervisning i språkklass eller ej eller om skolan inte anpassar undervisningen i tillräcklig utsträckning. Enligt DHB bör det finnas fem regionala specialskolor och fem regionala specialsärskolor för elever med grav språkstörning.
Enligt utredningens bedömning kommer statligt riktat stöd, genom naven och utökat
Ett fortsatt mottagande av elever med grav språkstörning i specialskolan skulle leda till kraftigt ökade kostnader jämfört med om eleverna fullgör skolplikten i en kommunal eller fristående skola. Kostnaden för undervisningen av en elev vid Hällsboskolan var år 2014 638,3 tkr21. Motsvarande kostnad för en elev i en kommunal kommunikationsklass varierar. Utifrån de uppgifter utredningen tagit del av har de kommunala alternativen kostat mellan 192 tkr och 283 tkr per elev. Kostnaden för elever i special- skolan inkluderar kostnader för boende och resor. År 2014 var den genomsnittliga kostnaden för skolskjuts och reseersättning 58,6 tkr per Hällsboelev. Kostnaden för boende var 145 tkr per elev, se även avsnitt 17.2 Stöd från Specialpedagogiska skolmyndigheten.
Samtidigt antyder utredningens jämförelse av elevernas resultat i kommunala kommunikationsklasser och i Hällsboskolan att skol- gång i specialskolan inte nödvändigtvis skulle leda till bättre mål-
21 Statens skolverk (2015a).
423
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
uppfyllelse än om eleverna gick i kommunikationsklass i grund- skolan, vilket kan ha flera orsaker. Ett fortsatt mottagande av elever med grav språkstörning i specialskolan riskerar även att medföra att utbildningsmiljöerna expanderar och därmed blir för stora för att vara gynnsamma för elever med grav språkstörning. Dessutom skulle elever även fortsättningsvis tvingas flytta hemifrån om de vill ta del av de kommunikativa miljöerna i specialskolan.
Elever med grav språkstörning kommer alltjämt att utgöra en så kallad promillegrupp som staten bör ta visst ansvar för och som bör komma i åtnjutande av statligt stöd. Detta eftersom det inte är rimligt att förvänta sig att alla kommuner i landet har förut- sättningar att långsiktigt bygga upp tillräcklig kompetens för att stötta eleverna i deras kunskapsutveckling. Utredningen menar att det statliga stödet framöver bör utgå genom en satsning på lokalt stöd via nav och utökat
20.4Successiv avveckling av Hällsboskolan
Utredningens förslag: Elever med grav språkstörning som tagits emot i specialskolan och påbörjat sin utbildning före 1 juli 2018 har rätt att slutföra utbildningen inom specialskolan. Skolverksamheten vid Hällsboskolan ska avvecklas successivt.
Eftersom elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbild- ning tillgodosedd i grundskolan i stället för inom specialskolan föreslår utredningen att Hällsboskolan avvecklas. De elever som redan tagits emot i specialskolan och påbörjat sin utbildning på Hällsboskolan innan höstterminen 2018 ska naturligtvis ha rätt att slutföra sin utbildning inom specialskolan. Däremot ska inga nya elever tas emot under avvecklingen som sker i takt med att eleverna går ut årskurs 10.
Enligt utredningens bedömning bör Hällsboskolan kunna vara helt avvecklad i samband med att de sista eleverna går ut vår- terminen år 2027. För det fall elever väljer att byta skola i förtid
424
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
kan verksamheten komma att avvecklas tidigare, vilket enligt utredningens bedömning är ett troligt scenario. Avvecklingen kan dock komma att påverkas av förslaget om en nioårig specialskola som Utredningen om en flexibel specialskola presenterade i mars 201122. Även Grundskoleutredningens förslag om förlängd skol- plikt som presenterades i september 201523 kan komma att påverka tidsramarna för avvecklingen. Dessa båda förslag bereds för närvarande inom Utbildningsdepartementet.
I takt med att Hällsboskolan avvecklas är det navens ansvar att se till att lokala och regionala
I dag är specialskolan tioårig. Utredningen ser emellertid inget behov av att införa ett tionde skolår för elever med grav språk- störning i grundskolan. Orsaken till detta är att elever i grund- skolan redan i dag, enligt 7 kap. 15 § skollagen, har rätt att efter
22SOU 2011:30.
23SOU 2015:81.
24Enligt officiell statistik från Skolverket var den genomsnittliga kostnaden per Hällsboelev 638,3 tkr år 2014.
25År 2018 blir det en halvårseffekt, det vill säga cirka 4,9 mnkr.
425
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
skolpliktens upphörande slutföra utbildningen under ytterligare två år, om eleven inte har nått upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås. Det finns även möjlighet för elever i grundskolan att gå om en årskurs, på rektorns eller föräldrarnas initiativ, enligt 4 kap. skolförordningen (2011:185).
20.5Riksgymnasium för elever med grav språkstörning
Utredningens förslag: Örebro kommun får i sin gymnasieskola anordna utbildning för elever med grav språkstörning. Utbild- ningen kallas riksgymnasiet för elever med grav språkstörning, RgS.
Gymnasieutbildning för ”döva ungdomar och ungdomar med grava hörselskador” startade som en försöksverksamhet i Örebro läsåret 1967/68. Verksamheten permanentades från och med läsåret 1972/73 och staten ingick ett avtal med Örebro kommun om utbildningen som skulle vara öppen för elever i hela landet. Antalet elever maximerades till 200. Förutom elever med dövhet eller grav hörselnedsättning som genomgått specialskolan kunde andra elever med grav hörselnedsättning tas emot om särskilda skäl förelåg. Sedan höstterminen 1984 omfattar verksamheten i Örebro även dessa elever fullt ut. Vid den riksrekryterande gymnasieverksamheten för döva, RGD, bedrevs undervisningen på teckenspråk. Vid den riksrekryterande verksamheten för hörselskadade, RGH, bedrevs undervisningen på talad svenska.26
I såväl gymnasieförordningen från 199227 som gymnasieförord- ningen från 201028 anges att Örebro kommun får anordna utbildning för ”döva och hörselskadade elever och elever med språkstörning som behöver insatser av samma slag som döva”.
Dagens avtal mellan Örebro kommun och staten under- tecknades år 200129. Av avtalet följer att utbildningen är avsedd för ungdomar med funktionsnedsättning i form av nedsatt hörsel samt
26SOU 1996:167.
279 kap. gymnasieförordningen (1992:394).
2810 kap. gymnasieförordningen (2010:2039).
29Regeringsbeslut U2001/277/G.
426
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
ungdomar med dövblindhet eller ”ungdomar med språkstörning och som genomgått specialskolan”. Avtalet gäller finansiering av utbildning för upp till 450 elever, men Örebro kommun är oförhindrad att organisera utbildning för ett visst högre elevantal om behov finns. Inom RGD sker undervisningen på teckenspråk. Inom RGH är undervisningsspråket svenska med erforderlig hörselteknisk förstärkning samt tecken som stöd. Finansieringen av verksamheten sker genom förhöjd interkommunal ersättning samt statligt verksamhetsstöd. Av 10 kap. 10 § gymnasieförordningen (2010:2039) följer att om Örebro kommun antagit en elev till utbildningen som inte är hemmahörande i kommunen, har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader för elevens utbild- ning från elevens hemkommun. Hemkommunen ska även lämna en förhöjd kommunal ersättning om 4 000 kronor per termin och elev30. Det statliga verksamhetsstödet utgår endast för upp till 450 elever enligt en särskild beräkningsmodell.
20.5.1Dagens verksamhet
I dag erbjuder RGD/RGH 17 nationella program, 11 yrkesprogram och 6 högskoleförberedande program, samt alla introduktions- program. Det är endast det industritekniska programmet som inte erbjuds i dag. Det krävs minst fyra elever för att ett program ska starta.
Vid RGD/RGH gick läsåret 2015/16 sammanlagt 339 elever. Under de senaste tio åren har det totala elevantalet endast över- stigit avtalets maxtak om 450 elever vid ett tillfälle, läsåret 2009/10. Av figur 14.3 framgår att det snarare varit en minskning av antalet elever de senaste åren.
30 SKOLFS 1992:44.
427
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
Figur 20.4 Antal elever på RGD/RGH
Elevutvecklingen läsåret
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Källa: Örebro kommun,
Enligt uppgifter från Örebro kommun tas det varje år emot mellan 20 och 30 elever med språkstörning till RGD/RGH. Dessa utgör som mest drygt 30 procent av eleverna i en årskull. Andelen varierar alltså på årsbasis, se figur 20.4.
428
SOU 2016:46 Ökad flexibilitet och rätten till utbildning
Figur 20.5 |
Andel elever i respektive elevkategori som mottogs per läsår |
||||||||||||
100% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Språk |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hörsel |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Döv |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
09/10 |
10/11 |
11/12 |
12/13 |
13/14 |
14/15 |
15/16 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
Källa: Örebro
Enligt dagens reglering ska endast elever med språkstörning och behov av samma insatser som döva tas emot vid RGD/RGH. I ett beslut från Skolväsendets överklagandenämnd31 fastslogs att med ”behov av samma insatser som döva” avses behov av teckenspråk. De elever med språkstörning som i dag tas emot vid riksgymnasiet har dock, med några få undantag, inte behov av teckenspråk. Enligt Örebro kommun har endast fem elever med talstörning eller språkstörning som har sin undervisning på teckenspråk tagits emot mellan läsåren 2009/10 och 2015/16. I praktiken innebär det att majoriteten av eleverna med språkstörning vid RGD/RGH inte har formell rätt att gå där. Se kapitel 14 för närmare diskussion om elever i behov av teckenspråk på grund av andra funktionsned- sättningar än dövhet eller hörselnedsättning.
31 Skolväsendets överklagandenämnd (2015b).
429
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
20.5.2Skilda behov av anpassning och stöd
Tidigare utredningars bedömning
I SOU 1996:167 Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder uppgavs behoven hos eleverna med språkstörning skilja sig åt från såväl RGD:s som RGH:s primära målgrupper. Av betänkandet framgår att RGD:s elever primärt kommunicerade på teckenspråk medan RGH:s elever i första hand kommunicerade på talad svenska med tekniska hjälpmedel. Elever med språkstörning ansågs ibland vara beroende av att kombinera talad svenska och teckenspråk. Det gjorde att varken undervisningen inom RGD eller RGH helt tillfredsställde deras behov. Dessutom tillkom eventuellt behov av stöd från logoped eller annan specialistkompetens.
Av samma utrednings slutbetänkande, FUNKIS – funktions- hindrade elever i skolan32, framgår att det läsåret 1997/98 gick 19 elever med grav språkstörning vid RGD/RGH. Dessa undervisades inte inom RGD utan snarast i en egen verksamhet. Enligt slutbetänkandet är bakgrunden till att språkstörning kopplas till elever med dövhet i gymnasieförordningen historisk. Tidigare menade man att elever med talskada skulle undervisas på teckenspråk, något som inte var fallet vid tiden för utredningen. Eleverna med grav språkstörning har enligt utredningen behov som skiljer sig från övriga elever vid RGD/RGH. De har dessutom sinsemellan mycket olika behov. Mot bakgrund av den nya gymnasieskolan och den genomförda handikappreformen bedömde utredningen att möjligheterna ökat för ungdomar med funktionshinder att studera i hemkommunens gymnasieskola. Behovet av den typ av särlösningar som RGD/RGH representerar hade därför minskat sedan skolans tillkomst, med undantag för elever i behov av teckenspråk. Utredningen föreslog att elever med grav språkstörning inte skulle ingå i personkretsen för RGD/RGH, utan att de regionala centren för stöd i specialpedagogiska frågor i stället borde erbjuda hemkommunernas gymnasieskolor stöd för att möta elevgruppens behov.
I april 2012 föreslog Utredningen om en flexibel specialskola att ett tvåspråkigt riksgymnasium, RgT, skulle inrättas för ungdomar
32 SOU 1998:66.
430
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
med dövhet och hörselnedsättning som har behov av en tecken- språkig undervisningsmiljö, ungdomar med grav språkstörning som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation samt ungdomar med dövblindhet.33 Utredningen konstaterade att de ungdomar med grav språkstörning som tas emot vid RGD/RGH inte behöver insatser av samma slag som döva, det vill säga teckenspråk. Vidare bedömde man att de behov som ungdomar med grav språkstörning har ska vara möjliga för en huvudman att möta i sin egen gymnasieskola, i samarbete med annan huvudman eller genom en regional lösning. Den stora skillnaden mellan bestämmelserna och hur de tillämpas ansågs otillfredsställande, varför utredningen föreslog att endast de av eleverna med grav språkstörning som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation ska ha rätt att tas emot vid RgT.
Behoven hos elever med grav språkstörning i förhållande till elever med behov av teckenspråk på grund av talstörning
I nuvarande utrednings kontakter med Riksgymnasiet för döva och hörselskadade i Örebro har framkommit att elever med grav språk- störning upplevs ha andra behov av till exempel inlärningsmetoder än elever med hörselnedsättning. Även undervisningen skiljer sig åt beroende på om den är anpassad för elever med grav språkstörning eller elever med hörselnedsättning. Enligt riksgymnasiet krävs individanpassad undervisning för elever med grav språkstörning. Anpassningarna inkluderar små grupper, kompensatoriska hjälp- medel, tillgång till tecken som stöd och vägledningsstöd för socialt samspel. Därtill krävs pedagoger, logoped, talpedagog, språk- störningstolk och skolpsykolog, alla med specifik kompetens kring grav språkstörning. Det behövs dessutom kontinuerlig kompetens- utveckling för all skolpersonal.
Gruppen elever med behov av teckenspråk på grund av tal- störning34 har enligt riksgymnasiet ofta ett medicinskt behov och behov av sjukgymnast, arbetsterapeut, logoped och talpedagog.
33SOU 2012:24.
34Gruppen benämns i 1 § gymnasieförordningen (2010:2039) ”elever som har en språk- störning och behöver insatser av samma slag som döva”.
431
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
Utredningen konstaterar således att den grupp elever som omfattas av utredningens definition av grav språkstörning har egna specifika behov som inte nödvändigtvis delas av övriga elever på RGD/RGH. Till skillnad från vad som ibland framkommit om behovet av teckenspråk är det utredningens uppfattning att elever med grav språkstörning är hjälpta av tecken som stöd och inte av teckenspråk. Det skiljer dem från de elever med talstörning som också tagits emot vid RGD/RGH.
20.5.3Behov av och förutsättningar för riksgymnasium för elever med grav språkstörning
Långsiktigt behov av ”nationell”
Gymnasieskolans utbud av program är omfattande. Därtill kommer en mängd inriktningar och en komplex organisation. Dessa faktorer försvårar för enskilda kommuner att erbjuda ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i form av kommunika- tionsspår, kommunikationsklasser och framöver
Tidigare statliga utredningar har bedömt att behoven hos elever med grav språkstörning bör kunna tillgodoses inom ramen för hemkommunernas gymnasieverksamhet. Utredningen om en
432
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
flexibel specialskola föreslog även satsningar för att stimulera utvecklingen av anpassade utbildningsmiljöer, bland annat genom tillfälliga riktade statsbidrag35. Nuvarande utredning har inom ramen för sitt uppdrag haft att tillfälligt fördela statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder för elever med vissa funktionsned- sättningar inom grundskolan. Ett av syftena med statsbidraget har varit att stimulera ny verksamhet. Vad utredningen erfarit har statsbidraget emellertid inte bidragit till etablerandet av nya verk- samheter i tillräcklig omfattning. Av totalt 199 genomförda projekt under tre års tid har endast en ny verksamhet skapats med direkt finansiering från statsbidraget, och ytterligare två som följd av statsbidragsfinansierade projekt, se avsnitt 25.5 Reflektioner över utfallet.
Som framgår ovan har gymnasieskolan en komplex organisation. Organisationen i sig medför svårigheter för kommuner att erbjuda ett allsidigt urval av program och inriktningar anpassade utifrån de specifika behov som elever med grav språkstörning har i skol- situationen. Utredningen har övervägt om en tidsbegränsad riksgymnasieverksamhet med inriktning mot grav språkstörning skulle kunna vara en tillräcklig åtgärd under tiden som elevernas hemkommuner med stöd av
35 SOU 2012:24.
433
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
störning i form av en ”nationell
Förutsättningarna för RgS
Som nämnts ovan medger dagens avtal mellan staten och Örebro kommun att kommunen anordnar utbildning för upp till 450 elever. Samtidigt får kommunen ta emot ett visst högre antal elever, men då medföljer inget extra statligt finansieringsstöd för den överskjutande andelen. Som framgår av figur 20.4 är det sällan elevantalet överstigit 450. Läsåret 2015/16 uppgick antalet elever till endast 339 varav 97 med grav språkstörning. Det finns få upp- följningar av gymnasieutbildning för elever med grav språkstörning. Det är således svårt att säkert prognostisera elevutvecklingen vid RgS. Under de senaste tolv åren har dock antalet elever vid RGD/RGH överstigit maxtaket en enda gång. Enligt uppgifter från Örebro kommun förväntas elevantalet inte heller överstiga max- gränsen framöver. Detta trots att andelen elever med grav språkstörning inte förväntas minska.
Enligt utredningens bedömning bör RgS inte omfatta mer än cirka 100 elever. En anledning till det begränsade antalet platser är att det inom gymnasieskolan finns större möjligheter att göra individuella anpassningar av utbildningarna än inom grundskolan. Bland annat finns möjlighet till anpassning av utbildningens längd och inom introduktionsprogram finns möjlighet till långtgående anpassningar efter enskilda elevers behov och förutsättningar. Utredningen menar också att en elev med grav språkstörning inte ska kunna komma ifråga för en plats inom RgS om elevens hem- kommun har en
434
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
bära det huvudsakliga ansvaret för eleverna. Begränsningen medför att elever inte motiveras att flytta hemifrån av andra skäl än behovet av den anpassade utbildningen. På sikt skulle etableringen av
Inom Utbildningsdepartementet bereds för närvarande ett förslag från Utredningen om en flexibel specialskola36 om att dagens särskilda urvalsregler vid RGD/RGH ska tas bort.
Finansiering av RgS
I slutbetänkandet från Utredningen om en flexibel specialskola37 lämnades ett förslag på nytt finansieringssystem för riksgymnasiet i Örebro. I huvudsak innebär förslaget att elevernas hemkommuner är huvudansvariga för finansieringen genom interkommunal ersättning och inackorderingsbidrag samt att Örebro kommun ska erhålla kompensation från staten för bland annat vissa OH- kostnader och för elever som inte är statistiskt förväntade, det vill säga elever som har flyttat till Örebro enbart med anledning av att skolan är belägen där. Staten ska vidare täcka de merkostnader som en riksrekryterande utbildning medför i form av boende och resor.
I dagsläget utgår statligt verksamhetsstöd för undervisningen av elever med grav språkstörning vid RGD/RGH. Enligt RGD/RGH är den genomsnittliga kostnaden för att bedriva undervisning för en elev med grav språkstörning densamma som för en elev med dövhet eller hörselnedsättning. Precis som Utredningen om en flexibel specialskola gör nuvarande utredning bedömningen att finanseringen av verksamheten vid riksgymnasiet i Örebro bör förändras. Utredningen menar därför att samma finansierings- princip som föreslås gälla för RgT ska gälla för RgS. Totalt sett
36SOU 2012:24.
37SOU 2012:24.
435
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
kommer kostnaderna för RgS inte att bli högre än dagens kost- nader för samma elever med grav språkstörning vid RGD/RGH. Däremot kommer fördelningen av kostnader att i viss mån förskjutas från staten till kommunerna. Utredningen menar att detta är rimligt eftersom huvudansvaret för elevernas gymnasiala utbildning ligger på kommunerna. För närmare redogörelse av de ekonomiska konsekvenserna, se avsnitt 28.1.4 Riksgymnasium för elever med grav språkstörning.
Möjligt riksgymnasium för elever med hörselnedsättning
Utredningen om en flexibel specialskola föreslog i sitt slut- betänkande38 en målgrupp till RgT som innebar att elever med ”lättare hörselskada” inte skulle få tillträde till riksgymnasiet. Dessa elever förväntades i stället få sin utbildning och sina behov av hörteknik och övriga anpassningar tillgodosedda i hemkommunen.
Precis som för elever med grav språkstörning har nuvarande utredning föreslagit att
38 SOU 2012:24.
436
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
20.5.4Se över det statliga avtalet
Utredningens förslag: Statens avtal med Örebro kommun om anordnande av gymnasial utbildning för elever med dövhet, hörselnedsättning, språkstörning eller dövblindhet bör ses över. Specialpedagogiska skolmyndigheten bör ansvara för avtalstecknande och uppföljning av avtalet.
Redan 2007 uppmärksammades i SOU 2007:87, Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder, att avtalet mellan staten och Örebro kommun om anordnandet av gymnasial utbildning vid RGD/RGH borde ses över. Då som nu råder en diskrepans mellan målgrupperna beskrivna i avtalet och de som i själva verket tas emot vid RGD/RGH.
Av 1 § gymnasieförordningen (2010:2039) framgår att elever som har en språkstörning och behöver insatser av samma slag som döva får tas emot vid RGD/RGH. Av avtalet mellan staten och Örebro kommun framgår att utbildningen bland annat är avsedd för elever med språkstörning som genomgått specialskolan. Detta trots att de enda elever med språkstörning som har rätt att tas emot i specialskolan är elever med grav språkstörning, som enligt utred- ningens erfarenhet inte har behov av teckenspråk. Se även kapitel 14 Elever med behov av teckenspråk på grund av andra funktions- nedsättningar än dövhet eller hörselnedsättning. Av uppgifter från Örebro kommun framgår att mellan läsåren 2009/10 och 2014/15 har sammanlagt 140 elever med språkstörning tagits emot vid RGD/RGH. Av dessa kom 14 elever från Hällsboskolan.
Mot denna bakgrund och med anledning av utredningens förslag om Örebro kommuns uppdrag för elever med grav språkstörning föreslår utredningen att avtalet ses över.
Med utgångspunkt i Statskontorets rapport om hur kostnaderna för elever vid riksgymnasiernas fördelas39 kan det även finnas skäl att se över avtalet med avseende på vilken statlig funktion som fungerar som avtalstecknare och vilken myndighet som hanterar utbetalningar till verksamheten.
39 Statskontoret (2010b).
437
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
Enligt utredningen bör SPSM ansvara för kontraktstecknandet och uppföljning av hur avtalet efterlevs. Ett förnyat avtal bör bland annat reglera målgrupper, storlek på verksamheten, krav på utbud, kostnadsfördelning mellan stat och kommun samt eventuella kvalitetskrav. En viktig utgångspunkt vid tecknandet av ett förnyat avtal bör även vara att avtalet regelbundet följs upp och utvärderas samt omförhandlas utifrån nya behov.
20.5.5Möjligt att överklaga beslut om mottagande vid RGD/RGH?
Mottagandet till RGD/RGH prövas i dag av Örebro kommun i egenskap av huvudman. Beslut om behörighet40 och mottagande i första hand kan överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd. Av 10 kap. gymnasieförordningen följer att om antalet platser är färre än antalet sökande ska ett urval göras. Vid urvalet ska, utan hänsyn till betyg, företräde ges till dem som har störst behov av utbildningen. Ett beslut om antagning till utbildning får inte över- klagas enligt 28 kap. 18 § skollagen.
Redan i betänkandet Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning
(SOU 2012:24) väckte Utredningen om en flexibel specialskola frågan om vad som med gällande regelverk går att överklaga till Skolväsendets överklagandenämnd när det gäller RGD/RGH. Då konstaterades att Skolväsendets överklagandenämnd prövat ett ärende om mottagande vid riksgymnasiet. Prövningen gjordes med stöd av en bestämmelse i skollagen om att regeringen får meddela föreskrifter om utbildning vid RGD/RGH samt 10 kap. gymnasie- förordningen. Efter en bedömning av elevens målgruppstillhörighet fann nämnden skäl att upphäva Örebro kommuns beslut41. Sedan dess har ytterligare beslut prövats av Skolväsendets överklagande- nämnd i vilka nämnden prövar behörigheten till RGD/RGH genom en bedömning av elevens funktionsnedsättning och eventuella behov av teckenspråk42.
40Vad som avses med behörighet framgår av 16 kap.
41Skolväsendets överklagandenämnd (2011).
42Skolväsendets överklagandenämnd (2013) och (2015b).
438
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
Utredningen menar, i likhet med Utredningen om en flexibel specialskola, att det med gällande regelverk är oklart vad som är möjligt att överklaga till Skolväsendets överklagandenämnd när det gäller mottagande till RGD/RGH. Om regeringen anser att Skolväsendets överklagandenämnds prövning av mottagande i RGD/RGH ska inbegripa en bedömning av elevens målgrupps- tillhörighet bör detta förtydligas inom ramen för regelverket. Mot bakgrund av att målgruppstillhörighet och urval till RGD/RGH regleras i en förordning bör ett förtydligande ske i skollagen för att möjliggöra ett överklagande.
20.6Deltidselever vid specialskolan
Utredningen om en flexibel specialskola föreslår i sitt delbetänkande en reglering av deltidsutbildningen vid specialskolan.43 Anledningen är att specialskolan tar emot deltidselever från grundskolan och grundsärskolan utan att det finns stöd i skollagen. I delbetänkandet lämnas förslag på författningsändringar som rör flera ansvars- och ersättningsfrågor för att verksamheten med deltidselever ska kunna bli permanent. Deltidsutbildningen ses som en sorts långvarig variant av möjligheten att pröva en annan skolform. Den innebär att elever som går i grundskolan eller grundsärskolan får pröva special- skolan och elever som går i specialskolan får pröva grundskolan eller grundsärskolan i hemkommunen under en tidsperiod om minst sex månader. Syftet med att vara deltidselev i specialskolan kan enligt delbetänkandet vara att få möjlighet att stärka sin identitet och ta del av en teckenspråkig miljö utan att flytta hemifrån. Syftet med att vara deltidselev i hemskolan kan vara att det ger möjlighet till en långsam utslussning från specialskolan.
Erfarenheter från Kristinaskolan
På Kristinaskolan i Härnösand har ett försök med deltidsutbildning inneburit att grundskoleelever med dövhet eller hörselnedsättning varit på specialskolan ungefär en vecka per termin. Då får de ta del
43 SOU 2011:30.
439
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
SOU 2016:46 |
av den teckenspråkiga miljön, skaffa strategier som är användbara i hemskolan och träffa andra elever med samma typ av funktions- nedsättning. Att detta är positivt konstaterar SPSM i sin utvärdering av deltidsverksamheten på Kristinaskolan.44 Att eleverna får grunder i teckenspråket och en tillhörighet i en klass i specialskolan ses som en stor fördel ifall eleverna senare i sin skolgång skulle ha behov av att gå i specialskolan på heltid. Dessutom ser SPSM att ett sam- arbete mellan hemskolan och specialskolan kan öka hemskolans kunskap om elevens behov.
I sin utvärdering finner SPSM även nackdelar för deltids- eleverna. Den största nackdelen är att eleverna missar undervisning i hemskolorna under hela veckor. Särskilt de äldre eleverna upp- lever att det är svårt att förlora skoltid. De behöver läsa in det som klasskamraterna i hemskolorna har arbetat med under tiden de själva varit i specialskolan. Även hemskolerektorer i utredningens kommunala referensgrupp har påtalat problemet. Deltidsutbild- ningen ställer krav på att hemskolorna ska släppa sina elever, vilket gör att det kan förekomma luckor i undervisningen på upp till tre veckor. Detta blir svårare ju högre upp i åldrarna eleverna kommer. Rektorerna drar slutsatsen att deltidsutbildningen inte gynnar elevernas kunskapsutveckling, men eventuellt den sociala utveck- lingen. SPSM skriver i utvärderingen att det behövs nya sätt för att de äldre deltidseleverna också ska kunna ta del av den tecken- språkiga miljön.
En annan nackdel som nämns i SPSM:s utvärdering är att del- tidsutbildningen blir ett alternativ som gör att elever med hörsel- nedsättning går kvar i hemskolan fast de skulle klara sig bättre i specialskolan. Det uppstår också svårigheter att hantera ansvaret för elevernas kunskapsutveckling när huvudmannen har ansvaret för eleven men spetskompetensen finns i specialskolan.
Ur språkutvecklingsperspektiv är en vecka per termin kort för att utveckla och befästa teckenspråk. Det går lång tid mellan deltidselevernas besök på specialskolan och det sker knappast någon utveckling av teckenspråket däremellan. En klar förbättring av språkutvecklingen syntes däremot hos de tolv deltidselever som ingick i Kristinaskolans försök med fjärrundervisning i
44 SPSM utvärderar deltidsutbildningen som en del i redovisningen av fjärrundervisningen vid Kristinaskolan, som beviljades utredningens statsbidrag för 2014. Dnr U 2013:02/2014/123.
440
SOU 2016:46 |
Ökad flexibilitet och rätten till utbildning |
teckenspråk. De hade ett bättre språk och var bättre rustade för att delta i den teckenspråkiga miljön än andra deltidselever.
Kristinaskolan har inga egna elever som får sin utbildning delvis i grundskolan eller grundsärskolan. Det har inte heller de andra regionala specialskolorna.
Utredningen ser andra lösningar
Utredningen ställer sig inte bakom förslaget att permanenta försöksverksamheten med deltidsutbildning vid specialskolan efter- som syftet med verksamheten kan uppnås bättre på andra sätt. En del i lösningen är utredningens förslag om att SPSM så långt möjligt ska tillhandahålla fjärrundervisning i teckenspråk, se avsnitt 9.2 Förstärkt rätt till teckenspråk. En annan del i lösningen är de regionala nav som enligt utredningens förslag ska bidra till samordning av stödet från stat, landsting och kommun till elever med dövhet eller hörselnedsättning på hemmaplan eller regionalt. Inom ramen för det egna statsbidraget har utredningen kommit i kontakt med bland annat hörselgruppsverksamheter i kommunerna runt Alvesta, Vimmerby respektive Gisslaved. Hörselgruppernas syfte har påmint om det för deltidsutbildningen: att eleverna ska få träffa andra elever i liknande situation, förbättra sitt självförtroende, utveckla hörselstrategier och använda teckenspråk. En sista del i lösningen finns redan i dagsläget. Den består i att elever med dövhet eller hörselnedsättning tas emot för studiebesök, besöksveckor och temaveckor på de specialskolor som inte tar emot deltidselever.
Fjärrundervisning i teckenspråk och lokala eller regionala hörselgruppsverksamheter kan tillsammans med besöksverksamhet vid specialskolorna öka grundskoleelevernas möjlighet att stärka sin identitet och lära sig teckenspråk utan att växla mellan olika skolformer.
441
21SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder
21.1Sammanfattning av delbetänkandet SÖK
– statsbidrag för ökad kvalitet
Enligt kommittédirektiv (2013:29) skulle utredningen utvärdera statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet,
Likvärdig fördelning av statsbidraget till särskild undervisning på sjukhus
Under många år har drygt hälften av den totala budgeten för SIS- bidraget avsatts för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. I stor utsträckning är det samma kommuner som ansöker om statsbidrag år efter år. Statsbidraget täcker cirka 80 procent av kommunernas genomsnittliga personal- kostnader för den särskilda undervisningen. Kommunen där institutionen ligger saknar i dag lagstöd för att begära ersättning för resterande kostnader från huvudmännen för elevernas ordinarie utbildning.
Enligt utredningen förefaller Specialpedagogiska skolmyndig- hetens, SPSM:s, fördelning av statsbidrag till särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus att i
443
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
huvudsak utgöra en ekonomisk transaktion utan special- pedagogiska överväganden. Den tar heller ingen särskild hänsyn till kommunernas faktiska lönekostnader. Utredningen föreslår därför att statsbidraget för denna verksamhet regleras i en ny förordning, förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, som administreras av Skolverket. Utredningen föreslår även att statsbidrag i mån av till- gång på medel får lämnas för högst 80 procent av huvudmannens totala lönekostnad för sjukhuslärarna. Detta innebär en mer likvärdig fördelning eftersom alla huvudmän får proportionerlig ersättning utifrån sina faktiska kostnader.
Utredningen föreslår dessutom att den som är huvudman för elevens ordinarie utbildning ska ersätta kommunen där sjukhuset eller institutionen ligger för de kostnader för elevens särskilda undervisning som inte täcks av statsbidrag.
I dag kan statsbidrag enligt gällande förordning endast beviljas för undervisning av grundskoleelever trots att skollagen (2010:800) föreskriver att särskild undervisning på sjukhus ska anordnas för elever i fler skolformer. Utredningen föreslår därför att huvudmän inom skolväsendet enligt den nya förordningen ska kunna beviljas statsbidrag för alla elever för vilka de är skyldiga att anordna särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus enligt skollagen.
Utredningen har även sett ett behov av att reglera ansvaret för att tillhandahålla lokaler för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Därför föreslår utred- ningen att den som är huvudman för sjukhuset, eller institutionen knuten till ett sjukhus, där den särskilda undervisningen bedrivs ska tillhandahålla de lokaler som behövs.
Utredningen föreslår även en ändring i SPSM:s instruktion så att myndigheten ges i uppdrag att ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus.
Utredningen menar att det finns ett behov av att förtydliga vad som ingår i sjukhuslärarnas undervisning och föreslår att Skolverket bör ges i uppdrag att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus.
444
SOU 2016:46 |
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
Behov av regional kompetens
Under åren
I stor utsträckning är det samma regionala utbildningsinsatser som återkommer varje år. Orsakerna till att få nya insatser till- kommer kan vara att bidraget till regionala utbildningsinsatser upp- levs som otidsenligt, att syftet med medlen är oklart för huvud- männen eller att de geografiska förutsättningarna i regionerna ger olika möjlighet att utnyttja medlen.
Statsbidraget har generellt sett inte utgjort en förutsättning för att insatserna ska komma till stånd. Effekten av statsbidraget är svår att mäta och SPSM saknar även effektmått för bidraget. Utred- ningen anser att det finns ett behov av att ha kvar bidraget, men menar att dess utformning bör omprövas.
Det är inte rimligt att alla kommuner i landet har den särskilda kompetens som krävs för att kunna möta de olika behoven hos alla elever med funktionsnedsättning. De särskilda utbildningslösningar som elever med vissa funktionsnedsättningar kräver är dessutom ofta kostsamma. Det finns därmed ett behov av att kommuner sam- arbetar för att kunna tillgodose elevernas rätt till utbildning och behov av särskilt stöd. Det finns även behov av att långsiktigt kunna planera för och bedriva en verksamhet med hög kvalitet vars personal har hög kompetens. Utredningen föreslår därför en ny förordning, förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Förordningen ska bland annat reglera att huvudmän som anordnar en regional verksamhet i enlighet med förordningen kan beviljas statsbidrag för mer- kostnader för att upprätthålla en långsiktig regional organisation vars personal har hög kompetens och för att ha en beredskap för varierande elevunderlag.
445
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
Bättre kunskapsåterföring från utvecklingsprojekt
Under åren
Statsbidrag för utvecklingsprojekt utgör en unik möjlighet för huvudmän att pröva nya arbetssätt och finna nya vägar för att bland annat öka delaktigheten i skolan för elever med funktionsned- sättning. Förekomsten av utvecklingsprojekt varierar emellertid mellan SPSM:s regioner. En av orsakerna till skillnaderna är hur aktivt regionens rådgivare uppmuntrat huvudmän att ansöka om statsbidrag.
Statsbidraget har ofta utgjort en förutsättning för att projekten över huvud taget ska kunna genomföras. Samtidigt blir många projekt inte klara inom utsatt tid. Det beror delvis på att bidrag beviljas för ett kalenderår medan skolornas verksamhet bedrivs läsårsvis. Många ansökningar och redovisningar från huvudmännen saknar inslag av uppföljning, reflektion och kunskapsåterföring samt koppling till aktuell forskning. SPSM saknar vidare effektmått för bidraget. Mot denna bakgrund bör SPSM bli en tydligare utvecklande kraft i sammanhanget och förvalta den kunskap som byggs upp inom ramen för utvecklingsprojekten.
Utredningen föreslår att huvudmän inom skolväsendet, förutom specialskolan, ska kunna beviljas statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktions- nedsättning,
446
SOU 2016:46 |
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
Tydligare reglering av statsbidrag för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada
Två folkhögskolor i landet har bedrivit särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada som efter grundskolan behöver ett så kallat mellanår innan de påbörjar en gymnasial utbildning. Elev- underlaget har varit relativt konstant. Omkring tio elever har del- tagit i utbildningen varje år. Eleverna är mellan 16 och 20 år gamla och går utbildningen före, under eller i några fall efter gymnasie- studierna. Statsbidrag kan beviljas för utbildningen. En granskning av en av folkhögskolorna har emellertid visat att det inte går att verifiera att folkhögskolan hanterar det aktuella bidraget utifrån bidragets ändamål. I utredningens arbete har det även framkommit oklarheter när det gäller bidragets målgrupp och vad medel kan beviljas för. Oavsett hur många folkhögskolor som anordnar utbildningen och oavsett hur många elever som går den betalas alltid hela statsbidraget för ändamålet ut varje år, det vill säga 2 300 000 kronor.
I dagsläget agerar kommuner i strid med bestämmelserna om entreprenad i skollagen, då de köper platser vid folkhögskolorna åt elever som är inskrivna i gymnasieskolan. Antagligen upplevs det som krångligt att ansöka hos regeringen om att få överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Utredningen menar därför att det finns skäl att se över regleringen av statsbidrag för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada.
Utredningen föreslår att statsbidraget för utbildningen regleras så att bidrag kan sökas av folkhögskolor för utbildning helt i folk- högskolornas regi. Utbildningen bedrivs då inom ramen för en eller flera folkhögskolekurser och finansieras genom statsbidrag för folk- bildningen och statsbidrag för särskilt utbildningsstöd. En folkhög- skola får även anta en elev yngre än 18 år med svår synskada, vars skolplikt har upphört, till särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. De medel som hittills årligen avsatts för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada, 2 300 000 kronor, föreslås överföras till utgiftsområde 16, anslag 1:15, ap.1, särskilt utbildningsstöd.
447
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av utredningens förslag
Utredningens förslag när det gäller särskild undervisning på sjuk- hus eller institution knuten till ett sjukhus medför inga ökade kostnader för vare sig staten eller Sveriges kommuner som helhet. Förslagen innebär en utjämning och omfördelning mellan kommun- erna så att de beviljas statsbidrag i förhållande till faktiska kostnader. Vidare ges kommunen där sjukhuset eller institutionen ligger rätt att få ersättning för sina kostnader för elever som är folkbokförda i andra kommuner.
Eftersom ansvaret för att administrera statsbidraget flyttas till Skolverket bör medel för administrationskostnader överföras till myndigheten motsvarande de medel som SPSM avsatt för ända- målet. SPSM:s förvaltningsanslag bör därmed minskas i samma storleksordning.
Inte heller förslaget om att en huvudman för ett sjukhus ska till- handahålla de lokaler som behövs medför några ökade kostnader för vare sig staten, landstingen eller kommunerna. Orsaken till detta är att utredningen menar att landstingen helt ska avräknas kompensation från staten trots att de åläggs en obligatorisk uppgift. Detta eftersom utredningens förslag inte medför några nya kostnader för landstingen, som redan i dag tillhandahåller lokaler.
Utredningen föreslår också att SPSM ska ge råd och stöd även åt huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Uppdraget bedöms rymmas inom ramen för myndighetens nuvarande ekonomiska anslag.
Utredningens förslag om
När det gäller statsbidrag för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada innebär förslaget att utbildningen finansieras genom statsbidrag för folkbildning och statsbidrag för särskilt utbildningsstöd. De medel som hittills avsatts förs över till anslaget för särskilt utbildningsstöd, varför förslaget inte medför några ökade kostnader för kommuner, enskilda, folkhögskolor eller Regeringskansliet.
Utredningens samlade förslag bedöms avslutningsvis inte heller medföra några negativa konsekvenser när det gäller sysselsättning
448
SOU 2016:46 |
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
och offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män, möjligheten att nå de integrationspolitiska målen, den kommunala själstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebygg- ande arbetet, eller små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Utredningens förslag berör inte heller frågor som är reglerade i
21.2Att säkra regional kompetens
Utredningens förslag: Statsbidrag för regional verksamhet enligt 3 § förslag till ändring i förslag till förordning om stats- bidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktions- nedsättning kan enligt 4 § samma förordning även avse mer- kostnader för kunskapsspridning och kollegialt lärande.
Till ansökan om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning ska i förekommande fall sam- verkansavtal om
Utredningen lämnade i delbetänkandet SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet1 förslag om att statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning,
I delbetänkandet finns inga exempel på olika sorters regionala verksamheter. Utredningen vill emellertid förtydliga att utred-
1 SOU 2015:45.
449
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
ningens föreslagna
”Modellskolor”
Av delbetänkandet följer att
Utredningen har i olika sammanhang mött inställningen att skolor med hög kompetens som skulle kunna bidra med kunskaps- spridning inte mäktar med att utföra det arbetet utöver den reguljära skolverksamheten. För att säkerställa att kunskap och kompetens sprids till verksamma i regionen menar utredningen att huvudmän bör kunna få statsbidrag för merkostnader för kunskapsspridning och kollegialt lärande. Med detta avses att huvudmannen gör kunskapen och kompetensen som finns i verksamheten tillgänglig för såväl elever och verksamma pedagoger som andra professionella inom området. Det kan ske genom till exempel studiebesök, före- läsningar, auskultation med mera.
Om en huvudman för en regional verksamhet beviljats stats- bidrag även för kunskapsspridning och kollegialt lärande får verk- samheten vara att betrakta som en så kallad modellskola eller ett kunskapscentrum i regionen.
Villkor för regionala
För att beviljas statsbidrag för regional verksamhet måste den anordnande huvudmannens verksamhet stå öppen även för elever från andra kommuner. Utredningen lämnade i delbetänkandet öppet för beviljande myndighet att från fall till fall avgöra vilka krav som behöver ställas på detta. Utredningen menar att när det gäller
450
SOU 2016:46 |
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
regionala
En
Eftersom varken elevunderlaget eller skolverksamheterna i regionerna är statiska till sin natur menar utredningen att de regionala naven som utredningen föreslår ska tillfrågas inför SPSM:s eventuella beslut om statsbidrag för regionala
451
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
21.3Stöd till kvalitetshöjande åtgärder i utvecklingsprojekt
I delbetänkandet lämnade utredningen ett förslag om hur stats- bidrag kan fördelas till så kallade utvecklingsprojekt. Förutsätt- ningarna för att beviljas medel för ett utvecklingsprojekt är att syftet är att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsätt- ning, öka kunskapen om olika pedagogiska arbetssätt eller anpassa lärmiljön. De övriga förutsättningarna för utvecklingsprojektet är att det delfinansieras av huvudmannen, vilar på vetenskaplig grund eller beprövad erfarenhet, utvärderas i förhållande till uppsatta mål och redovisar erfarenheterna för SPSM.
Under förutsättning att villkoren för statsbidrag enligt förslag till ändring i förslag till förordning om statsbidrag för kvalitets- höjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning uppfylls bör huvudmannen för en lokal
21.4Utökat
Utredningens förslag: De medel som frigörs genom den successiva avvecklingen av Hällsboskolan ska, förutom den del som ska avsättas för delfinansiering av nav, omfördelas till huvudmän för
De medel som frigörs i och med minskade utgifter till följd av koncentrationen av den regionala specialskolan ska, förutom den del som ska avsättas för delfinansiering av nav, omfördelas till huvudmän för
452
SOU 2016:46 |
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
elever med dövhet eller hörselnedsättning genom
Utredningens bedömning: Andelen av statsbidraget för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning som ska avsättas för
För att möjliggöra utredningens förslag om inrättandet av SAK- miljöer och för att kunna tillgodose behovet av övriga insatser för individintegrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning behöver anslaget för
I takt med att Hällsboskolan avvecklas är det navens ansvar att se till att lokala och regionala
Likaså kommer medel att frigöras i samband med koncentra- tionen av den regionala specialskolan. Även dessa medel ska, sånär som på den del som delfinansierar naven, omfördelas till bland annat kommunala och fristående verksamheter för elever med döv- het eller hörselnedsättning via
2 År 2018 blir det en halvårseffekt, det vill säga cirka 4,9 mnkr.
453
SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
baka till SPSM:s verksamhet. Enligt utredningens beräkningar kommer en minskning av antalet skolenheter att frigöra fem miljoner kronor årligen under en femårsperiod. Även i det här fallet tillkommer en ackumulerad effekt som gör att ytterligare fem miljoner frigörs år två och tre och så vidare. Sammantaget innebär det att
För att säkerställa att medel som frigjorts från specialskolans målgrupper även fortsättningsvis tillfaller elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning menar utredningen att det särskilt bör regleras att dessa medel, inom ramen för
När omfördelningen inom den regionala specialskolan är slut- förd år 2023 och avvecklingen av Hällsboskolan är avslutad omkring år 2028 har regeringen att ta ställning till vilka medel som fort- sättningsvis ska avsättas för det statliga stödet av
454
22Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan
Enligt tilläggsdirektiv Dir. 2016:6 ska utredningen föreslå en ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan, särskilt när det gäller målgruppen, med beaktande av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda.
I detta kapitel redogör utredningen för aktuell reglering, varför den anses problematisk och hur utredningen anser att den bör förtydligas.
22.1Dagens reglering av målgrupp och skolplacering
Specialskolan och dess verksamhet regleras i dag i huvudsak genom 7 och 12 kap. skollagen (2010:800), 11 kap. skolförordningen (2011:185) och förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130).
22.1.1Specialskolans målgrupp i dag
Målgruppen för specialskolan regleras i 7 kap. 6 § skollagen. Där framgår att barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de 1. är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 2. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade, eller 3. har en grav språkstörning.
Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, genom Nämnden för mottagande i specialskolan och för
455
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
beslut om mottagande ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning.
22.1.2Placering vid skolenhet
Av SPSM:s instruktion1 följer att specialskolan ska ha både riks- skolor och regionskolor. Riksskolor ska finnas för elever som är 1. dövblinda, 2. i annat fall än som avses i 1 är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 3. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade och som på grund av utvecklingsstörning inte kan få sin utbildning i en regionskolan, och 4. har en grav språk- störning. Av instruktionen följer även att regionskolorna är avsedda för döva eller hörselskadade elever som inte behöver utbildning med särskilda insatser vid riksskolorna. SPSM har i sin instruktion fått rätt att meddela föreskrifter om regionskolornas upptagnings- områden.
Av arbetsordningen för Nämnden för mottagande i special- skolan och för
22.2Problematisk målgruppsformulering
Skollagens målgruppsformulering för specialskolan har mött kritik från olika håll. Intresseorganisationer har till exempel framfört att formuleringen tar fasta på brister hos barnen i stället för att fokusera på vad barnen har för behov av undervisningsmiljö. I tidigare utredningar och rapporter har det framförts att gräns- dragningen mellan målgruppen för specialskolan blivit allt mer otydlig i förhållande till målgruppen för grundskolan och grund- särskolan, bland annat på grund av den medicintekniska utvecklingen. Det har även framförts till utredningen att lagtexten är missvisande eftersom grundskolan ska kunna ta emot alla barn som önskar gå där.
1Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130).
2Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015c).
456
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
22.2.1Vad har tidigare utredningar och rapporter sagt?
Statliga utredningar och rapporter har gjort olika bedömningar av specialskolans målgrupp. Fram träder en bild av elevutvecklingen i specialskolan som innebär att de elever som faktiskt tas emot inte alltid överensstämmer med målgrupperna i skollagen.
Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om funktionshindrade elever i skolan
Utredningen om funktionshindrade elever i skolan, FUNKIS- utredningen, föreslog i sitt slutbetänkande3 att specialskolan som skolform skulle tas bort och i stället regleras inom regelverket för grundskolan och särskolan. När det gällde de regionala skolorna menade utredningen att elever med dövhet eller hörselnedsättning som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation skulle erbjudas utbildning vid skolor med en fullvärdig teckenspråkig miljö som omfattade ett tillräckligt antal elever. Den tecken- språkiga kompetensen borde inte spridas på fler än fem regionala skolenheter.
Man menade även att de regionala skolorna på försök skulle få undervisa elever med lätt intellektuell funktionsnedsättning enligt särskolans kursplaner motsvarande grundsärskolenivå. FUNKIS- utredningen betraktade det som en kvalitetsfråga och bedömde att en förutsättning för att tas emot vid skolorna borde vara att eleven är beroende av teckenspråk för sin kommunikation och kan till- godogöra sig den teckenspråkiga miljön. De elever med intellektuell
3 SOU 1998:66.
457
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
funktionsnedsättning som inte använde teckenspråk för sin kommunikation, utan tecken som stöd, skulle erbjudas utbildning i den kommunala grundsärskolan.
De regionala skolorna borde också ta emot de elever med döv- het eller hörselnedsättning och beteendestörning som fanns vid Hällsboskolan för att de också skulle erbjudas den fullvärdiga teckenspråkiga miljö som bara kan upprätthållas vid regionskolorna. En bedömning av vilka elever som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation måste enligt utredningen baseras på underlag om elevernas funktionella hörsel, där audiogrammen endast utgör en del av underlaget.
Enligt
När det gällde verksamheten vid riksskolorna föreslog
Skälet till att Hällsboskolan borde avvecklas var enligt utred- ningen att målgruppen elever med grav språkstörning är så stor att det är rimligt att kräva att elevernas hemkommuner, eventuellt i samverkan med andra kommuner, etablerar de lösningar som krävs. Ett annat skäl var att Hällsboskolans upptagningsområde i praktiken var väldigt lokalt. Det innebar att staten tagit på sig ansvar för elever i en del av landet, medan kommuner på längre avstånd från Hällsboskolan själva ansvarade för elevernas utbildning.
För vissa elever med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning utgjorde Åsbackaskolan ett
458
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
viktigt alternativ till särskolan i hemkommunen. Teckenspråk före- kom sällan inom särskolan.
För att få en likartad praxis vid antagningen till specialskolan föreslog utredningen att den nämnd som föreslagits för de riks- rekryterande gymnasieskolorna även skulle svara för antagningen till de teckenspråkiga skolorna och Åsbackaskolan. Till nämnden skulle den kompetens som krävdes för nämndens uppgift knytas.
Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om statliga specialskolor
Utredningen om statliga specialskolor, Specialskoleutredningen, föreslog i sitt delbetänkande4 att den statliga specialskolan skulle omfatta elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning respektive grav språkstörning utöver elever med dövhet, hörselnedsättning eller tidig dövblindhet som behöver en teckenspråkig miljö för sin kommunikation. Eleverna skulle på grund av sin funktionsnedsättning inte kunna gå i grundskolan eller grundsärskolan. Språkstörning definierades av utredningen som specifik störning av tal- och språkutvecklingen. Enligt utredningen kunde det utöver funktionsnedsättningarna finnas andra synnerliga skäl som medförde att eleverna inte kunde gå i grundskolan eller grundsärskolan. Specialskoleutredningen resonerade om innebörden av begreppet synnerliga skäl.
Bedömningen om hemskolan eller hemkommunen kan tillgodose dessa behov måste därför grunda sig på en helhetsbedömning av
4 SOU 2007:30.
459
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
elevens individuella förutsättningar och hemkommunens möjlighet att ordna utbildning av hög kvalitet. Även elevens behov av trygghet och vårdnadshavarnas önskemål ska beaktas. Vid bedömningen ska elevens bästa sättas i främsta rummet. Detta kräver en objektiv bedömning av elevens helhetssituation.
Barnets funktionshinder kan innebära att det finns behov av specialistkompetens och speciella hjälpmedel som hemskolan eller hemkommunen inte har möjlighet att tillgodose barnet med. Även om hemskolan eller hemkommunen skulle kunna tillgodose dessa behov kan det finnas andra omständigheter som medför att det får anses vara till barnets bästa att gå i specialskolan. Sådana omständigheter kan vara att barnet på grund av sitt funktionshinder har haft det mycket svårt med utanförskap i sin hemskola eller på annat sätt farit illa. Det är emellertid endast i undantagsfall som det på grund av andra omständigheter än barnets funktionshinder kan anses vara till barnets bästa att gå i specialskolan. Detta framgår av att det ska föreligga synnerliga skäl.
Genom den föreslagna målgruppsformuleringen ville Special- skoleutredningen öka möjligheterna att välja skolform så att elevers varierande behov bättre kunde tillgodoses. Det handlade till exempel om specialistkompetens och speciella hjälpmedel som elevernas hemskolor eller hemkommuner inte hade möjlighet att förse eleverna med. Utredningen menade att elevernas kunskaps- mässiga och sociala utveckling kontinuerligt borde följas upp och utvärderas i samverkan med vårdnadshavare och hemkommunen. På så sätt skulle eleverna kunna erbjudas möjlighet till fortsatt skolgång i hemkommunen, om det ansågs lämpligt.
I Specialskoleutredningens slutbetänkande5 konstaterades att elever med dövhet eller hörselnedsättning som tas emot i special- skolan har behov av kommunikation och undervisning på tecken- språk. De har också behov av en teckenspråkig miljö. Dessa behov kan inte mötas i den kommunala skolan. Utbildningen i special- skolan präglas för dessa elever av att både teckenspråk och svenska används parallellt i olika funktioner och förstärker varandra. Undervisningen är tvåspråkig och en del elever har all undervisning på teckenspråk, medan andra har större eller mindre del av under- visningen på talad svenska. Med att bli tvåspråkig menades att
5 SOU 2007:87.
460
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
eleven kan avläsa teckenspråk och läsa svenska samt uttrycka tankar och idéer på teckenspråk och i skrift.
Utredningen konstaterade vidare att antalet elever med CI ökade. Detta tillsammans med framväxten av kommunala hörselklasskolor hade enligt Specialskoleutredningen medfört att gränsdragningen mellan specialskolans och grundskolans målgrupper blivit otydligare. Läsåret 2006/07 gick knappt 50 procent av eleverna med CI i specialskolan. Resten av CI- eleverna gick antingen i hörselklass eller som integrerade i vanlig skola. Den otydliga gränsdragningen hade också medfört att andelen elever som bytte skolform under sin skoltid ökat. Special- skoleutredningen ansåg att behoven hos elever med dövhet eller hörselnedsättning bäst kunde tillgodoses om det fanns möjlighet till flexibla utbildningslösningar, men att staten borde ta ett tydligt ansvar för hela målgruppen, oavsett om eleverna fanns i specialskolan, i kommunala hörselklasskolor eller i en integrerad lösning. Utredningen menade att specialskolans målgrupp troligen skulle behöva omdefinieras framöver.
När det gällde elever med synnedsättning konstaterade utred- ningen att eleverna vid Ekeskolan utgjorde en mycket heterogen grupp med skilda behov och förutsättningar. Elevernas behov utmärktes av att undervisningen måste vara helt individuell och vara en integrerad del av den totala verksamheten. Elevernas framtida livskvalitet behövde ofta prioriteras framför faktiska skol- kunskaper. Av de 100 elever per skolår som hade synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning var det endast en liten del som var aktuell för Ekeskolan. Specialskoleutredningen bedömde att det inte var möjligt att skapa ett utbildningsalternativ som tillgodosåg de skiftande behov som eleverna vid Ekeskolan hade. För en del elever med mycket komplexa funktionsnedsättningar som kommit sent till Ekeskolan borde det enligt utredningen finnas möjlighet till fortsatt utbildning vid Ekeskolan även efter skolpliktens upp- hörande.
461
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
Målgrupp och principer för mottagande enligt Statskontorets rapport
I rapporten Kommunernas ersättning för elever i specialskolan6 redogjorde Statskontoret bland annat för hur målgruppen till specialskolan såg ut och hur det gick till när elever togs emot. Av rapporten framgick att SPSM menade att allt fler elever kom till specialskolan senare under sin skoltid. SPSM menade också att elevgruppen i specialskolan hade blivit mer heterogen, om man såg till inlärningsförutsättningar. Antalet elever i behov av särskilt stöd bedömdes läsåret 2005/06 omfatta omkring 40 procent av eleverna i specialskolan.
Även om miljön vid regionskolorna som sådan var tecken- språkig var det mer än en fjärdedel av eleverna som år 2008 fick sin undervisning på talad svenska. 55 procent av eleverna fick sin under- visning huvudsakligen på teckenspråk medan knappt 20 procent fick sin undervisning på både teckenspråk och talad svenska. Det förekom även en stor spridning mellan skolorna när det gällde undervisningsspråk, där Manillaskolan och Östervångsskolan hade högst andel elever, över 90 procent, som fick sin undervisning på teckenspråk eller teckenspråk i kombination med talad svenska.
En ansökan om mottagande i specialskolan gjordes enligt Statskontoret av elevens vårdnadshavare. Rektor på den aktuella specialskolan där vårdnadshavarna önskat plats gjorde därefter en formell bedömning av om eleven tillhörde specialskolans målgrupp samt förberedde och föredrog ett förslag till beslut för Nämnden för mottagande i specialskolan och för
6 Statskontoret (2010a).
462
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
redovisa grad av hörselnedsättning, behov av teckenspråk och undersökningar som styrkte detta.
Statskontoret uppgav även att företrädare för SPSM tolkade specialskolans uppdrag som tvådelat. Specialskolan skulle dels erbjuda en fungerande skola för de elever som inte kunde gå i en annan skola, dels erbjuda undervisning för elever som genom sina föräldrar aktivt sökte en tvåspråkig miljö.
Rapporten tog också upp skollagens formulering om att special- skolan är till för de elever som på grund av sitt funktionshinder eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan
Statskontoret delade även den bedömning som Utredningen om statliga specialskolor lyfte fram i SOU 2007:87 om att special- skolans målgrupp sannolikt behöver omdefinieras mot bakgrund av att gränsdragningen mellan specialskolorna och andra alternativ blivit otydlig i och med den ökade användningen av CI. Statskontoret menade att det framför allt var målgruppen för regionskolorna som behövde bli tydligare definierad. Detta eftersom elevsammansättningen blivit alltmer heterogen och det förekom stora skillnader mellan de olika regionskolorna i till exempel under- visningsspråk. Trots den allt otydligare målgruppen hade inte definitionen i skollagen ändrats. I stället hade tolkningen av specialskolans uppdrag vidgats till att även omfatta skolgång för elever som sökte en tvåspråkig miljö. Detta hade lett till det inte alltid var funktionsnedsättningen och hemkommunens förut- sättningar som styrde inskrivningen i specialskolan. I stället hade föräldrarnas önskemål om skolform fått stor betydelse.
Slutligen pekade Statskontoret på omständigheten att kommun- erna inte var formellt involverade i inskrivningen, vilket ledde till att nämnden riskerade att inte få tillräcklig information om hem- kommunens förutsättningar. Konsekvensen av detta blev att möjligheten att bedöma om eleverna kunde få sin utbildning i hemkommunen inte prövades på ett tillfredsställande sätt. De sammantagna omständigheterna medförde att Statskontoret
463
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
bedömde att det fanns skäl att anta att det gick elever i specialskolan som utifrån skollagens definition och med rätt stöd borde kunna få sin skolgång i grundskolan.
Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om en flexibel specialskola
Ett av uppdragen för Utredningen om en flexibel specialskola var att föreslå hur specialskolans målgrupp kunde formuleras för att bättre svara mot den elevgrupp som vid den aktuella tidpunkten hade behov av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda. I sitt delbetänkande7 beskrev utredningen målgrupperna för såväl regionskolor som riksskolor samt lämnade förslag på hur dessa skulle definieras framöver.
I delbetänkandet konstaterades att målgruppen för specialskolan förändrats i förhållande till gällande regelverk om att specialskolan ska erbjuda elever med dövhet eller hörselnedsättning en tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Hur stor andel av eleverna som hade talad svenska som sitt förstaspråk skilde sig mellan regionskolorna. Exempelvis hade omkring 50 procent av eleverna vid Birgittaskolan talad svenska som förstaspråk medan andelen var lägre än fem procent vid Manillaskolan och Östervångsskolan.
När det gällde målgruppen för regionskolorna, det vill säga elever med dövhet eller hörselnedsättning, menade Utredningen om en flexibel specialskola att det skett en förändring. Elever togs emot i regionskolor utifrån ett önskemål om en tvåspråkig under- visningsmiljö, trots att eleverna egentligen ”kan” gå i grundskolan eller grundsärskolan. Förändringen var en naturlig följd av de verk- samhetsmål som specialskolan har när det gäller behov av tvåspråkig- het. Det fanns därför behov att ändra målgruppsbeskrivningen i skollagen. Eftersom elever med dövhet eller hörselnedsättning ofta har behov av anpassning i lärmiljön utöver tvåspråkigheten menade Utredningen om en flexibel specialskola att målgruppen skulle formuleras så att en elev som är döv eller hörselskadad som har behov av en anpassad undervisningsmiljö ska tas emot i specialskolan. Formuleringen anpassad undervisningsmiljö skulle enligt utred-
7 SOU 2011:30.
464
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
ningen inrymma alla individuella behov av anpassningar som eleven har med anledning av sin funktionsnedsättning, såsom fysisk miljö, teknik, pedagogik och tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. I samband med mottagandet skulle nämnden för mottagande inte pröva om hemkommunen tillgodosåg elevens behov, detta eftersom denna grupp elever har ett särskilt uttalat kommunikativt behov.
Utredningen om en flexibel specialskola konstaterade även att hörande elever med grav språkstörning i behov av teckenspråk för sin kommunikation togs emot i regionskolorna trots att författnings- stöd saknades för detta. Utredningen menade att elever med grav språkstörning generellt sett inte har behov av teckenspråk. De elever som det här ändå var fråga om kunde till exempel ha diagnosen dysartri. Enligt utredningen skulle elevernas behov av teckenspråk vara skäl att kunna ta emot dem i regionskolorna.
Enligt Utredningen om en flexibel specialskola kan grav språk- störning se mycket olika ut hos olika individer. Utredningen beräknade att det fanns mellan 10 000 till 20 000 elever i grund- skoleåldern som hade grav språkstörning. Bland dessa återfanns den lilla grupp elever som kan ha behov av teckenspråk för sin kommunikation, omkring 20 barn per årskull. De flesta elever med grav språkstörning gick i skolan i hemkommunen, men elevantalet vid riksskolan Hällsboskolan hade ökat för varje år sedan den åter- infördes år 2008. Enligt utredningen hade skolans elever en gravare språkstörning än tidigare, och fler elever hade även en intellektuell funktionsnedsättning eller andra ytterligare funktionsnedsätt- ningar.
Gruppen elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning vid Ekeskolan hade enligt Utredningen om en flexibel specialskola förändrats under en tioårsperiod. Elevernas funktions- nedsättningar hade enligt utredningen blivit allt mer komplexa och antalet elever med rörelsehinder hade ökat, liksom antalet elever med intellektuell funktionsnedsättning.
Enligt utredningen vore det rimligt att en elevs individuella behov av en anpassad undervisningsmiljö utifrån funktionsnedsätt- ningen bedömdes i samband med mottagandet till specialskolan. Det borde därför göras en helhetsbedömning som täckte elevens alla tänkbara behov. Utredningen om en flexibel specialskola före- slog därför att en elev som är dövblind eller annars är synskadad och
465
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
har ytterligare funktionsnedsättning eller har en grav språkstörning ska tas emot i specialskolan om deras behov av en anpassad under- visningsmiljö inte tillgodoses i grundskolan eller grundsärskolan.
Utgångspunkten för dessa elever att tas emot i specialskolan skulle inte vara ett behov av att utveckla tvåspråkighet. Grunden skulle i stället vara svårigheten för en enskild kommun att erbjuda en anpassad lärmiljö för elever med så komplex funktionsnedsättning. Avsikten med formuleringen var att lyfta fokus från vad eleverna inte klarar av till att i stället lyfta fram deras behov och vad hemkommunen tillgodoser eller inte. Enligt Utredningen om en flexibel specialskola hade endast en mycket liten andel av eleverna med grav språkstörning behov av att tas emot i specialskolan. För att tydliggöra hemkommunens ansvar menade utredningen att kommuner på begäran skulle yttra sig över en elevs aktuella situation i samband med ansökan.
När det gällde inskrivningsprocessen fanns det enligt Utred- ningen om en flexibel specialskola ibland skäl för Nämnden för mottagande i specialskolan och för
22.2.2Målgrupp och principer för mottagande enligt Nämnden för mottagande i specialskolan och för
Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Nämnden för mottagande i specialskolan och för
8 Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130).
466
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ordföranden ensam avgöra ärendet.
Arbetsordning för Nämnden för mottagande i specialskolan och för
Av nämndens arbetsordning9 framgår att SPSM ska bistå nämnden med administrativa göromål genom en sekreterare från SPSM:s enhet för rättsfrågor och processtöd. Arbetsordningen klargör även att i frågor om mottagande i specialskolan ingår att fatta beslut om placering i nationell specialskola, att fatta beslut om överföring av elever mellan nationell och regional specialskola och att fastställa regler för ansökan och därtill hörande frågor.
När det gäller ansökningsförfarandet ska ansökan vara SPSM tillhanda senast den 15 januari, även om ansökan kan göras hela året. Det är enligt arbetsordningen kvalitetssamordnaren på enheten för rättsfrågor och processtöd som handlägger ansökan och lämnar beslutsunderlag och beslutsförslag. Samtidigt är rektor ansvarig för att lämna förslag till beslut. Innan beslutsförslag lämnas ska alla beslutsgrundande handlingar finnas. Det handlar om
•aktuellt personbevis
•audiogram som inte är äldre än 18 månader
•pedagogisk bedömning gjord under innevarande termin
•utredning som inte är äldre än ett år (social, pedagogisk, psykologisk och medicinsk bedömning)
•medicinskt eller psykologiskt underlag för eventuell ytterligare funktionsnedsättning som inte är äldre än två år
•synutredning som inte är äldre än ett år
•tal- och språkutredning som inte är äldre än ett år
•utvecklingsbedömning som inte är äldre än två år.
9 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015c).
467
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
Till nämndsammanträdena kan nämnden kalla experter i olika frågor. Beslut om mottagande ska bara i undantagsfall fattas mellan ordinarie sammanträden och det är barnets bästa som styr om beslut ska fattas mellan sammanträdena, inte till exempel sista datum för interkommunal ersättning.
Rektorerna vid specialskolorna är föredragande i ärenden som rör ansökan om mottagande i specialskolan. Rektorerna ska kunna förklara och motivera sina förslag inför nämnden. Beslut om mottag- ande i specialskolan fattas i protokollsform. Protokollet skrivs under av ordföranden eller signeras elektroniskt. En beslutsunderrättelse skickas till vårdnadshavarna.
Mottagandet i praktiken
I utredningens kontakter med företrädare för Nämnden för mottagande i specialskolan och för
Ansökan och föredragning
Representanter från nämnden har till utredningen uppgivit att det är vårdnadshavarna som ansöker om plats i specialskolan för sitt barn. Även en kommun kan väcka fråga om mottagande, men en ansökan måste likväl undertecknas av båda vårdnadshavarna. Av ansökan framgår vilka handlingar som ska bifogas beroende på vilken skolenhet man söker till. När ansökan tagits emot är det rektor på respektive specialskola, i egenskap av föredragande, som ska bedöma om ansökan innehåller obligatoriska handlingar, eller om kompletteringar behöver göras. Om kompletteringar behövs är det handläggare på enheten för rättsfrågor och processtöd som begär in dessa från vårdnadshavarna. SPSM uppger sig inte ha möj- lighet att kräva ytterligare information direkt från till exempel landstinget. Det är därför vårdnadshavarnas ansvar att få fram begärda handlingar.
Av skollagen framgår att beslut om mottagande ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Vidare ska samråd ske med elevens vårdnads-
468
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
havare när utredningen genomförs. Enligt uppgift till utredningen tolkar nämnden förarbetena till bestämmelsen som att en utredning inte behöver göras av alla fyra aspekter, däremot ska en bedömning göras. Rättsenheten på SPSM menar att i de fall någon eller flera av bedömningsgrunderna inte påverkar mottagandet i specialskolan görs en anteckning om att utredning inte behövs för prövning av mottagandet. En sådan anteckning ska innehålla en motivering som är sakligt grundad och klart uttryckt.
Enligt nämnden behövs alltid en pedagogisk och medicinsk bedömning. Rektorerna på specialskolorna sköter den sociala bedöm- ningen genom att ibland träffa eleven, ha kännedom om familjen sedan tidigare eller genom att begära in information från kommunen.
En psykologisk bedömning behöver enligt nämnden inte inne- bära en utredning eftersom det är onödigt att göra en kognitiv utvecklingsbedömning om det inte finns misstanke om intellektuell funktionsnedsättning. Dessutom är det grundskolan som special- skolan ska jämföras mot och inte grundsärskolan. Nämnden har tolkat medicinsk bedömning som att det innebär ett audiogram för elever med dövhet eller hörselnedsättning. För elever med grav språkstörning innebär det en bedömning av en legitimerad logoped. I kontakt med utredningen ställer sig nämnden frågande till att en social eller psykologisk bedömning behövs bara för att en elev har dövhet och behöver teckenspråk.
Rektorernas bedömning när det gäller den sociala och psykolog- iska delen av utredningen kan bestå i att avgöra att det inte behövs en vidare utredning. Denna bedömning dokumenteras i en tjänste- anteckning. Nämnden går sedan på rektorns bedömning i dessa delar. Av protokoll från nämndsammanträde10 framgår att nämnden anser att rektorerna själva behöver komma fram till innehållet i sina bedömningar. Det är inte handläggarens ansvar. Till utredningen har rektorer emellertid uppgivit att de upplever en osäkerhet i vissa bedömningar eftersom de till exempel saknar medicinsk och psykologisk kompetens.
När en ansökan är komplett sammanställer handläggarna på enheten för rättsfrågor och processtöd ett beslutsunderlag om fyra till fem sidor. När ansökan gäller placering på Hällsboskolan är
10 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014b).
469
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
underlaget mer omfattande eftersom psykolog- och logoped- utredningen bifogas i sin helhet.
Det är rektor för den specialskola som ansökan gäller som är föredragande för nämnden. Rektorn ska vara insatt i ärendet, föredra det och lämna förslag till beslut. Enligt uppgifter till utred- ningen kan rektorns föredragning vara avgörande. Samma omständigheter i två ärenden skulle således kunna resultera i två olika utfall.
Beslut i nämnden
Enligt ett yttrande från nämnden11 görs bedömningen om en elev kan tas emot i specialskolan utifrån 7 kap. 6 § skollagen. Bedöm- ningen om eleven tillhör målgruppen för specialskolan görs utifrån handlingarna i ansökningsärendet. Samtidigt uppger nämnden att den endast bedömer utifrån om eleven uppfyller målgrupps- tillhörighet. Den bedömer alltså inte om en elev inte kan gå i grund- skolan eller grundsärskolan på grund av funktionsnedsättningen eller av andra särskilda skäl. Det är nämligen nämndens uppfattning att det inte finns elever som inte kan gå i grundskolan eftersom grundskolan har ansvar för alla elever som önskar gå där. Lagtexten är enligt nämnden därför missvisande och bör ändras. Av nämndens beslutsprotokoll från 2015 framgår emellertid att frågan om andra särskilda skäl beaktats och att en elev också tagits emot i specialskolan på den grunden.
Av nämndprotokoll12 framgår att nämnden anser att det fort- farande är bristfälligt underlag från kommunerna i specialskole- ansökningarna. Vid utredningens närmare kontakter med nämnden framkommer att nämnden anser att det inte finns några möjligheter att kontrollera om det är omöjligt att gå i grundskolan. Nämnden försökte under en period att göra sådana efterforskningar, men rektorer och personer på förvaltningsnivå kunde inte svara. Nämnden menar att den inte kommer åt problematiken, men att den ändå indirekt gör en sådan prövning genom att titta på funktions- nedsättningens grad. Av nämndprotokoll framgår emellertid att
11Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015a).
12Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014b).
470
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
nämnden i november 2015 bedömde att betyg eller skriftligt omdöme tillsammans med en pedagogisk bedömning skulle kunna vara ett underlag för ställningstagandet att en elev inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan på grund av sin funktions- nedsättning.
Ansökningsblanketterna till specialskolan är utformade så att vårdnadshavare söker till en specifik skolenhet för sitt barn. Nämnden beslutar emellertid om mottagande i specialskolan och en elev placeras på den regionskola som eleven tillhör utifrån skolans upptagningsområde, eller på den riksskola eleven tillhör utifrån funktionsnedsättningen. Detta oberoende av vilken skol- enhet som vårdnadshavarna sökt till. När det gäller exempelvis elever med dövblindhet som återfinns både på Åsbackaskolan och Ekeskolan menar nämnden att den primära funktionsnedsättningen kan vara avgörande för var eleven placeras.
Efter nämndens beslut om mottagande och placering ska rektor vid aktuell skola verkställa beslutet genom att bland annat meddela vårdnadshavare och hemkommun datum för skolstart.
Av nämndens arbetsordning följer att nämnden kan kalla in experter inom olika områden. Enligt nämnden handlar det om att den kan kalla sakkunniga för att till exempel få stöd i bedömning av graden av hörselnedsättning utifrån inkomna handlingar i ärendet. Utredningen har dock inte fått klart för sig i vilken utsträckning detta sker.
Nämndens beslut antecknas i protokollsform. Beslutsunder- rättelse med eventuell besvärshänvisning skickas till vårdnads- havarna. Beslutsunderrättelsen innehåller inte någon ytterligare motivering än vad som följer av beslutsprotokollet. Som motivering för avslag i beslutsprotokollet uppges som regel att det inte är hörselmässigt motiverat att ta emot X i specialskolan; att X inte har en sådan hörselnedsättning att det motiverar ett mottagande i specialskolan; att det inte är styrkt av uppgifterna i ärendet att X har en grav språkstörning; eller att det inte är styrkt av uppgifterna i ärendet att X tillhör specialskolans målgrupp.
Beslut om utskrivning av en elev ur specialskolan fattas av rektor som anmäler beslutet till nämnden vid nästkommande nämndsammanträde.
471
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
Nämndens bedömningar av målgruppen
Som framgår ovan tar nämnden i samband med besluten ställning till elevens målgruppstillhörighet. När det gäller elever med grav språkstörning handlar bedömningen bland annat om att utifrån handlingarna i ärendet försöka avgöra om språkstörning är den primära funktionsnedsättningen. Nämnden uppger att ibland bedöms språkstörningen vara så grav att ett mottagande är motiverat oavsett ytterligare diagnoser13. Enligt utredningen förekommer det oklarheter kring hur nämnden bedömer om en elev har grav språk- störning. I ett ärende görs följande beskrivning: Med språkstörning får förstås en specifik störning av tal- och språkutvecklingen. Det ska finnas en skillnad mellan den språkliga förmågan och
När det gäller bedömning av elever med dövhet eller hörsel- nedsättning ser nämnden till graden av hörselnedsättning utan hjälp av hörteknik. Elever med CI anses därför ha dövhet. För en del elever fungerar CI inte nöjaktigt utan de behöver en lärprocess med CI, hörsel och tal för att nå så långt som möjligt. Många av de elever som söker sig till specialskolan hör till de som inte fått lär- processen att fungera enligt nämnden. Samtidigt uppger nämnden att den inte utreder graden av problem hos
I ett fall har nämnden tagit ställning till en ansökan från vårdnads- havarna till ett så kallat
13Som utredningen uppfattar det handlar det om att nämnden anser det motiverat med ett mottagande även om språkstörningen inte utgör den primära problematiken.
14CODA = Child of deaf adult. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014d).
472
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
staterade att elevens hörselnedsättning i och för sig inte motiverade ett mottagande, men att eleven ändå skulle tas emot av andra särskilda skäl utifrån elevens förmodade
Av ett annat beslut från nämnden framgår att en elev som tillhör målgruppen för grundsärskolan och som läser ämnesområden inom inriktning träningsskola inte tillhör regionskolans elevgrupp17. Elever som läser enligt grundsärskolans kursplaner inriktning träningsskola hänvisas till Åsbackaskolan, medan de som läser ämnen i grundsärskolan hänvisas till regionskolan. Nämnden uppger samtidigt att det förekommer att föräldrar inte accepterar en placering på Åsbackaskolan, varpå eleven kan komma att placeras i regionskolan trots att eleven har behov av att läsa enligt grund- särskolans kursplaner inriktning träningsskola. Denna bild har bekräftats av personal vid åtminstone en regionskola som utredningen talat med.
Nämnden har också bifallit ansökningar om mottagande i regionskolor för elever med behov av teckenspråk på grund av tal- störning trots att eleverna inte tillhör målgruppen för specialskolan enligt 7 kap. 6 § skollagen, se avsnitt 14.2 Elever med behov av teckenspråk på grund av talstörning. Vissa har tagits emot även om elevens hörselnedsättning är minimal eftersom eleven inte förstår tal. Andra fullt hörande elever har tagits emot med hänsyn till att de behöver teckenspråket för att kunna uttrycka sig. I ett fall18 beslutade nämnden om att ta emot en hörande elev på grund av att
15Skolväsendets överklagandenämnd (2015a).
16Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015e).
17Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013b).
18Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015d).
473
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
eleven av andra särskilda skäl inte kunde gå i grundskolan och hade behov av teckenspråk för sin kommunikation.
Nämnden är enligt uppgift alltid enig i alla ärenden, även om den ibland kan gå emot rektors förslag till beslut. Nämnden har emellertid inte kunnat svara på om det är problematiskt att dra gränsen mellan grundskolans, grundsärskolans och specialskolans målgrupper. Inte heller om nämndens tillämpning av 7 kap. 6 § skollagen har påverkat utvecklingen i regionskolorna där allt fler elever går i så kallade talspår. Enligt nämnden behöver elever utveckla både teckenspråk och svenska för att bli tvåspråkiga. Då behövs både tecken- och talspår för att ge varje elev de bästa förut- sättningarna för språklig utveckling. Enligt nämnden är det dock viktigt att statens respektive kommunens ansvar för de målgrupper som specialskolan riktar sig till förtydligas.
22.3Ny tydligare målgruppsdefinition
Utredningens förslag: Specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, barn med dövblindhet, eller barn med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning.
Enligt utredningens tilläggsdirektiv19 ska utredningen bland annat föreslå en ny utformning av skollagens bestämmelser om special- skolan, särskilt när det gäller målgruppen, med beaktande av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda.
I dag har barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller av andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan tillträde till specialskolan om de 1. är dövblinda eller annars är syn- skadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 2. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade, eller 3. har en grav språk- störning. Den fråga utredningen har att besvara är vilka barn som i framtiden ska har rätt att tas emot i specialskolan och på vilka grunder. Utredningens uppdrag omfattar däremot inte att klargöra
19 Regeringsbeslut Dir. 2016:6.
474
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
exakt hur utbildningen ska tillgodoses för de elever som tas emot i specialskolan och på vilka skolenheter de hör hemma. Detta är en fråga för SPSM i egenskap av skolhuvudman för specialskolan.
Som framgår ovan menar utredningen att specialskolans mål- grupp omfattar elever med behov av tvåspråkig undervisningen i en teckenspråkig miljö, elever med dövblindhet och elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. I de följande avsnitten klargör utredningen bakgrunden till detta förlag.
22.3.1Elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö
Efter en längre tids minskning av antalet elever i de regionala specialskolorna har antalet elever ökat något sedan läsåret 2012/13. Läsåret 2015/16 var 368 elever mottagna i de fem regionskolorna.
När det gäller elevsammansättningen vid skolorna har bland annat den medicintekniska utvecklingen lett till att andelen elever med dövhet som är helt beroende av teckenspråk minskat. Samtidigt har andelen elever med CI ökat från 10 procent år 2002 till 35 procent år 2015. Konsekvensen av detta har varit att region- skolorna tagit emot en hög andel elever som vill ha sin undervisning på talad svenska. Som en reaktion på detta har regionskolorna skapat olika undervisningsgrupper, en där undervisningsspråket huvud- sakligen är teckenspråk (med 55 procent av eleverna år 2015), en där undervisningsspråket huvudsakligen är talad svenska (12 procent) och en där undervisningsspråket är både teckenspråk och talad svenska (32 procent). Skillnaderna är emellertid stora mellan skol- enheterna. Dessutom förändras skolornas elevunderlag från år till år, vilket skapar behov av att anpassa organisationen av under- visningen på olika sätt. Vissa skolor anses också ha en längre tradition av att ta emot elever med talad svenska än andra. Det är inte helt klart var gränsen går mellan elever med huvudsakligen talad svenska och elever med både teckenspråk och talad svenska. Även i de undervisningsgrupper där undervisningen huvudsakligen sker på talad svenska förekommer teckenspråk. Se även avsnitt 5.4 De regionala specialskolorna, och avsnitt 10.1 En teckenspråkig specialskola.
475
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
Statens ansvar för tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö
Storleken på gruppen elever med dövhet eller hörselnedsättning som är i behov av anpassade lärmiljöer är förhållandevis liten, se avsnitt 4.2 Storlek på gruppen som har behov av anpassade miljöer. Enligt utredningen bör omkring 3 000 elever med dövhet eller hörselnedsättning erbjudas anpassade lärmiljöer i form av till exempel specialskola eller
Det är enbart staten som har förutsättningar att skapa livaktiga teckenspråkiga miljöer där tvåspråkig undervisning kan bedrivas med hög kvalitet. Orsaken till detta är att det ute i kommunerna är svårt att upprätthålla sådan kompetens att en fullgod teckenspråkig miljö kan erbjudas. En teckenspråkig miljö kräver inte bara lärare som fullt ut är teckenspråkiga utan också tillräckligt många elever. I dag uppvisar regionskolorna svårigheter att kunna erbjuda en teckenspråkig miljö av tillräcklig kvalitet. Elevunderlaget är vid åtminstone två regionskolor så litet att detta inte låter sig göras. Enligt utredningen behöver därför den statliga teckenspråkiga specialskolan koncentreras från fem skolenheter till tre för att en fullgod teckenspråkig miljö ska kunna upprätthållas vid skol- enheterna, se utredningens förslag i avsnitt 10.3 Stärk tecken- språket i specialskolan. Det är denna fullgoda miljö som motiverar att elever tas emot i specialskolan i stället för i en skola i hem- kommunen. En sådan koncentration medför även att det inte längre är relevant att ha kvar specifika geografiska upptagningsområden kopplade till myndighetens övriga regionala organisation.
Av förarbetena till skollagen20 följer att specialskolan ska erbjuda en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i grund- skolan eller grundsärskolan. För elever med dövhet eller hörsel- nedsättning ska specialskolan erbjuda en tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Någon närmare beskrivning av vad som avses med begreppet tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö görs inte i förarbetena. Som framgår av avsnitt 10.3, Stärk tecken- språket i specialskolan, har det skett en förskjutning av synen på specialskolans tvåspråkighetsuppdrag. Från att ha handlat om teckenspråk och skriven svenska handlar det nu även om talad
20 Regeringens proposition 2009/10:165.
476
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
svenska. Enligt utredningen innebär tvåspråkig undervisning att undervisningen sker på både teckenspråk och svenska. Alla elever garanteras därmed att undervisningen bedrivs på teckenspråk och på skriven svenska. Därtill kan det för en del elever vara möjligt att komplettera den skrivna svenskan med talad svenska. Med beaktande av den kritik mot nivån på teckenspråket i specialskolan som redovisas i avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i specialskolan, är det angeläget att poängtera att teckenspråk ska användas för att på ett adekvat sätt kommunicera ämneskunskaper i de olika skol- ämnena.
Med begreppet undervisning, i formuleringen tvåspråkig under- visning i en teckenspråkig miljö, avses den definition av undervisning som följer av 1 kap. 3 § skollagen. Undervisning är alltså sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utveck- lande av kunskaper och värden. Med en teckenspråkig miljö avses den miljö där den tvåspråkiga undervisningen bedrivs på tecken- språk och svenska, men även övriga aktiviteter som är knutna till undervisningen såsom skolresor och studiebesök samt elevens övriga samvaro under skoldagen med övriga elever och all skol- personal.
Utredningens syn på begreppet tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö innebär att elever som inte har behov av under- visning på teckenspråk inte bör ha tillträde till specialskolan. Förslaget skiljer sig mot exempelvis
Nuvarande utrednings förslag medför en förändring av dagens undervisningsgrupper vid regionskolorna (huvudsakligen tecken- språk, både teckenspråk och talad svenska respektive huvudsakligen talad svenska). Förändringen har enligt utredningen två motiv. För det första är det teckenspråket som är det unika med den tecken-
21SOU 1998:66.
22SOU 2011:30.
477
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
språkiga specialskolan. För det andra har staten ett särskilt ansvar för att bevara och stärka teckenspråket. Så länge undervisning sker på talad svenska med eller utan tecken som stöd är det enligt utredningens uppfattning ett ansvar för kommunala eller enskilda huvudmän oavsett om eleverna är i behov av ytterligare anpassningar på grund av funktionsnedsättning eller ej. En sådan undervisning kan med fördel bedrivas med statligt stöd i en
Vilka har behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö?
Av utredningens direktiv23 framgår att gränsdragningen mellan mål- grupperna för specialskolan har blivit alltmer otydlig i praktiken. Det gäller i första hand gränsen mellan å ena sidan regionskolorna och å andra sidan och grundsärskolan och grundskolan. En av orsakerna till otydligheten som lyfts fram är att den medicin- tekniska utvecklingen har bidragit till att fler elever med grav hörselnedsättning har fått möjligheter att lära och utveckla sig med ny teknik och därför går integrerade i grundskolan eller grundsärskolan.
Vid utredningens kontakter med intresseorganisationer har olika uppfattningar framkommit om vilka som bör omfattas av specialskolans målgrupp. Hörselskadades Riksförbund menar till exempel att specialskolan ska vara öppen för alla elever med en hörselnedsättning som vill gå där, oavsett om de bedöms klara en skolgång i den kommunala grundskolan eller ej. Elever ska fullt ut kunna välja skola, oavsett om det är den kommunala skolan i hem- kommunen, den teckenspråkiga statliga specialskolan eller en hörselklass i närheten av hemmet.
Sveriges dövas riksförbund anser att specialskolan bör ha formen av en språkskola. Specialskolan bör erbjudas alla elever som vill få undervisning på teckenspråk oavsett om de har en funktions- nedsättning eller ej.
Barnplantorna24 menar att ett audiogram bör vara vägledade vid mottagande i specialskolan, eftersom specialskolan i realiteten är den enda skolformen för elever med dövhet utan hjälpmedel.
23Regeringsbeslut Dir. 2016:6.
24Riksförbundet för Barn med Cochleaimplantat och Barn med Hörapparat.
478
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
Barnplantorna menar dock att den kognitiva bedömningen bör vara ”mer flytande” eftersom elever med grav hörselnedsättning utan CI kan ha behov av att få gå i mindre grupp med eventuellt tecken- språk.
Åtminstone två av intresseorganisationerna förefaller alltså i hög grad förespråka en vid målgruppsdefinition för den teckenspråkiga specialskolan. Utredningens uppdrag omfattar emellertid inte att utöka målgruppen till den teckenspråkiga specialskolan. En begränsning av vilka elever som ska ha rätt att tas emot i special- skolan behöver därför göras. Som framgår ovan menar utredningen att staten har ett särskilt ansvar för att tillhandahålla fullgod två- språkig undervisning i en teckenspråkig miljö och säkerställa att den teckenspråkiga miljön är livaktig och att kvaliteten inte påverkas av att elever utan behov av teckenspråk får tillträde till utbildningen. Utredningen har därför kommit fram till att det mest lämpliga sättet att begränsa målgruppen till den teckenspråkiga specialskolan är att formulera målgruppstillhörigheten som ett behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö.
Frågan utredningen har att besvara är vilka som kan anses ha behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. I mål- gruppen elever med behov av tvåspråkig undervisning i en tecken- språkig miljö kan enligt utredningen till exempel elever med döv- het25, hörselnedsättning26, talstörning eller senare dövblindhet åter- finnas. Detta oavsett deras intellektuella förmåga, det vill säga oberoende av om eleverna läser enligt grundskolans eller grund- särskolans kursplaner (inklusive inriktning träningsskola). För närmare beskrivning av de olika grupperna och deras behov, se kapitel 6 Pedagogiska behov hos elever med dövhet eller hörsel- nedsättning, 7 Elever med dövhet eller hörselnedsättning och intellektuell funktionsnedsättning, 8 Elever med dövblindhet, och 14 Elever med behov av teckenspråk på grund av andra funktions- nedsättningar än dövhet eller hörselnedsättning.
I dag bedömer Nämnden för mottagande i specialskolan och för
25I gruppen elever med dövhet kan elever med CI återfinnas.
26I detta sammanhang avses med hörselnedsättning elever som har förskrivits hörapparat och bedömts ha behov av hörteknik eller andra stora miljöanpassningar i skolan.
479
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
av CI. Klart är att elever med CI inte hör om de tar av sig sina hjälpmedel eller om tekniken inte fungerar i något sammanhang. Enligt utredningen kan det emellertid inte anses vara skäl nog för att ovillkorligen tas emot i specialskolan. I stället måste en samman- tagen bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet göras för att nämnden ska kunna ta ställning till om en elev med CI har behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Samma individuella bedömning måste göras för alla elever oberoende av vilken funktionsnedsättning de har.
Enligt dagens reglering av målgruppen till specialskolan kan elever som har en viss funktionsnedsättning tas emot i special- skolan om de av andra särskilda skäl27 inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan. Enligt utredningen är denna formulering inte nödvändig om målgruppen i stället formuleras i enlighet med utredningens förslag. De elever som hittills tagits emot på grund av andra särskilda skäl har behövt ha en hörselskada för att kunna omfattas av målgruppen för specialskolan. Utifrån utredningens föreslagna målgruppsformulering skulle dessa elever i fortsätt- ningen kunna tas emot endast om de på grund av sin funktions- nedsättning bedöms ha behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Med det statliga ansvaret för tvåspråkig under- visning i en teckenspråkig miljö och det kommunala och enskilda ansvaret för undervisning på talad svenska menar utredningen att det inte är relevant att ta ställning till om elever på grund av sin funktionsnedsättning inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan. I praktiken innebär utredningens föreslagna målgruppsformulering att de elever som i dag eventuellt tas emot i specialskolan med önskemål om att få sin undervisning på talad svenska inte längre kommer att ha tillträde till specialskolan med mindre än att de faktiskt bedöms ha behov av tvåspråkig undervisning i en tecken- språkig miljö. För dessa elever är utredningens föreslagna SAK- miljöer ett alternativ till specialskolan, se avsnitt 20.2
Som framgår ovan anser utredningen att elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö ska ha rätt att tas emot i den teckenspråkiga specialskolan oavsett elevernas intellekt-
27 Enligt prop. 2007/08:112 kan med andra särskilda skäl avses att barnet på grund av sin funktionsnedsättning har haft det mycket svårt med utanförskap i sin hemskola eller på annat sätt farit illa.
480
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
uella förmåga. Enligt utredningen är det olyckligt att dagens organisatoriska uppdelning av specialskolans skär mellan elever som läser ämnen enligt grundsärskolans kursplaner vid region- skolorna och elever som läser ämnesområden inom inriktning träningsskola på Åsbackaskolan. Sedan Åsbackaskolan flyttade från Gnesta till Örebro har skolan haft få elever. Enligt uppgifter från bland annat Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning förekommer det att elever som har behov av att läsa inriktning träningsskola i stället tas emot i regionskolan då föräldrar vägrar att acceptera en plats vid riksskolan. Med beaktande av elevernas bästa ställer sig utredningen frågande till om en sådan organisatorisk delning av eleverna som läser enligt grund- särskolans kursplaner gagnar eleverna och deras lärande, se även avsnitt 10.1.2 En teckenspråkig specialsärskola?
22.3.2Elever med dövblindhet
Elever med dövblindhet är en heterogen och mycket liten grupp. Varje år föds det
I dag fullgör elever med tidig dövblindhet sin skolplikt inom grundsärskolan eller specialskolan. Inom specialskolan återfinns elever med tidig dövblindhet på både Åsbackaskolan och Ekeskolan. Förklaringarna till varför man placerar eleverna på den ena eller den andra skolan varierar. Å ena sidan uppger Nämnden för mottagande i specialskolan och
481
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
På grund av det mycket låga antalet elever med tidig döv- blindhet är det svårt för kommuner att utveckla och upprätthålla den kompetens kring tidig dövblindhet som krävs för att möta elevgruppens behov i skolsituationen. Utredningen har visserligen sett exempel på relativt små kommuner som byggt upp sådan kompetens, men menar att det inte är rimligt att förvänta sig att alla landets kommuner har möjlighet att göra så. Med tanke på hur få barn som föds med tidig dövblindhet per år kan det dröja
Elever med tidig dövblindhet behöver få möjlighet att utveckla individanpassad kommunikation med taktilt teckenspråk och alternativ och kompletterande kommunikation, AKK. Det är enligt utredningens uppfattning inte rimligt att sikta på att alla elever med tidig dövblindhet ska utveckla tvåspråkighet med ett fullödigt teckenspråk.
Elever med senare dövblindhet fullgör som regel sin skolplikt inom grundskolan eller specialskolans regionskolor för elever med dövhet eller hörselnedsättning. Som framgår i kapitel 8, Elever med dövblindhet, har elever med senare dövblindhet behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö och dövblindspecifikt stöd i den miljön. Det är utredningens uppfattning att elever med senare dövblindhet även fortsättningsvis ska tillhöra specialskolans mål- grupp.
Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med vad som framförts av
28 SOU 1998:66.
482
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
kompetens kring tidig dövblindhet och inte heller kan erbjuda tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Utredningens förslag till målgruppsformulering innebär i praktiken ingen förändring i förhållande till vilka elever med dövblindhet som i dag tas emot i specialskolan.
22.3.3Elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning
Gruppen elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning som i dag återfinns i specialskolan med placering på Ekeskolan är förhållandevis liten och mycket heterogen. Eleverna läser antingen enligt grundskolans kursplaner eller enligt grund- särskolans kursplaner (inklusive inriktning träningsskola). Det är inte ovanligt att eleverna har en intellektuell funktionsnedsättning i kombination med andra funktionsnedsättningar. En del av eleverna har så kallad flerfunktionsnedsättning, se kapitel 15 Elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning.
Synskadades riksförbund, SRF, har till utredningen framfört att de flesta elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning fullgör sin skolplikt i hemkommunen. Förutsättningen för att tas emot i specialskolan ska enligt SRF vara att eleven har en omfattande ytterligare funktionsnedsättning som leder till en komplex situation.
29SOU 1998:66.
30SOU 2007:30.
31SOU 2011:30.
483
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
emot i specialskolan om deras behov av en anpassad under- visningsmiljö inte tillgodoses i grundskolan eller grundsärskolan.
Nuvarande utredning kan konstatera att de elever som i dag återfinns på Ekeskolan har behov av omfattande anpassningar på grund av komplexiteten i deras kombination av synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning. Eftersom elevgruppen med dessa behov är mycket liten är det en utmaning för kommuner att utveckla och upprätthålla den kompetens som krävs. Enligt utredningen är det inte rimligt att förvänta sig att kommuner generellt klarar det. Elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning ska därför alltjämt ha rätt att tas emot i specialskolan. I praktiken innebär den förändrade målgruppsformuleringen ingen skillnad mot vilka elever med synnedsättning som i dag ska tas emot i specialskolan.
22.3.4Elever med grav språkstörning tillhör inte specialskolans målgrupp
I dag tillhör elever med grav språkstörning specialskolans mål- grupp. De tas emot i riksskolan Hällsboskolan som återfinns i Stockholm och Umeå. Enligt utredningens förslag i avsnitt 20.3, Elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd nära hemmet, ska elever med grav språkstörning inte längre tillhöra specialskolans målgrupp. I stället ska de få sin rätt till utbildning tillgodosedd i hemkommunen eller regionen i särskilt anpassade kommunikativa miljöer,
484
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
22.4Allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan
Utredningens förslag: Statens skolverk bör få i uppdrag att, i samverkan med Specialpedagogiska skolmyndigheten, utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i special- skolan.
Enligt utredningen råder stor osäkerhet kring processen för mottagande i specialskolan, som beskrivs ovan. Osäkerheten drabbar elever och föräldrar, kommuner, specialskolans rektorer såväl som Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning. Nämnden har påtalat att det är svårt att tolka kravet på utredning, som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning, inför mottagandet. Dessutom undlåter nämnden att pröva ärenden utifrån kraven i lagstiftningen i och med att den inte prövar om eleven kan gå i grundskolan eller grundsärskolan. Ansvaret för att inkomma med tillräckligt och aktuellt underlag i samband med ansökan till specialskolan ligger på elevens vårdnadshavare. Såvitt utredningen uppfattat det innebär det ibland svårigheter för både vårdnadshavare och kommuner att förstå vilket underlag som efterfrågas och vad som ska bedömas. Även specialskolans rektorer har uttryckt osäkerhet kring sina bedömningar eftersom de upplever sig sakna tillräcklig medicinsk och psykologisk kompetens.
De osäkra faktorer som utredningen noterat i mottagande- processen är besvärande. Enligt utredningen är det angeläget att mottagandet till specialskolan är likvärdigt och rättssäkert och sker med beaktande av elevernas bästa. Dessutom är det angeläget att eleverna synliggörs i mottagningsprocessen och bereds möjlighet att utöva sin rätt att bli hörd. Enligt utredningen finns det därför ett behov av stöd för alla berörda parter i mottagandeprocessen. Utredningen föreslår därför att Skolverket får i uppdrag att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagandet i specialskolan. Mot bakgrund av att Skolverket tidigare utarbetat allmänna råd om mottagande i särskolan bör myndigheten vara huvudansvarig för arbetet, som dock bör ske i samverkan med SPSM.
485
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
SOU 2016:46 |
22.5Otidsenligt med regionskolor respektive riksskolor
Utredningens förslag: Uppdelningen mellan riksskolor och regionskolor ska upphöra.
Av SPSM:s instruktion32 framgår att specialskolan ska ha skol- enheter för hela landet (riksskolor) och skolenheter med regionala upptagningsområden (regionskolor). Vidare specificeras för vilka elevkategorier som riksskolor respektive regionskolor ska finnas. Myndigheten får enligt instruktionen även meddela föreskrifter om regionskolornas upptagningsområden.
SPSM:s upptagningsområden för de regionala specialskolorna följer myndighetens interna regionsindelning. Den har ingen koppling till någon annan geografisk eller organisatorisk indelning av landet såsom landsting eller regioner.
I avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i specialskolan, föreslår utredningen att verksamheten vid de regionala specialskolorna koncentreras till färre skolenheter och att skolornas geografiska bindning upphör. Koncentrationen av verksamheten gör det irrelevant att behålla de specifika geografiska upptagningsområdena i förhållande till myndighetens övriga organisation. Utredningen föreslår därför att specialskolan ska ha skolenheter för elever från hela landet med behov av tvåspråkig undervisning i en tecken- språkig miljö eller dövblindhet. Därtill ska specialskolan alltjämt ha en skolenhet för elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning.
Utredningens förslag innebär att specialskolan går från att ha ett bestämt antal skolenheter till att antalet skolenheter får avgöras av SPSM som ansvarig huvudman. Enligt utredningen ska det emellertid inte tolkas som att det står myndigheten fritt att etablera små skolenheter spritt över landet. Därtill är elevunderlaget alltför litet och elevernas behov alltför specifika. Utredningens förslag innebär också att en och samma formulering, skolenheter för elever från hela landet, används för alla målgrupper. Formuleringen har hittills definierat begreppet riksskola med innebörden att det bara
32 Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130).
486
SOU 2016:46 |
Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan |
ska finnas en skolenhet i hela landet för en specifik målgrupp. Utredningen menar dock att formuleringen inte längre ska ha innebörden att det bara ska finnas en skolenhet för en specifik målgrupp. Att organisera skolverksamhet och besluta om antal skolenheter är generellt en fråga för skolhuvudmannen. Så även i fallet med specialskolan, med undantag för de begränsningar det innebär med specifika behov hos en liten målgrupp. Dessa faktorer sätter ramarna för hur huvudmannen för specialskolan kan organisera sin verksamhet.
Utredningen ser att specialskolans verksamhet skulle kunna organiseras på olika sätt. Ett alternativ är att på tre orter i landet ha sammanlagt tre skolenheter där elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö och elever med dövblindhet går, oavsett intellektuell förmåga. Sedan tillkommer en skolenhet för elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. Därtill finns det naturligtvis olika sätt att ytterligare organisera specialskolans verksamhet, bland annat när det gäller elever med intellektuell funktionsnedsättning, se avsnitt 10.1.2 En teckenspråkig special- särskola?
När det gäller placering av en elev på en viss skolenhet är det enligt utredningen en fråga för huvudmannen. Där kan till exempel elevens önskemål, närhet till skolan, trafikförbindelser eller andra omständigheter spela in. Med beaktande av vad som framkommit om variationerna i skolplacering av elever med tidig dövblindhet och elever med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning kan det enligt utredningen även finnas skäl för Nämnden för mottagande i specialskolan och för
Sammantaget menar utredningen att uppdelningen mellan riksskolor och regionskolor inte behövs. SPSM bör i stället ha en större frihet att organisera specialskolans verksamhet inom ramen för de övriga förslag som lämnas i detta betänkande.
487
23Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: Förslag till ändring i skollagen (2010:800) ska träda i kraft den 1 juli 2018.
Förslag till ändring i skolförordningen (2011:185) ska träda i kraft den 1 juli 2018.
Förslag till ändring i gymnasieförordningen (2010:2039) ska träda i kraft den 1 juli 2018.
Förslag till ändring i förordning om vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år och statsbidrag för sådan utbildning (2014:854) ska träda i kraft den 1 juli 2018.
Förordning om Specialpedagogiska skolmyndighetens före- skrifter om upptagningsområde för regionskolor (SKOLFS 2011:127) ska upphävas vid utgången av juni månad 2018.
Förslag till ändring i förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130) ska träda i kraft den 1 juli 2018.
Förslag till förordning om ändring i förordningen om stats- bidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning ska träda i kraft den 1 juli 2017 och tillämpas på ansökningar om statsbidrag som avser kalenderåret 2018 och framåt. Den föreslagna ändringen av 8 §, om att avtal om samverkansområde för en
Utredningens samlade förslag ska ses som en helhetslösning där skolans likvärdighet och kompensatoriska roll stärks genom bland annat statligt riktat stöd till hela målgruppen elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Eftersom förslagen
489
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser |
SOU 2016:46 |
utgör ett insatspaket där helheten beror av delarna är det viktigt att de föreslagna lagändringarna träder i kraft vid samma tidpunkt.
Enligt utredningen ska författningsändringarna träda i kraft den 1 juli 2018 och tillämpas på utbildning från och med höstterminen 2018. Med anledning av detta ska förordning om Specialpedagogiska skolmyndighetens föreskrifter om upptagningsområde för region- skolor (SKOLFS 2011:127) upphävas vid utgången av juni månad 2018.
För elever med grav språkstörning som tagits emot i special- skolan före 1 juli 2018 ska utbildningen vid Hällsboskolan anordnas till dess att eleverna har avslutat den. Enligt utredningens bedömning bör alla elever ha hunnit avsluta sin utbildning senast vårterminen år 2027. Vid den tidpunkten bör även kommunala och enskilda huvudmän, med stöd av naven, hunnit bygga upp såväl kompetens som
Förslag till ändring i förslag till förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning ska träda i kraft den 1 juli 2017. Eftersom beviljande av statsbidrag förutsätter en viss ansöknings- och handläggningstid ska förordningen tillämpas på ansökningar om statsbidrag som avser kalenderåret 2018 och framåt.
Förslaget till ändring av 8 § i förslag till ändring i förslag till förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning, som avser att avtal mellan huvudmän om samverkansområde för en
490
24 Nationellt erfarenhetsutbyte
Elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning är relativt få, vilket gör det svårt att upprätthålla hög kompetens kring grupperna i mindre kommuner. Där den specifika kompetensen finns blir den dessutom lätt isolerad. Lärare i hörsel- och kommunikationsklasser som utredningen besökt säger att de sitter som små öar med kunskap på olika håll i landet. De upplever att kunskapen inte alltid tas till vara. För att sprida och tillvarata den erfarenhet och kompetens som redan finns på området har utred- ningen i uppdrag att främja erfarenhetsutbyte på nationell nivå mellan de huvudmän som bedriver utbildning för målgrupperna. Det finns en hel del regionala utbyten och nätverk men erfarenhets- utbytet på nationell nivå är däremot mycket begränsat.
I detta kapitel beskrivs de nationella nätverk och konferenser som utredningen har kommit i kontakt med genom sitt statsbidrag eller på annat sätt. Här sammanfattas också utredningens bedömning av vad staten kan göra för att främja erfarenhetsutbytet.
24.1Befintliga och föreslagna nationella nätverk och konferenser
I utredningens statsbidrag för åren
491
Nationellt erfarenhetsutbyte |
SOU 2016:46 |
Nationellt hörselnätverk för skolledare
Utredningen har för åren
SPSM:s konferenser om grav språkstörning
SPSM har vid två tillfällen anordnat tvådagars rikskonferenser om grav språkstörning. Den första arrangerades år 2012 och den andra tillsammans med utredningen den
Utbildningsradion filmade båda konferenserna och SPSM har på så sätt kunnat använda och hänvisa till föreläsningarna på sin webb- sida och i sina kurser. Det fanns starka önskemål, från både del- tagarna och dem som inte fick plats, om att SPSM skulle genomföra liknande konferenser årligen.
SPSM:s nätverk för grav språkstörning
SPSM:s nätverk för grav språkstörning erbjuder kompetens- utveckling och erfarenhetsutbyte två gånger per år. Skolpersonal som har gått myndighetens distanskurs om grav språkstörning bjuds in att ingå i nätverket. Flera av lärarna som utredningen träffat på skolbesöken hade gått SPSM:s kurs och deltar sedan dess i nätverket.
492
SOU 2016:46 |
Nationellt erfarenhetsutbyte |
Nedlagda nationella kommunikationsklasskonferenser
Lärare i flera av kommunikationsklasserna som utredningen besökte berättade om en nedlagd årlig konferens för kommunikationsklasser. Det var kommunala huvudmän, ibland tillsammans med landstinget, som turades om att bjuda in kommunikationsklassernas personal till tvådagarskonferenser med föreläsningar och erfarenhetsutbyte. De senaste tillfällena var i Umeå år 2008, Göteborg år 2009 och Sollentuna år 2010. Det kostade en del för kommunerna och konferenserna lades enligt lärarna ned för att de krävde så mycket av den verksamhet som skulle planera dem. Konferenserna hade varit mycket uppskattade och lärarna önskade att liknande konferenser skulle anordnas framöver.
Önskemål om nationella hörseldagar
I redovisningarna av statsbidraget har utredningen fått in förslag om att ge SPSM i uppdrag att arrangera nationella hörseldagar. Enligt ett av förslagen skulle de bestå av forskningsseminarier, nät- verk och diskussion för skolledare, ambulerande specialpedagoger, speciallärare, assistenter, elevhälsan och andra berörda. I förslaget poängteras vikten av att det blir ett forum för alla typer av verk- samheter – specialskolor, regionala hörselklasser, kommunala hörsel- klasser, kommunala hörselspår och skolor som har individintegrerade elever med dövhet eller hörselnedsättning
Pedagogiskt kompetensforum i Södra regionen
SPSM:s södra region har med hjälp av utredningens statsbidrag utvecklat ett pedagogiskt kompetensforum kring elever med döv- het, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Här samarbetar kommunerna, landstingen och SPSM kring kommunkartläggning, fortbildning, skolledarnätverk och information. I två av regionens fyra län finns samverkansavtal i form av policydokument kring ansvarsfördelningen mellan kommuner, landsting och stat. Enligt redovisningen av statsbidraget pågår ett arbete för att även få till avtal i de sista två länen.
493
Nationellt erfarenhetsutbyte |
SOU 2016:46 |
Hörsel- dövforum i Stockholms län
Hörsel- dövforum är ett samarbete mellan SPSM:s östra region och Hörselhabiliteringen barn och ungdom på Karolinska Universitets- sjukhuset. Samarbetet är inriktat på att förtydliga och effektivisera stödet till barn och elever med dövhet och hörselnedsättning, deras familjer och berörd personal i förskola och skola.
Nätverk mellan skolor
En del av utredningens statsbidrag har gått till nätverk mellan skolor för kunskapsspridning kring elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning. I en redovisning från Piteå kommun beskrivs ett erfarenhetsutbyte där lärare från Solanderskolans hörselklasser besöker Silviaskolan i Hässleholm och Östervångsskolan i Lund. Flera hörselklasser har i sin redovisning lämnat önskemål om ökad samverkan mellan olika verksamheter för elever med hörselnedsättning.
Samverkan finns även när det gäller elever med grav språk- störning. Kommunikationsskolan i Malmö beskriver ett erfarenhets- utbyte med andra kommunikationsklasser: Kannebäckskolan i Göteborg, Hällsboskolan i Umeå och Vallen i Vallentuna.
”Mitt unika barn” – tredagarskonferens för föräldrar
Intresseorganisationerna DHB och Talknuten anordnar till- sammans med SPSM den årliga konferensen ”Mitt unika barn” för föräldrar till elever med språkstörning.
Logopedchefsföreningens årliga konferens
Logopedchefsföreningen har en årlig konferens där ett tjugotal logopedchefer från hela landet samlas. De diskuterar gemensamma frågor och utbyter erfarenheter. Utredningen deltog i konferensen i april 2015, och då handlade diskussionerna bland annat om hur man kan skapa större nationell likvärdighet i rutiner och kultur kring diagnosen generell språkstörning.
494
SOU 2016:46 |
Nationellt erfarenhetsutbyte |
Nationell konsensuskonferens för barnlogopedi
Medicinska fakulteten på Lunds universitet har åtagit sig att samla logopeder från hela Sverige för en serie konferenser om terminologi och insatser som rör språkstörning hos barn och unga. Den första konferensen ägde rum i maj 2015. I november 2015 genomfördes andra konferensen, där även utredningen deltog. Syftet är att senast december 2016 kunna enas om och presentera riktlinjer för kartläggning och diagnosticering av språkstörning och ett år senare riktlinjer för intervention. Bland annat följande frågor diskuteras:
•Hur definierar vi språkstörning?
•Vilka kartläggningsmetoder och tester är bästa tillgängliga för olika åldersgrupper?
•Hur sätter vi diagnos?
•För vilka (direkta och indirekta) insatser finns starkast veten- skapligt stöd?
•Inom vilka områden saknas studier om insatsers effektivitet?
24.2Hur staten kan främja kunskapsspridning och utveckling
Utredningen gör bedömningen att SPSM bör vara en motor i stora delar av det nationella erfarenhetsutbytet kring elever med dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning. Myndigheten har goda förutsättningar för det tack vare sin både regionala och nationella organisation. De nav som utredningen föreslår kommer bland annat att ha i uppgift att samordna insatser och kunskapsspridning på regional nivå, se kapitel 18 Nav – ett sätt att organisera sam- verkan och få resurserna att följa eleven. Personalen som anställs vid de olika navens kanslier kommer som en naturlig följd av sitt gemensamma uppdrag att utbyta erfarenheter med varandra inom SPSM:s nationella organisation. På så sätt kommer de att kunna öka möjligheterna för nationellt erfarenhetsutbyte på flera nivåer. Det skulle på en övergripande organisatorisk nivå kunna handla om att sprida goda exempel på samverkan mellan stat, kommun och
495
Nationellt erfarenhetsutbyte |
SOU 2016:46 |
landsting. På skolledarnivå och pedagogisk nivå skulle det kunna handla om nationell kunskapsspridning och kollegialt lärande kring målgrupperna, deras skolgång och behov. Naven skulle också kunna stimulera uppkomsten av både nationella och regionala nätverk för olika yrkesgrupper som arbetar med målgrupperna utifrån sin specifika kompetens.
496
25Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder
Under åren 2013, 2014 och 2015 har utredningen haft ett tillfälligt riktat statsbidrag att fördela till kvalitetshöjande åtgärder. Samtliga huvudmän som erbjuder utbildning för elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning har kunnat ansöka om medel för att utveckla sin verksamhet eller skapa ny verksamhet för målgruppen. Syftet har varit att öka elevernas måluppfyllelse och ge dem större valfrihet i sin skolgång.
I detta kapitel redovisas inledningsvis formalia kring stats- bidraget, utredningens prioriteringar och huvudmännens ansök- ningar för de tre åren. Huvuddelen av kapitlet består sedan av statistik över hur medlen har använts och en sammanställning av huvudmännens utvärderingar fördelat under rubrikerna
•personalförstärkning
•anpassning av lokaler
•implementering av lärverktyg och metoder
•kompetensutvecklande åtgärder, kunskapsspridning och samverkan.
497
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
25.1Formalia kring statsbidraget
Grundvillkoren för ansökan framgår av förordning (2013:120) om statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder för elever med vissa funktionsnedsättningar.1 Utredningen har under åren 2013, 2014 och 2015 beviljat statsbidrag till
•kvalitetshöjande åtgärder i syfte att öka måluppfyllelsen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning, och
•ny eller utvidgad hörsel- eller kommunikationsverksamhet i syfte att öka elevernas möjligheter att välja skola.
Skolhuvudmännens ansökan skulle avse elever inom grundskole- utbildningen och inte till exempel barn i förskolan eller elever i gymnasieskolan. För att uppfylla grundvillkoren behövde ansökan avse projekt som riktades mot målgruppen och som förväntades bidra till ökad kvalitet i utbildningen. Enligt förordningen fick statsbidrag lämnas ett kalenderår i sänder för åtgärder som avsåg
•personalförstärkning
•kompetenshöjande åtgärder för lärare
•andra utvecklingsinsatser
•införskaffande av lärverktyg
•anpassning av undervisningsmiljön
•nya eller utvidgade undervisningsmiljöer.
Statsbidraget har totalt beviljats 79,6 miljoner kronor. År 2013 fördelades beloppet 14,8 miljoner kronor och både år 2014 och 2015 var beloppet 32,4 miljoner kronor. Anledningen till det lägre beloppet år 2013 var att statsbidraget bara kunde beviljas för det andra halvåret eftersom utredningen tillsattes under våren 2013.
1 Utfärdad
498
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
25.2Ansökningar och utredningens prioriteringar
Statsbidraget har varit översökt varje år. Det totala beloppet i ansökningarna uppgick till cirka 248 miljoner kronor för de tre åren, alltså tre gånger så mycket som utredningen hade att fördela, se tabell 25.1.
Tabell 25.1 Belopp i ansökningar och belopp att fördela
Ungefärligt belopp i miljoner kronor åren
|
2013 |
2014 |
2015 |
Totalt |
|
|
|
|
|
Ansökta medel |
23 |
100 |
125 |
248 |
Medel att fördela |
14,8 |
32,4 |
32,4 |
79,6 |
Eftersom statsbidraget var översökt beslutade utredningen om urval. Förutom principen att fördela statsbidraget mellan huvud- män över hela landet har utredningen prioriterat ansökningar enligt följande:
•De ansökningar som förväntades ge störst effekt på elevernas måluppfyllelse.
•Ansökningar för ny verksamhet där det inte fanns hörsel- eller kommunikationsverksamhet.
•De ansökningar som var av långsiktig och stabil karaktär och som skulle ge effekter under lång tid. (Ett sätt för huvud- mannen att visa ett långsiktigt åtagande var att själv finansiera delar av projektet).
•De ansökningar som innebar ökat samarbete med andra huvud- män eller samarbete regionalt.
Ansökningar för år 2013, 2014 och 2015
Totalt kom det in 335 ansökningar till utredningen under stats- bidragets tre år. Det har varit vanligt att en och samma huvudman skickat in ansökningar för flera olika projekt. Både antalet ansökningar och antalet huvudmän har stigit över åren, se tabell 25.2.
499
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder SOU 2016:46
Tabell 25.2 Ansökningar från olika typer av huvudmän
Antal ansökningar resp. ansökande huvudmän åren
Typ av |
Ansökn. |
Huvudm. |
Ansökn. |
Huvudm. |
Ansökn. |
Huvudm. |
huvudman |
2013 |
2013 |
2014 |
2014 |
2015 |
2015 |
Kommunal |
28 |
15 |
111 |
74 |
148 |
93 |
Fristående |
3 |
3 |
12 |
10 |
10 |
7 |
SPSM |
10 |
1 |
5 |
1 |
3 |
1 |
Ej huvudman* |
- |
- |
5 |
(1) |
- |
- |
Antal totalt |
41 |
20 |
133 |
85 |
161 |
101 |
* Ett företag som inte var skolhuvudman skickade in fem ansökningar om statsbidrag 2014.
Ett antal ansökningar (11 stycken år 2014 och 1 år 2015) uppfyllde inte grundvillkoren för ansökan enligt förordningen (2013:120) om statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder för elever med vissa funktionsnedsättningar. Ansökningarna var inlämnade av ett företag som inte var en skolhuvudman eller avsåg barn i förskolan eller elever i gymnasieskolan. Resten av ansökningarna uppfyllde grundvillkoren.
Vad huvudmännen ansökte om
Huvudmännen kunde ansöka om statsbidrag inom en eller flera av de sex poster som räknas upp i förordningen. Projektens planerade kostnader sträckte sig ofta över flera poster. Tabell 25.3 visar hur ansökningarna fördelade sig mellan posterna. Allra vanligast var det att ansöka om medel för personalförstärkning och kompetens- höjande åtgärder för lärare.
500
SOU 2016:46 Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder
Tabell 25.3 Huvudmännens ansökningar
Antalet ansökningar inom varje post
Bidragspost |
2013 |
2014 |
2015 |
Totalt |
Personalförstärkning |
30 |
81 |
94 |
205 |
Kompetenshöjande åtgärder för lärare |
18 |
86 |
105 |
209 |
Andra utvecklingsinsatser |
10 |
28 |
27 |
65 |
Införskaffande av lärverktyg |
11 |
72 |
94 |
177 |
Anpassning av undervisningsmiljön* |
14 |
70 |
77 |
161 |
Nya eller utvidgade |
|
|
|
65 |
undervisningsmiljöer** |
5 |
30 |
30 |
|
Övrig insats |
8 |
25 |
- |
- |
*Posten omdöpt till ”Anpassning eller utvidgning av undervisningsmiljön” för statsbidrag år 2015.
**Posten omdöpt till ”Ny verksamhet” för statsbidrag år 2015.
- Borttagen.
Nästan alla 41 ansökningar om statsbidrag för år 2013 rörde elever med hörselnedsättning, i de flesta fall i kombination med elever med dövhet och i 18 fall även i kombination med elever med grav språkstörning. Den lägre andelen ansökningar kring grav språk- störning berodde på att utredningens uppdrag och statsbidraget ännu inte omfattade den huvudsakliga delen av gruppen elever med grav språkstörning. Efter att utredningen fick sitt tilläggsuppdrag2 och förordningen om statsbidraget ändrades3 ökade andelen ansökningar som rörde elever med grav språkstörning, se tabell 25.4.
Tabell 25.4 Målgrupper för ansökningarna
Antal ansökningar per målgrupp
Ansökningarnas målgrupp |
Ansökn. 2013 |
Ansökn. 2014 |
Ansökn. 2015 |
|
(av totalt 41) |
(av totalt 133) |
(av totalt 161) |
|
|
|
|
Elever med dövhet |
34 |
61 |
42 |
Elever med hörselnedsättning |
40 |
113 |
122 |
Elever med grav språkstörning |
18 |
77 |
90 |
|
|
|
|
Ansökningarna berörde målgruppen elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning i olika skolformer. Flest
2Kommittédirektiv 2016:6.
3Förordning (2013:928), utfärdad
501
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
ansökningar handlade om elever i grundskolan, men även elever i grundsärskolan och specialskolan berördes i flera av de planerade projekten, se tabell 25.5.
Tabell 25.5 Ansökningarnas fördelning mellan grundskolan, grundsärskolan och specialskolan
Antal ansökningar per skolform
Skolform |
Ansökn. 2013 |
Ansökn. 2014 |
Ansökn. 2015 |
|
(av totalt 41) |
(av totalt 133) |
(av totalt 161) |
Grundskolan |
35 |
122 |
153 |
Grundsärskolan |
22 |
50 |
42 |
Specialskolan |
12 |
16 |
4 |
|
|
|
|
25.3Statistik över statsbidraget
Av ansökningarna som uppfyllde grundvillkoren var det 30, 91 respektive 102 stycken som beviljades statsbidrag år 2013, 2014 respektive 2015, antingen för hela eller delar av det ansökta beloppet. Av de projekt som beviljades statsbidrag genomfördes och slutredovisades 28, 82 respektive 89 projekt. Alla landets län finns representerade med minst ett projekt utom Gotlands län, som inte kom in med någon ansökan. Förutom den geografiska spridningen fick statsbidraget en spridning mellan olika sätt att organisera undervisningen. Av de 199 projekt som genomfördes har 132 använt medel för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i reguljär klass, 48 för elever i hörselspår eller
Målgruppen för de genomförda projekten var, precis som i ansökningarna, oftast elever med dövhet eller hörselnedsättning, och oftare elever i grundskolan än grundsärskolan. Mellan år 2013 och 2015 ökade antalet genomförda projekt som riktade sig till elever med grav språkstörning som en spegling av de ökade ansökningarna kring målgruppen, se tabell 25.6.
502
SOU 2016:46 Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder
Tabell 25.6 Målgrupper för de genomförda projekten
Projektens målgrupper |
Projekt 2013 |
Projekt 2014 |
Projekt 2015 |
|
(av totalt 28) |
(av totalt 82) |
(av totalt 89) |
Elever med dövhet |
21 |
33 |
25 |
Elever med hörselnedsättning |
28 |
67 |
66 |
Elever med grav språkstörning |
10 |
47 |
51 |
|
|
|
|
Andelen genomförda projekt som rörde grundsärskolan respektive specialskolan har sjunkit genom åren, se tabell 25.7. Utredningen har bara beviljat medel till projekt på specialskolan om de handlat om samverkan med andra huvudmän.
Tabell 25.7 Skolform i de genomförda projekten
Skolform |
Projekt 2013 |
Projekt 2014 |
Projekt 2015 |
|
(av totalt 28) |
(av totalt 82) |
(av totalt 89) |
Grundskolan |
27 |
77 |
87 |
Grundsärskolan |
12 |
30 |
23 |
Specialskolan |
6 |
4 |
1 |
|
|
|
|
Skolhuvudmännen har använt statsbidraget för olika delar av sina befintliga verksamheter och även utvidgat dem genom anpassningar av ytterligare lokaler. De har i viss utsträckning genomfört projekt som innebär ett ökat samarbete med andra huvudmän. Däremot har inga mer långtgående regionala samarbeten utvecklats. Huvud- männen har i några fall använt statsbidraget för att starta helt nya verksamheter där det tidigare saknats verksamhet för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Inom Göteborgs stad startades ett kommunikationsspår på en
Huvudmännen har sökt och redovisat statsbidrag under de sex posterna i förordningen. Anpassning av lokaler har i flera fall redovisats under posten nya eller utvidgade undervisningsmiljöer.
503
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
Vid utredningens utvärdering av statsbidraget för år 2013 och 2014 visade sig detta bli missvisande eftersom antalet nya verksamheter kunde uppfattas som större än det var. Av den anledningen ändrade utredningen i ansöknings- och redovisningsblanketterna för stats- bidrag 2015 så att utvidgade undervisningsmiljöer kopplades ihop med posten anpassning av undervisningsmiljön. På så sätt redovisas nya undervisningsmiljöer för sig, och rubriken har ändrats till ny verksamhet för att förtydliga vad utredningen avser. I den samlade utvärderingen av statsbidraget har utredningen sorterat om huvud- männens poster enligt följande uppställning för att få alla anpass- ningar under en post och synliggöra antalet nya verksamheter:
•personalförstärkning
•kompetenshöjande åtgärder för lärare
•andra utvecklingsinsatser
•införskaffande av lärverktyg
•anpassning eller utvidgning av undervisningsmiljön
•ny verksamhet.
Utredningen har i sin analys ibland även behövt sortera om kost- naderna som huvudmännen redovisar mellan olika poster. Till exempel kan trådlösa hörsystem i några fall ha redovisats inom kostnader för införskaffande av lärverktyg medan de flesta andra huvudmän och utredningen snarare ser det som en anpassning av undervisningsmiljön. Eftersom utredningen har sett variationer i huvudmännens tolkningar av posterna och gjort vissa omsorteringar redovisas kostnaderna för respektive post inte noggrannare än avrundat till hela 10
504
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
Tabell 25.8 Hur projektkostnaderna har fördelats på olika poster
Antal projekt och kostnader per post (pga avrundning blir totalkostnaden inte exakt samma som summan av delbeloppen)
Typ av aktivitet |
Projekt |
Kostnader |
Projekt |
Kostnader |
Projekt |
Kostnader |
|
2013 |
2013 (tkr) |
2014 |
2014 (tkr) |
2015 |
2015 (tkr) |
Personalförstärkning |
18 |
4 090 |
33 |
11 360 |
39 |
15 270 |
Kompetenshöjande |
18 |
1 250 |
40 |
3 940 |
52 |
5 700 |
åtgärder för lärare |
||||||
Andra |
3 |
120 |
10 |
440 |
11 |
440 |
utvecklingsinsatser |
||||||
Införskaffande av |
8 |
1 340 |
34 |
3 880 |
39 |
2 390 |
lärverktyg |
||||||
Anpassning eller |
|
|
|
|
|
|
utvidgning av |
14 |
6 150 |
37 |
9 680 |
49 |
8 790 |
undervisningsmiljön |
||||||
Ny verksamhet |
0 |
0 |
0 |
0 |
2 |
750* |
Övrigt/revisor |
11 |
210 |
3 |
40 |
8 |
60 |
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
72 |
13 170 |
157 |
29 340 |
199 |
33 400 |
* Ny verksamhet innebär ofta ytterligare belopp bokfört inom posterna personalförstärkning och kompetenshöjande åtgärder för lärare.
Tabellen visar att en stor del av projektens kostnader handlar om personalförstärkning och anpassning eller utvidgning av under- visningsmiljön. Den post som förekommer i flest projekt är kompetenshöjande åtgärder för lärare, som kostnadsmässigt ligger på ungefär samma nivå som införskaffande av lärverktyg. Lägst kostnader redovisas för posterna ny verksamhet, andra utvecklings- insatser och övrigt. Posten övrigt togs bort inför ansökan om stats- bidrag 2015, men hade innan dess innefattat projektens kostnader för till exempel framställning av informationsmaterial, elevresor, upphandlings- och revisorskostnader. År 2015 särredovisade flera projekt ändå sina revisorskostnader. Kostnadernas fördelning på olika typer av aktiviteter inom varje post redovisas i avsnitt 25.4 nedan.
505
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
Outnyttjade resurser
År 2013 förbrukades ungefär 12,8 av statsbidragets 14,8 miljoner kronor. Under åren 2014 och 2015 förbrukades ungefär 26,2 respektive 26,3 av 32,4 miljoner kronor. Resten av kostnaderna som redovisas i tabell 25.8 ovan täcktes av medfinansiering. Det innebär att ungefär 14,3 miljoner kronor (18 procent) av stats- bidraget inte utnyttjades. När huvudmännen beskriver anledningen till att de inte har kunnat utnyttja bidraget enligt plan handlar det ofta om att det inte har funnits personer med lämplig kompetens att anställa eller att en utbildning inte har startat. Att bidraget är ettårigt och följer kalenderår, inte läsår, gör det också svårare för dem att utnyttja hela bidraget.
Medfinansiering
Något färre än hälften av de genomförda projekten hade med- finansiering av huvudmännen. Den medfinansiering som redo- visades inom projektens kostnader uppgick till sammanlagt 10,7 miljoner kronor för de tre åren. I redovisningarna nämns dessutom separata insatser som huvudmännen finansierat till en sammanlagd kostnad av 2,9 miljoner kronor.
25.4Huvudmännens utvärderingar av statsbidraget
Syftet med statsbidraget har varit att öka elevernas måluppfyllelse och ge dem större valfrihet. I ansökningarna om statsbidrag har huvudmännen satt upp process- eller resultatinriktade mål för sina projekt. I redovisningarna skulle insatsernas effekter utvärderas mot de egna målen och elevernas eventuellt ökade måluppfyllelse eller ökade valfrihet skulle bedömas.
Huvudmännens redovisningar skiljer sig i djup och koppling till de uppsatta målen. De enklaste är generellt hållna uppräkningar av insatserna med ganska korta pedagogiska diskussioner eller resone- mang om tänkt effektkedja. De mest avancerade redovisningarna är separata utvärderingsrapporter som har presenterats inom huvud- männens skolorganisation.
506
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
Genomgående anser huvudmännen att den ökade valfriheten har infriats i de projekt som syftar till att tillgodose elevernas behov av anpassningar i en skola som ligger nära hemmet. Elevernas ökade måluppfyllelse har varit svårare att utvärdera, bland annat på grund av den korta projekttiden på ett år. I utvärderingarna återkommer pedagogiska och verksamhetsnära resonemang som bygger på att rätt anpassningar kan väntas öka elevernas måluppfyllelse.
Det finns exempel på hur huvudmännen har uppskattat elevernas ökade måluppfyllelse med hjälp av elevernas betyg eller bedömningar av deras språkliga förmåga. Innan huvudmännens utvärderingar beskrivs närmare ges några exempel på hur de har arbetat med att följa upp elevernas måluppfyllelse.
Uppföljning av elevernas måluppfyllelse
Uppföljningen av måluppfyllelsen hos elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning har ofta varit en del av skolornas rutiner. På till exempel Nyvångs skola i Åstorps kommun träffades rektorn och arbetslaget var tredje vecka och diskuterade anpassningar för alla elever, även den elev med CI som det beviljade statsbidraget kopplades till. Frågor som diskuterades var: Hur går det i förhållande till kunskapskraven? Vilka anpass- ningar görs och behövs ytterligare? Hur fungerar hörtekniken? Är det något vi måste utveckla eller uppdatera oss om? Rektorn hade också en dialog med hörselenheten i Helsingborg och
Uppföljningen av elevernas måluppfyllelse är ett långsiktigt och formativt arbete. Statsbidraget är mer kortsiktigt och har delats ut för ett år långa projekt. Under ett projektår är det tveksamt om en eventuell ökning av måluppfyllelsen kan mätas kvantitativt, och det är inget utredningen har uppmanat till. Det finns ändå flera projekt som har försökt uppskatta projektens framgång med hjälp av de mått som har funnits att tillgå. Ibland har effekter synts i att elevernas andel godkända betyg eller meritvärde har ökat. Andra gånger har elever lyckats få godkänt på nationella prov i svenska, engelska och matematik, vilket har tolkats som gott resultat för projekten.
507
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
Kommunikationsskolan i Malmö kommun har använt stats- bidrag för att bland annat köpa in material och tester för att följa upp elevernas läs- och språkutveckling. Skolans elever med grav språkstörning och svagast läsinlärning har identifierats och fått träna avkodning med materialet. Elevernas avkodning och grammatiska kunskap ökade tydligt. Även de äldsta eleverna har blivit hjälpta. Rektor drog slutsatsen att det aldrig tycks vara för sent med strukturerad läsinlärning. På Kommunikationsskolan ville man också kunna dokumentera och följa elevernas språkutveckling på ett bättre sätt. Ett nytt standardiserat språktest har därför köpts in och använts av logopederna. Testet har lett till att logoped- gruppen har samtalat mer kring testning och validerat sina rutiner vid språkbedömning.
Några projekt har använt lokala tester för att följa elevernas utveckling. I Helsingborg, till exempel, har en elev med hörsel- nedsättning nått kommunens särskilda läsgaranti för årskurs 1 efter anpassningar av ljudmiljön. I redovisningen beskrevs elevens utveckling också mer kvalitativt i termer av att eleven deltog i grupp- diskussioner, var aktiv i övningar, kunde uppfatta de flesta språk- ljuden och även uttala dem. Eleven blev även mer uthållig i arbetet och var inte utanför i gruppen.
Sådana kvalitativa beskrivningar av enskilda elevers utveckling är inget direkt mått på måluppfyllelse, men fyller en viktig formativ funktion i arbetet med eleven. Om eleven har en långsam utveck- ling och ligger långt ifrån att nå kraven för godtagbara kunskaper i årskurs 3 kan små dokumenterade framsteg ge en fingervisning om vad som fungerar bra i undervisningen. Till exempel var det flera kommuner som införskaffade och testade lärplattor och appar för elever med grav språkstörning som gick i reguljär klass. I en kommun var det en klasslärare, en speciallärare och en special- pedagog som tillsammans hjälpte en elev att arbeta med sin lärplatta. De dokumenterade varje framsteg. Elevens positiva utveckling beskrevs kvalitativt, bokstav för bokstav och talområde för tal- område, i utvärderingen. Dessutom beskrevs andra effekter, såsom ett stärkt självförtroende när eleven hade kunnat hjälpa klass- kompisar med matteappar.
508
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
25.4.1Personalförstärkning – centralt i kommunerna och på enskilda skolor
Personalförstärkning har varit en av de två största posterna i stats- bidraget. Allt som allt 90 projekt av de 199 genomförda inbegriper personalförstärkning till en sammanlagd kostnad av ungefär 30,7 miljoner kronor, se tabell 25.9.
Tabell 25.9 Genomförd personalförstärkning
Antal projekt per personalgrupp
Personalgrupp |
Projekt 2013 |
Projekt 2014 |
Projekt 2015 |
Projekt totalt |
Kostnad personal- |
4 090 |
11 360 |
15 270 |
30 720 |
förstärkning (tkr) |
||||
Antal projekt med |
18 av 28 |
33 av 82 |
39 av 89 |
90 av 199 |
personalförstärkning |
projekt |
projekt |
projekt |
projekt |
Lärare |
4 |
7 |
25 |
36 |
Specialped. döv/hörsel |
6 |
10 |
10 |
26 |
Specialped. språkstörn. |
- |
9 |
18 |
27 |
Logoped |
1 |
6 |
15 |
22 |
Teckenkommunikatör |
1 |
1 |
1 |
3 |
Assistenter |
3 |
2 |
3 |
8 |
Teknisk personal |
3 |
3 |
4 |
10 |
Övrig elevvårdspers. |
3 |
0 |
1 |
4 |
10 |
16 |
13 |
39 |
|
Övrig personal/vikarie |
6 |
3 |
5 |
14 |
Personalförstärkningen har oftast handlat om anställning av en lärare (36 projekt) en projektledare eller arbetstid för en skolledare (39 projekt), en specialpedagog med inriktning mot dövhet och hörsel (26 projekt), eller en specialpedagog med inriktning mot tal och språk eller grav språkstörning (27 projekt4).
Projektledare och specialpedagoger har ofta arbetat med kart- läggning och arbete med kommunens målsättning för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Special- pedagogerna har, liksom en hel del logopeder (22 projekt) arbetat med individintegrerade elever genom ambulerande uppdrag eller
4 Notera att statsbidraget för år 2013 inte var inriktat mot den huvudsakliga delen av målgruppen elever med grav språkstörning.
509
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
genom tjänster på enskilda skolor. Andra tjänster som har för- stärkts med statsbidraget är assistenter, teknisk personal, tecken- kommunikatörer, övrig elevvårdspersonal och vikarier för lärare på fortbildning.
I huvudmännens utvärderingar av personalförstärkningen förs resonemang om kortsiktiga effekter, såsom bättre dokumentation av åtgärder och ett utvecklat stöd för målgruppen, lärarna eller föräldrarna. På lång sikt är förhoppningen att elevernas mål- uppfyllelse ska öka, och i några fall även att eleverna ska få en framtid med teckenspråket. Nedan beskrivs huvudmännens slut- satser från några av dessa projekt.
Kartläggning och planering av kommunens kommunikativa miljöer
Ett tidigt steg i flera projekt är att kartlägga hur anpassade och tillgängliga skolornas kommunikativa miljöer är för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. I några fall har kartläggningen lett till en plan för hur kommunen ska ta ett helhetsgrepp och organisera om sitt arbete med dessa elevgrupper. I vissa fall har planeringen kommit långt, men det finns ändå hinder för att genomföra planerna. I andra fall går genomförandet längre än vad som var planerat. Ett exempel på en planering som ännu inte har tagits i bruk finns i Borås kommun.
Projekt: Tillgänglig undervisning
I Borås användes statsbidrag till att planera ett kommungemensamt utvecklingsarbete kring skolornas kommunikativa miljö för elever med grav språkstörning. Syftet var att planera hur alla kommunens skolor skulle kunna ta emot elever med grav språkstörning. Planeringen startade i en överblick över den verksamhet som finns i Borås för elever med grav språkstörning: kommunikationsklasser och Språksmedjan.
Kommunikationsklasserna har ett litet sammanhang, hög personal- täthet, specifik kompetens och långtgående anpassningar efter elevernas behov. I redovisningen nämns fördelar som trygghet och måluppfyllelse. Där nämns också risker som för låga förväntningar och begränsad utveckling av elevernas sociala kompetens. Slutsatsen är att det är viktigt att ha en tydlig plan för vilka elever som ska erbjudas plats i kommunikationsklasserna. Samtidigt går det inte att placera elever med stora behov i vanlig undervisning, om inte skolan har rustat för att kunna erbjuda lämpliga anpassningar och gott stöd.
Språksmedjan är en modell för stödverksamhet som testas på en skola där 24 elever med språkstörning går. Språksmedjan ska ge
510
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
integrerade elever en plats för reträtt ifrån och förberedelser inför helklassundervisningen. Språksmedjan finansieras med
Projektet om det kommungemensamma utvecklingsarbetet resulterade i en plan på att utöka satsningen på språksmedjor så att de skulle finnas på fyra pilotskolor i kommunen. På sikt skulle det finnas en språksmedja på varje skola i Borås stad. Områdescheferna och fackliga företrädare beslutade dock i december 2014 att inte starta något kommungemensamt utvecklingsarbete, mycket beroende på att det redan pågår många projekt i skolorna.
Något som ändå blev av är att elevhälsan i Borås får utbildning av SPSM under 2015 och att specialpedagogerna i elevhälsan sprider kunskap kring grav språkstörning i sina fokusgrupper.
Västerås stad fick bidrag för att göra en liknande kartläggning. Där ledde kartläggningen till en ny verksamhet i form av ett kommunikationsspår på en
Projekt: Språkspåret
Enligt Västerås stads ansökan till statsbidrag för år 2014 har kommunen sedan 2008 haft ett kommunikationsspår med ungefär 25 platser för elever med språkstörning i årskurs
Kommunen beviljades statsbidrag dels för att utveckla stödet för elever med språkstörning efter att de slutat på kommunikationsspåret årskurs 5 och dels för att kartlägga gruppen elever med språkstörning. Resultatet blev en gedigen rapport6 och framväxten av ett kommunik- ationsspår på en högstadieskola, Skiljeboskolan, under läsåret 2015/16.
Statsbidraget användes bland annat till att anställa en kommunikationsspårspedagog på heltid med uppdrag att följa upp och ge stöd åt de tre elever som lämnade kommunikationsspåret och började på sina hemskolor i årskurs 6. Eleverna fick hjälp med förförståelse och förstärkning i ämnena samtidigt som lärarna på hemskolorna fick handledning av kommunikationsspårspedagogen.
Eleverna nådde godkända resultat i samtliga delprov på nationella prov i svenska och engelska, och två blev godkända även i matematik. Skiljeboskolan var den av hemskolorna som visade extra stort intresse för att utveckla sin verksamhet för elever med grav språkstörning. Därför har tre av fyra nya elever som lämnat årskurs 5 i kommunikationsspåret sökt till den skolan och börjat årskurs 6 där höstterminen 2015. En pedagog från kommunikationsspåret följde barnen och började arbeta på Skiljeboskolan.
5Statsbidrag för särskilda insatser i skolan.
6Språkstörning i skolan – En kartläggning av utbildningssituationen för barn och ungdomar med språkstörning i Västerås stad. Dnr U2013:02/2014/20.
511
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
Vad kostar individintegrering?
Ett annat kartläggningsprojekt handlade om att hitta vägar att säkerställa stöd till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning efter en omdiskuterad nedläggning av kommunens hörselspår. Östersunds kommun, som det gäller, hade som mål- sättning att säkerställa en utbildning med hög kvalitet för eleverna i ordinarie skolverksamhet. Det bedömdes vara ekonomiskt stabilare än kommunens tidigare hörselspår.
Kommunens projekt gick ut på att genomföra personal- förstärkning, kompetensutveckling och hörselanpassning på varje skola med elever som har dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Projektet skulle visa vilka insatser som var gynn- samma för eleverna och vad kommunens politiska inriktning kostade.
Kommunen ansökte om ett statsbidrag på 4 637 000 kronor, varav 3 565 000 till personalförstärkning. Statsbidrag för personal- förstärkning beviljades inte, men kommunen fick 582 000 kronor till kompetensutveckling och ljudutjämningssystem. Redovisningen var gedigen, visade goda effekter av de insatser som gjordes och ligger till grund för kommunens planering av fortsatta insatser.
Ambulerande specialpedagog eller logoped centralt i kommunen
Ett flertal projekt har handlat om att förstärka den centrala elev- hälsan med ambulerande specialpedagoger med inriktning mot dövhet eller hörselnedsättning, logopeder eller specialpedagoger med inriktning mot språkstörning. Deras insatser anses i samtliga fall inneburit ett förbättrat stöd för målgruppen och lärarna, och på lite längre sikt väntas en ökning av elevernas måluppfyllelse.
Arbetsuppgifterna har huvudsakligen bestått av att inventera skolor i behov av handledning och stöd och ha kontinuerlig kontakt med elever, lärare, elevhälsa och skolledare. De har både deltagit i träffar i arbetslagen och arbetat med enskilda elever. Ett exempel på hur arbetet kan läggas upp hittar vi i Östra Göinge kommun:
Projekt: Fokus på grava språkstörningar och hörselnedsättningar
I Östra Göinge kommun har statsbidrag använts för att öka tjänste- graden för en logoped och en hörselpedagog i centrala barn- och elevhälsan. Tiden har använts till att göra grundlig kartläggning,
512
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
testning och uppföljning av kommunens elever med hörselnedsättning eller grav språkstörning. Den ökade medvetenhet om vilka dessa 38 elever är har resulterat i anpassning av lärmiljön, handledning och kompetensutveckling för lärarna och förebyggande arbete. Dessutom har samarbetet kring eleverna ökat, dels inom skolan och dels mellan skolan, landstinget och vårdnadshavarna.
De ambulerande pedagogerna och logopederna har på många håll en nyckelroll i lärarnas kompetensutveckling kring hörselned- sättning, grav språkstörning, teknisk utrustning, alternativa verktyg och tecken som stöd. En positiv effekt av lärarnas ökade kompetens är att elever som behöver stöd snabbare fångas upp på skolorna så att de kan utredas av centrala elevhälsan.
Arbetsuppgifter utöver vad som beskrivs i exemplet ovan kan vara att ansvara för en inspirations- och kunskapsbank i form av ett språkotek eller skoldatatek. Där kan det ingå att köpa in och upp- datera utrustning, till exempel lärplattor och ljudutjämningssystem, som lånas ut till skolor under den tid de har integrerade elever med hörselnedsättning eller grav språkstörning.
De ambulerande pedagogerna och logopederna samverkar också med skolsköterskor, lärare, rektorer, förskolechefer kring övergång mellan förskola och skola och vid stadie- och skolbyten. De kan också vara kommunens kontakt med hörselvården för att säker- ställa att insatserna och anpassningarna är optimala. De tar emot alla dokument därifrån och ser till att skolhälsovården får kopia som läggs in i elevens skolhälsovårdsjournal. De medverkar också vid behov på elevhälsomöten på skolorna för att kunna diskutera de anpassningar som görs och vad mer som behövs.
Specialpedagog eller logoped på skolan
Några kommuner beskriver sina erfarenheter från projekt där en speciallärare eller specialpedagog med inriktning mot tal- och språk eller grav språkstörning har arbetat på en enskild skola med individintegrerade elever. I pedagogernas arbetsuppgifter har det bland annat ingått att ge stöd till eleverna enskilt och i grupp, göra pedagogiska utredningar, handleda och utbilda lärare och arbetslag, inrätta språkotek på skolan, leda kompetensutveckling och ha kontakt med elevernas föräldrar. Ett exempel på projekt som
513
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
inbegriper förstärkning med specialpedagog hittar vi på Brynässkolan i Gävle kommun.
Projekt: Brynäs/Nynäs språkprojekt
På Brynässkolan har specialpedagogen arbetat med 13 integrerade elever med grav språkstörning på 60 procent av en heltidstjänst. En del av tiden lade pedagogen på att vara i klassrummet och på att hjälpa klasslärare att planera så att eleverna i större utsträckning kunnat välja hur de ville arbeta på lektionerna.
Enligt utvärderingen har elevernas språkliga förmåga utvecklats, vilket delvis beror på specialpedagogens insatser och de lärplattor och tillhörande läromedel som köpts in för statsbidraget.
Föräldrar som har barn vid en närliggande språkförskola har gjort aktiva val för att deras barn ska gå på skolan där språkprojektet genomförs, och rektor skriver att projektet permanentas.
Liknande projekt har genomförts med inriktning mot elever med hörselnedsättning. På Önnerödsskolan i Härryda kommun placer- ades till exempel en logoped i det arbetslag som hade elever med hörselnedsättning. Logopeden kunde ge återkoppling till lärarna om hur deras lektioner fungerade ur hörselperspektiv.
En erfarenhet som lyfts fram i sammanhanget är att det har betydelse hur skolledningen organiserar årskurser och arbetslag kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning. Det är en viktig förutsättning för specialpedagogens arbete att det i organisationen och schemat finns goda möjligheter till samarbete, samplanering, flexibel gruppindelning och arbete med enskilda elever.
25.4.2Anpassning av lokaler
Anpassningar av lokaler är tillsammans med personalförstärkning de största posterna i statsbidraget. Sammanlagt 100 projekt inbegriper anpassningar av lokaler till en sammanlagd kostnad av ungefär 24,6 miljoner kronor. Det handlar oftast om ljuddämpning (70 projekt) eller inköp av system för ljudutjämning eller ljud- förstärkning (53 projekt). Även trådlös hörteknik och fler- mikrofonsystem (20 projekt vardera) har köpts in, se tabell 25.10.
514
SOU 2016:46 Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder
Tabell 25.10 Genomförd anpassning av lokaler
Antal projekt per typ av lokalanpassning
Typ av anpassning |
Projekt 2013 |
Projekt 2014 |
Projekt 2015 |
Projekt totalt |
Kostnad lokal- |
6 150 |
9 680 |
8 790 |
24 620 |
anpassningar (tkr) |
||||
Antal projekt med |
14 av 28 |
37 av 82 |
49 av 89 |
100 av 199 |
lokalanpassningar |
projekt |
projekt |
projekt |
projekt |
|
|
|
|
|
Ljuddämpning |
8 |
27 |
35 |
70 |
8 |
18 |
27 |
53 |
|
Trådlös hörteknik |
4 |
8 |
8 |
20 |
Flermikrofonsystem |
7 |
5 |
8 |
20 |
Ljudmiljörutiner |
4 |
- |
1 |
5 |
Annat |
1 |
- |
3 |
4 |
|
|
|
|
|
Specialpedagoger, intendenter och lokalansvariga har i flera kommuner samarbetat om anpassningen av klassrum och andra lokaler i skolor som har elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Syftet med anpassningarna har varit att göra skolvalet reellt även för elever med dessa funktionsnedsättningar.
I huvudmännens utvärderingar av anpassningarna anges ofta effekter som bättre ljudmiljö och möjlighet till koncentration och arbetsro för alla elever. För elever med hörselnedsättning eller grav språkstörning handlar det dessutom om ökad delaktighet och ökad tillgänglighet till skolans lokaler. På längre sikt förväntas elevernas måluppfyllelse öka och i flera fall finns tankar om att nya för- hållningssätt kring ljudmiljö ska växa fram i organisationen. Nedan beskrivs huvudmännens slutsatser från några av dessa projekt.
Bättre ljudmiljö med ljuddämpning
Akustiken ses i många projekt som det allra viktigaste för elever med dövhet eller hörselnedsättning. Viktigare än både hörsel- pedagogiken och de hörseltekniska hjälpmedlen. På en skola i Helsingborg ansågs ett projekt med inriktning på ljuddämpning ha bidragit till att två av skolans fyra elever med hörselnedsättning ökade sitt meritvärde. Skolan köpte även in skärmar som eleverna kunde välja att använda när de behövde det i undervisningen. Det visade sig att de flesta elever med hörselnedsättning använde
515
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
skärmar några gånger i veckan eller månaden. Ett litet antal elever använde skärmar dagligen på grund av hörselnedsättning eller koncentrationssvårigheter.
God effekt av ljudutjämningssystem – när de används
Förutom ljuddämpning och skärmar har enskilda klassrum utrustats med ljudutjämnings- och flermikrofonsystem. Ibland har det handlat om centrala inköp av ljudutjämningssystem som lånas ut till de skolor som för tillfället har elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning.
Ljudutjämningssystemens effekt på elevernas lärande beskrivs som positiv. På en skola visade det sig dock i elevintervjuer att det skiljde sig markant mellan lärarna i vilken utsträckning de använde ljudutjämningssystemen. Eleverna med hörselnedsättning ville att lärarna skulle använda dem hela tiden. Men eleverna sa att de ofta blev nedröstade av övriga elever som tyckte att systemen skrällde och störde. En del lärare tycks ha uppfyllt majoritetens önskemål och låtit ljudutjämningssystemen vara avstängda.
25.4.3Implementering av lärverktyg och metoder
En annan utgiftspost inom statsbidraget handlar om införskaffande av lärverktyg. Det rör sig om 81 projekt till en sammanlagd kostnad av ungefär 7,6 miljoner kronor. Inköpen har framför allt rört lärplattor eller datorer (69 projekt), digitala läromedel (37 projekt), språk- och teckenmaterial (22 projekt) och interaktiva tavlor (15 projekt), se tabell 25.11.
516
SOU 2016:46 Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder
Tabell 25.11 Införskaffade lärverktyg
Antal projekt som införskaffat lärverktyg
Typ av lärverktyg |
Projekt 2013 |
Projekt 2014 |
Projekt 2015 |
Projekt totalt |
Kostnad lärverktyg (tkr) |
1 340 |
3 880 |
2 390 |
7 610 |
|
|
|
|
|
Antal projekt med |
8 av 28 |
34 av 82 |
39 av 89 |
81 av 199 |
lärverktyg |
projekt |
projekt |
projekt |
projekt |
|
|
|
|
|
Lärplattor och datorer |
7 |
31 |
31 |
69 |
Digitala läromedel |
1 |
17 |
19 |
37 |
2 |
7 |
13 |
22 |
|
Projektor, video- och |
1 |
2 |
4 |
7 |
distansutrustning |
||||
Interaktiv tavla |
4 |
5 |
6 |
15 |
|
|
|
|
|
Inköpen av lärverktyg har i projekten kopplats till implementering av både verktygen och relevanta metoder. Det innebär att det ofta finns en koppling mellan satsningar på lärverktyg och kompetens- utveckling kring till exempel tekniska hjälpmedel och språk i alla ämnen. Syftet med att införskaffa lärverktyg har varit att kunna förbättra stödet till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning.
I huvudmännens utvärderingar av lärverktygen framgår det att verktygen och metoderna som används kring dem fungerar väl som stöd för målgruppen. I många fall gynnas även den pedagogiska utvecklingen på skolan. På längre sikt förväntas elevernas mål- uppfyllelse öka. Nedan beskrivs huvudmännens slutsatser från några av dessa projekt.
Användning och utvärdering av lärverktyg och appar
I flera projekt har lärplattor, digitala läromedel och appar testats och utvärderats. Listan över lärverktyg som kan underlätta för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kan göras lång. Lärare och specialpedagoger har lärt sig, prövat och anammat verktygen. På flera håll har arbetet lett till diskussioner och analyser av vad verktygen har haft för effekt. En viktig slutsats är att verktygen inte kan ersätta en pedagog, men att de ofta fungerar utmärkt som ett komplement och som stöd för
517
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
pedagogens arbete. Ett projekt i Höganäs kommun får stå som exempel inom detta område:
Projekt: Kvalitetshöjande insatser i Nyhamnsskolan
På Nyhamnsskolans kommunikationsspår i Höganäs kommun har två specialpedagoger och en logoped samarbetat kring att implementera lärplattor för elever med grav språkstörning. Målet har varit att ge eleverna verktyg för att lättare kunna hantera skolarbetet och utveckla språkliga förmågor. Implementeringen har inneburit både individuellt arbete med eleverna och handledning av lärarna. Flera av eleverna som fått en lärplatta har visat större motivation i skolarbetet.
Även abonnemang på inläsningstjänst har resulterat i att elever med grav språkstörning lättare har kunnat inkluderas i undervisningen och nå målen i olika ämnen. Det finns en hög förväntan på de appar med teckenspråkigt innehåll som utvecklas. I ett par redovisningar framförs att SPSM:s satsning på teckenspråkiga läromedel borde uppmuntras och utvecklas.
IKT och språk i alla ämnen
Tio kommuner har beskrivit satsningar på språkutvecklande arbets- sätt eller genrepedagogik i sina redovisningar. Ofta inbegriper arbetet hela skolan och alla ämnen. Satsningarna har gynnat alla elever, men har varit särskilt viktiga för dem med grav språk- störning, andra språkstörningar, koncentrationssvårigheter, svag begåvning och elever som är nyanlända.
När det gäller just elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning läggs särskild tonvikt vid att lärare i alla ämnen arbetar medvetet med ordförrådet och ser till att eleverna har förförståelse kring centrala begrepp.
I Hässleholms kommun har Silviaskolan för elever med hörsel- nedsättning vidgat synen på språk i alla ämnen. Där har de fört in logopedi och svenska som andraspråk som en del av utvecklings- arbetet. Enligt utvärderingen har det ökade språkfokuset hjälpt eleverna att klara kunskapskraven.
Slutsatser från projekten som berör elever med grav språk- störning är bland annat att det behövs mycket variation i under- visningen. Eleverna behöver använda flera olika inlärningskanaler. De behöver också få redovisa sina kunskaper på många olika sätt, till exempel genom IKT och estetiska presentationsformer. I
518
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
Örebro kommun har Navet skola arbetat med språk i alla ämnen och haft en
Projekt: Investera, inkludera, interagera – Navet skola
På Navet skola har eleverna med och utan hörselnedsättning eller grav språkstörning fått visa sin kunskap på många olika sätt. Med hjälp av en
Arbetet gjorde att eleverna med funktionsnedsättning blev delaktiga och att ingen pekades ut som annorlunda. En elev språktränade i olika appar, filmade sina egna munrörelser och kunde visa sina kunskaper utan tal genom att göra bland annat en filmtrailer med text och musik.
I redovisningen av projektet beskrivs hur arbetet med IKT och alternativa redovisningsformer ökade måluppfyllelsen hos flera av skolans nio elever med hörselnedsättning eller grav språkstörning. Flera elever utvecklade sin förmåga att uppfatta tal och förstå språk. De hittade strategier via lärverktyg och var väl rustade inför stadieövergångar. En elev med svår hörselnedsättning som tidigare inte klarade målen i svenska och engelska, och hade en låg begreppslig förmåga i SO- och
25.4.4Kompetensutvecklande åtgärder, kunskapsspridning och samverkan
I sammanlagt 110 projekt har delar av erhållet statsbidrag redovisats under posten kompetenshöjande åtgärder för lärare, se tabell 25.12.
519
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder SOU 2016:46
Tabell 25.12 Genomförda kompetenshöjande åtgärder för lärare
Antal projekt med olika typer av kompetenshöjande åtgärder
Kompetenshöjning |
Projekt 2013 |
Projekt 2014 |
Projekt 2015 |
Projekt totalt |
Kostnad kompetens- |
1 250 |
3 950 |
5 700 |
10 900 |
höjning (tkr) |
||||
Antal projekt med |
18 av 28 |
40 av 82 |
52 av 89 |
110 av 199 |
kompetensutveckling |
projekt |
projekt |
projekt |
projekt |
|
|
|
|
|
Ped. högskolepoäng |
2 |
7 |
9 |
18 |
Annan ped. fortbildning |
13* |
7 |
15 |
35 |
Fortb. döv/hörsel |
- |
18 |
27 |
45 |
Fortb. grav språkst. |
- |
13 |
33 |
46 |
Studiebesök/nätv./konf. |
13 |
25 |
32 |
70 |
Fortb. tekniska hjälpm. |
6 |
25 |
26 |
57 |
Fortb. teckenspr./tss |
10 |
24 |
14 |
48 |
Övrig kompetensutv. |
6 |
10 |
12 |
28 |
* Posten annan pedagogisk fortbildning fördelades i analysen av redovisningarna av statsbidrag 2014 på två ytterligare poster: fortbildning om dövhet och hörselnedsättning respektive grav språkstörning.
Kostnaderna, ungefär 10,9 miljoner kronor, säger inte allt om vad lärarnas fortbildning har kostat. Utöver dessa 110 projekt är det 48 projekt som har lagt medel på att anställa personal, till exempel specialpedagoger och logopeder, som vid sidan av andra uppgifter håller i fortbildning, handledning och annat stöd för lärare. Dessa projekt redovisar kostnaderna under posten personalförstärkning.
Inom kompetensutvecklande åtgärder för lärare finns det exempel på att lärare läst pedagogiska utbildningar som gav hög- skolepoäng (18 projekt). Vanligaste kategorin var annan pedagogisk fortbildning som inte gav högskolepoäng (13 projekt år 2013). För statsbidrag 2014 och 2015 redovisas tre kategorier: pedagogisk fortbildning om dövhet eller hörselnedsättning (45 projekt), om grav språkstörning (46 projekt) och annat (22 projekt). Det var också vanligt med studiebesök, nätverk och konferenser för lärare (70 projekt), fortbildning om tekniska hjälpmedel (57 projekt) och fortbildning om teckenspråk eller tecken som stöd (48 projekt). Under kategorin övrig kompetensutveckling återfinns till exempel fortbildning om autismspektrumstörning.
Även de projekt som har bokfört kostnader inom posten andra utvecklingsinsatser har i nästan samtliga fall inneburit kunskaps- spridning och kompetensutveckling. I dessa fall är målgruppen
520
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
dock inte lärare, utan det handlar om utbildning, handledning eller nätverk för skolledare och övrig personal på skolorna. Insatserna har också handlat om kartläggningar, nätverk mellan skolor med mera. Varken antalet projekt, 24 stycken, eller den sammanlagda kostnaden på ungefär 1,0 miljoner kronor är riktigt rättvisande. Betydligt fler projekt har genomfört dessa typer av utvecklings- insatser, men redovisat kostnaderna under framför allt posten personalförstärkning. Tabell 25.13 inkluderar alla projekt vars redo- visning beskriver dessa typer av utvecklingsinsatser, oavsett vilken post som täcker kostnaden. I sammanställningen av antal projekt och kostnader överst i tabellen utgår siffrorna dock rakt av från kostnadsposten andra utvecklingsinsatser.
Tabell 25.13 Andra genomförda utvecklingsinsatser
Antal projekt per typ av utvecklingsinsats
Utvecklingsinsats |
Projekt 2013 |
Projekt 2014 |
Projekt 2015 |
Projekt totalt |
Kostnad andra |
120 |
440 |
440 |
1 000 |
utvecklingsins. (tkr) |
||||
Antal projekt, andra |
3 av 28 |
10 av 82 |
11 av 89 |
24 av 199 |
utvecklingsinsatser |
projekt |
projekt |
projekt |
projekt |
|
|
|
|
|
Inventering av |
1 |
9 |
10 |
20 |
behov/miljö/teknik |
||||
Nätverk för målgruppen |
1 |
1 |
2 |
4 |
Nätverk mellan skolor |
4 |
3 |
1 |
8 |
Utbildn./nätv. skolled. |
4 |
7 |
3 |
14 |
Utbildn. övr. skolpers. |
5 |
6 |
23 |
34 |
Info till föräldrar |
1 |
2 |
0 |
3 |
Andra insatser |
3 |
2 |
4 |
9 |
I huvudmännens utvärderingar av de kompetenshöjande åtgärderna för lärare anges ofta effekter som att lärarnas kunskaper om målgruppens behov har ökat och att de anpassar sina metoder och sin kommunikation efter eleverna. Ibland nämns också effekter som ökad samverkan inom skolor och mellan olika skolor.
På längre sikt förväntas den ökade kompetensen hos lärarna bidra till att skapa trygghet och kontinuitet för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Som vid de flesta andra typer av insatser förväntas även elevernas måluppfyllelse öka.
521
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
De så kallade andra utvecklingsinsatser som har genomförts med finansiering av statsbidrag har till viss del haft samma effekt som de kompetenshöjande åtgärderna för lärare. Det handlar om ökade kunskaper om målgruppens behov och ökad samverkan mellan olika skolor. Därutöver har insatserna resulterat i samverkan mellan stat, landsting och kommun. Nedan beskrivs huvud- männens slutsatser utifrån några exempel på kompetenshöjande åtgärder för lärare och andra utvecklingsinsatser.
Lärosätenas roll i kunskapsspridningen
Det finns en del projekt där enstaka lärare eller specialpedagoger har läst utbildningar som ger högskolepoäng. På Alviksskolan i Stockholms kommun skapades ett lite större projekt där tio lärare ingick i en forskningscirkel kring hörselpedagogik. De tio del- tagarna var lärare med inriktning mot yngre åldrar. Projektet hade en vetenskaplig ledare från högskolan i Halmstad, och aktions- forskningen resulterade i en rapport och en
Teckenspråk och tecken som stöd
Många projekt har inriktats mot teckenspråk. Framför allt handlar det om kompetensutveckling för lärare, allt ifrån kurser på halvfart vid Stockholms universitet till fortbildningsveckor vid folk- högskolor. På till exempel Alviksskolan i Stockholms stad har utvecklingen varit sådan att allt fler elever med hörselnedsättning har behov av teckenspråk som ett andra språk. Därför har alla lärare på skolan fått teckenspråksutbildning. I andra kommuner har även lärare inom grundsärskolan och fritidspersonal utbildats i tecken- språk, vilket elever med hörselnedsättning har haft nytta av.
När det gäller tecken som stöd har kompetensutvecklingen ofta genomförts inom kommunen. Det är ofta grupper av lärare som utbildas samtidigt av till exempel en specialpedagog som är anställd i centrala elevhälsan. Efter att lärarna har fått kompetensutveckling ingår det i vissa projekt att de ska fortsätta att inspirera varandra att använda tecken som stöd i undervisningen.
Det finns också projekt där det har funnits en ambition att ha undervisning i teckenspråk för elever. Stenkulaskolan i Malmö
522
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
erbjöd alla elever möjlighet att läsa teckenspråk som språkval. Men eftersom eleverna hellre läste språkkurser som gav meritpoäng blev inte av.
Elever med autismspektrumstörning
Ett par projekt har inbegripit information, diskussion och hand- ledning runt elever med autismspektrumstörning i kombination med hörselnedsättning eller grav språkstörning. Satsningarna motiveras med att de elever som söker sig till skolorna är i behov av allt mer komplexa stödinsatser för sitt lärande och sin utveckling. Genom att svårigheterna runt elever med flera funktions- nedsättningar har belysts i projekten har lärarnas tvekan inför svårigheterna kunnat bytas till en nyfikenhet att lära sig mer.
Kunskapsspridning från språk- och hörselklasser
I några projekt har spår, klasser och skolor med inriktning mot elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning fungerat som kunskapscentrum i kommunerna. Kommunikations- skolan i Malmö kommun har till exempel spridit sin kompetens till lärare på Krokbäckskolan genom att ta emot studiebesök och ge skolans lärare handledning av Kommunikationsskolans logoped.
Liknande exempel finns inom hörselpedagogiken. I Norrköpings kommun har till exempel en koordinator anställts med det långsiktiga målet att utveckla ett kunskapscentrum kring hörsel vid Norrköpings hörselspår. Genom hörselspåret har lärare i Norrköpings kommun fått fortbildning om elever med hörselnedsättning och handledning kring hörselpedagogiska frågor. Arbetet på hörsel- spåret sker i samverkan med centrala elevhälsans hörselpedagog och landstingets hjälpmedelsingenjör.
Solanderskolan, där Piteå kommuns hörselklasser finns, påpekar i sin redovisning att modellskolor skulle kunna vara ett led i att utveckla lärmiljön för elever med dövhet eller hörselnedsättning inom de tre benen akustisk miljö, hörselpedagogik och hörteknik.
523
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
Lokalintegrering – samverkan mellan hörsel- eller kommunikationsklasser och vanliga klasser
Många av hörsel- och kommunikationsklasserna i Sverige ligger lokalintegrerade i vanliga skolor. Alviksskolan i Stockholms stad har med ljuddämpning och ny hörteknik kunnat erbjuda eleverna med hörselnedsättning fler inkluderande alternativ i språkval och elevens val. Hörande elever och elever med hörselnedsättning läste ämnena tillsammans. Några av eleverna med hörselnedsättning upplevde dock att de inte alltid hörde vad de andra eleverna sa. Ibland använde inte personalen hörtekniken helt rätt heller.
I ett annat försök på samma skola samverkade en klass med hörande elever och en hörselklass i årskurs 5 inom ämnet svenska. De följde samma pedagogiska planering och arbetade i tvärgrupper utifrån varje elevs behov av undervisningsmiljö.
Ett annat projekt har handlat om samarbete mellan Kastellskolan och Kristinaskolan i Härnösand, det vill säga en fristående skola och en specialskola. Syftet var att de två skolorna tillsammans skulle kunna behålla och ta tillvara kompetens och ämnesbehörighet över tid. Enligt utvärderingen var samarbetet mycket positivt för elever med hörselnedsättning, grav språkstörning eller ljudkänslighet på Kastellskolan. Lärarna hade nytta av samarbetet till exempel genom att stötta varandra vid bedömning av nationella prov.
Regional samverkan kring hörselspår och hörselgruppsverksamheter
I många kommuner är eleverna med dövhet eller hörselnedsättning så få att de behöver resa för att kunna träffa varandra. I Region Kronoberg finns ett regionalt hörselspår för alla elever med hörsel- nedsättning. Undervisningen i hörselspåret bedrivs en dag i veckan i Alvesta. Specialpedagogen med inriktning mot hörselnedsättning följer upp skolgången på respektive hemskola en gång i månaden. Syftet är att öka elevernas förutsättningar att nå de nationella målen, få ett bättre självförtroende, få teckenundervisning och få träffa andra elever i liknande situation.
I Vimmerby kommun finns en hörselgruppsverksamhet som bedrivs för integrerade elever med hörselnedsättning i Hultsfreds, Västerviks och Vimmerby kommun. Eleverna får tillfälle att träffa andra i samma situation i ett fullt utrustat och anpassat klassrum i
524
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
Vimmerby en skoldag per månad. De har undervisning med lärare med inriktning mot hörselnedsättning och utvecklar hörsel- strategier och självförtroende.
Nätverk mellan skolor
Nätverk mellan skolor har varit en viktig del i kunskapsspridningen kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning, både på lärar- och skolledarnivå. I redovisningen från Stenkulaskolans hörselklasser nämns att skolan samverkar med kommunala och fristående skolor som har individintegrerade elever med hörselnedsättning. Samverkan sträcker sig också till förskolor, Silviaskolan för elever med hörselnedsättning, Riksgymnasiet för döva och hörselskadade och den regionala specialskolan Östervångsskolan. Även Piteå kommun beskriver ett erfarenhetsutbyte där lärare från Solanderskolans hörselklasser besöker Silviaskolan och Öster- vångsskolan. Flera hörselklasser har i sin redovisning lämnat synpunkter till utredningen om att samverkan mellan olika verk- samheter för elever med hörselnedsättning borde stöttas på nationell nivå.
Samverkan finns även när det gäller elever med grav språk- störning. Kommunikationsskolan i Malmö beskriver ett erfarenhets- utbyte med andra kommunikationsklasser: Kannebäckskolan i Göteborg, Hällsboskolan i Umeå och Vallen i Vallentuna.
För kunskapsspridning på skolledarnivå har Kannebäckskolan drivit ett projekt i form av ett skolledarnätverk för kommunala hörselskolor. Nätverket har bland annat hållit seminarier med syfte att sprida kunskap och att leda till utveckling. Ett sådant nätverk borde enligt utvärderingen snarare vara ett uppdrag för SPSM.
Nätverk kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kan behövas för alla personalgrupper som arbetar med målgruppen. Från Silviaskolan kommer ett förslag om att ge SPSM i uppdrag att arrangera nationella hörseldagar. De skulle bestå av forskningsseminarier, nätverk och diskussion för skol- ledare, ambulerande specialpedagoger, speciallärare, assistenter, elevhälsan och andra berörda. Det anses vara viktigt att det blir ett forum för alla typer av verksamheter – specialskolor, regionala hörselklasser, kommunala hörselklasser, kommunala hörselspår och
525
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
skolor med individintegrerade elever som har dövhet eller hörsel- nedsättning.
Samverkan kring kompetensutveckling – stat, landsting och kommun
Flera kommuner samverkar med SPSM och landstingets hörselvård och habilitering när det gäller språk- och hörselproblematik. SPSM har på flera ställen hållit utbildning för all personal som arbetar med de elever som har dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning. Flera grupper med pedagoger från kommunala skolor har gjort studiebesök inom specialskolan.
I Tierps kommun träffar den specialpedagog och det arbetslag som har en elev med hörselnedsättning landstinget och SPSM en gång per termin för råd, stöd och kompetensutveckling. Även enskilda skolor, klasser och spår för elever med dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning uppger att de samverkar med SPSM och landstinget. Enligt utvärderingarna behöver dock känne- domen om SPSM och specialskolorna som kunskapsbank kring ljudmiljö, pedagogik och teknik spridas.
Även SPSM har fått del av utredningens statsbidrag när det har inneburit samverkan med andra huvudmän. Södra regionen har startat ett pedagogiskt kompetensforum där kommun, landsting och SPSM samarbetar kring kommunkartläggning, fortbildning, skolledarnätverk och information. Projektet har resulterat i att två av regionens fyra län har upprättat policydokument kring ansvars- fördelningen mellan kommun, stat och landsting. Arbetet fortsätter för att få till avtal i de andra två länen.
25.5Reflektioner över utfallet
Ovan redovisas huvudmännens genomförda aktiviteter med exempel på erfarenheter från dem. Utredningen har kunnat bevilja medel till personalförstärkningar, kompetenshöjande åtgärder för lärare, andra utvecklingsinsatser, införskaffande av lärverktyg, anpassning av undervisningsmiljön och nya eller utvidgade under- visningsmiljöer. Statsbidraget har i stora drag använts inom följande typer av verksamheter:
526
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
•enskilda skolor som har individintegrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning
•resursenheter och central elevhälsa i kommunerna
•befintliga hörselklasser och hörselspår
•befintliga kommunikationsklasser och kommunikationsspår
•samarbeten mellan huvudmän.
Sammanfattningsvis framgår det av utvärderingarna att projekten har varit lärorika och lett till ökad kompetens kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Det har till stor del handlat om ökad kompetens hos klass- och ämneslärare för att möjliggöra skolgång i reguljär klass på hemmaplan. Det har också handlat om ökad kompetens hos lärare i hörsel- och kommunikations- klasser för att möjliggöra en utveckling av den kommunikativa miljön utifrån elevernas behov. Utvärderingarna visar att det dessutom har varit framgångsrikt att förstärka både skolornas elevhälsa och kommunernas centrala elevhälsa med personalkategorier som har specifik kompetens kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Kompetensen inom specialpedagogik, logopedi, teknik, teckenkommunikation och så vidare utnyttjades väl.
Representanter i utredningens kommunala referensgrupp beskriver effekterna av statsbidraget som att frågorna har lyfts upp på bordet i kommunernas inre arbete. Särskilt positivt har det varit när insatserna förlängts till att bli två- eller treåriga. Det har gett god effekt eftersom första årets åtgärder hann utvärderas och man utifrån det kunde ta ställning till vad man skulle utveckla ytterligare under det andra året. Referensgruppen ser det också som givande när lärosäten har varit inblandade i olika projekt. De ser det som centralt att samarbeta och lyfta forskningen i skolan.
Frågan om långsiktighet
Några projekt som innefattar personalförstärkning har övergått i reguljär verksamhet. Projekt som innefattar kompetenshöjande åtgärder, andra utvecklingsinsatser, anpassning av lärmiljön och inköp av lärverktyg lever vidare genom kunskaperna, förhållningssätten, miljöerna och verktygen. Ett antal projekt har dokumenterats i
527
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
SOU 2016:46 |
rapportform och spridits inom huvudmännens organisationer och ibland även utanför dem. Flera projekt har lett till planer för omfattande verksamhetsutveckling som antingen har sjösatts eller lagts på is av olika anledningar.
Projektens framgång är beroende av deras långsiktighet. När det är osäkert hur långsiktig en satsning kommer att vara försvåras utvecklingsarbetet. Faktorer som påverkar projekten är förändringar i huvudmännens intentioner och ekonomi, skiftande elevunderlag och konkurrens från andra typer av projekt som rör samma skolor. I utredningens statsbidrag blev osäkerheten mycket tydlig när en liten skola hade lagt ner stora resurser på anpassningar för en elev och vårdnadshavarna valde en annan skola mitt i läsåret.
Outnyttjade medel
Flera projekt genomförde inte alla aktiviteter. 18 procent av det beviljade statsbidraget användes inte, vilket kan tyckas vara en hög siffra. (Medlen rekvirerades inte eller återbetalades i efterhand.) Statsbidrag som är mindre specifika än detta statsbidrag brukar utnyttjas i betydligt högre utsträckning. En jämförelse kan göras med statsbidrag utifrån förordning (2011:1597) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan, som också är ganska specifikt. Även där har graden av rekvirering legat lågt – år 2015 var det ungefär 24 procent av statsbidraget som inte rekvirerades.
Ju mer specifikt ett bidrag är desto svårare brukar det vara för bidragstagarna att använda medlen inom ramen för vad de är beviljade för. Utredningens statsbidrag är relativt specifikt och om en plan kullkastas kan den inte så lätt ersättas av en ny plan. Av huvudmännens redovisningar framgår att det blir problem att genomföra projekten när nyckelpersoner försvinner eller inte går att anställa, eller när en högskoleutbildning som personalen sökt inte startar.
Av redovisningarna framgår också att det är en nackdel att bidraget följer kalenderår, inte läsår. Det är till exempel lättare att anställa skolpersonal och låta lärare läsa utbildningar läsårsvis. Att bidraget är ettårigt gör att det finns små tidsmarginaler. Det är ett av skälen till att utredningen föreslår att
528
SOU 2016:46 |
Statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder |
ett år i taget finns öppningen att beslut om fortsatt bidrag kan fattas i mån av tillgång på medel.
Hur kan statsbidrag stimulera till nya verksamheter?
Ett av syftena med utredningens statsbidrag har varit att öka val- friheten för eleverna och deras vårdnadshavare. Det har projekten ofta uppfyllt genom anpassningar som har ökat möjligheten för elever att stanna i sina hemskolor. Genom statsbidraget hade utredningen också möjlighet att stimulera skolhuvudmän att starta nya särskilt anpassade verksamheter, till exempel hörsel- eller kommunikationsspår och
Utredningen har inte beviljat statsbidrag till projekt inom gymnasieskolan, men befarar att det är ännu svårare att stimulera uppkomst av nya verksamheter där. Inom grundskolan finns det redan hörsel- och kommunikationsspår och
529
26 Internationell utblick
I detta kapitel ges en översikt över grundskoleutbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar i de nordiska länderna samt Nederländerna, England och Skottland. Källan är Eurydice, tidigare Eurypedia, som är en databas där Europas länder själva beskriver sina utbildningssystem.1 Översikten har inte ambitionen att vara heltäckande. För fördjupad information hänvisas till European Agency for Special Needs and Inclusive Education, som är en organisation för
26.1De nordiska länderna
26.1.1Norge
I Norge är grundprincipen att elever så långt som möjligt ska få stöd inom den vanliga skolan. Elever som inte utvecklas tillfreds- ställande i reguljär undervisning har rätt till specialundervisning. Begreppet specialundervisning används framför allt för elever med funktionsnedsättning. 8,4 procent av eleverna i grundskolan hade behov av och fick specialundervisning under läsåret 2011/12.
Integrerade elever
Elever som enligt professionell bedömning har behov av special- undervisning har laglig rätt till den, och det är vårdnadshavarna som ansöker. Specialundervisningen ges i första hand på vanliga
1 Europeiska kommissionen (2016).
531
Internationell utblick |
SOU 2016:46 |
skolor där eleverna är integrerade i reguljära klasser. Ibland får eleverna även specialundervisning i liten grupp eller individuellt.
Varje län ska ha en pedagogisk psykologisk tjänst, PPT, som stöder skolorna i arbetet med att utveckla organisation och kompetens för att förbättra anpassningarna för elever med behov av omfattande stöd och se till att eleverna får utredningar när det behövs. Den vanliga arbetsgången är att PPT gör en bedömning av elevernas stödbehov och ger en rekommendation om omfattning och form av specialundervisning. Målet är att identifiera elever med behov av omfattande stöd så tidigt som möjligt. Ett led i detta är att alla lokala vårdcentraler samarbetar med PPT.
Om en skola behöver ytterligare stöd för att anpassa lärmiljön för en elev kan den statliga myndigheten STATPED komplettera PPT med specifik kunskap som vanligtvis inte finns lokalt. STATPED har då kontakt med skolorna och ger stöd åt eleverna. Det gäller framför allt promillegrupper såsom elever med
Specialklasser och specialskolor
Vissa större kommuner har specialklasser eller specialskolor för till exempel elever med hörselnedsättning eller intellektuell funktions- nedsättning. Där kan man erbjuda mer skräddarsydd special- undervisning genom att eleverna är få och behöver samma typ av stöd.
Elever med dövhet eller hörselnedsättning har rätt till utbildning på och i norskt teckenspråk. Sedan två statliga specialskolor för elever med dövhet eller hörselnedsättning har lagts ned finns det nu en kvar. Den skolan erbjuder undervisning i norskt teckenspråk som förstaspråk och andraspråk. Skolan har också deltidselever som läser kurser på två till tolv veckor.
26.1.2Danmark
I Danmark har fokus på senare år legat på att inkludera alla elever i den vanliga skolan och erbjuda specialundervisning på plats till de elever som behöver det.
532
SOU 2016:46 |
Internationell utblick |
Integrerade elever
Det är vanligen lärarna som först uppmärksammar att elever har behov av omfattande stöd. En
Eleverna får oftast specialundervisning av en speciallärare som ett komplement till den reguljära undervisningen i ett eller flera ämnen. Det kan till exempel ske genom att specialläraren är med i den reguljära undervisningen i klassrummet. Elever som inte utvecklas inom den reguljära undervisningen kan få special- undervisning som ersätter den reguljära undervisningen i ett eller flera ämnen.
Specialklasser och specialskolor
Elever kan få sin specialundervisning i specialklasser eller special- skolor. En kombination av undervisning i reguljär klass och specialklass är också möjlig. Målet är att begränsa specialskolorna till elever med så svåra funktionsnedsättningar att vanliga skolor inte lyckas erbjuda rätt stöd.
26.1.3Finland
Det finska utbildningssystemet bygger sedan länge på inkludering och tidigast möjligt stöd till eleverna för att förhindra att problem uppstår och växer. Stödet ges framför allt inom den vanliga skolan, men även i specialklasser och specialskolor.
Integrerade elever
I Finland finns det tre nivåer av stöd i skolorna: generellt stöd, intensifierat stöd och specialstöd. Alla elever har rätt till generellt stöd som ges inom den reguljära undervisningen. Elever som behöver varaktigt stöd eller flera olika typer av stöd samtidigt ska
533
Internationell utblick |
SOU 2016:46 |
ges intensifierat stöd. Specialstöd ska ges till elever som inte når målen med hjälp av andra åtgärder. Beslut om specialstöd kan fattas före skolstart om en psykologisk eller medicinsk undersökning visar att det är uppenbart att eleven inte kan få sin undervisning på annat sätt på grund av till exempel en funktionsnedsättning.
Specialstöd ges i form av specialundervisning plus de andra former av stöd som finns inom grundskolan. Ett beslut om specialstöd ska också avgöra i vilken grupp en elev ska undervisas, till exempel helt eller delvis i ett specialundervisningsklassrum. Stödet ska erbjudas i elevens egen skola genom flexibla lösningar om det inte är oundvikligt att flytta eleven till en annan grupp eller skola för att tillhandahålla stödet.
Specialklasser och specialskolor
Det finns sex statliga specialskolor i Finland. Skolorna är bland annat till för elever med dövhet eller hörselnedsättning. Special- skolorna är också nationella utvecklings- och resurscentrum som ger expertstöd till kommuner och skolor. Storleken på under- visningsgrupperna är reglerade så att elever med specialstöd går i grupper om maximalt tio elever.
Om nio års grundskola inte förväntas räcka för en elev med funktionsnedsättning börjar eleven ett år tidigare än andra elever och går elva år i grundskolan. För elever som har en sådan förlängd grundskoleutbildning, vilket är vanligt i utbildningen för elever med synnedsättning, hörselnedsättning, rörelsehinder eller intellektuell funktionsnedsättning, får gruppstorleken vara maximalt åtta elever och för elever med grav intellektuell funktions- nedsättning maximalt sex elever. Om en elev i stället går i reguljär klass får undervisningsgruppen bestå av maximalt 20 elever.
Separat utbildning för elever med specialstöd följer den vanliga läroplanen, men den kan anpassas individuellt och för elever med allvarliga funktionsnedsättningar kan ämnen bytas ut mot ämnes- områden.
534
SOU 2016:46 |
Internationell utblick |
26.1.4Island
På Island är målet att alla elever med funktionsnedsättning så långt som möjligt ska integreras i reguljär utbildning. Eleverna har rätt att gå i närmsta skola och få stöd där.
Integrerade elever och specialklasser
Så fort skola, hälsovård eller socialtjänst ser symtom på funktions- nedsättning meddelas elevernas vårdnadshavare. Om vidare utred- ningar visar att eleverna har behov av diagnosticering eller behandling hänvisas de till passande instans. Elever med dövhet, hörselnedsättning eller språkstörning hör till exempel till Nationellt hörsel- och tal- centrum, som söker lösningar kring diagnostik och behandling. Om eleverna trots omfattande stöd inte får en passande undervisning i reguljär klass kan vårdnadshavarna ansöka om att få eleven flyttad till en specialklass eller specialskola. De flesta större kommuner har specialklasser i vanliga skolor inom sitt upptagningsområde.
Varje skola bestämmer hur specialundervisningen organiseras. Större skolor har oftare fler valmöjligheter, från undervisning enbart i reguljär klass till specialklass under åtminstone en del av skoldagen. Specialklasserna har mindre gruppstorlek och erbjuder på så sätt de viloperioder som är nödvändiga för många elever med funktionsnedsättning. De flesta eleverna i specialklasserna är i reguljär klass delar av skoldagen, vilket gör att storleken och samman- sättningen på grupperna varierar under dagen. Gruppstorlekarna i reguljära klasser är ungefär 20. Specialklasserna kan ha en grupp- storlek som varierar mellan två och tio elever under dagen.
Eleverna i specialklasser undervisas i grupper utifrån primär funktionsnedsättning, till exempel dövhet eller intellektuell funktionsnedsättning. I utbildningen för elever med dövhet används i huvudsak teckenspråk.
Specialskolor
Det finns tre specialskolor placerade i de mest tätbefolkade områdena på Island. En av skolorna är för elever med multi- funktionsnedsättning och de andra två fungerar som temporära
535
Internationell utblick |
SOU 2016:46 |
skolor för elever med beteendeproblematik eller psykologiska svårigheter. Det finns inget boende på skolorna utan upptagnings- området är lokalt. Sammanlagt går
26.2Nederländerna
Nederländerna har styrt sitt skolsystem mot att elever med behov av omfattande stöd går i vanliga skolor. Genom att bredda och stärka stödet på plats har väntelistorna till specialskolorna försvunnit.
Integrerade elever
Elever med behov av omfattande stöd, på grund av till exempel funktionsnedsättning, psykiska problem eller beteendeproblematik, får specifikt riktade medel som kan användas regionalt av de skolor som samarbetar kring olika stödfunktioner. I det regionala sam- arbetet beslutas vilken sorts stöd och vägledning som ska erbjudas.
Skolorna har speciallärare som ger eleverna stöd i under- visningen. Dessutom har skolorna ofta konsulenter som kan ge individuell vägledning. En vanlig skola måste inte ta emot en elev med behov av omfattande stöd om skolan har goda motiv.
Specialskolor
I Nederländerna finns det fyra kategorier av specialskolor. En av kategorierna är skolor för elever med dövhet, hörselnedsättning eller språkstörning. Till denna kategori hör också elever vars språkstörning beror på vissa former av autismspektrumstörning.
För att kunna utnyttja en hög och samlad kompetens finns ett nationellt system för att remittera och ta emot elever med dövhet, hörselnedsättning och språkstörning till specialskolorna. Eleverna utbildas sedan på ett mindre antal specialskolor spridda över landet. Specialskolorna har mindre klasser än vanliga skolor. Både elev-
536
SOU 2016:46 |
Internationell utblick |
ernas ålder och utvecklingsnivå påverkar hur klasserna sätts samman. Utbildningsministern beslutar om vilka ämnen under- visningen måste innehålla i specialskolorna, men hur mycket tid som läggs på varje ämne beslutar skolorna om. Specialskolorna ger även stöd till vanliga skolor som har elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller språkstörning.
Efter att eleverna har fyllt 12 år och upp till att de är som mest 20 år erbjuds olika inriktningar för utbildningen i specialskolan beroende på elevernas utvecklingspotential.
26.3England
I England handlar regleringen kring specialundervisning om att så långt som möjligt placera elever med behov av omfattande stöd i reguljär klass. En liten minoritet av eleverna behöver mer stöd än vad de vanliga skolorna kan erbjuda och de får då gå i separata specialskolor.
Integrerade elever
Elever med funktionsnedsättning eller behov av specialundervisning av andra skäl ges omfattande stöd genom en fyrdelad cykel: bedömning, planering, genomförande och utvärdering. Skolan, hälsovården och socialtjänsten måste samarbeta kring elevgruppen och ge eleverna varsin plan för stödet. De måste dessutom i samlad form publicera ett lokalt erbjudande om stöd som förväntas vara tillgängligt för elevgruppen. Skola, hälsovård och socialtjänst erbjuder alltså tillsammans olika former av stöd och insatser, till exempel tal- och språkbehandling, hörteknik och habilitering.
I den lagstadgade skolstatistiken som samlas in antecknas elevernas behov av specialundervisning i ett antal kategorier, bland annat hörselnedsättning och
Alla skolor måste utse en specialutbildad lärare till koordinator för elever med behov av specialundervisning. Koordinatorn utvecklar stödet och samordnar det i skolvardagen. För lärare i hörselklasser krävs obligatorisk kompetens utöver kvalificerad lärarutbildning.
537
Internationell utblick |
SOU 2016:46 |
Specialskolor
I England erbjuder specialskolor utbildning för elever vars behov av specialundervisning inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt i vanliga skolor. Specialskolorna är ofta mycket mindre än vanliga skolor och har en högre lärartäthet. De kan ha dag- eller boende- elever eller både och. Det finns specialskolor för bland annat elever med hörselnedsättning eller språkstörning.
Mindre än tre procent av skoleleverna i England hade i januari 2013 fått en plan för stöd utarbetad av skolan, hälsovården och socialtjänsten. Alla som ingår i den elevgruppen har rätt att ansöka om en plats i en specialskola. Det är vårdnadshavarnas val som avgör om eleverna placeras i reguljär klass eller i specialskola. Drygt hälften av eleverna i gruppen, 53 procent, gick i vanliga skolor och resten i specialskolor.
Specialskolorna fyller en viktig funktion i stödet till alla elever med behov av specialundervisning och samarbetar med vanliga skolor för att utveckla och dela kompetens och förhållningssätt.
26.4Skottland
I Skottland ansvarar vanliga skolor för utbildningen för elever med behov av omfattande stöd, vilket inkluderar elever med funktions- nedsättning. Lokala myndigheter står för anpassning av lokaler, utrustning och bemanning för att underlätta arbetet. Nästan 99 procent av alla elever utbildas i vanliga skolor.
Integrerade elever
De flesta elever med behov av omfattande stöd går i skolan närmast hemmet. De får stöd av specialpedagoger som är placerade i skolan eller i den lokala myndighetens centrala stödenhet. Special- pedagogerna erbjuder fortbildning och rådgivning till skolledning och lärare och specialundervisning individuellt eller i grupp till elever med behov av omfattande stöd. Dessutom kan de arbeta i klassrummen vid sidan av klass- eller ämneslärarna för att ge stöd till alla elever i klasser där det finns någon elev med behov av omfattande stöd.
538
SOU 2016:46 |
Internationell utblick |
Några lokala myndigheter koncentrerar resurserna och specialiststödet i utvalda vanliga skolor för att ge stöd till exempel- vis integrerade elever med hörselnedsättning från ett större geo- grafiskt område så att de med större framgång kan gå i reguljär klass.
Kring elever med behov av omfattande stöd koordineras skolans, hälsovårdens och socialtjänstens arbete. Beroende på elevernas behov kan många professioner vara inblandade i stödet. Det kan handla om till exempel psykologer, läkare och tal- och språkterapeuter.
Specialskolor och specialklasser
För elever med behov av omfattande stöd finns det specialskolor och specialklasser för dag- eller boendeelever. Specialskolorna uppmuntras att möjliggöra för elever att ha ett utbyte med närbelägna skolor.
Beslutet att låta en elev gå i specialskola eller specialklass fattas gemensamt av vårdnadshavare, lärare och myndigheter med hjälp av psykolog och andra specialister. Vissa specialskolor eller special- klasser är till för elever med liknande behov av omfattande stöd, till exempel elever med hörsel- eller synnedsättning. Gruppstorleken anpassas efter elevernas behov och gruppsammansättningen beror på omfattningen av elevernas behov och även deras ålder.
539
27Forsknings- och kunskapssammanställning
På uppdrag av utredningen har två forskare, Annika Dahlgren Sandberg och Olof Sandgren, gjort forsknings- och kunskaps- sammanställningar avseende elever med dövhet eller hörsel- nedsättning, respektive grav språkstörning. Nedan följer en sammanfattning av sammanställningarna och utredningens bedömning av behov av och förslag på ny forskning. Forsknings- och kunskapssammanställningarna återfinns i sin helhet i bilaga 5 och 6.
27.1Forskning om dövhet eller hörselnedsättning – en sammanfattning
27.1.1Hörselnedsättning och dess pedagogiska konsekvenser
Den svenska forskningen är begränsad när det gäller frågan om tidig intervention för barn med dövhet eller hörselnedsättning. Däremot förekommer flera internationella forskningsartiklar som ger stöd för tidig screening för att möjliggöra tidig intervention.
Svenska barn med kokleaimplantat, CI, trivs förhållandevis bra i skolan. I specialskolan tycks kamratkontakter fungera bättre än i reguljär klass. Barnens möjlighet att kommunicera förefaller ha mycket stor betydelse för trivseln. Specialskolan upplevs dock leda till ett större utanförskap. I en studie uppgav många av de drygt 600 elever som deltog att de upplevde delaktighet och att skol- miljön präglades av tillgänglighet. Missnöje fanns framför allt hos elever som var individintegrerade och elever med ytterligare funktionsnedsättning. Internationella studier pekar, i likhet med svenska studier, på att eleverna har en god livskvalitet och att
541
Forsknings- och kunskapssammanställning |
SOU 2016:46 |
skillnaden är liten mellan elever i inkluderande skolmiljöer och elever i skolmiljöer för barn med dövhet eller hörselnedsättning.
Elever med dövhet eller hörselnedsättning har lägre mål- uppfyllelse än hörande. Graden av hörselnedsättning förefaller påverka skolresultaten såväl som möjligheten att kvalificera sig till högre studier och att få en framtida anställning. Internationella studier visar precis som nordiska att barn med dövhet under- presterar i förhållande till hörande, men att utvecklingen av bland annat CI bidragit till att minska skillnaderna. Skillnaden i skolresultat antas också bero på undervisningsfaktorer, varför erfaren skolpersonal framhålls som viktigt. Det är också viktigt att lärare inte har alltför låga förväntningar på eleverna. Forskningen pekar även på vikten av individanpassad undervisning med anledning av att barn med hörselnedsättning ofta uppvisar andra kliniska symptom.
När det gäller forskning om metoder har en amerikansk studie identifierat ett antal strategier. Trots ytterligare forskning och trots att de vetenskapliga beläggen för de starkaste strategierna hade ökat markant så saknades mycket evidens för metoderna. Organisatoriskt har insatser där barn med dövhet eller barn med hörselnedsättning studerar tillsammans visat sig vara effektiva. Även teckentolk har visat sig vara ett viktigt inslag i undervisningen. En studie visade att teckentolken både lade till och utelämnade delar av budskapet i klassrummet för att öka elevens förståelse av språket och kurs- innehållet, vilket övrig personal inte var särskilt medveten om. Elevers tidigare skolresultat och tvåspråkighet har visat sig vara goda prediktorer för skolprestationer i högre utbildning.
Inom svensk forskning har tvåspråkighetens inverkan på elevernas studieresultat rönt föga intresse. En studie pekade på att tvåspråkighet inte längre endast innebär skriven svenska utan och också talad svenska, i takt med att fler elever har CI. Studier från Storbritannien och USA lyfter fram faktorer som är viktiga för att tvåspråkig undervisning ska bli framgångsrik. Exempel på sådana är bland annat att teckenspråk erkänns som officiellt språk, inställ- ningen bland föräldrar och personal och tillgång till eftergymnasial utbildning. Vidare krävs externt stöd till personal och elever samt nödvändiga anpassningar för att undervisningen ska leda framåt.
Såväl svensk som internationell forskning har uppmärksammat lärande i naturvetenskapliga ämnen hos elever med dövhet eller
542
SOU 2016:46 |
Forsknings- och kunskapssammanställning |
hörselnedsättning. Man har bland annat funnit att diskussionerna mellan eleverna med dövhet var mindre djupgående än i grupper med normalhörande och att eleverna inte tillägnat sig begrepps- apparaten. Naturvetenskapens språk ställer vidare specifika krav på teckenspråket och den teckenspråkande genom att läraren förutom kunskaper i naturvetenskap också måste ha goda kunskaper i att uttrycka naturvetenskapliga begrepp på teckenspråk.
I studier av barn med CI har det framgått att de flesta barn har nytta av tidigt erhållna CI och att tidiga utvecklingsmässiga framsteg har stor betydelse för fortsatt utveckling. Tidiga CI och tidig talspråksträning kan även minska risken för försening i läs- och skrivutveckling och bidra till att minska skillnaden mellan hörande barn och barn med hörselnedsättning. För integrerade barn med CI förefaller tekniken som används sätta ramar för barnens deltagande i samspel och kommunikation.
Svenska studier har visat vikten av bland annat kompetens och kunskap om hörselnedsättning hos lärare. Internationella studier har pekat på behovet av kollegialt stöd från lärare med expert- kunskaper. Utländska studier har även berört frågor om behovet av lärare med dövhet, att lärare måste ha höga förväntningar på eleven samt vidareutbildning och kompetensutveckling. I såväl grund- läggande lärarutbildningar som i logopedutbildningar behöver kunskap om behov, förmågor och dövkultur ingå.
27.1.2Språk och kommunikation
Det finns begränsat med nordisk forskning om språkutveckling generellt hos barn med hörselnedsättning. Några studier har emellertid pekat på sambandet mellan försenad språkutveckling och grad av hörselnedsättning. En studie visade även på vikten av att vara uppmärksam på språkutvecklingen hos barn med lätt till måttlig hörselnedsättning eftersom barnen kan ha problem med exempelvis det fonologiska korttidsminnet, ordförråd, förståelse av grammatiska konstruktioner och böjning av nya verb. Internationell forskning har framhållit tre faktorer som påverkar förmågan hos barn med hörselnedsättning att använda talat språk: grad av hörsel- nedsättning, föräldrarnas grad av aktivt deltagande i inter- ventionsprogram och barnens kognitiva förmåga. Vid fler-
543
Forsknings- och kunskapssammanställning |
SOU 2016:46 |
språkighet har barnens val av kommunikationssätt ansetts vara beroende av kommunikationen i hemmet.
När det gäller språkutveckling och CI finns forskning kring tidiga vokaliseringar, intonation, språkproduktion och språklig förståelse samt pragmatik. En studie fann att utveckling av språk och kommunikation påverkades av till exempel innehåll i samtal, föräldrars kommunikativa stil och användningen av tecken. Internationella studier har bland annat visat att barn med hörsel- nedsättning har en försenad och ofullständig utveckling av vokal- isering, att tidig avsaknad av hörsel inte hindrade talutvecklingen hos barn med CI och att intonationen hos barn med CI var jämförbar med den hos hörande barn. När det gäller pragmatiken fann en forskare att även om barnen med CI blev lättare att förstå och fick en förbättrad ljuduppfattning under en period av fyra år så kvarstod pragmatiska svårigheter med till exempel turtagning och svar.
Svensk forskning kring CI och tvåspråkighet har funnit stora likheter mellan den skrivna svenskan hos barn med dövhet och svenskan hos barn med svenska som andraspråk. Flera studier har betonat att teckenspråk är nödvändigt även för barn med CI eftersom CI inte ger normal hörsel och därmed inte normal språk- och kommunikationsutveckling. En norsk studie visade att mer än 50 procent av skillnaderna i de språkliga förmågorna kunde för- klaras av bland annat
Individuella anpassningar av den språkliga miljön samt ökade kunskaper hos personal för att kunna bistå barnen i språkliga och kommunikativa situationer har påtalats som viktigt. Likaså har stödjande av barns berättarförmåga framhållits som viktigt i både nordisk och internationell forskning. Vid en jämförelse av arbetsminnet hos barn med hörselnedsättning, grav språkstörning och barn med typisk språkutveckling konstaterades att barn med
544
SOU 2016:46 |
Forsknings- och kunskapssammanställning |
hörselnedsättning presterade bättre än barn med grav språk- störning. För samtliga barn var dock arbetsminneskapaciteten den bästa prediktoren när det gäller att lära sig nya ord. När det gäller språkliga förmågor av annan art har det konstaterats att barn med hörselnedsättning i en studie hade grammatiska problem. En undersökning har även funnit teckenspråkig kommunikations- störning hos barn.
När det gäller forskning kring språkanvändning och CI visar flera studier, såväl nordiska som internationella, att tidig implantation har betydelse för språkförståelse, ordinlärning, ordförråd med mera. Svenska studier har även visat att hur väl barn uppfattar talat språk har nära samband med samtalsförmåga generellt. Barn och unga med CI kan vara goda samtalspartners och anpassar sig till samtalet på liknande sätt som hörande.
27.1.3Läsning
Forskning om läsning hos barn med dövhet eller hörselnedsättning har fokuserat på bland annat barnens förmågor, metoder för läs- och skrivinlärning och intervention för träning av specifika förmågor.
Vid en jämförande studie fann forskare att elever med hörsel- nedsättning inte bara låg lågt i sin läsförmåga utan också hade lång- sammare utveckling av läsförmåga än elever med inlärnings- svårigheter (ej intellektuell funktionsnedsättning). Deras resultat var i paritet med resultatet hos elever med autism. En artikel visade på att läsflyt bara var en av flera faktorer som påverkade barnens läsförmåga. Även barnens skolprestation, deras läsvanor och hur ofta de mötte text påverkade läsförmågan. Flera internationella studier har visat att bristande ordförråd och ordförståelse har koppling till svag läsförmåga hos elever med dövhet eller hörsel- nedsättning. Slutsatsen i en italiensk studie var att barn med hörselnedsättning använde fonologi vid stavning, men att deras fonologiska förmåga var mindre robust än den hos fullt hörande.
Nordisk forskning har visat att barn med CI i många fall presterat i paritet med hörande barn när det gäller läsförståelse och avkodning trots bristande fonologisk förmåga. Det har även konstaterats att barn med progredierande hörselnedsättning eller
545
Forsknings- och kunskapssammanställning |
SOU 2016:46 |
barn som fått CI först efter att språket, tecknat eller talat, utvecklats presterat bättre vid skriftliga berättelser än barn som saknat tidiga språkliga erfarenheter innan
Flera studier har fokuserat på träning av fonologisk förmåga. Resultaten visar att träning har effekt på läsförmågan. En studie har även visat på att visuellt stöd och förenklad text ökat barnens läsförmåga, vilket kunde leda till bättre läsning.
27.1.4Psykologiska faktorer
Vid en studie av minneskapacitet fann forskare likvärdig minnes- kapacitet hos barn med dövhet och barn med full hörsel, både vad gäller arbetsminne och korttidsminne. God arbetsminneskapacitet har även visat sig minska hörselnedsättningens negativa effekter på fonologisk medvetenhet. Bland barn med hörselnedsättning har även problem med exekutiva funktioner varit mer vanligt före- kommande i specialskolor än i vanliga skolor. De exekutiva funktionerna har även visat sig förutsäga socioemotionella problem. Även kommunikativ förmåga hade betydelse för beteendeproblem. En turkisk studie visade att specialundervisning haft positiv inverkan på utvecklingen av exekutiva funktioner, men saknat betydelse för minskad aggressivitet och för utvecklingen av social kompetens.
I studier som undersökt livskvalitet, självbild och psykisk hälsa har kommunikativ förmåga visat sig vara viktigt för barnens väl- befinnande. Barn med hörselnedsättning som antingen gått i skolor för barn med hörselnedsättning eller integrerat har uppvisat bättre psykisk hälsa än barn i skolor för elever med dövhet. Så var fallet även för ungdomar med CI i en studie, där resultaten också relaterade till sämre hörselstatus. Barn med hörselnedsättning har även uppvisat högre grad av psykosociala problem än barn som är fullt hörande. I studier från USA har resultat som pekar åt helt
546
SOU 2016:46 |
Forsknings- och kunskapssammanställning |
olika håll framkommit när det gäller psykisk hälsa och två- språkighet. En studie visade att ungdomar som bara använde talat språk hade sämre psykisk hälsa än de som använde både tecken och tal. Det motsatta framkom i en annan studie. I en israelisk studie har den sociala kompetensen skattats högre hos individinkluderade förskolebarn än hos gruppinkluderade förskolebarn. Så var också fallet i en studie av barn med CI där man konstaterade att barn med CI hade färre så kallade copingstrategier för att hantera känslor än hörande barn. En amerikansk studie som undersökte elva skolor visade att mobbning var
27.1.5Miljöaspekter och tekniska frågor
En studie som inkluderade såväl elever med hörapparat som elever med CI konstaterade att fler mikrofoner i ett klassrum med hör- teknik har positiva effekter för såväl elever med hörselnedsättning som klasskamrater och lärare. Eleverna hörde bättre och kommunikationen gick snabbare. Samtliga elever blev mer del- aktiga, turtagningen förbättrades och ljudnivån sjönk. I svenska undersökningar har graden av hörselnedsättning varit kopplad till hur ansträngande eleverna upplevde lyssnandet. Elever uppgav även att tekniska hörsystem ökade hörbarheten, men medförde att de kände sig avskurna från omgivningen. Ju bättre självkänsla eleverna har desto mer positiva har de varit till tekniken. En studie har även funnit att deltagare med hörselnedsättning var mer beroende än hörande av information utöver den auditiva och av att behärska kompensatoriska strategier, framför allt vid bakgrundsbrus.
547
Forsknings- och kunskapssammanställning |
SOU 2016:46 |
27.2Behov av och förslag på ny forskning om dövhet eller hörselnedsättning
Utredningens förslag: Med utgångspunkt i forsknings- och kunskapsöversikten Utbildning för elever inom specialskolans målgrupp som är döva eller hörselskadade bör ny forskning särskilt fokusera på:
1.Goda exempel på vad som fungerar
2.Longitudinella studier
3.Interventionsstudier
4.Barns sociala och psykologiska fungerande
5.Effekten av tvåspråkighet
6.Deskriptiva studier
7.Specifika undervisningsämnen.
Dahlgren Sandberg konstaterar i sin översikt att det förekommer brister i den aktuella forskningen. Många studier är fallstudier eller studier med mycket få deltagare. Slutsatser dras från forskning där kontrollgruppsdata, normdata eller data från jämförelsegrupper saknas. I många stycken saknas helt enkelt evidens. Vidare saknas i stor utsträckning svensk och nordisk specialpedagogisk forskning.
Genomgången av forskningen i översikten visar på att fortsatt och förbättrad forskning är angeläget.
Forskningsområden för svenska förhållanden
Forskningsöversikten ger stöd för fortsatt forskning kring svenska förhållanden inom flera områden. Goda exempel (1) är ett sådant område. Är det möjligt att identifiera de faktorer i undervisningen som underlättar inlärningen hos eleverna med hörselnedsättning? Vad fungerar? Vad är det som gör vissa elever till goda läsare till exempel?
Ett annat område är elevernas sociala och psykologiska fungerande i ett långstidsperspektiv (4). Det finns relativt lite forskat kring hur grupperna själva upplever det.
548
SOU 2016:46 |
Forsknings- och kunskapssammanställning |
Det behövs även mer forskning om effekten av tvåspråkighet (5), teckenspråk – svenska. Hur påverkas språkutvecklingen? Vilka är effekterna av tidig språklig intervention? Vilken inverkan har tvåspråkigheten på läsförmågan?
Fortfarande behövs beskrivande och kartläggande forskning (6) om bland annat elevernas förmågor. Studierna bör inkludera elever med annat modersmål samt elever med ytterligare funktions- nedsättning. Hur skolmiljön ser ut både pedagogiskt och tekniskt bör även beforskas ytterligare och belysa betydelsen av dessa faktorer.
Slutligen behövs ytterligare forskning som rör specifika under- visningsämnen (7), såsom naturvetenskap och matematik.
Forskningsområden med ett eventuellt nordiskt samarbete
Förutom forskning för svenska förhållanden finns ett behov av studier med vetenskapligt goda metoder som behöver inkludera många deltagare. Det kan därför finnas behov av nordiskt sam- arbete kring ett antal forskningsområden.
Longitudinella studier (2) behövs för att undersöka långsiktiga effekter. Behovet av interventionsstudier (3) är stort. De skulle till exempel kunna handla om minnesfunktion och insatser för att förbättra läsförmågan hos elever med hörselnedsättning.
Enligt Dahlgren Sandberg finns det även ett behov av experimentellt upplagda studier med god kontroll, adekvata statistiska analyser och tvärvetenskaplig forskning. Eftersom elevernas livs- situation är påverkad av medicinska, sociokulturella, psykologiska och pedagogiska frågor som interagerar är det viktigt att de ses i sitt sammanhang.
Dahlgren Sandberg pekar även på behovet av forskning om utbildning och kompetensutveckling för logopeder, audiologer, specialpedagoger och andra stödfunktioner. Likaså behövs forsk- ning kring det stöd från experter som lärare behöver i sin under- visning. Slutligen framhåller Dahlgren Sandberg behovet av del- tagarstyrd forskning som inkluderar personal i projekten utan att för den sakens skull nödvändigtvis vara aktionsforskning.
549
Forsknings- och kunskapssammanställning |
SOU 2016:46 |
27.3Forskning om grav språkstörning – en sammanfattning
Diagnosdefinitionen av generell språkstörning i
En uttömmande förklaring av orsaken till språkstörning hos barn saknas, men i nuläget råder allt större samstämmighet om att språkstörning orsakas av samverkan mellan genetiska och miljö- mässiga faktorer.
Förekomsten av språkstörning hos barn varierar beroende på var gränsen dras för språkstörning, barnets ålder och undersöknings- metod, med högre prevalens för yngre barn och i studier av kliniska urvalsgrupper.
27.3.1Grav språkstörning i skolåldern
Longitudinella studier visar att språkliga svårigheter i förskole- åldern kvarstår under skolåren, men att språkstörningen ändrar karaktär under barnets utveckling. Barn med lättare uttalsavvikelser löper mindre risk för bestående språkliga svårigheter, medan ungefär 80 procent av de barn som i förskoleåldern hade påverkan på språkförståelse, ordförråd och grammatisk förmåga uppvisar motsvarande problematik även i skolåldern. I skolåldern framstår ordförråd, språkförståelse och läs- och skrivförmåga som särskilt drabbade språkliga områden. I flera studier konstateras fall av generell utvecklingsförsening och autismspektrumstörning bland elever med språkstörning.
När det gäller språkstörningens effekter på språkets olika domäner framträder svårigheter med förståelse och användning av mer komplex fonologi och grammatik. Dessutom noteras svårig- heter att organisera ordförrådet. Dessa språkstrukturella svårigheter leder till problem med språkanvändning, särskilt i krävande situationer med högre språklig belastning som till exempel i skolan. De leder också till betydande svårigheter med läs- och skrivinlärning.
550
SOU 2016:46 |
Forsknings- och kunskapssammanställning |
Internationellt etablerade kliniska och pedagogiska tränings- program behöver i många fall utvärderas i svenska förhållanden.
27.3.2Måluppfyllelse
I forskningsöversikten framträder en samstämmig bild av varaktiga konsekvenser av språkstörning under skolåren. Elever med generell språkstörning har särskilda svårigheter att nå skolans mål, men även förskolebarn med endast lättare språkliga problem presterar under den förväntade nivån i skolan. Läs- och skrivförmåga och komplex språkförståelse förefaller vara av stor betydelse för skol- prestationen. Det krävs individuell anpassning av skolans insatser med anledning av den stora spridningen i förmåga hos elever med språkstörning.
27.3.3Skolplacering och undervisningstyp
Sandberg konstaterar i forsknings- och kunskapsöversikten att det saknas forskning för att entydigt kunna rekommendera skol- placering och undervisningstyp för elever med grav språkstörning. De få undersökningar som ändå genomförts indikerar en viss fördel för de elever som undervisats integrerat i stället för segregerat. Såväl svenska som internationella kvalitativa undersökningar indikerar dock att mindre elevgrupper med anpassad undervisning ger lärare möjlighet att skapa en gynnsam inlärningsmiljö och goda utvecklingsmöjligheter för eleverna. Komplexiteten i frågan och avsaknad av forskning gör att valet av undervisningstyp bör göras individuellt utifrån elevens förutsättningar och skolans möjlighet att ge lämpligt pedagogiskt stöd.
27.3.4Psykosocial situation
Trots att variationen inom gruppen är stor löper elever med språkstörning som grupp en förhöjd risk för inåt- och utåtagerande beteende samt svårigheter med sociala relationer under skoltiden. Detta kan i sin tur leda till problem med att bland annat skapa och upprätthålla kamratrelationer. Det är sällan som kopplingen till
551
Forsknings- och kunskapssammanställning |
SOU 2016:46 |
elevernas språkstörning uppmärksammas vilket kan leda till att svårigheterna lämnas utan åtgärd.
27.3.5Grav språkstörning och flerspråkighet
Språkstörning förekommer hos flerspråkiga elever i samma utsträckning som hos enspråkiga elever. Den varken försvåras eller orsakas av flerspråkigheten. Det förekommer både under- och överdiagnostisering av gruppens språkliga svårigheter, vilket delvis kan förklaras av bristen på bedömningsmaterial som är anpassat för flerspråkiga elever. Insatser på elevens båda språk leder till större utveckling. Avgörande för hur respektive språk utvecklas är även elevens användning av sina språk och språkens ställning i samhället.
27.3.6Grav språkstörning vid andra tillstånd
Hörselnedsättning kan medföra betydande språkliga svårigheter, ibland lika omfattande som vid språkstörning. Svårigheterna drabbar dock inte alla med hörselnedsättning. Jämfört med barn och ungdomar med språkstörning noteras mindre påverkan på språkförståelse och större möjlighet till förbättring under skoltiden.
Pragmatiska svårigheter dominerar vid både autismspektrum- störning och ADHD. Vid autismspektrumstörning påverkas det språkliga samspelet av en nedsatt anpassningsbarhet till samtals- partnern och situationen. Även vid ADHD är det vanligt med brott mot samtalets regler. Vid båda funktionsnedsättningarna före- kommer strukturella svårigheter där problem med språkets form kan maskera pragmatiska svårigheter.
Den höga samförekomsten mellan språkstörning och andra neuro- psykiatriska och neurokognitiva tillstånd har lett till diskussion inom forskning och klinisk verksamhet. Eftersom svårigheter med språk eller språkanvändning förekommer som symptom vid alla neuropsykiatriska tillstånd kan det vid tidig identifiering av språk- liga svårigheter vara svårt att avgöra vilken diagnos som kommer att vara mest passande i skolåldern.
552
SOU 2016:46 |
Forsknings- och kunskapssammanställning |
27.4Behov av och förslag på ny forskning om grav språkstörning
Utredningens förslag: Med utgångspunkt i forsknings- och kunskapsöversikten Utbildning för elever med grav språkstörning
– en forsknings- och kunskapsöversikt bör ny forskning särskilt fokusera på:
1.Anpassning av tester och bedömningsmaterial till svenska förhållanden
2.Behandlingsstudier
3.Longitudinella studier
4.Epidemiologiska studier.
I sin forsknings- och kunskapsöversikt konstaterar Sandgren att den språkliga förmågan framstår som avgörande för att inhämta de kunskaper och färdigheter som läroplanen beskriver. Följaktligen blir konsekvenserna på skolsituation och inlärning omfattande för elever med grav språkstörning.
Av forskningsöversikten framkommer att långvariga insatser och anpassningar är nödvändiga för elever med grav språkstörning och Sandgren menar att det krävs samarbete mellan professioner för att skapa goda möjligheter för eleverna att utvecklas i skol- situationen. Stora vinster skulle göras om samarbetet omfattade planeringen av insatserna, genomförandet i klassrummet såväl som utvärdering av insatserna.
För att säkerställa kvaliteten på de insatser som görs för elever med grav språkstörning är det angeläget att ytterligare forskning bedrivs inom flera områden. I engelskspråkiga länder finns mycket utredningsmaterial som är väl utprovat. I Sverige däremot finns endast ett fåtal språktester med god kvalitet. Många engelsk- språkiga tester och bedömningsmaterial bör därför översättas och anpassas till svenska förhållanden (1). De bör även normeras för en svensk testgrupp. Detta skulle leda till att utredningsresultat blir mer tillförlitliga och jämförbara.
Det saknas även tillräckliga utvärderingar av de insatser som görs för elever med grav språkstörning. Det finns därför behov av behandlingsstudier (2), som jämför effekten av olika insatser.
553
Forsknings- och kunskapssammanställning |
SOU 2016:46 |
Studierna bör jämföra olika skolplaceringars effekter på språk- utvecklingen och relatera måluppfyllelse till psykosocialt mående. Detta skulle enligt Sandgren belysa tidigare outforskade aspekter av samspelet mellan kraven som ställs i undervisningen och elevernas välbefinnande. Studierna skulle enligt utredningen även svara mot behovet av forskning för att entydigt kunna rekommendera skol- placering och undervisningstyp för elever med grav språkstörning.
När det gäller longitudinella studier (3) är de flesta som omnämns i forsknings- och kunskapsöversikten gjorda med engelskspråkiga deltagare. Longitudinella studier behöver därför genomföras utifrån svenska förhållanden eftersom både rutiner för diagnostisering och föreslagna åtgärder skiljer sig åt mellan länder. Språklig och
Enligt Sandgren saknas även svenska epidemiologiska undersökningar (4) i Sverige, där förekomsten av svårigheter i ett oselekterat befolkningsutsnitt studeras. Sådana studier kan ge säkrare besked om förekomsten av språkliga svårigheter i befolkningen än kliniska studier, som undersöker exempelvis hur många som har diagnostiserats. Utredningen menar att även denna typ av studier kan behövas.
554
28 Konsekvenser av förslagen
28.1Ekonomiska konsekvenser
28.1.1Navorganisation
Utredningen lämnar i avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, förslag som syftar till att öka samordningen mellan statliga, landstingsanknutna och kommunala aktörer för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning.
Kostnader för staten
Utredningens förslag innebär bland annat att det inom Special- pedagogiska skolmyndigheten, SPSM, ska finnas
Som framgår av tabell 28.1 nedan uppgår den sammanlagda kostnaden för navorganisationen till 27 250 tkr per år. Frågan om finansiering av de regionala samordnarna har diskuterats med SPSM och det är utredningens uppfattning den kan ske genom interna omfördelningar av myndighetens befintliga anslag. Den kvarstående kostnaden om 19 750 tkr per år finansieras genom de medel som frigörs från specialskolan i och med utredningens förslag om avveckling av Hällsboskolan och koncentration av regionskolorna. Enligt utredningens beräkningar i avsnitt 28.1.2 nedan kommer det att frigöras 7 352 tkr från specialskolan det första året. År två frigörs 22 056 tkr.
555
Konsekvenser av förslagen SOU 2016:46
Tabell 28.1 Statens kostnader för naven per år, tkr
Typ av tjänst |
Antal tjänster |
Kostnad |
|
|
|
Samordnare (regional) |
15,0 |
7 500 |
Målgruppsspecifik kompetens (regional) |
30,0 |
15 000 |
|
|
|
Administration (regional) |
7,5 |
3 750 |
Webbredaktion (nationell) |
2,0 |
1 000 |
|
|
|
Totalt |
54,5 |
27 250 |
För att möjliggöra arbetet i nav föreslår utredningen en nationell vägledande överenskommelse mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL. Kostnaderna för att ta fram denna ryms enligt utredningens bedömning inom ramen för berörda parters nuvarande anslag. Likaså menar utredningen att kostnaden för ett nationellt råd som bör bestå av SPSM, Skolverket, Socialstyrelsen, SKL, Friskolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund ryms inom ramen för respektive parts nuvarande anslag eller verksamhet.
De insatser som SPSM ska bidra med inom ramen för nav- samverkan kring enskilda elever utgör i sig inga nya arbetsuppgifter utan faller inom ramen för myndighetens uppdrag att ge råd och stöd. Dessa medför således inga ökade kostnader för vare sig myndigheten eller staten.
Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag om inrättandet av en navorganisation ökade kostnader för staten om högst 19 750 tkr per år. Dessa ökade kostnader finansieras emellertid med hjälp av de minskade statliga kostnaderna för specialskolan som är resultatet av utredningens övriga förslag. Det första året uppgår de minskade statliga kostnaderna till 7 352 tkr (halvårseffekt). År två uppgår de minskade statliga kostnaderna till 22 056 tkr.
Kostnader för kommuner och landsting
Syftet med utredningens förslag om samverkan genom nav är, för att citera nationalekonom Ingvar Nilsson, att motverka att varje aktör går in med sitt insatspaket utan att ta reda på vad mottagaren behöver.
556
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
Redan i dag har både kommuner och landsting ansvar för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. För kommunens del handlar det bland annat om ansvaret för utbild- ningen. Landstingen å sin sida ansvarar för bland annat habiliter- ande insatser och logopedi.
Ansvaret tas i dag i stor utsträckning utan att andra berörda parter är involverade. Det får som konsekvens att stat, landsting och kommun kan vidta åtgärder som i viss mån är överlappande eftersom kommunikationen mellan aktörerna inte fungerar, se avsnitt 18.2 Utredningens förslag om regionala nav.
Navorganisationen innebär att aktörerna tar ett gemensamt ansvar och samordnar insatserna. I stället för att tre aktörer vidtar åtgärder oberoende av varandra kan samordningen medföra att endast en eller kanske två aktörer behöver vidta åtgärder. Förslaget medför därför ingen ökad kostnad för kommuner och landsting eftersom dubbelarbete undviks. Snarare borde samverkan genom nav kunna leda till kostnadsbesparande effektiviseringar. Storleken på dessa är emellertid svåra att uppskatta.
28.1.2Inrättandet av
I kapitel 20, Ökad flexibilitet och rätten till utbildning, föreslår utredningen bland annat att skolhuvudmän ges rätt att inom sin organisation inrätta särskilt anpassade kommunikativa miljöer för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning,
Vidare föreslår utredningen i avsnitt 10.3 Stärk teckenspråket i specialskolan en koncentration av regionskolorna för att stärka den teckenspråkiga miljön på de kvarvarande skolenheterna.
557
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
Successiv avveckling av Hällsboskolan
Enligt utredningens förslag ska Hällsboskolan avvecklas successivt under en period av som längst tio år. Avvecklingen leder till minskade statliga kostnader för elever med grav språkstörning inom ramen för specialskolan.
Enligt SPSM:s prognos kommer Hällsboskolan att ha omkring 275 elever år 2018, vilket är tiden för när utredningen föreslår att avvecklingen ska inledas. Enligt officiell statistik från Skolverket var genomsnittskostnaden för en elev inom Hällsboskolan 638,3 tkr år 2014. Det medför enligt utredningens beräkningar att den sammanlagda kostnaden för Hällsboskolan år 2018 uppgår till omkring 175 530 tkr per år.
Enligt SPSM:s årsredovisning uppgick intäkterna från kommunala elevavgifter till 143 284 tkr år 2014. Samma år var 502 elever inskrivna i specialskolan varav 108 i Hällsboskolan. Enligt utredningens beräkningar var den statliga kostnaden per elev i Hällsboskolan 352,9 tkr år 2014. Utifrån SPSM:s prognos för elev- antalet vid Hällsboskolan år 2018 beräknar utredningen att staten står för 97 040 tkr av den totala kostnaden för Hällsboskolan år 2018. Om den statliga kostnaden minskar med en tiondel varje år som avvecklingen pågår innebär det att statens kostnader minskar med 9 704 tkr per år. Av tabell 28.2 nedan framgår den ungefärliga storleken på de minskade kostnaderna per år.
Tabell 28.2 Minskade statliga kostnader för Hällsboskolan, tkr
Ackumulerad kostnadsminskning
År |
Minskad kostnad |
2018 (halvårseffekt) |
4 852 |
2019 |
14 556 |
2020 |
24 260 |
2021 |
33 964 |
|
|
2022 |
43 668 |
2023 |
53 372 |
|
|
2024 |
63 076 |
2025 |
72 780 |
2026 |
82 484 |
2027 |
92 188 |
|
|
2028 (halvårseffekt) |
97 040 |
558
SOU 2016:46 Konsekvenser av förslagen
Alternativet att låta elever med grav språkstörning även fortsätt- ningsvis ha rätt att tas emot i specialskolan är enligt utredningens bedömning kostnadsdrivande.
Utifrån utredningens bedömning av storleken på gruppen elever med grav språkstörning skulle omkring 7 000 elever ha rätt att tas emot i specialskolan om de så önskade, se avsnitt 11.5 Storleken på gruppen elever med grav språkstörning. I figur 28.1 nedan illustreras de totala kostnaderna för Hällsboskolan beroende på hur många elever med grav språkstörning som väljer att gå i specialskolan. Som ovan redovisats var den genomsnittliga kostnaden för en elev i
Hällsboskolan |
omkring |
640 tkr år 2014. För det fall samtliga |
7 000 elever tas |
emot i |
specialskolan innebär det en kostnad på |
4 500 mnkr per år1. |
|
|
Figur 28.1 Kostnader för Hällsboskolan i relation till antal inskrivna elever, mnkr
|
5000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mnkr |
3000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
640 tkr/elev |
|
1500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
500 |
1000 |
1500 |
2000 |
2500 |
3000 |
3500 |
4000 |
4500 |
5000 |
5500 |
6000 |
6500 |
7000 |
|
0 |
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
Antal inskrivna elever |
|
|
|
|
|||||
1 Den sammanlagda kostnaden delas mellan staten och inskrivna i specialskolan, som enligt SKOLFS 1997:1 ska specialskolan.
de kommuner som har elever betala ersättning för platserna i
559
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
Med anledning av avvecklingen av Hällsboskolan bör SPSM få minskade kostnader för Nämnden för mottagande i specialskolan och för
Omfördelningen inom regionskolorna
I avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i specialskolan, föreslår utred- ningen en koncentration av regionskolorna för elever med dövhet eller hörselnedsättning från fem enheter till tre enheter i syfte att stärka teckenspråkets ställning på de kvarvarande skolenheterna. En koncentration leder enligt utredningens beräkningar till minskade statliga kostnader. Utgångspunkten för utredningens beräkningar är att skolenheter med färre elever dras med större
Under 2014 var den genomsnittliga kostnaden för en elev vid regionskolornas små skolenheter 1 048 tkr. Denna kostnad kan jämföras med den genomsnittliga kostnaden för en elev vid en normalstor regionskola som år 2014 uppgick till 704,5 tkr. Mellan- skillnaden uppgår till 343,5 tkr per elev. En omlokalisering av elever från en dyr skolenhet till en mer kostnadseffektiv skolenhet skulle enligt utredningen frigöra 343,5 tkr per elev. Om samtliga elever från de två skolenheter som avvecklas följer med till de kvarvarande skolenheterna skulle det handla om ett minimum av 84 elever. En sådan flytt skulle således leda till minskade kostnader på 28 854 tkr. Hela beloppet utgörs av statliga medel eftersom de kommunala avgifterna förväntas följa med eleverna till deras nya skolor.
Vid de kvarvarande skolenheterna är det rimligt att förvänta sig något ökade kostnader för boende och resor. Ett troligt scenario är dock att det i första hand är redan etablerade boendeelever som väljer att flytta med varför det enligt utredningen är sannolikt att
560
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
omkring 5 000 tkr av de 28 854 tkr kan frigöras varje år under en femårsperiod. Efter femårsperioden kommer 25 000 tkr att frigöras årligen. Se tabell 28.3 nedan.
Tabell 28.3 Minskade statliga kostnader för regionskolorna, tkr
Ackumulerad kostnadsminskning
År |
Minskad kostnad |
|
|
2018 (halvårseffekt) |
2 500 |
2019 |
7 500 |
|
|
2020 |
12 500 |
2021 |
17 500 |
|
|
2022 |
22 500 |
2023 (halvårseffekt) |
25 000 |
Grundskoleutredningens förslag om förlängd skolplikt
I SOU 2015:81, Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skol- plikt och lovskola, föreslog Grundskoleutredningen en förlängd skolplikt som omfattade även specialskolans elever. Med beaktande av Grundskoleutredningens bedömning att den förlängda skol- plikten kommer att fullgöras i gymnasiet och inte i specialskolan kan utredningen konstatera att förslaget inte påverkar avvecklingen av Hällsboskolan respektive koncentrationen av regionskolorna. Frågan bereds för närvarande inom Utbildningsdepartementet.
Inrättande av
I syfte att bidra till ökad måluppfyllelse och större möjlighet för elever och föräldrar att välja skola föreslår utredningen i avsnitt 20.2,
561
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
Kostnader för staten
Enligt utredningens förslag i avsnitt 21.2, Att säkra regional kompetens, och 21.3, Stöd till kvalitetshöjande åtgärder i utveck- lingsprojekt, kan
Av figur 28.2 nedan framgår att när avvecklingen av Hällsboskolan och koncentrationen av regionskolorna är slutförd kommer sammanlagt 122 mnkr av de statliga resurserna att årligen kunna läggas på elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning utanför specialskolan. Av dessa medel kommer knappt 20 mnkr årligen att gå till finansieringen av naven enligt utredningens förslag, se ovan. Återstoden av medlen ska enligt utredningen gå till inrättandet av
Figur 28.2
|
140 |
|
|
120 |
|
|
100 |
|
Mnkr |
80 |
|
60 |
||
|
||
|
40 |
Frigjorda medel från specialskolan
Medel som frigörs från Hällsboskolan och regionskolorna
i och med avvecklingen av Hällsboskolan och omfördelningen inom regionskolorna, mnkr. Med 2018 avses läsåret 2018/19 etc.
20
0
År
562
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
Statens kostnad för
Figur 28.3
Statens årliga kostnad för
20 |
|
Grav språkstörning |
|
||
|
||
|
|
Dövhet |
|
|
|
|
|
|
82 |
|
hörselnedsättning |
Även under avvecklingen av Hällsboskolan och koncentrationen av regionskolorna kommer medel att avsättas för
Den omständigheten att tillhörighet till målgrupp för en SAK- miljö kan överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd innebär att överklagandenämnden skulle kunna få något ökade kostnader. Den totala ökningen blir dock liten eftersom nämnden inte längre behöver pröva frågan om mottagande i specialskolan för elever med grav språkstörning. Enligt utredningen bör mellanskillnaden rymmas inom ramen för nämndens befintliga anslag.
563
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
Kostnader för kommuner
Oavsett om en elev med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning fullgör sin skolplikt i specialskolan eller i grundskolan har kommunen kostnader för eleven. Enligt SKOLFS 1997:1 debiterades lägeskommunerna 222,9 tkr för en plats i specialskolan kalenderåret 2014, medan övriga kommuner debiterades sammanlagt 334,4 tkr.
Att avveckla Hällsboskolan innebär att kommunerna kommer att bära kostnaden för Hällsboeleverna fullt ut vare sig de går i en kommunal verksamhet eller i en fristående skola. Enligt utred- ningens förslag ska ersättningen till en fristående skola uppgå till samma belopp som för motsvarande kommunal verksamhet. Såvitt utredningen erfarit utgår i dagsläget som regel inga tilläggsbelopp för elever med grav språkstörning, men däremot för elever med dövhet eller hörselnedsättning.
Av tabell 28.4 nedan framgår att kommunerna hade en genom- snittlig kostnad på 285,4 tkr per elev i Hällsboskolan år 2014. Enligt uppgifter till utredningen varierade kostnaden för en elev i en så kallad kommunikationsklass mellan 192 och 282,8 tkr samma år. Att ersätta Hällsboskolan med
Tabell 28.4 Kostnadsfördelning mellan staten och kommunen
Jämförelse av kostnad per elev 2014, tkr
Kostnadsansvarig |
Hällsboskolan |
|
Staten |
352,9 |
0 |
Kommunen |
285,4* |
|
Totalt |
638,3 |
*År 2014 hade SPSM intäkter för elevavgifter på 143 284 tkr för sammanlagt 502 elever.
**Enligt uppgifter till utredningen har kostnaden för en elev i en så kallad kommunikationsklass varierat mellan
Kostnader för enskilda huvudmän
Utredningens förslag om
564
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
stöd. Det skulle kunna påverka enskilda huvudmäns möjlighet att få tilläggsbelopp för anpassningar som hittills gjorts inom ramen för särskilt stöd. Genom förslaget om att enskilda huvudmän ska få ersättning för de anpassningar som behövs för att åstadkomma en sådan miljö ökar inte deras kostnader. Enskilda huvudmän kommer genom förslaget att få ersättning på samma nivå som för en motsvarande kommunal verksamhet, se avsnitt 20.2.6 Organisation av
I skrivande stund gör Skolkostnadsutredningen, U2014:14, en översyn av redovisning av kostnader för skolväsendet på huvud- manna- och skolenhetsnivå. Nuvarande utredning har haft en dialog med Skolkostnadsutredningen om ersättning till enskilda huvudmän för
28.1.3Förändrat och utökat
I kapitel 21, SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder, lämnar utredningen förslag om förändringar av
Att statsbidrag ska kunna beviljas för kunskapsspridning och kollegialt lärande medför inga ökade kostnader för staten eftersom det är staten som reglerar dimensioneringen av statsbidraget. Där- emot innebär förslaget att vissa kommunala eller enskilda skol- huvudmän kan få ökade resurser om de beviljas statbidrag för detta ändamål.
Förslaget om att
565
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
Enligt utredningens beräkningar kommer inga medel att tillföras
När avvecklingen av Hällsboskolan och koncentrationen av regionskolorna är slutförd kommer omkring 102 mnkr att tillföras
Tabell 28.5 Beräknad utökning av
Ökningen sker successivt i takt med avvecklingen av Hällsboskolan och koncentrationen av regionskolorna
År |
Ökning av statsbidraget |
2018 (halvårseffekt) |
– |
2019 |
2,30 |
|
|
2020 |
17,01 |
2021 |
31,71 |
|
|
2022 |
46,42 |
2023 |
58,62 |
|
|
2024 |
68,32 |
2025 |
78,04 |
|
|
2026 |
87,73 |
2027 |
97,44 |
|
|
2028 (halvårseffekt) |
102,29 |
|
|
Kostnaden för den eventuella informationsinsats som behövs med anledning av utredningens föreslagna ändringar av statsbidrag för
566
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning bedöms rymmas inom ramen för SPSM:s befintliga anslag.
28.1.4Riksgymnasium för elever med grav språkstörning
Utredningens förslag i avsnitt 20.5, Riksgymnasium för elever med grav språkstörning, om att Örebro kommun i sin gymnasieskola får anordna utbildning för elever med grav språkstörning innebär ett förtydligande av en verksamhet som redan i dag bedrivs av Örebro kommun. Förslaget innebär att dagens dimensionering av elever med grav språkstörning blir oförändrad och att finansieringen följer den föreslagna finansieringsprincipen för RgT2.
I förhållande till dagens reglering av målgruppen till RGD/RGH i 10 kap. gymnasieförordningen (2010:2039) innebär förslaget en formell utökning av målgruppen till riksgymnasiet till att även omfatta elever med grav språkstörning. Däremot medför förslaget ingen reell förändring eftersom elever med grav språkstörning redan tas emot till RGD/RGH.
När det gäller finansieringen av RgS innebär utredningens förslag att antalet elever vid RgS i princip förblir oförändrat i för- hållande till antalet elever med grav språkstörning vid RGD/RGH. Den totala kostnaden för verksamheten beräknas således förbli oförändrad.
I dag står staten för större delen av kostnaden för verksamheten vid RGD/RGH. Läsåret 2015/16 utgick statsbidrag med 292,8 tkr per elev, sammanlagt 101,3 mnkr. Dessutom utbetalades
2 Se förslag om finansiering i SOU 2014:24 Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning.
567
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
Enligt kommunen är kostnaden för en elev med dövhet eller hörselnedsättning i princip densamma som för en elev med grav språkstörning. Den föreslagna finansieringen av RgS innebär att ansvaret för kostnaderna förskjuts så att hemkommunerna nu åläggs det huvudsakliga finansieringsansvaret för utbildningen, i stället för staten. Det innebär att kommunerna kommer att bära de kostnader som statsbidraget om 292,8 tkr per elev i dag täcker. Staten står dock även fortsättningsvis för de huvudsakliga kost- naderna för boende och resor. Sammantaget bedöms kostnaderna för staten minska med omkring 29 mnkr för ett RgS med omkring 100 elever. Samtidigt beräknas kommunernas kostnader att öka med motsvarande belopp. Per elev innebär det ökade kostnader på omkring 290 tkr.
Enligt finansieringsprincipen är utgångspunkten vid ny verk- samhet att den bör finansieras från den första kronan. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensation från staten. I det aktuella fallet blir det en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommunerna. Som konstaterades ovan tas redan i dag elever med grav språkstörning emot vid RGD/RGH. Elevernas hemkommuner betalar redan i dag interkommunal ersättning för utbildningen vid RGD/RGH. I den bemärkelsen utgör inte RgS någon ny verksamhet, även om ersätt- ningsnivån nu höjs i enlighet med det förslag som presenterades för RgT. Med beaktande av detta och de kostnader som kommunerna hade haft för elevernas anpassningar om de stannat kvar i hem- kommunen menar utredningen att kommunerna helt ska avräknas ersättning från staten.
28.1.5Förändrat uppdrag för Specialpedagogiska skolmyndigheten
När det gäller utredningens förslag i kapitel 19, Förändrad roll för SPSM, om att SPSM ska vara mer proaktiva, arbeta mer elevnära och komma längre ut i klassrummet menar utredningen att det handlar om ett förändrat och prioriterat arbetssätt hos myndig- heten. Förslagen medför därför inga nya kostnader för SPSM och därmed inte heller för staten.
568
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
28.1.6Teckenspråkets ställning och modersmål
Utredningen lämnar i avsnitt 9.2, Förstärkt rätt till teckenspråk, förslag om att likställa teckenspråk med nationella minoritetsspråk i skollagen. Förslaget innebär att kommuner som inte tidigare varit tvungna att erbjuda modersmålsundervisning i teckenspråk för att elevantalet understigit fem elever nu måste försöka anordna undervisning om så bara en ensam elev efterfrågar det.
Förslaget skulle kunna innebära vissa ökade kostnader för skolhuvudmän. Enligt finansieringsprincipen är utgångspunkten i sådana fall att den föreslagna regleringen bör finansieras från första kronan. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas eller landstingens befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensation från staten3. I det aktuella fallet blir det en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommuner och landsting.
Redan i dag har kommuner ansvar för att erbjuda modersmåls- undervisning i teckenspråk under vissa förutsättningar. Förslaget innebär således inget nytt uppdrag utan snarare ändrade förut- sättningar för ett befintligt uppdrag. Många större kommuner har sannolikt redan i dag åtminstone fem elever som efterfrågar modersmålsundervisning i teckenspråk. De har därmed redan en skyldighet att erbjuda sådan undervisning om det finns en lämplig lärare. För dessa kommuner kommer utredningens förslag inte att innebära någon utökad skyldighet och därmed inga ökade kost- nader. Förslaget skulle således bara kunna innebära ökade kostnader för de kommuner som har färre än fem elever som efterfrågar modersmålsundervisning. Detta under förutsättning att en lämplig lärare finns att tillgå.
Den omständigheten att staten kan erbjuda fjärrundervisning genom entreprenad innebär inga utökade skyldigheter för kommunerna att erbjuda modersmålsundervisning i teckenspråk eftersom entreprenadförhållandet är frivilligt. Därmed uppstår inga ökade kostnader för kommunerna, bara ökade möjligheter att till- handahålla en lämplig lärare. Med beaktande av att kommuner redan i dag har ett ansvar för att erbjuda modersmålsundervisning i
3 Sveriges Kommuner och Landsting (2015a) Materialet är utformat av tjänstemän på Finansdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting.
569
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
teckenspråk under vissa förutsättningar får de eventuella ökade kost- naderna anses befogade. Utredningen menar därför att kommunerna helt ska avräknas ersättning från staten.
Efterfrågan på fjärrundervisning i teckenspråk från SPSM skulle kunna öka som följd av förslaget och utredningens förtydligande av SPSM:s uppdrag i frågan, se avsnitt 9.2 Förstärkt rätt till tecken- språk. En ökad efterfrågan skulle emellertid inte vara kostnads- drivande för myndigheten eftersom den erhåller ersättning för tjänsten i enlighet med bestämmelserna om entreprenad.
28.1.7Kursplaner
I avsnitt 9.3, Kursplaner i teckenspråk, föreslår utredningen bland annat att regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att för grund- skolan respektive grundsärskolan ta fram kursplan i modersmål – teckenspråk som likställt nationella minoritetsspråk. Dessutom ska samma regler gälla för beräkning av meritvärde när det gäller teckenspråk som moderna språk som språkval. Enligt utredningens bedömning ryms kostnaden för dessa uppdrag inom ramen för Skolverkets befintliga anslag och medför således inga ökade kost- nader för vare sig Skolverket eller staten.
28.1.8Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan
Ny tydligare målgruppsdefinition
Enligt utredningens tilläggsdirektiv Dir. 2016:6 bör utgångs- punkten för utredningens förslag om ny målgrupp till specialskolan vara att elever som inte behöver gå i specialskolan inte heller ska göra det. I avsnitt 22.3, Ny tydligare målgruppsdefinition, föreslår utredningen att specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, dövblindhet eller synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning.
När det gäller elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö innebär förslaget att de elever som önskar få sin undervisning på huvudsakligen talad svenska inte tas emot
570
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
längre. Hur många elever det skulle röra sig om är svårt att prognosticera. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att anta att de flesta av de elever som i dag får sin undervisning på huvudsakligen talad svenska ändå skulle föredra specialskolan som skolform trots att inriktningen nu är tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Förslaget bedöms således inte innebära några större förändringar i elevunderlag och därmed inte heller i kostnader för staten eller kommunerna. Att elever med till exempel talstörning nu kan omfattas av målgruppsdefinitionen innebär inte någon utvidgning av målgruppen. Detta eftersom dessa elever redan i dag tas emot i den regionala specialskolan trots att lagstöd saknas.
Elever med dövblindhet eller synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning tas i dag emot i specialskolan. Utredningens förslag om att elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning som leder till behov av omfattande anpassning ska tas emot i specialskolan innebär i sak ingen förändring av gruppen. Förslaget utgör enbart ett tydliggörande av vilka elever som redan i dag anses ska ha tillträde till specialskolan. Förslaget medför således varken ökade eller minskade kostnader för staten eller kommunerna.
Allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan
Utredningen föreslår att Skolverket bör få i uppdrag att, i sam- verkan med SPSM, utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan, se avsnitt 22.4. Enligt utredningens bedömning ryms kostnaden för detta inom ramen för respektive myndighets befintliga anslag.
Otidsenligt med regionskolor respektive riksskolor
Utredningen föreslår i avsnitt 22.5, Otidsenligt med regionskolor respektive riksskolor, att uppdelningen mellan riksskolor och regionskolor ska upphöra. Som beskrivs i avsnittet kan förslaget innebära en större frihet för SPSM i egenskap av huvudman att organisera sin skolverksamhet. I och med att myndighetens grund- uppdrag att bedriva skolverksamhet för vissa målgrupper är oför-
571
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
ändrat menar utredningen att upphörandet av regionskolor respektive riksskolor inte har någon negativ påverkan på kostnad- erna för verksamheten. Förslaget innebär inte någon utökning av antalet skolenheter. Snarare skulle förslaget kunna leda till en effektivisering av skolverksamheten. Storleksordningen på de förmodade minskade kostnaderna är emellertid svår att uppskatta.
28.1.9Behov av forskning
Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredningen klargöra behov av ny forskning. De förslag som utredningen lämnar i avsnitt 27.2, Behov av och förslag på ny forskning om dövhet eller hörsel- nedsättning, och avsnitt 27.4, Behov av och förslag på ny forskning om grav språkstörning, medför inga ökade kostnader för staten. Däremot bör delar av de forskningsmedel som i dag administreras av bland annat Vetenskapsrådet på regeringens uppdrag styras mot forskning inom av utredningen föreslagna områden.
28.2Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt
Utredningens föreslagna insatser i form av navorganisation och
Utredningen har gett nationalekonom Ingvar Nilsson med flera i uppdrag att göra en socioekonomisk investeringsanalys av insatser för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Deras rapport, En barriär mellan mig och världen, ligger till grund för detta avsnitt och finns i sin helhet i bilaga 7. I allmänna ordalag kan utredningen konstatera att det finns ett samband mellan svaga skolresultat och misslyckanden på arbetsmarknaden. Sannolikheten för att hamna i utanförskap är enligt rapporten minst fyra gånger större bland personer som misslyckas i skolan än de som lyckas. Av den anledningen kan kostnaderna på lång sikt mycket väl komma att öka för stat, landsting och kommuner om inte utredningens föreslagna insatser genomförs för att öka måluppfyllelsen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning.
572
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
I rapporten är kostnaden för en utebliven insats oftast lika stor som intäkten av en framgångsrik insats. En lyckad insats för en elev kan leda till att eleven som vuxen kommer i arbete och får en ökad produktionsförmåga. Samtidigt kommer personen inte att belasta välfärdssystemen i samma utsträckning som om insatsen inte gjorts. En utebliven insats skulle å andra sidan kunna leda till att eleven inte får tillträde till arbetsmarknaden och därmed inte bidrar till produktionen. Därtill kommer en ökad belastning på välfärdssystemen i form av försörjningsstöd, vård med mera, se tabell 28.6 och bilaga 7.
Tabell 28.6 Intäkter och kostnader vid genomförd eller utebliven insats
Insats |
|
Ingen insats |
|
|
|
|
|
Intäkt |
Kostnad |
Intäkt |
Kostnad |
|
|
|
|
Ökad |
Kostnader för |
Inga kostnader för |
Minskad |
produktionsförmåga |
insatsen |
insatsen |
produktionsförmåga |
Minskade |
– |
– |
Ökade |
välfärdskostnader |
|
|
välfärdskostnader |
|
|
|
|
28.2.1Navorganisation
Syftet med navorganisationen är att insatsen ska leda till bättre samordning av stödet till elever med dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning så att elevernas måluppfyllelse kan öka och de får bättre förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden.
Som framgår ovan kan effekten av att inte vidta åtgärder vara ökade kostnader för olika aktörer inom stat, landsting och kommun. I det aktuella fallet är kostnaden för insatsen, det vill säga genomförandet av navorganisationen, redan ”betald” genom de omfördelningar av befintliga medel som utredningen föreslår. Det handlar således inte om att staten och skolhuvudmännen behöver väga den faktiska kostnaden för en insats i dag mot eventuella kostnader till följd av utebliven insats i morgon. Det handlar om att göra en förändring så att det statliga stödet når fler. Att fler med- borgare kan bidra till den gemensamma produktionen och slipper belasta välfärdssystemen leder till framtida ”intäkter” för stat, landsting och kommun.
Enligt den socioekonomiska investeringsanalysen är flera olika aktörer inblandade när en person hamnar i utanförskap. Antalet
573
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
varierar med personernas svårigheter, men rör allt som oftast kommun, landsting, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Kostnaderna som bärs av de olika aktörerna varierar även med personernas behov. I rapporten illustreras kostnaderna för några olika livsförlopp.
Livsförlopp 1
Den ekonomiska påverkan för en person som till följd av till exempel grav språkstörning inträder i arbetslivet fem år senare än övriga i årskullen uppgår till totalt 2,3 mnkr över en trettioårs- period. Den stora förlusten utgörs av produktionsförluster, omkring 1,8 mnkr, medan kostnaderna för försörjning uppgår till omkring 0,45 mnkr. Kostnaderna för försörjning bärs av kommunen.
Livsförlopp 2
Resultaten av att en person som till följd av sin funktions- nedsättning når lägre skolresultat än vad som hade kunnat vara fallet med rätt stöd i skolan kan vara att personen kommer in i ett yrke med lägre produktivitet och lön än annars. Om lönen är cirka 15 procent lägre än vad som skulle vara möjligt leder det inte bara till lägre levnadsstandard för individen utan även till att samhället tappar 15 procent av personens produktionsförmåga. Kostnaden för detta uppgår till 1,4 mnkr över en trettioårsperiod och fördelas på uteblivna skatter och avgifter till socialförsäkringssystemet.
Livsförlopp 3
Skolmisslyckanden kan även leda till exempelvis flera perioder av kortvarigt utanförskap med sjukskrivning eller arbetslöshet. De långsiktiga kostnaderna för detta uppgår till omkring 3 mnkr. Knappt 2 mnkr utgörs av produktionsförluster. I exemplet är sjuk- skrivning den dominerande orsaken till utanförskapet varför Försäkringskassan bär kostnaderna för försörjning på omkring 0,9 mnkr. Kostnaderna för landstinget uppgår till omkring 0,2 mnkr under en trettioårsperiod.
574
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
Livsförlopp 4
Kostnaderna för en person som till följd av skolmisslyckanden drabbas av perioder av nedstämdhet och depression kan uppgå till omkring 9 mnkr på lång sikt. Omkring 4 mnkr utgörs av produk- tionsförluster medan kommunen bär kostnader på omkring 2,7 mnkr och landstingets kostnader för vård uppgår till omkring 1,7 mnkr.
Livsförlopp 5
En person som till följd av sin funktionsnedsättning aldrig kommer in på arbetsmarknaden riskerar att utveckla en följdproblematik med kraftigt förhöjd vårdkonsumtion som följd. De totala kost- naderna under en trettioårsperiod uppgår till omkring 11,5 mnkr. Produktionsförlusten uppgår här till drygt 7 mnkr. De stora kost- nadsbärarna i övrigt är kommun och landsting som vardera bär kostnader på omkring 1,5 mnkr.
De samhällsekonomiska kostnaderna kan vara betydande när personer till följd av skolmisslyckanden inte tar sig in på arbetsmarknaden fullt ut. Syftet med utredningens föreslagna nav- organisation är bland annat att åstadkomma en bättre samordning av stödet till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Om navorganisationen resulterar i att man till viss del lyckas reducera effekterna av elevernas funktionsnedsättning genom stödjande insatser under skoltiden kan socioekonomiska effekter uppstå. Flera sådana scenarier illustreras i rapporten. Utgångspunkten är då inte att alla elever kan ta sig in på arbets- marknaden fullt ut, utan fokus ligger på det ekonomiska värdet av att reducera utanförskapet från att vara omfattande till mindre omfattande.
Exempel 1
Att gå från helt utanförskap med måttlig psykisk ohälsa till arbete på 50 procent med försörjningsstöd leder till en långsiktig vinst på omkring 4,5 mnkr. Det tillkommande produktionsvärdet uppgår
575
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
till omkring 2,5 mnkr och kommunen får reducerade kostnader på omkring 1,3 mnkr under en trettioårsperiod.
Exempel 2
Om en person går från att stå helt utanför arbetsmarkanden till arbete med 50 procents lönesubvention som kompensation för bristande produktivitet till följd av funktionsnedsättning kan samhällsvinsten uppgå till 2,2 mnkr över en trettioårsperiod. Sam- tidigt som det uppstår produktionsvärden tillkommer kostnader för lönesubventionen som bärs av Arbetsförmedlingen. Kommunen skulle i detta fall gå vinnande med uteblivna kostnader för olika insatser på omkring 2 mnkr.
Exempel 3
Att öka arbetskapaciteten hos en person med psykisk ohälsa från 30 procent med försörjningsstöd till 70 procent med försörjnings- stöd och förbättrad psykisk hälsa leder till långsiktiga effekter på omkring 4 mnkr. Även i detta fall är kommunen den aktör som går vinnande med uteblivna kostnader på omkring 1,5 mnkr. Det till- kommande produktionsvärdet uppgår här till omkring 2 mnkr.
Exempel 4
Om en person med viss psykisk ohälsa kan gå från ett löne- subventionerat arbete till arbete på den ordinarie arbetsmarknaden kan den långsiktiga samhällsekonomiska vinsten uppgå till knappt 7 mnkr. Produktionsvinsten uppgår endast till 1,5 mnkr medan vinsterna för uteblivna insatser från kommun och landsting totalt uppgår till 3,7 mnkr. Även Arbetsförmedlingen får minskade kost- nader för lönesubventioner på omkring 1,5 mnkr.
En insats som den utredningen föreslår skulle således kunna leda till avsevärt minskade samhällsekonomiska kostnader på lång sikt. Den stora vinnaren är kommunen. I de flesta exemplen ovan är
576
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
kommunen den aktör som bär högst kostnader på kort sikt, men också den som långsiktigt får lägre kostnader genom en insats.
Den statliga kostnaden för navorganisationen uppgår till omkring 20 mnkr per år, se avsnitt 28.1.1 Navorganisation. Målgruppen för insatsen är omkring 13 000 elever. Av dessa kommer omkring 1 000 att gå ut gymnasiet varje år. Om så få som 9 av avgångseleverna varje år kan hjälpas från att i framtiden gå från totalt utanförskap på arbetsmarkanden till lönesubventionerat arbete betalar sig invester- ingen. Därtill kommer minskade framtida kostnader för den stora andel elever som till följd av samordningen av stödinsatserna ges ökade förutsättningar att på olika sätt vara delaktiga på arbets- marknaden i högre utsträckning än vad som hade varit fallet utan samordningen.
28.2.2Inrättande av
Utredningen föreslår att skolhuvudmän inom sin organisation ska ges möjlighet att inrätta
Mot utredningens samlade förslag, alternativ 1, står det så kallade nollalternativet, alternativ 2, som innebär att inga förändringar genomförs. Nedan redogörs för de samhällsekonomiska konsekvenserna av att genomföra respektive alternativ.
Alternativ 1
Enligt utredningens bedömning skulle ett genomförande av utredningens samlade förslag innebära en nära nog frysning av 2018 års statliga kostandsläge för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Syftet med insatserna är att det statliga stödet ska nå avsevärt fler elever än det gör i dag och bidra till ökad måluppfyllelse för eleverna med ökade förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden som följd.
577
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
Som illustrerats i avsnitt 28.2.1, Navorganisation, kan stöd- insatser i skolan leda till samhälleliga vinster på lång sikt. Beroende på omfattningen av individernas svårigheter kan vinsten uppgå till
Alternativ 2
Om inga förändringar genomförs enligt utredningens förslag kommer elever med grav språkstörning alltjämt att tas emot i specialskolan och antalet regionskolor vara oförändrat. Därtill kommer att skolhuvudmän har sämre möjlighet att organisera undervisningen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning på ett ändamålsenligt sätt.
Om alla elever med grav språkstörning skulle utnyttja sin rätt att få sin utbildning tillgodosedd inom specialskolan och därmed erhålla statligt stöd skulle den totala kostnaden uppgå till omkring 4,5 Mdkr per år. Kostnaden delas mellan staten och kommunerna, se figur 28.1 ovan. Därtill kommer kostnader för elever med dövhet eller hörselnedsättning.
Om inte alla elever med grav språkstörning väljer att gå i special- skolan får de sin rätt till utbildning tillgodosedd av kommunala och fristående huvudmän. Det statliga stödet skulle då inte nå ut till alla elever utan i hög grad koncentreras till de som går i specialskolan, se kapitel 20 Ökad flexibilitet och rätten till utbildning. Det skulle precis som i dag leda till bristfällig måluppfyllelse hos eleverna med potentiellt utanförskap på arbetsmarknaden som följd. Kost-
578
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
naderna för detta är höga, vilket framgår ovan. Beroende på elev- ernas olika problematik kan de långsiktiga kostnaderna uppgå till
28.2.3Det är klokt att göra mer
Utredningens samlade förslag inbegriper statliga satsningar på i storleksordningen 120 mnkr per år. Satsningarna täcker en del av de behov som elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har i skolsituationen. Även om staten är villig att stödja andra skolhuvudmän när det gäller elever i så kallade promillegrupper är det de kommunala och enskilda huvudmännen som bär det huvudsakliga ansvaret för att eleverna ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd.
Som framgår ovan och av den socioekonomiska rapporten är det oftast kommunen som har mest att vinna på att göra insatser i skolan för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning. Utredningen ser det som angeläget att såväl kommunala som enskilda huvudmän går längre i sitt stöd till elevgrupperna än vad som är möjligt utifrån de 120 mnkr som avsätts inom ramen för utredningens föreslagna insatser. Den bedömningen bygger dels på elevernas behov av stöd och anpassning i sin skolsituation och dels på de potentiellt höga samhällsekonomiska vinsterna som kan uppnås om stöd ges. Annars riskerar kommunerna att stå med ökade kostnader i stället för intäkter.
Att det är klokt att göra mer blir tydligt i exempelvis frågan om skolskjuts. Utredningen har vid upprepade tillfällen uppmärk- sammats på dilemmat att elever ofta beviljas plats i en verksamhet anpassad efter elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i en annan kommun, men nekas skolskjuts med motiveringen att inga särskilda omständigheter finns för detta. Ett förhållandevis dyrt skolkort inom länstrafiken kan för en grund- skoleelev kosta omkring 7 500 kr per läsår4. Om en elev ges möj- lighet att gå i en regional anpassad verksamhet i en annan kommun
4 Prisexemplet gäller Västerbottens län. Inom exempelvis Stockholms län är prisbilden betydligt lägre. Om eleven i stället behöver åka taxi till skolan är kostnaden högre.
579
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
under sin grundskoletid skulle kostnaden för skolskjuts uppgå till omkring 70 tkr för hemkommunen. Insatsen skulle kunna leda till att eleven ges ökade förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden, att bidra till ökade produktionsvärden och att slippa belasta välfärds- systemet enligt exemplen ovan. Om hemkommunen i stället väljer att neka skolskjuts blir konsekvensen att eleven inte får sina behov av anpassning i skolsituationen tillgodosedda. Då ”tjänar” kommunen 70 tkr, men riskerar i stället långsiktiga kostnader på flera miljoner kronor enligt exemplen ovan. Även om kostnaden för skolskjutsen överstiger 70 tkr är det enligt utredningens bedömning klokt att göra mer.
28.3Konsekvenser för barn och ungdomar
FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) behandlar bland annat barnets bästa och barns rätt till utbildning. Enligt artikel 3 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Artikel 12 behandlar barns rätt att uttrycka sina åsikter och barns rätt att bli hörda i frågor som rör barnet. I artikel 28 erkänns barnets rätt till utbildning.
Av artikel 24 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning5 (funktionsnedsättningskonventionen) följer bland annat att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till utbildning på lika villkor som andra på sina hemorter. Vidare ska ändamålsenliga åtgärder vidtas bland annat för att säker- ställa att utbildning för barn med synnedsättning, dövblindhet, dövhet eller hörselnedsättning ges med det mest ändamålsenliga språken, formerna och medlen för kommunikation för den enskilde. Av artikel 7 följer i allt väsentligt vad som även framgår av barnkonventionen, nämligen att i alla åtgärder som rör barn med funktionsnedsättning ska barnets bästa komma i främsta rummet. Vidare ska barn med funktionsnedsättning på lika villkor som andra barn ha rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem, varvid deras åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad. För att kunna utöva denna rättighet ska barnet erbjudas stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder.
5 Förenta nationerna (2006).
580
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
Rättigheterna i barnkonventionen och funktionsnedsättnings- konventionen kommer även till uttryck i förarbetena till skollagen. Av prop. 2009/2010:165 framgår bland annat att grundläggande för att kunna ta hänsyn till barnets bästa är att barnet får komma till tals och fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Denna rätt gäller oavsett barnets ålder eller mognad. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder eller mognad. 1 kap. 10 § skollagen om särskild hänsyn till barnets bästa utgör en av portalparagraferna i skollagen. Paragrafen berör all verksamhet enligt skollagen och gäller alla barn, oavsett ålder, mognad eller andra förutsättningar.
Enligt utredningens bedömning innebär förslagen sammantaget en ökad möjlighet för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning att kunna välja skola. Dessutom innebär för- slagen en stärkt rätt till utbildning anpassad efter elevernas behov. Eleverna ges även möjlighet att, på samma villkor som andra, gå i en skola närmare hemmet.
28.3.1Navorganisation och
I avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, återfinns utredningens förslag om inrättande av nav för ökad samverkan mellan staten, landstingen och kommunerna. Förslaget bidrar enligt utredningens bedömning till ökad och tydligare samverkan mellan de parter som arbetar kring enskilda elever och bör resultera i att nödvändiga insatser från någon av parterna inte uteblir. Flera olika parter ges även möjlighet att påkalla behovet av samverkan. Det gör att risken minskar att eleven står utan stödinsatser under längre perioder. Navorganisationen stärker dessutom elevernas rätt att bli hörda, bland annat genom de regionala samordnarna och de pedagogiska kontaktpersonerna.
Utredningens förslag i kapitel 20, Ökad flexibilitet och rätten till utbildning, om att Hällsboskolan ersätts med möjligheten för huvudmän att inrätta
581
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
hemmet och närmiljön. Därmed undviks flytt hemifrån och alltför långa pendlingsvägar.
28.3.2Koncentration av regionskolor
Syftet med förslaget i avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i special- skolan, om att antalet regionskolor för elever med dövhet eller hörselnedsättning ska koncentreras är att kvaliteten i den tecken- språkiga miljön vid de kvarvarande skolenheterna ska stärkas. Möjligheten till hög teckenspråkig kompetens bland lärarna ökar också tack vare att antalet skolenheter minskar. Eleverna ges därmed ökade förutsättningar att nå målen.
Elever som går vid de skolenheter som uppgår i de kvarvarande skolenheterna ges möjlighet till omlokalisering. För det fall de väljer att inte flytta till en annan regionskola får eleverna sin rätt till utbildning tillgodosedd av andra huvudmän inom grundskolan. Tack vare utredningens förslag om inrättandet av
28.3.3Förändrat och utökat
Utredningens förslag i avsnitt 21.2, Att säkra regional kompetens, om att
I avsnitt 21.4, Utökat
582
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
28.3.4Riksgymnasium för elever med grav språkstörning
Utredningens förslag om införandet av ett riksgymnasium för elever med grav språkstörning, RgS, innebär en minskad risk för att elever med grav språkstörning nekas plats vid riksgymnasiet i Örebro med hänvisning till att de inte har behov av teckenspråk. Målgruppen beskrivs i avsnitt 20.5 Riksgymnasium för elever med grav språkstörning. Förslaget handlar om att tydliggöra en verk- samhet som redan i dag bedrivs av Örebro kommun. Omfattningen av verksamheten vid RgS förändras inte i förhållande till dagens verksamhet för elever med grav språkstörning inom ramen för RGD/RGH. Däremot menar utredningen att endast de elever vars hemkommun inte har en
28.3.5Teckenspråkets ställning och modersmål
I avsnitt 9.2, Förstärkt rätt till teckenspråk, föreslår utredningen att teckenspråk ska likställas med nationella minoritetsspråk i skol- lagen. Förslaget medför en utökad rätt för elever i behov av teckenspråk att få läsa teckenspråk som modersmålsundervisning. Genom förslaget, samt regleringen av fjärrundervisning, ökar möj- ligheten för skolhuvudmän i grundskolan att kunna erbjuda modersmålsundervisning i teckenspråk eftersom lärare finns att tillgå. Sammantaget innebär förslaget en utökad möjlighet att få läsa teckenspråk som modersmål, men också som språkval eftersom fjärrundervisningen möjliggör även detta.
6 10 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039).
583
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
28.3.6Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan
I avsnitt 22.3, Ny tydligare målgruppsdefinition, föreslår utred- ningen att specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, barn med dövblindhet eller barn med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. I avsnitt 22.4, Allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan, föreslår utredningen även att Skolverket ska ges i uppdrag att, i samverkan med SPSM, utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagandet i specialskolan.
Utredningens förslag om målgrupp till specialskolan innebär ett bevarande av elevernas rätt till utbildning anpassad efter deras behov. För gruppen elever med behov av teckenspråk på grund av andra funktionsnedsättningar innebär målgruppsformuleringen en stärkt formell rätt till utbildning, även om de i praktiken redan kommit i åtnjutande av den. Att Hällsboskolan ersätts av SAK- miljöer ska ses som ett sätt att efterleva funktionsnedsättnings- konventionens krav på att elever med funktionsnedsättning ska få tillgång till utbildning på lika villkor som andra på sina hemorter. I dag kommer endast en liten del, knappt 3 procent, av eleverna med grav språkstörning i åtnjutande av stödet vid Hällsboskolan. Genom
Enligt utredningen kan specialskolan i sig anses vara ett sätt att leva upp till kravet att utbildning ska ges på de mest ändamålsenliga språken. Utredningens föreslagna målgrupp för specialskolan utgör inget avsteg från detta. Visserligen har kritik mot specialskolan framförts av bland annat Barnombudsmannen, som i en rapport7 från 2016 konstaterade att alla lärare på regionskolorna inte kan teckenspråk. Det skulle kunna vara en orsak till sämre kunskaps- resultat i specialskolan. Enligt Barnombudsmannen ska lärare behärska de språkformer och medel för kommunikation som eleverna använder för att kunna leva upp till kravet i konventionen
7 Barnombudsmannen (2016).
584
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
om att utbildning ska erbjudas på de mest ändamålsenliga språken. Utredningen menar dock att förslaget om ett stärkt teckenspråk i specialskolan innebär ett steg mot att leva upp till kravet.
När det gäller beslut om mottagande i specialskolan är det enligt utredningen viktigt att barnet synliggörs i processen genom att barnets bästa sätts i främsta rummet och att ett mottagande sker först efter att barnet hörts. Hänsyn ska tas till barnets inställning i förhållande till ålder och mognad. Utredningens förslag om all- männa råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan ska ses som ett tillförsäkrande av att barnets bästa sätts i främsta rummet och barnets rätt att bli hört. Detta är förenligt med förslaget från Barnrättighetsutredningen (S 2013:08) om att barnkonventionen ska bli svensk lag (SOU 2016:19).
28.4Konsekvenser för personlig integritet
Utredningen föreslår i avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, att en navorganisation ska inrättas. För att kunna fullgöra sina uppgifter måste navet skaffa sig en överblick över situationen i regionen. Man måste göra en kartläggning av hur många elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning som finns inom regionen och var dessa befinner sig i skolsystemet. Syftet med kartläggningen är inte att upprätta ett personregister över eleverna utan att få förutsättningar att följa upp elevernas skolgång. Utredningens förslag förutsätter således behandling av personuppgifter.
Uppgifter om dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning hos elever utgör skyddsvärda uppgifter då de rör enskildas personliga förhållanden eller hälsa. Uppgifterna omfattas av sekretess inom såväl skolor som sjukvård. Det är därför svårt för navens regionala samordnare att begära ut sådan information från skolor eller landsting med stöd av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Inte heller den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen medger enligt utredningens bedömning att uppgifterna kan utlämnas till navens regionala sam- ordnare. Det är nämligen inte uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. För att navens regionala samordnare ska kunna kart-
585
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
lägga hur många elever inom målgrupperna som finns inom en region krävs således att elevernas vårdnadshavare lämnar sitt samtycke till att navet tar del av uppgifterna.
Övriga bestämmelser i personuppgiftslagen (1998:204) medger inte heller behandling av sådana känsliga personuppgifter som det är fråga om i det här fallet. Undantag görs bara om den registrerade lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna, se 15 § personuppgiftslagen.
Hänsyn till eleverna har varit utgångspunkten för utredningen i denna fråga. Utredningen har därför valt att navet endast kan behandla inlämnade uppgifter som rör eleverna om båda vårdnads- havarna lämnat sitt uttryckliga samtycke. Att frångå principen om inhämtande av samtycke och i stället införa ytterligare sekretess- brytande reglering skulle enligt utredningen medföra ett alltför stort intrång i den personliga integriteten. Det kan inte anses motiverat i den aktuella frågan. Sammanfattningsvis bedömer utred- ningen att utredningens förslag om inrättande av en nav- organisation med tillhörande arbetsuppgifter inte får några negativa konsekvenser för den personliga integriteten.
28.5Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Sammantaget medför utredningens förslag inte att tillgången till utbildning minskar totalt sett även om förslagen innebär att statliga verksamheter avvecklas lokalt. Inrättandet av lokala och regionala
28.5.1Navorganisationen
Som framgår av tabell 28.1 ovan innebär utredningens förslag om en navorganisation att sammanlagt 54,5 nya tjänster inom SPSM måste tillsättas, se förslaget i avsnitt 18.2 Utredningens förslag om regionala nav. Med stor sannolikhet kommer en del av tjänsterna besättas med befintlig personal inom myndigheten. Om så sker bör naturligtvis de vakanser som i så fall uppstår tillsättas.
586
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
28.5.2Successiv avveckling av Hällsboskolan
Förslaget i avsnitt 20.4 om att avveckla Hällsboskolan kommer att medföra lokala konsekvenser. De statliga tjänster som i dag finns på Hällsboskolan i Stockholm respektive Umeå kommer att försvinna. I Stockholm rör det sig om 72,5 årsarbetskrafter fördelat på 77 anställda och i Umeå om 21,6 årsarbetskrafter fördelat på 24 anställda8.
Med tanke på inrättandet av
Inte heller ur geografisk synvinkel kommer avvecklingen av Hällsboskolan att påverka arbetstillfällena. I dag består de två skol- enheternas elevunderlag i hög utsträckning av elever inom pendlings- avstånd från skolan. Dessa elever kommer även efter avvecklingen av Hällsboskolan att få sin rätt till utbildning tillgodosedd lokalt eller regionalt. Enligt utredningens bedömning är således vare sig fler eller färre lokala eller regionala arbetstillfällen att vänta som effekt av avvecklingen av Hällsboskolan.
28.5.3Koncentration av regionskolor
Enligt utredningens förslag i avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i specialskolan, ska dagens fem regionskolor koncentreras till tre skolenheter.
Det totala elevunderlaget till regionskolorna bedöms vara oför- ändrat. Förslaget kommer av förklarliga skäl att medföra en lokal påverkan på antalet arbetstillfällen där skolenheter läggs ned. Däremot ser utredningen en utjämnande effekt på nationell nivå i och med att nya tjänster behöver skapas på kvarvarande skol- enheter där omplacerade elever tas emot.
8 Uppgifterna gäller höstterminen 2015.
587
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
Utredningens ekonomiska beräkningar kring statens kostnader för regionskolorna utgår från att alla elever flyttar med från de skolenheter som avvecklas. Ett troligare scenario är dock att en del elever väljer att bo kvar på orten och få sin rätt till utbildning tillgodosedd inom grundskolan. På så sätt uppstår ett ökat behov av personal för stödfunktioner, såsom matbespisning, vaktmästeri, lokalvård och så vidare, på de skolor som tar emot de elever som inte vill gå kvar inom specialskolan. Även pedagoger med inrikt- ning mot dövhet eller hörselnedsättning kommer att behövas vid dessa skolor.
28.5.4Inrättandet av
Förslaget om inrättandet av lokala och regionala
Som framgår ovan kommer omkring 100 anställda att beröras av avvecklingen av Hällsboskolan. Mot bakgrund av Hällsboskolans höga andel elever med lokal eller regional förankring är det enligt utredningen rimligt att anta att i princip samma antal tjänster som försvinner från Hällsboskolan kommer att återskapas i huvud- sakligen kommunal eller enskild regi.
I övrigt bedömer utredningen att förslaget om inrättandet av
Ur geografisk synvinkel är det troligt att inrättandet av SAK- miljöer kommer att bidra till arbetstillfällen över hela landet, även
588
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
om det är rimligt att förvänta sig regionalt samarbete i högre utsträckning i glesbefolkade områden jämfört med tättbefolkade områden.
Syftet med utredningens samlade förslag är bland annat att de ska resultera i högre måluppfyllelse för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Högre måluppfyllelse leder i sin tur till ökade förutsättningar för eleverna att komma in på arbetsmarknaden och försörja sig själva. När så sker minskar efterfrågan och belastningen på viss offentlig service som till exempel socialtjänst och hälso- och sjukvård, se bilaga 7.
28.5.5Teckenspråkets ställning och modersmål
I avsnitt 9.2, Förstärkt rätt till teckenspråk, och avsnitt 9.3, Kurs- planer i teckenspråk, föreslår utredningen bland annat att en elev som har behov av teckenspråk ska erbjudas modersmålsundervis- ning i teckenspråk som likställt nationella minoritetsspråk och att regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att för grundskolan respektive grundsärskolan ta fram kursplan i modersmål – tecken- språk som likställt nationella minoritetsspråk. Dessutom ska samma regler som för moderna språk gälla för beräkning av meritvärde för elever som har läst teckenspråk som språkval. Med beaktande av regleringen av fjärrundervisning kan förslaget komma att innebära att SPSM behöver tillsätta tjänster för att kunna möta en ökad efterfrågan på teckenspråksundervisning via fjärrundervisning. Utifrån SPSM:s utvärdering av den så kallade distans- undervisningen vid Kristinaskolan i Härnösand gör utredningen bedömningen att det rör sig om två till tre nya tjänster.
28.5.6Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan
I avsnitt 22.3, Ny tydligare målgruppsdefinition, föreslår utred- ningen att specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, barn med dövblindhet eller barn med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. Förslaget innebär inte någon utvidgning i förhållande till dagens målgrupp även om elever
589
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
med behov av teckenspråk på grund av till exempel talstörning nu tas emot. Dessa elever tas redan i dag emot i regionskolan, men utan lagstöd. Inte heller innebär förslaget att målgruppen för specialskolan minskar på sådant sätt att det förväntas leda till konsekvenser för sysselsättning och offentlig service.
28.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män
Utgångspunkten för utredningens samlade förslag är inte eventuella skillnader mellan könen. Utgångspunkten är i stället elevernas specifika behov utifrån deras funktionsnedsättning. De insatser som utredningen lämnar förslag om kommer alla elever till del, oavsett kön. Insatserna bedöms inte heller innebära någon skillnad i effekt beroende på om det är flickor eller pojkar som berörs av insatsen utan tillgången till utbildning kommer att vara proportionerlig för båda könen.
28.6.1Grav språkstörning
Utredningen kan konstatera att grav språkstörning förefaller förekomma bland pojkar i högre utsträckning än bland flickor. Enligt utredningens undersökning har omkring dubbelt så många pojkar som flickor bedömts ha grav språkstörning. Man kan således konstatera att det är sannolikt att fler pojkar än flickor kommer att beröras av utredningens föreslagna insatser.
När det gäller resursfördelningen mellan pojkar och flickor med grav språkstörning visar siffror från SPSM att 72 procent av elev- erna vid Hällsboskolan var pojkar höstterminen 2015. Resterande 28 procent var flickor. Dessa siffror avviker inte i någon högre utsträckning från resultaten i utredningens enkät varför utred- ningen bedömer att resurserna inom Hällsboskolan fördelas tämligen proportionerligt mellan könen.
Under den senaste sjuårsperioden har 40 procent av eleverna med grav språkstörning vid riksgymnasiet i Örebro varit flickor.9
9 Uppgifter från Örebro kommun,
590
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
Det är en högre andel flickor än i utredningens enkät och elev- underlaget vid Hällsboskolan. Utredningens förslag om inrättandet av ett riksgymnasium för elever med grav språkstörning, RgS, förefaller således kunna komma en något högre andel flickor till godo. Den något högre andelen flickor vid riksgymnasiet i Örebro får dock enligt utredningens bedömning inte anses så opropor- tionerlig att förslaget bör justeras för detta eller utebli.
28.6.2Dövhet eller hörselnedsättning
Enligt uppgifter från Hörselskadades Riksförbund, HRF, är hörsel- nedsättning vanligast bland män. Av alla med hörselnedsättning utgör män 54 procent och kvinnor 46 procent10. Utredningens förslag om inrättande av
28.7Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen
Utredningens samlade förslag kommer elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning till del oavsett om de är födda i Sverige eller i ett annat land. Som framgår av avsnitt 2.5, Principiella utgångspunkter, har utgångspunkten för utredningen varit att fånga upp såväl nyanlända elever som utrikes födda elever och elever som befinner sig i segregerade miljöer. Utredningen talar därför om flerspråkiga elever eller elever med annat moders- mål än svenska.
28.7.1Grav språkstörning
Utredningens enkät visade att 51 procent av de elever som bedömdes ha grav språkstörning var flerspråkiga eller hade ett
10 Hörselskadades Riksförbund (2014).
591
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
annat modersmål än svenska. Samma tendens återkommer när man jämför andelen elever som är flerspråkiga eller har annat modersmål än svenska bland elever vid Hällsboskolan. Enligt uppgifter från SPSM var omkring 47 procent av eleverna vid Hällsboskolan berättigade till modersmålsundervisning höstterminen 2015. Av dessa var det ingen elev som deltog i sådan undervisning den aktuella terminen.
Enligt forskningen är förekomsten av språkstörning hos fler- språkiga elever densamma som hos enspråkiga. Av uppgifter från Statistiska centralbyrån framgår att 21 procent av Sveriges grund- skoleelever hade annat modersmål än svenska läsåret 2011/12.
Utredningen kan således konstatera att de förslag som lämnas i betänkandet kommer en proportionellt sett högre andel elever med annat modersmål tillgodo. Orsaken till denna förmodade över- diagnostisering bland elever med annat modersmål ligger rimligen till stor del inom logopedin och är inget som vare sig påverkas av eller åtgärdas genom utredningens förslag om målgruppsdefinition och skolstruktur.
28.7.2Dövhet eller hörselnedsättning
När det gäller elever med dövhet eller hörselnedsättning har utredningen inte tagit del av siffror på nationell nivå om hur stor andel av grundskoleeleverna som har annat modersmål än svenska. Inom regionskolorna var emellertid omkring 40 procent av eleverna berättigade till modersmålsundervisning höstterminen 2015. Av dessa var det endast 3,4 procent av eleverna som deltog i sådan undervisning den aktuella terminen enligt SPSM. Vid Silviaskolan i Hässleholm, som enbart vänder sig till elever med hörsel- nedsättning, var andelen elever med annat modersmål än svenska 29 procent läsåret 2015/16. Uppgifter från Silviaskolan gör gällande att andelen elever med annat modersmål än svenska i princip tredubblats under en tioårsperiod. Läsåret 2005/06 hade 10 procent av eleverna annat modersmål än svenska. Som framgår ovan hade totalt sett 21 procent av eleverna i grundskolan annat modersmål än svenska läsåret 2011/12.
Utredningens samlade förslag kommer att beröra en propor- tionellt sett högre andel elever med annat modersmål än svenska.
592
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
Förklaringen till denna proportionellt sett höga andel elever med annat modersmål än svenska skulle kunna vara att nyanlända elever kommer till Sverige med antingen medfödd eller förvärvad hörselnedsättning som inte stått under behandling.
28.7.3Vikten av tidig upptäckt
En förutsättning för att flerspråkiga elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning ska komma ifråga för utred- ningens föreslagna insatser är att skola och sjukvård identifierar eleverna.
Enligt Migrationsverket kom år 2015 sammanlagt 70 384 asylsökande barn till Sverige, varav 35 369 var ensamkommande11. Hur många av dessa som är i skolåldern har utredningen inga uppgifter om. För det fall hälften av barnen är i skolåldern innebär det att det bland dessa barn skulle finnas åtminstone 350 barn med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning.
När det gäller att möjliggöra integration av nyanlända ser utredningen att det återstår insatser för att på bästa sätt identifiera elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning bland de nyanlända. Att eleverna identifieras är angeläget både utifrån deras behov av pedagogisk anpassning och deras särskilda utsatthet med anledning av sin funktionsnedsättning och den omständigheten att en del av dem saknar tryggheten från föräldrar och syskon. Utredningen har till exempel tagit emot signaler om att nyanlända elever med hörselnedsättning som är i ”högstadie- ålder” möter stora svårigheter att uppnå behörighet till nationella program på gymnasiet.
I enlighet med bestämmelserna i skollagen ska nyanlända elevers kunskaper kartläggas inom två månader från det att de tagits emot i berörda skolformer inom skolväsendet12. Enligt Skolverket13 kan en elev inte tas emot i specialskolan under tiden för den inledande bedömningen utan att SPSM har fattat ett beslut om mottagande i denna skolform. Om det under tiden för den inledande bedöm-
11Migrationsverket (2016).
123 kap. 12
13Statens skolverk (2016).
593
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
ningen uppmärksammas att en nyanländ elev eventuellt tillhör specialskolans målgrupp behöver detta snarast utredas.
Enligt utredningens bedömning skapar reglerna förutsättningar för tidig upptäckt av nyanlända elever med framför allt dövhet eller grav hörselnedsättning. Däremot finns alltjämt risken att de svårig- heter som elever med grav språkstörning uppvisar i första hand anses bero på bristande kunskaper i svenska. Det innebär att relevanta anpassningar riskerar att utebli i ett tidigt skede. Utifrån den förmodade överdiagnostiseringen bland flerspråkiga barn finns även risk att elever felaktigt bedöms ha grav språkstörning och att insatser utifrån elevernas verkliga behov uteblir. Även svårigheter vid måttliga hörselnedsättningar riskerar att misstolkas som bristande kunskaper i svenska.
Att inte identifiera elevernas behov av anpassning riskerar att leda till bristande integration. Det är därför angeläget att skolor uppmärksammas på dessa frågor och får vägledning om hur korrekta bedömningar kan göras.
28.8Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
28.8.1Navorganisation
Utredningen föreslår i avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, att SPSM ges i uppdrag att inrätta en navorganisation med syftet att få statens, landstingens och kommunernas representanter att samverka för ökad måluppfyllelse hos elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Samverkan bygger på en nationell överenskommelse mellan regeringen och Sveriges kommuner och landsting, SKL. SKL:s rekommendation i överenskommelsen är inte tvingande för kommunerna eller lands- tingen att följa varför förslaget inte kan anses innebära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen.
28.8.2Inrättandet av
Möjligheten för skolhuvudmän att inom sin organisation inrätta
594
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
föreslagna bestämmelserna i skollagen om
När det gäller den successiva avvecklingen av Hällsboskolan, se avsnitt 20.4 Successiv avveckling av Hällsboskolan, medför den inte heller någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Förslaget innebär snarare en lättnad för kommunerna eftersom de inte längre tvingas betala staten för en elev som de inte själva valt att placera i specialskolan. Enligt uppgifter från Umeå kommun innebär till exempel Hällsboskolans etablering i kommunen att kommunens egna alternativ dräneras från elever som i stället väljer att söka sig till en statlig verksamhet med högre kostnad.
28.9Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Utredningens samlade förslag syftar bland annat till att bidra till ökad måluppfyllelse i skolan för elever med dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning. De funktionsnedsättningar som är föremål för denna utredning är inte sådana att de utmärker sig i brottsstatistiska sammanhang. Risken är snarare större att dessa personer blir utsatta för brott i högre utsträckning än andra på grund av sina funktionsnedsättningar. Rent generellt finns dock ett samband mellan hur väl elever lyckas i skolan och senare brotts- lighet.
Sammantaget kan förslagen anses ha en positiv effekt för minskad brottslighet om elever genom förutsättningar för ökad måluppfyllelse slipper hamna i utanförskap med eventuell brottslighet som följd. En reducering av antalet personer i brotts- lighet innebär även minskade kostnader för till exempel kriminal- vård, socialtjänst och vård. Samtidigt kan personerna bidra med intäkter till staten i form av ökad produktion och konsumtion.
595
Konsekvenser av förslagen |
SOU 2016:46 |
28.10Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags
Hösten 2014 hade sammanlagt 1 328 av skolenheterna i landet inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan enskild huvudman. Av dessa fanns 76 inom särskolan.14 Enligt Skolverkets officiella statistik gick sammanlagt 217 136 elever i fristående grund- eller gymnasieskolor år 2014. I fristående grundsärskolor och gymnasiesärskolor gick sammanlagt 534 elever.
De enskilda huvudmän som berörs av utredningens förslag är de företag, föreningar och andra juridiska eller fysiska personer som är huvudmän för fristående grundskolor, grundsärskolor, gymnasie- skolor och gymnasiesärskolor. Enligt utredningens bedömning berörs dessa huvudsakligen av förslagen om inrättandet av en nav- organisation och av
28.10.1Navorganisation och förändrat uppdrag för Specialpedagogiska skolmyndigheten m.m.
I avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, och kapitel 19, Förändrad roll för SPSM, föreslår utredningen att en nav- organisation ska inrättas samt att SPSM ska få en mer proaktiv roll och aktivt verka för att för att alla barn, elever och vuxen- studerande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Det statliga stöd som ligger i de föreslagna insatserna ska komma samtliga skolhuvudmän till godo oavsett huvudmannaskap. Insats- erna bidrar enligt utredningens bedömning till likvärdiga förut- sättningar för enskilda och kommunala huvudmän. Det statliga stödet skapar bättre arbetsförutsättningar i och med att roll- fördelningen mellan stat, landsting och kommun, men även enskilda huvudmän, tydliggörs. Insatserna bidrar även till ökat stöd till enskilda huvudmän och bättre information om var de kan ta del av bland annat kompetensutveckling. Sammantaget menar utred-
14 Statens skolverk (2015d).
596
SOU 2016:46 |
Konsekvenser av förslagen |
ningen att de föreslagna insatserna ger enskilda huvudmän bättre förutsättningar att organisera sitt arbete.
I avsnitt 21.2, Att säkra regional kompetens, föreslår utred- ningen att
28.10.2 Inrättandet av
I avsnitt 20.2,
Förslaget bedöms därmed inte ha någon negativ effekt på enskilda huvudmäns arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga, framför allt inte med beaktande av Skolverkets rapport om fri- stående skolor för elever i behov av särskilt stöd15. Skolverkets granskning visade att den möjlighet att begränsa mottagandet till elever i behov av särskilt stöd som infördes i den nya skollagen (2010:800) inte lett till någon dramatisk ökning av antalet fri- stående skolor med inriktning mot elever i behov av särskilt stöd. De skolor som begränsar sitt mottagande hade i de flesta fall redan tidigare haft en sådan inriktning.16
28.11 Övriga konsekvenser
Utredningens förslag berör inte frågor som är reglerade i EU- rätten.
15Statens skolverk (2014a).
16Enligt Skolverkets granskning var det endast 61 grundskolor och sju gymnasieskolor som läsåret 2013/14 begränsade sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. Därtill uppgav
20grundskolor och sex gymnasieskolor att de inriktade sig mot elever i behov av särskilt stöd utan att begränsa sitt mottagande.
597
29 Författningskommentar
29.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)
3 kap. Barns och elevers utveckling mot målen
Särskilt anpassad kommunikativ miljö
5 b §
Paragrafen är ny och syftar till att elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning ska kunna få tillgång till en särskilt anpassad kommunikativ miljö,
Med hörselnedsättning menas i detta sammanhang att eleven har förskrivits hörapparat och bedömts ha behov av hörteknik eller andra stora miljöanpassningar i skolan.
Med grav språkstörning avses problem att både förstå språk och göra sig förstådd med språk. Problemen är av sådan omfattning att elevens skolarbete, sociala samspel och vardagsaktiviteter påverkas i hög grad. Funktionsnedsättningen kännetecknas av att elevens språk- förmåga är påtagligt svagare än vad som förväntas för åldern och att den
Med uttrycket
599
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
Eftersom paragrafen reglerar en ny typ av verksamhet kan det uppkomma behov av ytterligare föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får därför meddela före- skrifter om
5 c §
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser dels för vilken målgrupp och i vilken skolform som en huvudman enligt 5 b § kan utforma en särskilt anpassad kommunikativ miljö,
Av första stycket följer att för elever med grav språkstörning kan en
Av andra stycket framgår att det är elevens hemkommun som ska utreda och besluta om eleven tillhör målgruppen för SAK- miljön. Det har inte närmare angivits i paragrafen vilka bedöm- ningar som krävs i en utredning. Det finns dock inte skäl att ha andra krav på bedömningar än de som anges i 7 kap. 6 § andra stycket skollagen vid prövning av mottagande i specialskolan. Beslutet kan överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2.
5 d §
Paragrafen är ny och möjliggör för huvudmän att upprätta avtal om regionala samverkansområden för särskilt anpassade kommu- nikativa miljöer. Avtalet bör innehålla uppgifter om
600
SOU 2016:46 |
Författningskommentar |
5 e §
Paragrafen är ny och föranledd av att om avtal tecknas mellan huvudmän i syfte att utforma regionala särskilt anpassade kommunikativa miljöer får huvudmän inom sin skolform inrätta en gemensam antagningsorganisation. Syftet är dels att underlätta administrationen för berörda huvudmän, dels att skapa transparens mellan huvudmän och allmänhet, vilket stärker elevernas möjligheter till ett likvärdigt mottagande inom regionen. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2.
7 kap. Skolplikt och rätt till utbildning
Specialskolan
6 §
Ändringen i paragrafen är föranledd av en ny målgruppsdefinition för mottagande i specialskolan. Genom förslaget ändras och förtydligas målgruppen.
Barn ska fullgöra sin skolplikt i grundskolan om inte för- hållandena gör gällande att de i stället ska tas emot i exempelvis grundsärskolan eller specialskolan. Barn ska i första hand få sin utbildning i hemkommunen. Kommunen har i det sammanhanget en skyldighet att anpassa skolmiljön för barn med funktionsned- sättning så långt det är möjligt. Specialskolan är förbehållen den grupp barn som, för att få en utbildning med hög kvalitet, måste få tillgång till specialskolans kompetens och miljö.
Barn ska tas emot i specialskolan om de tillhör någon av mål- grupperna under punkterna
Första punkten omfattar målgruppen barn som på grund av sin funktionsnedsättning har behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. En tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö sker på teckenspråk och svenska. Teckenspråk och skriven svenska för alla och när det är möjligt även talad svenska. Detta för att kommunicera såväl ämneskunskaper som i sociala sammanhang.
601
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
Med undervisning avses vad som framgår av skollagens definition av undervisning (se 1 kap. 3 § skollagen). En teckenspråkig miljö omfattar även övriga aktiviteter som är knutna till undervisningen, såsom skolresor och olika studiebesök samt elevernas övriga samvaro med elever och personal under skoldagen. Målsättningen är att eleverna efter genomgången skolgång ska ha beredskap för att leva och verka som tvåspråkiga individer. Barn med dövhet eller hörselnedsättning kan tillhöra målgruppen, men även barn med senare dövblindhet och barn med behov av teckenspråk på grund av andra funktionsnedsättningar. Barn som tillhör målgruppen kan även ha ytterligare funktionsnedsättningar som exempelvis intellektuell funktionsnedsättning eller olika neuropsykiatriska diagnoser. Förslaget har behandlats i avsnitt 10.1 och 22.3.
Andra punkten omfattar målgruppen barn med dövblindhet. Barn med dövblindhet är en liten grupp med egna behov av anpass- ning i lärmiljön. Beroende på om dövblindheten är tidig, och inträffar före språkutvecklingen, eller senare, efter att talat eller tecknat språk utvecklats, ser behoven i skolan mycket olika ut. Alla med dövblindhet tillhör målgruppen för specialskolan. Barn med senare dövblindhet och behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö omfattas dock även av definitionen under punkten ett. Förslaget har behandlats i avsnitt 22.3.
Tredje punkten avser målgruppen barn som har synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. Vid synnedsättning har barnet svårigheter att även med glasögon och god belysning kunna läsa tryckt text eller att med synens hjälp orientera och förflytta sig. Målgruppen är heterogen och många barn har en kombination av funktions- nedsättningar som till exempel intellektuell funktionsnedsättning, rörelsehinder eller autismspektrumtillstånd. Det är kombinationen av funktionsnedsättningar som leder till behov av omfattande anpassning. Utöver synanpassningar och anpassad kommunikation krävs andra individuella insatser.
Förslaget har behandlats i avsnitt 22.3.
602
SOU 2016:46 |
Författningskommentar |
10 kap. Grundskolan
Allmänna bestämmelser
Modersmålsundervisning
7 §
I paragrafen har ett andra stycke lagts till i syfte att likställa tecken- språk med de nationella minoritetsspråken när det gäller moders- målsundervisning i grundskolan. Det innebär att modersmåls- undervisning i teckenspråk ska erbjudas på samma villkor som modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk. Med teckenspråk menas svenskt teckenspråk. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
Placering vid skolenhet
30 §
Ändringen i paragrafens andra stycke är ett tillägg för att en kommun ska kunna ge en elev, som tillhör målgruppen för en särskilt anpassad kommunikativ miljö,
Fristående grundskola
Mottagande
35 §
I första stycket har ett tillägg gjorts (punkt 4) om ett undantag från kravet att varje fristående grundskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning. En fristående grundskola som väljer att utforma en särskilt anpassad kommunikativ miljö ska kunna begränsa utbildningen till att avse elever som tillhör målgruppen för en sådan miljö. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2.
603
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
Bidrag från hemkommunen
38 §
I paragrafen har ett tredje och fjärde stycke lagts till. Bestämmelserna har till syfte att reglera på vilket sätt hemkommunens ersättning för varje elev i en fristående huvudmans särskilt anpassade kommu- nikativa miljö,
11 kap. Grundsärskolan
Allmänna bestämmelser
Modersmålsundervisning
10 §
I paragrafen har ett andra stycke lagts till i syfte att likställa tecken- språk med de nationella minoritetsspråken när det gäller moders- målsundervisning i grundsärskolan. Det innebär att modersmåls- undervisning i teckenspråk ska erbjudas på samma villkor som modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk. Med teckenspråk menas svenskt teckenspråk. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
604
SOU 2016:46 |
Författningskommentar |
Fristående grundsärskola
Mottagande
34 §
I första stycket har ett tillägg gjorts (punkt 4) om ett undantag från kravet att varje fristående grundsärskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning. En fristående grundsärskola som väljer att utforma en särskilt anpassad kommunikativ miljö ska kunna begränsa utbildningen till att avse elever som tillhör mål- gruppen för en sådan miljö. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2.
Bidrag från hemkommunen
37 §
I paragrafen har ett tredje och fjärde stycke lagts till. Bestämmelserna har till syfte att reglera på vilket sätt hemkommunens ersättning för varje elev i en fristående huvudmans särskilt anpassade kommunikativa miljö,
605
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
12 kap. Specialskolan
Allmänna bestämmelser
Ämnen
4 §
I paragrafen har en ändring gjorts i andra stycket. Ändringen är föranledd av de ändringar av målgruppen för specialskolan som gjorts i 7 kap. 6 § skollagen.
Modersmålsundervisning
7 §
I paragrafen har ett andra stycke lagts till i syfte att likställa teckenspråk med de nationella minoritetsspråken när det gäller modersmålsundervisning i specialskolan. Det innebär att moders- målsundervisning i teckenspråk ska erbjudas på samma villkor som modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk. Med teckenspråk menas svenskt teckenspråk. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
13 kap. Sameskolan
Allmänna bestämmelser
Modersmålsundervisning
7 §
I paragrafen har ett andra stycke lagts till i syfte att likställa tecken- språk med de nationella minoritetsspråken när det gäller moders- målsundervisning i sameskolan. Det innebär att modersmåls- undervisning i teckenspråk ska erbjudas på samma villkor som modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk. Med teckenspråk menas svenskt teckenspråk. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
606
SOU 2016:46 |
Författningskommentar |
15 kap. Allmänna bestämmelser om gymnasieskolan
Allmänna bestämmelser
Utbildning anpassad för elever med vissa funktionsnedsättningar
9 §
Ändringen i andra stycket är föranledd av att gruppen elever med behov av teckenspråk på grund av talstörning inte ingår i gruppen elever med grav språkstörning. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.5.
Modersmålsundervisning
19 §
I paragrafen har ett andra stycke lagts till i syfte att likställa tecken- språk med de nationella minoritetsspråken när det gäller moders- målsundervisning i gymnasieskolan. Det innebär att modersmåls- undervisning i teckenspråk ska erbjudas på samma villkor som modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk. Med teckenspråk menas svenskt teckenspråk. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
Fristående gymnasieskola
Mottagande
33 §
I första stycket har ett tillägg gjorts (punkt 3) om ett undantag från kravet att varje fristående gymnasieskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning. En fristående gymnasieskola som väljer att utforma en särskilt anpassad kommunikativ miljö ska kunna begränsa utbildningen till att avse elever som tillhör mål- gruppen för en sådan miljö. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2.
607
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
16 kap. Utbildning på nationella program i gymnasieskolan
Utbildning på nationella program vid en fristående gymnasieskola
Bidrag från hemkommunen
53 §
I paragrafen har ett andra stycke och tredje stycke lagts till. Bestämmelserna har till syfte att reglera på vilket sätt hem- kommunens ersättning för varje elev i en fristående huvudmans särskilt anpassade kommunikativa miljö,
17 kap. Utbildning på introduktionsprogram i gymnasieskolan
Utbildning på introduktionsprogram vid en fristående gymnasieskola
Bidrag från hemkommunen för preparandutbildning
32 §
I paragrafen har ett andra stycke och tredje stycke lagts till. Bestämmelserna har till syfte att reglera på vilket sätt hem- kommunens ersättning för varje elev i en fristående huvudmans
608
SOU 2016:46 |
Författningskommentar |
särskilt anpassade kommunikativa miljö,
18 kap. Allmänna bestämmelser om gymnasiesärskolan
Modersmålsundervisning
19 §
I paragrafen har ett andra stycke lagts till i syfte att likställa tecken- språk med de nationella minoritetsspråken när det gäller moders- målsundervisning i gymnasiesärskolan. Det innebär att modersmåls- undervisning i teckenspråk ska erbjudas på samma villkor som modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk. Med teckenspråk menas svenskt teckenspråk. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
28 kap. Överklagande
Överklagande hos Skolväsendets överklagandenämnd
Beslut av en kommun eller ett landsting
12 §
Paragrafen har en ny numrering och en ny punkt (1) har lagts till.
609
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
Ändringen i första stycket föranleds av att ett beslut av elevens hemkommun om målgruppstillhörighet enligt 3 kap. 5 c § andra stycket skollagen kan överklagas. Överklagandet ska ske hos Skolväsendets överklagandenämnd.
Av andra stycket framgår att endast barnet, eleven och den sökande kan överklaga beslutet. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2.
Övergångsbestämmelser
Punkt 2 innebär att elever med grav språkstörning som tagits emot i specialskolan före den 1 juli 2018 ska beredas möjlighet att fullfölja sin utbildning i enlighet med bestämmelserna i dess äldre lydelse.
29.2Förslaget till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)
5 kap. Utbildningen
10 §
I paragrafen görs ett tillägg i andra stycket. Ändringen innebär att teckenspråk ska ha samma ställning som de nationella minoritets- språken. Bestämmelsen innebär att en huvudman i grundskolan är skyldig att anordna modersmålsundervisning i teckenspråk oavsett antal elever om det finns en lämplig lärare. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
11 §
Ändringen i paragrafen är föranledd av att teckenspråk ska ha samma ställning som de nationella minoritetspråken.
I andra stycket görs ett tillägg som innebär att begränsningen i första stycket inte gäller teckenspråk. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
610
SOU 2016:46 |
Författningskommentar |
9 kap. Grundskolan
7 §
Ändringen är föranledd av att teckenspråk ska ha samma ställning som de nationella minoritetsspråken. I andra stycket görs ett tillägg som innebär att en huvudman är skyldig att anordna utbildning i teckenspråk som språkval i grundskolan oavsett hur många elever som väljer språket, förutsatt att teckenspråk är det språk som eleverna ska erbjudas modersmålsundervisning i. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
11 kap. Specialskolan
6 §
Ändringen är föranledd av att teckenspråk ska ha samma ställning som de nationella minoritetsspråken. I andra stycket görs ett tillägg som innebär att huvudmannen är skyldig att anordna utbildning i teckenspråk som språkval i specialskolan oavsett hur många elever vid skolenheten som väljer språket, förutsatt att teckenspråk är det språk som eleverna ska erbjudas modersmålsundervisning i. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
29.3Förslaget till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)
4 kap. Utbildningens innehåll och omfattning
Modersmålsundervisning
19 §
I paragrafen görs ett tillägg i andra stycket. Ändringen innebär att teckenspråk ska ha samma ställning som de nationella minoritets- språken. Bestämmelsen innebär att en huvudman i gymnasieskolan är skyldig att anordna modersmålsundervisning i teckenspråk oavsett antal elever om det finns en lämplig lärare. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
611
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
7 kap. Behörighet, urval och förfarandet vid antagning
Urval till nationella program
4 §
I paragrafen görs ett tillägg i tredje stycket. Ändringen är föranledd av att grundskolans ämne teckenspråk ska jämställas med ämnet moderna språk vid beräkningen av meritvärdet. För elever som läst moderna språk eller teckenspråk som språkval får meritvärdet beräknas på summan av betygsvärdena av detta betyg och de 16 bästa betygen i övrigt. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.
10 kap. Utbildning för elever med vissa funktionsnedsättningar
Kapitelrubriken har ändrats. Ändringen är föranledd av ändringen i 1 §.
Utbildningens innehåll och organisation
1 §
Ändringen i första stycket (punkt 3 och 5) är föranledd av att gruppen elever med behov av teckenspråk på grund av talstörning inte ingår i gruppen elever med grav språkstörning.
Med grav språkstörning avses problem att både förstå språk och göra sig förstådd med språk. Problemen är av sådan omfattning att elevens skolarbete, sociala samspel och vardagsaktiviteter påverkas i hög grad. Funktionsnedsättningen kännetecknas av att elevens språkförmåga är påtagligt svagare än vad som förväntas för åldern och att den
I paragrafens andra stycke görs ett tillägg. Ändringen är för- anledd av att Örebro kommun i sin gymnasieskola får anordna utbildning för elever med grav språkstörning från hela landet, RgS. Vidare har det i paragrafen gjorts språkliga ändringar genom att termen döva har ersatts med elever med dövhet och termen
612
SOU 2016:46 Författningskommentar
hörselskadade med elever med hörselnedsättning. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.5.
2 §
I paragrafen görs ett tillägg. Ändringen är föranledd av att även elever med grav språkstörning ska omfattas av paragrafens intention. Vidare görs språkliga ändringar.
3 §
I paragrafen görs ett tillägg. Ändringen syftar till att möjliggöra att utbildning får anordnas på vissa program och inriktningar för elever med grav språkstörning om antalet är minst fyra. Vidare görs språkliga ändringar.
5 §
I paragrafen görs språkliga ändringar.
6 §
I paragrafen görs språkliga ändringar.
Interkommunal ersättning
10 §
Tillägget i första stycket innebär att Örebro kommun har rätt till ersättning från elevens hemkommun för sina kostnader för elevens utbildning vid riksgymnasiet för elever med grav språkstörning (RgS).
613
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
Övriga regler om gymnasieskolan
12 §
I paragrafen görs ett tillägg. Ändringen är föranledd av att även elever med grav språkstörning ska omfattas av paragrafens intention. Vidare görs språkliga ändringar.
29.4Förslaget till ändring i förordning om vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år och statsbidrag för sådan utbildning (2014:854)
9 kap. Utbildning för elever med vissa funktionsnedsättningar
Ändringar i kapitelrubriken samt 1, 2, 4 och 6 §§ i kapitlet är följdändringar och språkliga ändringar mot bakgrund av ändringar i 10 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). Förslaget har behandlats i avsnitt 20.5.
29.5Förslaget till förordning om upphävande av förordning om Specialpedagogiska skolmyndighetens föreskrifter om upptagningsområde för regionskolor (SKOLFS 2011:127)
Specialpedagogiska skolmyndighetens föreskrifter om upptag- ningsområde för regionskolorna (SKOLFS 2011:127) ska upp- hävas.
Upphävandet föranleds av ändringar i 8, 9 och 10 §§ förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndig- heten. Ändringarna innebär att specialskolans indelning i riksskolor och regionskolor tas bort samt att skolornas geografiska bindning till vissa orter försvinner. Förslaget har behandlats i avsnitt 10.3 och 22.5.
614
SOU 2016:46 |
Författningskommentar |
29.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten
Uppgifter
1 §
I första stycket görs ett tillägg. Det föranleds av ett behov av att Specialpedagogiska skolmyndigheten i sin råd- och stödverksamhet ändrar sitt i huvudsak reaktiva arbetssätt där skolhuvudmän får efterfråga stöd. Ändringen innebär att myndighetens råd- och stödverksamhet i stället ska ha ett proaktivt arbetssätt i förhållande till huvudmännen, där stöd kan erbjudas på myndighetens initiativ. Förslaget har behandlats i kapitel 19.
Specialskolan
8 §
Ändringen i paragrafen innebär att uppdelningen mellan riksskolor och regionskolor upphör. Samtliga skolenheter inom specialskolan kan ha elever från hela landet. Förslaget har behandlats i avsnitt 22.5.
9 §
Ändringarna i paragrafen föranleds av att uppdelningen mellan riksskolor och regionskolor upphör. I paragrafen anges för vilka målgrupper det ska finnas skolenheter inom specialskolan. Mål- grupperna i paragrafen överensstämmer med de barn som ska tas emot i specialskolan enligt 7 kap. 6 § skollagen. Förslaget har behandlats i avsnitt 22.5.
10 §
Paragrafen upphävs av flera skäl, dels reglerar 8 och 9 §§ vilka målgrupper det ska finnas skolenheter för inom specialskolan, dels upphör begreppet regionskolor. Därmed finns inte heller något
615
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
behov av regionala upptagningsområden och föreskrivningsrätt om detta. Förslaget har behandlats i avsnitt 10.3 och 22.5.
Andra uppgifter
13 a §
Paragrafen är ny och reglerar att staten genom Specialpedagogiska skolmyndigheten så långt det är möjligt ska tillhandahålla fjärr- undervisning i teckenspråk i enlighet med vad som föreskrivs i skolförfattningarna om fjärrundervisning. Specialpedagogiska skol- myndigheten får enligt 23 kap. skollagen sluta avtal om att utföra uppgifter som avser fjärrundervisning med kommuner, landsting och enskilda huvudmän inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Även 5 a kap. 5 § skolförord- ningen och 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen reglerar avtal med staten om uppgifter som avser fjärrundervisning. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.
17a §
Paragrafen är ny och är föranledd av utredningens förslag om så kallade regionala nav. Paragrafen anger att Specialpedagogiska skolmyndigheten ska bemanna varje regionalt nav med en regional samordnare för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Inom varje region ska ett kansli inrättas som leds av den regionala samordnaren. När det gäller kansliets personal med specifik kompetens avgörs omfattningen och inriktningen på kompetensen av regionala behov och förutsättningar. Varje kansli ska ha tillgång till nödvändig kompetens för att kunna ge ett adekvat stöd. Förslaget har behandlats i avsnitt 18.2.
17 b §
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om den regionala samordnarens huvudsakliga arbetsuppgifter.
Första punkten anger att den regionala samordnaren ska kart- lägga behoven i sin region. Det kan handla om hur många elever det
616
SOU 2016:46 |
Författningskommentar |
finns inom respektive målgrupp, var dessa befinner sig i skol- systemet, vilka olika utbildningsalternativ som finns för eleverna och vilken kompetens och utbildning skolpersonalen har.
Andra punkten anger att den regionala samordnaren ska sam- verka med berörda myndigheter och skolhuvudmän för att samordna insatser och resurser i syfte att stödja eleverna i deras utbildning. Alla ingående parter ska ha möjlighet att påkalla insatser inom ramen för samverkan.
Tredje punkten anger att den regionala samordnaren ska verka för att särskilt anpassade kommunikativa miljöer inrättas. Detta kan ske dels genom att påtala behovet för kommunen, dels genom att informera om möjligheten att ansöka om statsbidrag för regional verksamhet eller utvecklingsprojekt i enlighet med förord- ningen om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning
Fjärde punkten anger att den regionala samordnaren ska informera och sprida kunskap om aktuella funktionsnedsättningar till myndigheter, skolhuvudmän samt allmänhet. Samordnaren ska även informera föräldrar och elever om vilka olika utbildnings- alternativ som finns att söka.
Femte punkten anger att den regionala samordnaren som representant för navet ska yttra sig över ansökningar om så kallat
617
Författningskommentar |
SOU 2016:46 |
29.7Förslaget till ändring i förslag till förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning
Förutsättningar för statsbidrag
Regional verksamhet
4 §
I paragrafens första stycke har sameskolan utgått. Det är inte aktuellt med regional verksamhet för sameskolan då det bara finns en huvudman.
I paragrafens andra stycke görs ett tillägg vilket är föranlett av att statsbidrag även kan avse merkostnader för kunskapsspridning och kollegialt lärande. Förslaget har behandlats i avsnitt 21.2.
Ansökan och beslut
Ansökan om statsbidrag
8 §
I paragrafens första stycke görs ett tillägg om att i de fall ett avtal om samverkansområde har upprättats mellan huvudmän i enlighet med 3 kap. 5 d § skollagen ska avtalet bifogas ansökan om bidrag för regional verksamhet.
I första punkten har tiden för när förordningen ska träda i kraft och tillämpas första gången ändrats. Ett tillägg har även gjorts om när ändringen i 8 § ska träda i kraft. Tillägget beror på att bestämmelser om särskilt anpassade kommunikativa miljöer föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.
I andra punkten har tiden ändrats för hur länge den upphävda förordningen ska gälla. Förslaget har behandlats i avsnitt 21.2.
618
Referenser
American Psychiatric Association (2013). Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders, 5th Edition.
Antia, S.D. m.fl. (2011). Social outcomes of students who are deaf and hard of hearing in general education classrooms. Exceptional Children, 77(4), s.
Antonsson, S. (1998). Hörselskadade i högskolestudier. Möjlig- heter och hinder. Linköpings universitet.
Ax, A. & Gullin, E. (2013). Kommunlogopedi 2013 – Kartläggning av arbetsuppgifter, arbetsmarknad och framtidsutsikter. Magister- uppsats. Lunds universitet.
Barnombudsmannen (2016). Respekt. Barn med funktionsnedsätt- ning om samhällets stöd.
Borg, E. m.fl. (2005). Hörselskadade barns språkutveckling(HSS). Fördjupningstester. Örebro: Ahlséns forskningsinstitut.
Boyle, J. m.fl. (2007). A randomised controlled trial and economic evaluation of direct versus indirect and individual versus group modes of speech and language therapy for children with primary language impairment. Health Technology Assessment, 11(25), s.
Brinton, B. m.fl. (2005). Life on a tricycle: A case study of language impairment from 4 to 19. Topics in Language Disorders, 25(4), s.
Bruce, B. (2007). Problems of language and communication in children. Identification and intervention. Lunds universitet.
Bruce, B. (2010). Bokstavsbarnen och bokstäverna. I: Bjar, L. & Liberg, C. (red.) Barn utvecklar sitt språk (s.
619
Referenser |
SOU 2016:46 |
Clegg, J. m.fl. (2005). Developmental language disorders – a follow- up in later adult life. Cognitive, language and psychosocial outcomes. Journal of Child Psychology and Psychiatry, and Allied Disciplines, 46(2), s.
Coppens, K.M. m.fl. (2011). Depth of reading vocabulary in hearing and
Cunningham, M. m.fl. (2010). Working with Children with Specific Communication Disorders: A Professional Development Programme for Teachers. Kairaranga, 11(1), s.
Dammeyer, J. (2010). Psychosocial development in a Danish population of children with cochlear implants and deaf and
Dockrell, J.E. & Lindsay, G. (2001). Children with specific speech and language difficulties – the teachers' perspective. Oxford Review of Education, 27(3), s.
Dockrell, J.E. & Lindsay, G. (2008). Inclusion versus specialist provision for children with developmental language disorders. I: Norbury, C. m.fl. (red.) Understanding developmental language disorders: from theory to practice. Hove, East Sussex: Psychology Press.
Dockrell, J.E. m.fl. (2010). Communication Supporting Classroom Observation Tool. www.thecommunicationtrust.org.uk. Hämtat
620
SOU 2016:46 |
Referenser |
Dockrell, J.E. m.fl. (2011). Explaining the academic achievement at school leaving for pupils with a history of language impairment: Previous academic achievement and literacy skills. Child Language Teaching and Therapy, 27(2), s.
Durkin, K. m.fl. (2009). Specific language impairment and school outcomes. II: Educational context, student satisfaction, and
Ebbels, S. (2007). Teaching grammar to
Ebbels, S. (2014). Effectiveness of intervention for grammar in
Europeiska kommissionen (2016). Countries. Description of national educational systems. Eurydice network. webgate.ec.europa.eu. Hämtat
Ferm, L. &
FoU i Väst Göteborgsregionens kommunalförbund (2014). Riktat föräldrastöd.
Förenta nationerna (2006). Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning.
Förvaltningsrätten i Stockholm (2015). Dom i mål nr
621
Referenser |
SOU 2016:46 |
Fungmark, M. (2010). Att arbeta språkutvecklande i en hörselklass. En studie om hur språkanvändningen, hörseltekniken och det pedagogiska arbetssättet kan främja språkutvecklingen för eleverna i en hörselklass. Examensarbete. Stockholms universitet.
Gibbons, P. (2009). Lyft språket, lyft lärandet. Stockholm: Hallgren & Fallgren.
Gibbons, P. (2013). Stärk språket, stärk lärandet. Stockholm: Hallgren & Fallgren.
Hayes, H. (2010). A distinctive program in deaf education studies at the program in audiology and communication sciences (PACS). Washington University School of Medicine.
Hedman, B. (2009). Från tal- och kommunikationsklass till ordinarie klass i grundskolan – En kvalitativ studie med utgångspunkt i vilka förutsättningar elever med grav språkstörning har att inkluderas i en ordinarie klass i grundskolan. Examensuppsats. Göteborgs universitet.
Hjälpmedelsinstitutet (2008). Vems är ansvaret för hjälpmedel i skolan?
Hyde, M. & Punch, R. (2011). The modes of communication used by children with cochlear implants and the role of sign in their lives. American Annals of the Deaf, 155(5), s.
Hörsel- dövforum (2010). Kartläggning av kommunernas hörsel- pedagogiska stöd till barn och elever med hörselnedsättning i Stockholms län.
Hörsel- dövforum (2012). Samverkan kring stödet till barn och ungdomar med hörselnedsättning.
Hörselskadades Riksförbund (2007). Årsrapport 2007. ”äh, det var inget viktigt …”
Hörselskadades Riksförbund (2014). Årsrapport 2014. Hörsel- skadade och hörselvård i siffror.
Järvelin, M.R. m.fl. (1997). Effect of hearing impairment on educational outcomes and employment up to the age of 25 years in northern Finland. British Journal of Audiology, 31, s.
Kammarrätten i Stockholm (2016). Dom I mål nr
Karltorp, E. (2014). Early cochlear implantation. Ej publicerad.
622
SOU 2016:46 |
Referenser |
Knox, E. (2002). Educational attainments of children with specific language impairment at year 6. Child Language Teaching and Therapy, 18(2), s.
Knox, E. &
Kohnert, K. (2013). Language disorders in bilingual children and adults. San Diego: Plural Publishing.
Law, J. m.fl. (2009). Modeling Developmental Language Difficulties From School Entry Into Adulthood: Literacy, Mental Health, and Employment Outcomes. Journal of Speech, Language & Hearing Research, 52(6), s.
Law, J. m.fl. (2012). The relationship between gender, receptive vocabulary, and literacy from school entry through to adulthood. International Journal of
Lederberg, A.R. m.fl. (2013). Language and literacy development of deaf and
Marschark, M. m.fl. (2011).
Migrationsverket (2016a). Asylsökande till Sverige
Molander,
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor (2015). Modell för stöd till unga med psykisk ohälsa som varken arbetar eller studerar.
Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk (2003). Symposium 2003. Arena andraspråk. Stockholms universitet.
Nettelbladt, U. & Salameh,
623
Referenser |
SOU 2016:46 |
Nettelbladt, U. m.fl. (2008). Språkstörningar hos barn och ungdomar
– allmän del. I: Hartelius, L. m.fl. (red.) Logopedi, s.
Paradis, J. (2010). The interface between bilingual development and Specific Language Impairment. Applied Psycholinguistics, 31(2), s.
Piteå kommun (2014).
Regeringens proposition 1980/81:100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1981/82. Bilaga 12.
Regeringens proposition 1998/99:105 Elever med funktionshinder
– ansvar för utbildning och stöd.
Regeringens proposition 1999/2000:79. Från patient till med- borgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken.
Regeringens proposition 2007/08:112 Två nya specialskolor – utvidgning av specialskolans målgrupp.
Regeringens proposition 2007/08:50 Nya skolmyndigheter.
Regeringens proposition 2008/09:153 Språk för alla – förslag till språklag.
Regeringens proposition 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.
Regeringens proposition 2013/14:198 Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering.
Regeringens proposition 2014/15:1 Budgetpropositionen för 2015. Regeringens proposition 2015/16:1 Budgetpropositionen för 2016.
Regeringens proposition 2015/16:173 Fjärrundervisning och entre- prenad - nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål.
624
SOU 2016:46 |
Referenser |
Regeringsbeslut Dir. 1995:134. Utredning om funktionshindrade elever i skolan.
Regeringsbeslut Dir. 2013:29. Kommittédirektiv Kvalitet i utbild- ningen för elever med vissa funktionsnedsättningar.
Regeringsbeslut Dir. 2013:106. Kommittédirektiv Tilläggsdirektiv till Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02).
Regeringsbeslut Dir. 2014:126. Kommittédirektiv Redovisning av kostnader för skolväsendet på huvudmanna- och skolenhetsnivå.
Regeringsbeslut Dir. 2015:37. Kommittédirektiv Tilläggsdirektiv till Skolkostnadsutredningen (U 2014:14).
Regeringsbeslut Dir. 2015:117. Kommittédirektiv Tilläggsdirektiv till Skolkostnadsutredningen (U 2014:14).
Regeringsbeslut Dir. 2016:6. Kommittédirektiv Tilläggsdirektiv till Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02).
Regeringsbeslut S2010/4319/FST. En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken.
Regeringsbeslut U2001/277/G. Godkännande av avtal mellan staten och Örebro kommun om den gymnasiala utbildningen i Örebro för döva och hörselskadade samt dövblinda ungdomar.
Reichenberg, M. (2008). Vägar till läsförståelse: texten, läsaren och samtalet. Stockholm: Natur & Kultur.
Rekkedal, A. (2012). Assistive hearing technologies among students with hearing impairment: factors that promote satisfaction. Journal of Deaf Studies and Deaf Education, 17(4), s.
Riksförbundet Attention (2014). Språkstörning – en okänd och missförstådd funktionsnedsättning.
Riksrevisionen (2011). Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning – Ett (o)lösligt problem.
Salameh,
625
Referenser |
SOU 2016:46 |
Sarant, J.Z. m.fl.(2009). Spoken language development in oral preschool children with permanent childhood deafness. Journal of Deaf Studies and Deaf Education, 14(3), s.
Schönström. K. (2010). Tvåspråkighet hos döva skolelever. Process- barhet i svenska och narrativ struktur i svenska och svenskt teckenspråk. Stockholms universitet.
SFS 1982:763 Hälso- och sjukvårdslag. SFS 1992:394 Gymnasieförordning. SFS 1993:100 Högskoleförordning.
SFS 1993:387 Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade. SFS 1994:1194 Grundskoleförordning.
SFS 1995:401 Specialskoleförordning. SFS 2008:567 Diskrimineringslag. SFS 2010:800 Skollag.
SFS 2010:2039 Gymnasieförordning.
SFS 2011:130 Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.
SFS 2011:185 Skolförordning.
SFS 2011:326 Förordning om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare.
Sharma, A. & Campbell, J. (2011). A sensitive period for cochlear implantation in deaf children. The Journal of
Shaver, D. m.fl. (2011). Facts from NLTS2: The Secondary School Experiences and Academic Performance of Students with Hearing Impairments. nces.ed.gov. Hämtat
SKOLFS 1992:44 Förordning om extra ersättning för vissa handi- kappade elever vid studier i gymnasieskola.
SKOLFS 1997:1 Förordning om ersättning för elever i special- skolan.
SKOLFS 2010:250 Förordning om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.
SKOLFS 2011:159 Skolverkets föreskrifter om vad som krävs för att en lärares kompetens ska vara relevant för vissa ämnen i gymnasieskolan.
626
SOU 2016:46 |
Referenser |
Skolinspektionen (2009). Skolsituationen för elever med funktions- nedsättning i grundskolan. Rapport 2009:6.
Skolinspektionen (2011). Huvudmannabeslut efter riktad tillsyn av Specialskolan. Dnr
Skolinspektionen (2016). Beslut för specialskola och fritidshem. Dnr
Skolväsendets överklagandenämnd (2011). Beslut. Dnr 2011:175,
Skolväsendets överklagandenämnd (2013). Beslut. Dnr 2013:260,
Skolväsendets överklagandenämnd (2015a). Beslut. Dnr Over 2014:540,
Skolväsendets överklagandenämnd (2015b). Beslut. Dnr Over 2015:266,
Snowling, M. J. m.fl. (2001). Educational attainments of school leavers with a preschool history of
Socialstyrelsen (2007). Gemensam planering – på den enskildes villkor.
Socialstyrelsen (2009). Behandling av barn med cochleaimplantat som rikssjukvård.
Socialstyrelsen (2012). Samordning för barn och unga med funktionsnedsättning – kartläggning av anslag för råd och stöd och föräldrars behov av information.
Socialstyrelsen & Statens skolverk (2014). Vägledning för elevhälsan.
SOSFS 2011:11 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hälsoundersökning av asylsökande m.fl.
SOU 1982:19 Handikappade elever i det allmänna skolväsendet.
SOU 1996:167 Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder.
SOU 1998:66 FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan.
SOU 2000:114 Samverkan – om gemensamma nämnder på vård och omsorgsområdet.
627
Referenser |
SOU 2016:46 |
SOU 2006:29 Teckenspråk och teckenspråkiga – Kunskaps- och forskningsöversikt.
SOU 2006:54 Teckenspråk och teckenspråkiga. Översyn av teckenspråkets ställning.
SOU 2007:30 Två nya statliga specialskolor.
SOU 2007:87 Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder. SOU 2008:26 Värna språken – förslag till språklag.
SOU 2011:30 Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp.
SOU 2012:24 Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning.
SOU 2012:76 Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning.
SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform.
SOU 2015:45 SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet.
SOU 2015:81 Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skol- plikt och lovskola.
SOU 2016:12 Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2001). Hörselboken Hörsel- nedsättning – vad innebär det. www.horselboken.se. Hämtat
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2008a). Måluppfyllelse för döva och hörselskadade i skolan.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2008b). Om elever med hörselskada i skolan.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2009a). Att höra i skolan – om hörteknik i undervisningen: Förutsättningar och möjlig- heter.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2009b). Regionalt resurs- center döv/hörsel i Södra regionen (RRC). STÅ 2008/635.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011). Kartläggning av kompetensområdet tal och språk.
628
SOU 2016:46 |
Referenser |
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2012). Plan för Special- pedagogiska skolmyndighetens arbete med tvåspråkighet. ALL 2012/777.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013a). Årsredovisning 2013.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013b). Nämnden för mot- tagande i specialskolan och för
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013c). På samma våglängd. En faktatext som kompletterar filmen ”På samma våglängd”.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013d). Utveckling av specialskolans verksamhet. ALL 2013/781.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014a). Hörteknik och dess användning i skolan – HODA. Rapport 2014.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014b). Nämnden för mot- tagande i specialskolan och för
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014c). Uppgifter om råd- och stöduppdrag 2013 från Specialpedagogiska skolmyndig- hetens råd- och stödchefer.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015a) Svarsskrivelse. ALL 2015/614.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015b). ”Vad var det du inte hörde?”
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015c). Arbetsordning för Nämnden för mottagande i specialskolan och för
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015d). Nämnden för mot- tagande i specialskolan och för
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015e). Nämnden för mot- tagande i specialskolan och för
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015f). Qualis gransknings- rapport Hällsboskolan Umeå. www.spsm.se. Hämtat
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015g). Årsredovisning 2014.
629
Referenser |
SOU 2016:46 |
Specialpedagogiska skolmyndigheten
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2016). Utveckling av pedagogiskt regionalt kompetensforum grav språkstörning Södra regionen 2016. ALL 2014/1386.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2016). Årsredovisning 2015.
Språkrådet (2014). Se språket. Barns tillgång till svenskt tecken- språk. Rapporter från Språkrådet 3.
Statens skolverk (2014a). Fristående skolor för elever i behov av särskilt stöd. Rapport 409.
Statens skolverk (2014b). Integrerade elever.
Statens skolverk (2014c). Särskilda undervisningsgrupper. Rapport 405.
Statens skolverk (2015a). Kostnader för specialskolan år 2014. www.skolverket.se. Hämtat
Statens skolverk (2015b). Siris. siris.skolverket.se . Hämtat
Statens skolverk (2015c). Slutbetyg i grundskolan, våren 2015. Dnr
Statens skolverk (2015d). Snabbfakta. www.skolverket.se. Hämtat
Statens skolverk (2016). Utbildning för nyanlända. Skolverkets allmänna råd med kommentarer.
Statistiska centralbyrån (2013). Statistisk årsbok för Sverige 2013. Statistiska centralbyrån. (2014). Trender och prognoser 2014.
Statped Skådalen kompetansesenter (2010). Elever med horsels- hemming i skolen – En kartleggningsundersokelse om laerings- utbytte, Del en: Kortrapport.
Statskontoret (2010a). Kommunernas ersättning för elever i special- skolan. Rapport 2010:1.
Statskontoret (2010b). Kostnadsfördelning för elever vid riksgymn- asierna och principer för statens ersättning till de anordnande kommunerna.
630
SOU 2016:46 |
Referenser |
Steele, S. C. & Mills, M. T. (2011). Vocabulary intervention for
Stockholms universitet (2008). Svenskt teckenspråkslexikon. www.ling.su.se/teckensprakslexikon. Hämtat
Svartholm, K. (2010). Bilingual education for deaf children in Sweden. International Journal of Bilingual Education and Bilingualism, 13(2), s.
Svensk teknisk audiologisk förening (2010). Tekniskt stöd till barn med hörselnedsättning. En enkätundersökning av hörselvårdens resurser till barn i förskola och skola.
Svenska Unescorådet (2006). Salamancadeklarationen och Salamanca +10.
Sveriges Kommuner och Landsting (2015a). Informationsmaterial om den kommunala finansieringsprincipen 2007. skl.se. Hämtat
Sveriges Kommuner och Landsting (2015b). Nuläge och utmaningar i elevhälsan.
Swedish Standards Institute (2007). Byggakustik - Ljudklassning av utrymmen i byggnader - Vårdlokaler, undervisningslokaler, dag- och fritidshem, kontor och hotell. Svensk standard SS 025268:2007.
Tollerfield, I. (2003). The process of collaboration within a special school setting: An exploration of the ways in which skills and knowledge are shared and barriers are overcome when a teacher and speech and language therapist collaborate. Child Language Teaching and Therapy, 19(1), s.
Vermeulen, A. m.fl. (2012). Changing realities in the classroom for
Vygotsky, L. (1978). Mind in Society: The Development of Higher Psychological Processes. Harvard University.
Wang, Y. & Paul, P.V. (2011). Integrating technology and reading instruction with children who are deaf or hard of hearing: The effectiveness of the Cornerstones project. American Annals of the Deaf, 156(1), s.
631
Referenser |
SOU 2016:46 |
Weiner, M.T. m.fl.(2013). Deaf and hard of hearing students' perspectives on bullying and school climate. American Annals of the Deaf, 158(3), s.
Wennergren,
Westerlund, M. (1994). Barn med tal- och språkavvikelser: En prospektiv longitudinell epidemiologisk studie av en årskull Uppsalabarn vid 4, 7 och 9 års ålder. Uppsala universitet.
Wollner, A. (2015). Många barn lider av språkstörning. Sveriges television
World Health Organisation. (1992). The International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems.
World Health Organisation. (2007). International Classification of Functioning, Disability and Health for Children and Youth.
Örebro kommun (2014) Reflexiva intervjuer med sex elever med språkstörning som gått på Riksgymnasiet för döva och hörsel- skadade. Riksgymnasiets kansli. D.nr. 51/2014.
Örebro kommun (2015a).
Örebro kommun (2015b).
632
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2013:29
Kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar
Beslut vid regeringssammanträde den 28 februari 2013
Sammanfattning
En särskild utredare ska – i egenskap av nationell samordnare – stödja kommunala, enskilda och statliga skolhuvudmän som bedriver utbildning för de elever inom specialskolans målgrupp som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk. Syftet med uppdraget är att öka elevernas mål- uppfyllelse och göra det möjligt för eleverna och deras vårdnads- havare att i större utsträckning välja skola.
Den nationella samordnaren ska bl.a.
•fördela statsbidrag till kvalitetshöjande insatser som stärker måluppfyllelsen för elever som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk,
•fördela statsbidrag till ny eller utvidgad hörselverksamhet i kommunal och enskild regi,
•föreslå hur Specialpedagogiska skolmyndighetens stöd till kommunala och enskilda huvudmän kan utvecklas för berörda elever, och
•utvärdera statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet.
Uppdraget ska redovisas senast den 4 mars 2015.
633
Bilaga 1 |
SOU 2016:46 |
Behovet av en samordnad satsning för de elever som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk
I skollagen (2010:800) regleras vilka barn som ska tas emot i specialskolan. Det är barn som på grund av sin funktions- nedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan och som är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, i annat fall är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning (7 kap. 6 §). I 12 kap. samma lag regleras utbildningen för elever i specialskolan.
Hemkommunen har det övergripande ansvaret för elevernas utbildning. Elever som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk kan också genomföra sin utbildning i den statliga specialskolan. Det finns i dag åtta statliga specialskolor, varav tre riksskolor och fem regionskolor med regionala upptagningsområden. Regionskolorna är till för elever som är döva eller hörselskadade men som inte behöver den utbildning med särskilda insatser som ges vid riksskolorna.
I april 2010 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle föreslå hur en flexibel specialskola ska kunna införas (dir. 2010:47). I delbetänkandet Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp (SOU 2011:30) konstaterar utredningen, som har antagit namnet Utredningen om en flexibel specialskola, att måluppfyllelsen för elever som tillhör special- skolans målgrupp är låg och att kunskapen om elevernas förutsätt- ningar och behov av stöd behöver öka.
Av delbetänkandet framgår också att kommunala och enskilda huvudmän i flera fall inte klarar av att ge eleverna det stöd de har rätt till. Olika studier har visat att elever som är döva eller hörsel- skadade har en svår skolsituation och att denna elevgrupp når de nationella målen för utbildningen i lägre utsträckning än hörande elever.
Statens skolinspektion har genomfört en granskning av den statliga specialskolan som visar att även denna skola behöver utveckla utbildningen, bli bättre på att följa elevernas kunskaps- utveckling, utveckla det pedagogiska ledarskapet och erbjuda lärarna kompetensutveckling. Det behövs därför en samordnad satsning för att stödja kommunala, enskilda och statliga huvudmän
634
SOU 2016:46 |
Bilaga 1 |
så att de ska kunna utveckla sin verksamhet för elever inom aktuell målgrupp och därmed öka möjligheterna för eleverna och deras vårdnadshavare att välja skola.
Uppdraget att samordna insatser när det gäller skolhuvudmän som erbjuder utbildning för elever som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk
Fördela statsbidrag till kvalitetshöjande insatser
Måluppfyllelsen för elever som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk behöver bli bättre. Specialpedagogiska skolmyndighetens uppföljningar av elevernas resultat visar att elever som tillhör specialskolans mål- grupp i lägre utsträckning än hörande elever når de nationella målen för utbildningen. Elevgruppen är också i lägre utsträckning behörig till gymnasieskolans nationella program. Dessa skillnader i skolresultat fortsätter på högskolenivå och leder till sämre förut- sättningar för att lyckas i yrkeslivet.
Skolinspektionen har nyligen genomfört en riktad tillsyn över den statliga specialskolan som visar på flera brister i undervis- ningens kvalitet. Specialpedagogiska skolmyndigheten har med anledning av Skolinspektionens granskning genomfört flera insatser för att höja kvaliteten i utbildningen, bland annat har ett omfattande program med åtgärder tagits fram och skolorna har inlett ett arbete för att mer systematiskt följa och utvärdera elevernas kunskapsutveckling. Dessutom har en intern arbetsgrupp inrättats inom Specialpedagogiska skolmyndigheten som följer arbetet med åtgärdsplanen på samtliga skolor.
Trots de insatser som har genomförts, framför allt inom special- skolan, behöver skolhuvudmännen ytterligare stöd för att skapa undervisningsmiljöer som ger eleverna förutsättningar att nå de nationella målen. Ett tillfälligt statsbidrag till kvalitetshöjande insatser bör därför riktas till samtliga huvudmän som erbjuder utbildning för de elever som avses. Bidrag bör kunna ges till personalförstärkningar, kompetenshöjande insatser för lärare, andra utvecklingsinsatser och införskaffande av läromedel.
De särskilda undervisningsmiljöer som finns i form av special- skola eller hörselklasser är i dag starkt knutna till regioner. Av
635
Bilaga 1 |
SOU 2016:46 |
delbetänkandet från Utredningen om en flexibel specialskola fram- går att det finns förutsättningar för att starta nya hörselklassverk- samheter på flera ställen i landet. Kommuners och enskilda huvud- mäns intresse att starta nya eller utöka befintliga verksamheter bör stimuleras. Ett statsbidrag till nya eller utvidgade undervisnings- miljöer kan ge kommuner och enskilda huvudmän möjlighet att exempelvis starta skolor med språkprofil med svenska och svenskt teckenspråk som inriktning samt att inrätta mindre klasser med anpassade lokaler. Syftet med ett sådant bidrag är att öka möjlig- heterna för eleverna och deras vårdnadshavare att välja en skola närmare hemmet. Den nationella samordnaren ska vid prövning av ansökan om statsbidrag beakta huvudmannens förutsättningar att bedriva en varaktig och stabil verksamhet för eleverna.
Statsbidraget till insatserna avses att regleras i en statsbidrags- förordning.
Den nationella samordnaren ska under perioden
•kvalitetshöjande insatser som stärker måluppfyllelsen för elever som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk, och
•ny eller utvidgad hörselverksamhet i kommunal och enskild regi.
Hur kan statens specialpedagogiska stöd utvecklas?
Alla elever har rätt till en likvärdig utbildning oavsett var i landet de bor och de ska ha en reell möjlighet att välja goda utbildnings- alternativ. För att elever som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk i praktiken ska ha samma möjligheter att välja skola som andra elever måste både kommunala och enskilda skolhuvudmän kunna erbjuda utbildning som är anpassad efter elevernas behov. För detta krävs en grund- läggande kunskap om elevernas förutsättningar. Utredningen om en flexibel specialskola konstaterar dock i sitt delbetänkande att huvudmännen inte har tillräcklig kunskap inom området. För att eleverna ska kunna få ett individuellt stöd måste skolhuvudmännen ha kunskap om funktionsnedsättningens pedagogiska konsekvenser,
636
SOU 2016:46 |
Bilaga 1 |
teknik och anpassningar, talspråklig utveckling och behovet av teckenspråk.
För att stödja skolornas arbete med elever med funktions- nedsättning finns sedan 2008 Specialpedagogiska skolmyndigheten. Specialpedagogiska skolmyndigheten har bl.a. i uppdrag att verka för att barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet. Enligt förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ska myndigheten ge råd och stöd till skolhuvudmän samt anordna och medverka i kompetens- utveckling, bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklings- verksamhet och sammanställa och sprida kunskap om forsknings- resultat som är relevant för det specialpedagogiska området. Specialpedagogiska skolmyndighetens nuvarande organisation består av regionala och nationella resurscenter. De regionala centren har bred kompetens med inriktning mot ett flertal funktions- nedsättningar, vilket möjliggör ett flexibelt och behovsanpassat stöd till kommunala och enskilda skolhuvudmän. De nationella resurs- centren har spetskompetens när det gäller specifika funktions- nedsättningar. Specialpedagogiska skolmyndigheten arbetar för närvarande med att förstärka sin strategiska samverkan med skolhuvudmännen. Detta arbete behöver utvecklas ytterligare när det gäller specialskolans målgrupp. Det är viktigt att bygga upp stödet till kommuner och enskilda huvudmän så att de kan stödja elever i deras hemkommuner och anpassa undervisningen efter elevernas behov. Detta ökar på sikt elevernas möjligheter att välja skola och ger förutsättningar för en ökad måluppfyllelse.
Forskning och kunskapsutveckling om elevernas behov och förutsättningar ska vara grunden för det statliga stödet till skol- huvudmännen. För att stödet till huvudmännen ska kunna utveck- las behövs en genomgång av relevant forskning inom olika veten- skapliga discipliner på området och en bedömning av om det saknas kunskap när det gäller till exempel hur elevernas måluppfyllelse kan stödjas.
Det systematiska erfarenhetsutbytet mellan hörselklasser och specialskolor behöver utvecklas på nationell nivå. För närvarande är detta erfarenhetsutbyte mycket begränsat. Det finns däremot regionala nätverk för kommunala aktörer. Ett nationellt kontaktnät för berörda huvudmän behöver utvecklas för att sprida och
637
Bilaga 1 |
SOU 2016:46 |
tillvarata den erfarenhet och kompetens som redan finns på området.
Den nationella samordnaren ska
•föreslå hur Specialpedagogiska skolmyndighetens stöd till kommunala och enskilda huvudmän kan utvecklas när det gäller elever som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk,
•göra en forsknings- och kunskapssammanställning på området och klargöra vilka behov som finns av ny forskning, och
•främja erfarenhetsutbyte på nationell nivå mellan de huvudmän som bedriver utbildning för berörda elever.
En utgångspunkt för genomförandet av denna del av uppdraget ska vara att de förslag som lämnas sammantaget inte innebär någon kostnadsökning för staten.
Utvärdering av statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet
Enligt förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet får statsbidrag ges till insatser av regional art som huvudmannen vidtar för elever med funktionsnedsättning eller andra särskilda behov i grundskolan och gymnasieskolan, elever med flera funktionsnedsättningar i grundsärskolan och gymnasie- särskolan och till elever i grundskolan för vilka särskild under- visning anordnas på ett sjukhus eller en motsvarande institution enligt 24 kap. 17 § skollagen. Specialpedagogiska skolmyndigheten administrerar bidraget. Under 2011 beviljade Specialpedagogiska skolmyndigheten 63 miljoner kronor för insatser av regional art som avser elever med funktionsnedsättning eller med andra särskilda behov i grundskolan och gymnasieskolan och elever med flera funktionsnedsättningar i grundsärskolan och gymnasie- särskolan.
På uppdrag av regeringen gjorde dåvarande Specialpedagogiska institutet 2007 en bedömning av om bidraget till särskilda insatser på skolområdet var ändamålsenligt och hur det skulle kunna utvecklas och effektiviseras (U2007/4265/S). I slutredovisningen av uppdraget framhöll myndigheten bl.a. att förordningen om
638
SOU 2016:46 |
Bilaga 1 |
statsbidrag om särskilda insatser på skolområdet borde ses över när det gäller anpassning till de övergripande målen för skolan och funktionshinderspolitiken och närmare kopplas till utvecklingen av goda lärmiljöer för berörda målgrupper. I en skrivelse till regeringen från Specialpedagogiska skolmyndigheten har det vidare framkommit att det behöver ses över vilka målgrupperna för statsbidraget bör vara (U2011/3817/S). Statsbidraget begränsas i dag till att gälla grund- och gymnasieskola samt grundsär- och gymnasiesärskola.
En utvärdering av den del av statsbidraget till särskilda insatser inom skolområdet som avser insatser av regional art som huvud- mannen vidtar för elever med funktionsnedsättning och andra särskilda behov i grund- och gymnasieskolan och för elever med flera funktionsnedsättningar i grundsärskolan och gymnasiesärskolan behöver göras för att man ska få kunskap om hur bidraget fördelas och om användningen är effektiv.
Den nationella samordnaren ska
•följa upp och utvärdera bidraget till särskilda insatser på skolområdet, och
•vid behov lämna förslag på hur användningen och fördelningen av de medel som har anvisats för statsbidraget kan göras mer effektiv.
Samverkan och redovisning av uppdraget
Den nationella samordnaren ska utföra sitt arbete i nära samverkan med Specialpedagogiska skolmyndigheten och inhämta synpunkter från andra berörda myndigheter och organisationer.
I redovisningen av uppdraget ska det ingå en redovisning av fördelningen av medel för de kvalitetshöjande insatserna och den nya eller utvidgade hörselverksamheten.
Uppdraget ska redovisas senast den 4 mars 2015.
(Utbildningsdepartementet)
639
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2013:106
Tilläggsdirektiv till
Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 21 november 2013
Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 28 februari 2013 att ge en särskild utredare i uppdrag att – i egenskap av nationell samordnare – Stödja kommunala, enskilda och statliga skolhuvudmän som bedriver utbildning för de elever inom specialskolans målgrupp som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk (dir. 2013:29). Uppdraget utvidgas nu till att även omfatta elever med grav språkstörning utan behov av teckenspråk. Den nationella samordnaren ska också föreslå hur elever med grav språkstörning ska få utbildning på grundskole- och gymnasieskolenivå som uppfyller de krav på anpassning som följer av elevens funktionsnedsättning.
Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas senast den 4 mars 2015. Utredningstiden förlängs nu. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 15 april 2016. Den del av uppdraget som avser utvärdering av statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet ska dock redovisas senast den 15 april 2015.
641
Bilaga 2 |
SOU 2016:46 |
Utredningens målgrupp ska även omfatta elever med grav språkstörning utan behov av teckenspråk
Nuvarande uppdrag, som avser att stödja skolhuvudmän som bedriver utbildning för elever inom specialskolans målgrupp som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk, syftar till att elevernas måluppfyllelse ska öka och göra det möjligt för eleverna och deras vårdnadshavare att i större utsträckning välja skola. Uppdraget har lämnats mot bak- grund av att det förekommer vissa brister i utbildningen för dessa elevgrupper. Även för elever med grav språkstörning utan behov av teckenspråk förekommer i dag brister i utbildningen. Det finns således behov av kvalitetshöjande åtgärder även i fråga om sådan utbildning. Den nationella samordnaren ska därför stödja även huvudmän som bedriver utbildning för elever som har en grav språkstörning men inte har behov av teckenspråk.
Utbildning på grundskole- och gymnasieskolenivå för elever med grav språkstörning
Andelen elever med grav språkstörning i specialskolan och vid Riksgymnasiet för hörselskadade i Örebro har ökat kraftigt de senaste åren.
Specialpedagogiska skolmyndigheten har i en rapport till regeringen (U2013/4240/S) påpekat att regelverket för mottagande till specialskolan kan behöva ses över när det gäller målgruppen elever med grav språkstörning. Vidare har Utredningen om en flexibel specialskola i sitt slutbetänkande Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning (SOU 2012:24) föreslagit att elever med grav språkstörning endast ska tas emot vid den riksrekryterande gymnasieutbildningen om de är beroende av teckenspråk för sin kommunikation. Dessa elever utgör enligt utredningen endast en mycket liten del av gruppen elever med grav språkstörning.
Regeringens utgångspunkt är att alla elever i så stor utsträckning som möjligt ska få gå i en skola nära hemmet. För att eleverna ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd är det dock viktigt att till- räckliga anpassningar görs och att personalen har nödvändig kompetens. I vissa fall kan det vara en utmaning för den enskilda
642
SOU 2016:46 |
Bilaga 2 |
kommunen att erbjuda en sådan utbildningsmiljö. Det kan t.ex. handla om situationer där elevens behov kräver mycket omfattande anpassningar eller då det endast finns ett fåtal elever med liknande behov i kommunen.
Ytterligare kunskap behövs om hur gruppen gravt språkstörda elevers rätt till utbildning bäst kan tillgodoses. Den nationella samordnaren ska därför
•definiera begreppet grav språkstörning,
•bedöma storleken på gruppen gravt språkstörda,
•redogöra för behovet av stödåtgärder vid utbildning för gruppen elever med grav språkstörning, och
•föreslå hur rätten till utbildning på grundskole- och gymnasie- skolenivå bör tillgodoses för gruppen elever med grav språk- störning.
Samråd och redovisning av uppdraget
Uppdraget ska genomföras efter samråd med Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sveriges Kommuner och Landsting.
Om förslagen i utredningen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner eller landsting ska dessa konsekvenser redo- visas och förslag till finansiering lämnas. Uppdraget ska enligt gällande direktiv redovisas senast den 4 mars 2015. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 15 april 2016. Den del av uppdraget som avser utvärdering av statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet ska dock redovisas senast den 15 april 2015.
Av direktiven framgår vidare att den nationella samordnaren under 2013 och 2014 ska fördela ett tillfälligt riktat statsbidrag. Perioden förlängs till att avse
Regeringen har för avsikt att låta en myndighet utvärdera resultatet av statsbidraget.
(Utbildningsdepartementet)
643
Bilaga 3
Kommittédirektiv 2016:6
Tilläggsdirektiv till
Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U 2013:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 21 januari 2016.
Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 28 februari 2013 att ge en särskild utredare i uppdrag att – i egenskap av nationell samordnare – stödja kommunala, enskilda och statliga skolhuvudmän som bedriver utbildning för de elever inom specialskolans målgrupp som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk (dir. 2013:29). Genom tilläggsdirektiv utvidgades uppdraget till att också föreslå hur elever med grav språkstörning utan behov av teckenspråk ska få utbildning på grundskole- och gymnasienivå som uppfyller de krav på anpassning som följer av elevens funktionsnedsättning (dir. 2013:106).
Uppdraget utvidgas nu ytterligare. Den nationella samordnaren ska även
•föreslå en ny utformning av skollagens bestämmelser om special- skolan, särskilt när det gäller målgruppen, med beaktande av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda,
•analysera om förslagen medför andra ändringar i regleringen av specialskolan, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
645
Bilaga 3 |
SOU 2016:46 |
Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas senast den 15 april 2016. Utredningstiden förlängs nu. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 30 juni 2016.
Specialskolans målgrupp och organisation
Målgruppen för den statliga specialskolan är enligt 7 kap. 6 § skol- lagen (2010:800) barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grund- särskolan och som
–är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning,
–är döva eller hörselskadade, eller
–har en grav språkstörning.
Bestämmelser om Specialpedagogiska skolmyndighetens uppgifter och specialskolans organisation finns i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. Specialskolan ska ha skolenheter för elever från hela landet (riksskolor) och skol- enheter med regionala upptagningsområden (regionskolor).
Riksskolor ska finnas för elever som
–är dövblinda,
–i annat fall är synskadade och har ytterligare funktions- nedsättning,
–inte är dövblinda, men är döva eller hörselskadade och som på grund av utvecklingsstörning inte kan få sin utbildning i en regionskola, eller
–har en grav språkstörning.
Regionskolorna är avsedda för döva eller hörselskadade elever som inte behöver utbildning med särskilda insatser vid riksskolorna.
Det finns åtta specialskolor, varav tre har hela landet som upp- tagningsområde och fem har regionala upptagningsområden. Region- skolor ska finnas i Örebro, Härnösands, Stockholms, Vänersborgs och Lunds kommuner.
646
SOU 2016:46 |
Bilaga 3 |
De tre riksskolorna är Ekeskolan, Hällsboskolan och Åsbackaskolan och de fem regionskolorna är Birgittaskolan, Kristinaskolan, Manillaskolan, Vänerskolan och Östervångsskolan.
Kritik mot skollagens målgruppsformulering
Det har framförts kritik från bl.a. intresseorganisationer när det gäller målgruppsformuleringen i skollagen. I stället för att fokusera på att specialskolan är en skolform för barn som av vissa skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan bör enligt dessa organsationer elevens individuella behov av undervisningsmiljö och särskilt stöd beaktas.
Det finns en diskrepans mellan lag och tillämpning
Vid Specialpedagogiska skolmyndigheten finns ett särskilt besluts- organ som benämns Nämnden för mottagande i specialskolan och för
Enligt Specialpedagogiska skolmyndighetens arbetsordning ska en riksskolas rektor eller en regionskolas rektor, om det behövs, begära in yttranden och upplysningar i myndighetens ärenden. Enligt Statskontorets rapport Kommunernas ersättning för elever i specialskolan (2010:1) finns det en risk för att nämnden inte får tillräcklig information om hemkommunens förutsättningar att ge eleven det stöd den behöver i grundskolan när kommunerna inte är formellt involverade i mottagandet till specialskolan. Möjligheten att bedöma om eleven kan få sin utbildning i hemkommunen prövas därför inte på ett tillfredsställande sätt. Nämndens beslut om mottagande baseras i stället i huvudsak på föräldrarnas och rektorernas bedömning av kommunens möjligheter.
Skollagens reglering av specialskolans målgrupp skiljer sig från hur mottagandet i praktiken går till. Detta framgår av bl.a. den ovan nämnda rapporten, som visar att det i hög grad är andra faktorer än att eleven på grund av sin funktionsnedsättning inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan som styr hur elever tas emot i specialskolan. Eleven och elevens vårdnadshavare kan t.ex. välja att söka sig till en tvåspråkig undervisningsmiljö, trots att
647
Bilaga 3 |
SOU 2016:46 |
eleven har förutsättningar att studera i grundskolan eller grund- särskolan. Det har således blivit så att elevens vårdnadshavares önskemål om skolform är av stor betydelse och i princip styr mottagandet.
Målgruppen väljer numera olika skolformer
Målgruppen för specialskolan har förändrats med åren och den framtida elevutvecklingen i specialskolan präglas av stor osäkerhet. Dessutom har gränsdragningen mellan målgrupperna för special- skolan, i första hand regionskolorna å ena sidan och grundsärskolan och grundskolan å andra sidan, blivit alltmer otydlig i praktiken. Målgruppen för grundsärskolan är elever med utvecklingsstörning (11 kap. 2 och 3 §§ skollagen). Det finns även s.k. integrerade elever, dvs. elever i grundskolan som får sin utbildning inom grundsär- skolan eller tvärtom (7 kap. 9 §).
Att gränsdragningen mellan specialskolans målgrupp och andra målgrupper har blivit otydligare beror bl.a. på att fler barn med grav hörselnedsättning har fått möjligheter att lära och utvecklas med ny teknik. Fler elever som tillhör specialskolans målgrupp går därför integrerade i grundskolan eller i grundsärskolan. Detta är sannolikt en av orsakerna till att elevantalet i de statliga specialskolorna har minskat. Förändringen av målgruppen lyftes fram i betänkandet Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder (SOU 2007:87) där utredaren bedömde att specialskolans målgrupp sannolikt skulle behöva omdefinieras.
Tvåspråkig undervisning i teckenspråkig miljö
Specialskolorna, som redan i utgångsläget är förhållandevis små, utgör unika miljöer där elever kan tillägna sig svenskt teckenspråk både i form av det enskilda ämnet svenskt teckenspråk och vid studierna av övriga ämnen.
Utbildningen i specialskolan präglas av att de båda språken teckenspråk och svenska används parallellt i olika funktioner och förstärker varandra ömsesidigt som verktyg för kommunikation och lärande. Undervisningen är således tvåspråkig och sker i en teckenspråkig miljö. En del elever har all undervisning på tecken-
648
SOU 2016:46 |
Bilaga 3 |
språk, medan andra har en större eller mindre del av under- visningen på talad svenska. Det är ett mål i specialskolan att varje döv eller hörselskadad elev efter genomgången specialskola ska vara tvåspråkig (SOU 2007:87). Syftet är att eleverna ska få en sådan beredskap att de kan leva och verka som tvåspråkiga individer i samhället.
Statens skolinspektion genomförde 2011 en riktad tillsyn av specialskolan som visar att tillgången till teckenspråk ofta är ett skäl för föräldrar att välja specialskola för sina barn. Det fanns dock stora skillnader mellan de olika regionskolorna, exempelvis utifrån vilket språk eleverna undervisades på. I både Östervångsskolan och Manillaskolan fick över 90 procent av eleverna sin utbildning på teckenspråk eller som en kombination av teckenspråk och talad svenska. Motsvarande andel för Birgittaskolan, Kristinaskolan och Vänerskolan var cirka 55 procent, vilket samtidigt innebär att 45 procent av eleverna i huvudsak fick sin utbildning på talad svenska. Denna skillnad mellan skolorna visar enligt Statskontorets rapport (2010:1) på en allt otydligare målgrupp för regionskolorna. Trots den allt otydligare målgruppen har inte målgrupps- definitionen i skollagen förändrats.
Riksskolornas målgrupp
Målgrupperna för de tre riksskolorna skiljer sig åt. Hällsboskolans målgrupp är elever med grav språkstörning. Eleverna läser svenska och undervisas inte enligt specialskolans kursplan i teckenspråk. Bland barn med grav språkstörning finns en mycket liten grupp elever som kan ha behov av teckenspråk för sin kommunikation.
Ekeskolans målgrupp är elever med synskada och ytterligare funktionsnedsättning. Många elever har komplexa funktions- nedsättningar och majoriteten följer träningsskolans kursplaner. Åsbackaskolans målgrupp är elever som är döva eller hörselskadade och som på grund av utvecklingsstörning inte kan få sin utbildning i en regionskola. Skolan tar även emot elever som är dövblindfödda och samtliga elever läser enligt träningsskolans kursplaner. Utgångs- punkten för att tas emot i specialskolan är, för dessa elever, inte ett behov av att utveckla tvåspråkighet. Grunden för mottagande är svårigheten för en enskild huvudman att tillgodose en anpassad
649
Bilaga 3 |
SOU 2016:46 |
undervisningsmiljö för elever med så komplex funktions- nedsättning. Elever i dessa elevgrupper har ofta ett relativt stort behov av en speciellt anpassad undervisningsmiljö (SOU 2011:30).
Tidigare lämnat förslag om ny målgruppsformulering
Utredningen om en flexibel specialskola föreslog i delbetänkandet Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp (SOU 2011:30) en ändring i skollagen för att bestämmelserna om specialskolans målgrupp ska stämma bättre överens med hur mottagandet faktiskt går till.
Enligt utredningens förslag till ny målgruppsformulering ska barn eller elever tas emot i specialskolan om deras behov av en anpassad undervisningsmiljö inte tillgodoses i grundskolan eller grundsärskolan och de
–är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, eller
–har en grav språkstörning.
Enligt utredningen ska dessutom barn eller elever som är döva eller hörselskadade tas emot i specialskolan om de har behov av en anpassad undervisningsmiljö.
Förslaget innebär en ökad möjlighet för elever och deras vård- nadshavare att välja den skolform som tillgodoser elevens behov av anpassad undervisningsmiljö.
Vid utredningens remissbehandling framfördes kritik mot för- slaget om målgruppsformulering. Skolväsendets överklagande- nämnd ansåg att det bör förtydligas vad som avses med behov av anpassad undervisningsmiljö. Statens skolinspektion menade att formuleringen anpassad undervisningsmiljö fordrar klargörande därför att de allra flesta eleverna i målgruppen, även de som inte väljer att söka till specialskolan, är i behov av en anpassad under- visningsmiljö.
650
SOU 2016:46 |
Bilaga 3 |
Det utvidgade uppdraget
Regeringen anser att den nuvarande målgruppsbestämmelsen är problematisk och att den behöver ses över än en gång. Utgångs- punkten bör vara att elever som inte behöver gå i specialskolan inte heller ska göra det.
Den nationella samordnaren ska därför
•föreslå en ny utformning av skollagens bestämmelser om special- skolan, särskilt när det gäller målgruppen, med beaktande av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda,
•analysera om förslagen medför andra ändringar i regleringen av specialskolan, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14– 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenser för barn utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
Arbetsformer och redovisning av uppdraget
Den nationella samordnaren ska inhämta synpunkter från Specialpedagogiska skolmyndigheten, andra berörda myndigheter och organisationer med relevans för uppdraget.
Uppdraget ska enligt gällande direktiv redovisas senast den 15 april 2016. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 30 juni 2016.
(Utbildningsdepartementet)
651
Bilaga 4
Förordning om statsbidrag
Förordning (2013:120) om statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder för elever med vissa funktionsnedsättningar
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för
1.kvalitetshöjande åtgärder i syfte att öka måluppfyllelsen för elever i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan som är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning, och
2.ny eller utvidgad hörselverksamhet i syfte att öka möjligheterna att välja skola för elever i dessa skolformer som är döva eller hörselskadade. Förordning (2013:928).
2 § Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas under tiden
Statsbidrag lämnas för ett kalenderår (bidragsår) i sänder. Förordning (2013:928).
Förutsättningar för statsbidrag
3 § Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas till den som är huvudman för grundskola, grundsärskola eller specialskola.
Statsbidrag får lämnas i mån av tillgång på medel.
653
Bilaga 4 |
SOU 2016:46 |
4 § Statsbidrag får lämnas för åtgärder som avser
1.personalförstärkning,
2.kompetenshöjande åtgärder för lärare och andra utvecklings- insatser,
3.införskaffande av lärverktyg,
4.anpassning av undervisningsmiljön, och
5.nya eller utvidgade undervisningsmiljöer.
Ansökan och utbetalning
Ansökan och beslut
5 § Den nationella samordnaren för kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (U2013:02) beslutar om statsbidrag efter ansökan från en huvudman för någon av de skol- former som anges i 3 §.
Till ansökan ska det bifogas en plan för en långsiktig och stabil utveckling av verksamheten för de elever som avses i 1 §.
6 § Om det kommer in fler ansökningar om statsbidrag än det finns medel för, beslutar den nationella samordnaren om urval. Vid urvalet ska det eftersträvas att statsbidraget fördelas
1.till huvudmän där det förväntas medföra störst effekt för elevernas måluppfyllelse, och
2.mellan huvudmän över hela landet.
Utbetalning
7 § Kammarkollegiet betalar ut statsbidraget. Statsbidrag ska betalas ut vid ett tillfälle under varje bidragsår.
654
SOU 2016:46 |
Bilaga 4 |
Redovisning
8 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning ska lämna den nationella samordnaren den skriftliga redovisning som samordnaren begär. Förordning (2013:928).
Återbetalning av statsbidrag
9 § En huvudman som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig, om
1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2.statsbidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,
3.statsbidraget inte har använts för det ändamål det har beviljats för, eller
4.mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 8 §.
Om den nationella samordnaren bedömer att det finns skäl att överväga att en mottagare ska betala tillbaka statsbidrag, ska ärendet överlämnas till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Kammarkollegiet får, om det finns särskilda skäl, besluta att mottagaren helt eller delvis befrias från återbetalningsskyldighet. Förordning (2013:928).
10 § På statsbidrag som krävs tillbaka ska ränta tas ut från och med den dag som infaller en månad efter det att beslut om återkrav har fattats och efter en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter.
Om det finns särskilda skäl för det, får Kammarkollegiet helt eller delvis efterge ett krav på ränta.
Överklagandeförbud
11 § Beslut i ärenden enligt denna förordning får inte överklagas.
655
Bilaga 4 |
SOU 2016:46 |
Övergångsbestämmelser
2013:928
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.
2.Bestämmelserna i 8 och 9 §§ i sin nya lydelse ska även tillämpas på bidrag som har beviljats för tid före ikraftträdandet.
656