sou 2016 40

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24457-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 18 december 2014 (dir. 2014:155) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag bl.a. att se över behovet av lagändringar för att Sverige ska leva upp till de krav på straff- rättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014). Rättschefen vid Åklagarmyndigheten Lars Werkström förordnades som särskild utredare samma dag. Den 30 december 2014 anställdes kanslirådet Karolina Wieslander som sekreterare i utredningen och under perioden den 9 februari 2015 till den 11 maj 2015 även hovrättsassessorn Camilla Gensmann. Under utredningsarbetet deltog också experter.

Utredningen, som antog namnet Utredningen om genom- förande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism (Ju 2014:26), avlämnade den 17 juni 2015 del- betänkandet Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor (SOU 2015:63).

Samma dag beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utred- ningen (dir. 2015:61). Det innefattade ett uppdrag att analysera behovet av ytterligare kriminalisering för att förebygga och för- hindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation. Utredningen skulle också överväga om straffbestämmelsen om olovlig värvning bör förtydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt samt även ta ställning till om Sverige ska tillträda Pekingprotokollet, Pekingkonventionen och tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism. I alla delar där lagstiftning bedömdes nödvändig skulle utredningen lämna förslag.

Sedan den 21 januari 2015 har f.d. chefsåklagaren Tomas Lindstrand, advokaten Thomas Olsson, hovrättsrådet, tillika vice ordföranden, Niklas Wågnert, professorn Petter Asp, docenten Ola Engdahl, kanslirådet Katarina Fabian, departementsrådet Maria Kelt och sedan den 16 april samma år enhetschefen Mattias Hållberg Leuf varit förordnade som experter i utredningen. Med anledning av tilläggsdirektivet förordnades därutöver den 10 juli 2015 professorn Pål Wrange och ämnesrådet Mikael Andersson och den 10 september 2015 kanslirådet Eva Bloch och rätts- sakkunnige Martin Rhodin som experter i utredningen. Eva Bloch entledigades från sitt uppdrag den 18 mars 2016.

Lars Werkström är ensam utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Experterna har deltagit i arbetet och har i allt väsent- ligt ställt sig bakom de redovisade förslagen. Skilda uppfattningar i enskildheter har dock förekommit utan att detta kommit till uttryck i något särskilt yttrande.

Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40).

Stockholm juni 2016

Lars Werkström

/Karolina Wieslander

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		11
Summary ..........................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	31
1.1	Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................	31

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa

fall.............................................................................................

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff

	för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning
	avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig
	brottslighet..............................................................................		34
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		37
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		37
2.2	Hur arbetet har bedrivits........................................................		38
3	Deltagande i en väpnad konflikt utomlands inom
	ramen för en terroristorganisation................................		39
3.1	Bakgrund till uppdraget..........................................................		39
3.2	Allmänna utgångspunkter ......................................................		42
	3.2.1	Uppdragets avgränsning till att avse
		deltagande i en väpnad konflikt utomlands
		inom ramen för en terroristorganisation ...............	42

Innehåll

SOU 2016:40

3.2.2Humanitärrätten och grundläggande fri- och

rättigheter ................................................................	46
3.3 Gällande rätt ...........................................................................	48

3.3.1Folkmord, brott mot mänskligheten och

		krigsförbrytelser......................................................	48
	3.3.2	Lagstiftning på terrorismområdet..........................	53
	3.3.3	Brott enligt brottsbalken ........................................	56
	3.3.4	Osjälvständiga brottsformer ..................................	59
	3.3.5	Domsrätt..................................................................	62
	3.3.6	Åtalsförordnande ....................................................	63
3.4	Utländsk rätt...........................................................................		63
	3.4.1	Danmark ..................................................................	64
	3.4.2	Norge.......................................................................	67
	3.4.3	Finland .....................................................................	68
3.5	Internationell humanitär rätt .................................................		69

3.5.1Väpnad konflikt av internationell respektive

	icke-internationell karaktär ....................................	70
3.5.2	Personer som deltar i en väpnad konflikt..............	77

3.5.3Den humanitära rättens inverkan på den

nationella straffrätten..............................................

3.6Förhållandet mellan internationella regelverk på

terrorismens område och den internationella
humanitära rätten ...................................................................		87
3.6.1	Relevanta regelverk .................................................	87

3.6.2Hur påverkar den internationella humanitära rätten tillämpningsområdet för internationella instrument på terrorismområdet och den

nationella lagstiftning varigenom dessa
genomförts?.............................................................	89
3.7 Behovet av att utvidga det straffbara området......................	96

3.7.1I vilken omfattning är gärningar som utgör

	deltagande i en väpnad konflikt straffbara?	........... 96
3.7.2	Finns det ett behov av att utvidga det
	straffbara området? ...............................................	103

SOU 2016:40	Innehåll
3.8 En möjlig utformning av ett utvidgat straffansvar..............	112

3.8.1Ett särskilt straffansvar för främjande av en terroristorganisations möjligheter att delta i

en väpnad konflikt.................................................

112

3.8.2En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte och för finansiering av sådana

resor........................................................................

126

3.8.3En utvidgning av straffansvaret för rekrytering

		till särskilt allvarlig brottslighet............................	131
3.9	Domsrätt ...............................................................................		134
3.10	Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet............		136
4	Olovlig värvning.......................................................		141
4.1	Bakgrund ...............................................................................		141
4.2	Gällande rätt..........................................................................		143
	4.2.1	Olovlig värvning ....................................................	143
	4.2.2	Rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet.......	144
4.3	Utländsk rätt .........................................................................		145
	4.3.1	Danmark.................................................................	145
	4.3.2	Norge .....................................................................	147
	4.3.3	Finland ...................................................................	148
4.4	Överväganden och förslag....................................................		148

4.4.1Straffansvaret för olovlig värvning bör

		utvidgas och moderniseras ....................................	148
	4.4.2	Straffet för olovlig värvning bör skärpas ..............	155
5	Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN för
	bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg
	och av brott på den internationella civila luftfartens
	område	...................................................................	157
5.1	Allmänt om överenskommelserna .......................................		157
5.2	Pekingprotokollet .................................................................		161
	5.2.1 ................................................................	Inledning	161
	5.2.2 ............	Det huvudsakliga innehållet i protokollet	162

Innehåll

SOU 2016:40

5.2.3	Sveriges tillträde till protokollet...........................	166
5.2.4	Behovet av lagändringar........................................	167
5.3 Pekingkonventionen ............................................................		179
5.3.1	Inledning................................................................	179

5.3.2De huvudsakliga ändringarna i förhållande till Montrealkonventionen och dess

		tilläggsprotokoll ....................................................	180
	5.3.3	Sveriges tillträde till konventionen ......................	186
	5.3.4	Behovet av lagändringar........................................	187
6	Konsekvenser av förslagen ........................................		197
6.1	Ekonomiska konsekvenser...................................................		197

6.2Konsekvenser för brottsligheten, för det brottsförebyggande arbetet och för jämställdheten

	mellan kvinnor och män.......................................................	198
6.3	Andra konsekvenser.............................................................	200
7	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............	201
7.1	Ikraftträdande.......................................................................	201
7.2	Övergångsbestämmelser ......................................................	201
8	Författningskommentar ............................................	203
8.1	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken........................	203

8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i

vissa fall .................................................................................

205

8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och

utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt
allvarlig brottslighet..............................................................	205

SOU 2016:40		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:155 .........................................	213
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2015:61 ...........................................	221
Bilaga 3 Konvention för bekämpande av olaga
	besittningstagande av luftfartyg (på engelska
	och i svensk översättning) ...........................................	229
Bilaga 4 Konvention för bekämpande av brott mot den
	civila luftfartens säkerhet (på engelska och i svensk
	översättning) ................................................................	253
Bilaga 5 Protokoll för bekämpande av våldsbrott på
	flygplatser som används för civil luftfart i
	internationell trafik. Tillägg till konventionen
	för bekämpande av brott mot den civila luftfartens
	säkerhet (på engelska och i svensk översättning).......	281
Bilaga 6 Convention on the suppression of unlawful acts
	relating to international civil aviation..........................	287
Bilaga 7 Konvention för bekämpande av brott på den
	internationella civila luftfartens område......................	299
Bilaga 8 Protocol supplementary to the convention for the
	suppression of unlawful seizure of aircraft .................	311
Bilaga 9 Protokoll till konventionen för bekämpande av
	olaga besittningstagande av luftfartyg.........................	321

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens övergripande uppgift har varit att analysera om det straffrättsliga regelverket behöver förstärkas för att på ett mer effektivt sätt förebygga och förhindra att personer reser från Sverige i syfte att delta i en väpnad konflikt för en terrorist- organisation. Uppdraget har därmed innefattat dels att ta ställning till vilka lagändringar som är nödvändiga för att Sverige ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering som ställs i FN:s säker- hetsråds resolution 2178 (2014), som bl.a. tar sikte på frågan om s.k. utländska terroriststridande (dir. 2014:155), och dels, genom tilläggsdirektiv (dir. 2015:61), att analysera behovet av ytterligare kriminalisering för att förebygga och förhindra att personer deltar i en väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation. I den första delen har uppdraget redovisats genom ett delbetänkande den 17 juni 2015 (SOU 2015:63). Samtidigt redovisades utred- ningens uppdrag att ta ställning till om Sveriges straffrättsliga reglering för att förhindra och bekämpa finansiering av terrorism uppfyller de krav som Financial Action Task Force uppställer.

Tilläggsuppdraget har också innefattat att överväga om straff- bestämmelsen om olovlig värvning bör förtydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt. Slutligen har utredningen haft att ta ställning till om Sverige ska tillträda Pekingprotokollet och Peking- konventionen. Uppdraget har även omfattat frågan om tillträde till tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism. Denna fråga kommer emellertid att redovisas sam- tidigt som det ytterligare tilläggsuppdrag som regeringen har för avsikt att besluta om kommer att redovisas.

Sammanfattning

SOU 2016:40

En ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation

Det finns i dag ett visst straffritt område

Många olika typer av gärningar kan medföra att en person kan anses delta i en väpnad konflikt. Vid sidan om konkreta strids- handlingar som syftar till att motparten ska bekämpas och för- beredelser av sådana handlingar har, inom ramen för uppdraget, även den som främjar eller bidrar till en terroristorganisations all- männa förmåga att delta i en väpnad konflikt bedömts bidra till konflikten på ett sådant sätt att han eller hon därigenom anses delta i denna. Som exempel kan nämnas personer som inom ramen för en terroristorganisations stridsrelaterade verksamhet tilldelas upp- gifter som bl.a. materielvård, transport, underhåll eller matlagning.

De gärningar varigenom en person kan anses delta i en väpnad konflikt är redan i dag i mycket stor utsträckning straffbara. I de fall deltagandet sker på ett sätt som strider mot den internationella humanitära rättens regler (krigets lagar), tillämpliga under väpnad konflikt, kan gärningarna i många fall bestraffas som krigsför- brytelser. Det kan i vissa fall också vara aktuellt att döma för brott mot mänskligheten eller folkmord. Gärningar som begås inom ramen för en terroristorganisation, dvs. en sammanslutning av per- soner som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brotts- lighet, utgör i vissa fall även terroristbrott. För samtliga dessa brott är det också möjligt att döma till ansvar för försök, förberedelse, stämpling och medverkan, vilket innebär att även andra former av deltagande i den väpnade konflikten än sådant som sker genom konkreta stridshandlingar i stor utsträckning är straffbart. För de uppräknade brotten föreligger universell jurisdiktion, dvs. svensk domstol kan pröva en gärning oavsett var den har begåtts och av vem. Därutöver finns också långtgående möjligheter att bestraffa den som deltar i en väpnad konflikt för brott enligt brottsbalken, t.ex. mord, misshandel, olaga hot eller skadegörelse.

Trots detta finns det ett visst utrymme för straffrihet. Som exempel kan nämnas ett deltagande i en väpnad konflikt som sker genom att en person förbereder stridsåtgärder på ett sätt som inte utgör förberedelse till brott enligt 23 kap. brottsbalken. Likaså kan

SOU 2016:40

Sammanfattning

gärningar som saknar samband med konkreta stridsåtgärder, men som får anses bidra till eller främja en terroristorganisations allmänna förmåga och förutsättningar att delta i en väpnad kon- flikt, vara straffria. I dessa fall, när det alltså är fråga om en typ av allmänt understöd till en viss sammanslutnings verksamhet, kan möjligheten att döma för medverkan enligt 23 kap. brottsbalken vara begränsad.

Behovet av att utvidga det straffbara området

Det finns flera argument som talar emot att utvidga det straffbara området. Det första är att de gärningar varigenom en person kan anses delta i en väpnad konflikt redan i dag kan bestraffas i mycket stor utsträckning och att det straffria området därmed är högst begränsat. Därtill kommer att de straffria gärningarna i allt väsent- ligt inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring. De kan därmed i någon mening anses vara tillåtna inom detta regel- verk. Den humanitära rätten har utformats för och anpassats till de särskilda förhållanden som råder vid en väpnad konflikt, och ger uttryck för den intresseavvägning som måste göras mellan militär nödvändighet å ena sidan och humanitet å den andra. Regelverket bör även enligt svensk rätt vara en utgångspunkt för prövning av frågan om gärningar som begås i en väpnad konflikt ska anses som rättsstridiga eller inte. Ett straffbeläggande av gärningar som kan ses som tillåtna inom den humanitära rätten kan leda till brist på respekt för detta regelverk. Det kan vara svårt för parterna att se fördelarna med att följa reglerna om handlandet ändå bestraffas på nationell nivå. Detta kan även motverka möjligheterna till fredsför- handlingar, särskilt i icke-internationella väpnade konflikter. Vidare finns en risk för att ett straffbeläggande av olika former av under- stödjande verksamhet kan komma i konflikt med det arbete som bl.a. Internationella rödakorskommittén och andra humanitära biståndsorganisationer bedriver i konfliktområden där terrorist- organisationer verkar. Det kan t.ex. vara fråga om insatser i form av utbildning i humanitärrättsliga regler, sjukvård eller humanitärt bistånd till civila som vistas i områden som kontrolleras av eller där befolkningen uppvisar lojalitet med en terroristorganisation. Slut- ligen kan också ifrågasättas i vilken omfattning det i praktiken

Sammanfattning

SOU 2016:40

kommer att vara möjligt att utreda och lagföra de gärningar som skulle kunna träffas av en utvidgning av det straffbara området. Gärningarna begås utomlands under sådana särskilda förhållanden som råder då det pågår en väpnad konflikt. Möjligheterna till rätts- ligt bistånd är högst begränsade i dessa fall och förutsättningarna för svenska brottsutredande myndigheter att på plats utreda brotten påverkas givetvis av säkerhetsläget i det land där de begåtts. Brottsutredningarna kan därmed förväntas vara såväl komplicerade som mycket resurskrävande.

Samtidigt finns det inom det straffria området gärningar som kan anses klandervärda på den grunden att de begås inom ramen för en terroristorganisations deltagande i en väpnad konflikt. En sådan sammanslutning har, redan genom de handlingar varigenom den kvalificeras som en terroristorganisation, manifesterat en bristande respekt för den humanitära rätten i allmänhet och dess förbud mot terrorism (förbud mot angrepp på civila) i synnerhet. Handlande som i något avseende understödjer en sådan organisations möjlig- heter till brottslig verksamhet i en väpnad konflikt ökar risken för att civilbefolkningen ska angripas och förorsakas skada och lidande. Likaså ökar risken för att de personer som deltar i organisationens stridsrelaterade verksamhet får en ökad stridsteknisk förmåga och en lägre tröskel för våldsanvändning. Den miljö som personerna under dessa förhållanden kommer i kontakt med innebär också ofta en påverkan som kan leda till våldsbejakande extremism eller radi- kalisering. Sammantaget ökar därmed riskerna för att de personer som deltar i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation ska få både en ökad vilja och en ökad förmåga att begå brott, såväl i konfliktområdet som i de länder dit de eventuellt återvänder eller reser.

Även om det finns starka skäl som talar emot en utvidgad kriminalisering finns det således inom det straffria området gär- ningar som är klandervärda genom att de bidrar till en terrorist- organisations allmänna förmåga att begå allvarliga brott. Mot denna bakgrund, och då det är angeläget att frågan på ett allsidigt sätt kan belysas och analyseras i det fortsatta beredningsarbetet, lämnas förslag på hur en utvidgning av det straffbara området skulle kunna utformas.

SOU 2016:40

Sammanfattning

Det föreslås en ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verksamhet i väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation

Det föreslås att det införs en ny straffbestämmelse i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, för- kortad rekryteringslagen. Den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands bidrar till, underlättar eller annars med- verkar till att en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i kon- flikten ska enligt bestämmelsen kunna dömas för brott.

Därigenom blir det straffbart att, utöver vad som redan i dag ut- gör försök, förberedelse eller medverkan till brott enligt 23 kap. brottsbalken, vidta åtgärder av förberedande karaktär som på ett icke obetydligt sätt bidrar till en terroristorganisations möjligheter att genom stridshandlingar delta i en väpnad konflikt utomlands. Vidare blir det straffbart att stärka, bidra till eller på ett allmänt sätt främja en terroristorganisations generella stridsförmåga eller strids- relaterade verksamhet. För straffansvar krävs inte att handlandet kan kopplas till en konkret brottslig gärning, som t.ex. ett anfall mot civila. Således föreslås straffansvaret omfatta ett främjande av terroristorganisationens brottsliga verksamhet under en väpnad konflikt, snarare än av konkreta brottsliga gärningar. En förutsätt- ning är dock att handlandet kan anses utgöra en naturlig del av organisationens stridsrelaterade verksamhet. Det innefattar även handlande av mer understödjande karaktär, t.ex. underhåll, transport, materielvård och matlagning, förutsatt att det har ett funktionellt samband med organisationens deltagande i en väpnad konflikt genom stridshandlingar.

Från straffansvar görs undantag för handlingar som utgör sjuk- vård eller själavård. Vidare undantas handlingar som bidrar till, underlättar eller annars utgör medverkan till en sammanslutnings deltagande i en väpnad konflikt som sker på ett sätt som inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring.

Sammanfattning

SOU 2016:40

Straffskalan föreslås vara fängelse i högst två år. Brottet kommer enligt förslaget att kunna lagföras utan krav på dubbel straffbarhet om det begås av en svensk medborgare eller person bosatt här.

En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte, finansiering av sådana resor och rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet

Det föreslagna straffansvaret för deltagande i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation omfattar endast gärningar som begås utomlands. De personer som det kan bli aktuellt att lagföra för detta brott kommer således i de flesta fall att ha rest från Sverige till det land där gärningen begås. Om det redan innan en person har lämnat landet finns uppgifter om att denne har för avsikt att på ett straffbart sätt delta i en väpnad konflikt utomlands, och personen vidtagit steg i syfte att realisera denna avsikt genom att påbörja en resa, bör det finnas möjligheter för svenska myndigheter att ingripa mot personen redan här i landet.

Det straffansvar för resor i terrorismsyfte som till följd av resolution 2178 (2014) införts i nuvarande 5 b § rekryteringslagen föreslås därför utvidgas till att omfatta även den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands på sätt som föreslås bli straffbart. Även finansiering av sådana resor föreslås bli straffbart, i likhet med vad som gäller för finansiering av övriga resor som företas i terrorism- syfte. För dessa brott kan i dag dömas till fängelse i högst två år. Denna straffskala föreslås gälla även för den föreslagna utvidg- ningen.

Det föreslås också att straffansvaret för rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet i 4 § rekryteringslagen utvidgas till att omfatta den som söker förmå någon annan till sådant deltagande i en väp- nad konflikt utomlands som föreslås utgöra brott. Rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet äger av naturliga skäl rum viss tid innan sådan brottslighet begås. Det kan därför vara svårt att vid denna tidpunkt klarlägga om rekryteringen avser sådan medverkan till särskilt allvarlig brottslighet som i dag utgör brott eller den typ av deltagande i en väpnad konflikt som föreslås bli straffbart. Även

SOU 2016:40

Sammanfattning

i det senare fallet kan rekryteringen anses öka risken för att allvarlig brottslighet (t.ex. krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten, folk- mord eller terroristbrott) ska begås. Ett utvidgat straffansvar för rekrytering kan också utgöra ett viktigt led i att hindra tillflödet av personer till terroristorganisationer som deltar i väpnade kon- flikter. Inte sällan har den som väljer att ansluta sig till en sådan organisation uppmanats till detta av andra, t.ex. av personer som själva på detta sätt deltagit i en väpnad konflikt.

För rekrytering kan i dag dömas till fängelse i högst två år och, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Detsamma föreslås gälla för den föreslagna utvidgningen av rekryter- ingsbrottet.

Utökade möjligheter till hemliga tvångsmedel

I betänkandet lämnas förslag till en ny straffbestämmelse om del- tagande i stridsrelaterad verksamhet i väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation. Vidare föreslås en utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte, finansiering av sådana resor och rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet. Den före- slagna kriminaliseringen syftar ytterst till att förhindra att bl.a. terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska komma till stånd. Brotten kommer därmed i de flesta fall att ligga inom Säkerhetspolisens ansvarsområde och de kan sägas tillhöra kategorin särskilt samhällsfarliga brott som kan hota vitala samhällsintressen. Det finns uppenbara likheter med de brott för vilka det i dag finns möjligheter att använda hemliga tvångsmedel inom ramen för för- undersökning, trots att straffskalan i sig inte medger detta. Möj- ligheterna att tillgripa hemliga tvångsmedel bör vara desamma för de nu föreslagna brotten.

Därför föreslås att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikat- ion, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska kunna användas vid en förundersökning om samtliga dessa brott. Även undantaget från underrättelse- skyldigheten i 27 kap. 33 § rättegångsbalken ska gälla.

När det gäller den föreslagna utvidgningen av straffansvaret för rekrytering föreslås även att det, om brottet bedöms som grovt, ska finnas en möjlighet att, enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att

Sammanfattning

SOU 2016:40

förhindra vissa särskilt allvarliga brott, använda hemliga tvångs- medel i preventivt syfte utan att förundersökning om brott har inletts.

En utvidgning av straffansvaret för olovlig värvning

För straffansvar för olovlig värvning krävs enligt 19 kap. 12 § brotts- balken att någon utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. Kravet på att värvningen ska avse folk innebär att straffansvaret inte omfattar gärningar varigenom endast en person värvas.

Bestämmelsen tog ursprungligen sikte på mer omfattande värv- ningsverksamhet och syftade till att bevara tillgången till krigs- dugligt manskap i Sverige. Av naturliga skäl ser verksamhet som kan liknas vid värvning i dag annorlunda ut. De väpnade konflikter som personer värvas till är i allt väsentligt av icke-internationell karaktär, vilket innebär att de äger rum mellan en stat och en eller flera väpnade grupper eller mellan väpnade grupper, däremot inte mellan stater. Till övervägande del avser värvningen krigstjänst som utförs inom en väpnad grupp och inte för en främmande makt (stat). Det förekommer också att en eller flera av de väpnade grup- per som personer värvas till kan anses utgöra en terroristorgan- isation, dvs. en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Ett exempel på detta är den våldsbejakande islamistiska gruppen Daesh som deltar i väpnad konflikt i Syrien och Irak. Värvningen sker också genom andra kanaler än vad som var fallet vid bestämmelsens tillkomst och riktar sig i de flesta fall mot enstaka personer. Även i dessa fall riskerar värningen att påverka Sveriges utrikespolitiska relationer om den tillåts. Många av de personer som bl.a. genom strids- handlingar deltar i den pågående väpnade konflikten i Syrien och Irak är tillresta från andra länder, däribland Sverige, och det är angeläget att värvningsverksamhet som kan föregå sådan krigstjänst i det längsta förhindras. Kravet på att värvning ska avse folk (dvs. fler än en person) utgör mot den bakgrunden ett hinder mot att tillämpa bestämmelsen på handlingar som i dag kan anses straff- värda.

SOU 2016:40

Sammanfattning

Således föreslås att straffansvaret för olovlig värvning utvidgas till att omfatta gärningar som riktar sig mot enstaka personer. Där- emot finns inte skäl att utsträcka straffansvaret till gärningar som i sin helhet begås utanför Sverige. Det föreslås också en modern- isering av bestämmelsen.

Tillträde till Pekingprotokollet och Pekingkonventionen

Sedan 1970-talet är Sverige part till konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, benämnd Haagkonvent- ionen, och konventionen om bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, benämnd Montrealkonventionen. I samband med ratificeringen av dessa konventioner infördes särskilda straff- bestämmelser om kapning av luftfartyg och sjö- och luftfarts- sabotage i 13 kap. 5 a § brottsbalken. Med anledning av ett tilläggs- protokoll till Montrealkonventionen infördes år 1990 också en bestämmelse om flygplatssabotage i 5 b § i samma kapitel.

Vid en diplomatkonferens i Peking år 2010 antogs ändringar av de båda konventionerna med tilläggsprotokoll. Ändringarna av Haag- konventionen antogs i form av ett tilläggsprotokoll till konventionen, benämnt Pekingprotokollet, och ändringarna i Montrealkonvent- ionen med dess tilläggsprotokoll antogs i form av en konsoliderad ny konvention, benämnd Pekingkonventionen. Sverige har inte undertecknat instrumenten och de har inte trätt ikraft ännu.

Pekinginstrumenten tillkom till följd av händelserna i New York den 11 september 2001 och syftar till att förstärka skyddet för den civila luftfarten. De har sin förebild i och stora likheter med 2005 års protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet, benämnt protokollet till SUA-konventionen, och 2005 års protokoll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinental- sockeln, benämnt protokollet till plattformsprotokollet. Även dessa instrument har sitt ursprung i det ökade behovet av skydd på sjöfartens område som uppkom efter händelserna i New York. Sverige har tillträtt dessa instrument (prop. 2013/14:212).

Pekingprotokollet innebär bl.a. att det ska utgöra brott att genom användande av tekniska hjälpmedel bemäktiga sig eller ingripa i manövreringen av ett luftfartyg, dvs. kapa ett luftfartyg t.ex. genom

Summary

Remit

The Inquiry’s overall task has been to analyse whether the criminal law regulatory framework needs to be strengthened so as to more effectively prevent and hinder individuals from travelling from Sweden to take part in armed conflict for a terrorist organisation. The remit thus included determining which legislative amendments are needed for Sweden to live up to the requirements on criminal law regulations set forth in UN Security Council Resolution 2178 (2014), which includes a focus on ‘foreign terrorist fighters’ (ToR 2014:155), and, through supplementary terms of reference (ToR 2015:61), analysing the need for further criminalisation to prevent and hinder individuals from taking part in armed conflict abroad in the context of a terrorist organisation. The first part of the remit was reported in an interim report on 17 June 2015 (SOU 2015:63). The Inquiry’s remit to take a position on whether Sweden’s criminal law regulations to prevent and suppress the financing of terrorism meet the requirements of the Financial Action Task Force was reported at the same time.

The additional remit also included considering whether the penal provision on unlawful recruitment should be made clearer, extended or amended in some other way. Lastly, the Inquiry was instructed to determine whether Sweden should accede to the Beijing Convention and Protocol. The remit also included the question of accession to the Additional Protocol to the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism. However, this question will be reported at the same time as the additional remit that the Government intends to decide on is reported.

Summary

SOU 2016:40

A new penal provision on participation in combat-related activities in armed conflict abroad in support of a terrorist organisation

At present there is a certain area of impunity

Many different types of acts can lead to a person being regarded as taking part in armed conflict. Apart from concrete hostilities aimed at combating the other party, and preparations of such acts, a person who promotes or contributes to a terrorist organisation’s general ability to take part in armed conflict is, within the framework of this remit, also regarded to contribute to the conflict so that the person is considered to be taking part in it. One example is individuals who are assigned tasks such as equipment servicing, transport, maintenance or cooking within the context of a terrorist organisation’s combat-related activities.

The acts by which an individual may be considered to take part in armed conflict are already to a great extent punishable offences. In situations where participation occurs in a way that contravenes the rules of international humanitarian law (law of war) applicable in armed conflict, the acts may in many cases be punishable as war crimes. In some cases, conviction of crimes against humanity or genocide may even be relevant. Acts committed in the context of a terrorist organisation, i.e. an association of individuals who commit particularly serious crime or are guilty of an attempt, preparation, conspiracy or complicity to commit such crime, also constitute terrorist offences in some cases. With regard to all these offences, it is also possible to convict a person of an attempt, preparation, conspiracy and complicity, which means that forms of participation in armed conflict other than concrete hostilities are also punishable offences to a large extent. Universal jurisdiction applies to the listed offences, which means a Swedish court can consider an act regardless of where or by whom it was committed. In addition, there are far-reaching opportunities for punishing a person who takes part in armed conflict for offences under the Swedish Penal Code, such as murder, assault, unlawful threats or vandalism.

Nevertheless, there is still some scope for impunity. One example is participation in armed conflict involving a person who prepares combat measures in a way that does not constitute preparation to commit a criminal offence under Chapter 23 of the

SOU 2016:40

Summary

Swedish Penal Code. Likewise, acts that are not related to concrete combat measures, but that may be considered to contribute to or promote a terrorist organisation’s opportunities and general ability to take part in armed conflict, may be free from punishment. In these cases, when it concerns a type of general support to the activities of a certain association, there may be limited opportunity to convict for complicity under Chapter 23 of the Swedish Penal Code.

The need to extend the criminal area

There are several arguments that speak against an extension of the criminal area. The first is that acts whereby a person may be considered to take part in armed conflict are already punishable offences to a great extent, and thus the area of impunity is extremely limited. In addition, acts not subject to penalty essentially do not contravene the rules of humanitarian law concerning warfare. Therefore, within this framework, they can, in some sense, be considered permissible. Humanitarian law was designed for and adapted to the specific circumstances that prevail in armed conflict and expresses the balancing of interests that must be made between military necessity on one side and humanity on the other. The regulatory framework should therefore be a basis, also under Swedish law, for examining whether or not acts committed in armed conflict are to be considered contrary to the law. Criminalising acts that can be viewed as permissible in humanitarian law may lead to lack of respect for this regulatory framework. It may be difficult for parties to see the benefits of following the rules if the acts are punished at national level anyway. It may also counteract opportunities for peace negotiations, particularly in non-inter- national armed conflicts. Further, there is a risk that criminalising various forms of support activities may conflict with work that the International Committee of the Red Cross and other humanitarian aid organisations carry out in conflict areas where terrorist organisations operate. This may concern, for example, initiatives in the form of training in the rules of humanitarian law, medical care or humanitarian aid to civilians residing in areas controlled by, or where the population exhibits loyalty to, a terrorist organisation. Finally, it is questionable to what extent it will be possible, in

Summary

SOU 2016:40

practice, to investigate and prosecute acts that could be relevant in the event of an extension of the criminal area. The acts are committed abroad under the kind of special circumstances that prevail when an armed conflict is in progress. Legal aid possibilities are extremely limited in these cases and opportunities for Swedish criminal investigation authorities to investigate crimes on site are, of course, limited by the security situation in the country where the offences were committed. Criminal investigation can therefore be expected to be both complicated and very resource-intensive.

At the same time, the area of impunity contains acts that can be considered reprehensible on the grounds that they are being committed as part of a terrorist organisation’s participation in armed conflict. Through acts that qualify it as a terrorist organisation, such an association has already displayed a lack of respect for humanitarian law in general and its prohibition against terrorism (prohibition against attacks on civilians) in particular. Acts that in any respect assist such an organisation’s opportunities for criminal activities in armed conflict increase the risk of a civilian population being attacked and caused harm and suffering. Likewise, there is increased risk of individuals who participate in the organisation’s combat-related activities gaining greater combat ability and a lower threshold for the use of violence. The environment with which individuals under these circumstances come in contact also often represents an influence that can lead to violent extremism or radicalisation. Overall, individuals who take part in armed conflict in support of a terrorist organisation run an increased risk of developing a greater willingness and ability to commit offences both in the conflict area and in countries to which they may return or travel.

Although strong grounds for not extending criminalisation exist, there are nevertheless acts in the area of impunity that are reprehensible by contributing to the terrorist organisation’s ability to commit serious crime. In light of this, and as it is important to comprehensively highlight and analyse the issue in the continued preparation, proposals are presented on how the criminal area could be extended.

SOU 2016:40

Summary

A new penal provision is proposed concerning participation in combat-related activities in armed conflict abroad in support of a terrorist organisation

The introduction of a new penal provision is proposed in the Act on Criminal Responsibility for Public Provocation, Recruitment and Training concerning Terrorist Offences and other Particularly Serious Crimes (2010:299). Under the provision, a person who, by participating in combat-related activities in armed conflict abroad in a way that does not consist of medical or pastoral care, contributes, facilitates or is otherwise complicit in enabling the participation in a conflict by an association of persons that commits particularly serious crime or is guilty of an attempt, preparation, conspiracy or complicity to such offences, can be convicted of a crime.

This will make it a punishable offence to take measures of a preparatory nature that contribute in a non-negligible way to a terrorist organisation’s opportunities to take part, through hostilities, in armed conflict abroad beyond what already constitutes an attempt, preparation or complicity under Chapter 23 of the Swedish Penal Code. In addition, it will be a punishable offence to strengthen, contribute to or in a general manner promote a terrorist organisation’s general combat capabilities or combat- related activities. Criminal liability does not require that the act can be connected to a concrete criminal act, such as an attack on civilians. To this end, the Inquiry proposes that criminal liability include promotion of a terrorist organisation’s criminal activities during armed conflict rather than concrete criminal acts. However, this is on condition that the act can be regarded as constituting a natural part of the organisation’s combat-related activities. It also includes acts of a more supportive character, such as maintenance, transport, equipment servicing and cooking, provided that there is a functional connection to the organisation’s participation in armed conflict through hostilities.

Acts defined as medical or pastoral care will be exempt from criminal liability. Other exemptions are acts that contribute to, facilitate or otherwise constitute complicity in an association’s participation in armed conflict in a way that does not contravene the rules of humanitarian law concerning warfare.

Summary

SOU 2016:40

The proposed scale of penalties is imprisonment for at most two years. Under the proposal, it will be possible to prosecute the offence without a requirement of dual criminality, if the offence is committed by a Swedish citizen or a person residing here.

An extension of criminal liability concerning travel for terrorist purposes, financing of such travel and recruitment for particularly serious crime

The proposed criminal liability for participation in combat-related activities in armed conflict for a terrorist organisation only covers acts carried out abroad. Thus, in most cases, persons who can be prosecuted for this offence will have travelled from Sweden to the country where the act is carried out. If there are reports, even before a person leaves the country, that he or she intends to take part in armed conflict abroad in a punishable way, and the person has taken steps for the purpose of realising this intent by embarking on a journey, it should be possible for Swedish authorities to take action against the person already here in Sweden.

The Inquiry therefore proposes that criminal liability for terrorist travel, incorporated in Section 5b of the Act on Criminal Responsibility for Public Provocation, Recruitment and Training concerning Terrorist Offences and other Particularly Serious Crimes as a result of Resolution 2178 (2014), be extended to also include a person who travels or embarks on a journey to a country other than the one where he or she is a citizen, with the intent of participating in combat-related activities in armed conflict abroad in a way that is proposed to be a punishable offence. The Inquiry also proposes that financing such travel be made a punishable offence, as is the case for financing of other travel carried out for terrorist purposes. Today, these offences carry a maximum sentence of imprisonment for two years. The Inquiry proposes that this scale of penalties also apply to the proposed extension.

The Inquiry also proposes that criminal liability for recruitment to particularly serious crime in Section 4 of the Act on Criminal Responsibility for Public Provocation, Recruitment and Training concerning Terrorist Offences and other Particularly Serious Crimes be extended to include persons who seek to induce another person to participation in armed conflict abroad in a way that is

SOU 2016:40

Summary

proposed to constitute an offence. For obvious reasons, recruit- ment to particularly serious crime takes place a certain period of time before the offence is committed. For this reason, it can be difficult at this point in time to identify whether recruitment concerns complicity in particularly serious crime that currently constitutes an offence, or the type of participation in armed conflict that is proposed to be a punishable offence. In the latter case, recruitment can also be considered to increase the risk of serious crime (e.g. war crimes, crime against humanity, genocide or terrorist threats) being committed. Extended criminal liability may also be an important step in checking the inflow of individuals to terrorist organisations participating in armed conflict. It is not uncommon for a person who chooses to join such an organisation to have been encouraged by others in this act, for example by persons who have taken part in armed conflict in this way themselves.

Today, recruitment can lead to a sentence of imprisonment for a maximum of two years or, for a gross offence, imprisonment for a minimum of six months and a maximum of six years. The Inquiry proposes that the same apply to the proposed extension of the offence of recruitment.

Greater scope for secret coercive measures

The report contains a proposal for a new penal provision concerning participation in combat-related activities in armed conflict abroad in support of a terrorist organisation. Further, an extension of criminal liability concerning travel for terrorist purposes, financing of such travel and recruitment for particularly serious crime is proposed. The ultimate aim of the proposed criminalisation is to prevent terrorist offences or other particularly serious crime from taking place. The offences will thereby in most cases lie within the Swedish Security Service’s sphere of responsibility and may fall into the category of crime that is a particular threat to society that can threaten critical public functions. There are obvious similarities with the offences for which there is currently scope for using secret coercive measures within the framework of preliminary investigations, although the scale of penalties does not provide for

Summary

SOU 2016:40

this. Possibilities to resort to secret coercive measures should be the same for the criminal offences being proposed.

It is therefore proposed that secret covert interception and surveillance of electronic communications and covert camera sur- veillance should be allowed to be used for preliminary investigations for all such criminal offences. The exemption from duty of noti- fication in Chapter 27, Section 33 of the Swedish Code of Judicial Procedure should also apply.

For the proposed extension of criminal liability concerning recruitment for particularly serious crime it is further proposed, if it is considered to be a gross offence, that it should be possible to use, as set forth in the Act on Measures to Prevent Certain Particularly Serious Crimes (2007:979), secret coercive measures for preventive purposes even if a preliminary investigation has not been opened.

Extension of criminal liability for unlawful recruitment

Under Chapter 19, Section 12 of the Swedish Penal Code, criminal liability for unlawful recruitment requires that someone in Sweden recruits people, without government permission, for foreign military service or other comparable service. The requirement that recruit- ment must target ‘people’ means that criminal liability does not cover acts in which only one person is recruited.

Originally, the provision targeted more extensive recruitment activities and was intended to maintain supply in Sweden of personnel suitable for warfare. For natural reasons, activities that can be likened to recruitment look different today. Armed conflicts to which individuals are recruited are essentially of a non-inter- national nature, meaning that they take place between a state and one or several armed groups or between armed groups, but not between states. Recruitment largely concerns military service carried out in an armed group, and not on behalf of a foreign power (state). There are also instances where one or more of the armed groups to which individuals are recruited can be considered to constitute terrorist organisations, i.e. an association of persons committing particularly serious crime or guilty of an attempt, preparation, conspiracy or complicity to such offences. One such example is the violent Islamic group Daesh that takes part in armed

SOU 2016:40

Summary

conflict in Syria and Iraq. Recruitment is also carried out through other channels than was the case when the provision came into being, and focuses in most cases on individuals. In these cases, recruitment, if permitted, also risks affecting Sweden’s foreign policy relations. Many of the persons who take part, for instance through hostilities, in the ongoing armed conflict in Syria and Iraq have arrived from other countries, including Sweden, and it is essential that recruitment activities that may precede such military service are prevented as far as possible. Against this backdrop, the requirement that recruitment must target ‘people’ (i.e. more than one person) constitutes an impediment to applying the provision to acts that may currently be considered reprehensible.

The Inquiry thus proposes that criminal liability for unlawful recruitment be extended to include acts that target individuals. However, there is no reason to extend criminal liability to acts committed entirely outside Sweden. The Inquiry also proposes that the provision be modernised.

Accession to the Beijing Convention and Protocol

Since the 1970s, Sweden has been a party to the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, referred to as the Hague Convention, and the Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation, referred to as the Montreal Convention. In connection with the ratification of these conventions, special penalty provisions were introduced in Chapter 13, Section 5a of the Swedish Penal Code concerning hijacking of aircraft and maritime and air traffic sabotage. In connection with an additional protocol to the Montreal Convention in 1990, a provision on airport sabotage was also added in Section 5 b of the same chapter.

Amendments to both conventions and their additional protocols were adopted at a diplomatic conference in Beijing in 2010. Amendments to the Hague Convention were adopted in the form of a protocol supplementing the Convention, referred to as the Beijing Protocol, and amendments to the Montreal Convention and its additional protocol were adopted in the form of a new consolidated convention, referred to as the Beijing Convention.

Summary

SOU 2016:40

Sweden has not signed the instruments and they have not yet come into force.

The Beijing instruments were established following the events in New York on 11 September 2001 and aim to reinforce protection of civilian aviation. They are modelled on, and have great similarities with, the 2005 protocol to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation, referred to as the protocol to the SUA Convention, and the 2005 Protocol to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf, referred to as the 2005 Protocol to the Fixed Platforms Protocol. These instruments also originated in the increased need for protection in the maritime area that arose after the events in New York. Sweden has acceded to these instruments (Govt Bill 2013/14:212).

Under the Beijing Protocol, seizure or exercise of control of an aircraft through the use of technical aids, i.e. hijacking an aircraft, for example through remote control, is to constitute an offence. The Beijing Convention also leads to an expansion of the catalogue of offences in relation to the previously applicable Montreal Convention. For instance, it criminalises the acts of using civil aircraft as a weapon or transporting certain weapons on civil air- craft, including biological, chemical or nuclear weapons.

The Inquiry proposes that Sweden accede to both instruments. Accession to the Beijing Protocol requires extension of the criminal liability for hijacking in Chapter 13, Section 5a, first paragraph of the Swedish Penal Code. The Inquiry thus proposes that an individual who, through the use of technical aids, seizes or exercises control of an aircraft could be found guilty of this offence. In these cases, unlawful coercion is not a prerequisite. Nevertheless, accession to the Beijing Convention is expected not to require any legislative amendments, as Swedish legislation can be regarded as meeting the requirements set out in the Convention.

Den som genom olaga tvång, eller när det gäller luftfartyg genom användande av tekniska hjälp- medel, bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 13 kap. 5 a § och 19 kap. 12 § brotts- balken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 kap.

5 a §1

Den som genom olaga tvång bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av

1. ett luftfartyg,

2. ett fartyg, som används i civil yrkesmässig sjöfart för befordran av gods eller passagerare, bogsering, bärgning, fiske eller annan fångst, eller

3. en buss, en tung lastbil eller ett maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används i förvärvsverksam- het för befordran av gods eller passagerare,

döms för kapning till fängelse i högst fyra år. Detsamma gäller den som genom olaga tvång bemäktigar sig en plattform i havet som är avsedd för verksamhet för utforskning eller utvinning av naturtillgångar eller för något annat ekonomiskt ändamål.

Den som i annat fall

1 Senaste lydelse 2009:396.

Den som utan regeringens till- stånd här i landet värvar någon annan till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst döms för olovlig värvning till böter eller fängelse i högst ett år eller, om Sverige var i krig, till fängelse i högst två år.

Författningsförslag

SOU 2016:40

1.förstör eller allvarligt skadar ett sådant fartyg eller en sådan plattform som anges i första stycket eller ett luftfartyg i trafik, eller

2.vidtar en åtgärd som är ägnad att framkalla fara för säkerheten för ett sådant fartyg eller en sådan plattform som anges i första stycket eller för ett luftfartygs säkerhet under flygning

döms för sjö- eller luftfartssabotage till fängelse i högst fyra år. Är brott som avses i första eller andra stycket att anse som

grovt, döms till fängelse på viss tid, lägst två och högst arton år, eller på livstid. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om därigenom framkallats fara för flera människoliv eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

19 kap.

12 §

Om någon utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främmande krigstjänst eller där- med jämförlig tjänst eller förmår folk att olovligen begiva sig ur riket för att taga sådan tjänst, dömes för olovlig värvning till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om riket var i krig, till fängelse i högst två år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

SOU 2016:40

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall

Härigenom föreskrivs att 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		3 a §2
Den som samlar in, tillhanda-			Den som samlar in, tillhanda-
håller eller tar emot pengar eller			håller eller tar emot pengar eller
annan egendom i syfte att egen-			annan egendom i syfte att egen-
domen ska användas eller med			domen ska användas eller med
vetskap om att den är avsedd att			vetskap om att den är avsedd att
användas för en sådan resa som			användas för en sådan resa som
avses i	5 b § lagen	(2010:299)	avses i 5 c § lagen (2010:299) om
om straff för offentlig uppmaning,			straff för	offentlig	uppmaning,
rekrytering och utbildning avse-			rekrytering och utbildning avse-
ende terroristbrott		och annan	ende terroristbrott		och annan
särskilt	allvarlig	brottslighet	särskilt	allvarlig	brottslighet
döms till fängelse i högst två år.			döms till fängelse i högst två år.
I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

2 Senaste lydelse 2016:94.

Till fängelse i högst två år döms den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att

1. begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet, eller

2. delta i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utom- lands enligt 5 b §.

Deltagande i en väpnad konflikt

5 b §

Den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utom- lands bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en sam-

Författningsförslag

SOU 2016:40

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet

dels att nuvarande 5 b § ska betecknas 5 c §,

dels att 4 och 8 §§ samt den nya 5 c § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före nuvarande 5 b § ska sättas närmast

före den nya 5 c §,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 b §, och närmast före den nya 5 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars med- verka till särskilt allvarlig brotts- lighet döms till fängelse i högst två år.

SOU 2016:40

Författningsförslag

5 b §

Till fängelse i högst två år döms den som reser eller på- börjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att

1.begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, eller

2.meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a §.

manslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller med- verkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten döms till fängelse i högst två år.

Första stycket gäller inte om sammanslutningens deltagande i den väpnade konflikten sker på ett sätt som inte strider mot den internationella humanitära rätten.

5 c §3

Till fängelse i högst två år döms den som reser eller på- börjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att

1.begå, förbereda eller med- verka till särskilt allvarlig brotts- lighet,

2.meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a §, eller

3.delta i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utomlands enligt 5 b §.

8 §

Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller i lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott ska ansvar enligt denna lag inte dömas ut.

3 Senaste lydelse av tidigare 5 b § 2016:95.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Enligt direktiv som beslutades den 18 december 2014 (dir. 2014:155), se bilaga 1, har utredningen haft i uppdrag att analysera behovet av lagändringar för att Sverige ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014). Utredningen har även haft att ta ställning till om Sveriges straffrättsliga reglering för att för- hindra och bekämpa finansiering av terrorism uppfyller de krav som Financial Action Task Force ställer. Utredningens uppdrag i dessa delar har redovisats den 17 juni 2015 genom delbetänkande (SOU 2015:63).

Samma dag erhöll utredningen ett tilläggsuppdrag (dir. 2015:61), se bilaga 2. Uppdraget har innefattat att analysera behovet av ytter- ligare kriminalisering för att förebygga och förhindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terrorist- organisation samt att ta ställning till Sveriges möjligheter att utreda och döma för sådana brott. I uppdraget har även ingått att överväga om straffbestämmelsen om olovlig värvning bör förtydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt. Slutligen har uppdraget också om- fattat att ta ställning till om Sverige ska tillträda Pekingprotokollet, Pekingkonventionen och tilläggsprotokollet till Europarådets kon- vention om förebyggande av terrorism samt till om lagändringar i så fall krävs. I uppdraget har i samtliga delar ingått att lämna nödvändiga lagförslag.

Regeringen har för avsikt att besluta om ytterligare tilläggs- direktiv inom kort. Den del av tilläggsuppdraget som har omfattat frågan om Sveriges tillträde till tilläggsprotokollet till Europarådets konvention kommer att redovisas samtidigt som det kommande

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:40

tilläggsuppdraget. Utredningens uppdrag i de delar som nu är aktu- ella redovisas genom detta delbetänkande.

2.2Hur arbetet har bedrivits

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden vilka, såvitt avser denna del av uppdraget, varit fem till antalet.

I direktiven har angetts att utredningen ska samråda med och inhämta upplysningar från företrädare för berörda myndigheter och organ, särskilt Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten och Advokatsamfundet. Detta har, i likhet med vad som gällde under det arbete som utmynnade i det första delbetänkandet, skett genom att dessa myndigheter har funnits representerade i expertgruppen. Samråd har därmed skett löpande under arbetets gång. Kontakter har även tagits med Transportstyrelsen som fått möjlighet att lämna synpunkter på utredningens arbete såvitt avser tillträde till de båda Pekinginstrumenten.

Information om lagstiftning i andra relevanta länder, främst de nordiska, har inhämtats bl.a. genom sökningar i databaser och genom kontakter med respektive lands Justitiedepartement.

Utredningen har också haft att hålla sig informerad om och beakta relevant arbete inom internationella fora, bl.a. rörande ett nytt EU-direktiv på terrorismområdet.

3Deltagande i en väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation

3.1Bakgrund till uppdraget

Att personer reser utomlands för att delta i väpnade konflikter är inget nytt fenomen och frågan har även tidigare uppmärksammats i svensk lagstiftning. Under spanska inbördeskriget på 1930-talet anslöt sig Sverige tillsammans med andra länder i Europa till en särskild non-interventionsöverenskommelse som syftade till att förhindra ländernas inblandning i konflikten. Överenskommelsen innefattade även skyldigheter för stater att hindra utlänningars inresa i Spanien i syfte att delta i inbördeskriget. Det förhållandet att utlänningar frivilligt deltog i kriget ansågs innebära risker för internationella förvecklingar. För att leva upp till dessa förpliktelser utfärdades en särskild lag år 1937 som bl.a. innehöll bestämmelser om att svenska medborgare som tog värvning för krigstjänst i Spanien kunde straffas med fängelse i sex månader eller böter1. Lagen hade begränsad giltighetstid och ledde inte heller till att några åtal väcktes. Även under finsk-ryska vinterkriget som pågick under åren 1939 och 1940 deltog svenskar frivilligt på den finska sidan i kriget. Någon särskild lagstiftning för att förhindra detta antogs emellertid inte2. Även därefter har personer rest från Sverige till andra länder för att delta i väpnade konflikter, bl.a. till Afghanistan under åren 1979–1989 och till Bosnien under åren 1992–1995.

1Lag (1937:61) angående åtgärder för att förhindra frivilligas deltagande i inbördeskriget i Spanien m.m., prop. 1937 nr 125, s. 4 f.

2SOU 1944:69 s. 148.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

På senare tid har företeelsen fått förnyad aktualitet såväl i Sverige som internationellt. Sedan några år tillbaka har allt fler personer rest från sina hemländer för att delta i väpnade konflikter utomlands. Särskilt tydlig har ökningen varit när det gäller personer som i detta syfte rest till Syrien och Irak. Flera av dessa personer har också anslutit sig till Islamiska staten i Irak och Levanten, här förkortat som Daesh, eller andra al-Qaidainspirerade grupper. Sedan år 2012 har enligt Säkerhetspolisen uppskattningsvis 300 personer (maj 2016) rest från Sverige till något av dessa länder och myndigheten ser inga tecken på att antalet den närmaste tiden skulle avta. Myndigheten har uppgifter om att cirka 45 personer har avlidit och 135 personer återvänt. Även resor till andra länder där väpnade strider och oroligheter pågår har förekommit de senaste åren.

Motsvarande trend ses i övriga delar av världen. Som beskrivits i prop. 2015/16:78, avsnitt 5.1, fanns i maj 2015 uppgifter om att i vart fall 15 000 personer, varav 4 000 från Europa, rest till Irak, Syrien och näraliggande länder och anslutit sig till al-Qaidainspir- erade grupper.

Frågan har även uppmärksammats internationellt, bl.a. inom FN. Den 24 september 2014 röstade ett enhälligt säkerhetsråd för antagande av resolution 2178 (2014). Resolutionen tillkom på initiativ av USA som en reaktion på den dramatiska ökningen av tillströmningen av utländska terroriststridande (se nedan där begreppet förklaras) till Syrien och Irak de senaste åren3. Reso- lutionen, på svenska och engelska, finns som bilaga i nämnda pro- position där resolutionens innehåll även översiktligt beskrivs i avsnitt 4.1. Resolutionen antogs i enlighet med kapitel VII i FN- stadgan, vilket bl.a. innebär att de beslut som säkerhetsrådet genom resolutionen har fattat är bindande för alla medlemsstater. De förpliktelser som därmed följer för Sveriges del har, såvitt avser artikel 6 i resolutionen, medfört att det sedan den 1 april 2016 är möjligt att bestraffa den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet med upp till två års fängelse enligt 5 b § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och

3 Security Council Report, 7272nd meeting, s. 1 och 2.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

annan särskilt allvarlig brottslighet, förkortad rekryteringslagen. Detsamma gäller den som reser eller påbörjar en sådan resa i avsikt att meddela eller motta utbildning för särskilt allvarlig brottslighet enligt 5 och 5 a §§ rekryteringslagen. Samtidigt infördes också en ny bestämmelse i 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, förkortad finansieringslagen, som innebär att även finansiering av en sådan resa kan bestraffas med fängelse i högst två år. Se vidare avsnitt 3.3.2.

Tillkomsten av resolutionen föranledde även Europarådet att agera på området. I syfte att bidra till ett riktigt genomförande av resolutionen i medlemsstaterna antogs i maj 2015 ett tilläggsproto- koll till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (ETS nr 196). Protokollet motsvarar i allt väsentligt innehållet i resolutionen. Frågan om Sveriges tillträde till protokollet och vilka lagändringar detta eventuellt kan föranleda kommer att redovisas samtidigt som det tilläggsuppdrag som regeringen har för avsikt att besluta om inom kort.

Som uppmärksammas i resolution 2178 (2014) kan personer som deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en ter- roristorganisation utgöra ett allvarligt hot i det tillresta landet genom att med sin närvaro öka intensiteten i den väpnade konflikten. Det finns också uppgifter om att dessa personer i vissa fall deltar i mycket allvarlig brottslighet i samband med sitt deltagande i den väpnade konflikten, t.ex. krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten. Vidare konstateras i resolutionen att dessa personer kan utgöra ett allvarligt hot mot det land dit de åter- vänder. Det bekräftas också i prop. 2015/16:78, avsnitt 5.1, att erfarenhet av strid och militär träning kan innebära en möjlighet till ökad stridsteknisk förmåga och kunskap om t.ex. tillverkning och sammansättning av explosiva ämnen. Deltagande i faktiska stridig- heter kan också leda till en allmänt lägre tröskel för våldsanvänd- ning. De våldsbejakande budskap som proklameras i vissa av de grupper som de tillresta personerna ansluter sig till kan också med- föra en ökad risk för radikalisering och föda eller förstärka en avsikt att begå brott i hemlandet. Personer som ansluter sig till t.ex. al-Qaidaideologiska grupper får också internationella kontakter som ökar deras möjligheter att förmedla kunskap och kontakter till andra i hemlandet. Deltagande i väpnad konflikt inom ramen för en terroristorganisation kan därmed innebära en påtaglig risk för att

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

både förmågan och avsikten hos en återvändande person att begå brott i hemlandet förstärks. Vad som inom ramen för utredningen avses med begreppet terroristorganisation beskrivs i avsnitt 3.2.1 Såväl i Sverige som i andra länder, t.ex. Norge och Danmark, har några av de attentatshot som avvärjts involverat personer som har deltagit i väpnade konflikter utomlands. Det finns också uppgifter om att personer som har deltagit i genomförandet av terrorism- handlingar i Paris i november 2015 och i Bryssel i april 2016 under någon period före attentaten vistats i Syrien och Irak.

Redan i samband med att utredningen fick i uppdrag att analysera behovet av lagändringar med anledning av resolutionens krav fanns det enligt regeringen anledning att se över det straffbara området i förhållande till deltagande i en väpnad konflikt utom- lands när det sker inom ramen för en terroristorganisation (dir. 2014:155). Som ovan redovisats infördes till följd av resolutionens krav den 1 april 2016 nya straffbestämmelser. I samband med detta bekräftades att de risker och problem som ovan redovisats, vid sidan av resolutionens folkrättsligt bindande karaktär, måste tas på allvar och motiverar en kriminalisering av resor i terrorismsyfte4.

3.2Allmänna utgångspunkter

3.2.1Uppdragets avgränsning till att avse deltagande i en väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation

Uppdraget har avgränsats

I utredningens uppdrag ingår att analysera om den befintliga svenska strafflagstiftningen på området erbjuder ett tillräckligt starkt skydd för att möta den problematik som finns med att personer reser utomlands och deltar i en väpnad konflikt inom ramen för en terroristorganisation eller om ytterligare kriminalisering behövs. Frågeställningen har således i vissa avseenden avgränsats.

4 Prop. 2015/16:78, s. 22–24.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Deltagande i en väpnad konflikt

För det första följer av direktiven att analysen ska avse handlande som sker i samband med en väpnad konflikt. Begreppet väpnad konflikt definieras inom den internationella humanitära rätten, se avsnitt 3.5.1. Det är också med den innebörden begreppet tidigare har använts i svensk lag, bl.a. i lagen (2014:406) om straff för folk- mord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, förkortad lagen om straff för folkmord m.m. Uppdraget får därmed anses vara avgränsat till att avse gärningar som begås under förhållanden som enligt den humanitära rätten kan anses utgöra en väpnad kon- flikt.

Vidare avser uppdraget handlande som beskrivs som ett del- tagande i en väpnad konflikt. Vad som därmed avses anges däremot inte närmare.

Bakgrunden till uppdraget är att personer i ökad omfattning reser utomlands och för en terroristorganisation deltar i en väpnad konflikt och, i denna miljö, i terrorismrelaterad verksamhet. I det sammanhanget kan det vara relevant att pröva i vilken omfattning handlingar som i något avseende kan anses bidra till en väpnad konflikt som sådan, eller till en terroristorganisations agerande i denna, är straffbara och om det finns behov av ytterligare krimi- nalisering. Endast aktivt handlande är av intresse. Att överväga straffbeläggande av passiv delaktighet i en terroristorganisation som sådan, vilket närmast kan jämställas med medlemskap i denna, kan inte anses rymmas inom uppdraget.

De handlingar som mot denna bakgrund kan vara av intresse bör vara av sådant slag att en person därigenom inte längre kan anses stå utanför den väpnade konflikten och således inte heller skyddas mot angrepp i egenskap av civil. En sådan distinktion mellan den som deltar i en väpnad konflikt och den som står utanför utgör en av grundprinciperna inom den humanitära rätten. Den kan därför anses som en naturlig utgångspunkt för vad som i detta samman- hang ska anses utgöra ett deltagande i en väpnad konflikt. Viss led- ning för hur denna avgränsning kan göras kan hämtas i begreppet

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

direkt/aktivt5 deltagande i fientligheterna som förekommer inom bl.a. humanitärrättslig doktrin, se avsnitt 3.5.2.

Således kan ett deltagande i en väpnad konflikt, inom ramen för uppdraget, ske genom olika typer av konkreta stridshandlingar, t.ex. att döda, skada, hota eller tillfångata personer, att skada eller för- störa egendom, att hindra motparten från att förflytta sig eller sin utrustning eller att transportera personer, vapen eller förnöden- heter som ett led i stridigheterna.

Vidare kan ett deltagande innefatta gärningar av stridsförbered- ande karaktär. Det kan t.ex. vara fråga om att genom användande av våld, hot eller andra medel kontrollera ett landområde eller en del av befolkningen eller att annars hindra motparten från att röra sig över vissa områden eller dra nytta av de resurser som finns där, t.ex. genom att upprätta vägspärrar, spränga broar eller liknande. Även ett handlande som inte direkt kan kopplas till användning av våld eller tvång, men som i något avseende kan bidra till genomförandet av stridsåtgärder, bör i detta sammanhang anses utgöra ett del- tagande i själva konflikten. Det gäller t.ex. störande av motpartens elektroniska kommunikation eller datasystem, avlyssning eller annan informationsinhämtning rörande motparten eller dennes agerande eller införskaffande av vapen eller annan utrustning till dem som ska strida eller annars aktivt delta i konflikten.

Slutligen bör, med beaktande av uppdragets avgränsning till att gälla agerande som sker inom ramen för en terroristorganisation, även prövas i vilken omfattning ett handlande som främjar eller bidrar till en terroristorganisations möjligheter eller förmåga att genom t.ex. stridshandlingar delta i en väpnad konflikt är straffbart. Det kan röra sig om handlingar som, inte sedda var för sig men samman- taget, utgör ett inte obetydligt bidrag till en terroristorganisations möjligheter att delta i strid. Som exempel kan nämnas personer som inom ramen för en terroristorganisations stridsrelaterade verk- samhet tilldelas uppgifter som t.ex. allmän materielvård, transport, underhåll eller matlagning. Även handlande som innebär att någon form av ekonomiskt bidrag, t.ex. pengar, mat, kläder eller utrust- ning, förmedlas till terroristorganisationen är av intresse i samman- hanget.

5 De båda begreppen ”direkt deltagande” och ”aktivt deltagande” förekommer på ett sätt som gör begreppen utbytbara.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Terroristorganisation

Vidare framgår av direktiven att frågeställningen är begränsad till deltagande i en väpnad konflikt som företas inom ramen för en terroristorganisation.

Som redovisas i avsnitt 3.6.1 saknas en internationellt och uni- versellt accepterad definition av terrorism. Inte heller begreppen terrorist och terroristorganisation är enhetligt definierade. För frågan om det finns ett behov av att utsträcka det straffbara om- rådet när det gäller agerande som företas inom ramen för en ter- roristorgansation är det emellertid nödvändigt att begreppet på något sätt avgränsas. Just det förhållandet att handlandet sker inom ramen för en sådan organisation kan vara styrande för om det kan anses finnas ett behov av ytterligare kriminalisering.

Frågan om vad som avses med begreppet terroristorganisation har nyligen behandlats med anledning av att straffansvar för finansiering av en sådan organisation infördes i 3 § första stycket 2 finansieringslagen den 1 april 2016. Där föreskrivs straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vet- skap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslig- het eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Därmed har definitionen av ter- rorist respektive terroristorganisation i 3 § första stycket 2 finansi- eringslagen knutits till utförandet av straffbara gärningar i för- hållande till särskilt allvarlig brottslighet, vilket har ansetts kunna motsvara legalitetsprincipens krav.

Definitionen bygger på den definition av begreppen terrorist- organisation och terrorist som Financial Action Task Force, för- kortat FATF, har angett i sin ordlista i organisationens standarder6. Ytterligare vägledning för avgränsningen av begreppet terrorist- organisation, så som det formulerats i nyss nämnda bestämmelse, har hämtats från 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF), se avsnitt 3.6.1. Där definieras en terroristgrupp som en strukturerad grupp, inrättad för en viss tid, bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå ter-

6 Se även avsnitt 4.2 i prop. 2015/16:78.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

roristbrott. Det innebär att en sammanslutning kan bestå av ett mindre antal personer (fler än två). Med termen strukturerad grupp avses i sammanhanget en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sam- mansättningen eller en noggrant utarbetad struktur (artikel 2).

Bedömningen av om en sammanslutning av personer är sådan som avses i bestämmelsen ska göras utifrån om någon av de angivna gärningarna företas av personerna i sammanslutningen. Det krävs inte att gärningarna är pågående utan de kan antingen ligga i fram- tiden eller redan ha inträffat. När det gäller gärningar som är före- stående kan det handla om misstankar om inblandning i terrorist- handlingar som legat till grund för att en person eller en organisat- ion blivit sanktionslistad. Att en organisation förekommer på en sanktionslista är en omständighet som starkt talar för att det rör sig om en sådan organisation som träffas av bestämmelsen. Det är emellertid varken nödvändigt eller under alla omständigheter till- räckligt för att det ska vara bevisat7.

Det saknas anledning att inom ramen för detta uppdrag upp- ställa andra krav på vad som ska anses utgöra en terrorist- organisation än vad som krävs enligt den nyligen införda straff- bestämmelsen om finansiering av en sådan organisation. Det får snarare i straffrättsliga sammanhang anses önskvärt att så långt det är möjligt uppställa likartade krav och ha samma definitioner, särskilt inom ramen för ett och samma område.

Således avses här med begreppet terroristorganisation en sam- manslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller med- verkan till sådan brottslighet.

3.2.2Humanitärrätten och grundläggande fri- och rättigheter

Som redovisats i avsnitt 3.2.1 har uppdraget i olika avseenden av- gränsats. Därutöver bör vissa allmänna utgångspunkter gälla för dess genomförande.

7 Prop. 2015/16:78 s. 48, 49 och 68.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Uppdragets frågeställning tar sikte på visst handlande under väpnad konflikt. Under sådana förhållanden gäller den internation- ella humanitära rätten, se vidare avsnitt 3.5, som utgör en del av folkrätten. Den internationella humanitära rätten innehåller inget förbud mot väpnade konflikter som sådana och uppställer inte hel- ler några generella förbud mot att personer deltar i dessa genom t.ex. stridshandlingar. Som utvecklas i avsnitt 3.5.3 är alltså syftet med regelverket inte att förhindra att väpnade konflikter i och för sig äger rum utan i stället att i största möjliga mån begränsa det lidande och de skador som civila och stridande därigenom föror- sakas. Samtidigt accepteras inom regelverket att det av militära skäl krävs handlingsfrihet för att försätta motpartens soldater ur strid- bart skick och vinna konflikten (så fort som möjligt och med minsta möjliga förlust av personer och resurser). Stridandes respekt för den humanitära rätten är central för att civila och andra per- soner som inte längre har viljan eller förmågan att delta i en väpnad konflikt så långt som möjligt ska skyddas. Som behandlas i nyss nämnda avsnitt bör därför regelverket få genomslag även på nation- ell nivå, såväl vid utformning som vid tillämpning av nationella regler. En utgångspunkt för uppdragets genomförande bör således vara att den humanitära rätten och dess grundläggande principer ska respekteras. Detta bekräftas också i direktivets beskrivning av uppdraget där det anges att analysen av hur långt det straffbara området kan behöva utsträckas måste ske i förhållande till gällande folkrätt.

Vidare anges i direktiven att skyddet för grundläggande fri- och rättigheter noga ska beaktas, främst rätten till rörelse- och för- eningsfrihet. Bedömningar som görs och förslag som lämnas ska vara förenliga med såväl regeringsformen, förkortad RF, som Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förkortad Europakonventionen, och Sveriges folkrättsliga förpliktelser i övrigt. En ytterligare ut- gångspunkt för uppdragets genomförande är alltså att detta ska ske i överensstämmelse med dessa grundläggande fri- och rättigheter.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

3.3Gällande rätt

Handlingar som enligt avsnitt 3.2.1 ska anses utgöra ett deltagande i en väpnad konflikt kan bestraffas som brott enligt ett antal svenska straffbestämmelser. Innehållet i dessa redovisas i avsnitten 3.3.1–3.3.4. Svensk domstol har en vidsträckt domsrätt över sådana gärningar, även när de begås utomlands. Förutsättningarna för svensk domsrätt och utövandet av denna redovisas i avsnitten 3.3.5 och 3.3.6.

Frågan om i vilken utsträckning ett handlande som äger rum i en väpnad konflikt är straffbart i svensk rätt kan emellertid även påverkas av den internationella humanitära rätten, som är tillämplig under sådana förhållanden. Det är därför nödvändigt att vid sidan av tillämpliga svenska straffbestämmelser behandla den humanitära rättens inverkan på den svenska straffrätten. Detta görs i avsnitt 3.5.3. För förståelsen av detta avsnitt är det också nödvändigt att vissa centrala begrepp inom den humanitära rätten förklaras, se avsnitten 3.5.1 och 3.5.2.

Frågan om hur den humanitära rätten kan inverka på de svenska straffbestämmelserna på terrorismområdet behandlats separat i avsnitt 3.6.

3.3.1Folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser

Inledning

Den internationella humanitära rätten är tillämplig när det pågår en väpnad konflikt. Vad som avses med begreppet väpnad konflikt, och när en sådan kan anses internationell respektive icke-internat- ionell, förklaras i avsnitt 3.5.1. Den som deltar i en väpnad konflikt på ett sätt som strider mot den humanitära rättens regler kan göra sig skyldig till en krigsförbrytelse. I många fall begås även folk- mord och brott mot mänskligheten under sådana förhållanden, även om dessa brott också kan begås i fredstid.

Brotten utgör med ett samlingsbegrepp s.k. internationella brott. Därmed avses i detta sammanhang gärningar som enligt folk-

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

rätten, dvs. enligt traktat- eller sedvanerätt, utgör brott och för vilka det gäller universell jurisdiktion8.

Ursprungligen har endast stater kunnat hållas ansvariga för agerande i strid med folkrätten. Historien har emellertid visat på ett behov av att kunna ställa enskilda till svars för denna typ av allvar- liga brott mot grundläggande folkrättsliga regler. En sådan möjlig- het har därför utvecklats över tid, framför allt sedan andra världs- kriget då krigsförbrytartribunalerna i Nürnberg och Tokyo inrät- tades. Vid samma tid antogs ett antal viktiga konventioner på området, bl.a. FN:s konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord från år 1948, förkortad folkmordskonvent- ionen. År 1949 reviderades Genèvekonvention I angående förbätt- rande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält, Genèvekonvention II angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss, Genèvekonvention III angående krigsfångars behandling samt Genèvekonvention IV angående skydd för civilpersoner under krigstid, som samlat kallas Genèvekonventionerna I–IV, här i vissa fall förkortat GK I–IV. Dessa konventioner, som är tillämpliga i internationella väpnade konflikter, utgör en central del av den human- itära rätten och medför bl.a. en skyldighet för stater att möjliggöra lagföring av svåra överträdelser av regelverket, vilka utgör krigs- förbrytelser. Till konventionerna antogs år 1977 två tilläggs- protokoll, benämnda tilläggsprotokoll I och II, här i vissa fall förkortat TP I och II. Protokollen kompletterar konventionerna i fråga om skydd för offren i internationella (TP I) respektive icke- internationella (TP II) väpnade konflikter.

De åtaganden som följer av ovan redovisade instrument uppfylls i svensk rätt genom lagen om straff för folkmord m.m., se vidare nedan.

Med anledning av de mycket allvarliga brott mot folkrätten som begicks i dåvarande Jugoslavien och i Rwanda i början av 1990-talet inrättade FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN-stadgan de internationella tribunalerna Jugoslavientribunalen9, med säte i

8Prop. 2013/14:146 s. 30 och 31.

9Internationella tribunalen för lagföring av personer som är ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt begångna på f.d. Jugoslaviens territorium sedan 1991, prop. 1993/94:142.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

Haag, och Rwandatribunalen10, med säte i Arusha. Tribunalernas verksamhet har haft en avgörande betydelse för den internationella straffrättens utveckling, främst genom den stora mängd avgöran- den som har meddelats. Även om tribunalernas praxis inte är bindande för staterna har den bidragit till tolkningen och tillämp- ningen av de underliggande regelverken, däribland folkmordskon- ventionen och Genèvekonventionerna I–IV med tilläggsproto- kollen I och II.

År 1998 antogs Romstadgan för Internationella brottmålsdom- stolen. Därigenom inrättades den första permanenta internationella brottmålsdomstolen med jurisdiktion över nämnda brott och i en framtid även över aggressionsbrottet. Stadgan innehåller bl.a. kodi- fierande bestämmelser om vad som folkrättsligt utgör folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Bestämmelserna baserar sig på de underliggande regelverken som t.ex. folkmords- konventionen och Genèvekonventionerna I–IV med tilläggsproto- kollen I och II samt den praxis som utvecklats av framför allt Jugoslavien- och Rwandatribunalerna. En utförligare beskrivning av Romstadgan och Internationella brottmålsdomstolen, förkortad ICC, finns i prop. 2013/14:146, avsnitt 5.

Lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser

För folkmord döms enligt 1 § lagen om straff för folkmord m.m. den som, i syfte att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk eller rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som sådan, begår vissa gärningar som räknas upp i bestämmelsen. Därmed kan straffans- varet träffa bl.a. den som i detta syfte dödar en person i en sådan folkgrupp, tillfogar en sådan person allvarlig smärta eller skada eller utsätter denne för svårt lidande (tortyr), förhindrar barnafödande inom folkgruppen eller flyttar över barn från folkgruppen till en annan grupp. Som ovan konstaterats krävs det inte att gärningen begås under en väpnad konflikt, även om så ofta är fallet. En utför-

10 Internationella brottstribunalen för lagföring av personer som är ansvariga för folkmord och andra allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt, begångna på Rwandas territorium, och för lagföring av rwandiska medborgare skyldiga till folkmord och andra liknande brott som har begåtts på grannländernas territorium mellan den 1 januari 1994 och den 31 december 1994, prop. 1995/96:48.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

ligare beskrivning av brottet finns i prop. 2013/14:146, avsnitt 9. Straffet för folkmord är fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller fängelse på livstid.

I 2 § regleras straffansvar för brott mot mänskligheten. Det krävs att en i bestämmelsen uppräknad gärning utgör eller ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en grupp civila. Utmärkande för straffansvaret är att den straffbara gärningen utgör ett led i ett kollektivt handlande som till sin omfattning, grymhet eller det systematiska och organiserade sätt som det genomförs på förorsakar civila en sådan skada eller kränkning att det är nödvändigt att förhindra och beivra detta på internationell nivå11. Bland de uppräknade gärningsformerna finns t.ex. dödande, tortyr, allvarliga sexuella övergrepp, folkrättsstridigt frihetsbe- rövande, deportation och påtvingat försvinnande. Även detta brott kan begås såväl i fred som under en väpnad konflikt. Straffet är detsamma som för folkmord, dvs. fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller fängelse på livstid.

Vad som utgör en krigsförbrytelse framgår av 4–10 §§ i lagen. För straffansvar krävs, som tidigare nämnts, att gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation. Begreppet väpnad konflikt och ockupation behandlas i avsnitt 3.5.1. Kravet på koppling mellan gärningen och den väpnade konflikten har sin grund i det förhållandet att en krigsförbrytelse utgör en allvarlig överträdelse av den internationella humanitära rätten, som endast är tillämplig vid väpnad konflikt och under ockupation. Kravet innebär dels att gärningen ska begås under en tid och på en plats då den humanitära rätten är tillämplig, dels att gärningen har ett visst samband med den väpnade konflikten eller ockupationen. Alla överträdelser av den humanitära rätten utgör inte en krigsförbrytelse. Som utgångspunkt träffar ansvaret endast de mest allvarliga överträdelserna. I andra fall kan det bli aktuellt att tillämpa andra straffbestämmelser, främst i brottsbalken, men även t.ex. militära disciplinåtgärder.

Kravet på samband mellan en gärning och den väpnade konflik- ten eller ockupationen har behandlats av Jugoslavientribunalen. Rent allmänt kan sägas att den väpnade konflikten måste ha en betydelsefull roll för en persons möjligheter eller beslut att utföra

11 Prop. 2013/14:146 s. 95.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

den aktuella gärningen, det sätt varpå gärningen utförs eller skälen för att den begås, även om den väpnade konflikten inte behöver ha varit själva orsaken till gärningen. Med andra ord kan det som ut- gångspunkt antas att gärningen sannolikt inte skulle ha ägt rum om inte den väpnade konflikten förelegat. Gärningen måste inte vara motiverad av militära skäl eller syften. En krigsförbrytelse kan även begås för egen vinning eller i eget intresse. Typexemplet på krigs- förbrytelse kan vara att en person som deltar i den väpnade kon- flikten i egenskap av kombattant eller stridande begår brott mot civila genom att utsätta dem för fysiska eller psykiska övergrepp eller genom att med våld eller tvång frånta dem deras egendom12.

De gärningar som under dessa förutsättningar kan utgöra krigs- förbrytelser beskrivs i de angivna paragraferna. De är grupperade i huvudsak utifrån vilket skyddsobjekt som gärningen riktar sig mot. För krigsförbrytelser som begås mot personer krävs att den som gärningen riktar sig mot har status som skyddad person enligt den humanitära rätten. Vad som utgör en skyddad person definieras i 3 § och omfattar i korthet den som åtnjuter särskilt skydd enligt någon av Genèvekonventionerna I–IV, tilläggsprotokoll I till dessa eller sedvanerätten i övrigt. Typexemplet på skyddad person är den som är civil, sårad, skadad eller krigsfånge, se vidare prop. 2013/14:146, avsnitt 11.3.

Därutöver kan krigsförbrytelser begås genom angrepp på egen- dom (6 §), t.ex. genom plundring eller förstörelse, genom att rätten till domstolsprövning upphävs (7 §) eller genom angrepp på särskilt skyddade insatser eller kännetecken (8 §), t.ex. humanitära bistånds- insatser. Slutligen kan krigsförbrytelser begås genom användande av förbjudna stridsmetoder (9 §) eller stridsmedel (10 §). Under vissa förutsättningar kan gärningen bedömas som grov krigsförbrytelse, bl.a. om den förorsakat någons död, allvarlig smärta eller skada eller svårt lidande (11 §). För normalbrottet är påföljden fängelse i högst sex år och för grov krigsförbrytelse fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid.

Även försök, förberedelse, stämpling till och underlåtenhet att avslöja folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse är straffbart (16 §). I proposition 2015/16:113 föreslås att det från och med den 1 juli 2016 även ska vara straffbart att enligt 23 kap.

12 Prop. 2013/14:146 s. 122 och 123.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

6 § brottsbalken underlåta att förhindra folkmord, brott mot mänsk- ligheten och krigsförbrytelse.

3.3.2Lagstiftning på terrorismområdet

Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott

Ett deltagande i en väpnad konflikt inom ramen för en terrorist- organisation kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, förkortad terroristbrottslagen.

I 3 § räknas de gärningar upp som kan utgöra terroristbrott, t.ex. mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsbe- rövande, grov skadegörelse, mordbrand och uppsåtligt vapenbrott. Det krävs emellertid att gärningen uppfyller de kvalificerade rekvisiten i 2 § för att kunna betraktas som ett terroristbrott. För det första krävs att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Typiskt sett torde gärningar som inne- bär att fara framkallas för många människors liv, personliga säker- het eller hälsa eller för mycket omfattande skador på miljö eller egendom av särskild betydelse anses innebära fara för en sådan skada. För det andra krävs att gärningen begås med en sådan avsikt som anges i någon av paragrafens tre punkter, vilka alltså är alter- nativa.

I första punkten anges att gärningen begås i avsikt att injaga all- varlig fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp, dvs. för säkerhet till person eller egendom. Det kan t.ex. vara fallet i fråga om urskillningslösa bombattentat eller andra liknande skadegörande åtgärder som riktas mot allmänna platser, kommunikationsmedel eller anläggningar som förser allmänheten med vatten, ljus, värme eller kraft.

Paragrafens andra punkt omfattar sådana fall när gärningen begås i avsikt att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mel- lanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Gärningar som människorov eller kapning av luftfartyg där gisslan tas i avsikt att tvinga fram vissa beslut av ett offentligt organ kan nämnas som exempel. Det kan också vara fråga om gärningar som består i hot om att en sådan gärning som anges i 3 §, t.ex. mord, allmänfarlig ödeläggelse eller spridande av gift eller smitta, kommer att utföras om inte vissa beslut fattas.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

I sista punkten anges att gärningen begås med avsikt att allvar- ligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitut- ionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellan- statlig organisation. Det innebär att gärningar som begås i avsikt att förstöra en stats statsskick, grundlag eller konstitution, dess rättsordning samt därmed jämförbara strukturer eller funktioner som hälsovårds-, socialskydds- eller utbildningssystem kan om- fattas, liksom gärningar som riktar sig mot det demokratiska stats- skicket eller mot statens rättsväsende i syfte att destabilisera en fungerande rättstat. Det kan också vara fråga om att tillfoga stats- ekonomin stora skador genom att rikta brott mot viktiga industrier eller andra försörjningsgrenar13.

Straffet för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Om brottet är mindre grovt är straffet fängelse i lägst två och högst sex år.

Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott är straffbelagt (4 §). I proposition 2015/16:113 föreslås att det från och med den 1 juli 2016 även ska vara straffbart att enligt 23 kap. 6 § brottsbalken underlåta att förhindra terrorist- brott.

Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall

Finansieringslagen innehåller straffbestämmelser rörande finansi- ering av särskilt allvarlig brottslighet. Enligt 3 § första stycket 1 döms den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vet- skap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet.

Med särskilt allvarlig brottslighet menas bl.a. terroristbrott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella över- enskommelser som t.ex. konventionen om fysiskt skydd av kärn- ämne, förkortad kärnämneskonventionen, och 1997 års konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister, förkortad ter- roristbombningskonventionen.

13 Prop. 2002/03:38, s. 87 och 88.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Sedan den 1 april 2016 finns i samma stycke en andra punkt. Enligt denna bestraffas även den som vidtar de angivna finans- ieringsåtgärderna i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslig- het eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. I ringa fall döms inte till ansvar.

Straffet är fängelse i högst två år. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om det utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.

Den 1 april 2016 infördes också en ny bestämmelse i 3 a § som gör det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att genomföra en sådan resa som är straffbelagd i nuvarande 5 b § rekryteringslagen. I ringa fall döms inte till ansvar. Straffet är fängelse i högst två år.

Enligt 5 § är straffansvaret subsidiärt i förhållande till terrorist- brottslagen och brottsbalken.

Lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet

I rekryteringslagen regleras straffansvar för gärningar som har ett nära samband med bl.a. terroristbrott men där straffansvaret avser ett tidigare stadium.

Enligt 3 § kan den som i ett meddelande till allmänheten upp- manar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet dömas för offentlig uppmaning. Enligt 4 § kan den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet dömas för rekryt- ering. Slutligen finns i 5 § ansvar beträffande utbildning för särskilt allvarlig brottslighet. Den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana spräng- ämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål,

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

döms för detta brott, om gärningen har begåtts med vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brotts- lighet.

Den 1 april 2016 infördes en ny bestämmelse i 5 a § avseende mottagande av utbildning. Straffansvaret omfattar den som mottar sådana instruktioner som det enligt 5 § är straffbart att förmedla i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brottslighet. En förut- sättning för straffansvar är dock att meddelandet av instruktion- erna varit särskilt ägnat att främja sådan brottslighet.

Samtidigt infördes en ny bestämmelse i 5 b § om att den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller att meddela eller motta instruktioner enligt 5 eller 5 a § kan dömas för brott.

Med särskilt allvarlig brottslighet menas enligt 2 § detsamma som enligt finansieringslagen, se ovan.

Straffet för brotten är fängelse i högst två år. Med undantag för resebrottet i 5 b § kan det dömas för grovt brott till fängelse i lägst sex månader och högst sex år (6 §). Vid bedömningen av om brot- tet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett särskilt allvar- lig brottslighet som innefattat fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. I ringa fall döms det inte till ansvar (7 §). Om en gärning är belagd med samma eller strängare straff i brotts- balken eller i terroristbrottslagen ska ansvar enligt lagen inte dömas ut (8 §).

3.3.3Brott enligt brottsbalken

Inledning

Typiskt sett innefattar ett deltagande i en väpnad konflikt, såsom det beskrivits i avsnitt 3.2.1, någon form av våldsanvändning som innebär skada på person. Även hot, tvång och olaga frihetsbe- rövande utgör naturliga inslag. Detsamma gäller skador på egen- dom. Därutöver kan, som framgår av nämnda avsnitt, handlingar av skiftande karaktär anses bidra till en väpnad konflikt eller till en terroristorganisations agerande i denna på ett sådant sätt att de kan

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

anses utgöra ett deltagande i den väpnade konflikten. Även sådana gärningar kan i viss utsträckning vara straffbara som brott enligt brottsbalken.

De straffbestämmelser som kan vara aktuella att tillämpa redo- visas här. Redovisningen är inte fullständig utan avser de i sam- manhanget mest relevanta bestämmelserna.

Frågan om den humanitära rättens inverkan på tillämpligheten av brottsbalkens bestämmelser när gärningar begås i en väpnad konflikt behandlas i avsnitt 3.5.3.

Våld, hot och tvång mot person

Våldsanvändning i en väpnad konflikt leder inte sällan till att per- soner avlider. Under sådana förhållanden kan bestämmelserna om mord och dråp användas (3 kap. 1 § och 2 § brottsbalken). Straff- skalan för mord är fängelse i lägst tio och högst arton år eller på livstid och för dråp fängelse i lägst sex och högst tio år. En förut- sättning för att kunna dömas för mord eller dråp är att dödandet skett uppsåtligen. Även om det sannolikt är mindre vanligt i en väpnad konflikt kan, om dödandet i stället skett av oaktsamhet, straffansvar för vållande till annans död (3 kap. 7 § brottsbalken) aktualiseras. Straffskalan är i sådana fall fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter. Är brottet grovt döms till fängelse i lägst ett och högst sex år.

Leder inte våldsanvändningen till död kan gärningen i stället vara att bedöma som misshandel, förutsatt att en person genom gär- ningen tillfogas kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätts i vanmakt eller något annat sådant tillstånd (3 kap. 5 § brottsbalken). Straffskalan för misshandel är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. Är miss- handeln grov, döms för grov misshandel till fängelse i lägst ett och högst sex år (3 kap. 6 § första stycket brottsbalken). För grovt brott beaktas särskilt om misshandeln har varit livsfarlig eller om offret tillfogats svår kroppsskada. Det kan t.ex. vara fallet om ett livsfarligt vapen, såsom en pistol eller kniv, använts. Även i de fall förövaren visat särskild hänsynslöshet eller råhet, t.ex. när det varit fråga om oprovocerad misshandel som riktar sig mot skyddslösa personer, kan misshandeln vara att bedöma som grov. Misshandeln

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

kan också vara att bedöma som synnerligen grov, särskilt om kroppsskadan är bestående, gärningen har orsakat synnerligt lid- ande eller om gärningsmannen har visat synnerlig hänsynslöshet (3 kap. 6 § andra stycket brottsbalken). Straffskalan för synnerligen grov misshandel är fängelse i lägst fyra och högst tio år. Den är avsedd att träffa bl.a. misshandel med tortyrliknande inslag. Även gärningar som t.ex. orsakat stark dödsångest eller innefattat grovt våld mot en person som saknat eller haft begränsad möjlighet att försvara sig, t.ex. en person i fångenskap, kan omfattas14.

Den som lyfter vapen mot annan eller annars hotar med brotts- lig gärning på ett sätt som är ägnat att framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom (4 kap. 5 § brottsbalken) kan dömas för olaga hot. Även hot som riktar sig mot en annan person kan omfattas, t.ex. om gärningsmannen hotar att döda en nära anhörig. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. För grovt olaga hot döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Vidare kan bli aktuellt att använda bestämmelsen om olaga fri- hetsberövande som innefattar att någon förs bort eller spärras in eller på annat sätt berövas friheten (4 kap. 2 § brottsbalken). Straff- skalan för brottet är fängelse i lägst ett och högst tio år.

Även bestämmelsen om olaga tvång kan vara tillämplig. Därmed kan bl.a. den dömas som genom misshandel eller annars genom våld eller hot om brottslig gärning tvingar annan att göra, tåla eller underlåta något (4 kap. 4 § brottsbalken). Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Grovt olaga tvång kan omfatta gärningar som innefattat pinande till bekännelse eller annan tortyr (4 kap. 4 § andra stycket brottsbalken). Straffskalan för brottet är då fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Skador på egendom

Den som förstör eller skadar egendom till men för annans rätt döms för skadegörelse till böter eller fängelse i högst ett år (12 kap. 1 § brottsbalken). Är brottet grovt kan dömas till fängelse i högst fyra år (12 kap. 3 § brottsbalken). Som skäl för grovt brott

14 Prop. 2009/10:147, s. 38.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

ska särskilt beaktas om det av gärningen kommit synnerlig fara för någons liv eller hälsa eller skadan drabbat sak av stor kulturell eller ekonomisk betydelse eller om skadan annars är synnerligen känn- bar.

Anlägger någon brand, som innebär fara för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom, döms för mordbrand till fängelse i lägst två och högst åtta år (13 kap. 1 § brottsbalken). Är brottet grovt döms för grov mordbrand till fängelse på viss tid, lägst sex och högst arton år eller på livstid (13 kap. 2 § brottsbalken). Som skäl för grovt brott beaktas särskilt om branden anlagts i tättbebyggt samhälle där den lätt kunde sprida sig eller annars inneburit fara för flera människor eller för egendom av särskild betydelse.

3.3.4Osjälvständiga brottsformer

Försök

Den som påbörjat utförandet av ett visst brott, men detta inte full- bordas, kan dömas för försök till brottet (23 kap. 1 § brottsbalken). Det innebär att personen kan dömas till ansvar inte bara för vad som har gjorts, utan också för vad han eller hon har försökt att göra.

För att ett försök till brott ska vara straffbart krävs att det sär- skilt stadgats om detta. I övervägande fall är de brott som redo- visats i avsnitt 3.3.3 straffbara på försöksstadiet, dock inte bl.a. vållande till kroppsskada, olaga tvång av normalgraden och olaga hot.

För att döma en person för försök till brott krävs att det har förelegat fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga om- ständigheter. Det krävs också att personen har uppsåt till det full- bordade brottet och att utförandet av brottet påbörjats, dvs. att den s.k. försökspunkten har uppnåtts. Det krävs alltså att planerings- stadiet övergått i ett handlande för att fullborda en bestämd gärning samtidigt som brottet ännu inte har fullbordats.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

Förberedelse och stämpling

Ett brott kan vara noggrant planerat och förberett utan att för den skull vara påbörjat. En gärning kan dessutom vara påbörjad i allmän mening utan att försökspunkten kan anses uppfylld. Det kan då bli aktuellt att döma till ansvar för förberedelse eller stämpling till brott.

Ansvar för förberedelse träffar i princip två skilda typer av gär- ningar. Den ena typen avser lämnande och mottagande av pengar eller annat som betalning för ett brott (vederlag) eller till täckande av utgifter för brott (förlag). Den andra typen av förberedelse- gärning avser någon form av befattning med ett föremål som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott. Således kan förberedelseansvar komma i fråga när någon, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utför- ande av ett brott om personen har uppsåt att utföra eller främja brott (23 kap. 2 § första stycket brottsbalken). Även den som skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, samman- ställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott kan dömas för förberedelse till detta. Ansvar förutsätter att faran för brottets fullbordan inte endast var ringa.

Liksom förberedelsebrottet kan stämplingsbrottet sägas utgöra en del i planeringen av ett brott. För stämpling kan den dömas som i samråd med annan beslutar en gärning eller den som söker anstifta annan, åtar eller erbjuder sig att utföra den (23 kap. 2 § andra stycket brottsbalken). Också vid stämpling förutsätts det att faran för att brottet skulle fullbordas inte var ringa för att någon ska kunna dömas till ansvar.

Förberedelse är straffbelagt i mindre utsträckning än försök och stämpling i ännu färre fall än förberedelse. Stämpling är inte i något fall kriminaliserat utan att även förberedelse till brottet är straff- bart. När det gäller de brott som redovisats i avsnitt 3.3.3 kan näm- nas att bl.a. mord, dråp, misshandel som inte är ringa, olaga frihets- berövande, grovt olaga tvång och grov skadegörelse är straffbelagt på förberedelsestadiet och bl.a. mord, dråp, grov misshandel och olaga frihetsberövande även i fråga om stämpling.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Medverkan

Inte bara den som har utfört en gärning, utan även den som har främjat denna med råd eller dåd ska dömas till ansvar för brott (23 kap. 4 § brottsbalken). Medverkansansvaret förutsätter inte att det är särskilt föreskrivet för det aktuella brottet. Ansvar för med- verkan till brott gäller generellt i relation till alla brott i brotts- balken och när det gäller specialstraffrättsliga brott under förut- sättning att det är föreskrivet fängelse i straffskalan.

Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsam- het som ligger honom eller henne till last. För medverkansansvar krävs att det finns en otillåten gärning att medverka till. Den gärn- ingen kan vara ett fullbordat brott, ett straffbart försök, en straff- bar förberedelse eller stämpling till brott eller en straffbar med- verkansgärning. Det är alltså möjligt att döma ut ansvar för med- verkan till såväl försök, förberedelse som medverkan. Den gärning som det medverkas till måste dels vara straffbelagd, dels otillåten (dvs. inte rättfärdigad med stöd av någon undantagsregel). Försök eller förberedelse till medverkan är däremot inte straffbelagt.

Man skiljer mellan två former av medverkan, nämligen anstiftan till brott och medhjälp till brott.

Att anstifta någon att göra något är att förmå denne att utföra gärningen, alltså att genom psykisk påverkan orsaka att den andre utför en viss gärning. Dock krävs varken övertalning eller vilse- ledande.

Medhjälp till en brottslig gärning bestäms negativt på så sätt att medhjälp består i ett främjande som inte uppfyller kraven för anstiftan. Främjandet kan ske fysiskt, dvs. att någon genom åtgärder underlättar genomförandet av någon annans brott. Det kan också ske genom att en person psykiskt utövar inflytande på andra med- verkande. För straffansvar är det tillräckligt att den medverkande därigenom styrkt den andre i hans eller hennes uppsåt att begå brottet. Detta kan ske genom råd, men det kan också ske genom handlande.

Det krävs inte att främjandet har varit en nödvändig förutsätt- ning för brottets genomförande. Medverkanshandlingen måste däremot antingen fysiskt eller psykiskt ha haft inflytande på gärningens tillkomst eller genomförande. För straffbar medverkan är det därför inte tillräckligt att enbart ställa sig och titta på när ett

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

brott begås. Den som aktivt påverkar händelseförloppet kan där- emot dömas för medverkan. Även den som endast obetydligt bidragit till en brottslig gärning kan dömas som medverkande till brottet15.

3.3.5Domsrätt

I 2 kap. brottsbalken finns allmänna regler om svensk domstols behörighet. Denna är vidsträckt även i fråga om brott som begåtts utomlands och omfattar enligt 2 § första stycket 1 bl.a. brott be- gångna av svenska medborgare eller av personer med hemvist i Sverige. Vissa begränsningar uppställs dock i denna behörighet, bl.a. krävs enligt 2 § andra stycket att gärningen inte ska vara fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet). De undantag från detta krav som finns i 2 § fjärde stycket aktualiseras i princip inte här.

I 3 § kompletteras reglerna om brott som har begåtts utomlands med bestämmelser som utsträcker behörigheten beträffande bl.a. vissa särskilt uppräknade brott, däribland terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, försök till detta brott samt brott som avses i 5 § samma lag. Svensk domstol har möjlighet att döma över dessa brott oavsett var de har begåtts och av vem (universell jurisdikt- ion). Det uppställs alltså inget krav på dubbel straffbarhet. Det- samma gäller för brott enligt lagen om straff för folkmord m.m. Motsvarande domsrätt gäller även för brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fyra års fängelse, t.ex. mord, dråp och syn- nerligen grov misshandel.

Enligt 4 § anses en gärning begången i Sverige om den till någon del har begåtts här. I dessa fall finns enligt 1 § alltid svensk doms- rätt.

För brott enligt rekryteringslagen gäller enligt 9 § i den lagen svensk domsrätt för brott som har begåtts utomlands av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sverige. Utomlands begångna brott enligt finansieringslagen kan enligt lagens 6 § prövas av svensk domstol när brottet begåtts av svensk medborgare

15 Se bl.a. NJA 1963 s. 574 och NJA 1984 s. 922.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

eller av utlänning som befinner sig här i landet. Krav på dubbel straffbarhet uppställs alltså inte heller i dessa fall.

Därmed har svensk domstol en vidsträckt domsrätt över gärningar begångna utomlands.

3.3.6Åtalsförordnande

För att åtala en person för brott som han eller hon har begått utomlands krävs i vissa fall att regeringen eller den regeringen bemyndigar först meddelat åtalsförordnande (2 kap. 5 § brotts- balken). I vilken omfattning det kan anses lämpligt att regeringen prövar frågor om åtalsförordnande är föremål för översyn och frågan bereds inom regeringskansliet (SOU 2002:98 och Ds 2014:13).

3.4Utländsk rätt

I uppdraget ingår att redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som bedöms vara av intresse i samman- hanget. Särskilt regleringen i andra nordiska länder bör belysas och beaktas.

I SOU 2015:63, avsnitt 6, har gällande rätt på terrorismområdet i Danmark, Finland, Norge, Belgien, Frankrike, Storbritannien och Tyskland redovisats. Redogörelsen har, mot bakgrund av att upp- draget avsett genomförande av resolution 2178 (2014), huvudsak- ligen avgränsats till att omfatta den reglering som – i relation till de egentliga terrorismhandlingarna – är av förberedande eller sido- ställd karaktär. Redovisningen är relevant även i detta sammanhang. Med de tillägg som lämnas i detta avsnitt hänvisas därför till betänk- andet.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

3.4.1Danmark

Som beskrivits i SOU 2015:63, avsnitt 6.2, anmodades Straffelov- rådet16 i oktober 2014 att bl.a. överväga om bestämmelserna i straffeloven utgör ett tillräckligt skydd för att motverka deltagande i och rekrytering till väpnade konflikter utomlands17. Ett delut- talande lämnades under våren 201518 och i oktober samma år över- lämnades en proposition till folketinget med förslag till ny bestäm- melse om landsförräderi i straffeloven (101 a §)19. Bestämmelsen har trätt ikraft och innebär i huvudsak att danska medborgare eller personer bosatta i Danmark, som ansluter sig till en fientlig väpnad styrka som strider i en väpnad konflikt där den danska staten är part, ska kunna bestraffas med fängelse i högst tio år eller, om det finns särskilt försvårande omständigheter, med fängelse på livstid. Sådana omständigheter kan föreligga om personen har deltagit i stridshandlingar. Vidare ska den som värvar en dansk medborgare eller en person bosatt i Danmark till sådan tjänst kunna bestraffas med fängelse i högst tio år, eller vid särskilt försvårande omständig- heter, i högst sexton år.

Den 8 april 2016 offentliggjordes Straffelovrådets slutbetänk- ande20. Samma dag lämnade , Justitsministeriet, med utgångspunkt i betänkandet, ett utkast till proposition21. Den 4 maj 2016 över- lämnades propositionen till folketinget22.

I propositionen görs bedömningen att det inte finns behov av ytterligare kriminalisering beträffande deltagande i en väpnad kon- flikt. Det konstateras att den typen av gärningar kan bestraffas med stöd av bestämmelsen om landsförräderi (§ 101 a), reglering på

16Straffelovrådet är en stående kommitté under det danska justitiedepartementet som har till uppgift att efter anmodan uttala sig om straffrättsliga lagstiftningsfrågor.

17Straffelovrådets kommissorium om deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet mv, Justitsministeriet, den 8 oktober 2014, sagsnr 2014-730-0539.

18Straffelovrådets udtalelse om visse spørgsmål vedrørende deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er part i, betænkning nr. 1556, 2015.

19L 24, Forslag til ændring af straffeloven (Tilslutning til fjendtlig væbnet styrke), samling 2015-16.

20Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet, betænkning nr 1559, 2016.

21Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Væbnede konflikter i udlandet mv.), sagsnr: 2016-731-0061, 7 april 2016.

22L 187, Forslag til lov om ændring af straffeloven og om ophævelse af Lov, hvorved det for- bydes fra dansk Territorium at understøtte krigsførende Magter (Væbnede konflikter i udlandet m.v.).

SOU 2016:40 Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

terrorismområdet (§§ 114–114 h) eller som krigsförbrytelse eller folkmord enligt respektive relevant reglering. Även de allmänna straffbestämmelserna avseende t.ex. mord och misshandel kan tillämpas.

I stället föreslås bl.a. att straffskalan för vissa terrorrelaterade brott ska skärpas när gärningarna begås i samband med anslutning till en väpnad styrka. Terroristorganisationer som deltar i väpnade konflikter utgör generellt sett ett allvarligt hot mot samhället. När de organiserar sig på det sätt som krävs för att de ska anses utgöra en väpnad styrka får de ökad kapacitet att begå terrorismhand- lingar. Terroristorganisationer kan under dessa förhållanden också tilltvinga sig kontrollen över ett territorium och befolkningen där. Även rekryterings- och träningsmöjligheterna ökar. Således före- slås att den som enligt § 114 c tredje stycket straffloven låter sig värvas till att begå terrorismhandlingar ska kunna straffas med fängelse i högst tio år, i stället för nuvarande sex år, om den värvade tillhör en väpnad styrka. Om omständigheterna är särskilt för- svårande ska straffet enligt förslaget kunna bestämmas till fängelse i högst sexton år. Som en sådan särskilt försvårande omständighet anges att personen deltagit i stridshandlingar. Därmed avses bl.a. deltagande i strid, transport av vapen och personer som deltar i strid, underrättelsearbete eller förberedelse av militära operationer. Under motsvarande förhållanden föreslås samma strängare straff- skala gälla den som enligt § 114 e i övrigt främjar verksamhet som bedrivs av en person, en grupp eller en sammanslutning som begår eller har för avsikt att begå terrorismhandlingar enligt §§ 114– 114 d. Det innebär att den strängare straffskalan ska gälla för den som är ansluten till en väpnad styrka (grupp eller sammanslutning) som begår eller har för avsikt att begå terrorismhandlingar och som genom sitt handlande främjar denna styrkas verksamhet. Vidare föreslås att det införs en ny straffbestämmelse i § 114 i avseende mottagande av finansiering av en förening, verksamhet eller lik- nande i Danmark från en grupp eller sammanslutning som begår eller har för avsikt att begå terrorismhandlingar enligt § 114 eller § 114 a. Bestämmelsen avser att förhindra att terroristorganisationer får inflytande över t.ex. skolor, föreningar, humanitära organisat- ioner eller liknande genom att finansiera verksamheten. Straffet föreslås vara fängelse i högst sex år.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

Därutöver lämnas förslag till en ny straffbestämmelse om in- reseförbud i § 114 j. Dansk medborgare eller person bosatt i Danmark som utan tillstånd reser in eller uppehåller sig i ett om- råde som omfattas av inreseförbud kan enligt förslaget bestraffas med böter eller fängelse i högst sex år. Straffansvaret gäller inte för inresor eller uppehållande som utgör ett led i utövande av dansk, utländsk eller internationell offentlig tjänst eller uppdrag. I dessa fall krävs inte tillstånd. Det är justitieministern som i samråd med utrikesministern och försvarsministern ska besluta om att ett om- råde, där en grupp eller sammanslutning som begår eller har för avsikt att begå terrorismhandlingar är part i en väpnad konflikt, ska omfattas av inreseförbudet. Justitieministern, eller den som ministern bemyndigar därtill, kan efter ansökan tillåta att en per- son, eller en grupp av personer som har anknytning till en viss organisation eller verksamhet, reser in i eller uppehåller sig i ett sådant område som omfattas av förbudet om detta kan anses motiverat. Det kan t.ex. vara fallet om inresan eller vistelsen i om- rådet har samband med journalistiskt, humanitärt eller vetenskap- ligt arbete, näringsverksamhet eller avser besök hos nära familje- medlemmar. I bestämmelsen anges vissa närmare regler kring det administrativa förfarandet.

Sedan den 1 mars 201523 finns även möjlighet att enligt § 2 pas- loven under en viss tidsperiod neka utfärdande av pass för en dansk medborgare eller dra in ett redan utfärdat pass när det finns grund att anta att personen har för avsikt att i utlandet delta i aktiviteter som kan innebära en fara för statens säkerhet, andra staters säker- het eller ett väsentligt hot mot den offentliga ordningen. Polisen kan också meddela en person som nekats utfärdande av pass eller fått sitt pass indraget förbud att resa från Danmark under en viss tidsperiod. Överträdelser av dessa bestämmelser kan medföra böter eller fängelse i högst två år. Lagen har begränsad giltighet och upp- hör att gälla den 1 mars 2020.

23 Lov nr. 176, 24 februari 2015.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

3.4.2Norge

Handlande som kan utgöra deltagande i en väpnad konflikt kan i stor utsträckning bestraffas enligt straffbestämmelser om t.ex. mord, misshandel eller skadegörelse. Vidare kan gärningarna utgöra krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten. Beroende på om- ständigheterna kan även straffansvar för terroristbrott och andra terrorismrelaterade brott komma ifråga24.

Som ett led i den norska regeringens handlingsplan mot radikali- sering och våldsbejakande extremism utarbetades ett betänkande avseende förslag om kriminalisering av vissa handlingar knutna till väpnad konflikt25. Den 18 december 2015 överlämnade Justis- og beredskapsdepartementet en proposition. Där föreslås att det införs en ny straffbestämmelse (§ 145) enligt vilken den som på ett rätts- stridigt sätt deltar i militär verksamhet i en väpnad konflikt i utlandet kan straffas med fängelse upp till sex år. Straffbestämmelsen är tillämplig i både internationella och icke-internationella väpnade konflikter.

Straffansvaret omfattar inte den som strider på uppdrag av en stat. Vidare krävs enligt bestämmelsen att deltagandet i en väpnad konflikt avser militär verksamhet. Därmed faller t.ex. humanitärt bistånd till civilbefolkning och journalistisk verksamhet i krigsom- råden utanför straffansvaret. Det uppställs också ett krav på att del- tagandet i den militära verksamheten ska vara rättsstridigt. Där- igenom undantas bl.a. sådana situationer som inte varit avsedda att träffas av straffansvar, t.ex. på grund av att det funnits skäl för ansvarsfrihet26.

För att åtal ska väckas krävs att detta är påkallat av allmänna hänsyn (straffeprosessloven § 5). Som exempel på när så kan vara fallet nämns att deltagandet i den militära verksamheten innefattat stridsåtgärder och skett inom ramen för grupper som handlar i strid med den humanitära rättens regler och t.ex. begår övergrepp mot civila. Vidare kan det vid prövning av om åtal bör väckas beaktas att gärningen utgör ett hot mot norska intressen, t.ex.

24Prop. 44 L (2015-2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.), s. 11.

25Høringsnotat 8. Juli 2014 fra Justis- og beredskapsdepartementet med forslag om krim- inalisering av visse handlinger knyttet til væpnet konflikt (fremmedkrigere).

26Prop. 44 L (2015-2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.), s. 55–57.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

genom att utgöra ett terrorhot mot landet. Även i situationer där det finns en osäkerhet kring huruvida omständigheterna varit sådana att det förelegat straffrihetsgrunder som t.ex. nöd eller nöd- värn eller att gärningen av andra skäl inte kan anses rättsstridig kan beaktas27.

Enligt bestämmelsens andra stycke kan ansvar för försök inträda för den som i syfte att fullborda brottet i första stycket påbörjar en resa till området eller företar andra handlingar som underlättar eller visar på genomförandet av gärningen. För försök ska straffet bestämmas lägre än för fullbordat brott.

Vidare föreslås att den som rekryterar någon till deltagande i sådan olovlig militär verksamhet som omfattas av § 145 ska bestraffas med fängelse i högst tre år (§ 146), se vidare avsnitt 4.3.2.

Slutligen föreslås att den som deltar i militära operationer mot norska militära styrkor eller andra militära styrkor som deltar i en internationell insats tillsammans med norska styrkor kan bestraffas med fängelse i högst tio år (§ 120 a) och för grovt brott med fäng- else i högst femton år (§ 120 b). Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen fått särskilt allvarliga verk- ningar för norska eller allierade styrkor, om gärningen utgjort en del i ett organiserat väpnat angrepp och om den har medfört förlust av eller fara för människors liv.

3.4.3Finland

Det finns inga särskilda straffbestämmelser som tar sikte på del- tagande i en väpnad konflikt. Sådana handlingar kan däremot bestraffas enligt bestämmelserna om krigsförbrytelser, folkmord, terroristbrott eller andra terrorismrelaterade brott eller enligt de allmänna bestämmelserna i strafflagen om t.ex. mord, misshandel eller skadegörelse.

Det kan också vara möjligt att tillämpa bestämmelsen i 12 kap. 3 § strafflagen om landsförräderi. Straffansvaret omfattar en finsk medborgare som under ett krig, en väpnad konflikt eller en ockupation som berör Finland, eller när ett omedelbart hot därom

27 Prop. 44 L (2015-2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.), s. 54 och 55.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

föreligger, ansluter sig till fiendens väpnade styrkor, deltar i krigs- handlingar eller andra militära aktioner mot Finland, i fiendens tjänst fullgör militära eller civila uppgifter som direkt främjar krigs- handlingar mot Finland eller inleder samarbete med fienden eller på något annat motsvarande sätt skadar Finland till förmån för fienden. Straffet är fängelse i lägst ett och högst tio år.

I ett utkast till proposition som har tagits fram inom Justitie- departementet föreslås, till följd av Finlands åtaganden med anled- ning av resolution 2178 (2014), att det i en ny 34 a § kap. 5 b § strafflagen införs ett särskilt straffansvar för resor i syfte att begå terroristbrott. Enligt förslaget ska straffansvaret omfatta en finsk medborgare som reser från vilket land som helst, eller annan person som kan jämställas med en finsk medborgare enligt 1 kap. 6 § strafflagen som reser från Finland till en stat i vilken han eller hon inte är medborgare eller stadigvarande bosatt, för att där begå ett terroristbrott. Även försök ska vara straffbart. Straffet föreslås vara böter eller fängelse i högst två år. Det föreslås även att det införs ett straffansvar för finansiering av sådana resor (5 §). Förslagen har varit föremål för remittering och förväntas kunna överlämnas till riksdagen under maj 2016.

3.5Internationell humanitär rätt

Som inledningsvis berörts i avsnitt 3.3 kan den internationella humanitära rätten i vissa fall ha en inverkan på straffansvaret för gärningar som begås i en väpnad konflikt. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.5.3. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att beskriva några centrala begrepp inom den humanitära rätten som har relevans för frågan. I avsnitt 3.5.1 beskrivs därför vad som utgör en väpnad konflikt, av internationell respektive icke-internationell karaktär, och i avsnitt 3.5.2 vem som i en väpnad konflikt ska ses som kombattant respektive civil. I samma avsnitt behandlas också begreppet stridande som är aktuellt i icke-internationella väpnade konflikter där kombattantbegreppet inte förekommer.

Med beaktande av materians omfattning hänvisas det i vissa fall till befintliga beskrivningar. För en allmän beskrivning av folkrät- ten, däribland den internationella humanitära rätten, hänvisas till prop. 2013/14:146, avsnitten 4.1–4.5. För en övergripande sam-

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

manställning av centrala traktater på området hänvisas till den redo- visning som Folkrättskommittén lämnat i delbetänkandet Krigets lagar – centrala dokument om folkrätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser (SOU 2010:22).

Förhållandet mellan humanitärrätten och de internationella instrument som finns på terrorismområdet, och de svenska straff- bestämmelser varigenom dessa genomförts, behandlas separat i avsnitt 3.6.

3.5.1Väpnad konflikt av internationell respektive icke-internationell karaktär

Inledning

Den internationella humanitära rätten är tillämplig då det föreligger en väpnad konflikt och under ockupation. Det finns två olika typer av väpnade konflikter, internationella respektive icke-internation- ella. Historiskt sett har den humanitära rättens regler som helhet varit tillämpliga endast i internationella väpnade konflikter och under ockupation medan det för de icke-internationella har funnits begränsningar. Även om sedvanerättens utveckling på senare tid har kommit att minska denna skillnad28 finns det fortfarande anled- ning att behandla och beskriva de båda konflikttyperna separat. Därmed inte sagt att frågan huruvida en väpnad konflikt är att anse som internationell eller icke-internationell alltid är enkel att besvara. Inte sällan förekommer dessutom att en väpnad konflikt skiftar karaktär över tid och det är också möjligt att de båda kon- flikttyperna existerar parallellt mellan olika parter inom ett och samma territorium. Vilka regler som gäller i en sådan situation får avgöras i det enskilda fallet29.

28Se även prop. 2013/14:146 s. 125–128.

29Yoram Dinstein, The Conduct of Hostilities under the Law of International Armed Conflict, Cambridge University Press, Second Edition, s. 26–28.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Internationell väpnad konflikt

En internationell väpnad konflikt föreligger när två eller flera stater använder väpnat våld mot varandra. Detta framgår bl.a. av den gemensamma artikel 2 i Genèvekonventionerna I–IV. Det krävs varken någon formell krigsförklaring eller erkännande av eller till- kännagivande från parterna om att ett krigstillstånd råder. Det är i stället de faktiska förhållandena som avgör om en situation är att bedöma som en väpnad konflikt. All våldsanvändning mellan stater utgör inte en väpnad konflikt. Det krävs att denna nått upp till en viss grad av intensitet. Det finns inte något på förhand uppställt krav på hur länge det väpnade våldet ska ha pågått och inte heller på t.ex. hur många stridsrelaterade dödsfall eller skador som våldet ska ha förorsakat. En bedömning måste göras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall.

Styrande för om en väpnad konflikt är internationell är således i normalfallet att konflikten äger rum mellan stater. Under vilka förutsättningar detta krav kan anses uppfyllt, dvs. under vilka för- hållanden en stat indirekt kan betraktas som part, har behandlats av Jugoslavientribunalen, bl.a. i avgörandet Tadic. Där har klarlagts att en konflikt kan betraktas som internationell även i de fall en stat utövar viss övergripande kontroll över en icke-statlig väpnad grupp som de facto deltar i konflikten, dvs. i de fall gruppen agerar mer eller mindre på uppdrag av en stat. Ekonomiskt stöd eller andra bidrag från staten till en organiserad väpnade grupp som är part i konflikten är däremot som utgångspunkt inte tillräckligt för att även staten ska ses som part. Det krävs att staten kan anses ha ett tydligt inflytande över den väpnade gruppens militära övervägan- den och strategier30.

Den centrala traktatsrättsliga regleringen på området för inter- nationella väpnade konflikter är Genèvekonventionerna I–IV med därtill hörande tilläggsprotokoll I som utvecklar och kompletterar konventionerna. Enligt protokollets artikel 1.4 tillämpas regel- verket även på väpnade konflikter där en befolkning kämpar mot ett kolonialt förtryck och främmande ockupation eller mot rasist- iska regimer när de kräver sin rätt till självbestämmande, s.k. befri-

30 Jugoslavientribunalen, Appeal Judgement, The Prosecutor v. Dusco Tadic, 1999, IT-94-1- A, para 122, 131 och 137.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

elsekrig. En internationell väpnad konflikt kan alltså uppstå även mellan en stat och en nationell befrielserörelse såsom den definieras i protokollet.

Innebörden av begreppet väpnad konflikt och den humanitära rättens tillämplighet under sådana förhållanden beskrivs även i be- tänkandet Folkrätt i väpnad konflikt – svensk tolkning och till- lämpning (SOU 2010:72), s. 85–93.

Motsvarande regelverk är i allt väsentligt tillämpligt under en ockupation. Vad som närmare avses med detta begrepp beskrivs i prop. 2013/14:146, avsnitt 4.5.3.

Icke-internationell väpnad konflikt

Om en väpnad konflikt inte är internationell betecknas den som icke-internationell. Den äger då rum mellan en stat och en eller flera organiserade väpnade grupper eller mellan sådana grupper inom en stats territorium. För att en sådan konflikt ska föreligga krävs att den eller de icke-statliga väpnade grupperna som agerar i konflikten uppfyller de krav på organisation och struktur som krävs för att betecknas som part i denna. Det krävs också att våldsanvänd- ningen mellan parterna kan anses nå upp till en viss intensitet. Interna störningar och spänningar inom en stat, t.ex. upplopp, enstaka och sporadiska våldshandlingar eller andra liknande hand- lingar innebär alltså inte att det föreligger en icke-internationell väpnad konflikt (eller en väpnad konflikt överhuvudtaget). Detta framgår av artikel 1.2 i tilläggsprotokoll II till Genèvekonvention- erna I–IV. I sådana situationer är inte heller den internationella humanitära rätten tillämplig.

När och under vilka förutsättningar interna spänningar kan anses ha övergått i en väpnad konflikt av icke-internationell karaktär är ofta en svår fråga att besvara. Inte sällan kan det finnas politiska skäl till varför en stat vill behandla stridigheter mellan staten och väpnade grupper på dess territorium som en intern angelägenhet. I dessa fall betraktar staten inte den väpnade gruppen som part i en väpnad konflikt och tillämpar därför inte heller den internationella humanitära rätten. På motsvarande sätt som vid internationella väpnade konflikter krävs emellertid inte parternas erkännande av konflikten. Det är i stället de faktiska förhållandena som avgör om

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

det ska anses föreligga en väpnad konflikt eller inte, dvs. om kravet på organisation och struktur kan anses uppfyllt av den eller de väpnade grupper som agerar i konflikten och våldsanvändningens intensitet.

För att en icke-internationell väpnad konflikt ska anses föreligga krävs också, som nämnts, att den eller de väpnade grupper som agerar i konflikten har uppnått en viss grad av organisation. Under sådana förutsättningar är den gemensamma artikel 3 i Genève- konventionerna I–IV tillämplig (som till skillnad från konvention- erna i övrigt är tillämplig i icke-internationella väpnade konflikter). Där stadgas om vissa minimikrav på humanitet och skydd för de inblandade.

Enligt Jugoslavientribunalen, som behandlat kravet på organ- isation hos den väpnade gruppen, behöver den i och för sig inte ha en militär struktur motsvarande den som återfinns i reguljära stat- liga förband. Gruppens ledning måste emellertid ha förmågan att utöva sådan grad av kontroll över gruppmedlemmarna att det är möjligt för gruppen att respektera den internationella humanitära rätten, dvs. det krävs att det finns en tydlig befälsordning som kan upprätthålla disciplin och regler. Det är däremot inte nödvändigt att medlemmarna i gruppen faktiskt respekterar regelverket, det är tillräckligt att det i och för sig är möjligt. Även det förhållandet att den väpnade gruppen har förmågan att konfrontera sina mot- ståndare med militära medel och möjlighet att kontinuerligt genomföra koordinerade militära anfall, som inte endast utgör sporadisk våldsanvändning, indikerar att kravet är uppfyllt31.

För att tilläggsprotokoll II till Genèvekonventionerna I–IV ska vara tillämpligt uppställs vissa ytterligare krav, bl.a. på den väpnade gruppens organisation. Av artikel 1.1 framgår att protokollet till- lämpas när den väpnade konflikten äger rum på en fördragsslutande parts territorium mellan dess stridskrafter och upproriska väpnade styrkor eller andra organiserade grupper som under ansvarigt kom- mando utövar sådan kontroll över en del av dess territorium att de kan utföra sammanhängande och samordnade militära operationer samt tillämpa protokollet. Som framgår av artikeln är alltså proto- kollet, till skillnad från den gemensamma artikel 3, endast tillämp-

31 Jugoslavientribunalen, Trial Judgement, The Prosecutor v. Fatmir Limaj, 2005, IT-03-66- T, paras 94–135.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

ligt på konflikter där någon av parterna är en stat. Dock kan i sam- manhanget nämnas att innehållet i tilläggsprotokoll II numera i stora delar utgör sedvanerätt. Den högre tröskeln för dess till- lämplighet (dvs. det högre kravet på de väpnade gruppernas organi- sation och struktur) har därför minskat i betydelse.

Även när det gäller bedömningen av graden av våldsintensitet finns det vissa indikativa faktorer, bl.a. kan våldsanvändningens varaktighet, det antal personer som deltar i stridigheterna och kon- fliktens inverkan på civilas situation i allmänhet beaktas32. Även det förhållandet att den i en stat erkända regeringen tvingas ta till mili- tära styrkor mot rebellgrupper, i stället för att använda sig av nat- ionell polis, kan tyda på att det föreligger en väpnad konflikt och att det inte endast är fråga om interna oroligheter. Det gäller i synnerhet om styrkornas våldsanvändning eller ordergivning går utöver det som folkrättsligt medges inom ramen för polisiärt arbete33.

Vilket regelverk inom den internationella humanitära rätten kan vara aktuellt att tillämpa när en terroristorganisation deltar i en väpnad konflikt?

Svaret på denna fråga är beroende av om en väpnad konflikt är att betrakta som internationell eller icke-internationell. Förutsättning- arna för detta har redovisats i föregående avsnitt. Det är givetvis inte möjligt att på förhand bedöma en enskild situation. Det är däremot möjligt att allmänt resonera kring frågan.

Det första och grundläggande kravet för den internationella humanitära rättens tillämplighet är att det föreligger en väpnad konflikt mellan två eller flera parter. En sådan sammanslutning av personer som, enligt vad som beskrivits i avsnitt 3.2.1, utgör en ter- roristorganisation kan vara part i en icke-internationell väpnad konflikt. Den kan emellertid finnas en stark politisk ovilja hos stater att se en sådan organisation som part i en väpnad konflikt. Som tidigare redovisats saknar det betydelse för frågan om det

32Jugoslavientribunalen, Appeal Judgement, The Prosecutor v. Dusco Tadic, 1999, IT-94-1- A, para 70.

33Jugoslavientribunalen, Trial Judgement, The Prosecutor v. Fatmir Limaj, 2005, IT-03-66- T, paras 135–170.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

föreligger en väpnad konflikt (och således vilka som kan anses vara parter i denna) huruvida detta erkänns av de inblandade eller andra. Bedömningen av vem som utgör part i en väpnad konflikt görs utifrån de faktiska förhållandena, dvs. främst intensiteten i vålds- användningen och, såvitt gäller icke-internationella väpnade kon- flikter, utifrån om den inblandade gruppen kan anses uppfylla de krav på organisation och struktur som uppställs. De ideologiska skäl som kan ligga bakom en sådan grupps deltagande i konflikten har däremot ingen betydelse för frågan34. Likaså saknar det betyd- else att gruppens medlemmar inte respekterar de humanitärrättsliga reglerna. Det avgörande är i stället att gruppens struktur och organisation möjliggör att reglerna kan följas35.

Förutsatt att den väpnade gruppen (terroristorganisationen) kan anses uppfylla kraven på organisation och struktur uppkommer därefter frågan om gruppen som sådan eller dess agerande kan knytas till en stat, dvs. om parterna i konflikten i själva verket kan anses vara stater. Under sådana förhållanden är konflikten inter- nationell. Även denna fråga kan av naturliga skäl vara svår att be- svara. Den dominerande uppfattningen rörande den väpnade kon- flikten som inleddes i Afghanistan efter attackerna mot World Trade Center den 11 september 2001, mellan å ena sidan den USA- ledda koalitionen och å andra sidan talibanerna och al-Qaida, är att den utgjorde en internationell väpnad konflikt. Det främsta skälet för detta var att talibanerna utövade faktisk kontroll över stora delar av Afghanistans territorium36 och betraktades som landets legitima myndighet37. En annan fråga är under hur lång tid en sådan konflikt kan anses pågå och om och under vilka förutsättningar den kan ändra karaktär till icke-internationell. Den nyss beskrivna konflikten anses ha övergått till att bli icke-internationell under år

34International Committee of the Red Cross, International Humanitarian Law and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, rapport från den trettioförsta konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2011, s. 6, International Committee of the Red Cross, International Humanitarian Law and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, förberedande dokument inför den trettioandra konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2015, s. 18 f.

35Foreign Fighters under International Law, Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights, Academy Briefing no 7, oktober 2014, s. 23.

36Anders Henriksen, Krigens folkeret – og international vaebnet terrorbekaempelse, Jurist- och ekonomforbundets Forlag, 2010 s. 193, 201–203.

37FN:s säkerhetsråds resolution 1267 (1999) och 1333 (2000).

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

2002, eftersom det då utsågs en ny afghansk regering som tillät att USA använde våld mot talibanerna på det afghanska territoriet38.

I merparten av de fall där en stat tillgriper våld mot en väpnad grupp i syfte att bekämpa terrorism saknar den väpnade gruppen sådan koppling till en annan stat att gruppen kan sägas agera på uppdrag av denna. Förutsatt att kravet på väpnad konflikt är upp- fyllt är situationen i dessa fall att bedöma som en icke-internation- ell väpnad konflikt.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att en terroristorgan- isation (utifrån hur begreppet avgränsats i avsnitt 3.2.1) kan bedömas utgöra en organiserad väpnad grupp som är part i en väpnad konflikt. Den väpnade konflikten kan då i övervägande fall betecknas som icke-internationell. Handlingar som äger rum under sådana förhållanden kommer därför att bedömas enligt de regler som är tillämpliga i denna typ av konflikter.

Som framgår av avsnitt 3.2.1 kan det vara tillräckligt att ett be- gränsat antal personer slutit sig samman och begår eller förbereder t.ex. terroristbrott för att sammanslutningen ska kunna anses ut- göra en terroristorganisation. Sammanslutningen utgör då med största sannolikhet inte en organiserad väpnad grupp (eftersom det rör sig om för få individer). Även i dessa fall kan den humanitära rättens regler tillämpas på dessa personers handlande, förutsatt dels att det föreligger en väpnad konflikt (dvs. det finns en eller flera andra väpnade grupper som är parter i konflikten), dels att hand- landet har samband med denna konflikt. De personer som ingår i sammanslutningen behandlas då som civila som aktivt deltar i fient- ligheterna (dvs. de förlorar under vissa förhållanden sin rätt till skydd och kan anfallas), se vidare avsnitt 3.5.2. Det innebär också att dessa personer, liksom andra civila, kan dömas för krigsförbryt- elser om de begår allvarliga överträdelser av den humanitära rättens regler, se avsnitt 3.3.1.

38 Anders Henriksen, Krigens folkeret – og international vaebnet terrorbekaempelse, Jurist- och ekonomforbundets Forlag, 2010 s. 194, Foreign Fighters under International Law, Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights, Academy Briefing no 7, oktober 2014, s. 15.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

3.5.2Personer som deltar i en väpnad konflikt

Kombattanter

Begreppet kombattant förekommer endast inom regelverket till- lämpligt under internationella väpnade konflikter och ockupation. Vem som åtnjuter kombattantstatus definieras i artikel 4 i Genève- konvention III (genom att en kombattant också har rätt till status som krigsfånge). Där framgår att medlemmar i en stridande parts stridskrafter, inklusive medlemmar i milistrupper och frivilligkårer, är kombattanter. Därutöver omfattar begreppet medlemmar i en organiserad motståndsrörelse som lyder under stridande part. Sådana personer ska också stå under befäl av en person som är ansvarig för sina underordnade och de måste kunna särskiljas från civila genom att de bär utmärkande tecken på sina kläder och bär sina vapen öppet. De måste också iaktta den humanitära rättens regler. Slutligen omfattar kombattantbegreppet även personer som, utan att ha haft tid och möjlighet att bilda regelrätta militära för- band, spontant reser sig mot en invasion (levée en masse, folk- uppbåd).

I artikel 43 i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna I–IV anges att alla medlemmarna i en parts väpnade styrkor är kombat- tanter. Med väpnad styrka avses alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter som står under befäl av någon som inför den parten ansvarar för sina underlydandes uppförande, även om denna part företräds av en regering eller en myndighet som inte är erkänd av en motpart. För att en person ska anses åtnjuta kombattant- status krävs således att han eller hon är medlem i en väpnad styrka som tillhör en part (stat) i en internationell väpnad konflikt. Under vilka förutsättningar en väpnad grupp kan anses agera på uppdrag av en stat har behandlats i avsnitt 3.5.1. Medlemmar i en sådan väp- nad grupp kan då även åtnjuta kombattantstatus.

För kombattanter finns i den humanitära rätten en uttrycklig rätt att genom stridshandlingar delta i den väpnade konflikten, dvs. att använda våld för eget försvar och mot fienden (artikel 43.2 i TP I). Vilken inverkan detta förhållande kan antas ha på straff- ansvaret enligt svensk rätt för sådana gärningar behandlas i avsnitt 3.5.3.

Vid sidan av begreppet kombattant förekommer även begrepp som olaglig/illegal kombattant. Dessa begrepp återfinns inte i den

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

humanitära rättens regelverk men har sedan attackerna mot World Trade Center i New York den 11 september 2001 kommit att för- knippas med vad som främst av USA benämnts som ”kriget mot terrorismen”. För vidare diskussion kring begreppen hänvisas till prop. 2013/14:146, s. 39.

Som behandlats i föregående avsnitt är utgångspunkten att per- soner som ingår i en terroristorganisation, såsom den definieras i avsnitt 3.2.1, inte åtnjuter kombattantstatus enligt den humanitära rätten.

Civila

Vad som avses med civila definieras i artikel 50 i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna I–IV. Definitionen är negativt bestämd och omfattar alla som inte är medlemmar i en stridande parts väpn- ade styrkor eller stridskrafter eller krigsfångar, se ovan. Begreppet omfattar både dem som står helt utanför konflikten och dem som deltar i den på ett sådant sätt som beskrivs nedan.

Civila har ingen uttrycklig rätt att genom stridshandlingar delta i väpnade konflikter, även om den humanitära rätten i och för sig inte heller förbjuder detta. I vilken omfattning den humanitära rätten kan anses inverka på straffansvaret för civilas agerande i en väpnad konflikt behandlas i avsnitt 3.5.3.

Civila förlorar däremot sitt skydd mot anfall under den tid då de direkt deltar i fientligheterna39. Det innebär att de på motsvarande sätt som kombattanter kan anfallas och oskadliggöras om det är militärt motiverat. Genom sitt handlande har en sådan person alltså inträtt i någon form av stridsfunktion och står inte längre helt ut- anför konflikten. Som utgångspunkt upphör skyddet mot angrepp endast under den tid då det direkta deltagandet pågår. För personer som på ett mer permanent sätt ingår i en organiserad väpnad grupps väpnade styrka, dvs. har en kontinuerlig stridsfunktion, upphör dock skyddet under hela den tid som personen behåller denna funktion. Även den som har rekryterats, tränats, utrustats eller på annat sätt förberetts för en sådan funktion anses utgöra en permanent medlem i den väpnade styrkan.

39 Artikel 51 i TP I respektive artikel 13 i TP II.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Den humanitära rätten innehåller inte någon definition av vad som utgör ett direkt deltagande i fientligheterna, varken inom traktat- eller sedvanerätten. Frågan behandlas däremot utförligt av Internationella rödakorskommittén, förkortat ICRC, i en rapport från år 2009 om civilas direkta deltagande i fientligheter, se SOU 2010:72 avsnitt 4.4.5, där innehållet i rapporten översiktligt be- skrivs. Rapporten pekar på tre kumulativa kriterier som, om de är uppfyllda, starkt talar för att civilas handlande ska anses utgöra ett direkt deltagande i fientligheterna (dvs. ett handlande som innebär att de inte längre kan anses stå utanför konflikten).

För det första krävs att det måste vara antagligt att handlandet kommer att ha en negativ inverkan på motpartens militära operat- ioner eller militära kapacitet. Att döda eller skada personer eller att skada objekt som är skyddade mot anfall, t.ex. civila eller deras egendom, uppfyller per definition detta krav. Även handlande som att t.ex. tillfångata personer som tillhör motpartsidan, orsaka skada på militära objekt, förhindra militär logistik, utöva kontroll över ett visst territorium, störa motpartens elektroniska kommunikation eller datasystem eller att bedriva underrättelsearbete kan uppfylla kravet.

För det andra måste det finnas en kausalitet mellan handlandet och skadan hos motparten. Gärningar som indirekt leder till skada för motparten, som t.ex. praktiskt eller ekonomiskt stöd som på det allmänna planet stärker den ena partens militära kapacitet, ut- gör i detta sammanhang inte ett direkt deltagande. Inte heller om- fattas transport eller hantering av vapen eller rekrytering eller ut- bildning av stridande om inte detta sker i direkt samband med ett specifikt anfall. Att på ett mer allmänt sätt försvåra för motparten genom att t.ex. i förebyggande syfte förstöra infrastruktur uppfyl- ler inte heller kravet på kausalitet.

Slutligen måste handlingen vara av sådant slag att den är särskilt avsedd att skada motparten i konflikten till förmån för den egna parten.

Om en sådan sammanslutning av personer som enligt avsnitt 3.2.1 utgör en terroristorganisation inte kvalificeras som en väpnad grupp, t.ex. på grund av att sammanslutningen består av för få per- soner eller att dessa inte kan anses organiserade i tillräcklig omfatt- ning, kan personerna vara att anse som civila som aktivt deltar i den väpnade konflikten. Som redovisats ovan innebär detta att de för-

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

lorar sin rätt till skydd som civila och de kan, om det är militärt motiverat och proportionerligt, anfallas i likhet med andra legitima militära mål.

Stridande i icke-internationella väpnade konflikter

Begreppet kombattant förekommer inte i icke-internationella väp- nade konflikter. I stället talas om stridande i statliga väpnade styr- kor (vilket är jämförbart med kombattanter) eller i icke-statliga organiserade väpnade grupper.

Alla personer som inte är medlemmar av en stats väpnade styr- kor eller ingår i en organiserad väpnad grupp som är part i en icke- internationell väpnad konflikt har enligt Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 rätt till skydd, förutsatt att de inte direkt deltar i fientligheterna. Således görs även i icke-internationella väp- nade konflikter skillnad mellan å ena sidan staters väpnade styrkor och organiserade väpnade grupper (dvs. stridande som i organi- serad form deltar i den väpnade konflikten) och å andra sidan civila som står utanför konflikten och civila som genom direkt del- tagande deltar i denna.

Motsvarande distinktion görs i tilläggsprotokoll II till Genève- konventionerna I–IV. Som tidigare redovisats tillämpas protokollet på väpnade konflikter som äger rum mellan statliga väpnade styrkor å ena sidan och upproriska väpnade styrkor eller andra organiserade väpnade grupper å andra sidan. För att protokollet ska tillämpas uppställs dock krav på att den väpnade gruppen som är part i kon- flikten utövar sådan kontroll över en del av statens territorium att den kan utföra sammanhängande och samordnade militära operat- ioner och följa protokollets regler.

Med termen ”upproriska styrkor” avses delar av en stats styrkor som vänt sig mot staten. Begreppet ”andra organiserade väpnade grupper” omfattar i huvudsak civila som grupperat sig med en till- räckligt hög grad av militär organisation och som genomför militära operationer till stöd för någon av parterna i konflikten (dvs. till stöd för en stat eller för en väpnad grupp som är part i konflikten). Personer som har till uppgift att fortlöpande delta i fientligheterna, dvs. har en kontinuerlig stridsfunktion, kan anses tillhöra en väpnad grupp.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

En stats väpnade styrkor som deltar i en icke-internationell väp- nad konflikt kan som utgångspunkt anses ha motsvarande rätt som kombattanter att företa stridshandlingar. Det innebär att deras handlande sannolikt bör bedömas på motsvarande sätt som kom- battanters enligt svenska straffbestämmelser, se vidare avsnitt 3.5.3. Övriga stridande har ingen sådan uttrycklig rätt. I vilken omfatt- ning deras agerande i den väpnade konflikten, när det sker i enlig- het med den humanitära rättens regler, utgör brott enligt svenska straffbestämmelser behandlas även det i nyss nämnda avsnitt.

3.5.3Den humanitära rättens inverkan på den nationella straffrätten

Inom den humanitära rätten kan vissa handlingar som annars utgör brott anses tillåtna

Som beskrivits i föregående avsnitt utgör den humanitära rätten en viktig del av folkrätten, tillämplig under väpnad konflikt och ocku- pation. Den humanitära rättens primära syfte är att i största möjliga mån begränsa det lidande och de skador som en väpnad konflikt förorsakar såväl civila som stridande. Samtidigt finns inom regel- verket en acceptans för att det av militära skäl krävs handlingsfrihet för att försätta fiendesoldater ur stridbart skick och vinna kon- flikten40. Regelverket innehåller alltså inte något generellt förbud mot att stridshandlingar företas, utan dessa kan som utgångspunkt anses tillåtna. Utifrån de grundläggande principerna om distinktion (skyldighet att skilja mellan militära mål och civila), proport- ionalitet och försiktighet41 anges däremot hur, mot vem och på vilket sätt sådana handlingar får företas. Genom regelverkets för- budsreglering klarläggs därmed var gränsen går mellan förbjudna och tillåtna handlingar i en väpnad konflikt. Som beskrivits i avsnitt 3.5.1 återfinns merparten av dessa regler i Genèvekonventionerna I–IV med därtill hörande tilläggsprotokoll I (internationella väp- nade konflikter) och i konventionernas gemensamma artikel 3 och tilläggsprotokoll II (icke-internationella väpnade konflikter). Där-

40Yoram Dinstein, The Conduct of Hostilities under the Law of International Armed Conflict, Cambridge University Press, Second Edition, s. 4 f.

41Principerna beskrivs utförligare i prop. 2013/14:146 s. 33 f.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

utöver regleras området också av den s.k. Martensklausulen som innebär att stater under alla förhållanden ska beakta humanitets- principen i krigföring, se vidare prop. 2013/14:146 s. 34, och ett antal traktater som främst reglerar vilka typer av vapen som får användas. En betydande del av den internationella humanitära rät- ten, inklusive den traktatbaserade rätten, får numera också anses utgöra sedvanerätt. Det innebär att alla stater och icke-statliga aktörer som är parter i en väpnad konflikt är bundna av regelverket i dessa delar.

Allvarliga överträdelser av den internationella humanitära rätten kan medföra straffansvar för krigsförbrytelser. Brottet är inte något militärt brott utan alla, såväl de som deltar i den väpnade konflikten som civila, kan åläggas straffansvar. Stater har inte bara en möjlig- het att lagföra dessa brott, utan även en skyldighet att göra det, som följer av de ovan redovisade traktaterna och sedvanerätten. Framför allt gäller denna skyldighet i fråga om allvarliga överträd- elser av Genèvekonventionerna I–IV. Av konventionerna följer ett krav på att staters lagstiftning ska möjliggöra lagföring42. I Sverige finns straffbestämmelser om krigsförbrytelser i lagen om straff för folkmord m.m., se avsnitt 3.3.1. För dessa brott föreligger univer- sell jurisdiktion, vilket möjliggör lagföring vid svensk domstol oav- sett var brottet har begåtts och av vem. Därmed uppställs inte något krav på dubbel straffbarhet.

Alla överträdelser av den humanitära rätten utgör alltså inte krigsförbrytelser utan som utgångspunkt endast de mest allvarliga. Även beträffande mindre allvarliga överträdelser har stater enligt Genèvekonventionerna I–IV en skyldighet att vidta åtgärder för att dessa ska upphöra43. I relation till sådana mindre allvarliga överträd- elser kan det, under förutsättning att Sverige har jurisdiktion över gärningen enligt 2 kap. 2 § brottsbalken, vara aktuellt att tillämpa de allmänna straffbestämmelserna i brottsbalken.

Vad därefter gäller de stridshandlingar som inte strider mot den humanitära rättens regler har inledningsvis konstaterats att dessa som utgångspunkt i någon mening kan anses vara accepterade inom detta regelverk. Det innebär emellertid inte alltid att den human-

42Artikel 49 i GK I, artikel 50 i GK II, artikel 129 i GK III och artikel 146 i GK IV, första och andra stycket i respektive artikel.

43Artikel 49 i GK I, artikel 50 i GK II, artikel 129 i GK III och artikel 146 i GK IV, tredje stycket i respektive artikel.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

itära rätten också medför en uttrycklig rätt att företa sådana gärningar. Som redovisats i avsnitt 3.5.2 är det endast kombattanter som har en uttrycklig rätt att använda våld för eget försvar och mot fienden i en väpnad konflikt (artikel 43.2 i TP I). Motsvarande rätt tillkommer sannolikt även medlemmar i statliga väpnade styrkor i icke-internationella väpnade konflikter, se nyss nämnda avsnitt. Den humanitära rätten berättigar alltså dessa personer att företa legitima stridshandlingar.

Övriga personer som utför stridshandlingar (det kan t.ex. röra sig om enstaka civila eller stridande med permanent stridsfunktion i en väpnad grupp i icke-internationella väpnade konflikter) saknar sådan uttrycklig rätt. Med beaktande av att den humanitära rätten accepterar våldsanvändning i en väpnad konflikt, även i icke-inter- nationella väpnade konflikter där begreppet kombattant inte före- kommer, bör det finnas ett utrymme att betrakta gärningar som inte är förbjudna inom regelverket som tillåtna. I annat fall skulle det primära syftet med den humanitära rätten – att genom förbud förhindra gärningar som leder till onödigt lidande – motverkas. Det skulle inte heller finnas något intresse för parterna i icke-internat- ionella väpnade konflikter att respektera den humanitära rättens förbud om inte de gärningar som faller utanför förbuden i någon mening kan ses som tillåtna. Även det förhållandet att krigförande stater enligt artikel 6 i tilläggsprotokoll II till Genèvekonvention- erna I–IV uppmanas att i det längsta bevilja amnesti efter konflik- tens upphörande (för gärningar som inte utgör folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser) ger visst stöd för denna slutsats.

Det kan alltså konstateras att det inom den humanitära rätten finns ett utrymme att betrakta vissa gärningar, som i andra sam- manhang är förbjudna, som tillåtna. Frågan är då hur detta förhål- lande påverkar bedömningen av dessa gärningar enligt den svenska straffrätten.

Ansvarsfrihet för gärningar som är tillåtna inom den humanitära rätten

I svensk rätt, liksom i andra rättsordningar, finns ett visst utrymme för att anse att en straffbelagd gärning är rättfärdigad. En rad olika omständigheter kan medföra att en annars brottslig gärning accept-

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

eras och anses tillåten44. De rättfärdigande eller tillåtande ansvars- frihetsgrunderna regleras bl.a. i 24 kap. brottsbalken, där t.ex. bestämmelserna om nödvärn, nöd och förmans befallning i 1, 4 och 8 §§ skulle kunna vara aktuella att använda i relation till gärningar som begås under en väpnad konflikt. Ansvarsfrihet på grund av nödvärn (1 §) förutsätter dock att gärningen begås för att avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp. Legitima strids- handlingar som begås under andra förhållanden, dvs. som inte ut- gör självförsvar, skulle alltså inte kunna ses som rättfärdigade med stöd av denna bestämmelse. Inte heller bestämmelsen om nöd (4 §) skulle i någon större utsträckning kunna tillämpas i dessa situat- ioner. Möjligheten att använda bestämmelsen om förmans befall- ning (8 §) är begränsad till att avse överträdelser av mindre allvar- ligt slag. Ansvarsfrihetsreglerna i 24 kap. brottsbalken kan således endast i begränsad utsträckning bli aktuella att tillämpa på legitima stridshandlingar som träffas av brottsbalkens bestämmelser.

Regleringen i 24 kap. brottsbalken är emellertid inte uttöm- mande i fråga om straffrättsliga ansvarsfrihetsgrunder. Åtskilliga regler finns i offentligrättsliga föreskrifter och härutöver finns gär- ningar som undantas från det straffbara området utan författnings- stöd. Det finns alltså ett visst utrymme att bedöma en gärning som tillåten med stöd av oskrivna undantagsregler. När en gärning anses tillåten med stöd av sådana regler brukar man ibland tala om att gärningen är socialadekvat. Socialadekvans är i sig inget skäl för att se en gärning som tillåten, utan närmast en beteckning på den slut- sats som man når med stöd av andra skäl. Det kan t.ex. vara fråga om situationer där det av olika skäl framstår som orimligt att ett straffrättsligt ingripande ska ske eller där detta inte kan anses ha varit avsikten med bestämmelsen. De mest frekventa fallen där oskrivna undantagsregler gör sig gällande avser situationer som rör sport eller hälso- och sjukvård. Det är emellertid klart att också vissa gärningar som begås under väpnade konflikter kan vara undantagna från straffansvar med stöd av sådana undantagsregler45.

När det gäller kombattanters legitima stridshandlingar, dvs. stridshandlingar som inte strider mot den humanitära rätten, bör

44Asp m.fl., Uppsala 2013, Kriminalrättens grunder, andra upplagan, s. 208.

45Asp m.fl., Uppsala 2013, Kriminalrättens grunder, andra upplagan, s. 254–256 och 265, SOU 1988:7, Frihet från Ansvar – om legalitetsprincipen och om allmänna grunder för ansvarsfrihet, betänkande av Fängelsestraffkommittén, s. 138 f.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

dessa vara att anse som tillåtna med stöd av en oskriven undantags- regel som ytterst bygger på den humanitära rätten. Kombattanter åtnjuter, som redovisats, en uttrycklig rätt att företa stridshand- lingar, och denna rätt måste kunna ges genomslag också på nation- ell nivå. Handlandet bör därför anses tillåtet enligt svensk rätt. Detsamma bör gälla medlemmar i statliga väpnade styrkor i icke- internationella väpnade konflikter (alltså personer som i allt väsent- ligt kan jämställas med kombattanter).

Det är emellertid mer oklart om också gärningar som begås av andra stridande som företräder icke-statliga aktörer (dvs. i prak- tiken gärningar som utförs inom ramen för icke-internationella väpnade konflikter) och som håller sig inom de ramar som upp- ställs av den humanitära rättens regler kan anses undantagna från ansvar enligt svensk rätt. Som tidigare redovisats ger den humani- tära rätten inte dessa personer någon uttrycklig rätt att företa stridshandlingar. Inte heller finns det något krav på att dessa gär- ningar ska undantas från straffansvar på nationell nivå. Det finns likväl flera skäl som talar för att det humanitärrättsliga regelverket bör ges genomslag och få betydelse för den straffrättsliga bedöm- ningen även i dessa fall.

Framför allt bör framhållas att det, om den humanitära rätten inte beaktas vid tillämpning av den nationella straffrätten, finns en påtaglig risk för att stridandes incitament att följa den humanitära rättens förbud minskar. En sådan utveckling riskerar att leda till att civila i större omfattning utsätts för angrepp46. Mot denna bak- grund kan det hävdas att intresset av att tillförsäkra respekten för den humanitära rätten bör ges företräde framför intresset av att upprätthålla de nationella straffbuden också vid en väpnad konflikt. Det är i sammanhanget viktigt att komma ihåg att den humanitära rätten är anpassad till de särskilda förhållanden som råder vid en väpnad konflikt och bygger på en avvägning mellan de motstående intressena militära överväganden och humanitet, som måste balans- eras under sådana förhållanden. Det skulle därför också på ett mer allmänt plan kunna hävdas att det är naturligt att ta den humanitära rätten som utgångspunkt för bedömningen av om gärningar som

46 International Committee of the Red Cross, International Humanitarian Law and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, rapport från den trettioförsta konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2011, s. 50 och 51.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

begås i en väpnad konflikt kan (eller bör) anses vara rättsstridiga eller inte.

Visst stöd för att den humanitära rätten bör anses ha en sådan inverkan på tillämpligheten av de svenska straffbestämmelserna kan även hämtas i 2 kap. 7 § brottsbalken. Enligt denna bestämmelse ska i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet iakttas de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom särskilt är stadgat, av överenskommelse med främmande makt. Bestämmelsen tar enligt befintliga förarbeten i första hand sikte på folkrättslig reglering rörande immunitet. Detta utesluter emellertid inte att även andra typer av folkrättsliga hänsyn skulle kunna beaktas med hänvisning till bestämmelsen. Visst stöd för detta finns i Högsta domstolens resonemang i NJA 1946 s. 65, även kallat von Herder-fallet (efter den tilltalade). Frågan var i målet om ett åtal mot en utlänning som vid krigstjänst spionerat mot Sverige från Norge, som vid tid- punkten var ockuperat av Tyskland (den humanitära rätten var således tillämplig). Högsta domstolen frikände von Herder bl.a. med hänvisning till att hans gärning inte var av sådan beskaffenhet att den enligt folkrättsliga grundsatser, som enligt svensk rätt ska tillämpas, skulle medföra ansvar47.

Det är svårt att dra några långtgående slutsatser av detta av- görande. Men även om 2 kap. brottsbalken (trots den något miss- visande rubriken ”Om tillämpligheten av svensk lag”) i första hand reglerar frågan om svensk domstols behörighet, kan avgörandet emellertid sägas ge visst stöd för att bestämmelsen möjliggör att beakta sådana folkrättsliga grundsatser som är av betydelse för ansvarsfrågan på nationell nivå. Högsta domstolen ogillade talan i stället för att avvisa den med hänvisning till bestämmelsen, vilket torde ha blivit fallet om svensk domstol inte ansågs behörig48. Regleringen i 2 kap. 7 § brottsbalken kan alltså möjligen anses ge (ytterligare) stöd för att beakta folkrättsliga grundsatser vid be- dömande av frågan om straffansvar.

Sammantaget görs alltså bedömningen att kombattanters legi- tima stridshandlingar, dvs. stridshandlingar som kan anses tillåtna enligt den humanitära rätten, som utgångspunkt undantas från

47Asp, Uppsala 2011, Internationell Straffrätt, första upplagan, s. 38 f.

48Ds Ju 1984:6, Folkrätt och straffansvar, s. 57.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

straffansvar också vid tillämpningen av den svenska straffrätten. Mycket talar för att det även bör gälla stridshandlingar som företas av andra stridande, utan kombattantstatus, när handlandet sker i enlighet med den humanitära rättens regler. Det finns emellertid en viss osäkerhet kring hur långt ansvarsfriheten för dessa personers gärningar sträcker sig, i vart fall när det gäller andra än medlemmar av statliga väpnade styrkor i icke-internationella väpnade kon- flikter.

3.6Förhållandet mellan internationella regelverk på terrorismens område och den internationella humanitära rätten

3.6.1Relevanta regelverk

Det finns i dag inte någon internationellt accepterad definition av terrorism. Det finns följaktligen inte heller något globalt instru- ment som definierar begreppet terrorism. I stället regleras området av ett antal internationella instrument med inriktning på olika defi- nierade brottsliga handlingar.

En övervägande del av det internationella samarbetet på terror- ismens område har koncentrerats till FN, där ett flertal konvent- ioner förhandlats fram. Efter händelserna den 11 september 2001 i New York har FN:s säkerhetsråd agerat på området genom att anta ett antal resolutioner. På senare tid har det t.ex. fokuserats på frågan om s.k. utländska terroriststridande, bl.a. i resolution 2178 (2014). Sveriges åtaganden med anledning av denna har medfört att nya straffbestämmelser, bl.a. avseende resor som begås i terrorism- syfte, har införts i rekryteringslagen den 1 april 201649. De i sammanhanget relevanta konventionerna och resolutionerna be- skrivs i SOU 2015:63, avsnitt 3.1.1. Se även avsnitt 4.1 i prop. 2015/16:78.

Även det europeiska samarbetet har lett fram till att flera in- strument framförhandlats på terrorismområdet. Inom EU finns sedan år 2002 ett rambeslut om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF), ändrat genom rambeslut (2008/919/RIF). De

49 Prop. 2015/16:78.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

båda rambesluten, som beskrivs i ovan nämnda betänkande, avsnitt 3.1.2, har genomförts i svensk rätt genom terroristbrottslagen respektive rekryteringslagen. För närvarande förhandlas ett förslag till direktiv som ska ersätta 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism50. Inom Europarådet har bl.a. konventionen om förebyg- gande av terrorism förhandlats fram. Innehållet i denna redovisas i det nämnda betänkandet i avsnitt 3.1.3. Till konventionen finns sedan maj 2015 också ett tilläggsprotokoll. Frågan om Sveriges till- träde till detta kommer att redovisas samtidigt som det tilläggsupp- drag som regeringen har för avsikt att besluta om inom kort redo- visas.

Terrorismhandlingar är också förbjudna enligt den internat- ionella humanitära rätten, men definieras inte där. En grund- läggande princip som kommit till uttryck i en mängd bestämmelser inom detta regelverk är dock att civila så långt som möjligt ska skonas från fientligheterna och aldrig utgöra mål för anfall (distinkt- ionsprincipen). Terrorismhandlingar, som typiskt sett innefattar våld mot civila, är således i stor utsträckning förbjudna redan genom dessa allmänna bestämmelser. Som exempel kan nämnas förbud mot repressalier mot civilbefolkning eller urskillningslösa anfall (artikel 51.2 och 51.6 i TP I) och förbud mot att personer som inte deltar i fientligheterna utsätts för våld mot liv och person (gemensamma artikel 3 i GK I–IV). Att döda, tortera eller utsätta civila för svåra övergrepp eller förstöra deras egendom är också förbjudet och kan utgöra en krigsförbrytelse (artiklarna 50 i GK I, 51 i GK II, 130 i GK III och 147 i GK VI).

Därutöver finns även uttryckliga förbud mot terrorism inom den humanitära rätten. Enligt artikel 33 i Genèvekonvention IV är det förbjudet att utsätta civila som befinner sig i händerna på mot- parten för bl.a. kollektiv bestraffning och terrorism. I artikel 4.2 d i tilläggsprotokoll II till konventionerna finns ett förbud mot att utsätta personer som inte deltar i fientligheterna för terrorism- handlingar. I artikel 51.2 i tilläggsprotokoll I och artikel 13.2 i tilläggsprotokoll II, som även uppnått sedvanerättslig status51, anges att civilbefolkning inte får utsättas för anfall och att vålds-

50Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av terrorism och om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism.

51Henckaerts and Doswald-Beck, 2005, ICRC Customary International Humanitarian Law, Volume I: regel 9–11.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

handlingar eller hot om våld vars primära syfte är att sprida terror bland civilbefolkningen är förbjudna. Det ligger i sakens natur att de flesta krigshandlingar sprider skräck bland civila. Det innebär inte att en sådan handling därmed alltid är otillåten. Förbudet mot terrorism avser gärningar vars primära och huvudsakliga syfte, men inte nödvändigtvis det enda, är att sprida terror bland civila52.

Kännetecknande för terrorism, såsom begreppet förstås inom den humanitära rätten, är alltså att handlandet riktar sig mot eller i oproportionerlig omfattning drabbar civila. Anfall mot kombat- tanter utgör därmed som huvudregel inte terrorism53, även om val av vapen och stridsmetoder kan föranleda att en gärning på den grunden bedöms som krigsförbrytelse54. Trots avsaknad av uttryck- liga definitioner kan således konstateras att begreppet terrorism inom den humanitära rätten är mer begränsat i fråga om vilka gär- ningar som avses än vad som gäller enligt de internationella instru- ment som finns på detta område, men också vidare genom att en stats väpnade styrkor kan begå terrorismhandlingar.

3.6.2Hur påverkar den internationella humanitära rätten tillämpningsområdet för internationella instrument på terrorismområdet och den nationella lagstiftning varigenom dessa genomförts?

Inledning

De internationella instrumenten på terrorismområdet och den internationella humanitära rätten har det gemensamt att terrorism och väpnad konflikt i grunden handlar om våldsanvändning. Sam- tidigt finns en avgörande skillnad. Den humanitära rätten bygger på grundförutsättningen att lindra våldsanvändningens skadeverk- ningar, givet att våld under vissa förhållanden kan accepteras uti- från en balans mellan militär nödvändighet och humanitet. Gär- ningar som under civila förhållanden skulle kunna utgöra terrorist- brott skulle därmed i vissa fall kunna vara accepterade under en

52ICRC:s kommentar till artikel 51 i TP I och artikel 13 i TP, Ben Saul, Defining Terrorism in International Law, Osford Monegraphs in International Law, 2006, s. 294 och 295.

53Jugoslavientribunalen, Trial Judgement, The Prosecutor v. Galic, 2003, IT-98-29-T, Appeal Judgement, 2006, IT-98-29-A.

54Artiklarna 35 och 37 i TP I.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

väpnad konflikt, förutsatt att de inte riktar sig mot civila. Inte sällan utgör grunden för en konflikt en önskan om att ändra makt- förhållandena i en stat. Samtidigt innefattar begreppet terrorism inom regelverken på terrorismområdet bl.a. våldsanvändning mot statsapparaten i syfte att skada denna. Det är också bl.a. detta syfte som särskiljer terroristbrottet från annan brottslighet och gör det mer allvarligt. Frågan är hur denna motsättning mellan regelverken ska hanteras. Konflikten har delvis redan berörts i SOU 2015:63, avsnitt 7.1.2, och i prop. 2015/16:78 s. 19. Mot bakgrund av utredningens uppdrag finns det emellertid anledning att här åter- vända till frågan.

Begränsningar i tillämpningsområdet för instrument på terrorismområdet

I flera av de internationella instrumenten på terrorismområdet finns bestämmelser som utifrån sin ordalydelse begränsar tillämp- ligheten i förhållande till den internationella humanitära rätten.

I artikel 12 i 1979 års konvention mot tagande av gisslan, här för- kortad gisslankonventionen, anges att konventionen inte ska till- lämpas på gärningar som Genèvekonventionerna och deras tilläggs- protokoll är tillämpliga på och där staten enligt detta regelverk har en skyldighet att lagföra eller lämna ut den misstänkte.

Även i 1999 års konvention om bekämpande av finansiering av terrorism, förkortad finansieringskonventionen, berörs förhållan- det mellan konventionen och folkrätten. I artikel 21 anges att inget i konventionen ska inverka på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för stater och enskilda enligt folkrätten, särskilt bl.a. den internationella humanitära rätten. Gränsdragningen i förhållande till den internationella humanitära rätten kommer också till uttryck i artikel 2.1. Där räknas de (terrorism)handlingar upp som det en- ligt konventionen ska vara straffbart att finansiera. Förutom gär- ningar som definieras i vissa angivna konventioner (artikel 2.1 [a]), omfattar finansieringsförbudet även handlingar som är avsedda att orsaka civila eller andra som inte aktivt deltar i fientligheterna vid väpnad konflikt död eller skada om de begås med uppsåt att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller en internat- ionell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd (artikel 2.1 [b]). Om det föreligger en väpnad konflikt omfattar

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

alltså finansieringsförbudet enligt nyss nämnda artikel endast gär- ningar som riktar sig mot personer som inte aktivt/direkt deltar i fientligheterna, se avsnitt 3.5.2 där detta begrepp förklaras. Att finansiera en sådan gärning som beskrivs i artikeln när den riktar sig mot statliga väpnade styrkor eller väpnade grupper skulle där- med falla utanför förbudet (om inte gärningen är sådan att den omfattas av den första punkten). En sådan avgränsning kan anses stämma överens med vad som avses med terrorism inom den humanitära rätten55.

En liknande reglering finns i artikel 19.1 i terroristbombnings- konventionen, där det anges att konventionen inte inverkar på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för stater och enskilda enligt folkrätten, särskilt bl.a. internationell humanitär rätt. I artikel 19.2 preciseras att konventionen inte är tillämplig på väp- nade styrkors (armed forces) verksamhet under en väpnad konflikt

– med den innebörd som dessa termer har i internationell humani- tär rätt – när verksamheten regleras av detta regelverk. Inte heller den verksamhet som utövas av en stats försvarsmakt (military for- ces of a State), då denna fullgör sina officiella uppgifter, är under- kastad konventionen i den utsträckning som verksamheten regleras av andra folkrättsliga regler. Likalydande bestämmelser finns i artikel 4 i 2005 års konvention för bekämpande av nukleär terrorism och i artikel 26 i Europarådets konvention om förebyg- gande av terrorism. Formuleringen återfinns också i beaktandesats 11 till 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism.

Väpnade styrkors handlande undantas alltså uttryckligen från tillämpningsområdet för de angivna instrumenten. Vad som i detta sammanhang avses med begreppet väpnade styrkor blir därmed av- görande för innebörden av dessa undantag. Det är här naturligt att se på statliga väpnade styrkor och icke-statliga väpnade styrkor (väpnade grupper) var för sig.

Vad först gäller staters väpnade styrkors verksamhet kan den anses vara undantagen från tillämpningsområdet för terrorist- bombningskonventionen, konvention för bekämpande av nukleär terrorism och Europarådets konvention om förebyggande av

55 Marco Sassòli, Terrorism and War, Journal of International Criminal Justice 4, 2006, Oxford University Press, s. 976, Daniel O´Donnell, International treaties against terrorism and the use of terrorism during armed conflict and by armed forces, International Review of the Red Cross, Volume 88, Number 864, december 2006, s. 869.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

terrorism när styrkorna fullgör sina officiella uppgifter. Detta får också anses gälla för 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism där beaktandesatsen, tillsammans med ett särskilt råds- uttalande, ska beaktas vid tolkningen av rambeslutets innebörd56.

Vad därefter gäller frågan om även icke-statliga väpnade styrkors verksamhet i vissa fall kan undantas kan inledningsvis konstateras att ordalydelsen i de redovisade artiklarna och beaktandesatsen till 2002 års rambeslut indikerar att undantaget avser även andra väp- nade styrkor än sådana som tillhör en stat (en stats försvarsmakt). Där framgår att det för statliga väpnade styrkors verksamhet görs ett vidare undantag från instrumentens tillämpningsområde än vad som gäller för övriga väpnade styrkor. För undantag krävs endast att verksamheten regleras av folkrätten i allmänhet (dvs. undan- taget gäller även i fredstid)57. Därmed får antas att undantaget gäller även andra väpnade styrkors (än statliga) verksamhet, dock endast i de fall verksamheten regleras av den humanitära rätten.

En sådan tolkning minskar risken för att det ska uppstå en kon- flikt mellan de båda regelverkens syn på vad som utgör terrorism. Den kan också främja respekten för det humanitärrättsliga regel- verket och icke-statliga aktörers incitament att följa detta58.

Mycket talar således för att undantagen från instrumentens till- lämpningsområde som utgångspunkt bör gälla även i förhållande till icke-statliga väpnade styrkors verksamhet. I vilken omfattning är dock mera osäkert.

Som redovisats i avsnitt 3.5.1 krävs för att den gemensamma artikel 3 i Genèvekonventionerna I–IV ska vara tillämplig att en väpnad grupp uppfyller vissa krav på organisation och struktur. För tillämpligheten av tilläggsprotokoll II uppställs vissa ytterligare

56Prop. 2002/03:38, s. 60 och 61.

57Daniel O´Donnell, International treaties against terrorism and the use of terrorism during armed conflict an by armed forces, International Review of the Red Cross, Volume 88, Number 864, december 2006, s. 879.

58International Committee of the Red Cross, International Humanitarian Law and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, rapport från den trettioförsta konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2011, s. 50, Antonio Coco, The Mark of Cain, The Crime of Terrorism in Times of Armed Conflict as Interpreted by the Court of Appeal of England and Wales in R v. Mohammed Gul, Journal of International Criminal Justice, 11 (2003), s. 438 och 439, Kimberley N Trapp, Applying International Humanitarian Law in Judicial and Quasi Judicial Bodies; International and Domestic Aspects, The Interaction of the International Terrorism Suppression Regime and IHL in Domestic Prosecutions: The UK Experience, s. 11, Marco Sassòli, Terrorism and War, Journal of International Criminal Justice 4, 2006, Oxford University Press, s. 970.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

krav, bl.a. krävs att gruppen under ansvarigt kommando utövar sådan kontroll över en del av en fördragsslutande parts territorium att den kan utföra sammanhängande och samordnade militära oper- ationer och tillämpa protokollet. Det skulle kunna hävdas att undantaget är begränsat till att avse endast denna senare grupps väpnade styrkas agerande59. I sammanhanget kan nämnas att en sådan tolkning har gjorts i Norge i samband med en översyn av lagstiftning på terrorismområdet60.

Å andra sidan kan innehållet i tilläggsprotokoll II i allt väsentligt anses utgöra sedvanerätt och dess högre tröskel för tillämplighet har således minskat i betydelse61. De argument som framförts ovan för att inte endast statliga väpnade styrkors verksamhet ska undan- tas från tillämpningsområdet för de aktuella instrumenten kan anses gälla med samma styrka i förhållande till alla icke-statliga väp- nade styrkor, förutsatt att den väpnade gruppen som styrkan tillhör uppfyller grundläggande krav på organisation och struktur och att den humanitära rätten är tillämplig. Således kan argumenteras för att även andra väpnade gruppers väpnade styrkor än sådana som uppfyller kraven för tillämpligheten av tilläggsprotokoll II ska kunna omfattas av undantaget62.

Syftet med undantaget i respektive instrument kan emellertid knappast ha varit att undanta de väpnade styrkor som genom sitt agerande (som grupp) uppvisar en systematiskt bristande respekt för den humanitära rättens regler. För att definieras som väpnad grupp krävs visserligen endast att gruppen har en organisation som möjliggör att regelverket följs (även om så faktiskt inte sker). Trots detta kan respekt för den humanitära rätten anses utgöra ett viktigt element i en väpnad styrkas struktur och funktion. När det gäller statliga väpnade styrkor uppställs enligt tilläggsprotokoll I detta

59Daniel O´Donnell, International treaties against terrorism and the use of terrorism during armed conflict an by armed forces, International Review of the Red Cross, Volume 88, Number 864, december 2006, s. 868, Kimberley N Trapp, Applying Internationeal Humanitarian Law in Judicial and Quasi Judicial Bodies; International and Domestric Aspects, The Interaction of the International Terrorism Suppression Regime and IHL in Domestic Prosecutions: The UK Experience, s. 11.

60Ot. prp. nr. 8 (2007–2008), Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende og formildende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhand- linger, ro, orden og sikkerhet, og offentlig myndighet), s. 162–165 och Prop. 44 L (2015–2016), Endringer i straffeloven mv. (militaer virksomhet i vaepnet konflikt m.m.), s. 16 och 17.

61Se även prop. 2013/14:146 s. 37 och 38.

62Foreign Fighters under International Law, Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights, Academy Briefing no 7, oktober 2014, s. 35.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

som ett villkor. Således kan det hävdas att de redovisade undan- tagen från terrorisminstrumentens tillämpningsområde inte ska gälla för verksamhet som bedrivs inom väpnade styrkor som tydligt visat bristande respekt för den humanitära rätten. I sådant fall upp- står inte heller den konflikt mellan den humanitära rättens regler och regleringen på terrorismområdet som undantagen torde avse att förhindra. Visst stöd för detta påstående kan hämtas i de FN- resolutioner som beslutats på senare tid, särskilt resolution 2178 (2014). Där framgår tydligt att terrorismhandlingar kan begås även under väpnad konflikt. Ett exempel på detta är att det i resolut- ionen uttrycks en särskild oro över utländska terroriststridande, dvs. personer som reser till en annan stat än den där den berörda personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terrorismhandlingar eller att ge eller få terroristträning, även i samband med väpnad konflikt. Vad som i sammanhanget avses med terrorismhandlingar definieras emellertid inte. Särskild oro uttrycks dock över det förhållandet att sådana personer rekryteras av och ansluter sig till organisationer som Daesh, ANF och andra al-Qaidarelaterade grupper. Även om det i resolutionen också klart anges att den humanitära rätten ska respekteras, har alltså förhållandet mellan de tidigare nämnda instrumenten på terrorismområdet och internationell humanitär rätt blivit mer oklart, i vart fall såvitt gäller icke-statliga väpnade grupper63.

Sammanfattningsvis kan konstateras att statliga väpnade styr- kors verksamhet torde undantas från tillämpningsområdet för de ovan redovisade instrumenten på terrorismområdet. Vidare finns mycket som talar för att även icke-statliga väpnade styrkors verk- samhet i en väpnad konflikt som utgångspunkt ska undantas, även om viss osäkerhet finns kring hur långt detta undantag sträcker sig. Väpnade styrkor tillhörande en väpnad grupp som genom sitt ager- ande som grupp på ett systematiskt sätt uppvisar en bristande respekt för den humanitära rättens regler ska dock under alla för- hållanden inte vara undantagna. Därmed skulle frågan om undantag från instrumentens tillämplighet inte vara aktuell när det gäller väpnade styrkor som enligt beskrivningen i avsnitt 3.2.1 kan anses

63 Marco Sassòli, Terrorism and War, Journal of International Criminal Justice 4, 2006, Oxford University Press, s. 976.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

utgöra en terroristorganisation (dvs. en sammanslutning av per- soner som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet). Som beskrivits i det nämnda avsnittet kan bl.a. det förhållandet att en organisation förekommer på en sanktionslista starkt tala för att det rör sig om en sådan organisation. Således kan det inte anses finnas några hinder mot att, när det inte uppstår någon konflikt mellan de båda regelverken, tillämpa dem parallellt.

Begränsningar i tillämpningsområdet för svensk lagstiftning på terrorismområdet

I svensk rätt har de kriminaliseringskrav som följer av finansi- eringskonventionen genomförts genom finansieringslagen, 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism genom terroristbrottslagen och Europarådets konvention om förebyggande av terrorism och 2008 års rambeslut om ändring av 2002 års rambeslut genom rekryteringslagen.

Som tidigare konstaterats omfattar straffbestämmelserna i lag- arna till sin ordalydelse även gärningar som, under vissa förhåll- anden, i och för sig skulle kunna vara tillåtna enligt internationell humanitär rätt. I enlighet med vad som anförts i avsnitt 3.5.3 kan beträffande sådana gärningar, med stöd av de allmänna ansvarsfri- hetsgrunderna, i vissa fall undantag från straffansvar vara aktuellt.

Därutöver bör de nämnda lagarna tillämpas med ledning i de instrument som därigenom genomförts och, såvitt gäller terrorist- brottslagen, de uttalanden som gjorts i samband med antagandet av 2002 års rambeslut64. Vid en fördragskonform tolkning av lagarna kan detta alltså leda till att lagarnas tillämplighet i vissa fall kan anses vara begränsad.

Därmed kan konstateras att statliga väpnade styrkors verksam- het, vid en fördragskonform tolkning av lagarna, skulle kunna undantas från tillämpningsområdet för dessa. Gärningar som ingår i en sådan verksamhet skulle därmed inte heller utgöra t.ex. ter- roristbrott. Vidare är det mycket som talar för att även icke-statliga väpnade gruppers väpnade styrkors verksamhet kan undantas. Det

64 Prop. 2002/03:38, s. 62.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

är emellertid svårt att med säkerhet säga om detta gäller alla väp- nade grupper som uppfyller de krav på organisation och struktur som uppställs för att den gemensamma artikel 3 i Genèvekonvent- ionerna I–IV ska vara tillämplig, eller endast sådana som uppfyller de högre ställda krav på organisation och struktur som gäller för att tilläggsprotokoll II till konventionerna ska vara tillämpligt.

Under inga förhållanden bör emellertid undantaget anses gälla för handlande som utförs av en väpnad styrka tillhörande en organiserad väpnad grupp som genom sitt agerande uppvisar en systematiskt bristande respekt för den humanitära rättens regler. I dessa fall uppstår inte den konflikt med det humanitärrättsliga regelverket som undantaget troligen syftar till att undvika. Det finns inte heller något i förarbetena till terroristbrottslagen som motsäger denna slutsats65. Således torde det inte finnas några hinder mot att pröva handlande som utförs av individer i en sådan grupp såväl enligt den humanitära rätten som enligt t.ex. terrorist- brottslagen66. Därmed skulle det också vara möjligt att döma för både krigsförbrytelse och t.ex. terroristbrott, när detta kan anses motiverat utifrån sedvanliga regler om brottskonkurrens67.

3.7Behovet av att utvidga det straffbara området

3.7.1I vilken omfattning är gärningar som utgör deltagande i en väpnad konflikt straffbara?

Vilka typer av gärningar är straffbara i dag?

Om en gärning som, enligt vad som beskrivs i avsnitt 3.2.1, utgör deltagande i en väpnad konflikt utförs i strid med den humanitära rättens regler för krigföring kan den utgöra en krigsförbrytelse, se avsnitt 3.3.1. För straffansvar krävs då dels att gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt dels att den utgör en allvarlig överträdelse av den humanitära rätten. Gärningar som begås av eller inom ramen för en terrorist- organsation såsom den definierats i nämnda avsnitt (dvs. en sam-

65Prop. 2002/03:38, s. 60, 61 och 85.

66Se även prop. 2015/16:78, s. 19.

67Prop. 2013/14:146, s. 224.

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

manslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller med- verkan till sådan brottslighet) kan i många fall, redan genom att sammanslutningen definieras genom brottsligt handlande, antas strida mot den humanitära rätten (se avsnitt 3.6.2). Om övriga förutsättningar är uppfyllda kan gärningarna därmed också utgöra krigsförbrytelser. Det kan t.ex. vara fråga om att civila utsätts för våld, allvarliga hot, sexuella övergrepp eller förnedrande behand- ling. Även den som har deltagit i strider som soldat men som inte längre gör det, t.ex. på grund av skada eller fångenskap, skyddas mot sådana angrepp. Vidare kan angrepp på civil egendom som förstörelse av bostäder, sjukhus, kyrkor, skolor eller andra civila byggnader eller stöld av civilas egendom utgöra krigsförbrytelser. Även angrepp som inte i första hand riktar sig mot men som på ett oproportionerligt sätt drabbar civila kan träffas av sådant ansvar. Därutöver finns också ett långtgående straffansvar för den som använder otillåtna stridsmetoder. Det är t.ex. förbjudet att som stridsmetod svälta ut civila genom omfattande belägring eller genom att hindra att humanitär hjälp når fram. Vidare är det för- bjudet att använda otillåtna stridsmedel som t.ex. vapen och ammun- ition som förorsakar överflödig skada.

Även försök, förberedelse, stämpling till och underlåtenhet att avslöja krigsförbrytelser är straffbart. I en nyligen beslutad pro- position föreslås också att det efter den 1 juli 2016 ska vara straff- bart att enligt 23 kap. 6 § brottsbalken underlåta att förhindra bl.a. krigsförbrytelser68.

Därmed kan den som t.ex. hanterar vapen, sprängämnen eller annan utrustning inför ett angrepp på civila, även om detta sedan inte blir av, dömas för förberedelse till krigsförbrytelse. Detsamma gäller den som t.ex. tar emot eller ger pengar för inköp av vapen eller annan egendom som behövs för att genomföra ett sådant angrepp. Vidare kan den som t.ex. i samråd med annan planerar eller uppmanar annan till eller själv åtar sig att utföra eller delta i ett angrepp på civila dömas för stämpling till krigsförbrytelse. Det planerade angreppet behöver i dessa fall inte vara specificerat och konkret. Även den som på detta sätt planerar ett handlande som i fråga om tid, rum, offer och andra omständigheter är obestämt kan

68 Prop. 2015/16:113.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

alltså straffas, förutsatt att kravet på uppsåt är uppfyllt. I många fall kan också ansvar för medverkan till krigsförbrytelse vara aktuellt. Ansvaret omfattar bl.a. praktiska åtgärder som underlättar eller bidrar till genomförandet av ett brott. Den som genom någon form av aktivt handlande främjar att ett (konkret) angrepp på civila kan genomföras kan alltså, om kravet på uppsåt är uppfyllt, dömas för medverkan till krigsförbrytelse. Medverkansansvaret är långtgående i svensk rätt. Det räcker i princip att personen deltagit i förbe- redandet av en sådan handling eller dess genomförande, även om bidraget varit mycket begränsat. Om avsikten varit att främja en stridshandling som en terroristorganisations medlemmar står i be- grepp att genomföra kan alltså en mycket stor del av de under- lättande åtgärderna bestraffas som medverkan. Även den som i något avseende påverkar annan till ett visst handlande, dvs. utövar någon form av psykisk påverkan, kan dömas för medverkan. Där- med kan den som t.ex. med sin närvaro bekräftar, styrker eller stöttar ett angrepp på civila bestraffas för medverkan, om kravet på uppsåt är uppfyllt. Även medverkan till försök och medverkan till medverkan är straffbelagt. Det innebär t.ex. att den som genom praktiska åtgärder försöker underlätta eller mentalt stötta en per- son som påbörjar men inte fullbordar ett angrepp på civila eller deras egendom kan dömas för medverkan till den personens försök eller förberedelse. Medverkan till medverkan kan t.ex. avse upp- muntran av en annan persons främjande av en brottslig gärning.

Om gärningen förorsakat någons död eller t.ex. innefattat tortyr kan den vara att bedöma som grov krigsförbrytelse. Detsamma gäller t.ex. om det uppstått omfattande skada på egendom eller den egen- dom som förstörts varit av stort samhällsnyttigt eller kultur- historiskt värde.

Krigsförbrytelser utgör som utgångspunkt mycket allvarliga brott, vilket återspeglas i den straffskala som gäller för brottet. För brott av normalgraden döms till fängelse i högst sex år och för grov krigsförbrytelse till fängelse i lägst fyra och högst arton år eller till fängelse på livstid.

Krigsförbrytelsebrottet är inte något militärt brott utan alla, såväl de som deltar i den väpnade konflikten i egenskap av kom- battanter eller andra stridande som civila, kan åläggas ansvar. Det- samma gäller gärningar som utgör folkmord eller brott mot mänsk- ligheten. För straffansvar i dessa fall krävs det inte att det föreligger

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

en väpnad konflikt. Däremot uppställs andra särskilda rekvisit än vad som gäller för krigsförbrytelsebrottet, se vidare avsnitt 3.3.1.

Svensk domstol kan döma över folkmord, brott mot mänsklig- heten och krigsförbrytelser oavsett var gärningarna har begåtts och av vem, dvs. det föreligger universell jurisdiktion. Dessutom pre- skriberas inte brotten. Således kan konstateras att det finns mycket långtgående möjligheter för svensk domstol att döma över denna typ av gärningar.

Stridshandlingar i en väpnad konflikt genomförs också i många fall genom någon eller flera av de gärningar som räknas upp i 3 § terroristbrottslagen som möjliga terroristbrott. I vissa fall är syftet med en stridshandling också sådant att förutsättningar för att till- lämpa terroristbrottslagen föreligger (2 §). Som behandlats i avsnitt 3.6.2 krävs dock att det i det enskilda fallet inte finns begränsningar i lagens tillämplighet. Sådana begränsningar torde emellertid inte vara aktuella när det gäller gärningar som begås av en väpnad grupps väpnade styrka som genom sitt agerande uppvisar en sys- tematiskt bristande respekt för den humanitära rättens regler. När det gäller gärningar som företas av en terroristorganisation (dvs. en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslig- het eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet) finns alltså som utgångspunkt inga hinder mot att bedöma dem som terroristbrott, även om gär- ningarna begås i samband med gruppens deltagande i den väpnade konflikten, se vidare nyss nämnda avsnitt.

Vid sidan av fullbordade terroristbrott kan gärningar som utgör deltagande i en väpnad konflikt bestraffas som försök, förbe- redelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Efter den 1 juli 2016 kommer det också att vara möjligt att under vissa förut- sättningar döma för underlåtenhet att förhindra terroristbrott69. Det kan i sammanhanget erinras om att Sverige genom detta långt- gående straffansvar för icke fullbordade brott har ansetts leva upp till de åtaganden som följer av artikel 2.2 i 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism, som bl.a. innebär att deltagande i en terroristgrupp med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till gruppens brottsliga verksamhet ska vara straffbelagt70. Redovis-

69Prop. 2015/16:113.

70Prop. 2002/03:38, s. 40–48.

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

ningen av i vilka situationer det skulle kunna vara möjligt att döma för icke fullbordade krigsförbrytelser har relevans även när det gäller försök, förberedelse, stämpling och medverkan till terrorist- brott.

Den typ av gärningar som är aktuella här kan även utgöra brott enligt rekryteringslagen. Som exempel kan nämnas att någon ger eller tar emot utbildning (5 och 5 a §§) eller rekryterar någon (4 §) för att medverka i ett angrepp på civila, förutsatt att angreppet kan anses utgöra särskilt allvarlig brottslighet (t.ex. terroristbrott). Redan den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det egna medborgarskapslandet i avsikt att ta emot eller ge sådan ut- bildning kan bestraffas. Detsamma gäller den som företar en sådan resa i avsikt att förbereda eller begå t.ex. ett terroristbrott (nu- varande 5 b §). Det innebär att många av de personer som lämnar Sverige i avsikt att ansluta sig till terroristorganisationer, och inom ramen för dessa t.ex. begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslig- het, skulle kunna bestraffas för själva resan.

Straffansvar kan även aktualiseras enligt finansieringslagen för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brotts- lighet, eller av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet (3 §). Det är också straffbart att finansiera en sådan resa i terror- ismsyfte som beskrivits ovan (3 a § ).

Som framgår av avsnitt 3.3.2 utgör terroristbrott mycket allvar- lig brottslighet. Straffet är fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. För brott enligt rekryterings- och finans- ieringslagen kan straffet som högst bestämmas till två års fängelse om inte brottet är grovt, då straffet är fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Svensk domstol har domsrätt över terroristbrott och försök till sådant brott, oavsett vem som har begått brottet och var, dvs. det föreligger universell jurisdiktion. Det finns även goda möjligheter att döma över brott enligt rekryteringslagen. När det gäller svenska medborgare och personer med hemvist här uppställs inget krav på dubbel straffbarhet. Sådant krav uppställs inte heller enligt finansieringslagen men det gäller då beträffande svenska medborgare och personer som befinner sig här.

100

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Slutligen kan många av de gärningar som är aktuella här också utgöra brott enligt brottsbalkens bestämmelser. De i sammanhanget mest relevanta straffbestämmelserna har redovisats i avsnitt 3.3.3. Som exempel kan nämnas att stridshandlingar kan bestraffas som mord, dråp, grov eller synnerligen grov misshandel, olaga hot och olaga frihetsberövande. Även angrepp på egendom kan bestraffas, t.ex. som stöld, mordbrand eller skadegörelse. I många fall är det också föreskrivet ansvar för försök, förberedelse och stämpling till sådan brottslighet, se avsnitt 3.3.4. Därutöver är det möjligt att döma för medverkan.

Som utvecklats i avsnitt 3.5.3 kan det vid tillämpningen av dessa straffbestämmelser finnas anledning att beakta den humanitära rätten. Om en gärning inte strider mot detta regelverk, dvs. om den utgör en legitim stridshandling, kan det finnas utrymme att i vissa fall undanta gärningen från straffansvar med stöd av de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna. Som exempel kan nämnas att dödande under sådana förhållanden inte alltid bör bestraffas som t.ex. mord. När det gäller gärningar som begås inom ramen för en terroristorgan- isations agerande i en väpnad konflikt kan frågan om ansvarsfrihet emellertid anses vara av mycket begränsad relevans.

Svensk domstol har domsrätt över gärningar som utgör brott enligt brottsbalken och som begås utomlands t.ex. av svenska med- borgare eller personer med hemvist här, se avsnitt 3.3.5. I dessa fall uppställs dock ett krav på att gärningen ska vara straffbar även där den har begåtts, dvs. det uppställs ett krav på dubbel straffbarhet.

Ett möjligt straffritt område

Som behandlats i avsnitt 3.2.1 kan många olika typer av gärningar bidra till en väpnad konflikt som sådan, eller till en terrorist- organisations möjligheter och förmåga att delta i den, och däri- genom anses utgöra ett deltagande i den väpnade konflikten. Som redovisats i föregående avsnitt är dessa gärningar i mycket stor utsträckning straffbara enligt svensk rätt.

Ett visst straffritt utrymme kan emellertid finnas när det gäller gärningar som är av förberedande karaktär (i språklig mening) men som inte är av sådant slag att de träffas av förberedelseansvaret i 23 kap. brottsbalken. Det kan t.ex. vara fråga om gärningar som på

101

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

det mer allmänna planet utgör någon form av förberedelser av stridsåtgärder som inte konkretiserats, dvs. förberedande av den verksamhet som naturligt följer med ett deltagande i en väpnad konflikt. Det kan röra sig om många olika typer av gärningar. Som exempel kan nämnas att upprätta vägspärrar för att hindra mot- parten att förflytta sig eller att skaffa förnödenheter, att transport- era utrustning eller förnödenheter (som inte kan anses utgöra hjälpmedel till brott), att röja minor för att möjliggöra förflyttning, att agera som s.k. mänsklig sköld för att skydda viktiga mål mot anfall eller att bedriva underrättelseverksamhet. Denna typ av gärningar kan i vissa fall företas på ett sätt som innebär att de inte kan anses ha ett tillräckligt nära samband med en (straffbar) strids- handling. Därmed kan även möjligheterna att döma för medverkan till brott vara begränsade.

Utanför det straffbara området kan också finnas gärningar som visserligen saknar samband med konkreta stridsåtgärder men som kan anses bidra till eller främja en terroristorganisations förutsätt- ningar och förmåga i allmänhet att delta i en väpnad konflikt (och inom ramen för detta deltagande medverka till att brott begås). Som exempel kan nämnas gärningar som begås av personer som varken deltar i eller i något avseende förbereder stridshandlingar utan i stället har som uppgift att på det allmänna planet understödja den stridsrelaterade verksamheten och skapa förutsättningar för att den ska fungera. Det kan innefatta arbetsuppgifter som t.ex. mate- rielvård, transport eller införskaffande av utrustning eller för- nödenheter, allmänt underhåll eller matlagning. Denna typ av handlingar utgör ett viktigt bidrag till att en terroristorganisation kan verka och genom t.ex. stridshandlingar delta i en väpnad kon- flikt. Även om ansvar för medverkan inte kan anses förutsätta att den medverkande känner till exakt hur huvudgärningen kommer att se ut, krävs åtminstone i praktiken att medverkansgärningen går att relatera till en eller flera någorlunda konkreta otillåtna gär- ningar. Bestämmelsen om medverkan kan därför vara svår att till- lämpa i dessa fall, där fråga är om ett allmänt understöd till en viss sammanslutnings verksamhet.

Sammanfattningsvis är alltså gärningar som inom ramen för uppdraget kan anses utgöra ett deltagande i en väpnad konflikt, se avsnitt 3.2.1, i mycket stor utsträckning redan straffbelagda. Svensk domstol har också långtgående möjligheter att pröva sådana gär-

102

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

ningar. Samtidigt är det nuvarande regelverket inte fullt ut anpassat för att täcka gärningar som på ett mer allmänt plan – och utan att kunna kopplas till konkreta brottsliga gärningar – kan sägas bidra till en terroristorganisations möjligheter att genom t.ex. strids- handlingar delta i en väpnad konflikt och i samband därmed med- verka till att brott begås.

3.7.2Finns det ett behov av att utvidga det straffbara området?

Bedömning: Behovet av att utvidga det straffbara området när det gäller gärningar som begås i en väpnad konflikt inom ramen för en terroristorganisation kan anses vara begränsat.

Inledning

I samband med att förslag till kriminalisering av resor i terrorism- syfte lämnades i SOU 2015:63 konstaterades att problemet med att personer reser från Sverige till andra länder för att där delta i en väpnad konflikt har ökat i omfattning71. Säkerhetspolisen har upp- gifter om att det fram till i dag (maj 2016) har rest omkring 300 personer från Sverige till områden där det pågår en väpnad konflikt, främst till Irak och Syrien. Motsvarande problem kan ses såväl i de nordiska länderna72 som i övriga Europa. I en kartläggning av fenomenet utländska stridande i EU beskrivs att det finns cirka 4 000 personer som kan konstateras ha rest från EU:s medlems- stater. Beroende på olika definitioner av begreppet utländska strid- ande inom medlemsländerna finns anledning att tro att siffran kan vara väsentligt högre. En majoritet av dem som reser kommer från Belgien, Frankrike, Tyskland och Storbritannien och en helt överväg- ande andel är unga män från storstadsområden. Andelen kvinnor, som vid tidpunkten för kartläggningen var 17 procent, tycks emeller- tid öka. Kring 30 procent av de personer som rest har återvänt och

71SOU 2015:63, s. 107 och 108.

72Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet, betænkning nr 1559, 2016, s. 125–128.

103

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

14 procent har konstaterats blivit dödade i det land dit de har rest73. Detta tillflöde av personer leder bl.a. till att vissa grupper, t.ex. Daesh, stärks i sina möjligheter att agera i de väpnade konflikter som pågår i Irak och Syrien och i detta sammanhang begå mycket allvarliga brott. Därmed ökar risken för att civila ska drabbas av våldshandlingar och andra övergrepp. I flera fall har också kunnat konstateras att personer som har återvänt till sina hemländer, efter att tillsammans med sådana grupper ha deltagit bl.a. i strider i Syrien och Irak, har utgjort ett hot mot hemlandet genom att de där medverkat till allvarlig brottslighet. De har under sin vistelse kunnat få en ökad stridsteknisk förmåga, en lägre tröskel för vålds- användning och har i vissa fall motiverats till sådan brottslighet.

Dessa ökade risker för att allvarliga brott ska begås har också föranlett det internationella samfundet att agera på området, bl.a. genom FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014). Även inom Europarådet har problemet uppmärksammats genom det tilläggs- protokoll till konventionen om förebyggande av terrorism som nyligen framförhandlats, liksom inom EU, där ett nytt förslag till direktiv74 som ska ersätta 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism behandlar bl.a. dessa frågor. De förpliktelser som följer av dessa instrument, däribland straffrättsliga, syftar bl.a. till att hejda den beskrivna utvecklingen. Vid genomförandet av Sveriges åtaganden med anledning av den nämnda resolutionen bekräftades att denna ökade risk för allvarliga brott, vid sidan av Sveriges folk- rättsliga bundenhet av resolutionen, kunde motivera lagstiftnings- åtgärder på området75.

Som beskrivits i avsnitt 3.1 utgör också dessa skäl bakgrunden till utredningens uppdrag att överväga om den svenska strafflag- stiftningen erbjuder ett tillräckligt starkt skydd för att möta problemen, eller om det finns behov av att utvidga det straffbara området.

73International Centre for Counter-Terrorism – The Hague, The foreign Fighters Phenomenon in the European Union, Profiles, Threats & Policies, april 2016.

74Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av terrorism och om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism.

75Prop. 2015/16:78, s. 22 och 23.

104

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Skäl mot en utvidgad kriminalisering

Som redovisats i avsnitt 3.7.1 finns det i dag straffbestämmelser som i mycket stor utsträckning straffbelägger de olika typer av handlingar som inom ramen för uppdraget kan anses utgöra ett del- tagande i en väpnad konflikt. Behovet av en utvidgning av det straffbara området kan redan mot den bakgrunden anses begränsat.

Därutöver kan konstateras att en utvidgning i flera avseenden riskerar att föra med sig negativa konsekvenser. Som framgår av det nämnda avsnittet omfattar det möjligt straffria området i allt väsentligt gärningar som inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring. Inom området ryms gärningar som utgör någon form av tidigt förstadium till eller främjande av brott (t.ex. krigsförbrytelse), men som inte omfattas av straffansvar för för- beredelse eller medverkan. De svenska bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken har i allt väsentligt ansetts motsvara vad som sedvane- rättsligt ska bestraffas som en icke fullbordad krigsförbrytelse76. En gärning som faller utanför vad som enligt svensk rätt utgör brott kan därför som utgångspunkt inte heller anses strida mot den humanitära rättens förbud, även om den i och för sig kan ha någon form av samband med en förbjuden gärning.

Den humanitära rätten har utformats och anpassats till de sär- skilda förhållanden som råder vid en väpnad konflikt. Därmed ger reglerna uttryck för den intresseavvägning som under dessa förhål- landen måste göras mellan militär nödvändighet å ena sidan och humanitet å den andra. Som behandlats i avsnitt 3.5.3 kan det mot den bakgrunden hävdas att den internationella humanitära rätten bör vara utgångspunkt för bedömningen av om en gärning som begås i en väpnad konflikt ska anses som rättsstridig eller inte i svensk rätt. Om en humanitärrättsligt tillåten gärning i dag träffas av ett straffbud i brottsbalken talar mycket för att den bör kunna undantas från ansvar med stöd av de allmänna ansvarsfrihets- grunderna. Den internationella humanitära rätten bör inte bara kunna få genomslag vid tillämpning av gällande straffbestämmelser utan även när det gäller om, och i så fall hur, en utvidgning av det straffbara området bör ske när det gäller gärningar som begås under en väpnad konflikt. Sett mot denna bakgrund är det alltså svårt att

76 Prop. 2013/14:146, s. 212–214.

105

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

hävda att de gärningar som i dag kan vara straffria är så allvarliga och klandervärda i sig att de bör kriminaliseras.

Vidare bör framhållas att ett straffbeläggande av gärningar som kan anses tillåtna enligt den humanitära rätten kan få en negativ inverkan på respekten för detta regelverk. Även om det inte i och för sig finns några folkrättsliga hinder mot ett sådant straffbelägg- ande på nationell nivå, i vart fall inte beträffande gärningar som begås av andra än kombattanter, kan det ifrågasättas om en sådan åtgärd kan anses främja regelverkets övergripande syfte och ända- mål. Som berörts i ovan nämnda avsnitt finns en risk att parterna i en väpnad konflikt, främst av icke-internationell karaktär, uppfattar att det inte finns något skäl att respektera den humanitära rättens förbud om inte de icke-förbjudna gärningarna i någon mening kan ses som tillåtna även inom de nationella straffsystemen. De strid- ande parternas respekt för den humanitära rätten är central. Om den inte upprätthålls ökar risken för att både stridande och civila utsätts för allvarliga övergrepp. ICRC har pekat på dessa risker som argument mot att gärningar som är tillåtna enligt den internat- ionella humanitära rätten straffbeläggs på nationell nivå77. Fråge- ställningen har också uppmärksammats av det norska utrikes- departementet, Den norske advokatforening och International Law and Policy Institute under remissbehandling av betänkandet som legat till grund för den proposition som i december 2015 lades fram till det norska folketinget, se avsnitt 3.4.278.

Frågan är också hur en sådan utvidgning av det straffbara om- rådet förhåller sig till artikel 6 i tilläggsprotokoll II till Genèvekon- ventionerna I–IV. Där uppmanas parterna att efter konfliktens avslutande bevilja amnesti för gärningar begångna under den väp- nade konflikten (förutsatt att de inte utgör krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten eller folkmord). Artikeln riktar sig visserligen i första hand till den stat som deltagit i en icke-internationell väpnad konflikt, men kan ändå anses ge en bild av hur statsparterna vid framförhandlandet av protokollet sett på frågan.

77International Committee of the Red Cross, International Humanitarian Law and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, rapport från den trettioförsta konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2011, s. 50 och 51.

78Prop. 44 L (2015-2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.), s. 42 och 43.

106

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Vidare skulle ett straffbeläggande av gärningar som i dag är straffria, men som i något avseende skulle kunna bedömas utgöra ett bidrag eller en medverkan till en terroristorganisations möjlig- het att agera i en väpnad konflikt, kunna komma i konflikt med den typ av verksamhet som bl.a. ICRC, International Federation of the Red Cross and Red Crescent Societies, förkortat IFRC, nationella rödakorsföreningar (i rödakorsrörelsen) och humanitära bistånds- organisationer bedriver. En utvidgning av det straffbara området skulle kunna medföra att t.ex. utbildning i humanitärrättsliga regler, sjukvård eller humanitärt bistånd till civila som vistas i om- råden som kontrolleras av eller uppvisar lojalitet med en terrorist- organisation skulle kunna träffas av straffansvar. Även denna fråga har återkommande uppmärksammats av ICRC och straffbelägg- ande av denna typ av handlande på nationell nivå utgör enligt organisationen ett problem för dess möjligheter att verka inom vissa konfliktområden. ICRC har också i flera sammanhang pekat på vikten av att organisationens verksamhet kan bedrivas på ett neutralt och opartiskt sätt, utan övervägande kring om någon av parterna i en väpnad konflikt kan betecknas som en terroristorgan- isation79. Det finns också en risk för att en utvidgning av det straff- bara området kan komma i konflikt med organisationens uttryck- liga rätt att erbjuda alla stridande sina tjänster enligt den gemen- samma artikel 3 i Genèvekonventionerna I–IV.

Slutligen kan ifrågasättas i vilken omfattning det är möjligt att utreda och lagföra de gärningar som skulle kunna träffas av en ut- vidgning av det straffbara området. Gärningarna kommer att begås utomlands under sådana särskilda förhållanden som råder då det pågår en väpnad konflikt. Myndigheterna i ett konfliktdrabbat land kan endast i undantagsfall bistå med rättslig hjälp och säkerhets- läget omöjliggör ofta i praktiken för svensk polis att utreda brott på plats. Den typen av utredningar är också av naturliga skäl mycket resurskrävande, resurser som kanske i första hand bör läggas på de allvarligare brott som begås under dessa förhållanden.

79 International Committee of the Red Cross, International Humanitarian Law and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, rapport från den trettioförsta konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2011, s. 51–53, International Committee of the Red Cross, International Humanitarian Law and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts, förberedande dokument inför den trettioandra konferensen för Röda Korset och Röda Halvmånen, 2015, s. 20 f.

107

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

Säkerhetspolisens skyldighet att utreda denna typ av brott (förut- satt att de faller inom myndighetens ansvarsområde) är inte bero- ende av brottens allvar. Det förhållandet att resurser kommer att behöva tas i anspråk för att utreda de brott som skulle följa av en utvidgning av det straffbara området riskerar därmed att påverka möjligheterna för Säkerhetspolisen att förebygga och utreda allvar- ligare brott.

Samtidigt kan konstateras att det sedan den 1 april 2016 finns en ny straffbestämmelse i 5 b § rekryteringslagen om resor i terror- ismsyfte som det åligger myndigheten att utreda. I vilken omfatt- ning detta kommer att innebära en ökad belastning på myndighet- ens utredande verksamhet är svårt att i nuläget bedöma. Frågan om huruvida den nu diskuterade utvidgningen av straffansvaret skulle medföra ytterligare ianspråktagande av resurser är även den svår att med säkerhet besvara. Sannolikt är de personer som kan bli föremål för misstankar om resor i terrorismsyfte i allt väsentligt desamma som de som, efter att resan företagits, skulle kunna komma att misstänkas för den typ av gärningar som en utvidgning av straff- ansvaret kan omfatta. Med utgångspunkt i den skiss till straffbeläg- gande som lämnas i avsnitten 3.8.1 och 3.8.2 är det därför möjligt att de föreslagna straffbestämmelserna skulle kunna innebära vissa lättnader i bevishänseende i förhållande till dagens resebrott (där resan måste ha företagits i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller utbilda sig eller annan för sådan brotts- lighet). Sammantaget är det alltså svårt att i nuläget bedöma vilken inverkan en utvidgning av det straffbara området i praktiken skulle kunna få på Säkerhetspolisens verksamhet.

Motsvarande svårigheter finns när det gäller att bedöma vilken inverkan en sådan utvidgning kan få på åklagarnas verksamhet. Om de rättsliga och bevismässiga förutsättningarna medger det innebär den absoluta förundersöknings- och åtalsplikten att åklagaren ska utreda och väcka åtal även beträffande mindre allvarliga brott. I likhet med vad som anförts beträffande Säkerhetspolisens verk- samhet kan detta påverka fördelningen av resurser inom åklagar- väsendet på ett sätt som riskerar att inverka negativt på utredning och lagföring av de mer allvarliga brotten. Som nämnts kan emel- lertid antas att den utvidgning av det straffbara området som före- slås i nyss nämnda avsnitt sannolikt inte skulle innebära någon större förändring i detta avseende med tanke på de resurser som

108

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

den nyligen införda straffbestämmelsen om resor i terrorismsyfte kan komma att kräva. Möjligen skulle de föreslagna straffbestäm- melserna till och med kunna medföra bevismässiga lättnader.

Sammantaget kan således konstateras att behovet av en utvidgad kriminalisering är begränsat. Därtill kommer att en utvidgning riskerar att föra med sig påtagliga nackdelar när det gäller den humanitära rättens ställning och de stridande parternas vilja att respektera regelverket. Det är också svårt att se att en utvidgning av det straffbara området skulle innebära några avgörande fördelar i fråga om möjligheterna till utredning och lagföring, även om denna fråga i dagsläget är svår att överblicka.

Skäl för en utvidgad kriminalisering

En utgångspunkt bör emellertid vara att de problem med s.k. ut- ländska terroriststridande som beskrivits i SOU 2015:63, avsnitt 7.2.2, och prop. 2015/16:78, avsnitt 5.1, och som utgör bakgrunden till uppdraget, så långt som möjligt måste bemötas med kraftfulla åtgärder från samhällets sida. Effektiva straffbestämmelser har här en central funktion. Det är mycket viktigt att gärningar som begås i en väpnad konflikt och som utgör allvarliga överträdelser av den humanitära rätten kan lagföras fullt ut, främst som krigsförbryt- elser och i förekommande fall som folkmord, brott mot mänsklig- heten eller terroristbrott. Därigenom tydliggörs allvaret i brottslig- heten och en lämplig påföljd kan dömas ut. Som framgår av avsnitt 3.7.1 finns i dag mycket goda möjligheter till detta. Utanför det straffbara området kan framför allt finnas gärningar som inte utgör konkreta (straffbara) stridsåtgärder och inte heller t.ex. förbe- redelse, stämpling eller medverkan till en sådan gärning.

Som redan konstaterats strider dessa gärningar som utgångs- punkt inte mot den humanitära rättens regler för krigföring. Det som i vissa fall kan medföra att gärningarna ändå kan anses som klandervärda är det sammanhang i vilka de begås, dvs. inom ramen för en terroristorganisation som, redan genom de handlingar som kvalificerat sammanslutningen som sådan, manifesterat en brist- ande respekt för den humanitära rätten i allmänhet och dess förbud mot terrorism (förbud mot angrepp på civila) i synnerhet. Allt handlande som understödjer, stärker eller främjar en terrorist-

109

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

organisations förmåga i detta avseende bör som utgångspunkt anses straffvärt. Även handlande som utan att utgöra konkreta brottsliga gärningar på detta sätt kan anses understödja en ter- roristorganisations brottsliga verksamhet, ökar risken för att en civilbefolkning ska angripas och förorsakas skada och lidande. Likaså ökar risken för att de personer som på detta sätt stödjer och deltar i organisationens stridsrelaterade verksamhet ska få en ökad stridsteknisk förmåga och en lägre tröskel för användande av våld. Den miljö som dessa personer vistas i innebär också ofta en på- verkan som leder till våldsbejakande extremism eller radikalisering. Sammantaget ökar risken för att personerna ska få en ökad vilja och förmåga att begå brott såväl i konfliktområdet som i de länder dit de eventuellt återvänder eller reser. Erfarenheter från Säkerhets- polisen har visat att attentatshot i Sverige har involverat åter- vändare som i någon form deltagit i strid eller andra våldshand- lingar inom ramen för en terroristorganisation utomlands. Det tydligaste exemplet är personer som rest till Irak eller Syrien och tillsammans med Daesh agerat i de väpnade konflikterna där. Det finns också mycket som tyder på att terrorismhandlingar som ut- förts i andra länder i Europa, däribland Frankrike och Belgien, involverat personer som vid någon tidpunkt varit aktiva i dessa konflikter.

Mot denna bakgrund får det anses som mycket angeläget att möjligheterna för en terroristorganisation att delta i väpnade kon- flikter så långt som möjligt förhindras eller begränsas. Det är också viktigt att det från samhällets sida visas att ett handlande som kan leda till de redovisade konsekvenserna inte kan accepteras.

I sammanhanget beaktas även att det nyligen införts ett straff- ansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyl- dig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet (3 § första stycket 2 finansieringslagen). Avsikten med bidraget behöver alltså inte vara att det ska användas för särskilt allvarlig brottslighet som t.ex. terroristbrott. Det är i stället till- räckligt att egendomen varit avsedd för en terroristorganisation (en sammanslutning av personer som agerar på det angivna sättet) som sådan, även om denna också ägnar sig åt laglig verksamhet som t.ex.

110

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

socialt eller humanitärt arbete och egendomen huvudsakligen varit avsedd för denna verksamhet. Mot den bakgrunden kan det anses motiverat att även överväga ett särskilt straffbeläggande av andra former av bidrag än ekonomiska som leder till att en terrorist- organisations allmänna förmåga att delta i brottslig verksamhet för- stärks.

Sammanfattande bedömning i fråga om behov

Som framgår av redovisningen ovan finns det starka skäl som talar emot en utvidgad kriminalisering på området. Gärningar som begås i en väpnad konflikt är i mycket stor utsträckning redan straffbara. Det är ytterst angeläget att allvarliga brott som krigsförbrytelser och terroristbrott utreds och så långt möjligt lagförs, och de resurser som polis och åklagare har till sitt förfogande bör som utgångspunkt prioriteras till att användas för dessa brott. De svårigheter som finns i dag med att lagföra gärningar som begås i en väpnad konflikt sammanhänger till övervägande del med de utrednings- och bevis- svårigheter som av naturliga skäl föreligger i dessa fall, snarare än med en otillräcklig strafflagstiftning.

De gärningar som kan falla utanför det straffbara området är som utgångspunkt inte förbjudna enligt den humanitära rätten. Detta regelverk, som ytterst syftar till att minska lidandet för män- niskor som befinner sig i en väpnad konflikt, bygger på grundför- utsättningen att det under sådana förhållanden kan anses vara till- låtet att t.ex. använda våld för att bekämpa motparten. Inom det straffria området finns således gärningar som i någon mån sankt- ionerats av det internationella samfundet genom att de inte för- bjudits. Som utgångspunkt bör detta förhållande beaktas även vid tillämpningen och utformningen av den svenska straffrätten. Ett straffbeläggande som inte beaktar den humanitära rättens regler riskerar att minska respekten för denna, vilket kan leda till ökat lidande för de personer som regelverket ytterst avser att skydda. Det är viktigt att Sverige inte bidrar till en sådan utveckling.

Samtidigt kan konstateras att det inom det straffria området finns gärningar som kan ses som klandervärda genom att de bidrar till en terroristorganisations förmåga att genom t.ex. stridshand- lingar delta i en väpnad konflikt och i samband därmed medverka

111

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

till att brott begås, såväl i det område där konflikten pågår som i de länder dit personer som agerat i konflikten återvänder eller reser. Mot denna bakgrund, och då det måste ses som angeläget att frågan på ett allsidigt sätt kan belysas och analyseras i det fortsatta bered- ningsarbetet, lämnas därför i avsnitt 3.8 förslag på hur en utvidg- ning av det straffbara området skulle kunna göras. Det sker på traditionellt sätt genom att författningsförslag lämnas och motiv- eras. Valet att presentera förslagen på detta konkreta sätt, framför andra alternativ, styrs även det av vikten av att skapa ett brett underlag inför den fortsatta beredningen av frågan.

3.8En möjlig utformning av ett utvidgat straffansvar

3.8.1Ett särskilt straffansvar för främjande av en terroristorganisations möjligheter att delta i en väpnad konflikt

Förslag: En ny straffbestämmelse införs i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avse- ende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Bestämmelsen omfattar den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en sammanslutning av personer som begår sär- skilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förbe- redelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten. För brottet döms till fängelse i högst två år.

Bestämmelsen gäller inte om sammanslutningens deltagande i den väpnade konflikten sker på ett sätt som inte strider mot den internationella humanitära rätten.

Ansvar döms inte ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omstän- digheter är att anse som ringa.

Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken, i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller i lagen (2014:406) om straff för

112

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser döms det inte ut ansvar enligt bestämmelsen.

Bedömning: Straffbestämmelsen om deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands innebär inte någon begränsning av föreningsfriheten.

Skälen för förslagen och bedömningen

Vad bör en utvidgning av straffansvaret omfatta?

Genom en utvidgning av det straffbara området bör det säkerställas att handlingar som bidrar till eller främjar en terroristorganisations allmänna förutsättningar och förmåga att, främst genom strids- handlingar, delta i en väpnad konflikt kan bestraffas. Därigenom begränsas möjligheten för de individer som ingår i organisationen (sammanslutningen) att begå allvarliga brott under dessa förhållan- den. Likaså begränsas risken för de följder som kan uppkomma av att personer deltar i en väpnad konflikt inom ramen för en sådan organisation, se avsnitt 3.1.

Åtgärder av förberedande karaktär, som på ett icke obetydligt sätt bidrar till en terroristorganisations möjligheter att genom stridshandlingar delta i en väpnad konflikt, bör således kunna be- straffas även om en gärning inte är sådan att den träffas av bestäm- melserna om förberedelse i 23 kap. brottsbalken. Vidare bör hand- lingar som stärker, bidrar till eller på ett allmänt sätt främjar en terroristorganisations stridsförmåga, eller dess stridsrelaterade verk- samhet i allmänhet, kunna bestraffas utöver vad som i dag kan vara möjligt framför allt enligt bestämmelserna om medverkan i 23 kap. brottsbalken. För straffansvar bör således inte krävas att en sådan gärning kan kopplas till en konkret stridsåtgärd (alltså inte heller till en konkret brottslig gärning). I stället bör det vara tillräckligt att en handling på ett allmänt plan kan anses främja en terrorist- organisations möjligheter att främst genom stridshandlingar delta i en väpnad konflikt. Därmed föreslås alltså straffansvaret omfatta ett främjande av den brottsliga verksamhet, snarare än av konkreta brottsliga gärningar, som terroristorganisationens medlemmar bedriver under dessa förhållanden. Ett sådant särskilt straffbelägg- ande kan på ett effektivt sätt komplettera de långtgående möjlig-

113

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

heter som redan i dag finns att bestraffa denna typ av gärningar, särskilt med stöd av 23 kap. brottsbalken.

För straffansvar bör krävas att handlandet kan anses utgöra en naturlig del av terroristorganisationens stridsrelaterade verksamhet. Utöver verksamhet med en tydlig koppling till stridshandlingar omfattas därmed även verksamhet av understödjande karaktär, t.ex. underhåll, transport, materielvård eller matlagning, när denna har ett funktionellt samband med ett deltagande i en väpnad konflikt genom strid.

Även sjukvård och själavård kan, i många fall, anses utgöra en naturlig del av denna typ av verksamhet. Sådana insatser kan också i vissa fall anses främja en terroristorganisations allmänna förutsätt- ningar att delta i en väpnad konflikt. Insatserna åtnjuter emellertid ett särskilt skydd enligt den humanitära rätten och möjligheten att på detta sätt bistå nödställda och skadade ska under en väpnad konflikt inte vara beroende av vilken part i konflikten den skadade tillhör. Denna princip bekräftas bl.a. av artikel 10 i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna I–IV. Av artikel 10.1 i tilläggs- protokoll II till konventionerna framgår vidare att under inga omständigheter ska någon straffas för utförande av sjukvårdsupp- gifter som är förenliga med medicinska etiska principer, oberoende av vem som kommer i åtnjutande därav. Den typ av uppgifter utgör också en central del av bl.a. ICRC:s och andra humanitära bi- ståndsorganisationers skyddade verksamhet, vilket alltså även det talar för att uppgifterna inte bör omfattas av straffansvar. Gär- ningar som kan anses utgöra sjukvård eller själavård bör därför, oavsett vem som utför vården, inte omfattas av det utvidgade straffansvaret. Den som har till huvudsaklig uppgift att utföra denna typ av verksamhet, t.ex. läkare vid ett sjukhus i ett konflikt- område, ska alltså inte träffas av straffansvar även om handlandet innebär att medlemmar i en terroristorganisation vårdas och att organisationens förmåga att delta i den väpnade konflikten där- igenom stärks (och kravet på uppsåt är uppfyllt). Omvänt bör undantaget inte skydda den vars huvudsakliga uppgift är att understödja en terroristorganisations deltagande i en väpnad kon- flikt men som också utför uppgifter med inslag av sjukvård eller själavård. Som exempel kan nämnas en person som i samband med rekrytering till en terroristorganisation delar ut mediciner till civila i syfte att vinna deras sympati för organisationen. Enstaka

114

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

livräddande handlingar bör emellertid, oavsett på vilket sätt de utförs och av vem, inte träffas av straffansvaret.

Därutöver kan det övervägas om ytterligare undantag från straffansvaret bör göras. Även om det för straffansvar krävs att en gärning främjar en terroristorganisations (dvs. en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet) möjligheter att delta i en väpnad konflikt kan det inte uteslutas att en sådan organisation i undantagsfall kan delta i konflikten genom gärningar som inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring (utan att sammanslutningen därigenom upphör att vara en sådan sammanslutning som avses). Detta skulle t.ex. kunna vara fallet om en avgränsad del av en större organisation under en begränsad tid endast företar legitima stridshandlingar samtidigt som denna mindre del inte tagit tydligt avstånd från organisationens agerande i övrigt80. Gärningarna utgör under dessa förhållanden inte krigsförbrytelser men kan däremot bestraffas som brottsbalksbrott, se avsnitt 3.7.1. Som utvecklats i avsnitt 3.5.3 kan det emellertid i vissa fall finnas skäl att undanta sådana legitima stridshandlingar från straffansvar med stöd av de allmänna an- svarsfrihetsgrunderna. Hur långt denna möjlighet sträcker sig när det gäller gärningar som begås av andra stridande än kombattanter är inte helt klart. En utgångspunkt bör dock vara att ett främjande av en sammanslutnings deltagande i en väpnad konflikt inte ska bestraffas i vidare omfattning än de gärningar varigenom samman- slutningen deltar i konflikten. Eftersom dessa gärningar med stöd av de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna skulle kunna ses som till- låtna och undantas från straffansvar (på den grund att de inte strider mot den humanitära rätten) bör inte ett främjande av sådant handlande ses som otillåtet. Som redan konstaterats torde dock utrymmet för att en sådan situation ska uppstå vara mycket begrän- sat när det gäller en terroristorganisations deltagande i en väpnad konflikt. Oaktat detta förhållande är det viktigt att den humanitära rätten beaktas vid utvidgningen av det straffbara området. Straffbestämmelsen bör därför inte omfatta sådant handlande.

För straffansvar bör givetvis också krävas att handlingarna före- tas i avsikt att främja en terroristorganisations allmänna förmåga att

80 Jfr prop. 2015/16:78, s. 68.

115

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

delta i en väpnad konflikt, eller i vart fall med insikt om att detta kan bli följden av handlandet. Personen måste därmed också ha kännedom om de faktiska omständigheter som medför att en sam- manslutning av personer är sådan som bestämmelsen omfattar, dvs. att det är fråga om en sammanslutning av personer som agerar på det angivna sättet. Som exempel kan nämnas att personen är med- veten om att sammanslutningen tagit på sig ett terroristbrott eller kommit överens om eller förbereder sådan brottslighet. Det krävs däremot varken att personen känner till eller instämmer i den rätts- liga bedömningen av dessa omständigheter81.

Den lagtekniska lösningen

Den föreslagna utvidgningen av det straffbara området bör ske genom en särskild straffbestämmelse och inte genom ändringar i de allmänna bestämmelserna om förberedelse eller medverkan i 23 kap. brottsbalken. Att som självständiga brott kriminalisera handlingar som i stor utsträckning kan liknas vid förberedelse eller medverkan till brott förekommer sedan tidigare, såväl i brotts- balken som i annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas be- stämmelserna i rekryteringslagen där offentlig uppmaning, rekryt- ering till och utbildning för särskilt allvarlig brottslighet straffbe- läggs. Ytterligare exempel är den nyligen införda bestämmelsen om resor i terrorismsyfte i samma lag. En sådan lösning har också i tidigare förarbeten lyfts fram som möjlig när det finns ett behov av att utsträcka straffansvaret längre än vad förberedelseansvaret med- ger (prop. 2000/01:85 s. 39 och 42 och prop. 2008/09:149 s. 31 och 32).

När det gäller den närmare utformningen av en sådan bestäm- melse bör, som redan konstaterats, utvidgningen av det straffbara området omfatta gärningar som stärker, bidrar till eller främjar en terroristorganisations allmänna förmåga och möjlighet att delta i en väpnad konflikt, förutsatt att gärningen utgör en naturlig del av organisationens stridsrelaterade verksamhet. Detta kan i lagtexten formuleras som att straffansvaret ska omfatta den som genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands

81 Prop. 2015/16:78 s. 67.

116

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en samman- slutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten.

Det förhållandet att sjukvård och själavård inte ska omfattas av straffansvaret bör framgå direkt av straffbestämmelsen. Det bör även uttryckligen anges att det görs undantag från straffansvaret om sammanslutningens deltagande i den väpnade konflikten sker genom gärningar som inte strider mot den humanitära rättens regler för krigföring. Vid medverkansansvar enligt 23 kap. brotts- balken följer en begränsning av straffansvaret automatiskt genom att medverkan förutsätter att den gärning som någon medverkar till är otillåten. Eftersom den här aktuella bestämmelsen utformas som en självständig brottstyp blir ansvaret inte, på det sätt som gäller vid medverkan, beroende av om huvudgärningen inte bedöms otillåten. Det bör därför särskilt föreskrivas om att straffbestämmelsen inte gäller för det fall främjandet avsett en sammanslutnings deltagande i en väpnad konflikt som sker på ett sätt som inte strider mot den humanitära rättens regler.

Vad därefter gäller frågan om den föreslagna bestämmelsens placering kan konstateras att inga av de alternativ som kan vara aktuella är invändningsfria. Straffansvaret syftar ytterst till att för- hindra att det inom en terroristorgansation begås allvarliga brott i en väpnad konflikt. Den brottslighet som avses är i första hand krigsförbrytelser och terroristbrott, men även bl.a. brott mot mänskligheten och folkmord kan aktualiseras. Mot den bakgrunden skulle en placering i anslutning till någon av dessa straffbestäm- melser vara möjlig. Lagen om straff för folkmord m.m., där straff- ansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbryt- elser regleras, omfattar emellertid endast gärningar för vilka det folkrättsligt gäller universell jurisdiktion. Den föreslagna bestäm- melsen uppfyller inte detta krav. De alternativ som återstår är så- ledes terroristbrottslagen och rekryteringslagen. I valet mellan dessa lagar bör den föreslagna bestämmelsens karaktär vara styr- ande. I bestämmelsen straffbeläggs gärningar som bidrar till att brott kan begås inom en terroristorganisation. Därmed finns lik- heter med de brott med anknytning till terrorism som finns i rekryteringslagen. Även om rekryteringslagen endast omfattar gär- ningar som på något sätt har samband med särskilt allvarlig brotts-

117

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

lighet, föreslås därför att bestämmelsen placeras i denna lag. I sammanhanget beaktas även det förhållandet att det i avsnitt 3.8.2 föreslås att straffansvaret för resor i terrorismsyfte bör utvidgas till att omfatta även den som reser i avsikt att begå nu aktuellt brott.

Den nya straffbestämmelsen bör placeras i 5 b § i rekryterings- lagen. Lagens nuvarande 5 b § (straffansvar för resor i terrorism- syfte) hänvisar i dag till 5 och 5 a §§, och föreslås i avsnitt 3.8.2 även omfatta den nya 5 b §. Den bör därför placeras efter de be- stämmelser vartill den föreslås hänvisa, alltså i en ny 5 c §.

Undantag från straffansvar för ringa brott

Den utvidgning av straffansvaret som föreslås medför i många fall att straffansvar inträder på ett mycket tidigt stadium i förhållande till t.ex. fullbordat terroristbrott. Särskilt gäller detta i fråga om gärningar som inte utgör någon form av stridsförberedande åt- gärder utan i stället ett främjande av terroristorganisationens strids- relaterade verksamhet i allmänhet. Även om denna typ av hand- lande kan anses straffvärt bör det understrykas att det är fråga om ett utvidgat straffansvar i förhållande till vad som bl.a. gäller för medverkan enligt 23 kap. 4 § brottsbalken. Ansvaret kan träffa många olika typer av agerande som ofta saknar direkt koppling till konkreta brott. I vilken omfattning handlandet faktiskt innebär fara för att en skada ska uppkomma kan vara beroende av flera om- ständigheter som ligger utanför förövarens kontroll och det kan förutses att faran ibland konkretiseras först långt senare. För att säkerställa att utvidgningen av straffansvaret inte får orimliga kon- sekvenser bör det finnas en möjlighet att göra undantag vid ringa fall. Motsvarande möjlighet finns bl.a. i fråga om straffansvar för finansiering av en terroristorganisation enligt den nyligen införda straffbestämmelsen i finansieringslagen och för övriga brott i rekryteringslagen.

I vanlig ordning bör samtliga relevanta omständigheter vid gär- ningen beaktas vid bedömningen av vad som ska utgöra ringa fall. Undantaget bör emellertid främst kunna tillämpas i fråga om gärningar som i mycket begränsad omfattning påverkar organisat- ionens förmåga att genom stridshandlingar delta i en väpnad kon-

118

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

flikt eller om det av andra skäl kan anses som orimligt att främjan- det bestraffas.

Som framgår av tidigare avsnitt föreslås att straffbestämmelsen placeras i rekryteringslagen. Därmed blir undantaget från straff- ansvar vid ringa fall i 7 § tillämpligt. Frågan är om detta är en till- räcklig lösning eller om det är nödvändigt att direkt i själva straff- bestämmelsen ange att undantag från straffansvar ska gälla i dessa fall.

Undantaget i 7 § är avsett att tillämpas på den brottslighet som lagen hittills omfattat, dvs. brott som i något avseende ökar risken för att särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Av paragrafen fram- går därför uttryckligen bl.a. att ansvar inte ska dömas ut när det endast funnits obetydlig fara för att en gärning skulle leda till för- övandet av särskilt allvarlig brottslighet. Den föreslagna straff- bestämmelsen träffar däremot gärningar som i förlängningen ökar risken för att även annan typ av brottslighet ska begås, t.ex. krigs- förbrytelser. Det innebär att det nyss beskrivna undantaget i 7 § riskerar att vara för snävt. Av bestämmelsen framgår emellertid att undantag från straffansvar även kan vara aktuellt om en gärning med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Det ligger i sakens natur att undantaget även i detta fall främst avser situationer där risken för särskilt allvarlig brottslighet av någon anledning är begränsad. Bestämmelsens ordalydelse torde emeller- tid inte utesluta att undantag kan göras även i andra fall. Undan- taget i 7 § bör mot denna bakgrund kunna gälla även i förhållande till nu föreslagen bestämmelse. Detta kräver inte någon lagändring.

Straffskalan och påföljdsval

Straffbestämmelsen träffar gärningar som till sin karaktär kan hänföras till de osjälvständiga brottsformerna. Som konstaterats ligger gärningarna i de flesta fall långt ifrån t.ex. fullbordad krigs- förbrytelse eller fullbordat terroristbrott. Det som trots detta motiverar ett straffbeläggande är att gärningarna på ett inte obe- tydligt sätt bidrar till en terroristorganisations möjligheter att genom stridshandlingar delta i en väpnad konflikt. Risken för att allvarliga brott ska begås såväl i konfliktområdet som i de länder dit förövarna återvänder eller annars reser ökar därigenom. Det är

119

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

alltså visserligen fråga om gärningar på ett tidigt stadium i för- hållande till fullbordat brott men där brottsligheten, om den in- träffar, är mycket allvarlig.

Som redan konstaterats har den föreslagna bestämmelsen vissa gemensamma drag med sådana brott med anknytning till terrorism som regleras i rekryteringslagen. Särskilt gäller detta i förhållande till straffbestämmelsen om resor i terrorismsyfte i nuvarande 5 b §, där straffansvaret omfattar bl.a. den som reser till ett annat land än det egna medborgarskapslandet i avsikt att förbereda särskilt all- varlig brottslighet. Även den nu föreslagna bestämmelsen är avsedd att träffa olika former av tidiga förberedelser eller medverkan till brott. Det finns också likheter med straffansvaret för finansiering av en terroristorganisation i 3 § första stycket 2 finansieringslagen. För samtliga dessa brott kan dömas till fängelse i högst två år. Denna straffskala bör därför gälla även för det föreslagna brottet.

För brotten enligt rekryteringslagen, med undantag för rese- brottet, finns även möjlighet att döma till fängelse i lägst sex mån- ader och högst sex år om brottet är grovt. Detta kan inte anses nödvändigt när det gäller det föreslagna brottet. I de fall en gärning som träffas av denna bestämmelse kan anses vara så allvarlig att en sådan straffskala skulle vara motiverad är gärningen sannolikt redan straffbar på annan grund, t.ex. som förberedelse eller medverkan till krigsförbrytelse eller terroristbrott. Bestämmelsen ska då som utgångspunkt inte tillämpas, se vidare nedan.

När det gäller val av påföljd kan det, i likhet med vad som gäller i fråga om straffansvar för resor i terrorismsyfte82, finnas anledning att bestämma påföljden till fängelse med hänsyn till brottslighetens art (30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken). Straffansvaret syftar ytterst till att så långt som möjligt begränsa förutsättningarna för att bl.a. krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och terrorist- brott ska kunna begås. Det är som utgångspunkt fråga om mycket allvarlig brottslighet där livstidsstraffet ingår i straffskalan. I fråga om terrorism kan också konstateras att det utgör ett av de all- varligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Det är således fråga om brottslighet som kan utgöra såväl ett angrepp på den personliga integriteten som en samhällsfara genom att i

82 Prop. 2015/16:78, s. 38 och 39.

120

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

grunden hota ett fungerande samhälle. Därtill kommer att de gärningar som nu föreslås straffbeläggas som utgångspunkt är svåra att förebygga och att upptäcka. Den föreslagna brottslighetens art motiverar därför att påföljden bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det. Styrkan i fängelsepresumtionen måste emellertid bestämmas av omständigheterna i det enskilda fallet.

Förhållandet till annan lagstiftning m.m.

Som beskrivits i avsnitt 3.7.1 är de gärningar som kan träffas av den föreslagna straffbestämmelsen i mycket stor utsträckning redan straffbara som t.ex. krigsförbrytelser eller terroristbrott, särskilt som försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådana brott. Syftet med den föreslagna straffbestämmelsen är att säker- ställa att den som bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en terroristorganisation kan delta i en väpnad konflikt kan be- straffas. Avsikten är alltså inte att straffbestämmelsen ska ha före- träde framför annan relevant reglering i lagen om straff för folk- mord m.m., terroristbrottslagen eller brottsbalken. Det kan också uppstå konkurrens i förhållande till finansieringslagen, t.ex. den nyligen införda straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist- organisation i 3 § första stycket 2. Inte heller i detta fall är avsikten att den föreslagna bestämmelsen ska ha företräde. För det fall en gärning är belagd med samma eller strängare straff i någon av de uppräknade lagarna bör det alltså inte dömas ut ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen.

När det gäller subsidiaritet i förhållande till terroristbrottslagen och brottsbalken regleras detta redan i 8 § rekryteringslagen som, om inte annat anges, blir tillämplig genom att den nya bestäm- melsen placeras i samma lag. Även om sedvanliga konkurrensregler sannolikt skulle medföra att lagen om straff för folkmord m.m. och finansieringslagen skulle få företräde, bör frågan om subsidiaritet även i dessa fall uttryckligen regleras. Att sådan reglering finns beträffande vissa lagar men inte andra kan annars leda till oklarhet i frågan. Dessa lagar bör därför läggas till i uppräkningen i 8 §.

121

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

Hur förhåller sig den föreslagna straffbestämmelsen till föreningsfriheten?

Den grundlagsskyddade föreningsfriheten innebär en frihet att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 RF). Den gäller för alla sammanslut- ningar, oavsett syfte eller form. Skyddet kan anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslutningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för dessa (prop. 1975/76:209 s. 144).

Föreningsfriheten får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 RF). Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna (2 kap. 21 § RF) gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om ändamålet med begränsningen. En begränsning får således göras endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhål- lande (2 kap. 24 § RF). Därigenom finns stöd för bl.a. gällande straffrättsliga regler om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § brotts- balken.

Även enligt Europakonventionen har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbe- gripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen (artikel 11). Av RF följer att föreskrifter inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europa- konventionen (2 kap. 19 § RF). En föreskrift som är oförenlig med konventionen är således även oförenlig med RF. I litteraturen har gjorts gällande att föreningsfriheten enligt konventionen får antas omfatta alla sammanslutningar som inrättats på frivilliga grunder mellan flera fysiska och/eller juridiska personer, om samman- slutningen har organisatorisk struktur och verkar för gemensamma ändamål83.

Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra in- skränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säker- het eller den allmänna säkerheten, till förebyggandet av oordning

83 Van Dijk, van Hoof, van Rijn, Zwaak, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 4 uppl. 2006, s. 826.

122

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter (artikel 11.2).

Inom ramen för prövningen av Europakonventionens rättig- hetsskydd har frågor om kränkningar av föreningsfriheten upp- kommit bl.a. i fall då myndigheter har vägrat att acceptera för- eningar som verkat för syften som ansetts strida mot nationella intressen. Europadomstolen har emellertid gett uttryck för och hållit fast vid att föreningar ska tillåtas att verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet84.

Rätten till föreningsfrihet finns också stadfäst i artikel 22 i kon- ventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I likhet med vad som gäller enligt Europakonventionen får inskränkningar i denna rättighet endast göras genom lag och om det i ett demo- kratiskt samhälle kan anses nödvändigt med hänsyn till den nation- ella och allmänna säkerheten, den allmänna ordningen, skyddet av folkhälsan och sedligheten eller skyddet av andra människors rät- tigheter och friheter.

Som beskrivits i avsnitt 3.2.1 består en sammanslutning enligt den föreslagna straffbestämmelsen av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Den verksamhet som bedrivs är alltså inte laglig. Genom den föreslagna regleringen blir det straffbart att bidra till, underlätta eller annars medverka till en sådan sammanslutnings möjlighet att delta i en väpnad konflikt, och i det sammanhanget begå brott. Regleringen kan därför inte anses utgöra någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål, eftersom det inte följer något hinder för sammanslutingen att verka för lovliga syften.

Det bör emellertid även prövas om en sådan utvidgning indirekt kan innebära ett förbud mot att verka inom en sammanslutning (prop. 2013/14:70 s. 96). RF:s bestämmelse om föreningsfrihet syftar till att ge människor vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att gemensamt verka för olika syften. Skyddet sträcker sig dock inte längre än vad som följer av det syfte som från demo- kratisk synpunkt bär upp rättigheterna. Bestämmelsen kan därmed inte tolkas så att verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en

84 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 525.

123

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stället be- drivs i föreningsform. Vad som förbjuds är att uppställa hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom en sam- manslutning (prop. 1975/76:209 s. 112, 113 och 139).

Det kan konstateras att den föreslagna straffbestämmelsen inte innebär att straffansvaret ska omfatta all verksamhet som företas inom ramen för en terroristorganisation. Således finns alltjämt ett utrymme att verka inom organisationen. Vidare begränsar straffbe- stämmelsen endast möjligheten att begå gärningar som på ett visst sätt bidrar till sammanslutningens förmåga och möjlighet att genom främst stridshandlingar delta i en väpnad konflikt. Som redan nämnts innefattar en sådan organisations deltagande som utgångspunkt inte lovlig verksamhet. I enlighet med de ovan åter- givna förarbetsuttalandena torde inte syftet med regleringen i RF ha varit att skydda denna typ av verksamhet. Straffbestämmelsen kan därför inte anses begränsa möjligheterna för enskilda att be- driva lovlig verksamhet i föreningsform. Vad som åsyftas är i stället att motverka terroristbrottslighet, oavsett hur de personer som ägnar sig åt sådan verksamhet väljer att organisera sig eller på annat sätt agera för att uppnå sina syften. Inte heller Europakonvent- ionen kan anses hindra en sådan utvidgning av straffansvaret efter- som en terroristorganisation knappast kan skyddas av rätten till fredliga sammankomster. Det finns inte heller hinder enligt kon- ventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

Motsvarande bedömning har gjorts i samband med att den nya straffbestämmelsen om finansiering av en terroristorganisation i 3 § första stycket 2 finansieringslagen infördes85.

Förslaget till ny straffbestämmelse kan därmed sammanfatt- ningsvis inte anses utgöra en begränsning av föreningsfriheten såsom den kommit till uttryck i RF, Europakonventionen och konventionen om politiska och medborgerliga rättigheter.

85 Prop. 2015/16:78, s. 53–56.

124

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Möjliga alternativ till den föreslagna utvidgningen av straffansvaret

Den utvidgning av straffansvaret som föreslås innebär att hand- lingar som på det allmänna planet främjar en terroristorganisations brottsliga verksamhet, när denna saknar samband med en väpnad konflikt, inte kommer att bestraffas (såvida inte handlandet utgör brott enligt andra bestämmelser). En utvidgning av straffansvaret till att omfatta även sådana handlingar skulle kunna övervägas som ett värdefullt komplement till de möjligheter som i dag finns att döma för bl.a. försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till terroristbrott. Detta skulle emellertid kräva att andra överväganden görs än de som följer av uppdraget såsom det avgränsats, se avsnitt 3.2.1.

Det kan även, i ett annat sammanhang, finnas skäl att överväga den näraliggande frågan om ett generellt förbud mot deltagande i en terroristorganisation. Frågan om att straffbelägga deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet har tidigare varit föremål för överväganden i flera olika sammanhang, bl.a. i samband med genomförande av internationella instrument. Som exempel kan nämnas EU:s gemensamma åtgärd av den 21 december 1998 om deltagande i kriminella organisationer86 och FN:s kon- vention mot gränsöverskridande brottslighet87. Frågeställningen uppmärksammades också i betänkandet Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, m.m. – straffansvarets räckvidd (SOU 2000:88). Denna fråga kan emellertid inte anses rymmas inom uppdraget. Det finns också skäl som talar för att den bör övervägas i ett samman- hang där även straffbeläggande av deltagande i andra kriminella organisationer än terroristorganisationer prövas.

Det kan nämnas att det sedan år 2013 finns en bestämmelse i norsk strafflag som straffbelägger den som bildar, deltar i, rekryt- erar medlemmar till eller ger ekonomiskt eller annat materiellt stöd till en terroristorganisation, när denna med olagliga medel har vid- tagit åtgärder för att förverkliga sitt syfte (136 a §), se avsnitt 6.4 i SOU 2015:63. Även försök till detta brott är straffbart. Personer som på olika sätt har deltagit i stridsrelaterad verksamhet i Syrien eller Irak till stöd för Daesh har efter återvändande till Norge

86(98/733/RIF), (skr. 1998/99:60 s. 265).

87Prop. 2002/03:146.

125

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

dömts till ansvar enligt denna bestämmelse88. Likaså finns i straffeloven i Danmark en straffbestämmelse som mer generellt tar sikte på främjande av verksamheten hos en person, grupp eller en sammanslutning som begår eller har för avsikt att begå terrorism- handlingar (114 e §), se avsnitt 6.2 i nyss nämnda betänkande. Straffansvaret, som till sin karaktär är en form av särskilt med- verkansansvar, är subsidiärt i förhållande till de allmänna bestäm- melserna om medverkan i § 23 straffeloven och kan omfatta även de fall när främjandet inte kan hänföras till en bestämd terrorism- handling89. Även försök till detta brott är straffbart.

3.8.2En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte och för finansiering av sådana resor

Förslag: Bestämmelsen om straffansvar för resor i terrorism- syfte i den nya 5 c § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet utvidgas till att omfatta även den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att dels med- verka till särskilt allvarlig brottslighet, dels delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § i denna lag. För brottet döms till fängelse i högst två år.

88Oslo Tingrett, saksnr: 14-175034MED-OTIR/08, 08.05.2015, saksnr: 15-047166MED- OTIR/02, 11.07.2015 och Borgarting lagmanssrett, 18.01.216, saksnr: 15-108037AST- BORG/02 (överklagad).

89Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Væbnede konflikter i udlandet mv.), sagsnr: 2016-731-0061, 7 april 2016, s. 12.

126

SOU 2016:40 Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Bestämmelsen om finansiering av resor i terrorismsyfte i 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt all- varlig brottslighet i vissa fall utvidgas till att omfatta även den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en resa som sker i avsikt att dels medverka till särskilt allvarlig brottslighet, dels delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § i lagen (2010:299) om straff för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. För brottet döms till fängelse i högst två år. I ringa fall döms det inte till ansvar.

Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott döms det inte ut ansvar enligt bestämmelsen.

Skälen för förslagen

Straffansvaret för resor i terrorismsyfte bör utvidgas

I avsnitt 3.8.1 föreslås att den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en viss sammanslutning av personer (terroristorganisation) kan delta i en väpnad konflikt ska kunna bestraffas. Som framgår direkt av bestämmelsens ordalydelse föreslås straffansvaret endast omfatta gärningar som begås utomlands i en miljö där det pågår en väpnad konflikt. De personer som det kan bli aktuellt att lagföra för detta brott (svenska medborgare eller personer bosatta i Sverige, se avsnitt 3.9) kommer således i de flesta fall att ha rest från Sverige till det land där gärningen begås.

Den situation som straffbestämmelsen avser att träffa påminner därmed i många avseenden om den som resolution 2178 (2014) tar sikte på, se vidare prop. 2015/16:78, avsnitt 4.1, där innehållet i resolutionen beskrivs. Resolutionen ger uttryck för det internat- ionella samfundets syn på de ökade problem och hot som s.k. ut- ländska terroriststridande utgör, dvs. personer som reser till ett annat land än det egna medborgarskaps- eller hemvistlandet i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terrorismhandlingar eller

127

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

för att ge eller få terroristträning. De krav som följer av resolut- ionen när det gäller att straffbelägga denna typ av resor uppfylls genom den nyligen införda straffbestämmelsen om resor i terror- ismsyfte i nuvarande 5 b § rekryteringslagen.

Personer som reser i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands för en terroristorganisation kan på motsvarande sätt som resolutionens s.k. utländska terrorist- stridande anses utgöra ett ökat hot för att terrorismhandlingar ska begås, se avsnitt 3.8.1. De riskerar också att genom sitt deltagande i denna typ av verksamhet radikaliseras. Sammantaget kan såväl viljan som förmågan att begå brott i det land dit de återvänder eller annars reser öka. De skäl som har anförts för att straffbelägga resor i terrorismsyfte, utöver resolutionens förpliktande karaktär, gör sig alltså gällande även här, se nämnda proposition s. 21 och 22.

En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte till att omfatta även den som reser i avsikt att delta i en väpnad konflikt utomlands på det sätt som omfattas av förslag till ny 5 b § rekryt- eringslagen kan också öka möjligheterna för svenska myndigheter att förhindra denna typ av deltagande. Det finns av naturliga skäl stora svårigheter med att utreda brott som begås utomlands under en pågående väpnad konflikt, se även avsnitt 3.7.2. Om det redan innan en person har lämnat landet finns uppgifter om att denne har för avsikt att delta i en väpnad konflikt utomlands på ett sådant sätt som föreslås utgöra brott, och personen har vidtagit steg i syfte att realisera denna avsikt genom att påbörja en resa, bör det finnas möjligheter för svenska myndigheter att ingripa mot personen här i landet. Detta kan öka förutsättningarna för att hejda tillflödet av personer till terroristorganisationer som verkar i områden där det pågår väpnade konflikter.

Därmed föreslås att straffansvaret för resor i terrorismsyfte ut- vidgas till att omfatta även den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land är han eller hon är medborgare i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § rekryteringslagen. Detta bör ske genom att det i den nya 5 c § samma lag förs in en tredje punkt i första stycket.

Utvidgningen innebär att straffansvaret föreslås omfatta resor som genomförs i avsikt att på visst sätt medverka till att en sam- manslutning av personer (terroristorganisation) kan delta i en väp- nad konflikt (och därigenom medverka till att bl.a. särskilt allvarlig

128

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

brottslighet begås). Mot den bakgrunden bör också resor som sker i avsikt att enligt 23 kap. 4 § brottsbalken medverka till särskilt allvarlig brottslighet kunna bestraffas, även då medverkans- gärningen inte är avsedd att begås under en väpnad konflikt. Reso- lution 2178 (2014), som bl.a. anger att resor som begås i syfte att begå eller delta i (participate in) terroristhandlingar ska vara straff- bara, kan också anses ge visst stöd för att en sådan utvidgning kan vara motiverad. Detta bör ske genom en ändring i första punkten i första stycket i den nya 5 c § rekryteringslagen.

Sammanfattningsvis bör straffansvaret för resor som sker i terr- orismsyfte utvidgas till att omfatta även den som reser eller på- börjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att dels medverka till särskilt allvarlig brotts- lighet, dels delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § rekryteringslagen.

Genom att utvidgningen av straffansvaret sker genom ändringar i den befintliga bestämmelsen (dock i en ny 5 c §) blir den gällande straffskalan om fängelse i högst två år automatiskt tillämplig i för- hållande till utvidgningen. Detsamma gäller undantaget från straff- ansvar i ringa fall enligt 7 § rekryteringslagen och subsidiaritets- regeln i 8 § samma lag. Detta får anses vara lämpligt och lagstift- ningsåtgärder behövs därmed inte.

Straffansvaret för finansiering av resor i terrorismsyfte bör utvidgas

Enligt 3 a § finansieringslagen straffbeläggs den som samlar in, till- handahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i befintliga 5 b § rekryt- eringslagen. I föregående avsnitt har föreslagits att straffansvaret för sådana resor som finansieringsförbudet avser ska utvidgas till att även omfatta resor som begås i avsikt att medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § samma lag. Frågan är om straffansvaret för finansiering av resor i terrorismsyfte bör utvidgas till att omfatta även sådana resor.

Mot en sådan utvidgning talar det förhållandet att straffansvaret för resefinansiering redan i dag kan anses inträda på ett mycket

129

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

tidigt stadium i förhållande till t.ex. fullbordade terroristbrott. Det kan närmast beskrivas som ett straffansvar för förberedelse (genom finansiering) till en förberedande gärning (resan) till något som i vissa fall också kan anses vara en förberedande gärning (t.ex. att ge eller ta emot utbildning för särskilt allvarlig brottslighet). En ut- vidgning av straffansvaret till att även omfatta finansiering av resor som begås i avsikt att medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller att delta i stridsrelaterad verksamhet enligt den nya 5 b § rekryteringslagen innebär att ytterligare gärningar som kan anses ligga långt från fullbordade brott straffbeläggs. Det kan ifrågasättas om straffvärdet i dessa gärningar kan motivera en sådan utvidgning.

Samtidigt kan konstateras att det för straffansvar krävs att finansiären i vart fall har insikt om de omständigheter som gör en resa straffbar. Det innebär att straffansvaret, även vid en utvidg- ning, är begränsat till sådana finansieringsåtgärder där det finns en insikt om att resan ytterst syftar till att på visst sätt understödja terrorism eller annan allvarlig brottslighet. Därtill kommer att det i det tidiga skede då finansieringsåtgärden vidtas, t.ex. då pengar samlas in eller tas emot, kan vara svårt att avgöra vilken typ av straffbar resa pengarna är avsedda för. Det kan därför finnas stora fördelar med att straffansvaret avseende finansiering av terrorism- resor omfattar samtliga resor som är straffbara. Trots de invänd- ningar som finns mot ett straffbeläggande av gärningar på detta tidiga stadium kan det därför vid en sammantagen bedömning anses vara motiverat att en utvidgning av straffansvaret avseende resefinansiering görs. Bestämmelsen om finansiering av resor i terrorismsyfte bör därför utvidgas till att omfatta samtliga sådana resor som enligt den nya 5 c § i rekryteringslagen föreslås vara straffbara.

Eftersom den nuvarande 5 b § rekryteringslagen av systematiska skäl föreslås betecknas 5 c §, måste hänvisningen i 3 a § finansi- eringslagen ändras.

130

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

3.8.3En utvidgning av straffansvaret för rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet

Förslag: Bestämmelsen om rekrytering i 4 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet utvidgas till att omfatta även den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att delta i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b §.

För brottet döms till fängelse i högst två år. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art.

Ansvar döms inte ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till omständighet- erna är att anse som ringa.

Skälen för förslagen

Straffansvaret för rekrytering bör utvidgas

I 4 § rekryteringslagen anges straffansvar för rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet. Den som söker förmå någon annan, i annat fall än vad som enligt 3 § utgör offentlig uppmaning, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet kan enligt bestämmelsen dömas till fängelse i högst två år. För straffansvar krävs inte att rekryteringen faktiskt leder till särskilt allvarlig brottslighet, t.ex. terroristbrott. Det är tillräckligt att den som rekryterar ”söker förmå” någon annan att begå sådan brottslighet.

131

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

Därutöver omfattar straffansvaret även den som söker förmå annan att ”annars medverka” till t.ex. terroristbrott. Det innebär att det är straffbart att rekrytera en person till att anstifta (förmå) annan att begå t.ex. särskilt allvarlig brottslighet eller gärningar som utgör medhjälp (psykiskt eller fysiskt främjande) till brott.

Genom förslag till ny straffbestämmelse i 5 b § rekryterings- lagen, se avsnitt 3.8.1, utvidgas det straffbara området utöver vad som gäller enligt bl.a. bestämmelsen om medverkan i 23 kap. brottsbalken. Även gärningar som inte kan kopplas till en konkret brottslig gärning, utan i stället på ett allmänt plan kan anses främja en terroristorganisations möjligheter att delta i en väpnad konflikt (och under dessa förhållanden medverka till att det begås t.ex. ter- roristbrott), straffbeläggs i paragrafen som ett självständigt brott.

Rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet äger av naturliga skäl rum viss tid innan sådan brottslighet begås. Särskilt när det gäller rekrytering till medverkan till sådan brottslighet kan det vid den tidpunkten vara svårt att fastställa om rekryteringen avser medverkan enligt 23 kap. brottsbalken, vilket i dag är straffbart, eller den typ av medverkan till en terroristorganisations brottsliga verksamhet som enligt förslag till ny 5 b § i rekryteringslagen straffbeläggs. Omständigheterna kring rekryteringen kan i många fall vara desamma, i vart fall om rekryteringen avser delaktighet i en grupps agerande i en väpnad konflikt. Det talar för att möjlighet- erna att bestraffa rekrytering bör vara desamma i de båda fallen. Även i det senare fallet kan rekryteringen anses öka risken för att allvarlig brottslighet (t.ex. krigsförbrytelser, brott mot mänsklig- heten, folkmord och terroristbrott) ska begås på ett sådant sätt att handlandet kan anses straffvärt. Som utvecklats i avsnitt 3.8.1 bör en terroristorganisations möjligheter att delta i en väpnad konflikt så långt som möjligt begränsas. Ett viktigt led i detta är att hindra tillflödet av personer till organisationen, vilket även motiverat bl.a. förslag till utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte och finansiering av sådana resor, se avsnitt 3.8.2. Inte sällan har den som väljer att ansluta sig till en terroristorganisation uppmanats till detta av andra, bl.a. av personer som själva inom ramen för en sådan organisation deltagit i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad kon- flikt utomlands, se avsnitt 7.2.2 i SOU 2015:63. Att hindra denna typ av rekryteringsverksamhet kan därför antas bidra till att minska det antal personer som väljer att resa till konfliktområden i avsikt

132

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

att där delta i en väpnad konflikt på det sätt som föreslås utgöra brott.

Straffansvaret för rekrytering i 4 § rekryteringslagen bör därför utvidgas till att omfatta även den som söker förmå någon annan att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt den nya 5 b § samma lag.

Straffskala m.m.

Utvidgningen av straffansvaret avseende rekrytering bör ske genom ändringar i den befintliga bestämmelsen. Därmed blir den gällande straffskalan för brottet tillämplig, dvs. fängelse i högst två år.

Om inte annat anges blir även den särskilda straffskalan för grovt brott i 6 § rekryteringslagen tillämplig, dvs. fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska enligt bestämmelsen särskilt beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera män- niskoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. Frågan är om detta kan anses lämpligt.

Det främsta skälet som talar emot att låta den strängare straff- skalan gälla även i förhållande till den utvidgning som föreslås är att det brott som det rekryteras till (nya 5 b § rekryteringslagen) inte omfattas av denna straffskala. Som beskrivits i avsnitt 3.8.1 träffas de mer allvarliga fallen av deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt i stor utsträckning av andra straffstadganden. Det maximala straff som föreslås kunna dömas ut för detta brott är alltså fängelse i två år. Rekrytering till sådan brottslighet kan som utgångspunkt anses ligga ”längre bort” från t.ex. fullbordat ter- roristbrott än vad själva deltagandet i den väpnade konflikten gör och utgör i sig en form av förstadium till sådan brottslighet. Där- med bör, som utgångspunkt, inte en strängare straffskala gälla för rekrytering till deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt än vad som gäller för själva deltagandet.

Att inte låta den föreslagna utvidgningen av rekryteringsbrottet omfattas av den strängare straffskalan riskerar å andra sidan att föra med sig svåra gränsdragningsproblem. Rekrytering till medverkan

133

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

till särskilt allvarlig brottslighet (som i dag kan bestraffas enligt den strängare straffskalan) kan i många fall äga rum samtidigt som rekrytering till den typ av deltagande i en väpnad konflikt som nu föreslås straffbeläggas. Vid den tidpunkt då rekryteringsgärningen fullbordas kan det vara svårt att skilja de olika gärningarna åt. Det är inte heller uteslutet att rekrytering till sådan verksamhet, i likhet med rekrytering till medverkan till särskilt allvarlig brottslighet, kan vara av sådant slag att den bör kunna bedömas som grov, t.ex. om gärningen ingått som ett led i en omfattande och systematisk rekryteringsverksamhet. Även om det sannolikt endast undantags- vis kan bli aktuellt att använda straffskalan för grovt brott i dessa fall föreslås därför att den ska vara tillämplig på rekrytering till sådant deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt som enligt den nya 5 b § rekryteringslagen föreslås utgöra brott.

Genom att utvidgningen av straffansvaret sker i den befintliga rekryteringsbestämmelsen blir undantaget från straffansvar i ringa fall enligt 7 § och subsidiaritetsregeln i 8 § rekryteringslagen till- lämpliga. Även detta kan anses lämpligt. Detta kräver inga lagstift- ningsåtgärder. För att göra bestämmelsen tydligare bör dock göras en redaktionell ändring genom att det införs en punktslista.

3.9Domsrätt

Förslag: Även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken döms vid svensk domstol för brott enligt för- slag till

–utvidgning av straffansvar för rekrytering i 4 § första stycket 2,

–utvidgning av straffansvar för resor i terrorismsyfte i den nya 5 c § första stycket 1 och 3,

–ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utomlands i den nya 5 b § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med hemvist i Sverige, och förslag till

–utvidgning av straffansvar för finansiering av resor i terror- ismsyfte i 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av

134

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning som befinner sig här i landet.

Skälen för förslagen

Brottsbalkens regler om domsrätt

Enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 och 3 brottsbalken är svensk dom- stol behörig att döma för brott som begåtts utomlands av svensk medborgare, av utlänning med hemvist i Sverige och av utlänning som finns i Sverige om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. Regleringen förutsätter enligt andra stycket att gärningen inte är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten (dub- bel straffbarhet) eller, om den begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat, att svårare straff än böter kan följa på gärningen.

I 3 § kompletteras dessa regler med bestämmelser som ger möj- lighet till universell jurisdiktion för vissa brott, däribland terrorist- brott och försök till sådant brott enligt terroristbrottslagen. Det- samma gäller för brott enligt lagen om straff för folkmord m.m. Universell jurisdiktion innebär att svenska domstolar har möjlighet att lagföra ett brott oavsett var det har begåtts och oavsett vem som har begått det. I sådana fall uppställs inte heller något krav på dub- bel straffbarhet.

Domsrätt över de föreslagna brotten

Av förslag till ny bestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt i 5 b § rekryteringslagen framgår att straffansvaret endast omfattar gärningar som begås utomlands. Det kan antas att gärningarna i många fall kan vara straffria där de begås. För att säkerställa att brottet är möjligt att lagföra vid svensk domstol bör det alltså inte uppställas ett krav på dubbel straffbar- het.

Som redan framgått föreslås bestämmelsen bli placerad i rekryt- eringslagen. Enligt 9 § döms det för brott enligt lagen även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken om brottet har begåtts av en svensk medborgare eller av en utlänning med

135

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

hemvist i Sverige. Bestämmelsen innebär att brotten i lagen är undantagna från brottsbalkens generella krav på dubbel straffbar- het. Därmed finns skäl att tillämpa domsrättsregeln även i förhål- lande till det föreslagna brottet i den nya 5 b § rekryteringslagen. Detta kräver inte några lagstiftningsåtgärder.

När det gäller de föreslagna utvidgningarna av rekryterings- respektive resebrottet i 4 och den nya 5 c §§ rekryteringslagen bör samma undantag från krav på dubbel straffbarhet gälla. Inte heller i detta fall krävs lagstiftningsåtgärder eftersom 9 § automatiskt blir tillämplig.

Den föreslagna utvidgningen i 3 a § finansieringslagen avseende finansiering av resor som sker i terrorismsyfte kommer att omfat- tas av bestämmelsen om domsrätt i 6 § samma lag, om inte annat anges. Det innebär att en svensk medborgare eller en person som befinner sig här kommer att kunna dömas för brottet vid svensk domstol även om det inte föreligger domsrätt enligt bestämmelserna i brottsbalken. Det uppställs alltså inte något krav på dubbel straff- barhet. Detta kan anses lämpligt och domsrättsregeln bör därför vara tillämplig även i förhållande till den föreslagna utvidgningen av straffansvaret i 3 a §. Inga lagstiftningsåtgärder är nödvändiga.

För brott som begås utomlands gäller enligt 2 kap. 5 § brotts- balken ett generellt krav på att regeringen, eller den myndighet som regeringen bemyndigat (Riksåklagaren), ska meddela tillstånd att väcka åtal.

3.10Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet

Förslag: Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hem- lig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kamera- övervakning får användas vid en förundersökning om brott enligt förslag till

–utvidgning av straffansvar för rekrytering i 4 § första stycket 2,

–utvidgning av straffansvar för resor i terrorismsyfte i den nya 5 c § första stycket 1 och 3,

–ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utomlands i den nya 5 b § lagen

136

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

(2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, och förslag till

– utvidgning av straffansvar för finansiering av resor i terror- ismsyfte i 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

Vid en förundersökning om sådana brott får ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, tas i beslag hos den miss- tänkte eller en närstående.

Undantaget från underrättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket rättegångsbalken gäller vid förundersökning om dessa brott.

Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott tillämpas på grovt brott enligt förslag till utvidg- ning av straffansvar för rekrytering i 4 § första stycket 2 och 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvar- lig brottslighet.

Skälen för förslagen

Användning av hemliga tvångsmedel vid förundersökning om terrorismrelaterad brottslighet

I 27 kap. rättegångsbalken finns bestämmelser om hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation (18 §), hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (19 §) och hemlig kameraövervakning (20 a §). För en närmare redogörelse av innebörden av respektive tvångsmedel hänvisas till prop. 2013/14:237, kapitel 4.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning kan användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brot- tets straffvärde överstiger fängelse i två år. För möjligheterna att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation gäller ett straffminimum om fängelse i sex månader. Därutöver kan dessa tvångsmedel användas vid förundersökning om vissa särskilt upp- räknade brott som inte uppfyller de krav på straffminimum eller

137

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

straffvärde som annars gäller. De brott som på detta sätt särregleras räknas upp i 27 kap. 2 § andra stycket rättegångsbalken och omfat- tar bl.a. terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, brott enligt 3 § finansieringslagen och brott enligt rekryteringslagen samt för- sök, förberedelse och stämpling till något av dessa brott om en sådan gärning är belagd med straff. Sedan den 1 april 2016 finns motsvarande möjligheter att använda de uppräknade tvångsmedlen för mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte enligt 5 a och 5 b §§ rekryteringslagen, finansiering av sådana resor och finansi- ering av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, för- beredelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet enligt 3 § första stycket 2 eller 3 a § finansieringslagen90.

De straffbestämmelser som nu föreslås motiveras av samma skäl som bestämmelserna ovan, nämligen ytterst att förhindra att bl.a. terroristbrott begås. Det är viktigt att all verksamhet med anknyt- ning till terrorism kan förebyggas och förhindras i ett så tidigt skede som möjligt. En möjlighet att ingripa tidigt mot personer som deltar i terrorismrelaterad verksamhet är således angelägen även när det gäller de nu föreslagna brotten. På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det också vara svårt att avgöra om miss- tankarna avser t.ex. förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller något av de brott som nu föreslås. Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel bör därför så långt möjligt vara desamma.

Mot denna bakgrund finns det behov av utökade möjligheter till hemliga tvångsmedel i förundersökningar även i dessa fall. Det föreslås därför att hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning får användas vid förundersökningar om brott enligt 4 § första stycket 2, de nya 5 b och 5 c §§ rekryterings- lagen och 3 a § finansieringslagen. Med hänsyn till hur rättegångs- balkens regler är konstruerade krävs det inte att det görs några lag- ändringar.

Detta innebär att det även vid en förundersökning om dessa brott är möjligt att ta ett skriftligt meddelande mellan den miss- tänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en närstående.

90 Prop. 2015/16:78, s. 58–61.

138

SOU 2016:40

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

Enligt 27 kap. 31 § första stycket rättegångsbalken ska den som är eller har varit misstänkt för brott underrättas om sådan hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning som han eller hon har utsatts för. Från huvudregeln finns i 33 § ett undantag från underrättelseskyldigheten. Det gäller bl.a. om för- undersökningen angår brott som avses i 2 § terroristbrottslagen, 3 eller 3 a § finansieringslagen eller rekryteringslagen. I linje med de förslag som lämnas angående användningen av hemliga tvångs- medel bör undantaget från underrättelseskyldigheten gälla även vid förundersökningar om de föreslagna brotten. Inte heller i detta fall krävs det någon lagändring.

Regeringen har den 12 maj 2016 beslutat att ge en utredare i uppdrag att överväga hemlig dataavläsning som ett nytt hemligt tvångsmedel91.

Användning av preventiva tvångsmedel

Hemliga tvångsmedel är under vissa begränsade förutsättningar möjliga att använda även då förundersökning om brott inte har inletts. I lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott, förkortad 2007 års lag om preventiva tvångs- medel, finns bestämmelser om möjligheten att använda hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning för att förhindra brott. Sådana tvångsmedel får användas om det med hän- syn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa i lagen angivna brott. Bland de brott som räknas upp finns terroristbrott enligt 2 § terroristbrottslagen, grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och grovt brott enligt 6 § rekryteringslagen. Till- stånd till tvångsmedel får även meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

91 Dir. 2016:36.

139

Deltagande i en väpnad konflikt utomlands …

SOU 2016:40

Avsikten med preventiv tvångsmedelsanvändning är att för- hindra sådana brott som riktas mot de allra viktigaste samhälls- värdena. Eftersom syftet i första hand är att förebygga och inte att utreda brott, kan verksamheten inte bedrivas endast utifrån brotts- anmälningar. Säkerhetspolisen måste i stället själv ha förmåga att identifiera aktörer som kan ha för avsikt att begå brott. Arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunderrättelseverksamhet.

Med beaktande av att det redan finns en utvidgad möjlighet till preventiv tvångsmedelsanvändning för grova brott med anknytning till terrorism föreslås att 2007 års lag om preventiva tvångsmedel ska vara tillämplig på rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet, grovt brott enligt förslag till 4 § första stycket 2 samt 6 § rekryt- eringslagen. Detta kräver inte några lagändringar.

Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrät- telseverksamhet, den s.k. inhämtningslagen, reglerar förutsättning- arna för bl.a. Säkerhetspolisen att hämta in övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation i sin underrättelseverksamhet. Sådan inhämtning är enligt 3 § i lagen möjlig bl.a. vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna brott, däribland grovt brott enligt 6 § rekryteringslagen. Bestämmelsen är tids- begränsad och gäller till utgången av 2016. De förslag som lämnas till utvidgning av straffansvar för bl.a. rekrytering i 4 § första stycket 2 rekryteringslagen (där straffansvar också är möjligt för grovt brott enligt 6 § samma lag), föreslås träda i kraft den 1 juli 2017, se avsnitt 7.1. Regeringen har i proposition den 12 maj 2016 lämnat förslag om att 3 § inhämtningslagen ska ha fortsatt giltighet till utgången av 201792. Om förslaget antas finns det skäl att tillämpa inhämtningslagens bestämmelser även i förhållande till den nu före- slagna utvidgningen, när brottet bedöms som grovt. Detta skulle inte kräva några lagändringar.

92 Prop. 2015/16:177.

140

4 Olovlig värvning

4.1Bakgrund

Utredningen har fått i uppdrag att överväga om straffbestämmelsen om olovlig värvning i 19 kap. 12 § brottsbalken bör förtydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt, och i så fall lämna de för- slag till lagändringar som behövs.

En bestämmelse om olovlig värvning förekommer redan i 1864 års strafflag och infördes ursprungligen för att bevara tillgången till krigsdugligt manskap inom riket. Detta syfte anses emellertid sedan länge ha trängts i bakgrunden. Bestämmelsen har i stället motiverats av en önskan att undvika de utrikespolitiska förvecklingar som kan uppstå om värvning till t.ex. främmande makts styrkor äger rum i Sverige. Vidare fyller bestämmelsen en funktion genom att Sverige därigenom uppfyller de förpliktelser som följer av 1907 års kon- vention angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig, även benämnd V:e Haagkon- ventionen. Enligt konventionens artikel 4 får stridande styrkor inte sättas upp och värvningsbyråer inte öppnas på en neutral makts landområde till förmån för de krigförande. Av artikel 5 följer ett krav på att en stat ska beivra sådana handlingar om de begås på statens territorium. Däremot har staten enligt artikel 6 inte något ansvar för det fall enstaka individer lämnar landet och ställer sig till förfogande för en krigförande parts tjänst.

Vad som närmare kan avses med begreppet värvning till krigs- tjänst behandlas i avsnitt 4.4.1. Kort kan det beskrivas som värv- ning till tjänst i en verksamhet av militär karaktär som har ett naturligt samband med deltagande i en väpnad konflikt och som sker i organiserad form. I förhållande till tiden vid bestämmelsens tillkomst ser sådan värvningsverksamhet av naturliga skäl annor- lunda ut nu. De väpnade konflikter som personer värvas till i dag är

141

Olovlig värvning

SOU 2016:40

i allt väsentligt icke-internationella. Som beskrivs i avsnitt 3.5.1 innebär detta att den väpnade konflikten äger rum mellan en stat och en eller flera väpnade grupper eller mellan väpnade grupper, däremot inte mellan stater. I helt övervägande antal fall avser värv- ningen krigstjänst som utförs inom en väpnad grupp och inte för en främmande makt (stat). I vissa fall kan en eller flera av de väpnade grupperna som agerar i en sådan konflikt anses utgöra en terroristorganisation, dvs. en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, se avsnitt 3.2.1. Ett exempel på detta är den våldsbejakande islamist- iska gruppen Daesh. Den som värvats till att tillsammans med en sådan grupp delta i en väpnad konflikt begår inte sällan brott i sam- band med sitt deltagande, t.ex. krigsförbrytelser och terroristbrott, se avsnitt 3.7.1. I vissa fall kan det även vara fråga om folkmord, brott mot mänskligheten, brott enligt brottsbalken eller osjälvständiga former av något av dessa brott. I avsnitt 3.8.1 föreslås också att det införs en ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utomlands för en terroristorganisation.

Värvning till denna typ av tjänstgöring sker också i allt väsent- ligt på andra sätt och genom andra kanaler i dag än vad som var fallet när bestämmelsen om olovlig värvning tillkom, då det bl.a. förekom att värvning skedde genom undertecknande av särskilda värvningskontrakt1. Den typ av verksamhet som kan beskrivas som värvning till krigstjänst kan i dag ha samband med en religiös ideo- logi, främst islamistisk extremism, och den kan t.ex. äga rum i lokaler och på mötesplatser för religiöst utövande eller andra typer av samlingslokaler med religiös anknytning. Värvning förekommer också i samband med privata sammankomster i bostäder eller inom föreningslivet. Som ett led i verksamheten sprids i vissa fall pro- paganda och religiösa budskap genom internet, t.ex. på särskilda webbplatser, bloggar och i sociala medier. Det förekommer också att särskilda propagandafilmer där människor uppmanas att ansluta sig till den kamp som en viss grupp bedriver spelas in och distribue- ras, bl.a. över internet. Den faktiska värvningen eller rekryteringen sker emellertid mer sällan på detta sätt utan främst genom fysiska

1 NJA II 1948 s. 278–280.

142

SOU 2016:40

Olovlig värvning

kontakter mellan personer2. Ofta ges också praktisk eller eko- nomisk hjälp till den som värvas. Det kan t.ex. vara fråga om hjälp med att resa till det land där krigstjänsten ska utföras.

Enligt direktiven kan det mot denna bakgrund ifrågasättas om bestämmelsen om olovlig värvning har en ändamålsenlig utform- ning. Frågan om dess territoriella tillämplighet och straffskalans utformning behöver enligt direktiven också övervägas.

4.2Gällande rätt

4.2.1Olovlig värvning

Den som utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främ- mande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst eller förmår folk att olovligen bege sig ur riket för att ta sådan tjänst kan enligt 19 kap. 12 § brottsbalken dömas för olovlig värvning.

Rekvisitet folk i bestämmelsen torde innebära att värvning av enstaka individer inte är straffbart3. Med begreppet krigstjänst av- ses inte endast väpnade konflikter mellan stater i egentlig mening. Även tjänst i en upprorsarmé eller annars i inbördeskrig (jfr icke- internationell väpnad konflikt) träffas av bestämmelsen. Bestäm- melsen omfattar också med krigstjänst jämförlig tjänst, t.ex. anställning vid gendarmeri eller andra ”polistrupper”. Vad som närmare avses med begreppet krigstjänst utvecklas i avsnitt 4.4.1.

Vidare omfattar bestämmelsen den som förmår folk att olov- ligen bege sig ur landet för att ta främmande krigstjänst eller där- med jämförlig tjänst. Genom kravet på att personerna olovligen ska bege sig från Sverige torde ligga att någon sorts reseförbud ska finnas4.

Det krävs inte att den som värvar handlar på uppdrag av en främmande makt eller i samarbete med någon som företräder en sådan makt. Det har inte heller någon betydelse om den som värvar eller den som värvas handlar av ideella skäl5.

2SOU 2015:63 s. 49–53.

3Berggren m.fl., Brottsbalken (maj 2016, Zeteo), kommentar till 19 kap. 12 § brottsbalken.

4NJA II 1948 s. 278–280.

5Berggren m.fl., Brottsbalken (maj 2016, Zeteo), kommentar till 19 kap. 12 § brottsbalken.

143

Olovlig värvning

SOU 2016:40

För straffansvar krävs att gärningen begås i Sverige. Bestäm- melsen är således territoriellt begränsad.

Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om riket är i krig, fängelse i högst två år. För att åtal ska få väckas krävs enligt 19 kap. 16 § brottsbalken regeringens förordnande.

4.2.2Rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet

Som beskrivits i avsnitt 4.1 kan den krigstjänst som personer värvas till i dag innefatta gärningar som enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet, förkortad rekryter- ingslagen, utgör särskilt allvarligt brottslighet, t.ex. terroristbrott. Det innebär att bestämmelsen om rekrytering i lagens 4 § kan vara relevant i sammanhanget. Den som söker förmå någon annan, i annat fall än vad som enligt 3 § utgör offentlig uppmaning, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet kan enligt bestämmelsen dömas för rekrytering.

För straffansvar enligt bestämmelsen krävs inte att rekryter- ingen leder till att särskilt allvarlig brottslighet, t.ex. terroristbrott, faktiskt begås. Det är tillräckligt att personen ”söker förmå” annan att begå ett sådant brott. Vidare omfattar straffansvaret den som söker förmå annan att ”annars medverka till” t.ex. terroristbrott. Det innebär att det bl.a. är straffbart att rekrytera en person som i sin tur ska anstifta en annan person att denne ska begå eller med- verka till t.ex. terroristbrott.

I avsnitt 3.8.3 föreslås att straffansvaret för rekrytering utvidgas till att omfatta den som medverkar till särskilt allvarlig brottslighet (förslag till 4 § första stycket 1). Vidare föreslås straffansvaret ut- vidgas till att omfatta den som rekryterar en person för att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt för- slag till ny 5 b § rekryteringslagen (förslag till 4 § första stycket 3). Därmed föreslås alltså straffansvaret omfatta rekrytering av en person till ett sådant deltagande i en väpnad konflikt varigenom denne bidrar till, underlättar eller annars medverkar till en terroristorganisations möjligheter att delta i konflikten.

Straffet för rekrytering enligt 4 § rekryteringslagen är fängelse i högst två år. Om brottet är grovt är straffet fängelse i lägst sex

144

SOU 2016:40

Olovlig värvning

månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska enligt 6 § samma lag särskilt beaktas om det avsett särskilt all- varlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om det ingått som ett led i en verk- samhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art.

Straffbestämmelsen är inte nationellt begränsad, dvs. rekryter- ingsgärningen kan begås utanför Sverige och utgör även i dessa fall brott6. Svensk domstol har enligt 9 § rekryteringslagen behörighet att döma över brottet även när det begås utomlands av en svensk medborgare eller en person som har hemvist här. Det uppställs alltså inget krav på dubbel straffbarhet i dessa fall.

4.3Utländsk rätt

4.3.1Danmark

Enligt straffeloven § 102 bestraffas den som under krig eller ockupation bistår fienden med råd eller dåd eller till förmån för främmande fientliga intressen förråder den danska statens eller dess allierades stridsduglighet med fängelse i högst sexton år. Som bistånd till fienden anges bl.a. att värva till tjänstgöring i fientlig krigs- eller ockupationsmakts väpnade styrka eller till anslutning till sådan makts militära eller polisiära kår eller liknande kår eller organisation.

Bestämmelsen omfattar även värvning till en fientlig krigsmakts stödfunktioner som t.ex. medicinsk eller religiös tjänstgöring. Där- emot framstår det som mer oklart vad som avses med kravet på att gärningen ska begås ”under krig”. Det kan ifrågasättas om bestäm- melsen är tillämplig i de fall den väpnade konflikten (kriget) inte riskerar att äga rum på danskt territorium. Det är vidare oklart om bestämmelsen kan tillämpas på en icke-internationell väpnad kon- flikt där Danmark (eventuellt tillsammans med andra stater) utgör en av parterna och motparten är en eller flera väpnade grupper7.

6Prop. 2009/10:78, s. 45 och 60.

7L 24, Forslag til ændring af straffeloven (Tilslutning til fjendtlig væbnet styrke), samling 2015-16, s. 3 och 4.

145

Olovlig värvning

SOU 2016:40

Vidare finns i straffeloven § 128 ett generellt förbud mot värv- ning till främmande krigstjänst i Danmark. I en proposition som Justitsministeriet den 4 maj 2016 överlämnade till folketinget före- slås att begreppet ”krigstjänst” ersätts med ”väpnad styrka”. Där- igenom tydliggörs att straffbestämmelsen även omfattar värvning till icke-statliga väpnade styrkor8. Straffet är böter eller fängelse i högst två år.

Sedan december 2015 är det enligt straffeloven § 101 a straffbart för en dansk medborgare eller person bosatt i Danmark att ansluta sig till en väpnad styrka tillhörande en part som deltar i en väpnad konflikt där Danmark är motpart. Det krävs att det vid tidpunkten för anslutningen föreligger en väpnad konflikt, internationell eller icke-internationell, och anslutningen måste avse en väpnad statlig styrka eller väpnad icke-statlig grupp i en sådan konflikt.

Enligt paragrafens andra stycke omfattar straffansvaret även den som värvar en sådan person till en väpnad styrka under de i första stycket angivna omständigheterna samt den som offentligt upp- manar en sådan person att ansluta sig på det sätt som enligt första stycket är straffbart. Straffet för brott enligt detta andra stycke är fängelse i högst tio år eller, under särskilt försvårande omständig- heter, högst sexton år.

Vidare har straffbestämmelser som tar sikte på terrorismhand- lingar relevans. Dessa finns beskrivna i avsnitt 6.2 i SOU 2015:63, vartill hänvisas. I sammanhanget kan bestämmelsen om värvning i straffeloven § 114 c lyftas fram särskilt. Enligt denna är det straff- bart att värva en person till att begå eller främja en terrorismhand- ling (enligt § 114 eller § 114 a). I dessa fall kan dömas till fängelse i högst tio år, eller om det finns särskilt försvårande omständigheter, till fängelse i högst sexton år. Det är vidare straffbart att värva någon till finansiering av terrorism (§ 114 b) eller att ansluta sig till en grupp eller sammanslutning för att främja att gruppen eller sam- manslutningen begår terrorismhandlingar eller finansierar terrorism samt, enligt sista stycket i bestämmelsen, att låta sig värvas till att begå terrorismhandlingar (enligt § 114 eller § 114 a). I dessa fall kan dömas till fängelse i högst sex år. Enligt ovan nämnda pro-

8 L 187, Forslag til lov om ændring af straffeloven og om ophævelse af Lov, hvorved det forbydes fra dansk Territorium at understøtte krigsførende Magter (Væbnede konflikter i udlandet m.v.).

146

SOU 2016:40

Olovlig värvning

position föreslås emellertid att straffskalan för att låta sig värvas till terrorism skärps. Om värvningen avser anslutning till en väpnad styrka ska straffet enligt förslaget kunna bestämmas till fängelse i tio år, eller vid särskilt försvårande omständigheter, sexton år. Som särskilt försvårande omständigheter anses att den värvade har del- tagit i stridshandlingar.

4.3.2Norge

Om rekrytering eller värvning avser en väpnad styrka som kan anses utgöra en terroristorganisation kan straffansvar vara aktuellt enligt straffeloven §§ 133, 136 a och 136 b. Rekrytering eller värv- ning kan också bestraffas som medverkan, stämpling (ingående av förbund) eller uppvigling till t.ex. mord.

Vidare kan enligt straffeloven § 128 den som i Norge bildar en privat organisation av militär karaktär eller rekryterar medlemmar till eller ger ekonomiskt eller annat materiellt stöd till en sådan organisation bestraffas med böter eller fängelse i högst tre år. Det- samma gäller den som i Norge rekryterar någon till militär verk- samhet för främmande stat.

Den 18 december 2015 överlämnade Justis- og beredskaps- departementet en proposition med förslag till ändringar i straffe- loven9. Där lämnas bl.a. förslag till en ny straffbestämmelse, § 146, enligt vilken den som rekryterar någon till deltagande i sådan olov- lig militär verksamhet som omfattas av § 145, se avsnitt 3.4.2, ska kunna bestraffas med fängelse i högst tre år. Bestämmelsen avser att komplettera § 128 och tar därmed sikte på rekrytering till militär verksamhet utomlands för en icke-statlig väpnad styrka, förutsatt att den kan anses som olovlig enligt § 145.

Den nya straffbestämmelsen föreslås träda ikraft den dag kungen bestämmer.

9 44 L (2015-2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.).

147

Olovlig värvning

SOU 2016:40

4.3.3Finland

I finsk strafflag finns ingen särskild bestämmelse som avser rekryt- ering till militär verksamhet i väpnade konflikter. Däremot kan bestämmelsen i 34 a kap. 4 c § strafflagen om rekrytering till ter- roristbrott ha viss relevans i sammanhanget. Enligt bestämmelsen är det straffbart att – i avsikt att främja brottslig verksamhet enligt 1 eller 2 § (brott som begåtts i terroristiskt syfte eller förberedelse till sådant brott) eller med vetskap om att verksamheten främjas – grunda eller organisera en terroristgrupp eller värva eller försöka värva medlemmar till en terroristgrupp eller annars värva personer för att begå ett terroristbrott som avses i 1 eller 2 §.

4.4Överväganden och förslag

4.4.1Straffansvaret för olovlig värvning bör utvidgas och moderniseras

Förslag: Straffbestämmelsen om olovlig värvning i 19 kap. 12 § brottsbalken utvidgas till att även omfatta värvning av en enstaka person.

Bestämmelsen förtydligas och moderniseras.

Bedömning: Straffansvaret bör även fortsättningsvis vara begränsat till gärningar som begås i Sverige.

Skälen för förslagen och bedömningen

Vad avses med ”krigstjänst”?

Vad som avses med begreppet krigstjänst i bestämmelsen om olov- lig värvning i 19 kap. 12 § brottsbalken behandlas endast i mycket begränsad omfattning i förarbetena. Av brottsbalkskommentaren framgår dock att krigstjänst inte förutsätter krig mellan stater. Även tjänst i en upprorsarmé eller i övrigt vid ett inbördeskrig omfattas. Begreppet ”inbördeskrig” förklaras inte närmare men det bör kunna jämställas med vad som inom den internationella humanitära rätten betecknas som icke-internationell väpnad kon-

148

SOU 2016:40

Olovlig värvning

flikt, se avsnitt 3.5.1. Det innebär att bestämmelsen kan anses om- fatta värvning till krigstjänst som utövas för främmande statliga väpnade styrkor (i internationella och icke-internationella väpnade konflikter) och för väpnade grupper (i icke-internationella väpnade konflikter).

Därutöver omfattar straffansvaret värvning till ”med krigstjänst jämförlig tjänst”, varmed avses t.ex. anställning vid gendarmeri eller andra polistrupper, däremot inte anställning vid krigsindustri10. De angivna exemplen antyder att den med krigstjänst jämförliga tjänsten bör utövas inom någon form av statlig verksamhet.

Det ges däremot ingen ledning i frågan vilken typ av gärningar som utgör krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. En möjlig tolk- ning utifrån ordalydelsen kan vara att det som avses är tjänstgöring i en verksamhet av militär karaktär som har ett naturligt samband med deltagande i en väpnad konflikt (krig) och som organiserats med en tydlig struktur och någon form av befälsordning. För att anses tjänstgöra i en sådan verksamhet torde sannolikt krävas att personen på ett mer varaktigt sätt kan anses tillhöra organisationen (tar tjänst) och där tilldelas uppgifter som utgör en del av dess verksamhet. Däremot kan inte rimligen krävas att det redan vid värvningstillfället är klart vilken konkret arbetsuppgift eller funkt- ion den värvade är tänkt att få inom organisationen. De närmare detaljerna kring tjänstgöringen bör därför kunna bestämmas när personen kommit på plats. Det bör inte heller krävas att den värv- ade får någon form av ekonomisk ersättning för sin tjänstgöring. Med denna tolkning av vad som avses med begreppet krigstjänst kan straffansvaret omfatta värvning såväl av personer som deltar i konkreta stridshandlingar som personer som i stället tilldelas andra uppgifter som utgör en naturlig del av denna typ av verksamhet och understödjer denna, t.ex. underrättelseverksamhet, materielförvalt- ning eller transport, förutsatt att uppgifterna utförs inom ramen för en väpnad styrka eller väpnad grupp som kan anses uppfylla vissa krav på organisation och struktur. På motsvarande sätt bör krävas att de gärningar som kan anses utgöra ”med krigstjänst jämförlig tjänst” ingår som ett naturligt led i den typ av verksamhet

10 SOU 1944:69 s. 148 och Berggren m.fl., Brottsbalken (maj 2016, Zeteo), kommentar till 19 kap. 12 § brottsbalken.

149

Olovlig värvning

SOU 2016:40

som nämnts som exempel i avsnitt 4.2.1 (gendarmeri eller andra ”polistrupper”).

Värvning till annan verksamhet som i och för sig kan ha sam- band med en väpnad konflikt, t.ex. humanitär biståndsverksamhet till förmån för civila eller sjukvård där även de som deltar i den väpnade konflikten vårdas, skulle därmed falla utanför straffansvaret.

Straffansvaret för olovlig värvning bör utvidgas till att även omfatta värvning av enstaka personer

Som framgår av avsnitt 4.2.1 krävs för straffansvar att den olovliga värvningen avser folk. Därmed torde straffbestämmelsen vara begränsad till värvning som riktar sig mot flera personer, alltså närmast någon form av mer omfattande värvningsverksamhet. Av- gränsningen kan möjligen ha sin förklaring i de ursprungliga skälen för bestämmelsen, nämligen att säkra försörjningen av krigsdugligt manskap till det svenska försvaret.

Den typ av värvningsverksamhet som straffbestämmelsen tycks ha tagit sikte på vid tillkomsten förekommer i princip inte längre och det ursprungliga syftet med bestämmelsen har sedan länge förlorat sin betydelse. I vilken omfattning värvning till krigstjänst över huvud taget förekommer i Sverige i dag är det svårt att med säkerhet uttala sig om. Av de begränsade uppgifter som finns, bl.a. från Säkerhetspolisen, framgår dock att den typ av handlande som skulle kunna anses utgöra värvning till sådan tjänst i de flesta fall riktar sig mot en eller ett fåtal personer, se avsnitt 4.1. Det torde endast i undantagsfall vara fråga om värvning av så många personer att rekvisitet folk skulle kunna anses uppfyllt. Såvitt framgår av refererad rättspraxis har bestämmelsen inte heller vid något tillfälle använts. Kravet på att den olovliga värvningen ska avse folk utgör därmed ett hinder för att straffbestämmelsen på ett effektivt sätt ska kunna tillämpas på den typ av handlande som i dag skulle kunna beskrivas som värvning till krigstjänst.

För straffansvar för rekrytering enligt 4 § rekryteringslagen, se avsnitt 4.2.2, uppställs inget krav på att gärningen ska rikta sig mot fler än en person. Som berörts i avsnitt 4.1 kan den krigstjänst som utförs för eller inom en sådan grupp som genom sitt handlande definieras som en terroristorganisation bestå av gärningar som ut- gör t.ex. terroristbrott, medverkan till sådan brottslighet eller sådant

150

SOU 2016:40

Olovlig värvning

deltagande i stridsrelaterad verksamhet utomlands som enligt förslag till ny 5 b § samma lag straffbeläggs. Det innebär att gärningar som i dag kan beskrivas som värvning till krigstjänst, och som i något avseende kan anses bidra till terrorism, i många fall kan bestraffas som rekrytering enligt förslag till ny lydelse av 4 § rekryterings- lagen.

Värvning av enstaka personer till främmande krigstjänst som sker i Sverige utan regeringens tillstånd bör emellertid inte heller i andra fall vara tillåtet. Som beskrivs i avsnitt 4.1 har förbudet mot olovlig värvning på senare tid motiverats av vikten av att undvika utrikespolitiska förvecklingar och bevara vänskapliga relationer till andra stater. Många av de personer som bl.a. genom stridshand- lingar deltar i den pågående väpnade konflikten i Syrien och Irak är tillresta från andra länder, bl.a. Sverige. Det finns inga uppgifter om i vilken utsträckning dessa personer har värvats till sådan verksam- het eller tjänst, men det kan inte uteslutas att i vart fall en del av dem som rest från Sverige har varit föremål för någon form av värv- ning. Även i de fall värvningen avser krigstjänst i andra väpnade grupper än de som genom sitt handlande kan definieras som en terroristorganisation kan det, om värvningen tillåts, finnas en risk för att Sveriges utrikespolitiska relationer påverkas. Flera värvare kan också sammantaget, men inte nödvändigtvis var för sig, värva ett större antal personer. Det talar för att en utvidgning av straff- ansvaret bör ske till att omfatta värvning av enstaka personer. En sådan utvidgning hindras inte heller av reglerna inom den humanitära rätten då förbudet inte påverkar individens rätt att själv välja att delta i en väpnad konflikt.

Med en sådan utvidgning skulle bestämmelsen om olovlig värv- ning, vid sidan om möjligheterna att döma för rekrytering enligt 4 § rekryteringslagen, kunna bidra till att rekrytering till krigstjänst inte äger rum i Sverige.

Sammanfattningsvis bör därför straffansvaret för olovlig värv- ning utvidgas till att omfatta även den som värvar en enstaka person till krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst.

151

Olovlig värvning

SOU 2016:40

För straffansvar bör fortfarande krävas att den olovliga värvningen sker i Sverige

Straffbestämmelsen om olovlig värvning är territoriellt begränsad, dvs. det krävs att värvningen sker i Sverige. Som redan konstaterats sker värvning till krigstjänst på ett annat sätt i dag än vad som var fallet vid bestämmelsens tillkomst. Även om det inte är uteslutet är det t.ex. knappast aktuellt med undertecknande av formella värv- ningskontrakt. Detta är å andra sidan inte heller något som krävs enligt straffbestämmelsens ordalydelse. För straffansvar bör det vara tillräckligt att en överenskommelse (avtal) om att delta i främ- mande krigstjänst träffas mellan den som värvar och den värvade. Detta kan ske på olika sätt. I de flesta fall ingås avtal sannolikt genom en muntlig överenskommelse mellan personer som träffas. I dessa fall krävs enligt bestämmelsen att personerna befinner sig i Sverige. Om överenskommelsen träffas genom en kontakt över internet krävs endast att någon del av värvningsgärningen äger rum i Sverige, t.ex. att den som värvas eller den som värvar befinner sig här.

Frågan är om ansvar för olovlig värvning bör utsträckas till att även omfatta gärningar som i sin helhet begås utomlands. I direktiven för utredningen ingår att utreda detta.

En grundläggande förutsättning för en sådan utvidgning är att det kan anses finnas ett svenskt intresse av lagföring i dessa fall. Ett exempel skulle kunna vara att svenska medborgare värvar utlän- ningar utomlands. Detta förekommer sannolikt inte i någon större omfattning. Det kan också ifrågasättas om en sådan gärning kan anses strida mot bestämmelsens huvudsakliga skyddsintresse, näm- ligen att värna Sveriges utrikespolitiska relationer. Även om en stat som utgångspunkt kan anses ha ett ansvar för sina medborgares agerande påverkas såväl skyldigheten som möjligheten till lagföring av gärningar som begås utanför det egna territoriet av respekten för andra staters suveränitet (vilket bl.a. innebär att varje stat råder över vad som ska vara olagligt inom det egna territoriet). Detta kommer även till uttryck i kravet på dubbel straffbarhet, dvs. att en gärning som huvudregel ska vara straffbar även där den begås för att svensk domstol enligt 2 kap. 2 § brottsbalken ska ha domsrätt bl.a. över de egna medborgarna. Detta krav gäller även i fråga om olovlig värvning. Det kan alltså ifrågasättas om olovlig värvning som begås utomlands bör utgöra ett svenskt brott.

152

SOU 2016:40

Olovlig värvning

Vidare kan konstateras att ansvaret för olovlig värvning avser all form av värvning till krigstjänst. För vilken väpnad styrka eller väpnad grupp som krigstjänsten ska utföras saknar alltså betydelse för straffansvaret. Om värvningen avser krigstjänst för en grupp som kan anses utgöra en terroristorganisation kan den, som nämnts, i många fall bestraffas enligt bestämmelsen om rekrytering i förslag till ny lydelse av 4 § rekryteringslagen. Möjligheterna att tillämpa denna bestämmelse är i ett avseende vidare än vad som gäller för olovlig värvning. För rekryteringsansvar kan det vara tillräckligt att en person rekryteras till att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands på ett sådant sätt som föreslås straff- beläggas enligt den nya 5 b § samma lag (dvs. även inom ramen för en mindre sammanslutning av personer), medan det för olovlig värvning krävs att det är fråga om värvning till krigstjänst, se vad som tidigare anförts beträffande innebörden av detta begrepp. Rekryteringsbrottet är inte heller territoriellt begränsat och svensk domstol kan döma över brottet utan krav på dubbel straffbarhet om gärningen begås av en svensk medborgare eller en person som är bosatt här. Det innebär att värvningsgärningar, som genom sin koppling till terrorism kan anses särskilt straffvärda, i allt väsentligt kommer att kunna bestraffas även om de sker utomlands. Behovet av att därutöver kunna lagföra olovlig värvning som begås utom- lands måste anses vara begränsat. För straffansvar bör det därför alltjämt krävas att gärningen begås i Sverige. Någon utvidgning av straffbestämmelsen i detta avseende bör inte göras.

I sammanhanget kan det erinras om att det enligt 19 kap. 16 § brottsbalken krävs att regeringen beslutat om åtalsförordnande för att åtal ska kunna väckas, även om gärningen begås i Sverige. I vilken omfattning det kan anses lämpligt att regeringen prövar frågor om åtalsförordnande är föremål för en översyn och frågan bereds inom regeringskansliet (SOU 2002:98 och Ds 2014:13). Det kan finnas anledning att inom ramen för det arbetet även se över om det alltjämt kan anses motiverat att regeringen prövar frågan om åtalsförordnande avseende åtal för olovlig värvning.

153

Olovlig värvning

SOU 2016:40

Straffbestämmelsen behöver moderniseras

Som behandlats i föregående avsnitt är straffbestämmelsen territori- ellt begränsad och träffar endast gärningar som begås i Sverige. Under finsk-ryska vinterkriget i slutet av 1930-talet och under andra världskriget förekom det att detta territoriella krav kringgicks genom att personer förmåddes lämna landet för att underteckna särskilda värvningskontrakt utomlands11. Som en följd av detta utvidgades straffbestämmelsen i slutet av 1940-talet till att omfatta även den som förmår folk att olovligen bege sig ut ur riket för att ta krigstjänst. Av förarbetena framgår att personerna som lämnar landet i dessa fall måste ha gjort det olovligen, dvs. i strid med någon form av utreseförbud som kan meddelas i administrativ ordning12.

I föregående avsnitt har konstaterats att det för straffansvar är tillräckligt att en överenskommelse om värvning träffats i Sverige. Det är alltså inte nödvändigt, och sannolikt även ovanligt, att värv- ning sker genom att formella avtal undertecknas. Det finns därmed inte längre något behov av en särskild reglering som omfattar den som förmår, dvs. övertalar eller kommer överens med, en person att denne ska lämna landet för att utomlands låta sig värvas. Värv- ning bör i merparten av dessa fall anses ha skett i Sverige redan genom överenskommelsen om att lämna landet i syfte att delta i krigstjänst. Som tidigare anförts kan det inte rimligen krävas att detaljerna kring tjänstgöringen är klara redan vid värvningstillfället. För straffansvar bör det vara tillräckligt att det finns en överens- kommelse om att personen ska utföra krigstjänst. I kravet på att det ska vara fråga om krigstjänst ingår dock att vissa närmare detaljer kring tjänstgöringen måste vara klarlagda, t.ex. om den styrka eller grupp som tjänstgöringen ska utföras för kan anses vara tillräckligt organiserad.

Därutöver kan det ifrågasättas om det i dag finns rättsliga förut- sättningar för att uppfylla kravet på att den som lämnar landet ska ha gjort det olovligen. Vad som avses med ”utreseförbud meddelat i administrativ ordning” framgår inte av förarbetena. Dock kan kon- stateras att någon sådan möjlighet att meddela reseförbud inte finns i dag. För detta skulle krävas lagstiftningsåtgärder. Av 2 kap.

11SOU 1944:69 s. 148 och 149.

12NJA II 1948 s. 278–280.

154

SOU 2016:40

Olovlig värvning

8 § regeringsformen, förkortad RF, följer att den som är svensk medborgare är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Denna rättighet får enligt 2 kap. 20 § RF begränsas endast genom lag och endast för att tillgodose de särskilda ändamål som anges i 2 kap. 21 § RF. Motsvarande rättighet finns i artikel 2.2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet- erna, som anger att var och en är fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget. Inskränkningar i denna frihet får enligt artikel 2.3 i proto- kollet endast ske genom lag och under vissa särskilda förutsätt- ningar. Exempel på sådan lagstiftning är lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt som kan medföra vissa inskränkningar i rörelsefriheten för totalförsvarspliktiga. Mot bakgrund av vad som anförts i fråga om behov finns det inte skäl att i detta sammanhang överväga några lagstiftningsåtgärder.

Således finns det i dag varken behov av eller förutsättningar för att tillämpa den del av straffbestämmelsen som träffar den som förmår folk att olovligen bege sig ur riket för att ta krigstjänst. I den delen kan bestämmelsen anses föråldrad och bör moderniseras genom att detta led i bestämmelsen tas bort. Bestämmelsens orda- lydelse bör även i övrigt moderniseras.

4.4.2Straffet för olovlig värvning bör skärpas

Förslag: Straffmaximum för olovlig värvning höjs från fängelse i högst sex månader till fängelse i högst ett år.

Bedömning: Straffskalan för brott som begås när Sverige är i krig bör vara oförändrad.

Skälen för förslaget och bedömningen

Straffmaximum för olovlig värvning bör höjas till ett år

Straffskalan för olovlig värvning, när brottet begås då Sverige inte befinner sig i krig, är böter eller fängelse i högst sex månader.

Straffbestämmelsen avser att förhindra att det här i Sverige värvas till en verksamhet som visserligen i sig inte är otillåten, men

155

Olovlig värvning

SOU 2016:40

som i grunden innebär att människor skadas och utsätts för lid- ande. Med den utgångspunkten kan ifrågasättas om det är till- räckligt att det maximala straff som kan dömas ut är fängelse i sex månader. Detta kan också i jämförelse med straffmaximum för rekrytering enligt 4 § rekryteringslagen, som är fängelse i högst två år och där också en grov straffskala kan tillämpas, anses lågt. Även i de fall värvning inte avser krigstjänst som har ett sådant samband med terrorism att ansvar enligt rekryteringslagen kan bli aktuellt, kan det finnas gärningar med ett straffvärde som närmar sig nuvar- ande straffmaximum eller rent av kan anses högre än detta. Som exempel kan nämnas att värvningsverksamheten bedrivits på ett systematiskt sätt och i stor omfattning. Det är angeläget att straff- skalan möjliggör en adekvat påföljd även i de allvarligaste fallen av olovlig värvning. Det finns därför ett behov av att höja straffmaxi- mum för brottet från fängelse i sex månader till fängelse i ett år. En sådan höjning kan vid en jämförelse med nyss nämnda straffskala för rekrytering i 4 § rekryteringslagen anses välavvägd med hänsyn till att olovlig värvning även fortsättningsvis generellt sett bör anses ha ett lägre straffvärde än sådan rekrytering. Ansvar för olovlig värvning träffar all form av värvning (som uppfyller rekvisiten i bestämmelsen), medan det för straffansvar för rekrytering enligt rekryteringslagen krävs att det finns en avsikt att söka förmå en person att på visst sätt medverka till t.ex. terroristbrott. Därmed är bestämmelserna i vissa fall överlappande. Det som skiljer dem åt är bl.a. det yttersta syftet med rekryteringsgärningen, som också generellt sätt gör rekrytering till terrorism mer straffvärd.

Som redan konstaterats saknar det betydelse för frågan om straffansvar vilken väpnad styrka eller väpnad grupp som krigs- tjänstens ska utföras för. Mot den bakgrunden kan straffansvaret i vissa fall även omfatta gärningar som kan anses ha ett begränsat straffvärde. Straffskalan bör därför även i fortsättningen innehålla böter. Det finns inte heller skäl att ändra straffskalan för olovlig värvning som begås då riket är i krig.

Således föreslås att straffmaximum för olovlig värvning, då Sverige inte är i krig, höjs till fängelse i högst ett år.

156

5Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg och av brott på den internationella civila luftfartens område

5.1Allmänt om överenskommelserna

Inledning

Frågor om luftfartens säkerhet hanteras på det internationella planet av FN:s fackorgan International Civil Aviation Organization, förkortat ICAO och på svenska benämnt Internationella civila luftfartsorganisationen. Organisationen har bl.a. till uppgift att verka för att medlemsstaterna ska samarbeta i syfte att uppnå en säker och välordnad utveckling av den internationella civila luft- farten och för att internationell lufttrafik kan anordnas under lika förutsättningar och bedrivas ändamålsenligt, säkert och ekonomiskt. ICAO arbetar ständigt med att utveckla principer, normer och rekommendationer av teknisk och flygoperativ natur för att öka säkerheten och effektiviteten i luftfartssystemet. Som ett led i detta arbete utarbetas internationella fördrag på luftfartens område.

Inom ICAO antogs år 1963 en konvention om brott och vissa andra handlingar som har begåtts ombord på luftfartyg, benämnd Tokyokonventionen. Konventionen reglerar huvudsakligen befäl- havares, besättningsmedlemmars och passagerares skyldigheter och befogenheter i samband med brott ombord eller för upprätthål-

157

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN … SOU 2016:40

lande av ordning och säkerhet ombord. I konventionen finns också bestämmelser om vad en konventionsstat har att iaktta i fall av olaga besittningstagande. Sverige tillträdde konventionen år 1966 (SÖ 1967:40, prop. 1966:159) och konventionen trädde i kraft i december 1969.

Med anledning av de ökade problem med flygkapningar som upp- kom under 1960-talet antogs år 1970 konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, benämnd Haagkonvent- ionen. Konventionen innebär en förpliktelse för stater att straff- belägga kapningsbrott med stränga straff och att uppfylla vissa för- pliktelser i fråga om bl.a. domsrätt, åtal och utlämning beträffande sådana brott. Sverige ratificerade konventionen i juli 1971 (SÖ 1971:17, prop. 1971:92). I samband med ratificeringen infördes en särskild straffbestämmelse om kapning av luftfartyg i 13 kap. 5 a § brottsbalken. Vidare utsträcktes svensk domstols behörighet till att omfatta detta brott utan krav på dubbel straffbarhet (numera 2 kap. 3 § första stycket 6 brottsbalken). Konventionen trädde i kraft i oktober samma år. Den finns intagen på engelska och svenska i bilaga 3.

Vidare antogs år 1971 konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, benämnd Montrealkonvent- ionen. Genom konventionen förpliktas statsparterna att belägga sabotage och liknande brott mot den civila luftfartens säkerhet med stränga straff. Konventionen innehåller också förpliktelser bl.a. i fråga om domsrätt, åtal och utlämning med anledning av sådana brott. Montrealkonventionen trädde i kraft i januari 1973 och Sverige ratificerade konventionen i juni samma år (SÖ 1973:48, prop. 1973:92). I samband därmed infördes en särskild straff- bestämmelse om luftfartssabotage i 13 kap. 5 a § andra stycket brottsbalken och svensk domsrätt sträcktes ut till att omfatta detta brott utan krav på dubbel straffbarhet (numera 2 kap. 3 § första stycket 6 brottsbalken).

Såväl Haag- som Montrealkonventionen tar sikte på gärningar som begås ombord på eller är riktade mot luftfartyg under flygning och som därigenom äventyrar flygsäkerheten. Under slutet av 1980-talet ökade emellertid problemen med att våldshandlingar även riktas mot flygplatser. Till Montrealkonventionen antogs därför år 1988 ett protokoll för bekämpande av våldsbrott på flyg- platser som används för civil luftfart i internationell trafik. Proto-

158

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

kollet ratificerades av Sverige i juli 1990 (SÖ 1990:16, prop. 1989/90:130) då bl.a. en ny straffbestämmelse om flygplatssabotage infördes i 13 kap. 5 b § brottsbalken och svensk domstols behörig- het utsträcktes till att omfatta även detta brott utan krav på dubbel straffbarhet (numera 2 kap. 3 § första stycket 6 brottsbalken). Montrealkonventionen och tilläggsprotokollet till denna finns intagna på engelska och svenska i bilagorna 4 och 5.

Pekingprotokollet och Pekingkonventionen

Efter händelserna i New York den 11 september 2001 antogs inom ICAO en global strategi för att stärka flygsäkerheten. En del av denna innefattade en översyn av gällande rättsliga instrument för att fastställa brister i dem.

Vid en diplomatkonferens i Peking år 2010 antogs ändringar av Haag- och Montrealkonventionerna. Dessa arbetades fram inom en underkommitté till ICAO:s juridiska kommitté och syftar främst till att möta de nya och framväxande hot som uppkommit mot den civila luftfartens säkerhet. Ändringarna av Haagkonventionen antogs i form av ett tilläggsprotokoll till konventionen, i det fort- satta benämnt Pekingprotokollet, och ändringarna i Montreal- konventionen med dess tilläggsprotokoll antogs i form av en kon- soliderad ny konvention, i det fortsatta benämnd Pekingkonvent- ionen.

Sverige har varken undertecknat Pekingkonventionen eller Pekingprotokollet och instrumenten har ännu inte trätt i kraft. Hittills (maj 2016) har elva stater ratificerat, godtagit, godkänt eller anslutit sig till överenskommelserna. För instrumentens ikraft- trädande krävs att detta görs av 22 stater. Instrumenten finns intagna på engelska och svenska i bilagorna 6–9.

159

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

Protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet

De båda Pekinginstrumenten har sin förebild i 2005 års protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet, benämnt protokollet till SUA-konventionen1, och 2005 års proto- koll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln, benämnt proto- kollet till plattformsprotokollet. Dessa instrument finns intagna som bilagor i prop. 2013/14:212. Genom 2005 års protokoll kompletteras SUA-konventionen och protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontin- entalsockeln, förkortat plattformsprotokollet. Dessa instrument framförhandlades i slutet av 1980-talet inom Internationella sjö- fartsorganisationen, förkortat IMO, bl.a. till följd av att ett italienskt kryssningsfartyg kapats i oktober 1985. SUA-konventionen och plattformsprotokollet trädde i kraft den 1 mars 1992 och har rati- ficerats av Sverige, vilket bl.a. medförde att bestämmelserna om kapning och luftfartssabotage i 13 kap. 5 a § brottsbalken utvidgades till att omfatta gärningar som riktar sig mot vissa typer av fartyg2. I samband med detta infördes även brottsrubriceringen sjöfarts- sabotage i bestämmelsens andra stycke.

I likhet med de båda Pekinginstrumenten tillkom tilläggsproto- kollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsproto- kollet med anledning av händelserna i New York den 11 september 2001. Enligt IMO:s församling fanns det efter dessa händelser ett behov av nya åtgärder för att förhindra och bekämpa terrorism som riktas mot fartyg och för att förbättra säkerheten ombord på fartyg och i land, allt i syfte att minska riskerna för passagerare, besätt- ningar och hamnpersonal. Instrumenten antogs vid en diplomat- konferens i London i oktober 2005. Sverige undertecknade de båda protokollen den 14 februari 2006 och de trädde i kraft den 28 juli 2010. Protokollen har ratificerats av Sverige (prop. 2013/14:212, bet. 2013/14:JuU39 och rskr. 2013/14:289). Vid samma tidpunkt tillträdde Sverige även konventionen för bekämpande av nukleär terrorism.

1SUA är en initialförkortning av konventionens engelska namn, Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation.

2Prop. 1989/90:130.

160

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Protokollen innebär bl.a. att brottskatalogen i de ursprungliga instrumenten utvidgas till att omfatta gärningar där någon mot eller ombord på ett fartyg eller från ett fartyg använder t.ex. vapen, sprängämnen eller radioaktivt material, använder ett fartyg på ett sätt som orsakar dödsfall eller allvarlig skada eller hotar med sådant brott. Vidare utvidgas brottskatalogen till att omfatta transporter av bl.a. sprängämnen, radioaktivt material eller BCN-vapen3 om- bord på fartyg och av en person som har begått vissa angivna brott. Som framgår av avsnitt 5.3.2 finns därmed stora likheter mellan dessa två protokoll och de ändringar som Pekingkonventionen innebär i förhållande till Montrealkonventionen. Protokollen inne- håller även bestämmelser om bl.a. domsrätt, utlämning, internat- ionell rättslig hjälp och förebyggande av brott som till sitt innehåll i allt väsentligt överensstämmer med de som finns i de båda Peking- instrumenten.

5.2Pekingprotokollet

5.2.1Inledning

Genom Pekingprotokollet kompletteras Haagkonventionens bestäm- melser, bl.a. genom att konventionens brottskatalog utvidgas. Därutöver innebär protokollet att det i Haagkonventionen införs nya bestämmelser avseende bl.a. domsrätt, ansvar för juridiska personer, utlämning och internationell rättslig hjälp.

Protokollets uppbyggnad och huvudsakliga innehåll redovisas i avsnitt 5.2.2. I avsnitt 5.2.3 behandlas frågan om Sveriges tillträde till protokollet och i avsnitt 5.2.4 de lagändringar som detta kan föranleda. Hänvisningar till artiklar i protokollet kursiveras medan konventionens artiklar anges inom parentes.

3 Biologiska eller kemiska vapen eller kärnvapen (biological, chemical and nuclear weapons).

161

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

5.2.2Det huvudsakliga innehållet i protokollet

Handlingar som ska utgöra brott

I artikel II, som ersätter artikel 1 i Haagkonventionen, anges vilka gärningar som ska utgöra brott. Protokollet innebär ändringar i tre avseenden i förhållande till konventionen.

Av den nya lydelsen av artikel 1.1 i konventionen följer att en brottslig handling kan begås under hela den tid då ett luftfartyg befinner sig i trafik (tidigare gällde att luftfartyget skulle befinna sig under flygning). Vidare utvidgas brottskatalogen genom att det där anges att en person som rättsstridigt och uppsåtligen tar ett luftfartyg i trafik i besittning eller utövar kontroll över detta genom (användande av) tekniska hjälpmedel (by any technological means) begår brott.

Den nya lydelsen av konventionens artikel 1.2 innebär att även den som hotar med att begå brott enligt artikel 1.1 eller låter någon ta emot ett sådant hot, under omständigheter som tyder på att hotet är trovärdigt, begår brott.

Genom artikel II införs också två nya punkter i artikel 1. Den första punkten innebär att även den som försöker begå brott enligt konventionens artikel 1 punkten 1, värvar eller instruerar andra att begå ett brott enligt punkterna 1, 2 eller 3.a, medverkar till sådana brott eller hjälper någon att undvika utredning, åtal eller straff för brott enligt punkterna 1, 2, 3.a, 3.b eller 3.c begår ett brott (artikel 1.3).

Den andra punkten innebär att den som med en eller flera personer kommer överens om att begå ett brott enligt punkterna 1 eller 2 i artikeln begår brott (artikel 1.4.a). Vidare begår även den brott som på något annat sätt medverkar till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera av de brott som anges i artikel 1 punkten 1 eller 2, i syfte att främja gruppens allmänna brottsliga verksamhet eller ändamål eller med vetskap om gruppens avsikt att begå något av de brott som anges i dessa punkter (artikel 1.4.b).

I artikel III görs en redaktionell ändring av konventionens artikel 2. Enligt artikeln åligger det varje konventionsstat att belägga de brott som anges i konventionens artikel 1 med stränga straff.

162

SOU 2016:40 Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Ansvar för juridiska personer

Genom artikel IV läggs en ny artikel till i konventionen (artikel 2bis). Där anges att varje konventionsstat får, i överens- stämmelse med sina nationella rättsliga principer, vidta de åtgärder som fordras för att möjliggöra att en juridisk person som befinner sig inom dess territorium eller är stiftad i enlighet med dess lagar ställs till ansvar när en person som är ansvarig för ledningen eller kontrollen av denna juridiska person, i den egenskapen, har begått ett sådant brott som anges i artikel 1. Ansvarsskyldigheten kan vara av straffrättslig, civilrättslig eller administrativ natur (artikel 2bis.1).

Lagföringen ska genomföras utan att det ska inverka på det straffrättsliga ansvaret för de personer som har begått brotten (artikel 2bis.2).

Om en konventionsstat vidtar de åtgärder som fordras för att göra en juridisk person ansvarig i enlighet med punkt 1 i artikeln ska den sträva efter att se till att tillämpliga straffrättsliga, civil- rättsliga eller administrativa sanktioner är effektiva, proportionella och avskräckande. Sådana sanktioner får innefatta ekonomiska sanktioner (artikel 2bis.3).

Definitioner

Artikel V ersätter artikel 3.1 i konventionen. Därigenom införs en ny definition, nämligen av när ett luftfartyg ska anses vara ”i trafik”. Det innefattar tidpunkten från det ögonblick då mark- personal eller besättningen börjar förbereda för en viss bestämd flygning till dess att tjugofyra timmar har förflutit efter landning. Vid nödlandning ska flygningen anses fortsätta till dess att behörig myndighet övertar ansvaret för luftfartyget och för personer och egendom ombord (artikel 3.1).

I övrigt innebär artikel V redaktionella ändringar eller ändringar till följd av att nya artiklar införts i konventionen.

163

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

Förhållandet till andra internationella regelverk

Genom artikel VI införs en ny artikel i konventionen (artikel 3bis). Där anges bl.a. att ingenting i konventionen ska inverka på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för stater och enskilda enligt folkrätten, särskilt ändamålen och grundsatserna i Förenta nation- ernas stadga, konventionen angående internationell civil luftfart och internationell humanitär rätt (artikel 3bis.1).

Vidare anges att konventionen inte reglerar väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt som regleras av internationell humanitär rätt, med den innebörd dessa termer har i sådan rätt, eller på den verksamhet som utövas av en stats försvarsmakt då denna fullgör sina officiella uppgifter, i den utsträckning som verk- samheten regleras av andra folkrättsliga regler (artikel 3bis.2). Denna punkt ska emellertid inte tolkas så att annars rättsstridiga handlingar tolereras eller betraktas som rättsenliga, eller så att lag- föring enligt annan lagstiftning utesluts (artikel 3bis.3).

Domsrätt m.m.

Artikel VII ersätter konventionens artikel 4. Det innebär att det i konventionen införs ytterligare krav på domsrätt. Varje konvent- ionsstat ska kunna utöva domsrätt beträffande brott som förövats inom konventionsstatens territorium (artikel 4.1.a) eller av statens egna medborgare (artikel 4.1.e).

Vidare ges konventionsstater möjlighet att i vissa fall utöva domsrätt, bl.a. när brott begås mot de egna medborgarna (artikel 4.2.a). I övriga delar medför inte protokollet några ändringar i kon- ventionen.

Artiklarna VIII och IX behandlar frågor sammanhängande med utövande av domsrätt. Genom protokollet görs endast redaktion- ella ändringar av artiklarna 5 och 6.4 i konventionen genom att dessa ersätts med nya lydelser.

164

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Garanti för en rättvis behandling

Genom artikel X införs en ny artikel i konventionen (artikel 7bis). Där anges att den som tas i fängsligt förvar eller gentemot vilken andra åtgärder vidtas eller förfaranden genomförs med stöd av konventionen ska garanteras en rättvis behandling och åtnjuta alla rättigheter och garantier i enlighet med lagstiftningen i den stat inom vars territorium personen befinner sig och i enlighet med tillämpliga folkrättsliga bestämmelser, däribland de internationella mänskliga rättigheterna.

Utlämning och internationell rättslig hjälp i brottmål, förebyggande av brott och underrättelser

Artikel XI ersätter artikel 8 i konventionen. Därmed ska även de gärningar som enligt den nya lydelsen av artikel 1 utgör brott kunna utgöra grund för utlämning. I övrigt innebär artikeln att vissa redaktionella ändringar görs.

Genom artikel XII införs en ny artikel i konventionen (artikel 8bis). Enligt denna ska inget av de brott som anges i artikel 1 med avseende på utlämning eller ömsesidig rättslig hjälp betraktas som ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv. Följaktligen får en fram- ställning om utlämning eller ömsesidig rättslig hjälp med anledning av ett sådant brott inte avslås endast på sådan grund.

Ytterligare en artikel förs in i konventionen genom artikel XIII (artikel 8ter). Enligt denna får en konventionsstat vägra utlämning eller att lämna internationell rättslig hjälp, om den har grundad anledning att anta att en framställning om utlämning för brott som anges i artikel 1, eller om ömsesidig rättslig hjälp avseende sådant brott, har gjorts i syfte att åtala eller straffa en person på grund av dennas ras, trosbekännelse, nationalitet, etniska ursprung, politiska uppfattning eller kön, eller att bifall till framställningen skulle vara till men för den personens ställning av något av dessa skäl.

Artikel XIV ersätter artikel 9.1 i konventionen. Ändringen inne- bär att de nya brott som införts i konventionens artikel 1.1 omfat- tas av dess artikel 9.

Artikel XV ersätter konventionens artikel 10.1 och innebär endast redaktionella ändringar.

165

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

Genom artikel XVI införs en ny artikel i konventionen (artikel 10bis). Där anges att varje konventionsstat som har anledning att befara att ett brott som anges i artikel 1 kommer att begås ska, i enlighet med sin nationella lagstiftning, lämna alla tillgängliga upp- lysningar av betydelse till de stater som den förmodar är de stater som avses i artikel 4.1 och 4.2, dvs. de stater som har domsrätt.

Slutbestämmelser m.m.

I artiklarna XVII–XIX regleras vissa övergripande frågor i proto- kollet.

I artikel XX anges att protokollet ska vara öppet för underteck- nande i Peking från den 10 september 2010 för de stater som del- tagit i diplomatkonferensen om luftfartsskydd i Peking den 30 augusti–10 september 2010 och för övriga stater efter den 27 september 2010.

I artiklarna XXI, XXIII–XXV anges bl.a. hur protokollet ska ratificeras, godtas eller godkännas och hur en uppsägning ska ske. Enligt artikel XXII.b får varje konventionsstat förklara att den avser att tillämpa bestämmelserna i artikel 1.3.d i Haagkonvent- ionen, ändrad genom Pekingprotokollet, i enlighet med de principer i dess strafflagstiftning som rör ansvarsfrihet i familjerelationer.

5.2.3Sveriges tillträde till protokollet

Förslag: Regeringen ska föreslå riksdagen att godkänna 2010 års protokoll till konventionen för bekämpande av olaga besitt- ningstagande av luftfartyg (Pekingprotokollet).

Regeringen ska vidare föreslå riksdagen att godkänna en för- klaring om att när det gäller bestämmelser om att skyddande av brottsling ska utgöra brott avser Sverige att tillämpa bestäm- melserna i överensstämmelse med principerna i den svenska strafflagstiftningen om ansvarsfrihet i familjerelationer.

166

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Skälen för förslagen

Sverige är part till Haagkonventionen och har aktivt deltagit i för- handlingarna som lett fram till Pekingprotokollet. Protokollet har ännu inte trätt i kraft och det är angeläget att detta sker så snart det är möjligt.

Det kan konstateras att de förfaranden som enligt Haagkon- ventionen ska utgöra brott har utvidgats genom protokollet, bl.a. genom att även olaga besittningstagande eller utövande av kontroll över ett luftfartyg som sker genom användande endast av tekniska hjälpmedel ska utgöra brott. Detta får anses som en viktig modern- isering och anpassning till den tekniska utvecklingen på luftfarts- området som ytterst syftar till att förstärka säkerheten inom civil luftfart. Flygplanskapning utgör en mycket allvarlig företeelse och har inte sällan samband med terrorism. Det är angeläget att sådant handlande i det längsta kan förhindras och beivras.

Övervägande skäl talar därmed för att Sverige bör tillträda protokollet. Nedan redogörs för den lagstiftning som ett tillträde medför.

I samband med tillträdet bör det avges en förklaring om att Sverige avser att tillämpa instrumentets bestämmelser om skydd- ande av brottsling i överensstämmelse med principerna i svensk strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer. Denna möj- lighet följer av artikel XXII.b.

5.2.4Behovet av lagändringar

Förslag: Straffansvaret för kapning i 13 kap. 5 a § första stycket brottsbalken utvidgas till att även omfatta den som genom användande av tekniska hjälpmedel bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av ett luftfartyg.

Bedömning: Svensk rätt uppfyller genom befintlig reglering övriga åtaganden i Pekingprotokollet.

167

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

Skälen för förslaget och bedömningen

Handlingar som ska utgöra brott

Av redovisningen av det huvudsakliga innehållet i protokollet i avsnitt 5.2.2 framgår att artikel 1 i konventionen ersätts med en ny lydelse. I materiellt hänseende innebär ändringen att brotts- katalogen utvidgas på följande sätt.

a)Även gärningar som begås när ett luftfartyg är i trafik, men inte längre under flygning, ska utgöra brott.

Enligt artikel 1.1 i den lydelse som konventionen har före ändringen genom protokollet ska vissa gärningar som företas när luftfartyget är under flygning utgöra brott. Av definitionen i konventionens artikel 3.1 framgår att därmed avses tiden från det ögonblick då alla ytterdörrar stängts efter ombordgående till det ögonblick då någon av ytterdörrarna öppnas för avstigning. Genom protokollets artikel II ändras förutsättningarna för när ett brott kan begås till att omfatta den tid då ett luftfartyg är i trafik. Begreppet definieras genom protokollets artikel V och avser tiden från det ögonblick då markpersonal eller besättning förbereder luftfartyget för en bestämd flygning till dess att tjugofyra timmar har förflutit efter landning. Vid nödlandning gäller särskilda bestämmelser. Således innebär ändringen att den tid under vilken ett brott enligt konventionen kan begås är väsentligt längre.

Straffansvaret för kapning i 13 kap. 5 a § första stycket brotts- balken omfattar bl.a. den som genom olaga tvång bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av ett luftfartyg. För frågan om straffansvar saknar det således betydelse om luftfartyget är under flygning eller i trafik. Av ordalydelsen framgår att det inte (ens) krävs att luftfartyget är i trafik. Således kan svensk rätt anses upp- fylla det krav som följer av protokollet i detta avseende och någon lagändring är inte nödvändig.

b)Det ska utgöra ett brott att ta ett luftfartyg i besittning eller utöva kontroll över detta enbart genom användande av tekniska hjälpmedel.

Som redovisats under a) omfattar straffansvaret för kapning i 13 kap. 5 a § första stycket brottsbalken bl.a. den som genom olaga tvång bemäktigar sig, dvs. tar kontroll över, eller ingriper i manövr-

168

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

eringen av ett luftfartyg. Ett ingripande i manövreringen kan ske t.ex. genom att piloten tvingas att vidta eller hindras från att utföra en viss åtgärd vid framförandet.

Som framgår av bestämmelsens ordalydelse krävs vidare att bemäktigandet eller ingripandet sker genom olaga tvång. Därmed avses olaga tvång enligt 4 kap. 4 § brottsbalken, dvs. att genom misshandel eller annars med våld eller genom hot om brottslig gärning tvinga annan att göra, tåla eller underlåta något. Det krävs inte att det olaga tvånget utförs av en person som befinner sig om- bord på luftfartyget och det kan riktas mot någon annan än piloten, t.ex. mot en annan besättningsmedlem eller mot en passagerare. Däremot krävs att det utförs på ett sådant sätt och är av sådan art att det hindrar piloten från att själv bestämma över luftfartyget4.

Därmed kan straffansvaret omfatta ett bemäktigande av eller ingripande i manövreringen av ett luftfartyg som sker genom användande av tekniska hjälpmedel, förutsatt att kravet på olaga tvång är uppfyllt. Som exempel kan nämnas att straffbestämmelsen därmed skulle omfatta den som genom olaga tvång riktat t.ex. mot piloten bemäktigar sig ett luftfartyg genom att själv använda tek- niska hjälpmedel eller den som gör detta genom att använda olaga tvång mot en person som framför luftfartyget genom användande av tekniska hjälpmedel, alltså t.ex. fjärrstyr ett förarlöst luftfartyg.

Protokollet uppställer emellertid krav på att även gärningar som begås enbart genom användande av tekniska hjälpmedel ska kunna bestraffas. Straffansvaret för kapning omfattar inte i dag en sådan gärning och protokollets krav kan därmed inte anses uppfyllt genom denna bestämmelse.

Frågan är då om protokollet i stället på ett tillfredsställande sätt kan anses uppfyllt genom bestämmelsen om luftfartssabotage i 13 kap. 5 a § andra stycket brottsbalken. För detta brott döms den som, i annat fall än vad som utgör kapning, förstör eller allvarligt skadar ett luftfartyg i trafik eller vidtar en åtgärd som är ägnad att framkalla fara för ett luftfartygs säkerhet under flygning. Således uppställs inget krav på att gärningen ska ha företagits med olaga

4 Berggren m.fl., Brottsbalken (maj 2016, Zeteo), kommentar till 13 kap. 5 a § brottsbalken, prop. 1971:92, s. 24–26.

169

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

tvång. Det är tillräckligt att en åtgärd, vilken som helst, vidtas som framkallar fara för ett luftfartygs säkerhet5.

Att ta ett luftfartyg i besittning eller utöva kontroll över detta, t.ex. genom att med tekniska hjälpmedel fjärrstyra det, kan anses framkalla sådan fara för luftfartygets säkerhet att straffansvar för luftfartssabotage skulle kunna vara aktuellt. Det kan även anses gälla de fall när en sådan gärning riktar sig mot ett obemannat luft- fartyg, vanligtvis benämnt drönare, UAV, UAS eller RPAS6, dvs. ett luftfartyg som kan flyga av sig självt genom att det förpro- grammerats eller fjärrstyrs av en förare på annan plats. Om kontrollen över ett sådant luftfartyg övertas av en obehörig person genom användande av tekniska hjälpmedel kan det finnas en fara för att luftfartyget förstörs eller skadas. Därmed skulle protokol- lets krav i fråga om gärningar som företas genom användande enbart av tekniska hjälpmedel i och för sig vara uppfyllt genom bestämmelsen om luftfartssabotage.

I de fall skada inte uppstår utan gärningen endast framkallar fara för luftfartygets säkerhet krävs emellertid enligt 13 kap. 5 a § andra stycket 2 brottsbalken att luftfartyget är under flygning. Som be- handlats under a) ska även gärningar som företas efter det att flyg- ningen avslutats men luftfartyget alltjämt är i trafik utgöra brott. Det innebär att gärningar som begås under denna tid, och som inte förstör eller allvarligt skadar luftfartyget, varken kan bestraffas som kapning (om inte olaga tvång använts) eller som luftfartssabotage (eftersom luftfartyget inte är under flygning). Protokollets krav kan därmed inte heller anses till fullo uppfyllt genom bestämmelsen om luftfartssabotage. Sammanfattningsvis krävs alltså att en ändring görs i någon av bestämmelserna om kapning eller luftfartssabotage.

Syftet med att konventionens brottskatalog utvidgats till att omfatta kapningsgärningar som begås endast genom användande av tekniska hjälpmedel är att säkerställa lagföring av gärningar som innefattar fjärrstyrning av luftfartyg där förövaren inte själv befin- ner sig på det7. Avsikten synes alltså ha varit att säkerställa att stats- parterna kan lagföra en gärning som till sin karaktär kan jämställas

5Prop. 1973:92 s. 39.

6Information hämtad från Transportstyrelsens hemsida rörande obemannade luftfarkoster, 2015-11-05.

7ICAO, Report of the Special Sub-committee on the preparation of one or more instruments adressing new and emerging threats, Montréal, 3–6 juli 2007, s. 2–13.

170

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

med kapning, dvs. piloten hindras från att utöva kontroll över luft- fartyget, men där detta genomförts med andra medel än genom användande av olaga tvång. Risken för att en sådan gärning för- orsakar stora skador såväl på luftfartyget som på de människor som finns ombord och andra kan anses vara densamma som i de fall då olaga tvång används. En sådan gärning kan därför i fråga om straff- värde jämställas med de gärningar som i dag omfattas av kapnings- bestämmelsen. En utvidgning av straffansvaret för kapning till att omfatta även sådana gärningar skulle också innebära en anpassning till den tekniska utveckling som skett men även kan komma att ske i framtiden.

Ett alternativ skulle kunna vara att i stället utvidga straffansvaret för luftfartssabotage till att omfatta gärningar som begås i trafik och inte endast gärningar som begås när luftfartyget är under flyg- ning, även i de fall gärningen endast framkallar fara för luftfartygets säkerhet (13 kap. 5 a § andra stycket 2 brottsbalken). Det som talar mot en sådan lösning är det förhållandet att bestämmelsen om luftfartssabotage i första hand avser att träffa sabotagegärningar mot luftfartyg eller andra åtgärder som vidtas under flygning och som medför risker för framförandet av luftfartyget8. Det primära skyddsintresset för bestämmelsen får därmed anses vara delvis annat än det som ligger till grund för kapningsbrottet. Vidare kan konstateras att båda bestämmelserna har sin grund i olika kon- ventionsåtaganden där kapningsbestämmelsen infördes till följd av Sveriges åtaganden enligt Haagkonventionen medan bestämmelsen om luftfartssabotage har sin grund i genomförandet av Montreal- konventionen. Det kan som utgångspunkt anses som mer lämpligt att tilläggsprotokollets ändring av Haagkonventionen får genom- slag i den bestämmelse varigenom konventionsåtagandena genom- förts, särskilt eftersom det vid tolkning och tillämpning av straff- bestämmelsen kan finnas anledning att beakta de underliggande instrumenten samlat.

Sammanfattningsvis föreslås därför att protokollets krav i detta avseende uppfylls genom att bestämmelsen om kapning i 13 kap. 5 a § första stycket brottsbalken ändras till att omfatta även den som genom att använda tekniska hjälpmedel bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av ett luftfartyg.

8 Prop. 1973:92, s. 8 och 9.

171

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

Ändringen medför att sådana gärningar också kommer att kunna utgöra terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, förkortad terroristbrottslagen, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. De kommer också att kunna utgöra särskilt allvarlig brottslighet enligt 2 § första stycket 2 lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, för- kortad finansieringslagen, och 2 § första stycket 2 lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, för- kortad rekryteringslagen. Detta innebär bl.a. att straffansvaret för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet (3 § finansieringslagen), rekrytering och offentlig uppmaning till och utbildning för sådan brottslighet (3–5 a §§ rekryteringslagen) blir tillämpligt även i för- hållande till detta handlande. Likaså blir det straffbart att företa en resa i avsikt att begå denna typ av handling (nuvarande 5 b § rekryter- ingslagen) och att finansiera en sådan resa (3 a § finansieringslagen). Med hänsyn till de bakomliggande skälen för utvidgningen av kap- ningsbrottet får detta anses vara en lämplig utvidgning av respekt- ive bestämmelses tillämpningsområde.

c)Hot om olaga besittningstagande av luftfartyg ska utgöra brott.

En person som hotar med att ta ett luftfartyg i trafik i besittning eller att utöva kontroll över det genom våld eller hot om våld, genom tvång eller hot av annat slag eller genom användande av tek- niska hjälpmedel kan träffas av ansvar enligt flera bestämmelser i brottsbalken. Närmast till hands är bestämmelsen om olaga hot i 4 kap. 5 §. Bestämmelsen omfattar också hot som kommer till den hotades kännedom genom tredje person. Beroende på omständig- heterna kan även bestämmelserna om olaga tvång i 4 kap. 4 §, kap- ning eller luftfartssabotage i 13 kap. 5 a § och, om gärningen inne- fattar en förmögenhetsöverföring, utpressning i 9 kap. 4 § brotts- balken vara aktuella. Även bestämmelserna i terroristbrottslagen kan i vissa fall tillämpas. För detta krävs bl.a. att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och att något av de särskilda syften som anges i 2 § terroristbrottslagen förelig- ger.

172

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Svensk rätt kan därmed anses tillgodose protokollets krav på kriminalisering i denna del. Lagändringar bedöms därför inte som nödvändiga.

d) Försök, stämpling och medverkan till brott.

Artikel II utökar och delvis förtydligar brottskatalogen i konvent- ionen även såvitt avser ansvar för försök, stämpling och medverkan till de brott som upptas i den (artiklarna 1.3.a–c och 1.4). Sedan tidigare ska det enligt konventionens artikel 1.b, i dess ursprungliga lydelse, utgöra brott att medverka till sådana gärningar som enligt konventionen utgör brott.

Protokollets krav i detta avseende kan anses uppfyllt främst genom bestämmelserna om försök, stämpling och medverkan till brott enligt 23 kap. 1, 2 och 4 §§ brottsbalken. Även bestäm- melserna i finansieringslagen och rekryteringslagen kan vara till- lämpliga. Motsvarande kriminaliseringskrav finns i protokollet till SUA-konventionen, protokollet till plattformsprotokollet och 2005 års konvention för bekämpande av nukleär terrorism. Bestäm- melserna återfinns även i bl.a. 1997 års konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister, benämnd terroristbombningskon- ventionen. I samband med att dessa instrument ratificerades gjordes bedömningen att svensk rätt motsvarar instrumentens krav genom bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken (prop. 2000/01:86, s. 20–25 och prop. 2013/14:212, s. 11–14 och 18 och 19). Skälen för detta utvecklas framför allt i prop. 2000/01:86, s. 20–25, vartill hänvisas. Det saknas anledning att göra en annan bedömning här. Lagstift- ningsåtgärder är således inte nödvändiga.

e) Skyddande av brottsling.

Slutligen görs genom protokollet ett tillägg till konventionens brottskatalog som innebär att även den som hjälper någon annan att undvika utredning, åtal eller straff, med vetskap om att personen har företagit en handling som utgör brott enligt konventionen eller att personen är efterlyst eller har dömts för ett sådant brott, ska anses ha begått ett brott.

Den som döljer den som förövat brott, hjälper honom eller henne att undkomma, undanröjer bevis om brottet eller på annat dylikt sätt motverkar att det uppdagas eller beivras, döms enligt 17 kap. 11 § brottsbalken för skyddande av brottsling till böter eller

173

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

fängelse i högst ett år, eller om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Genom denna bestämmelse kan svensk rätt anses motsvara protokollets krav på kriminalisering i nu berört hänseende (jfr prop. 2013/14:212, s. 18 och 19 där mot- svarande bedömning gjorts såvitt avser en snarlik bestämmelse i artikel 4.6 i protokollet till SUA-konventionen).

I 17 kap. 11 § femte stycket brottsbalken finns en regel som innebär att det inte ska dömas till ansvar om gärningen är att anse som ringa med hänsyn till gärningsmannens förhållande till den brottslige och övriga omständigheter. Motsvarande undantag finns inte i protokollet. Däremot får en konventionsstat enligt artikel XXII.b, i samband med tillträdet till protokollet, förklara att den kommer att tillämpa artikeln i enlighet med principerna i dess strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer. Mot bak- grund av den redovisade ansvarsfrihetsregeln bör Sverige utnyttja denna möjlighet, se avsnitt 5.2.3. Motsvarande förklaring lämnades i samband med att Sverige tillträdde protokollet till SUA-kon- ventionen (riksdagens skrivelse 2013/14:289).

Ansvar och sanktioner för juridiska personer

Genom artikel IV i protokollet läggs en ny artikel 2bis till kon- ventionen. Där anges att stater får ålägga juridiska personer ansvar och sanktioner. Detta kan, enligt artikeln, göras på ett sätt som står i överensstämmelse med respektive konventionsstats nationella principer. Staterna är också fria i valet av vilken typ av ansvar som ska tillämpas, dvs. om detta ska vara straffrättsligt, civilrättsligt eller administrativt. Således finns enligt artikelns ordalydelse en frihet såväl i fråga om införandet av åtgärder som utformningen av dessa.

I svensk rätt finns relevanta bestämmelser i 36 kap. 7–10 a §§ brottsbalken. Enligt 7 § ska en näringsidkare åläggas företagsbot för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Detsamma gäller om brottet har begåtts av en person i ledande ställning eller av en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Före- tagsbot ska enligt 8 § fastställas till lägst fem tusen kronor och

174

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

högst tio miljoner kronor. När storleken av boten bestäms ska enligt 9 §, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hän- syn tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till näringsverksam- heten.

En särskild utredare har den 21 maj 2015 fått i uppdrag att göra en bred översyn av företagsbotsregleringen och föreslå nödvändiga författningsändringar (dir. 2015:58). Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2016.

Som framgår av ordalydelsen i artikeln uppställs inget krav på åtgärder (may). Lagstiftningsåtgärder är därmed inte nödvändiga. Därutöver kan konstateras att artiklar med motsvarande innehåll återfinns i protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet, dock i form av krav på åtgärder (shall). De svenska bestämmelserna om företagsbot har ansetts leva upp till dessa krav (prop. 2013/14:212 s. 18).

Definitioner

Genom artikel V i protokollet införs nya definitioner i konvent- ionen, bl.a. definieras vad som avses med att ett luftfartyg är i trafik. Därutöver är det i allt väsentligt fråga om redaktionella ändringar. Ändringarna kan inte i sig anses kräva några lagändringar.

Domsrätt m.m.

Genom artikel VII i protokollet ersätts konventionens artikel 4 om domsrätt med en delvis ny lydelse. Ändringen innebär att det ut- över vad som tidigare gällde uppställs krav på domsrätt om brott förövats inom en konventionsstats territorium eller av dess med- borgare (artikel 4.1.a och e).

I svensk rätt motsvaras dessa krav av bestämmelserna om doms- rätt i 2 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken. I 1 § anges att det ska dömas efter svensk lag och vid svensk domstol för brott som har begåtts inom Sveriges territorium. Detsamma gäller om det är ovisst var brottet har förövats, men det finns skäl att anta att det har begåtts här. Vidare föreligger enligt 2 § första stycket 1 svensk domsrätt för brott som har begåtts utom riket av bl.a. svensk medborgare.

175

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

Dock uppställs i dessa fall ett krav på s.k. dubbel straffbarhet. Det innebär att domsrätt förutsätter att gärningen inte var fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller, om den har begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat, att svårare straff än böter kan följa på gärningen. Detta följer av 2 kap. 2 § andra stycket. Inget i den nya lydelsen av artikel 4 i konventionen hindrar att ett sådant krav uppställs.

När det gäller ansvar för kapning, luftfartssabotage och terrorist- brott har svensk domstol även behörighet enligt 2 kap. 3 § första stycket 6 brottsbalken, vilket innebär att brotten, och försök till dem, kan lagföras oavsett var de har begåtts och av vem (universell jurisdiktion).

Några lagändringar bedöms alltså inte nödvändiga för att till- godose protokollets krav i denna del.

Regleringen i den nya lydelsen av artikel 4.2 anger när en stat har möjlighet att utöva domsrätt utöver vad som krävs enligt artikeln och utgör alltså inget åtagande för staterna. Några krav på lagstiftning uppställs därför inte heller.

Den nya lydelsen av artikel 4.3 i konventionen ger uttryck för principen om ”aut dedere aut judicare” dvs. skyldigheten att ut- lämna eller lagföra en misstänkt person som befinner sig på statens territorium. Domsrätt skulle i dessa fall kunna grundas på bestäm- melserna i bl.a. 2 kap. 2 § första stycket 2 respektive 3 och andra stycket brottsbalken. De svenska bestämmelserna kan därmed anses motsvara åtagandet även i denna del.

Samma bedömning (som ovan redovisats beträffande artiklarna 4.1.a, 4.1.e och 4.3) gjordes i fråga om motsvarande krav på doms- rätt i samband med tillträde till den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, protokollet till SUA-konvent- ionen och protokollet till plattformsprotokollet (prop. 2013/14:212, s. 13, 18 och 19).

De ändringar som införs genom artiklarna VIII och IX är endast av redaktionell karaktär och föranleder inga lagstiftnings- åtgärder.

176

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Utlämning och internationell rättslig hjälp i brottmål m.m.

Genom artikel X införs en ny bestämmelse, artikel 7bis i konvent- ionen rörande bl.a. rätten till en rättvis behandling för den som t.ex. tas i fängsligt förvar eller mot vilken rättsliga åtgärder vidtas. Motsvarande bestämmelse finns i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism och föranledde inga lagstiftningsåtgärder vid tillträde till denna (prop. 2013/14:212, s. 11–14). Samma bedöm- ning görs såvitt gäller protokollets krav i denna del.

I artikel 8 i konventionen finns bestämmelser om utlämning för brott. Genom artikel XI, som ersätter artikel 8 med en ny lydelse, infogas de nya brotten i konventionens artikel 1 som utlämnings- bara brott.

Konventionen innebär inte någon ovillkorlig skyldighet för konventionsstaterna att lämna ut misstänkta och anger inte heller de närmare förutsättningarna för när utlämning får ske. Artikel 8 i konventionen anknyter i stället till om det finns utlämningsavtal mellan de berörda konventionsstaterna.

De handlingar som genom protokollet läggs till brottskatalogen i artikel 1 i konventionen föreslås straffbeläggas som kapning enligt 13 kap. 5 a § första stycket brottsbalken eller är redan straffbara som bl.a. försök eller medverkan till detta brott, olaga hot enligt 4 kap. 5 § eller skyddande av brottsling enligt 17 kap. 11 § brotts- balken. Den straffskala som gäller för dessa brott möjliggör utläm- ning eller överlämnande med hänsyn till brottets svårhetsgrad (lag [1957:668] om utlämning för brott, förkortad utlämningslagen, lag [2003:1156] om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, förkortad europeiska arresteringsorderlagen och lag [2011:1165] om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder, förkortad nordiska arresteringsorderlagen).

Vidare införs genom artikel XII en ny bestämmelse, artikel 8bis, i konventionen. Där anges att inget av de brott som konventionen omfattar ska anses som ett politiskt brott vid utlämning eller inter- nationell rättslig hjälp. En framställning om utlämning eller ömse- sidig rättslig hjälp med anledning av ett sådant brott får inte avslås endast av det skälet att framställningen avser ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller som ett brott inspir- erat av politiska motiv. Det finns ingen möjlighet att reservera sig mot denna artikel. Utlämning kan dock enligt artikel 8ter i kon-

177

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

ventionen, som införs genom artikel XIII, vägras om en begäran om utlämning kan antas ha gjorts bara för att bestraffa en person på grund av dennas ras, trosbekännelse, nationalitet, etniska ursprung, politiska uppfattning eller kön.

Huvudregeln i svensk rätt är enligt 6 § första stycket utläm- ningslagen att utlämning inte får beviljas för ett politiskt brott. Ett undantag från denna regel finns dock i bestämmelsens tredje stycke när ett avslag på utlämningsansökan skulle strida mot en internat- ionell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansök- ande staten. En sådan överenskommelse skulle t.ex. kunna vara en internationell konvention med en reglering av det slag som införs genom artikel 8bis i konventionen. Därmed skulle ett undantag från regleringen i 6 § första stycket utlämningslagen vara möjligt. Sverige har tidigare accepterat motsvarande konventionsåtaganden, se t.ex. artikel 11 i terroristbombningskonventionen och artikel 15 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism.

I sammanhanget kan noteras att utlämningslagen är föremål för en översyn (SOU 2011:71), där bl.a. frågan om behovet av att kunna vägra utlämning med hänvisning till att gärningen utgör ett politiskt brott behandlas.

Att gärningen utgör ett politiskt brott utgör inte heller någon vägransgrund för överlämnande enligt en europeisk arresterings- order, se 3–6 §§ europeiska arresteringsorderlagen, eller en nordisk arresteringsorder, se 3–6 §§ nordiska arresteringsorderlagen. Så- ledes krävs inte lagändringar varken i utlämningslagen eller i någon av arresteringsorderlagarna för att svensk rätt ska leva upp till proto- kollet i denna del. Protokollet bör emellertid fogas till förteckningen i tillkännagivandet till utlämningslagen över sådana konventioner som avses i 6 § tredje stycket.

Artiklarna XIV och XV innebär endast redaktionella ändringar och föranleder inget lagstiftningsbehov. Detsamma gäller den genom artikel XVI införda nya artikeln 10bis i konventionen. Motsvarande bedömning gjordes i samband med ratificeringen av konventionen för bekämpande av nukleär terrorism och protokollen till SUA- konventionen och plattformsprotokollet där artiklar av motsvar- ande lydelse infördes (prop. 2013/14:212, s. 11–14, 18 och 19).

178

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Slutbestämmelser

Protokollet innehåller i artiklarna XVII–XXV slutbestämmelser. Dessa bedöms inte kräva några lagändringar. Som framgår av av- snitt 5.2.3 bör Sverige avge en förklaring om att när det gäller bestämmelser om att skyddande av brottsling ska utgöra brott så avser Sverige att tillämpa dessa i överensstämmelse med principerna i den svenska strafflagstiftningen om ansvarsfrihet i familjerelat- ioner. Denna möjlighet ges i protokollets artikel XXII.b.

5.3Pekingkonventionen

5.3.1Inledning

Som beskrivits i avsnitt 5.1 antogs vid diplomatkonferensen i Peking 2010 ändringar av Montrealkonventionen och dess tilläggs- protokoll genom en konsoliderad ny konvention, konventionen för bekämpande av brott på den internationella civila luftfartens om- råde, även kallad Pekingkonventionen. Ändringarna innebär bl.a. att brottskatalogen utvidgas i förhållande till Montrealkonvent- ionen och dess tilläggsprotokoll. Vidare införs nya bestämmelser rörande bl.a. domsrätt, ansvar för juridiska personer och utlämning.

Konventionens innehåll, såvitt den utgör en ändring i förhål- lande till Montrealkonventionen, redovisas i avsnitt 5.3.2. De artiklar som är aktuella i detta sammanhang kursiveras. Artiklar som överförts från Montrealkonventionen till Pekingkonventionen i allt väsentligt utan ändring, eller med endast redaktionella ändringar, redovisas inte särskilt. I avsnitt 5.3.3 behandlas frågan om Sveriges tillträde till konventionen och i avsnitt 5.3.4 frågan om detta föranleder lagändringar i svensk rätt.

179

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

5.3.2De huvudsakliga ändringarna i förhållande till Montrealkonventionen och dess tilläggsprotokoll

Handlingar som ska utgöra brott

Pekingkonventionens artikel 1 upptar, i likhet med motsvarande artikel i Montrealkonventionen, de gärningar som ska utgöra brott.

Artikel 1.1.a–e är oförändrad i förhållande till Montrealkon- ventionen. Även artikel 1.2 är oförändrad och motsvarar artikel 1bis i Montrealkonventionen, som infördes genom artikel 2 i till- läggsprotokollet till Montrealkonventionen. Likaså har artikel 1.4.a och artikel 1.4.d sina motsvarigheter i Montrealkonventionens artikel 1.2. Övriga delar av artikel 1 är däremot nya och utvidgar konventionens brottskatalog till att omfatta bl.a. gärningar som innebär att ett luftfartyg används som brottsverktyg, att det angrips eller att det ombord på ett luftfartyg transporteras bl.a. vissa typer av vapen.

Således anges i artikel 1.1.f–h att det ska utgöra brott att

f)använda ett luftfartyg i trafik i avsikt att förorsaka dödsfall, allvarlig kroppsskada eller allvarlig sak- eller miljöskada,

g)släppa ut eller utlösa BCN-vapen9 eller explosiva, radioaktiva eller liknande ämnen från ett luftfartyg i trafik, på ett sätt som för- orsakar eller är ägnat att förorsaka sådan skada, eller

h)använda BCN-vapen eller explosiva, radioaktiva eller lik- nande ämnen mot eller ombord på ett luftfartyg i trafik på ett sätt som förorsakar eller är ägnat att förorsaka sådan skada.

Vidare ska det enligt artikel 1.1.i utgöra brott att ombord på ett luftfartyg transportera, låta transportera eller möjliggöra transport av

1)explosivt eller radioaktivt material, med vetskap om att det är avsett att användas för att förorsaka eller hota med att förorsaka dödsfall eller allvarlig kropps- eller sakskada, dock endast om av- sikten varit att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller internationell organisation att utföra eller inte utföra en viss handling,

2)BCN-vapen, med vetskap om att det är ett sådant vapen, enligt definitionen i artikel 2,

9 Biologiska eller kemiska vapen eller kärnvapen (biological, chemical or nuclear weapons).

180

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

3)atområbränsle, särskilt klyvbart material, eller utrustning eller material som är särskilt avsedda eller utformade för att bearbeta, använda eller producera särskilt klyvbart material, med vetskap om att de är avsedda att användas i verksamhet med kärnladdning eller annan kärnteknisk verksamhet som inte omfattas av säkerhets- åtgärder enligt ett avtal om säkerhetsåtgärder med Internationella atomenergiorganet, eller

4)utrustning, material eller programvara eller relaterad teknik som påtagligt bidrar till utformningen, tillverkningen eller sprid- ningen av ett biologiskt vapen, kemiskt vapen eller kärnvapen utan lagenligt tillstånd och med avsikt att de ska användas för sådana ändamål.

En gärning enligt artikel 1.1.i punkterna 3 och 4 ska emellertid inte utgöra brott om gärningen avser verksamhet som inbegriper en konventionsstat, innefattande verksamhet som bedrivs av en fysisk eller juridisk person som har tillstånd av en konventionsstat, om transporten av föremål eller material är förenlig med eller avsedd för ett ändamål eller en verksamhet som är förenlig med dess rät- tigheter, förpliktelser och skyldigheter enligt tillämpligt multilat- eralt icke-spridningsavtal som staten är part i, däribland sådana avtal som upptas i konventionens artikel 7.

Enligt artikel 1.3 ska hot om att begå vissa uppräknade brott enligt konventionen utgöra brott. Likaså ska det utgöra brott att förorsaka att någon annan tar emot ett sådant hot under om- ständigheter som tyder på att hotet är trovärdigt.

I artiklarna 1.4.b och 1.4.d utökas brottskatalogen till att om- fatta den som värvar eller instruerar andra att begå ett brott enligt punkterna 1, 2, 3 eller 4.a i artikeln eller hjälper någon att undvika utredning, åtal eller straff med vetskap om att personen har före- tagit en handling som utgör ett brott enligt punkterna 1, 2, 3, 4.a, 4.b eller 4.c i artikeln eller att personen är efterlyst av de brotts- bekämpande myndigheterna eller har dömts för ett sådant brott.

Slutligen följer av artikel 1.5 att det ska utgöra brott dels att komma överens om att begå ett brott enligt konventionen och dels att på något annat sätt medverka till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera av de brott som anges i punkterna 1, 2 eller 3 i artikeln, när detta sker i syfte att främja gruppens allmänna brottsliga verksamhet eller ändamål eller med vetskap om gruppens avsikt att begå något av dessa brott.

181

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

I likhet med vad som redan gällde enligt artikel 3 i Montreal- konventionen åtar sig varje konventionsstat i artikel 3 att belägga de brott som upptas i artikel 1 med stränga straff.

Definitioner

Genom artikel 2 införs nya definitioner i konventionen. Dessa är i allt väsentligt likalydande med de definitioner som finns i artikel 2 i protokollet till SUA-konventionen.

I Montrealkonventionen definieras endast begreppen ”under flygning” och ”i trafik”. Pekingkonventionen innehåller därutöver tiotalet nya begrepp, vilka definieras i artikeln.

Bland dessa nya begrepp kan nämnas ”BCN-vapen” som defi- nieras i artikel 2.h. Det består i sin tur av flera begrepp som ”biologiska vapen”, ”kemiska vapen” och ”kärnvapen och andra kärnladdningar” vilka definieras i artikel 2.h.a)–c). Definitionerna av biologiska vapen och kemiska vapen är hämtade från FN:s kon- vention om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt om deras förstöring (BTWC) och från FN:s konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring (CWC). Från CWC har också hämtats begreppen ”giftig kemikalie” och ”utgångsämne” (prekursor). Begreppet ”kärnvapen och andra kärnladdningar”, som inte defini- eras särskilt i konventionen, har hämtats från FN:s fördrag om för- hindrande av spridning av kärnvapen, där de inte heller definieras närmare10.

Begreppen har betydelse för konventionens reglering av vad som ska utgöra brott.

Ansvar för juridiska personer

Artikel 4 är ny i förhållande till Montrealkonventionen. Av artikeln följer att varje konventionsstat får, i överensstämmelse med sina nationella rättsliga principer, vidta nödvändiga åtgärder för att möj- liggöra att en juridisk person som befinner sig inom statens

10 Ds 2011:43 s. 66 och 67.

182

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

territorium eller är stiftad i enlighet med statens lagar kan hållas ansvarig när en person som är ansvarig för ledningen eller kontrol- len av den juridiska personen, i den egenskapen, har begått ett brott enligt artikel 1 i konventionen.

Ansvarsskyldigheten kan vara av straffrättslig, civilrättslig eller administrativ natur.

Lagföringen ska genomföras utan att det ska inverka på det straffrättsliga ansvaret för de personer som har begått brotten. Om staten vidtar nödvändiga åtgärder för att göra en juridisk person ansvarig på det sätt som föreskrivs ska staten sträva efter att säker- ställa att tillämpliga straffrättsliga, civilrättsliga eller administrativa sanktioner är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Sankt- ionerna kan innefatta ekonomiska sanktioner.

Förhållandet till andra internationella regelverk

Genom artikel 6 införs en i förhållande till Montrealkonventionen ny bestämmelse. Av denna följer att konventionen inte ska inverka på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för stater och enskilda enligt folkrätten, särskilt ändamålen och grundsatserna i Förenta nationernas stadga, konventionen angående internationell civil luftfart och internationell humanitär rätt.

Vidare anges där att konventionen inte reglerar väpnade styr- kors verksamhet under en väpnad konflikt som regleras av inter- nationell humanitär rätt, med den innebörd dessa termer har i sådan rätt, eller på den verksamhet som utövas av en stats för- svarsmakt då denna fullgör sina officiella uppgifter, i den utsträck- ning som verksamheten regleras av andra folkrättsliga regler. Denna bestämmelse ska emellertid enligt artikelns sista punkt inte tolkas så att annars rättsstridiga handlingar tolereras eller betraktas som rättsenliga, eller så att lagföring enligt annan lagstiftning ute- sluts.

Genom artikel 7 införs en ny bestämmelse av vilken följer att ingenting i konventionen ska påverka de rättigheter, skyldigheter och det ansvar som tillkommer de stater som undertecknat för- draget om förhindrande av spridning av kärnvapen av den 1 juli 1968, konventionen om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt

183

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

om deras förstöring av den 10 april 1972 eller konventionen om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring av den 13 januari 1993.

Domsrätt

Genom artikel 8 utvidgas kraven på domsrätt i förhållande till vad som gällde enligt Montrealkonventionen. Artikel 8.1.e ålägger kon- ventionsstater att utöva domsrätt över brott som begås av en med- borgare i staten.

Enligt artikel 8.2 ges konventionsstater möjlighet att utöva domsrätt över brott som begås mot statens medborgare eller av en statslös person som är bosatt i staten.

Artikel 8.3 ger uttryck för principen om ”aut dedere aut judi- care” dvs. skyldigheten att utlämna eller lagföra en misstänkt som befinner sig på statens territorium. Artikeln motsvaras till sin lydelse av Montrealkonventionens artikel 5.2. Till följd av att brottskatalogen i artikel 1 utvidgas genom Pekingkonventionen gäller kravet på domsrätt även i förhållande till de brott som där- igenom lagts till.

Garanti för en rättvis behandling

Genom artikel 11 införs en ny bestämmelse om att den som tas i fängsligt förvar, eller gentemot vilken andra åtgärder vidtas eller förfaranden genomförs med stöd av konventionen, ska garanteras en rättvis behandling och åtnjuta alla rättigheter och garantier i enlighet med lagstiftningen i den stat inom vars territorium personen befinner sig och i enlighet med tillämpliga folkrättsliga bestäm- melser, däribland de internationella mänskliga rättigheterna.

184

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Utlämning och internationell rättslig hjälp i brottmål, förebyggande av brott och underrättelser

I artiklarna 12–14 regleras frågor rörande utlämning och internat- ionell rättslig hjälp.

Artikel 12 motsvaras av artikel 8 i Montrealkonventionen. Det förhållandet att brottskatalogen i artikel 1 utökats genom Peking- konventionen medför emellertid att även de därigenom tillagda brotten ska kunna grunda utlämning.

Artikel 13 är ny och anger att inget av de brott som upptas i artikel 1 med avseende på utlämning eller ömsesidig rättslig hjälp ska betraktas som ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv. Följakt- ligen får en framställning om utlämning eller ömsesidig rättslig hjälp med anledning av ett sådant brott inte avslås endast av det skälet att framställningen avser ett politiskt brott, ett brott för- knippat med ett politiskt brott eller som ett brott inspirerat av politiska motiv.

Även artikel 14 är ny. Där anges att ingen bestämmelse i kon- ventionen ska tolkas så att utlämningsskyldighet eller skyldighet att lämna ömsesidig rättslig hjälp uppkommer om den anmodade konventionsstaten har grundad anledning att anta att en framställ- ning om utlämning för brott som anges i artikel 1, eller om ömse- sidig rättslig hjälp avseende sådant brott, har gjorts i syfte att åtala eller straffa en person på grund av dennas ras, trosbekännelse, nationalitet, etniska ursprung, politiska uppfattning eller kön, eller att bifall till framställningen skulle vara till men för den personens ställning av något av dessa skäl.

Slutbestämmelser m.m.

I artiklarna 21–25 regleras vissa övergripande frågor i konvent- ionen. I artikel 21.1 anges att den ska vara öppen för underteck- nande i Peking från och med den 10 september 2010 för de stater som deltagit i diplomatkonferensen om luftfartsskydd i Peking den 30 augusti–10 september 2010 och för övriga stater efter den 27 september 2010.

185

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

I artiklarna 21.2–23 anges bl.a. hur konventionen ska ratificeras, godtas eller godkännas, när den träder ikraft och hur en uppsägning ska ske.

I artikel 21.4.b anges att varje konventionsstat, vid ratifikation, godtagande eller godkännande av konventionen eller anslutning till denna, får förklara att den avser att tillämpa bestämmelserna i artikel 1.4.d i enlighet med de principer i dess strafflagstiftning som rör ansvarsfrihet i familjerelationer.

Enligt artikel 24 ska konventionen, i förhållandet mellan kon- ventionsstaterna, ha företräde framför Montrealkonventionen och dess tilläggsprotokoll.

I artikel 25 anges bl.a. att originalet till konventionen, vars engelska, arabiska, kinesiska, franska, ryska och spanska texter är lika giltiga, ska deponeras i Internationella civila luftfartsorgani- sationens arkiv och översändas i bestyrkt kopia till alla konvent- ionsstater.

5.3.3Sveriges tillträde till konventionen

Förslag: Regeringen ska föreslå riksdagen att godkänna kon- ventionen för bekämpande av brott på den internationella civila luftfartens område (Pekingkonventionen).

Regeringen ska vidare föreslå riksdagen att godkänna en för- klaring om att när det gäller bestämmelser om att skyddande av brottsling ska utgöra brott avser Sverige att tillämpa bestämmel- serna i överensstämmelse med principerna i den svenska straff- lagstiftningen om ansvarsfrihet i familjerelationer.

Skälen för förslagen

Sverige är part till Montrealkonventionen sedan år 1973 och har även ratificerat tilläggsprotokollet till konventionen år 1990. Vidare har Sverige aktivt deltagit i de förhandlingar i Peking som ledde fram till den konsoliderade nya konventionen. Sverige är också part i samtliga centrala internationella straffrättsliga överenskommelser inom terrorismbekämpningsområdet, däribland SUA-konvent-

186

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

ionen, plattformsprotokollet och protokollen till dessa båda instrument, vilka har stora likheter med den aktuella konventionen.

De handlingar som ska anses utgöra brott är väsentligt fler än vad som omfattas av Montrealkonventionen och dess tilläggs- protokoll. Den utvidgning av brottskatalogen som sker innebär bl.a. att även gärningar där luftfartyg används som brottsverktyg och som transportmedel för brottsliga syften ska kunna bestraffas. Ändringarna har föranletts av händelserna i New York den 11 september 2001. Det får därmed anses klart att de gärningar som enligt Pekingkonventionen ska utgöra brott kan anses innebära ett påtagligt hot mot den civila luftfartens säkerhet.

Sverige har tillträtt det internationella regelverk där motsvar- ande tillägg till det straffbara området gjorts på sjöfartens område, främst protokollet till SUA-konventionen11. Det kan därför anses som angeläget att skyddet på motsvarande sätt stärks på luftfartens område. Vid samma tidpunkt tillträdde Sverige även konventionen för bekämpande av nukleär terrorism som syftar till att hindra att mycket farliga föremål eller ämnen hanteras på ett sätt så att de kan förorsaka omfattande skador. Sådana föremål och ämnen bör inte heller kunna transporteras ombord på eller användas mot luftfartyg.

Övervägande skäl talar således för att Sverige bör tillträda Pekingkonventionen. Nedan görs bedömningen att ett tillträde inte kräver några lagändringar.

Det bör i samband med tillträdet till protokollet till konvent- ionen avges en förklaring om att Sverige avser att tillämpa instrumentens bestämmelser om skyddande av brottsling i överens- stämmelse med de principer som enligt nationell strafflagstiftning gäller om ansvarsfrihet för familjemedlemmar, se vidare avsnitt 5.3.4.

5.3.4Behovet av lagändringar

Bedömning: De handlingar som ska utgöra brott enligt Peking- konventionen är straffbelagda enligt svensk rätt. Det behövs inte några lagändringar för att tillgodose konventionens krav.

11 Prop. 2013/14:212.

187

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

Inte heller i övrigt krävs några lagändringar för att uppfylla konventionens krav.

Skälen för bedömningen

Allmänna utgångspunkter

Inledningsvis kan konstateras att Sverige sedan länge lever upp till de krav som Montrealkonventionen och dess tilläggsprotokoll upp- ställer på staters lagstiftning12. Bedömningen av om svensk rätt lever upp till Pekingkonventionen avser därför endast de delar där konventionen utgör en ändring i förhållande till de tidigare instru- menten.

Som beskrivits i avsnitt 5.1 har de ändringar som gjorts genom Pekingkonventionen sin förebild i protokollet till SUA-konvent- ionen och protokollet till plattformsprotokollet och de aktuella artiklarna är i stora delar likalydande. Det finns även likheter med konventionen för bekämpande av nukleär terrorism. Svensk rätt har, med undantag för bl.a. bestämmelser om ingripande mot fartyg i protokollet till SUA-konventionen, ansetts uppfylla åtagandena i dessa instrument13. Bedömningen av om ett svenskt tillträde till Pekingkonventionen kräver lagändringar tar därför sin utgångs- punkt i den bedömning som gjorts i fråga om dessa instrument.

Handlingar som ska utgöra brott

De handlingar som enligt artikel 1.1.f ska utgöra brott innefattar användning av luftfartyg i trafik i avsikt att förorsaka dödsfall, all- varlig kroppsskada eller allvarlig sak- eller miljöskada. Enligt artiklarna 1.1.g och 1.1.h ska också handlingar som förorsakar eller är ägnade att förorsaka sådana skador och som sker genom att BCN-vapen, explosiva, radioaktiva eller liknande ämnen släpps ut från eller används mot eller ombord ett luftfartyg i trafik utgöra brott. Det innebär att även gärningar där sådana skador som beskrivs i artikeln faktiskt inte inträffar ska utgöra brott. I det av-

12Prop. 1973:92 och prop. 1989/90:130.

13Prop. 2013/14:212, s. 11–14, 18 och 19.

188

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

seendet går konventionen längre än vad som krävs enligt protokol- let till SUA-konventionen, där det enligt motsvarande reglering i övervägande fall uppställs ett krav på skada (artikel 4.5).

I svensk rätt motsvaras kraven i konventionen av ett flertal bestämmelser. Inledningsvis kan bestämmelserna om terroristbrott och försök eller förberedelse till sådant brott i terroristbrottslagen nämnas. Vidare kan bestämmelser i brottsbalken vara aktuella, t.ex. om mord, dråp, misshandel och grov misshandel (3 kap. 1, 2, 5 och 6 §§). Sådan allvarlig skada som inte utgör personskada omfattas framför allt av bestämmelserna i 13 kap. brottsbalken. De allmän- farliga brott som kan aktualiseras är mordbrand eller grov mord- brand (13 kap. 1 och 2 §§) och allmänfarlig ödeläggelse (13 kap. 3 §). Om angreppsobjektet är svenskt aktualiseras ansvar för sabo- tage eller grovt sabotage (13 kap. 4 och 5 §§). Det är tänkbart att angreppsobjektet vid avfyrande av vapen från ett luftfartyg är ett annat luftfartyg, fartyg eller en flygplats. I sådant fall kan även ansvar för sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage vara aktuellt (13 kap. 5 a § andra stycket och 5 b §). Vidare torde bestämmelsen om grov skadegörelse i 12 kap. 3 § brottsbalken kunna åberopas. I fråga om brott som drabbar miljön kan särskilt nämnas brotten spridande av gift eller smitta (13 kap. 7 § brottsbalken) och förgöring (13 kap. 8 § brottsbalken). Även bestämmelserna i 29 kap. 1 § miljöbalken om miljöbrott eller grovt miljöbrott kan bli till- lämpliga.

När det gäller handlingar som varit ägnade att orsaka dödsfall, allvarlig kroppsskada eller allvarlig sak- eller miljöskada (men där effekten alltså inte inträtt) omfattar flera av de nu uppräknade bestämmelserna brott där det för ansvar är tillräckligt att fara för en viss effekt uppkommit eller där sådan typiskt sett kan uppkomma. Även brottsbalkens bestämmelser om försök i 23 kap. kan vara tillämpliga med avseende på flera av de straffbestämmelser som angetts ovan.

Enligt artikel 1.1.i.1) ska det utgöra brott att ombord på ett luftfartyg transportera, låta transportera eller möjliggöra transport av explosivt eller radioaktivt material med vetskap om att materialet är avsett att användas för att förorsaka, eller, med eller utan villkor enligt nationell lagstiftning, hota att förorsaka dödsfall eller allvar- lig kropps- eller sakskada. I dessa fall uppställs också ett krav på att gärningen ska begås med en viss avsikt, nämligen att injaga skräck i

189

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

en befolkning eller att förmå en regering eller internationell organisation att utföra eller inte utföra en viss handling. Därmed krävs enligt konventionen straffbeläggande av dessa gärningar när de begås med det beskrivna terrorismmotivet (se även Ds 2011:43, s. 86–88). Kravet på att denna typ av gärningar ska utgöra brott utgör emellertid ett minimikrav, dvs. en sådan gärning som be- skrivs ska vara belagd med straff i vart fall om den begås med den angivna avsikten.

För straffansvar enligt övriga punkter i artikeln, dvs. punkterna 2–4), uppställs inte motsvarande krav på terrorismmotiv. Enligt dessa punkter ska det utgöra brott att ombord på ett luftfartyg transportera, låta transportera eller möjliggöra transport av BCN- vapen eller annat sådant material eller sådan utrustning som räknas upp i punkterna, t.ex. atområbränsle.

Konventionens krav i samtliga dessa avseenden uppfylls genom en rad straffrättsliga bestämmelser.

I de fall en gärning allvarligt kan skada en stat eller en mellan- statlig organisation och begås med något av de syften som anges i 2 § terroristbrottslagen kan den utgöra terroristbrott eller för- beredelse eller medverkan till sådant brott enligt terroristbrotts- lagen. I annat fall kan det bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen om olovlig befattning med kemiska vapen i 22 kap. 6 a § brottsbalken. Vidare kan, beroende på omständigheterna, sådan olovlig transport av sprängämnen och vapen m.m. som räknas upp i artikeln utgöra brott enligt bl.a. lagen (1992:1300) om krigsmateriel, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, lagen (2006:263) om transport av farligt gods, lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet, lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd och lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Eftersom konventionen inte kan anses innebära annat än ett krav på att de handlingar som anges ska vara förenade med straff- ansvar, bör det inte tillmätas någon avgörande betydelse om gär- ningen bestraffas som ett självständigt brott eller inte (jfr vad som anfördes vid tillträde till terroristbombningskonventionen, prop. 2000/01:86 s. 22). De nu behandlade transportfallen bör därför också kunna bestraffas som medverkan till de brott som fullbordas vid användningen av de vapen, övriga ämnen eller utrustning m.m. som anges i bestämmelsen. Fullbordas inte brottet bör ansvar för

190

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

förberedelse eller försök till brott eller medverkan till sådan brottslighet enligt 23 kap. brottsbalken kunna komma i fråga.

Enligt artikel 1.3 begår en person brott även om denne hotar med att begå något av de brott som anges i punkterna 1.a, b, c, d, f, g och h eller punkt 2 i artikel 1 under omständigheter som tyder på att hotet är trovärdigt.

När det gäller denna typ av handlingar ligger det närmast till hands att tillämpa bestämmelsen om olaga hot i 4 kap. 5 § brotts- balken. Beroende på omständigheterna kan även bestämmelserna om olaga tvång i 4 kap. 4 §, kapning eller luftfartssabotage i 13 kap. 5 a § och, om gärningen innefattar en förmögenhetsöverföring, utpressning i 9 kap. 4 § brottsbalken vara aktuella. Förutsatt att gärn- ingarna allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och att något av de särskilda syften som anges i 2 § terrorist- brottslagen föreligger kan sådana gärningar även utgöra terrorist- brott.

Kravet på att gärningar som omfattas av artikel 1.4.b, dvs. att den som värvar eller instruerar andra att begå de brott som omfat- tas av punkterna 1, 2, 3 och 4.a, ska kunna bestraffas uppfylls framför allt genom ansvar för stämpling och medverkan i 23 kap. brottsbalken. Även ansvar enligt rekryteringslagen kan vara aktu- ellt.

Enligt artikel 1.4.d ska det utgöra brott att hjälpa en person som företagit en handling som ska utgöra brott enligt punkterna 1, 2, 3, 4.a, 4.b eller 4.c, eller som är efterlyst av de brottsbekämpande myndigheterna för ett sådant brott, att undvika utredning, åtal eller straff. Konventionens krav i detta avseende kan anses uppfyllt genom bestämmelsen om skyddande av brottsling i 17 kap. 11 § brottsbalken. I övrigt hänvisas till vad som anförts i avsnitt 5.2.4 beträffande det i allt väsentligt motsvarande kravet i Pekingproto- kollet. På motsvarande sätt som föreslås för godkännande av Pekingprotokollet bör det, med anledning av regeln i 17 kap. 11 § femte stycket brottsbalken, lämnas en förklaring om att Sverige kommer att tillämpa bestämmelserna i överensstämmelse med principerna i den svenska strafflagstiftningen om ansvarsfrihet i familjerelationer, se avsnitt 5.3.3. En sådan möjlighet finns enligt artikel 21.4.b i konventionen.

Slutligen uppställs det i artikel 1.5 krav på att det ska utgöra brott att med en eller flera personer komma överens om att begå

191

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

ett brott enligt någon av punkterna 1, 2 eller 3 i artikeln eller att på något annat sätt medverka till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera av dessa brott. Kravet i denna del motsvaras av de svenska bestämmelserna om stämpling och medverkan i 23 kap. brottsbalken. I övrigt hänvisas till vad som anförts i avsnitt 5.2.4 beträffande Pekingprotokollets krav på straff- ansvar för medverkan.

Av artikel 3, som endast ändrats redaktionellt i förhållande till motsvarande artikel i Montrealkonventionen, framgår att varje konventionsstat åtar sig att belägga de brott som anges i artikel 1 med stränga straff. Genom den lagstiftning som redogjorts för och varigenom konventionens krav i artikel 1 uppfylls, kan även detta krav anses tillgodosett.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att den utvidgning av brottskatalogen som sker genom Pekingkonventionen inte kräver att ändringar görs i svensk rätt. Motsvarande bedömning gjordes i samband med att Sverige tillträdde protokollet till SUA-konvent- ionen och protokollet till plattformsprotokollet (prop. 2013/14:212, s. 8 och 19).

Definitioner

Artikel 2.c–2.h innebär att det införs ett antal nya definitioner i konventionen. Till övervägande del beror detta på den utvidgning av brottskatalogen som skett genom artikel 1 i konventionen. Flera av begreppen och definitionerna av dessa har hämtats från tidigare antagna konventioner. Detta gäller bl.a. definitionen av BCN-vapen och i denna ingående underbegrepp (biologiska vapen, kemiska vapen och kärnvapen och andra kärnladdningar), som också åter- finns i FN:s konvention om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt om deras förstöring, FN:s konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring och FN:s fördrag om förhindrande av spridning av kärnvapen, se även avsnitt 5.3.2. Definitionerna kan inte i sig anses kräva någon lagändring.

192

SOU 2016:40

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

Ansvar och sanktioner för juridiska personer

I artikel 4 regleras genom en ny artikel ansvar och sanktioner för juridiska personer. Artikeln har sin motsvarighet i artikel 2bis i Haagkonventionen som införs genom Pekingprotokollets artikel 4. Således hänvisas till den bedömning som görs beträffande denna artikel, se avsnitt 5.2.4.

Domsrätt

Genom artikel 8.1.e görs ett tillägg i konventionens reglering av domsrätt som innebär att varje konventionsstat ska kunna utöva domsrätt över brott som har begåtts av de egna medborgarna.

I svensk rätt motsvaras kravet av bestämmelser om domsrätt i 2 kap. 2 § brottsbalken. Innehållet i bestämmelsen beskrivs i avsnitt 5.2.4. När det gäller ansvar för kapning, luftfartssabotage, flygplats- sabotage och terroristbrott har svensk domstol även behörighet enligt 2 kap. 3 § första stycket 6 brottsbalken. Det innebär att sådana brott, och försök till dem, kan lagföras oavsett var de har begåtts och av vem (universell jurisdiktion). I övrigt hänvisas till nyss nämnda avsnitt. Lagstiftningsåtgärder bedöms, mot bakgrund av vad som anförts där, inte vara nödvändiga.

Utlämning och internationell rättslig hjälp i brottmål

I artiklarna 12–14 finns delvis nya bestämmelser om utlämning och internationell rättslig hjälp. Innebörden av artikel 12, som har sin motsvarighet i artikel 8 i Montrealkonventionen, är att de nya brott som fogas till brottskatalogen i artikel 1 i Pekingkonventionen ska vara utlämningsbara brott.

Konventionen innebär inte någon ovillkorlig skyldighet för konventionsstaterna att lämna ut misstänkta och anger inte heller de närmare förutsättningarna för när utlämning får ske. Artikel 12 anknyter i stället till om det finns utlämningsavtal mellan de berörda konventionsstaterna.

De handlingar som läggs till brottskatalogen i artikel 1 i kon- ventionen kan utgöra brott enligt en rad olika straffbestämmelser vilka generellt kan anses uppfylla kravet för utlämning i utläm-

193

Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN …

SOU 2016:40

ningslagen, dvs. det föreskrivs ett straff på fängelse i ett år eller däröver för brotten. Således kräver inte artikel 12 att lagstiftnings- åtgärder vidtas.

Genom artikel 13 införs en ny bestämmelse om att inget av de brott som anges i artikel 1 i konventionen med avseende på utläm- ning eller ömsesidig rättslig hjälp ska betraktas som ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv. Även artikel 14 är ny. Enligt denna kan utlämningsskyldighet eller skyldighet att lämna ömsesidig rättslig hjälp vägras om den anmodade konventionsstaten har grundad anledning att anta att en framställning om utlämning för brott som anges i artikel 1, eller om ömsesidig rättslig hjälp avse- ende sådant brott, har gjorts i syfte att åtala eller straffa en person på grund av dennas ras, trosbekännelse, nationalitet, etniska ursprung, politiska uppfattning eller kön, eller att bifall till fram- ställningen skulle vara till men för den personens ställning av något av dessa skäl.

När det gäller frågan om huruvida dessa artiklar lever upp till svenska bestämmelser hänvisas till den bedömning som gjorts beträffande motsvarande bestämmelser i Pekingprotokollet, se avsnitt 5.2.4. Slutsatsen är därmed att inte heller artikel 13 eller 14 kan anses kräva att lagstiftningsåtgärder vidtas. I likhet med vad som gäller beträffande Pekingprotokollet bör dock Pekingkon- ventionen fogas till förteckningen i tillkännagivandet till utlän- ningslagen över sådana konventioner som avses i lagens 6 § tredje stycket.

Förebyggande av brott och underrättelser

I artiklarna 15–19 i konventionen finns bestämmelser om förebyg- gande av brott och underrättelser. Förutom mindre redaktionella ändringar innebär vissa av artiklarna endast den ändringen att de brott som lagts till i artikel 1 i konventionen omfattas. Detta kräver inga lagändringar. Samma bedömning gjordes i samband med till- trädet till protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet, som innehåller motsvarande reglering (prop. 2013/14:212, s. 18 och 19).

194

6 Konsekvenser av förslagen

6.1Ekonomiska konsekvenser

Bedömning: De föreslagna ändringarna kan medföra vissa kost- nadsökningar för rättsväsendet, främst för Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten men även för de allmänna domstolarna och, i begränsad omfattning, för Kriminalvården. Kostnads- ökningarna bör kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag hos berörda myndigheter.

Skälen för bedömningen

I betänkandet lämnas förslag dels till en ny straffbestämmelse rör- ande deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation, dels till utvidgning av de nyligen införda straffbestämmelserna om terrorismresor i nuvar- ande 5 b § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, förkortad rekryteringslagen, finansiering av sådana resor i 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, förkortad finansierings- lagen, och en utvidgning av straffansvaret för rekrytering i 4 § rekryteringslagen. Det föreslås också att det ska bli möjligt att använda hemliga tvångsmedel för dessa brott.

De kostnader som kan beräknas uppkomma för staten till följd av dessa förslag hänför sig till rättsväsendet. Det kan framför allt bli fråga om en viss ökning av kostnaderna för Säkerhetspolisens brottsutredande verksamhet och för Åklagarmyndigheten. För domstolarna och Kriminalvården bedöms kostnadsökningen vara marginell. Den nykriminalisering som föreslås i fråga om deltag-

197

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:40

ande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands omfattar, som framgår direkt av lagtexten, endast gärningar som begås utomlands. Det innebär att det i många fall kan komma att krävas hjälp av utländska myndigheter för att förundersökning ska kunna bedrivas och åtal väckas. Då det oftast torde vara fråga om länder som befinner sig i en väpnad konflikt kan möjligheterna till detta antas vara begränsade, vilket i sin tur sannolikt påverkar antalet förundersökningar och åtal i Sverige1. Även den föreslagna utvidg- ningen av de nyligen införda straffbestämmelserna om terrorism- resor och finansiering av sådana resor kan förväntas medföra endast viss begränsad ytterligare belastning på berörda myndigheters verk- samhet. Den kostnadsökning som därmed kan uppstå bedöms i nuläget kunna rymmas inom myndigheternas befintliga anslags- ram2.

Därutöver lämnas förslag till viss utvidgning av straffansvaret för olovlig värvning och kapning i brottsbalken. Dessa straff- bestämmelser tillämpas i dag i mycket begränsad omfattning. De förslag som lämnas bedöms inte föranleda någon påtaglig ökning av antalet lagföringar och således inte heller en större kostnadsökning för rättsväsendet än vad som kan rymmas inom ramen för myndig- heternas befintliga anslag.

6.2Konsekvenser för brottsligheten, för det brottsförebyggande arbetet och för jämställdheten mellan kvinnor och män

Bedömning: En kriminalisering av deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation, av resor som företas i avsikt att på detta sätt delta i en väpnad konflikt och av finansiering av sådana resor bör kunna få viss avhållande effekt på den typen av handlande. Likaså bör en utvidgning av straffansvaret för rekrytering till sådant deltagande i en väpnad konflikt ha en viss allmänpreventiv verkan. Detsamma gäller för den föreslagna

1Se t.ex. Riksåklagarens beslut 2015-03-25, dnr ÅM 2014/8820.

2Prop. 2015/16:1, utgiftsområde 4, s. 59 och prop. 2015/16:78, s. 63.

198

SOU 2016:40

Konsekvenser av förslagen

utvidgningen av bestämmelsen om olovlig värvning till krigs- tjänst.

Förslagen bör inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män.

Skälen för bedömningarna

Ett syfte med straffrättslig lagstiftning är allmänprevention. Genom den normbildande och avskräckande effekt som kriminal- isering rent allmänt kan antas ha kan de förslag som lämnas i betänkandet förväntas få viss avhållande effekt och påverka män- niskor att avstå från att utföra oönskade handlingar. Genom ett straffbeläggande av deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation, av resor som företas i avsikt att begå en sådan gärning, av finansiering av sådana resor och av rekrytering till den typen av deltagande i en väpnad konflikt blir det också tydligt att samhället inte accepterar sådant handlande.

De farhågor för negativa konsekvenser som framförts av Säkerhetspolisen i samband med att bl.a. förslag till straffansvar för terrorismresor lämnades i SOU 2015:63, avsnitt 10.2, gör sig emel- lertid i viss utsträckning gällande även i fråga om nu aktuella för- slag. Det utvidgade straffansvaret kan bl.a. antas inverka negativt på anhörigas vilja att ta kontakt med myndigheterna vid misstanke om att en familjemedlem planerar att lämna landet för att delta i strids- relaterad verksamhet på ett sådant sätt som föreslås utgöra brott. I likhet med vad som beskrivits i nyss nämnda betänkande kan där- med Säkerhetspolisens tillgång till tips rörande planerad brottslig- het, men även information från hemkomna personer, minska. Detta kan innebära en försämrad möjlighet för Säkerhetspolisen att bedriva underrättelsearbete. I det nämnda betänkandet har även de problem beskrivits som kan uppkomma för Säkerhetspolisens underrättelsearbete till följd av att tillgången till information från Försvarets radioanstalt minskar. I samband med att förundersök- ning inleds är det inte längre möjligt för Säkerhetspolisen att ta del av information rörande samma förhållanden genom denna kanal.

Samtidigt kan emellertid de förslag som nu lämnas, i förhållande till de nyligen införda bestämmelserna om bl.a. resor i terrorism-

199

7Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

7.1Ikraftträdande

Förslag: De föreslagna ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2017.

Skälen för förslaget

De ändringar som föreslagits ska träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remiss- förfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet, inhämtande av lagrådsyttrande och riksdagsbehandling är det tidigaste datumet som ändringarna kan träda i kraft den 1 juli 2017.

7.2Övergångsbestämmelser

Bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inte några särskilda övergångsbestämmelser.

Skälen för bedömningen

Enligt allmänna principer får en ny straffrättslig lag inte ges retroaktiv verkan om lagen innebär en skärpt reglering i förhållande till vad som gällde tidigare. Beträffande strafflagstiftning är detta lagfäst i 2 kap. 10 § regeringsformen och artikel 7 i Europakon- ventionen, vilken gäller som svensk lag. En bestämmelse om förbud mot retroaktiv strafflagtillämpning finns även i 5 § lagen (1964:163)

201

8 Författningskommentar

8.1Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

13 kap.

5 a §

Den som genom olaga tvång, eller när det gäller luftfartyg genom användande av tekniska hjälpmedel, bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av

1.ett luftfartyg,

2.ett fartyg, som används i civil yrkesmässig sjöfart för befordran av gods eller passagerare, bogsering, bärgning, fiske eller annan fångst, eller

3.en buss, en tung lastbil eller ett maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används i förvärvsverksamhet för befordran av gods eller passagerare,

Den som i annat fall

1.förstör eller allvarligt skadar ett sådant fartyg eller en sådan plattform som anges i första stycket eller ett luftfartyg i trafik, eller

döms för sjö- eller luftfartssabotage till fängelse i högst fyra år.

Är brott som avses i första eller andra stycket att anse som grovt, döms till fängelse på viss tid, lägst två och högst arton år, eller på livstid. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om därigenom framkallats fara för flera människoliv eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

I paragrafen regleras i första stycket straffansvar för kapning och i andra stycket för sjö- och luftfartssabotage. Ändringen behandlas i avsnitt 5.2.4.

Genom en ändring i första stycket utvidgas straffansvaret för kapning till att omfatta den som genom användande av tekniska

203

Författningskommentar

SOU 2016:40

hjälpmedel bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av ett luft- fartyg. I dessa fall krävs inte att det förekommit något olaga tvång enligt 4 kap. 4 § brottsbalken. Straffansvaret kan därmed omfatta bl.a. den som genom användande av tekniska hjälpmedel fjärrstyr ett luftfartyg och därigenom hindrar piloten från att utöva kontroll över detta.

19 kap.

12 §

Den som utan regeringens tillstånd här i landet värvar någon annan till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst döms för olovlig värvning till böter eller fängelse i högst ett år eller, om Sverige var i krig, till fängelse i högst två år.

I paragrafen regleras straffansvar för olovlig värvning till främ- mande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. Ändringen behandlas i avsnitt 4.4.

Paragrafen ändras så att den omfattar även den som värvar en enstaka person till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. För straffansvar krävs att en person förmår någon annan att acceptera att ta sådan tjänst. De närmare detaljerna kring denna tjänst, bl.a. vilken funktion den värvade ska ha inom krigsorganisat- ionen eller vilka konkreta uppgifter tjänsten kommer att innehålla, behöver inte vara fastställda vid värvningstidpunkten. Det är inte heller nödvändigt att ersättning ska utgå för tjänstgöringen.

Vidare ändras paragrafen genom att det uttryckliga straff- ansvaret för den som ”förmår folk att olovligen begiva sig ur riket för att taga sådan tjänst” tas bort.

Slutligen höjs straffmaximum från fängelse i sex månader till fängelse i ett år. Avsikten är inte att generellt höja straffvärdet för brottet utan att skapa utrymme för en mer nyanserad bedömning av straffvärdet vid allvarliga fall. En omständighet som kan beaktas i skärpande riktning är att värvning skett i stor omfattning eller på ett organiserat sätt. Även andra förhållanden kan tala i skärpande riktning och en bedömning ska göras av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I övrigt har straffbestämmelsen moderniserats språkligt.

204

SOU 2016:40

Författningskommentar

8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall

3 a §

Den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för en sådan resa som avses i 5 c § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet döms till fängelse i högst två år.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Paragrafen reglerar straffansvar för finansiering av resor i terrorism- syfte. Den ändras på så sätt att hänvisningen i paragrafen till 5 b § i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, förkortad rekryteringslagen, ersätts av en hänvisning till 5 c § i samma lag. Ändringen behandlas i avsnitt 3.8.2.

Ändringen innebär att straffansvaret för finansiering av resor i terrorismsyfte utvidgas till att omfatta samtliga sådana resor som enligt 5 c § rekryteringslagen är straffbara, dvs. även resor som företas i avsikt att medverka till särskilt allvarlig brottslighet och att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utom- lands på det sätt som straffbeläggs i 5 b § i samma lag.

8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet

4 §

Till fängelse i högst två år döms den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att

1.begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet, eller

2.delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt 5 b §.

I paragrafen regleras straffansvar för rekrytering till särskilt all- varlig brottslighet. Paragrafen ändras genom att det införs en ny bestämmelse om rekrytering till sådant deltagande i stridsrelaterad

205

Författningskommentar

SOU 2016:40

verksamhet i en väpnad konflikt utomlands som enligt 5 b § är straffbart. Ändringen behandlas i avsnitt 3.8.3.

I paragrafen införs en punktlista. Den första punkten innehåller det befintliga rekryteringsbrottet och ändras inte i sak. Den nya straffbestämmelsen återfinns i den andra punkten som reglerar ansvar för den som söker förmå någon annan att, i annat fall än som anges i 3 §, utan att det utgör sjukvård eller själavård, delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands på ett sätt som innebär att personen därigenom bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten (5 b §).

För straffansvar krävs att den som rekryterar agerar med direkt uppsåt att förmå någon att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt på ett sådant sätt som träffas av straffansvar i 5 b §. Därmed måste den som rekryterar också ha kännedom om de faktiska omständigheter som medför att en sammanslutning av personer är sådan som 5 b § omfattar. Det innebär att den som rekryterar måste ha kännedom om sammanslutningens före- havanden, t.ex. att den har tagit på sig och utfört ett terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet eller har kommit överens om eller förbereder sådan brottslighet. Se även författnings- kommentaren till 5 b §.

5 b §

Den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten döms till fängelse i högst två år.

Första stycket gäller inte om sammanslutningens deltagande i den väpnade konflikten sker på ett sätt som inte strider mot den internationella humanitära rätten.

Paragrafen innehåller en ny bestämmelse om deltagande i strids- relaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands som bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en terrorist- organisation kan delta i den väpnade konflikten. Den behandlas i avsnitt 3.8.1. Tidigare innehöll paragrafen en bestämmelse om

206

SOU 2016:40

Författningskommentar

straffansvar för resor som begås i terrorismsyfte. Denna har flyttats till 5 c §.

Bestämmelsen omfattar gärningar som inte är belagda med samma eller strängare straff i brottsbalken, i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, förkortad finansieringslagen, i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, förkortad terroristbrottslagen, eller i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigs- förbrytelser, förkortad lagen om straff för folkmord m.m. (jfr 8 §). Den syftar främst till att komplettera de allmänna bestämmelserna om förberedelse och medverkan i 23 kap. brottsbalken.

För att bestämmelsen ska kunna tillämpas krävs att gärningen begås under förhållanden som enligt den internationella humanitära rätten utgör en väpnad konflikt. Med begreppet väpnad konflikt, som behandlas i avsnitt 3.5.1, avses detsamma som i lagen om straff för folkmord m.m. Regeringen har utförligt redogjort för inne- börden av begreppet i prop. 2013/14:146, avsnitt 4.5. Bestämmelsen är tillämplig i både internationella och icke-internationella väpnade konflikter.

I bestämmelsens första stycke straffbeläggs gärningar varigenom en person deltar i stridsrelaterad verksamhet, dvs. i verksamhet som utgör ett naturligt led i en väpnad konflikt och som ytterst syftar till att nedkämpa en motpart. Deltagande i verksamhet som saknar samband med en väpnad konflikt, eller som i och för sig har ett sådant samband men vars huvudsakliga syfte t.ex. är att lämna humanitärt bistånd till civila som inte aktivt deltar i den väpnade konflikten, omfattas därmed inte.

Straffansvaret omfattar deltagande i stridsrelaterad verksamhet som bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en sådan sammanslutning som träffas av bestämmelsen kan delta i en väpnad konflikt. Detta kan ske på många olika sätt, bl.a. genom olika typer av konkreta stridshandlingar. I de flesta fall träffas dock sådana gärningar av andra straffbestämmelser (jfr 8 §), t.ex. när strids- handlingen innefattar att döda, skada, hota eller tillfångata personer eller att förstöra egendom. Vidare kan ett deltagande ske genom gärningar av stridsförberedande karaktär, dvs. gärningar som utgör någon form av förberedande åtgärder inför kommande stridshand- lingar. Som exempel kan nämnas upprättande av vägspärrar, hindrande av motpartens framkomlighet, röjande av minor inför

207

Författningskommentar

SOU 2016:40

egen förflyttning, agerande som mänsklig sköld, störande av mot- partens elektroniska kommunikation eller datasystem eller olika former av underrättelseverksamhet. Även denna typ av gärningar träffas i många fall av andra straffbestämmelser och utgör t.ex. förberedelse eller medverkan till brott. Därutöver kan ett deltag- ande i stridsrelaterad verksamhet ske genom gärningar som saknar direkt samband med konkreta stridshandlingar men som bidrar till, underlättar eller annars medverkar till sammanslutningens förmåga eller möjligheter i allmänhet att delta i en väpnad konflikt. Därmed omfattas många olika slags gärningar som, kanske inte var för sig men sammantaget med eget eller andras agerande inom sammanslut- ningen, skapar förutsättningar för sammanslutningens deltagande i den väpnade konflikten. Det kan t.ex. vara fråga om materielvård, underhåll, transport av förnödenheter, införskaffande av utrustning eller matlagning, förutsatt att dessa uppgifter utgör en naturlig del av den stridsrelaterade verksamhet som sammanslutningen ägnar sig åt som ett led i den väpnade konflikten.

Det uppställs inget krav på att gärningen kan kopplas till en kon- kret brottslig gärning som en eller flera personer i sammanslut- ningen begår i den väpnade konflikten. Tillämpningsområdet för bestämmelsen sträcker sig därmed längre än vad som gäller enligt reglerna om medverkan i 23 kap. 4 § brottsbalken.

Bestämmelsen omfattar inte handlingar som utgör sjukvård eller själavård. Därmed avses såväl åtgärder som utförs av personer som handlar på uppdrag av organisationer vars uttryckliga uppgift är att utöva sådan verksamhet, t.ex. Internationella Röda korset eller Läkare utan gränser, som personer som endast tillfälligt tilldelats eller åtagit sig sådana uppgifter inom den stridsrelaterade verksam- heten. Enstaka livräddande handlingar omfattas inte heller.

Med begreppet sammanslutning av personer avses detsamma som i 3 § första stycket 2 finansieringslagen (prop. 2015/16:78 s. 48, 49 och 67–69), dvs. en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Det krävs inte att den som deltar i den stridsrelaterade verksamheten själv utgör en del av eller tillhör sammanslutningen. För att en sammanslutning ska anses delta i den väpnade konflikten krävs varken att samman- slutningen är part i konflikten eller att den inom den humanitära rätten kan kvalificeras som en väpnad styrka eller väpnad grupp.

208

SOU 2016:40

Författningskommentar

Begreppen förklaras i avsnitt 3.5.1. Det är tillräckligt att samman- slutningens agerande, främst genom stridshandlingar, har ett tydligt samband med den väpnade konflikten.

Den som deltar i den stridsrelaterade verksamheten ska ha vet- skap om sammanslutningens karaktär. Därmed krävs att personen har kännedom om dess förehavanden, t.ex. att sammanslutningen har tagit på sig och utfört ett terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet eller har kommit överens om eller förbereder sådan brottslighet. Det krävs däremot inte att personen gör en bedömning av hur dessa omständigheter ska bedömas rättsligt.

Det är åklagaren som ska bevisa såväl att sammanslutningen är sådan som avses i bestämmelsen som att den som deltagit i den stridsrelaterade verksamheten har kännedom om de omständigheter som medför att sammanslutningen bedöms som sådan. Det för- hållandet att en sammanslutning förekommer på en sanktionslista är en omständighet som starkt talar för att det rör sig om en sådan sammanslutning som avses. Det är emellertid varken nödvändigt eller under alla omständigheter tillräckligt för att det ska vara bevisat. Bedömningen ska göras utifrån om någon av de angivna gärningarna företagits av de personer som bildar sammanslutningen. Det krävs inte att gärningarna är pågående utan de kan också ligga i framtiden eller redan ha inträffat. När det gäller gärningar som är förestående kan det handla om misstankar om inblandning i terrorismhand- lingar som legat till grund för att sammanslutningen blivit listad på en sanktionslista.

Frågan om när och under vilka förhållanden en sammanslutning av personer upphör att vara sådan som avses i bestämmelsen måste avgöras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En sådan omständighet kan t.ex. vara att sammanslutningen tagit tydligt, offentligt och trovärdigt avstånd från sådant brottsligt handlande som beskrivs i bestämmelsen och helt övergått till annan verksamhet.

I bestämmelsens andra stycke finns ett undantag från straff- ansvar. Den som genom sitt deltagande i stridsrelaterad verksamhet bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en samman- slutning kan delta i en väpnad konflikt träffas inte av ansvar om sammanslutningens deltagande i den väpnade konflikten sker på ett sätt som inte strider mot den humanitära rättens regler för krig- föring. Genom kravet på att de personer som bildar en sådan sam-

209

Författningskommentar

SOU 2016:40

manslutning som avses i bestämmelsen ska begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldiga till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet, är utrymmet för undantag från straffansvar enligt detta stycke mycket begränsat.

Straffet är fängelse i högst två år. Gärningarnas straffvärde kan variera. Vid bedömningen kan beaktas i vilken omfattning och på vilket sätt främjandet skett och i vilken grad det haft betydelse för sammanslutnings möjligheter att genom stridshandlingar delta i den väpnade konflikten. I fråga om påföljdsval bör det ofta vara motiverat att bestämma påföljden till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det. Styrkan i fängelsepresumtionen måste emellertid bestämmas av omständig- heterna i det enskilda fallet.

5 c §

Till fängelse i högst två år döms den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att

1.begå, förbereda eller medverka till särskilt allvarlig brottslighet,

2.meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a §, eller

3.delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt 5 b §.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om resor som företas med en viss avsikt. Regleringen fanns tidigare i 5 b §. Vissa ändringar görs, de behandlas i avsnitt 3.8.2.

Första punkten utvidgas till att även omfatta resor som begås i avsikt att medverka till särskilt allvarligt brottslighet. Därmed avses medverkan enligt 23 kap. 4 § brottsbalken.

Det införs en tredje punkt. Där regleras ansvar för den som före- tar en resa i avsikt att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utomlands enligt 5 b §, se författningskommentaren till den paragrafen. Straffansvaret är därmed vidare än vad som följer av utvidgningen i första punkten i det avseendet att den gärning som personen reser i avsikt att företa inte behöver utgöra medverkan enligt 23 kap. 4 § brottsbalken, däremot brott enligt 5 b §.

210

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2014:155

Genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism

Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2014

Sammanfattning

En särskild utredare ska analysera behovet av lagändringar för att Sverige ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014). Om utredaren bedömer att det krävs lag- ändringar ska förslag till sådana lämnas.

Utredaren ska även ta ställning till om Sveriges straffrättsliga reglering för att förhindra och bekämpa finansiering av terrorism uppfyller de krav som Financial Action Task Force (FATF) ställer och vid behov föreslå nödvändiga lagändringar.

Uppdraget ska redovisas senast den 18 juni 2015.

En effektiv straffrättslig lagstiftning – ett sätt att motverka terrorism

Personer som reser utomlands för att delta i terroristhandlingar eller terroristträning utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. För att kunna motverka detta krävs en effektiv straff- rättslig lagstiftning. Kriminalisering utgör dock endast en del av åtgärderna. Det behövs också förebyggande insatser mot radikal- isering och rekrytering. Sådana insatser ingår exempelvis i det upp- drag som har getts till en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.

213

Bilaga 1

SOU 2016:40

Den 24 september 2014 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2178 (2014). Resolutionen är antagen i enlighet med kapitel VII i FN- stadgan och är därmed bindande för alla medlemsstater.

I resolutionen bekräftas att terrorism i alla dess former är ett hot mot internationell fred och säkerhet. Det noteras att terrorism- hotet har kommit att bli alltmer utbrett och att antalet terrordåd i olika delar av världen ökar, innefattande sådana handlingar som motiverats av intolerans eller extremism. Vidare uttrycks allvarlig oro över det akuta och växande hot som de personer utgör som reser till ett annat land för att delta i terroristhandlingar eller terrorist- träning, även när detta sker i samband med väpnade konflikter. De bidrar enligt resolutionen till att intensiteten och varaktigheten av konflikter tilltar och att de blir mer svårlösta. Personerna uppges kunna utgöra ett allvarligt hot mot bl.a. sina ursprungsländer, länderna de reser genom och länderna de reser till. Det uttrycks också allvarlig oro över att personerna använder sin extremistiska ideologi för att främja terrorism.

Medlemsstaterna ska enligt paragraf 5, i överensstämmelse med internationella mänskliga rättigheter, internationell flyktingrätt och internationell humanitär rätt, förhindra och bekämpa rekrytering, organisering, transport eller utrustande av personer som reser till ett annat land i syfte att utföra, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning. Detsamma gäller finansiering av deras resor och aktiviteter.

I paragraf 6 ställs krav på att medlemsstaternas lagstiftning ska innehålla bestämmelser som gör det möjligt att åtala och bestraffa personer på ett sätt som återspeglar allvaret i vissa angivna brott.

Vidare har Sverige ett internationellt åtagande att kriminalisera finansiering av terrorism inom ramen för Financial Action Task Force (FATF). FATF är en mellanstatlig organisation som har till syfte att fastställa standarder om och främja ett effektivt genom- förande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen, liksom andra hot mot integrite- ten i de internationella finansiella systemen. Sverige är medlem av FATF sedan organisationen inrättades 1989.

Bestämmelser i svensk lagstiftning om terroristbrott och brott med anknytning till terrorism finns i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2010:299) om straff för

214

SOU 2016:40

Bilaga 1

offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet samt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen).

Uppdraget att se över den straffrättsliga lagstiftningen med anledning av FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014)

Sverige har en folkrättslig förpliktelse att leva upp till sina inter- nationella straffrättsliga åtaganden på terrorismområdet. En sär- skild utredare ska därför ta ställning till om, och i så fall hur, svensk lagstiftning behöver ändras för att motsvara de krav på straffrättslig reglering som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014).

Uppdraget aktualiserar frågor som rör skyddet för grund- läggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen (RF) och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Det gäller bl.a. rätten till rörelsefrihet enligt 2 kap. 8 § RF och artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen samt yttrande- och informationsfriheten enligt 2 kap. 1 § RF och artikel 10 i Europakonventionen. Det är viktigt att skyddet för grundläggande fri- och rättigheter noga beaktas samt att bedömningar som görs och förslag som lämnas är förenliga med såväl regeringsformen som Europakonventionen och Sveriges folkrättsliga förpliktelser i övrigt.

Slutligen bör det beaktas hur utformningen av förslag till kriminalisering och avgränsningarna av det straffbara området påverkar möjligheterna för organisationer inom civilsamhället och ansvariga myndigheter att bedriva ett effektivt arbete för att före- bygga och förhindra att personer reser utomlands i syfte att delta i terroristhandlingar eller terroristträning.

Behöver svensk lagstiftning ändras för att motsvara resolutionens krav avseende att resa eller försöka resa?

Enligt paragraf 6 a i resolutionen ska det utgöra brott att en stats medborgare reser, eller försöker resa, till ett annat land än där personen har sin hemvist eller är medborgare, eller att en annan person reser, eller försöker resa, från sitt territorium till ett annat

215

Bilaga 1

SOU 2016:40

land än där personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att utföra, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar (terrorist acts). I resolutionen anges inte vad som avses med terrorist- handlingar.

I svensk rätt finns det inte några straffbestämmelser som tar direkt sikte på sådana resor som avses. Däremot innebär de s.k. osjälv- ständiga brottsformerna, framför allt förberedelse och stämpling till brott, att det finns bestämmelser som kan tillämpas på gärningar som ligger på ett tidigt stadium vid planeringen av ett terrorist- brott. För att en resa eller ett försök att resa, i de syften som anges i resolutionen, ska utgöra ett brott enligt terroristbrottslagen krävs att handlandet uppfyller rekvisiten för försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott.

Kravet i paragraf 6 a omfattar även den som reser eller försöker resa i syfte att ge eller få terroristträning (terrorist training). Resolutionen anger inte vad som avses med detta begrepp. I lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet regleras ett särskilt straffansvar för vissa gärningar som kan föregå ett terroristbrott, bl.a. utbildning. Bestämmelsen omfattar fall där någon meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt all- varlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål. Utbildningsbrottet är inte kriminaliserat på försöks-, förberedelse- eller stämplingsstadiet. Dessutom träffar det endast den som ger utbildning.

Det kan således ifrågasättas om den befintliga straffrättsliga regleringen är tillräcklig i förhållande till resolutionens krav.

Utredaren ska därför

ta ställning till hur långt resolutionens kriminaliseringskrav av- seende att resa eller försöka resa i de syften som anges sträcker sig och analysera behovet av lagändringar för att Sverige ska leva upp till kravet, och

lämna de lagförslag som är nödvändiga.

216

SOU 2016:40

Bilaga 1

Behöver svensk lagstiftning ändras för att motsvara resolutionens krav avseende att finansiera resor?

Paragraf 6 b i resolutionen föreskriver att direkt eller indirekt till- handahållande eller insamlande av medel, av en stats medborgare eller på en stats territorium, i syfte att medlen ska användas, eller med vetskap om att de är avsedda att användas, till att finansiera en persons resa till ett annat land än där personen har sin hemvist eller är medborgare, i sådant syfte som anges under paragraf 6 a, ska ut- göra brott.

Enligt finansieringslagen är det straffbart att samla in, tillhanda- hålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egen- domen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Försök, men däremot inte förberedelse eller stämpling, till ett sådant brott är också straffbelagt. De gärningar som det enligt resolutionen ska vara straffbart att finansiera omfattas inte av vad som enligt finansi- eringslagen avses med särskilt allvarlig brottslighet. Finansiering av resor utgör därmed brott enligt finansieringslagen endast i den utsträckning det kan visas att syftet med finansieringen är att särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Därutöver kan finansiering av en sådan resa som nu är aktuell, och som består i att lämna pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott, utgöra förberedelse till terroristbrott.

Den svenska kriminaliseringen motsvarar därmed möjligen inte fullt ut vad som krävs enligt resolutionen.

Utredaren ska därför

ta ställning till hur långt resolutionens kriminaliseringskrav av- seende finansiering av resor sträcker sig och analysera behovet av lagändringar för att Sverige ska leva upp till kravet, och

lämna de lagförslag som är nödvändiga.

Behöver svensk lagstiftning ändras för att motsvara resolutionens krav avseende att underlätta resor?

Enligt paragraf 6 c i resolutionen ska organiserande, eller annat underlättande, innefattande rekryteringshandlingar, av en stats med- borgare eller på en stats territorium, av en persons resa till ett annat

217

Bilaga 1

SOU 2016:40

land än där personen har sin hemvist eller är medborgare, i sådant syfte som anges under paragraf 6 a, utgöra brott.

Enligt den allmänna medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brotts- balken gäller ansvaret för en viss gärning inte bara den som utfört gärningen utan även den som främjat den. Att någon har vidtagit åtgärder som underlättar eller åtminstone är ägnade att underlätta gärningens utförande torde innebära att gärningen främjas. För att resolutionens krav i denna del ska vara uppfyllt genom medverkans- bestämmelsen krävs att det finns gärningar som är straffbelagda som självständiga brott eller som försök, förberedelse eller stämp- ling till brott. På vilket sätt medverkansregleringen kan motsvara kravet beror alltså på vad utredaren kommer fram till när det gäller resor enligt paragraf 6 a.

Det är således osäkert om underlättande av resor enligt resolutionen fullt ut motsvaras av befintlig svensk reglering.

Utredaren ska därför

ta ställning till hur långt resolutionens kriminaliseringskrav av- seende underlättande av resor sträcker sig och analysera behovet av lagändringar för att Sverige ska leva upp till kravet, och

lämna de lagförslag som är nödvändiga.

Uppdraget att se över finansieringslagen med anledning av FATF:s straffrättsliga krav

FATF har antagit 40 rekommendationer om åtgärder mot penning- tvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen. Genom ett ömsesidigt utvärderingssystem kontrollerar FATF att rekommendationerna följs. Inom ramen för den fjärde omgången ömsesidiga utvärderingar kommer Sverige att utvärderas under 2016.

I FATF:s rekommendation 5 ställs krav på att medlemsstaterna ska kriminalisera finansiering av terrorism i enlighet med FN:s inter- nationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism som antogs 1999. Medlemsstaterna ska också se till att inte bara finansiering av terroristhandlingar utan även av terroristorganisat- ioner och individuella terrorister omfattas av kriminaliseringen. Det senare ska gälla även när det saknas koppling till en specifik terroristhandling.

218

SOU 2016:40

Bilaga 1

Enligt finansieringslagen är det straffbart att samla in, till- handahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet (vilket omfattar de brott som det enligt konventionen ska vara straffbart att finansi- era). För straffansvar krävs att handlingen ska ha utförts med åtminstone vetskap om att egendomen är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet (se Högsta domstolens beslut den 14 april 2014 i mål nr Ö 386-14).

I samband med FATF:s utvärdering av Sverige 2006 bedömdes Sveriges kriminalisering av finansiering av terrorism i stor utsträck- ning vara förenlig med den aktuella rekommendationen. Det förhållandet att kriminaliseringen inte uttryckligen omfattar insam- ling eller tillhandahållande av pengar eller annan egendom med vetskap om att den är avsedd att användas (i vilket syfte som helst) av en terroristorganisation eller en individuell terrorist, ansågs dock som en brist.

Sverige uppmanades därför att utvidga straffansvaret på så sätt att det uttryckligen görs straffbart att samla in eller tillhandahålla egendom med vetskap om att den är avsedd att användas av en terroristorganisation eller av en individuell terrorist i vilket syfte som helst (for any purpose).

Det är angeläget att Sverige lever upp till sina åtaganden i för- hållande till FATF. Det finns därför skäl att låta utreda om, och i så fall hur, svensk lagstiftning behöver ändras för att motsvara det krav som följer av FATF:s rekommendation 5. Det bör i det sam- manhanget beaktas hur utformningen av förslag till kriminalisering och avgränsningarna av det straffbara området påverkar enskildas möjlighet att lämna bidrag till humanitär verksamhet.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om Sverige genom finanseringslagen lever upp till de krav som följer av FATF:s rekommendation 5, och

•vid behov föreslå de lagändringar som krävs för att åtagandet ska vara uppfyllt.

219

Bilaga 1

SOU 2016:40

Deltagande i väpnad konflikt

Regeringen anser att det finns anledning att överväga det straffbara området i förhållande till deltagande i en väpnad konflikt utom- lands när det sker inom ramen för en terroristorganisation. Även straffbestämmelser i detta avseende skulle kunna bidra till att före- bygga, förhindra och bekämpa terrorism. Denna fråga innefattar emellertid ett antal svåra överväganden som kräver ytterligare analys innan det är möjligt att lämna närmare anvisningar till utredaren. Eftersom det är angeläget att utredaren redan nu kan påbörja arbetet med anledning av de krav på kriminalisering som ställs i resolutionen, har regeringen för avsikt att i ett senare skede åter- komma med tilläggsdirektiv.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från företrä- dare för berörda myndigheter och organ, särskilt Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Advokatsamfundet och organisationer inom det civila samhället via den nationella samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet samt inom EU och andra internationella forum.

Utredaren ska redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som utredaren bedömer vara av intresse och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade, t.ex. avseende genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014). Regleringen och arbetet i andra nordiska länder bör särskilt belysas och beaktas.

Uppdraget ska redovisas senast den 18 juni 2015.

(Justitiedepartementet)

220

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2015:61

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism (Ju 2014:26)

Beslut vid regeringssammanträde den 17 juni 2015

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism ska utöver vad som fram- går av redan beslutade kommittédirektiv (dir. 2014:155)

•analysera behovet av ytterligare kriminalisering för att förebygga och förhindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation samt ta ställning till Sveriges möjligheter att kunna utreda och döma för sådana brott,

•överväga om straffbestämmelsen om olovlig värvning bör för- tydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt,

•ta ställning till om Sverige ska tillträda Pekingprotokollet, Peking- konventionen och tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism samt vilka lagändringar som i så fall krävs, och

•lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 23 juni 2016. Det ursprungliga uppdraget ska dock fortfarande redovisas senast den 18 juni 2015.

221

Bilaga 2

SOU 2016:40

Utredningens nuvarande uppdrag

Regeringen gav den 18 december 2014 en särskild utredare i upp- drag (dir. 2014:155) att analysera behovet av lagändringar för att Sverige ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014). Om utredaren bedömer att det krävs lag- ändringar ska förslag till sådana lämnas. Utredaren ska även ta ställning till om Sveriges straffrättsliga reglering för att förhindra och bekämpa finansiering av terrorism uppfyller de krav som Financial Action Task Force (FATF) ställer och vid behov föreslå nödvändiga lagändringar. Uppdraget ska redovisas senast den 18 juni 2015.

Tilläggsuppdraget

Straffansvar för handlingar i samband med väpnad konflikt

De internationella och svenska reglerna på området

Alla länder har ett ansvar enligt FN:s stadga att värna fred och säkerhet. FN:s stadga är en del av folkrätten, som reglerar för- hållanden och uppträdanden mellan stater i såväl fred som krig. I det folkrättsliga regelverket ingår även bl.a. de mänskliga rättighet- erna och den internationella humanitära rätten. Folkrätten inne- håller vissa regler som är bindande för alla stater, däribland regler- ingen om folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbryt- elser. De två första brottstyperna kan förekomma i både freds- och krigstid.

En utgångspunkt för den internationella humanitära rätten är att i största möjliga mån begränsa det lidande och de skador som väp- nade konflikter innebär för civila och stridande. Sedan lång tid finns det bestämmelser om att allvarliga överträdelser av regel- verket ska medföra straffrättsligt ansvar. Generellt kan sägas att den som deltar i stridigheter som är av sådan karaktär att de kan anses utgöra en väpnad konflikt ska straffas om han eller hon bryter mot den reglering som finns. Exempelvis är våldshandlingar mot civilbefolkningen som utgångspunkt oförenliga med den internationella humanitära rätten och kan alltså medföra ansvar för krigsförbrytelse.

222

SOU 2016:40

Bilaga 2

Svensk straffrättslig lagstiftning ger goda möjligheter att lag- föra personer för brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Den 1 juli 2014 trädde lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i kraft. Genom lagen straffbeläggs inte bara fullbordade brott utan även de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Dessutom är bl.a. underlåtenhet att avslöja brotten kriminaliserat. Svensk domstol är behörig att döma för brott enligt lagen oavsett var ett sådant brott har begåtts och av vem (universell jurisdiktion). Om en gärning inte är att bedöma som något brott enligt lagen kan brottsbalkens bestämmelser i stället vara tillämpliga.

Därutöver finns lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen) som kan vara tillämplig också när en gärning begås i anslutning till en väpnad konflikt. Även i terroristbrotts- lagen straffbeläggs inte bara fullbordat brott utan också försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott. För brott enligt lagen föreligger det universell jurisdiktion.

Detta innebär sammantaget att det i dag finns goda möjligheter att lagföra den som på olika sätt deltar i en väpnad konflikt för eventuella brott som begås.

Bör det kriminaliserade området utvidgas?

Att personer reser utomlands och för en terroristorganisation del- tar i en väpnad konflikt och terroristbrottsrelaterad verksamhet är inget nytt fenomen. Det har emellertid ökat på senare tid och blivit mer aktuellt såväl internationellt som i Sverige. Exempelvis har enligt Säkerhetspolisen uppskattningsvis 250–300 personer rest från Sverige till Syrien och Irak sedan sommaren 2012 för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper såsom Islamiska staten i Irak och Levanten (Isil). De som reser utsätter sig själva för fara samtidigt som de bidrar till att öka intensiteten i den väpnade konflikten. Dessutom kan de utgöra ett hot mot samhället dit de återvänder. Denna problematik innebär, som regeringen konstat- erade i dir. 2014:155, att det finns anledning att överväga det straff- bara området i förhållande till deltagande i väpnad konflikt utom- lands när det sker inom ramen för en terroristorganisation. Detta

223

Bilaga 2

SOU 2016:40

har riksdagen också gett regeringen till känna (bet. 2014/15:JuU14, rskr. 2014/15:138). Ett sådant uppdrag ska alltså ges till utred- ningen.

Övervägandena i denna del aktualiserar vissa principiella frågor. Det första utredningen måste analysera är om den befintliga svenska strafflagstiftningen på området erbjuder ett tillräckligt starkt skydd för att möta problematiken eller om det finns behov av ytterligare kriminalisering. Den måste i det sammanhanget överväga om det är själva det aktiva deltagandet i en väpnad kon- flikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation som i så fall bör straffbeläggas eller om det är någon annan handling, t.ex. att resa för att delta i en väpnad konflikt på ett sådant sätt, som bör bli föremål för straffrättsligt ansvar. I de avseenden det bedöms finnas ett behov av ytterligare strafflagstiftning måste utredningen analysera hur långt det straffbara området bör utsträckas i förhål- lande till gällande folkrätt samt vilka konsekvenser en utvidgad kriminalisering kan få för möjligheterna för ansvariga myndigheter och organisationer inom det civila samhället att bedriva ett effektivt förebyggande arbete.

Om utredningen kommer fram till att det bör införas ytterligare kriminalisering ska den ta ställning till hur en sådan bör utformas och i förekommande fall lämna lagförslag. En avgränsning som ska göras är att endast handlingar som företas inom ramen för en ter- roristorganisation ska omfattas av en eventuell nykriminalisering. Utredningen måste därför närmare analysera hur denna avgräns- ning lämpligen kan göras. Särskild hänsyn ska då tas till kraven på tydlighet och förutsägbarhet i strafflagstiftningen.

Utredningen ska även ta ställning till Sveriges möjligheter att kunna utreda och döma för sådana brott samt lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga i dessa avseenden. En ytterligare fråga är om det kan finnas skäl att skapa förutsättningar för undantag eller begränsningar i något avseende i förhållande till eventuella straff- bestämmelser som föreslås.

Vid övervägandena är det viktigt att noga beakta skyddet för grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. rätten till rörelsefrihet (2 kap. 8 § regeringsformen och artikel 2 i det fjärde tilläggsproto- kollet till Europakonventionen) och föreningsfrihet (2 kap. 1 § regeringsformen och artikel 11 i Europakonventionen). Bedöm- ningar som görs och förslag som lämnas ska vara förenliga med

224

SOU 2016:40

Bilaga 2

såväl regeringsformen som Europakonventionen och Sveriges folk- rättsliga förpliktelser i övrigt.

Utredaren ska sammanfattningsvis

•lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga.

Straffbestämmelsen om olovlig värvning

Det finns i dag ett visst straffrättsligt skydd mot värvning till krigs- tjänst utomlands. Den som utan regeringens tillstånd här i landet värvar folk till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst eller förmår folk att olovligen bege sig ur landet för att ta sådan tjänst kan enligt 19 kap. 12 § brottsbalken dömas för olovlig värv- ning. Straffskalan är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om riket var i krig, fängelse i högst två år. För att åtal ska få väckas krävs enligt 19 kap. 16 § brottsbalken regeringens förordnande.

Genom bestämmelsen lever Sverige upp till kravet enligt kon- ventionen angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig från 1907 att i viss omfattning förbjuda värvningsverksamhet. Enligt artikel 4 får stridande styrkor inte sättas upp och värvningsbyråer inte öppnas på en neutral makts landområde till förmån för de krigförande. Sverige ratifice- rade konventionen 1909.

Begreppet folk i bestämmelsen torde innebära att anställande av någon enstaka individ inte är straffbart. Krigstjänst förutsätter inte krig mellan stater i egentlig mening. Också tjänst i en upprorsarmé eller i övrigt vid ett inbördeskrig hör hit. Med krigstjänst jämförlig tjänst anses t.ex. anställning vid polisstyrka eller motsvarande. Av bestämmelsen följer även att det är straffbart att förmå folk att olovligen bege sig ur landet för att ta främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. I kravet på att olovligen bege sig från Sverige torde ligga att någon sorts reseförbud ska finnas. För båda gärningsformerna gäller att straffansvar kan inträda även om man har handlat uteslutande av ideella skäl. Likaså uppstår straffansvar

225

Bilaga 2

SOU 2016:40

även om den som värvats handlat av sympati för en viss främmande makt eller annars av ideella skäl.

Bestämmelsen infördes ursprungligen för att bevara tillgången på krigsdugligt manskap inom riket. Detta syfte har numera trängts i bakgrunden. I dag anses bestämmelsen endast motiverad av en önskan att undvika utrikespolitiska förvecklingar. Någon refererad rättspraxis rörande bestämmelsen finns inte.

Det kan ifrågasättas om bestämmelsen har en ändamålsenlig utformning för att möta dagens behov av att hindra olovlig värv- ning. Detta ska ses bl.a. mot bakgrund av den problematik med personer som reser utomlands för att delta i väpnade konflikter som beskrivs i avsnittet ovan. Sedan bestämmelsens tillkomst har även andra förhållanden ändrats, exempelvis till följd av kommunikat- ionssamhällets utveckling. I dag sker värvningen till olika typer av konflikter och organisationer ofta individuellt och direkt via t.ex. internet. Bestämmelsen behöver alltså ses över. Även bestäm- melsens territoriella tillämplighet och straffskalans utformning behöver övervägas. Också i denna del av uppdraget ska skyddet för grundläggande fri- och rättigheter noga beaktas samt förslag som lämnas vara förenliga med regeringsformen och Europakonvent- ionen.

Utredaren ska därför

•överväga om straffbestämmelsen om olovlig värvning bör för- tydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt, och

•i så fall lämna de förslag till lagändringar som behövs.

Ska Sverige tillträda Pekingprotokollet och Pekingkonventionen?

År 1970 antogs en konvention för bekämpande av olaga besittnings- tagande av luftfartyg (Haagkonventionen). Enligt den förbinder sig parterna att belägga flygplanskapning med stränga straff. Året därpå antogs en konvention för bekämpande av brott mot den civila luft- fartens säkerhet (Montrealkonventionen), som innehåller bestäm- melser om att parterna ska belägga sabotage och liknande brott mot den civila luftfarten med stränga straff. Montrealkonventionen ändrades 1988 genom antagandet av ett tilläggsprotokoll som tar sikte på bekämpande av våldshandlingar som begås på flygplatser som används för internationell civil luftfart. Konventionerna och

226

SOU 2016:40

Bilaga 2

protokollet har tillträtts av Sverige (prop. 1971:92, 1973:92 och 1989/90:130 samt SÖ 1971:17, 1973:48 och 1990:16). Med anled- ning av tillträdena infördes straffbestämmelser om kapning av luft- fartyg, luftfartssabotage och flygplatssabotage.

Vid en diplomatkonferens i Peking beslutades inom Internat- ionella civila luftfartsorganisationen (ICAO) den 10 september 2010 om ändringar av Haag- och Montrealkonventionerna. Dessa syftar till att möta nya och framväxande hot mot den civila luft- fartens säkerhet och innebär bl.a. förpliktelser att straffbelägga användning av civila luftfartyg som vapen eller för attacker med biologiska, kemiska eller nukleära vapen.

Ändringarna av Haagkonventionen antogs i form av ett tilläggs- protokoll till konventionen (Pekingprotokollet) medan ändring- arna av Montrealkonventionen med dess tilläggsprotokoll antogs i form av en konsoliderad konvention (Pekingkonventionen). För att protokollet respektive konventionen ska träda i kraft krävs att 22 stater ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till överens- kommelsen. Hittills (juni 2015) har detta gjorts av elva stater i respektive fall.

Utredaren ska

•ta ställning till om Sverige ska tillträda överenskommelserna och vilka lagändringar som i så fall krävs, och

•i förekommande fall lämna förslag på sådana lagändringar.

Ska Sverige tillträda tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism?

År 2005 antogs Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (ETS 196). Enligt den förbinder sig parterna att straff- belägga offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott. Sverige har tillträtt konventionen (prop. 2009/10:78 och SÖ 2010:35). Med anledning av tillträdet infördes lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och ut- bildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet.

Den 19 maj 2015 antogs ett tilläggsprotokoll till konventionen om förebyggande av terrorism som ska bidra till att FN:s säker- hetsråds resolution 2178 (2014) genomförs på ett likartat sätt i

227

Bilaga 2

SOU 2016:40

Europarådets medlemsstater. Syftet med tilläggsprotokollet är att komplettera konventionen med bestämmelser om kriminalisering och därigenom öka parternas ansträngningar att förebygga terrorism. I tilläggsprotokollet ställs krav på att vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås ska vara straffbelagda, nämligen deltagande i en sammanslutning i terrorismsyfte, mot- tagande av utbildning för terrorism, resande utomlands i terrorism- syfte samt finansiering och underlättande av sådant resande.

Utredaren ska

•ta ställning till om Sverige ska tillträda tilläggsprotokollet och vilka lagändringar som i så fall krävs, och

•i förekommande fall lämna förslag på sådana lagändringar.

Genomförande och redovisning av uppdraget

För genomförandet av uppdraget gäller vad som framgår av de tidigare beslutade direktiven.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 23 juni 2016. Det ursprungliga uppdraget ska dock fortfarande redovisas senast den 18 juni 2015.

(Justitiedepartementet)

228

Bilaga 6

CONVENTION

ON THE SUPPRESSION OF UNLAWFUL ACTS

RELATING TO INTERNATIONAL CIVIL AVIATION

THE STATES PARTIES TO THIS CONVENTION,

DEEPLY CONCERNED that unlawful acts against civil aviation jeopardize the safety and security of persons and property, seriously affect the operation of air services, airports and air navigation, and undermine the confidence of the peoples of the world in the safe and orderly conduct of civil aviation for all States;

RECOGNIZING that new types of threats against civil aviation require new concerted efforts and policies of cooperation on the part of States; and

BEING CONVINCED that in order to better address these threats, there is an urgent need to strengthen the legal framework for international cooperation in preventing and suppressing unlawful acts against civil aviation;

HAVE AGREED AS FOLLOWS:

Article 1

1.Any person commits an offence if that person unlawfully and intentionally:

(a)performs an act of violence against a person on board an aircraft in flight if that act is likely to endanger the safety of that aircraft; or

(b)destroys an aircraft in service or causes damage to such an aircraft which renders it incapable of flight or which is likely to endanger its safety in flight; or

(c)places or causes to be placed on an aircraft in service, by any means whatsoever, a device or substance which is likely to destroy that aircraft, or to cause damage to it which renders it incapable of flight, or to cause damage to it which is likely to endanger its safety in flight; or

(d)destroys or damages air navigation facilities or interferes with their operation, if any such act is likely to endanger the safety of aircraft in flight; or

(e)communicates information which that person knows to be false, thereby endangering the safety of an aircraft in flight; or

287

Bilaga 6

SOU 2016:40

(f)uses an aircraft in service for the purpose of causing death, serious bodily injury, or serious damage to property or the environment; or

(g)releases or discharges from an aircraft in service any BCN weapon or explosive, radioactive, or similar substances in a manner that causes or is likely to cause death, serious bodily injury or serious damage to property or the environment; or

(h)uses against or on board an aircraft in service any BCN weapon or explosive, radioactive, or similar substances in a manner that causes or is likely to cause death, serious bodily injury or serious damage to property or the environment; or

(i)transports, causes to be transported, or facilitates the transport of, on board an aircraft:

(1)any explosive or radioactive material, knowing that it is intended to be used to cause, or in a threat to cause, with or without a condition, as is provided for under national law, death or serious injury or damage for the purpose of intimidating a population, or compelling a government or an international organization to do or to abstain from doing any act; or

(2)any BCN weapon, knowing it to be a BCN weapon as defined in Article 2; or

(3)any source material, special fissionable material, or equipment or material especially designed or prepared for the processing, use or production of special fissionable material, knowing that it is intended to be used in a nuclear explosive activity or in any other nuclear activity not under safeguards pursuant to a safeguards agreement with the International Atomic Energy Agency; or

(4)any equipment, materials or software or related technology that significantly contributes to the design, manufacture or delivery of a BCN weapon without lawful authorization and with the intention that it will be used for such purpose;

provided that for activities involving a State Party, including those undertaken by a person or legal entity authorized by a State Party, it shall not be an offence under subparagraphs (3) and (4) if the transport of such items or materials is consistent with or is for a use or activity that is consistent with its rights, responsibilities and obligations under the applicable multilateral non-proliferation treaty to which it is a party including those referred to in Article 7.

2. Any person commits an offence if that person unlawfully and intentionally, using any device, substance or weapon:

(a)performs an act of violence against a person at an airport serving international civil aviation which causes or is likely to cause serious injury or death; or

(b)destroys or seriously damages the facilities of an airport serving international civil aviation or aircraft not in service located thereon or disrupts the services of the airport,

if such an act endangers or is likely to endanger safety at that airport.

288

SOU 2016:40

Bilaga 6

3.Any person also commits an offence if that person:

(a)makes a threat to commit any of the offences in subparagraphs (a), (b), (c), (d), (f), (g) and (h) of paragraph 1 or in paragraph 2 of this Article; or

(b)unlawfully and intentionally causes any person to receive such a threat,

under circumstances which indicate that the threat is credible.

4.Any person also commits an offence if that person:

(a)attempts to commit any of the offences set forth in paragraph 1 or 2 of this Article; or

(b)organizes or directs others to commit an offence set forth in paragraph 1, 2, 3 or 4(a) of this Article; or

(c)participates as an accomplice in an offence set forth in paragraph 1, 2, 3 or 4(a) of this Article; or

(d)unlawfully and intentionally assists another person to evade investigation, prosecution or punishment, knowing that the person has committed an act that constitutes an offence set forth in paragraph 1, 2, 3, 4(a), 4(b) or 4(c) of this Article, or that the person is wanted for criminal prosecution by law enforcement authorities for such an offence or has been sentenced for such an offence.

5.Each State Party shall also establish as offences, when committed intentionally, whether or not any of the offences set forth in paragraph 1, 2 or 3 of this Article is actually committed or attempted, either or both of the following:

(a)agreeing with one or more other persons to commit an offence set forth in paragraph 1, 2 or 3 of this Article and, where required by national law, involving an act undertaken by one of the participants in furtherance of the agreement; or

(b)contributing in any other way to the commission of one or more offences set forth in paragraph 1, 2 or 3 of this Article by a group of persons acting with a common purpose, and such contribution shall either:

(i)be made with the aim of furthering the general criminal activity or purpose of the group, where such activity or purpose involves the commission of an offence set forth in paragraph 1, 2 or 3 of this Article; or

(ii)be made in the knowledge of the intention of the group to commit an offence set forth in paragraph 1, 2 or 3 of this Article.

289

Bilaga 6

SOU 2016:40

Article 2

For the purposes of this Convention:

(a)an aircraft is considered to be in flight at any time from the moment when all its external doors are closed following embarkation until the moment when any such door is opened for disembarkation; in the case of a forced landing, the flight shall be deemed to continue until the competent authorities take over the responsibility for the aircraft and for persons and property on board;

(b)an aircraft is considered to be in service from the beginning of the preflight preparation of the aircraft by ground personnel or by the crew for a specific flight until twenty-four hours after any landing; the period of service shall, in any event, extend for the entire period during which the aircraft is in flight as defined in paragraph (a) of this Article;

(c)“Air navigation facilities” include signals, data, information or systems necessary for the navigation of the aircraft;

(d)“Toxic chemical” means any chemical which through its chemical action on life processes can cause death, temporary incapacitation or permanent harm to humans or animals. This includes all such chemicals, regardless of their origin or of their method of production, and regardless of whether they are produced in facilities, in munitions or elsewhere;

(e)“Radioactive material” means nuclear material and other radioactive substances which contain nuclides which undergo spontaneous disintegration (a process accompanied by emission of one or more types of ionizing radiation, such as alpha-, beta-, neutron particles and gamma rays) and which may, owing to their radiological or fissile properties, cause death, serious bodily injury or substantial damage to property or to the environment;

(f)“Nuclear material” means plutonium, except that with isotopic concentration exceeding 80 per cent in plutonium-238; uranium-233; uranium enriched in the isotope 235 or 233; uranium containing the mixture of isotopes as occurring in nature other than in the form of ore or ore residue; or any material containing one or more of the foregoing;

(g)“Uranium enriched in the isotope 235 or 233” means uranium containing the isotope 235 or 233 or both in an amount such that the abundance ratio of the sum of these isotopes to the isotope 238 is greater than the ratio of the isotope 235 to the isotope 238 occurring in nature;

(h)“BCN weapon” means:

(a)“biological weapons”, which are:

(i)microbial or other biological agents, or toxins whatever their origin or method of production, of types and in quantities that have no justification for prophylactic, protective or other peaceful purposes; or

290

SOU 2016:40

Bilaga 6

(ii)weapons, equipment or means of delivery designed to use such agents or toxins for hostile purposes or in armed conflict.

(b)“chemical weapons”, which are, together or separately:

(i)toxic chemicals and their precursors, except where intended for:

(A)industrial, agricultural, research, medical, pharmaceutical or other peaceful purposes; or

(B)protective purposes, namely those purposes directly related to protection against toxic chemicals and to protection against chemical weapons; or

(C)military purposes not connected with the use of chemical weapons and not dependent on the use of the toxic properties of chemicals as a method of warfare; or

(D)law enforcement including domestic riot control purposes,

as long as the types and quantities are consistent with such purposes;

(ii)munitions and devices specifically designed to cause death or other harm through the toxic properties of those toxic chemicals specified in subparagraph (b)(i), which would be released as a result of the employment of such munitions and devices;

(iii)any equipment specifically designed for use directly in connection with the employment of munitions and devices specified in subparagraph (b)(ii).

(c)nuclear weapons and other nuclear explosive devices.

(i)“Precursor” means any chemical reactant which takes part at any stage in the production by whatever method of a toxic chemical. This includes any key component of a binary or multicomponent chemical system;

(j)the terms “source material” and “special fissionable material” have the same meaning as given to those terms in the Statute of the International Atomic Energy Agency, done at New York on 26 October 1956.

Article 3

Each State Party undertakes to make the offences set forth in Article 1 punishable by severe penalties.

Article 4

1. Each State Party, in accordance with its national legal principles, may take the necessary measures to enable a legal entity located in its territory or organized under its laws to be held liable

291

Bilaga 6

SOU 2016:40

when a person responsible for management or control of that legal entity has, in that capacity, committed an offence set forth in Article 1. Such liability may be criminal, civil or administrative.

2.Such liability is incurred without prejudice to the criminal liability of individuals having committed the offences.

3.If a State Party takes the necessary measures to make a legal entity liable in accordance with paragraph 1 of this Article, it shall endeavour to ensure that the applicable criminal, civil or administrative sanctions are effective, proportionate and dissuasive. Such sanctions may include monetary sanctions.

Article 5

1.This Convention shall not apply to aircraft used in military, customs or police services.

2.In the cases contemplated in subparagraphs (a), (b), (c), (e), (f), (g), (h) and (i) of paragraph 1 of Article 1, this Convention shall apply irrespective of whether the aircraft is engaged in an international or domestic flight, only if:

(a)the place of take-off or landing, actual or intended, of the aircraft is situated outside the territory of the State of registry of that aircraft; or

(b)the offence is committed in the territory of a State other than the State of registry of the aircraft.

3.Notwithstanding paragraph 2 of this Article, in the cases contemplated in subparagraphs (a), (b), (c), (e), (f), (g), (h) and (i) of paragraph 1 of Article 1, this Convention shall also apply if the offender or the alleged offender is found in the territory of a State other than the State of registry of the aircraft.

4.With respect to the States Parties mentioned in Article 15 and in the cases set forth in subparagraphs (a), (b), (c), (e), (f), (g), (h) and (i) of paragraph 1 of Article 1, this Convention shall not apply if the places referred to in subparagraph (a) of paragraph 2 of this Article are situated within the territory of the same State where that State is one of those referred to in Article 15, unless the offence is committed or the offender or alleged offender is found in the territory of a State other than that State.

5.In the cases contemplated in subparagraph (d) of paragraph 1 of Article 1, this Convention shall apply only if the air navigation facilities are used in international air navigation.

6.The provisions of paragraphs 2, 3, 4 and 5 of this Article shall also apply in the cases contemplated in paragraph 4 of Article 1.

Article 6

1. Nothing in this Convention shall affect other rights, obligations and responsibilities of States and individuals under international law, in particular the purposes and principles of the Charter of the United Nations, the Convention on International Civil Aviation and international humanitarian law.

292

SOU 2016:40

Bilaga 6

2.The activities of armed forces during an armed conflict, as those terms are understood under international humanitarian law, which are governed by that law are not governed by this Convention, and the activities undertaken by military forces of a State in the exercise of their official duties, inasmuch as they are governed by other rules of international law, are not governed by this Convention.

3.The provisions of paragraph 2 of this Article shall not be interpreted as condoning or making lawful otherwise unlawful acts, or precluding prosecution under other laws.

Article 7

Nothing in this Convention shall affect the rights, obligations and responsibilities under the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, signed at London, Moscow and Washington on 1 July 1968, the Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on Their Destruction, signed at London, Moscow and Washington on 10 April 1972, or the Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on Their Destruction, signed at Paris on 13 January 1993, of States Parties to such treaties.

Article 8

1.Each State Party shall take such measures as may be necessary to establish its jurisdiction over the offences set forth in Article 1 in the following cases:

(a)when the offence is committed in the territory of that State;

(b)when the offence is committed against or on board an aircraft registered in that State;

(c)when the aircraft on board which the offence is committed lands in its territory with the alleged offender still on board;

(d)when the offence is committed against or on board an aircraft leased without crew to a lessee whose principal place of business or, if the lessee has no such place of business, whose permanent residence is in that State;

(e)when the offence is committed by a national of that State.

2.Each State Party may also establish its jurisdiction over any such offence in the following

cases:

(a)when the offence is committed against a national of that State;

(b)when the offence is committed by a stateless person whose habitual residence is in the territory of that State.

293

Bilaga 6

SOU 2016:40

3.Each State Party shall likewise take such measures as may be necessary to establish its jurisdiction over the offences set forth in Article 1, in the case where the alleged offender is present in its territory and it does not extradite that person pursuant to Article 12 to any of the States Parties that have established their jurisdiction in accordance with the applicable paragraphs of this Article with regard to those offences.

4.This Convention does not exclude any criminal jurisdiction exercised in accordance with national law.

Article 9

1.Upon being satisfied that the circumstances so warrant, any State Party in the territory of which the offender or the alleged offender is present, shall take that person into custody or take other measures to ensure that person’s presence. The custody and other measures shall be as provided in the law of that State but may only be continued for such time as is necessary to enable any criminal or extradition proceedings to be instituted.

2.Such State shall immediately make a preliminary enquiry into the facts.

3.Any person in custody pursuant to paragraph 1 of this Article shall be assisted in communicating immediately with the nearest appropriate representative of the State of which that person is a national.

4.When a State Party, pursuant to this Article, has taken a person into custody, it shall immediately notify the States Parties which have established jurisdiction under paragraph 1 of Article 8 and established jurisdiction and notified the Depositary under subparagraph (a) of paragraph 4 of Article 21 and, if it considers it advisable, any other interested States of the fact that such person is in custody and of the circumstances which warrant that person’s detention. The State Party which makes the preliminary enquiry contemplated in paragraph 2 of this Article shall promptly report its findings to the said States Parties and shall indicate whether it intends to exercise jurisdiction.

Article 10

The State Party in the territory of which the alleged offender is found shall, if it does not extradite that person, be obliged, without exception whatsoever and whether or not the offence was committed in its territory, to submit the case to its competent authorities for the purpose of prosecution. Those authorities shall take their decision in the same manner as in the case of any ordinary offence of a serious nature under the law of that State.

Article 11

Any person who is taken into custody, or regarding whom any other measures are taken or proceedings are being carried out pursuant to this Convention, shall be guaranteed fair treatment, including enjoyment of all rights and guarantees in conformity with the law of the State in the territory of which that person is present and applicable provisions of international law, including international human rights law.

294

SOU 2016:40

Bilaga 6

Article 12

1.The offences set forth in Article 1 shall be deemed to be included as extraditable offences in any extradition treaty existing between States Parties. States Parties undertake to include the offences as extraditable offences in every extradition treaty to be concluded between them.

2.If a State Party which makes extradition conditional on the existence of a treaty receives a request for extradition from another State Party with which it has no extradition treaty, it may at its option consider this Convention as the legal basis for extradition in respect of the offences set forth in Article 1. Extradition shall be subject to the other conditions provided by the law of the requested State.

3.States Parties which do not make extradition conditional on the existence of a treaty shall recognize the offences set forth in Article 1 as extraditable offences between themselves subject to the conditions provided by the law of the requested State.

4.Each of the offences shall be treated, for the purpose of extradition between States Parties, as if it had been committed not only in the place in which it occurred but also in the territories of the States Parties required to establish their jurisdiction in accordance with subparagraphs (b), (c), (d) and (e) of paragraph 1 of Article 8, and who have established jurisdiction in accordance with paragraph 2 of Article 8.

5.The offences set forth in subparagraphs (a) and (b) of paragraph 5 of Article 1 shall, for the purpose of extradition between States Parties, be treated as equivalent.

Article 13

None of the offences set forth in Article 1 shall be regarded, for the purposes of extradition or mutual legal assistance, as a political offence or as an offence connected with a political offence or as an offence inspired by political motives. Accordingly, a request for extradition or for mutual legal assistance based on such an offence may not be refused on the sole ground that it concerns a political offence or an offence connected with a political offence or an offence inspired by political motives.

Article 14

Nothing in this Convention shall be interpreted as imposing an obligation to extradite or to afford mutual legal assistance if the requested State Party has substantial grounds for believing that the request for extradition for offences set forth in Article 1 or for mutual legal assistance with respect to such offences has been made for the purpose of prosecuting or punishing a person on account of that person’s race, religion, nationality, ethnic origin, political opinion or gender, or that compliance with the request would cause prejudice to that person’s position for any of these reasons.

Article 15

295

Bilaga 6

SOU 2016:40

appropriate means, designate for each aircraft the State among them which shall exercise the jurisdiction and have the attributes of the State of registry for the purpose of this Convention and shall give notice thereof to the Secretary General of the International Civil Aviation Organization who shall communicate the notice to all States Parties to this Convention.

Article 16

1.States Parties shall, in accordance with international and national law, endeavour to take all practicable measures for the purpose of preventing the offences set forth in Article 1.

2.When, due to the commission of one of the offences set forth in Article 1, a flight has been delayed or interrupted, any State Party in whose territory the aircraft or passengers or crew are present shall facilitate the continuation of the journey of the passengers and crew as soon as practicable, and shall without delay return the aircraft and its cargo to the persons lawfully entitled to possession.

Article 17

1.States Parties shall afford one another the greatest measure of assistance in connection with criminal proceedings brought in respect of the offences set forth in Article 1. The law of the State requested shall apply in all cases.

2.The provisions of paragraph 1 of this Article shall not affect obligations under any other treaty, bilateral or multilateral, which governs or will govern, in whole or in part, mutual assistance in criminal matters.

Article 18

Any State Party having reason to believe that one of the offences set forth in Article 1 will be committed shall, in accordance with its national law, furnish any relevant information in its possession to those States Parties which it believes would be the States set forth in paragraphs 1 and 2 of Article 8.

Article 19

Each State Party shall in accordance with its national law report to the Council of the International Civil Aviation Organization as promptly as possible any relevant information in its possession concerning:

(a)the circumstances of the offence;

(b)the action taken pursuant to paragraph 2 of Article 16;

(c)the measures taken in relation to the offender or the alleged offender and, in particular, the results of any extradition proceedings or other legal proceedings.

296

SOU 2016:40

Bilaga 6

Article 20

1.Any dispute between two or more States Parties concerning the interpretation or application of this Convention which cannot be settled through negotiation, shall, at the request of one of them, be submitted to arbitration. If within six months from the date of the request for arbitration the Parties are unable to agree on the organization of the arbitration, any one of those Parties may refer the dispute to the International Court of Justice by request in conformity with the Statute of the Court.

2.Each State may at the time of signature, ratification, acceptance or approval of this Convention or accession thereto, declare that it does not consider itself bound by the preceding paragraph. The other States Parties shall not be bound by the preceding paragraph with respect to any State Party having made such a reservation.

3.Any State Party having made a reservation in accordance with the preceding paragraph may at any time withdraw this reservation by notification to the Depositary.

Article 21

1.This Convention shall be open for signature in Beijing on 10 September 2010 by States participating in the Diplomatic Conference on Aviation Security held at Beijing from 30 August to

10September 2010. After 27 September 2010, this Convention shall be open to all States for signature at the Headquarters of the International Civil Aviation Organization in Montréal until it enters into force in accordance with Article 22.

2.This Convention is subject to ratification, acceptance or approval. The instruments of ratification, acceptance or approval shall be deposited with the Secretary General of the International Civil Aviation Organization, which is hereby designated as the Depositary.

3.Any State which does not ratify, accept or approve this Convention in accordance with paragraph 2 of this Article may accede to it at any time. The instrument of accession shall be deposited with the Depositary.

4.Upon ratifying, accepting, approving or acceding to this Convention, each State Party:

(a)shall notify the Depositary of the jurisdiction it has established under its national law in accordance with paragraph 2 of Article 8, and immediately notify the Depositary of any change; and

(b)may declare that it shall apply the provisions of subparagraph (d) of paragraph 4 of Article 1 in accordance with the principles of its criminal law concerning family exemptions from liability.

Article 22

1. This Convention shall enter into force on the first day of the second month following the date of the deposit of the twenty-second instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

297

Bilaga 6

SOU 2016:40

2.For each State ratifying, accepting, approving or acceding to this Convention after the deposit of the twenty-second instrument of ratification, acceptance, approval or accession, this Convention shall enter into force on the first day of the second month following the date of the deposit by such State of its instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

3.As soon as this Convention enters into force, it shall be registered with the United Nations by the Depositary.

Article 23

1.Any State Party may denounce this Convention by written notification to the Depositary.

2.Denunciation shall take effect one year following the date on which notification is received by the Depositary.

Article 24

As between the States Parties, this Convention shall prevail over the following instruments:

(a)the Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation, Signed at Montreal on 23 September 1971; and

(b)the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, Supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation, Done at Montreal on 23 September 1971, Signed at Montreal on 24 February 1988.

Article 25

The Depositary shall promptly inform all States Parties to this Convention and all signatory or acceding States to this Convention of the date of each signature, the date of deposit of each instrument of ratification, approval, acceptance or accession, the date of coming into force of this Convention, and other relevant information.

IN WITNESS WHEREOF the undersigned Plenipotentiaries, having been duly authorized, have signed this Convention.

DONE at Beijing on the tenth day of September of the year Two Thousand and Ten in the English, Arabic, Chinese, French, Russian and Spanish languages, all texts being equally authentic, such authenticity to take effect upon verification by the Secretariat of the Conference under the authority of the President of the Conference within ninety days hereof as to the conformity of the texts with one another. This Convention shall remain deposited in the archives of the International Civil Aviation Organization, and certified copies thereof shall be transmitted by the Depositary to all Contracting States to this Convention.

298

Bilaga 7

KONVENTION

FÖR BEKÄMPANDE AV BROTT

PÅ DEN INTERNATIONELLA CIVILA LUFTFARTENS OMRÅDE

DE STATER SOM ÄR PARTER I DENNA KONVENTION,

SOM ÄR DJUPT OROADE över att brott mot den civila luftfarten äventyrar säkerheten och skyddet för personer och egendom, allvarligt påverkar verksamheten för luftfart, flygplatser och flygnavigering, samt undergräver det förtroende som världens folk hyser för att den civila luftfarten bedrivs på ett säkert och ordnat sätt för alla stater,

SOM KONSTATERAR att nya typer av hot mot den civila luftfarten gör att staterna måste vidta nya gemensamma åtgärder och tillämpa nya samarbetsmetoder,

SOM ÄR ÖVERTYGADE omatt de för att bättre kunna hantera dessa hot behöver stärka den rättsliga ramen för internationellt samarbete för att förhindra och bekämpa brott mot den civila luftfarten,

HAR KOMMIT ÖVERENS OM FÖLJANDE:

Artikel 1

1.En brottslig handling begår den som rättsstridigt och uppsåtligen

a)företar en våldshandling mot någon ombord på ett luftfartyg under flygning, om handlingen är ägnad att äventyra luftfartygets säkerhet, eller

b)förstör ett luftfartyg i trafik eller tillfogar det skada som gör det oanvändbart för flygning eller som är ägnad att äventyra dess säkerhet under flygning, eller

c)på ett luftfartyg i trafik placerar eller låter placera, oavsett på vilket sätt det sker, ett föremål eller ett ämne som är ägnat att förstöra luftfartyget, eller att tillfoga det skada, som gör det oanvändbart för flygning eller som är ägnad att äventyra dess säkerhet under flygning, eller

d)förstör eller skadar en anläggning för flygnavigering eller stör verksamheten vid en sådan anläggning, om handlingen är ägnad att äventyra säkerheten för ett luftfartyg under flygning, eller

e)meddelar uppgift som personen vet är falsk och därigenom äventyrar säkerheten för ett luftfartyg under flygning, eller

299

Bilaga 7

SOU 2016:40

f)använder ett luftfartyg i trafik i avsikt att förorsaka dödsfall, allvarlig kroppsskada eller allvarlig sak- eller miljöskada, eller

g)släpper ut eller utlöser BCN-vapen eller explosiva, radioaktiva eller liknande ämnen från ett luftfartyg i trafik på ett sätt som förorsakar eller är ägnat att förorsaka dödsfall, allvarlig kroppsskada eller allvarlig sak- eller miljöskada, eller

h)använder BCN-vapen eller explosiva, radioaktiva eller liknande ämnen mot eller ombord på ett luftfartyg i trafik på ett sätt som förorsakar eller är ägnat att förorsaka dödsfall, allvarlig kroppsskada eller allvarlig sak- eller miljöskada, eller

i)ombord på ett luftfartyg transporterar, låter transportera eller möjliggör transport av

1)explosivt eller radioaktivt material, med vetskap om att det är avsett att användas för att förorsaka, eller, med eller utan villkor enligt nationell lagstiftning, hota att förorsaka dödsfall eller allvarlig kropps- eller sakskada med avsikten att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller internationell organisation att utföra eller inte utföra en viss handling, eller

2)ett BCN-vapen, med vetskap om att det är ett sådant vapen, enligt definitionen i artikel 2, eller

3)atområbränsle, särskilt klyvbart material, eller utrustning eller material som är särskilt avsedda eller utformade för att bearbeta, använda eller producera särskilt klyvbart material, med vetskap om att de är avsedda att användas i verksamhet med kärnladdning eller annan kärnteknisk verksamhet som inte omfattas av säkerhetsåtgärder enligt ett avtal om säkerhetsåtgärder med Internationella atomenergiorganet, eller

4)utrustning, material eller programvara eller relaterad teknik som påtagligt bidrar till utformningen, tillverkningen eller spridningen av ett biologiskt vapen, kemiskt vapen eller kärnvapen utan lagenligt tillstånd och med avsikten att de ska användas för sådana ändamål.

För verksamhet som inbegriper en konventionsstat, däribland verksamhet som bedrivs av en fysisk eller juridisk person som har tillstånd av en konventionsstat, ska det inte utgöra ett brott enligt punkterna 3 och 4 om transporten av dessa föremål eller material är förenlig med eller avsedd för ett ändamål eller en verksamhet som är förenlig med dess rättigheter, förpliktelser och skyldigheter enligt tillämpligt multilateralt icke- spridningsavtal som staten är part i, däribland dem som avses i artikel 7.

2.En brottslig handling begår den som rättsstridigt och uppsåtligen med hjälp av ett föremål, ämne eller vapen

a)företar en våldshandling mot någon på en flygplats för internationell civil luftfart som förorsakar eller är ägnad att förorsaka allvarlig skada eller dödsfall, eller

b)förstör eller allvarligt skadar en flygplatsanläggning som används för internationell civil luftfart eller ett luftfartyg som inte är i trafik och som befinner sig på denna eller stör flygplatsens verksamhet,

om en sådan handling äventyrar eller är ägnad att äventyra flygplatsens säkerhet.

300

SOU 2016:40

Bilaga 7

3.En brottslig handling begår även den som

a)hotar med att begå något av de brott som anges i punkt 1 a, b, c, d, f, g och h eller punkt 2 i denna artikel, eller

b)rättsstridigt och uppsåtligen låter någon motta ett sådant hot,

under omständigheter som tyder på att hotet är trovärdigt.

4.En brottslig handling begår även den som

a)försöker begå något av de brott som anges i punkt 1 eller 2 i denna artikel, eller

b)värvar eller instruerar andra att begå ett brott som anges i punkt 1, 2, 3 eller 4 a i denna artikel, eller

c)medverkar till ett brott som anges i punkt 1, 2, 3 eller 4 a i denna artikel, eller

d)rättsstridigt och uppsåtligen hjälper någon annan att undvika utredning, åtal eller straff, med vetskap om att personen har företagit en handling som utgör ett brott enligt punkt 1, 2, 3, 4 a, 4 b eller 4 c i denna artikel eller att personen av de brottsbekämpande myndigheterna är efterlyst eller har dömts för ett sådant brott.

5.Oavsett om en person faktiskt begår eller försöker begå något av de brott som anges i punkt 1, 2 eller 3 i denna artikel, ska varje konventionsstat, om uppsåt föreligger, även betrakta någon eller båda av följande handlingar som brott:

a)Att med en eller flera personer komma överens om att begå ett brott som anges i punkt 1, 2 eller 3 i denna artikel och, om så krävs enligt nationell rätt, som inbegriper en handling som någon av deltagarna företar inom ramen för överenskommelsen.

b)Att på något annat sätt medverka till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera av de brott som anges i punkt 1, 2 eller 3 i denna artikel, antingen

i)i syfte att främja gruppens allmänna brottsliga verksamhet eller ändamål, där detta inbegriper något av de brott som anges i punkt 1, 2 eller 3 i denna artikel, eller

ii)med vetskap om gruppens avsikt att begå något av de brott som anges i punkt 1, 2 eller 3 i denna artikel.

301

Bilaga 7

SOU 2016:40

Artikel 2

Vid tillämpningen av denna konvention anses

a)ett luftfartyg vara under flygning från det ögonblick då alla ytterdörrar stängs efter ombordstigningen till det ögonblick då någon av ytterdörrarna öppnas för avstigning; vid nödlandning ska flygningen anses fortsätta till dess behörig myndighet övertar ansvaret för luftfartyget och för personer och egendom ombord,

b)ett luftfartyg vara i trafik från det ögonblick då markpersonal eller besättning börjar förbereda luftfartyget för en viss bestämd flygning till dess tjugofyra timmar har förflutit efter landning; den tid luftfartyget är i trafik ska dock alltid omfatta hela den tid det anses vara under flygning enligt punkt a i denna artikel,

c)”anläggning för luftnavigering” omfatta signaler, data, information eller system som behövs för att navigera luftfartyget,

d)”giftig kemikalie” vara en kemikalie som genom sin kemiska inverkan på livsprocesserna kan förorsaka dödsfall, tillfällig funktionsnedsättning eller bestående skada på människor eller djur; detta omfattar alla sådana kemikalier, oavsett ursprung eller framställningssätt, och oavsett om de framställs i anläggningar, ammunition eller någon annanstans,

e)”radioaktivt material” utgöra kärnämne och andra radioaktiva ämnen som innehåller nuklider, vilka genomgår spontan klyvning (en process som åtföljs av utsläpp av en eller flera typer av joniserande strålning, t.ex. alfa-, beta- och neutronpartiklar samt gammastrålning) och som, på grund av sina radiologiska eller klyvbara egenskaper, kan förorsaka dödsfall, allvarlig kroppsskada eller omfattande sak- eller miljöskada,

f)”kärnämne” utgöra plutonium, förutom sådant som har en isotopkoncentration som överstiger 80 procent med avseende på plutonium 238, uran 233, uran som anrikats med avseende på isotop 235 eller 233, uran som innehåller en i naturen förekommande blandning av isotoper, i annan form än som malm eller malmrester, eller material som innehåller ett eller flera av nämnda ämnen,

g)”uran som anrikats med avseende på isotop 235 eller 233” utgöra uran som innehåller isotop 235 eller 233, eller bådadera, i en sådan kvantitet att mängdförhållandet mellan summan av dessa isotoper och isotop 238 är större än det i naturen förekommande förhållandet mellan isotop 235 och isotop 238,

h)”BCN-vapen” omfatta

a)”biologiska vapen”, som utgör

i)mikrobiella eller andra biologiska medel, eller toxiner oavsett ursprung eller framställningssätt, av sådana typer och i sådana mängder som inte är berättigade för profylaktiska ändamål, skyddsändamål eller andra fredliga ändamål, eller

302

SOU 2016:40

Bilaga 7

ii)vapen, utrustning eller spridningsanordningar avsedda att använda sådana medel eller toxiner för fientliga ändamål eller i väpnad konflikt,

b)”kemiska vapen” som, i förening eller var för sig, utgör

i)giftiga kemikalier och deras utgångsämnen, utom när de är avsedda för

A)industriella, jordbruks-, forsknings-, medicinska, farmaceutiska eller andra fredliga ändamål,

B)skyddsändamål, det vill säga ändamål med direkt anknytning till skydd mot giftiga kemikalier och skydd mot kemiska vapen,

C)militära ändamål som inte är förbundna med användningen av kemiska vapen och som inte är beroende av användningen av kemikaliers giftiga egenskaper som en metod för krigföring, eller

D)åtgärder för att upprätthålla lag och ordning, inbegripet inhemsk kravallbekämpning,

så länge typerna och mängderna är förenliga med sådana ändamål,

ii)ammunition och anordningar som är särskilt utformade för att förorsaka dödsfall eller annan skada till följd av de giftiga egenskaperna hos de giftiga kemikalier som anges i punkt b i, som skulle släppas ut vid användning av ammunitionen eller anordningarna, eller

iii)utrustning som är särskilt utformad för att användas i direkt anslutning till den ammunition och de anordningar som anges i punkt b ii,

c)kärnvapen och andra kärnladdningar,

i)”utgångsämne” omfatta varje kemisk reaktant som, oavsett vilken tillverkningsmetod som används, i något skede används vid tillverkningen av en giftig kemikalie; detta innefattar varje nyckelkomponent i ett kemiskt system av binär eller flerkomponenttyp,

j)”atområbränsle” och ”särskilt klyvbart material” ha samma betydelse som i Internationella atomenergiorganets stadgar som antogs i New York den 26 oktober 1956.

Artikel 3

Varje konventionsstat åtar sig att belägga de brott som anges i artikel 1 med stränga straff.

Artikel 4

1.Varje konventionsstat får, i överensstämmelse med sina nationella rättsliga principer, vidta de åtgärder som fordras för att möjliggöra att en juridisk person som befinner sig inom dess territorium eller är stiftad i enlighet med dess lagar ställs till ansvar när en person som är ansvarig för ledningen eller kontrollen av denna juridiska person i denna sin egenskap har begått ett sådant brott som anges i artikel 1. Ansvarsskyldigheten kan vara av straffrättslig, civilrättslig eller administrativ natur.

303

Bilaga 7

SOU 2016:40

2.Lagföringen ska genomföras utan att det ska inverka på det straffrättsliga ansvaret för de personer som har begått brotten.

3.Om en konventionsstat vidtar de åtgärder som fordras för att göra en juridisk person ansvarig i enlighet med punkt 1 i denna artikel ska den sträva efter att se till att tillämpliga straffrättsliga, civilrättsliga eller administrativa påföljder är effektiva, proportionella och avskräckande. Sådana sanktioner får innefatta ekonomiska sanktioner.

Artikel 5

1.Denna konvention ska inte tillämpas på luftfartyg som används för militära ändamål eller inom tull- eller polisväsendet.

2.I de fall som avses i artikel 1.1 a, b, c, e, f, g, h och i ska denna konvention, oavsett om luftfartyget används vid en inrikes eller utrikes flygning, vara tillämplig endast om

a)luftfartygets faktiska eller avsedda start- och landningsplats är belägen utanför den stat där det är registrerat, eller

b)brottet begås i en annan stat än den där luftfartyget är registrerat.

3.Utan hinder av punkt 2 i denna artikel ska denna konvention i de fall som avses i artikel 1.1 a, b, c, e, f, g, h och i även vara tillämplig om den som begått brottet eller misstänks för detta påträffas i en annan stat än den där luftfartyget är registrerat.

4.I fråga om de konventionsstater som avses i artikel 15 ska denna konvention, i de fall som avses

iartikel 1.1 a, b, c, e, f, g, h och i, inte vara tillämplig om de platser som avses i punkt 2 a i denna artikel är belägna inom en och samma stat och denna stat är en sådan stat som avses i artikel 15, såvida inte brottet begåtts eller den som begått brottet eller misstänks för detta påträffas i en annan stat.

5.I de fall som avses i artikel 1.1 d ska denna konvention vara tillämplig endast om anläggningen för flygnavigering används för internationell luftfart.

6.Bestämmelserna i punkterna 2, 3, 4 och 5 i denna artikel ska även vara tillämpliga i de fall som avses i artikel 1.4.

Artikel 6

1.Ingenting i denna konvention ska inverka på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för stater och enskilda enligt folkrätten, särskilt ändamålen och grundsatserna i Förenta nationernas stadga, konventionen angående internationell civil luftfart och internationell humanitär rätt.

304

SOU 2016:40

Bilaga 7

2.Denna konvention reglerar inte väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt som regleras av internationell humanitär rätt, med den innebörd dessa termer har i sådan rätt, eller den verksamhet som utövas av en stats försvarsmakt då denna fullgör sina officiella uppgifter, i den utsträckning som verksamheten regleras av andra folkrättsliga regler.

3.Bestämmelserna i punkt 2 i denna artikel ska inte tolkas så att annars rättsstridiga handlingar tolereras eller betraktas som rättsenliga, eller så att lagföring enligt annan lagstiftning utesluts.

Artikel 7

Ingenting i denna konvention ska påverka de rättigheter, skyldigheter och det ansvar som tillkommer de stater som undertecknat fördraget om förhindrande av spridning av kärnvapen, undertecknat i London, Moskva och Washington den 1 juli 1968, konventionen om förbud mot utveckling, framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen och toxinvapen samt om deras förstöring, undertecknad i London, Moskva och Washington den 10 april 1972 eller konventionen om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring, undertecknad i Paris den 13 januari 1993.

Artikel 8

1.Varje konventionsstat ska vidta sådanaåtgärder som kan vara nödvändiga för att den ska kunna utöva domsrätt beträffande de brott som anges i artikel 1 i följande fall:

a)När brottet har begåtts inom den statens territorium.

b)När brottet har begåtts mot eller ombord på ett luftfartyg som var registrerat i den staten.

c)När det luftfartyg ombord på vilket brottet har begåtts landar inom den statens territorium med den misstänkte fortfarande ombord.

d)När brottet har begåtts mot eller ombord på ett luftfartyg som hyrs ut utan besättning till en hyrestagare vars huvudsakliga driftsställe eller, om hyrestagaren saknar ett sådant driftställe, vars stadigvarande hemvist är i den staten.

e)När brottet har begåtts av en medborgare i den staten.

2.Varje konventionsstat får också utöva domsrätt beträffande dessa brott i följande fall:

a)När brottet har begåtts mot en medborgare i den staten.

b)När brottet har begåtts av en statslös person som är bosatt i den staten.

305

Bilaga 7

SOU 2016:40

3.Varje konventionsstat ska även vidta de åtgärder som fordras för att den ska kunna utöva domsrätt beträffande de brott som anges i artikel 1 i de fall då den misstänkte befinner sig inom den statens territorium och staten inte utlämnar vederbörande enligt artikel 12 till någon av de konventionsstater som har fastställt att de har domsrätt i enlighet med tillämpliga punkter i denna artikel beträffande dessa brott.

4.Denna konvention utesluter inte att en konventionsstat utövar straffrättslig domsrätt i enlighet med sin nationella lagstiftning.

Artikel 9

1.Den konventionsstat inom vars territorium den som har begått brottet eller misstänks för detta befinner sig ska, efter att ha övertygat sig om att omständigheterna motiverar det, ta personen i förvar eller vidta andra åtgärder för att säkerställa personens närvaro. Dessa åtgärder ska vidtas enligt lagen i den staten men får endast pågå under den tid som fordras för att kunna inleda ett straffrättsligt förfarande eller utlämningsförfarande.

2.Den berörda staten ska omedelbart inleda en preliminär undersökning av omständigheterna.

3.En person som tagits i förvar enligt punkt 1 i denna artikel ska erhålla bistånd att omedelbart sätta sig i förbindelsemed närmast behöriga representant för den stat där personen är medborgare.

4.Om en konventionsstathar tagit någon i förvar i enlighet med denna artikel ska den omedelbart underrätta de konventionsstater som har fastställt att de har domsrätt enligt artikel 8.1 och har fastställt att de har domsrätt och underrättat depositarien enligt artikel 21.4 a och, om den finner det lämpligt, alla andra berörda konventionsstater, om att personen har tagits i förvar och om de omständigheter som motiverar frihetsberövandet. Den konventionsstatsom inleder den preliminära undersökning som avses i punkt 2 i denna artikel ska utan dröjsmål underrätta nämnda konventionsstater om undersökningsresultatet och ange huruvida den avser att utöva domsrätt.

Artikel 10

Den konventionsstat inom vars territorium den misstänkte befinner sig ska, om den inte utlämnar vederbörande, undantagslöst och oberoende av om brottet har begåtts inom dess territorium, vara skyldig att överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter för beslut i åtalsfrågan. Dessa myndigheter ska fatta beslut enligt samma regler som gäller i fråga om varje annat brott av allvarlig karaktär enligt lagstiftningen i den staten.

Artikel 11

Den som tas i fängsligt förvar eller gentemot vilken andra åtgärder vidtas eller förfaranden genomförs med stöd av denna konvention ska garanteras en rättvis behandling och åtnjuta alla rättigheter och garantier i enlighet med lagstiftningen i den stat inom vars territorium personen befinner sig och i enlighet med tillämpliga folkrättsliga bestämmelser, däriblandde internationella mänskliga rättigheterna.

306

SOU 2016:40

Bilaga 7

Artikel 12

1.De brott som anges i artikel 1 ska anses ingå i de utlämningsbara brotten i de utlämningsavtal som redan föreligger mellan konventionsstaterna. Konventionsstaterna åtar sig att ta med dessa brott som utlämningsbara brott i alla utlämningsavtal som därefter kommer att ingås mellan dem.

2.Om en konventionsstat, som för utlämning ställer som villkor att ett utlämningsavtal ska föreligga, mottar en framställning om utlämning från en annan konventionsstat med vilken den inte har något sådant avtal, får den anmodade konventionsstaten välja att betrakta denna konvention som rättslig grund för utlämning för de brott som anges i artikel 1. För utlämning ska gälla de övriga villkor som föreskrivs i den anmodade statens lagstiftning.

3.Konventionsstater som för utlämning inte ställer som villkor att ett utlämningsavtal ska föreligga, ska sinsemellan betrakta de brott som anges i artikel 1 som utlämningsbara brott i enlighet med de villkor som föreskrivs i den anmodade statens lagstiftning.

4.När det gäller utlämning mellan konventionsstater ska vart och ett av brotten behandlas som om det inte bara begåtts på gärningsorten utan även inom territoriet för de konventionsstater som har fastställt att de har domsrätt enligt artikel 8.1 b, c, d och e och som har fastställt att de har domsrätt enligt artikel 8.2.

5.De brott som anges i artikel 1.5 a och b ska när det gäller utlämning mellan konventionsstater behandlas som likvärdiga.

Artikel 13

Inget av de brott som anges i artikel 1 ska med avseende på utlämning eller ömsesidig rättslig hjälp betraktas som ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv. Följaktligen får en framställning om utlämning eller ömsesidig rättslig hjälp med anledning av ett sådant brott inte avslås endast av det skälet att framställningen avser ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller som ett brott inspirerat av politiska motiv.

Artikel 14

Ingen bestämmelse i denna konvention ska tolkas så att utlämningsskyldighet eller skyldighet att lämna ömsesidig rättslig hjälp uppkommer om den anmodade konventionsstaten har grundad anledning att anta att en framställning om utlämning för brott som anges i artikel 1 eller om ömsesidig rättslig hjälp avseende sådant brott har gjorts i syfte att åtala eller straffa en person på grund av dennas ras, trosbekännelse, nationalitet, etniska ursprung, politiska uppfattning eller kön, eller att bifall till framställningen skulle vara till men för den personens ställning av något av dessa skäl.

Artikel 15

Konventionsstater som för utförande av lufttransport inrättat gemensamma organisationer eller internationella organ vilka bedriver trafik med luftfartyg som är föremål för gemensam eller internationell registrering ska på lämpligt sätt för varje luftfartyg fastställa vilken av dessa stater som ska utöva domsrätt och anses vara registreringsstat vid tillämpningen av denna konvention. Staten ska underrätta generalsekreteraren för Internationella luftfartsorganisationen om detta, som ska delge alla konventionsstater denna underrättelse.

307

Bilaga 7

SOU 2016:40

Artikel 16

1.Konventionsstaterna ska i enlighet med internationell och nationell rätt sträva efter att vidta alla praktiskt möjliga åtgärder för att förhindra de brott som anges i artikel 1.

2.När en flygning har fördröjts eller avbrutits till följd av de brott som anges i artikel 1 ska den konventionsstat, inom vars territorium luftfartyget eller dess passagerare eller besättning befinner sig, underlätta för passagerarna och besättningen att så snart som möjligt fortsätta sin resa, samt utan dröjsmål återställa luftfartyget och dess last till de personer som är rättmätiga ägare därav.

Artikel 17

1.Konventionsstaterna ska lämna varandra största möjliga bistånd i samband med straffrättsliga förfaranden som inletts med anledning av de brott som anges i artikel 1. I samtliga fall ska den anmodade statens lagstiftning vara tillämplig.

2.Bestämmelserna i punkt 1 i denna artikel ska inte påverka åtaganden enligt annat bilateralt eller multilateralt avtal som helt eller delvis reglerar eller kommer att reglera ömsesidig rättslig hjälp i brottmål.

Artikel 18

Varje konventionsstat som har anledning att befara att ett brott som anges i artikel 1 kommer att begås ska, i enlighet med sin nationella lagstiftning, lämna alla tillgängliga upplysningar av betydelse till de stater som den förmodar är de stater som avses i artikel 8.1 och 8.2.

Artikel 19

Varje konventionsstat ska, i enlighet med sin nationella lagstiftning, så snart som möjligt lämna alla tillgängliga upplysningar av betydelse till Internationella civila luftfartsorganisationens råd om

a)omständigheterna kring brottet,

b)de åtgärder som vidtagits enligt artikel 16.2,

c)de åtgärder som vidtagits gentemot den som begått brottet eller misstänks för detta, samt, i synnerhet, utgången av utlämningsförfarande eller annat rättsligt förfarande.

308

SOU 2016:40

Bilaga 7

Artikel 20

1.Varje tvist mellan två eller flera konventionsstater angående tolkningen eller tillämpningen av denna konvention som inte kan lösas genom förhandling, ska på begäran av någon av dem hänskjutas till skiljedom. Om parterna inom sex månader från det att begäran om skiljedom framställts inte kan enas om skiljedomsförfarandet, kan endera parten hänskjuta tvisten till Internationella domstolen genom ansökan i enlighet med domstolens stadga.

2.Varje stat får vid undertecknande, ratifikation, godtagande eller godkännande av denna konvention eller vid anslutning till denna förklara att den inte anser sig vara bunden av föregående punkt. Övriga konventionsstater blir inte bundna av föregående punkt gentemot en konventionsstat som har gjort ett sådant förbehåll.

3.En stat som har gjort ett förbehåll enligt föregående punkt får när som helst återta förbehållet genom en underrättelse till depositarien.

Artikel 21

1.Denna konvention ska vara öppen för undertecknande i Peking den 10 september 2010 av de stater som deltagit i diplomatkonferensen om luftfartsskydd i Peking den 30 augusti–10 september 2010. Efter den 27 september 2010 ska konventionen stå öppen för undertecknande av alla stater på Internationella civila luftfartsorganisationens huvudkontor i Montreal tills den träder i kraft i enlighet med artikel 22.

2.Denna konvention ska ratificeras, godtas eller godkännas. Ratifikations-, godtagande- eller godkännandeinstrumenten ska deponeras hos Internationella civila luftfartsorganisationens generalsekreterare som härmed utses till depositarie.

3.En stat som inte ratificerar, godtar eller godkänner denna konvention i enlighet med punkt 2 i denna artikel får när som helst ansluta sig till konventionen. Anslutningsinstrumentet ska deponeras hos depositarien.

4.Vid ratifikation, godtagande eller godkännande av denna konvention eller anslutning till denna

a)ska varje konventionsstat underrätta depositarien om den domsrätt som staten enligt sin nationella lagstiftning har fastställt i enlighet med artikel 8.2 och omedelbart underrätta depositarien om eventuella förändringar, och

b)får varje konventionsstat förklara att den avser att tillämpa bestämmelserna i artikel 1.4 d i enlighet med de principer i dess strafflagstiftning som rör ansvarsfrihet i familjerelationer.

Artikel 22

1.Denna konvention träder i kraft den första dagen i den andra månaden efter den dag då det tjugoandra ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet har deponerats.

309

Bilaga 7

SOU 2016:40

2.För varje stat som ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till konventionen efter det att det tjugoandra ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet har deponerats träder konventionen i kraft den första dagen i den andra månaden efter den dag då staten i fråga deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument.

3.Så snart denna konvention träder i kraft ska depositarien registrera den hos Förenta nationerna.

Artikel 23

1.En konventionsstat får säga upp denna konvention genom skriftlig underrättelse till depositarien.

2.Uppsägningen träder i kraftett år efter den dag då depositarien tog emot underrättelsen.

Artikel 24

I förhållandet mellan konventionsstaterna ska denna konvention ha företräde framför följande instrument:

a)Konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, antagen i Montreal den 23 september 1971.

b)Protokoll för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik till konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, upprättad i Montreal den 23 september 1971, antaget i Montreal den 24 februari 1988.

Artikel 25

Depositarien ska utan dröjsmål underrätta alla konventionsstater och alla stater som undertecknat eller anslutit sig till denna konvention om dagen för varje undertecknande, dagen för deponering av varje ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument, dagen för denna konventions ikraftträdande och andra upplysningar av betydelse.

TILL BEKRÄFTELSEHÄRAV har undertecknade, därtill vederbörligen befullmäktigade, undertecknat denna konvention.

UPPRÄTTAD i Peking den tionde september tjugohundratio på engelska, arabiska, kinesiska, franska, ryska och spanska, vilka texter är lika giltiga och får verkan när konferensens sekretariat under överinseende av konferensens ordförande inom nittio dagar har verifierat att texterna överensstämmer med varandra. Denna konvention ska deponeras i Internationella civila luftfartsorganisationens arkiv och depositarien översända bestyrkta kopior av denna till alla konventionsstater.

310

Bilaga 8

PROTOCOL

SUPPLEMENTARY TO THE CONVENTION FOR THE

SUPPRESSION OF UNLAWFUL SEIZURE OF AIRCRAFT

THE STATES PARTIES TO THIS PROTOCOL,

DEEPLY CONCERNED about the worldwide escalation of unlawful acts against civil aviation;

RECOGNIZING that new types of threats against civil aviation require new concerted efforts and policies of cooperation on the part of States; and

BELIEVING that in order to better address these threats, it is necessary to adopt provisions supplementary to those of the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft signed at The Hague on 16 December 1970, to suppress unlawful acts of seizure or exercise of control of aircraft and to improve its effectiveness;

HAVE AGREED AS FOLLOWS:

Article I

This Protocol supplements the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, signed at The Hague on 16 December 1970 (hereinafter referred to as “the Convention”).

Article II

Article 1 of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 1

1. Any person commits an offence if that person unlawfully and intentionally seizes or exercises control of an aircraft in service by force or threat thereof, or by coercion, or by any other form of intimidation, or by any technological means.

2. Any person also commits an offence if that person:

(a)makes a threat to commit the offence set forth in paragraph 1 of this Article; or

(b)unlawfully and intentionally causes any person to receive such a threat, under circumstances which indicate that the threat is credible.

311

Bilaga 8

SOU 2016:40

3.Any person also commits an offence if that person:

(a)attempts to commit the offence set forth in paragraph 1 of this Article; or

(b)organizes or directs others to commit an offence set forth in paragraph 1, 2 or 3 (a) of this Article; or

(c)participates as an accomplice in an offence set forth in paragraph 1, 2 or 3 (a) of this Article; or

(d)unlawfully and intentionally assists another person to evade investigation, prosecution or punishment, knowing that the person has committed an act that constitutes an offence set forth in paragraph 1, 2, 3 (a), 3 (b) or 3 (c) of this Article, or that the person is wanted for criminal prosecution by law enforcement authorities for such an offence or has been sentenced for such an offence.

4.Each State Party shall also establish as offences, when committed intentionally, whether or not any of the offences set forth in paragraph 1 or 2 of this Article is actually committed or attempted, either or both of the following:

(a)agreeing with one or more other persons to commit an offence set forth in paragraph 1 or 2 of this Article and, where required by national law, involving an act undertaken by one of the participants in furtherance of the agreement; or

(b)contributing in any other way to the commission of one or more offences set forth in paragraph 1 or 2 of this Article by a group of persons acting with a common purpose, and such contribution shall either:

(ii)be made in the knowledge of the intention of the group to commit an offence set forth in paragraph 1 or 2 of this Article.”

Article III

Article 2 of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 2

Each State Party undertakes to make the offences set forth in Article 1 punishable by severe penalties.”

312

SOU 2016:40

Bilaga 8

Article IV

The following shall be added as Article 2 bis of the Convention:

“Article 2 bis

1.Each State Party, in accordance with its national legal principles, may take the necessary measures to enable a legal entity located in its territory or organized under its laws to be held liable when a person responsible for management or control of that legal entity has, in that capacity, committed an offence set forth in Article 1. Such liability may be criminal, civil or administrative.

2.Such liability is incurred without prejudice to the criminal liability of individuals having committed the offences.

Article V

1.Article 3, paragraph 1, of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 3

1.For the purposes of this Convention, an aircraft is considered to be in service from the beginning of the pre-flight preparation of the aircraft by ground personnel or by the crew for a specific flight until twenty-four hours after any landing. In the case of a forced landing, the flight shall be deemed to continue until the competent authorities take over the responsibility for the aircraft and for persons and property on board.”

2.In Article 3, paragraph 3, of the Convention, “registration” shall be replaced by “registry”.

3.In Article 3, paragraph 4, of the Convention, “mentioned” shall be replaced by “set forth”.

4.Article 3, paragraph 5, of the Convention shall be replaced by the following:

“5. Notwithstanding paragraphs 3 and 4 of this Article, Articles 6, 7, 7 bis, 8, 8 bis,

8ter and 10 shall apply whatever the place of take-off or the place of actual landing of the aircraft, if the offender or the alleged offender is found in the territory of a State other than the State of registry of that aircraft.”

313

Bilaga 8

SOU 2016:40

Article VI

The following shall be added as Article 3 bis of the Convention:

“Article 3 bis

1.Nothing in this Convention shall affect other rights, obligations and responsibilities of States and individuals under international law, in particular the purposes and principles of the Charter of the United Nations, the Convention on International Civil Aviation and international humanitarian law.

3.The provisions of paragraph 2 of this Article shall not be interpreted as condoning or making lawful otherwise unlawful acts, or precluding prosecution under other laws.”

Article VII

Article 4 of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 4

1. Each State Party shall take such measures as may be necessary to establish its jurisdiction over the offences set forth in Article 1 and any other act of violence against passengers or crew committed by the alleged offender in connection with the offences, in the following cases:

(a)when the offence is committed in the territory of that State;

(b)when the offence is committed against or on board an aircraft registered in that State;

(c)when the aircraft on board which the offence is committed lands in its territory with the alleged offender still on board;

(e)when the offence is committed by a national of that State.

314

SOU 2016:40

Bilaga 8

2.Each State Party may also establish its jurisdiction over any such offence in the following cases:

(a)when the offence is committed against a national of that State;

(b)when the offence is committed by a stateless person whose habitual residence is in the territory of that State.

3.Each State Party shall likewise take such measures as may be necessary to establish its jurisdiction over the offences set forth in Article 1 in the case where the alleged offender is present in its territory and it does not extradite that person pursuant to Article 8 to any of the States Parties that have established their jurisdiction in accordance with the applicable paragraphs of this Article with regard to those offences.

4.This Convention does not exclude any criminal jurisdiction exercised in accordance with national law.”

Article VIII

Article 5 of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 5

The States Parties which establish joint air transport operating organizations or international operating agencies, which operate aircraft which are subject to joint or international registration shall, by appropriate means, designate for each aircraft the State among them which shall exercise the jurisdiction and have the attributes of the State of registry for the purpose of this Convention and shall give notice thereof to the Secretary General of the International Civil Aviation Organization who shall communicate the notice to all States Parties to this Convention.”

Article IX

Article 6, paragraph 4, of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 6

4. When a State Party, pursuant to this Article, has taken a person into custody, it shall immediately notify the States Parties which have established jurisdiction under paragraph 1 of Article 4, and established jurisdiction and notified the Depositary under paragraph 2 of Article 4 and, if it considers it advisable, any other interested States of the fact that such person is in custody and of the circumstances which warrant that person’s detention. The State Party which makes the preliminary enquiry contemplated in paragraph 2 of this Article shall promptly report its findings to the said States Parties and shall indicate whether it intends to exercise jurisdiction.”

315

Bilaga 8

SOU 2016:40

Article X

The following shall be added as Article 7 bis of the Convention:

“Article 7 bis

Article XI

Article 8 of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 8

4.Each of the offences shall be treated, for the purpose of extradition between States Parties, as if it had been committed not only in the place in which it occurred but also in the territories of the States Parties required to establish their jurisdiction in accordance with subparagraphs (b), (c), (d) and (e) of paragraph 1 of Article 4 and who have established jurisdiction in accordance with paragraph 2 of Article 4.

5.The offences set forth in subparagraphs (a) and (b) of paragraph 4 of Article 1 shall, for the purpose of extradition between States Parties, be treated as equivalent.”

Article XII

The following shall be added as Article 8 bis of the Convention:

316

SOU 2016:40

Bilaga 8

“Article 8 bis

Article XIII

The following shall be added as Article 8 ter of the Convention:

“Article 8 ter

Nothing in this Convention shall be interpreted as imposing an obligation to extradite or to afford mutual legal assistance, if the requested State Party has substantial grounds for believing that the request for extradition for offences set forth in Article 1 or for mutual legal assistance with respect to such offences has been made for the purpose of prosecuting or punishing a person on account of that person’s race, religion, nationality, ethnic origin, political opinion or gender, or that compliance with the request would cause prejudice to that person’s position for any of these reasons.”

Article XIV

Article 9, paragraph 1, of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 9

1. When any of the acts set forth in paragraph 1 of Article 1 has occurred or is about to occur, States Parties shall take all appropriate measures to restore control of the aircraft to its lawful commander or to preserve the commander’s control of the aircraft.”

Article XV

Article 10, paragraph 1, of the Convention shall be replaced by the following:

“Article 10

1. States Parties shall afford one another the greatest measure of assistance in connection with criminal proceedings brought in respect of the offences set forth in Article 1 and other acts set forth in Article 4. The law of the State requested shall apply in all cases.”

317

Bilaga 8

SOU 2016:40

Article XVI

The following shall be added as Article 10 bis of the Convention:

“Article 10 bis

Article XVII

1.All references in the Convention to “Contracting State” and “Contracting States” shall be replaced by “State Party” and “States Parties” respectively.

2.All references in the Convention to “him” and “his” shall be replaced by “that person” and “that person’s” respectively.

Article XVIII

The texts of the Convention in the Arabic and Chinese languages annexed to this Protocol shall, together with the texts of the Convention in the English, French, Russian and Spanish languages, constitute texts equally authentic in the six languages.

Article XIX

As between the States Parties to this Protocol, the Convention and this Protocol shall be read and interpreted together as one single instrument and shall be known as The Hague Convention as amended by the Beijing Protocol, 2010.

Article XX

This Protocol shall be open for signature in Beijing on 10 September 2010 by States participating in the Diplomatic Conference on Aviation Security held at Beijing from 30 August to 10 September 2010. After 27 September 2010, this Protocol shall be open to all States for signature at the Headquarters of the International Civil Aviation Organization in Montréal until it enters into force in accordance with Article XXIII.

318

SOU 2016:40

Bilaga 8

Article XXI

1.This Protocol is subject to ratification, acceptance or approval. The instruments of ratification, acceptance or approval shall be deposited with the Secretary General of the International Civil Aviation Organization, who is hereby designated as the Depositary.

2.Ratification, acceptance or approval of this Protocol by any State which is not a Party to the Convention shall have the effect of ratification, acceptance or approval of The Hague Convention as amended by the Beijing Protocol, 2010.

3.Any State which does not ratify, accept or approve this Protocol in accordance with paragraph 1 of this Article may accede to it at any time. The instruments of accession shall be deposited with the Depositary.

Article XXII

Upon ratifying, accepting, approving or acceding to this Protocol, each State Party:

(a)shall notify the Depositary of the jurisdiction it has established under its national law in accordance with paragraph 2 of Article 4 of The Hague Convention as amended by the Beijing Protocol, 2010, and immediately notify the Depositary of any change; and

(b)may declare that it shall apply the provisions of subparagraph (d) of paragraph 3 of Article 1 of The Hague Convention as amended by the Beijing Protocol, 2010 in accordance with the principles of its criminal law concerning family exemptions from liability.

Article XXIII

1.This Protocol shall enter into force on the first day of the second month following the date of the deposit of the twenty-second instrument of ratification, acceptance, approval or accession with the Depositary.

2.For each State ratifying, accepting, approving or acceding to this Protocol after the deposit of the twenty-second instrument of ratification, acceptance, approval or accession, this Protocol shall enter into force on the first day of the second month following the date of the deposit by such State of its instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

3.As soon as this Protocol enters into force, it shall be registered with the United Nations by the Depositary.

Article XXIV

1.Any State Party may denounce this Protocol by written notification to the Depositary.

319

Bilaga 8

SOU 2016:40

2. Denunciation shall take effect one year following the date on which notification is received by the Depositary.

Article XXV

The Depositary shall promptly inform all States Parties to this Protocol and all signatory or acceding States to this Protocol of the date of each signature, the date of deposit of each instrument of ratification, acceptance, approval or accession, the date of coming into force of this Protocol, and other relevant information.

IN WITNESS WHEREOF the undersigned Plenipotentiaries, having been duly authorized, have signed this Protocol.

DONE at Beijing on the tenth day of September of the year Two Thousand and Ten in the English, Arabic, Chinese, French, Russian and Spanish languages, all texts being equally authentic, such authenticity to take effect upon verification by the Secretariat of the Conference under the authority of the President of the Conference within ninety days hereof as to the conformity of the texts with one another. This Protocol shall remain deposited in the archives of the International Civil Aviation Organization, and certified copies thereof shall be transmitted by the Depositary to all Contracting States to this Protocol.

320

Bilaga 9

PROTOKOLL

TILL KONVENTIONEN FÖR

BEKÄMPANDE AV OLAGA BESITTNINGSTAGANDE AV LUFTFARTYG

DE STATER SOM ÄR PARTER I DETTA PROTOKOLL,

SOM ÄR DJUPT OROADE över de tilltagande brotten mot den civila luftfarten i hela världen,

SOM SÄRSKILT ERKÄNNER att nya typer av hot mot den civila luftfarten gör att staterna måste vidta nya gemensamma åtgärder och tillämpa nya samarbetsmetoder,

SOM ANSER att det för att bättre kunna hantera dessa hot är nödvändigt att anta kompletterande bestämmelser till dem i konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, som undertecknades i Haag den 16 december 1970, för att bekämpa olaga besittningstagande eller utövande av kontroll över luftfartyg och för att öka dess ändamålsenlighet,

HAR KOMMIT ÖVERENS OM FÖLJANDE:

Artikel I

Detta protokoll kompletterar konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, som undertecknades i Haag den 16 december 1970 (nedan kallad konventionen).

Artikel II

Artikel 1 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 1

1.En brottslig handling begår den som rättsstridigt och uppsåtligen tar ett luftfartyg i trafik i besittning eller utövar kontroll över detta genom våld eller hot om våld, genom tvång, genom hot av annat slag eller genom tekniska hjälpmedel.

2.En brottslig handling begår även den som

a)hotar med att begå det brott som anges i punkt 1 i denna artikel, eller

b)rättsstridigt och uppsåtligen låter någon motta ett sådant hot,

under omständigheter som tyder på att hotet är trovärdigt.

321

Bilaga 9

SOU 2016:40

3.En brottslig handling begår även den som

a)försöker begå det brott som anges i punkt 1 i denna artikel, eller

b)värvar eller instruerar andra att begå ett brott som anges i punkt 1, 2 eller 3 a i denna artikel, eller

c)medverkar till ett brott som anges i punkt 1, 2 eller 3 a i denna artikel, eller

d)rättsstridigt och uppsåtligen hjälper någon annan att undvika utredning, åtal eller straff, med vetskap om att personen har företagit en handling som utgör ett brott enligt punkt 1, 2, 3 a, 3 b eller 3 c i denna artikel eller att personen av de brottsbekämpande myndigheterna är efterlyst eller har dömts för ett sådant brott.

4.Oavsett om en person begår eller försöker begå något av de brott som anges i punkt 1 eller 2 i denna artikel ska varje konventionsstat, om uppsåt föreligger, även betrakta någon eller båda av följande handlingar som brott:

a)Att med en eller flera personer komma överens om att begå ett brott som anges i punkt 1 eller 2 i denna artikel och, om så krävs enligt nationell rätt, som inbegriper en handling som någon av deltagarna företar inom ramen för överenskommelsen.

b)Att på något annat sätt medverka till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera av de brott som anges i punkt 1 eller 2 i denna artikel, antingen

i)i syfte att främja gruppens allmänna brottsliga verksamhet eller ändamål, där detta inbegriper något av de brott som anges i punkt 1 eller 2 i denna artikel, eller

ii)med vetskap om gruppens avsikt att begå något av de brott som anges i punkt 1 eller 2 i denna artikel.”

Artikel III

Artikel 2 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 2

Varje konventionsstat åtar sig att belägga de brott som anges i artikel 1 med stränga straff.”

322

SOU 2016:40

Bilaga 9

Artikel IV

Följande ska läggas till som artikel 2bis i konventionen:

”Artikel 2bis

1.Varje konventionsstatfår, i överensstämmelse med sina nationella rättsliga principer, vidta de åtgärder som fordras för att möjliggöra att en juridisk person som befinner sig inom dess territorium eller är stiftad i enlighet med dess lagar hålls ansvarig när en person som är ansvarig för ledningen eller kontrollen av denna juridiska person, i den egenskapen, har begått ett sådant brott som anges i artikel 1. Detta ansvar kan vara straffrättsligt, civilrättsligt eller administrativt.

2.Utkrävandet av sådant ansvar ska inte inverka på det straffrättsliga ansvaret för de personer som har begått brotten.

3.Om en konventionsstat vidtar de åtgärder som fordras för att göra en juridisk person ansvarig i enlighet med punkt 1 i denna artikel ska den sträva efter att se till att tillämpliga straffrättsliga, civilrättsliga eller administrativa sanktioner är effektiva, proportionella och avskräckande. Sådana sanktioner får innefatta ekonomiska sanktioner.”

Artikel V

Artikel 3.1 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 3

1.I denna konvention anses ett luftfartyg vara i trafik från det ögonblick då markpersonal eller besättning börjar förbereda luftfartyget för en viss bestämd flygning till dess tjugofyra timmar har förflutit efter landning. Vid nödlandning ska flygningen anses fortsätta till dess att behörig myndighet övertar ansvaret för luftfartyget och för personer och egendom ombord.”

2.I artikel 3.3 i konventionen ska ”den stats område i vilken luftfartyget är registrerat” ersättas med ”luftfartygets registreringsstat”.

3.I artikel 3.4 i konventionen ska ”anges” ersättas med ”framställs”.

4.Artikel 3.5 i konventionen ska ersättas med följande:

”5. Utan hinder av bestämmelserna i punkterna 3 och 4 i denna artikel ska artiklarna 6, 7, 7bis, 8, 8bis, 8ter och 10 gälla oavsett var luftfartyget lyfter eller faktiskt landar, om den som begått brottet eller misstänks för detta påträffas i en annan stat än luftfartygets registreringsstat.”

323

Bilaga 9

SOU 2016:40

Artikel VI

Följande ska läggas till som artikel 3bis i konventionen:

”Artikel 3bis

Artikel VII

Artikel 4 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 4

1. Varje konventionsstat ska vidta sådana åtgärder som kan vara nödvändiga för att den ska kunna utöva domsrätt beträffande de brott som anges i artikel 1 och andra våldshandlingar mot passagerare eller besättning som den som begått brottet eller misstänks för detta begått i samband med brotten i följande fall:

a)När brottet har begåtts inom den statens territorium.

b)När brottet har begåtts mot eller ombord på ett luftfartyg som var registrerat i den staten.

c)När det luftfartyg ombord på vilket brottet har begåtts landar inom den statens territorium med den misstänkte fortfarande ombord.

e)När brottet har begåtts av en medborgare i den staten.

324

SOU 2016:40

Bilaga 9

2.Varje konventionsstat får också utöva domsrätt beträffande dessa brott i följande

fall:

a)När brottet har begåtts mot en medborgare i den staten.

b)När brottet har begåtts av en statslös person som är bosatt i den staten.

3.Varje konventionsstat ska även vidta de åtgärder som fordras för att den ska kunna utöva domsrätt beträffande de brott som anges i artikel 1 i de fall då den misstänkte befinner sig inom den statens territorium och staten inte utlämnar vederbörande enligt artikel 8 till någon av de konventionsstater som har fastställt att de har domsrätt i enlighet med tillämpliga punkter i denna artikel beträffande dessa brott.

4.Denna konvention utesluter inte att en konventionsstat utövar straffrättslig domsrätt i enlighet med sin nationella lagstiftning.”

Artikel VIII

Artikel 5 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 5

Artikel IX

Artikel 6.4 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 6

4. Om en konventionsstat har tagit någon i förvar i enlighet med denna artikel ska den omedelbart underrätta de konventionsstater som har fastställt att de har domsrätt enligt artikel 4.1 och har fastställt att de har domsrätt och underrättat depositarien enligt artikel 4.2 och, om den finner det lämpligt, alla andra berörda konventionsstater, om att personen har tagits i förvar och om de omständigheter som motiverar frihetsberövandet. Den konventionsstat som verkställer den preliminära undersökning som avses i punkt 2 i denna artikel ska utan dröjsmål underrätta nämnda konventionsstater om undersökningsresultatet och ange huruvida den avser att utöva domsrätt.”

325

Bilaga 9

SOU 2016:40

Artikel X

Följande ska läggas till som artikel 7bis i konventionen:

”Artikel 7bis

Artikel XI

Artikel 8 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 8

4.När det gäller utlämning mellan konventionsstater ska vart och ett av brotten behandlas som om det inte bara begåtts på gärningsorten utan även inom territoriet för de konventionsstater som har fastställt att de har domsrätt enligt artikel 4.1 b, c, d och e och som har fastställt att de har domsrätt enligt artikel 4.2.

5.De brott som anges i artikel 1.4 a och b ska när det gäller utlämning mellan konventionsstater behandlas som likvärdiga.”

Artikel XII

Följande ska läggas till som artikel 8bis i konventionen:

326

SOU 2016:40

Bilaga 9

”Artikel 8bis

Artikel XIII

Följande ska läggas till som artikel 8ter i konventionen:

”Artikel 8ter

Artikel XIV

Artikel 9.1 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 9

1. När någon av de handlingar som anges i artikel 1.1 har begåtts eller är på väg att begås ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att återföra kontrollen över luftfartyget till dess laglige befälhavare eller för att vidmakthålla dennes kontroll över luftfartyget.”

Artikel XV

Artikel 10.1 i konventionen ska ersättas med följande:

”Artikel 10

1. Konventionsstaterna ska lämna varandra största möjliga bistånd i samband med straffrättsliga förfaranden som inletts med anledning av de brott som anges i artikel 1 och andra handlingar som anges i artikel 4. I samtliga fall ska den anmodade statens lagstiftning vara tillämplig.”

327

Bilaga 9

SOU 2016:40

Artikel XVI

Följande ska läggas till som artikel 10bis i konventionen:

”Artikel 10bis

Artikel XVII

1.Alla hänvisningar i konventionen till ”fördragsslutande stat” och ”fördragsslutande stater” ska ersättas med ”konventionsstat” respektive ”konventionsstater”.

2.Alla hänvisningar i konventionen till ”han” och ”honom” ska ersättas med ”personen” respektive ”personens”.

Artikel XVIII

De arabiska och kinesiska versionerna av konventionen som bifogas detta protokoll ska, tillsammans med de engelska, franska, ryska och spanska språkversionerna utgöra sex lika giltiga texter.

Artikel XIX

I förhållandet mellan parterna i detta protokoll ska konventionen och detta protokoll läsas och tolkas tillsammans som ett enda instrument och ska benämnas Haagkonventionen, ändrad genom Pekingprotokollet 2010.

Artikel XX

Detta protokoll ska vara öppet för undertecknande i Peking den 10 september 2010 av de stater som deltagit i diplomatkonferensen om luftfartsskydd i Peking den 30 augusti–10 september 2010. Efter den 27 september 2010 ska detta protokoll stå öppet för undertecknande av alla stater på Internationella civila luftfartsorganisationens huvudkontor i Montreal tills det träder i kraft i enlighet med artikel XXIII.

328

SOU 2016:40

Bilaga 9

Artikel XXI

1.Detta protokoll ska ratificeras, godtas eller godkännas. Ratifikations-, godtagande- eller godkännandeinstrumenten ska deponeras hos Internationella civila luftfartsorganisationens generalsekreterare som härmed utses till depositarie.

2.Om en stat som inte är part i konventionen ratificerar, godtar eller godkänner detta protokoll innebär det att staten ratificerar, godtar eller godkänner Haagkonventionen, ändrad genom Pekingprotokollet 2010.

3.En stat som inte ratificerar, godtar eller godkänner detta protokoll i enlighet med punkt

1i denna artikel får när som helst ansluta sig till protokollet. Anslutningsinstrumenten ska deponeras hos depositarien.

Artikel XXII

Vid ratifikation, godtagande eller godkännande av detta protokoll eller anslutning till detta

a)ska varje stat som är part i protokollet underrätta depositarien om den domsrätt som staten enligt sin nationella lagstiftning har fastställt i enlighet med artikel 4.2 i Haagkonventionen, ändrad genom Pekingprotokollet 2010 och omedelbart underrätta depositarien om eventuella förändringar, och

b)får varje konventionsstat förklara att den avser att tillämpa bestämmelserna i artikel 1.3 d i Haagkonventionen, ändrad genom Pekingprotokollet 2010, i enlighet med de principer i dess strafflagstiftning som rör ansvarsfrihet i familjerelationer.

Artikel XXIII

1.Detta protokoll träder i kraft den första dagen i den andra månaden efter den dag då det tjugoandra ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet har deponerats hos depositarien.

2.För varje stat som ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till detta protokoll efter det att det tjugoandra ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet har deponerats träder protokollet i kraft den första dagen i den andra månaden efter den dag då staten i fråga deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument.

3.Så snart detta protokoll träder i kraft ska depositarien registrera det hos Förenta

nationerna.

Artikel XXIV

1. En stat som är part i detta protokoll får säga upp detta protokoll genom skriftlig underrättelse till depositarien.

329

Bilaga 9

SOU 2016:40

2.Uppsägningen får verkan ett år efter den dag då depositarien tog emot underrättelsen.

Artikel XXV

Depositarien ska utan dröjsmål underrätta alla stater som är parter i detta protokoll och alla stater som undertecknat eller anslutit sig till detta protokoll om dagen för varje undertecknande, dagen för deponering av varje ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument, dagen för detta protokolls ikraftträdande och andra upplysningar av betydelse.

TILL BEVIS HÄRPÅ har undertecknade, därtill vederbörligen befullmäktigade, undertecknat detta protokoll.

UPPRÄTTAT i Peking den tionde september tjugohundratio på engelska, arabiska, kinesiska, franska, ryska och spanska, vilka texter är lika giltiga och får verkan när konferensens sekretariat under överinseende av konferensens ordförande inom nittio dagar har verifierat att texterna överensstämmer med varandra. Detta protokoll ska deponeras i Internationella civila luftfartsorganisationens arkiv och depositarien översända bestyrkta kopior av detta till alla stater som är parter i detta protokoll.

330

Statens offentliga utredningar 2016

Kronologisk förteckning

1.Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. N.

2.Effektiv vård. S.

3.Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. N.

4.Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. U.

5.Låt fler forma framtiden! Del A + B. Ku.

6.Framtid sökes – Slutredovisning från

den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. S.

7.Integritet och straffskydd. Ju.

8.Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fjärde penningstvättsdirektivet – samordning

– ny penningtvättslag – m.m.

Del 1 + 2. Fi.

9.Plats för nyanlända i fler skolor. U.

10.EU på hemmaplan. Ku.

11.Olika vägar till föräldraskap. Ju.

12.Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål. U.

13.Palett för ett stärkt civilsamhälle. Ku.

14.En översyn av tobakslagen. Nya steg mot ett minskat tobaksbruk.S.

15.Arbetsklausuler och sociala hänsyn i offentlig upphandling

– ILO:s konvention nr 94 samt en internationell jämförelse. Fi.

16.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2016. Risker, osäkerheter och framtidsutmaningar. M.

17.EU:s reviderade insolvensförordning m.m. Ju.

18.En ny strafftidslag. Ju.

19.Barnkonventionen blir svensk lag. S.

20.Föräldraledighet för statsråd? Fi.

21.Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. M.

22.Möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter i Sverige. M.

23.Beskattning av incitamentsprogram. Fi.

24.En ändamålsenlig kommunal redovisning. Fi.

25.Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system

för kunskapsbedömning. Del 1 + 2. U.

26.På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar. N.

27.Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle. N.

28.Vägen till självkörande fordon

–försöksverksamhet. N.

29.Trygghet och attraktivitet

–en forskarkarriär för framtiden. U.

30.Människorna, medierna & marknaden. Medieutredningens forsknings- antologi om en demokrati i förändring. Ku.

31.Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion. Fi.

32.En trygg dricksvattenförsörjning. Del 1 + 2 och Sammanfattning. N.

33.Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon. Fi.

34.Revisorns skadeståndsansvar. Ju.

35.Vägen in till det svenska skolväsendet. U.

36.Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbets- tillstånd. UD.

37.Rätten till en personförsäkring.

–ett stärkt konsumentskydd. Ju.

38.Samling för skolan. Nationella mål- sättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet. U.

Statens offentliga utredningar 2016

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning

– ny penningtvättslag – m.m. Del 1 + 2. [8]

Arbetsklausuler och sociala hänsyn i offentlig upphandling

– ILO:s konvention nr 94 samt en internationell jämförelse. [15]

Föräldraledighet för statsråd? [20] Beskattning av incitamentsprogram. [23]

En ändamålsenlig kommunal redovisning. [24]

Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion. [31]

Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon. [33]

Justitiedepartementet

Integritet och straffskydd. [7] Olika vägar till föräldraskap. [11]

EU:s reviderade insolvensförordning m.m. [17]

En ny strafftidslag. [18] Revisorns skadeståndsansvar. [34]

Rätten till en personförsäkring – ett stärkt konsumentskydd. [37]

Polis i framtiden – polisutbildningen som högskoleutbildning. [39]

Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation. [40]

Kulturdepartementet

Låt fler forma framtiden! Del A + B. [5] EU på hemmaplan. [10]

Palett för ett stärkt civilsamhälle. [13]

Människorna, medierna & marknaden Medieutredningens forskningsantologi om en demokrati i förändring. [30]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2016. Risker, osäkerheter

och framtidsutmaningar. [16]

Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. [21]

Möjlighet att begränsa eller förbjuda od- ling av genetiskt modifierade

växter i Sverige. [22]

Näringsdepartementet

Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. [1]

Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. [3]

På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveck- ling, möjligheter och utmaningar. [26]

Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle. [27]

Vägen till självkörande fordon

– försöksverksamhet. [28]

En trygg dricksvattenförsörjning.

Del 1 + 2 och Sammanfattning. [32]

Socialdepartementet

Effektiv vård. [2]

Framtid sökes – Slutredovisning från den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. [6]

En översyn av tobakslagen. Nya steg mot ett minskat tobaksbruk. [14]

Barnkonventionen blir svensk lag. [19]

Utbildningsdepartementet

Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. [4]

Plats för nyanlända i fler skolor. [9]

Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål. [12]