sou 2016 32

Till statsrådet Sven-Erik Bucht

Regeringen beslutade den 18 juli 2013 (dir. 2013:75) att tillkalla en särskild utredare för att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten med syfte att identifiera nu- varande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörj- ning i landet, på kort och lång sikt. Uppdraget omfattade också att i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Genom tilläggsdirektiv den 28 maj 2014 (dir. 2014:73) fördjupades uppdraget i vissa avse- enden samt förlängdes utredningstiden så att slutredovisning av upp- draget ska ske senast den 29 april 2016. I enlighet med uppdraget avlämnades delbetänkandet Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor (SOU 2014:53) i juli 2014. Genom tilläggsdirektiv den 7 maj 2015 (dir. 2015:54) beslutade regeringen att den del av utredningens arbete som avser att lämna en uppdaterad analys av klimatförändringarnas framtida effekter på dricksvatten- försörjningen och vilka risker detta medför, skulle redovisas i ett särskilt delbetänkande senast den 1 juni 2015. I enlighet med upp- draget lämnades delbetänkandet Klimatförändringar och dricksvatten- försörjning (SOU 2015:51) i juni 2015.

Landshövding Gunnar Holmgren förordnades den 24 juli 2013 som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades den 13 december 2013 hydrologen Anna Eklund, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, enhetschefen Peder Eriksson, Länsstyrelsen i Örebro län, handläggaren Tove Göthner, Sveriges Kommuner och Landsting, utredaren Susanna Hogdin, Havs- och vattenmyndigheten, utveck- lingsledaren Kerstin Hugne, Boverket, verkställande direktören vid Sydvatten Jörgen Johansson, Svenskt Vatten, handläggaren Margareta Nisser-Larsson, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, dricksvattensamordnaren Per-Erik Nyström, Livsmedelsverket, av- delningschefen Göran Risberg, Sveriges geologiska undersökning,

kansliråden Kierstin Petersson Grawé, Landsbygdsdepartementet och Anna Torvestig, Miljödepartementet samt Agr. Lic. Åsa Wolgast Broberg, Lantbrukarnas Riksförbund.

Den 13 december 2013 förordnades även att ingå i särskild refe- rensgrupp departementssekreteraren Lotta Lewin Pihlblad, Närings- departementet, kansliråden Ulf Eliasson, Försvarsdepartementet och Elin Häggqvist, Landsbygdsdepartementet, ämnesrådet Anna Josefsson, Miljödepartementet, kansliråden Johan Krabb, Social- departementet, Kierstin Petersson Grawé, Landsbygdsdepartemen- tet, Anna Torvestig, Miljödepartementet och Katarina Sundberg, Finansdepartementet. Som ytterligare referenspersoner utsågs den 8 maj 2014 kanslirådet Anna Kessling, Socialdepartementet samt departementssekreteraren Johan Loock, Socialdepartementet.1 Anna Kessling entledigades fr.o.m. den 14 oktober 2014. Samma dag förordnades miljöjuristen Joanna Cornelius, Naturskyddsförening- en som referensperson i utredningen. Miljöjuristen Rebecca Nordenstam förordnades som hennes ersättare under perioden fr.o.m. den 16 februari t.o.m. den 30 juni 2015. Johan Krabb ent- ledigades 18 augusti 2015, samma dag förordnades kanslirådet Sara Jendi Linder, Finansdepartementet, att ingå i referensgruppen. Johan Loock entledigades den 9 februari 2016.

Som sekreterare förordnades Ida Lindblad Hammar den 23 september 2013 och som huvudsekreterare Folke K Larsson den 1 oktober 2013. Ulrika Askling förordnades som sekreterare i utred- ningen den 21 oktober 2013.

Utredningen, som antagit namnet Dricksvattenutredningen, över- lämnar härmed sitt slutbetänkande En trygg dricksvattenförsörjning (SOU 2016:32).

Stockholm i april 2016

Gunnar Holmgren

/Folke K Larsson

Ulrika Askling

Ida Lindblad Hammar

1 Departementsombildningen 2015 har i vissa fall därefter inneburit nya departementstillhörig- heter för utredningens experter och referenspersoner.

Innehåll

	Del 1
Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		31
1	Författningsförslag.....................................................	43
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	43

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om

införande av miljöbalken ........................................................

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om

allmänna vattentjänster...........................................................	51
1.4 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) .....	53

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ..... 55

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt

miljöbalken ..............................................................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön .... 63

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd .......

1.9Förslag till förordning om ändring i

livsmedelsförordningen (2006:813) .......................................

Innehåll	SOU 2016:32
1.10	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket .............	68
1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2012:546) med instruktion för Boverket.............................	70
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2013:1020) med instruktion för
	Folkhälsomyndigheten...........................................................	71
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2011:619) med instruktion för Havs- och
	vattenmyndigheten .................................................................	72
1.14	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska
	undersökning ..........................................................................	73
1.15	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen .....	74

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges

	meteorologiska och hydrologiska institut ............................		75
1.18	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:825) med länsstyrelseinstruktion................................		76
2	Uppdraget.................................................................		77
2.1	Direktiv	...................................................................................	77
2.2	Utgångspunkter......................................................................		79
2.3	Utredningens ...............................................................arbete		80
2.4	Betänkandets .......................................................disposition		83
3	Dagens dricksvattenförsörjning....................................		85
3.1	Rättsliga .......................................................utgångspunkter		85
3.2	Systembeskrivning..................................................................		86
	3.2.1 .........................................................	Vattenresurser	87
	3.2.2 .............................................................	Vattentäkter	88

SOU 2016:32 Innehåll

	3.2.3	Dricksvattenberedning............................................	91
	3.2.4	Distribution av dricksvatten ...................................	98
3.3	Organisation och finansiering..............................................		100
	3.3.1	Aktörer och ansvarsfrågor ....................................	100
	3.3.2	Finansiering ...........................................................	101
	3.3.3	Bransch- och intresseorganisationer ....................	102
	3.3.4	Europeisk utblick ..................................................	103
4	Samhällsutveckling och dricksvatten .........................		107
4.1	Planeringsperspektiv.............................................................		108
	4.1.1	Regionala utgångspunkter.....................................	109
	4.1.2	Klimatförändringar och klimatanpassning...........	115
	4.1.3	Demografi och urbanisering .................................	118
	4.1.4	Bostadsförsörjning ................................................	121
	4.1.5	Transportinfrastruktur..........................................	122
4.2	Scenarier – samhälle och dricksvattenförsörjning...............		124
	4.2.1	Möjliga samhällsperspektiv ...................................	124
	4.2.2	Tilltagande utmaningar för kommunerna ............	129

4.2.3Alternativ för framtidens

		dricksvattenförsörjning.........................................	131
5	Ett förändrat klimat .................................................		137
5.1	Grundläggande problem och utmaningar............................		137
5.2	Klimatförändringar – scenarier för framtiden .....................		138
	5.2.1	Temperatur ............................................................	140
	5.2.2	Nederbörd..............................................................	140
	5.2.3	Vattentillgång och flöden......................................	141
	5.2.4	Havsnivåer .............................................................	143
	5.2.5	Grundvattnets nivåförändringar ...........................	144
	5.2.6	Kvalitetssäkring av analysdata...............................	145
5.3	Effekter på tillgång och kvalitet ...........................................		146
	5.3.1	Vattenförekomster och kvantitativ tillgång.........	146
	5.3.2	Riskerna för förorening ökar ................................	149
	5.3.3	Kemiska föroreningar............................................	150
	5.3.4	Mikrobiologisk påverkan ......................................	152
	5.3.5	Vattenverk och distributionssystem ....................	156

Innehåll		SOU 2016:32
5.4 Skiftande lokala förutsättningar – fallstudier		...................... 162
5.4.1	Malmö ....................................................................	165
5.4.2	Göteborg ...............................................................	172
5.4.3	Stockholm..............................................................	181
5.4.4	Kristianstad............................................................	193
5.4.5	Ulricehamn ............................................................	200
5.4.6	Gävle ......................................................................	202

5.5Samhällets förmåga att hantera klimateffekter på

dricksvattnet .........................................................................		210
5.5.1	Statliga insatser, centralt och regionalt ................	211
5.5.2	Kommunernas arbete............................................	214
5.5.3	Producenter och distributörer..............................	217
5.5.4	Klimatgenererade risker och sårbarheter .............	222

5.5.5Kunskapsförsörjning, forskning och

		utveckling ..............................................................	224
6	Skyddet av vattentäkter ............................................		229
6.1	Grundläggande problem och utmaningar ...........................		229
6.2	Gällande EU-rätt ..................................................................		231
	6.2.1	Ramdirektivet för vatten.......................................	231
	6.2.2	Grundvattendirektivet ..........................................	237

6.2.3Direktivet för hållbar användning av

	bekämpningsmedel................................................	237
6.3 Gällande svensk rätt .............................................................		239
6.3.1	Vattenförvaltning ..................................................	239

6.3.2Miljöbalkens allmänna och särskilda

	hänsynsregler.........................................................	244
6.3.3	Vattenskyddsområden ..........................................	245
6.3.4	Andra former av lokala skyddsföreskrifter .........	250
6.3.5	Planeringsfrågor i miljöbalken .............................	250
6.3.6	Plan- och bygglagen ..............................................	252
6.4 Dagens skydd av vattentäkter..............................................		255
6.4.1	Begrepp och definitioner ......................................	255
6.4.2	Anknytande miljökvalitetsmål .............................	261
6.4.3	Skyddsåtgärder ......................................................	263
6.4.4	Överväganden........................................................	289

SOU 2016:32		Innehåll
6.5 Synliggör vattentäkter i planeringsarbetet ..........................		291
6.5.1	Nationella underlag saknas ...................................	291

6.5.2Regionala underlag och länsstyrelsens roll i

		planeringsarbetet ...................................................	293
	6.5.3	Lokala underlag......................................................	298
	6.5.4	Aktuella utredningar .............................................	300
	6.5.5	Överväganden och förslag ....................................	304
6.6	Vattenskyddsområde för alla större täkter..........................		309
	6.6.1	Tidigare utredningar och förslag ..........................	310
	6.6.2	Överväganden och förslag ....................................	313
7	Tydligare process för arbetet med
	vattenskyddsområden ..............................................		337
7.1	Grundläggande problem och utmaningar............................		337
7.2	Dagens förhållanden .............................................................		339
	7.2.1	Processens utformning..........................................	339
	7.2.2	Intressekonflikter och kritiska moment ..............	343
7.3	Reglering................................................................................		351
	7.3.1	Ansökningsförfarande...........................................	352
	7.3.2	Konsekvensutredning............................................	358
	7.3.3	Myndighetssamråd ................................................	362
	7.3.4	Beslut om inrättande .............................................	362
	7.3.5	Föreskrifter ............................................................	375
	7.3.6	Överklagande.........................................................	381
	7.3.7	Tillsyn.....................................................................	386
7.4	Verktyg, metoder och kompetensfrågor .............................		387
	7.4.1	Verktyg och metoder ............................................	388
	7.4.2	Kompetensfrågor...................................................	392
7.5	Ersättningsfrågor vid rådighetsinskränkningar...................		395
	7.5.1	Tidigare utredning .................................................	395
	7.5.2	Faktorer som skapar osäkerhet.............................	396
	7.5.3	Ersättning under processen ..................................	401
	7.5.4	Finansiering via va-avgifter ...................................	403
7.6	Generell tillståndsplikt för växtskyddsmedel......................		404
	7.6.1	Olika typer av reglering.........................................	406

Innehåll SOU 2016:32

	7.6.2	Tidigare förslag......................................................	409
	7.6.3	Nya föreskrifter ....................................................	410
7.7	Överväganden och förslag ...................................................		411
	7.7.1	Ansökningsförfarande ..........................................	413
	7.7.2	Konsekvensutredning ...........................................	421
	7.7.3	Myndighetssamråd ................................................	425
	7.7.4	Beslut om inrättande.............................................	428
	7.7.5	Föreskrifter, dispens, tillstånd och
		anmälningar ...........................................................	435
	7.7.6	Överklagande ........................................................	442
	7.7.7	Tillsyn ....................................................................	446
	7.7.8	Verktyg, metoder och kompetensfrågor .............	447
	7.7.9	Generell tillståndsplikt för växtskyddsmedel......	458
8	Kontroll och övervakning ..........................................		467
8.1	Grundläggande problem och utmaningar ...........................		467
8.2	Gällande rätt .........................................................................		470
	8.2.1	Kontroll av dricksvatten .......................................	470
	8.2.2	Övervakning och undersökning av
		råvattenkvalitet ......................................................	479
8.3	Kontroll av dricksvatten.......................................................		494
	8.3.1	Verksamhetsutövares egenkontroll av
		dricksvattenkvalitet...............................................	495
	8.3.2	Uppgiftsfördelning mellan stat och kommun.....	495
	8.3.3	Rollkonflikter ........................................................	503
	8.3.4	Nationell kontrollplan, kontrollområden och
		riskklassning ..........................................................	506
	8.3.5	Uppföljning av kontrollernas kvalitet..................	510
	8.3.6	Rapportering..........................................................	513
	8.3.7	Styrning, stöd och vägledning ..............................	514
	8.3.8	Kompetensförsörjning..........................................	518
	8.3.9	Överväganden och förslag ....................................	523
8.4	Övervakning och undersökning av råvattenkvalitet...........		532
	8.4.1	Bakgrund................................................................	533
	8.4.2	Dricksvattenförekomster och vattentäkter .........	534

SOU 2016:32

Innehåll

8.4.3Producenternas undersökning av

		råvattenkvalitet ......................................................	535
	8.4.4	Miljöövervakning...................................................	540
	8.4.5	Övervakning inom vattenförvaltningen...............	544
	8.4.6	Förutsättningar för samordning ...........................	554
	8.4.7	Överväganden och förslag ....................................	569
9	Krisberedskap .........................................................		581
9.1	Grundläggande problem och utmaningar............................		581
9.2	Gällande rätt ..........................................................................		584
	9.2.1	Krisberedskap ........................................................	584
	9.2.2	Olyckor ..................................................................	586
	9.2.3	Sabotage och skadegörelse ....................................	587
	9.2.4	Övriga regelverk ....................................................	588
9.3	Aktörer och ansvarsfrågor....................................................		590
	9.3.1	Centrala myndigheter............................................	591
	9.3.2	Länsstyrelser ..........................................................	596
	9.3.3	Kommuner .............................................................	598
	9.3.4	Producenter och distributörer ..............................	600
	9.3.5	Laboratorier ...........................................................	602
	9.3.6	Finansieringsprinciper...........................................	606
9.4	Tidigare granskningar ...........................................................		608
	9.4.1	Riksrevisionen .......................................................	609

9.4.2Myndigheten för samhällsskydd och

		beredskap ...............................................................	610
	9.4.3	Livsmedelsverket ...................................................	612
9.5	Kompetensförsörjning..........................................................		613
	9.5.1	Utbildning och övning ..........................................	614
	9.5.2	Personalresurser.....................................................	617
9.6	Analys- och planeringsarbete ...............................................		619

9.6.1Risk- och sårbarhetsanalys samt plan för

	extraordinära händelser .........................................	621
9.6.2	Kontinuitetshantering ...........................................	625
9.6.3	Långsiktig planering ..............................................	626
9.7 Olyckor och sabotage ...........................................................		628

Innehåll SOU 2016:32

	9.7.1	Olyckor..................................................................	628
	9.7.2	Sabotage .................................................................	630
	9.7.3	Incidentrapportering.............................................	633
9.8	Säkerställd försörjning .........................................................		636
	9.8.1	Lagstiftning och tidigare utredningar ..................	636
	9.8.2	Resultatmål ............................................................	639
	9.8.3	Nödvatten..............................................................	642
	9.8.4	Reservsystem .........................................................	643
9.9	Vattenkatastrofgruppen VAKA ..........................................		646
	9.9.1	Bakgrund................................................................	646
	9.9.2	Utvärdering ...........................................................	648
	9.9.3	Rättsliga aspekter ..................................................	650
	9.9.4	Finansiering ...........................................................	654
9.10	Överväganden och förslag ...................................................		656
	9.10.1	Kompetensförsörjning..........................................	657
	9.10.2	Uppföljning och offentlig kontroll......................	662
	9.10.3	Analys och planering ............................................	665
	9.10.4	Incidentrapportering.............................................	666
	9.10.5	Säkerställd försörjning ..........................................	668
	9.10.6	Livsmedelsverkets samordningsansvar för
		kris- och beredskapsplanering ..............................	673
	9.10.7	VAKA-gruppen.....................................................	674
10	Produktion och distribution av dricksvatten ................		679
10.1	Grundläggande problem och utmaningar ...........................		679
10.2	Gällande rätt .........................................................................		682
	10.2.1	Ordnande och drift av allmänna vattentjänster...	682
	10.2.2	Produktion och distribution ................................	683
	10.2.3	Finansiering av allmänna vattentjänster...............	683
10.3	Dricksvattenförsörjning ur ett historiskt perspektiv .........		692
10.4	Kvalitet och hälsorisker........................................................		696
	10.4.1	Kvalitet...................................................................	696
	10.4.2	Hälsorisker ............................................................	697
10.5	Produktionsanläggningar .....................................................		699
	10.5.1	Beredning av dricksvatten.....................................	699

SOU 2016:32 Innehåll

	10.5.2	Särskilda förhållanden för ytvattenverk ...............	701
	10.5.3	Särskilda förhållanden för grundvattenverk.........	703
10.6	Distributionsanläggningar....................................................		704
	10.6.1	Material och åldersfördelning ...............................	705
	10.6.2	Störningar och riskreducering ..............................	708
10.7	Förnyelse och underhåll .......................................................		716
	10.7.1	Begrepp och definitioner.......................................	718
	10.7.2	Olika aktörers skyldigheter ..................................	719
	10.7.3	Klimatanpassning...................................................	721
	10.7.4	Förnyelsebehov och förnyelsetakt .......................	722
	10.7.5	Planeringsmetoder.................................................	728
	10.7.6	Kompetensförsörjning ..........................................	731
10.8	Finansiering ...........................................................................		732
	10.8.1	Dagens finansieringsmodell ..................................	733
	10.8.2	Va-taxor..................................................................	735
10.9	Hinder för förnyelse och underhåll .....................................		738
	10.9.1	Finansiella begränsningar ......................................	738
	10.9.2	Taxekollektivens storlek och utveckling..............	743
	10.9.3	Organisation och kompetens................................	743
10.10	Överväganden och förslag ....................................................		744
	10.10.1	Behovsbild och avgörande hinder.........................	745
	10.10.2	Förnyelse- och underhållsplaner ..........................	747
	10.10.3	Beredningskrav och tekniska krav ........................	750
11	Ansvarsfrågor, samordning och styrning .....................		753
11.1	Grundläggande problem och utmaningar............................		753
11.2	Modeller för samordning och styrning av omfattade
	offentliga åtaganden..............................................................		756
	11.2.1	Olika typer av samordning....................................	756
	11.2.2	Myndighetsstyrning ..............................................	759
11.3	Ansvariga myndigheter inom dricksvattenområdet ...........		763
11.4	Former för kommunal samverkan .......................................		769
11.5	Förutsättningar för en alternativ ansvarsfördelning ...........		772

Innehåll SOU 2016:32

11.6	Livsmedelsverkets samordningsarbete ................................		777
	11.6.1	Instruktionsenligt ansvar ......................................	777
	11.6.2 Nationellt nätverk för dricksvatten .....................		779
	11.6.3	Samordningsarbete i övrigt...................................	790
	11.6.4	Erfarenheter från Livsmedelsverkets
		samordningsarbete ................................................	791
	11.6.5 Exempel från andra områden................................		794
11.7	Planeringsunderlag och styrning .........................................		801
	11.7.1	Nationella dricksvattenunderlag saknas ..............	801
	11.7.2 Internationellt protokoll om vatten och hälsa ....		802
	11.7.3 Exempel från andra områden................................		804
11.8	Överväganden och förslag ...................................................		809
	11.8.1	Mellankommunal samverkan................................	811
	11.8.2 Ökad central samordning och styrning ...............		814
	11.8.3	Dricksvattenråd.....................................................	818
	11.8.4	Dricksvattenstrategi..............................................	819
	11.8.5	Kunskapscentrum för dricksvatten......................	821
		Del 2
12	Samlade överväganden och förslag ............................		823
12.1	En trygg dricksvattenförsörjning kräver samordning
	och långsiktighet...................................................................		824
12.2	Åtgärder för att möta klimatförändringarna.......................		827
12.3	Skyddet av vattenförekomster och täkter ...........................		828
12.4	Anpassad kontroll och övervakning....................................		830
12.5	Ökat fokus på krisberedskapsfrågor ...................................		831
12.6	Produktion och distribution................................................		832
12.7	Material i kontakt med dricksvatten ...................................		832
12.8	Samordning och styrning .....................................................		833
12.9	Utred avloppsfrågorna .........................................................		834
12.10	Kontrollstation 2020 ............................................................		834

SOU 2016:32 Innehåll

13	Finansiering............................................................		837
13.1	Inledning ...............................................................................		837
13.2	Dagens finansiering ..............................................................		839
	13.2.1	Statlig finansiering .................................................	841
	13.2.2	Kommunal skattefinansiering...............................	851
	13.2.3	Kommunala va-avgifter .........................................	852
	13.2.4	Övriga avgifter .......................................................	859
13.3	Finansieringsmodeller...........................................................		860
	13.3.1 Inom befintliga anslagsramar och avgifter ...........		861
	13.3.2	Utvidgad finansiering ............................................	863
	13.3.3	Tillkommande skatte- eller avgiftsfinansiering ...	864
13.4	Europeisk utblick ..................................................................		874
	13.4.1	Norden ...................................................................	875
	13.4.2	Övriga Europa .......................................................	879
13.5	Överväganden och förslag ....................................................		882

13.5.1Utgångspunkter för fortsatt avgifts- och

		anslagsfinansiering.................................................	884
	13.5.2 Inom befintliga ramar och avgifter.......................		886
	13.5.3	Utvidgad statlig finansiering.................................	891
	13.5.4	Alternativa finansieringsvägar...............................	895
14	Konsekvenser av utredningens förslag........................		897
14.1	Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska
	konsekvenser .........................................................................		897
	14.1.1 Riskbaserad syn på dricksvattenförsörjningen ....		900
	14.1.2 Förutsättningar som behöver uppfyllas ...............		901
	14.1.3	Beräkning av schablonkostnader ..........................	903
	14.1.4 Uppskattning av samlade kostnader.....................		907
	14.1.5 Uppskattning av samhällsekonomisk nytta .........		908
	14.1.6	Samhällsekonomiska konsekvenser och
		kostnadseffektivitet ...............................................	910
14.2	Skyddet av vattentäkter och tydligare process för
	arbetet med vattenskyddsområden ......................................		913
	14.2.1 Beskrivning av problemet, alternativa
		lösningar och vilka som berörs .............................	914

Innehåll

SOU 2016:32

14.2.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

och miljön..............................................................	922
14.2.3 Samhällsekonomiska konsekvenser .....................	943
14.3 Kontroll och övervakning ....................................................	947

14.3.1Beskrivning av problemet, alternativa

lösningar och vilka som berörs.............................

948

14.3.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

och miljön..............................................................	953
14.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser .....................	959
14.4 Krisberedskap .......................................................................	960

14.4.1Beskrivning av problemet, alternativa

lösningar och vilka som berörs.............................

961

14.4.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

och miljön..............................................................	964
14.4.3 Samhällsekonomiska konsekvenser .....................	969
14.5 Produktion och distribution av dricksvatten......................	972

14.5.1Beskrivning av problemet, alternativa

lösningar och vilka som berörs.............................

972

14.5.2Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

		och miljön..............................................................	975
	14.5.3	Samhällsekonomiska konsekvenser .....................	980
14.6	Ansvarsfrågor, samordning och styrning............................		982
	14.6.1 Beskrivning av problemet, alternativa
		lösningar och vilka som berörs.............................	982
	14.6.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer
		och miljön..............................................................	986
	14.6.3	Samhällsekonomiska konsekvenser .....................	990
14.7	Konsekvenser för företag.....................................................		991
	14.7.1 Kommunala bolag och privata
		dricksvattenaktörer ...............................................	991
	14.7.2 Verksamhetsutövare och andra enskilda .............		992
14.8	Konsekvenser i övrigt...........................................................		993
15	Författningskommentar ............................................		995
15.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken .........................		995

SOU 2016:32 Innehåll

15.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:811) om
	införande av miljöbalken ....................................................	1000
15.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:412) om
	allmänna vattentjänster.......................................................	1001
15.4	Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen
	(2006:804) ...........................................................................	1003
15.5	Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. . 1004

15.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt

miljöbalken ..........................................................................

1009

15.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön 1009

15.8Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ... 1010

15.9	Förslaget till förordning om ändring i
	livsmedelsförordningen (2006:813) ...................................	1011
15.10	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket .........	1012
15.11	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2012:546) med instruktion för Boverket .........................	1014

15.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för

Folkhälsomyndigheten .......................................................	1014
15.13 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2011:619) med instruktion för Havs- och
vattenmyndigheten .............................................................	1014

15.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska

undersökning.......................................................................

1015

15.15Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.. 1015

Innehåll

SOU 2016:32

15.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges

meteorologiska och hydrologiska institut ........................		1015
15.17 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2007:825) med länsstyrelseinstruktion............................		1016
Särskilda yttranden ........................................................		1017
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2013:75.........................................	1027
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2014:73.........................................	1045
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2015:54.........................................	1051
Bilaga 4	Referensgrupper .........................................................	1053
Bilaga 5	Samrådsaktiviteter ......................................................	1055
Bilaga 6 Ansvariga myndigheter, uppgifter och regelverk .....		1059

Sammanfattning

En trygg, samordnad och långsiktig dricksvattenförsörjning kan tyckas självklar, men speglar på ett allmänt plan den grundläggande problematik som utredningen uppmärksammat. Vi har vant oss vid att stadsområden och tätorter liksom många mindre samhällen haft vatten- och avloppstjänster ordnade genom det allmännas försorg. Så har det varit under lång tid, och så förväntar vi oss att det ska fungera även i framtiden. Dricksvattnet utgör landets i särklass mest kritiska försörjningssystem, en förutsättning för att samhälle, företag och olika verksamheter ska fungera. De hot och risker som dricksvattenförsörjningen utsätts för i form av klimat- och sam- hällsförändringar har fått ökad uppmärksamhet. Det är nu hög tid att hantera de samlade utmaningar som dricksvattnet står inför. Det allmänna dricksvattnet används av 85 procent av befolkningen, priset har hittills endast varit några ören per liter. Det är ett livs- medel som alla måste ha, varje dag under hela livet. Det offentliga åtagandet kring dricksvattnet behöver således hålla hög kvalitet och säkerhet i ett mycket långsiktigt perspektiv. För konsumenterna kan det innebära mindre prishöjningar men samtidigt ge möjlig- heter till en fortsatt trygg dricksvattenförsörjning.

Uppdraget

Dricksvattenutredningens övergripande uppgift har varit att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten. Syftet har varit att identifiera nuvarande och poten- tiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning på kort och lång sikt. Uppdraget betonar särskilt klimatförändringarnas bety- delse och de krav på anpassningar och förändrade förhållningssätt som kan behövas för dricksvattenfrågorna.

Sammanfattning

SOU 2016:32

Två delbetänkanden har avlämnats, Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor (SOU 2014:53) samt Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning (SOU 2015:51). Det senare avsåg ett kunskapsunderlag med en uppdaterad analys av klimatförändringarna i Sverige under återstoden av detta sekel, med en redovisning av de risker för dricksvattenförsörjningen som kan förutses.

Utgångspunkt för utredningens direktiv har varit att förslag till åtgärder ska bygga på rådande ansvarsförhållanden och ansvars- principer inom dricksvattenförsörjningen. Utredningen ser ett värde i att på detta sätt i första hand bygga vidare på sådant som i huvudsak fungerar i dag. Flera av utredningens förslag har system- karaktär, med inriktning på att förbättra funktionaliteten i de system som fortsatt ska upprätthållas på olika förvaltningsnivåer och av de aktörer som i dag är ansvariga. En balans har eftersträvats mellan vad som är möjligt för dagen, men också nödvändigt för morgondagen.

Utredningens arbete har bedrivits med öppenhet gentemot berörda myndigheter, organisationer och andra aktörer som på olika sätt arbetar med allmän dricksvattenförsörjning. Det har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och förslag som vuxit fram under arbetet, men har också utgjort en påverkande drivkraft i det löpande förändringsarbete som pågår. Det har inneburit regelförändringar och utvecklingsarbete kring flera av de frågor som utredningen uppfattar som centrala.

Samhällsförändringarna utmanar dricksvattnet

Samhällsförändringar och demografi utgör tillsammans med natur- givna förutsättningar och klimatförändringar i dag påtagliga ut- maningar för dricksvattenförsörjningen och anger också villkoren för framtiden. Samhället förändras snabbare än klimatet, föränd- ringarna är också nära relaterade till dricksvattenfrågorna. Dels genom att förekomsten av rent och säkert dricksvatten sätter ramarna för utveckling av verksamheter, bostadsbyggande, regional utveckling, folkhälsa och välbefinnande, dels genom att denna ut- veckling i sig skapar nya förutsättningar för hur vattenförekomster och dricksvattenförsörjning kan säkras långsiktigt.

SOU 2016:32

Sammanfattning

En fortgående urbanisering präglar städerna, särskilt stor- städerna, med ökat tryck då det gäller teknisk infrastruktur och andra behov. Betydande delar av landsbygden glesnar befolknings- mässigt, vilket där kan försvaga förutsättningarna för allmänna dricksvattentjänster av god kvalitet. Växande tätortsregioner inne- bär större påfrestningar på mark- och vattenanvändning, med ökad sårbarhet för de vattenförekomster som där utgör bas för dricks- vattnet. Samtidigt ökar förväntningarna, liksom svårigheterna, av- seende skyddsåtgärder och krisberedskap.

Klimatförändringarna är redan här

Klimatförändringar till följd av den globala uppvärmningen får fortsatt genomslag i Sverige, genom högre medeltemperaturer, ökad nederbörd, förändrade mönster för avrinning och av- dunstning samt stigande havsnivåer. Utvecklingen belystes i utred- ningens särskilda delbetänkande. Indirekt påverkas mark- och vattenanvändningen på olika sätt, bland annat till följd av förlängd odlingssäsong, på sina håll i kombination med vattenbrist och konkurrens om vattnet. Utvecklingen kan leda till kvantitativa och kvalitativa förändringar av vattnet i de råvattentillgångar som för- sörjningen vilar på. Förutom direkta fysiska påfrestningar på dricksvattnets infrastruktur kan kemiskt och mikrobiologiskt betingade hälsorisker öka i omfattning. Föroreningar och naturligt organiskt material förs redan i dag ut via markavrinning till anknytande vattentäkter. Klimatförändringar med ökad nederbörd, mildare vintrar och mer nederbörd vintertid i form av regn eller frekventa snösmältningar, ökar denna uttransport. Även tillgång och kvalitet på grundvattnet kan påverkas. Förändrad kvalitet på råvattnet kan bli följden, liksom risker för störningar i vatten- verkens beredning. På sina håll kan också vattenbrist uppträda, det gäller främst i landets sydöstra delar, på Öland och Gotland. Sammantaget ökar kraven då det gäller att bygga en framtida säker och robust struktur för vatten- och avloppstjänster.

Sammanfattning

SOU 2016:32

Ökande risker ställer nya krav

Tilltagande risker för vattenburna föroreningar ökar behovet av förebyggande arbete för att säkra drickvattenförekomster, täkter och beredningsprocesser. Kommunal översiktsplanering kan tyd- liggöra vägval och konsekvenser. Långsiktighet krävs då det gäller övervakning, planering, skydd av vattentäkter, krisberedskap och andra åtgärder. Åldrande infrastruktur och eftersatta underhålls- insatser kan göra situationen än mer utsatt. Ökad omsorg måste läggas på beredningen av dricksvatten, med utveckling av nya tekniska lösningar för att hantera en del av de föroreningsproblem som uppstår och som skyddet av råvattnet inte fullt ut kan tillgodose. Kraven på kompetens och kunnande ökar påtagligt inom dricksvattenförsörjningen, liksom inom många andra tek- niska försörjningssystem. Det innebär också ökade krav på syste- matisk kompetensförsörjning, vilket förutsätter grundläggande kunskapsutveckling, forsknings- och utvecklingsinsatser. Traditio- ner och invanda arbetsformer kan inte längre tas för givna. Det handlar i betydande utsträckning om att förnya arbetet, utnyttja skalfördelar, hitta kostnadseffektiva lösningar och samverka på ett för försörjningen gynnsamt sätt.

Regionalt perspektiv på dricksvattnet

Produktion och tillhandahållande av allmänt dricksvatten utgör en grundläggande välfärdsuppgift, kringgärdat av starka hälso- och säkerhetskrav. De framtida perspektiven, med ökande risker för dricksvattnet, gör det nödvändigt för kommunerna att långsiktigt säkra och förvalta strategiska vattenförekomster. Vattnet känner inga administrativa gränser, ett mer övergripande och regionalt synsätt blir därför allt mer nödvändigt. Ett regionalt perspektiv, ökad inriktning på mellankommunal samverkan och långsiktighet krävs för att säkra förutsättningar och verksamhet i ett generationsperspektiv. Läns- styrelsens arbete med regionala planeringsunderlag ger stöd för kommunernas mark- och vattenanvändning. Behovet av ett regionalt synsätt gäller hela kedjan från skyddet av dricksvattentäkter till beredning och distribution av färdigt dricksvatten. Samverkan mellan kommuner kan avse en rad områden, som skyddsfrågor, teknisk infrastruktur, organisatoriska och kompetensmässiga strukturer.

SOU 2016:32

Sammanfattning

Samverkan – nyckel till framtiden

Ansvaret för dricksvattenförsörjningen ligger i dag på landets alla 290 kommuner, trots att de har vitt skilda förutsättningar att klara uppgiften. Skillnaderna är stora då det gäller naturgivna förutsätt- ningar, folkmängd och utvecklingspotential.

I utredningens kontakter med lokala aktörer inom dricksvatten- försörjningen har ofta bristen på tid, kompetens och ekonomiska resurser lyfts fram. De utgör dock i allt väsentligt förhållanden som ansvariga kommuner själva förfogar över, genom ökad framför- hållning, politiskt väl avvägda beslut, adekvata taxenivåer och ända- målsenlig ekonomistyrning. Oförmåga att resurs- och kompetens- samverka över kommungränser, t.ex. genom kommunalförbund eller samägda va-bolag, ska därför inte i första hand mötas med statliga manualer för att hålla sviktande operatörer under armarna. Problemen och framtiden måste mötas på en annan och mer kvali- ficerad nivå. Forskningen visar också att förutsättningar för sam- verkan finns och att viljan är utbredd på berörda förvaltningar i många av landets kommuner. Ett flertal goda exempel finns kring befintliga och planerade samarbeten, från mer storskaliga sats- ningar till mindre mellankommunala projekt.

Ökad regionalisering och mellankommunal samverkan behöver sammantaget ses som viktiga utgångspunkter för framtidens dricksvattenarbete. Utredningen ser också fortsatt strategiskt arbete kring de speciella förhållanden som gäller landets storstäder och större befolkningscentra som avgörande. Det gäller de lång- siktiga lösningarna kring Mälardalen och Göta älv, i Skåne och andra områden där mer storskaliga och klimatanpassade försörj- ningslösningar redan finns eller diskuteras på längre sikt. Sam- hällsutvecklingen är helt beroende av tillgången på rent dricks- vatten. Samverkan kring reservsystem, nödvatten och annan kris- beredskap kan också krävas för att säkra leveranser och hantera de oförutsedda händelser som ändå kan inträffa.

Statens roll viktig

Statens roll är att också fortsatt lägga betydande kraft för att anpassa och samordna regelverk och andra former av mer över- gripande stöd för dricksvattenverksamheten, så att den kan ut-

Sammanfattning

SOU 2016:32

vecklas på ett positivt sätt. Det kan även ta sig uttryck i vägledning, liksom tillsyns- och kontrollfrågor. Staten har också ett ansvar att utveckla och genomföra övergripande övning och utbildning inom krisberedskapsområdet samt kan tillhandahålla specialistkunnande, till exempel då det gäller krishantering och speciella laboratorie- analyser. Det krävs också fördjupade och uthålliga satsningar på forskning och utveckling, vilket till stor del kan ske i samverkan med branschens aktörer.

Utredningen presenterar nedan en rad förslag avsedda att till- godose behovet av ett strategiskt arbetssätt, ökad samverkan och nödvändiga krav på dricksvattenförsörjningen. Förslagen avser att tydliggöra kravställandet, liksom stödet gentemot kommuner, pro- ducenter och andra aktörer i deras arbete. Förbättrad samordning, information och kunskapsspridning eftersträvas på olika för- valtningsnivåer och för berörda statliga verksamheter. Förslagen kan samlas under en rad rubriker, men ska ändå ses som ett sam- manhållet paket för en framtida trygg dricksvattenförsörjning.

Skydda vattenförekomster och täkter

Behovet av skydd av vattenförekomster avsedda för dricksvatten- användning beaktas inte i tillräcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete. Vattenskyddsområden med skydds- föreskrifter har inrättats för en betydande andel vattentäkter, men skyddet är inte alltid uppdaterat och åtskilliga täkter saknar ännu skydd. Fortsatta åtgärder krävs också för uppströmsarbetet, att möta klimat- och samhällsförändringar, åtaganden enligt EU-rätten och de svenska miljökvalitetsmålen.

Ett förbättrat skydd förutsätter utveckling av lämpliga plane- ringsunderlag på lokal och regional nivå. Regionala vattenförsörj- ningsplaner tas fram genom uppdrag till länsstyrelserna. Sådana underlag ger förutsättningar för ett strategiskt förhållningssätt till vatten i kommunernas översiktsplanering, där länsstyrelsen bistår med sakkunskap och verkar för mellankommunal samordning. Havs- och vattenmyndigheten ska ha ett vägledande ansvar för arbetet, efter samråd med Boverket och andra myndigheter. Jord- bruksverket ges i uppdrag att närmare bedöma och redovisa jord-

SOU 2016:32

Sammanfattning

brukssektorns framtida behov av vattenförsörjning som underlag för planarbetet.

Kommunerna ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan görs om att inrätta vattenskyddsområden, länsstyrelserna ges skyldighet att bereda och besluta. Det gäller såväl inrättandet av nya skyddsområden som översyn av befintliga äldre områden. Utredningen föreslår därför en förändring i miljöbalken. Kommu- nerna ska ha skyldighet att ansöka om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden för alla större allmänna vattentäkter som utnyttjas eller förberetts för att utnyttjas för uttag av dricksvatten. Det ska omfatta alla täkter som genomsnittligt ger mer än 10 m3 per dygn eller försörjer fler än 50 personer. En särskild tidsplan för ikraftträdandet fastställs. Det är också viktigt att säkra den mer långsiktiga förvaltningen av skyddet. Tillsynsinsatserna utgör en viktig del av det förvaltande arbetet och bör förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten ska efter samråd med andra berörda myndig- heter utveckla sin vägledning inom området.

Skyddet av allmänna vattentäkter ska således fortsättningsvis ske genom inrättande av vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter. Det innebär att kommunens möjlighet att för yt- vattentäkter meddela föreskrifter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kan begränsas.

Anpassa dricksvattenkontrollen

Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar stärks genom uppdrag till Livsmedelsverket att utforma särskilda mål för dricks- vattnet i den nationella kontrollplanen. Kontrollområden och risk- klassningssystem för dricksvattenanläggningar ses över. Särskilt vägledningsmaterial ska också utformas som riktar sig till de kom- munala kontrollmyndigheterna. För att underlätta rapporteringen till EU kring dricksvattnet, föreslås Livsmedelsverket få möjlighet att inhämta uppgifter om dricksvattenkvalitet från större allmänna producenter och distributörer.

Sammanfattning

SOU 2016:32

Utveckla undersökningen av råvatten

Dricksvattenproducenterna behöver regelbundet undersöka sitt rå- vatten, ofta kallat råvattenkontroll, för att uppmärksamma risker och optimera beredningen av dricksvattnet. Provtagning och analys behöver dock utvecklas, genom att Livsmedelsverket förtydligar funktionskraven i dricksvattenföreskrifterna.

Informationsutbytet kring kemiska och andra miljö- och hälso- risker i yt- och grundvatten behöver också öka. Utredningen före- slår därför att vattenmyndigheterna i ökad utsträckning ska kunna begära in råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten. Vattenmyndigheterna ska å sin sida återkoppla resul- tat från tillgänglig miljöövervakning till dricksvattenproducenterna.

Öka fokus på krisberedskapsfrågor

Det offentliga ansvarstagandet för krisberedskapen inom dricks- vattenområdet behöver stärkas ytterligare för att säkra en trygg dricksvattenförsörjning. Det omfattar bland annat ett ökat ansvars- tagande hos Livsmedelsverket för den långsiktiga finansieringen av övergripande utbildning, övning, laborativ kompetens och övrigt expertstöd. Länsstyrelsens geografiska områdesansvar behöver också utvecklas, liksom kommuners och dricksvattenaktörers grund- läggande krisberedskapsuppgifter.

Konsumenternas tillgång till allmänt dricksvatten av god kvalitet utgör en nödvändig grund för utveckling och folkhälsa och måste därför säkras av kommunerna. Ett förtydligande av denna skyldig- het görs i vattentjänstlagen.

Livsmedelsverket föreslås utreda förutsättningarna för ett nationellt system för incidentrapportering kring dricksvattnet. Länsstyrelserna ska genomföra en fördjupad uppföljning av kom- munernas analys- och planeringsarbete som rör dricksvatten och krisberedskap.

Livsmedelsverkets vattenkatastrofgrupp VAKA och förstärk- ningsresurser med nödvattentankar kan ge stöd till dricksvatten- producenter och kommuner vid kriser och krisliknande tillstånd. Arbetet har varit värdefullt och ska därför upprätthållas under en fortsatt period vid Livsmedelsverket. På sikt ska övervägas om verksamheten kan knytas närmare kommunerna och dricksvatten- sektorn, som ett led i det egna ansvaret för krisberedskapen.

SOU 2016:32

Sammanfattning

Förnyelse och underhåll

Vattenverk, ledningssystem och annan infrastruktur inom dricks- vattenområdet uppvisar inte generella eller akuta problem. Varia- tionen är dock stor mellan olika kommuner och betydande behov finns på sina håll av att utöka insatserna för förnyelse och under- håll.

Åtgärder krävs för att undanröja en rad hinder. Utveckling behövs av va-organisation, kompetensförsörjning, lokal ekonomi- styrning och revision. Det krävs också grundläggande planerings- insatser, liksom anpassad produktions- och distributionsteknik. Många aktörer befinner sig nu i en situation där åtgärder behöver vidtas.

Utredningen konstaterar att regelverket i dag inte utgör ett avgörande hinder för förnyelse och underhåll. Krav behöver dock ställas på förnyelse- och underhållsplaner som stöd för anpass- ningsarbete, ekonomistyrning och taxesättning.

Vattenverken behöver också förnya och utveckla sina tekniska och andra beredningssystem för att klara ökande föroreningar i rå- vattnet. Förtydligade krav på dricksvattenberedning behöver utvecklas av Livsmedelsverket.

Material i kontakt med dricksvatten

I ett inledande delbetänkande om material i kontakt med dricks- vatten, diskuterade utredningen främst myndighetsroller och ansvarsfrågor. Förslag lämnades om utökad information och tydlig- het från statens sida. Bland annat förordades ökad samordning mellan myndigheterna, bättre koppling till det pågående europeiska samarbetet och inrättandet av en informations- och kunskaps- plattform vid Boverket. Delbetänkandet föranledde regeringen att lämna ett särskilt uppdrag till Boverket om att utarbeta en strategi för arbetet med samordning, förbättring och utveckling av frågor rörande material i kontakt med dricksvatten.

Sammanfattning

SOU 2016:32

Förbättrad samordning och styrning

Det finns betydande variation i lokala förhållanden, förutsättningar och kompetens mellan olika kommuner och huvudmän, då det gäller dricksvattenförsörjningen. Mellankommunal samverkan behöver som tidigare nämnts öka och utvecklas för att ge ekono- miska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Det kan underlätta en nödvändig förändring mot ett mer regionalt synsätt på skydd och nyttjande av vattentill- gångar. Mellankommunal samverkan kan även behövas i planer- ingsarbetet. Ett strategiskt förhållningssätt med grund i regionala och lokala planeringsunderlag skapar förutsättningar för trygg för- sörjning.

Många av landets mindre kommuner möter redan i dag svårig- heter. Dessa svårigheter kan komma att öka, liksom kravnivån. Utredningen föreslår därför att det införs en skyldighet för kom- munerna i vattentjänstlagen att tillvarata möjligheterna att sam- verka. Utredningen avstår från att lägga ytterligare förslag som rör en i grunden ändrad ansvarsordning inom ramen för det offentliga åtagandet för produktion och distribution av dricksvatten. Frågan bör dock följas i ljuset av pågående klimat- och samhällsförändringar.

Utredningen konstaterar att dagens statliga samordningsarbete inom dricksvattenområdet inte fått avsedd effekt. Ett förtydligat och breddat samordningsuppdrag för dricksvattenfrågorna bör där- för ges till Livsmedelsverket och närmast berörda centrala förvalt- ningsmyndigheter och länsstyrelser. Ett nationellt dricksvattenråd inrättas vid Livsmedelsverket som stöd för en samlad dricksvatten- strategi med tidssatt handlingsplan. Livsmedelsverket uppdras också inrätta ett kunskapscentrum för dricksvattenfrågor, för att ytterligare öka stödet till kommuner, konsumenter och övriga aktörer inom området. En utvecklad statlig styrning och sam- ordning ger även länsstyrelsen en tydligare roll i de regionala dricksvattenfrågorna.

Kostnader och finansiering

Utredningens samlade förslag genrerar vissa ökade kostnader för stat, kommuner och va-kollektiv. Sammantaget kommer dessa att svara för relativt begränsade kostnader, jämfört med de betydande

SOU 2016:32

Sammanfattning

resurser som dricksvattenförsörjningen redan i dag representerar. Enbart va-avgifterna omfattar årligen cirka 21 mdkr, där dricks- vattendelen bedöms motsvara cirka 40 procent. Utredningen upp- skattar att staten därtill årligen avsätter i storleksordningen 75– 130 mnkr för olika kunskapsutvecklande, informerande, stödjande och reglerande insatser inom dricksvattenförsörjningens område.

Förslagen, med de begränsade kostnadsförstärkningar som utredningens anger, bedöms få avgörande betydelse i arbetet för en framtida trygg dricksvattenförsörjning. Tillkommande kostnader föreslås för staten i storleksordningen 10–32 mnkr per år, för kom- muner och va-kollektiv med cirka 40–76 mnkr per år under en angiven och begränsad tidsperiod. Därtill kommer kommunernas mer långsiktiga investeringar och klimatanpassningar som är nöd- vändiga för att möta framtiden. Ytterligare kostnader som kan uppstå på den lokala nivån gäller eventuella ersättningar vid in- skränkningar i markanvändningen då skyddsområden utvecklas i större omfattning. Utredningen bedömer insatserna som nöd- vändiga och väl motiverade utifrån de betydande värden som står på spel och behöver säkras för individ, företag och samhälle.

Utredningen diskuterar även de finansieringsmodeller som behöver tillämpas för att täcka tillkommande kostnader. De ökade skatteintäkter som kan genereras genom ett tidigare förslag om ny punktskatt inom kemikalieområdet, kan utgöra en lämplig finan- sieringskälla för statens vidgade uppgifter. Tillkommande kostna- der på kommunal nivå bör i betydande utsträckning kunna täckas genom va-kollektivens avgiftsfinansiering.

Utred avloppsfrågorna

Avloppsfrågorna påverkar dricksvattenförsörjningen och krets- loppet av vatten. En rad anknytande frågor behöver utredas vidare. Det gäller investerings- och förnyelsebehov hos reningsanlägg- ningar och ledningsnät med möjligheter och kostnader för rening av miljö- och hälsopåverkande kemiska ämnen och produkter. Förekomsten av orenade utsläpp vid överbelastning till följd av stora flöden av avlopps- och dagvatten (s.k. bräddning) behöver också belysas.

Sammanfattning

SOU 2016:32

Det finns i dag cirka 2 000 kommunala reningsverk för avlopps- vatten i landet. De utgör avgörande och samhällskritiska system, som också sätter långsiktiga betingelser för delar av dricksvatten- försörjningen. Otillräcklig rening gäller också utsläppen från ett stort antal enskilda mindre avlopp, vilket innebär smittorisker och bidrar till övergödning i vattendrag, sjöar och kustvatten.

Kontrollstation 2020

Dricksvattenutredningen föreslår att en kontrollstation för dricks- vattnet sätts upp inom en femårsperiod. Dricksvattenutredningens förslag och de fortsatta förutsättningarna för dricksvattenförsörj- ningen behöver följas upp så att utvecklingen vid behov kan anpassas. Främst gäller det att bedöma om takten är tillräcklig i det samverkans- och samordningsarbete som krävs och i vilken ut- sträckning regionala planeringsunderlag tas fram och vattenskydds- områden inrättas och omprövas.

Ytterligare uppföljningsfrågor gäller förmåga till klimatanpass- ning och krisberedskap, liksom kommunernas möjligheter att på allvar säkerställa försörjningen. Även finansieringsfrågor bör genomlysas, för att uppmärksamma eventuella svagheter i systemet.

Det är angeläget med en relativt snar uppföljningsinsats. Verk- ningsgraden behöver bedömas för resultatet av utredningens samlade förslag. Fortsatta anpassningar kan behövas av regelverk, ansvarsfrågor och organisatoriska förutsättningar om utvecklings- takten bedöms vara för låg. Kommunernas framtida uppgifter som ansvariga för dricksvattenförsörjningen får bedömas utifrån verk- samhetens kvalitet och förmåga. Samverkan och mer storskaliga synsätt kan här visa sig avgörande, som det gjort i flera andra länder.

Summary

A secure, coordinated and long-term supply of drinking water may seem self-evident, but in general this reflects the fundamental problem highlighted by the Inquiry. We have become accustomed to water and wastewater services being arranged by public authori- ties in cities, urban areas, and many small communities and settle- ments. This has been the case for a long time and how we expect it to work that way in the future as well. Drinking water is by far the country’s most critical supply system – a prerequisite for society, companies and other activities to function. Threats and risks that the drinking water supply is exposed to in the form of changes to the climate and society have received increased attention. It is now high time to tackle the overall challenges we are facing regarding drinking water. Public drinking water is used by 85 per cent of the population, and until now, the price has been only a few öre per litre. It is a foodstuff that everyone must have every day through- out their lives. The public commitment regarding drinking water must consequently maintain a high level of quality and security in a very long-term perspective. For consumers, this may involve slight price increases, but at the same time it will provide opportunities for continued security of supply.

Remit

The overarching task of the Drinking Water Inquiry has been to review the entire gamut of public drinking water, from raw water to the drinking water tap. The objective has been to identify cur- rent and potential challenges to a secure drinking water supply in the short and long term. The remit particularly emphasises the importance of climate change, adjustments and changes of approaches that may be needed regarding drinking water issues.

Summary

SOU 2016:32

Two interim reports have been submitted – Materials in contact with drinking water: government agency roles and responsibility issues (SOU 2014:53) and Climate change and drinking water supply

(SOU 2015:51). The latter report concerned a knowledge base with an updated analysis of climate change in Sweden for the remainder of this century, and a report on foreseeable risks to the drinking water supply.

The point of departure for the Inquiry’s terms of reference has been that proposed measures are to build on current divisions and principles of responsibility regarding drinking water supply. The Inquiry sees a value in thus mainly building on structures that, on the whole, work well today. Several of the Inquiry’s proposals are of a systemic nature, with a focus on improving functionality of systems that should continue to be maintained at different admin- istrative levels and by the actors currently responsible for them. Balance has been sought between what is possible today and what is necessary for tomorrow.

The Inquiry’s work has been conducted with transparency with regard to relevant government agencies, organisations and other actors that work in various ways with public drinking water supply. This has enabled an ongoing dialogue on considerations and pro- posals that have emerged in the course of the work, but has also been a driving factor in the continuous change process that is under way. This has resulted in regulatory changes and develop- ment on many of the issues that the Inquiry perceives to be central.

Changes in society challenge drinking water

Today, changes in society and demographics, together with natural conditions and climate change, constitute substantial challenges for the drinking water supply and also set the parameters for the future. Society is changing more rapidly than the climate and the changes are also closely linked to drinking water issues: because the existence of clean and safe drinking water sets the parameters for development of activities, housing construction, regional develop- ment, public health and well-being, and because this development in itself creates new conditions for how bodies of water and drink- ing water supply can be secured in the long term.

SOU 2016:32

Summary

Cities – in particular major cities – are shaped by ongoing urbanisation, with increased pressure on technical infrastructure and other needs. Significant parts of rural areas are becoming more sparsely populated, which can weaken conditions for good quality public drinking water services there. Growing urban area regions result in greater strains on land and water use, with increased vul- nerability of the bodies of water that form the basis of drinking water there. At the same time, expectations and difficulties grow with respect to protective measures and crisis preparedness.

Climate change is already here

Climate change as a result of global warming will continue to have an impact in Sweden as well, through higher average temperatures, increased precipitation levels, changed patterns for outflow and evaporation, and rising sea levels. These developments were high- lighted in the Inquiry’s interim report. Land and water use will be indirectly affected in various ways, for instance as a result of extended growing seasons, in some places in combination with dwindling water resources and competition for water. The develop- ments can lead to quantitative and qualitative changes to the water in the raw water resources on which supply relies: besides a direct physical strain on drinking water infrastructure, there may be an increase in chemically and microbiologically conditioned health risks. Pollutants and natural organic material already flow into connected water supplies via outflows. Climate change with more precipitation, milder winters and more precipitation in the winter season, such as rain or frequent snow melts, increases this outward transport. This may result in changed quality of raw water, as well as risk of disruptions to water works’ preparation. Ground water access and quality may also be affected. Overall, demands are increasing when it comes to building a future secure and robust structure for water and wastewater services.

Summary

SOU 2016:32

Increasing risks place new demands

Growing risks of water-borne pollutants increase the need for pre- ventive efforts regarding bodies of water for human consumption, water supplies and processes. Municipal comprehensive planning can clarify choices and consequences. A long-term approach is needed concerning monitoring, planning, protection of water supplies, crisis preparedness and other measures. Ageing infra- structure and neglected maintenance can make the situation even more vulnerable. Preparation of drinking water must be given more attention, with the development of new technical solutions to manage some of the pollution problems that arise and that raw water protection cannot fully provide for. Demands are increasing significantly for skills and knowledge of drinking water supply and many other technical supply systems. This also means an increased demand for systematic skills supply, which presupposes basic knowledge development, and research and development initiatives. Traditions and habitual working methods can no longer be taken for granted. There is a significant need to work in new ways, making use of economies of scale, finding cost-effective solutions and cooperating in a way that benefits supply.

Regional perspective on drinking water

Production and provision of public drinking water is a fundamental welfare task subject to strict health and security requirements. Future perspectives, with increasing risks associated with drinking water, make it necessary for municipalities to secure and administer strategic bodies of water in the long term. Waters do not recognise any administrative boundaries, and it is therefore increasingly necessary to take a more overarching and regional perspective. A regional perspective, a greater focus on inter-municipal collaboration and a long-term approach are needed to secure conditions and operations in a generational perspective. The work of county administrative boards on regional planning underpins municipal land and water use. The need for a regional approach applies to the entire chain, from protection of drinking water supplies to preparation and distribution of processed drinking water. Cooperation can, for instance, cover protection matters and technical infrastructure, as well as organisational and skills-related structures.

SOU 2016:32

Summary

Cooperation – a key to the future

At present, responsibility for drinking water supply lies with the country’s 290 municipalities, despite their very different prospects for coping with the task: there are large differences in terms of natural conditions, population and development potential.

In the Inquiry’s contacts with local actors working with drink- ing water supply, lack of time, skills and financial resources were often highlighted. However, these are essentially conditions that responsible municipalities themselves control, through better plan- ning, politically well-balanced decisions, adequate pricing levels and appropriate financial management. An inability to cooperate across municipal borders regarding resources and skills, for instance via municipal associations or jointly owned water and sanitation com- panies, should therefore not primarily be tackled with national manuals to prop up failing operators. These problems and the future must be addressed at another level. Research also shows that conditions exist for collaboration and there is a widespread willing- ness among the relevant administrative organisations in many of the country’s municipalities. There are a number of good examples of existing and planned cooperation, from more large-scale initia- tives to small inter-municipal projects.

Overall, increased regionalisation and inter-municipal collabo- ration must be seen as important starting points for future work on drinking water. The Inquiry also considers continued strategic work on the special conditions in the country’s major cities and larger population centres to be crucial. This refers to long-term solutions around the Mälaren and Göta Älv river regions, as in Skåne and other areas where more large-scale supply solutions already exist or are being discussed in the long term. Developments in society depend entirely on access to clean drinking water. Coop- eration concerning reserve systems, emergency water and crisis preparedness may also be required to ensure deliveries and manage unforeseen events that may still occur.

The role of central government is important

The role of central government is to continue to focus considerable efforts on adapting and coordinating regulatory frameworks and other forms of more overarching support to drinking water opera-

Summary

SOU 2016:32

tions, enabling it to develop in a positive direction. This can also take the form of guidance, supervision and monitoring issues. Government also bears responsibility for developing and supplying comprehensive exercises and training in the area of contingency planning. Deeper and sustainable research and development in- vestments are also needed, which to a large extent can be arranged in collaboration with actors within the drinking water trade.

Below are a number of proposals presented by the Inquiry in- tended to meet the need for a strategic working method, greater collaboration and necessary requirements regarding the drinking water supply. These proposals aim to clarify requirements and sup- port to municipalities, producers and other actors in their work. Improved coordination, information and knowledge dissemination is to be sought at different management levels and for relevant national activities. The proposals can be collected under a number of headings, but are still to be seen as a coherent package for future secure drinking water supply.

Protect bodies of water and water supplies

Water protection areas with safety regulations have been estab- lished for a significant proportion of sources of water supplies, but protection has not always been updated and many supplies still lack protection. Continued measures are also needed to address changes in climate and society, commitments under EU law and Swedish environmental quality objectives. The Inquiry proposes an amend- ment to the Environmental Code. Municipalities should be obliged to apply to set up and review water protection areas for major pub- lic water supplies. This should include all supplies providing more than 10 m3 a day as an average or serving more than 50 persons.

Municipalities are to ensure that applications are made to set up water protection areas, and county administrative boards are to prepare and take decisions with the guidance of the Swedish Agency for Marine and Water Management. Municipalities are also to ensure that older areas and regulations are reviewed as needed. A special timetable for entry into force will be established. Further, it is important to secure and administer water protection areas in a long term perspective.

SOU 2016:32

Summary

Improved protection presupposes development of supervision, appropriate planning information at local and regional level and work to reduce the use of toxins in connected bodies of water. Regional drinking water supply plans are to be drafted by all county administrative boards. This kind of foundation provides the conditions for a strategic approach to water in municipalities’ overall planning. The Swedish Agency for Marine and Water Management is to provide guidance here as well, supported by, among others, the Swedish National Board of Housing, Building and Planning. The Swedish Board of Agriculture will be tasked with highlighting the agricultural sector’s future need of water as a basis for planning.

In the future, protection of public surface water supplies will be done by setting up water protection areas with associated regulations. This means that a municipality’s possibilities to issue regulations based on the Ordinance on Environmentally Hazard- ous Activities and Public Health Protection may be limited.

Adapt drinking water controls

Official controls of drinking water plants will be strengthened by tasking the National Food Agency with designing specific objec- tives for drinking water in the national control plan. Control areas and risk classification systems for drinking water plants will be reviewed. Specific guidance material will also be drafted for municipal control agencies. To facilitate reporting to the EU on drinking water, the Inquiry proposes that the National Food Agency be given the possibility to obtain information on drinking water quality from major public producers and distributors.

Develop examination of raw water

Drinking water producers need to examine their raw water regu- larly to detect risks and optimise preparation of drinking water. However, sampling and analysis need to be developed, through clarification by the National Food Agency of the functional requirements in the drinking water regulations.

Summary

SOU 2016:32

Information exchange on chemical and other environmental and health risks in surface and ground water also needs to increase. The Inquiry therefore proposes that water authorities be able to request raw water data more extensively from municipalities and producers of public drinking water. Water authorities, for their part, should report back results from available environmental monitoring to drinking water producers.

Increase focus on crisis preparedness issues

Official responsibility for crisis preparedness needs to be strength- ened further to ensure a secure drinking water supply. This in- cludes increased responsibility on the part of the National Food Agency for long-term financing of overall training, exercises and expert support. The county administrative board’s geographic area responsibility also needs to be developed, as well as the fundamen- tal crisis preparedness of municipalities and drinking water actors.

Access to high-quality public drinking water is an essential basis for development and public health, and must therefore be secured by municipalities. A clarification to this effect will be made in the Public Water Services Act.

The Inquiry proposes that the National Food Agency investi- gate the conditions for a national system for incident reporting regarding drinking water. County administrative boards are to conduct an in-depth follow-up of municipalities’ analyses and planning concerning drinking water and crisis preparedness.

The National Food Agency’s water emergency group (VAKA) and reinforcement resources in the form of emergency water tanks can provide support to drinking water producers and municipalities in crises and crisis-like conditions. The work has proven valuable and should therefore be kept up for an extended period by the National Food Agency. In the long term, consideration should be given to whether activities can be more closely linked to munici- palities and the drinking water sector as part of their own responsi- bility for crisis preparedness.

SOU 2016:32

Summary

Renewal and maintenance

Waterworks, pipes and other infrastructure in the drinking water area do not present any general or acute problems. However, there is great variation between different municipalities and in some places there is a considerable need to step up efforts.

Measures are needed to remove a number of obstacles. Develop- ment of water and sanitation organisation, skills supply, local financial management and auditing is needed. There is also a need for basic planning measures and adapted production and distribu- tion technology. Many actors currently find themselves in a situa- tion in which remedial action is needed.

The Inquiry notes that the current regulatory framework does not constitute a significant obstacle for renewal and maintenance. However, renewal and maintenance plans as support for adaptation, financial management and pricing must be mandatory.

Waterworks also need to renew and develop their technical and other processing systems, in order to handle increased chemically and microbiologically conditioned health risks in the raw water. The National Food Agency needs to develop clearer requirements on drinking water preparation.

Materials in contact with drinking water

In its interim report on materials in contact with drinking water, roles and responsibilities of government agencies were discussed, as well as proposals for increased information and clarity on the part of central government. The report recommended increased coordi- nation between agencies, a closer link to ongoing European coop- eration, and the establishment of an information and knowledge platform at the Swedish National Board of Housing, Building and Planning. The report resulted in the Government specifically task- ing the Swedish National Board of Housing, Building and Planning to establish a strategy for coordination, improvement and devel- opment of issues concerning materials in contact with drinking water.

Summary

SOU 2016:32

Improved coordination and governance

Local conditions, opportunities and skills with regard to drinking water supply vary significantly between different municipalities and providers. As mentioned earlier, inter-municipal collaboration needs to increase and develop to provide financial, technical and skills- related conditions, stability and sustainability. This could facilitate the necessary change towards a more regional approach to protec- tion and use of water resources. A strategic approach based on regional and local planning information creates conditions for oper- ative work and secure supply. The Inquiry proposes that it should be clear in the Swedish Water Services Act that municipalities should make use of possibilities to cooperate.

The Inquiry notes that current national coordination in the drinking water area has not had the intended effect. A clearer and broader task of coordinating drinking water issues should therefore be given to the National Food Agency and closely involved central administrative agencies and county administrative boards. A national drinking water council should be established at the National Food Agency to support a coherent drinking water strategy with a timetabled action plan. The National Food Agency should also be tasked with establishing a knowledge centre for drinking water matters to further increase support to municipalities and other actors in the area. Developed national governance and coordination would also give county administrative boards a clearer role in regional drinking water issues.

Costs and funding

The Inquiry’s overall proposals will generate certain increased costs for central and local government and water and sanitation collec- tives. Overall, the proposals will generate relatively limited costs, compared with the significant resources already represented by the drinking water supply. Water and sanitation fees alone total approximately SEK 21 billion annually, of which drinking water is estimated to represent approximately 40 per cent. The Inquiry estimates that, in addition, the State allocates around SEK 75–130 million for various knowledge development, information, support and regulating measures in the drinking water supply area.

SOU 2016:32

Summary

These proposals, with the limited cost reinforcements given by the Inquiry, are estimated to be of decisive importance for efforts on a future secure drinking water supply. The Inquiry proposes additional costs to central government totalling around SEK 10–32 million per year, and around SEK 40–76 million per year for municipalities and water and sanitation collectives over a defined and limited period. To this can be added more long-term invest- ments and adaptations to climate change that are needed to face the future. Further costs may arise in connection with possible com- pensation for restrictions in land use when protection areas are developed to a greater extent. The Inquiry considers these measures to be necessary and well founded, based on the significant values that are at stake and need to be secured for individuals, companies and society.

The Inquiry also discusses financing models that need to be applied to cover additional costs. The increased tax revenues that can be generated through an earlier proposal for a new excise duty in the chemicals area may be an appropriate source of financing for the expanded tasks of central government. At municipal level, it should be possible to cover a large part of the additional costs through water and sanitation collectives’ fee-based financing.

Investigate wastewater issues

Wastewater issues affect drinking water supply and the water eco- cycle. A number of related issues need further investigation, such as measures linked to untreated emissions during overload as a result of large flows of wastewater and runoff (overflow), renewal needs at treatment plants and collection systems, and possibilities and costs associated with purification of chemical substances and products that affect the environment and health.

There are currently around 2 000 municipal wastewater manage- ment plants in the country. These are crucial and critical supply systems in society, that also set long-term conditions for parts of the drinking water supply system. Insufficient purification also applies to emissions from a large number of smaller independent sewerages, which leads to risk of contagion and contributes to eutrophication of watercourses, lakes and coastal waters.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 7 kap. 21 och 22 §§ samt 16 kap. 13 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sex nya paragrafer, 7 kap. 21 a–e §§ och 22 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
7 kap.
21 §
Ett mark- eller vattenområde	Ett mark- eller vattenområde
får av länsstyrelsen eller kom-	får av länsstyrelsen eller kom-
munen förklaras som vatten-	munen förklaras som vatten-
skyddsområde till skydd för en	skyddsområde till skydd för en
grund- eller ytvattentillgång som	grund- eller ytvattentillgång som
utnyttjas eller kan antas komma	utnyttjas, förberetts	för att
att utnyttjas för vattentäkt.	utnyttjas eller kan antas komma
	att utnyttjas för vattentäkt.
	För vattentäkt för	allmän
	vattenförsörjning finns	särskilda
	bestämmelser i 21 a–e §§.

21 a §

Länsstyrelsen ska, efter an- sökan, pröva frågor om för- klarande av mark- eller vatten- område som vattenskyddsområde

Författningsförslag SOU 2016:32

rätten att förfoga över fastig-			rätten att förfoga över fastig-
heter inom området som behövs			heter inom området som behövs
för att tillgodose syftet med			för att tillgodose syftet med
området. Om det behövs, får			området. Om det behövs, får
länsstyrelsen	eller kommunen		länsstyrelsen eller kommunen
föreskriva	att skyltar	eller	föreskriva att skyltar eller stäng-
stängsel skall sättas upp och att			sel ska sättas upp och att annans
annans mark får tas i anspråk för			mark får tas i anspråk för detta.
detta. Föreskrifterna skall		gälla	Föreskrifterna ska gälla omedel-
omedelbart, även om de över-			bart, även om de överklagas.
klagas.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från före- skrifter som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det

finns särskilda skäl.
En länsstyrelse får överlåta åt	En länsstyrelse får, om kom-
den eller de kommunala nämn-	munen begär det, överlåta åt den
der som skall fullgöra kom-	eller de kommunala nämnder som
munens uppgifter inom miljö-	ska fullgöra kommunens upp-
och hälsoskyddsområdet att på	gifter inom miljö- och hälso-
ansökan av den som berörs av	skyddsområdet		att på	ansökan
ett beslut enligt första stycket	av den som berörs av ett beslut
medge undantag från beslutet.	enligt	första	stycket	medge
Vidare får bestämmas att an-	undantag från		beslutet. Vidare
mälningar om en verksamhet	får, om kommunen begär det,
eller åtgärd inom ett vatten-	bestämmas att		ansökningar		om
skyddsområde skall göras hos	tillstånd för en verksamhet eller
den kommunala nämnden.	åtgärd inom ett vattenskydds-
	område ska göras hos den kom-
	munala nämnden. Det får även
	bestämmas att anmälningar om
	en verksamhet eller åtgärd inom
	ett vattenskyddsområde ska göras
	hos den kommunala nämnden
	under förutsättning att läns-
	styrelsen har överlåtit			tillsynen
	över	vattenskyddsområdet			till
	nämnden.

SOU 2016:32 Författningsförslag

22 a §

Regeringen får meddela före- skrifter om vattenskyddsområde som avser samråd, utformning av

				ansökan och konsekvensutredning.
			16 kap.
			13 §
Överklagbara		domar	och	Överklagbara		domar	och
beslut om tillstånd, god-				beslut om tillstånd, god-
kännande	eller	dispens	enligt	kännande	eller dispens		enligt
denna balk, om upphävande av				denna balk, om bildande eller
skydd av områden enligt 7 kap.				ändring av vattenskyddsområden
eller om	tillsyn	enligt 10 kap.		enligt 7 kap., om upphävande av
eller i sådana frågor enligt				skydd av områden enligt 7 kap.
föreskrifter som		har meddelats		eller om tillsyn enligt 10 kap.
med stöd av balken, får över-				eller i sådana frågor enligt före-
klagas av en ideell förening eller				skrifter som har meddelats med
en annan juridisk person som				stöd av balken, får överklagas av
1. har till huvudsakligt ända-				en ideell förening eller en annan
mål att tillvarata naturskydds-				juridisk person som
eller miljöskyddsintressen,				1. har till huvudsakligt ända-
2. inte är vinstdrivande,				mål att tillvarata naturskydds-
3. har	bedrivit verksamhet i			eller miljöskyddsintressen,
Sverige under minst tre år, och				2. inte är vinstdrivande,
4. har minst 100 medlemmar				3. har	bedrivit	verksamhet i
eller på annat sätt visar att				Sverige under minst tre år, och
verksamheten har allmänhetens				4. har minst 100 medlemmar
stöd.				eller på annat sätt visar att
				verksamheten har allmänhetens
				stöd.

Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen

(1998:811) om införande av miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:811) om införande av miljöbalken

dels att 9 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			9 §
Beslut som har meddelats			Beslut		som har			meddelats
före miljöbalkens ikraftträdande			före	miljöbalkens					ikraft-
om att skydda och vårda ett			trädande om att skydda och
område eller föremål samt beslut			vårda ett område eller föremål
om ändring av tidigare sådana			samt beslut om ändring av tidi-
beslut gäller	fortfarande. Sådana		gare sådana beslut gäller fort-
beslut skall anses meddelade med			farande. Sådana beslut ska anses
stöd av motsvarande bestäm-			meddelade med stöd av mot-
melser i miljöbalken. Naturvårds-			svarande bestämmelser i miljö-
områden skall vid tillämpningen			balken. Naturvårdsområden ska
av miljöbalken anses som natur-			vid tillämpningen av miljö-
reservat.			balken anses som naturreservat.
			Beslut om ändring och upp-
			hävande av ett förordnande som
			har	meddelats		enligt		2 kap. 14 §
			tredje stycket, 62 § och 64 § vatten-
			lagen (1918:523) samt 19 kap. 2 §
			vattenlagen		(1983:291) till skydd
			för en grund- eller ytvattentillgång
			som	omfattas		av	7 kap.		21 a §
			miljöbalken ska fattas av läns-
			styrelsen.
Om ett	förordnande	enligt	Om ett förordnande						enligt
2 kap. 14 § tredje stycket vatten-			2 kap. 14 § tredje stycket vatten-
lagen (1918:523) till skydd mot			lagen (1918:523) till skydd mot
förorening	eller 2 kap.	62 §	förorening		eller		2 kap.		62 §
samma lag till skydd för vatten-			samma lag till skydd för vatten-

Författningsförslag SOU 2016:32

försörjningen ändras eller upp-	försörjningen		ändras eller	upp-
hävs, skall det antecknas i in-	hävs, ska	det	antecknas	i in-
skrivningsregistret.	skrivningsregistret.
	9 a §
	För sådana beslut om vatten-
	skyddsområden som har med-
	delats av kommunen enligt 7 kap.
	21–22 §§ miljöbalken, i dess ly-
	delse före den 1 januari 2018,
	som inte längre tillgodoser syftet
	med skyddet ska kommunen an-
	söka eller på annat sätt säkerställa
	att ansökan om förklarande av ett
	vattenskyddsområde görs hos läns-
	styrelsen.
	Om länsstyrelsen beslutar om
	ett nytt vattenskyddsområde upp-
	hör kommunens tidigare			beslut
	avseende	vattentillgången		att
	gälla i sin helhet när läns-
	styrelsens beslut fått laga kraft.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2.Bestämmelsen i 9 a § första stycket ska dock tillämpas först den 1 januari 2022 för vattentäkter med uttag av vatten som ger mer än 100 kubikmeter per dygn och den 1 januari 2025 för vattentäkter med uttag av vatten som ger 10–100 kubikmeter per dygn.

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen

(2006:412) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 6 a och 50 a §§, och närmast före 6 a och 50 a §§ två nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			2 §
I denna lag avses med
vattenförsörjning:			tillhanda-	vattenförsörjning: säkerställt
hållande	av	vatten	som är	tillhandahållande av vatten som
lämpligt	för	normal	hushålls-	är lämpligt för normal hushålls-
användning,				användning,

avlopp: bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning,

vattentjänster: vattenförsörjning och avlopp (va),

va-anläggning: en anläggning som har till ändamål att tillgodose behov av vattentjänster för bostadshus eller annan bebyggelse,

allmän va-anläggning: en va-anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt denna lag,

enskild anläggning: en va-anläggning eller annan anordning för vattenförsörjning eller avlopp som inte är eller ingår i en allmän va- anläggning,

verksamhetsområde: det geografiska område inom vilket en eller flera vattentjänster har ordnats eller ska ordnas genom en allmän va-anläggning,

huvudman: den som äger en allmän va-anläggning, fastighetsägare: den som äger en fastighet inom en allmän va-

anläggnings verksamhetsområde eller innehar sådan fast egendom med tomträtt, ständig besittningsrätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande,

Författningsförslag

SOU 2016:32

va-installation: ledningar och därmed förbundna anordningar som inte ingår i en allmän va-anläggning men som har ordnats för en eller flera fastigheters vattenförsörjning eller avlopp och är kopplade eller avsedda att kopplas till en allmän va-anläggning,

förbindelsepunkt: gränsen mellan en allmän va-anläggning och en va-installation,

allmän platsmark: mark som i detaljplan enligt plan- och bygg- lagen (2010:900) redovisas som allmän plats eller, om marken inte omfattas av detaljplan, väg eller mark som funktionellt och i övrigt motsvarar sådan mark,

anläggningsavgift: engångsavgift för täckande av en kostnad för att ordna en allmän va-anläggning, och

brukningsavgift: periodisk avgift för täckande av drift- och underhållskostnader, kapitalkostnader för investeringar eller andra kostnader för en allmän va-anläggning som inte täcks av en an- läggningsavgift.

Samverkan

6 a §

Kommunen ska ta tillvara möjligheter att samverka med andra kommuner avseende vatten- försörjning.

Förnyelse- och underhållsplan

50 a §

Huvudmannen ska se till att det finns en plan för förnyelse och underhåll av de anläggningar som används för vattenförsörjning. Planen ska ingå i underlaget för kommunens föreskrifter om taxan enligt 34 §.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2.Bestämmelsen i 50 a § ska dock tillämpas först den 1 januari

2019.

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

Härigenom föreskrivs att det i livsmedelslagen (2006:804) ska införas två nya paragrafer, 19 a och 19 b §§, och närmast före 19 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Föreskrifter	och förelägganden
	om rapportering
	19 a §
	Regeringen eller den myndig-
	het som regeringen bestämmer får
	meddela föreskrifter om skyldig-
	het för den som producerar eller
	tillhandahåller dricksvatten,		från
	sådana anläggningar som igenom-
	snitt tillhandahåller mer än 1 000
	kubikmeter per dygn eller försörjer
	minst 5 000	personer och	som
	omfattas av lagen (2006:412) om
	allmänna vattentjänster, att		år-

ligen till Livsmedelsverket lämna de uppgifter som de innehar och som behövs för rapportering om kvaliteten på dricksvattnet enligt rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten1.

1 EGT L 330, 5.12.1998, s. 32 (Celex 31998L0083).

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.5Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (1998:1252)

om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

dels att 25, 25 a och 26 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 13 a–d §§ och 25 d §, och närmast före 13 a § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Vattenskyddsområde
	13 a §
	Den som ansöker om ett
	vattenskyddsområde för en sådan
	grund- eller ytvattentillgång som
	omfattas av 7 kap. 21 a § första
	stycket miljöbalken	ska samråda
	med enskilda och övriga som kan
	antas bli särskilt berörda.
	Samrådet ska	genomföras i
	god tid innan ansökan görs och
	avse vattenskyddsområdets		av-
	gränsning, föreskrifter och konse-
	kvenser.
	Den länsstyrelse eller kommun
	som ska besluta i frågan ska
	under samrådet verka för att
	underlaget får den inriktning och
	omfattning som behövs för pröv-
	ningen.
	13 b §
	En ansökan om vattenskydds-
	område för en sådan grund- eller
	ytvattentillgång som omfattas		av

Författningsförslag

SOU 2016:32

7 kap. 21 a § första stycket miljö- balken ska innehålla

1. vem som är sökanden,

2. syftet med vattenskydds- området,

3. geohydrologisk och hydro- logisk utredning av tillrinnings- området,

4. beskrivning av vattentäkten och dess funktion,

5. beskaffenheten av det vatten som är avsett att efter beredning användas som dricksvatten,

6. redovisning av potentiella föroreningskällor och risker kop- plade till pågående mark- och vattenanvändning,

7. riskbedömning utifrån vad som identifierats i punkten 6 och vattentillgångens sårbarhet,

8. förslag till avgränsning av skyddsområdet med redogörelse för de metoder som använts,

9. förslag till föreskrifter enligt

7 kap. 22 § miljöbalken,

10. utredning av konsekvenser som dokumenteras i en konse- kvensutredning,

11. relevanta planbestämmel- ser och tillstånd,

12. sakägarförteckning, samt

13. redovisning av samråd och information.

Om det finns särskilda skäl får den länsstyrelse eller kommun som ska besluta i frågan medge undantag från första stycket.

Finner den som ska besluta i frågan att ansökan är ofullständig

SOU 2016:32

Författningsförslag

ska den förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte förelägg- andet och bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av ärendet får ansökan avvisas.

13 c §

Innan en länsstyrelse eller kommun beslutar om föreskrifter för ett vattenskyddsområde enligt 21 a–b §§ miljöbalken ska konse- kvenser utredas och dokumen- teras i en konsekvensutredning.

I samband med föreläggande till ägare och innehavare av särskild rätt till marken att yttra sig över förslaget enligt 24 § och myndighetssamråd enligt 25– 25 d §§ ska tillfälle till yttrande över konsekvensutredningen ges.

13 d §

Om det område som ska förklaras som vattenskydds- område berör flera län får läns- styrelserna komma överens om att en länsstyrelse får förklara om- rådet som vattenskyddsområde.

25 §

Länsstyrelsen och kommun- en skall samråda med varandra innan de fattar beslut i frågor som anges i 24 § tredje stycket.

Länsstyrelsen och kommun- en ska samråda med varandra innan de fattar beslut i frågor som anges i 24 § tredje stycket.

Om överenskommelse enligt 13 d § skett om att en länsstyrelse får förklara ett område som

Författningsförslag SOU 2016:32

vattenskyddsområde ska den länsstyrelsen samråda med övriga berörda länsstyrelser.

25 a §

En myndighet eller kommun ska innan den beslutar om bildande, ändring eller upphävande av ett områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken samråda med

1. Skogsstyrelsen, om beslutet rör skogsmark och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Skogsstyrelsen,

2. Havs- och vattenmyndig-	2. Havs- och vattenmyndig-
heten, om beslutet rör fiske och	heten, om beslutet rör myndig-
det inte är uppenbart att ärendet	hetens verksamhetsområde och
saknar betydelse för Havs- och	det inte är uppenbart att ärendet
vattenmyndigheten,	saknar betydelse för Havs- och
	vattenmyndigheten,

3.Statens jordbruksverk, om beslutet rör vattenbruk och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Jordbruksverket, och

4.Sveriges geologiska undersökning, om beslutet rör grundvatten och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Sveriges geologiska undersökning.

25 d §

En länsstyrelse eller kommun ska innan den beslutar om bildande, ändring eller upp- hävande av ett vattenskydds- område även samråda med

1. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut om beslutet rör ytvatten och det inte är up- penbart att ärendet saknar bety- delse för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, och

2. Trafikverket om beslutet rör infrastruktur och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Trafikverket.

SOU 2016:32 Författningsförslag

26 §

Innan länsstyrelsen fattar beslut i ett ärende enligt 7 kap. eller 26 kap. 11 § miljöbalken ska länsstyrelsen samråda med

1. Naturvårdsverket,			om	be-	1. Naturvårdsverket, om be-
slutet rör Naturvårdsverket och					slutet rör Naturvårdsverket och
kan leda till ersättning eller in-					kan leda till ersättning eller in-
lösen enligt 31 kap. miljöbalken					lösen enligt 31 kap. miljöbalken
eller någon	annan	ekonomisk			eller någon	annan ekonomisk
förpliktelse för staten			eller	an-	förpliktelse	för staten eller an-
nars är av vikt,
					nars är av vikt, och
2. Riksantikvarieämbetet, om
					2. Riksantikvarieämbetet, om
beslutet rör	Riksantikvarieäm-
					beslutet rör Riksantikvarieäm-
betet och kan leda till ersättning
					betet och kan leda till ersättning
eller inlösen enligt 31 kap. miljö-
					eller inlösen enligt 31 kap. miljö-
balken eller någon annan ekono-
					balken eller någon annan ekono-
misk förpliktelse för staten eller
					misk förpliktelse för staten eller
annars är av vikt, och
					annars är av vikt.
3. Havs-	och vattenmyndig-

heten, om beslutet rör Havs- och
vattenmyndigheten		och	är	av
vikt.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om ansökningar som kommit in till länsstyrelsen före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2016:32

1.6Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

dels att 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 2 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

1 §

Avgift ska i de fall som anges i denna paragraf betalas för prövning i ärenden enligt 7 och 12 kap. miljöbalken. I fråga om avgiftens storlek gäller 10 § avgiftsförordningen (1992:191) och att

1.i ett ärende om dispens från föreskrifter som har meddelats för en nationalpark med stöd av 7 kap. 3 § miljöbalken ska avgiften motsvara avgiftsklass 4,

2.i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 7 § andra stycket miljö- balken från föreskrifter som har meddelats för ett naturreservat ska avgiften motsvara avgiftsklass 4, om ansökan görs av någon annan än markägaren,

3.i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 9 § andra stycket jämfört med 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken från föreskrifter som har meddelats för ett kulturreservat ska avgiften motsvara avgiftsklass 4, om ansökan görs av någon annan än markägaren,

4.i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 10 § andra stycket jämfört med 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken från föreskrifter som har meddelats för ett naturminne ska avgiften motsvara avgiftsklass 4, om ansökan görs av någon annan än markägaren,

5.i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket andra meningen miljöbalken från förbudet inom ett biotopskyddsområde ska avgiften motsvara avgiftsklass 4,

6.i ett ärende om dispens från föreskrifter som har meddelats för ett djur- eller växtskyddsområde med stöd av 7 kap. 12 § miljöbalken ska avgiften motsvara avgiftsklass 4,

SOU 2016:32

Författningsförslag

7.i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 18 a § miljöbalken från förbuden i ett strandskyddsområde ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,

8.i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 20 § första stycket miljöbalken från föreskrifter som har meddelats för ett miljö- skyddsområde ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,

9.i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 22 § andra stycket miljö- balken från föreskrifter som har meddelats för ett vattenskydds- område ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,

10.i ett ärende om tillstånd enligt föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. 22 § miljöbalken ska avgiften motsvara avgifts- klass 5,

10.i ett ärende om tillstånd enligt 7 kap. 23 § miljöbalken för marinvetenskaplig forskning ska avgiften motsvara avgifts- klass 5,

11.i ett ärende om dispens eller tillstånd enligt 1–10 för en eller flera åtgärder inom ett särskilt skydds- eller bevarande-

område och som enligt 7 kap. 29 § första stycket miljöbalken inte får ges utan regeringens tillåtelse ska avgiften i stället för det som sägs i 1–10 motsvara avgiftsklass 6,

12.i ett ärende om dispens från föreskrifter som har med- delats med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken ska avgiften mot- svara avgiftsklass 5,

13.i ett ärende om tillstånd enligt 12 kap. 11 § miljöbalken till uppförande av vilthägn ska avgiften motsvara avgiftsklass 6, och

11.i ett ärende om tillstånd enligt 7 kap. 23 § miljöbalken för marinvetenskaplig forskning ska avgiften motsvara avgifts- klass 5,

12.i ett ärende om dispens eller tillstånd enligt 1–10 för en eller flera åtgärder inom ett särskilt skydds- eller bevarande-

område och som enligt 7 kap. 29 § första stycket miljöbalken inte får ges utan regeringens tillåtelse ska avgiften i stället för det som sägs i 1–10 motsvara avgiftsklass 6,

13.i ett ärende om dispens från föreskrifter som har med- delats med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken ska avgiften mot- svara avgiftsklass 5,

14.i ett ärende om tillstånd enligt 12 kap. 11 § miljöbalken till uppförande av vilthägn ska avgiften motsvara avgiftsklass 6, och

Om vattenmyndigheten begär det, ska kommuner ge in de underlag som de innehar och som vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 1 och 2 §§. Samma skyldighet gäller den som producerar dricks- vatten i en va-anläggning över vilket en kommun har ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som avses i 3 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön

dels att 3 kap. 3 § och 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

3 § Om vattenmyndigheten begär

det, skall kommuner ge in underlag som de innehar och som vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 1 och 2 §§.

7kap.

1 §

Varje vattenmyndighet ska se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs enligt artikel 8 i direktiv 2000/60/EG och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. Ett övervakningsprogram ska revideras minst vart sjätte år.

Vattenmyndigheten ska se till att övervakningsprogrammet senast den 22 december 2018 omfattar ämnena 34–45 i del A i bilaga I till direktiv 2008/105/EG.

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att 40 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

40 §

Om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer i en kommun, får kommunen meddela före- skrifter om

1.tomgångskörning med motordrivna fordon,

2.spridande av naturligt gödsel, slam och annan orenlighet inom område med detaljplan eller intill sådant område,

3.inrättande av annat slag av toalett än vattentoalett,

4.hantering av mjölk i utrymme för mjölkprodukter, på vilken livsmedelslagen (2006:804) inte tillämpas,

5. skydd för ytvattentäkter	5. skydd för enskilda yt- och
och enskilda grundvattentäkter,	grundvattentäkter,

6.tillfälligt förbud mot småskalig eldning med vissa fasta bränslen inom särskilt angivna områden,

7.skötsel och tillsyn av eldningsanordning för vissa fasta bränslen,

8.tillfälligt förbud mot eldning av löv, kvistar och annat trädgårdsavfall inom planlagt område,

9.bränning av halm på åkermark, och

10.luftvärmepumpar.

Om det i en kommun förekommer camping i betydande omfattning, får kommunen meddela föreskrifter för eller förbjuda sådan camping inom särskilt utsatta områden om det behövs för att förhindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer.

Författningsförslag

SOU 2016:32

1.10Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2009:1426)

med instruktion för Livsmedelsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket

dels att 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 3 a, 16 a–c och 20 a §§, och närmast före 16 a en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		3 §
Myndigheten ska ansvara för			Myndigheten		ska	leda	ett
nationell samordning av dricks-			nationellt	samordningsarbete			av
vattenfrågor, särskilt när det			dricksvattenfrågor.
gäller			Myndigheten		ska ansvara		för
1. anpassningar		till klimat-	utveckling och förvaltning av ett
förändringar, samt			kunskapscentrum		för	dricks-
2. kris-	och	beredskaps-	vattenfrågor.
planering	avseende	dricksvatten-
försörjning.
Myndigheten ska också an-
svara för	nationell	samordning
när det gäller kris- och bered-
skapsplanering av		livsmedels-
försörjning i leden efter primär-
produktionen.
			3 a §
			Myndigheten		ska ansvara		för
			nationell	samordning		när	det
			gäller kris- och beredskapsplane-
			ring av	livsmedelsförsörjning i
			leden efter primärproduktionen.

Författningsförslag

SOU 2016:32

1.11Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket ska införas en ny paragraf, 10 a §, och närmast före 10 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Samverkan
	10 a §
	Boverket ska inom sitt verk-
	samhetsområde bistå i det natio-
	nella samordningsarbetet av dricks-
	vattenfrågor som leds av Livs-
	medelsverket. Myndigheten ska
	också medverka i Dricksvatten-
	rådets arbete.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.12Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2013:1020)

med instruktion för Folkhälsomyndigheten

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten ska införas en ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	20 a §
	Myndigheten ska inom		sitt
	verksamhetsområde	bistå i	det
	nationella samordningsarbetet av
	dricksvattenfrågor	som leds	av
	Livsmedelsverket.	Myndigheten
	ska också medverka i Dricks-
	vattenrådets arbete.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag

SOU 2016:32

1.13Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2011:619) med

instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 a §
	Myndigheten ska inom		sitt
	verksamhetsområde	bistå i	det
	nationella samordningsarbetet av
	dricksvattenfrågor	som leds	av
	Livsmedelsverket.	Myndigheten
	ska också medverka i Dricks-
	vattenrådets arbete.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.14Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2008:1233) med

instruktion för Sveriges geologiska undersökning

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	9 a §
	Sveriges	geologiska	under-
	sökning ska inom sitt verksam-
	hetsområde bistå i det nationella
	samordningsarbetet av		dricks-
	vattenfrågor som leds av Livs-
	medelsverket.	Myndigheten ska
	också medverka i Dricksvatten-
	rådets arbete.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag

SOU 2016:32

1.15Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2009:947)

med instruktion för Kemikalieinspektionen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 a §
	Kemikalieinspektionen		ska
	inom sitt verksamhetsområde bistå
	i det nationella samordningsarbetet
	av dricksvattenfrågor som leds av
	Livsmedelsverket.	Myndigheten
	ska också medverka i Dricks-
	vattenrådets arbete.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2016:32

Författningsförslag

1.16Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 a §
	SMHI ska inom sitt verksam-
	hetsområde bistå i det nationella
	samordningsarbetet av dricks-
	vattenfrågor som leds av Livs-
	medelsverket. Myndigheten ska
	också medverka i Dricksvatten-
	rådets arbete.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag

SOU 2016:32

1.18Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	11 a §
	Länsstyrelsen ska inom		sitt
	verksamhetsområde	bistå i	det
	nationella samordningsarbetet av
	dricksvattenfrågor	som leds	av
	Livsmedelsverket.	Myndigheten
	ska också medverka i Dricks-
	vattenrådets arbete.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

2 Uppdraget

2.1Direktiv

Dricksvattenutredningens övergripande uppgift är att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricks- vatten, där syftet är att identifiera nuvarande och potentiella ut- maningar för en säker dricksvattenförsörjning på kort och lång sikt. Utredningen ska vid behov föreslå lämpliga åtgärder. I upp- draget betonas starkt klimatförändringarnas betydelse för dricks- vattenförsörjningen, dessutom lyfts en rad ytterligare och delvis sammanhängande förhållanden och framtida utmaningar fram. Ut- gångspunkt för utredningens arbete är hur skyddet av vattenföre- komster och täkter samt olika typer av sårbarheter och risker, t.ex med olika typer av föroreningar, ska kunna hanteras på ett risk- baserat och systematiskt sätt.

Med utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning inom dricks- vattenförsörjningen ska utredningen lämna en uppdaterad analys av hur klimatförändringarna kan komma att påverka olika delar av landet. Vidare ska utredningen analysera det förebyggande arbete som bedrivs genom klimatanpassning, organisations- och styr- ningsfrågor. Ytterligare förhållanden av betydelse gäller bered- skapsfrågor, förmåga och former för krishantering samt möjlig- heterna att identifiera och organisera kostnadseffektiva åtgärder för att lösa identifierade brister. Det övergripande syftet är att skapa förutsättningar för en trygg och säker dricksvattenförsörjning. Arbetet ska även ske med utgångspunkt i riksdagens miljökvalitets- mål samt Sveriges EU-rättsliga åtaganden inom vattenförvaltning och beträffande användningen av bekämpningsmedel.

En rad mer specifika frågeställningar anges inom uppräknade fokusområden. Det gäller utredningsuppgifter avseende

Uppdraget

SOU 2016:32

klimatförändringar och klimateffekter på dricksvattnet,

ansvariga myndigheter och samordningen dem emellan,

dricksvattenkontroll och övervakning av råvatten,

skyddet av vattentäkter, särskilt beträffande inrättande och översyn av vattenskyddsområden,

krisberedskapsfrågor med utgångspunkt i ansvarsprincipen, med särskild utvärdering av den till Livsmedelsverket kopplade vattenkatastrofgruppen VAKA, samt

ledningsnät och distribution av dricksvatten, särskilt avseende underhåll och reinvestering, därtill fördelningen av myndighets- ansvar kring material i kontakt med dricksvatten.

Vid behov kan utredningen föreslå ytterligare åtgärder för en trygg dricksvattenförsörjning, vilket inkluderar hela kedjan från risk- och sårbarhetsanalys till förebyggande åtgärder och insatser för att hantera extremsituationer och hur arbetet med dessa bör organiseras.

Dricksvattenförsörjningen utgör en komplex verksamhet som berör ett stort antal myndigheter, organisationer och andra aktörer. Kompetenskraven är höga och ökande, samtidigt som utmaning- arna tilltar. Flera olika förvaltningsnivåer är inblandade då det gäller styrning och förvaltning av verksamheten. Utredningens samlade uppdrag har därför varit omfattande. Det har också naturligt kom- mit att vidgas till en rad ytterligare och anknytande frågeställ- ningar, eftersom dricksvattnet utgör en kritisk verksamhet av stor betydelse för individ, företag och samhälle. Koncentration och för- djupning av arbetet har dock skett med utgångspunkt i uppdragets mer uttalade frågeställningar. Det har inneburit att vissa kvar- stående men för sammanhanghet viktiga frågor ännu söker sin lös- ning, t.ex. anknytande frågor kring den allmänna avlopps- och dag- vattenhanteringen, liksom vissa finansiella frågor. Det senare gäller bland annat ersättningsfrågor till markägare och rättighetsinneha- vare i samband med inrättande av vattenskyddsområden, liksom de finansieringsprinciper för stat och kommun som bör gälla för det framtida klimatanpassningsarbetet. Ersättningsfrågor ska enligt direktiven ej behandlas av utredningen, finansieringsfrågor kring klimatanpassning hanteras i den särskilt tillsatta Klimatanpass- ningsutredningen (M 2015:04).

SOU 2016:32

Uppdraget

2.2Utgångspunkter

Utredningens arbete omfattar allmän dricksvattenförsörjning, dvs. den allmänna försörjning som kommunerna ska ordna i enlighet med lagen om allmänna vattentjänster. Försvarsmaktens dricks- vattenverksamhet och den enskilda dricksvattenförsörjningen om- fattas inte av utredningsuppdraget.

Klimat- och samhällsförändringar har betydelse för såväl den all- männa som den enskilda vattenförsörjningen. Den enskilda vatten- försörjningen kan i vissa avseenden vara mer utsatt och kan därmed långsiktigt indirekt skapa nya förutsättningar också då det gäller kraven på att anordna allmän vattenförsörjning. Det råder inom den enskilda försörjningen stor variation mellan olika täkter beträf- fande vattenkvalitet och den egenkontroll som sker. Regelverk och myndighetsansvar skiljer sig också åt mellan enskild och allmän vattenförsörjning. Den enskilda försörjningen berör en betydande grupp konsumenter i landet. Uppskattningsvis cirka 1,2 miljoner permanentboende och lika många fritidsboende använder vatten från enskilda täkter, som t.ex. egen brunn. Den enskilda försörj- ningen omfattas inte av utredningens uppdrag.

I utredningsuppdraget ingår, som tidigare nämnts, inte heller att se över fastighetsägares eller rättighetsinnehavares rätt till ersätt- ning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller pågående markanvändning avsevärt försvåras. Denna fråga har betydelse i samband med inrättande av vattenskyddsområden, vil- ket beskrivs i betänkandet. Ersättningsfrågor kan ofta försvåra eller försena detta arbete. Utredningen har dock i enlighet med direkti- ven avstått från att lägga förslag om förändringar i denna del.

Utredningsarbetet ska enligt direktiven ske med utgångspunkt i anknytande EU-regelverk och arbetssätt som rör miljömålsarbete, vattenförvaltning och användning av bekämpningsmedel. I före- kommande fall diskuteras därför de kontaktytor och ansvarsfrågor som kan finnas i dessa avseenden. Huvudfokus har dock varit att skapa förutsättningar för en trygg dricksvattenförsörjning, vilket innebär att samhällsåtaganden inom miljömålsarbete och vattenför- valtning också måste prövas från andra utgångspunkter och med annan typ av finansiering än den som gäller för dricksvattnet. EU- regelverken har särskild betydelse för utredningens uppdrag kring skyddet av vattentäkter.

Uppdraget

SOU 2016:32

Utredningen ska vidare, i enlighet med direktiven, utgå från rådande ansvarsfördelning inom dricksvattenförsörjningen. Det har främst tolkats som att det kommunala åtagandet enligt lagen om allmänna vattentjänster inte i grunden ska ändras. Utgångspunkten ska alltså vara att det är landets kommuner som även fortsättnings- vis ska ha huvudansvaret för att tillhandahålla allmänt dricksvatten. Utredningen problematiserar denna fråga och anger också vägar för att stärka och följa upp åtagandet.

2.3Utredningens arbete

Dricksvattenutredningen har i sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och andra aktörer med ansvarsuppgifter eller verksamhet i anslutning till olika delar av dricksvattenkedjan. Det gäller främst centrala och regionala statliga myndigheter, kommu- ner, huvudmän, producenter och distributörer av dricksvatten, bransch- och intresseorganisationer, företag och forskare. Samråd eller annan typ av avstämning har också skett med anknytande utredningar och experter. Utredningen har vidare tagit del av om- fattande planeringsunderlag och utredningsarbete som tidigare gjorts inom området.

Utredningens arbete har bedrivits med öppenhet gentemot de aktörer som på olika sätt arbetar med allmän dricksvattenförsörj- ning. Det har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och förslag som vuxit fram under arbetet, men har också utgjort en drivkraft i det förändringsarbete som pågår. Myndigheter och andra aktörer har på olika sätt arbetat med att förbättra förutsättningar och arbetssätt för dricksvattnet. Det har inneburit regelföränd- ringar och utvecklingsarbete kring flera av de frågor som utred- ningen diskuterat och uppfattat som centrala, t.ex. utformning av vägledningsmaterial och åtgärdsprogram.

Utredningen har genom en rad studiebesök och lokala seminarie- aktiviteter i landet tagit del av de skilda förutsättningar och arbets- sätt som kännetecknar svensk dricksvattenförsörjning. Stora skill- nader föreligger t.ex. mellan storstadsområden och glesbygd. En studieresa företogs till Danmark våren 2015. Utredningen kunde där ta del av erfarenheter från såväl ministerier och myndigheter som lokal dricksvattenproduktion.

SOU 2016:32

Uppdraget

Till utredningsarbetet har en av regeringen tillsatt central expert- och referensgrupp knutits med deltagare från berörda departement och myndigheter. I gruppen har också ingått expertis från Svenskt Vatten, Sveriges Kommuner och Landsting, Lantbrukarnas Riks- förbund och Naturskyddsföreningen. Utredningen har som stöd i arbetet inrättat tre ytterligare referensgrupper med inriktning på avgränsade frågeställningar. Det har gällt skyddet av vattentäkter, material i kontakt med dricksvatten samt klimatfrågor och dricks- vattenförsörjning. Referensgrupperna har bestått av experter och sakkunniga från berörda centrala myndigheter, länsstyrelser, kom- muner samt bransch- och intresseorganisationer. Referensgrupper- nas närmare sammansättning framgår av bilaga 4. Grupperna och därtill knutna experter har på ett värdefullt sätt bidragit till att säkra det faktaunderlag som redovisas.

Dricksvattenutredningen kunde genom särskilt uppdrag till Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, ta fram aktuella och uppdaterade analysunderlag kring klimatföränd- ringarna med utblick mot 2100 som utgångspunkt för sitt arbete. En ny generation klimat- och utsläppsscenarier (RCP) tillämpades. I delbetänkandet om klimatförändringar och dricksvattenförsörj- ning gjordes på detta sätt ett omfattande kunskapsunderlag till- gängligt, som grund för diskussioner om hur vattenförekomster samt produktions- och distributionssystem behöver säkras och arbetet organiseras. Underlagen utgjorde också grund för senare regionala analyser, som SMHI utvecklade. Ytterligare underlag kring klimatförändringarnas effekter på landets grundvattenföre- komster redovisades genom samarbete med Sveriges geologiska undersökning, SGU. Även det arbetet byggde på aktuella och av SMHI bearbetade underlagsdata.

Samverkan har också skett med Chalmers tekniska högskola och det särskilda FoU-programmet DRICKS, genom uppdrag kring värdet av tillgång till dricksvatten av god kvalitet. Två delrapporter redovisades under utredningsperioden. I arbetet medverkade Enveco Miljöekonomi AB, som genom ett särskilt uppdrag även granskade utredningens samhällsekonomiska konsekvensbedömningar.

Ett särskilt uppdrag 2015 från utredningen till WSP resulterade i en rapport med en europeisk utblick kring ansvar och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjningen i Norden och ett antal europeiska länder.

Uppdraget

SOU 2016:32

Dricksvattenutredningens uppdrag omfattar även en utvärdering av Livsmedelsverkets vattenkatastrofgrupp, VAKA. Linköpings universitet medverkade i det arbetet genom en särskild avnämar- studie med intervjuer av nyckelpersoner i berörda kommuner.

Livsmedelsverket bistod utredningen i en rad avseenden, bland annat genom att sammanställa den forskning som finansierats inom dricksvattenområdet under senare år.

Utredningen har under arbetet genomfört åtta möten med den centrala expert- och referensgruppen, därtill ett flertal möten med de tre ämnesinriktade referensgrupperna. Utöver detta har utredningen genomfört drygt 200 möten för samråd eller kontakter med berörda centrala, regionala och lokala myndigheter, forskare, bransch- och intresseföreträdare, vilket redovisas i bilaga 5. Samråd och av- stämningar har även skett med ett antal offentliga utredningar. Det gäller främst Utredningen om vattenverksamhet (M 2012:01), Utredningen om ersättning vid vissa fall av rådighetsinskränkningar (M 2012:02), Miljömålsberedningen (M 2010:04), Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14), Miljömyndighetsutredningen (M 2013:02), Bostadsplaneringskommittén (S 2013:12), Riksintres- seutredningen (M 2014:01), Utredningen om en ändamålsenlig kommunal redovisning (Fi 2014:13) och Klimatanpassningsutred- ningen (M 2015:04).

Utredningens samrådsansvar har avsett en rad i direktiven ut- pekade centrala och regionala myndigheter, utredningar och andra aktörer. Som komplement till dessa samråd, referensgrupper och andra mötesaktiviteter, har utredningen därtill anordnat bredare samrådsmöten under 2014 och 2016, för att möjliggöra en samlad diskussion kring vunna erfarenheter, överväganden och förslag. En rad ytterligare mötesaktiviteter har avsett länsstyrelser och vatten- myndigheter.

Klimatfrågor och dricksvatten har särskilt avhandlats i anslut- ning till två heldagsseminarier som anordnats av utredningen och SMHI i Norrköping respektive Stockholm. Ytterligare seminarier och workshops har genomförts med dricksvattenproducenter samt kring kommunernas dricksvattenrelaterade krisberedskapsarbete. Klimatfrågorna har fördjupats ytterligare genom sex fördjupade och geografiskt avgränsade fallstudier i samverkan med berörda producenter, som sammantaget omfattar en betydande del av den allmänna dricksvattenförsörjningen.

SOU 2016:32

Uppdraget

En rad inledande och väl förberedda studiebesök anordnades med stöd av Svenskt Vatten och Lantbrukarnas Riksförbund, vilket var av stort värde för utredningen. Utredningsarbetet underlättades i hög grad också av det positiva stöd som en rad myndigheter och organisationer lämnade genom att sammanställa statistik och andra underlag till utredningen.

Utredningen har som ett led i sitt arbete avlämnat två delbetän- kanden. Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor, SOU 2014:53, lämnades i juli 2014. Ytterligare ett delbetänkande, Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning, SOU 2015:51, som främst hade karaktär av kunskapsunderlag, läm- nades i juni 2015. Remissbehandling skedde under utrednings- perioden, vilket möjliggjorde att synpunkter kunde återkopplas till utredningens fortsatta arbete. Delbetänkandet om klimatför- ändringar diskuterades även vid en hearing anordnad av Närings- departementet 2015.

2.4Betänkandets disposition

Dricksvattenutredningens slutbetänkande redovisas i två volymer. Därtill ges en mer lättläst presentation av arbetet i ett sam- manfattande och separat häfte. Utredningen inleds med en redovis- ning av föreslagna författningsändringar. Allmän bakgrunds- information ges beträffande utformningen av dagens allmänna dricksvattenförsörjning, samhällsutveckling och dricksvatten, samt klimatförändringarnas betydelse i kapitel 3–5. Det senare kapitlet innehåller också en redovisning av de sex fallstudier kring skydd av vattentäkter, produktion och distribution av dricksvatten som utredningen genomfört. Fallstudierna omfattar våra storstads- områden samt ytterligare tre mindre stadsområden med olika typer av dricksvattenförsörjning, förutsättningar och utvecklingsvägar.

I en rad följande kapitel behandlas olika delar av dricksvatten- kedjan och de frågeställningar som lyfts fram i utredningens direk- tiv. Strukturen följer direktivens gruppering av frågeställningar och varje kapitel avslutas med en redovisning av utredningens över- väganden och delförslag. Skyddet av vattentäkter, inrättande och omprövning av vattenskyddsområden samt ett förtydligande av den process som krävs för detta behandlas i kapitel 6 och 7. Kontroll

3 Dagens dricksvattenförsörjning

Produktion och distribution av dricksvatten utgör ett samhälls- avgörande men också komplext försörjningssystem. Varje enskilt led i dricksvattenkedjan måste fungera för att konsumenterna varje dag ska kunna få rent vatten, i tillräcklig mängd i sina tappkranar. En rad viktiga vattenförekomster har identifierats som lämpliga för att leverera dricksvatten. Vattenskyddsområden eller andra skydds- åtgärder vidtas för att skydda vattentäkten. Vattnet bereds på olika sätt i vattenverk, bland annat för att avlägsna föroreningar och anpassa vattnets egenskaper på lämpligt sätt. Det färdiga dricks- vattnet förs därefter genom distributionsnät till konsumenterna.

I detta kapitel beskrivs översiktligt hur dagens dricksvattenför- sörjning är utformad. Inledningsvis ges grundläggande rättsliga utgångspunkter för arbetet, följt av en systembeskrivning av dricksvattenkedjans olika delar, hur arbetet organiseras och finan- sieras. Avslutningsvis ges en kort utblick mot förhållanden i några europeiska länder.

3.1Rättsliga utgångspunkter

Bestämmelser som berör dricksvatten finns i många författningar. En av de mest centrala är lagen om allmänna vattentjänster,1 den s.k. vattentjänstlagen. Lagen reglerar kommunernas skyldigheter och rättsförhållandet mellan huvudmannen för en allmän va-anläggning, dvs. den som äger anläggningen, och ägarna till anslutna fastigheter.

I livsmedelslagstiftningen regleras dricksvattnets kvalitet samt offentlig kontroll. I Livsmedelsverkets föreskrifter om dricks-

1 2006:412.

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

vatten2 finns bestämmelser om bland annat faroanalys, beredning och distribution samt kvalitetskrav. Föreskrifterna genomför EU:s dricksvattendirektiv.

I miljölagstiftningen finns bestämmelser som rör det vatten som ska beredas till dricksvatten, s.k. råvatten. Det gäller främst vatten- förvaltingens regler om kartläggning och övervakning av vatten- förekomster, som genomför ramdirektivet för vatten i svensk rätt. Det gäller även bestämmelserna om vattenskyddsområden i 7 kap. miljöbalken. Bestämmelser om vattenverksamheter i form av vattentäkt, som bortledande av yt- eller grundvatten för vattenför- sörjning, finns i 11 kap. miljöbalken.

Plan- och bygglagstiftningen har också betydelse för dricks- vattenförsörjningen, genom att bland annat reglera översiktsplane- ring och detaljplaner, byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukters lämplighet.

Krisberedskapslagstiftningen ställer krav på statliga myndig- heter och kommuner som rör dricksvattenförsörjningen när det gäller risk- och sårbarhetsanalyser, utbildning och övning m.m.

I senare kapitel redogörs mer i detalj för dessa regelverk. Bestäm- melserna om byggnadsverks tekniska egenskaper och byggproduk- ters lämplighet har behandlats i utredningens delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten.3

3.2Systembeskrivning

I följande avsnitt beskrivs översiktligt de i dricksvattenkedjan ingående delarna. Beskrivningen ligger på översiktlig och allmän nivå, vilket innebär att betydande lokala skillnader kan förekomma. Utredningen beskriver i kapitel 5, som handlar om klimatföränd- ringarnas effekter, ett antal lokala fallstudier av dricksvattenpro- duktion i olika delar av landet. Där ges också en bild av hur syste- men för skydd, beredning och distribution av dricksvatten kan variera.

2SLVFS 2001:30.

3SOU 2014:53.

SOU 2016:32

Dagens dricksvattenförsörjning

3.2.1Vattenresurser

Sveriges geologi präglas av kvartärstidens inlandsisar vilket i ett europeiskt perspektiv ger oss speciella förutsättningar. Många europeiska länder har stora sammanhängande grundvattentillgångar i berggrund medan Sveriges grundvattentillgångar är betydligt mindre och oftast utgörs av tillgångar i jordavlagringar vilket i stället gör magasinen små men fler till antalet.4 Till detta bör läggas stora tillgångar i ytvattenförekomster. Sverige har i allmän- het tillräcklig tillgång till vatten av god kvalitet. De förnybara vattenresurserna är i storleksordningen 200 km3 per år vilket mot- svarar cirka 20 000 m3 per person och år. Det kan jämföras med det totala vattenuttaget på cirka 300 m3 per person och år. Genom- snittssiffror speglar dock inte de lokala förhållanden som förekom- mer eller växlingarna över året. Periodvis kan områden i södra Sverige uppvisa brist.5

Vattenresurser anges som grund- eller ytvattenförekomster. Inom ramen för vattenförvaltningens arbete har drygt 3 000 grund- vattenförekomster och drygt 23 000 ytvattenförekomster av- gränsats. Det gäller sjöar, vattendrag och kustvatten.6 Grundvatten- förekomster finns i skiftande mark- och berggrund och på olika djup vilket medför att förutsättningarna för såväl skydd som uttag kan variera. Hålrum där grundvatten flödar inom magasinet utgörs av porer eller sprickor. Magasinen i berg finns i kristallint urberg eller sedimentär berggrund.7 I berggrund, som i största delen av landet utgörs av urberg (gnejser, graniter), är tillgångarna generellt sett små. Tillgångarna har dock stor betydelse för enskild vatten- försörjning och för mindre allmänna vattentäkter. I sedimentär berggrund, i huvudsak i Skåne, finns stora tillgångar. Då fram- för allt i porös sandsten och sprickrik kalksten. I andra delar av lan- det med sedimentär berggrund är tillgångarna måttliga.8

Magasinen i jordlager förekommer framför allt i sand- och grus- avlagringar (isälvsmaterial), vilka ofta uppträder som långsträckta rullstensåsar eller deltan. Avlagringar medger ofta möjlighet att

4SGU (2016). Underlag till utredningen, 2016-02-08.

5Chalmers (2012). Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 7.

6Vattenmyndigheterna (2016). www.vattenmyndigheterna.se., 2016-02-03.

7SGU (2014). Vattenförvaltning av grundvatten. Rapport 2014:31, s. 22–26.

8SGU (2016). Underlag till utredningen, 2016-02-08.

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

förstärka grundvattentillgången genom konstgjord grundvatten- bildning (se nedan). I stora delar av mellersta Sverige och längs Norrlandskusten finns god tillgång till vattenförande isälvsmaterial. Det motsatta gäller för exempelvis Bohuslän, Dalsland samt vissa delar av Småland och Östergötland, där tillgången på vattenförande jordlager är begränsad. I övriga delar av landet förekommer sand- och grusavlagringar i varierande utsträckning.9

Tillrinningsområdet är det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller avrinna till vattenförekomsten. Grund- och ytvattenförekomster kan stå i hydraulisk förbindelse med varandra och därmed indirekt påverka kvantitet och kvalitet. För grundvatten har vattnets strömningsriktning och inström- ningsområden (där grundvatten bildas) och utströmningsområden (där grundvatten övergår till ytvatten) betydelse för förorenings- risker.10

3.2.2Vattentäkter

Dagens allmänna dricksvattenproduktion bygger på cirka 1 900 täkter i olika delar av landet. Täkterna baseras på yt- eller grund- vatten. I områden där grundvattenbildningen är svag kan ytvatten infiltreras, t.ex. i grusåsar, för att förstärka grundvattenbildningen. Denna typ av täkter med konstgjort grundvatten har ökat över tid som en följd av tätorternas allt större dricksvattenbehov. Grund- vattentäkter dominerar antalsmässigt och utgör cirka 90 procent av samtliga täkter. 11 Volymmässigt är fördelningen jämnare. Den all- männa dricksvattenförsörjningen baserats till cirka 50 procent på ytvatten och cirka 25 procent vardera på grundvatten och konst- gjort grundvatten.12

Produktion av konstgjort grundvatten sker genom att ytvatten pumpas till infiltrationsbassänger (figur 3.1). Vattnet får därefter infiltrera underliggande jordlager med tillhörande omättad zon där en viss naturlig rening sker. Exakt hur reningsprocesserna går till i

9Ibid.

10SGU (2014). Vattenförvaltning av grundvatten. Rapport 2014:31, s. 22–26.

11SGU (2016). Utdrag ur Vattentäktsarkivet, 2016-02-05. Statistiken bygger på frivillig rapportering och är därför inte fullständig.

12Svenskt Vatten (2016).Vattentjänstbranschens StatistikSystem, VISS. Utdrag mars 2016.

SOU 2016:32

Dagens dricksvattenförsörjning

3.2.3Dricksvattenberedning

Dricksvattenberedningen sker i vattenverk. Vattenverk kan vara knutna till yt- eller grundvattentäkter. En ytvattentäkt tar sitt rå- vatten från en sjö eller vattendrag medan en grundvattentäkt ut- nyttjar grundvatten. I dag finns cirka 1 750 kommunala vattenverk som sammanlagt producerar cirka 900 miljoner m3 dricksvatten per år och försörjer cirka 8,5 miljoner personer. Cirka 170 ytvattenverk står för hälften av det producerade dricksvattnet. Dessa verk är ofta stora och försörjer större städer. Beredningsprocessen är ofta mer komplicerad än i grundvattenverken och omfattar flera steg som avslutas med någon form av desinfektion innan vattnet distri- bueras. Det finns cirka 1 450 grundvattenverk. Beredningsproces- sen kan där vara enklare. I de fall råvattnet är av god kvalitet och väl skyddat, kan en enkel pumpanordning ha bedömts som tillräcklig. Knappt 130 verk utnyttjar konstgjort grundvatten.17

Råvatten bereds i ett eller flera beredningssteg innan det distri- bueras som dricksvatten. Råvattnets kvalitet avgör utformningen av beredningsprocessen. Ofta kräver råvatten från ytvattentäkter mer beredning som följd av dess högre innehåll av organiskt material och mikrobiologiska föroreningar. Råvatten som utgörs av konst- gjort grundvatten kan normalt betraktas som opåverkat grund- vatten om vattnets verkliga uppehållstid mellan infiltrations- och uttagspunkt är minst 14 dagar. Avståndet mellan infiltrations- och uttagspunkt ska ha viss storlek liksom den omättade zonens omfång.18 Barriärer som används i vattenverken för beredningen av råvattnet kan karakteriseras som avskiljande eller inaktiverande.

I följande avsnitt beskrivs beredningen av dricksvatten i olika typer av vattenverk närmare.

17Svenskt Vatten (2016). www.svensktvatten.se, samt underlag till utredningen 2016-04-04.

18Livsmedelsverket (2014). Vägledning Dricksvatten, s. 16.

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

Ytvattenverk19

Ytvattenverkens beredningssteg kan skilja sig åt beroende på rå- vattnets karaktär och kvalitet. Ett mer förorenat vatten kräver i allmänhet mer avancerad reningsprocess. Nedan ges exempel på beredningsprocesser som används i dag, silning, kemisk fällning, snabb- och långsamfiltrering och desinfektion. Utformningen och kombinationen av steg kan variera, beroende på lokala förutsättningar.

Silning och föralkalisering

Vid intaget till ytvattenverket kan råvatten med höga halter av alger och andra mikroskopiska vattenlevande organismer behöva silas för att motverka igensättning av filter samt lukt och smakproblem. För att effektivisera efterföljande beredningssteg kan råvattnets pH också behöva justeras genom föralkalisering med hjälp av tillsatser som t.ex. lut och kalk. Föralkalisering kan förekomma i kombina- tion med kemisk fällning.

Kemisk fällning och sedimentering/flotation

Den kemiska fällningsprocessen utgör de flesta ytvattenverkens huvudreningssteg och är ett effektivt sätt att rena vattnet från många olika föroreningar, t.ex. oorganiska partiklar, patogena mikroorganismer och löst organiskt material. Genom tillsats av salter av aluminium eller järn åstadkoms en koagulering med efter- följande flockbildning så att humusämnen och grumlande partiklar adsorberas och innesluts i flockar. Normalt avskiljs cirka 50– 80 procent av råvattnets humusämnen i denna process. Kemisk fäll- ning är också den dominerande metoden då det gäller avskiljning av mikroorganismer. Avskiljningseffekten är inte tillräcklig vid mer förorenade råvatten, där kemisk fällning måste kombineras med andra metoder, t.ex. inaktiverande metoder.

19 Beskrivningen bygger i huvudsak på Totalförsvarets forskningsinstituts rapport FOI-R- 4176-SE. Radioaktivt nedfall i ytvattentäkter: Delrapport 1 – Beredningsprocessers påverkan på kontaminerat dricksvatten. Rapporten bygger i denna del på information från Svenskt Vattens publikationer Dricksvattenteknik nr 1–4. Även Rapport Svenskt Vatten (2013). Dricksvattenteknik Introduktionskurs, rapport U13 ligger till grund för beskrivningen.

SOU 2016:32

Dagens dricksvattenförsörjning

En stor del av den ofärgade och lågmolekylära humusfraktionen passerar fällningsprocessen och kan störa efterföljande mikrobiella inaktiverande avskiljningssteg, främst desinfektion med klor men även med UV-ljus. Vattenverkens förmåga att rena bort eventuellt förekommande miljö- och hälsostörande kemiska ämnen i råvattnet kan också störas av kvarvarande lågmolekylära humusfraktioner.

Det flockade och utfällda materialet separeras från vattnet via sedimentering och ibland flotation och utgör slam som omhänder- tas i särskild ordning. Vid flotation används tryckluft för att skapa mikroskopiska luftbubblor som adsorberar till eller fångas upp av flocken. Flocken förs till ytan och kan där avskiljas från vattnet.

Filtrering

Efter en grovavskiljning med hjälp av sedimentering eller flotation följer en finavskiljning med snabbfiler för att filtrera bort åter- stående flockar. Snabbfilter är ett fysikaliskt filter med inert (reaktionströgt) filtermaterial som vanligtvis utgörs av sand eller filterkol. Det har en bäddtjocklek på cirka en meter. Kvarstående flock, fibrer, slam, lera, mikroorganismer m.m. fastnar, adsorberar eller sedimenterar i filtermaterialet. Effektiviteten i avskiljning varierar. Filtret är inte en fullständig barriär för mikroorganismer. Filtren rengörs regelbundet genom backspolning.

Långsamfiltrering utnyttjas som slutsteg inför desinfektion. Långsamfilter består liksom snabbfilter av en sandbädd med cirka en meters djup. Skillnaden består av att flödeshastigheten är 50 gånger långsammare. En zon med biologisk aktivitet byggs upp i filtret där organiskt material bryts ner vilket bland annat reducerar lukt och färg. Bakteriehalten reduceras i betydande utsträckning, till cirka 99 procent. För att motverka att filtret täpps igen renas och byts delar av sanden ut.

Desinfektion

Under senare år har det visat sig att risker för vattenburen smitta genom parasitära protozoer och virus troligen är större än smitt- ämnen i form av bakterier. Den traditionella inaktiverande klore- ringen bedöms som effektiv för att inaktivera bakterier men har

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

visat sig mindre verksam mot protozoer. Virus kan också in- aktiveras av klor men är mer motståndskraftiga än bakterier. En del sjukdomsframkallande organismer kräver liksom vissa virus betyd- ligt högre halter av fritt klor för att avdödas än vad som är tillåtet.20 God effekt mot parasitära protozoer kan uppnås med UV-ljus.21 Det är dock inte fullt verksamt under alla betingelser och mot alla mikroorganismer.

Andra inaktiverande barriärer som används är klordioxid och ozon. Ozon är ett starkt oxidationsmedel som används som des- infektionsmedel och för att bryta ner organiskt material. Skyddet gentemot virus är ofta eftersatt eftersom det krävs effektiva och ofta kombinerade inaktiverande barriärer för flera virustyper. UV- ljus bedöms t.ex. ha dålig effekt på adenovirus, som dock inte hör till de mer betydelsefulla vattenburna hoten. Effektiva avskiljande ultrafilter i kombination med fällning kan bidra till att lösa pro- blemen.22

Andra beredningstekniker

Barriär mot kemiska ämnen utgörs normalt av den kemiska fäll- ningen men kan kompletteras med att vattnet filtreras genom bäddar fyllda med aktivt granulerat kol. Adsorptionen till aktivt kol är normalt en mycket effektiv barriär mot flertalet miljö- och hälsostörande kemiska ämnen, men denna reningseffekt upphör efter en kort tids drift p.g.a. att adsorberade humusföreningar blockerar kolets förmåga att binda till sig störande ämnen.23 Under större delen av filtrens drifttid, som i medeltal är cirka tre år, saknas en extra kemisk barriär. Kolets huvudsakliga funktion blir i stället att fungera som yta för mikroorganismer. Dessa mikroorganismer fångar upp och bryter ned lättnedbrytbara lukt- och smakstörande ämnen i råvattnet, som främst bildas av alger i vattentäkten. Många ytvattenverk saknar ett kolfiltersteg, men tillämpar i stället s.k.

20Chalmers (2012). Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 35.

21Smittskyddsinstitutet, Livsmedelsverket, Svenskt Vatten (2012). Cryptosporidium och Giardia – rekommendationer om åtgärder för att minska risken för vattenburen smitta.

22Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6–2012, samt det nordiska samarbetsprojektet VISK (2013), Skandinavisk kunskapsbank, Handbok, Hur man arbetar för att minska samhällets sårbarhet för vattenburen virussmitta trots förändrat klimat.

23Chalmers (2012). Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 33.

SOU 2016:32

Dagens dricksvattenförsörjning

långsamfiltrering där vattnet finpoleras genom filtrering genom sandbäddar. I sandbäddarna sker motsvarande mikrobiologiska process som den i biologiskt aktiva kolfilter, men även här sker ingen avskiljning av svårnedbrytbara kemiska ämnen.

Den ökande mängden organiskt material i råvattnet kan inne- bära ökade svårigheter att få full effekt i avskiljande barriärer.24 Under senare tid har därför även membranfiltrering tagits i bruk som avskiljande filter. Membranfiltrering är mycket effektiv och störs inte på samma sätt av ökande humushalter. Denna typ av fil- trering är ännu ovanlig på svenska vattenverk, men kommer sanno- likt att få ökad betydelse. Lågtrycksmembran som s.k. ultrafilter har fördelar jämfört med högtrycksmembran, nanofilter, som kräver större investeringar, mer energi och kan ha igensättnings- problem trots tvätt med speciella kemikalier. Membranens effekt baseras på avskiljning där porstorlekar kan väljas så att även virus kan avskiljas. Det finns dock behov av fortsatt metodutveckling för att kunna verifiera olika typer av barriärverkan.25

Omvänd osmos används för att avskilja oorganiska joner och kan bland annat användas för att rena havsvatten. I Sverige används tekniken främst för att rena grundvatten från fluorid.26

Skyddet mot eventuellt förekommande algtoxiner och kemiska föroreningar, som halter av lösta petroleumprodukter, läkemedels- rester, hormonstörande ämnen, växtskyddsmedel, högfluorerade ämnen m.m. saknas eller är lågt vid svenska ytvattenverk.27

Grundvattenverk

Grundvattnets kvalitet i Sverige har historiskt bedömts som god med mindre krav på beredning än vad som gällt för ytvattentäkter. Beredningen vid grundvattenverk är i regel förenklad jämfört med ytvattenverken. Vid infiltration av nederbörd och ytvatten i mark filtreras vattnet så att grumligheten (turbiditeten) minskar, medan

24Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder. Rapport nr 6–2012, s. 15–20.

25Chalmers (2015). Underlag från programmet DRICKS till utredningen. Se även Chalmers (2012).

26Ett varierat utbud av anläggningar saluförs av företag i vattenreningsbranschen. Se även www.svensktvatten.se. Livsmedelsverket gjorde 2007 bedömningen att det kunde finnas 1000 avsaltningsanläggningar av varierande typ i Stockholms skärgård, Rapport nr 1, 2007.

27SOU 2015:51.

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

salthalten kan öka. Halten organisk substans minskar, liksom syre- halten. Kemiska processer och utlösning av olika ämnen i grund- vattnet ökar mineralinnehållet vilket man måste ta hänsyn till i processen. Även mängden mikroorganismer minskar kraftigt vid passagen genom den omättade zonen. Variationen är dock stor beroende på hydrogeologiska förutsättningar, uppehållstider m.m. Ökad nederbörd med höjda grundvattennivåer som följd kan med- föra en sämre infiltrationsförmåga och en kortare uppehållstid för filtrering. Många grundvattentäkter är också utsatta för förore- ningsrisker. Grundvatten förorenas inte så lätt, men när väl en förorening nått ett grundvatten kan det ta mycket lång tid att bli av med den.

Exempel på beredningsprocesser kan bestå av pumpning från grundvattenmagasin, luftning/oxidation, snabbfiltering och desin- fektion (se ytvattenverk). Genom luftning kan grundvattnets syrehalt höjas för att minska korrosionsrisken och höja vattnets oxidationsförmåga av ämnen som järn och mangan. Luftningen driver även bort koldioxid och andra flyktiga ämnen. Den normala metoden för borttagning av järn och mangan från grundvatten bygger på oxidation, eventuell pH-justering och snabbfiltrering. Vid höga halter fluorid har sedan början av 2000-talet använd- ningen av membranteknik blivit den helt dominerande metoden. Utgör höga svavelvätekoncentrationer ett problem kan detta han- teras genom oxidation eller behandling med väteperoxid. Råvatten kan vara uranhaltiga och kräva åtgärder, som jonbyte, membran- teknik, kemisk fällning eller mjukgöring med släckt kalk. Den van- ligaste tekniken i vattenverk för att reducera radonhalten i råvatten är avluftning.

Jonbyte är även en viktig teknik vid behandling av hårt vatten genom vilken vattnets kalcium- och magnesiumjoner ersätts med natriumjoner. Denna typ av vatten förekommer framför allt i grundvattentäkter och innebär högt innehåll av främst kalcium- och magnesiumjoner. Vid höga halter arsenik är troligen jonbyte och membranteknik de alternativ som passar bäst vid större pro- duktion. Hårt vatten avhärdas med hjälp av jonbytare, utfällning av kalciumkarbonat eller med membranteknik (nanofilter) för att motverka problem vid hushållsanvändning. Förhöjda salthalter kan utgöra problem för grundvatten som en följd av relikt grundvatten, inträngande salt havsvatten eller i vissa fall vägsalt. Genom att

SOU 2016:32

Dagens dricksvattenförsörjning

minska vattenuttaget, placera intaget på en grundare nivå eller gjuta igen botten av brunnen kan man eventuellt åtgärda problemet men kvarstår detta kan behandling med membranteknik vara en sista utväg. Förekommer humusämnen i grundvattnet används samma reningstekniker som vid behandling av ytvatten, dvs. traditionellt kemisk fällning. Membrantekik kan vara ett alternativ.

Konstgjord infiltration

Vid konstgjord grundvattenbildning bedöms den omättade zonens utformning ha avgörande betydelse för avskiljningsförmågan då det gäller mikroorganismer. I framtiden kan hantering av ökande humushalter i infiltrerande ytvatten också bli aktuellt. De naturliga reningsprocesserna i jordlagren kan på sikt riskera att överbelastas. Processerna kan vid många anläggningar därför behöva kom- pletteras med förrening av infiltrationsvattnet, t.ex. med kemisk fällning eller ozon. Många anläggningar har redan i dag ett sådant reningssteg. Även det naturliga grundvattnet riskerar att försämras både kemiskt och mikrobiellt. I områden där nederbördsmängd och grundvattenbildning ökar till följd av klimatförändringarna, kan den infiltrerade nederbörden komma att uppehålla sig kortare tid i markens omättade zon. Det medför försämring av de naturliga reningsprocesserna. Grundvattenverk saknar i regel barriärer mot kemiska föroreningar. Mindre grundvattenverk har också ofta be- gränsade mikrobiologiska barriärer.

Vid konstgjord grundvattenbildning renas ytvatten på naturlig väg genom att det får infiltrera genom en grusås och bilda förstärkt grundvatten, som sedan pumpas upp. En stor skillnad är att den konstgjort infiltrerade vattenvolymen är betydligt större (> 500 gånger) än den som sker vid naturlig nederbörd per ytenhet. Reningsprocesserna kan därmed verka under betydligt kortare tid. Svårnedbrytbara miljö- och hälsostörande ämnen som är lättrörliga (vattenlösliga) kan inte avskiljas i denna naturliga reningsprocess.

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

Efterbehandling

Innan vattnet distribueras efterbehandlas det för att förhindra korrosion i ledningsnät och reservoarer samt för att vid behov säkerställa vattnets mikrobiologiska kvalitet. Genom alkalinisering (justering av pH) och hårdhetshöjning minskas korrosions- angreppen. Kloramin är ett svagt oxidationsmedel och används van- ligen för att begränsa mikrobiologisk tillväxt i distributionsanlägg- ningen. Sådan tillväxt kan annars ge upphov till lukt- och smak- problem liksom omfattande bildning av biofilm på rörväggar. Tillväxt av mikroorganismer är med några få undantag mer ett estetiskt problem än ett hälsoproblem.

3.2.4Distribution av dricksvatten

Distribution av dricksvatten sker efter beredning i vattenverket genom ett distributionsnät bestående av lågreservoarer, som ofta finns i anslutning till vattenverket, ledningsnät med huvudled- ningar och distributionsledningar, pump- och tryckstegrings- stationer och vattentorn. Ledningsnätet utformas som cirkulations- nät där vattnet flödar olika vägar för att nå samma punkt eller som spridningsnät där vattnet sprids till stegvis mindre ledningar. Vanligtvis utformas nätet som en kombination av dessa två typer.

Dricksvattnet når slutligen konsumenten, i slutsteget via servis- ledningar. I figur 3.2 beskrivs råvattnets väg från täkt till vattenverk för vidare transport genom distributionsnät till konsument. Avloppsvatten kan i vissa fall via avloppsverk nå en recipient som samtidigt utgör täkt för dricksvattenproduktion, vilket är ett exem- pel på det kretslopp som dricksvatten kan ingå i. Strömningsrikt- ning, funktion hos avloppsreningsverk och undersökning av rå- vatten för beredning av dricksvatten utgör därmed viktiga kom- ponenter i riskbedömningen.

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

tekniska anordningar som finns i fastigheten kallas för installa- tion.28

Vattenledningsnätet i Sverige har en sammanlagd längd av cirka 67 000 kilometer, vilket motsvarar nästan två varv runt jorden.29 Ledningsnätet har av naturliga skäl tillkommit vid olika tidpunkter som en funktion av samhällets behov av utbyggd dricksvatten- försörjning och de underhållsåtgärder som genomförts. Ålders- fördelningen varierar betydligt, liksom de material som använts under olika perioder. Detta kan ha betydelse för hållfasthet och livslängd. En mer detaljerad beskrivning av ledningsnätens utform- ning ges i kapitel 10.

Ledningsnätet är inte tätt. Det utgör huvudförklaring till att närmare en fjärdedel av det allmänna dricksvatten som produceras inte kan debiteras. Det utgörs av läckande vatten, men även förbrukning i den egna kommunala verksamheten, som spol- och släckvatten eller ren felmätning.30

3.3Organisation och finansiering

En kort presentation ges nedan av de aktörer som ansvarar för dricksvattenförsörjningen. De statliga myndigheter som har sam- ordningsuppgifter, förvaltar regelverk och tillhandahåller stöd, beskrivs närmare i kapitel 11.

3.3.1Aktörer och ansvarsfrågor

Den allmänna dricksvattenförsörjningens aktörer utgörs av kom- mun, huvudman, distributör och producent. Kommunen har en övergripande skyldighet att ordna vattentjänster. Huvudmannen är den som äger en allmän va-anläggning och har vissa skyldigheter gentemot fastighetsägare. Producenter och distributörer är skyldiga att producera och distribuera ett rent och hälsosamt vatten. Kraven kan således träffa olika rättssubjekt beroende på hur dricksvatten-

28Svenskt Vatten (2013). Dricksvattenteknik Introduktionskurs, rapport U13, s. 125–126 och 130.

29Dir. 2013:75, s. 15.

30SCB (2016). Vattenanvändningen i Sverige, 2010.

100

SOU 2016:32

Dagens dricksvattenförsörjning

försörjningen i kommunen organiseras. I en kommun där verksam- heten bedrivs i förvaltningsform träffar kraven samma rättsubjekt, dvs. kommunen. I de fall den allmänna va-anläggningen ägs av någon annan än kommunen eller om huvudmannen upplåtit åt någon annan att sköta driften av anläggningen, kan kraven avse olika aktörer, se nedanstående tabell.

Av landets kommuner utför cirka 65 procent dricksvattenför- sörjning genom egen kommunal förvaltning. Därtill finns olika samarbetsformer genom bland annat kommunalförbund, gemen- sam nämnd och kommunala bolag, se närmare redogörelse i avsnitt 11.4. Dricksvatten produceras oftast lokalt. För stor- stadsregioner kan produktionen dock vara av mer regional karaktär med en stor dricksvattenproducent som försörjer många kommuner. De fem största producenterna försörjer sam- manlagt 3,7 miljoner konsumenter. Det finns i dag ett drygt 50- tal kommuner som inte har en egen dricksvattenproduktion inom sin kommungräns.31

3.3.2Finansiering

Produktion och distribution av dricksvatten utgörs av ett självkost- nadsreglerat avgiftsmonopol. Dricksvattenförsörjningen finansieras genom en va-avgift, vilket regleras i den s.k. vattentjänstlagen. Den totala årliga va-avgiften uppgår till cirka 21 mdkr där cirka

31 Livsmedelsverket (2015). Redovisning av Livsmedelsverkets risk- och sårbarhetsanalys 2015, s. 11.

101

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

40 procent bedöms avse avgifter för dricksvattenförsörjning.32 Avgiften får inte vara högre än vad som är förenligt med bestäm- melserna i lagen, se avsnitt 10.8 och 13.2.3. Kommunen beslutar om va-avgiften men kan även överlåta åt huvudmanen att bestäm- ma avgifterna enligt bräkningsgrunder i kommunens taxeförskrift. Va-avgiften ska vara skälig och rättvis. Vid behov kan kommunen även besluta om s.k. särtaxa om kostnader för att tillhandahålla vattentjänster till en viss del av kollektivet avviker på grund av särskilda omständigheter. Avgiften utgörs av anläggnings- och brukningsavgifter.

3.3.3Bransch- och intresseorganisationer

Svenskt Vatten

Svenskt Vatten är branschorganisation för kommunala vatten- tjänstföretag i Sverige och har rötter sedan 1960-talet. Organi- sationens uppdrag är att ta tillvara medlemmarnas intresse, bidra till deras utveckling och ge service i frågor som berör vattentjänster. Svenskt Vatten samlar in och bearbetar information som förmedlas genom bland annat medlemsdagar, seminarier, nyhetsbrev m.m. Organisationen har en egen tidning, Svenskt Vatten. Organi- sationen företräder medlemmarna i kontakter med politiker, myn- digheter, i olika utredningar m.m. Vidare genomför man egna utredningar och utarbetar råd och anvisningar för vattentjänst- företag i deras arbete. Undersökningar riktade till medlemmarna kartlägger bland annat va-taxornas utveckling och förutsättningar att möta utmaningar inom va-tjänster, det s.k. Hållbarhetsindex. Undersökningarna avser en rad förhållanden och har möjlighet att utvecklas till ett bra verktyg för att följa kommunernas arbete och relatera enskilda kommuner till det förändringsarbete som behöver ske. Kunskapsförmedling utgör en central verksamhet och olika verktyg utarbetas för att underlätta medlemmarnas arbete. Även medlemsservice i juridiska frågor finns att tillgå. Organisationen följer förekommande gymnasie- och högskoleutbildningar inom

32 Svenskt Vatten (2015). Kommentarer till 2015 års taxestatistik, samt Nils Holgersson- rapporter för utveckling av va-taxan under perioden 2006–2015. I rapporterna särredovisas inte kostnaderna för vatten respektive avlopp. Dricksvattnet bedöms dock svara för något mindre än hälften av den samlade va-kostnaden.

102

SOU 2016:32

Dagens dricksvattenförsörjning

va-området samt utarbetar och genomför vidareutbildningar för personal inom branschen. Svensk Vatten tillhandahåller ett brett och avgiftsfinansierat kursutbud inom dricksvattenområdet.33

Ett egeninitierat forsknings- och utvecklingsarbete sker genom programmet Svenskt Vatten Utveckling, SVU, med huvudsaklig uppgift att genomföra tillämpad forskning och utveckling för kun- skapsutveckling, kunskapsspridning och kompetensförsörjning inom branschen. SVU bedriver egna FoU-projekt men avsätter även resurser till programsatsningar i samverkan med andra finan- siärer vid högskolor och universitet för att utveckla kompetens- centra. Under 2014 avsattes cirka 17 mnkr, varav närmare 8 mnkr avsåg programverksamhet vid lärosäten och cirka 9 mnkr användes för olika FoU-projekt. FoU-avgiften 2015 var 1,92 kronor per kommuninvånare och år.34

Sveriges Kommuner och Landsting

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, är en medlemsorgani- sation för alla kommuner, landsting och regioner med fokus på att vara arbetsgivar- och intresseorganisation. Uppgifterna inriktas mot att stödja och bidra till att utveckla medlemmarnas verksam- het. Organisationen fungerar som ett nätverk för kunskapsutbyte och samordning. Service och professionell rådgivning ges inom alla de frågor som kommuner, landsting och regioner är verksamma inom. Vidare erbjuds kurser och konferenser inom olika ämnes- områden, bland annat med koppling till va-frågor. SKL tar även fram egna utredningar som berör dricksvatten, några aktuella exem- pel rör former för dricksvattensamverkan mellan kommuner samt kostnader och arbetssätt för inrättandet av vattenskyddsområden.

3.3.4Europeisk utblick

Utredningen har under 2015 låtit genomföra en internationell jämförande utblick med fokus på förvaltning och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjningen i ett antal nordiska

33Svenskt Vatten (2014). Årsredovisning och www.svensktvatten.se, 2016-01-15.

34Svenskt Vatten (2014). Årsredovisning, s. 14–15.

103

SOU 2016:32

Dagens dricksvattenförsörjning

försörjning, den utgörs snarare av flera. I de nordiska länderna ägs och förvaltas vattenverk och ledningsnät på kommunal nivå. Kom- mun eller kooperativ äger i huvudsak vattenverk och ledningsnät. Privat ägande är dock tillåtet i Danmark och Finland, men är inte vanligt. Norge är det enda av de studerade länderna utanför Sverige som inte tillåter privat ägande av en kommersiell aktör. Motive- ringen är att va-tjänster anses som ett naturligt monopol, där ett offentligt ägande är viktigt för att säkerställa kvalitet, säkerhet och kostnader för tjänsten på lång sikt. Kooperativ är dock undantagna i Norge. I de icke-nordiska länderna som undersökts förekommer privat ägande i högre grad. I Nederländerna organiseras dock verk- samheten som aktiebolag med kommun eller provins som enda tillåtna ägare. I England och Wales är ägarskapet däremot helt privatiserat.

Ambitionen är att vattenavgiften ska var så låg som möjligt, men den får täcka kostnaderna. Alla länder har någon form av reglering av vattentaxan genom lag eller annan reglering. I Danmark, Estland, Storbritannien och Tyskland finns pristaksreglering. I Norge, Finland, Frankrike och Nederländerna sätts vattentaxan av respektive aktör. Estland, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Nederländerna tillåter viss vinst som kan delas ut till ägarna. I Danmark, Finland och Norge bestäms vattentaxan enligt självkost- nadsprincipen. Estland, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland inkluderar avgifter för råresursen vatten som kost- nad. Medel kan därefter utgå för miljöåtgärder, inte nödvändigtvis inom ramen för verksamhetsutövarnas verksamhet.

I figur 3.3 illustreras kostnaden för vattentjänster (vatten och avlopp) 2008 som del av disponibel inkomst för de resurssvagaste 10 procenten av befolkningen samt för ett genomsnittligt hushåll i några utvalda länder. Siffrorna avser hushåll med 3 personer och konsumtion av 15 m3 per månad. Kostnaderna återspeglar nöd- vändigtvis inte de fulla kostnaderna för vattentjänster, eftersom vissa kostnader kan täckas av andra källor. Sverige utmärker sig tillsammans med ytterligare några länder genom att kostnaden för vattentjänster utgör en mycket liten kostnad även för den resurssvagare delen av befolkningen.

105

Dagens dricksvattenförsörjning

SOU 2016:32

4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%

Källa: OECD (2009). Managing water for all: an OECD perspective on pricing and financing. Uppgifter för Estland saknas. Andel av disponibel inkomst. Röda staplar visar förhållanden för de resurssvagaste 10 procenten av befolkningen, blåa staplar redovisar genomsnittssiffror för hushållen.

Organisation och förvaltning av vattentjänster kan till stor del för- klaras med historisk utveckling och tradition i de olika länderna. Nederländerna har till exempel en tydlig ansvarsfördelning och struktur för verksamheten, långt gången centralisering och långvariga utmaningar i samband med svåra översvämningar. Danmark, med starkt grundvattenberoende, står inför en revidering av sin lag- stiftning, där bakomliggande diskussioner bland annat betonat effekti- vitet och flexibilitet men även tydligare ansvarsfördelning och ökade inslag av offentligt-privat samarbete. Norge och Finland har nyligen reviderat sin lagstiftning med en inriktning som mer liknar den svenska. I samtliga länder framträder en bild av utmaningar i form av stora behov av reinvestering och anpassning till kommande klimat- förändringar. Samtidigt finns en stor potential i effektivitets- besparande åtgärder vad gäller drift och förvaltning.

106

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

4.1Planeringsperspektiv

Planeringen för den framtida dricksvattenförsörjningen i Sverige rymmer betydande mått av osäkerhet. Det gäller såväl de utveck- lingsvägar som kan eller bör bli tongivande, som den kompetens- och teknikförsörjning som kommuner och andra användare kan komma att utveckla. Planeringssvårigheter uppstår även i ett kortare perspektiv. Redan dagens produktion och distribution av allmänt dricksvatten rymmer nämligen osäkerheter och kunskaps- underskott, vilket tidigare påpekats i anslutning till forsknings- satsningar inom området.2 Ytterligare faktaunderlag efterfrågas inom en rad områden. Det gäller t.ex. lokala hydrologiska mätdata, miljöövervakningsdata från strategiska vattenförekomster och bättre överblick då det gäller incidenter och tillbud. Det senare avser bland annat förekomst av kemiska föroreningar, mikro- organismer och patogener, ledningsbrott, läckor, kvalitetsbrister och ohälsa som följd av dricksvattnet. Kunskaper behöver också utvecklas kring effekterna av olika skyddsåtgärder och barriärer. Klimatförändringar och andra yttre faktorer skapar ytterligare osäkerheter, liksom demografi och samhällsutveckling i övrigt.

Viss osäkerhet råder också då det gäller kommuners och huvudmäns framtida utveckling och intresse för samverkan kring dricksvattenförsörjningen, tekniskt, verksamhets- och kompetens- mässigt. Kommunernas skyldigheter att tillhandahålla vattentjän- ster har liksom avgiftssystemets utformning kommit att betona det lokala perspektivet på dricksvatten. Den lokala nivån äger också i betydande grad den fysiska planeringen av mark och vatten- användning. Vattenförekomster och deras tillrinningsområden är dock inte enbart eller främst kommunala angelägenheter. Vattnet känner inte av sådana administrativa gränser, utan rör sig mer fritt och i större skala. I diskussionerna kring framtidens dricksvatten har därför det regionala perspektivet kommit att få ökad betydelse. Nedan ges en översiktlig beskrivning av några centrala planerings- perspektiv och utgångspunkter, som är viktiga för dricksvatten- frågorna på längre sikt.

2 FOI (2007). Förändrat klimat och kommunal planering avseende vattenresurser. Under- lagsrapport FOI-R-2317-SE.

108

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

4.1.1Regionala utgångspunkter

Dricksvatten utgör en grundläggande samhällsnyttighet, som är helt avgörande för all samhällsutveckling. Staten har möjlighet att utöva inflytande över mark- och vattenanvändningen, främst gäller det frågor kring riksintressen, mellankommunala frågor samt beträffande hälso- och säkerhetsaspekter. I huvudsak bedrivs dock planeringsarbetet på lokal nivå, där kommunerna bland annat kan tydliggöra dricksvattnet i sin översiktsplanering (se avsnitten 6.3.6 och 6.5).

Sverige har ett i hög grad decentraliserat planeringssystem med utgångspunkt i den lokala självstyrelsen och planmonopolet. Det stärktes efter 1971 års kommunreform och formaliserades i ökad utsträckning vid införandet av plan- och bygglagen 1987.3 Plan- monopolet innebär en kommunal ensamrätt att anta planer och därigenom i betydande grad också att besluta om planläggning ska ske eller inte.

Samhällets komplexitet och vikten av att väga in olika med- borgar- och samhällsintressen på en mer aggregerad nivå kräver planering för att samhället ska kunna styras i önskad riktning. Risker finns annars för att samhällsutvecklingen domineras av marknadskrafter och mer kortsiktiga intressen. Bilden har varit likartad i flertalet västeuropeiska länder, och innebär att även behovet av regional planering har tilltagit.4

Vattenförvaltningen utgör ett område där planering ur ett mer regionalt och till landets vattenförekomster anpassat perspektiv har fått genomslag. Indelningen av landet i fem vattendistrikt innebär t.o.m. att vår traditionella länsindelning kommer i andra hand, i förhållanden till de mer övergripande och större avrinnings- områden som har identifierats. Det sätter i någon mån också sin prägel på de förvaltningsplaner och åtgärdsprogram som fastställs.

31 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900).

4Underlagsmaterial till detta avsnitt från bland annat Nilsson, J-E, Regional planering i Sverige. Linköping University Interdisciplinary Studies No. 6.

109

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

Regional planering, tillväxtavtal och utveckling

Behovet av regional planering lyftes fram i regionutredningen från 1992.5 Där presenterades olika alternativ för den framtida upp- byggnaden av offentlig verksamhet på regional nivå. Planerings- tänkandet fick genom regionalpolitiken ytterligare stöd då reger- ingen 1998 inbjöd till utarbetande av Regionala tillväxtavtal. Till- växtavtalen syftade till effektivare samordning mellan politik- områden som främjade tillväxt och sysselsättning. Under 2000 överlämnades regionala avtal till regeringen och ett genomförande- arbete påbörjades i alla län.6 Arbetet anknöt till det regionalpoli- tiska programarbetet inom EU och förberedelserna för Sveriges anslutning. Utformningen av de regionala tillväxtprogrammen (som de senare kom att kallas) skiljde sig från de kvantitativa pro- gnoser som kännetecknat den tidigare länsplaneringen.

De regionala tillväxtprogrammen, RTP, fick främst formen av strategier för att skapa tillväxt och ökad sysselsättning, där reger- ingen angav ramarna för hur arbetet skulle organiseras och karak- tären på den tillväxt som skulle uppnås. Vid den uppföljning som gjordes konstaterades att ett nytt sätt att bedriva regionalt utveck- lingsarbete introducerats. Man tyckte sig också kunna konstatera att samverkan på regional nivå ofta fungerade bättre än sam- ordningen på den centrala nivån.7

Operativ regionplanering möjliggörs enligt plan- och bygglagen genom inrättandet av regionplaneorgan inom ett bestämt geo- grafiskt område, för att lösa mellankommunala frågor som rör mark- och vattenanvändning. Det kan t.ex. gälla infrastruktur, klimat- och energifrågor. Om det behövs, ska regionplaneorganet även samordna kommunernas översiktsplanering. I Stockholms län är landstinget regionplaneorgan och har i planarbetet bland annat lyft fram vattenfrågorna, och då särskilt pekat på målsättningen att säkra länets dricksvattenresurser till 2030. Målsättningen avser såväl ordinarie dricksvattenförsörjning som reservvattenmöjlig- heter. En fungerande regional samverkan eftersträvas i vatten- frågor, så att alla delar av länet kan säkra sin dricksvatten-

5SOU 1992:66.

6Nordregio (2000). Regionala tillväxtavtal. Utvärdering av förhandlingsprocessen i sju län och på central nivå. Nordregio Working Paper 2000:6.

7Ibid., s. 42.

110

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

försörjning.8 Ytterligare ett regionplaneorgan har utsetts genom Göteborgsregionens Kommunalförbund. Även där har vattenfrågor fått uppmärksamhet. Förbundet tog 2013 fram förslag till regional vattenförsörjningsplan, ett planeringsunderlag som i flera andra regioner skett inom ramen för länsstyrelsens arbete.

Havs- och vattenmyndigheten, med övergripande ansvar att samordna vattenförvaltning och skyddsfrågor avseende dricks- vattenförekomster, formulerade 2015 en strategi för sin medverkan i det regionala tillväxtarbetet. Myndigheten lyfte dock främst fram havsplaneringsfrågor och fiskeförvaltning i sin koppling till ut- arbetandet av regionala utvecklingsstrategier, RUS.9 Dricksvatten- frågorna sågs inte som strategiskt avgörande, i vart fall inte i detta sammanhang.

Den komplettering av tillväxtprogrammen som skett med s.k. regionala utvecklingsprogram, RUP, ger bland annat inriktning för arbetet med att säkra regional konkurrenskraft och hållbar utveck- ling. De operativa mål som anges av planeringsansvariga organ är dock ofta allmänt hållna då det gäller vattenfrågor och dricks- vattnets förutsättningar. Det kan t.ex. konstateras att tillförseln av näringsämnen i vattendragen ska minskas (Skåne). Kopplingen till dricksvatten kan också ske på ett allmänt plan genom att indika- torer anges för arbetet, t.ex. minskande halter skadliga ämnen i vatten (Västmanland).10

Regional indelning

Regionfrågan och behoven av en starkare regional planering har utretts återkommande, bland annat med utgångspunkt i de sam- hällsförändringar som skett. Ökad rörlighet och de lokala arbets- marknadernas minskade betydelse var uttryck för detta. Region- beredningen 199511 och den parlamentariska Regionkommittén 200012 argumenterade för viss koncentration av antalet län/regioner,

8Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen (RUFS 2010), s. 76–96. Denna plan utgör såväl en regional utvecklingsstrategi som en regionplan enligt plan- och bygglagen.

9Havs- och vattenmyndigheten (2015). Långsiktig strategi för Havs- och vattenmyndig- hetens medverkan i det regionala tillväxtarbetet 2014–2020. Rapport 2015:7.

10Region Skåne (2009), RUP 2009–2016, samt Länsstyrelsen i Västmanlands län (2014), Mångfaldsdriven tillväxt, RUP för Västmanlands län 2014–2020.

11SOU 1995:27.

12SOU 2000:85.

111

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

vilket gav stöd för försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning. En diskussion fördes också om uppgifter inom det offentliga åtagandets ram som naturligt borde hanteras av staten, respektive av region eller kommun. Åtaganden som krävde central ledning och där enhetlighet och likformighet i handlägg- ningen var av avgörande betydelse, talade för att staten var mest lämpad att handha uppgiften. Motkrafter till den föreslagna kon- centrationen fanns i argumentationen för den kommunala själv- styrelsen. Även Regionberedningen hade tidigare diskuterat ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, och anfört att den borde anpassas till samhällsutvecklingen. Det betonades också att kostnadseffektiviteten i olika organisationsalternativ behövde prövas, liksom möjligheterna att få genomslag för den beslutade politiken.13

Ansvarskommittén14 och den senare översynen av den statliga regionala förvaltningen15 har under senare år fört fram mer långt- gående förslag om koncentration och effektivisering. Ytterligare arbete pågår inom Indelningskommittén, som påbörjade sitt arbete 2015.16 Utredningen berör dock inte uppgiftsfördelningen mellan olika administrativa nivåer i systemet, utan rör enbart frågan om indelning och effektiv organisation med avseende på demografiska, näringsgeografiska och miljömässiga förhållanden.

Regionala vattenförsörjningsplaner

Under senare år har dricksvattenfrågorna, i och med framväxten av s.k. regionala vattenförsörjningsplaner, fått en tydligare strategisk och planeringsmässig hemvist på regional nivå. Dricksvattenutred- ningen fördjupar dessa frågor i kapitel 6. Vattenförsörjningsplaner utvecklades som begrepp inom ramen för miljömålssystemet och syftar till att säkerställa tillgången till vattenresurser, främst för dricksvattenförsörjningen, i ett område på längre sikt i ett fler- generationsperspektiv. I vattenmyndigheternas åtgärdsprogram

13SOU 1995:27, s. 188.

14SOU 2007:10.

15SOU 2012:81.

16Dir. 2015:77.

112

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

används begreppet vatten- och avloppsvattenplaner.17 Denna typ av plandokument är inte närmare reglerade, vilket innebär att det heller inte finns ansvariga aktörer utpekade. Syftet med denna typ av regionala underlag är primärt att belysa strategiska vatten- resurser och hur de långsiktigt behöver säkras för att på ett hållbart sätt kunna tillgodose dricksvattenförsörjningen i ett bredare per- spektiv än det rent kommunala. Planer av detta slag har tagits fram av länsstyrelser och ett kommunalförbund, beroende på regionala förutsättningar. Underlag för planeringen inhämtas från olika källor, bland annat tillgängliga beskrivningar av befintliga vatten- resurser, regionala utvecklingsplaner, demografiska data, uppgifter från miljöövervakningen och från centrala myndigheter som Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och Sveriges geologiska undersökning.18

Planeringsunderlagen ska ge stöd för kommunal planering och fördjupad analys. Det kan bland annat avse underlag för översikts- planering, utveckling av kommunala och mer tekniskt inriktade va- planer samt övrig ärendehandläggning på lokal och regional nivå.19 Planerna är ett tecken på att vattenfrågor fått ett tydligare genom- slag i samhällsdebatten, att de har en påtaglig regional betydelse och att dricksvattenfrågornas betydelse ökat. Bidragande är såväl en ökande allmän miljömedvetenhet som uppmärksammade händelser i Sverige och utomlands då det gäller de hot och risker som rör dricksvattnet.

Antalet aktörer inom vattenområdet på den regionala nivån kan variera. För betydande täkter och befolkningscentra kan antalet vara stort, t.ex. i Mälardalen. I Stockholmsregionen utgör det s.k. VAS-rådet ett kommunalt samarbetsorgan för va-frågor i länet vid sidan av det vattenskyddsarbete som kommunerna och länsstyrel- sen bedriver. VAS-rådet utredde under 2014 bland annat förut- sättningarna för att ta fram en regional vattenförsörjningsplan för

17Vattenmyndigheterna (2009). Åtgärdsprogram Västerhavets vattendistrikt 2009–2015, m.fl. Miljö- och energidepartementet (2015). Omprövning av åtgärdsprogrammen för Sveriges fem vattendistrikt. Regeringsbeslut I:52, 2015-12-17.

18Se bland annat SGU-rapport 2009:24, Vattenförsörjningsplan – identifiering av vatten- resurser viktiga för dricksvattenförsörjning.

19Se t.ex. Länsstyrelsen Östergötland (2013), Regional vattenförsörjningsplan Östergöt- lands län, Rapport 2013:19, samt Göteborgsregionens kommunalförbund (2014), Vattenför- sörjningsplan för Göteborgsregionen, maj 2014.

113

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

regionen.20 En förstudie med fokus på reservvattenförsörjning har därefter genomförts.21 Stockholms läns landsting har under samma period, i egenskap av formellt regionplaneorgan, tagit fram en regional miljöstrategi för vatten, som bland annat har som mål att säkra regionens dricksvatten för framtiden.22 Sammantaget speglar detta vattenförekomster och dricksvattentäkters avgörande regio- nala betydelse och behovet av en anpassad planeringsram för dessa frågor.

Det primärkommunala ansvaret för planeringen kring dricks- vattenresurser varierar till sin karaktär. Många kommuner kan ha svårigheter att själva överblicka och hantera dessa frågor medan samverkande eller befolkningstäta kommuner kan skaffa sig över- blick eller resurser då det gäller planering och långsiktigt åtgärds- arbete. Störst förutsättningar att göra ett strategiskt arbete finns då mer regionala perspektiv anläggs. De planeringsdokument som tas fram med sikte på kraven i ramdirektivet för vatten på god eko- logisk och kemisk vattenstatus kan därför se mycket olika ut.23 Det gäller även kommunernas översiktsplanering, som ibland ges karak- tär av mer allmänna framtidsplaner där kommunens identitet, mål- bild, framtidsvision och scenarier tas fram.24

Avslutningsvis kan konstateras att vattenfrågorna i betydande grad behöver ta sin utgångspunkt i ett regionalt perspektiv för att också kunna hanteras i lokala sammanhang. Planeringsperspektiv saknas inte, då det gäller konkreta planeringsunderlag tillgodoses det i dagsläget främst genom de hittills utarbetade regionala vatten- försörjningsplanerna. Andra former av planeringsunderlag kan i viss utsträckning beakta förutsättningarna för dricksvatten i relation till annan samhällsutveckling, men variationen är stor och ofta saknas vattenfrågorna helt.

20Kommunförbundet Stockholms Län. VAS-rådets verksamhetsplan, budget och organisa- tion 2014.

21Tyréns (2015). Törneke, K. Regional vattenförsörjningsplan i Stockholms län – förstudie med fokus på reservvattenförsörjning. ppt, 2015-02-12.

22Stockholms läns landsting (2014). Regional miljöstrategi för vatten.

23Ett omfattande planarbete har t.ex. gjorts inom Stockholms stad, vilket speglas av den nya handlingsplan för god vattenstatus som tagits fram (2014), tillsammans med årliga läges- rapporter från pågående arbete.

24Se t.ex. Framtidsplan för Burlövs kommun. Översiktsplan (2014).

114

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

4.1.2Klimatförändringar och klimatanpassning

Klimatfrågan utgör en avgörande framtidsfråga, som i betydande grad påverkar förutsättningarna för dricksvattenförsörjning. Klimat- förändringarna innebär ökande behov av långsiktig planering och insatser i olika delar av samhället, bland annat utifrån regionala perspektiv, vilket kommer till uttryck i den svenska färdplanen mot minskade klimatutsläpp. Samtliga länsstyrelser har sedan 2008 i upp- drag att i bred samverkan med olika aktörer arbeta med regionala klimat- och energistrategier för att nå de klimat- och energipoli- tiska målen. Tre pilotlän för grön utveckling pekades ut 2010. En särskild utredning, Miljömålsberedningen, har också tillsatts för att lämna förslag till en strategi med lämpliga styrmedel och etappmål från 2030 för hur regeringens vision ska kunna uppnås.25 Arbetet sker mot bakgrund av att Europeiska kommissionen 2014 presenterade ett ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030. Mål och åtaganden bortom 2020 utgör också en central fråga i de internationella klimatförhandlingarna.26

Klimatfrågan ger genom sin betydelse också påtagliga avtryck i den samhällspåverkande planering som kommer till uttryck i en svensk färdplan mot minskade klimatutsläpp. Naturvårdsverket har tillsammans med en rad andra myndigheter utarbetat underlag för en sådan färdplan med visionen att Sverige 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser.27 Underlagen anknyter till den regio- nala planeringen. Regeringen pekar i sin särskilda skrivelse 2016 på förhållandet att kommuner och andra aktörer behöver säkerställa att förebyggande åtgärder vidtas. Bidrag har bland annat kunnat sökas genom MSB för att hantera översvämningsrisker. Riskerna relaterar till vatten och avlopp, inklusive dagvattenhantering. I skri- velsen konstateras dock att nästan hälften av kommunerna inte anger att de arbetar med klimatanpassning i den fysiska plane- ringen.28

Klimatanpassningsarbetet och de finansiella åtaganden som kan kopplas till stat respektive kommun utreds i Klimatanpassnings-

25Dir. 2014:53.

26Ibid., s. 3.

27Miljömålsberedningen föreslår en tidigareläggning till 2045 samt inrättandet av ett klimatpolitiskt råd, se SOU 2016:21.

28Skr. 2015/16:87, s. 38 ff.

115

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

utredningen. Dricksvattenförsörjningen adresseras inte specifikt, men klimatgenererade risker för översvämning av va-system tas upp som ett särskilt problem. Direktiven för utredningen pekar bland annat på att vattentjänstlagen i det avseendet kan behöva ses över.29 Utredningen ska också samverka med Dricksvattenutred- ningen, men tidsöverlappet är begränsat. Dricksvattenutredningens överväganden, bland annat i anslutning till regelverk och finansie- ringsprinciper, kan dock komma att nyttjas för fortsatt arbete inom Klimatanpassningsutredningen.

En viktig utgångspunkt är också den genomlysning som skett av kommunernas klimatanpassningsarbete. Länsstyrelserna gav i sin rapportering kring detta 2013–2014 uttryck för att den regionala nivån är viktig då det gäller att främja lokal kunskapsuppbyggnad och att förse kommunerna med planeringsunderlag och vägledning. Förhållandena varierar över landet och skapar behov av samordning och kraftfulla insatser inte minst i anslutning till storstäderna. Länsstyrelsen i Stockholm anger att medvetenheten inom kommu- nerna är hög då det gäller kopplingen till vattenfrågor, men att det främst är inom nybyggnadsområden som ett förändrat klimat beaktas i planeringen. Inom redan befintlig bebyggelse görs gene- rellt inte några utredningar eller karteringar med avseende på översvämningsrisker eller risk för ras och skred. I vatten- och avloppsplaner, dagvattenstrategier och liknande dokument berörs flera effekter av ett förändrat klimat. Mål om lokalt omhänder- tagande och rening av dagvatten är vanligt förekommande. En ut- byggnad av kapaciteten i dagvattensystemen bedöms dock vara för- knippad med stora kostnader.30

Det långsiktiga skyddet av vattentäkter, reservvattentäkter och en säkrad distribution av dricksvatten utgör komplicerade frågor med många inblandade aktörer. Det krävs därför samverkan mellan främst kommuner, va-bolag och länsstyrelser. Länsstyrelserna erhöll för 2016 ett fortsatt uppdrag att redovisa insatser med anled- ning av uppgiften att samordna det regionala och lokala klimat- anpassningsarbetet. Med utgångspunkt från de regionala handlings- planerna för klimatanpassning ska insatser som görs på läns-

29Dir. 2015:115.

30Länsstyrelsen i Stockholm (2013). Regionala planer för klimatanpassningsarbetet, RB 39. Rapport 2013-09-23.

116

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

styrelser och hos kommunerna i länen redovisas, bland annat med avseende på vilken effekt det får för länens anpassning till ett för- ändrat klimat.31

Klimat och dricksvatten

Klimathoten beskrivs ofta som avgörande för dricksvattenför- sörjning och andra samhällskritiska försörjningssystem. Dricks- vattenutredningens direktiv betonar klimatfrågorna, en fortsatt god allmän dricksvattenförsörjning anges som en förutsättning för att vi ska kunna leva och för att det moderna samhället ska kunna fungera.32 Utredningen har i sina analyser av framtida klimatför- ändringar och deras sannolika effekter för dricksvattenförsörj- ningen kunnat bekräfta de farhågor som framfördes av Klimat- och sårbarhetsutredningen. Scenarierna över framtida klimatföränd- ringar speglar i en rad avseenden ökande risker för dricksvattnet, vilket framgår av senare kapitel. Klimat- och sårbarhetsutredningen diskuterades klimatförändringarnas samlade effekter på samhälls- utveckling i Sverige och omvärlden, bland annat utifrån ett socio- ekonomiskt perspektiv. Rent allmänt bedömdes klimatförändringar och ökade nederbördsmängder ge ändrade naturliga förutsättningar för de areella näringarna och turismen. En rad hälsoeffekter beräk- nades uppstå, t.ex. genom ökad smittspridning. Detta ansågs komma att öka kraven på råvattenberedning i dricksvatten- produktionen.33

Klimat- och sårbarhetsutredningen berörde de samlade effek- terna på samhället, behov av anpassningsåtgärder och påverkan från den globala samhällsekonomin till följd av klimatförändringarna. Effekterna angavs främst kunna bli betydande på global skala, där situationen kunde bli allvarlig med risker för utslagning av stora jordbruksområden, översvämningar av kustområden och folkom- flyttningar. Klimatförändringarna bedömdes kunna ge effekter av socioekonomisk karaktär också i andra länder, regioner och sektorer, bland annat i Sverige. Det konstaterades att verktyg och dataunderlag för att analysera sådana effekter var otillräckliga och

31Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende länsstyrelserna, 2015-12-10.

32Dir. 2013:75, s. 1, 5.

33SOU 2007:60, s. 472 ff.

117

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

att ökade kunskaper behövdes om påverkan mellan sektorer och regioner. Den kunskapsutveckling som efterfrågades, bland annat genom ökad forskning, var att kunna göra nationellt anpassade socioekonomiska scenarier över längre tidsperioder. Effekter i termer av förändrade turist- och flyktingströmmar var sannolika. Utredningen bedömde att Mistra och skapandet av Stockholm Resilience Center gav vissa förutsättningar att utveckla forsknings- verksamheten i Sverige inom klimatrelevanta områden av betydelse för samhällsutvecklingen.34

Dricksvattenutredningen har i sitt arbete redovisat hittills- varande klimatutveckling och även följt upp med aktuella data och nya framtidsscenarier. De pågående och framtida klimatföränd- ringarna behandlas i kapitel 5, en mer genomträngande redovisning ges i utredningens tidigare delbetänkande Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning.35 Det konstateras att de förväntade föränd- ringarna i flera avseenden kan gå snabbare än vad som tidigare förutsetts. Klimatförändringarna utgör således reella utmaningar för den svenska dricksvattenförsörjningen, vilket redan i dag på- verkar arbetet. Samtidigt kan konstateras att den snabbaste och mest påverkande faktorn är samhällets egen utveckling.

4.1.3Demografi och urbanisering

Befolkningsförändringar

Utvecklingen i Sverige speglas bland annat genom befolknings- statistiken. Den demografiska utvecklingen är relevant i dricks- vattensammanhang av flera skäl. Dels utifrån behovet av infrastruk- tur och förändrade kapacitetsbehov i dricksvattenproduktionen, dels med tanke på den lokala och regionala påverkan som kan upp- stå för strategiskt viktiga vattenförekomster, deras skydd och risk- hantering. Dricksvattenförsörjningens infrastruktur utmanas av det ökade efterfrågetryck som storstadsområden och tätorter represen- terar, liksom de vikande behov som kan uppstå i vissa glesbygder. Dessa förhållanden uppmärksammas i utredningens direktiv, som

34Ibid., s. 616–617.

35SOU 2015:51.

118

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

bland annat anger att vattenförsörjningen påverkas av faktorer som befolkningstillväxt och urbanisering.36

Utvecklingen i Sverige präglas demografiskt av befolknings- tillväxt och en åldrande befolkning, samtidigt pågår en kraftig urbanisering. Storstadsperspektivet blir därmed viktigt i den fortsatta diskussionen kring framtidens dricksvattenförsörjning, men även dess motsats, där avfolkning ger lokala påfrestningar av särskilt slag för systemen och deras finansiering.

Statistiska centralbyrån, SCB, gör regelbundna framskrivningar av Sveriges befolkning. De nu aktuella prognoserna innebär att be- folkningen ökar årligen från drygt 10 miljoner 2017 till närmare 13 miljoner 2060. Befolkningsökningen har varit stadig och relativt proportionell sedan mitten på förra seklet, då en stor del av infrastrukturen för dricksvatten och avlopp planlades och byggdes ut.37

Prognoserna för befolkningsutveckling omfattar också fram- skrivning av olika åldersgrupper. Antalet äldre beräknas öka, vilket främst beror på ökande medellivslängd med cirka 5–6 år fram till 2060. De åldersgrupper som är äldre än 80 år utgör i dag nästan en halv miljon, i slutet av 2040-talet beräknas de vara över 1 miljon. Två tredjedelar av de barn som föds i dag beräknas uppnå 90 års ålder. Antalet födda barn ökar över tiden marginellt men fluktuerar påtagligt fram till 2060.38

Ålderssammansättningen i befolkningen kan i någon mån rela- teras till betalningsförmåga, men kan inte i sig sägas ha betydelse för kraven på dricksvattnet. God dricksvattenkvalitet ska alltid uppnås, men befolkningens sammansättning kan ha viss betydelse för de kvantiteter som behövs. Den lokala förekomsten av olika typer av anläggningar, som sjukhus, äldreboenden, förskolor m.m., kan få betydelse för de kvantitativa vattenbehoven. Behoven tilltar i områden med fortgående urbanisering, men kan även påverkas i avfolkningsbygder. Även andra förhållanden kan utmärka gles- bygdens försörjningssystem. I mindre samhällen och glesbygd kan ledningsnätens längd räknat per person vara cirka 30 gånger större

36Dir. 2013:75, s. 7.

37SCB (2016). Befolkningsutveckling, prognos 2015–2060. Sveriges officiella statistik, www.scb.se, 2016-03-19.

38Ibid. Se även SCB (2014), Sveriges framtida befolkning 2014–2060, Sveriges officiella statistik, BE 18 SM 1401.

119

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

än i storstäderna.39 Det skapar på sikt betydande underhållsbehov. Totala kostnader per invånare och avgiftsnivåer ökar vid minskande folkmängd, vid befolkningstillväxt sker i stället en minskning. Befolkningstillväxt kräver högre investeringsnivåer, vilket ställer krav på kapitaltillgång och resurser att hantera investeringarna. De framtida kostnaderna för drift, underhåll m.m. kan också förväntas öka.40 Vikande behov av dricksvatten kan skapa särskilda problem i överdimensionerade produktions- och distributionssystem, t.ex. genom att vattnet inte omsätts i tillräckligt snabb takt med kvali- tetsproblem som följd. Urbanisering respektive avfolkning på- verkar ytterst den vattenrelaterade kostnadsbilden för samhället och de enskilda va-kollektiven.

Urbanisering

Befolkningsomflyttningen från landsbygd till städer och tätorter är uttalad i Sverige, enligt EU:s statistikkontor Eurostat snabbast i världen. Under de senaste 40 åren har städernas förortskommuner haft en kraftig befolkningstillväxt med 70 procent, samtidigt som landets glesbygdskommuner har minskat befolkningsmässigt med 20 procent. Ökningen har varit särskilt påtaglig i storstäderna och deras förortskommuner. Utvecklingen kännetecknas också av ökat bostadsbyggande i städernas omland, där det under senare år även förts en diskussion om förtätning för att effektivisera ianspråk- tagen mark och befintlig infrastruktur. Storstädernas befolkning har en överrespresentation i de yrkesverksamma åldersgrupperna, andelen äldre ökar främst i förortskommuner och glesbygd.41

Ny teknik och förbättrade kommunikationsmöjligheter möjlig- gör en betydande rörlighet och ett omfattande pendlingsomland finns ofta i anslutning till tätorternas boende- och arbetsmarknad. Det innebär att dricksvattenbehoven, liksom dimensionering av va- strukturen i allmänhet, behöver anpassas till såväl boende som till pendlare och besökare. Svenskarna blir allt rörligare och en stor

39Svenskt Vatten (2016). Underlag till EurEau inför diskussioner om ev. revidering av dricksvattendirektivet, förmedlat till utredningen 2016-02-04.

40Svenskt Vatten Utveckling (2012). Befolkningsförändringar – Vilka blir de redovisade ekonomiska effekterna i avgiftsfinansierade kommunaltekniska verksamheter? C LU nr 202.

41Boverket (2014). Vision för Sverige 2025. En urbaniserad värld. Informations-pm på webbplatsen.

120

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

andel flyttar även över länsgränser. År 2010 bodde drygt 8 miljoner i tätorter, motsvarande cirka 85 procent av landets befolkning. Ungefär en tredjedel av landets förvärvsarbetande hade 2010 sin arbetsplats i någon av de fem största tätorterna. Totalt fanns cirka 86 procent av de förvärvsarbetande i någon av landets 2 000 tätorter.42

SCB:s prognoser pekar på en fortsatt minskning av befolk- ningsunderlaget i glesbygden och en fortsatt ökning i storstads- länen. Stockholms län beräknas nå drygt 3,3 miljoner år 2050. Skåne län beräknas växa med cirka 450 000 invånare de närmaste 30 åren och nå drygt 1,6 miljoner 2050, Västra Götaland beräknas nå mer än 2 miljoner år 2050.43 I det långsiktiga planeringsarbetet kring dricksvattenfrågorna innebär dock de demografiska under- lagen fortfarande betydande osäkerheter. Det kan därmed vara svårt att förutspå hur vattenbehovet kommer att förändras över en längre tid, liksom utvecklingen av vattenbehov inom industri, jord- bruksverksamhet och andra påverkande verksamheter.44 Jord- brukets framtida efterfrågan på vatten för bevattning och djurhåll- ning kan utgöra en osäker faktor på längre sikt i vissa delar av landet. Förlängd odlingssäsong, ökande temperaturer och avdunst- ning, liksom på sina håll sjunkande grundvattennivåer, kan få betydelse för konkurrensen om tillgängliga vattenförekomster.

4.1.4Bostadsförsörjning

Inom bostadsförsörjningen möter nationella och regionala målsättningar den kommunala planeringen. Samordningen mellan dessa olika nivåer har under senare tid utretts av Bostadsplanerings- kommittén. De erfarenheter som redovisas gäller bland annat läns- styrelsens svårigheter att identifiera och tillämpa en statlig bostads- politik. Floran av nationella mål, planer och program bedöms av

42SCB (2013). Förvärvsarbetande i tätort 2010. Sveriges officiella statistik, MI 38 SM 1301, samt pressmeddelande 2013-11-20. De befolkningsmässigt fem största tätorterna är Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala och Västerås. Med tätort avser SCB en koncen- tration av bebyggelse där antalet invånare är minst 200 och avståndet mellan byggnaderna som mest 200 meter. År 2010 fanns inemot 2 000 tätorter i landet.

43SCB (2015). Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050. Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19.

44Se t.ex. Regional vattenförsörjningsplan för Skåne län (2012), Rapport 2012:2, bilaga A.

121

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

länsstyrelserna som omfattande, med en betydande variation i tillämpningen inom olika regioner som följd.45

Erfarenheterna från Stockholms- och Göteborgsområdet visar enligt Bostadsplaneringskommittén att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellankommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Det ökar legitimiteten för att diskutera dessa frågor och underlättar också det kommunala arbetet genom de underlag och analyser som regionplaneorganet tar fram. Kommittén pekar på att det finns områden som har nära koppling till det regionala utvecklingsansvaret. Det gäller läns- styrelsens ansvar för exempelvis energi- och klimatarbete och dricksvattenförsörjning. Dricksvattenutredningen ser inte på sam- ma sätt att staten regionalt fått den roll som kan sägas innebära ansvar för dricksvattenförsörjning. Däremot finns en rad uppgifter som på olika sätt hänger samman med det kommunala dricks- vattenansvaret. Hit hör länsstyrelsens stöd och samordningsansvar beträffande områdesskydd, klimatanpassning och krisberedskap. Samordningsuppgifter finns även beträffande den kommunala dricksvattenkontrollen.

Kommunernas förmåga att utveckla den allmänna dricksvatten- försörjningen är av avgörande betydelse också för bostadsförsörj- ningen. Behoven av bostäder och dricksvatten går hand i hand, där en avvägning måste göras mellan skyddsbehov för vattnet och möjligheter att utveckla bostadsbyggandet och annan infrastruktur. Regional överblick och kommunal översiktsplanering utgör viktiga och kompletterande verktyg i detta arbete.

4.1.5Transportinfrastruktur

Långsiktig ekonomisk planering av transportinfrastrukturen i Sverige sker genom den mer övergripande nationella planeringen och genom den regionala planeringen. Regeringen fastställer över- gripande via direktiv hur de långsiktiga infrastrukturplanerna ska upprättas och fördelningen av medel mellan dessa. Trafikverket ansvarar för att ta fram den nationella planeringen, den s.k. Nationella planen, som omfattar alla drift- och underhållsåtgärder

45 SOU 2015:59.

122

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

på landets väg- och järnvägsnät. Planen, som slutligt fastställs av regeringen, innehåller också samtliga investeringar på järnvägsnätet och de nationella vägarna. För den regionala planeringen ansvarar den myndighet som har det regionala utvecklingsansvaret. Det innebär att det i vissa län, som t.ex. Norrbottens län, är länsstyrel- sen som har ansvaret, medan det i andra län kan vara landstinget eller regionen som har ansvaret. Den regionala planeringen kring transportinfrastrukturen sker i avstämning med andra plane- ringsinstrument, t.ex. regionala utvecklingsplaner och kommunala översiktsplaner. Den nu gällande nationella planen för transport- infrastruktur fastställdes av regeringen våren 2014 och avser perioden 2014–2025. Ett omfattande samverkansarbete med myn- digheter, intresseorganisationer, näringslivsföreträdare och andra aktörer inom infrastrukturområdet föregick fastställandet av planen.46

Trafikverket redovisar i planen en rad åtgärder inom vatten- området, som är avsedda att skydda dricksvattenförsörjning och andra vattenförekomster av högt biologiskt värde. Det framhålls att det finns ett stort antal konfliktpunkter mellan vägar och järnvägar i förhållande till vattentäkter för dricksvatten och yt- och grund- vattenförekomster som utgör dricksvattentillgångar av nationellt värde. Det betonas att dessa behöver skyddas från utsläpp av mil- jöfarliga ämnen, till exempel till följd av olyckor eller från diffusa föroreningar från transportsystemet via dagvattnet. De åtgärder som anges avser både skyddsåtgärder mot föroreningar och risk- reducerande åtgärder för olyckor där det kan uppstå läckage. Exempel på fysiska åtgärder kan vara att upprätta särskilda skydds- zoner eller åtgärder för att minska risken för att fordon kör av vägen och välter.47

Transportinfrastrukturen har således betydelse för planerings- arbetet kring vattenförekomster och dricksvattenförsörjning. Planering för infrastruktur måste beakta skyddsbehov för dricks- vattnet och även beakta skydd av framtida behov av dricksvatten i en urbaniserad samhällsutveckling. Samspelet mellan planering av transportsystem och bebyggelseplanering är en förutsättning för

46Trafikverket (2014). Nationell plan för transportsystemet 2014–2025. Fastställd av reger- ingen april 2014.

47Ibid.

123

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

att hållbara städer och regioner ska kunna åstadkommas. Trafik- verket framhåller också att myndighetens medverkan i samhälls- planeringen är fokuserad på att integrera planeringen av bebyggelse, infrastruktur och transporter.48

4.2Scenarier – samhälle och dricksvattenförsörjning

Framtiden kommer inte att bli riktigt som vi föreställer oss den, men det kan ändå vara värdefullt att tänka sig in i vad vi i dag upp- fattar som sannolika eller möjliga utvecklingsscenarier. Med ut- gångspunkt i planeringsperspektiv och pågående utveckling kan flera trender för samhällsutveckling extrapoleras mot framtiden. Ett kort avsnitt kring tilltagande utmaningar för landets kommuner följer, därefter några tankar kring alternativa bilder för framtidens dricksvattenförsörjning. De kan ses som utgångspunkt för en diskussion, eftersom framtiden i någon mening också blir vad vi gör den till.

4.2.1Möjliga samhällsperspektiv

Några möjliga men inte inbördes uteslutande perspektiv på fram- tida samhällsutveckling beskrivs.

Framskrivning av befintliga trender

Mycket planeringstänkande bygger traditionellt på framskrivning utifrån rådande förhållanden och etablerade trender, där beräk- ningar görs utifrån måttliga antaganden om radikala förändringar i produktionssätt och beteendemönster. En sådan sannolik trend tyder på fortgående urbanisering i Sverige liksom i världen i övrigt. Urbaniseringen skapar ett högre tryck i städerna då det gäller infra- struktur och andra behov. Företeelser som får genomslag är ökad förtätning, växande städer och regioner och framväxt av flera kärnor inom regionerna. Flyttningsbenägenheten fortsätter att vara

48 Trafikverket (2012). Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder: Förslag till lösningar 2025 och utblick mot 2050. Publikation 2012:100.

124

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

hög, främst hos kvinnor, där den genomsnittliga utbildningsnivån också är högre än hos män. Landsbygden blir glesare befolk- ningsmässigt, i städerna ökar fokus på yteffektivitet då det gäller boende och transportleder. Resmönstren förändras, kanske mot kortare dagliga resor och ökande längre fritidsresor. Förbättrad kollektivtrafik, förflyttning till fots och med cykel ökar. Äldre personer tenderar att bli rörligare och resa mer än tidigare genera- tioner.49

Trots försök att kanalisera befolkningsökning mot andra regioner, tenderar ökningen att fortsätta främst i storstadslänen. Yngre söker sig från glesbygden för att få utbildning och arbete och tenderar sedan att stanna i stadsregionerna. Av likande skäl blir mönstret detsamma för ett ökande antal nyinflyttade från andra länder.50

Det ökade trycket på tätortsregionerna innebär ett ökat tryck på mark- och vattenanvändningen. Sårbarheten är potentiellt stor för strategiska vattenförekomster, vilket ställer höga krav på möjliga vattenuttag, särskilt i expansiva områden och vid konkurrens- situationer, skyddsåtgärder och god beredskap. Påfrestningarna blir stora också i avseenden som inte primärt rör dricksvattnet, t.ex. då det gäller den biologiska mångfalden och försörjningen av befolk- ningscentra med livsmedel, råvaror och andra förnödenheter.

Klimatförändringar till följd av global uppvärmning får fortsatt genomslag också i Sverige genom högre medeltemperaturer, ökad nederbörd, fler väderrelaterade händelser och kriser, liksom stigande havsnivåer. Indirekt påverkas mark- och vattenanvänd- ningen på olika sätt, bland annat till följd av en förlängd odlings- säsong och ökade föroreningsrisker. Klimatförändringarna kan på global nivå och i ett långt perspektiv relateras till samhällsföränd- ringarna och utgör i sig en ytterligare dimension i de påfrestningar som utvecklingen av våra samhällen kan innebära. Klimatets för- ändring påverkar utvecklingen av våra samhällen genom de nya förutsättningar som redan nu och än mer i framtiden gäller för planering av bostäder, infrastruktur, transporter m.m. Kraven ökar också då det gäller att bygga en framtida säker och robust struktur

49Trivector (2012). Trender med påverkan på samhällsplaneringen – Omvärldsanalys med fokus på transport, infrastruktur och bebyggelse. Rapport 2012:69. Uppdrag från Boverket.

50Ibid., samt www.scb.se, Sveriges befolkning ökar – men inte i hela landet, 2015-01-08.

125

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

för produktion och distribution av dricksvatten samt hantering och rening av avlopp och dagvatten.

Den fortsatta utvecklingen kan leda till växande samhälls- ekonomi, ökad konsumtion, ökad användning av ekonomiska styrmedel och ökad effektivitet i samhället. Det kan vidare innebära ett ökat tryck på de offentliga åtaganden som samhället gör och ökade påfrestningar på den offentliga ekonomin. Ökad ekonomisk välfärd sammanhänger med ökade varutransporter, ökat fritids- boende och resande och därmed ökade krav på kapaciteten i trans- portsystemet. Stora satsningar kommer också att krävas för att underhålla och nyanlägga olika typer av infrastruktur för dricks- vatten och avlopp. Stort hopp sätts även i framtiden till vår förmåga att förändra förutsättningarna med stöd av ny teknik. Samtidigt pekar forskning och samhällsdebatt på att vi också måste förändra beteenden och livsstil. De motsägelsefulla trenderna pekar på att vi blir såväl mer globala, t.ex. uttryckt i ökad migration och invand- ring, som mer regionala och lokala.51

Hållbara städer

Mer radikala och långtgående förändringar i planeringen av våra stora städer och tätorter går ibland under begreppet hållbara städer. Begreppet fick i Sverige sin närmare definition inom ramen för det arbete som Delegationen för hållbara städer bedrev 2008–2010.52 Delegationen tillsattes av regeringen mot bakgrund av de klimat- förändringar och andra utvecklingstendenser som beskrivits ovan. Den omfattande urbaniseringsvåg som sveper fram genom världen ställde krav på alternativa synsätt i planering och utveckling av storstäder.53

Delegationen för hållbara städer tydliggjorde att städerna måste gå före och vara en del av lösningen på klimathotet. Man betonade vikten av att formulera visioner från politikernas sida för att leda utvecklingen. Några ledord som hölls fram var integrerad plane-

51Ibid.

52Vilar ursprungligen på Brundtlandkommissionens definition 1987 om att en hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande gene- rationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.

53Delegationen för hållbara städer (2011). Hållbara städer. Delegationen för hållbara städer – erfarenheter hittills.

126

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

ring, där ekonomiska, ekologiska och sociala aspekter ges ut- rymme. Det är också viktigt att skapa organisatoriska och andra förutsättningar för samverkan över sektorsgränser, såväl i den lokala planeringen som hos centrala myndigheter. Samordnade och innovativa lösningar kan ge förutsättningar att lösa komplicerade problem, t.ex. avseende vattentillförsel, dagvattenhantering och avloppsrening. Utifrån arbetet med att förnya plan- och bygglagen betonades översiktsplanernas strategiska roll och en förenklad men tydligare planprocess som stöd i arbetet.54 Andra aktörer har lyft fram hur planeringen av våra framtida stadsmiljöer i allt högre grad kommer att präglas av förhandlingar och dialog mellan berörda. Idén om att städer bara kan byggas av planerare och andra experter utmanas.55

En hållbar landsbygd

Trots nuvarande trender finns betydande argument för alternativa scenarier. Storstadsperspektivet behöver kompletteras med en planering för storstädernas omland, mindre tätorter och glesbygd. Frågan tydliggörs även i Dricksvattenutredningens direktiv, där det anges att utredningsarbetet ska beakta glesbygdens särskilda förut- sättningar beträffande skyddet av allmänna vattentäkter.56

Glesbygdens och landsbygdens utmaningar och möjligheter skiljer sig väsentligt från stadens, stora skillnader finns också mellan den glesare och mer tätortsnära landsbygden. I vissa lands- bygdskommuner har befolkningen ökat, gynnade är främst de om- råden som lyckats attrahera väl utbildad arbetskraft. Två tredjedelar av landets kommuner betecknas i dag som landsbygdskommuner. Det betonas ofta att landsbygden förser staden med förnybara resurser, som livsmedel, vatten, energi och råvaror. Det kan då vara naturligt att planera såväl staden som landsbygden i samklang med varandra.57

Befolkningen på landsbygden har i regel längre avstånd till olika former av samhällsservice. Avstånden påverkar även förutsätt-

54Ibid.

55Tyréns (2011). Omvärldsanalys, demografi och bebyggelse. Uppdrag från Boverket.

56Dir. 2014:73, s. 5.

57Jordbruksverket (2013). Allt om landet – en sammanfattning. Rapport 2013:23.

127

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

ningarna att kunna tillhandahålla kommunal teknisk infrastruktur, som va-service. Problem kan uppstå i mindre tätorter med vikande befolkning och äldre produktions- och distributionsanläggningar för dricksvatten. De finansiella och rent fysiska förutsättningarna att tillhandahålla dricksvatten av god kvalitet kan där förändras. Tydliga kostnadseffekter har påvisats genom ökande va-taxor då folkmängd och befolkningstillväxt minskar.58 En betydande andel i glesbygd är hänvisade till enskild dricksvattenförsörjning, där kvali- teten varierar och egenkontrollen ofta är bristfällig. Risken för storskaliga störningar kan dock vara mindre i system som känne- tecknas av många små brunnar och täkter.

Sveriges Lantbruksuniversitet har inom ramen för forsknings- programmet Framtidens lantbruk tagit fram olika framtidsscenarier för att belysa hur förutsättningarna för lantbruk och markanvänd- ning kan komma att förändras fram till 2050.59 Scenarierna tar sin utgångspunkt i såväl ett europeiskt som ett mer globalt perspektiv. De uppvisar sinsemellan stora olikheter, men bedöms i program- met ändå som tänkbara. De globala scenarierna baserades på ett an- tal huvudfaktorer, som befolkningstillväxt, maktförhållanden, kli- matförändringar, ekonomi och resurstillgång, teknikutveckling, energiförsörjning och konsumtionsmönster. Den analys som görs på regional, europeisk nivå innefattar också jordbrukspolitikens betydelse. En viktig effektvariabel är vattentillgången, som på olika sätt kan påverkas påtagligt då det gäller tillgång och fördelning. En förlängd odlingssäsong till följd av klimatförändringarna skapar ökade vattenbehov, samtidigt som konkurrensen kan tillta gent- emot behoven av dricksvatten och andra ändamål.

Betydelsen för näringarna av en framtida god tillgång på rent vatten betonas också i ett översiktligt delbetänkande från Kon- kurrenskraftsutredningen kring tillväxt och värdeskapande inom svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. Där konstateras, dock utan att närmare eller mer långsiktigt analysera frågan, att Sverige bedöms ha goda framtida förutsättningar.60 Dricksvattenutred- ningen konstaterar för sin del, vilket utvecklas i senare kapitel, att

58Svenskt Vatten Utveckling (2012). Befolkningsförändringar – Vilka blir de redovisade ekonomiska effekterna i avgiftsfinansierade kommunaltekniska verksamheter? C LU nr 202.

59Sveriges lantbruksuniversitet (2011). Fem framtidsscenarier för 2050 – förutsättningar för lantbruk och markanvändning.

60SOU 2014:38.

128

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

frågan inte är fullt så oproblematisk. Konkurrensen om vatten- tillgångar av god kvalitet kan på sikt bli påtaglig i vissa delar av landet.

Den långsiktiga användningen av mark och vatten anknyter ock- så i hög grad till det systematiska miljömålsarbetet, som successivt preciserats av riksdagen. Genom angivande av en strategi för håll- bar markanvändning och sammanhållen vattenpolitik ges förutsätt- ningar för en långsiktig och hållbar förvaltning där vattenresurser kan avvägas mot andra samhällsmål.61 Perspektivet relaterar till riksdagens generationsmål inom miljömålssystemet.62 Utred- ningens diskussion av tidsaspekter i förändringsarbetet med vatten- skyddsområden behandlas i kapitel 6.

4.2.2Tilltagande utmaningar för kommunerna

De tidigare regionala utvecklingsmönstren med ökad befolk- ningstillväxt i storstadsregioner och en svagare utveckling i landets perifera delar fortsätter. Urbanisering och ökad andel äldre kan enligt Långtidsutredningen 2015 innebära stora påfrestningar på ekonomi och arbetskraftsförsörjning för många av landets kom- muner. Stora variationer förutses mellan olika kommungrupper. Arbetskraftsförsörjningen inom t.ex. vårdsektorn kan bli en särskilt allvarlig utmaning. De offentliga finanserna kan i de simu- leringar som gjorts visa underskott mellan 2020 och 2040, om inte sysselsättningsnivåerna ökar. Nyckelgrupper utgörs av utrikes födda och äldre, som kan bidra till att antalet arbetade timmar kan ökas. Fyra framtida utvecklingslinjer skapar såväl utmaningar som möjligheter – den tekniska utvecklingen, fortsatt international- isering, demografiska förändringar och klimatförändringar.63

Det konstateras samtidigt att det inte finns entydiga samband mellan små och stora kommuner och deras förutsättningar i eko- nomiskat hänseende. Mindre kommuner kan ha en positiv eller mer

61SOU 2014:50.

62Det svenska miljömålssystemet består i dag av ett generationsmål, tjugofyra etappmål och sexton miljökvalitetsmål som med start 1999 successivt fastställts av riksdagen. Generations- mål: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

63SOU 2015:95 och SOU 2015:101.

129

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

negativ utveckling. Den stora variation som kan observeras i olika typer av verksamhetskostnader per invånare, kan inte enbart för- klaras med storlek på kommunerna. Det kan förklaras som att små kommuner kan ha relativt god anpassningsförmåga, trots struk- turella problem. Problem och sårbarheter har snarare relaterats till geografiska förutsättningar och avstånd till arbetsmarknads- regioner. Det har där påvisats att det främst är de små kommunerna i Norrlands inland, skogslänen och vissa delar av Syd- och Mellan- sverige som uppvisar högre nettokostnader. Gleshet och geo- grafiskt läge har således större förklaringsvärde än folkmängd, vilket kanske till del också sammanhänger med det kommunala utjämningssystemets konstruktion. Vissa typer av svårigheter är dock uppenbart kopplade till mindre kommuner, det gäller t.ex. kompetensförsörjning och utvecklingsfrågor. Vid 1974 års kom- munreform betraktades 8 000 invånare som en kritisk gräns. Sedan dess har antalet lokala arbetsmarknader minskat kraftigt och fortsatt befolkningsutveckling skett, vilket enligt tidigare synsätt skulle innebära ett ökande antal kommuner som inte längre är tillräckligt ”funktionella”.64

De lösningar som diskuterats avser i betydande grad hur ökad samverkan mellan dagens kommuner kan utvecklas. Sådan sam- verkan ske i olika form. Antalet kommunalförbund har t.ex. ökat över tid, främst inom verksamhetsområden som utbildning, social- tjänst och räddningstjänst. Olika typer av flernivåsamverkan kan avse vertikal samverkan eller samverkan mellan kommuner och privata aktörer, t.ex. inom civilsamhället eller med företag. Inom vissa områden kan teknisk utveckling ge innovativa och kostnads- effektiva lösningar. Vidare har utveckling av mer realistiska och anpassningsinriktade framtidsplaner hos kommunerna setts som angelägna. Dagens framtidsplaner och strategier är sällan utfor- made utifrån en sannolik befolkningsminskning, snarare planeras för framtida tillväxt, som kan upplevas som mer tilltalande. Lång- tidsutredningen ställer frågan om det i ett längre perspektiv blir möjligt för många av landets mindre kommuner, främst avlägsna landsbygdskommuner, att fullt ut kunna hantera framtiden. Man diskuterar olika typer av statliga åtgärder, som ”kommunakut”,

översyn av det kommunalekonomiska utjämningssystemet, ändrade

64 Ibid.

130

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

ansvarsförhållanden mellan den kommunala, regionala och statliga nivån, t.ex. genom ett mer asymmetriskt ansvarstagande mellan olikstora kommuner, eller en ny kommunreform.65

Den utveckling och allmänna problematik som beskrivs ankny- ter i betydande grad också till kommunernas ansvar för olika tekniska försörjningssystem, som den allmänna dricksvattenför- sörjningen. Den är i glesbygdsområden främst knuten till tätorter och samhällen, som ett komplement till den enskilda vattenför- sörjning som annars är vanlig. Avfolkning och vikande va-kollektiv innebär särskilda påfrestningar då det gäller att underhålla och förnya åldrande infrastruktur inom va-området. Ökande kostnader och eftersatta skydds- och krisberedskapsfrågor kan bli följden, liksom avveckling av de allmänna vattentjänsterna i vissa områden.

4.2.3Alternativ för framtidens dricksvattenförsörjning

Utifrån dagens förhållanden kan några alternativa och tänkbara bilder beskrivas för framtidens dricksvattenförsörjning. De kan tjäna som utgångspunkt för diskussion, och kanske också påverka valet av styrmedel inför framtiden. Bilderna speglar huvudsakligen den trend som utredningen bedömer som nödvändig – en lång- siktigt mer storskalig hantering av dricksvattenfrågorna. Det inne- bär inte nödvändigtvis enbart fördelar. Småskalighet ger i vissa avseenden ökad motståndskraft mot kriser och försörjningsbortfall i händelse av extraordinära händelser. Mycket talar dock för en motsatt utveckling, att en trygg försörjning bygger på skalfördelar och kritisk massa då det gäller resurser, kompetens och teknik. I exemplen tas utgångspunkt i dricksvattenförsörjningen, men mer framgångsrikt kan vara att tala om kommunernas samlade ansvar för va-tjänster. Utredningen begränsar sig dock till exempel som rör det allmänna dricksvattnet, som följd av utredningsdirektiven. Exemplen ska ses som tankar om en möjlig framtid – inte som en planerad verklighet.

65 Ibid.

131

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

Samverkande kommuner

Kraven på den allmänna dricksvattenförsörjningen tilltar. Det gäller såväl effekter av klimatförändringar, som övrig samhälls- och verk- samhetsutveckling med fortgående demografiska utmaningar. Ökande risker för föroreningar och annan samhällspåverkan leder tillsammans med fortgående behov av reinvestering och omställning av infrastrukturen till ökande kompetenskrav i verksamheten. Det gäller skyddsbehov, kunskaper om råvaran och dess beredning, distribu- tionsfrågor, kunskaper i teknik och ekonomistyrning. Teknik- utveckling ger nya möjligheter då kraven i beredningsarbetet ökar, liksom kraven på att utifrån faroanalysen utforma och hantera ett anpassat undersökningsprogram för råvattnet. Den långsiktiga planeringen behöver också utvecklas, som stöd för taxesättning men också för att samordna och optimera förnyelsearbetet.

Tilltagande krav på att också kunna hantera reserv- och redundansfrågor, krisberedskap och kompetensförsörjning, leder till ökande intresse för mellankommunal samverkan. Kommunalför- bund, gemensamma eller samutnyttjade bolagsbildningar, personal- samverkan eller andra former av mindre ingripande dricksvatten- samarbete mellan kommuner utvecklas i ökad utsträckning.

Koncentration i utförarledet

I de delar av landet där mer storskaliga lösningar kan etableras ut- vecklas kraftfulla kommunala bolagsbildningar för dricksvatten- hanteringen. Tilltagande utmaningar och framsynt lokal politik driver på utvecklingen, liksom stöd från regionala aktörer. Skal- fördelar och möjligheter att attrahera och samla kritisk kompetens ger positiv utväxling. Teknikutvecklingen kan följas och nyttjas på ett kostnadseffektivt sätt för att hantera mikrobiologiska och kemiska föroreningar. Informationshantering och krisberedskap är väl utformad och övas regelbundet.

Varianter på detta tema utgörs av samordnad upphandling av privata entreprenörer på kommunal eller regional nivå, vilka inom ramen för offentligt ägande och styrning svarar för kompetenser, drift och underhåll. Taket för sådan koncentration sätts i det längre perspektivet inte av geografiska avstånd eller naturgivna förut- sättningar, utan av den offentliga styrning och de skalfördelar som

132

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

kan uppnås vid fortsatt samordning och koncentration. Vid jäm- förelser med andra länder kan konstateras att verksamheten kan nå mycket långt i koncentrationsgrad.

Kommunreform

En kommunreform ger redan initialt incitament för mer storskaliga lösningar. Antalet va-kollektiv minskar, ansvariga kommuner och huvudmän får bredare underlag och större avgiftsvolymer. Den koncentration som ett mindre antal kommuner innebär, ger ökade förutsättningar att upprätthålla kompetenser och att kostnads- mässigt hantera dricksvattenförsörjningen. De större va-kollektiv, som en kommunreform kan leda till, innebär färre administrativa och andra samordningsproblem för ekonomistyrning och taxesätt- ning än vid motsvarande mer begränsad mellankommunal sam- verkan då gamla kommungränser upprätthålls.

En hypotetisk reform, där antalet kommuner t.ex. skulle halveras, kan i ett framtidsperspektiv dock komma att visa sig otill- räcklig för en långsiktigt trygg och kostnadseffektiv dricksvatten- försörjning. En förändring från 290 till cirka 150 ansvariga huvud- män kanske inte kan möta framtida krav om inte också ökad sam- verkan mellan de nybildade kommunerna sker. En kommunreform kan underlätta, men också fördröja, övergången mot ett mer storskaligt och regionalt tänkande inom dricksvattenförsörjningen.

Ändrade ansvarsförhållanden

En asymmetrisk ansvarsfördelning, där endast större kommuner med tillräckliga förutsättningar att upprätthålla en trygg för- sörjning ges ansvar för dricksvattnet också i mindre grann- kommuner, kan ses som en tänkbar framtida lösning. Men en sådan utveckling är, som Långtidsutredningen på ett mer allmänt plan framhåller, långtifrån oproblematisk. Det skulle kunna förstärka polariseringen mellan starkare och svagare kommuner och kan även leda till otydlighet inför konsumenterna om var ansvaret för va- frågor ligger.66

66 SOU 2015:101, Bilaga 7, s. 110–111.

133

Samhällsutveckling och dricksvatten

SOU 2016:32

En ”vertikal” förändring av ansvarsförhållanden mellan den kommunala och regionala nivån beträffande dricksvattnet, kunde här skapa helt nya förutsättningar. Ett regionalt ansvarstagande för dricksvattnet skapar ett litet antal aktörer med förutsättningar att bygga upp starka organisationer. Den typen av lösningar ställer krav på förändring av regelverk, uppbyggnad av nya planerings- förutsättningar och skulle även påverka lokala och regionala roller. En ökad regionalisering skulle kunna uppnås för vattenfrågor, vilket kan ses som positivt för att säkra strategiska vattenföre- komster, hantera gränsytan mot vattenförvaltningen och underlätta organisatoriskt kraftfulla produktions- och distributionslösningar i dricksvattenförsörjningen. Denna typ av utveckling kan ses i en del andra länder.

Dricksvattenkontrollen skulle med ett sådant alternativ sanno- likt förstatligas, genom Livsmedelsverket, länsstyrelserna eller på annat sätt. Ett tydligare steg mot systemkontroll, snarare än kon- troll av enskilda anläggningar, kunde tas.

Fortsatt försiktig utveckling

En möjlig framtidsbild är också en utveckling som i mer långsam takt fortsätter i nuvarande hjulspår. Ett sådant ”nollalternativ” bortser från Dricksvattenutredningens kommande inverkan. Det utgår därmed från att dagens ansvarsförhållanden, med nuvarande styrning och regelverk, i stort sett består. Det gör också dagens kommunala organisation och arbetssätt, med en i de flesta kom- muner fortvarig intern beredning och distribution av dricksvatten i egen förvaltning. På sina håll kan utvecklingen i ökad utsträckning komma att präglas av samarbetsinviter gentemot grannkommuner, i vissa fall sker också nybildning av bolag eller kommunalförbund. I allt väsentligt fortsätter dock utvecklingen under längre tid i nuvarande organisatoriska och finansiella former.

Riskerna ökar för att verksamheten eftersätts i betydande delar av landet. Sviktande va-kollektiv kan på sina håll successivt inne- bära vikande trygghet i dricksvattenförsörjningen. Det föregås av otillräcklig kompetensförsörjning, bristfällig undersökning av rå- vattnet, tillbakahållna va-taxor, eftersatt arbete med förnyelse, underhåll och anpassad beredningsteknik. Den kommunala dricks-

134

SOU 2016:32

Samhällsutveckling och dricksvatten

vattenkontrollen kännetecknas även fortsättningsvis på många håll av betydande brist på resurser och kompetens. Kontrollens stöd till den dricksvattenansvariga delen av förvaltningen blir där fortsatt av begränsat värde för utvecklingen. Krisberedskapen eftersätts, lik- som frågor kring reservvatten, redundans och nödvattenlösningar. Storstädernas problem kvarstår då det gäller reservlösningar och möjligheter att inrätta effektiva skyddsområden.

Dricksvattnet är av central betydelse för medborgare och sam- hällsfunktioner. Staten ikläder sig därför successivt ett ökande ansvar för att säkra de svaga kommunernas förmåga att tillhanda- hålla dricksvattentjänster. Funktionskrav kompletteras med mer schablonmässiga rekommendationer för att säkra dricksvatten- kedjan i hela landet. Framgångarna uteblir i betydande grad, efter- som kompetensgapen på sina håll kan vara alltför stora. Skyddet av vattenförekomster kringskärs av lokala intressen, från statens sida utgör vattenförvaltningens bedömningar enda drivkraft. Den fort- satta utvecklingen går i långsam takt, t.ex. då det gäller inrättandet av nya vattenskyddsområden och översyn av befintliga områden. Den lokala anpassningen av skyddet saknar ofta kompetensmässiga förutsättningar. Föreskriftsarbetet bygger på schabloner, snarare än lokala och väl utredda förhållanden. Konkurrens om vatten- resurserna skapar på sina håll allvarliga konflikter och vattenbrist, mer övergripande planläggning för hela regioner saknas i betydande utsträckning då det gäller nyttjandet av strategiska och långsiktiga resurser.

Kompletterande nationellt mer operativt stöd till kommunerna behöver utvecklas. Dricksvattenrelaterade hälsostörningar som följd av mikroorganismer uppträder inte sällan till följd av klimat- förändringar och ökande problem med föroreningar och dåligt anpassade va-system. Larm om plötsligt uppmärksammade kemiska föroreningsrisker inträffar med viss regelbundenhet. Ökande ohälsotal och kostnader uppstår för samhället som följd av till- tagande dricksvattenrelaterade utbrott och risker. På längre sikt kan det leda till att konsumenternas förtroende sviktar, rent dricks- vatten ur alla kranar är inte längre en självklarhet. Flaskvatten ses på många platser som ett säkert och kanske också nödvändigt kom- plement.

135

5 Ett förändrat klimat

5.1Grundläggande problem och utmaningar

Utredningens direktiv betonar att det under lång tid betraktats som självklart att vi i Sverige alltid har tillgång till säkert dricksvatten direkt ur kranen. Dricksvattnet utgör en grundläggande förut- sättning för samhällets funktionalitet och är också helt avgörande för alla enskilda i deras dagliga liv. Ett av de grundläggande hot som påverkar dricksvattenförsörjningen gäller de förändringar av jor- dens klimat som sker till följd av växthuseffekten. Klimat- och sårbarhetsutredningen lämnade i sitt slutbetänkande 2007, med det kunskapsunderlag som då förelåg, en redovisning av de klimatför- ändringar som kan väntas i Sverige och hur naturmiljön och olika samhällsfunktioner kunde komma att påverkas. Den relativt enkla beredning av råvatten i vattenverken som då ofta skedde, bedömdes inte räcka till i framtiden.1

En rad förändringar har därefter skett i samhället och i dricks- vattenhanteringen, liksom då det gäller kunskaperna om de klimat- förändringar som kan förväntas i framtiden. Utredningens direktiv lyfter mot denna bakgrund fram en rad med klimatförändringarna sammanhängande frågor att besvara i utredningsarbetet. Utred- ningen ska med utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning

lämna en uppdaterad analys av klimatförändringarnas framtida effekter på dricksvattenförsörjningen i Sverige, vilka risker detta medför och samhällets sårbarhet,

bedöma förmågan att hantera klimatförändringarnas effekter på vattenkvalitet och tillgång på vatten för dricksvattenproduktion, med beaktande av de åtgärder som genomförts under senare år,

1 SOU 2007:60.

137

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

analysera i vilken utsträckning och med vilken kvalitet kom- munerna genomför sårbarhetsanalyser och om de vidtar före- byggande åtgärder i sin översiktsplanering, och

vid behov föreslå ytterligare åtgärder i hela kedjan från risk- och sårbarhetsanalys till förebyggande åtgärder samt åtgärder att hantera och organisera arbetet med extremsituationer.2

5.2Klimatförändringar – scenarier för framtiden

En viktig utgångspunkt för utredningsarbetet har inledningsvis varit att ta fram en uppdaterad analys av klimatförändringarna fram till nästa sekelskifte, hur dessa kan komma att påverka olika delar av landet och den betydelse det kan få för dricksvattenförsörj- ningen. I ett särskilt delbetänkande, Klimatförändringar och dricks- vattenförsörjning, har utredningen presenterat de senast tillgängliga klimatresultaten, utvecklat på nationell nivå, och resonerat om effekterna.3

Ett urval relevanta parametrar för analysen fastställdes i dis- kussioner mellan Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, utredningen och dess särskilda referensgrupp för klimat och dricksvatten. I samverkan med SMHI har analyser och slutsatser därefter utvecklats med stöd av scenariedata. Underlaget bygger dels på en klimatologisk återblick för perioden 1960–2014, dels ett antal framtidsscenarier med ny metodik.

De senaste resultaten från klimatforskningen har använts för att producera detaljerade analyser av Sveriges framtida klimat och vattentillgång.4 Resultaten bygger på de klimatscenarier som använts av FN:s klimatpanel i dess femte utvärdering (AR5). För att studera framtida klimat har två scenarier för framtida utsläpp av växthusgaser använts som också brukar användas inom forsk- ningen; RCP4.5 som innebär stora framtida utsläppsbegränsningar och RCP8.5 som innebär fortsatt höga utsläpp av växthusgaser i framtiden. För att beräkna utsläppsscenariernas effekt på klimatet användes i första steget en global klimatmodell och i andra steget en regional modell, som bland annat täcker Europa. Till de vikti-

2Dir. 2013:75, s. 9.

3SOU 2015:51.

4SMHI (2015). Sveriges framtida klimat. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 14.

138

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

5.2.1Temperatur

Sverige har de senaste årtiondena haft en varm period. Sedan 1988 har alla år med några få undantag varit varmare än medelvärdet för den internationellt angivna referensperioden 1961–1990. För flera år har temperaturavvikelsen varit störst i norra Sverige. Tempe- raturökningen har under de senaste 20 åren varit cirka 1 C och framträder under alla årstider, men är störst under vintern.

Klimatberäkningarna visar på en ökning av årsmedeltempe- raturen under innevarande sekel, men med stor spridning av resul- taten. Störst beräknas ökningen bli i norr, vilket överensstämmer med tidigare resultat från såväl SMHI som IPCC. Skillnaderna mellan de två utsläppsscenarierna är små för perioden 2021–2050 men ökar mot slutet av århundradet. Scenario RCP4.5 innebär i medeltal en ökning på cirka 3 C till slutet av seklet jämfört med perioden 1961–1990. För RCP8.5 är ökningen större, i medeltal 6 C.

Vattentemperaturen i sjöar och vattendrag beror till stor del på lufttemperaturen. Det finns dock en årstidsfördröjning, eftersom vattnet värms upp långsammare än luften på våren och kyls ner långsammare på hösten. Beräkningar har inte gjorts för framtida vattentemperaturer, men det kan antas att även de stiger när luft- temperaturen stiger.

5.2.2Nederbörd

Mest nederbörd faller i regel under sommaren och minst under våren. Under senare årtionden har det skett en ökning av neder- börden, tydligast under sommaren. Den ökade nederbörden syns främst för de sydvästliga delarna av landet.

Den mest extrema dygnsnederbörden inträffar vanligtvis som- martid. Det finns en tendens till ökning sedan år 2000. De extrema regnen kan drabba hela landet, men är mindre vanliga i Norrlands inland. Det saknas mätningar för att analysera trender i extrem korttidsnederbörd, med varaktighet mindre än ett dygn.

Medelnederbörden beräknas i framtiden öka i hela landet. Störst väntas ökningen bli i Norrlands inland samt på västkusten. Skillna- den mellan de två utsläppsscenarierna är små för perioden 2021–

140

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

(200-årsperiod). Förekomst av lågflöden uttrycks som antal dagar med låga flöden i dagens och framtidens klimat.

Vattentillgång och vattenflöden beror av nederbörd, snösmält- ning och avdunstning. I vissa fall är det den ökade nederbörden som påverkar vattenflödet mest, medan det i andra fall är den ökade avdunstningen eller den förändrade snösmältningen. Framtidens vattenflöden kommer därför att förändras på olika sätt i olika delar av landet. Förändringen kan också skilja sig åt med avseende på de olika parametrarna vattentillgång, extrema flöden och lågflöden.

Vattentillgången har varit relativt stabil de senaste 100 åren. I framtiden väntas en ökning av vattentillgången i stora delar av landet, främst i norra Sverige och längs västkusten. I sydöstra Sverige väntas i stället en minskning, vilket beror på ökad avdunst- ning. Redan i dagens klimat märks att vårfloden i södra Sverige har blivit lägre och att vinterflödena i stället har ökat. I framtiden väntas denna förändring bli märkbar i hela landet. De nya beräk- ningarna av framtida vattentillgång ligger i linje med tidigare beräk- ningar.

Då det gäller extrema vattenflöden, går det inte att se någon statistiskt säkerställd förändring. I framtiden väntas de extrema flödena dock inträffa oftare i vissa delar av landet och mer sällan i andra delar. I Norrlands inland och norra kustland samt nordvästra Svealand beräknas de extrema flödena bli mindre vanliga till följd av minskad vårflod. I övriga delar av landet väntas de extrema flödena bli vanligare till följd av ökad nederbörd.

De nya beräkningarna visar att en större andel av Sveriges yta kan komma att utsättas för förstärkta extremflöden jämfört med tidigare beräkningar. Detta gäller även för jämförbara koncent- rationsnivåer av växthusgaser.

Låga vattenflöden uppträder i södra Sverige främst på sensom- maren och i norra Sverige strax innan snösmältningen. I framtiden väntas antalet dagar med låga flöden bli fler i Götaland och stora delar av Svealand. Den största förändringen beräknas ske i östra Götaland, viket också är den del av landet som har de lägsta vatten- flödena i dagens klimat. Detta är en följd av att avdunstningen ökar till följd av ökad temperatur. I norra Sverige väntas i stället en minskning i antalet dagar med låga flöden, beroende på att vint- rarna blir mildare och de låga vinterflödena därmed ökar.

142

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

5.2.5Grundvattnets nivåförändringar

Sveriges geologiska undersökning, SGU, har under utrednings- arbetet tagit fram underlag som rör landets grundvattennivåer. En studie kring tidsmässiga variationer av grundvattennivåer i morän bygger på SGU:s grundvattennät för perioden 1975–2014. Resul- taten tyder på en tidigareläggning av grundvattenbildningen i sam- band med snösmältningen, vilket bidragit till en förlängd avsänk- ningsperiod under sommaren under den senaste 30-årsperioden. Vidare ses att grundvattennivåökningen i samband med snösmält- ningen har minskat i stora delar av landet och att grundvatten- nivåerna under vinterns första månader har ökat, främst i södra delarna av landet. Grundvattennivåerna uppvisar en generell ökning under perioden i praktiskt taget hela landet, även i de sydöstra delarna.

För långsamreagerande grundvattenmagasin belägna i isälvs- material, som är av störst betydelse för den allmänna vattenför- sörjningen, beräknas grundvattnets årsmedelnivå höjas i större delen av Sverige utom i landets sydöstra delar, där grundvatten- nivåerna i stället beräknas sjunka. Samma förändring förutses i snabbreagerande magasin. Förändringarna bedöms få störst in- verkan på de långsamreagerande magasinen och därmed på den all- männa vattenförsörjningen. Grundvattnets förväntade lägsta- och högstanivåer för långsamreagerande grundvattenmagasin beräknas stiga i norra Sverige, medan de i stället beräknas sjunka i södra delen av landet. Samma förändring bedöms ske för snabbreage- rande magasin, men inte lika entydigt som för de långsamreage- rande grundvattenmagasinen. Grundvattennivåernas fluktuation i långsamreagerande grundvattenmagasin, dvs. skillnaden mellan förväntade högsta och lägsta grundvattennivåer, beräknas minska i norra delen av landet medan de beräknas öka i landets södra och sydvästra delar. Grundvattennivåerna i snabbreagerande grund- vattenmagasin beräknas fluktuera mindre i norra Sverige medan det i södra delen av landet beräknas bli i stort sett oförändrade grund- vattennivåvariationer.

144

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

5.2.6Kvalitetssäkring av analysdata

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, har för Dricksvattenutredningen räkning utvecklat ett nytt scenarie- underlag utifrån de resultat som FN:s klimatpanel (AR5) presenterade 2013. Det nya analysunderlaget och dess svenska tillämpning innebar ett omfattande utvecklingsarbete på SMHI, där bland annat ny metodik togs fram och tillämpades. Resultaten har fortsatt bearbetats av SMHI och resulterade 2015 i länsvisa underlag.

Rent generellt finns stora osäkerheter i studier av framtida klimat. De bakomliggande RCP-scenarierna är inte som tidigare scenarier kopplade till givna socioekonomiska scenarier eller ut- släppsscenarier. I stället kan resultaten nås genom olika kombi- nationer av ekonomiska, teknologiska, demografiska och politiska utvecklingslinjer. Dricksvattenutredningens analysunderlag från SMHI bygger som tidigare framgått på de två scenarierna RCP 8.5 och RCP 4.5, som motsvarar en framtid med höga utsläpp av växthusgaser, respektive en med kraftiga utsläppsminskningar. Ett trettiotal globala modeller ligger bakom respektive scenario. De globala modellerna skalades sedan ner till regional nivå. Siffer- beteckningarna anger den strålningsdrivning6 i watt/m2 de olika utvecklingsvägarna ger upphov till år 2100. Grundantaganden bakom scenarier och modeller liksom de osäkerheter som före- ligger framgår närmare av utredningens delbetänkande.

Även då det gäller den framtidsinriktade studien av grund- vattennivåer har dataunderlaget baserats på nya klimatscenarier och utgjorts av dygnsvisa värden på grundvattennivåer beräknade med hjälp av SMHI:s hydrologiska modell S-HYPE. Beräk- ningarna i S-HYPE baseras på data för nio klimatmodeller och två utsläppsscenarier (RCP4.5 och RCP8.5). Dygnsvärden är beräknade för områden som innefattar jordarterna morän och grovjord samt barrskog som markanvändning. Värdena utgör inte absoluta grundvattennivåer utan återspeglar den relativa

6 Strålningsdrivningen utgör skillnaden mellan hur mycket energi solstrålningen som träffar jorden innehåller och hur mycket energi som jorden strålar ut i rymden igen. Den totala strålningsdrivningen bestäms av både positiv och negativ drivning. Positiv strålningsdrivning innebär att jordytan värms, medan negativ strålningsdrivning innebär att den kyls ner. Den dominerande faktorn i dag är den positiva strålningsdrivningen från mer koldioxid och andra långlivade växthusgaser. När strålningsdrivningen ökar, stiger den globala temperaturen.

145

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

förändringen i ett givet numeriskt spann. Även beträffande grundvattenstudierna finns kompletterande information kring analyserna i utredningens tidigare delbetänkande.

5.3Effekter på tillgång och kvalitet

Klimatförändringarna är redan här, vilket ger anledning att även i det korta perspektivet värdera klimatbetingade risker kopplade till dricksvattenförsörjningen. Risker och sårbarheter finns också del- vis inbyggda i systemen, t.ex. i expansiva storstäder och tätorter som är beroende av enstaka vattenförekomster och vattentäkter. De fortgående klimatförändringarna medför att sårbarheten kan öka ytterligare.

5.3.1Vattenförekomster och kvantitativ tillgång

Klimatscenarierna pekar på ökande nederbördsmängder och ökad frekvens av häftiga regnskurar. Tillgången på yt- och grundvatten kommer i huvudsak att vara god i stora delar av landet. Ökad avdunstning sommartid väntas dock leda till minskad vattentillgång under sommaren, främst i södra Sverige, vilket bedöms påverka den allmänna dricksvattenförsörjningen. De delar av landet som riskerar att oftare än i dag få låga grundvattennivåer och låga vattenflöden är främst Kalmar, Blekinge och Gotlands län. Den vattenbrist som uppträder på sina håll kan genom samlade effekter av klimat- förändringar och ökad konkurrens om tillgängligt vattnet komma att accentueras ytterligare.

Länsstyrelsen i Kalmar län har i den regionala vattenförsörj- ningsplan som tagits fram bland annat pekat på den klimat- betingade bristsituation som kan uppstå till följd av otillräckliga yt- och grundvattentillgångar i framtiden. Förhållandet sammanhänger också med det ökade sommarboendet i regionen. Redan i dag före- ligger vattenbrist sommartid på Öland och i sydöstra delarna av länet.7 Arbetet med att främja ett långsiktigt och hållbart nyttjande av vattenresurserna innefattar övervakning och regionalt samman-

7 Länsstyrelsen i Kalmar län (2013). Regional vattenförsörjningsplan, s. 81–82.

146

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

hållna åtgärdsplaner. De klimatbetingade riskerna utgör också en faktor vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken och andra regel- verk.8

Även Länsstyrelsen i Blekinge har i sitt arbete med den regionala vattenförsörjningsplanen räknat på klimatförändringarnas effekt vid lågvattenföring/lågtillrinning enligt SMHI:s scenarier fram till år 2100. Det uppges se allvarligt ut och bedömningen är att det kan bli svårt att få vattnet att räcka till för en trygg vattenförsörjning.9

Gotland kännetecknas också av en besvärlig vattensituation och grundvattenfrågorna har fått ökad uppmärksamhet under de senaste åren. Problem finns med kvalitet i både allmänna och en- skilda vattentäkter. Stora och över året varierande uttag av grund- vatten för dricksvattenförsörjning och andra ändamål kan inom vissa områden orsaka försämrad tillgång och kvalitet på vattnet, till exempel genom saltvatteninträngning. Exploateringsfrågorna är fortsatt aktuella och kännedomen om befintliga uttags storlek och långsiktiga påverkan på grundvattennivåer behöver förbättras.10

Konkurrens om vattnet kan i kombination med varierande grundvattennivåer skapa bristsituationer också i andra delar av landet. Utredningens fallstudie om Kristianstad belyser det pro- blemet, se avsnitt 5.4.4.

MSB finansierade för några år sedan en fördjupad studie genom Totalförsvarets forskningsinstitut kring eventuell vattenbrist till följd av torka i Örebro län.11 Örebro kommuns största vattenverk är beroende av ytråvatten från Svartån. En värmebölja bedömdes där inte påverka vattentillgång eller vattentemperatur kritiskt, där- emot var det faktum att reservvatten saknades i tillräcklig utsträck- ning en betydande risk ur andra aspekter. Vattenbrist bedömdes kunna uppstå i de mindre grundvattentäkter som nyttjades inom kommunen. Grundvattennivåer beror dock främst på längre perioder av minskad grundvattenbildning och påverkas inte så mycket vid kortare värmeböljor.

Grundvattenbrist innebär i regel att det krävs längre perioder med nederbörd för att kapaciteten ska återkomma. Riskerna är ofta

8Länsstyrelsen i Kalmar län (2015). www.lansstyrelsen.se/Kalmar, 2015-05-18.

9Länsstyrelsen i Blekinge (2015). Underlag till utredningen, 2015-12-18.

10Länsstyrelsen i Gotlands län (2016). www.lansstyrelsen.se/gotland, 2016-01-14.

11MSB (2013). Hur värme påverkar samhällsviktiga sektorer. Konsekvenserna av en värmebölja i Örebro län för transporter, skydd och säkerhet samt dricksvattenförsörjning.

147

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

mer uttalade för den enskilda vattenförsörjningen till följd av täkternas karaktär. Ökande svårigheter i den enskilda försörjningen kan öka behovet av anslutning och därmed belastning på den allmänna dricksvattenförsörjningen.

Ytvattenförekomster som används för råvattenuttag och samtidigt utgör recipienter för renat avloppsvatten, kan påverkas negativt ur dricksvattenproduktionens perspektiv vid minskande vattenmängder genom relativt ökande halter avloppspåverkat vatten.12

En påverkansfaktor som på sina håll kan bli mer uttalad gäller saltvatteninträngning, som redan i dag kan förekomma till följd av överuttag och/eller för stora brunnsdjup på låglänta platser. Det gäller särskilt i områden under marina gränsen (områden som någon gång varit täckta av saltvatten) genom inläckage av relikt saltvatten. Vid vattenuttag ur täkter i kustnära områden med brist- fällig grundvattenbildning kan också höga salthalter förekomma. Det kan bero på inläckage av saltvatten upp till cirka 200 meter från kustlinjen.13

Den klimatgenererade höjningen av havsytenivå kan rent gene- rellt också öka risken för saltvatteninträngning, liksom de föränd- ringar som beror på ökade grundvattenuttag. De kan ge nya ström- ningsriktningar och därmed saltvattenpåverkan på vattenkvali- teten.14 Saltvatteninträngning utgör därför redan i dag ett hot mot mindre grundvattentäkter i kust och skärgård.15 Effekterna av havsytenivåförändringen och därmed riskerna ser dock olika ut i olika delar av landet, beroende på landhöjningen. I Stockholms läns kust- och skärgårdsområden är överuttag av grundvatten vanligt, med resulterande saltvatteninträngning som följd, vilket även för- svårar uppfyllelsen av miljömålet om grundvatten.16 Kartläggningar visar att den långsiktiga kommunala planeringen kan behöva ut- vecklas, liksom nationellt och regionalt framtagna planeringsunder- lag, för att möta de framtida havsnivåhöjningarna.17

12Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen 2015-03-12.

13SGU (2007). Områden där grundvattennivån är av särskild betydelse för vattenkvalitet, markstabilitet eller ekosystem. SGU-rapport 2007:20.

14SGU (2010). Grundvattennivåer och vattenförsörjning vid ett förändrat klimat. SGU- rapport 2010:12.

15KSL, Kommunförbundet Stockholms län och VAS-rådet (2011). Robust och klimatsäkrad dricksvattenförsörjning i Stockholms län, Rapport nr 10, utarbetad av Thyréns.

16Miljömålsrådet (2010). Miljömålen – svensk konsumtion och global miljöpåverkan.

17FOI och KTH (2012). Framtida havsnivåhöjning i kommunal planering. FOI-R-3500-SE.

148

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

5.3.2Riskerna för förorening ökar

Extremregn, som väntas öka i frekvens och intensitet, utgör ett hot mot dricksvattenförsörjningen genom att mikroorganismer, kemiska ämnen och föreningar kan sköljas ut i vattentäkterna, som då riskerar att bli förorenade. Svenska vattenverk är inte byggda för att rena starkt förorenade råvatten. Extremregn inträffar redan i nuläget på olika håll i landet och det är inte en fråga om det kom- mer att inträffa, utan när. Dricksvattenproducenter behöver för- bereda verksamheten för att sådana tillfällen kan inträffa på relativt kort sikt. Effekterna av kemiska föroreningar på människors hälsa visar sig oftast inte förrän efter längre tid, vilket kan göra det svårt att koppla samman orsak och verkan.18

Klimatförändringarna skapar nya förutsättningar och innebär i flera avseenden högre risker då det gäller råvattnets kvalitet. Bland annat kan förekomsten av markföroreningar få ökad betydelse då det gäller riskerna för att vattenförekomster och vattentäkter ska kontamineras till följd av ökad nederbörd och ökade flöden. Häftiga och mer frekvent återkommande skyfall, på sina håll i kombination med perioder av ökad uttorkning av markskikten, ökar riskerna för att kemikalier och andra föroreningar från gam- mal industrimark, deponier och vägrenar kan föras ut i de vatten- förekomster som är avsedda som råvattentäkter. Uppehållstiden i mark och grundvatten för kemiska föroreningar är lång, vilket kan leda till att täkter påverkas långsiktigt.

SGU har i olika studier belyst förekomsten av kemiska ämnen i vattnet vid olika grundvattennivåer. Det konstaterades då ett sam- band mellan koncentration och grundvattennivå för i stort sett alla kemiska ämnen.19

Inom jordbruket förutses vissa effekter av en förväntad längre odlingssäsong som följd av klimatförändringarna. Antal behand- lingar med kemiska växtskyddsmedel väntas öka, och då främst i odling av höstvete, höstoljeväxter samt majs. Ökningen uppskattas till 15–30 procent, beroende på gröda och typ av växtskydds-

18Socialstyrelsen (2004). Miljökonsekvensbeskrivning och hälsa. Några föroreningskällor

– beskrivning och riskbedömning.

19SGU (2012). Klimatets påverkan på koncentrationer av kemiska ämnen i grundvatten. Rapport 2012-27, s. 29.

149

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

medel.20 Den förlängda odlingssäsongen kan även medföra en ökad näringsbelastning.

I följande avsnitt beskrivs förekomst och karaktär av olika typer av föroreningar under rubrikerna kemiska föroreningar respektive mikrobiologisk påverkan. Risker förknippade med föroreningar sammanhänger inte endast med klimatförändringar. Ökande tem- peraturer, flöden, regnskurar och föroreningar kan dock öka sår- barheter och risker för dricksvattnet i samband med frisättning och uttransport till känsliga täktområden och anläggningar.

5.3.3Kemiska föroreningar

Kemiska föroreningar i dricksvattnet kan ge upphov till mer eller mindre allvarliga hälsorisker, även om händelseförloppen sällan är akuta och därför svårare att uppmärksamma. Den allmänna vatten- försörjningen har större förutsättningar att hantera kemiska hälso- risker än enskild försörjning, t.ex. genom inrättandet av skydds- områden, barriärsystem och regelbunden provtagning av råvatten och dricksvatten. Klimatförändringarna förändrar dock riskbilden och genererar ökande risker även för allmänna anläggningar och system.

Ett antal i berggrunden naturligt förekommande kemiska ämnen påverkar lokalt förutsättningarna för dricksvattenproduktion genom sina hälsomässiga effekter. Dit kan bland annat arsenik, bor, fluorid, mangan och uran och andra radioaktiva ämnen räknas. Dessa ämnen kan i högre koncentrationer påverka risken för sjukdomstillstånd, bland annat cancer, skador på nervsystem, emalj och njurfunktion. Nitrat och nitrit ingår i kvävets kretslopp i naturen men kan vid högre koncentrationer på olika sätt menligt påverka hälsan. Problemet är störst för enskild dricksvatten- försörjning i jordbrukslandskapet. Toxiner från blågröna bakterier (cyanobakterier) har också negativa hälsoeffekter och kan i vissa fall orsaka problem inom dricksvattenförsörjningen. Allmänna kontaminanter i form av kemiska föroreningar som nonylfenol, ftalater samt polycykliska aromatiska kolväten, PAH, har på sina

20 Jordbruksverket (2012), Vässa växtskyddet för framtidens klimat, rapport 2012:10, samt Kemikalieinspektionen (2010), Klimatförändringarna – en utmaning för jordbruket och giftfri miljö, PM 2/10.

150

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

håll påvisats vid underökningar av dricksvatten, liksom läkemedels- rester. Läkemedel sprids till recipienterna främst via avlopps- reningsverk och avloppsslam.21

Utredningen konstaterar också att vissa problem kan föreligga då det gäller äldre och nyare material i anläggningar, lednings- system och tappkranar, som kommer i kontakt med dricksvattnet. Problematiken redovisas närmare i utredningens delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten.22

Beredningskemikalier inom dricksvattenförsörjningen i form av desinfektionsmedel misstänks i vissa fall kunna innebära hälso- risker relaterade till cancer och ge utvecklings- och reproduktions- effekter vid högre doser. Kloreringsbiprodukter kan bildas när klor, klordioxid, kloramin och ozon används.23

Ämnen som inte har gränsvärden undersöks sällan rutinmässigt och eventuella fynd utvärderas i regel från fall till fall. Exempel på detta kan vara senare tids större fokus på fynd av kemiska substan- ser som PFAS (poly- och perfluorerade alkylsubstanser), som här- rör från användning av i dag förbjudna brandskum och som förorenat vissa vattentäkter. PFAS kan utgöra hälsoproblem om människan utsätts för föroreningarna i stor mängd, då dessa ämnen är långlivade och toxiska. Frågan har aktualiserats som ett resultat av mer eller mindre slumpvisa fynd av PFAS.24 Livsmedelsverket genomförde under 2014 en enkätundersökning riktad till landets alla kommunala kontrollmyndigheter för att kartlägga förekomsten av perfluorerade alkylsyror (PFAA). Sammanlagt omfattade under- sökningen drygt 1 800 dricksvattenanläggningar. Majoriteten av anläggningarna (93 procent) bedömdes inte vara påverkade eller i farozonen för att påverkas av PFAA. Resterande påverkade anlägg- ningar var få men betydelsefulla, genom att de försörjer cirka 3,6 miljoner konsumenter. Livsmedelsverkets slutsats var att PFAA är relativt vanligt förekommande i de stora svenska sjöar och vatten- drag som används som råvatten till dricksvatten, men halterna verkar vara låga (<10 ng/l) och innebär ingen hälsorisk. Till det kommer rapporter om förorenat grundvatten på åtminstone 71

21Livsmedelsverket (2009). Kemisk riskprofil för dricksvatten. Rapport 14-2009.

22SOU 2014:53.

23Livsmedelsverket (2009). Kemisk riskprofil för dricksvatten. Rapport 14.

24Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen (2013). Brandskum som möjlig förorenare av dricksvattentäkter. Rapport 5/13, s. 8.

151

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

platser. I fem kommuner har fynd av höga halter PFAA lett till förändringar i dricksvattenförsörjningen för att skydda konsumen- terna.25 Senare utredningsinsatser har klargjort att dricksvatten- försörjningen visat sig utsatt för denna typ av ämnen till följd av en rad samverkande faktorer, bland annat bristande samordning mellan myndigheter, otillräcklig kemikalielagstiftning, ofullständig miljöövervakning och otillräckliga metoder för inventering och sanering av sådana ämnen.26

Råvattenkvaliten är generellt god i Sverige varför det i många fall har räckt med en relativt enkel reningsteknik. Med förväntade klimatrelaterade förändringar ökar riskerna och nya investeringar kan behöva göras för att upprätthålla en god dricksvattenkvalitet. Livsmedelsverket bedömer att det troligen inte uppstår nya risk- bilder i förhållande till kemiska parameterar, utan snarare att risk- bilden ökar i förhållande till redan kända sådana, som t.ex. konta- minanter från industri och deponi, närsalter som nitrat och nitrit, växtskyddsmedel samt toxiner från blågröna alger. 27

5.3.4Mikrobiologisk påverkan

De största vattenburna riskerna sammanhänger enligt en vägled- ning från WHO med intag av råvatten som förorenats med av- föring från djur eller människor.28 Dricksvattenutredningen redo- visade i delbetänkandet Klimatförändringar och dricksvattenför- sörjning29 huvudsakliga mikrobiologiska risker i Sverige. Framställ- ningen nedan ger en förkortad översikt.

Ökad vattenburen transport och spridning av patogener kan t.ex. ske genom översvämningar av sjöar och vattendrag eller till följd av kraftig nederbörd, bräddningar från avloppsverk eller pumpstationer och ökade flöden som för med sig dagvatten eller förorenat vatten från betesmarker, åkrar och annan jordbruksmark, vägar och industriområden. Ökad nederbörd kan medföra högre

25Livsmedelsverket (2014). PFAA i råvatten och dricksvatten – Resultat av en kartläggning, september 2014, s. 2, 4 och 9.

26Regeringskansliet (2016). Utredningen om spridning av PFAS-föroreningar i dricksvatten (M 2015:B).

27Ibid., s. 57–59.

28World Health Organization, WHO (2011). Guidelines for drinking-water quality.

29SOU 2015:51.

152

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

grundvattenytor och minskad luftad zon i marklagren, vilket i sin tur kan öka risken för att mikrobiella föroreningar inte avskiljs eller avdödas i lika hög grad som tidigare. En förlängd odlingssäsong och utsträckt utevistelse för betande djur medverkar också till att riskerna med förorenad avrinning från betesmark och gödslad jordbruksmark kan öka. Den ökade lufttemperaturen medför en ökad ytvattentemperatur och i vissa fall grundvattentemperatur som på ogynnsamt sätt kan påverka artsammansättningen och leda till förändrade betingelser för tillväxt av mikroorganismer, främst bakterier, och alger (ytvatten) som kan påverka råvattnet. Avskilj- ningen av virus ökar dock, eftersom sådan avskiljning underlättas i ett varmare vatten. Att de sammantagna riskerna är påtagliga fram- går genom de studier som redan i dag påvisar ett tydligt samband mellan kraftig nederbörd och vattenburna sjukdomar.30

Livsmedelsverket konstaterar i egenskap av centralt ansvarig myndighet för dricksvattenfrågor, att erfarenheterna talar för att spridningen av virus, bakterier och protozoer (parasiter) i vatten utgör reella hot även i Sverige. Sjukdomsutbrott och utredningar i anslutning till dessa visar att norovirus31, bakterier av typen

Campylobacter samt protozoerna Giardia och Cryptosporidium är särskilt relevanta för svensk del. Vissa risker är också förknippade med toxinbildande cyanobakterier, Legionella och inälvsmaskar. På detta sätt kan sjukdomsframkallande bakterier, virus, protozoer och i vissa fall inälvsmaskar komma in i beredningsanläggningar. WHO bekräftar bilden och pekar på att det även i utvecklade länder kan förekomma parasitära protozoer, som kännetecknas av hög tålighet mot klordesinfektion, överlever länge i miljön och endast kräver en låg infektionsdos för att smitta.32

Osäkerheten kring förekomst och typer av organismer är dock betydande, eftersom mer än hälften av utbrotten skett utan att specifik mikroorganism med säkerhet kunnat knytas till de sjuk-

30Svenskt Vatten Utveckling (2009), Mikrobiologisk förorening av ytvattentäkter – kom- munala avloppsutsläpp och stokastisk simulering, SGU och Havs- och vattenmyndigheten (2012), Klimatets påverkan på koncentrationer av kemiska ämnen i grundvatten, SGU- rapport 2012:27, samt Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6.

31Norovirus tillhör gruppen calicivirus, som orsakar den s.k. vinterkräksjukan.

32WHO (2011). Guidelines for drinking-water quality.

153

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

domsfall som rapporteras.33 De bakomliggande orsakerna kan bland annat vara att föroreningen redan passerat vattenverket, brister i provtagningen eller att metoder använts som inte kan detektera tillräckligt låga virushalter. Utbrottsstatistiken har också visat sig vara ett alltför trubbigt instrument då det gäller att uppskatta den verkliga sjukligheten, sannolikt föreligger en betydande under- rapportering. Det kan gälla utbrott av mindre omfattning eller med mer utdragna förlopp. Den nationella styrningen omfattar inte hur information kring hälsorelaterade besvär och utbrott ska redovisas och lagras lokalt, kommunerna avgör själva om och hur de vill ut- forma system för rapporteringen av incidenter. Konstaterade vattenrelaterade utbrott ska dock rapporteras av de kommunala kontrollmyndigheterna via särskilt webbformulär till Livsmedels- verket och utredas i samverkan med bland annat Folkhälsomyndig- heten (tidigare Smittskyddsinstitutet) och rapporteras till Livs- medelsverket.34

I Finland, där ett obligatoriskt system för rapportering av vattenburna utbrott infördes 1997, har betydligt fler utbrott där- efter registrerats, även om mörkertalet även där bedöms som stort.35 I Sverige ligger det totala antalet rapporterade sjukdomsfall på cirka 72 000 under perioden 1992–2011. Nivån understiger normalt 2 000 rapporterade fall årligen, bortsett från enstaka år med större rapporterade utbrott. Var femte svensk kommun rap- porterar att de haft utbrott under den studerade perioden. Ut- brotten kan ha startat under olika delar av året, men en över- representation finns för sommarperioden.36

Mikrobiologiska riskeffekter av förväntade klimatförändringar kan i många fall vara svåra att särskilja från påverkan av andra fak- torer, men generellt sett kan klimatförändringarna ändå bedömas

33Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder. Rapport nr 6. Bygger bl.a. på projekten Dricksvatten – klimatrelaterade kemiska och mikrobiologiska risker, samt det nordiska samarbetsprojektet Virus i vatten (2013), Skandinavisk kunskapsbank (VISK), Handbok, Hur man arbetar för att minska samhällets sårbarhet för vattenburen virussmitta trots förändrat klimat.

344 § Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:7) om epidemiologisk utredning av livs- medelsburna utbrott anger att de kommunala kontrollmyndigheterna ska epidemiologiskt utreda livsmedelsburna utbrott (vilket inkluderar dricksvattenburna utbrott). Detta ska ske i samarbete med smittskyddsläkare, länsstyrelse, Smittskyddsinstitutet och i förekommande fall andra tillsynsmyndigheter. Resultaten ska snarast rapporteras till Livsmedelsverket.

35WHO (2011). Policy guidance on water-related disease surveillance, s. 18–19.

36Folkhälsomyndigheten (2015). Sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten. Utbrott i Sverige år 1992–2011, s. 28 ff.

154

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

leda till en allmän riskhöjning. Spridning via vatten och miljö är även relevant för andra sjukdomar än magtarminfektioner. Le- gionella är ett exempel där antalet fall kan ha en koppling till meterologiska faktorer som högre lufttemperatur och därmed ökande vattentemperaturer.37

En betydande del av de svenska vattenverken konstruerades under en period då bakterier bedömdes utgöra den huvudsakliga mikrobiologiska risken för dricksvattnet. Kunskaperna om andra typer av smittämnen har därefter ökat, till exempel beträffande riskerna med protozon Cryptosporidium. Risken för människor belades första gången i mitten av 1970-talet och först 1984 bekräftades riskerna med vattenburen smitta. Ett antal kända utbrott har därefter skett, till exempel i Milwaukee i USA 1993, då 400 000 människor insjuknade. Senare forskning gör det sannolikt att anta att det då rörde sig om arten C. hominis med humant ursprung38, dvs. samma typ som förekom vid utbrotten 2010–2011 i Östersund och Skellefteå.

Mikrobiologisk smitta kännetecknas ofta av akuta besvär, till exempel illamående, feber och magsjuka. Inkubationstiden kan dock variera, vilket kan få betydelse för smittspårningen. Norovirus har relativt kort inkubationstid på upp till två dygn, medan det för Campylobacter kan gå längre tid. Mer långvariga och kroniska besvär kan också uppträda, som mag-tarmproblematik, njur- och leverskador eller förlamningar.39 I uppföljningsstudier av utbrottet i Milwaukee konstaterades att den dödlighet som sammanhängde med utbrottet av denna protozo inom en tvåårsperiod efter ut- brottet omfattade ett 50-tal personer, många till följd av att de också hade nedsatt immunförsvar.40

Ett flertal mer omfattande utbrott kopplade till virus och parasiter har förekommit som pekar på problem också under nordiska förhållanden, bland annat i Bergen (Giardia, 2004), Lilla

37Smittskyddsinstutet, Socialstyrelsen och Statens veterinärmedicinska anstalt (2011). Smittsamma sjukdomar i ett förändrat klimat. Redovisning av ett gemensamt regerings- uppdrag.

38Zhou, L. et al. (2003). Molecular surveillance of Cryptosporidium spp. in raw wastewater in Milwaukee: implications for understanding outbreak occurrence and transmission dynamics. J. Clin. Microbiol., 41(11):5274–5277.

39Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder. Rapport nr 6.

40Hoxie, N. J. et al. (1997). Cryptosporidiosis-associated mortality following a massive waterborne outbreak in Milwaukee, Wisconsin. Am. J. Publ. Health, 87(12):2032–2035.

155

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Edet (Calicivirus, 2010), Östersund (Cryptosporidium hominis, 2010–2011) och Skellefteå (Cryptosporidium hominis, 2011).41

Kunskapsläget kring olika risker förbättras fortlöpande. Livsmedelsverket har under senare år bland annat gjort omfattande studier av kunskapsläge, förmåga och behov hos berörda aktörer då det gäller mikrobiologiska dricksvattenrisker.42 Studier under senare år har också påvisat klara samband mellan kraftig nederbörd och utbrott av magsjuka, bland annat i Göta älv. Fördröjnings- effekter stärker bedömningen att det främst rör sig om virus. Det har också visats att den endemiska nivån av magsjuka kan minskas med hög avancerad beredning i vattenverken, vilket gäller såväl yt- som grundvattenberoende kommuner.43

Kunskapsläget är dock under utveckling. En aktuell modellerad studie från Nederländerna ger belägg för klimatbetingad ökad spridning av Campylobacter och Cryptosporidium från betesmarker till närbelägna vattendrag, men indikerar samtidigt utspädnings- effekter genom ökande avrinning. Nettoeffekten kan därmed visa sig liten. Studien tar dock inte hänsyn till de humusrika vattentyper som i ökad utsträckning kännetecknar stora delar av Sverige.44

5.3.5Vattenverk och distributionssystem

Svenska yt- och grundvattenverk är redan i dag sårbara för de på- gående klimatförändringarna. Risk finns för successivt ökad fre- kvens av vattenburna sjukdomsutbrott eftersom det kan före- komma brister i vattenverkens reningsprocesser. Barriären mot miljö- och hälsostörande kemiska ämnen är i nuläget bristfällig vid många yt- och grundvattenvattenverk. Den mikrobiologiska reningseffekten sätts ned av stigande humushalter i råvattnet, vilket

41Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6, samt Smittskyddsinstitutet (2011), Cryptosporidium i Östersund, Smittskyddsinstitutets arbete med det dricksvattenburna utbrottet i Östersund 2010–2011.

42Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6, samt Livsmedelsverket (2013), Mikrobiologiska risker vid dricksvattendistribution – översikt av händelser, driftstörningar, problem och rutiner, Rapport nr 19.

43Tornevi, A. (2015). Precipitation, raw water quality, drinking water treatment and gastrointestinal illness. Umeå university, Dept. Publ. Health Clin. Med.

44Sterk, A. Schijven, J. et al. (2016). Effect of climate change on runoff of Campylobacter and Cryptosporidium from land to surface water. Water Research (95)90–102.

156

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

i sin tur stör olika typer av desinfektions- och inaktiverings- processer vid vattenverken. Problemen är delvis klimatgenererade och väntas därför tillta, främst i södra och mellersta delarna av landet. Även för distributionssystemen kan riskerna öka, t.ex. till följd av sättningar, skred och ras eller genom att föroreningar tränger in i ledningssystemen vid tryckfall och andra typer av avbrott.

Beredningsprocesser och distribution av dricksvatten beskrivs närmare i kapitel 3. I nedanstående avsnitt kommenteras främst de klimateffekter som påverkar systemens funktionalitet.

Ytvattenverk

Ytvattenförekomster exponeras för en rad riskfaktorer, som i regel inte i lika hög grad eller med större tidsmässig fördröjning kan påverka grundvattenförekomster. Temperaturer och nederbördens storlek, intensitet och variationer under året påverkar, liksom anknytande markanvändning och föroreningskällor inom tillrin- ningsområdet. Ytvattenförekomster utgör inte sällan recipienter för renat avloppsvatten och dagvatten. Dricksvattenutredningen har inte i uppdrag att närmare studera dessa delar av dricksvattnets kretslopp, men kan konstatera att bristfällig rening och risk för bräddningar som följd av klimatförändringar också innebär ökande risker för dricksvattnet.

Kraftiga regn kopplat till översvämningar ökar på olika sätt riskerna för kemiska och mikrobiella föroreningar av täkterna. Vattendragens flödeshastigheter påverkas, liksom på sina håll riskerna för erosion, sedimentering, ras och skred. Klimatföränd- ringarna kan också innebära förändringar avseende nedbrytnings- processer, upptag hos organismer, algbildning m.m., vilket sam- mantaget ger effekter på råvattnets kvalitet.

Utformningen av vattenskyddsområden med föreskrifter skapar viktiga förutsättningar för att bevara ett bra råvatten. Kvaliteten på- verkas negativt genom att halter av humusämnen, grumlighet, när- salter m.m. ökar, vilket Klimat- och sårbarhetsutredningen på- pekade i sin beskrivning av riskerna för dricksvattnet.45 Klimatför-

45 SOU 2007:60, Bilaga B 13, s. 20.

157

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

ändringar som ger höjda temperaturer under sommaren kan vidare medverka till ökad tillväxt av cyanobakterier (blågröna alger) och produktion av hälsofarliga toxiner, vilket lyfts fram som ett allvar- ligt kvalitetshot i svenska vatten.46

Höjning av vattentemperaturer påverkar de näringsmässiga förutsättningarna, ekosystemens sammansättning, pH, förstärker och förlänger tiden för temperaturskiktning i sjöar och kan öka riskerna för syrebrist i bottenvattnet. Det varmare ytvattnet lägger sig i ett skikt över det kallare bottenvattnet, vilket leder till sämre omblandning, som i sig kan innebära att de nedre vattenlagren är mindre påverkade av föroreningar från ytskiktet.47 Längre tids skiktbildning medför dels att bottenvattnet blir stillastående under länge tid än i nuläget med ökad risk för syrebrist, dels att ytvattnet riskerar att passera råvattenintaget någon gång på sensommaren. Den varmare perioden under året blir allt längre. Vegetations- perioden förlängs mot slutet av seklet med upp till 90 dagar i Götaland och 40 dagar i Norrland.48 Varmt råvatten kan ge ökad exponering för alger och ytliga föroreningar från båttrafik, dag- och avloppsutsläpp.

Klimat- och sårbarhetsutredningen fann att de befarade kvali- tetsförsämringarna kunde bekräftas på många håll i landet, för- sämringarna omfattade inte bara förändringar avseende färg, grum- lighet och algförekomst, utan även kemiska förändringar och reningstekniska problem i vattenverken. Svenska och skandinaviska ytvatten kännetecknas av höga halter humusämnen, vilket kan störa beredningsprocessen och utgöra en källa för tillväxt av mikro- organismer om inte beredningen är fullt anpassad till råvattnets egenskaper. Ökande humushalter kan redan konstateras i viktiga råvattenförekomster, som t.ex. Mälaren.49 Med ökande belastningar på vattenreningen ökar också riskerna för att vattenverk kan över- belastas, i förlängningen innebär det ökade risker för hälso- relaterade händelser kopplade till dricksvattnet. Det innebär att mängden kemikalier som används för rening ökar liksom behoven

46European Environmental Agency, EEA (2007). Climate change and water adaptation issues. Technical report No 2, s. 105.

47Chalmers (2012), Kunskapsöversikt dricksvatten, samt SOU 2007:60, Bilaga B 13, s. 20.

48SMHI (2010). Klimatförändringarnas effekter på svenskt miljömålsarbete. SMHI Klimatologi 2.

49Norrvatten (2014). Årsredovisning 2013, s. 26.

158

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

av teknisk utveckling vid vattenverken för att upprätthålla kvali- tetskraven. Både dessa förhållanden är kostnadsdrivande.

Normalt avskiljs cirka 50–80 procent av de ökande halterna humusämnen i ytvattenverkens kemiska fällningsprocess, som utgör huvudreningssteget vid de flesta ytvattenverk. Kemisk fäll- ning är också den dominerande metoden då det gäller avskiljning av mikroorganismer. Avskiljningseffekten är dock inte tillräcklig vid mer förorenat råvatten där kemisk fällning måste kombineras med andra metoder, t.ex. inaktiverande metoder, vilket tidigare beskri- vits.

Adsorptionen till aktivt kol som kompletterande barriär är normalt mycket effektivt mot flertalet miljö- och hälsostörande kemiska ämnen, men denna reningseffekt upphör efter en kort tids drift p.g.a. att adsorberade humusföreningar kan blockera kolets förmåga.50 Under en stor del av kolfiltrens drifttid saknas därför den kemiska barriäreffekten. Många ytvattenverk saknar ett kol- filtersteg och tillämpar i stället s.k. långsamfiltrering, där vattnet filtreras genom sandbäddar. Det är dock inte effektivt mot svår- nedbrytbara kemiska ämnen.

Klimatförändringarna kan i sig innebära att vissa traditionella barriärer tappar i verkningsgrad. Förväntningarna om fortsatt ökande humushalter i vattnet leder således till att barriärverkan genom klordesinfektion mot mikroorganismer försämras. Även andra desinfektionsmedel kan påverkas negativt av vatten med höga humushalter. Ozon bryter ner organiskt material till kolföreningar som kan fungera som näring för mikroorganismer.

Sammanfattningsvis måste svenska ytvattenverk i nuläget bedömas som känsliga för klimatförändringar. Detta kan bero på översvämningar, ökande temperaturer, nya typer av mikroorgan- ismer och ökande humushalter. Skyddet mot eventuella algtoxiner och kemiska föroreningar, som halter av lösta petroleumprodukter, läkemedelsrester, hormonstörande ämnen, perfluoriderade ämnen m.m. saknas eller är lågt vid svenska ytvattenverk. Också detta kan få ökad betydelse till följd av de effekter som klimatförändringarna innebär.

50 Chalmers (2012). Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 33.

159

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Grundvattenverk

Klimatförändringarna kan genom ökad nederbörd och höjda grundvattennivåer förkorta transporttider genom markprofilen för ytvattnet, särskilt vid konstgjord infiltration. Den omättade zonen krymper, vilket kan ge sämre förmåga att avskilja föroreningar. Det kan få stor betydelse för reningsgraden och skyddet mot främst mikrobiologiska föroreningar. Ytvattnets förändrade mikro- biologiska och kemiska status i ett förändrat klimat kan också i hög grad påverka reningsprocesserna. Kunskapsläget är f.n. ofull- ständigt.

SGU har tidigare redovisat en rad effekter på grundvattennivåer och vattenkvalitet som följd av klimatförändringar och extrema väderhändelser. Sammanfattningsvis nämns i punktform en rad faktorer.

Förändringar av förhållanden i markytan och rotzonen, där den underliggande omättade zonen och grundvattenzonen ger andra förutsättningar för markprocesser, vilket kan påverka grund- vattnets kvalitet.

Förändrad markanvändning, som sannolikt är av större bety- delse för grundvattenkvaliteten än förskjutningar i naturliga markprocesser.

Längre och intensivare odlingsperioder i jordbruket på grund av varmare klimat, vilket kan medföra ökad användning av gödsel och växtskyddsmedel. Det finns också ett ökat behov av medel som följd av varmare och fuktigare förhållanden. Risken för läckage av näringsämnen och växtskyddsmedel kan öka.

Förändrat vinterklimat kan i vissa delar av landet ge upphov till ökad vintervägsaltning, medan behoven minskar i andra delar.

Mobilisering av markföroreningar vid höjda grundvattennivåer och ändrade flödesriktningar. Vid översvämning ökar risken för förorening.

Påverkan på tekniska system, avloppsanläggningar och markför- lagda cisterner, som kan innebära föroreningsrisker.

160

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

Förändringar av grundvattnets flödesriktningar, som kan inne- bära att förorenat vatten rör sig mot vattentäkter och enskilda brunnar.

Förändrat utbyte mellan ytvatten och grundvatten, så att höga ytvattenflöden och nivåer ger ett ökat inflöde av ytvatten i grundvattenmagasinen.

Höjning av havsytenivån, vilket kan öka risken för saltvatten- inträngning.51

Ökande nederbörd i form av regn vintertid i södra och mellersta Sverige ökar den naturliga grundvattenbildningen och därmed infiltrationshastigheten. Viss risk kan då finnas för ökande humus- halter i grundvattnet liksom sämre mikrobiell barriärverkan.

Många grundvattentäkter är utsatta för föroreningsrisker. Grundvatten förorenas inte så lätt, men när väl en förorening nått ett grundvatten kan det ta mycket lång tid att bli av med den. Med ökande regnintensitet ökar risken för översvämning av t.ex. industriområden och därmed också risken för kemikaliepåverkan. Dessa kan med snabba avrinningsförlopp också snabbare nå täkt- områden. Även förekomster av växtskyddsmedel (t.ex. BAM) och andra kemikalier (t.ex. PFAA) kan sannolikt nå vattentäkterna snabbare vid ökad strömningshastighet hos grundvattnet.52

Klimatförändringarna kan påverka transporttider genom mark- profilen för ytvattnet vid konstgjord infiltration, vilket har stor betydelse för reningsgraden och skyddet mot främst mikrobiolo- giska föroreningar.

Förekomsten av olika typer av barriärer i vattenverken speglades för ett tiotal år sedan genom enkäter till producenterna. En fjärde- del av grundvattenverken uppgav sig då regelbundet använda UV- ljus, ungefär lika många klordesinfektion. En dryg tredjedel av grundvattenverken angav sig normalt helt avstå från desinfektion.53 Förhållandena har därefter förbättrats och en ökande andel vatten-

51SGU (2010). Grundvattennivåer och vattenförsörjning vid ett förändrat klimat. SGU- rapport 2010:12, s. 25.

52Se t.ex. Livsmedelsverket (2014), PFAA i råvatten och dricksvatten – Resultat av en kart- läggning, september 2014, samt Åkesson, M. et al. (2015), On the scope and management of pesticide pollution of Swedish groundwater resources: The Scanian example, AMBIO, 44(3)226–238.

53SOU 2007:60, Bilaga 13, s. 37.

161

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

producenter har utvecklat och kompletterat sina barriärer. Pro- ducenterna kan med stöd av olika metoder också värdera verkan av de barriärer man använder sig av i dricksvattenberedningen.54 Stödet omfattar även hur råvattentäkter kan utvärderas med av- seende på mikroorganismer.55

Distributionssystem

Även för distributionsnäten kan de klimatrelaterade riskerna öka. Fysiska risker kan tillta genom sättningar, skred och ras i samband med ökande nederbörd och vattentillgång. Föroreningar kan i större utsträckning tränga in i ledningssystemen vid tryckfall och andra typer av avbrott.

De pågående klimatförändringarna medför även ökande vatten- temperaturer i ytvatten, i viss mån även i grundvatten och kan även påverka vattenkemin. Det kan orsaka kvalitetsstörningar på vattnet i ledningsnäten. Risk finns för ökad tillväxt av oönskade mikro- organismer, problem med lukt och smak, liksom att korrosions- processer förvärras.

Distributionssystemen och de klimatrelaterade risker som kan uppstå behandlas mer utförligt i kapitel 10.

5.4Skiftande lokala förutsättningar – fallstudier

Utredningen ger i detta avsnitt en mer sammansatt beskrivning av klimateffekterna på dricksvattenförsörjningen i sex olika fall- studier. Urvalet har diskuterats i utredningens referensgrupp för klimat och dricksvatten, där motiv för valen framgår av respektive fallstudie. Antalet fallstudier är visserligen begränsat, men bedöms ändå kunna belysa de skilda förutsättningar som finns för täkter av olika slag, med varierande naturgivna förutsättningar och demo- grafiska förhållanden. Det övergripande syftet med redovisningen är att genom exempel ge en mer konkret bild av dessa skiftande

54God Desinfektions Praxis respektive Mikrobiologisk Risk Analys.

55Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder. Rapport nr 6.

162

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

förändringar med avseende på olika klimatparametrar bygger främst på underlag från SMHI.57

I följande avsnitt beskrivs översiktligt förhållanden för de områden som valts ut i landets storstäder och några mindre stads- områden. Sammantaget berörs fyra områden där ytvatten i huvud- sak dominerar produktionen samt två områden som främst nyttjar grundvatten.

5.4.1Malmö

Fallstudien belyser de speciella förutsättningar som gäller landets tredje storstadsområde. Dricksvattenförsörjningen vilar på sam- verkan mellan en större krets kommuner och omfattar därmed ett betydande befolkningsunderlag. Produktionen grundas på olika typer av vatten, för delar av Malmö och västra delen av Skåne huvudsakligen från den avlägset belägna råvattentäkten Bolmen utanför länet med transport av råvatten i tunnel och överförings- ledningar.58

Försörjningsområde och demografisk utveckling

Malmö var landets första stad att få en primitiv dricksvattenledning i trä, redan på den danska tiden på 1580-talet. Befolkningen upp- gick på den tiden endast till cirka 3 000 personer och har fram till i dag ökat hundrafalt. Försörjningsområdet omfattar drygt 318 000 boende i Malmö stad, i regionen minst det dubbla. Fram till 2020 beräknas befolkningen komma att uppgå till mer än 350 000 och 2050 till drygt 470 000 personer.59 Antalet kan dock visa sig öka snabbare mot bakgrund av förändrade inflyttningsmönster. En viss ökning av vattenförbrukningen kan ske de närmaste åren.

57SMHI (2016). Eklund, A., Axén Mårtensson, J., Bergström, S. och Sjökvist, E. Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricks- vattenutredningen. SMHI Klimatologi 39. Därtill underlagsrapporter till utredningen in- gående i SOU 2015:51.

58Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från Sydvatten och VA SYD, 2015-11-25.

59SCB (2015), Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050,

Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19, samt Malmö stad (2014), Befolknings- prognos 2014–2025, Stadskontoret.

165

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden

Grundvattnet i Malmö stad håller inte längre tillräcklig bra kvalitet och används därför huvudsakligen till bevattning, energiutvinning och industriella processer.60 Dricksvattenförsörjningen i Malmö sker i stället huvudsakligen med råvatten från Vombsjön (som svarar för cirka 80 procent) och från Grevietäkten (cirka 15– 20 procent). Den årliga förbrukningen inom kommunen är cirka 28 miljoner m3. Dricksvattnet produceras huvudsakligen vid Vombverket och vid Bulltofta vattenverk. En mindre mängd vatten kommer från sjön Bolmen i Småland via Bolmentunneln och för- sörjer via Ringsjöverket en del av norra Malmö.

Vombsjön

Den huvudsakliga råvattentäkten för Malmö stad utgörs av Vomb- fältet och Vombsjön. I genomsnitt levererar Sydvatten drygt 24 miljoner m3 per år till Malmö. Den övervägande delen av detta vatten kommer från Vombsjön och Vombverket. Vattendomen för Vombsjön och Vombfältet medger ett uttag av cirka 47 miljoner m3 per år med möjlighet att under kortare perioder öka uttaget.

Vombsjön är i dag en näringsrik insjö. Sjön är uppdelad mellan de tre kommunerna Lund, Eslöv och Sjöbo. Delar av sjöns tillrin- ningsområde ligger även inom Tomelilla och Hörby kommuner. Inom tillrinningsområdet finns en rad intressen som på ett eller annat sätt påverkar eller påverkas av sjöns status. Det finns bland annat många enskilda och kommunala avloppsanläggningar inom tillrinningsområdet.

Tidvis förekommer intensiva algblomningar i sjön och växt- skyddsmedel påvisas regelbundet i sjövattnet. Under vissa perioder är även bakteriehalterna i sjön höga.

Vattenskyddsområde finns för både Vombsjön och grund- vattnet i Vombfältet. Områdesskyddet beslutades 1998, en revide- ring av gränser och föreskrifter har inletts.

I en aktuell studie har värdet på Vombsjöns vatten beräknats utifrån förädlingsvärden hos olika aktörsgrupper som har nytta av

60 Malmö stad. Grundvatten av god kvalitet.

166

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Grevie grundvattentäkt

Grevie grundvattentäkt (Alnarpsströmmen) ligger i Staffanstorps kommun och fungerar som ordinarie vattentäkt för Bulltofta vattenverk. En vattendom från 1952 medger uttag av 9,2 miljoner m3 råvatten per år. Grevietäkten omfattar ett trettiotal brunnar och levererar årligen 4–5 miljoner m3 råvatten från Alnarpsströmmen, där kapacitet och tillstånd möjliggör något större framtida uttag.

Täkten har ett vattenskyddsområde i Svedala kommun, fastställt 1977. Översyn av vattenskyddsområdet pågår, förslag till nytt skyddsområde bereds av länsstyrelsen.

Produktion, distribution och krisberedskap

Vombfältet och Vombverket

Råvatten från Vombsjön leds via silstation till infiltrationsdammar i naturliga sand- och gruslager. I dammarna tar sig vattnet långsamt ned genom sandlagren till grundvattenmagasin och bildar konst- gjort grundvatten. Enklare beredning sker därefter i Vombs vatten- verk, bland annat sänks vattnets hårdhet genom avhärdning.

Från Vombverket leds vattnet i dubbla ledningar via hög- reservoar till Malmö, där det via överlämningspunkter omhändertas av VA SYD för vidare distribution inom staden.

Bolmen, Bolmentunneln och Ringsjöverket

Råvatten från Bolmen leds i en cirka 8 mil lång tunnel till norra Skåne för att slutligen via en drygt 2 mil lång råvattenledning nå Ringsjöverket nordväst om Ringsjön.

Ringsjöverket är ett ytvattenverk med kemisk fällning och långsamfilter som huvudsakliga reningssteg. Installation av UV- filter ska höja dricksvattnets kvalitet ytterligare. Ringsjöverket är dimensionerat för ett flöde på 2,4 m3/s.

168

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

Bulltofta vattenverk

Bulltofta vattenverk togs i drift 1879 och har haft grund- vattenbehandling sedan 1901. Beredningen utgörs av luftning, avhärdning, snabbfiltrering och klorering. Komplettering sker med UV-anläggning. Bulltofta vattenverk är i kontinuerlig drift med redundans i form av lågreservoar. Produktionskapaciteten är maximalt 0,2 m3/s, i normaldrift något mindre. Utpumpning från verket sker främst under dagtid.

Krisberedskap

Det saknas råvattenreserv till Vombsjön. Vid distributionsproblem från Vombverket kan flödet från Ringsjöverket till Malmö ökas.

Inom Sydvatten finns krisberedskap i nära samarbete med del- ägarkommunerna och deras driftorganisationer. Krisövningar hålls gemensamt mellan Sydvatten och driftorganisationerna. I en kris- situation där dricksvatten inte kan distribueras via det vanliga vattenledningsnätet, förses konsumenterna i stället med s.k. nöd- vatten. Inom ramen för VA SYD:s krisberedskapsarbete ingår det därför att förbereda och planera inför en eventuell nödvatten- situation. Den framtagna nödvattenplanen, som kontinuerligt hålls aktuell, kan användas både vid kris och vid normal drift vid avbrott i dricksvattenleveransen, t.ex. vid en planerad vattenavstängning.

Ansvaret för att tillhandahålla allmänt dricksvatten åvilar den enskilda kommunen. Även om försörjningen i praktiken sköts av en lokal eller regional va-aktör, är det således fortfarande kommu- nen som bär ansvaret – också i kristid. I händelse av drickvattenkris där VA SYD tvingas använda sig av nödvatten är det den drabbade kommunen som ansvarar för att invånare som inte kan ta sig till utskänkningsplatserna ändå får tillgång till dricksvatten. Ansvars- förhållandet mellan kommunerna och VA SYD tydliggörs i de fall en dricksvattenkris är att betrakta som en extraordinär händelse. Vid sådana tillfällen står kommunens beredskapsplan över den interna krisplan som upprättats av VA SYD.

169

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

i dag blir låg. Antalet dagar med låg tillrinning beräknas öka från dagens 30–35 dagar till 45–60 dagar år 2100, beroende på vilket scenario som väljs.62

Bolmen beräknas endast få en svag ökning av medeltillrinningen i framtiden. Inga större skillnader förutses här mellan olika scena- rier. Årsdynamiken förändras med en förutsedd ökad tillrinning under vintern och minskad under vår och sommar, vilket under året kan ge effekter på sjöns vattennivå. Antalet dagar med låg till- rinning beräknas öka från dagens cirka 25 dagar till mellan 50 och 70 dagar år 2100, beroende på scenario. Det kraftigare scenariet, RCP8.5, ger fler dagar med låg tillrinning. Anledningen till att det blir vanligare med en låg tillrinning i framtiden är i första hand att avdunstningen ökar i ett varmare klimat.63

Grundvattennivåerna förväntas generellt sett sjunka i södra Sverige, med en högstanivå i början av året.64

Planerad utveckling av försörjningen

För att säkra den framtida tillgången till råvatten behöver redun- dansen avseende råvattenförsörjning förbättras.

Råvattenkvaliteten i Vombsjön är otillfredsställande, framför allt på grund av övergödning som orsakar återkommande alg- blomning. Den otillfredsställande vattenkvaliteten och behovet av en råvattenreserv till Vombsjön utgör främsta motiven till att Syd- vatten planerar för storskalig utveckling av försörjningen till Malmö och västra Skåne. Planerna innebär att råvatten från Bolmen leds till Vombfältet och infiltreras på samma sätt som man i dag infiltrerar råvatten från Vombsjön. Avgörande är då att Vombfältet inte utsätts för ökade föroreningsrisker. Vombsjön kan då utgöra reservråvattentäkt till Malmö och Bolmen blir den ordinarie täkten. En möjlig lösning är även att råvatten från Vombsjön och Bolmen blandas.

62SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39.

63Ibid.

64SGU (2015). Grundvattennivåer i ett förändrat klimat – nya klimatscenarier, Rapport 2015:19.

171

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Den yttersta orsaken till planerna att leda råvatten från Bolmen till Vombfältet utgörs av de förväntade klimatförändringarna, med ökad nederbörd under vintern och minskad vattentillgång som- martid. Bolmens storlek och tillrinningsområdets karaktär innebär att Bolmens vatten på längre sikt utgör den lämpligaste råvatten- källan.

För Bulltofta vattenverk planeras särskilt anläggning av nya grundvattenbrunnar, utökning av antalet snabbfilter samt invall- ning mot stigande vattennivåer.

Samverkansfrågor

Malmö stad ingår i Sydvatten (VA SYD ansvarar för Malmö stads va-verksamhet) och är en del i det kommunala samarbetet med ytterligare 15 kommuner. Samarbetet bedöms av Sydvatten inne- bära god samlad tillgång på resurser och kompetens, vilket innebär att de framtida utmaningarna kopplade till klimatförändringar kan hanteras på ett effektivt sätt.

5.4.2Göteborg

Göteborg tar huvudsakligen sitt råvatten från Göta älv, vilket är kopplat till särskilda förutsättningar och problem som kan påverka dricksvattenförsörjningen. Göta älv används som transportled för bland annat skogs- och petroleumprodukter samt nyttjas för en rad andra verksamheter. Skredrisker finns uppströms och klimatför- ändringarna innebär på sikt ökande risker för bräddningar och svår- hanterliga flöden. En rad avloppsutsläpp och andra verksamheter längs älven har betydelse för vattnets kvalitet, dessutom förekom- mer under vissa betingelser saltvatteninträngning som kan påverka råvattenintaget. Dessa frågor behöver lösas i bred samverkan mellan berörda kommuner, länsstyrelser och andra aktörer.

Fallstudien avser ett betydande storstadsområde och utgör också ett speciellt exempel på riskexponerat rinnande ytvatten, där- till stigande havsyta och översvämningsrisker.65

65 Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från Kretslopp och vatten, Göteborgs stad, 2015-11-25.

172

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

Försörjningsområde och demografisk utveckling

Göteborgs befolkning uppgår till drygt 548 000 personer.66 Göte- borgs Stads dricksvattenanläggningar försörjer inte endast Göte- borgs kommun. Genom försäljning distribueras dricksvatten till Öckerö, delar av Ale, Partille och Mölndals kommuner. Huvudman för dricksvattenförsörjningen i Göteborg är nämnden Kretslopp och vatten i Göteborgs Stad, som bildades 2013 genom en samman- slagning av Göteborg Vatten och Kretsloppskontoret. Med grann- kommunerna omfattar leveranserna av dricksvatten cirka 600 000 konsumenter. Medelleveransen från Göteborgs två vattenverk är likartad och uppgår sammantaget till cirka 170 000 m3/dygn.

Göteborg står inför den största byggsatsningen sedan miljon- programmet på 1960- och 70-talen. Enligt nuvarande prognos beräknas befolkningen i Göteborg öka till 680 000 år 2035 och närma sig 760 000 år 2050.67 I scenarierna för framtida medelbehov av dricksvatten har utgångspunkten varit de prognoser som finns framtagna. Den förväntade befolkningsökningen i Göteborg bedöms dock uppvägas av en fortsatt minskad förbrukning per konsument. Resultatet bedöms således bli en relativt konstant framtida efterfrågan på dricksvatten.

Befolkningsökningen kan bli stor även i grannkommunerna och kan även leda till ökad anslutningsgrad. Grannkommunernas möjligheter att avstå uttag från Göteborg kommer att öka genom sammankopplingar sinsemellan, och till följd av de nya vattenverk som är under utveckling i Partille, Kungälv och Härryda kan möjligheterna för leverans till Göteborg öka.

Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden

Dricksvattenförsörjningen i Göteborg är ytvattenbaserad med Göta älv som huvudvattentäkt och med råvattenmagasin i Lilla och Stora Delsjön. I Göta älv ligger vattenintaget uppströms centrala Göteborg. Göta älv är den älv i landet som har störst medelflöde med ett avrinningsområde som sträcker sig in i Norge och Härje-

66Göteborgs stad (2014). www4.goteborg.se/prod/G-info/statistik.nsf, 2016-03-18.

67SCB (2015). Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050. Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19.

173

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

dalen. Fallhöjden från Vänerns utlopp är drygt 40 meter. Älven försörjer även helt eller delvis ett par kommuner uppströms med dricksvatten, som Kungälv, Lilla Edet, Trollhättan och Vänersborg. Vid Kungälv delar älven upp sig i Nordre älv och Göta älv, som rinner genom Göteborg. I Nordre älv finns de så kallade Ormoskärmarna, som till viss del kan styra hur mycket vatten som går i vardera grenen. Medelflödet i Göteborgsgrenen är cirka 200 m3/s och i Nordre älv cirka 400 m3/s.68

Rådasjön utgör reservvattentäkt och Lärjeån nödvattentäkt. För nödsituationer finns också en liten grundvattentäkt, Kallebäcks källa, med möjlighet att distribuera dricksvatten till de västra delarna. Nödvatten kan också i mindre utsträckning erhållas genom försörjning från grannkommunerna.

Ett av vattenverken försörjs normalt med råvatten direkt från älven, det andra verket via råvattenmagasinet i Lilla och Stora Del- sjön. Sjöarna försörjs till cirka 90 procent med uppumpat älvvatten och är inbördes förbundna med varandra. Vid längre stängningar kan vatten från Mölndalsåsystemet användas.69

Skyddsområde för närområdet uppströms råvattenintaget i Göta älv fastställdes 1998, skyddsföreskrifterna reviderades 2004. Under ledning av Göteborgsregionens kommunalförbund pågår sedan åt- skilliga år ett arbete för att ta fram ett gemensamt skyddsområde för de sex kommunerna längs Göta älv från Vänersborgsviken till Göteborg.

Skyddsområde för Delsjöarnas hela avrinningsområde fast- ställdes 1995. Skyddsområde finns även för Kallebäcks källa, liksom för Rådasjön. Det senare omfattar dock inte hela tillrinnings- området och kommer att omarbetas under Mölndals kommuns ledning.

Vattenskyddsområden utgör bara en del av det aktuella råvatten- skyddet. Yttranden inför miljötillstånd och uppföljning av att verkningsfulla kontrollprogram fastställs för råvattenpåverkande verksamheter bedöms vara väl så viktiga. Konsekvenserna av skred i området kan bli omfattande, t.ex. genom frisättning av hälso- påverkande kemiska föroreningar.

68SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39.

69Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2013). Regionala underlag för områden av riks-

intresse för dricksvattenförsörjning i Västra Götalands län.

174

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

Produktion, distribution och krisberedskap

De två ytvattenverken Alelyckan och Lackarebäck uppfördes 1949 respektive 1968 som traditionella fällningsverk med flockning, sedimentering och snabbfiltrering. Sedan 1970-talet används aktivt kol i snabbfiltren för att reducera lösta organiska föroreningar. För Lackarebäck gäller det främst algrelaterade luktämnen. Alkalinite- ten höjs med en kombination av kalk, lut och kolsyra för att mini- mera korrosion i distributionssystemet. Desinfektion sker som mellan- respektive förklorering, slutklorering görs med klor/ klordioxid.

Riskerna för vattenburen smitta har reducerats genom successiv utbyggnad med ultrafilter som oberoende barriär på Lackarebäck. På lite längre sikt planeras motsvarande utbyggnad vid Alelyckan med ultrafilter för få en barriär som fungerar oberoende av stör- ningar i råvattenkvalitet och tidigare beredningssteg. För att öka säkerheten under mellantiden försågs Alelyckan med UV-ljus 2013.

De två vattenverken levererar till en gemensam lågzon. Ungefär halva leveransen behöver tryckhöjas ytterligare för höglänta om- råden. De större högzonerna har reservoarer och pumpstationer. Distributionsnätet omfattar cirka 1 750 km ledningar, främst av gjutjärn. Under perioden 1970–1990 lades mycket segjärnsled- ningar, dvs. gjutjärnsledningar med deformationsstålighet. Sedan 1990 ökar andelen plastledningar (PEH) stadigt, ofta i samband med förnyelse som utförs genom den schaktfria metoden spräck- ning, där den gamla ledningen spräcks upp och en ny dras igenom.

Reservtäkter och reservsystem

Risken för vattenbrist är knuten till om råvattentäkter och vatten- verk inte skyddas tillräckligt väl. Kapacitetsökningar sker nu vid vattenverken, vilket kommer att innebära möjligheter att växla mellan olika vattentäkter. Målsättningen är att ett vattenverk i framtiden ensamt ska kunna försörja hela Göteborg i nivå med medelförbrukningen.

Råvattenmagasinet i Delsjöarna har en vattendom omfattande 4 miljoner m3. Det täcker råvattenbehovet för hela Göteborg under cirka tre veckor, vilket motsvarar en avsänkning av sjöarna med tre meter. Mölndalsåsystemet via Rådasjön sätts vid behov dock in

175

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

tidigare. Vattendomen för Rådasjön medger uttag av 5 miljoner m3 per tillfälle.

Lärjeån som är nödvattentäkt för Alelyckan har periodvis mycket lågt flöde och högre föroreningshalter än Göta älv. Det finns två sjösystem med dammar som kan användas för att fylla på Lärjeån.

Staden äger även en grundvattentäkt, Kallebäcks källa med till- hörande anordningar, där vatten kan användas vid krisläge. Täkten kan ge tillskott, men har framför allt ett värde som distribuerat vatten till tillfälliga och lokala tappställen i Göteborg. Täkten kan då användas för fyllning av tankar för nödvattenförsörjning.70

Krisberedskap

Förvaltningen genomför krisövningar tillsammans med andra aktörer. En övning inriktad på förorenat vatten och nödvatten- försörjning till en större stadsdel genomfördes 2015. Prioritering av nödvattenresurser görs inom ramen för den mer övergripande kris- hanteringen för samhällsviktiga verksamheter.

Vid större dricksvattenanknutna kriser kan stöd också behövas från Livsmedelsverkets VAKA-grupp. Sådant stöd har redan av- ropats i form av omvärldsbevakning, råd om begränsning av vatten- användning och ytterligare nödvattentankar på plats vid en allvarlig vattenläcka på ringhuvudledningen.

Nödvattenförsörjningen har i dag anpassats så att vattentankar av samma typ som VAKA:s tankar nyttjas i den dagliga alternativ- försörjningen av mindre områden. Tröskeln gentemot en stor nödvattenförsörjning, där tankar från VAKA och andra kommuner också behöver användas, blir därmed mindre. Enhetligheten bidrar till förkortade hanteringstider. Egna mobila rostfria tankar kan nyttjas för påfyllning och för större verksamheter.

Vattentankar utgör ett komplement, men förslår inte ensamma för att försörja en halv miljon konsumenter och verksamheter, inklusive samhällsviktiga verksamheter som har svårt att upp- rätthålla sin funktion utan vatten i kranen. De mest samhällsviktiga verksamheterna ska kunna få leverans från flera håll.

70 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2013). Regionala underlag för områden av riksintresse för dricksvattenförsörjning i Västra Götalands län.

176

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

Klimatförändringar och andra utmaningar

Framtida klimatförändringar kan komma att påverka råvattenkvali- teten. Riskanalyser har främst pekat på vattenburen smitta men även omfattande leveransavbrott kan få allvarliga konsekvenser. Råvattenintaget i älven stänger ett stort antal dagar per år till följd av föroreningsrisker, t.ex. vid bräddningar. Älven utgör inte bara dricksvattentäkt och farled, utan är även recipient och tar emot behandlat allmänt och industriellt avloppsvatten och dagvatten. Göta älv är också en av de mest skredfrekventa älvdalarna i landet. Ett skred i Göta älv kan innebära betydande risker för förorening av råvattnet.

Redan med dagens klimatologiska förutsättningar finns bety- dande risker för såväl höga som låga nivåer i Vänern. I ett framtida klimat beräknas tillrinningen till Vänern öka, vilket medför att sjöns nivå oftare blir högre, vilket i sin tur leder till att det blir van- ligare med hög tappning och ett högre flöde i Göta älv. Samtidigt som vattennivån i framtiden oftare beräknas bli hög i Vänern, väntas även antalet dagar med låg vattennivå och lägre flöde i Göta älv bli fler. Det beror främst på ökad avdunstning i ett varmare klimat. De höga vattennivåerna väntas främst inträffa under vintern och de låga under sommaren. Problematiken med Vänern och Göta älv är mycket komplex. Klimatförändringarna bedöms även med- föra ökande risker för saltvatteninträngning vid råvattenintaget i Göta älv. Fram till sekelskiftet förutses havsnivåhöjningar som i medeltal kan uppgå till närmare 70 cm netto i Göteborg, då hänsyn tagits till landhöjningen.71 Nettoeffekten av en storskalig havs- nivåhöjning skulle som mest kunna ge inemot en meters höjning under perioden.72

Varmare vintrar kan under vissa förutsättningar ge kallare rå- vatten från sjöarna när de inte får ett skyddande istäcke. Kallt råvatten ger lägre kapacitet/sämre reningsresultat och skadorna på gjutjärnsledningar ökar. Vintern 2014/15 gav rekordlåg råvatten-

71SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39.

72SMHI, Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2014). Uppdatering av det klimat- vetenskapliga kunskapsläget. SMHI Klimatologi 9.

177

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

temperatur för Lackarebäck. Klimatscenarierna ger dock inte belägg för att det blir blåsigare i framtiden.73

Betydande satsningar görs i Göteborg för att anpassa vatten- försörjningen till pågående klimatförändringar och andra risker. Omfattande investeringar har gjorts i s.k. ultrafilter för att avskilja bakterier, virus och parasiter för att säkra dricksvattnets kvalitet. Förutom de förstärkningar som gjorts av de mikrobiologiska barriärerna, ökas kapaciteten på vattenverken för att minska konse- kvenserna vid ansträngda driftfall där råvattentillgången till ett verk begränsas av kvalitet eller kapacitet.74

Förnyelsetakten för rörnätet har ökats som anpassning till den ökande medelåldern för ledningarna, f.n. drygt 40 år. Nuvarande förnyelse där cirka 0,5 procent förnyas årligen, behöver successivt ökas när rörnätet blir äldre. Rörbrottsfrekvens, antal drabbade brukare och ledningens betydelse för det samlade systemet (konse- kvens vid brott) utgör viktiga prioriteringsunderlag. Aktiv läck- sökning med mätningar och personal i fält för att finna skador är också viktigt. Förnyelsearbetet strävar mot mer långsiktig plane- ring och minskade akuta åtgärder. Det samlade arbetet bidrar också till ett mer begränsat vattenbehov och möjligheter att hitta svag- heter som kan ge förorening av drickvattnet under distribution.

Planerad utveckling av försörjningen

Sammantaget sker en betydande utveckling av Göteborgs dricks- vattenförsörjning, vilket framgått under ovanstående avsnitt. För- utom den tekniska uppgradering som pågår, gäller det främst att tillsammans med andra kommuner säkra tillgången till bra råvatten.

Bedömningar av smittorisker för olika råvattnen är avgörande och förutsätter täta mikrobiologiska analyser. Det krävs också in- formation om infektionsläget i närområdet, eftersom avlopps- utsläpp kan påverka täkterna. Samarbete sker med Stockholms läns landsting med bearbetad statistik från sjukvårdsupplysningen 1177 avseende magtarmsymtom. Det ger underlag för val av bästa till-

73Ibid.

74http://goteborg.se/wps/portal/invanare/bygga-o-bo/vatten-och-avlopp/dricksvatten,

2016-03-18.

178

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

gängliga råvatten och för att snabbt kunna sätta in relevanta åtgärder vid eventuella dricksvattenburna utbrott i Göteborg.

I det långsiktiga utvecklingsarbetet betonas kontaktytor mot forskarvärlden, som kan bidra till ny och på sikt tillämpbar kun- skap. Samverkan sker med ett antal högskolor, där främst sam- verkan med forskargruppen DRICKS gett tillämpbara resultat.

Den långsiktiga åtgärdsplanen för Göteborgs vattenförsörjning omfattar bland annat förbättringar avseende

råvattenövervakning,

nödråvatten från Lärjeån,

nyttjande av alternativa vattenverk,

reduktion av organiskt material,

dricksvattentillskott från grannkommuner,

ultrafiltrering och justeringar vid Alelyckans vattenverk, samt

förstärkningar av distributionsnätet.

Utveckling som särskilt anknyter till klimatförändringarna

Ökad nederbörd och mer extrema väderhändelser riskerar att leda till problem på avloppssidan genom ökad nödavledning och brädd- ning samt mer spillvatten till råvattentäkterna. En ökande mark- avrinning riskerar också att öka föroreningsmängderna.

Ultrafiltrering ger förutom kraftigt ökade mikrobiologisk barriärverkan också möjlighet att tillsammans med andra kapaci- tetsförstärkningar producera mer dricksvatten vid respektive vattenverk. Möjligheterna att optimera beredningen för reduktion av algrelaterad lukt och kemisk barriärverkan ökar också.

Utveckling av råvattenövervakningen och bearbetning av data från sjukvårdsupplysningen utgör viktiga underlag för val av bästa råvatten och optimering av beredningen. Nederbördsmönster, kon- tinuerliga turbiditetsmätningar och automatiska analyser av av- föringspåverkan ger tillsammans med information om utsläpps- händelser ytterligare underlag.

Löst organiskt material förbrukar fällningskemikalier som behövs för avskiljningen av partiklar, t.ex. smittämnen. En plötslig ökning av färgtal kan därmed slå ut de mikrobiologiska barriärerna,

179

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

förutom den oberoende avskiljningen med membran/ultrafilter. Kontinuerlig färgmätning har därför införts på råvattnet, det planeras även längs älven för tidig förvarning.

Det organiska innehållet visar en långsam ökning som kan accelerera med mer regn och varmare vintrar. Med ultrafilter som oberoende mikrobiologisk barriär inriktas nu optimeringen vid det ena verket på att minimera algrelaterade luktstörningar samt att öka reduktion av organiskt material. De åtgärder som utprovas, t.ex. påfyllning av kol med god adsorptionsförmåga, kan också nyttjas för att vid behov förstärka den kemiska barriärverkan.

Mer extremt väder kan leda till ökat vattenbehov, t.ex. genom skador i distributionssystemet, men framför allt leda till fler till- fällen då vattenverken måste drivas med störningar. Risken för störningar i distributionsnätet hänger bland annat samman med förbrukning, läckage, produktionsbalanser och därmed tryckför- hållanden.

Vattentemperaturen påverkar både vattnets organiska innehåll och hur det upplevs att dricka. Redan i dag överskrids gränsvärdet på 20 grader för dricksvattentemperatur under varma somrar och är tillsammans med redundansbehovet ett skäl till att ett rå- vatten/grundvattenkomplement behövs.

Samverkansfrågor

Planen för regional dricksvattenförsörjning som antagits av kom- munerna inom Göteborgsregionens kommunalförbund ger en god grund för en vidareutvecklad samverkan.

Råvattenövervakningen utvecklas tillsammans med Göta älvs vattenvårdsförbund där alla berörda kommuner är medlemmar, liksom en rad andra verksamhetsutövare i avrinningsområdet.

Göteborgs storlek innebär att sammankopplingar av distri- butionsnäten med andra kommuner är av mindre betydelse för staden. I ansträngda lägen kan det dock vara avgörande för att und- vika dricksvattenbrist. Sammankopplingar mellan grannkommu- nerna och planerade nya vattenverk ökar dock dessa kommuners möjligheter, i de fall leveranser från Göteborg uteblir.

På sikt efterfrågas ett oberoende råvattenkomplement, om möjligt konstgjort grundvatten eftersom det innebär en stabilare

180

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

kvalitet i ett förändrat klimat. Inom regionen finns andra kom- muner med lämpliga sjöar som har anknytande grusförekomster. Vattenuttag kan där vara möjliga och överläggningar pågår mellan kommunerna om det framtida nyttjandet.

5.4.3Stockholm

Fallstudien motiveras genom ytvattenförekomsten Mälarens stora omfattning och betydelse för en tätbefolkad region. Sjön är landets tredje i storlek och utgör ett exempel på hotat ytvatten med speciella förutsättningar, t.ex. brunifiering, utsläpp av dag- och av- loppsvatten samt klimatgenererad ökning av föroreningar, ökande befolkning, omfattande båttrafik och på längre sikt hot om salt- vatteninträngning. Inom Mälarens tillrinningsområde finns en befolkning på cirka tre miljoner människor, ökningen är snabb och beräknas nå cirka fem miljoner om 20 år.75

Mälarens dricksvattenförsörjning omfattar mer än två miljoner människor. Beroendet beräknas också öka över tid genom utbygg- naden av Stockholm och överföringsledningar till Sträng- näs/Mariefred, Nynäshamn och anslutning av Norrtälje till Norr- vatten.76 En förbindelse diskuteras även mellan Stockholms och Uppsalas försörjningssystem via Knivsta. Det sociotekniska värdet av Mälaren som dricksvattenresurs har uppskattats ligga i storleks- ordningen två miljarder kronor per år, eller totalt till 40 miljarder kronor, i den förstudie som det s.k. VAS-rådet lät genomföra 2008.77 En senare studie, baserad på uppskattade förädlingsvärden ur olika aktörsperspektiv, indikerar väsentligt högre årliga värden av tillgången på rent vatten om 127 miljarder.78

Råvattnet i Mälaren har en speciell sammansättning av naturligt organiskt material som är svårrenat och där klimatförändringarna utgör en faktor som kan påverka utvecklingen. Mälaren represen- terar även andra problem som t.ex. rör risk för föroreningar, regle-

75Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från Stock- holm Vatten, 2015-09-14, och Kommunalförbundet Norrvatten, 2015-11-23.

76Kommunförbundet Stockholms län (2009). Dricksvattenförekomster i Stockholms län.

Prioriteringar för långsiktigt skydd. VAS-rådets rapporter nr 6.

77Kommunförbundet Stockholms län (2009). Mälarens värde. VAS-rådets rapport nr 8.

78Svenskt Vatten Utveckling (2014). Samhällsekonomisk värdering av rent vatten. Rapport nr 2014-14.

181

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

ringen i förhållande till Saltsjön och behovet av reservvatten. Hanteringen av Mälaren som dricksvattenresurs är starkt relaterad till regionens utveckling i övrigt, med känsliga avvägningar gent- emot bebyggelseplanering, andra samhällsbehov och känsliga eko- system.

Betydande arbete i samverkan mellan länsstyrelser, vattenmyn- digheten, kommuner och andra aktörer har redan gjorts kring Mälaren, dess speciella förutsättningar inför framtiden, behovet av vattenskyddsområden, etc. Mälaren om 100 år – förstudie om dricks- vattentäkten Mälaren togs fram i samverkan mellan de fem berörda länsstyrelserna. En särskild skrivelse i frågan riktades därefter till regeringen 2012 med förslag om fortsatta och fördjupade utred- ningsfaser. Till de mer påtagliga klimathoten hör de uppskattade havsnivåhöjningar som hotar Mälarens sötvatten.79 En samman- ställning av kunskapsläget, som genomförts av SMHI på uppdrag av VAS-rådet i Stockholms län, indikerar att den globala havsnivå- höjningen under detta sekel kan uppgå till närmare en meter, vilket med hänsyn till landhöjningen innebär en höjning på cirka en halv meter 2100.80 En förhöjd havsnivå kan dock få betydande effekter för Stockholm och Mälaren inte bara ur ett dricksvattenperspektiv. Det förutsätter en samlad bedömning av lämpliga åtgärder i ett mycket större samhällsperspektiv.

Omfattande underlag har redan tagits fram kring Mälaren, en rad fortsatta frågor har också formulerats. Hittillsvarande rapporter avser bland annat konsekvens- och sårbarhetsanalyser, klimat- anpassningsplaner, regionala översikter kring pågående klimat- anpassningar samt planeringsunderlag kring ras, erosion och över- svämningar i området.81

Ett par större dricksvattenproducenter är verksamma i regionen, där Stockholms stad, Huddinge kommun samt ytterligare ett antal kommuner försörjs med dricksvatten genom Stockholm Vatten, medan kommunalförbundet Norrvatten försörjer medlemskom- muner i norra Storstockholm. Regionen försörjs genom tre större vattenverk som tar sitt råvatten från Mälaren – Norsborgsverket

79Länsstyrelserna (2013). Mälaren och Saltsjöns framtid i ett brett perspektiv – dricksvatten, bebyggelse, ekosystem.

80SMHI (2013). Saltvatteninträngning i Mälaren. Rapport nr 2013-13.

81Se bl.a. rapporter från Länsstyrelsen i Stockholms län.

182

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

och Lovö vattenverk (Stockholm Vatten) samt Görvälnverket (Norrvatten). En avgörande fråga gäller reservvattenförsörjningen, som i dagsläget är otillräcklig. För Stockholm finns reservvatten- täkten Bornsjön samt reservvattentäkter i Stockholmsåsen, liksom kommunernas övriga mindre vattentäkter.82

Försörjningsområde och demografisk utveckling

Verksamhetsområdet för Stockholm Vatten omfattar Stockholm och Huddinge kommuner, men distribution av dricksvatten sker även till ytterligare tio kommuner i regionen. Stockholm Vatten försörjer totalt cirka 1,4 miljoner brukare med dricksvatten. Norr- vatten är ett kommunalförbund med 14 medlemskommuner inom norra Storstockholmsområdet, med uppgift att förse kommunerna med dricksvatten fram till kommungräns. Totalt försörjs cirka 0,6 miljoner brukare.

Stockholmsregionen är en expansiv region med stor inflyttning, vilket ställer krav på all infrastruktur inklusive dricksvattenförsörj- ningen. Bara i Stockholms stad beräknas befolkningsutvecklingen gå från drygt 900 000 invånare 2014 till drygt 1,4 miljoner 2050.83 Stockholm Vatten räknar fram till 2040 med en produktionsökning på 27 procent för hela leveransområdet. Samma siffra gäller för verksamhetsområdet Stockholm/Huddinge. Prognoserna bygger på regionplanekontorets och kringliggande kommuners befolk- ningsprognoser. Den förbrukade mängden vatten per person och dygn visar en nedåtgående trend, vilket även de framtida progno- serna bygger på.

Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden

Ytvattentäkten Mälaren utgör den grundläggande råvattentill- gången för Stockholm Vattens och Norrvattens produktion av dricksvatten.

82Kommunförbundet Stockholms Län (2009). Dricksvattenförekomster i Stockholms län. Prioriteringar för långsiktigt skydd. VAS-rådets rapport nr 6.

83SCB (2015). Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050. Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19.

183

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Östra Mälarens vattenskyddsområde med tillhörande skydds- föreskrifter fastställdes 2008 och gäller för Norsborgs vattenverk, Lovö Vattenverk samt Görvälnverket i Järfälla kommun. Det om- fattande arbete som vattenproducenterna i regionen hade att i samarbete med Ekerö kommun inrätta vattenskyddsområdet, tog 10 år. I praktiken kommer man genom skyddsområdet och de före- skrifter som utformats dock inte att fullt ut kunna reglera de ut- släppskällor som redan etablerats. Det gäller främst dagvatten, bräddvattenutsläpp från land till Mälaren från primär och sekundär skyddszon samt båttrafiken. För nytillkommande verksamheter kan dock krav ställas för att minska riskerna för utsläpp av föroreningar.

Norrvattens reservvattentäkter har fastställda skyddsområden, som är under fortlöpande översyn. Hoten är dock många, bland annat i form av vägtrafik, ökande bebyggelse, läckande dag- och avloppsvattennät och jordbruk. Sedan 2006 finns även ett vatten- skyddsområde för Stockholm Vattens reservvattentäkt Bornsjön.

I östra Mälaren blandas vatten från västra/centrala Mälaren med vatten från de norra delarna av sjön. Dessa vattenströmmar har helt skild vattensammansättning, t.ex. avseende salt- och humushalter. Blandningsförhållandet i denna del av Mälaren är mycket komplext.

Mälaren är i dag recipient för dag- och avloppsvatten som inne- håller en rad oönskade kemiska och mikrobiologiska föroreningar. Cirka 5 procent av det inkommande råvattnet till Görvälnverket bedöms ha passerat genom dag- och avloppsnät. Till detta kommer utsläpp från intensiv fritidsbåttrafik med spill av bränsle och töm- ning av latrin (förbjudet men svårt att kontrollera), intensiv yrkes- sjötrafik med bland annat tankbåtar med bensin och diesel (viss risk för större utsläpp, som kan få mycket allvarliga konsekvenser), utsläpp av närsalter från jordbruksmark och humustillförsel från skogsbruket genom skogsdikning.

Befolkningsökningen medför ökande föroreningsbelastning, liksom ökad risk för utsläpp i samband med olyckor på land eller vatten. Utöver detta kommer hoten från pågående klimatföränd- ringar, som successivt försämrar Mälarens vattenkvalitet, men också ökar risken för akuta mikrobiologiska och kemiska förore- ningar i samband med extremregn. Ett sådant inträffade t.ex. år 2000 över västra tillrinningsområdet och medförde en tids kraftigt försämrad råvattenkvalitet i sjöns östra del, där Görvälnverket tar sitt råvatten.

184

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

Produktion, distribution och krisberedskap

Stockholm Vattens två ytvattenverk Lovö och Norsborg förser Stockholm, Huddinge samt ett antal grannkommuner med dricks- vatten. Medeldygnsproduktionen är cirka 370 000 m3 dricksvatten. 2014 producerades totalt 147 miljoner m3 vatten vid de båda vatten- verken. Norrvatten producerar i medeltal cirka 125 000 m3 per dygn, vilket motsvarar cirka 45 miljoner m3 per år.

Stockholm Vattens anläggningar har likartad processlösning med tre mikrobiologiska barriärer. Intag sker med mikrosil följt av konventionell rening, dvs. fällning/sedimentering/snabbfilter, efter det följer långsamfilter och slutligen desinficering med UV. Vatt- net pH-justeras varefter en liten mängd förtillverkad monoklor- amin84 tillsätts före distribution. Stockholm Vattens distributions- nät omfattar drygt 2 200 mil dricksvattenledningar, 14 reservoarer och 73 pumpstationer.

Beredningen vid Norrvattens dricksvattenproduktion vid Görvälnverket omfattar mikrosilning av inkommande råvatten, kemisk fällning med aluminiumsulfat, därefter snabbsandfiltrering, aktivt kolfiltrering, UV-desinfektion, monokloramintillsats samt pH-justering med släckt kalk. Av dessa steg innebär två mikro- biologiska barriärer, dvs. kemisk fällning/snabbfiltrering och UV- desinfektion.

Kemisk fällning, som är hjärtat i reningsprocessen vid de allra flesta svenska ytvattenverk, medför en förhållandevis god partikel- avskiljning inklusive mikroorganismer (cirka 99–99,9 procent). Denna mikrobiologiska barriär är dock otillräcklig och måste kom- pletteras med ytterligare minst en mikrobiologisk barriär, i detta fall UV-desinfektion. Särskild beredning sker också för att hantera oönskade kemiska ämnen. Reningseffekten när det gäller halten lösta naturliga störande ämnen, som t.ex. humusämnen, är dock förhållandevis måttlig. Cirka 30–50 procent kvarstår efter rening och kan i sin tur kraftigt störa efterföljande reningssteg, som aktivt kolfiltrering, klorering och UV-desinfektion. I stort sett alla de miljö- och hälsostörande ämnen som finns i mycket låga halter i Mälaren passerar oförändrade genom Görvälnverkets renings- processer. Det kan t.ex. avse läkemedelsrester, PFAS-ämnen och

84 Svagt desinfektionsmedel, som hämmar tillväxt av ofarliga bakterier i ledningsnätet.

185

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

hormonstörande föreningar. Samma förhållande gäller många andra ytvattenverk, eftersom det aktiva kolets reningseffekt relativt snabbt blockeras av de humusämnen som inte går att fälla bort.

Norrvatten ansvarar distributionsmässigt för huvudledningsnät till 14 kommuner inom norra Storstockholmsområdet. I nätet ingår 7 tryckstegringsstationer och 8 högvattenreservoarer. Varje med- lemskommun är i sin tur huvudman för respektive lokalnät.

Reservtäkter och reservsystem

Stockholm Vatten äger och förvaltar reservvattentäkten Bornsjön samt dess tillrinningsområde. Fram till 1920 var Bornsjön ordinarie vattentäkt för Norsborgs vattenverk. Större delen kring Bornsjön är naturreservat och sjön har också ett fastställt vattenskydds- område.

De båda vattenverken Lovö och Norsborg använder Mälaren som vattentäkt men intagen ligger i olika delar av sjön. Lovö tar sitt vatten från Lambarfjärden medan Norsborgs intag ligger vid Kyrk- fjärden.

Flexibilitet uppnås genom att det finns sammankopplingar av näten med Norrvatten, vilket ger möjlighet till stödförsörjning till eller från Norrvattens distributionsområde. Överföringskapaci- teten i kombination med reservvattenproduktion hos Norrvatten innebär t.ex. att man kortvarigt kan klara ett totalt avbrott vid Görvälnverket.

Stockholm Vattens båda vattenverk har grundprincipen redun- dans. Filter och annan viktig doserutrustning finns alltid i bered- skap, alternativt finns möjlighet att styra om produktionen i sam- band med t.ex. underhållsarbeten. Då det gäller reservkraft har båda verken dieseldrivna reservkraftverk som klarar drift med normal kapacitet i händelse av strömbortfall. Verken har dessutom flera inkommande matningar från ordinarie nät, för att minimera risker och störningar på elnätet.

Norrvatten förfogar över ett antal grundvattentäkter längs med Stockholmsåsen, som snabbt kan startas upp i händelse av allvarliga störningar i produktionen vid Görvälnverket eller i ledningsnätet. Grundvattenverken har dock begränsad kapacitet och kan inte fullt ut ersätta Görvälnverkets produktion. Befintliga vattendomar

186

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

medger maximalt uttag under 5 dygn, därefter måste produktionen dras ned. För Norrvattens ledningsnät är målsättningen att an- slutna kommuner ska kunna få vatten från mer än ett håll, s.k. ringmatning. Detta arbete fortgår och det återstår numera endast några kommuner som har enkelmatning. Ett stort ledningsprojekt har startat där en ny ledning ska dras från Upplands-Bro och vidare mot Sigtuna, vilket ger minskad sårbarhet för en del berörda kom- muner.

Utredningar och försök pågår vidare för att om möjligt utöka uttagskapaciteten vid två av Norrvattens grundvattenverk med hjälp av konstgjord infiltration. Vatten från sjön Fysingen är tänkt att vid behov kunna infiltreras i Stockholmsåsen.

Krisberedskap

I händelse av kris som rör Stockholm Vatten kan särskild kris- ledning sammankallas. Krisledningsorganisationen är väl funge- rande och övningar genomförs regelbundet. Organisationen består av flera funktioner som ska hantera en kris, störning eller nödläge. En uppdatering pågår f.n. av Stockholm Vattens egenkontroll- program, inklusive rutiner som säkerställer kvalitet. Här ingår bland annat att ta fram en rutin för nödvattenförsörjning. Större läckor eller motsvarande händelser som ställer delar av försörj- ningsområdet utan vatten, kan hanteras genom omkopplingar på nätet eller genom nödvattenförsörjning av mindre områden med hjälp av tankar. Leverans av nödvatten i tankar utgör dock inte ett lämpligt alternativ för en hel stad av Stockholm storlek, med tanke på de logistiska resurser som då skulle krävas. Mer omfattande nödvattenförsörjning i Stockholm bygger i stället på försörjning från reservvattentäkt. Ansvaret för att innevånarna tillhandahålls dricksvatten åvilar den enskilda kommunen. Stockholm Vatten gör dock bedömningen att en total vattenbrist i staden skulle klassas som kris på nationell nivå.

Inom Norrvattens distributionsområde ansvarar varje medlems- kommun för krisberedskap och reservvattenförsörjning till konsu- ment inom sin del av nätet. Norrvatten ansvarar för dricksvatten- produktion/krisberedskap och reservvattenförsörjning fram till kommungräns.

187

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Utredningar pågår inom Norrvatten för att om möjligt minska sårbarheten för allvarliga störningar i dricksvattenproduktionen vid Görvälnverket. Det gäller främst utveckling av bättre reningsteknik för att klara allvarliga störningar i råvattenkvaliteten, möjlighet att säkra elkraftsförsörjning och processtyrning. Arbete pågår också för att minska risken för avbrott i distributionen av dricksvatten till medlemskommunerna genom rundmatning och byte av äldre delar av nätet.

Sedan länge bedrivs ett samarbete mellan de två vattenprodu- centerna då det gäller reservvatten och nödvattenförsörjning. Sam- arbete mellan berörda kommuner, länsstyrelser, Mälarens Vatten- vårdsförbund med flera aktörer sker också avseende uppströms- arbete för att försöka minska föroreningsbelastningen av Mälaren.

Klimatförändringar och andra utmaningar

En rad studier har genomförts som belyser förväntade klimat- effekter på Mälaren och i relation till Saltsjön. SMHI har i sitt arbete bland annat fokuserat på nederbörd, avrinning och flöden i Stockholms län. Resultat pekar på att den extrema dygnsneder- börden blir större och extrem dygnsnederbörd med både 20 och 100 års återkomsttid bedöms öka med cirka 20 procent i länet fram till 2100. Flödena följer samma mönster, i slutet av århundradet bedöms 100-årsflöden till Mälaren öka med cirka 20 procent. De förändrade klimatförutsättningarna kommer att påverka flera processer i natur, mark och vatten. Detta påverkar i sin tur vatten- kvaliteten till det sämre. Eftersom nederbörden och temperaturen påverkas kan även vattennivåer, omsättning av vatten i naturen och tillgången till vatten förändras.85 De genom Dricksvattenutred- ningen och SMHI nu tillgängliga klimatscenarierna förbättrar kunskapsunderlaget ytterligare för att bedöma effekter som kan uppstå för dricksvattenförsörjningen.

Mälarens nivå ligger i genomsnitt bara 0,7 meter över havsnivån och det finns därför risk för saltvatteninträngning vid höga vatten- nivåer i havet. Den globala havsnivåhöjningen fram till 2100

85 Kommunförbundet Stockholms Län (2011). Robust och klimatsäkrad dricksvattenförsörj- ning i Stockholms län. VAS-rådets rapport nr 10, s. 21 ff.

188

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

bedöms som högst bli en meter, om hänsyn tas till landhöjningen blir nettoeffekten ungefär hälften. Viss osäkerhet kan dock finnas och beror på en rad olika faktorer vid sidan av utsläppscenarion och därtill kopplad beräkning om avsmältning och termisk expansion. Farhågor om en större ökning av havsnivån har framförts av Natur- vårdsverket i remissvar på utredningens tidigare delbetänkande.86 Nivåhöjningen beräknas inte få någon större effekt under första halvan av seklet men bör beaktas efter 2050, då risken för salt- vatteninträngning ökar. I ett sådant läge behöver också reglerings- strategin för att hålla Mälarens nivå ses över. De betydande över- svämningsrisker som i dag finns kommer under detta sekel att reduceras betydligt genom ombyggnaden av Slussen, ökad tapp- ningskapacitet och ny vattendom för Mälaren. Om havsnivån stiger 50 cm (cirka 1 meter globalt) klarar den nya regleringsstrategin inte av att hålla Mälarens nivå under målnivån. De låga nivåerna i Mälaren beräknas bli ännu vanligare i slutet av seklet. Den före- slagna regleringsstrategin kan då behöva ses över för att bättre klara av såväl höga som låga nivåer i Mälaren.87

Klimatförändringarna medverkar till successivt försämrad vattenkvalitet i Mälaren. Det gäller stigande humushalter och ökade risker som sammanhänger med giftalgblomningar, uttransport av oönskade ämnen från skogs- och jordbruksmark och kemiska hälso- och miljöstörande ämnen från förorenad mark. Den ökade användningen av biocider, läkemedel och andra kemikalier kan på lång sikt komma att utgöra ett problem. Utvecklingen av euro- peiska och nationella krav kan i det avseendet komma att få ökad betydelse och också medföra stora insatser. I samband med extremregn riskerar råvattnet att tidvis bli akut kemiskt och mikro- biologiskt förorenat. Flertalet vattenverk klarar inte att rena sådant allvarligt förorenat råvatten. Framtida reningsprocesser för att uppnå tillfredställande kvalitet och klara gränsvärden behöver där- för ses över och uppgraderas. En förväntad temperaturökning till följd av klimatförändringarna bedöms även medföra en ökad risk för bakteriell tillväxt i ledningsnätet, varför ökad övervakning kan behövas.

86Naturvårdsverket (2015). Remissvar på SOU 2015:51.

87SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39.

189

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Det starka beroendet av den ordinarie råvattentäkten Mälaren utgör i sig en sårbarhet. Det stora antalet intressenter innebär att det utvecklas en rad behov som inte alltid harmoniserar med dricksvattenförsörjningen. En kraftigt ökad befolkning inom tillrinningsområdet kommer att kunna föra med sig ökade utsläpp av den typ som tidigare beskrivits.

Stockholms stora befolkningstillväxt under kommande decen- nier ställer vidare krav på betydande insatser för att säkerställa led- ningsnätets funktion inom Stockholm Vattens distributions- område. Arbete kommer att genomföras med hydrauliska analyser som grund, men även genom att flödesmätningar görs i större omfattning.

Planerad utveckling av försörjningen

De berörda länsstyrelserna pekar på att en mer övergripande vattenförsörjningsplan behöver göras för Mälardalen, alternativa och genomgripande förändringar av dricksvattenförsörjningen behöver också analyseras. Det kan gälla att ta råvatten från Vättern, Dalälven eller andra vattendrag. Övergripande analyser behöver också göras utifrån översvämningsrisker, kretsloppslösningar, transportinfrastruktur och byggande, och hur detta påverkar förutsättningarna för framtida dricksvattenförsörjning.88

Ett betydande utvecklingsarbete pågår då det gäller dricks- vattenproducenterna i Stockholmsområdet. Norrvatten bedriver en omfattande FoU-verksamhet i samarbete med universitet, hög- skolor och andra vattenproducenter för att klarlägga klimatföränd- ringarnas effekter på Mälarens vattenkvalitet och utveckla renings- tekniken. Fokus ligger på avskiljning av miljö- och hälsostörande ämnen samt att öka det mikrobiologiska skyddet. Pilotprojekt har genomförts kring membranfiltrering och ytterligare tekniktester förestår inför framtida investeringsbeslut. Viss FoU-samverkan sker även med Stockholm Vatten, som kommande år avsätter medel för en långsiktig utveckling av sina reningsprocesser. Dels för att möta den kommande efterfrågan, men även ur ett kvali-

88 Ibid., samt länsstyrelserna (2011), Mälaren om 100 år – förstudie om dricksvattentäkten Mälaren i framtiden.

190

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

tetsperspektiv. Uppmärksamheten riktas bland annat mot nya reningssteg och metoder för att minska mängden organiskt material i dricksvattnet samt vilka tekniker som kan utgöra alter- nativ om PFOS, läkemedelsrester eller biocider skulle komma att utgöra ett problem.

Befolkningsökningen förväntas öka relativt kraftigt inom Norrvattens distributionsområde de närmaste 20-åren samtidigt som vattenförbrukningen per konsument sannolikt kommer att minska ytterligare. Enligt de prognoser som tagits fram kommer dricksvattenproduktionen att behöva ökas i måttlig takt fram till 2050. Görvälnverkets normalproduktion klarar denna ökning, men då det gäller det maximala dygnsbehovet (t.ex. vid torrt väder som- martid), kan man slå i taket redan cirka 2030.

Utveckling som särskilt anknyter till klimatförändringarna

I första hand bedöms humusförändringarna i Mälaren som bety- delsefulla, liksom behovet av att långsiktigt säkerställa erforderliga mikrobiologiska barriärer vid vattenverken. Stockholm Vatten har dock arbetat med barriärverkan under senare år och bedömer situationen som god även för ett framtida förändrat klimat.

Några av de faktorer som väntas ha störst påverkan på vatten- burna smittoämnen är temperatur, solinstrålning (UV) och neder- bördsmönster, där det finns ett samband mellan vattenburna ut- brott och kraftiga skyfall.89

Klimatförändringarna kommer vidare att innebära nya förut- sättningar för mikroorganismer i råvattnet, där olika arter kan komma att gynnas eller missgynnas. Stockholm Vatten ser svårig- heter då det gäller att förutse innebörden av detta och betonar behovet av bra analysmetoder för att snabbare kunna identifiera mikrobiella risker i råvattnet. Det bedöms också som viktigt att utveckla kunskaperna kring verkningsfulla reningsåtgärder. Ett varmare klimat bedöms bland annat gynna tillväxten av fyto- plankton, som toxinbildande cyanobakterier. Detta kan hanteras i dagsläget men kan i framtiden komma att förutsätta ökade krav på

89 Folkhälsomyndigheten (2015). Sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten. Utbrott i Sverige år 1992–2011.

191

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

rening. En ökad temperatur kommer sannolikt även att medföra tilltagande risk för bakteriell tillväxt i ledningsnäten, varför en ökad övervakning kan bli aktuell. Ökande råvattentemperaturer kan också påverka vattnet på annat sätt, eftersom ett kallt dricksvatten upplevs som godare och fräschare. Forsknings- och utvecklings- satsningar med stöd från främst Vinnova och branschen inriktas bland annat mot sensorteknik, som ”elektronisk näsa”, för att tidigt upptäcka låga halter av lösta drivmedel i råvattnet. Vid stör- ning kan pulverkol snabbt tillsättas för att binda föroreningarna.

Stockholm Vatten har i dag goda barriärer mot mikro- organismer men många kemiska miljöföroreningar är svårare att rena med nuvarande process. Föroreningarna bedöms kunna öka framöver, bland annat på grund av fler avloppsbräddningar. Kan problemen inte åtgärdas i uppströmsarbetet, kommer de att behöva hanteras av vattenverken. Norrvatten arbetar med aktivt kol i såväl filter som i pulverform. Aktivt kol är normalt effektivt, men reningseffekten påverkas negativt av de humusämnen som inte kan avskiljas med konventionell reningsteknik. FoU-insatser pågår därför med inriktning på reningstekniken för humusämnen.

Ett varmare klimat väntas även leda till ökat behov av dricks- vatten, t.ex. för ökad bevattning och spolning i distributions- områden med dålig vattenomsättning.

Ett omfattande samarbete sker också från Stockholmsområdet med universitet, högskolor och andra va-producenter för att forsk- nings- och utvecklingsmässigt belysa en rad aktuella frågeställ- ningar av betydelse för den framtida dricksvattenförsörjningen.

Aktuella frågeställningar är hur ytvattentäkter påverkas av den pågående klimatförändringen på kort och lång sikt och renings- teknik för att klara utmaningarna. Sedan några år testas i samverkan med Norrvatten membranteknik och inom kort påbörjas ett projekt med jonbytesteknik i kombination med ozon och kera- miska membran. Ytterligare utvecklingsprojekt rör den påverkan som ledningsnäten kan utsättas för och hur reservkapaciteten kan höjas. Ökade ansträngningar läggs också på uppströmsarbetet för att minska föroreningsbelastningen av Mälaren.

192

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

Samverkansfrågor

Samarbete kring dricksvattnet finns inom Stockholmsregionen och med grannkommunerna. En lång samverkanstradition finns också mellan Stockholm Vatten och Norrvatten ur ett produktions- perspektiv. Ett flertal större utvecklingsprojekt drivs i samverkan, kontakten med forskarvärlden är god och man hjälps åt att med- verka i och påverka projekt knutna till olika universitet och högskolor. Ett viktigt forum är även Mälarens vattenvårdsförbund. Kontakter upprätthålls på olika sätt med andra va-producenter i särskilda frågor, t.ex. Kretslopp och Vatten i Göteborg och VA-syd i Skåne. Medarbetare från Stockholms vattenproducenter med- verkar inom olika centrala branschkommittéer.

Samarbete bedrivs vidare mellan de stora svenska städerna samt mellan nordiska huvudstäder (de s.k. 3-stads och 6-stadsgrupperna) i aktuella frågor.

5.4.4Kristianstad

Den sedimentära berggrunden i Skåne håller flera stora grund- vattenmagasin varav glaukonitsanden på Kristianstadsslätten utgör Sveriges största sammanhängande akvifer med en area på strax under 1 000 km2. Förekomsten utgör en av norra Europas största grundvattentillgångar.

Fallstudien belyser grundvattenbaserad dricksvattenproduktion med en aktuell föroreningsproblematik och risk för vattenbrist genom klimatpåverkan och rådande konkurrens. Dessa problem riskerar med de framtida klimatscenarierna att förstärkas ytter- ligare. Akviferen används i dag för stora grundvattenuttag för bland annat bevattning, uttag som i framtiden eventuellt kan komma att öka i till följd av längre växtperioder, intensivare jordbruk och högre avdunstning. Längre växtperioder kan även leda till ökad belastning av växtskyddsmedel och näringsämnen i grundvattnet. Vattenbehoven kan också öka som följd av en förmodad befolk- ningsökning. 90

90 Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från C4 Teknik, VA, Kristianstads kommun, 2015-11-24.

193

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Försörjningsområde och demografisk utveckling

Folkmängden i Kristianstad tätort uppgår till cirka 37 000 personer. I hela kommunen utgör befolkningsunderlaget drygt 82 000 perso- ner, med en beräknad ökning till drygt 103 000 år 2050.91

Det är kommunens tekniska förvaltning, C4 Teknik, som ansva- rar för drift av anläggningar och dricksvattenförsörjning.92

Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden

Kristianstadsslättens uppbyggnad, med glaukonitsandsten som överlagras av kritkalksten och jordlager med olika genomsläpp- lighet, ger upphov till flera stora grundvattenmagasin. Både berg och jord medger goda uttagsvolymer och det är förhållandevis lätt att utvinna vattnet. I Kristianstads kommun baseras därför i dag all dricksvattenförsörjning på grundvatten. Grundvattenbildningen sker framför allt i slättens randområden och en viktig aspekt på grundvattenskyddet är fördelningen mellan in- och utströmnings- områden för den sedimentära berggrunden. Inom de delar där trycket i berggrunden är högre än trycket i jordlagren (utström- ningsområden) finns ett naturligt skydd mot föroreningstransport, medan det motsatta gäller där den vertikala gradienten är nedåt- riktad (inströmningsområden). De naturliga inströmningsområ- dena för den sedimentära berggrunden återfinns längs slättens randområden: i höjdryggarna i norr, i nordväst längs Nävlingeåsen, i ett större område i väst längs Linderödsåsen, samt i hela området mellan Ivösjön, Hammarsjön och kusten. Till följd av ökade uttag har grundvattenbildningen ökat betydligt vilket fått till konsekvens att inströmningsområdenas andel av slätten har ökat med över 40 procent på bekostnad av de värdefulla utströmningsområdena. Även styrkan på inströmningen har ökat vilket innebär att trans- porttiden från markytan till sandstenen har minskat. Sammantaget innebär det att grundvattenskyddet har försämrats och riskerna för förorening ökat, vilket är negativt för dricksvattenkvaliteten men

91SCB (2015), Folkmängd i riket, län och kommuner 30 september 2015 och befolknings- förändringar tredje kvartalet 2015, Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050, Underlag till Indelningskommittén 2015-01-19, samt www.kristianstad.se/- omkommunen, 2016-01-15.

92Kristianstads kommun (2016). www.kristianstad.se, 2016-01-15.

194

SOU 2016:32

Ett förändrat klimat

även för grönsaksodlare och djurhållare som har högt ställda krav på vattenkvaliteten.93

Grundvattenförekomsten är mycket stor och det råder generellt ingen brist på grundvatten. Däremot föreligger det vissa år, framför allt på norra delen av slätten, en konkurrenssituation eftersom de samlade uttagen av olika typ är betydande. Länsstyrelsens bedöm- ning är att vattenförekomsten har god kvantitativ status 2015 med en årlig grundvattenbildning på cirka 73 miljoner m3, varav cirka 50 hittills är tillståndsgivna.94 Kommunen har med sin hydrogeo- logiska modell beräknat att grundvattenbildningen med dagens uttagsnivåer är cirka 140 miljoner m3 per år (70 miljoner m3 för norra respektive södra delen). Av det bildade grundvattnet försvin- ner cirka 65 procent till vattendrag och diken som avrinning och dränering från de ytliga jordlagren. Resterande del, cirka 50 miljoner m3 per år, når den sedimentära berggrunden. Uttagen uppgår till totalt cirka 42 miljoner m3 per år, varav två tredjedelar från norra delen av slätten. Kommunens grundvattenmodell har upp- daterats med en kvantifiering av framför allt bevattningsuttagen under 2015. Totalt sker i storleksordningen 350 stora bevattnings- uttag på slätten, men många brunnar finns som används till mindre och enskilda uttag. På slätten finns 3–5 000 borrade brunnar och cirka 5 000 grävda/spetsrörsbrunnar. Ett 20-tal äldre och nyare vattenskyddsområden finns eller är under planering i kommunen och ett särskilt samrådsorgan i form av ett grundvattenråd har inrättats för Kristianstadsslätten.95

Inom kommunen finns 4 vattentäkter som helt saknar vatten- skyddsområde och för befintliga skyddsområden finns behov av revidering. Då det gäller brunnarna i centrala Kristianstad, bör de inte längre användas för dricksvattenproduktion på grund av sin närhet till Härlövstippen. Nya vattentäkter har anlagts på Näsby fält och arbetet med ny vattendom för samtliga uttag i Kristianstad har påbörjats.

93DHI (2011, 2014), MIKE SHE för Kristianstadsslätten – Vattenbalanser och strömnings- förhållanden i sandstenen för olika uttagsscenarier, samt Framtida klimat- och uttags- scenarier för Kristianstadsslätten – Beräkningar med MIKE SHE.

94Länsstyrelsen i Skåne län (2012). Regional vattenförsörjningsplan för Skåne län. 2012:2, s. 61–62.

95Kristianstads kommun (2010). C4 Teknik, ppt-presentation, 2010-04-15.

195

Ett förändrat klimat

SOU 2016:32

Produktion, distribution och krisberedskap

Produktionen för hela kommunen bedrivs i 20 vattenverk och den totala produktionsmängden var 2012 cirka 7,1 miljoner m3. Vid samtliga vattenverk används grundvatten, där huvuddelen av ut- tagen görs ur sedimentärt berg. Störst är vattenverket i Kristian- stad, men även verken i Åhus och Tollarp har god kapacitet. Samt- liga vattenverk har möjlighet att ta ut mer vatten enligt gällande tillstånd. Den årliga dricksvattenproduktionen vid Kristianstad vattenverk låg 2012 på cirka 4,8 miljoner m3 per år, varav en tiondel levererades till Östra Göinge kommun. Kommunens näst största vattenverk i Åhus producerade under 2012 cirka 1,14 miljoner m3 dricksvatten. Uttagen saknar för närvarande vattendom och i området kan även vattenbrist råda under sommaren. Arbetet med vattendomsansökan har påbörjats och en ny brunn har anlagts för att råda bot på vattenbristen. Utöver detta saknar tre små vatten- verk med sammanlagda årsuttag på cirka 8 000 m3 vattendom.

Vattenverken i Kristianstads kommun är med få undantag enkla, men luftning/avjärning är vanligt förekommande. Några barriärer därutöver finns inte, utom på några mindre verk där installation av UV-ljusanläggningar påbörjats.

Ledningsnätet i kommunen är 190 mil långt, därav 75 mil dricksvattenledningar. Ett hundrasjuttiotal pumpstationer finns, varav de flesta är avsedda för spillvatten.

Krisberedskap

I nuläget finns ingen reservvattenförsörjning, förutom dubbla brunnar för de flesta vattenverk.

En beredskapsplan finns upprättad och krishanteringen har, bland annat med stöd av VAKA-gruppen, tränats under sommaren 2015 till följd av föroreningar vid vattenverket i Everöd.

Klimatförändringar och andra utmaningar

Kristianstad ligger lågt och är beroende av pumpning. Framtida klimatförändringar har beräknats av SMHI genom länsvisa fördjupningar med utgångspunkt i de scenarier som användes för

196