sou 2016 31

Tätare taxeringsintervall

Taxering av

Förändringar avseende

värmeproduktionsenheter

taxering av sol-, vind- och

Effekt för fastighetsägare

Offentligfinansiell effekt

Administrativ effekt

Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion

Betänkande av Utredningen om fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter

Stockholm 2016

SOU 2016:31

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24435-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Magdalena Andersson

Regeringen beslutade den 11 september 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter (dir. 2014:134). Samma dag förordnades tekniska rådet Monica Haapaniemi som särskild utredare.

Som experter förordnades från och med den 5 november 2014 fastighetsekonomen Irena Drogou, rättsliga experten Marie Ekdahl, departementssekreteraren Peter Höglund, ämnesrådet Åsa Leander, departementssekreteraren Ulf Olovsson, senior adviser Inge Pierre, skattejuristen Torbjörn Spector, ämnesrådet Thomas Sundqvist, områdesansvarige Erik Thornström och kanslirådet Peter Österberg. Verkställande direktören Linda Burenius Magnusson förordnades som expert från och med den 2 juni 2015. Thomas Sundqvist ent- ledigades från och med den 19 oktober 2015.

Som sekreterare förordnades från och med den 10 november 2014 Skatteverkets riksansvarige ortsrepresentant för värdering Jan Berghök och rättslige utredaren Tomas Eurenius. Ämnesrådet Thomas Sundqvist och departementssekreteraren Daniel Waluszewski förordnades som sekreterare från och med den 19 oktober 2015. Departementssekreteraren Johanna Karls var anställd som sekre- terare under tiden den 1 maj till och med den 30 november 2015.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om fastighets- taxeringen av elproduktionsenheter.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Fastighets- taxering av anläggningar för el- och värmeproduktion (SOU 2016:31).

Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden. Uppdraget är här- med slutfört.

Stockholm i april 2016

Monica Haapaniemi

/Jan Berghök

Tomas Eurenius

Thomas Sundqvist

Daniel Waluszewski

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		13
Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	25

1.1Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen

(1979:1152)..............................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om

	statlig fastighetsskatt ..............................................................		39
2	Uppdraget och dess genomförande, m.m. ....................		43
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		43
2.2	Utredningens arbete m.m.......................................................		44
2.3	Framställningar .......................................................................		44
2.4	Betänkandets disposition........................................................		45
3	Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m. ...................		47
3.1	Inledning..................................................................................		47
3.2	Fastighetstaxering allmänt......................................................		47
3.3	Fastighetstaxering av elproduktionsenheter .........................		52
	3.3.1	Vattenkraftverk........................................................	56
	3.3.2	Värmekraftverk........................................................	59
	3.3.3	Övriga elproduktionsenheter .................................	60

3.4Förberedelsearbetet inför fastighetstaxering av

elproduktionsenheter..............................................................

Innehåll

SOU 2016:31

3.5	Fastighetsbeskattning av elproduktionsenheter...................		63
3.6	Vissa utgångspunkter, m.m....................................................		64
	3.6.1	Svensk energi- och miljöpolitik..............................	64
	3.6.2	Riktlinjer för skattepolitiken..................................	66
	3.6.3	EU-rätten och statligt stöd, m.m...........................	67
4	Fastighetstaxeringen och elmarknaden.........................		75
4.1	Inledning .................................................................................		75
4.2	Utredningens uppdrag ...........................................................		75
4.3	Elmarknaden – en allmän bakgrund ......................................		76
	4.3.1	Elmarknadens särdrag.............................................	76

4.3.2Den svenska elmarknaden ingår i den nordiska

	marknaden för el .....................................................	77
4.3.3	Elmarknadens struktur ...........................................	82
4.3.4	Fyra svenska elområden..........................................	86

4.4Finns det prisskillnader m.m. mellan elområdena och om så bör fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter

påverkas av dessa?...................................................................

4.4.1Hur påverkar elområden och elprisområden

	m.m. fastighetstaxeringen?.....................................	90
4.4.2	Elprisernas beroende av
	marknadsutvecklingen i stort .................................	91
4.4.3	Handeln med el .......................................................	92

4.4.4Prisskillnader på grossistmarknaden sedan de

	fyra svenska elområdena infördes ..........................	93
4.4.5	Inmatningskostnader för el – nättariffer ...............	95

4.4.6Elprisskillnadernas och

		inmatningskostnadernas effekter för
		fastighetstaxeringen ................................................	97
5	Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m....................		101
5.1	Inledning ...............................................................................		101
5.2	Utredningens uppdrag .........................................................		102
5.3	Bakgrund...............................................................................		102
	5.3.1	Väsentliga termer ..................................................	102

SOU 2016:31

Innehåll

5.3.2Vilka anläggningar har lagstiftningen omfattat

	i praktiken? ............................................................	107
5.3.3	Fjärrvärmemarknaden ...........................................	109
5.3.4	Marknaden för fjärrkyla m.m................................	121
5.3.5	Gällande rätt ..........................................................	123
5.4 Överväganden och förslag....................................................		124

5.4.1Varför beaktas inte värmeproduktionens värde i dag vid fastighetstaxeringen av

värmecentraler och kraftvärmeverk?....................

124

5.4.2Bör anläggningar med värmeproduktion vara

skattebefriade?.......................................................

127

5.4.3Kommersiell produktion och distribution

	av kyla.....................................................................	138
5.4.4	Definitionen av värmecentral................................	139
5.4.5	Indelningen av byggnader, m.m............................	141

5.4.6Något värde ska inte bestämmas för så kallade

topplastenheter i ett värmenät..............................

146

5.4.7Värderingen av värmeproduktionsenheter,

		m.m.........................................................................	150
	5.4.8	Exempel..................................................................	157
6	Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska
	frågor, m.m.............................................................		161
6.1	Inledning................................................................................		161
6.2	Utredningens uppdrag..........................................................		161
6.3	Allmänt om vindkraft ...........................................................		162
6.4	Allmänt om sol- och vågkraft, m.m.....................................		165
	6.4.1	Solkraft...................................................................	165
	6.4.2	Vågkraft..................................................................	169
	6.4.3	Ytterligare bakgrund – andra kraftverkstyper .....	170
6.5	Överväganden och förslag....................................................		172
	6.5.1	Terminologi ...........................................................	172
	6.5.2	Värderingen av vindkraftverk ...............................	175
	6.5.3	Sol- och vågkraftverk ............................................	177

6.5.4Fastighetstaxering och kraftverksbyggnad

på allmänt eller enskilt vatten ...............................

179

Innehåll

SOU 2016:31

6.5.5

Värderingen av sol- och vågkraftverk ..................

181

6.5.6Mikroproduktion och annan produktion av el

		för eget bruk..........................................................	181
6.6	Fastighetsskatt......................................................................		183
	6.6.1	Vindkraftverk ........................................................	183
	6.6.2	Sol- och vågkraftverk ............................................	185
7	Kalkylränta..............................................................		187
7.1	Inledning ...............................................................................		187
7.2	Utredningens uppdrag .........................................................		187
7.3	Författningsreglering av kalkylräntan.................................		188

7.4Kalkylräntans historik samt begrepp och

värderingsmetoder................................................................

190

7.4.1Kalkylräntan historiskt, inom vissa andra

	verksamheter samt vid fastighetstaxering............	190
7.4.2	Begrepp..................................................................	192
7.4.3	Värderingsmetoder................................................	193
7.5 Kalkylräntans användning....................................................		194
7.5.1	Vattenkraftverk .....................................................	194
7.5.2	Värmekraftverk .....................................................	196
7.5.3	Täktenheter ...........................................................	197

7.6Kalkylränta – ingående komponenter eller faktorer som

beaktas	...................................................................................	198
7.6.1 ................................................................	Realränta	199
7.6.2 ........................................................................	Risk	204
7.6.3 ......................................	Avskrivningskomponent	207

7.6.4Förväntan om driftnettotillväxt –

		värdeförändring .....................................................	208
	7.6.5	Beaktande av skatter .............................................	209
	7.6.6	Sammanfattande analyser......................................	212
7.7	En modell med rörlig kalkylränta........................................		213
	7.7.1	Alternativ modell för en rörlig kalkylränta .........	216
7.8	Överväganden .......................................................................		217

SOU 2016:31 Innehåll

8	Elcertifikat..............................................................		221
8.1	Inledning................................................................................		221
8.2	Utredningens uppdrag..........................................................		221
8.3	Gällande rätt..........................................................................		222
8.4	Elcertifikatsystemet – en bakgrund .....................................		224
	8.4.1	Beskrivning av elcertifikatsystemet......................	224

8.4.2Elcertifikatmarknaden är gemensam med

	Norge .....................................................................	227
8.5 Elcertifikatens inverkan på fastighetstaxeringen ................		229
8.5.1	Allmänna utgångspunkter.....................................	229

8.5.2Värdering av elcertifikat i samband med

AFT 13 ...................................................................	230
8.6 Överväganden .......................................................................	245

8.6.1Bör elcertifikatens värde påverka

		taxeringsvärdet?.....................................................	245
	8.6.2	Hur bör justeringen för elcertifikatens värde
		ske?.........................................................................	249
9	Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet ...................		253
9.1	Inledning................................................................................		253
9.2	Utredningens uppdrag..........................................................		255

9.3Metoder i äldre och gällande rätt för att beakta

fastigheternas prisutveckling................................................		255
9.3.1	Inledning ................................................................	255

9.3.2Omräkning och begränsningar av

	omräkningstalen ....................................................	256
9.3.3	Förenklad fastighetstaxering ................................	259
9.3.4	Frysta taxeringsvärden ..........................................	260
9.3.5	Fastighetsskatt och fastighetsavgift .....................	260
9.4 Överväganden och förslag....................................................		264
9.4.1	Utgångspunkter.....................................................	264

9.4.2Förenklad fastighetstaxering för

elproduktionsenheter? ..........................................

266

Innehåll

SOU 2016:31

9.4.3Ett ändamålsenligt förfarande vid förenklad

		fastighetstaxering av elproduktionsenheter.........	268
	9.4.4	Förenklad fastighetstaxering för
		industrienheter, m.m.............................................	276
	9.4.5	Uppgiftsskyldighet ...............................................	278
10	Konsekvensanalys....................................................		281
10.1	Inledning ...............................................................................		281
10.2	Värmecentraler och kraftvärmeverk m.m. ..........................		281
	10.2.1	Effekter för fastighetsägarna ................................	282
	10.2.2	Offentligfinansiella effekter .................................	296
	10.2.3	Administrativa effekter.........................................	297
	10.2.4	Samhällsekonomiska effekter...............................	299
	10.2.5	Övriga effekter ......................................................	302
10.3	Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor ..		304
	10.3.1	Effekter för fastighetsägarna ................................	305
	10.3.2	Offentligfinansiella effekter .................................	306

10.3.3Administrativa och samhällsekonomiska

		effekter...................................................................	307
	10.3.4	Övriga effekter ......................................................	309
10.4	Kalkylränta............................................................................		309
10.5	Elcertifikat ............................................................................		310
	10.5.1	Effekter för fastighetsägarna ................................	311
	10.5.2	Offentligfinansiella effekter .................................	312

10.5.3Administrativa och samhällsekonomiska

	effekter...................................................................	313
10.5.4	Övriga effekter ......................................................	313
10.6 Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet..........................		314
10.6.1	Effekter för fastighetsägarna ................................	315
10.6.2	Offentligfinansiella effekter .................................	318

10.6.3Administrativa och samhällsekonomiska

	effekter...................................................................	320
10.6.4	Övriga effekter ......................................................	324
10.7 Sammanfattning av konsekvenser........................................		324
10.7.1	Effekter för fastighetsägarna ................................	324

SOU 2016:31		Innehåll
10.7.2	Offentligfinansiella effekter..................................	325
10.7.3	Administrativa effekter .........................................	326
10.7.4	Samhällsekonomiska effekter ...............................	327

10.7.5Effekter på jämställdhet mellan män och

	kvinnor ...................................................................	327
	10.7.6 Övriga effekter ......................................................	327
10.8	Finansiering och samlat skatteuttag ....................................	328
11	Författningskommentar ............................................	329
11.1	Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen
	(1979:1152)............................................................................	329
11.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1052) om
	statlig fastighetsskatt ............................................................	338

Särskilda yttranden ..........................................................		339
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:134 .........................................	355
Bilaga 2	Typkoder.......................................................................	365
Bilaga 3	Bedömning av fastighetsskattens storlek vid
	taxering av fjärrvärmeverk............................................	369

Förkortningar

AFT	allmän fastighetstaxering
bet.	betänkande
BNP	bruttonationalprodukt
dir.	direktiv
dnr	diarienummer
Ds	departementsserien
EG	Europeiska gemenskapen
Ei	Energimarknadsinspektionen
EU	Europeiska unionen
EUT	Europeiska unionens officiella
	tidning
FFT	förenklad fastighetstaxering
FSL	lagen (1984:1052) om statlig
	fastighetsskatt
FTF	fastighetstaxeringsförordningen
	(1993:1199)
FTL	fastighetstaxeringslagen
	(1979:1152)
FUI	förtida uppgiftsinsamling
GW	gigawatt
IEA	Internationella energibyrån
	(International Energy Agency)
KI	Konjunkturinstitutet
KPI	konsumentprisindex
kW	kilowatt
kWh	kilowattimme
	13

Förkortningar SOU 2016:31

LM	Lantmäteriet
MW	megawatt
prop.	proposition
PTS	Post- och telestyrelsen
RiR	Riksrevisionen
rskr.	riksdagsskrivelse
RSV	Riksskatteverket
SFS	svensk författningssamling
SFT	särskild fastighetstaxering
SKM	Svensk Kraftmäkling AB
SkU	Skatteutskottet
SKV	Skatteverket
SKV A	skatteverkets allmänna råd
SKVFS	skatteverkets föreskrifter
SOU	statens offentliga utredningar
TW	terawatt

Måttenheter

Watt (W) är enheten för effekt, dvs. energi (eller arbete) per tidsenhet.

1 kW = 1 000 W

Wattimme (Wh) är en energienhet och definieras som den energi som en effekt på en watt utvecklar under en timme (energiomvand- ling per tidsenhet).

1 TWh = 1 000 GWh = 1 000 000 MWh = 1 000 000 000 kWh = 1 000 000 000 000 Wh

Sammanfattning

Inledning

Utredningens uppdrag är enligt direktiven (dir. 2014:134) att göra en översyn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter. Den allmänna utgångspunkten är att över- synen ska ske mot bakgrund av de geografiska och strukturella för- ändringar elproduktionen och elmarknaden genomgått sedan regel- verket senast ändrades inför 2000 års allmänna fastighetstaxering. En särskild fråga som dock, mot bakgrund av lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018, bör nämnas initialt är att uppdraget även inkluderar att analysera om det är moti- verat att anläggningar med enbart värmeproduktion bör utgöra skatte- befriade specialbyggnader.

Av direktiven framgår vidare att en central utgångspunkt för ut- redningen är att taxeringsvärden för elproduktionsenheter även fort- sättningsvis ska spegla fastigheternas marknadsvärden i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152). En annan utgångspunkt är att den löpande beskattningen av elproduktions- enheter ska behållas och att dessa skattemedel ska tillfalla staten.

Uppdraget omfattar inte en översyn av fastighetsskattesatserna.

Utredningens förslag och bedömningar

Kräver införandet av fyra svenska elområden ändringar i fastighetstaxeringslagen? (avsnitt 4)

•Skillnader i elpris och inmatningskostnader som förekommer mellan de svenska elområdena bedöms, om skillnaderna påverkar marknadsvärdet för elproduktionsenheter i fastighetstaxerings-

Sammanfattning

SOU 2016:31

rättslig mening, hanteras inom ramen för det gällande regelverket för fastighetstaxering genom främst indelning i värdeområden.

Som nämns i inledningen har elmarknaden genomgått olika föränd- ringar sedan sekelskiftet. Närmare bestämt uppkommer frågan om det förhållandet att Sverige är indelat i fyra elområden, bör påverka värderingen av elproduktionsenheter. En ytterligare fråga är om in- matningskostnaderna för el på näten bör påverka värderingen med tanke på att dessa är geografiskt differentierade. Enligt utrednin- gens bedömning kan emellertid det gällande regelverket för fastig- hetstaxering ta hänsyn till aktuella skillnader om dessa påverkar taxeringsvärdet för en elproduktionsenhet.

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m. (avsnitt 5)

•Värmecentral föreslås definieras som byggnad vilken är inrättad för icke-kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare för uppvärmning.

•Kraftverksbyggnad föreslås alltid utgöra en egen byggnad och övervägandeprincipen gäller således inte för sådan byggnad.

•Byggnader för kommersiell produktion av värme eller kyla be- döms normalt indelas som övrig byggnad. De bör regelmässigt taxeras som industrienheter och värderas enligt den så kallade pro- duktionskostnadsmetoden.

•Något värde föreslås inte bestämmas för vare sig så kallade topp- lastenheter i ett värmenät eller mark till sådana.

•Byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för kyla föreslås indelas som specialbyggnad av typen distributionsbygg- nad.

I samband med förberedelserna inför 2013 års allmänna fastighets- taxering av elproduktionsenheter aktualiserades frågan om kraft- värmeverken har taxerats på ett korrekt sätt genom åren. Utredaren ska, som redan framgått och kort sagt, analysera om det är motive- rat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsätt- ningen ska vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning. Att renodlad värmeproduktion undantas från fastighetstaxering,

SOU 2016:31

Sammanfattning

medan kraftvärmeverk inte undantas, medför enligt direktiven en snedvridning av konkurrensförutsättningarna för olika typer av pro- duktionsanläggningar på värmemarknaden.

För att undvika dubbeltaxering föreslås att värmecentraler i ur- sprunglig mening fortsatt ska vara skattebefriade. En sådan central definieras enligt förslaget som byggnad vilken är inrättad för icke- kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare för uppvärmning.

Utredningen anser att fastighetstaxeringslagen bör förtydligas för att värdet av kommersiell produktion och distribution av värme ska beaktas på avsett vis vid fastighetstaxeringen, oavsett i vilken typ av enhet verksamheten utförs. Det sker lagtekniskt genom att kraftverksbyggnad alltid föreslås utgöra en egen byggnad. Den så kallade övervägandeprincipen föreslås därmed inte gälla för kraft- verksbyggnader.

Det nu sagda innebär att en byggnad som kan indelas både som en kraftverksbyggnad och en eller flera av de andra gällande bygg- nadstyperna, föreslås indelas som en kraftverksbyggnad och en ytterligare typ av byggnad. Den senare byggnadens typ bestäms beroende på hur den är inrättad och används eller, om flera typer kan komma i fråga, av det ändamål som byggnaden till övervägande del är inrättad för och det sätt som byggnaden till övervägande del används på (övervägandeprincipen). Kommersiell produktion och dis- tribution av värme eller kyla i andra anläggningar än värmecentraler, kommer därmed normalt att indelas som övrig byggnad och taxeras som industrienhet.

Något värde föreslås emellertid inte bestämmas för vare sig så kallade topplastenheter i ett värmenät eller dem tillhörande mark. Skälet till det är att det kan ifrågasättas om sådana enheter är lön- samma samtidigt som de är nödvändiga för fjärrvärmeverksam- hetens funktion. Annorlunda uttryckt kan de anses sakna mark- nadsvärde. Med topplastenhet avses en värderingsenhet som utgörs av övrig byggnad eller del därav, vilken är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare, om anläggningen är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år. En topplastenhet kan alltså utgöras av en fristående byggnad eller en värmeproduktions- enhet i en övrig byggnad som även innehåller så kallade bas- eller mellanlastenheter för värmeproduktion.

Sammanfattning

SOU 2016:31

Mot bakgrund av att produktionen och distributionen av värme och kyla är närliggande föreslås att byggnader som ingår i överfö- rings- eller distributionsnätet för kyla indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad. Detta gäller redan i dag för motsva- rande distributionsbyggnader för värme.

Sol-, vind- och vågkraftverk samt ny terminologi, m.m. (avsnitt 6)

•Sol-, vind- och vågkraftverk föreslås utgöra egna kraftverkstyper i fastighetstaxeringslagen.

•Värderingsmetoderna för elproduktionsenheter föreslås beteck- nas energimetoden (vattenkraftverk) och effektmetoden (övriga kraftverk).

•Sol- och vågkraftverk föreslås värderas enligt effektmetoden och vindkraftverk bedöms fortsatt lämpliga att värderas enligt sam- ma metod.

•Taxeringsenhet med tomtmark till vatten- eller vindkraftverk som är lös egendom föreslås beskattas på samma sätt som taxe- ringsenhet med vatten- eller vindkraftverk.

•Skattesatsen för taxeringsenheter med sol-, vind- och vågkraft- verk föreslås vara densamma, dvs. 0,2 procent av taxeringsvärdet.

•Så kallad mikroproduktion av el, och annan produktion av el för eget bruk där överskottsproduktionen säljs, bedöms normalt inte medföra att en byggnad indelas som en kraftverksbyggnad och taxeras som elproduktionsenhet.

Vindkraftverk indelas som en typ av värmekraftverk, trots att de i tekniskt hänseende inte utgör värmekraftverk. Utredaren ska ana- lysera om vindkraftverk bör indelas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ändamålsenlig. Utredningen ska föreslå hur anläggningar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna, såsom t.ex. solenergi och vågenergi, kan fastighetstaxeras och fastighetsbeskattas som elproduktions- enheter.

SOU 2016:31

Sammanfattning

Mot denna bakgrund föreslås att vindkraftverk ska vara en själv- ständig kraftverkstyp i fastighetstaxeringslagen och inte längre ingå i lagens definition av värmekraftverk. Solkraftverk och vågkraftverk införs som två nya kraftverkstyper i lagen. Vidare ska elproduk- tionsenheter, vid värderingen av dem delas in efter den värderings- metod – som föreslås betecknas energimetoden eller effektmetoden

– som används för detta ändamål. Sol- och vågkraftverk bör då, på samma sätt som vindkraftverk i dag, värderas enligt effektmetoden. Sol- och vågkraftverk föreslås också taxeras som elproduktionsenheter och beskattas med samma skattesats som gäller för vindkraftverk, dvs. 0,2 procent.

Slutligen åtgärdas det förhållandet att vind- och vattenkraft- verksbyggnader och mark till dessa i rättstillämpningen har kom- mit att beskattats med olika skattesatser beroende på om kraft- verket och marken har samma eller skilda ägare. Taxeringsenhet med tomtmark till vatten- eller vindkraftverk som är lös egendom föreslås beskattas på samma sätt som taxeringsenhet med vatten- eller vind- kraftverk.

Kalkylränta (avsnitt 7)

•Kalkylräntan bör vara ett fast föreskrivet tal. Den i dag gällande räntan om 5 procent bör som utgångspunkt behållas oförändrad.

För värderingen av vattenkraftverk anges i en riktvärdeangivelse värden per kilowattimme för ett så kallat normkraftverk och mark till ett sådant verk. Vid bestämningen av denna sker en avkastnings- beräkningen med utgångspunkt i en kalkylränta med ett fast angi- vet procenttal (f.n. 5 procent) och med beaktande av kostnad för inkomstskatt. Utredaren ska överväga om denna modell är den lämp- ligaste ordningen.

Mot bakgrund av en kartläggning av förutsättningarna för att på ett entydigt sätt och med en hög värderingsteknisk precision införa en rörlig kalkylränta för i första hand vattenkraftverk, bedömer ut- redningen att kalkylräntan bör vara fast och regleras i fastighets- taxeringsförordningen (1993:1199). Den i dag gällande räntan om 5 procent bör som utgångspunkt behållas oförändrad.

Sammanfattning

SOU 2016:31

Elcertifikat (avsnitt 8)

•Värdeinverkan av elcertifikat bör i samtliga fall beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden.

Utredaren ska överväga om det med hänsyn till påverkan på effek- tiviteten i elcertifikatsystemet är motiverat att värdeinverkan av elcertifikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid bestämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt. Det är då en central ut- gångspunkt att taxeringsvärden för elproduktionsenheter även fort- sättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen.

Utredningen har funnit att värdet av elcertifikat alltjämt bör beaktas vid bestämmandet av taxeringsvärdet för sådana enheter mot bakgrund av att de påverkar fastighetens marknadsvärde. Gäl- lande fastighetstaxeringsregler bedöms dessutom inte motverka el- certifikatsystemets ändamål i sådan omfattning att regelverket för fastighetstaxering bör ändras. Även om det är en fråga för reger- ingen, eftersom det gäller förändringar i fastighetstaxeringsförord- ningen, bör här nämnas att utredningen rekommenderar att värdet av elcertifikaten i samtliga fall beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden. Skälet till det är att samma regler bör gälla för samtliga kraftverkstyper. En ändring med angiven inriktning har även fördelen att det förenklar för lagstiftaren om en enhetlig skattesats för elcertifikatens värdeinverkan eventuellt skulle införas.

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet (avsnitt 9)

•Förenklad fastighetstaxering föreslås ske för elproduktions- och industrienheter med början år 2022 och därefter vart sjätte år.

•Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få föreskriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el ska lämna uppgifter för fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter till Skatteverket i den omfattning som behövs för taxeringen.

SOU 2016:31

Sammanfattning

I utredningens direktiv anges att det för elproduktionsenheterna är angeläget att få till stånd en mer successiv anpassning av taxerings- värdena till prisutvecklingen. Förslaget innebär att detta uppnås genom att sådana enheter utöver allmänna fastighetstaxeringar blir föremål för förenklade fastighetstaxeringar vart sjätte år. I prakti- ken betyder det att taxeringsintervallet förkortas från sex till tre år. Med tanke på att det är komplicerat att taxera elproduktionsenhe- ter är bestämmandet av riktvärdeangivelsen förenklat på så sätt att det i princip enbart är förändringar i el- och elcertifikatpriser som beaktas. Om det finns synnerliga skäl bestäms riktvärdeangivelsen dock på sedvanligt vis. Förenklad fastighetstaxering föreslås ske för elproduktionsenheter med början år 2022 och därefter vart sjätte år. Detsamma föreslås gälla för industrieneheter eftersom direkti- ven anger att i aktuell situation ska ett förslag även lämnas för des- sa, även om utredningen anser att det finns sakskäl som talar emot detta.

För att underlätta taxeringsarbetet föreslås slutligen att regerin- gen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få före- skriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el ska lämna uppgifter för fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter till Skatte- verket i den omfattning som behövs för taxeringen.

Konsekvenser (avsnitt 10)

Förslaget innebär, givet ett antagande om positiv värdeutveckling för taxeringsvärdena, en varaktig positiv offentligfinansiell netto- effekt på knappt 157 miljoner kronor.

De monetära effekterna sammanfattas i figur 1 nedan.

Sammanfattning SOU 2016:31

Figur 1		Förslagets monetära effekter
	150
	150
	100
kronor	50
kronor	0
Miljoner


	-50
	-100
	-150
	-150

Fastighetsägare av värmeproduktionsenheter är den grupp som be- döms påverkas mest av utredningens förslag. Den stora merparten av fjärrvärmeföretagen bedöms emellertid kunna hantera den ökade skattekostnaden genom högre priser eller genom att själva ta hela eller en del av den ökade kostnaden. Mindre kommunala företag med relativt nya fjärrvärmenät är dock en grupp aktörer som riskerar att få ökade problem till följd av taxeringen.

Även förslaget om tätare taxeringsintervall medför, givet ett an- tagande om positiv värdeutveckling för taxeringsvärdena, ökade kost- nader för fastighetsägarna, både i form av högre skattekostnader och ökade fullgörandekostnader.

Sammantaget konstateras att samhällsekonomiska effekter främst är hänförliga till förslaget avseende taxering av värmeproduktions- enheter. Förslagets påverkan på konkurrensen på värmemarknaden och det eventuella ökade effektbehovet på elmarknaden är de effek-

SOU 2016:31

Sammanfattning

ter som enligt utredningen kan medföra mest påtagliga konsekven- ser för samhällsekonomin. Den sammantagna bedömningen är dock att förslagen som helhet medför små och hanterbara samhällseko- nomiska konsekvenser.

De sammanlagda förslagens miljömässiga effekter och effekter på Sveriges energi- och klimatpolitiska mål bedöms vara begränsade.

När bör utredningens förslag träda i kraft och börja tillämpas? (avsnitt 1)

•Förslaget föreslås träda i kraft den 1 januari 2017 och tillämpas första gången vid 2019 års taxering.

Lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013– 2018 gäller för den allmän fastighetstaxering år 2013 och de sär- skilda fastighetstaxeringarna åren 2014–2018. Följaktligen bör utred- ningens delförslag avseende värmecentraler och enheter för kom- mersiell produktion och distribution av värme tillämpas första gången vid 2019 års taxering. Enhetsskäl talar för att förslaget i sin helhet börjar tillämpas vid samma tidpunkt. Vidare är det, mot den bakgrun- den och det förberedelsearbete som krävs, lämpligt att det föreslagna regelverket träder i kraft den 1 januari 2017.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

dels att 1 kap. 7 a §, 2 kap. 2 och 3 §§, 4 kap. 10 §, 6 kap. 2, 7 och 14 §§, 7 kap. 3 och 16 §§ och 15 kap. 1 och 10–15 §§ ska ha följande lydelse samt att rubriken närmast före 15 kap. 2 § ska lyda ”Energi- metoden – vattenkraftverk”,

dels att det i lagen ska införas fem nya paragrafer 2 kap. 2 a §, 6 kap. 3 a §, 15 kap. 1 a och 16 §§ och 18 kap. 13 § samt närmast före 15 kap. 16 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

7 a §1

Förenklad fastighetstaxering	Förenklad fastighetstaxering
ska ske för hyreshusenheter, små-	ska ske för hyreshusenheter, små-
husenheter, ägarlägenhetsenheter	husenheter, ägarlägenhetsenheter,
och lantbruksenheter. Sådan taxe-	lantbruksenheter, industrienheter
ring sker enligt bestämmelserna	och elproduktionsenheter. Sådan
i 2–10 och 12–14 kap. och i följ-	taxering sker enligt bestämmel-
ande ordning.	serna i 2–15 kap. och i följande
	ordning.

År 2004 och därefter vart sjätte år taxeras hyreshusenheter, år 2006 och därefter vart sjätte år småhusenheter,

1 Senaste lydelse 2009:105.

Författningsförslag SOU 2016:31

år 2008 och därefter vart sjätte	år 2008 och därefter vart sjätte
år lantbruksenheter samt	år lantbruksenheter,
år 2010 och därefter vart sjätte	år 2010 och därefter vart sjätte
år ägarlägenhetsenheter.	år ägarlägenhetsenheter samt
	år 2022 och därefter vart sjätte
	år elproduktionsenheter och indu-
	strienheter.
Nuvarande lydelse

2 kap.

2 §2

Byggnader ska indelas i de byggnadstyper som anges i det följande.

-------------------------------------------------------------------------

Specialbyggnad Med specialbyggnad avses

-------------------------------------------------------------------------


Kommunikationsbyggnad	Garage, hangar, lokstall, ter-
	minal, stationsbyggnad, ex-
	peditionsbyggnad,				vänthall,
	godsmagasin,			reparations-
	verkstad		och	liknande, om
	byggnaden används för all-
	männa		kommunikations-
	ändamål.
	Byggnad som används i Sta-
	tens	järnvägars,			Luftfarts-
	verkets, Trafikverkets, Tera-
	com	Aktiebolags,			Sveriges
	Radio Aktiebolags, Sveriges
	Television Aktiebolags och
	Sveriges		Utbildningsradio
	Aktiebolags verksamhet.

2 Senaste lydelse 2015:60.

SOU 2016:31

Författningsförslag

Distributionsbyggnad	Byggnad som ingår i över-
	förings- eller distributions-
	nätet för gas, värme, elektri-
	citet eller vatten samt gas-
	turbin	och	annan byggnad
	som används för att upprätt-
	hålla balansen i elsystemet.
Värmecentral	Byggnad för produktion och
	distribution		av varmvatten
	för uppvärmning, dock inte
	sådan	anläggning som		även
	är inrättad för produktion av
	elektrisk starkström för yrkes-
	mässig distribution.
Reningsanläggning	Vattenverk, avloppsrenings-
	verk, anläggning för förva-
	ring av radioaktivt avfall, sop-
	station	och	liknande	samt
	pumpstation som hör till så-
	dan anläggning. Som renings-
	anläggning avses inte anlägg-
	ning där verksamheten i allt
	väsentligt utgör ett led i en
	industriell process.

-------------------------------------------------------------------------

Författningsförslag SOU 2016:31

Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Byggnader ska indelas i de byggnadstyper som anges i det föl- jande.

-------------------------------------------------------------------------

Specialbyggnad Med specialbyggnad avses

-------------------------------------------------------------------------


Kommunikationsbyggnad	Garage, hangar, lokstall, ter-
	minal, stationsbyggnad, ex-
	peditionsbyggnad,				vänthall,
	godsmagasin,			reparations-
	verkstad		och	liknande, om
	byggnaden används för all-
	männa		kommunikations-
	ändamål.
	Byggnad som används i Sta-
	tens	järnvägars,			Luftfarts-
	verkets, Trafikverkets, Tera-
	com	Aktiebolags,			Sveriges
	Radio Aktiebolags, Sveriges
	Television Aktiebolags och
	Sveriges		Utbildningsradio
	Aktiebolags verksamhet.
Distributionsbyggnad	Byggnad som ingår i över-
	förings- eller distributions-
	nätet för gas, värme, kyla,
	elektricitet eller vatten samt
	gasturbin		och	annan bygg-

nad som används för att upp- rätthålla balansen i elsyste- met.

Byggnadstypen ska, utom i fråga om kraftverksbyggnad, be- stämmas med hänsyn till det ändamål som byggnad till över- vägande del är inrättad för och det sätt som byggnad till över- vägande del används på.

SOU 2016:31 Författningsförslag

Värmecentral	Byggnad som är inrättad för
	icke-kommersiell produktion
	och distribution av varmvat-
	ten eller annan värmebärare
	för uppvärmning.
Reningsanläggning	Vattenverk, avloppsrenings-
	verk, anläggning för förva-
	ring av radioaktivt avfall, sop-
	station och liknande samt
	pumpstation som hör till så-
	dan anläggning. Som renings-
	anläggning avses inte anlägg-
	ning där verksamheten i allt
	väsentligt utgör ett led i en
	industriell process.
-------------------------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 a §

Byggnad som kan indelas såväl som kraftverksbyggnad som en eller flera andra byggnadstyper, ska in- delas som en kraftverksbyggnad och en ytterligare byggnad av den typ som följer av 2 § eller, när det gäller flera andra sådana typer, 3 §.

3 §3

Byggnadstypen skall bestäm- mas med hänsyn till det ändamål som byggnad till övervägande del är inrättad för och det sätt som byggnad till övervägande del används på.

3 Senaste lydelse 1999:630.

Författningsförslag SOU 2016:31

Byggnad,	som	kan	indelas	Byggnad,		som	kan	indelas
både som	småhus, hyreshus,			både	som	småhus, hyreshus,
kraftverksbyggnad, industribygg-				industribyggnad eller övrig bygg-
nad eller övrig byggnad och som				nad och som specialbyggnad, ska
specialbyggnad, skall indelas som				indelas som specialbyggnad.
specialbyggnad.
Byggnad,	som	kan	indelas	Byggnad,		som	kan	indelas
både som specialbyggnad och				både	som specialbyggnad och
ekonomibyggnad,		skall	indelas	ekonomibyggnad,			ska	indelas
som ekonomibyggnad.				som ekonomibyggnad.

4 kap.

10 §4

Marksamfällighet eller anläggningssamfällighet ska utgöra en taxeringsenhet, om den förvaltas av juridisk person. Detta gäller dock inte om fastigheterna, som har del i samfälligheten, uteslutande eller så gott som uteslutande är småhusfastigheter eller ägarlägen- hetsfastigheter. Detta gäller inte heller samfällighet, som avser en-


skild väg eller dike eller som har ett ringa ekonomiskt värde.
I	en elproduktionsenhet får			I	en elproduktionsenhet får
inte	kraftverksbyggnad,		mark	inte	kraftverksbyggnad,		mark
eller	markanläggning ingå		som	eller	markanläggning ingå		som
tillhör mer än ett av följande slag				tillhör mer än ett av följande slag
av	kraftverk:	vattenkraftverk,		av	kraftverk:	vattenkraftverk,
kärnkraftverk,		kraftvärmeverk,		kärnkraftverk,		kraftvärmeverk,
kondenskraftverk eller vindkraft-				kondenskraftverk, solkraftverk,
verk.				vindkraftverk eller vågkraftverk.

Regleringsanläggning huvudsakligen avsedd för vattenkrafts- ändamål ska inte utgöra en taxeringsenhet utan beaktas vid taxe- ringen av de vattenkraftverk som har nytta av anläggningen.

	6 kap.
	2 §5
Varje småhus,	ägarlägenhet,	Varje småhus,	ägarlägenhet,
hyreshus, kraftverksbyggnad, in-		hyreshus, kraftverksbyggnad, in-
dustribyggnad och	övrig bygg-	dustribyggnad och	övrig bygg-

4Senaste lydelse 2012:89.

5Senaste lydelse 2012:89.

SOU 2016:31 Författningsförslag

nad med värde av minst 50 000	nad med värde av minst 50 000
kronor ska utgöra en värderings-	kronor ska utgöra en värderings-
enhet, om inte annat anges i 3	enhet, om inte annat anges i 3,
eller 5 §.	3 a eller 5 §.

Komplementhus på småhusenheten ska i regel ingå i samma vär- deringsenhet som det mest värdefulla småhuset på taxeringsenheten.

Småhus, hyreshus, industribyggnader och övriga byggnader vil- kas värde inte uppgår till 50 000 kronor, ska ingå i samma värde- ringsenhet som den mest värdefulla byggnaden inom samma tomt. Uppgår den mest värdefulla byggnadens värde inte till 50 000 kro- nor ska samtliga byggnader inom tomten utgöra en värderingsenhet.

3 a §

En övrig byggnad som är in- rättad för kommersiell produk- tion och distribution av varm- vatten eller annan värmebärare, får indelas i två eller flera vär- deringsenheter om det underlättar värderingen.

7 §6

Varje tomt skall utgöra en	Varje tomt ska utgöra en
värderingsenhet, om inte annat	värderingsenhet, om inte annat
anges i andra–fjärde styckena.	anges i andra–femte styckena.

Föreligger byggrätt till två eller flera småhus på en tomt får varje del av tomten, som omfattas av en byggrätt, utgöra en värderings-

enhet.
Tomt som är bebyggd med	Tomt som är bebyggd med
hyreshus skall indelas i värde-	hyreshus ska indelas i värde-
ringsenheter med ledning av det	ringsenheter med ledning av det
sätt på vilket hyreshusen har	sätt på vilket hyreshusen har
indelats i värderingsenheter och	indelats i värderingsenheter och
med beaktande av hur markens	med beaktande av hur markens
byggrätt har tagits i anspråk eller	byggrätt har tagits i anspråk eller
skall tas i anspråk enligt plan.	ska tas i anspråk enligt plan.

6 Senaste lydelse 1992:1666.

Författningsförslag

SOU 2016:31

Obebyggd tomtmark för hyreshus skall indelas i värde- ringsenheter så att tomtmark med byggrätt för bostäder och för lokaler utgör skilda värde- ringsenheter.

Obebyggd tomtmark för hyreshus ska indelas i värde- ringsenheter så att tomtmark med byggrätt för bostäder och för lokaler utgör skilda värde- ringsenheter.

Mark till sådan byggnad som avses i 3 a § får indelas i två eller flera värderingsenheter om det underlättar värderingen.

14 §7
För kärnkraftverk, kraftvärme-	För varje aggregat för pro-
verk, kondenskraftverk och vind-	duktion av elkraft ska det bildas
kraftverk (värmekraftverk) ska det	en värderingsenhet som avser
för varje aggregat för produktion	byggnad och en värderingsenhet
av elkraft bildas en värderings-	som avser mark när det gäller
enhet som avser byggnad och en
värderingsenhet som avser mark.
	1. kärnkraftverk, kraftvärme-
	verk och kondenskraftverk (vär-
	mekraftverk), och

2. solkraftverk, vindkraftverk och vågkraftverk.

7 kap.

3 §8

För byggnader och ägoslag som avses i 8–15 kap. ska taxerings- värde bestämmas med utgångspunkt i riktvärden. Dessa ska för var- je värderingsenhet bestämmas för kombinationer av värdefaktorer, som i någon utsträckning varierar inom värdeområdet och som har särskild betydelse för marknadsvärdet.

För övriga värdefaktorer ska riktvärdet bestämmas med utgångs- punkt i förhållanden som i genomsnitt eller i huvudsak råder inom värdeområdet.

7Senaste lydelse 2012:89.

8Senaste lydelse 2015:60.

SOU 2016:31

Författningsförslag

Värdefaktorer, som särskilt ska beaktas vid riktvärdets bestäm- mande, ska, utom såvitt avser de under punkterna 1–6 angivna värde- faktorerna, indelas i klasser.

1.Storlek för småhus, industribyggnad och övrig byggnad vär- derad med ledning av en avkastningsberäkning, tomtmark, åkermark, betesmark, produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner, pro- duktiv skogsmark utan avverkningsrestriktioner och skogligt impedi- ment.

2.Hyra för hyreshus och ägarlägenhet.

3.Återanskaffningskostnad för industribyggnad och övrig bygg- nad på industrienhet värderad med ledning av en produktionskost- nadsberäkning.

4.Årligt uttag av täktmark.

5. Normalårsproduktion,	ut-	5. Normalårsproduktion,	ut-
nyttjandetid, flerårsreglering	och	nyttjandetid, flerårsreglering	och
ålder för vattenkraftverk samt		ålder för vattenkraftverk samt
effekt för värmekraftverk.		effekt för värmekraftverk, sol-
		kraftverk, vindkraftverk och våg-
		kraftverk.

6. Virkesförråd för löv- och barrträd.

De uppgifter om värdenivån m.m. (riktvärdeangivelse) som inom varje värdeområde behövs för att bestämma riktvärdet ska redo- visas på karta, i tabell eller på annat sätt.

Resultatet av klassindelningen kallas klassindelningsdata.

16 §9

Något värde ska inte bestämmas för följande egendom:

1.Byggnad eller byggnader inom samma tomt, om byggnads- beståndets sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.

2.Övrig mark och vattentäckt område som inte är täktmark.

3.Markanläggning som används för sådant ändamål som avses i 3 kap.

4.Egendom som avses i 2 kap. 3 § jordabalken.

5.Kondenskraftverk.

6.Outbyggd fallrätt för vilken det inte finns tillstånd till utbygg-

nad.

9 Senaste lydelse 2012:89.

Författningsförslag

SOU 2016:31

7. Värderingsenhet som utgörs av övrig byggnad eller del därav, vilken är inrättad för kommer- siell produktion och distribution av varmvatten eller annan värme- bärare, om anläggningen är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år..

8. Mark till sådan värderings- enhet som avses i 7.

15 kap.

1 §10

Till ett vattenkraftverk hänförs kraftverksbyggnad och mark för

elproduktion med vattenkraft.
Till ett värmekraftverk hän-	Till ett värmekraftverk hän-
förs kraftverksbyggnad och mark	förs kraftverksbyggnad och mark
för elproduktion med kärnkraft,	för elproduktion med kärnkraft,
kraftvärme, kondenskraft och	kraftvärme och kondenskraft
vindkraft.

Till ett solkraftverk, vindkraft- verk eller vågkraftverk hänförs kraftverksbyggnad och mark för elproduktion med sådan kraft.

Med mark avses i detta kapitel tomtmark, övrig mark, fallrätt och markanläggning som ingår i elproduktionsenhet.

Av 1 kap. 4 a § andra stycket följer att vad som sägs om mark i denna lag gäller också annat utrymme som ingår i en fastighet eller är samfällt för flera fastigheter.

1 a §

En kraftverksbyggnad med till- hörande mark ska enligt vad som föreskrivs i 2–15 §§ värderas en- ligt

10 Senaste lydelse 2012:89.

SOU 2016:31 Författningsförslag

	1. energimetoden	i	fråga om
	vattenkraftverk med		tillhörande
	mark, eller
	2. effektmetoden	i	fråga om
	värmekraftverk, solkraftverk, vind-
	kraftverk och vågkraftverk			med
	tillhörande mark.
Värmekraftverk	Effektmetoden – värme-, sol-,
	vind- och vågkraftverk
10 §11
Riktvärdet för mark till ett	Riktvärdet för mark till ett
värmekraftverk skall utgöra vär-	värmekraftverk,	solkraftverk,
det av en värderingsenhet som	vindkraftverk eller	vågkraftverk
avser sådan mark.	ska utgöra värdet av en värde-
	ringsenhet som avser sådan mark.
Riktvärdet för en kraftverks-	Riktvärdet för en kraftverks-
byggnad till ett värmekraftverk	byggnad till ett värmekraftverk,
skall utgöra värdet av en värde-	solkraftverk, vindkraftverk			eller
ringsenhet som avser sådan bygg-	vågkraftverk ska utgöra värdet av
nad.	en värderingsenhet	som		avser
	sådan byggnad.
11 §12
I en riktvärdeangivelse enligt	I en riktvärdeangivelse enligt
7 kap. 3 § skall värden per kilo-	7 kap. 3 § ska värden per			kilo-
watt installerad effekt anges för	watt installerad effekt anges för
var och en av de skilda klasserna	var och en av de skilda klasserna
av värdefaktorn typ av värme-	av värdefaktorn typ av kraftverk
kraftverk som avses i 12 §.	som avses i 12 §.

11Senaste lydelse 1999:630.

12Senaste lydelse 1999:630.

Författningsförslag

SOU 2016:31

Nuvarande lydelse

12 §13

Totalvärdet i nybyggt skick för ett värmekraftverk bestäms för skilda förhållanden för följande värdefaktorer.

Effekt	Med effekt avses aggregatets instal-
	lerade effekt i kilowatt
Typ av värmekraftverk	Med typ av värmekraftverk avses om
	elproduktionen sker med kärnkraft,
	kraftvärme, kondenskraft eller vind-
	kraft.

Föreslagen lydelse

12 §

Totalvärdet i nybyggt skick för ett kraftverk som avses i 10 § bestäms för skilda förhållanden för följande värdefaktorer.

Effekt	Med effekt avses aggregatets
	installerade effekt för elpro-
	duktion i kilowatt.
Typ av kraftverk	Med typ av kraftverk avses
	om elproduktionen sker med
	kärnkraft, kraftvärme, kon-
	denskraft, solkraft, vindkraft
	eller vågkraft.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
13 §
För ett nybyggt värmekraft-	För ett nybyggt kraftverk
verk skall värdet per kilowatt in-	som avses i 10 § ska värdet per
stallerad effekt i en riktvärdean-	kilowatt installerad effekt i en
givelse bestämmas med utgångs-	riktvärdeangivelse bestämmas

13 Senaste lydelse 2012:89.

SOU 2016:31

Författningsförslag

punkt i återanskaffningskostna- den för kraftverk som hör till de olika klasserna av värdefaktorn typ av värmekraftverk och efter jämkning med hänsyn till lön- samheten för den totala elpro- duktionen i landet.

med utgångspunkt i återanskaff- ningskostnaden för kraftverk som hör till de olika klasserna av värdefaktorn typ av kraftverk och efter jämkning med hänsyn till lönsamheten för den totala elproduktionen i landet.

14 §

Totalvärdet av ett nybyggt	Totalvärdet av ett nybyggt
värmekraftverk bestäms som pro-	kraftverk som avses i 10 § be-
dukten av kraftverkets installe-	stäms som produkten av kraft-
rade effekt i kilowatt och ett	verkets installerade effekt i kilo-
värde per kilowatt installerad	watt och ett värde per kilowatt
effekt.	installerad effekt.
15 §14
Riktvärdet för en värderings-	Riktvärdet för en värderings-
enhet avseende mark till ett	enhet avseende mark till kraft-
värmekraftverk skall beräknas till	verk som avses i 10 § ska be-
1,5 procent av kraftverkets vär-	räknas till 1,5 procent av kraft-
de i nybyggt skick.	verkets värde i nybyggt skick.
Riktvärdet för en värderings-	Riktvärdet för en värderings-
enhet som avser kraftverksbygg-	enhet som avser kraftverksbygg-
nad till ett värmekraftverk be-	nad till ett sådant kraftverk be-
räknas genom att 73,5 procent	räknas genom att 73,5 procent
av kraftverkets värde i nybyggt	av kraftverkets värde i nybyggt
skick multipliceras med en ned-	skick multipliceras med en ned-
skrivningsfaktor som beaktar den	skrivningsfaktor som beaktar den
värdeminskning som har upp-	värdeminskning som har upp-
kommit mellan det år då anlägg-	kommit mellan det år då anlägg-
ningen kunde tas i bruk (ny-	ningen kunde tas i bruk (ny-
byggnadsåret) och andra året före	byggnadsåret) och andra året före
det år då allmän fastighetstaxe-	det år då allmän eller förenklad
ring sker.	fastighetstaxering sker.

14 Senaste lydelse 1999:630.

Författningsförslag

SOU 2016:31

Särskilda värderingsregler

16 §

Vid förenklad fastighetstaxe- ring ska en riktvärdeangivelse enligt 6 eller 13 § avseende elpro- duktionens lönsamhet eller jämk- ningen med hänsyn till lönsam- heten för den totala elproduktio- nen i landet, bestämmas med ut- gångspunkt i

1. genomsnittliga elpriser under nivååret och de fem närmast före- gående åren, och

2. kostnaderna för en uthållig produktion eller nödvändiga kost- nader såsom dessa bestämdes vid den närmast föregående allmänna fastighetstaxeringen.

Om det finns synnerliga skäl ska riktvärdeangivelsen bestämmas enligt 6 eller 13 § trots vad som sägs i första stycket.

18 kap.

13 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får föreskriva att den som beslutar om stamnätstariffer för elektricitet ska lämna uppgifter till Skattever- ket i den omfattning som behövs för fastighetstaxeringen av elpro- duktionsenheter.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2.Lagen tillämpas första gången vid 2019 års taxering.

SOU 2016:31

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §15

Fastighetsskatten utgör a) 1,0 procent av:

taxeringsvärdet avseende småhusenhet till den del det avser vär- deringsenhet för småhus som är under uppförande, värderingsenhet för tillhörande tomtmark och värderingsenhet för tomtmark som är obebyggd,

bostadsbyggnadsvärdet avseende värderingsenhet för småhus som är under uppförande på lantbruksenhet, tomtmarksvärdet avseende värderingsenhet för tillhörande tomtmark och tomtmarksvärdet avseende tomtmark avsedd för småhus på lantbruksenhet som är obebyggd,

taxeringsvärdet avseende ägarlägenhetsenhet till den del det av- ser värderingsenhet för ägarlägenhet som är under uppförande, vär- deringsenhet för tillhörande tomtmark, värderingsenhet för tomt- mark som är obebyggd eller som hör till ägarlägenhet som inte ingår i samma taxeringsenhet,

b) 0,4 procent av:

taxeringsvärdet avseende hyreshusenhet till den del det avser värderingsenhet för bostäder som är under uppförande, värderings- enhet för tillhörande tomtmark, värderingsenhet för tomtmark avsedd för bostäder som är obebyggd eller som hör till bostäder som inte ingår i samma taxeringsenhet samt annan värderingsenhet för tomtmark som är obebyggd,

c) 1,0 procent av:

taxeringsvärdet avseende hyreshusenhet till den del det avser värderingsenhet för lokaler, värderingsenhet för lokaler under upp-

15 Senaste lydelse 2010:773.

f) 0,2 procent av:

taxeringsvärdet avseende så- taxeringsvärdet avseende så- dan elproduktionsenhet som ut- dan elproduktionsenhet som ut- görs av taxeringsenhet med vind- görs av taxeringsenhet med sol- kraftverk. kraftverk, vindkraftverk eller våg- kraftverk och mark till sådan bygg-

nad.

Om det på en värderingsenhet för tomtmark finns ett eller flera småhus som är uppförda och ett eller flera småhus som är under uppförande, ska tomtmarken anses höra till det eller de småhus som är uppförda.

För fastighet som avses i 2 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska fastighetens andel av taxeringsvärdet på annan sam- fällighet än sådan som avses i 6 kap. 6 § första stycket nämnda lag räknas in i underlaget för fastighetsskatten om samfälligheten utgör en särskild taxeringsenhet.

Om fastighetsskatt och fastighetsavgift ska beräknas för skilda delar av fastigheten ska underlaget för beräkningen av fastighets- skatten utgöras av den del av värdet som belöper på respektive fastig- hetsdel.

taxeringsvärdet avseende så- dan elproduktionsenhet som ut- görs av taxeringsenhet med vat- tenkraftverk och mark till sådan byggnad,

e) 2,8 procent av: taxeringsvärdet avseende så-

dan elproduktionsenhet som ut- görs av taxeringsenhet med vat- tenkraftverk,

förande och värderingsenhet avseende tomtmark som hör till dessa lokaler,

d) 0,5 procent av:

taxeringsvärdet avseende in- taxeringsvärdet avseende in- dustrienhet och elproduktions- dustrienhet och elproduktions- enhet med undantag för sådan enhet med undantag för sådan elproduktionsenhet som utgörs elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vatten- av taxeringsenhet med vatten- kraftverk eller av taxeringsenhet kraftverk eller av taxeringsenhet med vindkraftverk, med solkraftverk, vindkraftverk

eller vågkraftverk och mark till sådan byggnad,

Författningsförslag

SOU 2016:31

Författningsförslag

Att skillnaden mellan den fas- tighetsskatt som i första stycket d föreskrivs för elproduktions- enhet och den fastighetsskatt som enligt första stycket f före- skrivs för sådan elproduktions- enhet som utgörs av taxerings- enhet med vindkraftverk kan ut- göra stöd av mindre betydelse framgår av kommissionens för- ordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämp- ningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre be- tydelse.

Att skillnaden mellan den fas- tighetsskatt som i första stycket d föreskrivs för elproduktions- enhet och den fastighetsskatt som enligt första stycket f före- skrivs för sådan elproduktions- enhet som utgörs av taxerings- enhet med vindkraftverk kan ut- göra stöd av mindre betydelse framgår av kommissionens för- ordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämp- ningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska union- ens funktionssätt på stöd av min- dre betydelse.16

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2.Lagen tillämpas första gången på fastighetsskatt för kalender- året 2019.

16 EUT L 351, 24.12.2013, s.1 (Celex 32013R1407).

2Uppdraget och dess genomförande, m.m.

2.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag består enligt direktiven i att, mot bakgrund av elproduktionens och elmarknadens geografiska och strukturella förändringar sedan år 2000, göra en översyn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter och bedöma om den bör förändras i något avseende (dir. 2014:134), se bilaga 1.

Utredaren ska sträva efter en fastighetstaxering och fastighets- beskattning som är samhällsekonomiskt effektiv och som inte sned- vrider förutsättningarna mellan de olika elproduktionstyperna, mellan elproduktion och annan näringsverksamhet eller mellan anlägg- ningar med olika kapacitet inom en och samma elproduktionstyp.

Det särskilda uppdraget innebär att utredaren bl.a. ska överväga om elproduktionsenheter bör taxeras med kortare intervall. Vidare att analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart vär- meproduktion utgör skattebefriade specialbyggnader, och i så fall i vilken utsträckning. Därutöver ska det övervägas om det med hän- syn till påverkan på effektiviteten i elcertifikatsystemet är motive- rat att värdet av elcertifikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid bestämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt. Slutligen ska utredaren föreslå hur anläggningar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna kan fastighets- taxeras och fastighetsbeskattas som elproduktionsenheter.

Av direktiven framgår vidare att en central utgångspunkt för ut- redningen är att taxeringsvärden för elproduktionsenheter även fort- sättningsvis ska spegla marknadsvärden i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152). En annan utgångspunkt är att den löpande beskattningen av elproduktionsenheter ska be- hållas och att dessa skattemedel ska tillfalla staten.

Uppdraget och dess genomförande, m.m.

SOU 2016:31

Uppdraget omfattar inte en översyn av fastighetsskattesatserna.

2.2Utredningens arbete m.m.

Utredningen har haft åtta sammanträden. Vid tre särskilda möten har mer tekniska frågor diskuterats med företrädare för Svensk Fjärrvärme och värmeproduktionsbranschen. Slutsatserna från des- sa möten har behandlats på utredningens ordinarie sammanträden. Vidare har utredningen träffat representanter för Energimyndighe- ten, Lantmäteriet och Skatteverket. Utredningen har också haft ett informationsmöte med Energikommissionen (dir. 2015:25) om res- pektive uppdrag. Dessutom har utredningen gjort studiebesök på det kraftvärmeverk som AB Fortum Värme samägt med Stockholms stad bygger i Värtan i Stockholm och på Vattenfall AB:s vatten- kraftverk i Älvkarleby. Det förstnämnda bolaget har även informerat utredningen om bl.a. dess syn på hur värderingen av olika produk- tionsslag bör göras vid fastighetstaxeringen.

Utredningen har tagit hjälp av Hammar Locum Metior AB, en extern konsult, när det gäller beräkningar i avsnitten 5 Värmecentraler och kraftvärmeverk m.m. samt 7 Kalkylränta respektive Lantmäteriet beträffande avsnitt 8 Elcertifikat.

Enligt direktiven ska utredaren beakta de förslag till förenkling av fastighetstaxeringen som lämnats av Bostadstaxeringsutrednin- gen (SOU 2012:52) och den fortsatta beredningen av dessa förslag. Utredningen konstaterar att dess förslag och förslagen som lämnas i SOU 2012:52 inte påverkar varandra.

2.3Framställningar

Svensk Energi har i två skrivelser till Finansdepartementet (dnr Fi2012/01390 och Fi2012/02972) hemställt om höjning av kalkyl- räntan i fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199) och en över- syn av den så kallade storleksfaktorn för vattenkraftverken.

Fortum Abp har i skrivelse till Finansdepartementet (dnr Fi2013/00359) hemställt om en översyn av konstruktionen på fas- tighetsskatten.

SOU 2016:31

Uppdraget och dess genomförande, m.m.

Svensk Vindkraftförening och Sveriges Energiföreningars Riks- organisation har i skrivelse till Finansdepartementet (dnr Fi2013/01999) hemställt om frysning av taxeringsvärdena för vindkraftverk.

Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme har i skrivelse till Finans- departementet (dnr Fi2013/03922) hemställt om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt och översyn av fastighets- beskattningen.

Genom beslut av regeringen den 5 februari 2015 har hemställ- ningarna överlämnats till utredningen.

Därutöver har Svensk Fjärrvärme och Svensk Energi inkommit med en hemställning respektive framställning till utredningen.

Utredningen har tagit del av hemställningarna och framställ- ningen och övervägt dessa tillsammans med övrigt utredningsmate- rial. Hemställningarna och framställningen får därmed anses vara besvarade antingen genom förslagen eller kommentarer i detta betänk- ande.

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i elva avsnitt. Författningstexten återfinns i avsnitt 1. I detta avsnitt 2 redovisas utredningens uppdrag och dess genomförande. I avsnitt 3 ges en allmän bakgrund samt olika ut- gångspunkter för utredningsarbetet. Avsnitt 4 innehåller en över- sikt av de förändringar elmarknaden och dess funktionssätt har ge- nomgått sedan sekelskiftet. Det omfattar dock framför allt en be- dömning av om det gällande fastighetstaxeringsrättsliga regelverket kan ta hänsyn till eventuella geografiska skillnader i elpris och in- matningskostnader på elnätet m.m., vilka påverkar en elproduktions- enhets taxeringsvärde. Den för utredningen centrala frågan om an- läggningar inrättade för värmeproduktion ska fastighetsbeskattas eller vara skattefria tas upp i avsnitt 5. I avsnitt 6 övervägs olika terminologiska frågor och införandet av nya kraftverkstyper i fastig- hetstaxeringslagen. I avsnitt 7 övervägs om en fast kalkylränta är den lämpligaste ordningen när det gäller att nuvärdesberäkna fram- tida avkastningar avseende vattenkraftverk. Frågan om elcertifikatens inverkan på en elproduktionsenhets taxeringsvärde tas upp i av- snitt 8. Om det är lämpligt med kortare taxeringsintervall för el- produktions- och industrienheter m.m. tas upp i avsnitt 9. Försla-

Uppdraget och dess genomförande, m.m.

SOU 2016:31

gets konsekvensanalys respektive författningskommentaren finns i avsnitten 10 respektive 11.

3Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

3.1Inledning

I det följande ges inledningsvis en översiktlig beskrivning av hur fastigheter och elproduktionsenheter delas in vid fastighetstaxering och fastighetsbeskattning. Sedan beskrivs taxeringen av elproduk- tionsenheter – utredningens föremål – mer fördjupat. Därefter följer en redogörelse för hur förberedelsearbetet inför taxeringen av elpro- duktionsenheter går till. Därnäst beskrivs fastighetsbeskattningen avseende elproduktionsenheter. Slutligen redovisas vissa övergrip- ande utgångspunkter för utredningens arbete och förenligheten av utredningens förslag med EU-rätten bedöms.

3.2Fastighetstaxering allmänt

Inledning

Bestämmelser om fastighetstaxering infördes i svensk skattelagstift- ning redan år 1810 genom bevillningsförordningen. Fastighetstaxe- ring sker i sin nuvarande form enligt 1 kap. 1 § fastighetstaxerings- lagen (1979:1152), förkortad FTL, vid allmän, förenklad och sär- skild fastighetstaxering. Elproduktionsenheter taxeras enbart vid all- män och särskild fastighetstaxering. Vid fastighetstaxeringen fattas beslut om fastigheternas skatte- och avgiftspliktsförhållanden och indelning i taxeringsenheter. Vidare ska typ av taxeringsenhet och taxeringsvärde bestämmas för varje taxeringsenhet, förutom för vissa fastigheter som är skatte- och avgiftspliktsfria. Allmän fastighets- taxering av elproduktionsenheter sker på samma sätt som för andra slags taxeringsenheter vart sjätte år enligt en i fastighetstaxerings-

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

lagen föreskriven tidplan. Enligt tidplanen har allmän fastighets- taxering av elproduktionsenheter skett åren 2007 (AFT 07) och 2013 (AFT 13) och nästa sådan fastighetstaxering ska ske år 2019. Vid särskild fastighetstaxering fastställs det föregående årets fastig- hetstaxering oförändrad om ny taxering inte ska ske enligt 16 kap. 2–5 §§ FTL. En ny taxering sker förenklat uttryckt om fastigheten varit föremål för vissa i lagen närmare angivna förändringar.

Vid värderingen delar 15 kap. 1 § FTL upp elproduktionsenhet- erna i två huvudkategorier, vattenkraftverk och värmekraftverk. Till vattenkraftverk räknas förutom vattenkraftverken även fallrätt samt taxeringsenhet vars värde till övervägande del utgörs av rätt till andels- eller ersättningskraft. Till värmekraftverken hör kärnkraft, kraftvärme, kondenskraft och vindkraft. Värderingen sker enligt olika metoder för respektive huvudkategori av kraftverk.

Det totala antalet här aktuella fastighetstaxerade värderingsen- heter är, efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 (SFT 15), 7 764 enheter, fördelade på 1 602 ”vattenkraftenheter” och 6 162 ”värmekraftenheter”.

Totalt taxeringsvärde (kraftverksbyggnader och tillhörande tomt- mark) är efter SFT 15 313 miljarder kronor, fördelat på 197 miljar- der kronor för vattenkraften och 116 miljarder kronor för värme- kraften.

Byggnad

Byggnader delas enligt 2 kap. 1 och 2 §§ FTL in i byggnadstyper, bl.a. kraftverksbyggnad. Med kraftverksbyggnad avses byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström. Även byggnad för vattenreglering, för lagring av bränsle och annan byggnad för produktionen utgör kraftverksbyggnad. Byggnadstypen ska bestämmas med hänsyn till det ändamål som byggnaden till över- vägande del är inrättad för och det sätt som byggnaden till överväg- ande del används på (2 kap. 3 § första stycket FTL). Byggnad, som kan indelas både som småhus, hyreshus, kraftverksbyggnad, indu- stribyggnad eller övrig byggnad och som specialbyggnad, ska indelas som specialbyggnad (andra stycket i samma paragraf). Med bygg- nad kan även förstås byggnadskonstruktioner som inte har formen av ett hus, såsom t.ex. cisterner, silos och vindkraftverk, dvs. anlägg-

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

ningar. Är en byggnadskropp uppdelad genom vertikalt genom- gående väggar i två eller flera självständigt fungerande enheter, ska varje del av byggnadskroppen indelas som en särskild byggnad (1 § Skatteverkets föreskrifter SKVFS, 2015:5). För en schematisk bild över de i utredningen förekommande byggnadstyperna se figur 3.1.

Figur 3.1 Aktuella byggnadstyper inom utredningen

Byggnadstyp

Industribyggnad

Kraftverksbyggnad

Övrig byggnad

Specialbyggnad

- Värmecentral

- Distributionsbyggnad

Vattenkraftverk1

Värmekraftverk2

- Kraftvärmeverk

- Kärnkraftverk

- Vindkraftverk

- Kondenskraftverk

Anm.:

1Värderas efter normalårsproduktion (kWh) och riktvärdeangivelsen uttrycks i kr/kWh, 4,22 kr/kWh vid AFT 13.

2Värderas efter installerad effekt (kW) och riktvärdeangivelsen uttrycks i kr/kW. Vid AFT 13 var den för kärnkraft 13 000 kr/kW, kraftvärme 6 200 kr/kW och vindkraft 10 100 kr/kW. Kondenskraft ska ej

värderas.

Byggnad som är lös egendom

Enligt 1 kap. 4 § FTL tillämpas bestämmelserna i lagen även i fråga om byggnad som är lös egendom, dvs. även sådana byggnader fastig- hetstaxeras. Bland elproduktionsenheterna är det mycket vanligt att vindkraftverk är byggnader på så kallad ofri grund.

Tomtmark

Mark indelas på motsvarande sätt som byggnader enligt 2 kap. 4 § FTL i ägoslag. När det gäller indelningen i ägoslag är nu av intresse ägoslaget tomtmark. Med tomtmark avses mark som upptas av små-

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

hus, ägarlägenheter, hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad eller övrig byggnad. Även obebyggd mark kan i vissa fall indelas som tomtmark.

Taxeringsenhet

Normalt utgör varje fastighet en egen taxeringsenhet (4 kap. 1 § FTL). Då varje taxeringsenhet ska omfatta byggnadstyper och ägo- slag i vissa givna kombinationer (4 kap. 5 § FTL) förekommer det att en fastighet kan bestå av flera taxeringsenheter. Har en fastighet skilda ägarförhållanden ska den delas upp i olika taxeringsenheter enligt ägarförhållandena (4 kap. 2 § FTL). Fastigheter kan även enligt sistnämnda paragraf, under vissa förutsättningar, samtaxeras och ut- göra en taxeringsenhet.

Elproduktionsenhet

Elproduktionsenhet är en typ av taxeringsenhet som innehåller en eller flera av följande: kraftverksbyggnad, tomtmark till kraftverks- byggnad och fallrätt samt taxeringsenhet vars värde till övervägande del utgörs av rätt till andels- eller ersättningskraft (4 kap. 5 § FTL).

Värderingsenhet

Varje småhus, ägarlägenhet, hyreshus, kraftverksbyggnad, industri- byggnad och övrig byggnad med värde av minst 50 000 kronor ska, med vissa undantag, utgöra en värderingsenhet (6 kap. 2 § FTL) och varje tomt ska utgöra en värderingsenhet (6 kap. 7 § FTL).

Ett vattenkraftverk ska utgöra en värderingsenhet. I en sådan värderingsenhet ska de andelar i regleringsanläggningar som hör till kraftverket ingå. Mark som hör till ett vattenkraftverk ska utgöra en värderingsenhet tillsammans med mark som tas upp av de mark- anläggningar som hör till kraftverket. I en sådan värderingsenhet ska därutöver fallrätt som hör till kraftverket ingå. I värderingsen- heten ska också ingå andelar i de regleringsanläggningar som hör till kraftverket till den del de avser markanläggning. (6 kap. 13 § FTL).

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

För värmekraftverken ska det för varje aggregat för produktion av elkraft bildas en värderingsenhet som avser byggnad och en vär- deringsenhet som avser mark (6 kap. 14 § FTL).

Riktvärde och riktvärdeangivelse

Riktvärde är det värde för varje tomtmark och varje byggnad som är baserat på de genomsnittliga värdeförhållanden som bestämts för värdeområdet som helhet.

Riktvärde ska bestämmas för värderingsenhet. För olika slag av värderingsenheter ska riktvärden finnas för skilda förhållanden be- träffande de i 8–15 kap. FTL föreskrivna värdefaktorerna. Riktvär- dena ska bestämmas med utgångspunkt i de riktvärdeangivelser som anges för värdeområdet. Taxeringsvärde är summan av beräknade rikt- värden.

Riktvärdeangivelser är namnet på de uppgifter om värdenivån som behövs inom varje värdeområde för att kunna bestämma rikt- värde för värderingsenheter avseende mark och byggnader. För el- produktionsenheter har riket hittills varit ett värdeområde.

Säregna förhållanden

Föreligger värdefaktorer, som inte särskilt har beaktats vid riktvär- dets bestämmande och som påtagligt inverkar på marknadsvärdet, ska riktvärdet justeras. Detta kallas justering för säregna förhållan- den (7 kap. 5 § FTL). Påtaglig inverkan anses föreligga när säregna förhållanden föranleder att värdet justeras (höjs eller sänks) med minst tre procent, dock minst 25 000 kronor. Justeringens storlek ska motsvara 75 procent av skillnaden i marknadsvärde taxeringsen- heten skulle ha med säregna förhållanden och värdet utan sådana för- hållanden.

Utgångspunkten vid bedömningen av vad som är säreget för- hållande för den aktuella taxeringsenheten är hur dess förhållanden skiljer sig jämfört med vad som har beaktats vid riktvärdets bestäm- mande.

För elproduktionsenheter anges ett antal säregna förhållanden i Skatteverkets allmänna råd SKV A 2012:9. Vanliga säregna förhåll- anden för vattenkraftverk och kraftvärmeverk är eftersatt underhåll

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

och värdepåverkan av elcertifikat. För vattenkraftverk är värdepåver- kan av andels- eller ersättningskraft ett annat vanligt säreget förhåll- ande. För vindkraftverk är avvikande drifttid ett mycket vanligt sär- eget förhållande. Dock har inte tilldelning av elcertifikat taxerats som ett säreget förhållande för vindkraftverken då inverkan av elcertifikat har beaktats redan i riktvärdeangivelsen (se vidare avsnitten 6.5.2 och 8.5).

3.3Fastighetstaxering av elproduktionsenheter

Rättslig bakgrund

Reglerna om värdering av vattenkraftverk och värmekraftverk åter- finns sedan 1988 års fastighetstaxering i 15 kap. fastighetstaxerings- lagen, som avser värdering av elproduktionsenheter vilka tillkom vid den tidpunkten. Dessförinnan ingick sådana enheter i gruppen indu- strienheter och värderades enligt reglerna för dem i 11 kap. FTL. Vid samma tidpunkt tillkom byggnadstypen kraftverksbyggnad som ett led i ändringarna. De ändringar i värderingsreglerna beträffande vattenkraftverken och värmekraftverken som gjorts inför de allmänna fastighetstaxeringarna har syftat dels till att förbättra och enhetlig- göra värderingsmetodiken, dels till att vid ändrade förhållanden eller andra förutsättningar korrigera och förbättra inverkan av olika värdefaktorer i värderingsmetodiken. Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxering av elproduktionsenheter tillkom i stor utsträck- ning inför 2000 års allmänna fastighetstaxering (AFT 00).

Som nämns i avsnitt 3.2 delas elproduktionsenheterna vid värde- ringen av dem in i vattenkraftverk respektive värmekraftverk enligt 15 kap. fastighetstaxeringslagen.

Två värderingsmodeller

Det finns i huvudsak två typer av värderingsmodeller som tillämpas vid värderingen av elproduktionsenheter. Allt sedan fastighetstaxe- ringslagen tillämpades första gången vid 1981 års allmänna fastig- hetstaxering har värderingen av vattenkraftverk skett enligt en avkast- ningsmetod (15 kap. 2–9 §§ FTL) Avkastningsmetoden innebär att marknadsvärdet bestäms med utgångspunkt i en avkastningskalkyl,

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

dvs. intäkterna minus kostnaderna (driftnettot) nuvärdesberäknas med ledning av en i 1 kap. 4 § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkortad FTF, författningsreglerad kalkylränta.

Inför AFT 00 ändrades metoden på så sätt att värderingen ska utgå från verkets normalårsproduktion i kilowattimmar (energi- metoden) i stället för som tidigare från installerad effekt (effekt- metoden). Värderingsmodellen utgår vidare från värdet av produk- tionen från ett s.k. normkraftverk i stället för som tidigare från produktionen i ett nybyggt vattenkraftverk. Även den sedan tidi- gare omfattande regleringen i fastighetstaxeringsförordningen av värderingen av vattenkraftverken reviderades i stor utsträckning. Främst regleras metodiken för den avkastningsberäkning som tilläm- pas vid värderingen och då främst de värdefaktorer – normalårs- produktion, utnyttjandetid, flerårsreglering, belägenhet och ålder – som ska tillämpas vid taxeringen av vattenkraftverken. Värdefak- torernas inverkan på värdet beaktas genom föreskrivna riktvärde- och beräkningsformler samt korrektioner.

För värmekraftverken återfinns värderingsreglerna i 15 kap. 10– 15 §§ FTL. Lagtexten föreskriver värdering med ledning av en produktionskostnadsberäkning. Med hänsyn till den generella regeln i 5 kap. 2 § FTL att taxeringen ska resultera i ett taxeringsvärde som motsvarar 75 procent av marknadsvärdet, ska produktionskost- nadsvärdet om möjligt relateras till ortspriser. Produktionskost- nadsberäkning innebär att marknadsvärdet fastställs med utgångs- punkt i det tekniska nuvärdet, dvs. återanskaffningskostnaden för byggnad eller markanläggning, multipliceras med en nedräknings- faktor som tar hänsyn till ålder och bruk. Med återanskaffnings- kostnad för byggnad avses kostnaden för att under andra året före taxeringsåret (nivååret) uppföra en motsvarande anläggning. Kost- naden kan bestämmas antingen genom en beräkning grundad på erfarenheter om byggnadskostnadernas storlek detta år, eller genom en omräkning av den faktiska byggkostnaden med en omräknings- faktor.

För värmekraftverken stadgas att en jämkning av värdet ska ske med hänsyn till lönsamheten av elproduktionen i landet.

Värmekraftverkens värderingsmodell i fastighetstaxeringslagen kompletteras med bestämmelserna i 1 kap. 34 och 35 §§ FTF. Dessa innehåller riktvärdeformler, definition m.m. av installerad effekt samt regler om nedräknings- och omräkningsfaktorer med tabeller. Tidi-

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

gare innehöll fastighetstaxeringsförordningen inte någon reglering av hur jämkning med hänsyn till lönsamheten skulle ske. Jämk- ningen skedde därför individuellt för varje värmekraftverk utifrån en avkastningskalkyl som inte reglerades vare sig i fastighetstaxe- ringslagen eller i fastighetstaxeringsförordningen. Svårigheter vid tillämpningen av dessa regler samt ett antal rättstvister medförde att man inför AFT 07 gjorde ett antal preciseringar av värderings- modellen för både vattenkraftverken och värmekraftverken. I fastig- hetstaxeringsförordningen föreskrevs närmare bestämt att till grund för nämnda avkastningsberäkningar ska bl.a. ligga uppgifter från den nordiska elbörsen Nord Pool.

Elbörsens betydelse

Genom 1996 års elmarknadsreform och den nya ellagstiftningen öppnades marknader för konkurrens när det gäller produktion av och handel med el. Vidare övergick den norska elbörsen samma år till att vara en svensk-norsk elbörs, Nord Pool, ägd till hälften var av Svenska kraftnät och Statnett i Norge. Senare tillkom finska och danska delägare vilket skapade en gemensam nordisk elmarknad. Därefter har de baltiska länderna tillkommit. Se avsnitt 4 för utför- ligare beskrivning av elmarknaden.

Inför AFT 07 kunde, till skillnad från mot vad som gällde vid AFT 00, således erfarenheter och uppgifter som kommit fram ge- nom elmarknadsreformen utnyttjas. Denna reform möjliggjorde en genomlysning av intäkter och kostnader m.m. för elproduktionen. Uppgifter om produktion och kostnader m.m. framgick även mera utförligt än tidigare i de officiella redovisningar som kraftbolagen lämnar. Tillgången till dessa uppgifter förbättrade förutsättningarna för de avkastningsberäkningar som ska göras vid taxeringen av el- produktionsenheter enligt 15 kap. 6 § FTL. Bestämmelserna om att uppgifter från den nordiska elbörsen Nord Pool ska ligga till grund för nämnda avkastningsberäkningar togs därför in i 1 kap. 25 a § och 1 kap. 34 § FTF.

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

Elcertifikat

Ett ytterligare förtydligande av värderingsmodellen för elproduk- tionsenheterna inför AFT 07 var hur värdepåverkan av elcertifikat skulle beaktas vid fastighetstaxeringen. Värdeinverkan av elcertifikat beaktades inte i värderingsmodellen för vattenkraftverken och värmekraftverken fram till AFT 07. Åtgärder i det energipolitiska programmet har sedan år 1997 omfattat bl.a. åtgärder för att öka tillförseln av el producerad med förnybara energikällor. Stöd och subventioner ersattes dock i allt väsentligt fr.o.m. maj 2003 med ett elcertifikatsystem (lagen [2011:1200] om elcertifikat). Handeln med dessa certifikat påverkar värdet av de kraftanläggningar som produ- cerar förnybar el. Värdepåverkan av elcertifikat sker fr.o.m. AFT 07 genom justering för säregna förhållanden, vilket för vattenkrafts- verkens del framgår av 1 kap. 25 a § FTF och för kraftvärmens del framgår av 1 kap. 34 c § FTF. För vindkraftverken beaktas dock elcertifikatens värde genom tillämpbar värderingsmodell, vilket fram- går av 1 kap. 34 f § FTF.

Förändringar vid AFT 13

Inför AFT 13 gjordes vissa förändringar i fastighetstaxeringslagen gällande elproduktionsenheter. Numera gäller att även kraftverks- byggnader ska ha ett taxerat värde av minst 50 000 kronor för att bilda en värderingsenhet (6 kap. 2 § FTL). Gasturbiner blev special- enhet, distributionsbyggnad, och därmed inte längre skattepliktiga. Detta eftersom de enbart elproducerande gasturbinerna i huvudsak ingår i Svenska kraftnäts störningsreserv, där de används vid stör- ningar i elförsörjningen, och därutöver som effektreserv för att upprätthålla balansen i elsystemet. Kondenskraftverk ingår fortfar- ande bland värmekraftverken, men ska inte längre åsättas något taxe- ringsvärde. Dessa ansågs drivas utan lönsamhet, inte minst med hänsyn till höga underhållskostnader när de inte är i drift och fungerar mestadels som reservaggregat, framför allt vintertid. Åtta kondenskraftverk finns redovisade i fastighetstaxeringsregistret.

För vattenkraftverken ändrades utnyttjandetiden till 4 500 tim- mar från att tidigare ha varit 5 000 timmar. De utredningar som företogs under förberedelsearbetet inför AFT 13 visade nämligen att den genomsnittliga utnyttjandetiden för elproduktionen vid

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

vattenkraftverken var det lägre timtalet. Även sättet att bestämma utnyttjandefaktorn ändrades. Den nya metoden utgår från hur pro- duktionen i praktiken har tidsanpassats och vilka elpriser som då varit möjliga att uppnå. Beräkningen görs i tre steg (1 kap. 31 § FTF). Formeln för storleksfaktorn ändrades också (1 kap. 32 a § FTF). Belägenhetsfaktorn förändrades till att den nu ska beakta skill- nader i kostnader för inmatning på stamnätet, vilka utgörs av avgif- terna vid inmatningen på stamnätet. Tidigare gällde att den skulle ut- göras av kostnaderna för överföring till stamnätet och avgifterna vid inmatningen på stamnätet (1 kap. 32 c § FTF).

Gällande särskild fastighetstaxering tillkom en regel som säger att om värde av andels- eller ersättningskraft ska påföras mottag- ande värderingsenhet vid särskild fastighetstaxering, ska det före- gående årets fastighetstaxering i övrigt lämnas oförändrad (16 kap. 1 § FTL).

Inför AFT 13 tillkom även en möjlighet till förtida uppgiftsinsam- ling (FUI) för elproduktionsenheter (se vidare avsnitt 3.4).

3.3.1Vattenkraftverk

Allmänt

Riktvärdet för ett vattenkraftverk bestäms för skilda förhållanden för en eller flera av följande värdefaktorer: normalårsproduktion, ut- nyttjandetid, flerårsreglering, belägenhet och ålder (15 kap. 4 § FTL).

I en riktvärdeangivelse ska enligt 7 kap. 3 § FTL värden per kilo- wattimme anges för ett normkraftverk och för mark till ett sådant verk. Med ett normkraftverk avses ett kraftverk som har tagits i drift under år 1955, som har en normalårsproduktion på 500 miljo- ner kilowattimmar, som har en genomsnittlig utnyttjandetid på 4 500 timmar per år och som saknar möjlighet till flerårsreglering samt levererar sin elproduktion till stamnätet i inmatningspunkt Forsse-Hjälta (15 kap. 3 § FTL).

För normkraftverket ska värdet per kilowattimme i en rikt- värdeangivelse bestämmas med utgångspunkt i elproduktionens lönsamhet och med beaktande av priserna vid köp av likartade vatten- kraftverk eller delar därav. Värdet av marken till normkraftverket ska, i en riktvärdeangivelse, bestämmas med hänsyn till hur stor del av det för normkraftverket angivna värdet som med ledning av främst

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

kostnaderna att uppföra ett nytt kraftverk kan anses belöpa på marken (15 kap. 6 § FTL). Värderingsmodellen för vattenkraftverk är sådan att endast vattenkraftverk med normalårsproduktion över 10 000 000 kilowattimmar får ett markvärde (1 kap. 32 d § FTF).

Riktvärdet för ett vattenkraftverk beräknas som produkten av verkets normalårsproduktion i kilowattimmar och dess värde i kronor per kilowattimme. Det senare värdet bestäms genom att det i rikt- värdeangivelsen för normkraftverket angivna värdet per kilo- wattimme, om det behövs, korrigeras för den inverkan som beror på att kraftverket avviker från normkraftverket beträffande normal- årsproduktion, utnyttjandetid, flerårsreglering, belägenhet eller ålder. Riktvärdet för mark beräknas som produkten av kraftverkets normalårsproduktion i kilowattimmar och markens värde per kilo- wattimme. Det senare värdet bestäms genom att det i riktvärde- angivelsen för mark angivna värdet per kilowattimme, om det be- hövs, korrigeras för den inverkan som beror på att kraftverket av- viker från normkraftverket beträffande normalårsproduktion, ut- nyttjandetid, flerårsreglering eller belägenhet (15 kap. 7 § FTL).

Schema för taxering av vattenkraftverk

1.Fastigheten indelas i taxeringsenheter.

2.För varje taxeringsenhet bestäms kraftverkstyp.

3.För taxeringsenheter gällande vattenkraftverken bestäms två vär- deringsenheter. En värderingsenhet bestäms för vattenkraftver- ket i sin helhet inklusive andelar i vattenregleringar och en vär- deringsenhet bestäms för tomtmarken. Totalvärdet bestäms med utgångspunkt från värdet av normalårsproduktionen för ett så kallat normkraftverk (definition av normkraftverk, se andra stycket i detta avsnitt). Skillnaden mellan vattenkraftverkets totalvärde och markvärdet utgör värdet av kraftverkets byggnader.

4.Riktvärdet bestäms för ett vattenkraftverk för skilda förhållan- den för en eller flera av följande värdefaktorer: normalårspro- duktionen, utnyttjandetiden, flerårsreglering, belägenhet och ålder.

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

5.Riktvärdet kan korrigeras om ett vattenkraftverk avviker från normkraftverket ifråga om någon av värdefaktorerna normal- årsproduktion, utnyttjandetid och belägenhet. Detta sker främst genom regleringar i fastighetstaxeringsförordningen.

6.Riktvärden för varje värderingsenhet mark respektive byggnad beräknas enligt formler i fastighetstaxeringsförordningen, där en av parametrarna är riktvärdeangivelsen.

7.Slutligen sker eventuellt justering för säregna förhållanden.

8.Därefter summeras värdena för värderingsenheterna inom taxe- ringsenheten. Dessa utgör tillsammans enhetens taxeringsvärde.

Andels- och ersättningskraft samt outbyggd fallrätt

Värdet av andelskraft, för vilken mottagaren helt eller i allt väsent- ligt ska betala sin andel av uttagskostnaderna, ska bestämmas till så stor del av det levererande kraftverkets mark- och byggnadsvärden som motsvarar andelen. För det kraftverk som belastas av andels- kraft ska mark- och byggnadsvärdena minskas med ett belopp som är lika stort som det belopp som läggs till den mottagande taxe- ringsenheten. Värdet av ersättningskraft, för vilken mottagaren helt eller i allt väsentligt ska betala uttagskostnaden, ska behandlas som andelskraft. Ersättningskraften ska anges i procent av det levererande kraftverkets taxeringsvärde.

Andels- och ersättningskraft, för vilka mottagaren inte eller en- dast till begränsad del betalar uttagskostnader, ska anges i det antal kilowattimmar som i genomsnitt tas ut per år.

För den taxeringsenhet som lämnar kraft ska värdet per kilo- wattimme bestämmas efter det för kraftverket gällande värdet per kilowattimme förhöjt med 40 procent.

För den mottagande taxeringsenheten ska värdet per kilo- wattimme bestämmas utifrån det värde andels- eller ersättnings- kraften har för denna taxeringsenhet.

Belastningen av andels- och ersättningskraft, för vilka mottaga- ren inte betalar uttagskostnader, ska i första hand dras av från det levererande kraftverkets markvärde och i andra hand från dess bygg- nadsvärde. Förmånen av sådan kraft ska läggas till markvärdet av den taxeringsenhet till vilken förmånen hör (15 kap. 8 och 9 §§ FTL).

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

För outbyggd fallrätt åsätts inte något taxeringsvärde.

3.3.2Värmekraftverk

Allmänt

Totalvärdet för ett värmekraftverk i nybyggt skick bestäms för skilda förhållanden för följande värdefaktorer: effekt och typ av värme- kraftverk (15 kap. 12 § FTL).

För ett nybyggt värmekraftverk ska värdet per kilowatt instal- lerad effekt i en riktvärdeangivelse bestämmas med utgångspunkt i återanskaffningskostnaden för kraftverk som hör till de olika klas- serna av värdefaktorn typ av värmekraftverk och jämkas med hän- syn till lönsamheten för den totala elproduktionen i landet (15 kap.

13§ FTL).

Totalvärdet av ett nybyggt värmekraftverk bestäms som produkten

av kraftverkets installerade effekt i kilowatt och ett värde per kilo- watt installerad effekt (15 kap. 14 § FTL).

Riktvärdet för en värderingsenhet avseende mark till ett värme- kraftverk ska beräknas till 1,5 procent av kraftverkets värde i ny- byggt skick.

Riktvärdet för en värderingsenhet som avser kraftverksbyggnad till ett värmekraftverk beräknas genom att 73,5 procent av kraft- verkets värde i nybyggt skick multipliceras med en nedskrivnings- faktor som beaktar den värdeminskning som har uppkommit mellan det år då anläggningen kunde tas i bruk (idrifttagningsåret) och andra året före det år då allmän fastighetstaxering sker (15 kap. 15 § FTL).

Summerar man procenttalen gällande mark- och byggnadsvärdet erhålls 75 procent, vilket motsvarar den nivå som taxeringsvärdet ska förhålla sig till gentemot marknadsvärdet.

Schema för taxeringen av värmekraftverk

1.Fastigheten indelas i taxeringsenheter.

2.För varje taxeringsenhet bestäms kraftverkstyp (endast en kraft- verkstyp för varje taxeringsenhet).

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

3.För taxeringsenheter gällande värmekraftverken utgör varje aggre- gat en värderingsenhet. För dessa värderingsenheter bestäms värdefaktorerna typ av värmekraftverk, installerad effekt och värdeår (idrifttagningsår).

4.För varje värderingsenhet bestäms den nedskrivningsfaktor som svarar mot värdeåret (idrifttagningsåret).

5.Riktvärden för varje värderingsenhet mark respektive byggnad beräknas enligt formler i fastighetstaxeringsförordningen, där en av parametrarna är riktvärdeangivelsen.

6.Slutligen sker eventuellt justering för säregna förhållanden.

7.Därefter summeras värdena för värderingsenheterna inom taxe- ringsenheten. Dessa utgör tillsammans enhetens taxeringsvärde.

Värmecentraler

Enligt 2 kap. 2 § FTL utgör värmecentraler specialbyggnader avsedda för produktion och distribution av varmvatten för uppvärmning. Detta gäller dock inte sådan anläggning som även är inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution.

Skatteverket har hittills taxerat byggnader som enbart är inrättade för varmvattenproduktion som skattefria värmecentraler. Bygg- nader som har både varmvatten- och elproduktion har taxerats som elproduktionsenhet, kraftvärmeverk, dock har värmeproduktionen i dessa enheter inte åsatts värde. Vid AFT 13 avsåg Skatteverket att taxera även varmvattenproduktionen i dessa enheter, men så blev inte fallet eftersom en tillfällig lag infördes som innebar att frågan om taxering av den del som producerar varmvatten sköts på framtiden, jfr lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärme- verk åren 2013–2018. Frågan om värmecentraler behandlas i av- snitt 5, Värmecentraler och kraftvärmeverk m.m.

3.3.3Övriga elproduktionsenheter

De enheter som producerar el, men som inte är definierade som kraftverksbyggnad i 2 kap. fastighetstaxeringslagen, fastighets- taxeras som industrienhet och byggnaderna indelas som övrig bygg-

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

nad (2 kap. 2 § FTL). Byggnader som har en begränsad använd- barhet för annat ändamål än för vilket de utnyttjas samt byggnads- konstruktioner som inte har karaktär av hus värderas enligt pro- duktionskostnadsmetoden, 11 kap. 1 § FTL, dvs. marknadsvärdet uppskattas med utgångspunkt i det tekniska nuvärdet (11 kap. 7 § FTL). Hänförlig till denna kategori är exempelvis elproducerande enheter som inte är inrättade för kommersiell produktion av elek- trisk starkström.

3.4Förberedelsearbetet inför fastighetstaxering av elproduktionsenheter

De författningar som styr förberedelsearbetet återfinns i fastighets- taxeringslagen, fastighetstaxeringsförordningen samt i Skatteverkets föreskrifter. Vid AFT 13 var de gällande föreskrifterna SKVFS 2011:5.

Bestämmelser om marknadsvärde, taxeringsvärde och förberedelsearbete

Taxeringsvärde ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde vid nivååret (5 kap. 2 § FTL). Med marknadsvärdet för en taxeringsenhet avses det pris som den sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden (5 kap. 3 § FTL) och nivåår är det andra året före det år allmän eller förenklad fastighetstaxering sker (5 kap. 5 § FTL).

Enligt 5 kap. 5 § FTL ska marknadsvärdet i första hand bestäm- mas med ledning av fastighetsförsäljningar i orten (ortsprismeto- den). Härvid ska inte beaktas sådana försäljningar om vilka man kan anta att ovidkommande omständigheter har inverkat på priset. Om fastighetsförsäljningar inte ger den ledning som behövs kan marknadsvärdet bestämmas med ledning av en avkastningsberäk- ning. Ger inte heller en avkastningsberäkning den ledning som behövs kan marknadsvärdet uppskattas med utgångspunkt i det tekniska nuvärdet (produktionskostnadsberäkning). Även i dessa fall ska dock hänsyn tas till fastighetsförsäljningar i orten när det är möj- ligt.

I 19 kap. fastighetstaxeringslagen och 3 kap. fastighetstaxerings- förordningen återfinns bestämmelserna rörande det förberedelse-

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

arbete som sker inför en allmän eller förenklad fastighetstaxering. Dessa kapitel är benämnda ”Förberedande åtgärder”. Vid en sär- skild fastighetstaxering sker normalt inget förberedelsearbete, efter- som indelningen i värdeområden och riktvärdeangivelserna då nor- malt inte ändras jämfört med föregående allmän eller förenklad fas- tighetstaxering.

Elproduktionsenheter

Hela förberedelsearbetet leds av Skatteverkets expertgrupp. Arbe- tet utförs av denna grupp i samarbete med Lantmäteriet på sätt som Skatteverket föreskriver. Under arbetets gång sker ett flertal refe- rensgruppmöten mellan Skatteverket, Lantmäteriet och företrädare från kraftverksbranschen. Förberedelsearbetet för elproduktions- enheter är väsentligt annorlunda jämfört med övriga fastighetstyper där referensgruppmöten med branschen och organisationer vanligen sker i slutet av förberedelsearbetet. Även syftet med mötena är ett annat när det gäller elproduktionsenheterna. Skatteverket, Lant- mäteriet och branschföreträdarna träffas nämligen i syfte att enas om de olika beräkningar som ligger till grund för riktvärdeangivel- sernas bestämmande. För övriga fastighetstyper är branschkontak- terna däremot mer av informativ karaktär och bygger på ett inhäm- tande av synpunkter.

Genomgång av de få lagfarna köp och andra förvärv som avser elproduktionsenheter, t.ex. förvärv av kraftverksbolag, sker i sär- skild ordning inför varje allmän fastighetstaxering. Vid förbere- delsearbetet inför AFT 13 återinfördes möjligheten att göra en FUI även för elproduktionsenheter för att säkerställa att underlaget för provvärderingen blir tillräckligt och tillförlitligt (19 kap. 8 § FTL). Denna möjlighet hade fallit bort då elproduktionsenheterna bröts ut från industrienheterna och bildade en egen fastighetstyp. En för- tida uppgiftsinsamling innebär att ägaren, efter föreläggande av Skatte- verket, är skyldig att lämna de uppgifter som behövs till ledning in- för förenklad och allmän fastighetstaxering.

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

3.5Fastighetsbeskattning av elproduktionsenheter

Skattesatserna vid beskattningen av elproduktionsenheter m.m.

Fastighetsbeskattningen är en del av den löpande beskattningen av fastigheter. Bestämmelser om fastighetsskatt finns i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, förkortad FSL. Skattepliktiga fastigheter är sådana som vid fastighetstaxeringen indelas som småhusenhet, ägar- lägenhetsenhet, hyreshusenhet, industrienhet, elproduktionsenhet eller lantbruksenhet om det på lantbruksenheten finns vad som vid fastighetstaxeringen betecknas som småhus eller tomtmark för små- hus.

Fastighetsskatten utgör 0,5 procent av taxeringsvärdet avseende industrienhet och elproduktionsenhet med undantag för sådan el- produktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vattenkraft- verk eller av taxeringsenhet med vindkraftverk (3 § första stycket d FSL). För sådan elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vattenkraftverk är fastighetsskatten 2,8 procent av taxerings- värdet (3 § första stycket e FSL). För sådan elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vindkraftverk är fastighetsskatten 0,2 procent av taxeringsvärdet (3 § första stycket f FSL).

Skillnaden mellan den fastighetsskatt som föreskrivs i 3 § första stycket d FSL för elproduktionsenhet och den skatt som tas ut en- ligt första stycket f samma paragraf för sådan elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vindkraftverk kan utgöra stöd av mindre betydelse. Detta framgår av kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt på stöd av mindre betydelse1. Enligt förordningen får fastig- hetsskatten för elproduktionsenhet med vindkraftverk endast beräk- nas med den lägre skattesatsen (0,2 procent) om takbeloppet (200 000 euro för en period om tre beskattningsår) inte överskrids. Se även Skatteverkets ställningstagande den 24 mars 2015, dnr 131 143176-15/111, Statsstöd i form av lägre fastighetsskatt för vindkraftverk och den 11 juni samma år, Statsstöd i form av lägre fastighetsskatt för vindkraftverk – följdfrågor, dnr 131 329703-15/111.

1 EUT L 351, 24.12.2013, s.1 (Celex 32013R1407).

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

Skatteverket för inte någon statistik över utfallet av ställnings- tagandet gällande statsstödet. Detta då det är en mycket kompli- cerad process eftersom reglerna om statsstödet berör enskilda ägare och inte primärt taxeringsvärdet. Vid en mycket översiktlig skatt- ning bedömer Skatteverket dock att uppemot två tredjedelar av det samlade taxeringsvärdet för vindkraftverk är föremål för skatte- satsen 0,5 procent. Det ökade skatteuttaget för berörda ägare är i storleksordningen 60 miljoner kronor per år.

Några specialfall gällande fastighetsskatt på elproduktionsenheter

Av det ovanstående följer att tomtmark till vindkraftverk där vind- kraftverket utgör en byggnad som är lös egendom beskattas inom huvudkategorin värmekraftverk, dvs. med 0,5 procent av taxerings- värdet (se även avsnitten 6.6.1 och 6.6.2). Detta förhållande är van- ligt då flertalet vindkraftverk står på arrenderad mark.

Detsamma gäller för vattenkraftverk. De lite större vattenkraft- verken får även ett markvärde. För ett vattenkraftverk som är en byggnad på ofri grund beskattas tomtmarken med 0,5 procent av taxeringsvärdet. Det finns några vattenkraftverk på ofri grund men enligt Skatteverket har man i dagsläget inte återfunnit några tomt- marker som är av den storleksordningen att de även får ett mark- värde (jfr avsnitt 3.3.1, tredje stycket).

De enheter som inte taxeras som elproduktionsenheter, men som producerar el, indelas som industrienheter och byggnaderna som övrig byggnad. Dessa enheter har därmed samma fastighetsskatt som industrienheter, dvs. 0,5 procent av taxeringsvärdet.

3.6Vissa utgångspunkter, m.m.

3.6.1Svensk energi- och miljöpolitik2

Inledningsvis bör nämnas att fastighetsskatten i allt väsentligt är en fiskal skatt och att fastighetstaxeringen bör förstås mot denna bak- grund. Trots det finns, med tanke på att det här i mycket handlar

2 Texterna är i stort hämtade från regeringens webbplats; den om energipolitiken kommer från http://www.regeringen.se/sb/d/2415/a/252156 och den om miljömålen kommer från http://www.regeringen.se/sb/d/2055

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

om beskattning av energiproduktionsenheter, anledning att som all- männa utgångspunkter ange grunderna för den svenska energi- och miljöpolitiken.

Det övergripande målet för energipolitiken är att på kort och lång sikt trygga energitillgången på konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energi- användning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat. Energipolitiken ska också underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle och främja en god ekonomisk och social utveckling i hela Sverige.

Övriga mål för energipolitiken framgår av riksdagens beslut i juni 2002 om riktlinjer för energipolitiken (prop. 2001/02:143). I enlighet med propositionen En sammanhållen klimat- och energi- politik – Energi har ett antal nya energipolitiska mål beslutats (prop. 2008/09:163):

•Andelen förnybar energi år 2020 ska utgöra minst 50 procent av den totala energianvändningen.

•Andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst tio pro- cent år 2020.

•20 procent effektivare energianvändning till år 2020. Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet med 20 procent mellan åren 2008 och 2020.

I regeringens skrivelse 2015/16:87 redovisar regeringen en kontroll- station för uppföljning av de klimat- och energipolitiska målen till år 2020. Regeringens bedömning är att etappmålet för utsläpp av växthusgaser uppnås och att de mål för andelen förnybar energi- användning som finns kommer att nås med dagens styrmedel. Regeringen bedömer även att målet om energieffektivisering uppnås med befintliga styrmedel och åtgärder. Måluppfyllelsen av energi- effektiviseringsmålet är dock svårbedömd, men effekterna av befint- liga styrmedel, och de åtgärder som har beslutats genom proposi- tionen vårändringsbudget för 2015 (prop. 2014/15:99) och budget- propositionen för 2016 (prop. 2015/16:1), förväntas sammantaget leda till att målet uppnås.

Riksdagen beslutade år 2010 om målstrukturen för det svenska miljöarbetet, med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att det till nästa generation ska kunna lämnas över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka öka- de miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förut- sätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internatio- nella sammanhang. Bland generationsmålen ingår bl.a. att andelen förnybar energi ska öka och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön.

Miljökvalitetsmålen (16 stycken)3 anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Till miljökvalitetsmålen finns ett antal preciseringar som tydligare definierar vilket miljötillstånd som ska uppnås.

Etappmålen ska tydliggöra de samhällsförändringar som är nöd- vändiga för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska nås. Tjugofyra etappmål har antagits av regeringen för miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan samt inom områdena avfall, bio- logisk mångfald, farliga ämnen och luftföroreningar.

3.6.2Riktlinjer för skattepolitiken

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer för skattepolitiken (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Riktlinjerna kan sammanfattas enligt följande.

Skattepolitiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skatte- intäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljö- mässigt och socialt hållbart samhälle. Skattepolitiken bör därutöver utformas enligt ett antal vägledande principer. Dessa principer kan sammanfattas enligt följande.

Ett legitimt och rättvist skattesystem. Skatterna ska tas ut på ett rättssäkert sätt. Regelverket ska vara möjligt att förstå och inte leda till onödigt stora administrativa kostnader för dem som tillämpar reglerna. Detta ska särskilt beaktas vid utformningen av nya skatte- regler. Nyttan av förenklingar ska dock alltid vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna, åstadkomma rättvisa mellan skattskyldiga samt motverka skattefusk och skatteundandragande. Det är en cen-

3 Se http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

tral uppgift att minska det s.k. skattefelet och att bekämpa skatte- brott, skattefusk och skatteundandragande.

Generella och tydliga regler. Skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Avsteg från denna princip kan i vissa fall motiveras av explicita krav på styrning eller av sam- hällsekonomiska effektivitetsskäl. Skatteutgifter, dvs. stöd till hus- håll och företag på budgetens inkomstsida till följd av särregler, t.ex. nedsatt skatt på vissa varor och tjänster, bör regelbundet om- prövas.

Beskattning i nära anslutning till inkomsttillfället. Beskattning bör i möjligaste mån ske i nära anslutning till inkomstens förvärvande. Eventuella förändringar i befintliga system med skattekrediter krä- ver dock noggranna överväganden för att inte orimliga effekter ska uppstå.

Hållbara regler i förhållande till EU. En viktig princip är att regel- verket ska vara förenligt med EU-rätten. Det gäller inte bara i för- hållande till specifika rättsakter utan även till bestämmelser i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd.

3.6.3EU-rätten och statligt stöd, m.m.

Inledning

Enligt utredningens direktiv ska alla förslag utformas så att de är förenliga med EU-rätten inklusive EU:s regler om statligt stöd.

Möjligheten att fritt utforma nationella regelverk begränsas bl.a. av de regler om statligt stöd som finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, fortsättningsvis kallat fördraget. Fördragets regler om statsstöd gäller alla typer av stöd, dvs. även då de lämnas i form av t.ex. skattelättnader till företag. Huvudprincipen är att allt offentligt stöd till näringslivet är förbjudet, men det finns ett antal undantag. Ett stöd kan därför efter prövning av Europeiska kom- missionen (fortsättningsvis kommissionen) bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Det kan också höra till någon kategori av stöd som kommissionen på förhand har förklarat vara förenligt med den inre marknaden, under förutsättning att det upp-

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

fyller vissa villkor, och som därför inte behöver godkännas av kom- missionen men som den ska informeras om.

I det följande behandlas de ramar som sätts av EU-rättens gene- rella förbud mot statligt stöd i kombination med de möjligheter det trots allt finns att, med eller utan särskilt godkännande, införa stat- ligt stöd.

EU-rättens förbud mot statligt stöd utan godkännande

Fördraget innehåller vissa konkurrensregler som syftar till att skydda den gemensamma marknaden, så att konkurrensen på den inte snedvrids. En viktig del av dessa regler är bestämmelserna om stats- stöd, som finns i artiklarna 107–109 i fördraget (tidigare artiklar- na 87–89 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, EG-fördraget). Utgångspunkten för dessa regler är ett principiellt förbud mot statsstöd, av vilket slag det än är. Av artikel 107.1 i fördraget framgår att det anses vara fråga om ett statligt stöd om följande fyra kriterier är uppfyllda. Stödet ska

•ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,

•snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen,

•gynna vissa företag eller viss produktion, och

•påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Lättnader från skatter eller avgifter för en urskiljbar grupp företag har sedan länge ansetts som stöd som också omfattas av statsstöds- reglerna.4

Enligt vad som framgår av artikel 107.2 och 107.3 i fördraget är eller kan statligt stöd emellertid vara förenligt med den inre mark- naden i vissa fall och i så fall vara tillåtet.

Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Medlems- staterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kommis-

4 Jfr Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, EUT C 384/03, 10.12.98, som emellertid före- slås ersätts av ett senare tillkännagivande anmärkt i not 9.

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

sionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kom- missionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka med ränta.5

Som ett led i kommissionens program6 för att modernisera det statliga stödet i EU, har kommissionen publicerat vad som i nuläget är ett utkast till tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget. Syftet är att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämpning av detta begrepp, som tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet i fördraget måste tillämpas både av kommissionen och de nationella myndigheterna, inklusive de nationella domstolarna. Kommissio- nen understryker att meddelandet inte berör det statliga stödets för- enlighet med den inre marknaden, eftersom denna bedömning görs av kommissionen.

Kommissionen inleder sin redogörelse med att påpeka att be- greppet statligt stöd är ett objektivt och rättsligt begrepp som defi- nieras direkt i fördraget och att även kommissionen är bunden av detta begrepp, om inte annat följer av specifika situationer som rör komplexa ekonomiska bedömningar. Med sitt tillkännagivande vill kommissionen därför endast förtydliga hur den tolkar fördrags- bestämmelserna, i enlighet med EU:s rättspraxis och, i avsaknad av sådan, med hänvisningar till sin egen beslutspraxis.

Kommissionen utvecklar de bedömningsgrunder och principer som har vuxit fram kring de kriterier för statsstöd som fördraget innehåller och som nämnts ovan. Således behandlar kommissionen begreppen företag och ekonomisk verksamhet, huruvida en even- tuell stödåtgärd baseras på statliga medel eller resurser och kan till- skrivas staten, huruvida en sådan åtgärd utgör en fördel för dem som omfattas av den, huruvida detta sker på ett selektivt sätt och huruvida åtgärden påverkar handeln och konkurrensen.

När det gäller stöd via skattesystemet konstaterar kommissio- nen (avsnitt 5.4) att det står medlemsstaterna fritt att välja den

5Se Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EGT L 83, 27.3.1999, s. 1, kallad procedurförordningen. Jfr även lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unio- nens statsstödsregler.

6http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_sv.pdf

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och särskilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika pro- duktionsfaktorerna. Medlemsstaterna måste emellertid utöva dessa befogenheter i överensstämmelse med unionslagstiftningen.

Undantag enligt den allmänna gruppundantagsförordningen

Enligt artikel 109 i fördraget får Europeiska rådet (fortsättningsvis rådet) fastställa vilka kategorier av stödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kommissionen. Vidare får kommissionen anta förordningar avseende dessa kategorier av stöd. Baserat på detta har kommissionen antagit s.k. gruppundantags- förordningar. Den senaste så kallade allmänna gruppundantagsför- ordningen7 tillämpas från och med den 1 juli 2014 till och med den 31 december 2020. Den anger ett trettiotal olika typer av stöd som kan beviljas utan föregående anmälan till kommissionen under förut- sättning att vissa villkor är uppfyllda. Om så är fallet, räcker det med att medlemsstaterna med hjälp av ett formulär meddelar kom- missionen att stödet har beviljats. De olika stöd som omfattas av förordningen finns samlade under 13 avsnitt i förordningens kapi- tel III, som innehåller särskilda bestämmelser för de olika typerna av stöd.

I gruppundantagsförordningens kapitel I finns vissa gemensam- ma bestämmelser för de olika typer av stöd som förordningen om- fattar. Där finns artiklar om förordningens tillämpningsområde (arti- kel 1), definitioner (artikel 2), villkor för undantag (artikel 3), tröskel- värden för anmälan (artikel 4), stödets överblickbarhet (artikel 5), stimulanseffekt (artikel 6), stödnivå och stödberättigande kostnader (artikel 7), kumulering (artikel 8), offentliggörande och information (artikel 9). Förutom de krav som gruppundantagsförordningen ställer på stödordningen som sådan och på offentliggörande av infor- mation om stödet och stödmottagarna krävs även, enligt artikel 11 (rapportering) i förordningens kapitel II, att medlemsstaterna läm- nar information om stödåtgärden till kommissionen och en årlig rapport till kommissionen om stödåtgärden. Enligt artikel 12 (över-

7 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, EUT L 187/1, 26.6.2014, s. 1 (Celex 32014R0651).

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

vakning) i kapitel II ska medlemsstaterna föra detaljerade register med information och styrkande handlingar som är nödvändiga för att fastställa att samtliga villkor i förordningen är uppfyllda.

Undantag för stöd av mindre betydelse

Som tidigare framgått finns det undantag från kravet på förhands- granskning vid införande av statsstöd. Ett sådant undantag gäller för stöd av mindre betydelse. Villkoren för att kunna lämna sådant stöd framgår i första hand av kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt på stöd av mindre betydelse.8

Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse innebär i huvudsak följande. För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mind- re betydelse får det totala stöd som beviljas ett enda företag som huvudregel inte överstiga 200 000 euro under en period om tre be- skattningsår (det s.k. individuella taket), se artikel 3.2 i förordningen.

Vid tillämpning av kommissionens regelverk omfattar begreppet ”företag” varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Vid be- dömningen av stödnivåerna beaktas inte endast det enskilda före- taget i fråga, utan också andra företag som står i intressegemenskap med företaget på ett sådant sätt att de bör ses som en enhet.

Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse gäller företag inom flertalet sektorer. Avgörande för bedömningen av vil- ken förordning om stöd av mindre betydelse som är tillämplig är den verksamhet som bedrivs i företaget.

Stöd får kumuleras under vissa förutsättningar. Den stödgivande myndigheten får lämna ett stöd av mindre betydelse bara om vill- koren i kommissionens regelverk om stöd av mindre betydelse är uppfyllda och är således skyldig att kontrollera att det totala belopp av stöd av mindre betydelse som beviljas det berörda företaget inte överskrider det relevanta taket. I avsaknad av ett centralt register för stöd av mindre betydelse sker kontrollen mot bakgrund av upp- gifter från företagen. Den stödgivande myndigheten är vidare skyl-

8 EUT L 351, 24.12.2013, s.1 (Celex 32013R1407).

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

dig att informera företagen om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till det regelverk som är tillämpligt. Den stödgivande myndigheten har viss underrättelseplikt i förhållande till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys).9

Förenligheten av utredningens förslag med EU-rätten

Utredningens bedömning: Förslaget är förenligt med EU-rätten.

Enligt utredningens direktiv ska alla förslag utformas så att de är förenliga med EU-rätten inklusive EU:s regler om statligt stöd.

Utredningens förslag avser, med viss förenkling, följande. I av- snitt 5 förtydligas gällande rätt för att tillämpningen av densamma ska bli den ursprungligen avsedda vad avser fastighetstaxeringen av byggnader som är inrättade för värmeproduktion. I avsnitt 6 görs vissa terminologiska förändringar i fastighetstaxeringslagen för ökad tydlighet och materiell relevans. Vidare införs två nya kraftverks- typer i lagen mot bakgrund av numera allt vanligare sätt för kom- mersiell elproduktion. Dessutom justeras fastighetsbeskattnings- reglerna för att vatten- och vindkraftverk med tillhörande mark ska hanteras enhetligt när det gäller skattesats och oberoende av om verket och marken ägs av samma person. I avsnitt 8 rekommen- deras regeringen att ändra fastighetstaxeringsförordningen så att värdeinverkan av elcertifikat behandlas enhetligt för samtliga kraft- verkstyper enligt regelverket för justeringar för säregna förhållan- den. I avsnitt 9 införlivas bl.a. elproduktionsenheter i systemet med förenklad fastighetstaxering och de får därmed kortare taxerings- intervall.

Utredningens samtliga förslag ligger inom ramen för fastighets- taxeringslagens gällande utformning och utgör justeringar av detta regelverk. Förslagen innebär med andra ord och generellt sett inte några egentliga nyheter när det gäller fastighetstaxeringssystemets grundläggande utformning. Det nu sagda har betydelse för bedöm- ningen av förslagens förenlighet med EU-rätten. Utredningen ska

9 Se 1 § andra stycket och 22 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet.

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

enligt direktiven inte allmänt pröva fastighetstaxeringslagens fören- lighet med EU-rätten. Mot den bakgrunden, och då förslagen inte annat än i tre fall särskilt aktualiserar några EU-rättsliga frågor, be- döms förslagen vara förenliga med denna.

Det första fallet är att värmecentraler i ursprunglig mening fort- satt ska indelas som specialbyggnad och undantas från skatteplikt (se vidare avsnitten 5.4.2 och 5.4.4). Enligt utredningens bedömning kommer undantaget inte i konflikt med EU-rättens statsstödsregler eftersom det säkerställer att dubbeltaxering undviks.

Det andra fallet är förslaget att något värde inte ska bestämmas för så kallade topplastenheter i ett värmenät (se vidare avsnitt 5.4.6). Enligt utredningens bedömning kommer inte heller förslagets defini- tion av topplastenheterna i konflikt med EU-rättens statsstöds- regler. Skälet till det är att det ligger i fastighetstaxeringssystemets natur att inte bestämma taxeringsvärden för egendom som saknar marknadsvärde. Taxeringsvärdet ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 § FTL).

Det tredje fallet är utredningens förslag att sol- och vågkraft- verk, på samma vis som vindkraftverk i dag, kan omfattas av en lägre skattesats på 0,2 procent enligt vad som närmare föreskrivs i lagen om statlig fastighetsskatt. Frågan är om detta utgör ett så kallat statligt stöd. Detsamma gäller utredningens förslag om att vatten- och vindkraftverk och tillhörande mark ska behandlas enhet- ligt, bl.a. eftersom vindkraftverken med tillhörande mark kan om- fattas av den lägre skattesatsen i någon utökad omfattning jämfört med i dag. Av utredningens direktiv framgår dock uttryckligen att skattesatserna inte omfattas av uppdraget. Följaktligen är de eventuella statsstödsfrågor som är förenade med dessa inte något utredningen kan eller bör bedöma i sig. Likväl har utredningen att säkerställa att de lämnade förslagen är förenliga med EU-rätten. Enligt utred- ningens mening blir så också fallet eftersom Skatteverket i sin rätts- tillämpning inskränker den lägre skattesatsens tillämplighet i enlig- het med vad EU-rätten fordrar (se vidare avsnitt 6.6.1).

I sammanfattning finner utredningen mot ovanstående bakgrund att förslagen får anses förenliga med EU-rätten.

4Fastighetstaxeringen och elmarknaden

4.1Inledning

Fastighetsskatten för elproduktionsenheter beräknas på grundval av en fastighets (taxeringsenhets) taxeringsvärde. Taxeringsvärdet ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av taxe- ringsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 och 3 §§ fastighetstaxerings- lagen [1979:1152], förkortad FTL). Värdet av en elproduktions- enhet påverkas bl.a. av det pris som kan tas ut när elen som pro- duceras i kraftverket säljs. Följaktligen är det av intresse för fastig- hetstaxeringen av elproduktionsenheter att undersöka om den sven- ska elmarknadens struktur m.m. medför områdesrelaterade elpris- skillnader eller annat som bör återspeglas i sådana enheters taxe- ringsvärde. Frågan om elcertifikatens betydelse för fastighetstaxe- ringen av elproduktionsenheter behandlas i avsnitt 8.

4.2Utredningens uppdrag

Enligt utredningens direktiv ska taxeringsvärdena för elproduktions- enheter även fortsättningsvis spegla marknadsvärden i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen.

Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter tillkom i stor utsträckning inför 2000 års allmänna fastighetstaxering. Vid den tidpunkten gjordes vissa ändringar med hänsyn till den då nyligen genomförda avregleringen av elmark- naden (prop. 1998/99:109, bet. 1998/99:SkU22, rskr. 1998/99:255). Elproduktionen och elmarknaden har sedan dess utvecklats och genomgått geografiska och strukturella förändringar. Med hänsyn

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

till dessa förändringar finns anledning att göra en översyn av bl.a. fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter.

4.3Elmarknaden – en allmän bakgrund

4.3.1Elmarknadens särdrag

Elmarknaden skiljer sig i ett väsentligt avseende från andra markna- der. Skälet till det är att el måste produceras i samma ögonblick som den konsumeras. Detsamma gäller visserligen alla tjänstemark- nader, men elmarknaden är speciell i fråga om konsumenternas möjligheter att delta i den. Elpriserna varierar timme för timme av skäl – t.ex. förbrukningsvariationer över dygnet – som dock inte utvecklas närmare här. Det är i dag tekniskt möjligt att löpande kommunicera prisinformation till de slutliga elanvändarna, även om alla inte i nuläget faktiskt har tillgång till sådan teknik. Däremot kommer det sannolikt under överskådlig tid att saknas teknik för användarna att kommunicera vilken mängd el de avser att köpa till det aktuella priset. Deras konsumtion kommer därför i stället till stor del att styras av förhållandevis långsiktiga elkonsumtionsbeslut. Dessa baseras bl.a. på mer eller mindre långsiktigt fasta elpriser som under vissa tider kan avvika kraftigt från de timvisa spotpriserna.

Det nu sagda betyder att elmarknaden saknar den jämviktsska- pande mekanism som de flesta andra marknader har. Annorlunda uttryckt saknas under driftstimmen ett direkt samband mellan pris och efterfrågad kvantitet. Det måste därför finnas en institution som kan styra produktion och användning i realtid så att kraftsys- temet kontinuerligt är i balans. Denna institution kallas för system- operatör. I Sverige är det Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) som är systemoperatör och ansvarig för den så kallade reglermarknaden. På denna handlas elkraft i realtid för att konti- nuerligt upprätthålla balansen mellan produktion och användning av el. Svenska kraftnät ansvarar även för den så kallade effektreserven som används för att balansera systemet när belastningen är särskilt stor och reglermarknaden är fullt utnyttjad. För att säkerställa effektreserven finns lagen (2003:436) om effektreserv. Lagen är en övergångslösning tills frågan får en marknadslösning. I en proposition den 25 februari 2016, Effektreserv 2020–2025 (prop. 2015/16:117), föreslås lagens giltighetstid förlängas till och med den 15 mars 2025.

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

4.3.2Den svenska elmarknaden ingår i den nordiska marknaden för el

Historiskt sett har den svenska elmarknaden bestått dels av pro- duktion och transmission, dels av ett stort antal lokala eldistribu- tionsföretag som hanterade distributionen av och handeln med el.

Vad avser produktionen och transmissionen ägdes och drevs stamnätet (transmissionen av el över långa avstånd) av Vattenfall, landets dominerande kraftföretag. Vidare var elmarknaden till en betydande del regionaliserad där övriga kraftföretag dominerande i olika regioner. Samordning av elproduktionen gjordes inom ramen för den så kallade samkörningen. Där utfördes också kortsiktig handel mellan kraftföretagen. Inslagen av konkurrens mellan före- tagen var dock obetydlig. Elhandeln mellan de nordiska länderna1 var också begränsad till transaktioner mellan kraftföretagen.

När det gäller den fysiska eldistributionen och elhandeln hante- rade ett stort antal lokala eldistributionsföretag dessa verksamheter i integrerad form. Priserna på nättjänster skilde sig åt mellan olika kommuner inom ramen för en övergripande prisreglering. Skillna- derna berodde på olikheter i kostnaderna orsakade av markförhåll- anden och nätens geografiska utsträckning samt elanvändningen per ytenhet. Prisskillnaderna speglade också variationer i de poli- tiska prioriteringarna kommunerna emellan.

I början av 1990-talet inleddes i olika delar av världen en period med omfattande avregleringar av bl.a. elmarknaderna. Med EU:s så kallade första elmarknadsdirektiv och utvecklingen i Norge som pådrivande faktorer skapades ett nytt regelverk för kraftindustrin och elmarknaden i Sverige. Den 1 januari 1996 infördes ny ellag- stiftning i Sverige (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det så kallade första elmarknadsdirektivet 96/92/EC2 genomfördes i svensk rätt med ett regelverk som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:159, bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53). Direktivet fastlade gemensamma regler för den inre marknaden för el. Avsikten var att skapa gemensamma regler för produktion, transmission och distribution av el. Ett viktigt motiv

1När det i betänkandet i olika former hänvisas till den nordiska elmarknaden är Island av uppenbara skäl exkluderat.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemen- samma regler för den inre marknaden för el (EGT L 27, 30.1.1997, s. 20, Celex 31996L0092).

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

för direktivet var att åstadkomma marknadsbestämda investeringar i kraftindustrin. Direktivet föreskrev vertikal separation av kraft- industrin och konkurrens i produktion och handel, dvs. att elpro- duktion, elhandel och elnät skiljs åt. Vidare skulle konkurrens- utsatta verksamheter inte drivas av företag som samtidigt drev nät- verksamhet i monopolform (dvs. transmission eller distribution). Härigenom undviks så kallad korssubventionering mellan den verk- samhet som bedrivs i monopolform och den konkurrensutsatta verksamheten.

Därefter har regelverket vidareutvecklats och bl.a. har nya direk- tiv beslutats för att främja öppnandet av de nationella marknaderna och skapa möjlighet för handel med el över nationsgränserna. Även miljöfrågor omfattas av EU:s regelverk och samordnas härigenom för att i möjligaste mån ge företagen likartade villkor. Det första elmarknadsdirektivet har ersatts av det andra elmarknadsdirektivet 2003/54/EG3. Reglerna som genomförde det senare direktivet i svensk rätt trädde i kraft den 1 juli 2005 (prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246). Ändringarna innebar bl.a. att det infördes mer preciserade bestämmelser om utformningen av nättariffer, krav på funktionell åtskillnad mellan nätföretag och elhandelsföretag, regler om angivande av elens ursprung, regler om anskaffandet av el för att täcka förluster vid överföring samt regler om överförings- och anslutningsavgifter.

Sedermera har även införts regler (prop. 2010/11:70, bet. 2010/11:NU21, rskr. 2010/11:275) som genomför det så kallade tredje elmarknadsdirektivet 2009/72/EG4. De svenska reglerna trädde i huvudsak i kraft den 1 augusti 2011. Direktivet syftar till att full- borda inrättandet av en gemensam inre marknad för el. Det om- fattar bl.a. nya och mer detaljerade åtgärder som ska främja harmoniseringen och dess effekter. Genom att harmonisera regel- verket och främja utvecklandet av gränsöverskridande handel ska- pas förutsättningar för en effektiv konkurrensutsatt marknad för

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG – Uttalanden om verksamheter som rör nedläggning och avfallshantering (EGT L 176, 15.7.2003, s. 37, Celex 32003L0054).

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG, (EGT L 211, 14.8.2009, s. 55, Celex 32009L0072).

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

el. Åtgärderna avser t.ex. att skapa en mer effektiv åtskillnad mellan överföringsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet.

Ett led i den ursprungliga elmarknadsreformen var överföringen av ägandet och driften av stamnätet från Vattenfall till Svenska kraftnät. Det var även omdaningen av den norska kraftbörsen till den norsk-svenska handelsplatsen Nord Pool. Handelsplatsen dri- ver både en spotmarknad, Elspot, och en balansmarknad, Elbas. Vid Nasdaq OMX Commodities bedrivs finansiell handel där aktörerna bl.a. kan prissäkra framtida leveranser av el.

Med elmarknadsreformerna i Finland och Danmark, och att Nord Pool fick finska och danska delägare, öppnades för fri handel på en gemensam nordisk elmarknad (jfr tabell 4.1 och figur 4.1). Det finns en betydande överföringskapacitet mellan de nordiska länderna som möjliggör en sådan marknad. Vidare togs avgifterna vid gränsöverskridande handel bort och regelverken anpassades för en långtgående marknadsintegration. Alltjämt har vart och ett av de nordiska länderna dock en så kallad systemoperatör och ägare av transmissionsnätet.

Tabell 4.1	Årsvärde för Sveriges elutbyten med olika länder år 2014

Land	Till Sverige (TWh)	Från Sverige (TWh)
Danmark	3,8	-4,8
Finland	0,2	-18,3
Norge	12,1	-4,5
Polen	0,1	-3,1
Tyskland	0,7	-1,8
Summa	16,9	-32,5

Källa: Svenska kraftnät.

Fastighetstaxeringen och elmarknaden SOU 2016:31

Figur 4.1			Överföringskapacitet mellan Sverige och grannländerna
			år 2014, MW
Norge				Det svenska stamnätet			Finland
Norge			700			1200	Finland
		600		SE1	3300	1500	Norr

Norge			850		3300
	1300			SE2

Norge			2145		7300		Finland
	2095					1200	Finland
				SE3	7300	1200	Syd
Väst Danmark
			740
	680
					2000

			1700	SE4	5300
Öst	1300
Öst	Danmark

600 600

Tyskland Polen

Källa: Svenska kraftnät.

De nordiska ländernas kraftsystem är förbundna med kraftsyste- men i angränsande länder, dvs. Nederländerna, Tyskland, Polen, de baltiska länderna och Ryssland (jfr tabell 4.2 och figur 4.2). Över- föringsmöjligheterna skapar i sin tur kopplingar mellan elmarknads- priserna i dessa länder.

SOU 2016:31 Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Tabell 4.2	Årsvärde för Nordens elutbyten med olika länder år 2014

Land	Till eller från Norden (TWh)

Estland	-3,5
Nederländerna	-5,4
Polen	-3,0
Ryssland	3,4
Tyskland	-1,6
Summa	-10,1

Källa: Organisationen för de europeiska transmissionsnätsföretagen för el (ENTSO-E).

Figur 4.2 Överföringskapacitet mellan Norden och grannländerna år 2014, MW

Den nordiska elmarknaden

				Det svenska stamnätet
Norge
Norge			3620				Finland	320*	Ryssland
			3390			1830	Finland	1560	Ryssland
			1700			2230
						1000

						1000	Estland
			1700				Estland	350	Ryssland
			2490					350	Ryssland
			2150		Sverige
	Danmark				Sverige
	Danmark

700			2100		600
700			2100		600	600
700			2365		600	600		* förbindelse med Ryssland
								är delvis dubbelriktad
Holland		Tyskland		Tyskland		Polen

Källa: Svenska kraftnät.

Ytterligare förbindelser, såväl inom Norden som till den europeiska kontinenten, är planerade. Det finns ett mål på EU-nivå om en så kallad ”Single European Market for Electricity”, dvs. en integrerad konkurrensutsatt europeisk elmarknad där bl.a. den gränsöverskri- dande infrastrukturen för el utnyttjas effektivt. Det återstår dock arbete innan målet kan realiseras. Samtidigt är graden av marknads-

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

integrationen redan förhållandevis hög och därtill växande. I början av år 2014 togs även ett stort steg i denna process då fyra elbörser och tretton systemoperatörer gemensamt skapade kopplingar mellan marknaderna i nordvästra Europa.

4.3.3Elmarknadens struktur

Kraftindustrin har i princip en vertikal struktur, dvs. elproduktion, elhandel och elnät är åtskiljda. Produktionen av el sker i olika typer av kraftverk. Produktionens fördelning per kraftslag och företag visas i tabellerna 4.3 och 4.4. Utvecklingen för respektive kraftslag vad avser installerad kapacitet och elproduktion framgår av figu- rerna 4.3 och 4.4. Antalet fastighetstaxerade elproduktionsenheter i Sverige, fördelade på kraftverksslag eller liknande, framgår av tabell 4.5. Flertalet kraftverk har bara en ägare. Kärnkraftverken ägs dock i dag gemensamt av Vattenfall, Fortum och Uniper (tidigare E.ON).

Tabell 4.3 Kraftproduktionen i Sverige år 2015 fördelad på kraftslag

Kraftslag	TWh	Procent
Vattenkraft	73,89	46,7
Kärnkraft	54,35	34,3
Vindkraft	16,62	10,5
Kraftvärme, fjärrvärme	7,11	4,5
Kraftvärme, industri	5,93	3,7
Kondens	0,41	0,3
Gasturbin, diesel, m.m.	0,01	0,0
Total produktion	158,31	100,0

Källa: Statistiska centralbyrån.

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Figur 4.3 Utvecklingen av olika kraftslag i Sverige (installerad effekt)

	18
	16
	14
	12
	10
GW	8
	8
	6
	4
	2
	0
	1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010
		Vattenkraft						Vindkraft
		Kärnkraft						Kraftvärme
		Kondenskraft, gasturbiner						Sol

Källa: Svensk Energi.

Tabell 4.4 Kraftproduktionen i Sverige och Norden år 2014 fördelad på företag

Företag	TWh, Sverige	%, Sverige	TWh, Norden	%, Norden
Vattenfall	64,9	42,9	74,5	19,1
Fortum	25,9	17,1	46,4	11,9
E.ON	25,2	16,7	25,2	6,5
Statkraft	5,4	3,6	45,4	11,7
Skellefteåkraft	3,4	2,2	3,7	1,0
Övriga	26,4	17,5	193,6	49,8
Total produktion	151,2	100,0	388,8	100,0

Källa: Svensk Energi, rapporten ”Elåret 2014”, s. 40.

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

Figur 4.4 Utvecklingen av olika kraftslag i Sverige (elproduktion)

	80
	70
	60
	50
TWh	40
TWh
	30
	20
	10
	0
	1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010
	Vattenkraft				Vindkraft					Kärnkraft
	Mottryckskraft				Kondenskraft m.m.

Källa: Svensk Energi.

SOU 2016:31 Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Tabell 4.5	Antal elproduktionsenheter i Sverige som fastighetstaxerats
	år 2015, fördelade på kraftverksslag eller liknande

Föremål		Typkod	Antal
Outbyggt strömfall		711	34
Tomt till kraftvärmeverk		712	15
(Vatten) byggnadsvärde < 50 000 kronor		713	45
Ersättningskraft		714	36
Tomt till vindkraftverk		718	1 267
(Värme) byggnadsvärde < 50 000 kronor		719	4
Vattenkraftverk		720	1 222
Kärnkraftverk		730	3
Kondenskraftsverk		731	8
Kraftvärmeverk		732	114
Vindkraftverk		734	1 854
Vindkraftverk i vattenområde		740	14
Elproduktionsenhet, skatte-/avgiftsfri		781	1
Vindkraftverk som inte tagits i drift		790	59
Taxeringsvärde under 1 000 kronor		799	5
Totalt			4 681

Anm.: Det finns även andra typkoder för elproduktionsenheter än de som redovisas i tabellen, se vidare bilaga 2. Tabellen tar enbart upp de elproduktionsenheter som i stort är relevanta för framställningen.

Källa: Lantmäteriet.

I nivån under produktionen av el finns överföringen av högspänd el över långa avstånd, dvs. transmissionen av el. Denna sker som framgått ovan genom det så kallade stamnätet och detta har, med tanke på produktions- och konsumtionsförhållandena i Sverige, en lång utsträckning från norr till söder. Svenska kraftnät äger, som också nämnts ovan, stamnätet och transmissionsverksamheten är ett nationellt monopol. Svenska kraftnät ansvarar även för nätets utlandsförbindelser.

Nästa nivå i elmarknaden är distributionen, dvs. överföring av el från stamnätet via regionala och lokala elnät till de slutliga använ- darna. Även eldistributionen är att betrakta som en monopolverk- samhet. Anslutna till de regionala elnäten är större industrier och eldistributionsföretag och till de lokala elnäten mindre företag och hushåll.

De regionala näten ägs i allmänhet av de större kraftföretagen. Statliga, kommunala eller privata eldistributionsföretag äger däremot

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

de lokala elnäten. Många av de sistnämnda företagen ägs dock i sin tur av de större kraftföretagen. Vidare är eldistributionsföretagen skyldiga att på vissa villkor ansluta vindkraftverk direkt till de lokala näten. Detta har också skett i ökande utsträckning under senare år, vilket medför att kraftindustrins vertikala struktur delvis bryts upp.

De flesta elanvändare köper sin el från ett elhandelsföretag. El- handelsföretaget köper i sin tur elen på den nordiska elbörsen Nord Pool eller direkt från en elproducent. Ett typiskt elkontrakt liknar en option, dvs. kontraktet ger kunden rätt, men inte skyldig- het, att under en viss period köpa el till ett visst pris. Elhandels- företagets primära roll är att hantera den prisrisk som är förenad med kundens rättighet att köpa el till det förutbestämda priset. Dessa företag erbjuder olika kontrakt med skillnader i prisrisken fördelade mellan kunden och elhandelsföretaget. Även elproducen- ter har ett intresse av att prissäkra värdet av sin produktion. För att hantera prisrisker finns det därför en terminsmarknad där olika pris- säkringsprodukter handlas. Denna finansiella marknad organiseras av Nasdaq OMX. Den fysiska leveransen av elen sköts av ett elnäts- företag.

4.3.4Fyra svenska elområden

Bakgrund

Sverige är sedan den 1 november 2011 indelat i fyra elområden (se figur 4.5).5 Indelningen beror på begränsningar, så kallade flask- halsar6, i transmissionsnätet inom landet vilka gör att det periodvis uppstår prisskillnader mellan områdena.

5Detta avsnitt bygger i stort på Energimarknadsinspektionens rapport Ei R2014:08 Utvärde- ring av effekterna av elområdesindelningen, s. 13 ff.

6Även i elöverföringen till utlandet förekommer flaskhalsar, se t.ex. Energimarknadsinspek- tionens rapport Ei R2015:11 Överföringsbegränsningar mellan Norden och Tyskland.

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Figur 4.5 Nordiska och baltiska elområden

Källa: Nord Pool.

En anledning till att Sveriges elområdesindelning ändrades från ett till fyra sådana områden är att Svenska kraftnät år 2003 respektive 2006 anmäldes till Europeiska kommissionen (fortsättningsvis kommissionen). Anmälarna, olika danska intresseorganisationer, ansåg att Svenska kraftnät överträdde EU:s konkurrensregler i sin hantering av de interna så kallade flaskhalsarna i stamnätet. Svenska kunder ansågs prioriteras framför danska genom att elöverföringen till Danmark reducerades på grund av begränsningar i överförings- kapacitet till följd av flaskhalsarna. Kommissionen beslutade i april 2009 att formellt pröva om Svenska kraftnäts överföringsbegräns- ningar innebar ett missbruk av en dominerande ställning. Senare samma år föreslog kommissionen vissa förändringar i rutinerna för

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

flaskhalshanteringen och presenterade den preliminära bedömningen att hanteringen i dåtida form kunde strida mot konkurrensreglerna i dåvarande artikel 82 i EG-fördraget. Över tid och i olika samman- hang arbetades ytterligare förändringsförslag fram och med grund i dessa gjorde Svenska kraftnät vissa åtaganden. Åtagandena gjordes slutligen bindande i tio år genom ett beslut av kommissionen i april år 2010.

Ett annat skäl till ändringarna i den svenska elområdesindel- ningen var att Nordiska ministerrådet år 2008 antog en handlings- plan för att målinriktat och effektivt påskynda utvecklingen av en gränslös nordisk elmarknad. Detta resulterade i att regeringen år 2009 uppdrog åt Svenska kraftnät att indela Sverige i ytterligare elområ- den. Svenska kraftnät föreslog en indelning av Sverige i fyra områ- den med gränser i snitten som begränsar överföringskapaciteten inom landet.

Överföringsbegränsningar i transmissionsnätet

Svenska kraftnät fastställer den maximala överföringskapaciteten mellan olika elområden för en sektion (ett snitt) i transmissions- nätet och säkerställer att nätets kapacitet inte överskrids. I föreva- rande sammanhang avses med flaskhals ett snitt i transmissions- nätet som ofta riskerar att överbelastas, dvs. att efterfrågan på el kan bli större än vad som är fysiskt möjligt att överföra i snittet. Den tillåtna överföringen över snitten anges av Svenska kraftnät dagligen på timbasis utifrån prognostiserad överföringskapacitet. Dessa uppgifter meddelas marknaden (Nord Pool) och benämns handelskapacitet. Kvarvarande handelskapacitet efter dagen-före- marknaden (Elspot) revideras sedan löpande inför intradagsmark- naden.

Den maximala överföringskapaciteten för respektive snitt är inte konstant utan varierar över tid. Variationerna orsakas av tillfälliga förhållanden, t.ex. om ledningar är urkopplade för underhåll, natio- nella produktions- och förbrukningsförhållanden samt gränsöver- skridande överföring. Svenska kraftnät bestämmer mot denna bak- grund maximal effektöverföring. Marknaden disponerar all över- föringskapacitet som Svenska kraftnät kan tillhandahålla utan risk för systemets driftsäkerhet. Om överbelastning av kapacitetsgrän-

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

sen i snitten hotar begränsas överföringskapaciteten med följd att prisskillnader uppstår mellan elområdena.

Flaskhalsar uppstår dock under en relativt liten del av tiden. En- ligt Energimarknadsinspektionen är det därför samhällsekonomiskt ineffektivt att dimensionera nätet på ett sådant sätt att begränsningar i överföringskapaciteten aldrig uppstår (Ei R2014:08, s. 15). Det kan dock noteras att ökad överföringskapacitet tillkommer mellan elområdena SE 3 och 4 under åren 2015 och 2016 när den så kallade Sydvästlänken är färdigbyggd. Det bör, enligt Energimarknads- inspektionen, leda till färre flaskhalsar mellan dessa områden, men kan leda till flera sådana mellan elområdena SE 1 och 2 respektive SE 2 och 3 (jfr Ei R2014:08, s. 36).

Avslutningsvis bör nämnas att Riksrevisionen har haft synpunk- ter på elöverföringen i ”Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring” (RiR 2013:3). Där anges att Riksrevisio- nens sammanfattande bedömning är att regeringen har varit passiv i sin styrning av de insatser som skulle kunna ha gjorts inom områ- det överföring av el. Trots ett ökande investeringsbehov har till- ståndsprocessen för nätutbyggnad tagit lång tid, vilket enligt Riks- revisionen, har försenat viktiga investeringar.

I november 2015 beslutade Svenska kraftnäts styrelse om att anta Nätutvecklingsplan 2016–2025 – en tioårsplan för utbyggna- den av det svenska stamnätet. I planen anges investeringsprojekt i storleksordningen 55 miljarder kronor, varav 45 miljarder investe- ras under tioårsperioden.

Med tanke på att nätbegränsningarna leder till kostnader innebär indelningen i elområden att elpriserna i landets olika delar bättre än tidigare reflekterar de relevanta kostnaderna. Den samhällsekono- miska betydelsen av detta är avsevärd. Med priser grundade i verk- liga kostnader skapas incitament att lokalisera ny kraftproduktion till områden med underskott och elkrävande verksamhet till områ- den med överskott. Skillnaden mellan områdespriserna signalerar också var förstärkningar av överföringskapaciteten bör genomföras. Områdesindelningen har därför bedömts vara en från samhällsekono- misk synpunkt välmotiverad reform (se SOU 2014:37, s. 73).

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

4.4Finns det prisskillnader m.m. mellan elområdena och om så bör fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter påverkas av dessa?

4.4.1Hur påverkar elområden och elprisområden m.m. fastighetstaxeringen?

Kraftverksbyggnad, tomtmark till kraftverksbyggnad och fallrätt samt taxeringsenhet vars värde till övervägande del utgörs av rätt till andels- eller ersättningskraft indelas enligt 4 kap. 5 § första stycket 8 FTL som taxeringsenhetstypen elproduktionsenhet. Kraft- verk delas vid fastighetstaxeringen in i vattenkraftverk och värme- kraftverk. Värmekraftverken är i sin tur indelade i kärnkraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraftverk enligt 15 kap. 1 § andra stycket FTL. För kondenskraftverk bestäms dock inga taxeringsvärden (7 kap. 16 § 5 FTL). I en elproduktionsenhet får enligt 4 kap. 10 § andra stycket FTL inte kraftverksbyggnad, mark eller markanläggning ingå som tillhör mer än ett av de olika slagen av kraftverk. Enligt 7 kap. 1–3 och 15 §§ FTL ska värderingen ske med utgångspunkt i värdefaktorer som är egenskaper knutna till fastigheten med betydelse för marknadsvärdet.

Sverige är indelat i värdeområden för byggnader och ägoslag som värderas med ledning av riktvärden. Värdeförhållandena inom ett värdeområde ska i allt väsentligt vara enhetliga. Värdeområdena ska därför bestämmas så att inverkan av de värdefaktorer, som särskilt beaktas vid riktvärdets bestämmande, ska kunna bedömas enhetligt.

Vattenkraftverk värderas med hjälp av en ortsprisrelaterad avkast- ningsmetod medan övriga kraftverk värderas med hjälp av en pro- duktionskostnadsmetod. För såväl vattenkraftverk som värmekraft- verk bestäms riktvärdena med beaktande av bl.a. lönsamhet (se 15 kap. 6 och 13 §§ FTL), vilket fått ökad betydelse för värderingen när omsättningen av elproduktionsenheter är låg.

Frågan är då om det förhållandet att Sverige, som framgår ovan är indelat i fyra elområden, bör påverka värderingen av elproduk- tionsenheter. En ytterligare fråga är om inmatningskostnaderna för el på näten bör ha en sådan påverkan med tanke på att dessa är geo- grafiskt differentierade. För att områdesindelningen eventuellt ska påverka fastighetstaxeringen måste det först undersökas i vad mån värdeinverkan av elpriserna eller andra relevanta värdefaktorer skil-

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

jer sig åt mellan områdena. Det är först om det finns sådana pris- skillnader m.m. som dessa möjligen bör leda till en differentierad indelning i värdeområden och beaktas vid bestämmandet av taxe- ringsvärdena för elproduktionsenheter. Annorlunda uttryckt måste undersökas om de olika elområdena också utgör olika ”elprisom- råden”. Med det senare avses ett område inom vilket priset på el är detsamma. Ett elprisområde kan följaktligen omfatta flera elområ- den. Motsvarande undersökningar måste göras i fråga om inmat- ningskostnaderna för el. Då bör också uppmärksammas att kost- nadernas inverkan beaktas på olika vis i värderingsmodellen för vat- tenkraftverk respektive den för övriga kraftverkstyper.

4.4.2Elprisernas beroende av marknadsutvecklingen i stort

Det är de så kallade flaskhalsarna i transmissionsnätet som kan or- saka de i ett fastighetstaxeringssammanhang relevanta prisskillna- derna mellan elområdena. Med det sagt, kan i förbigående nämnas, att elpriset i sig i sådana fall i huvudsak är avhängigt kol- och gas- priserna. Skälet till det är att det framför allt är kol- och gaseldade kraftverk som kompletterar vind-, vatten- och kärnkraft som pris- sättande kraftteknologi i sådana situationer. Samtidigt är det växan- de utbudet av förnybar elproduktion en generell prispressande faktor. I sistnämnda avseende handlar det primärt om att vindkraften ökat markant i Sverige, Danmark och Tyskland. I Tyskland har också avsevärda solkraftsinvesteringar gjorts.

Av större betydelse i aktuellt sammanhang är om ökad överfö- ringskapacitet tillkommer mellan elområdena, eftersom dessa då oftare kan komma att utgöra ett elprisområde. I ett sådant fall min- skar följaktligen betydelsen av elmarknadens struktur för fastig- hetstaxeringen. Ovan framgår att Svenska kraftnät planerar kraftiga utbyggnader av stamnätet de kommande tio åren. Några bestämda slutsatser av utbyggnadens effekter i fastighetstaxeringsavseende är emellertid, enligt utredningens mening, inte möjliga att dra i nu- läget. Här kan enbart konkluderas att förändringar kommer att ske mot bakgrund av de omfattande investeringar som har gjorts och görs i ny transmissionskapacitet inom Norden och till och från an- gränsande länder.

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

4.4.3Handeln med el

Det kan inledningsvis konstateras att den elmarknad som är rele- vant i ett fastighetstaxeringssammanhang är den så kallade grossist- marknaden för el. Det är marknadsplatsen för elproducenter, dvs. ägarna av elproduktionsenheterna, och elhandelsföretag samt vissa stora elanvändare. Elpriset på den marknaden kan alltså påverka ett kraftverks lönsamhet och potentiellt dess marknadsvärde.

De transaktioner som görs på den öppna kommersiella elmark- naden, som inte inkluderar reglermarknaden, reflekterar aktörernas planering för sin timvisa produktion och leveranser av el under den näraliggande framtiden. Resultatet av dessa transaktioner är att varje så kallad balansansvarig aktör går in i varje enskild timme med balans mellan sina produktions- och leveransåtaganden. Varje pro- ducent och konsument av el måste, direkt eller indirekt, ha ett avtal med en balansansvarig aktör. Denne är ekonomiskt ansvarig för att klienternas samlade timvisa produktion och förbrukning är i balans. Om all planerad produktion och all förväntad förbrukning kommer till stånd för alla balansansvariga, så är elmarknaden i balans. Där- med behöver systemoperatören, Svenska kraftnät, inte ingripa och inga transaktioner behöver ske på reglermarknaden.

Om det uppstår avvikelser i enskilda balansansvarigas portföljer och dessa avvikelser aggregeras till en balansbrist på systemnivå, måste systemoperatören gripa in och se till att balansen mellan pro- duktion och användning återställs. För att åstadkomma detta ut- nyttjar denne tidigare lämnade bud på köp eller försäljning av reg- lerkraft. Därmed etableras balans på elmarknaden och ett pris på reg- lerkraft.

Den kommersiella elmarknaden består av tre marknadsplatser:

•Nord Pools spotmarknad, där aktörerna lämnar timvisa köp- och säljbud för nästa dygn. Omkring 90 procent av elen handlas på denna marknadsplats och den omfattar hela Norden. Aktörernas bud är geografiskt definierade till bestämda elområden. Förenk- lat uttryckt säljer producenterna den el de avser att producera till aktuellt pris i samma elområde som produktionen sker. För elleve- rantörer innebär det att de köper in el i samma elområde som försäljningen till slutkund sker. Elpriset baseras på utbud, efter- frågan och tillgänglig överföringskapacitet. Om efterfrågan är större än utbudet sker överföring av el mellan områdena och i

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

sådana fall kan de nämnda flaskhalsarna och resulterande olika elprisområden uppkomma.

•Elbas, där aktörerna under handelsdagen lämnar köp- och sälj- bud avseende leveranser fram till en timme före leveranstimmen. Denna marknad är ett komplement till spotmarknaden. De balans- ansvariga aktörerna kan här återställa balansen mellan sina klien- ters produktion och förbrukning.

•Terminsmarknaden, där aktörerna via handel med olika finan- siella instrument (futures, forwards och optioner) kan prissäkra sin framtida försäljning eller framtida köp på spotmarknaden.

När det gäller det för ett fastighetstaxeringssammanhang aktuella spotmarknadspriset måste skiljas på systempris och områdespriser. Systempriset är det pris som bildas när man ställer samman samt- liga bud om köp och försäljning under antagandet att det inte finns några begränsningar i transmissionsnäten. Priset är alltså detsamma i hela Norden. Systempriset utgör prisreferens för den finansiella elmarknaden och är, såsom gemensamt för hela marknaden, inte relevant i förevarande sammanhang. Här är i stället områdespris- erna av intresse och därmed i vad mån Sverige utgör ett eller flera elprisområden i en sådan omfattning att det bör påverka fastighets- taxeringen.

4.4.4Prisskillnader på grossistmarknaden sedan de fyra svenska elområdena infördes

Det kan konstateras att sedan införandet av de fyra svenska elom- rådena har prisskillnaderna dem emellan varit små. Områdena har sedan dess under cirka 89 procent av tiden utgjort ett elprisområde (se figur 4.6). Det är framför allt mellan områdena SE3 och SE4 som prisskillnader har uppstått när så har skett.

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

Figur 4.6 Andel av tiden med ett gemensamt pris i Sverige, november 2011–december 2015

1,0%

10,5%

1 pris

2 priser 3 priser

88,5%

Källa: Energimarknadsinspektionen.

Till sist finns skäl att återge Energimarknadsinspektionens bedöm- ning av elområdesreformens konsekvenser (Ei R2014:08, s. 9):

Energimarknadsinspektionen bedömer att elområdesreformen i stort har genomförts utan allvarligare konsekvenser och att utvecklingen sedan slutet av 2011 i många avseenden har gått i en gynnsam riktning för marknaden som helhet.

Elområdesindelningen har, precis som förväntades, givit upphov till regelbundna prisdifferenser inom Sverige, vilka också har påverkat våra handelspartner i öst, väst och syd. Dessa differenser har skapat relativa merkostnader för kunder i södra landet jämfört med i de norra delarna, vilket naturligtvis alltid får konsekvenser i någon form. Bortsett från de första tolv månaderna efter reformen, då betydande prisdifferenser kunde noteras vid ett antal tillfällen, har prisdifferenserna dock varit relativt begränsade.

Mot bakgrund av ovanstående, vill vi dock poängtera att risken för större prisdifferenser i framtiden inte alls är försumbar. Det finns sce- narier för framtiden som inte alls är orealistiska och som skulle inne- bära att denna risk ökar.

På några års sikt, då Sydvästlänken är i drift och förstärker överfö- ringskapaciteten mellan elområde 3 och elområde 4 … är bedömningen att det inte finns skäl att förvänta en situation med fler eller större prisdifferenser mellan dessa områden än idag. Det är dock viktigt att

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

notera att Sydvästlänken i sig inte förändrar balansen mellan produk- tion och förbrukning i elområde 4 ... Där riskerar vi även framöver att se en marknad med potentiella obalanser orsakad av stort köpintresse.

4.4.5Inmatningskostnader för el – nättariffer

En fråga som uppkommer är om de geografiska skillnaderna i kost- naderna för inmatningen av el på näten bör påverka fastighetstaxe- ringen i högre grad än som sker i dag. När det gäller vattenkraften tas redan sådan hänsyn genom den så kallade belägenhetsfaktorn i 1 kap. 32 c § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkor- tad FTF. För andra kraftverkstyper beaktas inmatningskostnaderna vid bestämmandet av riktvärdeangivelsen.

En elproduktionsenhet ansluts beroende på installerad effekt till stam-, region- eller lokalnät. Stora anläggningar behöver normalt anslutas till stamnätet, medan mindre anläggningar kan anslutas till något av de andra näten. För anslutningen betalar anläggningsäga- ren en avgift till nätägaren enligt vad som föreskrivs närmare i el- lagen (1997:857). Ett nyttjandeavtal reglerar hur stor överförings- kapacitet anläggningsägaren abonnerar på. Avgifterna ska täcka kostnader för energiförluster, avgifter till överliggande nät, mätning av el, drift och underhåll av ledningar m.m. samt kapitalkostnader för investeringar. Energimarknadsinspektionen säkerställer genom tillsyn att tarifferna är skäliga.

För de elproduktionsenheter som är aktuella i förevarande sam- manhang är det framför allt fråga om inmatning av el på stamnätet och kostnader (anslutningsavgifter) enligt den så kallade stamnäts- tariffen.7 Den består av en effektavgift och en energiavgift, vilka fastställs årligen av Svenska kraftnät. Svenska kraftnäts intäkter från effekt- och energiavgiften var enligt dess årsredovisning för år 2014 cirka 2,3 respektive 1,6 miljarder kronor.

Effektavgiften ska täcka Svenska kraftnäts kostnader för att driva, underhålla och bygga ut stamnätet. Avgiften baseras på årliga kapacitetsabonnemang för inmatning respektive uttag. Den är geo- grafiskt differentierad på så sätt att avgiften för inmatning är högre

7 Uppgifterna är i huvudsak hämtade från Stamnätstariffens utveckling 2012–2015, Svenska kraftnät den 28 juni 2012 (dnr 2012/758) och informationen avseende stamnätstariffen på Svenska kraftnäts webbplats.

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

i norr än söder. Det omvända gäller för uttag av el. Differentierin- gen syftar till en långsiktigt kostnadseffektiv utbyggnad av stamnä- tet. Genom sin konstruktion samverkar tariffen i detta avseende med elområdesindelningen. Svenska kraftnät avser att analysera el- områdesreformens inverkan och effektavgiftens differentiering in- för den tillsynsperiod som påbörjas år 2016.

Svenska kraftnät har fr.o.m. år 2012 fördelat avgiften på så sätt att cirka 30 procent betalas av producenterna (inmatning) och 70 pro- cent av förbrukarna (utmatning). Producenternas del av effekt- avgiften kan komma att öka i takt med Svenska kraftnäts planerade kraftiga ökning av investeringar i försörjningssäkerhet och reinve- steringar i bl.a. de äldsta delarna av stamnätet, marknadsintegration (nya utlandsförbindelser) och anslutningen av ny elproduktion.

Energiavgiften finansierar Svenska kraftnäts inköp av el för att täcka de förluster som uppkommer vid överföringen på stamnätet. Kraften köps i det elområde där förlusterna har uppkommit. Ener- gipriset på upphandlad, så kallad förlustkraft, baseras på de priser som Svenska kraftnät betalar för att köpa el för att ersätta förluster i stamnätet. Energipriset bestäms i förväg ett kalenderår i taget. Svenska kraftnät köper förlustkraften på Nord Pools spotmarknad och säkrar priset på förlustkraften i förväg genom finansiella kon- trakt.

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

4.4.6Elprisskillnadernas och inmatningskostnadernas effekter för fastighetstaxeringen

Utredningens bedömning: De elprisskillnader som förekom- mer mellan de svenska elområdena kan, om skillnaderna på- verkar marknadsvärdet för elproduktionsenheter i fastighets- taxeringsrättslig mening, hanteras inom ramen för det gällande regelverket för fastighetstaxering. Vid behov får Skatteverket följaktligen, vid det förberedelsearbete som föregår en allmän eller förenklad fastighetstaxering av sådana enheter, indela riket i ändamålsenliga värdeområden och för dessa fastställa riktvärde- angivelser som beaktar skillnader i marknadsvärdet.

Det gällande regelverket kan även i erforderliga fall genom värdeområdesindelning ta hänsyn till skillnaderna avseende in- matningskostnaderna för el. För vattenkraftverk beaktas skillna- der avseende inmatningskostnaderna på stamnätet genom den så kallade belägenhetsfaktorn. I övriga fall kan inmatningskostna- derna på stam-, regional- och lokalnäten, om de påverkar elpro- duktionsenheternas marknadsvärde, hanteras genom främst in- delning i värdeområden.

Utredningen har att ta ställning till om det gällande regelverket som styr fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter behöver för- ändras för att kunna ta hänsyn till för taxeringen relevanta geogra- fiska skillnader i elpriset och inmatningskostnaderna för el m.m.

Enligt 7 kap. 2 § första stycket FTL ska riket indelas i värde- områden för byggnader och ägoslag som ska värderas med ledning av riktvärden. Riktvärdena för elproduktionsenheter ska för varje värderingsenhet bestämmas för kombinationer av värdefaktorer som i någon utsträckning varierar inom värdeområdet och som har särskild betydelse för marknadsvärdet (7 kap. 3 § första stycket FTL). För övriga värdefaktorer ska riktvärdet bestämmas med ut- gångspunkt i förhållanden som i genomsnitt eller i huvudsak råder inom värdeområdet (andra stycket i sistnämnda paragraf). De upp- gifter om värdenivå m.m. (riktvärdeangivelse) som inom varje värde- område krävs för att bestämma riktvärdet ska redovisas på karta, i tabell eller på annat sätt (7 kap. 3 § fjärde stycket FTL).

Den givna metoden för att hantera ovannämnda elprisskillnader och inmatningskostnader m.m. är att vid behov indela riket i värde-

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

områden som tar hänsyn till skillnaderna. Skatteverket är enligt gäl- lande regelverk bemyndigat att besluta om indelningen i sådana områden. Verket kan följaktligen föreskriva att värdeområdesindel- ningen ska sammanfalla med indelningen i elprisområden. Det sker i förberedelsearbetet inför en fastighetstaxering. När det gäller vär- deringen av vattenkraftverken och övriga elproduktionsenheter är dock hela Sverige i dag ett värdeområde (21 § Skatteverkets före- skrifter om värderingen av hyreshus-, ägarlägenhets-, industri- och elproduktionsenheter vid 2013 års allmänna fastighetstaxering, SKVFS 2012:9). Med andra ord anses i dag en elproduktionsenhets läge som sådant inte ha någon självständig betydelse (jfr häremot t.ex. en småhusenhet i ett attraktivt läge där läget ofta är den helt avgörande värdefaktorn).

För utredningens syfte är det, såsom gjorts ovan, tillräckligt att fastslå att eventuella geografiska elprisskillnader kan hanteras inom ramen för gällande regelverk. Det finns likväl anledning att kort säga något om det praktiska behovet av en ändrad värdeområdes- indelning. Då kan konstateras att behovet hittills har det varit be- gränsat. Skälet till det är att den svenska elmarknaden i dag i hög grad är en nordisk elmarknad. Vidare har prisskillnaderna mellan de fyra svenska elområdena sedan elområdesreformen varit förhållande- vis små och uppkommit framför allt mellan elområdena SE3 och SE4. Skillnaderna har också minskat över tid. Dessutom tillkom- mer ytterligare transmissionskapacitet mellan de sistnämnda områ- dena åren 2015 och 2016 och Svenska kraftnät planerar, visserligen över längre tid, att investera avsevärda belopp i en utbyggnad av stamnätet. Sådan kapacitet tillkommer också mellan Norden och angränsande länder. Sammantaget finns det, enligt utredningens mening, flera faktorer som talar för att prisskillnaderna över tid kommer att fortsätta att minska.

Likväl kan en motsatt utveckling, t.ex. vid avsevärda och långva- riga produktions- eller överföringsstörningar, inte uteslutas. Ener- gimarknadsinspektionen har som redovisas ovan funnit att risken för ökade prisdifferenser i framtiden inte är försumbar. Under ut- redningens gång har dessutom branschrepresentanter anfört att ris- ken för prisdifferenser mellan de olika elområdena kan komma att öka framöver, bland annat till följd av beslut om att stänga kärn- kraftverk.

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Om det inför en allmän fastighetstaxering (eller förenklad sådan som föreslås i avsnitt 9.4.3) skulle visa sig att marknadsvärdena för elproduktionsenheter följer elprisområdena, och att en differentie- ring därför är nödvändig, menar dock utredningen att det kan ske inom ramen för gällande regelverk. När det gäller vattenkraftverk skulle detta ske genom att olika riktvärdeangivelser beräknas för det s.k. normkraftverket (jfr 15 kap. 3 § FTL) inom vart och ett av de fyra värdeområden som motsvarar elprisområdena. Vid dessa beräkningar ligger elpriserna och kostnaderna inom vart och ett av områdena till grund för respektive beräkning. Taxeringen sker se- dan som i dag med ledning av de värdefaktorer och de formler som regleras i fastighetstaxeringslagen och fastighetstaxeringsförord- ningen. Den enda skillnaden är således att beräkningen grundar sig på den riktvärdeangivelse som är fastställd för respektive område och som därmed beaktar skillnader i elpriser och kostnader. På samma sätt kan olika riktvärdeangivelser fastställas för övriga typer av kraft- verk.

Det nu sagda gäller även inmatningskostnaderna för el på de oli- ka näten. Kostnaderna för inmatning på stamnätet är differentie- rade för vattenkraften enligt den så kallade belägenhetsfaktorn i 1 kap. 32 c § FTF. Vidare beaktas sådana kostnader för inmatning på lokal-, region- och stamnäten för el producerad i andra slags kraft- verk än vattenkraftverk. Det sker närmare bestämt vid jämkningen med hänsyn till elproduktionens lönsamhet (15 kap. 13 § FTL och 1 kap. 34 § andra stycket FTF).

Mot denna bakgrund saknas sammanfattningsvis, enligt utred- ningens mening, anledning att göra ändringar i värderingsmodellen som mer generellt beaktar skillnader i elpriser vid bestämningen av elproduktionsenheternas marknadsvärde (taxeringsvärde). Om geo- grafiska elprisskillnaderna m.m. emellertid påverkar marknadsvärdet för elproduktionsenheter, i den mening som avses i fastighets- taxeringslagen, får detta beaktas genom värdeområdesindelningen som beslutas av Skatteverket.

Utredningen vill dock här uppmärksamma regeringen på att bl.a. 1 kap. 25 a, 31 och 34 §§ FTF bör anpassas till att det nu finns fyra olika prisområden. När det gäller att beakta utnyttjandetiden och beräkna utnyttjandefaktorn i 1 kap. 31 § FTF kan beräkningen av det vägda elpriset göras som ett genomsnitt av elpriset mellan de fyra elprisområdena. Skulle det visa sig att elpriserna varierar mellan

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

elprisområdena på ett sådant sätt att detta bör beaktas får det vägda elpriset i stället beräknas per elprisområde.

Slutligen kan noteras att utredningen uppmärksammats på att det finns utländska undersökningar som tyder på att elpriset per kraftverksslag kan avvika från det börsnoterade spotpriset. Enligt utredningens mening är det emellertid inte möjligt att generellt ta hänsyn till avvikelser av detta slag. Den ändamålsenliga utgångs- punkten för avkastningsberäkningen och jämkningen med hänsyn till lönsamhet enligt 15 kap. 6 och 13 §§ FTL är ett allmänt och lättillgängligt elpris. Det är inte fallet när det gäller elpriser per kraftslag. Det saknas också systematiska undersökningar som visar i vilken utsträckning sådana avvikelser förekommer i ett svenskt sammanhang. Det skulle dessutom krävas att eventuella avvikelser registrerades på ett löpande, tillförlitligt och allmänt tillgängligt sätt, vilket åtminstone inte sker i nuläget. Likväl kan konstaterade av- vikelser i elpriset av aktuellt slags vara en omständighet bland andra som hänsyn tas till vid bestämningen av riktvärdeangivelsen, om prisavvikelsen inverkar på en viss kraftverkstyps marknadsvärde i fastighetstaxeringslagens mening och därmed på elproduktions- enheternas taxeringsvärde. Redan i dag har de olika typerna av kraft- värmeverk skilda riktvärdeangivelser där hänsyn tas till särskilda förutsättningar för respektive kraftverkstyp.

100

5Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

5.1Inledning

I samband med förberedelserna inför 2013 års allmänna fastighets- taxering av elproduktionsenheter aktualiserades frågan om kraft- värmeverken har taxerats på ett korrekt sätt genom åren. Vid dessa tidigare taxeringar har inte värmeproduktionen beaktats (inte åsatts något värde) och den har därmed inte heller beskattats. I avvaktan på denna utrednings nedan utförda översyn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av kraftvärmeverk och värmecentraler har det i lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018 föreskrivits att för kraftvärmeverk ska taxeringsvärden som fastställs vid allmän fastighetstaxering år 2013 och särskild fastighetstaxering åren 2014–2018 endast omfatta värdet av elproduk- tionen.

Som framgår nedan föranleder ovannämnda översyn olika syste- matiska och terminologiska överväganden. I avsnitt 6 tas frågor av liknande slag upp vilka bl.a. ger anledning till förslag till ändringar i 15 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL. Till exempel värderas kraftverk enligt olika regler beroende på om de i fastighetstaxeringslagens mening klassificeras som vattenkraftverk eller värmekraftverk. Denna terminologi är emellertid inte adekvat i en normalspråklig mening eftersom vindkraftverk indelas som en typ av värmekraftverk utan att vara det i teknisk mening.

101

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

5.2Utredningens uppdrag

Utredaren ska analysera vilka anläggningar i form av värmecentraler och kraftvärmeverk som lagstiftningen kommit att omfatta i prak- tiken och vilka konsekvenser det har fått för fastighetsbeskattnin- gen och fastighetstaxeringen med undantag för den påverkan som lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013– 2018 har haft. I detta sammanhang ska utredaren beakta konkurrens- förutsättningarna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden. Utredaren ska analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsättningen ska utgöra specialbyggnader och därmed vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning.

Det kan, enligt direktiven, även ifrågasättas om definitionen av värmecentral har en lämplig utformning och om uppdelningen i skattepliktiga kraftvärmeverk och skattebefriade värmecentraler över huvud taget är adekvat. Att renodlad värmeproduktion undantas från fastighetstaxering, medan kraftvärmeverk inte undantas, med- för enligt direktiven en snedvridning av konkurrensförutsättning- arna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden.

Utredaren bör vidare i möjligaste mån eftersträva att förenkla och rationalisera fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter. Utredaren är även oförhindrad att föreslå ändringar i syfte att åstadkomma ökad tydlighet och överskådlighet samt språklig modernisering och enhetlighet.

5.3Bakgrund

5.3.1Väsentliga termer

Inledning

Den centrala frågan som behandlas i avsnitt 5 är om enheter för vär- meproduktion ska åsättas taxeringsvärde eller om de ska betraktas som specialenheter. Här ges en kort beskrivning av några för över- vägandena väsentliga termer.

102

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Fjärrvärme och fjärrkyla

Fjärrvärme definieras i 1 § fjärrvärmelagen (2008:263) som ”dis- tribution i rörledningar av hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning, om en obestämd grupp inom ett visst geografiskt område får anslutas till verksamheten.” Värmebäraren (eller kylbä- raren vid fjärrkyla) är normalt trycksatt vatten. Fjärrvärmeverk kan vara antingen kraftvärmeverk, som kan producera både el och vär- me (eller i enstaka fall kyla), eller rena värmeverk.

”Tekniken för fjärrvärme och fjärrkyla kan delas in i fyra huvud- delar: tillförselenheterna, distributionsnäten, överföringsenheterna och kundernas värme- och kylsystem. I Sverige kallas överförings- enheterna numera fjärrvärmecentraler.”1 Distributionssystemet be- står förenklat uttryckt av dubbla rör från produktionsanläggningen till kundens byggnad för framledning respektive returledning av vattnet (primärsystem). Uppvärmningen eller kylningen av kundens byggnad sker via en värmeväxlare (fjärrvärmecentral) med hjälp av från, i dagligt tal, fjärrvärmerören fristående rörledningar genom radiatorsystemet (sekundärsystem).

Begreppet värmelast och den ekonomiska indelningen av värmeproduktionsanläggningar

”Värmelast är den värmeeffekt som bildar den värmetillförsel som bör uppfylla kundernas värmebehov. Värmelasten aggregeras i fjärrvärmenäten från fjärrvärmecentralerna till [värmeproduktions- anläggningarna], som matar in erforderlig värme i näten.”2 Värme- lasten varierar i hög grad över året. Därför optimeras värmetillför- seln i fjärrvärmenäten, och kostnaderna minimeras, genom att pro- duktionsanläggningar av varierande storlek med olika kostnads- karakteristik används. Anläggningar med lägst rörliga produktions- kostnader benämns baslastanläggningar och därefter, i stigande skala, mellan- och topplastanläggningar. En topplastanläggning är ”mycket dyr att driva per värmeenhet.”3

1S. Fredriksen och S. Werner, Fjärrvärme och fjärrkyla, Studentlitteratur 2014, s. 13.

2S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 69.

3S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 505.

103

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Fjärrvärmecentral (fjärrkylecentral)

Överföringen av värmen (eller kylan) från fjärrvärmesystemet till kundens lokala system sker i en fjärrvärmecentral (fjärrkylecentral). När det gäller temperaturen kan skillnaderna mellan systemen t.ex. vara 120 respektive 60 grader Celsius och vad avser trycket 16 res- pektive 6 bar. Fjärrvärmecentralerna ägs normalt av fastighetsägaren eller fjärrvärmebolaget eller är delägda av dem båda. Slutligen kan noteras att det utomlands, exempelvis i Tyskland, på senare tid före- kommer att fjärrvärmecentraler installeras i varje lägenhet, så kallade lägenhetscentraler.

I sammanfattning och med viss förenkling betecknar en fjärr- värmecentral (fjärrkylecentral) den lokala värmeväxlare där värme- energin (kylan) överförs från ”fjärrsystemet” till en enstaka bygg- nads interna och separata system för uppvärmning eller kylning av lägenheterna eller lokalerna i den. Undantagsvis sker överföringen först via ett mellanliggande och för ett bestämt antal byggnader lokalt fjärrvärmenät, se vidare begreppen under- och områdescentraler nedan.

Beteckningen på vad som i dag vanligtvis4 kallas fjärrvärmecent- raler har dock skiftat. ”Terminologin kan vara något förvillande. Fram till ungefär [år] 1975 användes termen ‘undercentraler’ för det som sedan ungefär [år] 2000 kallas fjärrvärmecentraler. Under den mellan- liggande perioden använde man termen ‘abonnentcentraler’.”5

Kraftvärmeverk

Kraftvärmeverk är anläggningar som vid exempelvis förbränning av avfall eller träflis först värmer en ångpanna för elproduktion och därefter distribuerar restprodukten, varmvattnet, för uppvärmning av framför allt bostäder och lokaler (jfr figur 5.1).

4Fjärrvärmebranschen har på senare tid börjat använda termen ”kundcentraler” parallellt med ”fjärrvärmecentraler” som namn på värmeväxlarna (jfr Fredriksen och Werner a.a., s. 353).

5S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 353.

104

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Figur 5.1 Principiell skiss av ett kraftvärmeverk

Källa: Fortum.

Värmeverk

I ett renodlat värmeverk sker produktionen av fjärrvärmen genom att vatten värms till hög temperatur i så kallade hetvattenpannor. Värmeverk benämns därför även hetvattencentraler. För produktio- nen används oftast biobränslen.

Under- och områdescentraler

En fjärrvärme- eller fjärrkylecentral är enligt ovan en värmeväxlare som i regel är placerad i byggnaden där den lokala distributionen av värmen eller kylan sker till konsumenten. Det finns emellertid även lokala undersystem för flera byggnader, mellan fjärrvärmesystemet och fjärrvärmecentralen. Den ytterligare värmeväxlaren i ett sådant system har i dag övertagit benämningen undercentral, men kallas också synonymt områdescentral.6 ”Ett vanligt syfte med en under- central är att kunna ansluta ett mindre värmedistributionsnät med lägre tillåtet tryck och lägre temperatur.”7 I Sverige är det ojämför-

6Jfr S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 352.

7S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 352.

105

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

ligt vanligast att en byggnad är ansluten till fjärrvärmenätet via en egen fjärrvärmecentral.

Redan här finns, med tanke på den centrala roll fastighetstaxe- ringslagens värmecentralsbegrepp har för övervägandena, anledning att nämna att begreppet avser värmeproduktionsenheter som till- hör en eller flera bestämda hyreshusfastigheter, men som är fysiskt fristående från dem. Vad som avses är en egen oljepanna, en egen undercentral eller gemensam värmecentral eller motsvarande (jfr prop. 1985/86, s. 23). De ovannämnda fjärrvärmecentralerna, dvs. en värmeväxlare i hyreshuset, indelas enligt den så kallade över- vägandeprincipen (2 kap. 3 § FTL) på samma sätt som byggnaden i övrigt, dvs. som byggnadstypen hyreshus. För att den i detta av- snitt 5 centrala dubbeltaxeringsproblematiken (se vidare avsnitt 5.4.1) ska uppkomma krävs alltså att värmecentralen är fristående och ut- gör egen byggnad.

Kraftverksbyggnad

Begreppet kraftverksbyggnad är en legaldefinition (2 kap. 2 § FTL). Det avser byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström. Även byggnad för vattenreglering, för lagring av bränsle och annan byggnad för produktionen utgör kraftverks- byggnad.

Värmecentral

Även begreppet värmecentral är en legaldefinition. En sådan central är en kategori av specialbyggnad i den mening som avses i fastig- hetstaxeringslagen. Specialbyggnader är enligt 3 kap. 2 § FTL un- dantagna från skatteplikt. I 2 kap. 2 § samma lag definieras värme- centraler som byggnad för produktion och distribution av varmvat- ten för uppvärmning, dock inte sådan anläggning som även är in- rättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distri- bution.

106

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Distributionsbyggnad

Det bör betonas att kraftverksbyggnader och värmecentraler är andra slags byggnader än sådana som ingår i överförings- eller dis- tributionsnätet för t.ex. elektricitet eller värme som sådant. Sist- nämnda slags byggnader definieras i stället enligt 2 kap. 2 § FTL som distributionsbyggnad (se även avsnitt 5.3.5). Detsamma gäller gasturbin och annan byggnad som används för att upprätthålla ba- lansen i elsystemet. Även distributionsbyggnader utgör en under- grupp av byggnadstypen specialbyggnad.

Skälet till att ledningar, transformator- och kopplingsstationer som ingår i kraftöverförings- och kraftdistributionsnätet undantas från skatteplikt framgår av Ds Fi 1973:7, s. 67 f. och prop. 1973:162, s. 298. Förenklat uttryckt motiverade skatterättsliga komplika- tioner, som följde av det dessförinnan i civilrätten införda fastig- hetsbegreppet, att bl.a. vissa ledningar som var anlagda med servitut på annans mark undantas från skatteplikt. Dessa och de nyss nämnda kraftstationerna, som tillkom senare i lagstiftningsärendet, är undan- tagna från skatteplikt sedan 1975 års allmänna fastighetstaxering. Sedermera utökades dessa byggnader med vissa ytterligare anlägg- ningar för distribution av samhällsnyttigt slag, bl.a. byggnader som ingår i överförings- och distributionsnätet för fjärrvärme (se härom SOU 1979:32, s. 260).

5.3.2Vilka anläggningar har lagstiftningen omfattat i praktiken?

Enligt direktiven ska utredaren analysera vilka anläggningar i form av värmecentraler och kraftvärmeverk som lagstiftningen kommit att omfatta i praktiken och vilka konsekvenser det har fått för fas- tighetsbeskattningen och fastighetstaxeringen. Undersökningen ska ske med undantag för den påverkan som lagen (2012:852) om fastig- hetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018 har haft.

Utredningen har kontaktat Skatteverket för att få hjälp med att ta fram de uppgifter som krävs. Det har emellertid visat sig att verkets register inte innehåller alla uppgifter som behövs. Vidare gäller uppgifterna som utredningen har mottagit de allmänna fastig- hetstaxeringarna för åren 2013 (AFT 13) och 2007 (AFT 07), dvs. de avser även tid när nyss nämnda lag gällde.

107

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Mot denna bakgrund kan utredningen konstatera att det saknas tillräckligt detaljerade uppgifter för att nu slutgiltigt avgöra hur många kraftvärmeverk eller rena värmeverk som faktiskt taxerades och beskattades före ikraftträdandet av lagen (2012:852) om fastig- hetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018. Det är av samma skäl inte heller möjligt att slutgiltigt ta reda på vilka andra slags an- läggningar som kommit att omfattas av begreppet värmecentral.

När det gäller AFT 07 har det enbart kunnat fastställas att 764 taxeringsenheter har taxerats som ”specialenhet, värmecentral”, typ- kod 822. Motsvarande siffra för AFT 13 var 754 sådana enheter. Bland de senare finns enligt Skatteverket förutom fjärrvärmeverk med enbart hetvattenpannor (värmeverk) även lokala panncentraler eller värmecentraler, värmepumpsanläggningar m.m. Verket har dock påbörjat ett arbete med att differentiera vilka slags anläggnin- gar som omfattas av den typkoden. Ett skäl till det är att det vid stickprovskontroll konstaterats taxeringsenheter som ändrat bygg- nadstyp. Dessa ska taxeras som skattepliktiga fastigheter. Vidare är det här värt att särskilt notera att avsikten med Skatteverkets kon- troll är att identifiera fastigheter med större hetvattenpannor och rena värmeverk.

Av Skatteverkets material framgår att inte något kraftvärmeverk har fått värdet av värmeproduktionen beaktat i taxeringsvärdet. Vid förberedelsearbetet inför 2013 års taxering beräknade emellertid verket initialt en riktvärdeangivelse i vilken även värmeproduktio- nen beaktades. I slutversionen, Skatteverkets allmänna råd (SKV A 2012:9), angavs dock endast en riktvärdeangivelse avseende anlägg- ningens elproduktion. Riktvärdeangivelsen tillämpades vid bestäm- mande av riktvärden för samtliga kraftvärmeverk vid AFT 13.

Oaktat det nu sagda är det, enligt utredningens mening, möjligt att för aktuella syften med tillräcklig säkerhet dra slutsatsen att vär- det av värmeproduktion inte hittills enhetligt har beaktats vid fastighetstaxeringen. Det oavsett värmeproduktionsenhetens slag, hur den vattenburna värmen distribueras och produktionsvolymen. Även erfaren fastighetstaxeringspersonal på Skatteverket och bransch- företrädare har bekräftat slutsatsen. Den bekräftas även åtminstone delvis av att Skatteutskottet, för kraftvärmeverkens del, konstaterat att värmeproduktionen vid tidigare taxeringar varken beaktats eller beskattats (bet. 2012/13:SkU12, s. 4).

108

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

När det slutligen gäller vilka konsekvenser lagstiftningen har fått har Skatteverket översiktligt uppskattat uttaget av fastighetsskatt för kraftvärmeverkens elproduktion till 67 miljoner kronor, medan den icke uttagna fastighetsskatten för värmedelarna uppskattades till 191 miljoner kronor (jfr bet. 2012/13:SkU12, s. 5). För en vidare diskussion om hur den befintliga tolkningen av lagstiftningen på- verkar konkurrensförhållandena på värmemarknaden, se avsnitt 10.2.1.

5.3.3Fjärrvärmemarknaden

Inledning

Vid förevarande överväganden om värdet av en enhet för värmepro- duktion ska påverka fastighetens taxeringsvärde är det av intresse att översiktligt beskriva fjärrvärmemarknaden.

Det första fjärrvärmesystemet i Sverige startades i Karlstad år 1948. Andra kommuner följde efter under 1950-talet, men det var först på 1960-talet som utbyggnaden av fjärrvärmenät på allvar tog fart i landets kommuner. Således växte de årliga fjärrvärmeleveran- serna från cirka 5 terawattimmar år 1965 till nära 50 terawattimmar år 2000. Därefter har ytterligare cirka 5 terawattimmar tillkommit, dvs. totalleveranserna är i dag cirka 55 terawattimmar per år. Vidare producerar till fjärrvärmenät anslutna kraftvärmeverk 9–12 tera- wattimmar el per år. År 2013 svarade fjärrvärmen för 58 procent av den totala energianvändningen i bostäder och lokaler. Hälften av fjärrvärmen användes i flerbostadshus, 38 procent i lokaler och de återstående 12 procenten i småhus (jfr figur 5.2).

109

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Figur 5.2		Användning av fjärrvärme åren 1970–2014
	70
	60
	50
TWh	40
TWh
	30
	20
	10
	0
	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010
		Industri	Bostäder, service m.m.				Överföringsförluster
Källa: Energimyndigheten.

Utbyggnaden av fjärrvärme i Sverige har generellt sett bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende, ett effektivare energiutnyttjande, en förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp av koldioxid (prop. 2007/08:60, s. 57). Fjärrvärmen spelar således en viktig roll i det svenska energisystemet. Från användarnas synpunkt är fjärrvärme ett bekvämt alternativ för uppvärmning av bostäder och lokaler. Från samhällets synpunkt ger fjärrvärmenäten och de anslutna kundernas värmeanvändning underlag för storskaligt utnyttjande av bl.a. biobränslen, avfall, industriell spillvärme och värmepumpar. Fjärrvärmeutbyggnaden är en viktig orsak till att fossil olja nästan helt ersatts av andra energislag i uppvärmningen av bostäder och lokaler. Fjärrvärmenäten ger också underlag för kraftvärme, dvs. kombinerad produktion av el och värme. Andelen kraftvärmeprodu- cerad fjärrvärme har successivt ökat och ligger i dag runt 40 procent (Energimyndigheten, Energiläget 2015, s. 45). Den kombinerade pro- duktionen innebär att tillförda bränslen utnyttjas med hög verk- ningsgrad, vilket bl.a. begränsar utsläppen av föroreningar jämfört med om el och värme produceras separat.

110

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Enligt Energimyndigheten är fjärrvärmeutbyggnaden i Sverige i princip fullt genomförd med tanke på den höga andelen av fler- bostadshus och lokaler som redan har tillgång till sådan värme.8 Likväl uppskattar samma myndighet att 4 terawattimmar fjärrvärme kommer att tillkomma till år 2020 och därefter ytterligare 4 tera- wattimmar till år 2030 (ER 2013:24, s. 5).

Fram till början av 1980-talet var så gott som all produktion av fjärrvärme baserad på fossil olja, men efter de stora oljeprissteg- ringarna åren 1973–74 och 1979 inleddes en långtgående omställning. Denna har, som nämnts ovan, medfört en nästan total avveckling av olja som bränsle i fjärrvärmeproduktionen. Det är främst biobrän- slen, avfall och torv som ersatt oljan. Tillsammans svarar dessa energi- slag i dag för cirka 70 procent av fjärrvärmeproduktionen, medan värmepumpar svarar för knappt 10 procent, rökgaskondensering för 10 procent och industriell spillvärme för 8 procent (jfr figur 5.3). Återstoden baseras på kol, gas, el eller olja. Det finns också soldriven fjärrvärme i Sverige, t.ex. anläggningen i Lyckebo nära Uppsala.

Figur 5.3		Tillförd energi för fjärrvärmeproduktion åren 1970–2014
	80
	70
	60
	50
TWh	40
TWh
	30
	20
	10
	0
	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010
		Biobränslen				Kol inkl. koks- och masugnsgas
		Oljeprodukter				Naturgas
		Övriga bränslen				Elpannor
		Värmepumpar				Spillvärme

Källa: Energimyndigheten.

8 Energimyndighetens rapport ”Heltäckande bedömning av potentialen för att använda hög- effektiv kraftvärme, fjärrvärme och fjärrkyla”, ER 2013:24, s. 9

111

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Det har även skett stora förändringar när det gäller ägande och led- ning av fjärrvärmeföretagen. Inledningsvis var produktion av fjärr- värme i princip en kommunal angelägenhet och prissättningen skedde efter självkostnadsprincipen. I samband med elmarknadsreformen år 1996 infördes ett krav som innebar att fjärrvärmeverksamheten skulle drivas på affärsmässiga grunder (jfr prop. 1994/95:222, s. 59 ff). Detta ledde till en omstrukturering av branschen som bl.a. innebar att ett 70-tal kommunala energiföretag såldes till privata företag. Samtidigt blev det möjligt för kommunala fjärrvärmeföretag att bedriva verksamhet i angränsande kommuner. Därmed kom en betydande del av fjärrvärmen att prissättas enligt affärsmässiga principer. Ett fåtal fjärrvärmeverksamheter bedrivs fortfarande i kommunal förvaltningsform, t.ex. i Köpings, Bengtsfors och Torsby kommuner. Tabell 5.1 ger en bild av företagsstrukturen på fjärr- värmemarknaden.

112

SOU 2016:31 Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Tabell 5.1	Fjärrvärmeföretag och fjärrvärmeleveranser år 2014

		Antal fjärrvärmenät	Fjärrvärmeleverans	Andel av totala
			(TWh)	leveranser i procent
1. Privata och statliga företag
AB Fortum Värme
samägt med		2	7,6	15,6
Stockholms Stad
E.ON Värme		23	4,7	9,6
Vattenfall		12	2,6	5,3
Värmevärden		18	0,8	1,6
Rindi Energi		14	0,3	0,7
Statkraft		4	0,2	0,4
Vasa Värme		3	0,1	0,2
Lantmännen		8	0,1	0,2
Summa		84	16,4	33,6
2. Kommunala företag
Göteborg Energi		1	3,3	6,8
Tekniska verken i		6	1,6	3,4
Linköping		6	1,6	3,4
Linköping
Mälarenergi		4	1,4	2,9
Norrenergi		1	1,0	2,0
Öresundskraft		4	1,0	2,0
Södertörns Fjärrvärme		2	0,9	1,9
Kraftringen		2	0,8	1,6
Umeå Energi		4	0,8	1,6
Övriga kommunala		259	21,6	44,2
företag		259	21,6	44,2
företag
Summa		283	32,4	66,4
3. Totalt		367	48,8	100,0

Källa: Svensk Fjärrvärme.

Som indirekt framgår av tabellen är flertalet fjärrvärmemarknader små, dvs. utgör en liten del av den samlade fjärrvärmeverksamheten i Sverige. Det framgår också att många företag driver ett antal olika fjärrvärmenät. Det vanligaste är att ett fjärrvärmeföretag levererar värme till ett och samma fjärrvärmenät. Det förekommer dock att olika geografiskt närliggande fjärrvärmeföretag levererar värme till samma fjärrvärmenät och värmeutbyte där olika typer av produk- tionsanläggningar samkörs. Det sistnämnda sker framför allt i an-

113

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

slutning till de större städerna. År 2014 var värmeleveranserna till andras fjärrvärmenät cirka 3,6 terawattimmar. Samkörning aktuali- seras allmänt sett när det finns transmissionskapacitet och olika typer av produktionsanläggningar som använder skilda bränslen eller det t.ex. finns tillgång på industriell spillvärme i det ena nätet. På ett 80-tal platser förekommer lokala samarbeten med till fjärrvärme- näten närliggande industrier.

Som helhet omsatte fjärrvärmebranschen 30,8 miljarder kronor år 2014 och låg i snitt på 31 miljarder åren 2010–2014 (Energimark- nadsinspektionen, fjärrvärmeföretagens redovisning). Det kan även noteras att fjärrvärmepriserna skiljer sig betydligt åt mellan olika kommuner; jfr även figur 5.4). År 2014 hade Luleå kommun Sveriges lägsta fjärrvärmepris på 94 kronor per kvadratmeter för ett fler- bostadshus (förbrukning 193 megawattimmar), medan Mörbylånga kommun hade Sveriges högsta pris på 201 kronor per kvadratmeter (Energimyndigheten, Energiläget 2015, s. 46).

114

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Figur 5.4 Energipriser för bostäder och service m.m. åren 1996–2014

		2014 års prisnivå
	200
	180
	160
	140
öre/kWh	120
	100
	80
	80
	60
	40
	20
	0
	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014

Elpris, hushållsel		Elpris, villa med elvärme
Oljepris, hushåll eldningsolja 1		Naturgaspris
Oljepris, hushåll eldningsolja 1		Naturgaspris
Fjärrvärmepris, flerbostadshus

Källor: Energimyndigheten, Statistiska centralbyrån och Svenska Petroleum och Biodrivmedel Institutet.

Regleringen av fjärrvärmemarknaden, m.m.

Fjärrvärmelagen (2008:263) trädde i kraft den 1 juli 2008 (prop. 2007/08:60, bet, 2007/08:NU11, rskr. 2007/08:184 ). Lagen innehåller bestämmelser som syftar till att stärka fjärrvärmekundernas ställ- ning och öka insynen i en fjärrvärmeverksamhet.

Bestämmelserna i lagen avser främst förhållandet mellan fjärr- värmeföretaget och fjärrvärmekunden. Lagen innebär bl.a. en skyl- dighet för fjärrvärmeföretag att förhandla med en enskild fjärr- värmekund om vissa avtalsvillkor för fjärrvärme. Om parterna inte kan komma överens på egen hand kan de ansöka om medling av en fjärrvärmenämnd. Vidare innehåller lagen ett skydd för konsumen- ter mot avbrott i distributionen av fjärrvärme.

Lagen möjliggör dessutom för ett kommunalt företag att bedri- va fjärrvärmeverksamhet i en annan kommun, om det görs i geo- grafisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Syftet med

115

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

att undanta kommunala företag inom energiområdet från den kom- munala likställighets-, självkostnads- och lokaliseringsprincipen är att konkurrensvillkoren för kommunala energiföretag ska vara lik- värdiga med dem som gäller för övriga företag. Det ställs även krav på att bl.a. kommunala bolag ska bedriva fjärrvärmeverksamhet på affärsmässig grund.

Lagen innehåller även bestämmelser av offentligrättslig karaktär. Bland annat ska fjärrvärmeföretag lämna uppgifter om drift- och affärsförhållanden i verksamheten, vilka sammanställs av Energimark- nadsinspektionen.

Slutligen kan nämnas att regeringen bedömde att det inte borde införas något krav på juridisk åtskillnad mellan fjärrvärmeverksam- het och verksamhet på elmarknaden (prop. 2007/08:60, s. 66). På samma sida anges bl.a. följande när det gäller frågeställningens bakgrund:

Med verksamhet på elmarknaden avses produktion av el, handel med el och tillhandahållande av elledningar för överföring av el, d.v.s. sådan nätverksamhet som avses i ellagen (1997:857). Enligt de undersöknin- gar som Fjärrvärmeutredningen låtit genomföra bedriver ungefär en tredjedel av fjärrvärmeföretagen även produktion eller handel med el. Det är således vanligt att det bedrivs både fjärrvärmeverksamhet och verksamhet på elmarknaden i samma juridiska person. Handel med el kan avse både försäljning av el direkt till en kund och försäljning till eller köp från en elbörs. Handel med el är en mer konkurrensutsatt verksamhet än fjärrvärmeverksamhet. Kunder kan köpa el på en fri marknad. En anslutning till en fjärrvärmeverksamhet innebär däremot att kunden hamnar i en beroendeställning till fjärrvärmeverksamheten. El och fjärrvärme är konkurrerande uppvärmningsformer på värmemark- naden.

Skälen för regeringens ovan nämnda slutsats var bl.a. att ett krav på uppdelning mellan fjärrvärmeverksamhet och verksamheten på el- marknaden kunde motverka en önskad utveckling av förnybar elproduktion och att det sedan år 2005 finns ett krav på ekonomisk särredovisning av fjärrvärmeverksamhet (jfr prop. 2007/08:60, s. 67).

Regelverket har därefter kompletterats med bl.a. följande bestäm- melser.

Med ikraftträdande den 1 januari 2015 finns en skyldighet för fjärrvärmeföretag att mäta kundens värmeförbrukning månadsvis och att rapportera mätresultaten till kunden månadsvis (prop. 2010/11:73, bet. 2010/11:NU18, rskr. 2010/11:307). Dessutom får

116

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

fjärrvärmeföretagens debitering av kunderna bara basera sig på upp- mätta mängder och debitering ska ske minst fyra gånger per år.

Energieffektiviseringsdirektivets9 regler har föranlett ytterligare nya regler i fjärrvärmelagen om bl.a. konsumentinformation (prop. 2013/14:174, bet. 2013/14:NU18, rskr. 2013/14:221). Dessa trädde i kraft den 1 juni 2014.

Vidare finns numera regler i fjärrvärmelagen om så kallat regle- rat tillträde, se vidare avsnittet närmast nedan.

Avslutningsvis kan nämnas att någon motsvarande reglering inte finns för fjärrkylemarknaden, se vidare avsnittet ”Marknaden för fjärr- kyla m.m.” nedan.

Närmare om fjärrvärmemarknadens struktur m.m.

De lokala fjärrvärmesystemen är vertikalt integrerade monopol, dvs. ett företag äger och driver både produktion och distribution av fjärrvärme. Grunden för denna marknadsstruktur är att distribu- tionen av fjärrvärme är ett naturligt monopol, dvs. kostnaden för ett fjärrvärmenät är lägre än kostnaden för två eller flera fjärrvärme- nät som tillsammans har samma kapacitet. Frågan om ökad kon- kurrens på fjärrvärmemarknaderna var för några år sedan föremål för en statlig utredning, ”Fjärrvärme i konkurrens” (SOU 2011:44).

I mars 2012 tog Näringsdepartementet fram inriktningsprome- morian Förslag på åtgärder för utvecklade fjärrvärmemarknader till nytta för kunder och restvärmeleverantörer (dnr N2012/01676/E). Utifrån de ställningstaganden som redovisades i promemorian upp- drog regeringen i maj 2012 åt Energimarknadsinspektionen att ut- reda och föreslå en modell för reglerat tillträde till fjärrvärmenäten för producenter av värme och en modell för prisförändringspröv- ning och likabehandling av kunder inom samma kundkategori. Den 22 april 2013 redovisade Energimarknadsinspektionen rapporten Reglerat tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04) och den 30 april 2013 redovisades rapporten Prisförändringsprövning och likabehand- lingsprincip för fjärrvärme (Ei R2013:07).

9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG , 14.11.2012, s. 1 (Celex 32012L0027).

117

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Förslag lämnades därefter om regler som avses ge konkurre- rande företag rätt att utnyttja befintliga fjärrvärmenät, dvs. i princip samma typ av regler som på elmarknaden. Detta ledde till att be- stämmelser infördes om så kallat reglerat tillträde den 1 augusti 2014 (prop. 2013/14:187, bet. 2013/14:NU23, rskr. 2013/14:269). Det betyder att nya aktörer har rätt att ansluta sig till och leverera värme till befintliga fjärrvärmenät.

Någon reglering av fjärrvärmepriserna finns inte även om en sådan har föreslagits av Energimarknadsinspektionen. Regeringen valde att inte gå vidare med detta förslag, utan överlät till markna- dens parter att inom ramen för den så kallade Prisdialogen utveckla principer för prissättningen som stärker konsumenternas ställning på marknaden. Energimarknadsinspektionen har fått i uppdrag att övervaka dessa förhandlingar i syfte att säkerställa de resultat som regeringen önskar.

Att fjärrvärmemarknaderna är vertikalt integrerade monopol be- tyder dock inte att de saknar konkurrens på marknaden för upp- värmning. Länge var elvärme den främsta konkurrenten, men under senare år har värmepumpar, t.ex. i form av bergvärme, blivit en allt viktigare konkurrent. Till detta kommer att nya byggnader är be- tydligt energieffektivare än det befintliga beståndet, vilket innebär att efterfrågan på värme växer mycket långsamt eller stagnerar. Den ökade användningen av värmepumpar har medfört att efterfrågans tidsfördelning ändrats. Det är fortsatt hög efterfrågan under årets kallaste period men under andra delar av året är efterfrågan lägre.

I SOU 2014:37 (s. 101) framhålls att detta är ett bekymmer för fjärrvärmeföretagen som måste hålla den kapacitet som behövs för att tillgodose efterfrågan under kalla dagar. Det betyder att de fasta kostnaderna inte kan reduceras även om efterfrågan på årsbasis faller.

Fjärrvärmeproduktionens variation över året

Värmeproduktionsanläggningarna i ett fjärrvärmesystem är samman- kopplade och, som nämns ovan i avsnitt 5.3.1, optimerade för effek- tiv samkörning utifrån värmebehovet och produktionskostnadsmini- mering. Produktionsanläggningar och distributionsnät utgör ett sam- manhängande system för en effektiv värmeleverans till samtliga an- slutna kunder. I normalfallet behövs flera produktionsanläggningar

118

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

för att tillgodose värmeeffektbehovet under årets alla timmar. An- läggningar med lägst rörliga produktionskostnader benämns, som också nämnts tidigare, baslastanläggningar och därefter, i stigande skala, mellan- och topplastanläggningar.

Figur 5.5 Schematiskt varaktighetsdiagram för värmeproduktion i ett normalt större fjärrvärmesystem under ett år

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0	februari mars april			juli
januari	februari mars april	maj	juni	juli	augusti	september	oktober	november	december
Källa: Svensk Fjärrvärme.

Hetvattencentraler olja (MW)

Hetvattencentraler biobränsle (MW)

Kraftvärme (bio m.m.) (MW)

Avfallskraftvärme (MW)

I ovanstående schematiska så kallade varaktighetsdiagram, figur 5.5, framgår värmeeffektbehovet sett över året. Den olikfärgade ytan utgör den sammanlagda levererade energin i fjärrvärmesystemet under året. Baslastanläggningarna står för den största delen av fjärr- värmeproduktionen medan topplastanläggningarna endast producerar en mycket begränsad del av värmeenergibehovet. Deras årliga drifttid är kort, koncentrerad till årets kallaste timmar, och som anges i avsnitt 5.3.1 är driftskostnaden mycket hög för varje värmeenhet.

De tekniska kraven på topplastanläggningarna är att de ska kun- na vara funktionsdugliga med relativt kort varsel. De eldas därför normalt med flytande eller gasformiga bränslen, vanligtvis fossil eld- ningsolja. I allt större utsträckning byts dock sådan olja och gas ut mot bioolja och träpulver, vilka har liknande egenskaper som den fossila eldningsoljan.

119

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

För bas- och mellanlastanläggningarna är bränsleutbudet mer varierat och i hög grad beroende på fjärrvärmesystemets storlek. I större fjärrvärmesystem finns vanligtvis flera baslastanläggningar och ibland även flera mellanlastanläggningar. I mindre fjärrvärmesystem finns normalt endast en baslastanläggning. Sådana anläggningar eldas företrädesvis med relativt sett billiga och obeskattade bräns- len, t.ex. olika avfalls- och biobränslen, eller utnyttjar industriell spillvärme. Ytterligare exempel är basproduktion som väsentligen baseras på värmepumpar vilka utnyttjar naturliga lågenergiflöden och flöden från kommunala avloppsreningsverk.

Ömsesidiga samband mellan el-, elcertifikat- och fjärrvärmemarknaderna

Det finns ett betydande ömsesidigt beroende mellan marknaderna för el, elcertifikat och fjärrvärme (SOU 2014:37, s. 102). Priset på el påverkar fjärrvärmemarknaden via kraftvärmeverkens, värme- pumparnas och elpannornas lönsamhet samtidigt som kraftvärme- verkens lönsamhet påverkas av efterfrågan på fjärrvärme. Efterfrågan på el påverkar efterfrågan och priser på elcertifikat, vilket i sin tur påverkar kraftvärmeverkens lönsamhet. Således kan konstateras att åtgärder som rör någon av de tre marknaderna i allmänhet får effek- ter också på de två andra marknaderna.

Sammanfattning

Fjärrvärmen spelar en mycket viktig roll i det svenska energisyste- met. Bland annat är det inom produktionen av fjärrvärme som an- vändningen av biobränslen har kunnat expandera snabbt, vilket har underlättat utfasningen av fossil olja som bränsle i uppvärmningen av bostäder och lokaler i Sverige. Under senare år har emellertid fjärrvärmen utsatts för konkurrens från lokal, mer individuell, värme- produktion, främst i form av bergvärme i kombination med värme- pumpar. Samtidigt har bl.a. energieffektivare byggnader gjort att efterfrågan på fjärrvärme inte längre växer volymmässigt. Dessutom har efterfrågans tidsfördelning ändrats, med relativt högre efter- frågan under den kallaste vinterperioden.

120

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

5.3.4Marknaden för fjärrkyla m.m.

Utbyggnaden av fjärrkyla i Sverige inleddes i början av 1990-talet.10 Initialt expanderade fjärrkylan kraftigt. Sedan år 1996 har markna- den växt med en avtagande trend (se figur 5.6). Mängden fjärrkyla som levererades uppgick år 2014 till drygt 1 terawattimme. Fjärr- kyla används främst för kylning av kontors- och affärslokaler, så kallad komfortkyla, men även för kylning i industriprocesser. De som köper fjärrkyla är primärt fastighetsföretag och tillverknings- industrier. Fjärrkyla har stora likheter med fjärrvärme då kylt vatten produceras i en större anläggning och sedan distribueras i rörled- ningar till kunderna.

Fjärrkyleverksamhet omfattas inte av bestämmelserna i fjärr- värmelagen (2008:263). Skälet till det är att det i huvudsak är starka kunder (näringsidkare) som tecknar avtal om fjärrkyla för t.ex. luftkonditionering, processkyla i kontorsfastigheter och kylning av datorcentraler. Användning av fjärrkyla för kylning av bostadsfastig- heter är ovanligt. Annorlunda uttryckt är flerbostadshus anslutna till fjärrkylenät i liten omfattning, det är ovanligt att privatbostäder är anslutna och enskilda konsumenter förekommer inte som direkta kunder (jfr Ei R2013:18, s. 3). Regeringen bedömde mot den bak- grunden att det inte finns ett lika starkt intresse av att skydda kunderna som det gör inom fjärrvärmeområdet (prop. 2007/08:60, s. 69). Där anges även att fjärrkylan inte heller har någon domi- nerande ställning på kylmarknaden. Att det alltjämt främst är stora företag som köper fjärrkyla har också sedermera bekräftats av Energimarknadsinspektionen (se Ei R2013:18, s. 4). Inspektionen föreslog i nämnda rapport att fjärrkylemarknaden även fortsätt- ningsvis ska vara oreglerad (s. 5).

Det vanligaste produktionssättet är att utnyttja spillvärme eller sjövatten för att med hjälp av kylmaskiner producera fjärrkyla. Ibland sker detta samtidigt med produktion av fjärrvärme. Ett annat van- ligt produktionssätt är att använda kallt vatten direkt från botten av havet eller en sjö, så kallad frikyla. I exempelvis Sundsvall utnyttjas frikyla i form av snö som lagrats vintertid för fjärrkyla på som- maren.11

10Avsnittet är hämtat delvis från prop. 2007/08:60, s. 69, delvis från Energimarknadsinspek- tionens rapport, Kartläggning av marknaden för fjärrkyla, Ei R2013:18.

11Se vidare S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 213.

121

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Fjärrkyla har betydande miljöfördelar eftersom den innebär en effektiv användning av energi. I jämförelse med en lokal kylanläg- gning som drivs med el innebär fjärrkyla ett minskat elbehov för kylning. Fjärrkyla medför även en minskad användning av köld- medier som bidrar till den skadliga växthuseffekten. Dessutom är en anläggning för fjärrkyla mindre utrymmeskrävande än en lokal kylanläggning. Under år 2014 levererade 35 kommersiella fjärrkyle- företag tillsammans drygt 1 terawattimme kyla. Utbudet av fjärrkyla är ojämnt fördelad över landet. Större delen av produktionen sker i Stockholmsregionen (jfr tabell 5.2).

Figur 5.6		Fjärrkyla, leveranser och nätlängd, åren 1996–2014
	1 200																		600
	1 000																		500
	800																		400
GWh	600																		300	Km
GWh																				Km
	400																		200
	200																		100
	0																		0
	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
						Leveranser, GWh							Nätlängd, km
Källa: Svensk Fjärrvärme.

Tabell 5.2 De fem största fjärrkyleföretagen år 2014

Företag	Nät	Leverans (GWh)

AB Fortum Värme samägt
med Stockholms stad	Stockholm/Nacka	440,0
Göteborg Energi AB	Göteborg	90,4
Tekniska Verken i Linköping AB	Linköping	85,9
Norrenergi AB	Solna/Sundbyberg	68,7
Kraftringen AB	Lund	60,0

Källa: Svensk Fjärrvärme.

122

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

5.3.5Gällande rätt

Kraftverksbyggnad

Vad avser innebörden av det fastighetstaxeringsrättsliga begreppet ”kraftverksbyggnad” hänvisas till avsnitt 5.3.1.

Specialbyggnad, värmecentral och distributionsbyggnad

Byggnadstypen specialbyggnad (2 kap. 2 § FTL) är indelad i ett an- tal undergrupper, bl.a. ”värmecentral” och ”distributionsbyggnad”. När det gäller betydelsen av det förstnämnda begreppet hänvisas till avsnitt 5.3.1. ”Distributionsbyggnad” är en byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för gas, värme, elektricitet eller vatten samt gasturbin och annan byggnad som används för att upp- rätthålla balansen i elsystemet.

Indelningen i specialbyggnad har generellt sett skett med hänsyn till den samhällsnytta som användningen av byggnaden för med sig (jfr SOU 2000:10, s. 214 och SOU 1979:32, s. 225 ff.). Detta har i sin tur medfört att man ansett att byggnaderna bör undantas från skatteplikt. Det bestäms därför inga taxeringsvärden för specialbygg- nader (1 kap. 1 § FTL).

Indelning av byggnader och övervägandeprincipen

Byggnadstypen ska bestämmas med hänsyn till det ändamål som en byggnad till övervägande del är inrättad för och det sätt som en byggnad till övervägande del används på, den s.k. övervägandeprin- cipen (2 kap. 3 § första stycket FTL).

En byggnad, som kan indelas både som småhus, hyreshus, kraft- verksbyggnad, industribyggnad eller övrig byggnad och som special- byggnad, ska indelas som specialbyggnad (2 kap. 3 § andra stycket FTL).

En byggnad, som kan indelas både som specialbyggnad och eko- nomibyggnad, ska indelas som ekonomibyggnad (2 kap. 3 § tredje stycket FTL).

123

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Värderingen av kraftverk

För kärnkraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraft- verk (värmekraftverk) ska det för varje aggregat för produktion av elkraft bildas en värderingsenhet som avser byggnad och en värde- ringsenhet som avser mark (6 kap. 14 § FTL). För varje värderings- enhet beräknas ett riktvärde.

Värdefaktorer som särskilt ska beaktas vid riktvärdets bestäm- mande ska för värmekraftverk, utom när det gäller faktorn effekt, indelas i klasser (7 kap. 3 § tredje stycket 5 FTL).

Till ett vattenkraftverk hänförs kraftverksbyggnad och mark för elproduktion med vattenkraft. Till ett värmekraftverk hänförs kraft- verksbyggnad och mark för elproduktion med kärnkraft, kraftvärme, kondenskraft och vindkraft (15 kap. 1 § första och andra styckena FTL).

Regler om riktvärde för värmekraftverk finns i 15 kap. 10–15 §§ FTL.

Riktvärdet för mark till ett värmekraftverk ska utgöra värdet av en värderingsenhet som avser sådan mark (15 kap. 10 § FTL). I en riktvärdeangivelse enligt 7 kap. 3 § ska värden per kilowatt installe- rad effekt anges för var och en av de skilda klasserna av värde- faktorn typ av värmekraftverk som avses i 12 § (15 kap. 11 § FTL).

5.4Överväganden och förslag

5.4.1Varför beaktas inte värmeproduktionens värde i dag vid fastighetstaxeringen av värmecentraler och kraftvärmeverk?

En taxeringsenhets (fastighets) skattekraft styr generellt sett fastig- hetsbeskattningen. Fastighetsskatt och fastighetsavgift tas därför ut på byggnaders och marks taxerade värde, vilket ska återspegla 75 pro- cent av marknadsvärdet. Värdets storlek bestäms med utgångspunkt i den indelning av byggnader och mark m.m. som följer av fastig- hetstaxeringslagen.

Värmecentralers och kraftvärmeverks marknadsvärde påverkas i hög grad av värmeproduktionens värde. Mot den bakgrunden bör till att börja med sägas något om varför värmecentraler indelas som specialbyggnader och därmed inte beskattas. Detsamma gäller vad

124

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

som avses med begreppet ”värmecentral” och varför de taxerings- värden som fastställts för kraftvärmeverk endast kommit att påver- kas av värdet av elproduktionen.

Vad avser värmecentralerna står bakgrunden till definitionen av sådana centraler i 2 kap. 2 § FTL att finna i förarbetena (prop. 1985/86:160, s. 23 f.). Där anges bl.a. följande:

Uppvärmning av hyreshusfastigheter med vattenburen värme sker i huvudsak med egen [kurs. här] oljeeldad panna, med egen [kurs. här] undercentral kopplad till fjärrvärmeverk eller med en för flera fastig- heter gemensam [kurs. här] värmecentral. Vid taxeringen åsätts fastig- heten, oavsett på vilket av dessa sätt den uppvärms, ett värde som i huvudsak är baserat på utgående hyran. Någon differentiering av detta värde med hänsyn till sättet av uppvärmning sker inte. Enligt nuvaran- de bestämmelser åsätts dessutom sådan undercentral och gemensam värmecentral separata taxeringsvärden som industrienheter. Härige- nom uppstår en dubbeltaxering. Enligt min mening bör denna dubbel- taxering upphöra. Detta bör ske genom att som en undergrupp till spe- cialbyggnad, och därmed bli undantagen från skatteplikt, hänföra så- dan undercentral eller gemensam värmecentral. Undergruppen kan lämp- ligen få benämningen värmecentral. Till gruppen värmecentraler räknas inte kraftvärmeverk (fjärrvärmeverk, mottrycksanläggning) som även är inrättat för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig dis- tribution. Dessa anläggningar utgör elproduktionsenheter och skall taxeras enligt reglerna härför.

Av förarbetena framgår att skattebefrielsen av värmecentraler avsågs omfatta hyreshusfastigheters egna oljeeldade pannor (”panncentra- ler”), egna undercentraler (numera benämnda fjärrvärmecentraler) kopplade till fjärrvärmeverk eller för flera sådana fastigheter gemen- samma värmecentraler (numera betecknade under- eller områdes- centraler). Där framgår även att värmecentralernas mer omedelbara användning för uppvärmningen av hyreshusfastigheterna är av avgör- ande betydelse i sammanhanget. Skälet för skattebefrielsen var att undanröja den ovan närmare beskrivna dubbeltaxering som upp- stod enligt äldre rätt om värmeproduktionsenheten genom ägarför- hållandena är integrerad med hyreshusfastigheten och värmen därför ingår i hyran.

Dubbeltaxeringen sammanhängde med fastighetstaxeringslagens dåvarande utformning. Dubbeltaxeringsproblematiken bör förstås mot bakgrund av att en fastighets taxeringsvärde ska spegla dess marknadsvärde. Ett värde som för aktuellt slags fastigheter, förenk- lat uttryckt, beror på de intäkter fastigheten genererar. Om värme-

125

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

centralens ”avkastning” i sin helhet så att säga är flyttad till hyres- husenheten (genom att värmen ingår i hyran), och genom hyran påverkar taxeringsvärdet för den enheten, är det dubbeltaxering att åsätta värmecentralen ett för en industrienhet produktionskost- nadsberäknat taxeringsvärde (marknadsvärde) när den sistnämnda i sig inte genererar några intäkter. Värmecentralen kan alltså anses sakna marknadsvärde i fastighetstaxeringsrättslig mening beroende på de faktiska omständigheterna i den aktuella situationen.

När det gäller fjärrvärmeverk med enbart hetvattenpannor, dvs. sådana som saknar elproduktion, har dessa i rättstillämpningen be- funnits utgöra värmecentraler i fastighetstaxeringsrättslig mening. Detta alltså trots att det inte är fråga om lokal produktion och dist- ribution av varmvatten med egna värmepannor direkt till slutkon- sumenten (hyrestagaren) vilken betalas via hyran, dvs. ett annat fall än den dubbeltaxeringen uppkom i. Med andra ord anses i dag även rena värmeverk i den praktiska tillämpningen vara byggnader för produktion och distribution av varmvatten för uppvärmning vilka inte även är inrättade för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution (jfr 2 kap. 2 § FTL).

Av de ovan återgivna förarbetena framgår uttryckligen att kraft- värmeverk inte utgör värmecentraler. De utgör enligt lagtexten och förarbetena inte heller någon annan typ av skattebefriad special- byggnad. Följaktligen ska värdet av deras värmeproduktion beaktas vid fastighetstaxeringen, i enlighet med den grundläggande princi- pen att en taxeringsenhets taxeringsvärde ska spegla dess mark- nadsvärde. Att renodlad värmeproduktion (värmeverk) undantas från fastighetstaxeringen, medan sådan produktion i kraftvärme- verk inte gör det, snedvrider dock konkurrensförutsättningarna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden. I av- vaktan på att dessa oklarheter reds ut har därför riksdagen, som redan nämnts, beslutat lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018. Där föreskrivs att taxeringsvär- dena som fastställs vid allmän fastighetstaxering år 2013 och sär- skild fastighetstaxering åren 2014–2018 endast ska omfatta värdet av elproduktionen. I realiteten taxerades emellertid kraftvärmeverkens värmeproduktion inte heller innan införandet av sistnämnda lag, trots att det följde av gällande rätt (se bet. 2012/13:SkU12, s. 4). Såvitt utredningen har kunnat utröna har inte heller industriell spillvärme som distribueras kommersiellt i fjärrvärmenät självständigt påver-

126

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

kat någon taxeringsenhets taxeringsvärde. Om värmens värde i ett sådant fall emellertid enligt den så kallade övervägandeprincipen (2 kap. 3 § FTL) så att säga ingår i industrienhetens värde har värmen enligt fastighetstaxeringslagens systematik omfattats av värderingen av den enheten.

I sammanfattning kan konstateras att, oberoende av vilket slags enhet som producerar och distribuerar varmvattnet, så har värdet av enheten inte systematiskt medfört att taxeringsenheten som om- fattar byggnaden där verksamheten utförs har åsatts ett värde eller att ett åsatt sådant värde har påverkats.

Samtidigt ska framhållas att värdet av värmen som produceras i värmecentraler, i den mening som avses i de ovan återgivna förarbe- tena, via hyran påverkar taxeringsvärdet för hyreshusfastigheten i fråga. Värdet av värmen beaktas alltså i dag vid fastighetstaxeringen i sistnämnda fall. Detta i motsats till värdet av värmen som pro- duceras i fjärrvärmeverk (kraftvärmeverk eller rena värmeverk) eller industriell spillvärme, vilket inte annat än genom tillämpningen av övervägandeprincipen påverkar någon taxeringsenhets (fastighets) taxeringsvärde.

Slutligen finner utredningen skäl att förtydliga slutsatsen i när- mast ovan återgivna förarbeten (prop. 1985/86:160, s. 24) att kraft- värmeverk ”utgör elproduktionsenheter och skall taxeras enligt reglerna härför.” En förutsättning för det är enligt gällande regler att byggnaden först indelas som en kraftverksbyggnad. Med andra ord måste byggnaden till övervägande del vara inrättad för kom- mersiell produktion av elektrisk starkström och användas på det sättet. I annat fall, dvs. om värmeproduktionen väger över, kommer byggnaden normalt att indelas som en övrig byggnad och taxeras som en industrienhet.

5.4.2Bör anläggningar med värmeproduktion vara skattebefriade?

Utredningens bedömning: Inverkan av kommersiell produktion och distribution av värme på en fastighets marknadsvärde bör beaktas vid fastighetstaxeringen oavsett i vilken typ av enhet verk- samheten utförs.

127

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Inledning

Utredaren ska enligt direktiven analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsättningen ska utgöra specialbyggnader och därmed vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning. Av konkurrensneutralitetsskäl omfattar utredningens undersökning i denna del samtliga fastigheter där värme produceras, t.ex. även kraftvärmeverk.

Ovan har konstaterats att värdet av produktion och distribution av värme i dag inte, annat än om övervägandeprincipens tillämpning medför det, påverkar taxeringsvärdet på den taxeringsenhet där verk- samheten utförs.

Fastighetstaxeringslagen innehåller både regler om skatte- och avgiftsplikt för fastigheter samt värdering av taxeringsenheter (fas- tigheter). Bestämmelserna om skatte- och avgiftsplikt är den juri- diska teknik, som bl.a. i kombination med indelningen i kategorin specialbyggnad, används för att styra vilka taxeringsenheter som ett taxeringsvärde ska bestämmas för (jfr 1 kap. 1 § andra stycket FTL). Skatte- och avgiftsplikt enligt fastighetstaxeringslagens regler avgör i sin tur skatte- och avgiftsplikten enligt 1 § lagen (1984:152) om statlig fastighetsskatt och 1 § lagen (2007:1398) om kommunal fas- tighetsavgift. För här aktuella byggnader och mark är det fråga om skatteplikt för statlig fastighetsskatt. Ett undantag från skatteplikt enligt fastighetstaxeringslagen medför sammanfattningsvis skattefri- het enligt lagen om statlig fastighetsskatt.

Frågan är därmed om det är förenligt med de principer som styr undantagen från skatteplikt att fastigheter med kommersiell pro- duktion och distribution av värme undantas. Annorlunda uttryckt, och med viss förenkling, är frågan enligt vilka grunder byggnad och mark som hör till sådan byggnad indelas som specialbyggnad och mark till sådan.

Reglerna om skatteplikt och undantagen därifrån t.o.m. år 1979

Regelverket om skatteplikt har sin grund i bestämmelser som an- togs år 1920. Dessa innebar bl.a. att skatteplikt infördes för åtskil- liga av statens fastigheter, vilka alla tidigare hade varit undantagna från skatteplikt. I förarbetena (prop. 1920:191, s. 353) uttalar departe- mentschefen bl.a. följande:

128

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Vidare vill jag erinra därom, att då det gäller att taga ställning till frå- gan om den objektiva skatteplikten för fast egendom, bör man icke lämna ur sikte den grund, varpå fastighetsbeskattningen bygger. Såsom i olika sammanhang framhållits, innebär fastighetsskatten en intresse- beskattning, vilken har sin grund i den större intressegemenskap med kommunen som fast egendom just i denna egenskap ansetts hava. Det gives emellertid fall, där en fastighets intresse av kommunens verksam- het uppenbarligen är utan all betydelse antingen i och för sig eller i jämförelse med de förmåner som genom egendomen beredas den byggd, där densamma är belägen.

Grunden för skattepliktsreglerna var med andra ord att fastighets- ägarna har sådan nytta av kommunen och dess verksamhet att be- skattning är motiverad. Å andra sidan kan kommunerna i sin tur och även samhället i stort ha fördel och nytta genom den verksam- het som bedrivs på en fastighet. Därför har vissa fastigheter undan- tagits helt eller delvis från skatteplikt. I korthet var huvudregeln att fastigheter är skattepliktiga om de inte uttryckligen är undantagna (jfr 3 kap. 1 § FTL och t.ex. prop. 1927:102, s. 309). Vidare är skatte- frihet avhängig samhällets nytta av fastighetens användning. Nu nämnda grunder gäller fortfarande, eftersom någon allmän översyn av indelningen i specialbyggnader hittills inte har utförts (jfr prop. 2000/01:121, s. 46).

Reglerna om skatteplikt överfördes utan några nämnvärda änd- ringar år 1928 till kommunalskattelagen (1928:370). Mellan åren 1928 och 1970 gjordes endast punktvisa ändringar i skattepliktsreg- lerna (se vidare SOU 1979:32, s. 241 f.). Därefter, men före utfärd- andet av fastighetstaxeringslagen år 1979, gjordes ytterligare några få begränsade ändringar i reglerna (se samma SOU, s. 243 f.).

I samband med införandet av fastighetstaxeringslagen moderni- serades skattepliktsreglerna med hänsyn dels till deras ålder, dels till ändrade samhällsförhållanden. De skattefria fastigheterna var dock i stort, om än inte i allt, identiska med vad som tidigare hade undantagits från skatteplikt. Vidare var grunden för undantagen – en fastighets samhällsnyttiga användning – oförändrad. På samma vis som tidigare var undantagen också genomgående relativt restriktiva (jfr SOU 1979:32, s. 225.).

En förändring i regelverket som introducerades med fastighets- taxeringslagen är övervägandeprincipen. En förenkling som för- hindrar att en byggnad kan delas upp i en skattepliktig och en skatte- fri del. Principen har också betydelse för vilken byggnadstyp en

129

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

byggnad indelas som, vilket bl.a. avgör värderingsmetod. En annan ändring är att vem som är ägare till en fastighet har fått väsentligt inskränkt betydelse. I stället är en fastighets samhällsnyttiga an- vändning generellt sett avgörande vid bestämningen av undantag från skatteplikten. Dessutom förenklas undantagen genom att bygg- nader vars användningssätt motiverar skattefrihet är samlade till byggnadstypen specialbyggnad. En byggnadstyp som i sin tur delas in i undergrupper.

Mot denna bakgrund kan konstateras att t.o.m. införandet av fastighetstaxeringslagen år 1979 har inte några slags anläggningar för produktion och distribution av värme indelats som skattefria specialbyggnader. En byggnads användning för sådan verksamhet ansågs dittills med andra ord inte vara samhällsnyttig i den mening som avses i fastighetstaxeringslagen. Då bör särskilt noteras att det första fjärrvärmenätet, som anges i avsnitt 5.3.3, togs i drift år 1948. På samma gång bör uppmärksammas att ett värmerelaterat undan- tag från skatteplikt tillkom i fastighetstaxeringslagen. Undantaget avsåg dock enbart anläggningar i överförings- och distributions- nätet för fjärrvärme i sig, vilka klassificeras som specialbyggnader i form av distributionsbyggnader (jfr avsnitt 5.3.1).

I sammanfattning har anläggningar för produktion och distribu- tion av värme t.o.m. införandet av fastighetstaxeringslagen år 1979 ansetts falla under huvudregeln, dvs. fastigheterna där dessa verk- samheter bedrevs var skattepliktiga och fick därför taxeringsvärden. Grund för att indela de aktuella byggnaderna som specialbyggnader ansågs saknas.

Ändringar i fastighetstaxeringslagen – skattebefrielsen av värmecentraler

Inför 1988 års allmänna fastighetstaxering infördes värmecentral som en undergrupp av kategorin specialbyggnad (SFS 1986:258). Begreppets innebörd har inte ändrats sedan dess.

Som redovisats i avsnitt 5.4.1 var ändamålet med regeländringen att undvika dubbeltaxeringen som uppstod genom att hyreshusfas- tigheter respektive med dessa sammanhängande lokala värmecen- traler taxerades separat när vattenburen värme redan ingick i hyran. Av de i avsnitt 5.4.1 återgivna förarbetsuttalanden följer att begrep-

130

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

pet värmecentral omfattar anläggningar för mer lokal produktion och distribution av vattenburen värme för de ”egna hyreshusen”.

Skälet till skattebefrielsen av värmecentralerna var alltså inte de- ras samhällsnytta utan att åtgärda nämnda dubbeltaxering. Att så- dana centraler klassificerades som specialbyggnader får därför anses sammanhänga med att klassificeringen möjliggör att det åsyftade ändamålet uppnås med ett i fastighetstaxeringslagen redan existe- rande regelverk. En sådan tolkning stöds av vad departementsche- fen anför i förarbetena (prop. 1985/86:160, s. 23):

Enligt min mening bör denna dubbeltaxering upphöra. Detta bör ske genom att som en undergrupp till specialbyggnad, och därmed bli undan- tagen från skatteplikt, hänföra sådan undercentral eller gemensam värme- central.

Det är i själva verket svårt att tala om en samhällsnyttig användning när det gäller de aktuella värmecentralerna, eftersom de samman- hänger med ett definierat antal hyreshusfastigheter. Detta i kontrast till specialbyggnader i form av t.ex. försvarsbyggnader, kommu- nikationsbyggnader och vårdbyggnader vilkas nytta kommer ett mer obestämt antal människor till godo. Som nämnts ovan är det dess- utom så att värdet av värmen påverkar taxeringsvärdet på hyres- husfastigheten som en värmecentral är integrerad med.

Mot ovanstående bakgrund kan inte heller införandet av kategorin värmecentral anses ha förändrat att fastigheter med anläggningar för produktion och distribution av värme är skattepliktiga.

Som framgår ovan är det likväl ett faktum att taxeringsenheter med kommersiell produktion och distribution av värme inte syste- matiskt har åsatts taxeringsvärden. Det har även gällt sådan verk- samhet vid kraftvärmeverk, trots att det framgår av förarbetena att dessa inte omfattas av begreppet värmecentraler. Avslutningsvis kan det därför vara av intresse att kort kommentera hur taxering borde ha skett. Värmeproduktionsenheten skulle då ha indelats som övrig byggnad och marken normalt som tomtmark. Dessa skulle ha taxerats som en industrienhet (jfr prop. 1985/86:160, s. 23 angå- ende bestämmandet av separata taxeringsvärden för värmecentraler som industrienheter i äldre rätt). Denna hade följaktligen värderats som en sådan enhet och det enligt en produktionskostnadsberäk- ning.

131

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Bör kommersiell produktion och distribution av värme medföra att en taxeringsenhet åsätts ett taxeringsvärde?

Ovan har redogjorts för innebörden av äldre och gällande rätt samt den faktiska rättstillämpningen när det gäller åsättandet av taxe- ringsvärden avseende fastigheter med enheter för kommersiell pro- duktion och distribution av värme. Som också angivits tidigare lig- ger det dock i utredningens uppdrag att analysera om det är moti- verat att enheter med enbart värmeproduktion ska utgöra skattefria specialbyggnader samt i så fall i vilken utsträckning. En eventuell sådan skattefrihet bör i så fall av konkurrensneutralitetsskäl även omfatta värmeproduktionen vid kraftvärmeverk och motsvarande som inte omfattas av definitionen av värmecentral i ursprunglig men- ing.

Vid en sådan undersökning är det naturligt att börja med att överväga om det finns någon anledning till förändringar vad avser begreppet värmecentral i ursprunglig mening. Grunden för att så- dana värmecentraler inte åsätts något taxeringsvärde är, som sagt, den dubbeltaxering som uppkom enligt äldre rätt, om lokala värme- centraler som är integrerade med hyreshusfastigheter, och värmen ingår i hyran, åsattes ett taxeringsvärde separat. Detta är alltjämt giltigt. Enligt utredningens mening bör sådana värmecentraler där- för av samma skäl som tidigare även fortsättningsvis klassificeras som specialbyggnader och vara skattefria.

Därefter är frågan om övriga aktuella anläggningar för produk- tion och distribution av vattenburen värme bör indelas som special- byggnader. Med hänsyn till verksamhetens natur är detta i första hand en fråga om anläggningarna formellt bör likställas med de i gällande rätt reglerade egna och gemensamma värmecentralerna. För att bedöma om en sådan förändring är lämplig bör undersökas om dubbeltaxering, vilket är anledningen till skattebefrielsen i gällande rätt, förekommer i båda fallen.

Den dubbeltaxering som uppkom tidigare hänger samman med de lokala värmecentralernas beskaffenhet i förhållande till hyres- hus. Dessa har samma ägare och integrerad produktion av värme vilken säljs till hyrestagarna via hyran. Vidare är fastighetstaxe- ringslagens sätt för indelning av byggnader och mark i taxerings- enheter, samt värderingen av dessa, avgörande i sammanhanget.

132

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Dubbeltaxeringen uppkom, som framgår i avsnitt 5.4.1, genom att värmen inkluderas i hyran för lokaler eller bostäder i en hyres- husfastighet. Fastighetstaxeringslagens indelnings- och värderings- metoder gör då att värdet av värmen påverkar taxeringsvärdet för hyreshusenheten, eftersom detta i huvudsak baseras på den hyra som betalas och är oberoende av uppvärmningssättet. Av lagen föl- jer även att värmecentralen, som ingår i en annan taxeringsenhet – en industrienhet, skulle ha åsatts ett separat taxeringsvärde ytterst grundat i samma värde, om inte den fastigheten hade undantagits från skatteplikt. Om värmecentralens ”avkastning” i sin helhet så att säga tas ut genom hyran och påverkar taxeringsvärdet för hyres- husenheten, är det dubbeltaxering att åsätta värmecentralen ett taxeringsvärde (marknadsvärde) när den i sig inte skapar några in- täkter. Sakskälet till att värmen inkluderas i hyran får anses vara de kommersiella verksamhetsformer som följer av att både värmecent- ralen (t.ex. en undercentral [områdescentral]) och hyreshusfastig- heten tillhör en och samma fastighetsägare. I det fallet är det mind- re funktionellt att sälja värmen separat till hyrestagarna.

För att värmens värde, i fastighetstaxeringsrättslig mening, ska taxeras två gånger krävs i sammanfattning att tillämpningen av fas- tighetstaxeringslagen och sakförhållandena, gör att värdet även på- verkar taxeringsvärdet för en annan taxeringsenhet än den där vär- men faktiskt produceras och distribueras.

När det gäller övriga aktuella enheter för produktion och distri- bution av vattenburen värme, dvs. i huvudsak fjärrvärmeverk, tar företagen inte betalt för värmen via hyran för bostäder eller lokaler. Fjärrvärmeföretagets kunder är i själva verket fastighetsägarna eller hyresvärdarna, inte hyrestagarna. Någon dubbeltaxering uppkom- mer följaktligen inte i detta fall och fastigheten med fjärrvärmever- ket eller motsvarande har ett marknadsvärde med grund i värme- försäljningen. Detsamma gäller om t.ex. ett fastighetsbolag, via ett fjärrvärmenät, säljer överskottsvärme som produceras på en fastig- het till andra fastighetsägare eller hyresvärdar. Även här får betal- ningssättet för värmen anses följa av sakomständigheterna. Ett fjärrvärmeverk eller motsvarande som levererar värme via ett fjärr- värmenät till fastighetsägare eller hyresvärdar, är inte integrerat med några hyreshusfastigheter genom att dessa har samma ägare. Det saknas i detta fall ett icke-kommersiellt led som medför att vär- mens värde, genom fastighetstaxeringslagens konstruktion, påver-

133

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

kar hyreshusfastigheten marknadsvärde i stället för marknadsvärdet för fastigheten med värmeproduktionsenheten.

En ytterligare fördel med att skattebefria värmecentraler i ursp- runglig mening är att det skapar neutralitet på uppvärmningsmark- naden. Lika situationer behandlas lika medan skillnad görs när sak- omständigheterna skiljer sig åt.

Icke-kommersiell produktion av värme i egna pannor likställs oberoende av om det sker i en fysiskt fristående byggnad (värme- central) eller i hyreshusbyggnaden. Inte i något av dessa fall får värmeproduktionsenheten ett separat taxeringsvärde. Detta eftersom värmecentralen kategoriseras som en specialbyggnad respektive att enheten, genom den så kallade övervägandeprincipen i 2 kap. 3 § FTL, indelas som byggnadstypen hyreshus. I båda fallen får det anses lämpligt att värmens värde via hyran påverkar hyreshusfastig- hetens marknadsvärde.

Även kommersiell produktion av värme likabehandlas och det oberoende av om uppvärmningen sker med hjälp av varmvatten, el, bergvärme eller annat. För fastigheter med kommersiell värmepro- duktion bestäms taxeringsvärdet med grund i det marknadsvärde på fastigheten som intäkterna från värmeförsäljningen genererar. För- utsättningarna för produktionen är lika på uppvärmningsmarkna- den när det gäller fastighetstaxering.

Mot ovanstående bakgrund bör inte värmecentraler i ursprung- lig mening likställas med enheter för kommersiell produktion och distribution av varmvatten. Det saknas dubbeltaxeringsskäl att indela sistnämnda enheter som specialbyggnader. Värmens värde påverkar nämligen inte taxeringsvärdet för andra taxeringsenheter än den som omfattar fjärrvärmeverket eller motsvarande.

Nästa fråga är om de aktuella anläggningarna för produktion och distribution av varmvatten bör indelas som specialbyggnader med hänvisning till byggnadernas samhällsnyttiga användning. Det bör då initialt understrykas att vad som avses med sådan använd- ning i princip fortfarande definieras av regelverket som antogs år 1920 (jfr prop. 2000/01:121, s. 46). Här bör även betonas att be- gränsningar av skattefriheten generellt sett framstår som mer moti- verade än utvidgningar av densamma (jfr SOU 2000:10, s. 215). För skattefrihet ska samhället kort sagt ha större nytta av byggnadens användning än egendomen har av det allmännas verksamhet i form av t.ex. vägar, gatubelysning, vatten och avlopp.

134

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

I aktuellt fall skulle en eventuell skattebefrielse avse byggnader som används för kommersiell produktion och distribution av varm- vatten. Fråga är då om sådan användning av en byggnad kan anses utgöra ”statsändamål” i fastighetstaxeringsrättslig mening. Enligt gällande rätt anses användning för kommersiell verksamhet som utgångspunkt inte ha ett sådant syfte. Om så undantagsvis däremot är fallet, krävs att verksamheten har särskilda ändamål eller former.

Det nu sagda kan illustreras med exempel avseende hur defini- tionerna av några olika byggnadstyper som i dag indelas som spe- cialbyggnader förhåller sig till användning för kommersiell verk- samhet.

Försvarsbyggnad omfattar inte en fristående industriell anlägg- ning (2 kap. 2 § FTL; jfr prop. 1927:102, s. 311 och 304). I äldre för- arbeten anges även att fullständig skattebefrielse av militära öv- ningsfält, vilka också används som betesmark eller för jordbruk, står i dålig överensstämmelse med den grundprincip som föranleder objektbeskattning i allmänhet i kommunerna (prop. 1927:102, s. 311).

En kommunikationsbyggnad ska för skattebefrielse användas för allmänna kommunikationsändamål. Därmed förstås, beträffande transporttjänster, person- och godsbefordran som är öppen för allmänheten och utgör linjetrafik med viss regelbundenhet i turerna (prop. 1979/80:40, s. 72). Med dessa kvalifikationer är kommunika- tionsbyggnaden skattefri vid användning för kommersiell kommu- nikation. Vidare utgör t.ex. byggnader som används av vad som numera är de enskilda bolagen Telia Sonera Sverige AB och Post Nord AB, sedan bolagiseringen av de affärsdrivande verken Tele- verket och Postverket, av konkurrensskäl inte längre per automatik skattebefriade kommunikationsbyggnader (jfr prop. 1992/93:200, s. 268 och prop. 1993/94:38, s. 164). Inte heller de rena teknik- byggnaderna för telekommunikation har därefter indelats som spe- cialbyggnadstypen kommunikationsbyggnad (se SOU 2000:10, s. 222 och prop. 2000/01:121, s. 45).

Verksamheten som bedrivs vid vårdbyggnaderna av aktuellt slag är av sådan samhällsnytta – t.ex. i form av sjuk-, arbets- eller sundhets- vård – att dessa generellt undantas från skatteplikt (prop. 1979/80:40, s. 74).

När det gäller bad-, sport- och idrottsanläggningar används dessa för det samhällsnyttiga syftet sundhetsvård. Det har dessutom be- dömts vara av betydelse för skattefriheten att anläggningarna ger män-

135

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

niskor möjlighet till meningsfulla fritidsaktiviteter (prop. 1979/80:40, s. 74 f.). Verksamheten kan vara kommersiell, men för skattefrihet krävs att allmänheten har tillträde till anläggningen (jfr prop. 1979/80:40, s. 40).

För skolbyggnad gäller att det förhållandet att staten genom olika åtgärder stödjer en skola eller har åtagit sig att ha tillsyn över undervisningen vid en skola ger uttryck för att den verksamhet – undervisning eller forskning – som bedrivs vid skolan är av sådan samhällsnyttig karaktär att den bör gynnas i skattepliktshänseende (prop. 1979/80:40, s. 75).

Användningen av kulturbyggnader, t.ex. teatrar, biografer och museum, är inte sällan kommersiell, men motiverar likväl skattefri- het eftersom den gynnar samhällsnyttig kulturvård.

Slutligen ska en byggnad som används för statens affärsdrivande verksamhet inte indelas som en skattefri specialbyggnad i form av allmän byggnad (2 kap. 2 § FTL).

Sammanfattningsvis kan konstateras att kommersiell använd- ning av en byggnad normalt inte är samhällsnyttig i fastighetstaxe- ringsrättslig mening. En fastighet där sådan verksamhet bedrivs undantas följaktligen vanligtvis inte från skatteplikt vid fastighets- taxeringen. Likväl kan så undantagsvis ske, men då krävs att ända- målet med byggnadens användning i sig är samhällsnyttigt, t.ex. för allmänna kommunikationer, sjukvård, sundhetsvård, undervisning eller kulturvård. I sistnämnda fall ställs dessutom, som framgår ovan, regelmässigt olika ytterligare krav på verksamhetens former.

Mot ovanstående bakgrund konstaterar utredningen att grun- derna för undantagen från skatteplikt inte ger utrymme för att undanta byggnader som används för kommersiell produktion och distribution av varmvatten. Sådan användning är inte i sig ett sam- hällsnyttigt ändamål i aktuell mening.

Det förhållandet att fjärrvärmeanläggningarna i jämförelsevis stor omfattning är kommunägda förändrar inte bedömningen. Skatteplikt bör gälla för dessa anläggningar på samma vis som för exempelvis fristående statsägda industriella försvarsanläggningar och byggnader som används för statens affärsdrivande verksamhet. För fjärrvärmeanläggningarnas skatteplikt talar även samma slags konkurrenshänsyn som gjorde sig gällande vid bolagiseringen av t.ex. Televerket. Rena värmeverk, kraftvärmeverk, mottrycksanläggningar eller motsvarande bör med andra ord likabehandlas vid fastighets-

136

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

taxeringen. Ytterligare konkurrenshänsyn bör dessutom tas efter- som uppvärmningen av bostäder och lokaler kan ske på andra sätt än med varmvatten, t.ex. med elvärme (jfr prop. 2007/08:60, s. 66). Elproduktionsanläggningarna utgör inte skattefria specialenheter. Det är vidare av särskild betydelse att fjärrvärmeverksamhet som utförs av kommunala bolag och andra juridiska personer, som avses i 3 kap. 16 a–18 b §§ kommunallagen (1991:900), ska bedrivas på affärsmässig grund (38 § fjärrvärmelagen [2008:263]).

I avsaknad av uttryckliga direktiv kan utredningen inte heller ut- föra det omfattande arbetet att överväga om ändrade samhällsför- hållanden m.m. motiverar reviderade grunder för indelningen av byggnader som specialbyggnader. Det är i nuläget inte möjligt att, enligt till utredningen framförda önskemål, överväga om t.ex. fjärr- värmens bidrag till att användningen av biobränslen har kunnat öka snabbt, bör ha betydelse vid fastighetstaxeringen. Överväganden om användningen av byggnader för fjärrvärmeproduktion skulle kunna anses vara samhällsnyttig, med tanke på fjärrvärmens be- tydelse för uppnåendet av målen om effektivare energianvändning och ökad andel förnybara energikällor i den samlade energitillför- seln (se avsnitt 5.3.3), ryms med andra ord inte inom utredningens ramar. Att sådana överväganden också kräver stor noggrannhet med tanke på effekterna på skattebasen är uppenbart med tanke på att inte bara biobränslen, utan även t.ex. sol-, vatten-, vind- och vågkraft räknas som förnybara energikällor. I sammanhanget kan noteras att det förslag om slopad statlig fastighetsskatt för vind- kraftverk, med bl.a. hänvisning till de energipolitiska målen, som läm- nades i SOU 2004:36 del 1 (s. 232 ff.) inte har genomförts.

Utredningen erinrar om att regeringen har anfört att det finns ett behov av att göra en total översyn av indelningen i specialbygg- nader (se prop. 2000/01:121, s. 46). Enligt regeringens uttalande bör detta omfattande arbete framför allt inriktas på om och i vilken utsträckning vissa fastigheter ska vara skattebefriade.

Allt som allt bör, enligt utredningens mening, värdet av kom- mersiell produktion och distribution av värme beaktas vid fastig- hetstaxeringen.

137

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

5.4.3Kommersiell produktion och distribution av kyla

Utredningens förslag: Byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för kyla ska indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad.

Utredningens bedömning: Inverkan av kommersiell pro- duktion och distribution av kyla på en fastighets marknadsvärde bör beaktas vid fastighetstaxeringen.

Allmänt sett är regleringen av kommersiell produktion och distri- bution av värme och kyla närliggande med tanke på verksamheter- nas natur. Utredningens direktiv berör inte uttryckligen frågan om sådan produktion och distribution av kyla bör påverka en taxe- ringsenhets värde. Däremot anges i direktiven att avsikten inte synes ha varit att kommersiella bolag ska distribuera varmvatten skattefritt. Samma synsätt gör sig gällande avseende kyla. Utred- ningen finner därför, och eftersom taxeringsproblematiken delvis är gemensam på så sätt att produktionen av el och kyla måste hållas isär, att även sistnämnda fråga bör behandlas här. För denna slut- sats talar också att det kan vara samma anläggningar, t.ex. ett kraft- värmeverk eller värmeverk, som producerar och distribuerar vatten- buren värme och kyla.

Produktion och distribution av kyla omfattas överhuvudtaget inte av begreppet värmecentral. Utredningen har dock erfarit att kylenheter har förekommit i Skatteverkets rättstillämpning i ensta- ka fall. Verket har i åtminstone ett fall avslagit yrkanden om att en ”kylcentral” skulle taxeras i analogi med värmecentralerna. Fastigheten taxerades i det fallet i stället som industrienhet, annan tillverknings- industri (typkod 426).

Fastighetstaxeringen av kylans värde såsom återspeglat i en taxe- ringsenhets taxeringsvärde ska vara likformig (jfr 1 kap. 2 § FTL). Utredningen konstaterar att några dubbeltaxeringsskäl, av samma anledningar som redovisats för värmeproduktionsenheterna ovan, inte synes finnas i fråga om kylanläggningarna. Några undercent- raler eller motsvarande för icke-kommersiell produktion och distri- bution av kyla som betalas via hyran torde alltså inte förekomma alls i praktiken (jfr avsnitt 5.3.4 under rubriken ”Marknaden för fjärrkyla, m.m.”). Det förändrar alltså inte bedömningen om kost- naden för kylan utgör ett påslag på hyran och följer hyresavtalet

138

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

mellan hyresvärden och hyrestagaren. Produktionen och distribu- tionen av kylan kan med andra ord inte anses vara icke-kommer- siell. Kylans värde kan nämligen inte i avsaknad av en ”egen” under- central eller motsvarande även komma att beaktas när en annan taxeringsenhet än hyreshusenheten taxeras. Vidare gäller att på mot- svarande vis som för en byggnads användning för produktion och distribution av varmvatten, att användningen för sådan verksamhet avseende kyla, inte heller den anses samhällsnyttig i fastighets- taxeringslagens mening. Sammantaget finner utredningen att värdet av kommersiell produktion av kyla bör beaktas vid fastighetstaxe- ringen, se vidare avsnitt 5.4.5 nedan.

Slutligen uppkommer frågan om byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för kyla bör indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad. I SOU 1979:32 (s. 260) bedömdes att sådana byggnader för fjärrvärme användes för distribution av samhällsnyttigt slag, vilket godtogs av lagstiftaren. Enligt utred- ningens mening får även distribution av kyla anses vara av sådant slag med tanke på värmen och kylans närliggande funktioner. Direk- tiven kan därför inte anses resa några hinder mot ett förslag som innebär att distributionen av dem båda behandlas lika. Utredningen föreslår följaktligen att byggnad som ingår i överförings- eller dis- tributionsnätet för kyla ska indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ändring i 2 kap. 2 § FTL.

5.4.4Definitionen av värmecentral

Utredningens förslag: Värmecentral ska definieras som bygg- nad vilken är inrättad för icke-kommersiell produktion och dis- tribution av varmvatten eller annan värmebärare för uppvärmning.

139

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

I dag definieras en värmecentral som en byggnad för produktion och distribution av varmvatten för uppvärmning, dock inte sådan anläggning som även är inrättad för produktion av elektrisk stark- ström för yrkesmässig distribution (2 kap. 2 § FTL).

En första fråga är hur denna definition bäst bör modifieras för att förtydliga att den normalt enbart avser hyreshusfastigheters egna värmepannor och för flera sådana fastigheter gemensamma undercentraler (områdescentraler). I avsnitt 5.4.1 ovan anges att den aktuella problematiken sammanhänger med att den vattenburna värmen ingår i hyran och att det uppkommer en dubbeltaxering om de egna integrerade värmecentralerna taxeras separat i det fallet. Detsamma gäller om värmen ingår i avgiften till en bostadsrätts- förening. Sådan produktion och distribution av varmvatten kan anses vara icke-kommersiell, eftersom värmen inte säljs separat till hyresgästen utan ingår i hyran. Den kommersiella verksamheten består i uthyrningen av uppvärmda bostäder eller lokaler. I fjärr- värmefallet rör det sig däremot regelmässigt om kommersiell för- säljning av vattenburen värme till en hyresvärd eller en fastighets- ägare. Enligt utredningens mening är det därför lämpligt att avgräns- ningen av de skattefria värmecentralerna sker genom att produk- tionen och distributionen av den vattenburna värmen ska vara icke- kommersiell. En sådan bestämning ansluter till begreppsapparaten i den gällande lydelsen av fastighetstaxeringslagen där ”kommersiell” används i definitionen av kraftverksbyggnad och ”yrkesmässig” i definitionen av värmecentral (2 kap. 2 § FTL).

Om den icke-kommersiella produktionen av värme är särskil- jande saknas anledning att behålla inskränkningen i fråga om att anläggningen inte även får vara inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution. Om några av värmecentra- lerna i nu aktuell mening även skulle producera el på detta vis får värdet av denna, med tanke på anläggningarnas storlek, anses vara marginell när det gäller att bestämma deras taxeringsvärden.

Begreppet värmecentral omfattar inte anläggningar för kommer- siell storskalig produktion och distribution av värme. Denna skill- nad mellan egna pannor och nät samt storskaligt reflekteras i att legaldefinitionen av fjärrvärme (1 § fjärrvärmelagen [2008:263]) förutsätter att en obestämd grupp inom ett visst geografiskt om- råde får anslutas till verksamheten.

140

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Vidare noterar utredningen att det inte framkommit något be- hov av att inkludera icke-kommersiell produktion och distribution av kyla antingen i ett utvidgat värmecentralsbegrepp eller att införa en ny undergrupp av specialbyggnad för att undvika dubbeltaxering i det fallet. Fjärrkylemarknaden är förhållandesvis ny, med start tidigt 1990-tal, och systemen synes inte inkludera några motsvarig- heter till under- eller områdescentraler eller motsvarande.

För att göra definitionen av värmecentral teknikneutral bör slut- ligen, enligt utredningens uppfattning, orden ”eller annan värme- bärare” läggas till efter ordet ”varmvatten”.

Den gällande definitionen av värmecentral föreslås modifieras med ovannämnda inriktning.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ändring i 2 kap. 2 § FTL.

5.4.5Indelningen av byggnader, m.m.

Utredningens förslag: Kraftverksbyggnad ska utgöra en egen byggnad.

En byggnad som enligt systematiken i 2 kap. 2 § FTL kan indelas både som en kraftverksbyggnad och en eller flera av de andra av de gällande byggnadstyperna, ska indelas som en kraft- verksbyggnad och en ytterligare typ av byggnad. Den senare byggnadens typ bestäms av de andra i 2 kap. 2 § FTL definierade byggnadstyperna beroende på hur den är inrättad och används eller, om flera typer kan komma i fråga, av det ändamål som byggnaden till övervägande del är inrättad för och det sätt som byggnaden till övervägande del används på (övervägandeprin- cipen). Kommersiell produktion och distribution av värme eller kyla i andra värmeproduktionsenheter än värmecentraler, kom- mer därmed normalt att indelas som övrig byggnad och taxeras som industrienhet.

Övervägandeprincipen ska inte gälla för kraftverksbyggnader.

141

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Om marknadsvärdet av en anläggning som är inrättad för kom- mersiell produktion och distribution av värme eller kyla på ett ändamålsenligt sätt ska återspeglas i taxeringsvärde för taxeringsen- heten (fastigheten) i fråga, krävs ändringar i existerande regler och även nya bestämmelser.

Frågan är då vilka regler som behövs för att kommersiell pro- duktion och distribution av värme eller kyla ska påverka en taxe- ringsenhets värde i fastighetstaxeringsrättslig mening.

En tänkbar lösning bland andra skulle kunna vara införandet av en ny byggnadstyp t.ex. betecknad ”kraftvärmeverksbyggnad”. I ett sådant fall skulle fastighetens taxeringsvärde påverkas av el- och värmeproduktionsenheterna tagna tillsammans och värderingen av dem exempelvis ske enligt en produktionskostnadsmetod. Utred- ningen finner emellertid en sådan lösning mindre lämplig. Skälet till det är att en viktig kraftverkstyp då skulle värderas på ett annat sätt än elproduktionsenheterna i stort. Enligt direktiven ska utredaren sträva efter en fastighetstaxering som inte snedvrider förutsättning- arna mellan de olika elproduktionstyperna. Elproduktionsenheterna bör följaktligen samtliga värderas enligt endera av de två värderings- metoderna i 15 kap. fastighetstaxeringslagen.

Enligt utredningens mening bör förslaget därför i stället så långt som möjligt utnyttja existerande regler i fastighetstaxeringslagen. Det är både tillräckligt och ändamålsenligt för ifrågavarande syften att de nya reglerna avser indelningen i byggnadstyper. Med andra ord kan taxeringen beakta el-, värme- eller kylaproduktionens bety- delse för fastighetens marknadsvärde om dessa indelas i separata byggnader. Detta samtidigt som värderingen av dem m.m. sker en- ligt gällande regler.

Att indela en byggnad i två byggnadstyper med hänsyn till att byggnaden är inrättad för dels produktion av el, dels t.ex. produk- tion av värme är enligt utredningens mening förenligt med syftet med 2 kap. 2 § FTL. Ändamålet med införandet av övervägande- principen var att förhindra att en byggnad delas upp i en skatte- pliktig och en skattefri del. I detta fall åsyftar uppdelningen att två skattepliktiga användningssätt utgör separata byggnader i syfte att värderingen ska bli korrekt. Det är dessutom fråga om ett begrän- sat antal enheter där undantaget från övervägandeprincipen kom- mer att tillämpas. De förenklingssträvanden som motiverade infö- randet av övervägandeprincipen i 2 kap. 3 § FTL kan därmed heller

142

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

inte sägas motverkas av förslaget. För att en byggnad ska kunna indelas i två byggnadstyper behöver det alltså inte vara fråga om varsin fysiskt fristående byggnadskropp. I lagstiftningsärendet om ägarlägenheter anför regeringen följande (prop. 2008/09:83, s. 34):

Av 2 kap. 2 § FTL följer att byggnader ska indelas i vissa byggnads- typer, bl.a. småhus och hyreshus. Vad som är byggnad definieras inte i FTL. Klart är emellertid att med detta begrepp avses inte enbart en fri- stående byggnadskropp, utan även en del av en byggnadskropp kan ut- göra en byggnad i lagens mening (se prop. 2003/04:18 s. 18 f.). I exem- pelvis en byggnad med flera våningsplan där varje våningsplan är tredi- mensionellt indelad i en egen fastighet utgör varje sådan tredimen- sionellt avgränsad del av byggnadskroppen en egen byggnad i den me- ning som avses i FTL. Byggnadsdelen (våningsplanet) utgör en ‘bygg- nad inom byggnaden’. I enlighet med detta bör ägarlägenheter kunna utgöra byggnader i lagens mening.

Fastighetstaxering ska ske på grundval av en fastighets användning och beskaffenhet vid taxeringsårets ingång (1 kap. 6 § FTL). En fysisk byggnad som är inrättad för såväl kommersiell produktion av elektrisk kraft som vattenburen värme eller kyla kommer enligt förslaget att indelas i en kraftverksbyggnad och en ytterligare bygg- nad. Detsamma gäller exempelvis om byggnaden är inrättad för industriproduktion men även för kommersiell produktion av elek- trisk starkström. Det gäller däremot inte om byggnaden är inrättad för produktion av el för den egna verksamheten. Förslaget att en kraftverksbyggnad alltid ska utgöra en egen byggnad omfattar även byggnad under uppförande. Enligt ett prejudikat från Högsta för- valtningsdomstolens ska en byggnad nämligen kategoriseras på samma sätt under tiden för uppförandet som i färdigt skick (se RÅ 2004 ref. 64).

Den ytterligare byggnaden torde normalt indelas som en övrig byggnad (2 kap. 2 § FTL), eftersom produktionen oftast sannolikt förutom el avser värme eller kyla. Att den inte indelas som indus- tribyggnad beror på att den inte är inrättad för industriell verksam- het varmed förstås verksamhet för tillverkning av varor (jfr Skatte- verkets allmänna råd SKV A 2012:13, punkten 2.4 och SKV A 2015:15 punkten 2.3). Om dock den fysiska byggnaden är inrättad för fler än två verksamheter kommer övervägandeprincipen (2 kap. 3 § FTL) att styra vilken byggnadstyp den ytterligare byggnaden har. Om t.ex. en industri, förutom den industriella huvudverksam- heten, producerar kommersiell el och värme innebär förslaget följ-

143

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

aktligen att den faktiska byggnaden indelas i en kraftverksbyggnad och en ytterligare byggnad. Den senare indelas, förenklat uttryckt beroende på om industriproduktionen eller värmeproduktionen överväger i fastighetstaxeringsrättslig mening, som en industri- byggnad eller övrig byggnad. Värderingen av sådana byggnader sker enligt 11 kap. 1 § FTL, se vidare avsnitt 5.4.7 som behandlar värde- ringsfrågorna.

Utredningen föreslår i avsnitt 9.4.3 att elproduktionsenheter och industrienheter ska bli föremål för förenklad fastighetstaxering. Dessa kommer då att taxeras samma år. Om emellertid, i enlighet med utredningens uppfattning i sak, bara elproduktionsenheterna blir föremål för förenklad fastighetstaxering kommer byggnaderna för el- respektive värmeproduktionen och tillhörande mark att taxe- ras med olika intervall. Utredningen erinrar om att det kan finnas anledning att överväga om denna fråga bör hanteras på motsvar- ande vis som anges i prop. 2011/12:41, s. 19 f. beträffande påför- ande av värde av ersättnings- eller andelskraft på en taxeringsenhet som inte är föremål för allmän fastighetstaxering samtidigt som den levererande elproduktionsenheten (jfr avsnitt 9.4.3 tredje stycket från slutet och avsnitt 5.4.7 andra stycket från slutet).

Här kan också nämnas att om en byggnad t.ex. är inrättad för industriproduktion av annat än varor, men även kommersiellt leve- rerar spillvärme till ett fjärrvärmenät, kommer den enligt överväg- andeprincipen regelmässigt att indelas som en industribyggnad, alltså inte en övrig byggnad. Det bör noteras att värdet av värmen i detta fall beaktas via produktionskostnadsberäkningen av anlägg- ningen som är inrättad för industriproduktion och värmeproduk- tion, dvs. enligt den värderingsmetod som gäller och är lämplig för detta slags byggnader. Detsamma gäller om värmen används av företaget själv och inte säljs eftersom indelningen av byggnaden sker på samma vis. En fristående värmeproduktionsanläggning som är inrättad för egenförbrukning kommer dock som redan framgått att indelas som övrig byggnad och taxeras som en industrienhet.

Mark som upptas av bl.a. kraftverksbyggnader eller övriga bygg- nader indelas i ägoslaget tomtmark (2 kap. 4 § FTL). Varje tomt ska utgöra en värderingsenhet, om inte annat är särskilt föreskrivet (6 kap. 7 § första stycket FTL). Det förhållandet att förslaget inne- bär att två byggnadstyper kommer att uppta marken till en register- fastighet medför dock inte dubbeltaxering. Att tomtmarken till

144

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

respektive byggnad värderas enligt olika regler, t.ex. enligt 12 kap. 5 § (övrig byggnad) respektive 15 kap. 15 § (kraftverksbyggnad) FTL beaktas på det sätt som anges i avsnitt 5.4.7.

Förslaget kräver en ny regel innebärande att kraftverksbyggnad alltid ska utgöra en egen byggnad. Vidare krävs bestämmelser som undantar kraftverksbyggnad från tillämpningsområdet för överväg- andeprincipen i 2 kap. 3 § FTL samt för hur byggnadstypen fast- ställs för den byggnad som inte är kraftverksbyggnad. Utredningen noterar även att förändringarna medför ett behov av justering av Skatteverkets föreskrifter om vad som utgör en byggnad (1 § SKVFS 2015:5). I sammanhanget bör noteras att det i avsnitt 6 görs mer generella terminologiska ändringar som berör begreppet kraft- värmeverk.

Avslutningsvis ett exempel:

En byggnad är inrättad dels för kommersiell produktion av starkström, dels för kommersiell produktion och distribution av varmvatten. Det är alltså fråga om ett kraftvärmeverk. Byggnaden inrymmer även en liten industriverksamhet som bedrivs i ett utrymme som är inrättat för normal industriproduktion (avkastningsvärderad). Marken är en egen registerfastighet.

Enligt förslaget indelas byggnaden som en kraftverksbyggnad och en ytterligare byggnad. Frågan om hur den ytterligare byggnaden, som potentiellt kan indelas som byggnadstyperna övrig byggnad och indu- stribyggnad, avgörs genom tillämpningen av övervägandeprincipen (2 kap. 3 §). Med tanke på att byggnaden till övervägande del är in- rättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten och används på det sättet indelas den ytterligare byggnaden som en övrig byggnad.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ny 2 kap. 2 a § och ändringar i 2 kap. 3 § FTL.

145

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

5.4.6Något värde ska inte bestämmas för så kallade topplastenheter i ett värmenät

Utredningens förslag: Något värde ska inte bestämmas för vare sig så kallade topplastenheter i ett värmenät eller till dessa tillhö- rande mark. Med en sådan värmeproduktionsenhet ska förstås en värderingsenhet som utgörs av övrig byggnad eller del därav, vilken är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare, om anläggningen är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år.

I närmast föregående avsnitt föreslår utredningen ett förtydligande av gällande rätt innebärande att kommersiell produktion och distri- bution av värme, i andra värmeproduktionsenheter än värmecent- raler, normalt kommer att indelas som övrig byggnad och taxeras som industrienhet. Frågan är dock om förslagets tillämpningsområ- de bör kvalificeras mot bakgrund av marknadsvärdet på enheterna som kommer att omfattas av det. ”Att avgöra huruvida en fjärrvärme- verksamhet är lönsam eller inte är ingen enkel uppgift eftersom verksamheten har en stor mängd kapital som bundits vid olika tid- punkter i systemets anläggningstillgångar.”12 Vidare har så kallade topplastanläggningar en kort årligt driftstid och därmed en mycket hög driftskostnad per värmeenhet (se avsnitt 5.3.1). Det kan ifråga- sättas om sistnämnda anläggningar som sådana är lönsamma samti- digt som de är nödvändiga för fjärrvärmeverksamhetens funktion. Mot denna bakgrund finner utredningen att det bör övervägas om och i så fall hur detta bör beaktas i syfte att uppnå en rättvisande taxering av dessa anläggningar.

En utgångspunkt kan då vara att jämföra med hur lagstiftaren har reglerat kondenskraftverk och gasturbiner som används för el- produktion. Av prop. 2011/12:41 (s. 17 f.) framgår att i den mån kondenskraftverken inte helt tagits ur drift fungerar de mestadels som reservaggregat, framför allt vintertid då elbehovet är mycket högt i landet. Detsamma gäller de enbart elproducerande gasturbin- erna vilka i stort sett ingår i Svenska kraftnäts störningsreserv, där

12 S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 489 f.

146

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

de används vid störningar i elförsörjningen och därutöver som reserv- aggregat för att upprätthålla balansen i elsystemet. Verksamheten får sammantaget i sig anses drivas utan lönsamhet och något mark- nadsvärde torde därmed inte anses föreligga.

Enligt utredningens mening kan de här aktuella topplastanlägg- ningarna bäst jämföras med kondenskraftverkens användningssätt. De elproducerande gasturbinerna används som nämnts i Svenska kraftnäts störningsreserv vilken sammanhänger med affärsverkets funktion som balansansvarig för elsystemet (gasturbinerna indelas enligt 2 kap. 2 § FTL som specialbyggnader). Någon motsvarighet finns inte i aktuellt fall.

För att det ska vara möjligt att inte bestämma något värde för topplastanläggningarna enligt 7 kap. 16 § FTL krävs vissa lagtek- niska ändringar. Den grundläggande värderingsenheten är nämligen i aktuellt fall ”övrig byggnad” enligt huvudregeln i 6 kap. 2 § FTL. Här finns inte någon motsvarande regel den för värmekraftverk där varje aggregat utgör en värderingsenhet (6 kap. 14 § FTL). För att topplastanläggningen ska kunna värderas för sig, dvs. inte åsättas något värde, krävs följaktligen att dessa utgör egna värderingsenhe- ter. Även det förhållandet att en och samma fysiska byggnad kan innehålla t.ex. en baslast- och en topplastanläggning och att värme- produktionsenheterna kan ha olika ålder talar för samma konklu- sion. När det gäller hur det sagda bör uppnås finner utredningen det systematiskt och funktionellt med en ny paragraf i anslutning till 6 kap. 3 § FTL. En övrig byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av värme ska annorlunda uttryckt med förslaget indelas i två eller flera värderingsenheter om det underlättar värderingen. En motsvarande bestämmelse bör införas i 6 kap. 7 § FTL för den mark som hänför sig till topplastenheten.

I sammanhanget bör nämnas att en rökgaskondenseringsanlägg- ning, som utvinner värmeenergi ur rökgaserna från både t.ex. en topplast- och en baslastenhet, inte bör anses omfattas av värde- ringsenheten för topplastenheten. Både förenklingsskäl och förhåll- andet att rökgaskondenseringsanläggningen i huvudsak, med tanke på driftstiderna, kondenserar rökgas från andra värmeproduktions- enheter än topplastenheter ingår rökgaskondenseringsanläggningen lämpligen i värderingsenheten för den övriga byggnaden eller är en sådan värderingsenhet i sig om anläggningen är fristående. Värdet

147

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

av värmen som utvinns ur rökgaserna bör alltså påverka fastighe- tens taxeringsvärde.

Topplastenheterna för värmeproduktion får sammanfattningsvis anses vara anläggningar som drivs utan lönsamhet. Något mark- nadsvärde kan därför inte anses föreligga. Mot bakgrund av detta föreslås att något värde inte ska bestämmas för topplastenheter.

En särskild fråga är hur en topplastenhet bör definieras. Enligt utredningens mening bör en redan existerande definition användas om den är ändamålsenlig för aktuella syften. I huvudsak två defini- tioner kommer i fråga.

Den ena definitionen är den i artikel 14.6 a i det så kallade ener- gieffektiviseringsdirektivet 2012/27/EU13. Bestämmelsen avser ”topp- belastnings- och reservanläggningar för elproduktion som planeras vara i drift 1 500 driftstimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år…”. Det kan emellertid genast konstateras att den definitionen är mindre lämplig, eftersom inte alla topplast- enheter i ett värmenät producerar el utöver värmen.

Den andra definitionen återfinns i artikel 72.4 b i det så kallade industriutsläppsdirektivet 2010/75/EU14. Den artikeln avser för- bränningsanläggningar som är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år. En förbrän- ningsanläggning definieras i artikel 1.25 i samma direktiv som ”varje teknisk inrättning i vilken bränslen oxideras för att den frigjorda värmen ska kunna utnyttjas.” För förevarande syften kan oxida- tion, med viss förenkling, likställas med förbränning. Bränsle defi- nieras i artikel 1.24 som ”varje fast, flytande eller gasformigt bränn- bart material.”

Inte heller förbränningsanläggningsdefinitionen i artikel 72.4 b i direktiv 2010/75/EU är dock helt ändamålsenlig för identifieringen av de aktuella topplastenheterna. Skälet till det är att enheterna i fråga kan värma vattnet med hjälp av annat än förbränning, t.ex. använda värmepumpar eller eluppvärmning (”elpannor”). Likväl är industriutsläppsdirektivets definition en god utgångspunkt. Med

13Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG, 14.11.2012, s. 315 (Celex 32012L0027).

14Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om indus- triutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), 17.12.2010, s. 334 (Celex 32010L0075).

148

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

tanke på att topplastenheterna används under en förhållandevis kort tid under året är driftstiden ett lämpligt urvalskriterium. Defini- tionen bör därför modifieras för aktuella syften. Följaktligen bör begränsningarna i tillämpningsområdet som följer av kriterierna, förenklat uttryckt, ”förbränningsanläggning” och ”bränsle” inte ingå i detta sammanhang. I stället bör definitionens tidsrekvisit komplet- teras med den fastighetstaxeringsrättsliga terminologi som krävs. Med en topplastenhet bör således förstås en övrig byggnad, eller i en sådan byggnad ingående värderingsenhet, som är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare, om anläggningen är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år.

Vidare finns anledning att framhålla att även en sådan modifie- rad definition ger den ytterligare fördelen att flertalet av de här ak- tuella topplastenheterna, vilka normalt är förbränningsanläggnin- gar, redan i dag är identifierade i enlighet med industriutsläpps- direktivets bestämmelser. Därmed undviks onödig administrativ börda för både de berörda företagen och Skatteverket.

Enligt utredningens bedömning kommer en definition av topp- lastenheter med ovannämnda inriktning inte i konflikt med EU- rättens statsstödsregler. Orsaken till det är att det ligger i fastig- hetstaxerinssystemets natur att inte bestämma taxeringsvärden för egendom som saknar marknadsvärde. Taxeringsvärdet ska bestäm- mas till det belopp som motsvarar 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 och 3 §§ FTL).

Slutligen bör marken som en topplastenhet är belägen på enligt utredningens mening behandlas på samma sätt som enheten som så- dan, dvs. något värde bör inte bestämmas för marken heller.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 6 kap. 2 och 7 §§ samt 7 kap. 16 § FTL. Det föranleder dessutom en ny 6 kap. 3 a § FTL.

149

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

5.4.7Värderingen av värmeproduktionsenheter, m.m.

Utredningens bedömning: Som följer av förslaget i avsnitt 5.4.5 kommer byggnader inrättade för kommersiell produktion av värme eller kyla normalt att indelas som övrig byggnad. Dessa byggnaders konstruktion och karaktär gör att de regelmässigt produktionskostnadsvärderas i enlighet med de gällande bestäm- melserna i 11 kap. 7 och 8 §§ FTL.

Det ankommer på Skatteverket att i vanlig ordning och som redan i dag sker för övriga taxeringsenheter för vilka värde fast- ställs, inom ramen för förberedelsearbetet inför allmän fastig- hetstaxering, kartlägga marknadsvärdenivåer och anpassa sin tillämpning av tabellverket i fastighetstaxeringsförordningen till byggnader som är inrättade för produktion värme eller kyla.

Allmänt

Som framgår av avsnitt 5.4.5 konstaterar utredningen att byggnader i vilka det produceras värme respektive kyla, enligt systematiken i 2 kap. 2 § FTL, den föreslagna nya 2 kap. 2 a § och ändringen som föreslås i 2 kap. 3 § FTL, normalt bör indelas som övrig byggnad.

Av 11 kap. 1 § FTL framgår att reglerna för värdering av indus- tribyggnad och övrig byggnad är gemensamma. Av 11 kap. 1 § FTL följer vidare att industribyggnad och övrig byggnad (nedan benämnda industribyggnad) som huvudregel ska värderas med ledning av en avkastningsmetod. Byggnader som har en begränsad användbarhet för annat ändamål, bensinstationsbyggnader, andra byggnader med olämplig utformning för normal industriproduktion samt bygg- nader som inte har karaktären av hus, ska dock värderas med led- ning av en produktionskostnadsmetod (jfr SOU 1979:81, s. 73 f.). I sammanfattning bör, med departementschefens ord, ”… en avkast- ningsmetod [användas] vid värderingen av ordinära industribygg- nader och en produktionskostnadsmetod vid värderingen av s.k. skräddarsydda industribyggnader m.fl.” (prop. 1979/80:86, s. 18).

De nu aktuella byggnaderna för produktion av värme eller kyla är normalt att hänföra till byggnader som inte har karaktären av hus. Det innebär att dessa kommer att värderas med ledning av en produktionskostnadsberäkning (11 kap. 7 och 8 §§ FTL).

150

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Karaktäristiskt för byggnader som värderas enligt produktions- kostnadsmetoden är att det inte går att beräkna ett ”hyresvärde” (jfr avkastningsvärderade byggnader 11 kap. 3 och 4 §§ FTL och SOU 1979:81, s. 73 f.). Värderingsmodellen tar i stället sin utgångs- punkt i hur mycket anläggningarna har kostat att uppföra. Mark- nadsvärdeprincipen i 5 kap. 5 § andra stycket FTL gäller dock även dessa byggnader och även i dessa fall ska hänsyn tas till fastighets- försäljningar i orten när detta är möjligt. Understiger marknads- värdet det tekniska nuvärdet ska följaktligen en korrigering nedåt av värdet ske. Detta reflekteras i de nedskrivningstabeller (IN- tabeller) som regleras i bilaga 8 till fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkortad FTF. Nedräkningsfaktorn tar hänsyn till byggnadens ålder (värdeåret) och en marknadsanpassning som gjorts för industribyggnadens bransch och byggnadskategori.

Exempel på verksamheter där byggnaderna blir föremål för pro- duktionskostnadsvärdering är oljeraffinaderier, massa- och pappers- bruk, cement- och kalkindustrier, järn- och stålindustrier, spannmåls- silor, sågverk, etc. Gemensamt för dessa verksamheter är att det är fråga om industriproduktion där byggnaderna är helt anpassade efter den produktion som sker i byggnaderna. Det är dessutom i princip omöjligt att beräkna ett hyresvärde, eftersom anläggning- arna så gott som uteslutande ägs av verksamhetsutövaren. Det kan även konstateras att anläggningarna är svårvärderade och att osäker- heten i värderingen är behäftad med stor osäkerhet. Problemen som är förknippade med produktionskostnadsvärdering innebär dock inte att lagstiftaren har bedömt osäkerheten i värderings- modellen så stor att dessa ska undantas från taxering och därmed indirekt även beskattning. I själva verket ingick de här aktuella värme- kraftanläggningarna uttryckligen i fastighetstaxeringskommitténs förslag för vilka byggnader som ska värderas enligt den metoden (se SOU 1979:81, s. 75). I den antagna lagtexten utgick orden ”värme- kraftanläggningar” och ”s.k. skräddarsydda industrier” utan att kom- menteras i förarbetena. Någon tvekan om att dessa ska värderas enligt produktionskostnadsmetoden råder dock inte.

151

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Värdering av byggnad

Vid värdering med ledning av produktionskostnadsmetoden är ut- gångspunkten för beräkningen av riktvärdet en byggnad uppförd under nivååret och som är belägen inom den ortstyp som medför högst värde. Riktvärdet för en sådan byggnad ska enligt 11 kap. 7 § FTL svara mot 75 procent av byggnadens tekniska nuvärde under nivååret. Med tekniskt nuvärde avses det marknadsanpassade tek- niska nuvärdet, dvs. ett värde nedskrivet i enlighet med de för pro- duktionskostnadsvärderade byggnader tillämpade IN-tabellerna (jfr bilaga 8 FTF).

Enligt 6 kap. 2 § FTL ska varje industribyggnad med ett värde av minst 50 000 kronor utgöra en värderingsenhet. För vissa typer av anläggningar, t.ex. petrokemisk industri, kan det, till följd av hur byggnaden är konstruerad, vara svårt att dela upp anläggningen i olika byggnader. De värdefaktorer som särskilt bedömts påverka värdet och som finns reglerade i 11 kap. 8 § FTL är återanskaff- ningskostnad, ålder byggnadskategori och ortstyp. Hela riket utgör ett värdeområde för produktionskostnadsvärderade industribygg- nader. Värdeskillnader som är hänförliga till fastigheternas läge i landet beaktas i stället genom värdefaktorn ortstyp.

Med återanskaffningskostnad avses den kostnad som skulle upp- stå om en motsvarande anläggning skulle uppföras under nivååret (två år före taxeringsåret). Kostnaden kan beräknas med ledning av erfarenhetstal för olika typer av anläggningar eller med ledning av faktiska byggkostnader. Erfarenhetstalen är angivna i nivåårets kost- nadsnivå och faktiska byggkostnader räknas om till nivåårets kost- nadsnivå med ledning av en omräkningsfaktor som Skatteverket beslutar (jfr 5 kap. 6 § FTL). Ålder ger uttryck för värderingshetens sannolika återstående livslängd och, om särskilda skäl föreligger, genom återstående nyttjandetid. Ålder bestäms normalt med led- ning av värderingsenhetens nybyggnadsår och omfattningen av ombyggnader samt tidpunkterna för dessa. Med byggnadskategori avses värderingsenhetens karaktär och konstruktion. Följande kate- gorier finns angivna i 1 kap. 15 § FTF.

1.Oljeraffinaderier eller petrokemiska industrier

2.Massa- eller pappersbruk

3.Järn- eller stålindustrier eller metallsmältverk

152

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

4.Cement- eller kalkindustrier eller industrier för framställning av industrimaterial

5.Spannmålssilor

6.Sågverk

7.Annan verksamhet än som framgår av punkt 1–6.

Ortstyp bestäms med hänsyn till värderingsenhetens läge i förhåll- ande till tätort. Värdefaktorn ska enligt 1 kap. 15 § FTF indelas i klasser. Varje kommun eller församling ska hänföras till en sådan klass. Klassindelningen fastställs inför allmän fastighetstaxering i Skatteverkets föreskrifter. För de sju olika byggnadskategorierna är värdeinverkan av värdefaktorn olika beroende på vilken typ av verk- samhet som avses. Detta tar sig till uttryck i de i bilaga 8 till fastig- hetstaxeringsförordningen författningsreglerade IN-tabellerna. Till exempel värderas närhet till djuphamn av naturliga skäl högt för oljeraffinaderier, medan för andra typer av verksamheter kan t.ex. närhet till större tätorter vara mer betydelsefullt för värdet.

Slutligen beräknas värdet för värderingsenheten. Detta sker med ledning av en formel som finns reglerad i 1 kap. 16 § FTF. Beräk- ningen sker genom att återanskaffningskostnaden multipliceras med en nedräkningsfaktor (IN-tabellen). IN-tabellen beaktar ålder och ortstyp. Det finns en IN-tabell per byggnadskategori. Slutligen multipliceras det framräknade marknadsanpassade tekniska nuvär- det med 0,75 i syfte att uppnå taxeringsvärdenivån.

Värdering av tomtmark till industribyggnad och övrig byggnad

Mark till industribyggnad och övrig byggnad utgör alltid en värde- ringsenhet (jfr 6 kap. 7 § FTL). Den värdefaktor som särskilt be- dömts påverka värdet och som finns reglerad i 12 kap. 5 § FTL är storlek. Med storlek avses värderingsenhetens landareal, men även byggrätten kan användas om särskilda skäl föreligger. Beräkningen av riktvärde för tomtmarken sker genom att tomtarealen i kvadrat- meter eller byggrätten i kvadratmeter bruttoarea multipliceras med rekommenderat riktvärde i kronor per kvadratmeter. Skatteverket beslutar om riktvärdet för varje värdeområde. Vid AFT 13 indela- des landet i cirka 1 600 värdeområden för tomtmark till industri-

153

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

byggnad och övrig byggnad. Vid de senaste taxeringarna av indu- strienheter har riktvärdeangivelser endast avsett värden i kronor per kvadratmeter tomtareal.

Värdering av värmeverk med ledning av produktionskostnadsmetoden

Som framgår av ovan redovisade beskrivning av värderingsmodellen för produktionskostnadsvärderad industri är modellen konstruerad för att kunna värdera anläggningar där det inte annat än i undan- tagsfall finns tillgång till ett ortsprismaterial. Det är dessutom ge- mensamt för dessa enheter att något hyresvärde inte kan beräknas.

Utredningen gör bedömningen att de enheter för produktion av värme och kyla, som med utredningens förslag normalt föreslås värderas enligt produktionskostnadsmodellen, till karaktär och kon- struktion mycket väl går att jämföra med de typer av anläggningar som redan i dag värderas enligt denna modell. Modellen är i sin ”grundstruktur” anpassad för anläggningar i vilka det bedrivs tek- niskt komplicerad verksamhet. Utgångspunkten är en värdering som främst bygger på att ett tekniskt nuvärde beräknas och att detta sedan blir föremål för nedskrivning (marknadsanpassning) på sätt som beskrivits ovan.

Under det förberedelsearbete som bedrivs av Skatteverket och Lantmäteriet, med stöd av aktuella intresseorganisationer, kommer frågor som rör nivåer och detaljer att studeras närmare. Det kan dock redan i dagsläget bedömas att en ny klass för värdefaktorn byggnadskategori bör införas i 1 kap. 15 § FTF. En kategoribeteck- ning som ansluter till dagligt språkbruk är ”fjärrvärmeverk” eller ”värmeverk”. Byggnader som till övervägande del producerar kyla torde hänföras till vad som i gällande regler utgör kategori 7, annan verksamhet.

Om den historiska produktionskostnaden för värmeverket inte är tillgänglig ankommer det på Skatteverket att, inom ramen för förberedelsearbetet, undersöka om det är möjligt att rekommen- dera erfarenhetstal för att uppskatta kostnaden för att nyuppföra olika typer av ”fjärrvärmeverk”.

Skälet till att det kan vara aktuellt med olika erfarenhetstal för olika typer av anläggningar är att investeringskostnaderna för bygg- andet av t.ex. en avfallsförbränningsanläggning är avsevärt högre än

154

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

sådana där ”bättre” bränslen, t.ex. naturgas, förbränns. Värmeverkets återanskaffningskostnad bedöms då genom att dess effekt för värme- produktion multipliceras med erfarenhetstal t.ex. uttryckta i mil- joner kronor per megawatt och differentierade utifrån bränslet anläggningen använder och andra för bedömningen av verkets återanskaffningskostnad relevanta faktorer. Om det är fråga om värderingen av ett kraftvärmeverk som med förslaget delats upp i två byggnader måste det hållas i minnet att det vid värderingen av kraftverksbyggnaden är effekten för elproduktionen som är rele- vant i 15 kap. 12 § FTL. Den effekt för värmeproduktionen som diskuteras här används för att beräkna värmeproduktionsanlägg- ningens återanskaffningskostnad såsom en övrig byggnad värderad enligt 11 kap. 8 § och 5 kap. 6 § andra stycket FTL. Enligt den före- slagna nya 6 kap. 3 a § FTL (se avsnitt 5.4.6) kan även värmepro- duktionsenheterna indelas i flera värderingsenheter om detta under- lättar värderingen.

Det ankommer även på Skatteverket att undersöka vilka nedräk- ningsfaktorer som beaktar den värdeminskning som har uppkom- mit mellan det år anläggningen kunde tas i bruk (nybyggnadsåret) och andra året före taxeringsåret. I detta arbete tas även ställning till hur läget, dvs. indelningen i ortstyper i IN-tabeller ska beaktas.

Alla de nu beskrivna momenten syftar till att besluta föreskrifter och allmänna råd som leder fram till ett taxeringsvärde som motsvarar 75 procent av marknadsvärdet (jfr 5 kap. 2–6 §§ FTL) under nivå- året. Då taxeringsvärdet är hänförligt till ett specifikt nivåår är det inte möjligt att inom ramen för utredningen göra bedömningar av hur IN-tabellerna, erfarenhetstalen och indelningen i ortstyper i detalj ska utformas. Även reglerna för värdering av tomtmark till de byggnader som producerar värme och kyla kommer att behöva kompletteras.

För en anläggning som producerar både el och värme och som mot bakgrund av utredningens förslag delas upp i två byggnadstyper och därmed också två taxeringsenheter, en elproduktionsenhet och en industrienhet, måste särskild hänsyn även tas vid värderingen av tomtmarken. Värdet av tomtmark för elproduktionsenheter, kraft- värmeverk, utgör en andel av det totala taxeringsvärdet (1,5 procent av kraftverkets värde i nybyggt skick, 15 kap. 15 § första stycket FTL). För industrienheter utgör markvärdet, som beskrivits ovan, normalt en riktvärdeangivelse i kronor per kvadratmeter tomtareal

155

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

multiplicerat med arealen. Vid klassificering av värdefaktorn storlek kommer värderingsenhetens areal att anpassas till hur stor del av marken som används för den industriella verksamheten. Hur den närmare uppdelningen av marken som hänförs till värme- respek- tive elproduktionsenheten bör, mot bakgrund av att olika metoder kan vara lämpliga beroende på anläggningstyp, avgöras av Skatte- verket och tas in i t.ex. ett allmänt råd. Tänkbara metoder för scha- blonmässig proportionering av den del av marken som ska anses till- höra ”värmedelen” av kraftvärmeverket kan vara att använda kvoten av värmeeffekten och kraftvärmeverkets totala effekt (summan av el- och värmeeffekt). En annan tänkbar metod är att använda det så kallade alfa-värdet för proportioneringen. I detta fall används alltså kvoten av producerad el och producerad värme i kraftvärmeverket. Ytterligare andra metoder kan användas och det är den som bäst återspeglar markens marknadsvärde som ska användas.

Detta förfarande med att dela upp marken i olika taxeringsen- heter förekommer även i dag när det på en anläggning finns både hyreshus och industribyggnader. I dessa fall delas anläggningen upp i en hyreshusenhet och en industrienhet. En uppdelning av marken i två enheter är således nödvändig redan med dagens system. I dagens system taxeras dessutom hyreshusenheter vid både allmän och förenklad fastighetstaxering medan industrienheter enbart taxe- ras vid allmän sådan.

Det ligger inom ramen för förberedelsearbetet att, för alla typer av produktionskostnadsvärderade anläggningar, revidera och utvär- dera de föreskrifter och rekommendationer som ligger till grund för värderingen. Utredningen konstaterar dock att en värdering en- ligt produktionskostnadsmetoden av de anläggningar som produ- cerar värme och kyla inte är värderingstekniskt mer komplicerad än värderingen av andra anläggningar som i dag värderas med denna metod. Den värderingsmodell och systematik som redan i dag an- vänds vid värdering av produktionskostnadsvärderad industri kan mot denna bakgrund även tillämpas för dessa typer av anläggningar.

156

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

5.4.8Exempel

Inledning

Till sist finns anledning att illustrera förslaget med ett exempel av- seende dess tillämpning på en anläggning där fastigheten omfattar en byggnad med ett kraftvärmeverk och en byggnad som innehåller tre värmeproduktionsenheter. Det är emellertid viktigt att betona att exemplets syfte enbart är att åskådliggöra regelverkets funktions- sätt. De olika värdena som används nedan ska alltså inte tillmätas betydelse i sig. Likväl är siffrorna i möjligaste mån valda för att exemplet ska vara realistiskt.

När det gäller värmeproduktionsenheterna är den antagna pro- duktionskostnaden och den antagna nedskrivningen enligt IN-tabel- len tentativa. Syftet med exemplet är som sagt att illustrera beräk- ningsmodellen, inte taxeringsvärdenivån i sig.

Det bör vidare noteras att det är riktvärdeangivelsen vid den all- männa fastighetstaxeringen år 2013 (nivåår 2011) som används i be- räkningarna för kraftvärmeverkets elproduktionsenhet. De antagna värdena för värderingen av värmeproduktionsenheterna hänför sig inte till någon taxering, utan är endast ägnade att illustrera beräk- ningsmetodiken.

De närmare omständigheterna

Fastighetens areal uppgår till 75 000 kvadratmeter. Vid anläggningen, belägen i en medelstor stad (ortstyp 2), finns en byggnad i form av ett kraftvärmeverk vars effekt uppgår till 20 megawatt el och 40 mega- watt värme. Insatsbränslet är biobränsle. Värdeår är 2010. Elcerti- fikatberättigad elproduktion uppgår till 120 000 megawattimmar.

Vid anläggningen finns även en byggnad med två värmeproduk- tionsenheter, det ena har en installerad värmeeffekt på 35 megawatt och eldas med biobränsle, det andra har en installerad värmeeffekt på 25 megawatt och har avfall som insatsbränsle. Årlig driftstid för båda värmeproduktionsenheterna är cirka 2 500 timmar per år. Värde- år är 2002 respektive 2001.

Byggnaden med värmeproduktionsenheterna innehåller även ytter- ligare en sådan, en topplastenhet med 100 megawatt installerad

157

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

värmeeffekt och med olja som insatsbränsle. Årlig beräknad drifts- tid är cirka 500 timmar.

Återanskaffningskostnaden är inte känd för någon av de värme- producerande enheterna, varför erfarenhetstal behöver användas.

Beräkningen

I. Elproduktionsenhet (el)

Kraftverksbyggnad 115 (värdeår 2010).

Byggnadsvärderingsenhet 1:

Riktvärdeangivelse (kraftvärmeverk) x installerad effekt x ålders- faktor Nö-tabell x 0,735 = byggnadsvärde.

6 200 x 20 000 x 0,99 x 0,735 = 90 228 600, avrundat till 90 000 000 kronor.

Justering för värdeinverkan av elcertifikat 1,44 kr/kWh. 120 000 000 x 1,44 = 172 800 000 kronor.

Totalt byggnadsvärde 262 800 000 kronor.

Markvärderingsenhet 116: Tomtareal 7 000 kvm.

Totalvärde av kraftvärmeverket i nybyggt skick x 0,015 = markvärde. 6 200 x 20 000 x 0,015 =1 860 000 kronor.

Fastighetsskatt:

Taxeringsvärde elproduktionsenheten: 262 800 000 (byggnadsvärde) + 1 860 000 (markvärde) x 0,005 = 1 323 300 kronor.

15Enligt den föreslagna 2 kap. 2 a § FTL indelas kraftvärmeverket som en kraftverksbyggnad när det gäller den del av anläggningen som är inrättad för kommersiell produktion av elek- trisk starkström. Byggnaden utgör enligt 6 kap. 2 § FTL en värderingsenhet.

16Markvärdet för kraftverket bestäms enligt 15 kap. 15 § första stycket FTL. Som framgår av den bestämmelsen sker det utan beaktande av verklig markyta.

158

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

II. Industrienhet (värme)

Övrig byggnad 117 (värdeår 2010)

Byggnadsvärderingsenhet 1 (värmeproduktionsenheten i kraftvärme- verket – biobränsle):

Återanskaffningskostnad (erfarenhetstal 8 000 kr/kW x installerad effekt [kW]) x nedskrivningsfaktor IN-tabell x taxeringsvärdenivå = byggnadsvärde.

8 000 x 40 000 x 0,56 x 0,75 = 134 400 000, avrundat till 134 000 000 kronor.

Övrig byggnad 218:

Byggnadsvärderingsenhet 1 (värmeproduktionsenhet – biobränsle, värdeår 2002):

Återanskaffningskostnad (erfarenhetstal 8 000 kr/kW x installerad effekt [kW]) x nedskrivningsfaktor IN-tabell x taxeringsvärdenivå = byggnadsvärde.

8 000 x 35 000 x 0,34 x 0,75 = 71 400 000, avrundat till 71 000 000 kronor.

Byggnadsvärderingsenhet 2 (värmeproduktionsenhet – avfall, värde- år 2001):

Återanskaffningskostnad (erfarenhetstal 11 000 kr/kW x installerad effekt [kW]) x nedskrivningsfaktor IN-tabell x taxeringsvärdenivå = byggnadsvärde.

11 000 x 25 000 x 0,32 x 0,75 = 66 000 000 kronor.

Byggnadsvärderingsenhet 3 (värmeproduktionsenhet – topplast): Åsätts inte något taxeringsvärde19 = 0 kr.

17Kraftvärmeverkets värmeproduktionsenhet indelas som en övrig byggnad enligt 2 kap. 2 och den föreslagna 2 a §§ FTL.

18Med tanke på att byggnaden innehåller tre värmeproduktionsenheter som använder olika bränslen, har olika byggnads år och dessutom innehåller en topplastenhet underlättar det

värderingen att byggnaden enligt den föreslagna 6 kap. 3 a § FTL, och med undantag från 6 kap. 2 § FTL, delas upp i tre värderingsenheter.

19 Enligt den föreslagna 7 kap. 16 § 7 FTL.

159

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Markvärderingsenhet 1 (mark till övrig byggnad 1 och 2)20: Tomtareal 34 000 kvm.21

Riktvärde 180 kr/kvm.

34 000 kvm x 180 kr/kvm = 6 120 000 kronor, avrundat till 6 000 000 kronor.

Markvärderingsenhet 2 (mark till topplastenhet): Tomtareal 34 000 kvm.22

Åsätts inte något taxeringsvärde = 0 kr.

Fastighetsskatt:

Taxeringsvärde industrienheten: 271 000 000 (byggnadsvärde) + 6 000 000 (markvärde) = 1 385 000 kronor.

20Markvärdet bestäms enligt 12 kap. 5 § FTL av värderingsenhetens tomtmarksareal. Fastig- hetens areal uppgår till 75 000 kvm. I aktuellt fall används ett hypotetiskt ”Skatteverkets Allmänna råd SKV A 2018:xx” för proportioneringen av vilken ytan som ska hänföras till markvärderingsenheterna 1 och 2 där schabloniseringen sker på grundval av enheternas effekt.

2175 000 kvm x 100 MW (enheter på 40 MW + 35 MW + 25 MW)/220 MW (enheter på

20MW + 40 MW + 35 MW + 25 MW + 100 MW).

2275 000 kvm x 100 MW/220 MW (enheter på 20 MW + 40 MW + 35 MW + 25 MW +

100MW).

160

6Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

6.1Inledning

Vilken metod ett kraftverk värderas enligt vid en fastighetstaxering beror på om det tillhör huvudgruppen vattenkraftverk eller värme- kraftverk. Värmekraftverken är enligt 15 kap. 1 § andra stycket fas- tighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL, indelade i kraft- verkstyperna kärnkraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraftverk.

När det gäller vindkraftverk avviker fastighetstaxeringslagens terminologi från språkets normala betydelse eftersom dessa i lagen definieras som värmekraftverk utan att vara det tekniskt sett. Vi- dare är lagen inkomplett då den inte innehåller alla förekommande kraftverkstyper. Sol- och vågenergi har på senare år kommit att användas för kommersiell produktion av starkström samtidigt som dessa kraftverkstyper saknas i lagens 15 kapitel som innehåller vär- deringsmetoderna för kraftverksbyggnader och tillhörande tomtmark.

6.2Utredningens uppdrag

Utredaren ska analysera lagstiftningen om fastighetstaxering och fastighetsbeskattning och bedöma om den bör förändras i något av- seende. Utredaren ska sträva efter en fastighetstaxering och fastig- hetsbeskattning av elproduktionsenheter som är samhällsekonomiskt effektiv och som inte snedvrider förutsättningarna mellan de olika elproduktionstyperna, mellan elproduktion och annan näringsverk- samhet eller mellan anläggningar med olika kapacitet.

På fastighetstaxeringens område omfattar uppdraget bl.a. bestäm- melserna om värderingsenheter. Vindkraftverk indelas, som redan

161

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

framgått, som en typ av värmekraftverk, trots att de i tekniskt hänseende inte utgör värmekraftverk. Utredaren ska analysera om vindkraftverk bör indelas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ändamålsenlig. Utredningen ska föreslå hur anläggnin- gar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna, såsom t.ex. solenergi och vågenergi, kan fastig- hetstaxeras och fastighetsbeskattas som elproduktionsenheter.

På fastighetsbeskattningens område omfattar uppdraget såväl underlaget för uttag av fastighetsskatt som förfaranderegler. Upp- draget omfattar däremot inte en översyn av fastighetsskattesatserna.

Utredaren bör i möjligaste mån eftersträva att förenkla och ratio- nalisera fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen. Utred- aren är även oförhindrad att föreslå ändringar i syfte att åstadkomma ökad tydlighet och överskådlighet samt språklig modernisering och enhetlighet.

6.3Allmänt om vindkraft

Vindkraften (vindenergin) är en förnybar energikälla som började utnyttjas internationellt för kommersiell elproduktion i mitten av 1970-talet. Vindkraften kan sägas vara omvandlad solenergi. Vind uppstår när solen värmer jorden som i sin tur ger värme till atmos- fären. Solvärmen fördelas dock ojämnt över jorden. De resulterande temperaturskillnaderna bildar lufttryck vilka skapar vindar när luften rör sig från högre till lägre tryck.

Vindkraft används numera över stora delar av världen för att producera el. Vindkraftverken uppvisar en stor variation i typ och storlek. Vindkraftverken är anpassade för drift i olika miljöer och vindförhållanden, t.ex. beroende på om verket är beläget på land eller till havs. Betydande tekniska och kostnadsreducerande fram- steg sker fortfarande inom vindkraftsindustrin.

Flera olika faktorer påverkar hur mycket el ett vindkraftverk producerar. Utvecklingen går mot allt högre installerad effekt och navhöjd samt större rotordiameter. Dessutom genererar avancerade turbiner också betydligt mer elektrisk ström än vad klassiska tur- biner gör, t.ex. vid mellankraftiga vindstyrkor kring 8–10 meter per

162

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

sekund.1 De faktorer som påverkar effektiviteten mest är storleken på vindkraftverkets installerade effekt och verkets placering, men även tornets höjd och rotordiameter är viktiga parametrar. Verk med högre navhöjd kräver dessutom mindre underhåll eftersom vinden är jämnare på högre höjd med minskat slitage på verkens mekanik som följd.

Efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 (SFT 15) finns det totalt 2 992 stycken fastighetstaxerade vindkraftverk i Sverige. Dessa har ett taxerat byggnadsvärde på sammanlagt 42,7 miljarder kronor. För utförligare statistik se tabellerna 6.1 och 6.2.

Tabell 6.1 Antal och taxeringsvärde för vindkraftsenheter år 2015

Typ av taxeringsenhet	Typkoda	Antal taxerings-	Antal värderings-	Taxeringsvärde,
		enheterb	enheterc	tkr
Tomt till vindkraftverk	718	1 267	2 600	708 961
Tomt till vindkraftverkd	734	-	280	25 837
Vindkraftverk	734	1 854	2 903	40 849 501
Vindkraftverk i
vattenområde	740	14	89	1 883 441
Vindkraftverk som inte
tagits i drift	790	59	-	0
Totalt		3 194	5 872	43 467 740

Anm.: Observera att tabell 6.1 och 6.2 gäller ”vindkraftsenheter”, dvs. både vindkraftverk och marken till sådana.

a Typkoder:

Typkod 718 tomtmark till vindkraftverk, är tomten till vindkraftverk på ofri grund.

Typkod 734, vindkraftverk, är dels vindkraftverk på ofri grund, dels vindkraftverk där även marken är i samma ägares hand.

Typkod 740 avser vindkraft i vattenområde.

Typkod 790 avser vindkraftverk där bygglov erhållits men byggnation ännu inte påbörjats. För utförligare redovisning av befintliga typkoder hänvisas till bilaga 2.b

bTaxeringsenhet: Anger vad som ska taxeras för sig. En fastighet ska utgöra en taxeringsenhet om inget annat föreskrivs. En taxeringsenhet kan bestå av flera värderingsenheter. Se även avsnitt 3.2 under rubriken Taxeringsenhet.

cVärderingsenhet: Den egendom som ska värderas för sig. För vindkraftverk ska varje aggregat och dess tomtmark värderas för sig. Se även avsnitt 3.2 under rubriken Värderingsenhet.

dTaxeringsenhet med vindkraftverk där det även finns värderingsenhet med tomtmark till detta, dvs.

enhet med vindkraftverk och mark i samma ägares hand. Tomtmarken redovisas då på en egen rad i tabellen.

Källa: Lantmäteriet.

1 Jfr Lion Hirth: Market Value and the Future of Renewables (s. 41), EFORIS Stockholm, den 24 november 2015.

163

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m. SOU 2016:31

Tabell 6.2	Antal taxeringsenheter med vindkraftverk per län

Län		2013	2014	2015	2013	2015

		Typkod 734	Typkod 734	Typkod 734	Typkod 740	Typkod 740

Stockholms län		6	9	9	0	0
Uppsala län		8	8	8	0	0
Södermanlands län		5	6	6	0	0
Östergötlands län		108	114	115	0	0
Jönköpings län		47	69	85	0	0
Kronobergs län		5	5	6	0	0
Kalmar län		94	110	128	1	2
Gotlands län		110	110	110	5	5
Blekinge län		28	33	37	1	1
Skåne län		260	269	268	1	1
Hallands län		148	167	181	0	0
Västra Götalands län		406	431	448	0	0
Värmlands län		7	9	25	5	5
Örebro län		29	30	32	0	0
Västmanlands län		1	1	1	0	0
Dalarnas län		51	50	64	0	0
Gävleborgs län		39	44	52	0	0
Västernorrlands län		18	19	48	0	0
Jämtlands län		59	67	93	0	0
Västerbottens län		69	73	92	0	0
Norrbottens län		31	31	46	0	0
Totalt		1 529	1 655	1 854	13	14

Anm.: För förklaring av typkoder se tabell 6.1.

Källa: Statistiska Centralbyrån.

Totalt producerades det cirka 16,6 terawattimmar el med vindkraft under år 2015, vilket motsvarar cirka 10,5 procent av den svenska elproduktionen under året. Vid slutet av året fanns det enligt Svensk vindenergi 3 233 vindkraftverk med en total installerad effekt om 6 026 megawatt. För vindkraftens utveckling se figur 6.1.

164

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

Figur 6.1	Vindkraftens utveckling åren 1982–2015
18 000
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Installerad effekt (MW)

Elproduktion (GWh)

Antal verk (st)

Källor: Energimyndigheten, Statistiska centralbyrån och Svensk vindenergi.

Det bör noteras att de uppgifter som redovisas ovan är hämtade från olika källor. Skillnader i antal kan bero på att uppgifter är in- samlade vid olika tidpunkter och att omprövningar eller överklag- anden efter en fastighetstaxering kan medföra ändringar i Skatte- verkets fastighetstaxeringsregister. En annan anledning kan vara att vindkraftverk vilka har ett taxeringsvärde som inte uppgår till 50 000 kronor inte registreras i fastighetstaxeringsregistret (jfr 6 kap. 2 § FTL).

6.4Allmänt om sol- och vågkraft, m.m.

6.4.1Solkraft

Det finns två typer av solenergianläggningar: solvärme och solkraft. Enligt Internationella energibyrån (IEA) skulle solenergi som mest kunna stå för en tredjedel av jordens energibehov år 2060.

165

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

Solkraft

Solkraft är solljus omvandlat till elektrisk ström. Omvandlingen kan ske antingen med hjälp av direkt teknik (solceller) eller indi- rekt med hjälp av termisk solkraft.

Direkt teknik är omvandlingen av solljus (fotoner) till elektrisk energi (elektroner i rörelse). En solcell består av en liten skiva av halvledarmaterial som genererar en spänning och en elektrisk ström när den utsätts för ljus. Traditionellt har flera solceller seriekopp- lats samman till en solpanel (eller solcellsmodul) för att öka ut- spänningen. För ökad elektrisk spänning seriekopplas solcellerna i moduler. På modulnivå är verkningsgraden normalt cirka 15–21 pro- cent, medan cirka 40 procent har uppnåtts i laboratorier.

Använder en anläggning solföljare ökas den årliga produktionen kraftigt, vilket dock även gäller kostnaderna. Generellt sett går ut- vecklingen av solceller snabbt både när det gäller teknisk effektivi- tet och sänkta tillverkningskostnader. Exempel på nya typer av sol- celler som utvecklas i Sverige, med stöd av Energimyndigheten, är CIGS tunnfilmssolceller, färgsensibiliserade solceller, organiska sol- celler och solceller av nanotrådar. Det finns också solceller som är integrerade i tak eller fasad. Det förekommer dessutom hybrid- system med både solceller och solfångare som levererar såväl elek- trisk ström som varmvatten.

Indirekt termisk teknik innebär att solenergisystemet använder speglar eller linser för att koncentrera solljuset. Värmen driver en sterlingmotor eller kokar vatten till ånga som driver t.ex. en turbin, vilken producerar elektrisk ström.

Solenergianläggningar har inte några större driftskostnader, fram- för allt inte solcellsanläggningar eftersom de helt saknar rörliga delar. Produktionskostnaden bestäms därför i huvudsak av installations- kostnaden och av kapitalkostnaden för anläggningen. Solenergin är förnybar och produktionen av sådan el kan tilldelas elcertifikat.

Den totala installerade effekten för solkraft var i Sverige cirka 79 megawatt i slutet av år 2014. Produktionen uppskattas till cirka 75 gigawattimmar per år, vilket motsvarar ungefär 0,06 procent av elanvändningen i landet2. Utbyggnaden av solkraftskapaciteten har

2 Energimyndighetens årsredovisning 2015 samt samma myndighets sammanfattning av IEA- PVPS’ svenska solcellsrapport för 2014.

166

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

ökat betydligt under senare år bl.a. till följd av kraftigt sänkta investe- ringskostnader. Utbyggnaden stimuleras även bl.a. av investeringsstöd och elcertifikat. För solkraftens utveckling se figur 6.2.

Figur 6.2 Solkraftens utveckling åren 1992–2014

	80
	70
	60
	50
MW	40
	30
	20
	10
	0
	1992	1994	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014

Kumulativ effekt (nätanslutna system) Kumulativ effekt (icke-nätanslutna system) Årlig installerad effekt

Källa: Svensk solenergi.

Solvärme

Solfångare kan användas för uppvärmning av byggnader och varm- vatten. Energin från solljuset fångas upp av en mörk yta (en så kal- lad absorbator). Värmen förs vidare med hjälp av en cirkulerande vätska eller gas. Vanligen behövs också en ackumulator där oanvänd värme kan lagras. I Sverige var det främst på 1980-talet som det experimenterades med större solvärmeanläggningar. Några av de största anläggningarna finns också här i landet. I dag är det dock vanligast med mindre solvärmeanläggningar på småhus. Ibland kallas solfångare för solpaneler, vilket kan skapa begreppsförvirring om solkraft och solvärme sammanblandas.

167

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m. SOU 2016:31

Solstrålningens energiinnehåll i Sverige

I Sverige har solstrålningen momentant en maximal effekt om 1 000 watt per kvadratmeter och innehåller drygt 1 100 kilowattim- mar energi per kvadratmeter och år. Solfångare genererar momen- tant en maximal värmeeffekt om 700 watt per kvadratmeter och 200–700 kilowattimmar värme per kvadratmeter och år och bero- ende på typ av system. Solceller genererar momentant en maximal eleffekt om 150 watt per kvadratmeter och 50–150 kilowattimmar elenergi per kvadratmeter och år beroende på systemtyp 3.

Erfarenhetsmässigt är den årliga nettoproduktionen cirka 800– 1 100 kilowattimmar per kilowatt installerad effekt för ett svenskt solcellssystem orienterat rakt mot söder, utan skugga någon gång under dagen, och 30–50 graders lutning4.

Fastighetstaxeringen av solkraftverk

Den svenska solkraften är stadd i stark tillväxt. Det övervägande antalet anläggningar är små och kan hänföras till så kallad mikro- produktion av el, jfr avsnitt 6.5.6. Sveriges och Nordens två största solcellsparker är anläggningarna ”MegaWattparken” mellan Enköping och Västerås (produktionskapacitet 1 200 000 kilowattimmar per år) respektive ”Mega Sol” i Mosseberg utanför Arvika (produktions- kapacitet 930 000 kilowattimmar per år). Anläggningarna togs i drift år 2014 respektive 2015.

Vid den allmänna fastighetstaxeringen år 2013 (AFT 13) taxerades två solkraftverk vilka hade ett totalt byggnadsvärde om 586 000 kronor samt ett markvärde om 220 000 kronor. Efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2014 var det totala byggnadsvärdet 6 193 000 kronor för de åtta taxerade solkraftverken. Markvärdet för dessa verk uppgick till 2 110 000 kronor och det totalt taxeringsvärde för solkraftverken blev således 8 303 000 kronor. Efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 ökade det totala byggnadsvärdet till 20 301 000 kronor för de elva solkraftverk som då taxerades. Mark- värdet uppgick till 4 304 000 kronor och totalt taxeringsvärde för solkraftverken blev därmed 24 605 000 kronor.

3www.svensksolenergi.se

4Elforsk rapport 14:40, El från nya och framtida anläggningar 2014.

168

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

6.4.2Vågkraft

Vågkraftverk använder vågornas rörelser som energikälla. Enligt IEA skulle vågenergi kunna stå för tio procent av jordens energibehov. Det finns många olika sätt att konstruera ett vågkraftverk och därigenom omvandla vågenergi till elektricitet. Kraftverken kan delas in i olika grupper beroende på horisontell storlek och orientering. Mindre vågkraftverk är ofta tänkta att samverka där flera enheter bildar en vågkraftspark. Vågkraftverk kan även kategoriseras efter placering (vid strandlinjen, nära land eller ute till havs samt över eller under vattenytan) och hur energiutvinningen ur vågorna sker.

Sveriges första större vågkraftsanläggning

I Sverige är en vågkraftsanläggning under uppbyggnad nordväst om Smögen i Sotenäs kommun. Den där använda vågkraftstekniken är vågkraftsaggregat, så kallade linjärgeneratorer, vilka är placerade på havsbotten. Tekniken utnyttjar höjdskillnaden mellan vågtopp och vågdal och är anpassad för att ge hög effekt vid låg våghastighet. Aggregaten är förbundna med bojar på ytan som fångar upp vågor- nas rörelseenergi vilken omvandlas till elektricitet i generatorer. Aggregaten är i sin tur sammankopplade med varandra genom under- vattensställverk till en vågkraftspark, från vilken växelström leve- reras via en sjökabel direkt till det landbaserade elnätet. Placeringen på bottnen skyddar anläggningen från det slitage som regelbundet förekommer ovan vattenytan och minskar således behovet av under- håll. Totalt beräknas de cirka 340 aggregaten ge en sammanlagd installerad effekt om 10 megawatt och kunna producera 25 giga- wattimmar per år. Anläggningen blir därmed världens största våg- kraftspark5.

I januari 2016 började de första bojarna att generera elektrisk ström för leverans till elnätet. Det är första gången som en nätan- slutning av ett undervattensgeneratorställverk har genomförts.

Vid den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 hade vågkraftver- ket, som då fortfarande var under uppbyggnad, ett taxeringsvärde om 9 600 000 kronor.

5 www.seabased.com och www.fortum.com

169

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

6.4.3Ytterligare bakgrund – andra kraftverkstyper

Det finns ytterligare kraftverkstyper som i framtiden eventuellt kan bli aktuella för fastighetstaxering, t.ex. geotermiska kraftverk, salt- kraftverk, strömkraftverk och tidvattenkraftverk.

Havet är en i stort outnyttjad förnybar energikälla som kan bi- dra till de energi-, klimat- och miljöpolitiska målen. I dag testas oli- ka tekniker för att utvinna energi ur haven i full skala. Sverige har en stark position på området när det gäller forskning och utveck- ling. Våg- och strömkraft, men också salt- och temperaturgradient- kraft, ger relativt stabil och förutsägbar elproduktion. Sådan pro- duktion kan därmed i framtiden få en viktig roll när det gäller att balansera den ökande andelen intermittent energiproduktion, såsom vind- och solkraft, vilken av naturliga anledningar inte är oavbrutet tillgänglig.

Energimyndigheten beslutade i november 2014 att avsätta 53 mil- joner kronor till programmet ”Marin energiomvandling”. Program- met pågår från den 1 januari 2015 till och med den 31 december 2018 och avser energiomvandlingssystem som använder energi från havet som resurs, dvs. vågkraft, strömkraft samt salt- och tempe- raturgradientkraft.6

I älvar, sund och hav finns strömmande vatten som utgör en förnybar energikälla med god potential. Sedan år 2013 finns ett experimentellt strömkraftverk vid Söderfors i Dalälven. Det har en vertikalaxlad turbin placerad på botten av älven som är kopplad direkt till en generator. Denna är anpassad till vattnets långsamma rörelser och omvandlar den kinetiska energin i det strömmande vattnet till elektrisk kraft. Den nominella effekten är 7,5 kilowatt7. Kraftverket fastighetstaxeras dock inte då byggnadens värde beräk- nas understiga 50 000 kronor (jfr 7 kap. 16 § 1 FTL).

Geotermisk energi, dvs. värme lagrad i berggrunden, kan använ- das för såväl uppvärmning som elproduktion (geotermiskt kraftverk). Utnyttjandet av geotermisk energi medför en relativt liten belastning på miljön. Energimyndigheten kan redan i dag bevilja elcertifikat för geotermisk kraft. Ett bra exempel på omfattande användning av

6www.energimyndigheten.se/forskning-och-innovation/forskning/fornybar-el/havsenergi/ program/marin-energiomvandling/

7http://www.teknik.uu.se/elektricitetslara/centrum-for-fornybar-elenergiomvandling/ marin-stromkraft/

170

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

geotermisk energi är Island där denna står för en betydande del av landets energiförsörjning. I Sverige varierar tillgängligheten av sådan energi över landet. I t.ex. Lund kommer en inte oväsentlig del av värmetillförseln i fjärrvärmenätet från geotermisk energi. Så kallad bergvärme kan utgöras av geotermisk energi, men är ofta sådan kombinerad med jordvärme, dvs. i jord lagrad solenergi (värme). Bergvärme används ofta i småhus.

Tekniskt sett sker geotermisk kraftproduktion genom att för- ångad vätska driver en turbin. Tidigare byggdes kraftverk av aktuellt slag endast på ytterkanterna av de tektoniska plattorna, eftersom geotermiska källor med höga temperaturer finns nära marknivån på dessa ställen. På senare tid har dock tekniska landvinningar gjort att försök t.ex. i Tyskland och Frankrike görs även på andra platser. Där krävs emellertid vatten från större djup med högre temperatur eller ytterligare tekniska lösningar (värmeväxlare).

Saltkraftverk utnyttjar att energi frigörs när sötvatten möter salt- vatten, t.ex. när en älv rinner ut i havet. Energin kan tillvaratas för produktion av el via osmos. Där Östersjön möter Kattegatt finns enligt uppgift en stor saltkraftpotentiell mot bakgrund av vatten- massornas olika salthalt.

I t.ex. Norge och Nederländerna bedrivs forskning om saltkraft. I slutet av sjuttiotalet forskades det också vid Chalmers tekniska högskola i Göteborg om sådana kraftverk.

Det finns olika slags tidvattenkraftverk. Dessa utnyttjar tidvatt- nets rörelser för att utvinna energi. I praktiken faller de dock utan- för ramen för denna utredning då ett tidvattenkraftverk inte är vågkraftverk samt att det inte heller förväntas tas i drift några tidvattenkraftverk i Sverige. Detta då skillnaden mellan hög- och lågvatten normalt måste vara bortåt tio meter för att det ska vara lönsamt att driva en sådan anläggning. Numera finns dock även annan teknik som möjliggör utvinning av energi ur långsamma tidvatten- och havsströmmar.

Det är givet att kraftverk generellt sett bör fastighetstaxeras som elproduktionsenheter. Enligt utredningens mening bör detta dock kvalificeras till att gälla de typer av kraftverk vars produktions- tekniker är så etablerade att de används för kommersiell produktion av starkström. Så är inte fallet när det gäller de nya kraftverkstyper som framgår av den korta redogörelsen ovan eller ytterligare fram- tida innovationer. När en kraftverkstyp väl är eller snart kommer

171

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

att bli etablerad i ovannämnda mening får det anses ankomma på Skatteverket att i fastighetstaxeringssammanhang på vanligt vis hem- ställa om erforderliga lagändringar, om inte ett lagstiftningsärende i frågan redan har initierats på annat sätt.

6.5Överväganden och förslag

6.5.1Terminologi

Utredningens förslag: Vindkraftverk ska vara en egen kraftverks- typ i fastighetstaxeringslagen och inte längre omfattas av lagens definition av värmekraftverk.

Elproduktionsenheter ska vid värderingen av dem delas in efter den värderingsmetod – med förslagets beteckningar energimeto- den eller effektmetoden – som används för detta ändamål.

Begreppet ”värmekraftverk” definieras i 6 kap. 14 § och 15 kap. 1 § FTL. Där framgår, med viss förenkling, att begreppet avser kärn- kraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraftverk. Utredaren ska enligt direktiven analysera om vindkraftverk bör in- delas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ändamåls- enlig. En utgångspunkt är då, som påpekas i avsnitt 6.1, att det får anses vara normalspråkligt och materiellt otillfredsställande att vind- kraftverk definieras som värmekraftverk, eftersom de inte är det tekniskt sett.

Före 1988 års allmänna fastighetstaxering värderades värmekraft- verken som industrienheter och det enligt en produktionskostnads- metod.

När begreppet ”värmekraftverk” väl togs in i fastighetstaxerings- lagen inför sistnämnda taxering fanns det inte några diskrepanser av inledningsvis nämnt slag. Införandet avsåg bara begreppet som så- dant, dvs. utan någon uppräkning av kraftverkstyperna det om- fattade. I förarbetena angavs dock att gruppen värmekraftverk bl.a. består av kärnkraftverk, olje- och koleldade kondenskraftverk, kraft- värmeverk och gasturbiner (prop. 1985/86:160, s. 27). Vindkraftverk nämns inte i propositionen. Det får också anses naturligt med tanke på kraftslagets begränsade storlek vid den tidpunkten. I sammanhanget kan exempelvis noteras, att när arbetsuppgifterna

172

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

för en fastighetstaxeringsnämnd för riket diskuteras i SOU 1984:37 del 1 (s. 259), är det under huvudrubriken ”Vattenfallsenheter” det anförs att nämnden

… torde kunna handha pumpkraftverken utan särskilda regler liksom förekommande vindkraftverk och andra speciella kraftverk [kurs. här].

I fastighetstaxeringslagen definierades begreppet värmekraftverk med kraftverksslag inför den allmänna fastighetstaxeringen år 2000. Ändringarna har, som framgår av prop. 1998/99:109 (s. 35), sin grund i en promemoria från dåvarande Riksskatteverket, vilken finns tillgänglig i det lagstiftningsärendet (dnr Fi1999/00153). Nå- gon närmare motivering till varför vindkraftverken hänförs till huvud- gruppen värmekraftverk finns dock inte i propositionen. Det kon- stateras enbart att till värmekraftverk räknas vid taxeringen kärn- kraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk, gasturbiner och vind- kraftverk (prop. 1998/99:109, s. 54).

Frågan är då, mot bakgrund av de inledningsvis redovisade bris- terna, om begreppet ”värmekraftverk” medför sådana lagtekniska eller andra fördelar att det bör behållas även fortsättningsvis eller alternativt justeras eller ersättas.

Utredningen konstaterar att begreppet har en lagteknisk funk- tion. Dess uppgift är att fungera som en samlingsterm för ett antal kraftverkstyper som omfattas av gemensamma regler. Lagtexten blir därigenom mer koncentrerad. De enskilda kraftverkstyperna hade alltså kunnat ha skrivits ut, även om lagtexten då hade blivit tyngre, utan att tillämpningen hade förändrats. Samtidigt bör obser- veras, som nämnts ovan, att begreppets innebörd från början över- ensstämde med den normalspråkliga betydelsen när det gäller kraft- verkstyperna som avsågs. Det var först med införandet av vind- kraftverken i lagen inför den allmänna fastighetstaxeringen år 2000 som den nu aktuella problematiken uppkom. Att vindkraftverken hänfördes till huvudgruppen värmekraftverk får i allt väsentligt anses ha varit av praktiska skäl. Syftet torde enbart ha varit att de ska omfattas av bestämmelserna för den värderingsmetod som har an- setts lämpligast för dem.

Sammantaget är grunden för den nuvarande definitionen av vind- kraftverk som värmekraftverk lagteknisk. Vidare är det enligt utred- ningens mening möjligt att, med förhållandevis enkla justeringar av regelverket, uppnå samma materiella resultat som i dag samtidigt

173

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

som bestämmelsernas lydelse och ordens normalspråkliga mening kan bringas i överensstämmelse. Det föreslås därför att vindkraft- verk ska vara en egen kraftverkstyp i fastighetstaxeringslagen och inte längre ingå i lagens definition av värmekraftverk. För det talar även att ytterligare kraftverkstyper som drivs med förnybara energi- källor föreslås införas i lagen, se avsnitt 6.5.3.

Förslaget kräver följdändringar när det gäller beteckningarna på de två gällande värderingsmetoderna för kraftverk. Rubrikerna när- mast före 15 kap. 2 och 10 §§ har i dag lydelsen ”Vattenkraftverk” respektive ”Värmekraftverk”. Om tillämpningsområdet för den se- nare värderingsmetoden med förslaget även omfattar den fristående kraftverkstypen vindkraftverk, och de nedan föreslagna nya kraft- verkstyperna, krävs en ny rubrik. Mot denna bakgrund är det lämp- ligt att generellt sett frikoppla rubriksättningen från typen av kraft- verk. Det är mer ändamålsenligt att rubrikerna syftar på för de två värderingsmetoderna karakteristiska dragen. Följaktligen föreslås dagens rubriker ersättas med ”Energimetoden – vattenkraftverk” respektive ”Effektmetoden – värme-, sol-, vind- och vågkraftverk”. Skälet till det är att när det gäller vattenkraftverk är det centralt för värderingen av dem hur mycket elektrisk energi det så kallade norm- kraftverket producerar under ett normalår (jfr 15 kap. 3–9 §§ FTL). För den andra metoden, som avser övriga kraftverkstyper, är i stället verkets installerade effekt en dominerande värderingskomponent (jfr 15 kap. 10–15 §§ FTL).

Regelverket för värdering av kraftverk i 15 kap. fastighetstaxe- ringslagen är emellertid förhållandevis komplicerat. Enligt utred- ningens mening är det därför värdefullt om det i kapitlets inledning i en paragraf anges enligt vilken av de två värderingsmetoderna en kraftverkstyp och tillhörande mark ska värderas enligt. Sådana ”in- formationsparagrafer” utan materiella bestämmelser ska visserligen enligt vedertagen lagstiftningsteknik användas sparsamt. Om det är befogat finns dock inget hinder häremot (jfr t.ex. inkomstskatte- lagen [1999:1229] där sådana upplysningar finns på flera ställen). En paragraf av detta slag föreslås följaktligen.

Slutligen bör nämnas att utredningen har övervägt, både när det gäller justeringen av begreppet ”värmekraftverk” och den aktuella rubriksättningen, om detta begrepp kan ersättas med ett nytt så- dant som på ett naturligt vis omfattar alla kraftverkstyper utom vattenkraftverk. Utredningen har dock inte lyckats finna någon

174

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

gemensam term som är både lättbegriplig och materiellt korrekt. Exempelvis har konstlade begrepp som ”effektkraftverk” förkastats. Vid avvägningen mellan en koncentrerad lagtext och begriplighet anser utredningen därför att det mest funktionella är att behålla det etablerade begreppet värmekraftverk, i enligt ovan justerad form, medan övriga kraftverkstyper regelmässigt skrivs ut i lagtexten.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 10 §, 6 kap. 14 §, 7 kap. 3 § 5 samt 15 kap. 1 och 10–15 §§ FTL. Därtill införs en ny 15 kap. 1 a § och nya rubriker närmast före 15 kap. 2 och 10 §§ FTL. Dessutom justeras 3 § första stycket d och f lagen (1984:1052) om statlig fastig- hetsskatt, förkortad FSL.

6.5.2Värderingen av vindkraftverk

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att byta värderings- metod för vindkraftverk. Dessa ska således även fortsättningsvis värderas enligt metoden som föreslås betecknas effektmetoden.

Vid en översyn av terminologin som används vid värderingen av kraftverk är en närliggande fråga om den värderingsmetod som används för vindkraftverken bör förändras i materiellt hänseende. I dag innehåller fastighetstaxeringslagen två värderingsmetoder – en för vattenkraftverk och en för övriga kraftverkstyper (i dag under samlingstermen värmekraftverk). Vindkraftverk värderas alltså en- ligt den senare metoden.

I utredningens direktiv anges att det generella uppdraget på fas- tighetstaxeringens område omfattar de värderingsregler som gäller för taxering av elproduktionsenheter. Regelverket för värderingen av vattenkraften och värmekraften bygger, även med beaktande av att bestämmelserna för vattenkraften har justerats över tid (prop. 1998/99:109, s. 40 och fastighetstaxeringsförordningen genom SFS 2006:327), alltjämt ytterst på att värderingen av kraftslagen är sam- ordnad (jfr SOU 1979:81, s. 35 och prop. 1979/80:40, s. 146).

175

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

Utredningen kommer inte att göra någon allmän översyn av vär- deringsmodellerna för kraftverk eftersom det, i korthet, inte kan anses ingå i det särskilda uppdraget. Frågan om den nuvarande jämkningen på grund av lönsamheten ska ersättas med avkastnings- värdering av det slag som gäller för vattenkraftverk kan inte heller anses omfattas av direktivens allmänna förenklingsmandat, efter- som det kan ifrågasättas om en sådan värderingsmodell skulle inne- bära en förenkling. Det sagda betyder bl.a. att de vid olika tidigare tidpunkter framförda önskemålen från Skatteverket och branschen att värmekraftverk bör avkastningsvärderas, i stället för som i dag produktionskostnadsvärderas, inte tas upp av utredningen.

Därmed finns inte heller anledning att i nuläget överväga en övergång till avkastningsvärdering av vindkraftverk, eller eventuellt ytterligare alternativa värderingsmodeller, bara för att denna kraft- verkstyp föreslås brytas ut ur huvudgruppen värmekraftverk. Nu bör bara övervägas om dagens värderingsmetod bör justeras för ytter- ligare ändamålsenlighet avseende kraftverkstypen vindkraftverk.

I dag utgår värderingen av vindkraftverk, och andra kraftverk än vattenkraftverk, från verkets installerade effekt och typ. Att den in- stallerade effekten, dvs. hur mycket el som maximalt kan produce- ras under en tidsperiod, är viktig för värderingen av ett vindkraft- verk behöver inte ifrågasättas. Detsamma gäller lämpligheten av att värderingen styrs av vilken typ av värmekraftverk den avser. Varje kraftverkstyp har en egen riktvärdeangivelse. Föreligger skillnader i inmatningskostnaderna för el i olika delar av landet, och dessa skulle ha en påtaglig inverkan på elproduktionsenhetens marknadsvärde, medger det gällande regelverket att dessa kan beaktas genom värde- områdesindelning (7 kap. 2 § FTL).

Dagens värderingsmodell tar även hänsyn till att vindkraftverk förslits i betydande omfattning, dvs. kraftverkets ålder har central betydelse. Det beaktas genom en nedskrivningsfaktor för byggna- dernas värdeminskning (15 kap. 15 § FTL och 1 kap. 34 h § fastig- hetstaxeringsförordningen [1993:1199], förkortad FTF). Vidare be- räknas riktvärdet för en värderingsenhet som avser kraftverksbygg- nad till ett värmekraftverk genom att 73,5 procent av kraftverkets värde i nybyggt skick multipliceras med en nedskrivningsfaktor (15 kap. 15 § andra stycket FTL). Det tas hänsyn till den värde- minskning som har uppkommit mellan det år då anläggningen kunde

176

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

tas i bruk (idrifttagningsåret) och andra året före det år då allmän fastighetstaxering sker (nivååret).

Skilda vindkraftverk kan ha olika goda produktionsförutsättningar. Avvikande drifttid kan beaktas genom regelverket för så kallade säregna förhållanden (7 kap. 5 § FTL och 1 kap. 34 f § FTF). Vid bestämmande av riktvärdeangivelsen förutsätts en fullasttid mellan 1 800 och 2 200 timmar. Med fullasttid avses kvoten mellan den genomsnittliga årsproduktionen och den installerade effekten. I Skatteverkets allmänna råd SKV A 2012:9 finns en tabell där av- vikelser från den normala fullasttiden ska innebära en upp- eller nedjustering av taxeringsvärdet.

Mot ovanstående bakgrund finner utredningen i sammanfatt- ning att dagens värderingsmodell är ändamålsenlig för vindkraft- verk. Några justeringar är, med undantag för vad som sägs nedan i den särskilda frågan om elcertifikat, inte nödvändiga. I samman- hanget kan vidare noteras att anmärkningarna i samband med AFT 13 framför allt avsåg de kraftigt höjda taxeringsvärdena som sådana. Dessa berodde i sin tur på höga el- och elcertifikatpriser under perioden inför den taxeringen vilka därmed påverkade rikt- värdeangivelserna. Denna problematik är dock i huvudsak relaterad till fastighetstaxeringarnas periodicitet och inte värderingsmodellen. Frågan om kortare taxeringsintervall behandlas i avsnitt 9.

Slutligen bör här uppmärksammas att utredningen föreslår att inverkan av elcertifikatens värde på vindkraftverkens taxeringsvärde ska ske på samma vis som för andra kraftverkstyper. Det ska med andra ord ske genom regelverket för justering av riktvärden för sär- egna förhållanden (7 kap. 5 § FTL), i stället för som i dag, vid bestäm- mandet av riktvärdeangivelsen för vindkraftverk (1 kap. 34 f § FTF), se vidare avsnitt 8.

6.5.3Sol- och vågkraftverk

Utredningens förslag: Sol- och vågkraftverk införs som kraft- verkstyper i fastighetstaxeringslagen.

En kraftverksbyggnad är enligt huvudregeln i 2 kap. 2 § FTL en byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström.

177

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

Begreppet ”byggnad” definieras inte i fastighetstaxeringslagen (jfr prop. 2008/09:83, s. 34). Begreppet har i rättstillämpningen getts en vidare mening än dess vedertagna betydelse (jfr exempelvis Skatteverkets allmänna råd SKV A 2009:26, p. 1.1.1 [”husbåtar”]). Detsamma gäller i andra fall, t.ex. bestämmelserna om anläggnings- arrende i 11 kap. 1 § jordabalken (1970:994). Begreppet byggnad anses där ha en vidare innebörd än vad som numera gäller enligt plan- och bygglagen (2010:900). På samma sätt som tidigare anses därför upplåtelse av mark på arrende för uppförande av t.ex. ett vind- kraftverk vara anläggningsarrende, trots att anläggningen inte klassi- ficeras som en byggnad (jfr 6 kap. 1 § plan- och byggförordningen [2011:338]).

Att vindkraftverk är byggnad i fastighetstaxeringsrättslig me- ning är emellertid uppenbart eftersom sådana kraftverk regleras i lagen. Enligt utredningens mening bör sol- och vågkraftverk, på samma sätt som vindkraftverk, normalt utgöra byggnad i fastig- hetstaxeringslagens mening.

Om ett sol- eller vågkraftverk är inrättat för kommersiell pro- duktion av elektrisk starkström ska det följaktligen enligt 2 kap. 2 § FTL indelas som kraftverksbyggnad. Det är också den materiellt korrekta indelningen. I dag saknas dock dessa kraftverkstyper i vär- deringsreglerna för elproduktionsenheter i 15 kap. fastighetstaxe- ringslagen. Skatteverket har i de hittills få förekommande fallen indelat dessa kraftverkstyper som övrig byggnad och taxerat dem som industrienhet. Mot bakgrund av att sol- och vågkraftverk blir allt vanligare är det ändamålsenligt att de inom fastighetstaxerings- lagens ramar taxeras som elproduktionsenheter. Dessa två kraft- verkstyper föreslås därför införas i fastighetstaxeringslagen.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 10 §, 6 kap. 14 §, 7 kap. 3 § 5 samt 15 kap. 1, 10 och 12 §§ FTL. Det föranleder också bestämmel- ser i den nya 15 kap. 1 a § FTL. Dessutom justeras 3 § första stycket d och f FSL.

178

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

6.5.4Fastighetstaxering och kraftverksbyggnad på allmänt eller enskilt vatten

Utredningens bedömning: Frågan om taxeringen av byggnader på allmänt vatten vid fastighetstaxering bör utredas i särskild ordning. I det sammanhanget är lämpligt att även överväga om fastighetstaxeringslagens regelverk behöver förtydligas mot bak- grund av att enskilt vatten utgör fastighetsindelat område.

Enligt direktiven ska utredaren analysera lagstiftningen om fastig- hetstaxering av elproduktionsenheter och bedöma om den bör för- ändras i något avseende. Mot den bakgrunden och att det numera t.ex. är förhållandevis vanligt att vindkraftverk är placerade på all- mänt vatten anser utredningen att något bör sägas om fastighets- taxering och byggnader på vatten (enskilt eller allmänt).

Vid fastighetstaxeringen ska beslut fattas om fastigheternas skatte- och avgiftspliktsförhållanden och indelning i taxeringsenheter (1 kap. 1 § första stycket FTL). Enligt huvudregeln i 4 kap. 1 § FTL utgör fastighet taxeringsenhet. Med andra ord är registerfastighet taxeringsenhet om inte annat föreskrivs. I fastighetsrättsligt hän- seende består Sveriges territorium av två olika delar – fastigheter och allmänt vatten. I 1 kap. 1 § jordabalken anges att fast egendom är jord och att denna är indelad i fastigheter. All mark, det mesta av insjövattnet och det kustnära havsvattnet ingår i fastighetsindel- ningen. Vatten som tillhör en fastighet benämns enskilt vatten och gränserna mellan fastigheter är fasta, oavsett om det gäller gränser i vatten eller på land. Ändringar i fastighetsindelningen av register- fastigheterna sker genom fastighetsbildning enligt regler som finns i fastighetsbildningslagen (1970:988).

Även allmänt vattenområde är att betrakta som fast egendom. Med jord avses i jordabalkens mening både mark och vattentäckt område som ingår i det svenska territoriet (se SOU 1947:38, s. 42 och SOU 1960:25, s. 47). Allmänt vattenområde ingår inte i fastig- hetsindelningen och redovisas inte i Lantmäteriets fastighetsregis- ter8. Normalt finns inte heller någon kartdokumentation som redo- visar gränsens sträckning. Däremot är allmänt vattenområde kom-

8 Det bör noteras att det undantagsvis finns fastigheter, t.ex. med grund i äldre rättsinstitut som ofri tomt i stad och jordeboksfiske, som inte är redovisade i fastighetsregistret.

179

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

mun- och länsindelat och finns i detta avseende utmärkt på regi- sterkartan som enligt 3 § förordningen (2000:308) om fastighets- register ska ingå i det fastighetsregister som förs av lantmäteri- myndigheterna. Vidare bestäms gränsen mellan enskilt och allmänt vatten direkt av lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde.

Taxeringsenheter (fastigheter) omfattar byggnader och ägoslag enligt vad som föreskrivs i 4 kap. 5 § FTL. Som anges ovan ingår enskilt vatten i fastighet. Indelningen av mark i olika ägoslag reg- leras i 2 kap. 4 § FTL. Där föreskrivs att mark som är vattentäckt endast ska indelas om den är täktmark. Bara ”vatten” av nu nämnt slag blir följaktligen föremål för fastighetstaxering. Skälet till det framgår av prop. 1979/80:40, s. 64 f. Vattentäckt område anses utgöra improduktiv mark som inte ska åsättas något värde, om det inte finns särskilda skäl. Så är som redan framgått fallet när det gäller område där täkt pågår.

Skatteverket har tolkat fastighetstaxeringslagen i förhållande till fastigheter utan landareal, se Skatteverkets ställningstagande den 3 juni 2005, Vattenfastigheter, dnr 130 289556-05/111. Ställnings- tagandet har sin bakgrund i att fastigheter avsedda för småhus- bebyggelse har avstyckats i vatten och att byggrätten kan ha ett högt marknadsvärde. Mot bakgrund av regleringen i 2 kap. 4 § FTL om vattentäckt mark anser verket dock att andra ”vattenfastigheter” än täktmark inte ska åsättas något markvärde även om byggrätt finns.

Vidare har Skatteverket fastighetstaxerat t.ex. vindkraftverk på allmänt vatten.

Att gå längre än denna deskriptiva redogörelse skulle föra för långt. Utredningens direktiv inkluderar inte den generella frågan om fastighetstaxering av byggnader på vatten och det är olämpligt att behandla spörsmålet inskränkt till kraftverksbyggnader på vatten. Vidare är frågan komplicerad och det särskilt när det gäller allmänt vatten (jfr SOU 2015:10). Att staten många gånger har beskatt- ningsrätt på sådant område torde stå klart, jfr 2 kap. 30 § inkomst- skattelagen (1999:1229). Däremot finns olika fastighetstaxerings- rättsliga frågor som förtjänar ytterligare klargörande.

Frågan om taxeringen av byggnader på allmänt vatten vid fastig- hetstaxering bör därför, enligt utredningens mening, utredas i sär- skild ordning. I det sammanhanget är lämpligt att även överväga om fastighetstaxeringslagens regelverk behöver förtydligas mot bak- grund av att enskilt vatten utgör fastighetsindelat område.

180

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

6.5.5Värderingen av sol- och vågkraftverk

Utredningens förslag: Sol- och vågkraftverk ska värderas enligt vad som med förslaget betecknas effektmetoden.

I avsnitt 6.5.2 anges att utredningen inte kommer att överväga några förändringar i den grundläggande värderingsmodellen för kraftslagen. Det betyder att sol- och vågkraftverk kan värderas an- tingen enligt, med förslagets beteckningar, energi- eller effektmeto- den. Skäl för att dessa två kraftverkstyper, som enda slags kraftverk vid sidan om vattenkraftverk, skulle avkastningsvärderas enligt energi- metoden saknas. I själva verket uppvisar sol- och vågkraftverk flera likheter med vindkraftverk. Exempelvis har kraftverkets ålder cen- tral betydelse för marknadsvärdet och även olika goda produk- tionsförutsättningar beroende på belägenhet spelar roll för detta. Sol- och vågkraftverk föreslås därför värderas enligt effektmetoden.

Lagförslag

Förslaget genomförs med de ändringar som föreslås i avsnitt 6.5.3 i 4 kap. 10 §, 6 kap, 14 §, 7 kap, 3 § 5 samt 15 kap. 1, 10 och 12 §§ FTL.

6.5.6Mikroproduktion och annan produktion av el för eget bruk

Utredningens bedömning: Så kallad mikroproduktion av el, och annan produktion av el för eget bruk där överskottsproduk- tionen säljs, innebär normalt inte att en byggnad är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström. En sådan bygg- nad är följaktligen vanligtvis inte kraftverksbyggnad i fastig- hetstaxeringslagens mening och ska således inte taxeras som el- produktionsenhet. Även om så undantagsvis är fallet ska en så- dan byggnad, i vart fall när det gäller mikroproduktion, regel- mässigt inte åsättas något taxeringsvärde eftersom den torde omfattas av undantaget för byggnader vars värde inte skulle upp- gå till 50 000 kronor i taxeringsvärdenivå.

181

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

Det blir allt vanligare med att enstaka fastigheter har egen produk- tion av förnybar el, t.ex. solceller på taket till en byggnad eller ett vindkraftverk på tomten. Det är då många gånger fråga om så kall- ade mikroproducenter. En mikroproducent kan sägas vara en el- användare, t.ex. en villaägare med solceller på taket, som komplet- terar sitt uttag av el från elsystemet med egen elproduktion (jfr t.ex. SOU 2013:46, s. 71). Det kan dock också t.ex. vara fråga om en näringsidkare som producerar el vilken i huvudsak används i den egna verksamheten, men som också då och då säljer produktions- överskott.

Det bör understrykas att i detta sammanhang är det enbart rele- vant för fastighetstaxeringen om en byggnad karakteriseras som en kraftverksbyggnad eller inte. Det avgörs enligt 2 kap. 2 § FTL av om den är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk stark- ström. Här är alltså t.ex. frågan om hur en mikroproducent defini- eras i olika andra sammanhang utan betydelse.

Utredaren ska enligt direktiven se över fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter med hänsyn till de förändringar elproduktio- nen och elmarknaden har genomgått sedan år 2000. Mot den bak- grunden uppkommer frågan om byggnaderna som är inrättade för egen elproduktion och tillhörande mark ska fastighetstaxeras som elproduktionsenheter. I annat fall indelas byggnaden normalt som övrig byggnad och taxeras med tomtmarken som en industrienhet, om inte den så kallade övervägandeprincipen gör att t.ex. solceller på ett villatak omfattas av indelningen av byggnaden som småhus.

En förutsättning för att en byggnad och tillhörande tomt ska fastighetstaxeras som en elproduktionsenhet är, som redan nämnts, att byggnaden indelas som en kraftverksbyggnad enligt 2 kap. 2 § FTL. För det fordras att den är inrättad för kommersiell pro- duktion av elektrisk starkström. När det gäller mikroproduktion och annan produktion för eget bruk är byggnaden inte inrättad för kommersiell produktion av starkström. Den är i stället inrättad för att tillgodose egenförbrukningen av elen. Det förhållandet föränd- ras inte även om ett mindre överskott i förekommande fall skulle säljas. Detta eftersom byggnaden även i ett sådant fall, förenklat uttryckt, är inrättad för ”elförsörjning” inte ”elförsäljning”. Om en sådan byggnad däremot är inrättad för såväl icke-kommersiell som kommersiell produktion av elektrisk starkström, vilket får anses vara fallet om produktionskapaciteten tydligt överstiger förbrukningen,

182

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

följer det av utredningens förslag (se avsnitt 5.4.5) att den kommer att indelas som en kraftverksbyggnad och en övrig byggnad. Sam- tidigt bör uppmärksammas att även i ett sådant fall kommer, i vart fall när det gäller mikroproduktion, något taxeringsvärde regelmässigt inte att bestämmas för byggnaden. Skälet till det är att den torde omfattas av undantaget i 7 kap. 16 § 1 FTL för byggnader vars värde inte skulle uppgå till 50 000 kronor i taxeringsvärdenivå.

6.6Fastighetsskatt

6.6.1Vindkraftverk

Utredningens förslag: Taxeringsenhet med tomtmark till vatten- eller vindkraftverk som är lös egendom ska beskattas på samma sätt som taxeringsenhet med vatten- eller vindkraftverk.

Av 3 § första stycket d FSL framgår att fastighetsskatten utgör 0,5 procent av taxeringsvärdet avseende industrienhet och elpro- duktionsenhet. Därifrån undantas elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vattenkraftverk eller vindkraftverk. För el- produktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vindkraftverk är fastighetsskatten 0,2 procent av taxeringsvärdet (3 § första stycket f FSL) och med vattenkraftverk är skatten 2,8 procent (3 § första stycket e FSL).

Ovanstående reglering har i rättstillämpningen medfört att vind- och vattenkraftverksbyggnader och mark till dessa har beskattats med olika skattesatser beroende på om kraftverket och marken har samma eller skilda ägare. Orsaken till det är en taxeringsenhet som har flera ägare ska delas upp i taxeringsenheter efter ägarförhållan- dena (4 kap. 2 § FTL). Kraftverksbyggnaden respektive marken till denna utgör alltså var sin taxeringsenhet, om de inte har samma ägare. Vidare har de nu relevanta skattesatsbestämmelserna tolkats på så sätt att de styrs av om en taxeringsenhet är ”taxeringsenheten med vind- eller vattenkraftverket”. Det avgör om den särreglerade skatte- satsen på antingen 2,8 eller 0,2 procent är tillämplig. Taxeringsenheten som marken hänförs till beskattas däremot, såsom tomtmark till en elproduktionsenhet, med skattesatsen 0,5 procent enligt huvudregeln för elproduktionsenheter. Om kraftverksbyggnaden och marken har

183

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

samma ägare beskattas dessas värde däremot likformigt enligt res- pektive särreglerad skattesats. Detta eftersom en och samma taxe- ringsenhet omfattar dem båda och denna är enheten ”med kraft- verket”.

Det är otillfredsställande att fastighetsbeskattningen inte är en- hetlig i nu sagda avseende. Situationen är också förhållandevis van- lig, eftersom vindkraftverk inte sällan är uppförda på arrenderad mark. Mot denna bakgrund föreslås regelverket justeras på så sätt att vatten- och vindkraftverk samt tomtmark till sådana, ska beskattas med samma skattesats oberoende av om kraftverket och tomt- marken har samma eller olika ägare.

Enligt utredningens direktiv omfattar uppdraget inte skattesat- serna för fastighetsskatt. I förevarande sammanhang betyder det att utredningen inte särskilt kommer att behandla fråga om vindkraf- tens lägre skattesats i sig utgör otillåtet statligt stöd enligt EU-rätten. Det kan inte heller anses utgöra något hinder mot förslaget att upp- nå likformig rättstillämpning genom en mindre utökning av tillämp- ningsområdet för den lägre skattesatsen. Skälet till det är att den faktiska tillämpligheten av skattesatsen även på det utökade områ- det på motsvarande vis i den praktiska rättstillämpningen styrs av vad som anges i Skatteverkets ställningstagande9 den 24 mars 2015, Statsstöd i form av lägre fastighetsskatt för vindkraftverk, dnr 131 143176-15/111 och den 11 juni samma år, Statsstöd i form av lägre fastighetsskatt för vindkraftverk – följdfrågor, dnr 131 329703-15/111. På så sätt iakttas det så kallade takbeloppet för statsstöd som före- skrivs i kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse10. I samanhanget finns anledning att nämna att Skatte- verket har uppskattat att cirka två tredjedelar av vindkraftverken träffas av den högre normalskattesatsen 0,5 procent.

Vid en förändring av fastighetsskatten från 0,5 till 0,2 procent för mark med vindkraftverk på ofri grund minskar skatteintäkterna motsvarande cirka 2,1 miljoner kronor. Ändringen omfattar cirka 2 600 värderingsenheter för tomtmark till vindkraftverk. Några mot-

9Skatteverkets ställningstaganden innehåller en redogörelse för Skatteverkets uppfattning i rättsliga frågor. De är styrande för Skatteverkets verksamhet men enbart vägledande för all- mänheten.

10EUT L 351, 24.12.2013, s. 1 (Celex 32013R1407).

184

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

svarande ändringar kommer inte i praktiken att ske för tomtmark till vattenkraftverk.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 3 § första stycket d–f FSL.

6.6.2Sol- och vågkraftverk

Utredningens förslag: Skattesatsen för taxeringsenheter med sol- eller vågkraftverk ska vara densamma som den för sådana en- heter med vindkraftverk, dvs. 0,2 procent av taxeringsvärdet.

Vindkraftens lägre skattesats sammanhänger med att det är fråga om att öka elproduktionen från förnybara energikällor och deras produktionssätt (se SOU 2004:36, s. 232 ff. och prop. 2005/06:143, s. 33). Motsvarande gör sig gällande i fråga om sol- och vågkraften. Skattesatsen föreslås således vara 0,2 procent av taxeringsvärdet även i detta fall. Vad som anförs i avsnitt 6.6.1 om skattesatsens prak- tiska tillämplighet enligt Skatteverkets där angivna ställningstagande gäller även i detta fall.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 3 § första stycket d och f FSL.

185

7 Kalkylränta

7.1Inledning

Kalkylränta, även kallad diskonteringsränta eller avkastningskrav, är den ränta som används för att nuvärdesberäkna framtida avkast- ningar. Den används exempelvis vid fastighetsvärdering, investe- ringskalkylering och företagsvärdering för att kunna jämföra värdet på betalningar som är skilda i tid. Kalkylräntan används i förevar- ande sammanhang vid värdering av elproduktionsenheter och industri- enheter i form av täktmark (fortsättningsvis ”täktenheter”). Räntan är grundläggande för de beräkningar som görs inom ramen för för- beredelsearbetet inför allmän fastighetstaxering.

7.2Utredningens uppdrag

Uppdraget på fastighetstaxeringens område omfattar de värderings- och förfaranderegler som gäller för taxering av elproduktionsenhe- ter. Vid avkastningsberäkningen för vattenkraftverk bestäms rikt- värdena med utgångspunkt i en kalkylränta med ett fast angivet procenttal (f.n. 5 procent) och med beaktande av kostnad för inkomstskatt. Utredningen ska överväga om denna modell är den lämpligaste ordningen.

En central utgångspunkt är att taxeringsvärden för elproduk- tionsenheter även fortsättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen.

187

Kalkylränta

SOU 2016:31

7.3Författningsreglering av kalkylräntan

Kalkylränta är en av de grundläggande komponenterna för de fall avkastningsberäkning används som värderingsmetod. Frågor som rör författningsregleringen av kalkylräntan, hur riktvärdeangivelserna ska bestämmas och hur avkastningsberäkningen ska göras behand- las nedan.

I 15 kap. 6 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL, regleras hur riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk ska bestämmas. Där anges att för normkraftverket ska värdet per kilowattimme i en riktvärdeangivelse bestämmas med utgångspunkt i elproduktionens lönsamhet och med beaktande av priserna vid köp av likartade vatten- kraftverk eller delar därav.

Hur riktvärdeangivelsen ska bestämmas regleras vidare i 1 kap. 25 a § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkortad FTF. Där framgår hur avkastningsberäkningen utförs och att omräkning ska ske till nivååret:

Vid bestämmande av riktvärdeangivelsen skall värdet i kr/kWh för normkraftverket vid en avkastningsberäkning enligt 15 kap. 6 § [FTL] bestämmas med ledning av genomsnittliga elpriser och de kostnader under nivååret och de fem närmast föregående åren som är nödvändiga för en uthållig produktion. Till grund för avkastningsberäkningen skall de elpriser ligga som under angivna tidsperiod noterats vid Nord Pool Spot AS för produkten Elspot, prisområde Sverige.

Vid beräkningen av genomsnittligt elpris ska beaktas hur produktio- nen vid vattenkraftverken varierar under året. Genomsnittspriset per kWh ska korrigeras så att det utgör det pris som kan förväntas för normkraftverket. Elpriser och kostnader ska räknas om till nivåårets penningvärde.

Vid bestämmande av värdet per kWh i riktvärdeangivelsen ska inte inverkan på kraftverkets värde av elcertifikat beaktas.

I 1 kap. 4 § FTF regleras storleken på den kalkylränta som ska an- vändas vid bestämmande av riktvärdeangivelsen. Där anges att för brytningsfaktor enligt 12 kap. 9 § FTL och riktvärde enligt 15 kap. samma lag ska vid avkastningsberäkning bestämmas med utgångs- punkt i en kalkylränta av fem procent och med beaktande av kost- nad för inkomstskatt. Regleringen innebärande att inkomstskatt ska beaktas tillkom inför den allmänna fastighetstaxeringen år 2013 (AFT 13). En av faktorerna vid bestämmande av kostnadssidan i en avkastningskalkyl utgörs av skattekostnaden. Numera föreskrivs att sådan kostnad ska beaktas i lönsamhetsberäkningen.

188

SOU 2016:31

Kalkylränta

Ändringen i fastighetstaxeringsförordningen som innebär att in- komstskatt ska beaktas i kalkylräntan medför i praktiken att den föreskrivna nivån på kalkylränta vid AFT 13 efter skatt motsvarar en kalkylränta om knappt sju procent före inkomstskatt. Det kan vidare noteras att kalkylränta inte enbart används vid beräkningen av riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk utan till viss del även an- vänds för att stämma av storleken på riktvärdeangivelserna för öv- riga elproduktionsenheter. Dessutom görs vid förberedelsearbetet avseende taxering av täktenheter avstämningar som grundar sig på den i fastighetstaxeringsförordningen reglerade kalkylräntan.

I 15 kap. 13 § FTL regleras hur riktvärdeangivelserna för värme- kraftverk ska bestämmas. Utgångspunkten är återanskaffningskost- naden men jämkning av denna ska ske ”med hänsyn till lönsam- heten för den totala elproduktionen i landet”.

Av 1 kap. 34 § FTF framgår att vid bestämmande av riktvärde- angivelsen ska en jämkning göras med hänsyn till lönsamhet enligt 15 kap. 13 § FTL. Jämkningen ska ske med utgångspunkt i avkast- ningsberäkningar med ledning av genomsnittliga elpriser och nöd- vändiga kostnader under nivååret och de fem föregående åren. I 1 kap. 34 d § FTF preciseras att avkastningsberäkningen för ett kraftvärme- verk ska utgå från ett nybyggt kraftverk. I 1 kap. 34 g § FTF stadgas att avkastningsberäkningen ska utgå från ett vindkraftverk med viss installerad effekt och viss årlig produktion.

Sammanfattningsvis innebär det att kalkylräntan i 15 kap. 6 § FTL i första hand är utgångspunkt för beräkning av riktvärdeangiv- elsen för vattenkraftverk. Kalkylräntan har dock även betydelse för beräkningen av riktvärdeangivelserna för övriga typer av värme- kraftverk där hänsyn till lönsamheten ska ske genom en avkast- ningsberäkning. Beräkningen sker vid fastställande av riktvärdeangiv- elserna för dessa. Om sol- och vågkraftverk indelas som kraftverks- typer i FTL kommer kalkylräntan också att ha viss betydelse för beräkning av riktvärdeangivelser för dessa typer av elproduktions- enheter. Vidare används kalkylräntan för beräkning av brytnings- faktor för täktenheter.

189

Kalkylränta

SOU 2016:31

7.4Kalkylräntans historik samt begrepp och värderingsmetoder

7.4.1Kalkylräntan historiskt, inom vissa andra verksamheter samt vid fastighetstaxering

Redan 1976 års fastighetstaxeringskommitté (SOU 1979:32, s. 700) tog upp frågan om storleken på kalkylräntan. Kommittén redo- visade ett intervall inom vilket kalkylräntan borde ligga. För elproduk- tionsenheter gjordes härvid en jämförelse med andra fastighetstyper:

Med hänsyn till att vattenfallsfastigheter åtminstone torde ha en gynn- sammare prognos beträffande pris- och kostnadsutvecklingen i fram- tiden än i varje fall hyresfastigheterna synes en jämförelse med andra fastighetstyper där avkastningsvärdering förekommer närmast tyda på en kalkylränta omkring 5 procent.

Kalkylräntan är sedan 1981 års taxering av elproduktionsenheter (och täkter) angiven till fem procent i 1 kap. 4 § FTF.

Kalkylräntan har inte ändrats efter år 1981 då det vid de efter- följande allmänna taxeringarna av elproduktionsenheter inte har an- setts nödvändigt. Orsakerna till detta är flera. För det första har nivån fem procent ansetts motsvara en skälig nivå på avkastningen från denna typ av fastigheter. Det har inte visats att räntenivån på något påtagligt sätt varit missvisande i syfte att erhålla ett rimligt mark- nadsvärde på elproduktionsenheterna. En annan viktig orsak har varit att det ur processynpunkt är effektivt att författningsreglera en räntenivå som sedan utgör en förutsättning för det vidare arbetet med att ta fram en riktvärdeangivelse.

Kalkylräntan inom vissa andra verksamheter

Kommuner och myndigheter använder olika kalkylräntor, t.ex. an- vände Vägverket och Banverket (numera Trafikverket) fr.o.m. år 1994 en fast kalkylränta på 4 procent för samhällsekonomiska investe- ringar och 7 procent för företagsekonomiska investeringar. Arbets- gruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom

190

SOU 2016:31

Kalkylränta

transportområdet (ASEK)1 har i rapporten ASEK 5.1 den 1 april 2014 kommit fram till att den reala (inflationsfria) samhällsekonomiska diskonteringsräntan ska sättas till 3,5 procent. Den inflationsfria före- tagsekonomiska låneräntan ska sättas till 5 procent.

Post- och telestyrelsen (PTS) använder sig av en kalkylränta för marksänd fri tv och analog ljudradio. För att räkna ut kostnads- orienterade priser för det fasta nätet använder PTS en kalkylmodell som kallas hybridmodellen. Kalkylräntan är en parameter i hybrid- modellen. Kalkylräntan bestämmer vilken skälig avkastning som ska ingå i de kostnadsorienterade priserna där detta är tillämpligt. Tidi- gare var kalkylräntan 9,8 procent men aktualiserades i november 2014 till 8,0 procent.

Energimarknadsinspektionen (Ei), har bedömt kalkylräntan i en promemoria, Kalkylränta i elnätsverksamhet (PM 2011:07)2, som gäller intäktsramarna för elnätsföretagen åren 2012–2015. Ei rekom- menderade en kalkylränta före skatt om 5,2 procent, vilket mot- svarar en kalkylränta om cirka 3,8 procent efter skatt. Ei:s beslut överklagades. Kammarrätten fann i tre pilotmål att den så kallade övergångsmetoden inte var tillämplig. (Kammarrätten i Jönköpings avgöranden den 10 november 2014 i mål nr 61-14, 101-14 och 129- 14; den 23 mars 2015 beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att inte meddela prövningstillstånd för Ei:s överklaganden av kammar- rättsdomarna.) Av domarna framgår även att kalkylränta före skatt ändrades till 6,5 procent. Regeringen beslutade, efter Ei:s förslag, i september 2014 om nya tydligare regler genom förordningen 2014:1064 om intäktsram för elnätsföretag. Förordningen avses säker- ställa att elnätsföretagens avgifter är skäliga. Därefter beslutade Ei, med förordningen som grund, under hösten 2015 om nya intäkts- ramar för åren 2016–2019. Dessa har dock överklagats av ett flertal elnätsföretag.

Även t.ex. de intäktsramar Ei bestämmer för naturgasföretag enligt 6 kap. 6 § naturgaslagen (2005:403), och därigenom frågan om kalkylräntans storlek, har varit föremål för rättsprocesser, se

1Den myndighetsgemensamma samrådsgrupp som ansvarar för att utveckla de principer för samhällsekonomisk analys och de kalkylvärden som ska tillämpas i transportsektorns sam- hällsekonomiska analyser. Se www.trafikverket.se

2http://ei.se/Documents/Forhandsreglering_el/Viktiga_dokument/EIPM_2011_7_ Kalkylranta_i_elnatsverksamhet.pdf

191

Kalkylränta

SOU 2016:31

Förvaltningsrätten i Linköpings avgöranden den 1 februari 2016 i målen 8016-14, 8020-14, 8021-14 och 8124-14.

Elforsk (Svenska Elföretagens Forsknings- och Utvecklings AB)3 använder sig av en real kalkylränta om 6 procent som ska motsvara en så kallad ”Weighted Average Cost of Capital” (WACC), vilken avspeglar en kombination av reala avkastningskrav på anläggnings- ägarens egna kapital och räntor på lån.

Kalkylränta vid fastighetstaxering

Kalkylränta används, som framgått ovan, vid fastighetstaxeringar som en parameter för att bestämma ett marknadsvärde för täkt- och elproduktionsenheter. För elproduktionsenheter är det framför allt vid avkastningsberäkningar för vattenkraftverk som kalkylräntan används. Den är i detta sammanhang en del av processen att be- stämma riktvärdeangivelserna. Den är alltså inte direkt jämförbar med den kalkylränta som används för att bedöma en investering, utan den syftar till att spegla marknadens avkastningskrav vid den given tidpunkten (nivååret).

En parallell till användning av kalkylränta kan även göras när det gäller förberedelsearbetet för hyreshusfastigheter. När riktvärdean- givelserna ska bestämmas i det sammanhanget finns sällan tillräck- ligt underlag i form av köpeskillingsstatistik, även om ortsprismeto- den är huvudmetod för denna taxeringsenhetstyp. Därför görs regel- mässigt en marknadsvärdebedömning för varje värdeområde. Vid denna bedömning ingår direktavkastningskravet (kalkylräntan) som en av parametrarna. På en relativt värdesäker marknad, som exem- pelvis Stockholms innerstad, kan nivåerna på avkastningskravet ofta ligga under 2 procent för hyresbostäder före inkomstskatt.

7.4.2Begrepp

Kapitalisering innebär en beräkning av nuvärdet av en tillgång eller investering inklusive värdet av förväntad framtida avkastning. Nu- värde är det beräknade värdet av en investerings framtida kassa-

3 Elforsk rapport 14:40, El från nya och framtida anläggningar 2014. Se www.elforsk.se

192

SOU 2016:31

Kalkylränta

flöde diskonterat med en given kalkylräntesats. Den matematiska

formeln för nuvärdet skrivs som:

= ⁄(1 + )

där NV är nuvärde, I är inbetalning, p är kalkylräntesats och n är antal år.

För att uppskatta vad en köpare är beredd att betala för ett kraftverk måste dels bedömas vad kraftverket ger för avkastning i dag, dels vad det kan tänkas avkasta i framtiden. Vidare tillkom- mer den riskbedömning som investeraren gör. På så sätt kan mark- nadsvärdet bedömas. Nusummefaktor är en omräkningsfaktor för beräkning av summan av nuvärden av årligen återkommande lika stora belopp. Avkastningen (driftnettot) kan beskrivas som diffe- rensen mellan intäkter och kostnader. Marknadsvärde kan i detta sammanhang definieras som det mest sannolika priset för ett kraft- verk under normala förhållanden på en fri och öppen marknad, med tillräcklig marknadsföringstid, utan partsrelationer och utan tvång. Konsumentprisindex (KPI) är det mest använda måttet för prisutveck- ling och används bl.a. som inflationsmått och vid avtalsreglering. KPI avser att visa hur konsumentpriserna i genomsnitt utvecklar sig för den privata inhemska konsumtionen och avser de priser kon- sumenterna de facto betalar.

7.4.3Värderingsmetoder

De metoder som ska användas för att bestämma taxeringsvärden finns reglerade i fastighetstaxeringslagen. Enligt 5 kap. 4 § FTL ska marknadsvärdet bestämmas med hänsyn till det genomsnittliga prisläget under andra året (nivååret) före det år då allmän eller för- enklad fastighetstaxering av taxeringsenheten sker. Marknadsvärdet ska i första hand bestämmas med ledning av fastighetsförsäljningar i orten, den s.k. ortsprismetoden (5 kap. 5 § FTL). Om fastighets- försäljningar inte ger den ledning som behövs kan marknadsvärdet i stället bestämmas med ledning av en avkastningsberäkning. Ger inte heller en avkastningsberäkning den ledning som behövs kan marknadsvärdet alternativt uppskattas med utgångspunkt i det tek- niska nuvärdet (produktionskostnadsberäkning). Även i dessa fall ska dock hänsyn tas till fastighetsförsäljningar i orten när så är möjligt.

193

Kalkylränta

SOU 2016:31

Ortsprismetoden anses allmänt sett som den säkraste värderings- metoden. Därefter kommer, med fallande precision i uppskattningen av marknadsvärdet, avkastningsmetoden och produktionskostnads- metoden.

För att ortsprismetoden ska fungera som avsett krävs dock att det finns tillräckligt antal försäljningar av elproduktionsenheter och att dessa är representativa. Existerande statistik innehåller ett mycket begränsat antal försäljningar av sådana enheter. Någon egentlig ortsprisanalys kan därmed inte genomföras. Tillgänglig prisstatistik kan därför endast användas för att stämma av om de andra metod- erna ger ett rimligt värde.

Avkastningsmetoden innebär att marknadsvärdet bedöms med led- ning av fastighetens framtida avkastning. Metoden baserar sig nor- malt på ett framräknat driftnetto. Avkastningsvärdet utgör nuvär- det av det beräknade driftnettot. Vid nuvärdesberäkningen räknas även fastighetens restvärde med. Det är vid dessa avkastningsberäk- ningar som kalkylräntan används. Räntan ska bl.a. avspegla risken och ju högre risk desto högre ränta. En hög ränta (avkastnings- kravet) ger ett lågt värde. Detta samband får sin matematiska förkla- ring genom formeln för beräkning av nuvärdet (se avsnitt 7.4.2). Ut- förligare om avkastningsmetoder och vattenkraftverk, se avsnitt 7.5.1.

Produktionskostnadsmetoden används ofta för byggnader som endast har begränsad användbarhet för annat ändamål än det för vilket de nyttjas. Det kan t.ex. gälla bensinstationsbyggnader, vissa lantbruksbyggnader, byggnader med olämplig utformning för normal industriproduktion och byggnadskonstruktioner som inte har karak- tär av hus, däribland vissa typer av kraftverksbyggnader. Värdet av byggnaden beräknas utifrån en återanskaffningskostnad. Denna räk- nas sedan om till ett tekniskt nuvärde. Vid beräkningen av det tek- niska nuvärdet beaktas byggnadens ålder och skick. Till detta ska läggas värdet av marken.

7.5Kalkylräntans användning

7.5.1Vattenkraftverk

Av 15 kap. 6 § FTL framgår att bestämmandet av riktvärdeangivel- sen ska utgå från elproduktionens lönsamhet och med beaktande av priserna vid köp av likartade vattenkraftverk eller delar därav. Vid

194

SOU 2016:31

Kalkylränta

bestämning av riktvärdeangivelsen för elproduktionsanläggningar bedöms därför ett årligt driftnetto för ett normkraftverk. Driftnettot bestäms som skillnaden mellan ett bedömt genomsnittligt elpris grundat på de sex senaste årens medelpris uppräknat med KPI till nivååret minskat med drifts- och underhållskostnader, förnyelsekost- nader och övriga kostnader samt inmatningskostnader på stamnätet

vid läget Forsse-Hjälta. Följande formel beskriver beräkningen:

= −( + + Ö )

där Dn är det årliga driftnettot, P är elpris definierat som justerat medelpris för de sex senaste åren, DU är drift- och underhålls- kostnader, FK är förnyelsekostnader och ÖK är övriga kostnader.

Kostnaderna vid AFT 13 hämtades från en förtida uppgiftsin- samling (FUI) där elproducenterna fick redovisa sina egna faktiska kostnader under de senaste sex åren fördelat på komponenterna ovan.

Bestämningen av riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk ska, som framgår ovan, utgå från en avkastningsberäkning. Vid avkastnings- beräkningen beräknas ett nuvärde av framtida nyttor från fastig- heten. De metoder som används kan delas upp i två huvudgrupper: direktavkastnings- och diskonteringsmetoder.

Direktavkastningsmetoden (räntabilitetsmetoden) utgår från en ”evighetskapitalisering” av ett framräknat driftnetto. Diskonterings- metoden utgår från att driftnettot nuvärdesberäknas för en begrän- sad tidsperiod. En utvecklad variant är kassaflödesmetoden (cash- flow-metoden). Vid en värdering enligt den metoden nuvärdes- beräknas driftnetton och restvärde utifrån en bestämd kalkylperiod.

En jämförelse kan även göras med metoder som används vid ortsprisvärdering. En sådan metod är direktavkastningsmetoden (nettokapitaliseringsmetoden) som baseras på ett framräknat drift- netto, vilket sätts i relation till köpeskillingen för fastigheter som sålts på marknaden. Den kvot som erhålls, uttryckt i procent, be- nämns direktavkastning (eller nettokapitaliseringsprocent). Direkt- avkastningen motsvarar kalkylräntan i avkastningsmetoder.

Kalkylräntan är enligt fastighetstaxeringsförordningen en kom- ponent i en formel för att bedöma nuvärdet vid en bestämd tid- punkt (marknadsvärdet vid en bestämd tidpunkt) av framtida (evigt) återkommande lika stora årliga belopp. Kalkylräntan ger tillsam- mans med bedömningen av kalkylperiodens längd (evigt) en faktor

195

Kalkylränta

SOU 2016:31

(nusummefaktor) som multiplicerat med det årliga nettot ger nu- värdet (marknadsvärdet) vid en bestämd tidpunkt.

Den metod som använts vid bestämningen av riktvärdeangi-

velsen är en direktavkastningsmetod enligt formeln:

= ⁄

där RVA är riktvärdeangivelsen, Dn är årligt driftnetto och K är kalkylränta (f.n. fem procent).

Avkastningsberäkningen sker med en nusummefaktor. Vid en kalkylränta på fem procent och oändlig tid ger det en faktor på 20. Vid beräkningen av avkastningsvärde (riktvärdeangivelse) tas också hänsyn till inkomstskatt och fastighetsskatt (se vidare avsnitt 7.6.5).

Den formel som används är:

= × 20 × ×

där RVA är riktvärdeangivelsen, Dn är årligt driftnetto, 20 är nu- summefaktor vid evig tid och fem procent kalkylränta, fi är faktor för att beakta inverkan av inkomstskatt (0,737 vid AFT 13) och ff är faktor för att beakta inverkan av fastighetsskatt (0,7636 vid AFT 13).

Beräkningen vid AFT 13 gav följande riktvärdeangivelse:

= 0,375 ö⁄ ℎ × 20 × 0,737 × 0,7636 = 4,22 ⁄ ℎ

7.5.2Värmekraftverk

Även för värmekraftverken sker vissa avkastningsberäkningar med kalkylräntan som grund. Dessa värderas initialt genom en produk- tionskostnadsberäkning som enligt föreskriven jämkning med hän- syn till lönsamheten för den totala elproduktionen i landet (15 kap. 13 § FTL) korrigeras genom en avkastningskalkyl. Utrednings- direktiven innefattar dock, vad avser kalkylräntan, inte värmekraft- verken.

För ett nybyggt värmekraftverk ska värdet per kilowatt instal- lerad effekt bestämmas i en riktvärdeangivelse med utgångspunkt i återanskaffningskostnaden för kraftverk som hör till de olika klasserna av värdefaktorn typ av värmekraftverk och efter jämkning med

196

SOU 2016:31

Kalkylränta

hänsyn till lönsamheten för den totala elproduktionen i landet, 15 kap. 13 § FTL.

Det är vid jämkning av lönsamheten som kalkylräntan används. Liksom för vattenkraftverken ska enligt 1 kap. 34 § FTF de intäkter och kostnader som ska beaktas i avkastningskalkylen avse nivååret och de fem närmast föregående åren. Intäktssidan ska uppta pris- erna inom nämnda tidsperiod för den producerade kraften med ledning av de elpriser som noterats vid Nord Pool för produkten Elspot, prisområde Sverige. Värdet i riktvärdeangivelsen ska grun- das på genomsnittliga priser under den nivågrundande perioden. Vid beräkningen av genomsnittligt elpris ska beaktas vilka priser som erhållits vid leveransen för den under året producerade kraften.

För varje kraftverkstyp inom kategorin värmekraftverk fastställs produktionskostnad, anläggningskostnad, årliga överskott och tek- nisk livslängd samt ett restvärde. För vindkraftverken har hittills även åren med elcertifikat ingått i driftnettona, eftersom värdet av elcertifikat ingår i värderingsmodellen för denna kraftverkstyp4. Sedan beräknas nuvärdet av de framtida driftnettona med kalkylräntan. Med dessa beräkningar som grund bestäms riktvärdet.

7.5.3Täktenheter

Täktenheter, som ingår som en del av industrienheterna, ingår inte heller de i utredningens uppdrag, men på motsvarande vis som för elproduktionsenheterna påverkas även täktenheternas taxeringsvär- de av kalkylräntan.

Brytningsfaktor ska vid avkastningsberäkning bestämmas med utgångspunkt i en kalkylränta enligt 1 kap. 4 § FTF. Hur riktvär- dena för täkter ska bestämmas anges i 1 kap. 39 § FTF. Riktvärden för värderingsenheter omfattande täktmark bestäms och redovisas enligt följande formel:

4 Se en utförligare beskrivning av förfarandet i avsnitt 8.5.2.

197

Kalkylränta

SOU 2016:31

= 0,75 × × × ×

där R är riktvärdet, U årligt uttag i genomsnitt under brytnings- tiden i kubikmeter, B brytningstid i år, v värde i kronor per kubik- meter enligt riktvärdeangivelsen och f brytningsfaktorn.

7.6Kalkylränta – ingående komponenter eller faktorer som beaktas

Vid avkastningsberäkningar ska kalkylräntan beakta tidsaspekten och göra penningbelopp som utfaller vid olika tidpunkter jämförbara med varandra. För att bestämma storleken på kalkylräntan brukar den delas upp i olika komponenter för att bättre förklara räntan.

En viktig parameter som primärt ska bestämmas är om kalkyl- räntan ska avse en real eller nominell ränta. Om kalkylräntan avser en nominell ränta är antaganden om inflationsutveckling en viktig parameter vid bestämmande av kalkylräntans storlek. Eftersom alla komponenter vid avkastningsberäkningen utgår från en bestämd värdenivå utan inflationsantaganden så avser kalkylräntan vid bestäm- ning av riktvärdeangivelse för elproduktionsanläggningar en real ränta.

Kalkylräntan i avkastningsberäkningar kan sägas bestå av tre delar:

•en förväntad långsiktig real ränta (utgår från hur det sett ut his- toriskt samt en bedömning av framtida utveckling)

•riskkomponent

•avskrivningskomponent.

Vid en jämförelse med ortsprismetoden och direktavkastningskravet vid värdering av kommersiella fastigheter kan direktavkastningskravet sägas bestå av tre huvuddelar.

•en förväntad långsiktig real ränta

•ett tillägg för risk – affärsrisk inkluderande likviditetsrisk

•en förväntan om driftnettotillväxt – positiv eller negativ.

198

SOU 2016:31

Kalkylränta

Driftnettotillväxten kan sägas bestå av två faktorer, dels en kompo- nent som speglar en föråldring av byggnadens funktioner, dels en förändring – ofta tillväxt – av den ekonomiska basen.

Formelmässigt kan detta illustreras på följande sätt:

Real kalkylränta = realränta + riskfaktorer + avskrivningskomponent = direktavkastningskrav +/- värdeförändring.

De olika komponenterna i kalkylräntan och direktavkastningskravet beskrivs nedan.

7.6.1Realränta

Den förväntade realräntan är av central betydelse i makroekono- misk analys. Den definieras som nominell ränta minus förväntad inflation. Det förhållandet att det finns flera olika nominella räntor, kombinerat med olika inflationsantaganden, innebär att det finns flera olika realräntor i ekonomin. De räntor som normalt brukar ligga till grund för uppskattning av långsiktig realränta är t.ex. cen- tralbankernas styrräntor och räntor på statsobligationer. Styrräntorna är ett mått på en kortsiktig riskfri räntenivå som tar hänsyn till konjunkturella och strukturella faktorer. Räntan på statsobligatio- ner är normalt högre än styrräntorna eftersom de har en längre löp- tid. Både styrräntorna och räntan på statsobligationer påverkas av samma faktorer.

Konjunkturinstitutet5, förkortat KI, beskriver realräntans utveck- ling i en bytesekonomi utifrån en teoretisk förklaringsmodell. Mo- dellen innebär att realräntan bestäms av tre faktorer. Dessa är pro- duktivitetstillväxt, befolkningstillväxt och avvägning mellan nuvar- ande och framtida konsumtion. Ett vanligt antagande i denna typ av modeller är att ekonomin drivs av den teknologiska utvecklingen. Konjunkturrörelser förklaras då av fluktuationer i den teknologiska utvecklingen. Ekonomisk teori pekar på ett nära långsiktigt sam- band mellan realräntan och tillväxten i ekonomin.

5 Konjunkturinstitutet ”Historiskt låga räntor det kommande decenniet” Konjunkturläget december 2014.

199

Kalkylränta

SOU 2016:31

I traditionella, neoklassiska modeller, är hushållens vilja till spa- rande och investering av stor betydelse. Viljan att spara eller inves- tera bestäms av hushållens avvägning mellan att konsumera i dag eller konsumera i framtiden. Hushållen antas vilja jämna ut kon- sumtionen över tiden. En högre tillväxt, och därmed förväntningar om högre framtida inkomster och konsumtion, innebär att hushål- len kommer att vilja konsumera mer i dag och spara mindre. Hus- hållen kommer därför att kräva en högre avkastning på sitt sparande i termer av högre realränta för att skjuta sin konsumtion på fram- tiden. Med en högre tillväxt innebär alltså en högre realränta att jämvikt skapas mellan utbudet av sparandet och efterfrågan på in- vesteringskapital. Denna modell kan utvecklas vidare genom att ta hänsyn till olika generationers sparande (unga som lånar, medel- ålders som sparar och äldre som använder sparade medel). Samban- det mellan realräntan och sparandet medför att ökat sparande inne- bär att realräntan sjunker, och ökade investeringar att realräntan ökar. Beroende på vilken generation som vid varje tidpunkt har störst påverkan på ekonomin förändras realräntan uppåt eller nedåt.

Det finns två olika sätt att uttrycka en realränta:

•Faktisk realränta (realränta ex post) är den extra köpkraft som en långivare erhåller utöver det utlånade beloppets köpkraft. Det är den reala avkastning som kan konstateras i efterhand när lånet betalats av. Den faktiska realräntan beräknas som skillnaden mellan nominell ränta och faktisk inflation.

•Förväntad realränta (realränta ex ante) är den extra köpkraft en långivare förväntas erhålla utöver det utlånade beloppets köp- kraft när lånet ingås. Den förväntade realräntan beräknas som skillnaden mellan nominell ränta och förväntad inflation.

Den faktiska realräntan kan alltså avvika från den förväntade då den faktiska inflationen avviker från den förväntade. Normalt varierar den faktiska inflationen mer än den förväntade. Därmed varierar vanligen den faktiska realräntan mer än den förväntade realräntan.

Den långsiktiga realräntan är den realränta som förväntas gälla då ekonomin är i jämvikt, men det är ett tillstånd som ekonomin sällan befinner sig i eftersom den ständigt utsätts för störningar. Ekono- min strävar efter jämvikt, och eftersom störningar antas drabba eko- nomin symmetriskt jämnas hög- och lågkonjunkturer ut på sikt. Den

200

SOU 2016:31

Kalkylränta

långsiktiga realräntan är därmed den realränta som förväntas gälla i genomsnitt under en tillräckligt lång tidsperiod. Man skiljer också på långsiktig ”lång” realränta och långsiktig ”kort” realränta. Med ”kort” menas att räntan avser ett lån med förhållandevis kort löp- tid, till exempel en tre månaders statsskuldväxel. ”Lång” innebär att skuldinstrument med lång löptid avses, till exempel statsobligatio- ner med löptider på 10 eller 30 år.

Ett sätt att mäta den långsiktiga realräntan är att studera hur den i genomsnitt utvecklats över en längre tidsperiod. Räntan varierar med konjunkturläget, därför kan realräntan under vissa perioder avvika i betydande utsträckning från ett långsiktigt medelvärde. Om en tillräckligt lång tidsperiod studeras jämnas dock den konjunk- turella effekten ut och en uppfattning om vad som skulle vara en mer långsiktig realräntenivå kan då fås. Beräkningar av den lång- siktiga realräntan försvåras av att det under årens lopp skett stora strukturella förändringar i samhällsekonomin, vilka sannolikt har påverkat nivån på den långsiktiga realräntan. Eftersom de struk- turer som historiskt varit rådande på kapitalmarknaden inte bedöms gälla framöver kan historiska genomsnitt bli missvisande.

Ett sätt att definiera realräntan är att utnyttja att en nominell ränta kan uttryckas som realräntan plus den förväntade inflationen. För att beräkna realräntan dras inflationsförväntningarna bort från nominalräntan. Som tidigare nämnts kan realräntan beräknas som faktisk eller förväntad. Skillnaden beror på om det är faktisk eller förväntad inflation som dras ifrån den nominella räntan. Även real- ränteobligationers prissättning kan studeras för att få en uppfatt- ning om den aktuella realräntan. Marknaden för dessa är dock mindre likvid än den nominella obligationsmarknaden, vilket gör notering- arna av realräntan svårtolkade. Dessutom är marknaden för real- ränteobligationer relativt nyutvecklad. De första emissionerna skedde i mitten av 1990-talet och till en början i liten skala. Detta innebär att det inte går att göra historiska jämförelser särskilt långt tillbaka i tiden. Det kan inte heller anses självklart att Riksgäldskontoret kommer att fortsätta att emittera denna typ av obligationer.

I ett yttrande till Justitiedepartementet med anledning av frågan om tomträttsavgäld och friköp gjorde KI i februari 20126 en be- dömning av nivån på den långsiktiga realräntan. Slutsatsen blev att

6 Konjunkturinstitutet ”Yttrande om Tomträttsavgäld och friköp” (dnr Ju2012/07154/L1).

201

Kalkylränta

SOU 2016:31

den långsiktiga korta realräntan bedömdes vara 2 procent. KI har sedan i ett tilläggsyttrande i januari 20137 utvecklat detta med av- seende på att den ränta som ska tillämpas, i tomträttssammanhang, snarare avser avkastningen på en investering med längre löptid. KI utvecklade sina synpunkter på realräntans nivå i ett långsiktigt per- spektiv. Slutsatsen blev att den långsiktiga realräntan på en svensk 10-årig statsobligation uppgår till 2,4–3,0 procent. Samtidigt kon- staterades att räntan på en 30-årig statsobligation normalt ligger något högre än räntan på en 10-årig statsobligation. Slutsatsen i yttrandet var att KI bedömde att den räntenivå som tomträttsutredningen valt, 2,75 procent, är en rimlig nivå på den långa realräntan i ett långsiktigt perspektiv.

Räntor som utges av den svenska staten kan anses vara riskfria, och är dessutom välkända som investeringsobjekt med en lång his- torik. Statspapper handlas dessutom aktivt. Marknaden är därmed likvid och noteringarna för räntorna är ständigt uppdaterade. En riskfri, likvid och välkänd ränta är räntan på en statsskuldväxel. För att undvika problem med löptidspremier används statsskuldväxel- räntan med tre månaders löptid. För att beräkna den reala räntan på tre månaders sikt vore det teoretiskt bäst att använda sig av den förväntade inflationen på tre månaders sikt.

Den förväntade inflationen kan exempelvis mätas genom enkät- undersökningar. KI har sedan år 1979 en enkätfråga om hushållens inflationsförväntningar på 12 månaders sikt. Sedan omläggningen av penningpolitiken år 1993, med inriktning på prisstabilitet genom ett inflationsmål, har hushållens inflationsförväntningar varit 1,9 pro- cent i genomsnitt, medan den faktiska inflationen, mätt genom kon- sumentprisindex (KPI), i genomsnitt uppgick till 1,3 procent under samma period (se figur 7.1).

Ett annat sätt att hantera frågeställningen om förväntad infla- tion är att utgå från Riksbankens inflationsmål, dvs. att den årliga ökningstakten i KPI ska vara 2 procent. Om den faktiska inflatio- nen tenderar att avvika från inflationsmålet förväntas Riksbanken föra en penningpolitik som innebär att den faktiska inflationen, åt- minstone i genomsnitt över tiden, överensstämmer med inflations- målet. I praktiken har det dock visat sig vara svårt att stabilisera inflationen kring 2 procent och den faktiska inflationen har sedan

7 Konjunkturinstitutet ”Yttrande om Tomträttsavgäld och friköp” (dnr Ju2012/07154/L1).

202

SOU 2016:31

Kalkylränta

inflationsmålet infördes i genomsnitt tenderat att vara lägre än den
målsatta nivån.
Figur 7.1			Inflationstakten och hushållens inflationsförväntningar
			åren 1993–2015
	6
	5
	4
	3
Procent	2
Procent
	1
	0
	-1
	-2
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2014	2015
						KPI 12-månadersförändring (inflationstakten)
						Hushållens inflationsförväntningar

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Som mått på den faktiska prisutvecklingen kan KPI användas. Fördelen med att använda KPI är att det är ett brett prisindex som allmänheten känner väl till. Det beräknas och publiceras regelbundet på månadsbasis av Statistiska centralbyrån. KPI håller dessutom god kvalité, revideras normalt inte och tidsserier på KPI är långa. Eftersom långa genomsnitt används för att bestämma den lång- siktiga realräntan är det en viktig egenskap.

KI identifierar olika tendenser som har betydelse för bedöm- ningen av den framtida utvecklingen av realräntan. Finanskrisen och t.ex. osäkerheten om eurons framtid leder till ökad benägenhet för så kallat försiktighetssparande vilket minskar benägenheten att inve- stera vilket leder till sjunkande realränta. Åt motsatt håll verkar den demografiska befolkningsutvecklingen. Fler yngre och framför allt

203

Kalkylränta

SOU 2016:31

fler äldre i förhållande till arbetsför befolkning innebär att spar- andet minskar vilket leder till högre realränta. Dock kan misstron mot offentliga pensionssystem medföra att den äldre generationen kommer att minska sin konsumtion och i stället spara mera vilket i sin tur leder till mindre chans till höjda realräntor. KI menar vidare att det blir ett fortsatt låg investeringsvilja framför allt inom euroområdet. Detta verkar sänkande på realräntan. Slutsatsen av KI:s analys är att det finns flera strukturella faktorer som pekar mot att realräntan kommer att vara låg under många år framöver.

Vidare finns enligt KI flera strukturella faktorer som pekar på att realräntan kommer att vara fortsatt låg under många år fram- över. Det innebär vidare att de prognostiserade styrräntorna kom- mer att vara fortsatt låga men att de kommer att öka långsamt under det närmaste decenniet. Den reala styrräntan förväntas enligt insti- tutet om fem år uppgå till en halv procent och om tio år uppgå till cirka två procent.

En slutsats av beskrivningen ovan är att sett över en längre period är nivån på realräntan och dess utveckling relativt konstant. Sett över en kortare tidsperiod kan dock realräntan fluktuera. En annan slutsats är att realräntan i ett historiskt perspektiv är relativt låg för närvarande. Dessa båda slutsatser är parametrar som ska beaktas i frågor om kalkylräntan vid taxering av vattenkraftverk. För det första om den ska vara fixerad till en viss räntesats eller om den ska kunna variera och bestämmas vid varje taxeringstillfälle. För det andra själva nivån på räntan i det fall den ska vara bestämd till ett visst belopp.

Sammanfattas KI:s yttrande innebär det att den långsiktiga ”korta” realräntan kan bedömas uppgå till storleksordningen två procent. Denna bedömning bygger bland annat på den historiska nivån på differensen mellan statskuldväxelräntan och KPI-inflationen. Den långsiktigt ”långa” realräntan kan bedömas uppgå till knappt tre pro- cent.

7.6.2Risk

Riskfaktorn kan delas in i flera olika kategorier. I första hand be- aktas riskerna för en framtida förändring (negativ) av priser och kostnader. Förutom detta kan andra typer av risker beaktas i be- dömningarna, t.ex. politiska risker, miljörisker, m.m.

204

SOU 2016:31

Kalkylränta

När det gäller marknadsrisker eller riskerna för att priserna utvecklas på ett negativt sätt är det viktigt att utgå från hur priset i avkastningsberäkningen hanteras. Eftersom priset bestäms som medelvärdet för den senaste 6-årsperioden så är år med både lägre och högre prisnivåer med. Det innebär att vid varje taxeringstillfälle utjämnas prisförändringarna samtidigt som att risken för att priset under den kommande sexårsperioden, fram till nästa taxeringstill- fälle, skulle bli stadigt negativt är liten.

Motsvarande resonemang som för att priserna skulle utvecklas negativt under den kommande sexårsperioden kan föras vad avser kostnadsriskerna. Eftersom storleken på drift- och underhållskost- nader i stor utsträckning bygger på uppgifter från branschens egna aktörer, t.ex. i form av uppgifter från en FUI, så är risken för att de under den kommande sexårsperioden förändras i någon avsevärd omfattning relativt liten.

En väsentlig riskfaktor att beakta är vad som kan karaktäriseras som politiska risker. Med detta avses risker som är kopplade till lagstiftning etc. och som påverkar elmarknaden. Hit hör bl.a. risken för eventuell stängning av ett befintligt kärnkraftverk eller byggan- det av ett nytt kärnkraftverk som påverkar elutbudet vilket i sin tur påverkar förutsättningarna för vattenkraftproducerad el. Även ut- vecklingen i andra länder, t.ex. olyckan med kärnkraftverket i Japan och beslutet i Tyskland att stänga kärnkraftverk, kan få stor påver- kan på förutsättningarna för vattenkraftsproducerad el i Sverige. Debatten om miljörisker med t.ex. brunkolsproducerad elektricitet och frågan om klimatpåverkan och den globala uppvärmningen har också stor påverkan på förutsättningarna för vattenkraftsprodu- cerad el. I båda fallen handlar det om att riskerna med vattenkrafts- producerad el är betydligt lägre jämfört med andra elproducerande kraftkällor. Ytterligare en risk skulle kunna vara hårdare krav med avseende på biologisk mångfald eller dammsäkerhet. Miljöbalken (1998:808) har kompletterats under år 2014 med ett särskilt kapitel gällande just dammsäkerhet.

En annan risk som finns är förknippad med ökningen av elpro- duktionen med andra miljövänliga kraftslag än vattenkraftverk. Exempelvis har utbyggnaden av vindkraftverk ökat starkt under de senaste åren och utvecklingen av sol- och vågenergianläggningar är i sin linda, vilka tillsammans kan komma att påverka förutsättningarna för vattenkraftproducerad el.

205

Kalkylränta

SOU 2016:31

Slutsatserna av resonemanget ovan och de risker som finns vid elproduktion med andra typer av kraftslag än vattenkraft är att vid en jämförelse så är riskerna för en framtida negativ inverkan på förutsättningarna för elproduktion i vattenkraftverk små. Den på- tagligaste risken står att finna i utvecklingen inom andra energislag och i vilken omfattning de kan komma att påverka förutsättning- arna för elproduktion i vattenkraftverk.

En jämförelse kan också göras med den riskbedömning som gjorts av Ei. Ei skiljer på två typer av risker, dels en systematisk risk dels en ickesystematisk. Beträffande den systematiska risken (dvs. risken i elnätsföretag relativt andra branscher) har denna uppskattats till 0,4–0,5 procent. För den icke-systematiska risken (ett risktillägg för eget kapital) bedömer Ei att riskpremien vid utformning av kalkylräntan för elnätsföretag i Sverige bör ligga på 0,5 procent. Sammantaget innebär detta en total riskuppskattning på cirka en pro- cent i denna typ av företag.

Elnätsverksamheten är till karaktären ett monopol. Verksamheten är dock reglerad för att verksamheten ska bedrivas effektivt till låga kostnader och säkerställa att kunden får betala ett skäligt pris för nättjänsten. Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva verksamheten och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs.

Det är vanligt att en monopolverksamhet är betingad med en lägre risk än en konkurrensutsatt verksamhet. Elnätsverksamheten har naturligtvis starka kopplingar till elproduktionsverksamheten. Det är svårt att se den ena existera utan den andra. Men medan el- nätsverksamheten inte är föremål för konkurrens så gäller det mot- satta för elproducenterna. En befintlig producent utsätts för kon- kurrens från en ny producent och härigenom finns en större risk för elproducenten jämfört med elnätsinnehavaren, eftersom denne inte riskerar konkurrens från andra elnätsinnehavare. Prisvolatili- teten är även det ett problem för elproducenterna. När dessa för- hållanden beaktas kan därför elproduktionsverksamheten sägas vara utsatt för en betydligt större risk än elnätsverksamheten. Elnäts- verksamheten har därmed bättre förutsättningar till garanterade intäkter. Dock har även nätverksamheter viss prisrisk. De behöver t.ex. köpa in förlustel8, vilket är den enda el elnätsföretag får handla med. Prisfaktorn beaktas dock särskilt för vattenkraftverken genom

8 Förlustel är el som används för att täcka överföringsförluster i nätet.

206

SOU 2016:31

Kalkylränta

utnyttjandetiden i vattenkraftens värderingsmodell varför denna risk till stor del redan är beaktad.

En slutsats av detta är att riskkomponenten i kalkylräntan vid värdering av vattenkraftverk storleksmässigt bör överstiga nivån på riskkomponenten i den ovan relaterade jämförelsen med elnätsverk- samheten. Riskkomponenten bör således för närvarande överstiga en procent.

7.6.3Avskrivningskomponent

En fastighet förslits efterhand och återgärder krävs för att vidmakt- hålla dess standard. I värderingssammanhang kan detta beaktas på flera sätt. För det första kan åtgärder för att vidmakthålla en viss standard tas upp som en kostnad vid bedömning av ett årligt drift- netto. För det andra kan det i kalkylräntan beaktas genom en så kallad avskrivningskomponent.

Vid taxering av elproduktionsanläggningar ska kostnader beak- tas som medför en uthållig produktion i kraftverket. Detta har be- aktats genom de uppgifter som elproducenterna redovisat som för- nyelsekostnader i den FUI som genomförs inför varje allmän taxe- ring av elproduktionsenheter. För vattenkraften gäller att för ett normalkraftverk motsvarar förnyelsekostnaden vid AFT 13 cirka 3,5 öre per kilowattimme.

I värderingssammanhang utgår bedömningen av storleken på av- skrivningskomponenten från bedömd ekonomisk livslängd på den aktuella fastighetstypen. Det innebär att vid en ekonomisk livslängd på 50 år ger det en avskrivningskomponent på cirka två procent. Vid en ekonomisk livslängd på 100 år ger det en avskrivningskomponent på cirka en procent.

Ett räkneexempel visar att den förnyelsekostnad som tas upp i kostnaderna för beräkning av årligt netto för normkraftverket mot- svarar cirka 0,5 procent i kalkylränta. Det innebär att samma resul- tat (riktvärdeangivelse) skulle erhållas om kalkylräntan höjdes med 0,5 procent till 5,5 procent samtidigt som förnyelsekostnaden inte beaktades vid beräkning av det årliga nettot. En avskrivning med 0,5 procent motsvarar en avskrivningstid på cirka 200 år.

Det kan sägas vara egalt om förslitning etc. beaktas genom en förnyelsekostnad eller som en komponent som påverkar kalkylrän-

207

Kalkylränta

SOU 2016:31

tan. Det viktiga är att det beaktas. Det man kan ha synpunkter på är om förslitning etc. beaktas i tillräckligt hög grad. Här är en avgö- rande faktor den bedömda ekonomiska livslängden på berörd fas- tighetstyp, dvs. elproduktionsenheter. Även om 200 år kan tyckas vara en lång period bör samtidigt beaktas att denna typ av enheter kräver betydligt mindre underhåll än andra typer av elproduktions- enheter. Livslängden på flera av de anläggningsdelar ett vattenkraft- verk består av har mycket lång livslängd medan tekniska delkompo- nenter har betydligt kortare livslängd med avskrivningstider på fem- tio år eller mindre.

En slutsats av ovanstående är att om förnyelsekostnaden beaktas vid bedömning av årligt driftnetto så ska avskrivningskomponenten i kalkylräntan bedömas till ett lågt belopp. Om den ekonomiska livslängden antas vara 100 år skulle avskrivningskomponenten dock uppgå till storleksordningen cirka 0,5 procent, eftersom även för- nyelsekostnaderna beaktas och dessa i sin tur påverkar den ekono- miska livslängden. Att förnyelsekostnaderna har denna storleks- ordning visade även den FUI som gjordes inför AFT 13 och som nämns ovan. Eftersom det tidigare bedömts att den ekonomiska livs- längden torde vara betydligt längre ska 0,5 procent ses som en övre gräns för en avskrivningskomponent i kalkylräntan.

7.6.4Förväntan om driftnettotillväxt – värdeförändring

Förväntan om en framtida positiv värdeutveckling på berörd fastig- hetstyp innebär att direktavkastningskravet kan sänkas eftersom fastighetsvärdet utvecklas i positiv riktning. Det har framför allt synts på kommersiella fastigheter i storstädernas centrala delar där direkt- avkastningskravet nått mycket låga nivåer, t.o.m. under två procent, vilket kompenseras av en tro på en kraftig prisutveckling för denna typ av fastigheter.

När det gäller elproduktionsenheter är den framtida värdeutveck- lingen svår att förutse. Det finns aspekter som talar både för sjunk- ande som stigande priser på lång sikt. En viktig faktor i detta sammanhang är att priset på el, vid varje taxeringstillfälle, tar hän- syn till de senaste sex årens medelpriser på el i Sverige. Detta inne- bär att det sker en automatisk utjämning av prisfluktuationer vilket minskar betydelsen av att bedöma den framtida utvecklingen på el-

208

SOU 2016:31

Kalkylränta

priset. Slutsatsen är således att förväntan om driftnettotillväxt (värde- tillväxt) mer eller mindre kan bortses från.

7.6.5Beaktande av skatter

Vid avkastningsberäkningarna för vattenkraftverk beaktas framför allt två skatter, inkomstskatt och fastighetsskatt.

Inkomstskatt

Inkomstskatten (bolagsskatten) beaktas vid bestämmande av rikt- värdeangivelsen för vattenkraftverk genom att det vid avkastnings- beräkningen bedömda årsnettot räknas ned med en faktor som be- ror på den aktuella skattesatsens storlek. Inkomstskatten beaktas på detta sätt åtminstone sedan AFT 13. Det innebär också att vid tidigare taxeringar än i vart fall den allmänna fastighetstaxeringen år 2007 (AFT 07) bestämdes riktvärdeangivelsen utan hänsynstagande till inkomstskatt.

Eftersom kalkylräntan varit oförändrad, fem procent, sedan år 1981 och någon ändring av kalkylräntan inte gjordes vid AFT 07 så innebar ett beaktande av inkomstskatten att riktvärdeangivelsen sänktes med 28 procent jämfört med föregående taxering, allt annat obeaktat. Beräkningsmässigt kan konstateras att om riktvärdeangiv- elsen skulle varit oförändrad, allt annat obeaktat, hade räntan vid den tidpunkten behövt sänkas till cirka 3,6 procent.

Det råder dock viss oklarhet om inkomstskatten beaktades inför AFT 07. Det är dock otvetydigt att kalkylräntan varit oförändrad sedan första gången den skrevs in i fastighetstaxeringsförordningen och att den sedan inte ändrades trots att hänsyn till inkomstskatten sannolikt infördes som en parameter vid AFT 07. Vad som kan konstateras är att när inkomstskatten för första gången troligen började beaktas vid 2007 års allmänna fastighetstaxering kompen- serades inte detta genom en ändrad (sänkt) kalkylränta. Detta innebär att kalkylräntan utan beaktande av skatt (före skatt) i praktiken höjdes till cirka 6,9 procent.

Svensk Energi har i en skrivelse inför AFT 13 hemställt hos Finansdepartementet om att kalkylräntan vid AFT 13 ska höjas från 5 procent till 6 procent. Motivet, enligt Svensk Energi, var att en

209

Kalkylränta

SOU 2016:31

kalkylränta på 5 procent i de flesta fall är för låg vid en jämförelse med inventerade kalkylräntor i vattenkraftföretag. Kalkylräntan här- leds ur studier eller inventeringar av de kalkylräntor som används av vattenkraftföretag ingående i Svensk Energis referensgrupp inför AFT 13. En kalkylränta som på detta sätt är hämtad från vatten- kraftföretagens verksamhet är en ränta som troligen inte beaktar inkomstskatten, dvs. den avser en kalkylränta före skatt. Om så är fallet kan nivån 6 procent översättas till en kalkylränta efter skatt på cirka 4,4 procent.

Det fortsatta resonemanget utgår från två scenarier om hur in- komstskatteeffekten beaktats i kalkylräntan.

Om det utgås från att inkomstskatt inte är beaktad i kalkylräntan vid AFT 07 och AFT 13 så innebär det att räntan 5 procent efter hänsynstagande till skatteeffekten bör uppgå till cirka 3,6 procent. Den nivå som förespråkas i Svensk Energis hemställan till Finans- departementet är 4,4 procent, efter hänsynstagande till inkomst- skatteeffekten. Sammantaget innebär de olika bedömningarna av kalkylräntan en nivå mellan 3,5–4,4 procent, dvs. en nivå som under- stiger kalkylräntan 5 procent i fastighetstaxeringsförordningen. Detta överensstämmer också med bedömning av kalkylräntan efter skatt som Ei bedömt i ”PM 2011:07”. Ei anger en kalkylränta före skatt på 5,2 procent som motsvarar en kalkylränta på cirka 3,8 pro- cent efter skatt.

Om utgångspunkten är att inkomstskatt beaktas i kalkylräntan på 5 procent så innebär det en kalkylränta före beaktande av inkomst- skatt på cirka 6,9 procent. Denna nivå ska då i första hand jämföras med nivån 6 procent som Svensk Energi hemställer om. Svensk Energis hemställan ligger följaktligen under den nivå som kalkyl- räntan i fastighetstaxeringsförordningen anger (om utgångspunk- ten är att kalkylräntan på 5 procent beaktar inkomstskatt).

Slutsatsen av resonemanget ovan är att eftersom beräkningarna av riktvärdeangivelsen beaktar effekten av inkomstskatt så bör kal- kylräntan i fastighetstaxeringsförordningen sänkas (om det vore aktuellt med en allmän fastighetstaxering av elproduktionsenheter i dag). Hur mycket den bör sänkas med är inte möjligt att exakt ange utifrån de översiktliga antaganden och beräkningar som gjorts i denna utredning, men sänkningen bör ligga inom intervallet 0,5– 1,0 procent. Här ska också hänsyn tas till att inkomstskatten sänktes från 26,3 procent till 22 procent den 1 januari 2013.

210

SOU 2016:31

Kalkylränta

Vid en jämförelse med värdering av andra typer av fastigheter kan konstateras att inkomstskatt inte beaktas vid värderingarna. Vid värdering med hjälp av en ortsprisanalys beaktas försäljnings- priser på fastigheter som bedöms motsvara den aktuella fastigheten och vid värdering med en avkastningskalkylbaserad metod beaktas den aktuella fastighetens intäkter och kostnader men utan hänsyns- tagande till inkomstskatt.

Frågan om inkomstskatt ska eller inte ska beaktas vid bestäm- ning av riktvärdeangivelsen är i första hand en beräkningsfråga. Det fundamentala är att om inkomstskatt beaktas så ska detta även synas i kalkylräntan. Och omvänt om den inte beaktas så ska det synas i kalkylräntan.

Fastighetsskatt

Vid fastighetsvärdering är det vedertaget att beakta fastighetsskatten genom avdrag på driftnettot. Inför AFT 13 gjordes detta på följande sätt för elproduktionsenheter.

Fastighetsskatten utgörs av en viss procent av fastighetens taxe- ringsvärde. Beräkningstekniskt innebär det en förenkling om det i stället kan göras ett procentuellt avdrag på det årliga driftnettot. Storleken av det avdrag som behöver göras är beroende av den pro- centsats med vilken fastighetsskatten utgår på avkastningsvärdet, kalkylerad livslängd för ett nybyggt kraftverk samt tillämplig kal- kylränta. Sedan genomförs bestämningen av erforderligt procen- tuellt avdrag på driftsnettot för de olika kraftverkstyperna9.

För Vattenkraftverk såg beräkningarna ut enligt nedan:

× = 0,021 × ( − × ) × 0,737 × 20

där X är det procentuella avdrag på det årliga driftnettot, Dn, som behöver göras för att beakta en fastighetsskatt om 2,8 procent på taxeringsvärdet = 2,1 procent på avkastningsvärdet (vilket motsva- rar taxeringsvärdenivån, 75 procent, av fastighetsskattens inverkan på marknadsvärdet, dvs. 0,75 x 2,8 procent = 2,1 procent). Faktorn

9 Dokument från Lantmäteriet inför AFT 13: Förklaringar till vissa beräkningar, Bertil Hall, 2012- 04-25.

211

Kalkylränta

SOU 2016:31

0,737 beaktar en inkomstskatt på 26,3 procent och 20 är kapitali-

seringsfaktorn vid oändlig tid och 5 procent kalkylränta.

(1 + 0,021 × 0,737 × 20) = 0,021 × 0,737 × 20× 1,30954 = 0,30954= 0,23637

Annorlunda uttryckt ska 23,64 procent av driftnettot dras av. Drift- nettot ska således multipliceras med en faktor 0,7636.

Liknande beräkningar gällande fastighetsskatten gjordes också för var och en av de övriga kraftverkstyperna när det gäller lönsamhets- beräkningarna.

7.6.6Sammanfattande analyser

I tabell 7.1 visas effekterna på förändringar av riktvärdeangivelsen vid olika kalkylräntor.

Tabell 7.1 Förändring av riktvärdeangivelsen vid olika kalkylräntor

Utgångspunkt är en inkomstskatt på 26,3 procent

				Kalkylränta

		3 %	4 %	5 %		6 %	7 %

1)	Kapitaliseringsfaktor (∞)	33,333	25,000	20,000		16,667	14,286
2)	Inverkan av fastighetsskatt	0,6597	0,7210	0,7636		0,7949	0,8189
3)	Inverkan av inkomstskatt	0,737	0,737	0,737		0,737	0,737
4)	Kapitaliseringsfaktor (1 x 2 x 3)	16,206	13,285	11,256		9,765	8,622
Riktvärdet (4 x 0,375 kr)		6,08 kr	4,98 kr		4,22 kr	3,66 kr	3,23 kr
Förändring i procent		44 %	18 %	0 %		-13,3 %	-23 %

Siffrorna visar att en sänkning av kalkylräntan från 5 till 4 procent innebär en höjning av riktvärdeangivelsen med 18 procent (tabellens nedersta rad). Det innebär också att det totala taxeringsvärdet och den totala fastighetsskatten ökar med motsvarande belopp. Rikt- värdeangivelsen vid AFT 13 var 4,22 kronor per kilowattimme, det skuggade fältet i tabellen.

I tabell 7.2 visas effekten av en ändrad nivå på inkomstskatten.

212

SOU 2016:31 Kalkylränta

Tabell 7.2		Förändring av riktvärdeangivelsen vid olika inkomstskatt
		Utgångspunkt är en kalkylränta på 5 procent

				Inkomstskattenivå
			20 %	22 %	26,3 %
1)	Kapitaliseringsfaktor (∞)		20,0000	20,0000	20,0000
2)	Inverkan av fastighetsskatt		0,7485	0,7532	0,7636
3)	Inverkan av inkomstskatt		0,80	0,78	0,737
4)	Kapitaliseringsfaktor (1 x 2 x 3)		11,976	11,750	11,256

Riktvärdet (4 x 0,375 kronor)			4,49 kr	4,41 kr		4,22 kr
Förändring i procent			+ 6,4 %	+ 4,5 %	0 %

Eftersom inkomstskatten sänkts från 26,3 till 22 procent den 1 janu- ari 2013 så innebär det att om det genomfördes en allmän fastig- hetstaxering år 2015 så skulle, allt annat obeaktat, riktvärdeangiv- elsen höjas med 6 procent. Riktvärdeangivelsen vid AFT 13 var 4,22 kronor per kilowattimme, det skuggade fältet i tabellen.

Vattenkraftverk och genomslag av ändrad kalkylränta

En höjning av kalkylräntan med en procentenhet, från 5 till 6 pro- cent ger en sänkning av marknadsvärdenivån, och därigenom även taxeringsvärdet, med 13,3 procent (jfr avsnitt 7.4.3 Värderingsmeto- der, under rubriken Avkastningsmetoden). Detta eftersom kapitali- seringsfaktorn minskar från 20 till 16,7. En sänkning av kalkylräntan från 5 procent till 4 procent gör att värdenivån ökar med 18 pro- cent då kapitaliseringsfaktorn ökar från 20 till 25. Detta tydliggör kalkylräntans betydelse för vattenkraftverkens taxeringsvärde.

7.7En modell med rörlig kalkylränta

Utredningen har i enlighet med direktiven övervägt om det vid vär- deringen av vattenkraftverk är den lämpligaste ordningen att utgå ifrån en fast kalkylränta. Mot bakgrund av vad som redovisats i avsnitt 7.6 om hur kalkylräntan är uppbyggd och hur den påverkar beräkningen av riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk har utred- ningen därför övervägt möjligheten att införa en rörlig kalkylränta som bestäms inför varje fastighetstaxering. För det fall en rörlig

213

Kalkylränta

SOU 2016:31

kalkylränta införs bör det av fastighetstaxeringsförordningen fram- gå vilka parametrar som ska beaktas. Motsvarande reglering finns redan i fastighetstaxeringsförordningen när det gäller hur elpriset ska bestämmas vid beräkningen av riktvärdeangivelserna för elpro- duktionsenheter (jfr 1 kap. 25 a § FTF). Nedan redovisas den modell utredningen har övervägt. Om en sådan modell införs bör bestämmandet av delkomponenterna precisiseras i fastighetstaxe- ringsförordningen.

I avsnitten 7.6.1–7.6.5 beskrivs de komponenter som bedöms utgöra utgångspunkter vid bestämmande av en rörlig kalkylränta. När det gäller en precisering av hur en rörlig ränta skulle kunna författningsregleras har följande alternativ övervägts:

a)Kalkylräntan ska bedömas med utgångspunkt i den långsiktiga ”korta” realräntan samt med hänsyn till beaktansvärda risker och en avskrivningskomponent.

b)Kalkylräntan ska bedömas med utgångspunkt i den långsiktiga ”långa” realräntan samt med hänsyn till beaktansvärda risker och en avskrivningskomponent.

c)Kalkylräntan ska bedömas utifrån en sammanvägning av en lång- siktig ”kort” realränta i ett sexårsperspektiv (en taxeringscykel) och en långsiktig ”lång” realränta samt med hänsyn till beakt- ansvärda risker och en avskrivningskomponent. En kombination av en långsiktigt ”kort” och en långsiktigt ”lång” kalkylränta skulle kunna vara ett alternativ för att beakta kortsiktiga fluktuationer på marknaden för vattenkraftverk.

Förändringar i de underliggande parametrar som styr kalkylräntan sker relativt långsamt. Till exempel brukar den långsiktiga realräntan bedömas i ett 20–30-årsperspektiv. Däremot kan faktorer som styr riskkomponenten förändras i ett kortare perspektiv, t.ex. politiska beslut som påverkar förutsättningarna för produktion av el i vatten- kraftverk.

Beroende på vilken realränta som används för beräkning enligt nedanstående formel kommer kalkylräntan att variera något:

Real kalkylränta = realränta + riskfaktorer + avskrivningskomponent.

214

SOU 2016:31

Kalkylränta

Om kalkylräntan fastställs med hänsyn till en långsiktigt ”kort” real- ränta kan den reala kalkylräntan i dagsläget bedömas bli cirka 0,5– 1,0 procentenheter lägre än om bedömningen utgår ifrån en lång- siktigt ”lång” realränta. Kalkylräntan kan också bedömas utifrån en sammanvägning av en långsiktigt ”kort” realränta för kalkylperioden upp till sex år (en taxeringscykel) och en långsiktigt ”lång” real- ränta för kalkylperioden sju år och framåt. Detta beräkningssätt skulle ge en kalkylränta i intervallet mellan de två föregående alter- nativen.

Tidsserier för realräntor på statsobligationer med längre löptid kan antingen erhållas via noteringar för realobligationsräntor eller genom att justera noteringar för nominella statsobligationsräntor med inflationen. Generellt är marknaden för nominella statsobliga- tioner mer likvida och erbjuder betydligt längre tidsserier. Precis som för realobligationer är tillgängligheten på långa tidsserier för 30-åriga obligationsräntor begränsad. För Sverige finns enbart note- ringar på 30-åriga räntor sedan april 2009. Därmed är det svårt att på säkra grunder göra en bedömning av realräntan utifrån värde- papper med denna löptid. En genomsnittlig avkastning på tioåriga nominella statsobligationer – vilka i Sverige är likvida, i princip risk- fria och har funnits under lång tid – framstår därför som det rim- ligaste instrumentet vid bedömningen av den långsiktigt ”långa” real- räntans nivå.

Principerna för bedömning av kalkylräntan bör, för det fall en rörlig ränta införs, utgå från den långsiktigt ”långa” realräntan. Dess- utom bör hänsyn tas till beaktansvärda risker inom marknaden för elproduktion från vattenkraftverk. Hänsyn bör även tas till en av- skrivningskomponent.

Nivån på kalkylräntan skulle bestämmas i samband med att rikt- värdeangivelserna beslutas inför en fastighetstaxering. Riktvärde- angivelserna beslutas i form av allmänna råd. Förslagen till allmänna råd lämnas i juni året före taxeringsåret vilka sedan träder i kraft den 1 september samma år. Fördelen med denna arbetsordning skulle vara att kalkylräntan blir en del av det samlade underlaget som ska ligga till grund för förslaget till riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk. En stor fördel är också att denna process skapar en större överblickbarhet samtidigt som arbetet med förslagen till riktvärdeangivelse för vattenkraftverk kan samordnas med förslagen för övriga fastighetstyper.

215

Kalkylränta

SOU 2016:31

Sammanfattningsvis skulle ett införande av en rörlig kalkylränta till grund för att bestämma riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk kunna utformas enligt följande:

•Principerna för bestämning av kalkylräntan anges i fastighets- taxeringsförordningen.

•Kalkylräntan bestäms i samband med att övriga parametrar som ligger till grund för bestämmandet av riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk bedöms och beräknas.

I avsnitt 9 föreslår utredningen att förenklad fastighetstaxering införs vart sjätte år för elproduktionsenheter. Av förslaget framgår att det inför förenklad fastighetstaxering kan göras ett mindre om- fattande förberedelsearbete där endast vissa parametrar blir föremål för översyn. Det torde mot denna bakgrund normalt inte krävas att kalkylräntan blir föremål för revidering vid förenklad fastighets- taxering. Utgångspunkten är således att kalkylräntan tillsammans med övriga parametrar skulle revideras inom ramen för förberedelse- arbetet inför de allmänna fastighetstaxeringarna.

7.7.1Alternativ modell för en rörlig kalkylränta

Under arbetet har till utredningen överlämnats en promemoria (dnr KOMM2015/00010/FI2014:14) från Svensk Energi som pre- senterar en alternativ modell för att bestämma kalkylräntan vid taxeringen av elproduktionsenheter. Metoden i promemorian base- ras på en semi-fast direktavkastningsmetod och uppvisar likheter med utredningens förslag.

Metoden bygger på härledda direktavkastningskrav för mest när- liggande fastigheter med en fungerande fastighetsmarknad. Enligt inlagan är marknaden för industrifastigheter den mest närliggande fungerande fastighetsmarknaden.

I modellen bestäms kalkylräntan av tre olika delparametarar; risk- fri realränta, en riskpremie och en korrektionsfaktor för vattenkraft- verk.

Den riskfria realräntan utgörs av en uppskattning av en 30-årig riskfri ränta. Initialt bedöms den genomsnittliga så kallade spreaden mellan en 30-årig och 10-årig statsobligation och sedan appliceras den spreaden i sin tur på den genomsnittliga 10-åriga riskfria rän-

216

SOU 2016:31

Kalkylränta

tan. Riskpremien utgår ifrån direktavkastningskrav i marknadstran- saktioner för industrifastigheter. En korrektionsfaktor för vatten- kraft tas fram innehållande ett antal parametrar, däribland politisk risk, väderberoende och flexibilitet. Inlagan beskriver en process där lämpliga grupper av industrivärdeområden väljs ut för att be- stämma direktavkastningskravet för industrifastigheter (mest när- liggande marknad med vattenkraftverk enligt inlagan) som då kom- mer att påverka fastställandet av korrektionsfaktorn.

Den riskfria räntan bör enligt inlagan ses över vart tredje eller vart sjätte år, medan den marknadsbaserade riskpremien ses över vart sjätte år. Korrektionsfaktorn bör fastställas i samråd med branschen och anses vara fast under överskådlig framtid.

Utredningen noterar att det inkomna förslaget har flera likheter med utredningens eget förslag om hur en rörlig kalkylränta skulle kunna utformas. Förslaget till modell i inlagan är dock något mer komplicerat och innehåller ett större antal parametrar samt fler be- dömningar.

7.8Överväganden

Utredningens bedömning: Mot bakgrund av en kartläggning av förutsättningarna för att på ett entydigt sätt och med en hög värderingsteknisk precision införa en rörlig kalkylränta för i första hand vattenkraftverk gör utredningen bedömningen att kalkylräntan bör vara fast och regleras i fastighetstaxerings- förordningen. Som utgångspunkt bör räntan om fem procent behållas oförändrad. Det innebär också att inkomstskatt även fortsatt ska beaktas vid beräkning av kalkylräntan, dvs. kalkyl- räntan uppgår till 5 procent efter skatt.

Av direktiven framgår att uppdraget omfattar en översyn av avkast- ningsberäkningen för vattenkraftverk och den författningsreglerade kalkylränta om fem procent som används vid denna beräkning. Uppdraget innefattar även en översyn av om inkomstskatt ska be- aktas. Uppdraget omfattar däremot inte uttryckligen en översyn av kalkylräntans tillämpning vid taxering av andra typer av elproduk- tionsenheter och industrienheter i form av täktmark.

217

Kalkylränta

SOU 2016:31

För normkraftverket avseende vattenkraftverk ska värdet uttryckt i kilowattimmar bestämmas med utgångspunkt i elproduktionens lönsamhet och med beaktande av priser vid köp av likartade vatten- kraftverk eller del därav. För vattenkraftverken bygger således den lagreglerade modellen på en avkastningsberäkning. Utgångspunk- ten för att bestämma riktvärdet är verkets normalårsproduktion. Detta framgår av 15 kap. 6 och 7 §§ FTL.

Värderingen av övriga kraftverkstyper tar enligt 15 kap. 13 § FTL sin utgångspunkt i en återanskaffningskostnad, dvs. en produk- tionskostnadsmetod, där användandet av kalkylränta inte är något huvudinslag. Denna stäms visserligen av mot en avkastningsberäk- ning och ett eventuellt ortsprismaterial, men utgångspunkten är åter- anskaffningskostnaden.

De författningsreglerade värderingsmodellerna skiljer sig således åt för vattenkraftverk och övriga typer av kraftverk. Detta avspeg- lar sig även i hur riktvärdeangivelsen uttrycks (jfr 15 kap. 6 och 11 §§ FTL). Eftersom avkastningsmetoden är huvudmetod vid be- räkningen av riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk är kalkylräntan av avgörande betydelse vid denna beräkning. Nuvarande reglering innebär att kalkylräntan är låst till 5 procent i fastighetstaxerings- förordningen. Detta innebär att det inom ramen för förberedelse- arbetet inför allmän fastighetstaxering normalt inte görs någon över- syn av nivån på kalkylräntan.

Värderingsnoggrannheten bedöms i normalfallet bli något högre om en rörlig kalkylränta används. Det bör dock framhållas att en rörlig ränta inte med fullständig säkerhet kan uppskatta komponen- ter som risker etc. Att fastställa en kalkylränta med flera ingående komponenter bygger på bedömningar. Vissa komponenter kan be- dömas med relativt hög säkerhet, vissa med något lägre säkerhet.

Beskrivningen av påverkan på riktvärdeangivelsen eller marknads- värdenivån av olika kalkylräntesatser gäller dock endast om ”allt annat är lika”. Känslighetsanalysen i avsnitt 7.6.6, tabellerna 7.1 och 7.2, visar resultatet om man låser kalkylräntesats respektive inkomst- skattesats. Eftersom kalkylräntan endast är en av flera olika para- metrar för att bestämma en riktvärdeangivelse blir dock inte värde- inverkan på riktvärdeangivelsen i praktiken lika tydlig som tabellerna utvisar. Under förberedelsearbetet kommer en avstämning att göras mot befintligt ortsprismaterial. Även en allmän avstämning av nivån görs. Detta måste också tas i beaktande vid bedömningen av hur

218

SOU 2016:31

Kalkylränta

stor reell inverkan på riktvärdeangivelsen som en förändrad kalkyl- ränta får.

En annan viktig aspekt är den robusthet i modellen som en reg- lerad kalkylränta innebär. Jämförelser kan göras med regleringen av intäktsramar för elnätsföretagen där Ei i sin beräkning av intäkts- ramarna för åren 2012–2015 gjorde en bedömning av en rimlig kalkylränta. En bedömning som elnätsföretagen överklagade, se av- snitt 7.4.1. Ett stort antal rättsliga processer i olika instanser följde. Detta har gett upphov till ökade kostnader för företag, myndighe- ter och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det oklara rättsläget har också medfört en osäkerhet för marknadens aktörer som under en längre tid har haft svårt att veta sina ekonomiska ramar. Reger- ingen har mot denna bakgrund utarbetat nya regler för bestäm- mandet av intäktsramarna. Men även de nya intäktsramarna har dock överklagats och därmed består det oklara rättsläget trots nya och mer detaljerade regler.

Med en rörlig kalkylränta går det inte att utesluta att en liknan- de situation skulle uppstå vid fastighetstaxering av elproduktions- enheter. De samhällsekonomiska kostnaderna torde i så fall bli be- tydande. Utredningen gör därför bedömningen att en fast och reg- lerad kalkylränta är att föredra framför en rörlig ränta. Detta inne- bär en tydlig och långsiktig förutsättning för marknadens aktörer i en bransch där långsiktiga spelregler är av största vikt. En fast kal- kylränta är också vanligt i branscher med liknande förutsättningar, se avsnitt 7.4.1.

Det kan vidare konstateras att den av utredningen övervägda modellen för att bestämma kalkylräntan som redovisas i avsnitt 7.7 är komplex till sin natur. Branschen har till utredning överlämnat en promemoria med en alternativ modell (se avsnitt 7.7.1). Denna modell är dock än mer komplex än den av utredningen övervägda modellen och utgör således inget alternativ.

Kalkylräntan är, som framgår ovan, en av många parametrar vid värderingen av vattenkraftverken. Även om direktiven inte uttryck- ligen anger att utredningen ska göra en översyn för övriga kraft- verkstyper har det dock aktualiserats att kalkylräntan skulle kunna behöva bestämmas enskilt för varje kraftverkstyp. Detta trots att kalkylräntan, som framgår ovan, har mindre betydelse för de övriga kraftverkstyperna. För det fall utredningen skulle föreslå en rörlig kalkylränta i enlighet med den modell som redovisas i avsnitt 7.7

219

Kalkylränta

SOU 2016:31

skulle denna helt anpassas till förhållandena för vattenkraftverk. Detta gäller såväl bedömningen av risk som avskrivningskompo- nenten. Att använda denna kalkylränta för övriga typer av kraftverk bedöms som direkt olämpligt. Det alternativ som i så fall funnits hade varit att bestämma olika rörliga kalkylräntor för samtliga kraft- verkstyper. Med de av utredningen föreslagna nya kraftverkstyperna innebär det i så fall att sammanlagt sex olika kalkylräntor skulle behöva bedömmas. Detta skulle medföra ett värderingstekniskt kom- plicerat arbete, som mot bakgrund av de osäkerheter som beräk- ningarna är behäftade med, ändå inte skulle säkerställa en entydig bestämning av räntan.

Ytterligare en möjlighet är att föreslå en rörlig kalkylränta för vattenkraftverk och en författningsreglerad schabloniserad ränta för övriga kraftverkstyper. Utredningen menar dock att det inte är önskvärt att behandla kraftverkstyperna olika i detta hänseende och det är svårt att motivera en sådan principiell skillnad. Sammantaget gör utredningen bedömningen att nuvarande system med en fast författningsreglerad kalkylränta är att föredra. Den ytterligare vär- deringsnoggrannhet som eventuellt skulle uppnås med en rörlig kal- kylränta är inte motiverad mot bakgrund av den komplexitet och osäkerhet som ett sådant system skulle kunna ge upphov till. Kal- kylräntan bör därför enligt utredningens bedömning vara fast och regleras i fastighetsförordningen.

Utredningen har heller inte funnit argument som talar för att den befintliga nivån på kalkylränta om fem procent skulle vara väsent- ligt felaktig. Ändringen i fastighetstaxeringsförordningen som inne- bär att inkomstskatt ska beaktas i kalkylräntan medför i praktiken att den föreskrivna nivån på kalkylränta vid AFT 13 efter skatt mot- svarar en kalkylränta om knappt sju procent före inkomstskatt. Detta är således något högre än de i domstol fastslagna 6,5 procent för beräkningen av elnätsföretagens intäktsramar gällande åren 2012– 2015.

Mot bakgrund av det som redovisats ovan föreslår utredningen att ingen ändring sker av den i fastighetstaxeringsförordningen gäll- ande regleringen av nivån på kalkylräntan för elproduktionsenheter och täktenheter.

220

8 Elcertifikat

8.1Inledning

Elcertifikat utfärdas för produktion av förnybar el sedan den 1 maj 2003 enligt vad som föreskrivs i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Innehavaren av en anläggning med sådan produktion tilldelas elcer- tifikat, vilka genom sitt värde ökar innehavarens intäkter. För fas- tighetstaxeringen har elcertifikaten betydelse genom att de höjer de elcertifikatberättigade anläggningarnas marknadsvärde. En taxerings- enhets (fastighets) taxeringsvärde ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av marknadsvärdet (5 kap. 2 § fastighets- taxeringslagen [1979:1152], förkortad FTL). Elcertifikatens inver- kan på fastigheters marknadsvärde har beaktats sedan den allmänna fastighetstaxeringen år 2007, dvs. sedan den första allmänna fastig- hetstaxeringen efter elcertifikatsystemets tillkomst.

8.2Utredningens uppdrag

Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxering av elproduktions- enheter tillkom i stor utsträckning inför 2000 års allmänna fastig- hetstaxering. Sedan dess har det bl.a. införts ett marknadsbaserat stödsystem för förnybar elproduktion, elcertifikatsystemet, som syftar till att öka produktionen av förnybar el på ett kostnadseffek- tivt sätt. Med hänsyn till de förändringar som har skett finns det anledning att göra en översyn av fastighetstaxeringen och fastig- hetsbeskattningen av elproduktionsenheter.

Utredaren ska överväga om det med hänsyn till påverkan på effek- tiviteten i elcertifikatsystemet är motiverat att värdet av elcertifikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid bestämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt.

221

Elcertifikat

SOU 2016:31

En central utgångspunkt är att taxeringsvärden för elproduk- tionsenheter även fortsättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen.

Utredaren bör i möjligaste mån eftersträva att förenkla och ratio- nalisera fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elpro- duktionsenheter. Utredaren är även oförhindrad att föreslå änd- ringar i syfte att åstadkomma ökad tydlighet och överskådlighet samt språklig modernisering och enhetlighet.

8.3Gällande rätt

Vissa allmänna värderingsregler

Värderingen ska ske med utgångspunkt i värdefaktorer (7 kap. 1 § FTL). Med värdefaktorer avses egenskaper som är knutna till fas- tigheten och som har betydelse för marknadsvärdet.

För byggnader och ägoslag som avses i 8–15 kap. FTL ska, en- ligt 7 kap. 3 § samma lag, taxeringsvärdet bestämmas med utgångs- punkt i riktvärden. Där anges även att dessa för varje värderings- enhet ska bestämmas för kombinationer av värdefaktorer, som i nå- gon utsträckning varierar inom värdeområdet och som har särskild betydelse för marknadsvärdet. För övriga värdefaktorer ska rikt- värdet, enligt paragrafen, bestämmas med utgångspunkt i förhållan- den som i genomsnitt eller i huvudsak råder inom värdeområdet.

Föreligger värdefaktorer, som inte särskilt har beaktats vid rikt- värdes bestämmande och som påtagligt inverkar på marknadsvär- det, ska ett med ledning av riktvärden bestämt värde justeras (7 kap. 5 § FTL). Detta benämns justering för säregna förhållanden och görs på i paragrafen närmare beskrivet sätt. Påtaglig inverkan på taxeringsvärdet ska anses föreligga när säregna förhållanden för- anleder att det med ledning av riktvärden bestämda värdet höjs eller sänks med minst tre procent, dock minst 25 000 kronor (7 kap. 5 § tredje stycket FTL).

222

SOU 2016:31

Elcertifikat

Vattenkraftverk

För normkraftverket ska värdet per kilowattimme i en riktvärde- angivelse bestämmas med utgångspunkt i elproduktionens lönsam- het och med beaktande av priserna vid köp av likartade vattenkraft- verk eller delar därav (15 kap. 6 § FTL).

Vid bestämmande av värdet per kilowattimme i riktvärdeangiv- elsen ska inte inverkan på kraftverkets värde av elcertifikat beaktas enligt 1 kap. 25 a § tredje stycket fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkortad FTF. Värdeinverkan av elcertifikat beaktas i stället för dessa typer av taxeringsenheter genom justering för sär- egna förhållanden (jfr 7 kap. 5 § FTL).

Kraftvärmeverk och vindkraftverk

I en riktvärdeangivelse enligt 7 kap. 3 § ska värden per kilowatt in- stallerad effekt anges för var och en av de skilda klasserna av värde- faktorn typ av värmekraftverk, dvs. om elproduktionen sker med bl.a. kraftvärme eller vindkraft (jfr 15 kap. 11 § FTL).

Riktvärdeangivelsen enligt 1 kap. 34 c § FTF avser de värmekraft- verk som indelats i klassen kraftvärmeverk. Vid bestämmande av riktvärdeangivelsen har värdefaktorerna installerad effekt, genom- snittlig årsproduktion, typ av bränsle, typ av reningsanordningar för avgaser samt belägenhet beaktats. Inverkan på värdet av elcerti- fikat ska, enligt paragrafen, inte beaktas. Värdeinverkan av elcerti- fikat beaktas i stället för dessa typer av taxeringsenheter genom justering för säregna förhållanden (jfr 7 kap. 5 § FTL).

Riktvärdeangivelsen enligt 1 kap. 34 f § FTF avser de värme- kraftverk som indelats i klassen vindkraftverk. Vid bestämmande av riktvärdeangivelsen har förutsatts en fullasttid mellan 1 800 och 2 200 timmar. Med fullasttid avses kvoten mellan den genomsnitt- liga årsproduktionen och den installerade effekten. Vid bestäm- mande av riktvärdeangivelsen har värdefaktorerna installerad effekt och belägenhet beaktats. Även inverkan på värdet av elcertifikat har beaktats.

223

Elcertifikat

SOU 2016:31

8.4Elcertifikatsystemet – en bakgrund

8.4.1Beskrivning av elcertifikatsystemet

Ett av de av riksdagen fastställda målen för den svenska energi- och miljöpolitiken är att andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den totala energianvändningen (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr 2008/09:301). Elcertifikatsystemet är det huvudsakliga styrmedlet för att kostnadseffektivt öka elproduk- tionen från förnybara energikällor. Systemet infördes i maj 2003 och är ett marknadsbaserat stödsystem. För varje producerad mega- wattimme el från förnybara energikällor kan producenterna få ett elcertifikat av staten. Elcertifikaten kan därefter säljas på en mark- nad där priset bestäms av utbud och efterfrågan. Elcertifikaten ger därigenom en extra intäkt till elproduktionen från förnybara energi- källor, utöver intäkten från försäljningen av elen, dvs. elpriset. Sys- temet stimulerar på så sätt utbyggnaden av förnybar elproduktion.

De förnybara energikällor som kan ge rätt till elcertifikat är vind- kraft, solenergi, vågenergi, geotermisk energi, vissa biobränslen1 och viss vattenkraft. Därutöver kan produktionsökningar för dessa energikällor ge rätt till elcertifikat. Även elproduktion med torv som bränsle kan ge rätt till elcertifikat, men den räknas inte som förnybar. Rätten till elcertifikat gäller i 15 år, dock som längst till utgången av år 2035.

Efterfrågesidan i systemet utgörs av aktörer med kvotplikt, i första hand elleverantörer men även vissa elanvändare. Dessa aktörer måste köpa en viss andel elcertifikat i förhållande till sin elförsälj- ning eller elanvändning. Hur stor den andelen är regleras genom en kvot i lagen (2011:1200) om elcertifikat (se figur 8.1). Kvoten är utformad för att skapa efterfrågan på elcertifikat och el från förny- bara energikällor varje år fram till år 2020. Kvoten motsvarade det första året 2003 7,4 procent av såld eller använd el och kommer att, i enlighet med den senaste justeringen av kvotnivåerna (prop. 2014/15:123, bet. 2015/16:NU6, rskr 2015/16:5), som högst (år 2019) motsvara 29,1 procent. Därefter fasas kvotplikten stegvis ut under perioden fram t.o.m. år 2035.

1 Vilka biobränslen som omfattas av elcertifikatsystemet framgår av förordning (2011:1480) om elcertifikat.

224

SOU 2016:31

Elcertifikat

Figur 8.1 Kvotplikt åren 2003–2035

Kvotplikt (antal elcertifikat per MWh el)

0,3

0,2

0,1

0,0

2003

2007

2011

2015

2019

2023

2027

2031

2035

Ny Tidigare

Källa: Proposition 2014/15:123.

Även om det i första hand är elleverantörerna som är kvotpliktiga är det elanvändarna som finansierar elcertifikatsystemet genom att kostnaden överförs till slutkunderna. Elanvändningen för alla elan- vändare omfattas dock inte av kvotplikten, t.ex. beaktas inte den el som används i den elintensiva industrins tillverkningsprocesser i beräkningen av kvotplikten. För att fullgöra kvotplikten lämnas el- certifikat in till staten en gång per år. Kvotplikten ska för respek- tive år uppfyllas senast den 31 mars följande år. Den 1 april annul- leras sedan elcertifikat motsvarande den el som uppgetts som kvot- pliktig. När ett elcertifikat annullerats är det förbrukat och kan inte säljas eller användas igen. Om det vid annulleringen inte finns till- räckligt med elcertifikat för att täcka kvotplikten får den kvotplik- tige i stället betala en kvotpliktsavgift.2

Majoriteten av elproduktionen i elcertifikatsystemet kom under de inledande åren från el producerad med biobränslen i framför allt kraftvärmeverk, medan utbyggnaden av ny elproduktion från för- nybara energikällor i första hand skett genom vindkraft (se figur 8.2).

2 Kvotpliktsavgiften beräknas som 150 procent av det volymvägda medelpriset i konto- föringssystemet Cesar under perioden 1 april–31 mars respektive år.

225

Elcertifikat

SOU 2016:31

Efter det att äldre anläggningar fasats ut ur systemet vid utgången av år 2012 är också vindkraft den största energikällan i elcertifikat- systemet. Under år 2015 utfärdades elcertifikat motsvarande cirka 21,53 terrawattimmar el. Av detta avsåg 15,41 terrawattimmar el från vindkraft, 4,32 terrawattimmar biobränslebaserad el och 1,70 terra- wattimmar el från vattenkraft. Till detta kommer mindre kvantiteter el från torv respektive sol. Solbaserad elproduktion är dock den energi- källa som ökar snabbast, men från låga nivåer. Jämfört med år 2014 mer än fördubblades den elcertifikatberättigade solkraftsproduk- tionen under år 2015 och ökade från 10,78 till 24,5 gigawattimmar.

Figur 8.2 Utfärdade elcertifikat per energislag i Sverige åren 2003–2015

Miljoner elcertifikat


2003	2004	2005		2006	2007	2008		2009	2010		2011	2012	2013	2014	2015
			Vind		Vatten		Biobränsle			Torv		Sol

Källa: Kontoföringssystemet Cesar.

A priori kan elcertifikatpriset förväntas spegla stödbehovet i elcerti- fikatsystemet, dvs. marginalkostnaden för anläggningen på margi- nalen i elcertifikatsystemet minus elpriset. Allt annat lika kan där- med elcertifikatpriset förväntas bli lägre när elpriset går upp och vice versa. Prisutvecklingen för elcertifikat sedan år 2005 jämförs i figur 8.3 med elpriset för motsvarande period. Medelpriset på elcer- tifikat var 214,11 kronor per megawattimme åren 2005–2015 och 151,66 kronor per megawattimme år 2015. Som framgår av figuren

226

SOU 2016:31

Elcertifikat

uppvisar elcertifikatpriset inte något uppenbart långsiktigt negativt samband med elpriset. Elpriset är även mer volatilt än elcertifikat- priset. Energimyndigheten finner i rapporten Kontrollstation för elcertifikatsystemet 2015 (ER 2014:04) inte heller något tydligt samband mellan el- och elcertifikatprisernas utveckling över tid, även om ett samband fanns under vissa enskilda år. En möjlig för- klaring till att el- och elcertifikatpriserna inte beter sig som på för- hand kan förväntas kan t.ex. stå att finna i det över åren betydande ackumulerade överskottet av elcertifikat, dvs. av elcertifikat som inte annullerats (jfr även figur 8.4 nedan).

Figur 8.3 Prisutveckling på el och elcertifikat åren 2005–2015

	1 000
pris)	900
pris)	800
löpande	700
löpande	600
kr per MWh månadsmedel,	600
	500
	400
	300
(spotpris,	300
	200

	100
	0
	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
		Elcertifikat			El (SE)				El (SE1)
		El (SE2)			El (SE3)				El (SE4)

Källor: Nord Pool och Svensk Kraftmäkling.

8.4.2Elcertifikatmarknaden är gemensam med Norge

Sedan år 2012 har Sverige och Norge en gemensam elcertifikat- marknad med ett gemensamt mål som innebär att elcertifikatsys- temet ska bidra till en utbyggnad av 26,4 terrawattimmar ny förny- bar elproduktion till utgången av år 2020. Länderna har åtagit sig att finansiera hälften var. Efter förslag i prop. 2014/15:123 har riks- dagen i oktober 2015 dock beslutat höja det nationella svenska finan-

227

Elcertifikat

SOU 2016:31

sieringsmålet till 30 terrawattimmar ny elproduktion från förnybara energikällor till år 2020 jämfört med år 2002. Det nya målet ersätter det tidigare finansieringsmålet om 25 terrawattimmar till år 2020 jäm- fört med år 2002. Även målet för den gemensamma marknaden med Norge justeras och höjs till 28,4 terrawattimmar ny elproduktion från förnybart till år 2020. För att möjliggöra ambitionshöjningen och nå det nya finansieringsmålet höjs också kvotplikten (se figur 8.1). Det avtal mellan Norge och Sverige som möjliggör ambitions- höjningen har godkänts av såväl stortinget som riksdagen.

En konsekvens av ambitionshöjningen är att elcertifikatspriset, allt annat lika, kan förväntas bli högre samtidigt som elpriset, allt annat lika, kan förväntas bli lägre. Ambitionshöjningen torde med- föra att den högre marginalkostnaden för den tillkommande pro- duktionen i systemet bidrar till att elcertifikatspriset blir något högre jämfört med en oförändrad situation. Regeringens bedömning i prop. 2014/15:123 var att justeringarna av kvoten sannolikt innebär en ökad utbyggnad av vindkraft i Sverige vars produktionskost- nader på marginalen är cirka 12,50 kronor per megawattimme högre jämfört med de projekt som blivit prissättande om inte kvotjus- teringarna genomförs. Vidare bedömde regeringen att ambitions- höjningen leder till ett elpris som år 2020 är cirka 15 kronor per megawattimme lägre jämfört med om ambitionshöjningen inte genomförs. Med utgångspunkten att elcertifikatpriset går upp när elpriset går ner, innebär det att elcertifikatpriset sammantaget, allt annat lika, kan förväntas öka med 27,50 kronor per megawattimme till år 2020.

Regeringen presenterar även en bedömning av de förväntade effekterna på intäkterna för befintliga producenter under år 2020. Enligt regeringens bedömning förväntas elproducenter med endast elcertifikatberättigad produktion, allt annat lika, år 2020 få ökade intäkter med cirka 164 miljoner kronor, medan nettointäkterna för samtliga elproducenter, allt annat lika, år 2020 förväntas minska med cirka 1 971 miljoner kronor.

Att elcertifikatmarknaden är gemensam för Sverige och Norge innebär att såväl svenska som norska elkonsumenter finansierar det ökade utbudet av el från förnybara energikällor. En större marknad med fler aktörer bidrar till ökad likviditet. Var den ökade produk- tionen sker och med vilket energislag den kommer att produceras bestäms dock av marknaden, dvs. av relativkostnaderna för olika

228

SOU 2016:31

Elcertifikat

slag av förnybar energi i respektive land. Det kan förväntas leda till att målen för ökad elproduktion från förnybara energikällor uppnås på ett mer kostnadseffektivt sätt än med två separata nationella mark- nader.

Av figur 8.4 framgår att den svenska delen av den gemensamma marknaden, som på förhand kan förväntas, är avsevärt större än den norska. Indirekt framgår även att det finns ett betydande ackumu- lerat överskott av elcertifikat från Sverige och att den norska kvot- plikten inte enbart kan täckas med inhemskt producerad förnybar el.

Figur 8.4 Totalt antal utfärdade respektive annullerade elcertifikat i Sverige (SE) och Norge (NO) åren 2003–2015

Miljoner elcertifikat


2003		2004	2005	2006	2007	2008	2009		2010	2011	2012		2013	2014	2015
	Utfärdade (SE)			Annullerade (SE)				Utfärdade (NO)				Annullerade (NO)

Källa: Kontoföringssystemet Cesar.

8.5Elcertifikatens inverkan på fastighetstaxeringen

8.5.1Allmänna utgångspunkter

Elcertifikatsystemet är ett styrmedel som syftar till att öka andelen ny förnybar el genom att höja intäkterna, och därmed marknads- värdet för anläggningarna, från produktionen av el från förnybara energikällor. Eftersom intäkterna från försäljningen av elcertifikat kan utgöra en betydande andel av dessa elproducenters intäkter kan även elcertifikatens värdeinverkan vara påtaglig. För att kunna be-

229

Elcertifikat

SOU 2016:31

stämma ett korrekt taxeringsvärde tas följaktligen hänsyn till el- certifikatens värde vid fastighetstaxeringen av elproduktionsenhe- ter. I sammanhanget bör noteras att även andra stöd, t.ex. på jord- bruksområdet, och styrmedel, t.ex. EU:s system för handel med utsläppsrätter (handelssystemet), direkt eller indirekt, kan påverka fastigheternas marknadsvärden och därmed även enheternas taxe- ringsvärden.

Elcertifikatens värdeinverkan har beaktats sedan den allmänna fastighetstaxeringen år 2007. Hur detta går till framgår i stort av 7 kap. 5 § FTL, 1 kap. 25 a, 34 c och f §§ FTF samt i Skatteverkets allmänna råd, SKV A 2012:9. I korta drag används två metoder.

Den ena metoden används för vattenkraftverk och kraftvärme- verk. Om elcertifikaten har en påtaglig inverkan på värdet görs en justering för säregna förhållanden av det med ledning av riktvärden bestämda taxeringsvärdet enligt 7 kap. 5 § FTL. Mer konkret juste- ras taxeringsvärdet med ett belopp som motsvarar den taxerings- värdeökning som uppkommer p.g.a. elcertifikaten. Den andra meto- den skiljer sig principiellt från den första och innebär att elcerti- fikatens värde beaktas redan vid beräkningen av riktvärdeangivelsen (1 kap. 34 f § FTF). Denna metod används endast för vindkraft- verk.

De två olika metoderna har sin bakgrund i att vindkraftverkens hela produktion tilldelas elcertifikat i 15 år, vilket i regel inte gäller för vattenkraft- och kraftvärmeverken.

8.5.2Värdering av elcertifikat i samband med AFT 13

Särskilt om elcertifikatens värde

Underlaget till beräkningen av elcertifikatspriset för nivååret 2011 vid den senaste allmänna fastighetstaxeringen av elproduktionsen- heter år 2013 (AFT 13) utgjordes av spotpriset på elcertifikat för perioden 2006–2011.

Prisuppgifterna inhämtades från Svensk Kraftmäkling AB. An- ledningen till att dessa uppgifter valdes framför priserna för elcerti- fikat i kontoföringssystemet Cesar hos Energimyndigheten, var att Svensk Kraftmäklings prisuppgifter bedömdes ge en bättre värde- indikation för elcertifikaten vid en given tidpunkt. Priserna som redo- visas i Cesar speglar snarare elcertifikatens volymviktade värden för

230

SOU 2016:31

Elcertifikat

en tidigare period. Således ansågs inte priserna i Cesar spegla gällande marknadspris för elcertifikat. För vindkraften användes dock medel- priset för år 2011 från Cesar vid AFT 13.

Vidare fastprisberäknades elcertifikatens årliga medelpriser för nivååret och de fem föregående åren med konsumentprisindex (KPI). Slutligen beräknades nivåårets pris som ett medelvärde av de fastprisberäknade priserna för den aktuella perioden (se tabell 8.1).

Det fastprisberäknade medelpriset för nivååret uppgick till 253,64 kronor per megawattimme. Detta medelpris användes sedan vid beräkningen av värdeinverkan av elcertifikaten för samtliga el- certifikatberättigade kraftslag.

Tabell 8.1 Fastprisberäkning av elcertifikatpriset för nivååret 2011

År

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	Medelpris

Elcertifikatpris,
kr/MWh
(årsmedel)	167,18	208,26	325,36	316,74	255,39	187,05	243,33
KPI	284,22	290,51	300,61	299,66	303,46	311,43	--
KPI-multipli-
kator (basår
2011)	1,096	1,072	1,036	1,039	1,026	1,000	--
Fastpris-
beräknat
elcertifikatpris
(basår 2011)	183,19	223,26	337,07	329,18	262,10	187,05	253,64

Källor: Svensk Kraftmäkling och Statistiska centralbyrån.

Känslighetsanalys av grundläggande antaganden

För att bedöma i vilken utsträckning elcertifikaten påverkar ett kraftverks marknadsvärde genomfördes även en känslighetsanalys i form av en nuvärdesberäkning för elcertifikaten för nivååret 2011. I känslighetsanalysen varierades antaganden om kalkylränta, pris och kalkylperiodens längd. I tabell 8.2 och tabell 8.3 samt figur 8.5 illu- streras hur antagandena påverkar nuvärdet.

Vid ett oförändrat elcertifikatpris år 2011 blir värdeinverkan av kalkylräntan cirka 6–7 procent vid en ökning respektive minskning av räntan med 1 procentenhet. En ändring av priset får däremot fullt genomslag på värdet av elcertifikatet. Exempelvis leder en

231

Elcertifikat

SOU 2016:31

ökning av elcertifikatpriset med 25 procent till att nuvärdet ökar med 25 procentenheter (se tabell 8.2).

Tabell 8.2 Nuvärdet av elcertifikat i kr/kWh vid olika antaganden om framtida priser och kalkylräntor (kalkylperiod 15 år)

				Procentuell värdeförändring i
				relation till scenario 2 vid
	Kalkylränta			en kalkylränta på 5 %
				Kalkylränta	Kalkylränta	Kalkylränta
Scenario	4 %	5 %	6 %	4 %	5 %	6 %

1 (priset minskat med
25 % till 0,191 kr/kWh)	2,124	1,983	1,855	-19	-25	-30
2 (oförändrat pris 2011,
dvs. 0,254 kr/kWh)	2,824	2,636	2,467	7	0	-6
3 (priset ökat med 25 %
till 0,317 kr/kWh)	3,525	3,290	3,079	34	25	17

Även kalkylperiodens längd har en betydande inverkan på nuvärdet av elcertifikat. Som framgår av tabell 8.3 leder en förkortning av kalkylperioden från 15 till 10 respektive 5 år till att nuvärdet mins- kar med 26 respektive 58 procent. Det går även att i känslighets- analysen kombinera olika priser med olika kalkylperioder. Till exempel ger en kombination av en kortare kalkylperiod (10 år) och en prishöjning med 25 procent, jämfört med en kalkylperiod på 15 år och ett oförändrat pris, en sänkning av nuvärdet med cirka 7 procent (2,448/2,636).

Tabell 8.3 Nuvärdet av elcertifikat vid olika prisnivåer och kalkylperioder med en kalkylränta på 5 procent

Scenario (olika priser i relation till 0,254 kr/kWh)		Kalkylperiod
Scenario (olika priser i relation till 0,254 kr/kWh)		5 år	10 år	15 år
		5 år	10 år	15 år
1	(priset minskar med 25 % till 0,191 kr/kWh)	0,827	1,475	1,983
2	(oförändrat pris 2011, dvs. 0,254 kr/kWh)	1,100	1,961	2,636
3	(priset ökar med 25 % till 0,317 kr/kWh	1,372	2,448	3,290
4	(priset ökar med 50 % till 0,381 kr/kWh)	1,650	2,942	3,955

232

SOU 2016:31

Elcertifikat

Av figur 8.5 framgår att sambandet mellan värdeförändringen och längden på kalkylperioden är icke-linjärt. Ju större den procentuella värdeförändringen är desto kortare är kalkylperioderna. Detta innebär att en förlängning av kalkylperioden med ett extra år kom- mer att ha relativt större värdeinverkan vid en kalkylperiod på 5 år än vid en kalkylperiod på 10 år. Nuvärdet ökar med cirka 17 pro- cent vid en förlängning av kalkylperioden från 5 till 6 år och med 8 procent om kalkylperioden förlängs från 10 till 11 år. Detta obe- roende av den valda prisnivån.

Figur 8.5 Nuvärdet av elcertifikat vid olika prisnivåer och kalkylperioder

			Kalkylränta 5 procent
		4
Nuvärde av elcertifikat		3
	(kr/kWh)	2
	(kr/kWh)	1
		0
		1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15

Kalkylperiod, år

Elcertifikatspris 0,191 kr/kWh		Elcertifikatspris 0,254 kr/kWh
Elcertifikatspris 0,191 kr/kWh		Elcertifikatspris 0,254 kr/kWh
Elcertifikatspris 0,317 kr/kWh

Källa: Lantmäteriet.

Sammanfattningsvis visar känslighetsanalysen att nuvärdet kan på- verkas relativt mycket av de antaganden som görs vid beräknin- garna. Valet av kalkylperiod och kalkylränta har den största pro- centuella inverkan på nuvärdet räknat per procentenhet. En föränd- ring av elcertifikatpriset med 1 procent innebär att nuvärdet för- ändras med 1 procent, dvs. nuvärdet är direkt proportionellt mot elcertifikatpriset.

233

Elcertifikat

SOU 2016:31

Vattenkraftverk

I de fall som anges närmare i 5 och 6 §§ lagen (2011:1200) om el- certifikat kan produktionen av förnybar el i vattenkraftverk tillde- las elcertifikat. Tilldelningen sker framför allt till nya småskaliga vattenkraftverk och till ökad produktionskapacitet i existerande kraftverk.

Under förberedelsearbetet inför den allmänna fastighetstaxeringen år 2007 (AFT 07) konstaterades att elcertifikaten har en viss värdeinverkan på vattenkraftverkens marknadsvärde. Ortsprisana- lysen visade att denna bör ligga inom intervallet 0,8–1,10 kronor per kilowattimme. De kompletterande avkastningskalkylerna visa- de att elcertifikatvärdet bör ligga inom intervallet 0,66–1,29 kronor per kilowattimme om elcertifikatpriset var 0,20 kronor per kilo- wattimme. Sammantaget gjordes bedömningen att värdet av ett elcertifikat bör motsvara 1,00 kronor per kilowattimme. Riktvärde- angivelsen bestämdes till 2,80 kronor per kilowattimme. Således motsvarade elcertifikatets värde cirka 26 procent av det totala vär- det av normkraftverket under förutsättningen att hela kraftpro- duktionen gav tilldelning.

Motsvarande analyser och beräkningar utfördes inför AFT 13. Det bedömda värdet användes sedan som ett justeringsbelopp vid bedömningen av marknadspriset, exklusive elcertifikat, för ett antal mindre vattenkraftverk. I jämförelse med det totala marknadsvär- det hamnade elcertifikatvärdet i storleksordningen 4–30 procent. Det stora intervallet har sin förklaring i att de analyserade vatten- kraftverken tilldelades elcertifikat för olika stora andelar av sin total- produktion. Kraftverken hade också olika lång återstående tilldel- ningstid inom elcertifikatssystemet.

Enligt 1 kap. 25 a § tredje stycket FTF ska värdeinverkan av el- certifikat inte beaktas vid bestämmandet av riktvärdeangivelsen. Det betyder att inverkan hanteras enligt bestämmelserna om jus- tering för säregna förhållanden i 7 kap. 5 § FTL. Det förutsätter att en påtaglig inverkan på marknadsvärdet anses föreligga, vilket är fallet när justeringen medför att det med ledning av riktvärden bestämda värdet höjs eller sänks med minst tre procent, dock minst 25 000 kronor. Enligt Skatteverkets allmänna råd SKV A 2012:9 bör justeringen för säregna förhållanden redovisas på den värderings- enhet till vilken justeringsanledningen närmast kan härledas. Där

234

SOU 2016:31

Elcertifikat

framgår vidare att ett säreget förhållande bör anses föreligga vid inverkan på kraftverkets värde av elcertifikat och att värdena i tabell 8.4 bör tillämpas vid bestämmande av dessas värdepåverkan.

Tabell 8.4 Justering för värdeinverkan av elcertifikat – vattenkraftverk

Återstående år för tilldelning	Justeringsbelopp för
av elcertifikat efter år 2010	elcertifikat, kr/kWh

5	1,14
14	1,09
13	1,03
12	0,97
11	0,91
10	0,85
9	0,78
8	0,71
7	0,64
6	0,56
5	0,48
4	0,39
3	0,30
2	0,20
1	0,10

Tabellens värden förutsätter att tilldelningen av certifikaten sker i slutet av varje år. Justeringen läggs i sin helhet till kraftverkets taxe- rade byggnadsvärde. Justeringens storlek i termer av taxeringsvärde erhålls genom att tabellens justeringsbelopp i kronor per kilowattim- me multipliceras med kraftverkets elproduktion eller aktuell del av produktionen. Med antal återstående år för tilldelning av elcertifikat efter år 2010 avses återstående år för vilka tillsynsmyndigheten godkänt en anläggning för tilldelning av elcertifikat enligt lagen (2011:1200) om elcertifikat. Enligt 2 kap. 7 § av samma lag tilldelas elcertifikat för maximalt 15 år fr.o.m. det år då kraftverket kvali- ficerade sig för certifikat. Tabellen har tagits fram av Lantmäteriet i

235

Elcertifikat

SOU 2016:31

samråd med branschen genom en nuvärdesberäkning av elcertifikat- värdet.

I tabell 8.5 presenteras de andra antaganden som låg till grund för beräkningarna för vattenkraftverk.

Tabell 8.5 Grundläggande antaganden för beräkning av elcertifikatvärden

– vattenkraftverk

Värdetidpunkt (AFT 13)	1/7 2011
Elcertifikatspris år 2011	0,254 kr/kWh
Kalkylperiod	15 år
Kalkylränta	5 %
Inkomstskatt (bolagsskatt)	26,3 %
Fastighetsskatt	2,8 %
Nedräkningsfaktorn (nedräkning av värdet till taxeringsvärdenivå)	0,75

Andra antaganden inverkar på storleken av justeringsbeloppen och även på taxeringsvärdena för de berörda vattenkraftverken.

Ett exempel kan illustrera hur olika antaganden påverkar taxe- ringsvärdet. En nybyggd vattenkraftsanläggning som producerar 50 gigawattimmar per år tilldelas elcertifikat för hela produktionen. Anläggningen har rätt till elcertifikat i 15 år. Detta ger enligt tabell 8.4 justeringsbeloppet 1,14 kronor per kilowattimme. För den exempel- anläggningen kan värdeinverkan av elcertifikat beräknas utifrån olika antaganden om kalkylränta, bolagsskatt och elcertifikatpriset. Resultaten av dessa beräkningar är sammanställda i tabell 8.6.

Tabell 8.6 Exempel – nuvärdet av elcertifikat för en vattenkraftsanläggning med olika antaganden

Förutsättningar			AFT13
	Ränta efter	Ränta efter	Ränta efter	Ränta före	25 % lägre
	skatt 5 %	skatt 4 %	skatt 6 %	skatt 5 %	elcertifikat-
Parametrar					pris
Justeringsbelopp
(kr/kWh)	1,14	1,15	1,12	1,43	0,86
Total justering
(miljoner kronor)	57	57,5	56	71,5	43

236

SOU 2016:31

Elcertifikat

Beräkningarna visar att kalkylräntan har en relativt marginell inver- kan på storleken av den totala justeringen, eftersom justerings- beloppet förändras mycket lite (0,01–0,02 procentenheter). Där- emot har borttagandet av skatteinverkan eller ett förändrat elcerti- fikatpris en avsevärt större inverkan på justeringsbeloppet. Det be- ror på att dessa parametrar har en direkt proportionell inverkan på storleken av justeringsbeloppet.

För vattenkraftverket i exemplet påverkas den totala justeringen som följer. Enligt taxeringsregistret är byggnadsvärdet före juste- ring för den aktuella anläggningen 111 miljoner kronor. Efter juste- ringen för värdeinverkan av elcertifikat uppgår byggnadsvärdet till 168 miljoner kronor (111 + 57 miljoner kronor). Elcertifikatvärdet utgör således 34 procent av det justerade byggnadsvärdet (57/168).

En analys av taxeringsuppgifterna för de vattenkraftverk vars byggnadsvärde enbart har justerats för elcertifikat (dvs. inga andra justeringar har förekommit) visar att för cirka fem sjättedelar av dessa anläggningar uppgår förhållandet mellan elcertifikatvärdet och byggnadsvärdet till 30–55 procent (se tabell 8.7).

Tabell 8.7 Antal vattenkraftverk med olika kvoter mellan elcertifikat- och byggnadsvärde

Kvot mellan elcertifikat- och	Antal
byggnadsvärde	vattenkraftverk
3–9 %	5
10–19 %	4
20–29 %	11
30–39 %	30
40–49 %	58
50–55 %	14
Totalt	122

Det totala värdet av elcertifikatsjusteringarna för dessa 122 vatten- kraftverk uppgår till 839 miljoner kronor. Deras totala byggnads- värde uppgår till 4 052 miljoner kronor, vilket innebär att elcerti- fikatandelen uppgår till cirka 21 procent. Det finns ytterligare 12 vattenkraftverk som har justerats för värdeinverkan av elcertifikat men som inte ingår i tabellen ovan p.g.a. att deras byggnadsvärden påverkats även av andra justeringar. Elcertifikatsjusteringarna för

237

Elcertifikat

SOU 2016:31

dessa kraftverk uppgår till 63 miljoner kronor. Det totala värdet av elcertifikatsjusteringarna för samtliga vattenkraftverk motsvarar således 902 miljoner kronor (839 + 63 miljoner kronor). Fastighets- skatteintäkten på den delen av värdet som tillkommer efter jus- teringen för elcertifikat uppgår till cirka 25,3 miljoner kronor (902 miljoner kronor x 2,8 procent). Jämfört med den totala fastig- hetsskatteintäkten för samtliga vattenkraftverk, dvs. cirka 5 360 mil- joner kronor (191 435 miljoner kronor x 2,8 procent), utgör då fas- tighetsskatteintäkten från elcertifikat cirka 0,5 procent för vatten- kraften.

Sannolikt kommer antalet vattenkraftverk som tilldelas elcerti- fikat att minska framöver, eftersom ett flertal kommer att fasas ut ur elcertifikatssystemet fram till år 2019. Det bör även i samman- hanget noteras att vattenkraftens roll inom just elcertifikatsystemet är begränsad jämfört med framför allt vindkraft och biobränsle, även om vattenkraften är den överlägset största källan till el från förnybara energikällor i Sverige. I första hand beror det på att den huvudsakliga utbyggnaden av vattenkraft skedde långt innan elcer- tifikatsystemet infördes. Det finns heller inte något som tyder på att detta förhållande kommer att förändras inom en överskådlig framtid. Den storskaliga vattenkraften är i princip att anse som fullt utbyggd i Sverige. Därför kan eventuell tillkommande vattenkrafts- kapacitet inom ramen för elcertifikatsystemet i första hand att för- väntas i form av effekthöjningar i befintliga anläggningar eller genom nya småskaliga anläggningar. Nya miljökrav till följd av anpass- ningar till bl.a. EU:s ramdirektiv för vatten kan även medföra att vattenkraftsproduktionen i Sverige sammantaget snarare minskar i framtiden.

Kraftvärmeverk

Enligt lagen (2011:1200) om elcertifikat tilldelas kraftvärmeverk elcertifikat för sin produktion med biobränsle eller torv som energi- källa. Vad som avses med biobränsle framgår av 2 § förordningen (2011:1480) om elcertifikat. Där anges att med biobränsle avses material av biologiskt ursprung som används som bränsle. Med detta förstås dock inte fossila material eller torv, osorterat avfall, oavsett

238

SOU 2016:31

Elcertifikat

innehåll, eller osorterat avfall som har upphört att vara avfall efter en hantering som innebär återvinning.

Till skillnad från för vattenkraftverken genomfördes inga orts- prisanalyser av kraftvärmeverk under förberedelsearbetena inför AFT 07 och AFT 13. Det berodde på att några representativa över- låtelser av sådana anläggningar inte hade skett under de aktuella åren. Trots det kunde det genom marknadssimulering konstateras att elcertifikaten har en betydande påverkan på lönsamheten för de kraftvärmeverk vars elproduktion sker med biobränsle och torv. Detta ledde till att taxeringsvärdena för dessa kraftverk justerades för värdeinverkan av elcertifikat vid AFT 07.

På motsvarande vis som för vattenkraftverk beaktas inte värdet av elcertifikat vid bestämmande av riktvärdeangivelsen när det gäller kraftvärmeverk (1 kap. 34 c § FTF). Även i detta fall beaktas elcertifikatens värde genom att byggnadsvärdet i förekommande fall justeras enligt reglerna om säregna förhållanden (7 kap. 5 § FTL). I Skatteverkets allmänna råd SKV A 2012:9 beskrivs den när- mare tillämpningen detaljerat och de relativa faktorer som ska an- vändas vid beräkningen av justeringsbeloppen anges (se tabell 8.8).

239

Elcertifikat SOU 2016:31

Tabell 8.8	Justering för värdeinverkan av
	elcertifikat –	kraftvärmeverk

Återstående år för tilldelning		Justeringsbelopp för
av elcertifikat efter år 2010		elcertifikat, kr/kWh

15		1,44
14		1,37
13		1,30
12		1,23
11		1,15
10		1,07
9		0,98
8		0,89
7		0,80
6		0,70
5		0,60
4		0,49
3		0,38
2		0,26
1		0,13

Tabell 8.8 bygger i princip på motsvarande förutsättningar som den för vattenkraftverken. Olikheterna beror på att antagandena vid av- kastningsberäkningarna skiljer sig åt eftersom skattesatserna är olika för vatten- och kraftvärmeverk. I tabell 8.9 redovisas de andra antaganden som tillämpades för kraftvärmeverk.

Tabell 8.9	Grundläggande antaganden för beräkning
	av elcertifikatvärden – kraftvärmeverk

Värdetidpunkt (AFT 13)		1/7 2011

Elcertifikatspris år 2011		0,254 kr/kWh
Kalkylperiod		15 år
Inkomstskatt (bolagsskatt)		26,3 %
Fastighetsskatt		0,5 %
Nedräkningsfaktorn (nedräkning av värdet till taxeringsvärdenivå)		0,75

240

SOU 2016:31

Elcertifikat

Eftersom skattesatsen för kraftvärmeverk är lägre än för vatten- kraftverk blir även bruttokostnaden för kraftverksägaren p.g.a. fastighetsskatt lägre. Nybyggda kraftvärmeverk betalar 7,2 kronor i fastighetsskatt för varje elcertifikat som de tilldelas (1 440 kronor per elcertifikat x 0,5 procent). Medan nybyggda vattenkraftverk skulle få betala 31,9 kronor per tilldelat elcertifikat, dvs. cirka fyra gånger mer (1 140 kronor per elcertifikat x 2,8 procent). Detta oavsett vär- det på elcertifikaten. Om inte fastighetsskatten hade beaktats vid avkastningsberäkningarna skulle bruttokostnaden ha varit 7,5 respek- tive 41,8 kronor. Annorlunda uttryckt, om skattesatserna för vatten- och kraftvärmeverk varit lika, skulle skillnader inte ha uppstått.

Som nämnts ovan påverkas justeringsbeloppen av vilka antag- anden som görs. Det rör nivåårets elcertifikatspris, kalkylräntans storlek och bedömningarna avseende bolagsskatten. Det sistnämnda avser om skatten beaktas eller inte i avkastningskalkylen och även bolagsskattens storlek påverkar värdet som elcertifikatet åsätts vid taxeringen. Om t.ex. beräkningarna hade gjorts med ett lägre elcerti- fikatpris om 164 kronor per megawattimme och en bolagsskatt på 22 procent skulle värdeinverkan av elcertifikat för nya kraftvärme- anläggningar, allt annat lika, ha beräknats till 0,98 kronor per kilo- wattimme i stället för till 1,44 kronor per kilowattimme.

Det bör även nämnas att vissa kraftvärmeverk till skillnad från vattenkraftverk kan välja mellan olika typer av bränsle. Valet av bränsle styrs bl.a. av tillgången till bränsletyper, priser, skatter, avgifter, utsläppsrätter och elcertifikat. Energimyndigheten finner i rapporten Kontrollstation för elcertifikatsystemet år 2015 (ER 2014:04) att intäkterna från elcertifikat har stor inverkan på de totala bränslekostnaderna. Om priset för elcertifikat antas vara 254 kronor per megawattimme, minskar kostnaderna för vissa bio- bränslen med 22–41 procent beroende på bränsletyp. Detta kan jämföras med det nuvarande förhållandet mellan elcertifikatvärdet och byggnadsvärdet för kraftvärmeanläggningar. Av de 136 kraft- värmeverk som finns i taxeringsregistret har 58 fått en justering för värdeinverkan av elcertifikat. Om summan av justeringsbeloppen för elcertifikat (3 155 miljoner kronor) ställs i relation till de 58 kraft- verkens totala taxeringsvärde (6 665 miljoner kronor) blir andelen cirka 47 procent. Detta kan tolkas som att samtliga intäkter från elcertifikat kapitaliseras i värdet av kraftvärmeanläggningar.

241

Elcertifikat

SOU 2016:31

Om kraftvärmeverken delas upp utifrån förhållandet mellan el- certifikat- och taxeringsvärde ligger cirka tre fjärdedelar inom inter- vallet 30–72 procent (se tabell 8.10).

Tabell 8.10 Antal kraftvärmeverk med olika kvoter mellan elcertifikat- och byggnadsvärde

Kvot mellan elcertifikat-	Antal
och byggnadsvärde	kraftvärmeverk

3–9 %	2
10–19 %	7
20–29 %	5
30–39 %	5
40–49 %	12
50–72 %	27
Totalt	58

Fastighetsskatteintäkten från justeringen för värdeinverkan av el- certifikaten uppgår till cirka 15,8 miljoner kronor (3 155 miljoner kronor x 0,5 procent). Jämfört med den totala fastighetsskatte- intäkten från samtliga bebyggda kraftvärmeverk, dvs. cirka 71,3 mil- joner kronor (14 262 miljoner kronor x 0,5 procent), uppgår andel- en från beskattning av elcertifikatvärdet till cirka 22 procent.

Vindkraftverk

Antalet överlåtelser av vindkraftverk som analyserades inför AFT 07 och AFT 13 var mycket begränsat. Dessutom blev flertalet av överlåtelserna bortgallrade eftersom de avsåg överlåtelser av tomt- mark till vindkraftverk eller intressegemenskap mellan köpare och säljare. Det fåtal överlåtelser som återstod indikerade att vindkraft- verkens värde kan ligga i nivå med värdena för små vattenkraftverk som tilldelas elcertifikat.

I motsats till för vatten- och kraftvärmeverk beaktas värdein- verkan av elcertifikat för vindkraftverk redan vid bestämmandet av riktvärdeangivelsen (1 kap. 34 f § FTF). Detta skedde för första gången i samband med AFT 07. Av sistnämnda paragraf framgår förutsättningarna som ska gälla vid bestämmande av riktvärdeangiv-

242

SOU 2016:31

Elcertifikat

elsen, t.ex. att den ska bestämmas med ledning av en genomsnittlig återanskaffningskostnad under nivååret avseende vindkraftverk med olika effekt och med en fullasttid som ligger mellan 1 800 och 2 200 timmar. Med fullasttid avses kvoten mellan den genomsnitt- liga årsproduktionen och den installerade effekten.

Vidare framgår att riktvärdeangivelsen för vindkraft bör gälla oavsett den installerade effektens storlek och kraftverkets geogra- fiska belägenhet. Riktvärdeangivelsen ska jämkas med utgångspunkt i en avkastningsberäkning för ett kraftverk med en installerad effekt av 2 000 kilowatt och en årlig produktion av 4 000 megawattimmar (1 kap. 34 g § FTF).

De andra antaganden som låg till grund för avkastningsberäk- ningen för vindkraft vid AFT 13 framgår av tabell 8.11.

Tabell 8.11 Grundläggande antaganden för beräkning av elcertifikatvärden – vindkraftverk

Värdetidpunkt (AFT 13)	1/7 2011
Elpris	0,451 kr/kWh
Elcertifikatprisa	0,247 kr/kWh
Produktionskostnad	0,14 kr/kWh
Teknisk livslängd och restvärde	20 år respektive 20 %
Kalkylränta	5 %
Inkomstskatt	26,3 %
Fastighetsskatt	0,2 %
Anm. a Medelpriset för 2011 enligt kontoföringssystemet Cesar.

Mot denna bakgrund beräknades avkastningsvärdet för ett nybyggt vindkraftverk till 10 131 kronor per kilowatt. Riktvärdeangivelsen bestämdes således till 10 100 kronor per kilowatt.

Om inte intäkterna från elcertifikat hade beaktats i avkastnings- beräkningen skulle riktvärdeangivelsen, allt annat lika, ha motsvarat 6 100 kronor per kilowatt. Detta innebär att värdeinverkan av elcertifikat för ett vindkraftverk byggt år 2011 vid AFT 13 uppgick till cirka 40 procent av dess totala marknadsvärde.

Värdet av ett vindkraftverk minskar med stigande ålder. Värde- minskningen sker dels till följd av slitage, dels till följd av att anta- let återstående år inom elcertifikatsystemet minskar. I värderings- modellen beaktas åldersinverkan genom nedskrivningsfaktorer som

243

Elcertifikat SOU 2016:31

appliceras på anläggningens byggnadsvärde. Korrigeringen regleras i 1 kap. 34 h § FTF.

Tabellen som innehåller nedskrivningsfaktorerna för vindkraft- verk är den s.k. Nvi-tabellen (bilaga 9 c i FTF). Den är uppbyggd så att all värdeminskning som har uppkommit efter året då kraftverket kunde tas i bruk, inklusive den värdeminskning som uppstår p.g.a. att antalet återstående år inom elcertifikatssystemet har minskat, beaktas. Det innebär att ett nybyggt kraftverk inte åsätts någon värdeminskning (motsvaras i tabellen av faktorn 1,0).

Tillämpningen av Nvi-tabellen kan illustreras som följer. En nedräkningsfaktor för ett vindkraftverk som togs i drift år 2008 blir enligt Nvi-tabellen 0,91. Byggnadsvärdet för en sådan anläggning är alltså, allt annat lika, 9 procent lägre än för en nybyggd anläggning.

Det finns även vissa äldre vindkraftverk som fasats ut ur elcerti- fikatssystemet. Vid AFT 13 ansågs samtliga anläggningar byggda före år 2004 sakna rätt till elcertifikat. Nedskrivningsfaktorerna för dessa anläggningar ska enligt Nvi-tabellen ligga inom intervallet 0,20–0,51, dvs. utgöra 20–51 procent av byggnadsvärdet för en ny- byggd anläggning. Detta betyder också att all värdeinverkan av el- certifikat som är en del av riktvärdeangivelsen räknas bort genom nedräkningen.

Om inverkan av elcertifikat inte hade beaktats vid fastighets- taxeringen skulle nedräkningsfaktorerna i Nvi-tabellen ha blivit väsentligt högre för de vindkraftverk som var byggda före år 2004. Detta skulle dock inte ha haft någon väsentlig påverkan på bygg- nadsvärdet för dessa kraftverk eftersom en lägre riktvärdeangivelse då skulle ha haft en motverkande effekt.

Den förändring av byggnadsvärdena som hade inträffat om el- certifikaten lyfts bort från värderingsmodellen skulle enbart ha av- sett vindkraftverk med värdeår 2004 eller senare. Det totala bygg- nadsvärdet skulle då ha minskat med 39 procent vilket även innebär en motsvarande minskning av skatteintäkterna. Det totala bygg- nadsvärdet för både land- och havsbaserade vindkraftverk på 42 707 miljoner kronor skulle ha minskat med cirka 16 655 mil- joner kronor (42 707 miljoner kronor x 39 procent) och de årliga skatteintäkterna skulle ha minskat med 33,3 miljoner kronor (16 605 miljoner kronor x 0,2 procent). Med andra ord motsvarar fastighetsintäkten från elcertifikat cirka 33,3 miljoner kronor eller cirka 39 procent av det totala byggnadsvärdet för vindkraften.

244

SOU 2016:31

Elcertifikat

Eftersom markvärdet endast utgör 0,06 procent av det totala taxe- ringsvärdet (dvs. har mycket liten inverkan på storleken av skatte- intäkterna) kan andelen från beskattning av elcertifikatvärdet upp- skattas till 39 procent av den totala fastighetsskatteintäkten för vind- kraften.

Sammanfattning

I tabell 8.12 sammanfattas diskussionen om taxeringen av elcerti- fikat i samband med AFT 13 för respektive kraftslag i en jämförbar tabell. Som framgår utgör beskattningen av värdet av elcertifikat en mycket liten andel av det totala fastighetsskatteuttaget för vatten- kraftverk och betydligt större andel för kraftvärmeverk och, fram- för allt, för vindkraftverk.

Tabell 8.12 Förhållandet mellan elcertifikat- och taxeringsvärdet

	Kvot elcertifikat-	Total fastighets-	Fastighetsskatt på värdet av
	/byggnadsvärde	skatt på elcerti-	elcertifikat som andel av total
		fikat	fastighetsskatt
Vattenkraft	21 %	25,3 mnkr	0,5 %
Kraftvärme	47 %	15,8 mnkr	22 %
Vindkraft	39 %	33,3 mnkr	39 %

8.6Överväganden

8.6.1Bör elcertifikatens värde påverka taxeringsvärdet?

Utredningens bedömning: Värdet av elcertifikat bör beaktas vid bestämmandet av taxeringsvärdet för en anläggning som tilldelas elcertifikat för sin elproduktion. Fastighetsskatt bör tas ut på detta värde.

Utredaren ska enligt direktiven överväga om det med hänsyn till påverkan på effektiviteten i elcertifikatsystemet är motiverat att värdet av elcertifikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid be- stämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt. Det kan dess- utom inledningsvis konstateras att det i direktiven uttryckligen påtalas att en central utgångspunkt är att taxeringsvärden för elpro-

245

Elcertifikat

SOU 2016:31

duktionsenheter även fortsättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. FTL. Förekomsten av elcertifikat påverkar prisbildningen vid en försäljning av fastigheter som till- delats elcertifikat. Mot denna bakgrund ser sig utredningen för- hindrad bortse från den värdeinverkan som elcertifikaten har på fastigheternas marknadsvärde. Utredningens kommer i det följande därför inte att överväga om det finns skäl att helt undanta elcerti- fikatens värde från fastighetstaxeringen, eftersom dessa är en del av marknadsvärdet.

Elcertifikatsystemets syfte är att på ett kostnadseffektivt sätt öka produktionen av förnybar el. Frågan är då om fastighetstaxe- ringens utformning och fastighetsbeskattningen i sig hotar investe- ringar i elproduktion från förnybara energikällor och därmed mot- verkar systemet syftet i en sådan omfattning att gällande ordning bör ändras. Elcertifikatsystemet styr genom kvotplikten in en viss andel el från förnybara energikällor. Därmed kommer inte den om- ständigheten att fastighetsskatt tas ut även på värdet av elcertifikat i sig att påverka andelen förnybar el och därtill kopplade energi- och miljöpolitiska målsättningar. Däremot kan taxeringen medföra att det blir dyrare för samhället som helhet att uppnå kvotplikten, dvs. kostnadseffektiviteten i elcertifikatsystemet kan påverkas. I sam- manhanget bör noteras att fastighetsskatten är att betrakta som en fast kostnad för elproducenten, skatten påverkas inte av produk- tionen av el, och kan därför inte förväntas ha någon kortsiktig effekt på produktionsbesluten. Däremot kan fastighetskatten påverka incita- menten att investera i nya anläggningar och i ökad kapacitet, vilket på längre sikt kan påverka både elcertifikat- och elpriser.

Värdet av elcertifikat är en faktor som påverkar taxeringsvärdet för vissa elproduktionsenheter. Jämförelser av hur skatter, subventio- ner och andra styrmedel påverkar respektive kraftslag, visar att sol- och vindkraft är de kraftslag som för närvarande kan påräkna sig de största nettosubventionerna och att fastighetsskatten i första hand utgör en betydande kostnadspost för vattenkraft, som beskattas med en högre skattesats.3 För andra elcertifikatberättigade kraftslag framgår av dessa jämförande produktionskostnadsanalyser att kost-

3 Se Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA), Skatter och subventioner vid elproduk- tion – En specialstudie (IVA-projektet Vägval el), 2015, och Svensk Energi, Styrmedel i el- sektorn, 2015.

246

SOU 2016:31

Elcertifikat

nadsgenomslaget till följd av fastighetsskatt är mycket begränsat. Eftersom just vattenkraft står för en mindre andel av den elcerti- fikatberättigade elproduktionen tyder detta på att kostnadseffek- tiviteten i elcertifikatsystemet endast i begränsad utsträckning kan påverkas av att värdet av elcertifikat beaktas i fastighetstaxeringen. Samtidigt utgör värdet av elcertifikat en betydande andel av mark- nadsvärdet för den el som produceras i de elcertifikatberättigade elproduktionsanläggningarna.

En ytterligare frågeställning som bör belysas i detta samman- hang är om det finns en logik i att styrmedel eller stödsystem kan påverka taxeringsvärden. Som har konstaterats tidigare i avsnittet kan påverkan på taxeringsvärden uppstå direkt, exempelvis genom subventioner inom jordbruksområdet, eller indirekt, exempelvis genom handelssystemets påverkan på elpriserna. Ett sätt att för- hålla sig till denna frågeställning när det handlar just om elcertifi- katsystemets påverkan på taxeringsvärdena är att belysa den kont- rafaktiskt, dvs. med utgångspunkt i ett motsatsförhållande till det faktiskt tillämpade stödsystemet. Om Sverige i stället exempelvis valt att stödja el från förnybara energikällor med ett fastpris- system/inmatningslag, så som i Tyskland, där elproducenterna ifråga garanteras en viss ersättning för den förnybara el de matar in i elnätet och där nivån på den ersättningen bestäms på förhand av staten, hur hade då taxeringsvärdena påverkats? Formellt skulle den statligt fastställda ersättningen inte vara att anse som ett marknads- pris, utan marknadspriset på el är det elpris som på sedvanligt vis fastställs på elmarknaden, vilket i regel även är avsevärt lägre än vad producenten garanteras genom fastprissystemet. Samtidigt är vär- det för den individuella elproducenten den ersättning som de garan- teras genom stödsystemet, dvs. vad de faktiskt får betalt. Situa- tionen är t.ex. jämförbar med den reglerade hyresnivån för bostäder (bruksvärdesystemet). Bruksvärdessystemet verkar i sänkande rikt- ning vad beträffar marknadsvärdet för en bostadsfastighet. På mot- svarande sätt skulle en ”intäktsgaranti” påverka värderingen av fastig- heter, men i marknadsvärdehöjande riktning. Följaktligen skulle även ett fastprissystem påverka taxeringsvärdena för elproduk- tionsenheter i höjande riktning. Med andra typer av stöd kan effek- terna på taxeringsvärden vara mer oklar, t.ex. är det inte uppenbart att subventioner av investerings- eller installationskostnader får en direkt påverkan på marknadsvärdet för en fastighet, medan ett

247

Elcertifikat

SOU 2016:31

upprustningsstöd som leder till standardhöjningar sannolikt direkt höjer marknadsvärdet och kan därmed leda till högre taxerings- värden. Indirekt kan dock dylika investeringsstöd leda till effekter som påverkar fastighetstaxeringen, t.ex. kan efterfrågan på mark öka och därmed markvärdena påverkas. Utbyggnaden av det som investeringsstödet riktas mot blir även sannolikt större än den i annat fall skulle ha varit, dvs. det kan bli mer som omfattas av taxeringen. Sammantaget innebär detta att även andra typer av stödsystem kan påverka marknadsvärden och dessa kan i så fall förväntas få genom- slag på taxeringsvärdena.

Värdeinverkan av elcertifikat i fastighetstaxeringen utgår från historiska genomsnittsvärden. Det innebär att om den faktiska prisutvecklingen för elcertifikaten efter taxeringen avsevärt föränd- ras kommer taxeringsvärdena inte att avspegla det vid ett givet tillfälle gällande elcertifikatvärdet. Motsvarande problematik gäller också för exempelvis elprisernas värdeinverkan på taxeringsvärdena. Problematiken är dock dubbelriktad. Om prisökningstakten är betyd- ande under åren mellan taxeringarna, såsom den var för t.ex. såväl el- som elcertifikatpriserna mellan de allmänna fastighetstaxering- arna åren 2007 och 2013 (jfr figur 8.3),4 kommer taxeringsvärdena att tendera att vara lägre än det faktiska marknadsvärdet, och vice versa, om prisnivåerna sjunker avsevärt efter en taxering, jämför situationen efter den allmänna fastighetstaxeringen år 2013 (jfr figur 8.3), kommer taxeringsvärdena att tendera att vara högre än det faktiska värdet. Ur ett taxeringsperspektiv skulle därmed skatte- uttaget om det var det nu gällande marknadsvärdet som beskattades tendera vara för ”lågt” under perioder med kraftiga prisökningar och för ”högt” under perioder med fallande priser. Att löpande justera taxeringsvärdena så att de hela tiden speglar nu gällande marknadsvärden framstår som ogörligt och sett som ett genomsnitt över en längre period kan taxeringsvärdena förväntas väl spegla de faktiska marknadsvärdena. Det gäller även för värdeinverkan från elcertifikat. Utredningens förslag om tätare taxeringsintervall, se avsnitt 9, kommer dock att innebära att taxeringsvärdena oftare kommer att anpassas till värdeutvecklingen för elproduktionsenhet-

4 Inför AFT 07 fanns elcertifikatpriser från maj 2003 till och med december 2005 att tillgå. Medelpriset i kontoföringssystemet Cesar var för den perioden 222,18 kronor per mega- wattimme (i löpande pris). Inför AFT 13 var motsvarande medelpris för åren 2006–2011 250,83 kronor per megawattimme.

248

SOU 2016:31

Elcertifikat

erna. Noteras i sammanhanget bör även att den värdeminskning som uppstår till följd av att tilldelningen av elcertifikat för respek- tive anläggning är tidsbegränsad redan beaktas i taxeringen, se av- snitt 8.5.

Fastighetstaxeringslagens utgångspunkt är att en taxeringsenhets taxeringsvärde ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 pro- cent av dess marknadsvärde (5 kap. 2 § FTL). Som framgår ovan ökar tilldelade elcertifikat en elproduktionsenhets marknadsvärde. Att inte ta hänsyn till ett detta värde skulle innebära ett avsteg från en av fastighetstaxeringens fundamentala principer. Med tanke på fastighetstaxeringens systematik bör det därför krävas starka skäl för en förändring i detta avseende. Skälet till en förändring i aktu- ellt fall är, som framgått, att det skulle kunna hävdas att taxeringen och beskattningen av elcertifikaten på fastighetsområdet i väsentlig utsträckning motverkar elcertifikatsystemets funktion och effektivi- tet.

Ovanstående överväganden visar dock, enligt utredningens mening, att gällande fastighetstaxeringsregler inte kan anses mot- verka elcertifikatsystemets ändamål i en sådan omfattning att de bör ändras på så sätt att elcertifikatens värde inte beaktas. Ett undan- tag från den grundläggande principen att en fastighets taxerings- värde ska avspegla dess marknadsvärde kräver att elcertifikatsystemets funktion och effektivitet påverkas väsentligt. Så kan inte anses vara fallet. Att undanta elcertifikat från fastighetstaxeringen kan även vara problematiskt ur ett statsstödsperspektiv.

I sammanfattning bör värdet av elcertifikat alltjämt beaktas vid bestämmandet av taxeringsvärdet för en anläggning som tilldelas sådana certifikat för sin elproduktion. Fastighetsskatt bör också tas ut på detta värde.

8.6.2Hur bör justeringen för elcertifikatens värde ske?

Utredningens bedömning: Värdet av elcertifikat bör i samtliga fall beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden.

I dag beaktas elcertifikatens värdeinverkan på taxeringsvärdena för vatten- och kraftvärmeverk genom reglerna för justering för sär- egna förhållanden (1 kap. 25 a och 34 c §§ FTF och 7 kap. 5 § FTL)

249

Elcertifikat

SOU 2016:31

För vindkraftverk gäller däremot att värdeinverkan beaktas redan vid bestämmande av riktvärdeangivelsen (1 kap. 34 f §§ FTF).

Den gällande ordningen kan enligt utredningen ifrågasättas ur ett neutralitetsperspektiv. I dag går det t.ex. inte när det gäller vind- kraftverken att särskilja åldersavskrivning och värdeinverkan av el- certifikat. Värdeinverkan av elcertifikat kan med andra ord inte hanteras separat från övriga parametrar. Av mer avgörande betydel- se är dock att det för vatten- och kraftvärmeverken krävs att el- certifikatens värde har en påtaglig inverkan på marknadsvärdet i lagens mening. Om så inte är fallet beaktas certifikaten inte alls. För vindkraftverken beaktas de alltid. Samma regler bör gälla för de olika kraftslagen även om i princip all produktion av vindkraft, i mot- sats till de två andra fallen, tilldelas elcertifikat.

Enligt utredningens mening är en sådan förändring väl förenlig med värderingsreglerna i fastighetstaxeringslagen. Frågor uppkom- mer visserligen om det förhållandet att elcertifikat tilldelas för i princip hela elproduktionen medför hinder att hantera elcertifika- ten genom regelverket för justering för säregna förhållanden, dvs. kan vad som är ”normalt vara ett säreget förhållande”. Enligt 7 kap. 3 § första stycket bestäms riktvärdet för värderingsenheter med hjälp av bl.a. värdefaktorer som har särskild betydelse för marknads- värdet. Värderingsenheterna är i aktuellt sammanhang enligt gällan- de rätt värmekraftverk respektive mark till sådana (15 kap. 1 § andra stycket och 10 §§ FTL). Enligt 7 kap. 3 § andra stycket gäller för övriga värdefaktorer att riktvärdet ska bestämmas med utgångspunkt i förhållanden som i genomsnitt eller i huvudsak råder inom värde- området.

När det gäller värdefaktorer som särskilt beaktas anges i 7 kap. 3 § tredje stycket och 15 kap. 12 § FTL för värmekraftverk värde- faktorn effekt. Värdet på effekten räknas fram enligt 15 kap. 13 § FTL (värdet per kilowatt) och närmare i enlighet med föreskrif- terna i 1 kap. 34 och 34 f §§ FTF. I den sistnämnda paragrafen an- ges att värdet av elcertifikat beaktas vid bestämmandet av riktvärde- angivelsen. Sammantaget betyder det nu sagda att värdet av elcerti- fikaten har särskilt beaktats vid bestämningen av riktvärdeangivel- sen och därmed riktvärdet för vindkraftverk, eftersom värdet så att säga ingår i den särskilda värdefaktorn effekt.

En förutsättning för att något ska utgöra ett säreget förhållande är bl.a. att det ska vara en värdefaktor som inte särskilt beaktats vid

250

SOU 2016:31

Elcertifikat

riktvärdets bestämmande. Om 1 kap. 34 f § FTF ändras så att den, på motsvarande vis som för övriga kraftverkstyper, i stället inne- håller en bestämmelse som anger att elcertifikaten inte ska beaktas kommer värdet av elcertifikaten inte heller i detta fall att ha varit en värdefaktor som särskilt beaktats vid riktvärdets bestämmande, vilket är en förutsättning för tillämpligheten av 7 kap. 5 § FTL. Frå- gan är då om det finns något hinder i övrigt mot att tillämpa den paragrafen mot bakgrund av att tilldelning av elcertifikat snarare är regel än undantag för vindkraftverk. Syftet med förslaget är som framgår ovan att likabehandla värdeinverkan av tilldelning av el- certifikat för samtliga kraftslag.

Det finns dessutom olika anledningar till att värdefaktorer inte särskilt beaktats i ett riktvärde, t.ex. att den till sin typ är sådan att det är svårt att lämna några generella anvisningar om dess inverkan på värdet (se vidare SOU 1979:32, s. 492 ff.). Även om så inte är fallet vad avser värdet på elcertifikaten när det gäller vindkraftverk saknas det, enligt utredningens mening, hinder för att beakta detta enligt regelverket för säregna förhållanden eftersom det bl.a. med- för likabehandling av elcertifikatvärdet mellan kraftslagen. Det sak- nas kategoriska begränsningar när det gäller om en värdefaktor ska beaktas särskilt. Exempelvis kan en annan anledning till att en värde- faktor inte särskilt beaktas då riktvärdet bestäms vara att värdefak- torn inte varierar inom värdeområdet i någon större utsträckning (se a. SOU, s. 492).

Utredningen konstaterar även att metoden att beakta värdein- verkan av elcertifikat genom justering för säregna förhållanden är en rent teknisk beräkning grundad på uppgifter om tilldelade elcer- tifikat och ålder på vindkraftverket. Någon avstämning mot ”vad som i genomsnitt eller i huvudsak råder inom värdeområdet” görs inte. Även detta talar för att justeringen för säregna förhållanden är den enklaste metoden att beakta förhållandet. Utredningen har även övervägt att beakta värdeinverkan av elcertifikaten genom en särskilt korrektionsfaktor (jfr storlekskorrektionen enligt 7 kap. 4 a § FTL). Detta bedöms dock som en väsentligt mer komplicerad metod jämför med aktuellt slags justering. Dessutom skulle ett så- dant system inte bli enhetligt jämfört med övriga kraftverkstyper.

I sammanfattning bör värdet av elcertifikat i samtliga fall beak- tas på det sätt som följer av reglerna om justering för säregna för- hållanden (7 kap. 5 § FTL), vilket alltså även kommer att gälla kraft-

251

Elcertifikat

SOU 2016:31

verkstyperna sol- och vågkraftverk som införs genom förslaget. Utredningen vill uppmärksamma regeringen på att en ändring med denna inriktning kräver att 1 kap. 34 f § FTF justeras.

En gemensam värderingsmodell har också fördelen att det för- enklar om lagstiftaren skulle vilja införa en enhetlig skattesats för värdet av elcertifikaten, i motsats till dagens olika sådana, för el- certifikatens värdeinverkan. Det möjliggör också att på detta vis minska fastighetstaxeringsreglernas begränsade effekt på elcertifi- katssystemets funktionssätt.

Slutligen finns i detta sammanhang anledning att erinra om att det i avsnitt 9 behandlas hur Skatteverket ska få tillgång till de upp- gifter som behövs för att kunna bestämma elcertifikatens pris vid en given tidpunkt.

252

9Taxeringsintervall

och uppgiftsskyldighet

9.1Inledning

Fastighetstaxering sker vid allmän, förenklad och särskild fastig- hetstaxering. Vid fastighetstaxeringen bestäms en taxeringsenhets (fastighets) taxeringsvärde eller om den ska undantas från skatte- eller avgiftsplikt (1 kap. 1 § fastighetstaxeringslagen [1979:1152], förkortad FTL). Härvid beaktas såväl den enskilda fastighetens förhållanden, såsom ålder, storlek, standard m.m., som den allmän- na prisnivå inom ett begränsat område, ett s.k. värdeområde. Målet är att taxeringsvärdet ska motsvara 75 procent av egendomens mark- nadsvärde (5 kap. 2 § FTL). Med marknadsvärdet avses det pris som fastigheten sannolikt betingar vid en försäljning på den all- männa marknaden (5 kap. 3 § FTL). Marknadsvärdet ska bestäm- mas med hänsyn till det genomsnittliga prisläget under andra året (nivååret) före det år då allmän eller förenklad fastighetstaxering av taxeringsenheten sker (5 kap. 4 § FTL). Taxeringsförfarandet byg- ger dels på uppgifter om den aktuella fastigheten som lämnas av fastighetsägaren själv, dels på uppgifter från olika register.

Allmän fastighetstaxering sker enligt 1 kap. 7 § FTL vartannat år enligt en särskild tidsplan. Denna innebär att olika typer av taxe- ringsenheter taxeras vid respektive år med sex års mellanrum. De allmänna fastighetstaxeringarna sker vart sjätte år räknat fr.o.m. år 2003 för småhusenheter, år 2005 för lantbruksenheter, år 2007 för hyreshus-, industri-, elproduktions- och specialenheter och år 2013 för ägarlägenhetsenheter (prop. 1999/2000:100, bet. 1999/2000:FiU20, rskr. 1999/2000:261 [småhusenheter], prop. 2001/02:43, bet. 2001/02:SkU11, rskr. 2001/02:121)[hyreshus-, industri-, elproduk- tions- och specialenheter] och prop. 2008/09:83, bet. 2008/09:SkU21, rskr. 2008/09:171 [ägarlägenhetsenheter]).

253

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

År 2009 skedde emellertid taxeringen av småhusenheter, i stället för vad som följer av 1 kap. 7 § FTL, som förenklad fastighetstaxe- ring enligt lagen (2007:1412) om fastighetstaxering av småhus- enheter år 2009 (prop. 2007/08:27, bet. 2007/08:SkU10, rskr. 2007/08:90). Skälet till det var framför allt förändringarna som gjor- des det året av beskattningen av bostäder och avskaffandet av för- mögenhetsskatten. Ändringarna minskade närmare bestämt behovet av precision i värderingen för småhusenheternas del vid den fastig- hetstaxeringen (se vidare sistnämnda prop., s. 97).

De förenklade fastighetstaxeringarna enligt 1 kap. 7 a § FTL sker vart sjätte år räknat fr.o.m. år 2004 för hyreshusenheter, år 2006 för småhusenheter, år 2008 för lantbruksenheter och år 2010 för ägar- lägenhetsenheter (prop. 2001/02:43, bet. 2001/02:SkU11, rskr. 2001/02:121 och prop. 2008/09:83, bet. 2008/09:SkU21, rskr. 2008/09:171 [ägarlägenhetsenheter]).

Förenklade fastighetstaxeringar ska äga rum för småhusenheter, hyreshusenheter, ägarlägenhetsenheter och lantbruksenheter det tredje året under perioden mellan de allmänna fastighetstaxerin- garna för respektive typ av taxeringsenhet. Skillnaden mellan en all- män och en förenklad fastighetstaxering är att förberedelsearbetet är mindre ingående och normalt ska deklaration inte behöva lämnas i det förenklade förfarandet (prop. 2001/02:43, s. 45 ff.).

Beslut om fastighetstaxering som fattas vid allmän eller förenk- lad fastighetstaxering eller genom ny taxering vid särskild fastig- hetstaxering ska gälla från ingången av det taxeringsår då sådan taxe- ring sker till ingången av det taxeringsår då beslut fattas nästa gång.

Enligt 1 kap. 8 § FTL ska särskild fastighetstaxering verkställas varje år enligt bestämmelserna i 16 kap. fastighetstaxeringslagen (prop. 1994/95:53, bet. 1994/95:SkU13, rskr. 1994/95:150; bestäm- melser om sådan taxering har dock funnits sedan år 1981 [prop. 1981/82:19, bet. 1981/82:SkU17, rskr 1981/82:53]). Särskild fastig- hetstaxering ska dock inte ske av taxeringsenhet som taxeras ge- nom allmän eller förenklad fastighetstaxering samma år. För fastig- heter som inte ska nytaxeras fastställs det föregående årets taxering oförändrad. I 16 kap. 2–5 §§ FTL anges under vilka förutsättningar som ny taxering ska ske. En sådan taxering kan beroende på vilken grund som görs gällande ske på initiativ av fastighetsägaren eller till följd av rapportering från olika myndigheter, t.ex. byggnadsnämn- den i ärende om byggnadslov. En fastighetsägare får lämna en sär-

254

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

skild fastighetsdeklaration (26 kap. 1 § FTL). Efter föreläggande är denne dock skyldig att lämna en sådan deklaration (26 kap. 2 § FTL).

9.2Utredningens uppdrag

Enligt utredningens direktiv ska övervägas om elproduktionsenhet- er bör taxeras med kortare intervall. Skälet till det är att de långa intervallen, sex år, mellan de allmänna fastighetstaxeringarna av el- produktionsenheter ofta leder till betydande språngvisa justeringar av taxeringsvärdena. Det är, enligt direktiven, angeläget att få till stånd en mer successiv anpassning av taxeringsvärdena till pris- utvecklingen. En modell som bör prövas är ett införande av förenk- lad fastighetstaxering mellan de allmänna fastighetstaxeringarna, i likhet med vad som i dag gäller för hyreshusenheter, småhusenhe- ter, lantbruksenheter och ägarlägenhetsenheter. Om utredaren före- slår taxering av elproduktionsenheter med tätare intervall, ska för- slag om detta även lämnas för industrienheter, vilka inkluderar täkter, som annars blir den enda typ av taxeringsenhet för vilka nya taxeringsvärden normalt fastställs endast vart sjätte år.

Utredarens generella uppdrag omfattar enligt direktiven även bl.a. underlaget för uttag av fastighetsskatt och att i möjligaste mån sträva efter att förenkla och rationalisera fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter.

Uppdraget omfattar inte en översyn av fastighetsskattesatserna.

9.3Metoder i äldre och gällande rätt för att beakta fastigheternas prisutveckling

9.3.1Inledning

Det ligger i sakens natur att de långa intervallen mellan de allmänna fastighetstaxeringarna kan leda till betydande språngvisa justeringar av taxeringsvärdena. Detta är i och för sig inte något nytt problem. Intervallerna har under 1900-talet oftast varit ungefär fem år, även om de ibland varit betydligt längre (se vidare prop. 1994/95:53, s. 52). I den äldre lydelsen av fastighetstaxeringslagen var taxerings- intervallet för allmän fastighetstaxering på samma vis som enligt gällande lydelse av lagen sex år. Det räknades visserligen ursprung-

255

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

ligen fr.o.m. år 1988 för hyreshus-, industri- och elproduktionsenhet- er, år 1990 för småhusenheter och år 1992 för lantbruksenheter. Sedermera försköts dock denna tidsplan och ägarlägenhetsenheter tillkom enligt vad som redovisas i avsnitt 9.1.

Inför ett eventuellt förslag där taxeringsvärdet i högre grad än i dag beaktar prisutvecklingen för elproduktionsenheter (respektive industrienheter) är det lämpligt undersöka hur detta har skett i äld- re rätt och sker i gällande rätt. Som kommer att framgå är det fråga om olika metoder och skillnader beroende på typ av taxeringsen- het. Det kan också vara fråga om att kombinera framför allt fastig- hetstaxerings- och fastighetsbeskattningsreglerna för att uppnå av- sedd effekt. I det följande omnämns dock inte andra, från ett rent fastighetsperspektiv, mer långsökta kombinationer av bestämmel- ser som minskar den skatt som tas ut av ett skattesubjekt. För att ändå illustrera det slags regelkombinationer som inte behandlas kan den upphävda lagen (2004:126) om skattereduktion för förmögen- hetsskatt tjäna som ett exempel. Enligt den lagen styrde på perma- nentbostaden påförd fastighetsskatt reduktionen av den numera avskaffade förmögenhetsskatten.

9.3.2Omräkning och begränsningar av omräkningstalen

Från och med år 1996 beaktades prisutvecklingen mellan de allmän- na fastighetstaxeringarna genom att basvärdet – det värde som fast- ställts vid allmän eller särskild fastighetstaxering – omräknades med hjälp av ett omräkningstal (prop. 1994/95:53, bet. 1994/95:SkU13, rskr. 1994/95:150). Dåvarande Riksskatteverket (RSV) bestämde omräkningstalet med hänsyn till det genomsnittliga prisläget i olika prisutvecklingsområden under tolvmånadersperioden mellan den 1 juli andra året före taxeringsåret och den 30 juni året före taxe- ringsåret. RSV beslutade även om indelningen i prisutvecklingsområ- den.

Omräkning skedde för samtliga taxeringstyper utom industrien- heter och elproduktionsenheter (de sistnämnda ingick från början i industrienheter, vilka beskattades först från och med 1997 års taxe- ring). Skälet till att dessa enheter exkluderades från omräkningen var att sådana kategorier av fastigheter sällan är föremål för försälj- ning (prop. 1994/95:53, s. 58 och 54 samt Ds 1994:62, s. 52). Det

256

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

uppkom med andra ord problem med att få fram en prisutveckling som kunde ligga till grund för omräkningen. När det gäller indust- rienheter bedömdes det inte heller möjligt att lösa detta problem genom att avpassa storleken på det område för vilket prisutveck- lingen fastställdes i förhållande till antalet köp i området. Prob- lemet ansågs vara av sådan omfattning att det föreföll svårt att få ett tillfredsställande underlag. Med hänsyn till att taxeringsvärdena för dessa kategorier vid den tidpunkten inte lades till grund för löp- ande skatt, befanns det lämpligt att åtminstone i ett första skede undanta industrienheterna från omräkning.

Omräkningsbesluten kunde överklagas på motsvarande sätt som övriga fastighetstaxeringsbeslut. Omräkningstal och indelningen i prisutvecklingsområden meddelades däremot i föreskrifter som inte kunde överklagas.

I samband med besluten om omräkningstal till 1996 och 1997 års omräkningar uppmärksammade RSV vissa tekniska brister i för- farandet. Dessa hade i första hand att göra med det förhållandet att omräkningstalen inte kunde bestämmas med beaktande av andra faktorer än prisutvecklingen för samtliga fastigheter av ett visst slag. När det gällde hyreshus grundades den redovisade prisutvecklingen i vissa områden uteslutande på försäljningar av äldre fastigheter eftersom yngre fastigheter från de så kallade krisårgångarna inte alls hade avyttrats i dessa områden. Ett omräkningstal baserat på dessa uppgifter kunde för yngre fastigheter leda till oriktiga värden. I fråga om småhus innebar omräkningen år 1996 att de redan höga taxeringsvärdenivåerna för fastigheter i vissa attraktiva områden ytterligare skulle höjas.

Mot bakgrund härav begärde riksdagen under hösten 1996 hos regeringen en översyn av reglerna om fastighetstaxeringsförfaran- det. I avvaktan på en sådan översyn beslutade riksdagen om en be- gränsning av omräkningstalen för 1997 års taxeringsvärden i vissa fall, bet. 1996/97:SkU14, rskr. 1996/97:134. I mars 1997 tillsattes Fastighetstaxeringsutredningen (dir. 1997:36). För 1998 års omräk- ningstal ansåg regeringen – mot bakgrund av kritiken mot i första hand reglerna om omräkningsförfarandet och i avvaktan på vad Fastighetstaxeringsutredningen skulle komma till för slutsatser – att förfarandet inte borde leda till några förändringar för hyreshus (bostadsdelen) eller för småhus. Detta innebar att omräkningstalen för dessa fastigheter skulle vara desamma för år 1998 som de om-

257

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

räkningstal som gällde för år 1997. Lagstiftningen trädde ikraft den 1 juli 1997 (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284).

I 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) före- slog regeringen att omräkningstalen skulle vara oförändrade även under år 1999. Lagstiftningen trädde ikraft den 1 juli 1998 (bet. 1997/98:FiU20, rskr. 1997/98:318).

I 1999 års ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) före- slog regeringen att omräkningstalen för småhusen även skulle vara oförändrade under år 2000. Lagstiftningen trädde ikraft den 1 juli 1999 (bet. 1998/99:FiU20, rskr. 1998/99:256). År 2000 genom- fördes en allmän fastighetstaxering av hyreshusen. För att åstad- komma ett oförändrat uttag av fastighetsskatt skulle det inte räcka med att frysa omräkningstalen. I stället användes en annan lösning. I budgetpropositionen för år 2000 föreslog regeringen för hyreshus- ens del att fastighetsskatten vid 2001 års taxering skulle beräknas på ett underlag motsvarande det lägsta av 1999 och 2000 års taxe- ringsvärden. Lagstiftningen trädde ikraft den 1 januari 2000 (prop. 1999/2000:1 bet. 1999/2000:FiU1, rskr. 1999/2000:28).

I februari 2000 lämnade Fastighetstaxeringsutredningen sitt be- tänkande Fastighetstaxering – precision, påverkansmöjligheter, indi- viduella bedömningar (SOU 2000:10). I betänkandet föreslogs att omräkningsförfarandet skulle avskaffas och ersättas av ett system med förenklade fastighetstaxeringar mitt emellan de allmänna fas- tighetstaxeringarna.

I budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:FiU1, rskr. 2000/01:36) föreslog regeringen inte någon fortsatt ”frysning” av taxeringsvärdena. Regeringen anförde att det omräkningsförfarande som infördes år 1996 syftade till att uppnå en mer kontinuerlig anpassning av taxeringsvärdena till förändrade marknadsförhållanden samt att besluten att inte tillämpa omräk- ningsförfarandet hade lett till att taxeringsvärdena efterhand allt- mer kommit att avvika från marknadsvärdena. Regeringen ansåg det därför angeläget att ”frysningen” av taxeringsvärdena skulle upphöra.

I samband med besluten om omräkningstal till 2001 års omräk- ning uppmärksammade RSV regeringen på behovet av en översyn av omräkningsförfarandet. RSV konstaterade under förberedelse- arbetet inför 2001 års omräkning att de värderingstekniska proble- men vad avser omräkningsförfarandet för hyreshusen kvarstod. RSV konstaterade vidare att den kraftiga prisutvecklingen för små-

258

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

husenheter även medfört problem för denna kategori. Omräknings- talen för år 2001 beaktade den genomsnittliga prisutvecklingen mellan år 1994 och den 30 juni 2000. Den kraftiga prisutvecklingen för småhusenheter i vissa delar av landet hade medfört att taxe- ringsvärdena i vissa områden fördubblats medan de i andra områ- den hade sänkts. Avgränsningen av prisutvecklingsområdena hade därför fått större betydelse än tidigare. RSV påpekade att det upp- stod tröskeleffekter som man inte kunde göra något åt inom ramen för det dåvarande omräkningssystemet.

9.3.3Förenklad fastighetstaxering

Den kritik som riktades mot det starkt schabloniserade omräk- ningsförfarandet gjorde att det togs bort. Omräkningsförfarandet ersattes fr.o.m. 2003 års fastighetstaxering med det gällande syste- met med förenklad fastighetstaxering.

Av förarbetena (prop. 2001/02:43, s. 43 ff.) framgår visserligen att tätare allmänna fastighetstaxeringar övervägdes i det samman- hanget. Trots att det skulle ge en bättre anpassning av taxeringsvär- dena till ändringarna i prisbildningen på fastighetsmarknaden an- sågs ett sådant förfarande dock för resurskrävande. För förenklade fastighetstaxeringar talade att dessa i förhållande till de allmänna fastighetstaxeringarna medförde ett begränsat förberedelsearbete. Detta samtidigt som förenklade sådana medförde att taxeringsvär- dena fastställs med större precision än genom omräkningen.

Som också framgår av förarbetena löser dock inte heller syste- met med allmänna och förenklade fastighetstaxeringar helt proble- met med kraftiga språngvisa höjningar av taxeringsvärdena. Om fastighetspriserna ökar under en längre tid kan sådana höjningar nämligen ske vart tredje år. För att om möjligt undvika detta kom- binerades taxeringsreglerna med en numera upphävd så kallad dämp- ningsregel på fastighetsskattens område. Denna innebar att höjda taxeringsvärden för en småhusenhet, ett småhus på en lantbruks- enhet eller bostadsdelen av en hyreshusenhet endast stegvis tilläts slå igenom på fastighetsskatten, se vidare avsnitt 9.3.5. Som framgår av samma avsnitt har denna regel numera ersatts av andra regler som begränsar skatteuttaget när det gäller bostadsfastigheter (tak- belopp för småhus och bostadslägenhet i flerbostadshus).

259

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

De för utredningen aktuella elproduktions- och industrienheter- na har aldrig omfattats av förenklad fastighetstaxering. I lagstift- ningsärendet ifrågasattes om det fanns behov av att dessa taxe- ringsenheter skulle omfattas av det förenklade förfarandet. Det framhölls att det var fråga om komplicerade taxeringar som fordrar mycket arbete både av fastighetsägaren och beslutande myndig- heter (prop. 2001/02:43, s. 45). Därtill kom att de förändringar av t.ex. byggnader som medför ändringar av fastighetens värde i all- mänhet borde kunna fångas upp inom ramen för den särskilda fas- tighetstaxeringen.

9.3.4Frysta taxeringsvärden

En flera gånger använd övergångslösning på problemet med krafti- ga prisuppgångars effekter på fastigheternas taxeringsvärden har varit att ”frysa” de senare. Det kan ske på olika sätt. I avsnitt 9.3.2 redogörs t.ex. för begränsningar av omräkningstalen och vissa andra metoder som användes under åren 1998–2000 för att ”frysa” taxe- ringsvärdena.

Ett annat exempel på sådan ”frysning” är den numera upphävda lagen (2006:1340) om fastighetsskatt i vissa fall vid 2007–2009 års taxeringar. Lagen innebar att underlaget för fastighetsskatt för småhus och bostadsdelen av hyreshus frystes på 2006 års nivå (dvs. den nivå som gällde vid 2007 års taxering) vid 2008 och 2009 års taxe- ringar. Därutöver innehöll lagen viss ytterligare begränsning av skatten på markvärde. Syftet med lagen var att lindra effekterna av den statliga fastighetsskatten i avvaktan på att denna skatt avskaf- fades.

9.3.5Fastighetsskatt och fastighetsavgift

Inledning

Ur ett juridiskt-tekniskt perspektiv kan, som redan nämnts, effek- terna av kraftiga höjningar av taxeringsvärdena bemötas med regler på såväl fastighetstaxerings- som fastighetsbeskattningsområdet. Även kombinationer av bestämmelser på båda områdena kan an- vändas för ändamålet. Det finns därför anledning att i detta sam-

260

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

manhang även göra en inventering av de åtgärder som vidtagits i ak- tuellt avseende på fastighetsbeskattningens område.

Lagen om skattereduktion vid 1997–2001 års taxeringar

Den allmänna höjningen av taxeringsvärdena, som blev resultatet av 1996 års allmänna fastighetstaxering av småhus i förening med 1996 års höjning av skattenivån, ledde fram till tillkomsten av den nume- ra upphävda lagen (1996:1231) om skattereduktion för fastighets- skatt i vissa fall vid 1997–2001 års taxeringar (prop. 1996/97:17, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). Lagstiftningen, som var av provisorisk natur, gällde småhus och innebar viss lindring i beskatt- ningen för dem vars småhus hade stigit kraftigt i värde mellan 1990 och 1996 års allmänna fastighetstaxeringar. Om en fastighet vid 1996 års allmänna fastighetstaxering av småhus hade fått ett bas- värde1 som var minst 40 procent högre än taxeringsvärdet 1995, dock minst 200 000 kronor högre, skulle en skattereduktion kunna er- hållas med 1,7 procent av skillnaden mellan 1996 års basvärde och det högsta av antingen 1995 års taxeringsvärde ökat med 40 procent och 1995 års taxeringsvärde ökat med 200 000 kronor. Skattereduk- tionen vid 1997 års taxering kunde emellertid inte medges med högre belopp än 10 000 kronor. Vid 1998–2001 års taxeringar medgavs skattereduktion med ett belopp motsvarande 80, 60, 40 respektive 20 procent av 1997 års skattereduktion.

I förarbetena till lagen (prop. 1996/97:17, s. 14 f.) uttalas att ”[u]tgångspunkten för regeringens förslag är … att i vissa fall lind- ra den ökade ekonomiska belastningen för enskilda småhusägare som beror på den höjda fastighetsskatten i kombination med de höjda taxeringsvärdena.”

Lagen om underlag för fastighetsskatt i vissa fall vid 2001 års taxering

Enligt lagen (1999:994) om underlag för fastighetsskatt i vissa fall vid 2001 års taxering beräknades, som nämnts ovan, skatten för bo- stadsdelen i hyreshus på det lägsta av 1999 och 2000 års taxerings- värden.

1 Om termen ”basvärde”, se avsnittet avseende omräkning ovan.

261

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

Begränsningsregeln i äldre rätt

Riksdagen beslutade under hösten 2001 om en numera upphävd be- gränsningsregel för fastighetsskatten, lagen (2001:906) om skatte- reduktion för fastighetsskatt (prop. 2001/02:3, bet. 2001/02:SkU3, rskr. 2001/02:59). Regeln, som gällde från och med 2002 års taxe- ring och upphörde att gälla vid utgången av år 2007, tog sikte på fastighetsägare och tomträttsinnehavare som bodde i småhus – små- husenheter – och småhus med tillhörande tomtmark på lantbruks- enheter. Begränsningen skedde genom skattereduktion. Regeln innebar att fastighetsskatten efter skattereduktionen – under vissa förutsättningar – inte skulle överstiga fem procent av hushålls- inkomsten. Vid inkomstberäkningen beaktades också hushållets förmögenhet på visst sätt. Reglerna gällde endast den permanenta bostaden och de gällde småhus som inte upplåtits med hyres- eller bostadsrätt. Fritidsfastigheter omfattades inte. Reglerna var tillämp- liga under förutsättning att fastigheten hade ett taxeringsvärde som uppgick till minst 280 000 kronor. Fastighetsskatt som beräknats på ett underlag som översteg tre miljoner kronor kunde inte redu- ceras. Uppgick hushållets inkomster till 600 000 kronor eller mer var reglerna heller inte tillämpliga. Skattereduktionen kunde uppgå till högst 27 200 kronor. Endast fastigheter i Sverige omfattades. Fanns det flera personer i hushållet beräknades inkomsterna gemen- samt. Detsamma gällde om hushållsmedlemmarna – t.ex. två makar

– ägde fastigheten tillsammans. De personer som sambeskattades vid förmögenhetsbeskattningen ansågs ingå i samma hushåll. Sär- skilda regler fanns vid dödsfall för efterlevande make, sambo, eller underåriga barn som övertog fastigheten. I förarbetena till lagen (prop. 2001/02:3, s. 19) anges bl.a. följande:

Utgångspunkten för begränsningsregeln är att lindra de problem som fastighetsskatten kan medföra för vissa hushåll. Det framhålls särskilt att det finns ett antal hushåll vilkas inkomster är låga men som åläggs höga fastighetsskatter. Vidare anges att detta framför allt gäller fastig- heter som ägts under lång tid och som ligger i attraktiva områden där marknadsvärdena och därmed taxeringsvärdena stigit kraftigt. Det kan röra sig om personer som bosatt sig i attraktiva fritidsområden med höga taxeringsvärden och där de lokala inkomstmöjligheterna ofta är begränsade. Syftet med begränsningsregeln är att åstadkomma en lindring för hushåll av detta slag.

262

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

Den 1 januari 2006 sänktes gränsen för andelen av hushållsinkom- sten som fastighetsskatten inte fick överstiga från fem till fyra pro- cent (prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:FiU1, rskr. 2005/06:34). Syftet var att utvidga begränsningsregelns tillämpningsområde på grund av de taxeringsvärdeshöjningar som hade skett sedan regeln inför- des och de ytterligare höjningar som förväntades ske under år 2006 (då förenklad fastighetstaxering av småhusenheter ägde rum).

Dämpningsregeln

Den numera upphävda så kallade dämpningsregeln innebar att om taxeringsvärdet på en småhusenhet, en hyreshusenhet (bostadsdel- en) eller ett småhus med tillhörande tomtmark på en lantbruksenhet höjdes vid en fastighetstaxering, skulle höjningen inte slå igenom fullt ut för uttaget av fastighetsskatt. I stället skulle höjningen för- delas proportionellt mellan de tre år som återstod fram till nästa allmänna eller förenklade fastighetstaxering. Det ökade uttaget av fastighetsskatt slog med andra ord endast igenom med en tredjedel per år. Genom den jämnare utvecklingen av skatteuttaget motver- kade dämpningsregeln effekten av språngvisa höjningar av taxe- ringsvärdena. Fastighetsägarna fick följaktligen längre tid på sig att anpassa sig till de ekonomiska effekter som högre taxeringsvärden innebar.

Dämpningsregeln trädde i kraft den 31 december 2003 (prop. 2003/04:19, bet. 2003/04:SkU11, rskr. 2003/04:119) och tillämpa- des första gången för småhusenheter vid 2004 års taxering, för hyres- husenheter vid 2005 års taxering och för lantbruksenheter vid 2006 års taxering. Regeln återfanns till och med utgången av år 2007 i 2 a § lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt.

Begränsningsregeln i gällande rätt – skattereduktion för kommunal fastighetsavgift

Den 1 januari 2008 infördes den kommunala fastighetsavgiften (prop. 2007/08:27, bet. 2007/08:SkU10, rskr. 2007/08:90). Vid den tidpunkten var avgiften för småhus 6 000 kronor (7 412 kronor för inkomståret 2016), dock högst 0,75 procent av taxeringsvärdet. Fas- tighetsavgiften för flerbostadshus var 1 200 kronor per bostads-

263

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

lägenhet (1 268 kronor för inkomståret 2016), dock högst 0,4 (nu- mera 0,3) procent av taxeringsvärdet. Avgiften är indexerad genom att vara knuten till inkomstbasbeloppets förändring.

För bostäder innebär fastighetsavgiften en generell dämpning av taxeringsvärdets inverkan på beskattningen. Avgiftssystemets kon- struktion gör också att den löpande boendebeskattningen generellt sett blir lägre än tidigare. Den säkerställer därigenom även att en inte alltför stor del av hushållens inkomster ska behöva användas för betalning av fastighetsskatten, vilket tidigare var den äldre be- gränsningsregelns uppgift. Mot denna bakgrund slopades dämp- ningsregeln och den äldre generella begränsningsregeln eftersom dessa i stort spelat ut sin roll (se vidare prop. 2007/08:27, s. 87 f.).

Även fortsatt finns det dock ytterligare begränsningar för en avgränsad personkrets med inte sällan knappa ekonomiska resurser. Dessa regler återfinns i lagen (2008:826) om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift (prop. 2007/08:156, bet. 2008/09:SkU3, rskr. 2008/09:5). Lagen begränsar avgiftsuttaget för personer som fyllt 65 år vid ingången av året före taxeringsåret (pensionärer), personer som får sjuk- eller aktivitetsersättning samt personer som får ersättning enligt lagstiftning om social trygghet i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om ersättningen betalas ut enligt grunder som är jämförbara med vad som gäller för sjuk- eller aktivitetsersättning. Lagen tar sikte på fastighetsägare som är fysiska personer och som har sina permanentbostäder i av dem ägda småhus.

9.4Överväganden och förslag

9.4.1Utgångspunkter

Utredningens bedömning: Frågan om kortare taxeringsintervall för elproduktions- och industrienheter bör övervägas inom ramen för de taxeringsintervall fastighetstaxeringslagen innehåller i dag.

Ett antal utgångspunkter är givna för utredningens överväganden om elproduktionsenheter bör taxeras med kortare intervall än i dag, dvs. i praktiken oftare än vid allmän fastighetstaxering vart sjätte år. Inledningsvis kan också konstateras att sedan fastighetstaxerings-

264

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

lagens ikraftträdande har elproduktions- och industrienheter aldrig varit föremål för annat än allmänna och särskilda fastighetstaxeringar.

Den mest grundläggande utgångspunkten är att språngvisa jus- teringar av taxeringsvärdena är inneboende i ett system med längre tidsmellanrum mellan fastighetstaxeringarnas utförande. Som redo- visats ovan har historiskt sett ett antal skilda tekniker med växlande framgång använts för att hantera detta problem avseende olika slags taxeringsenheter. Frågan är då om det finns en lämplig lösning för aktuellt fall. Av utredningens direktiv framgår att en modell som bör prövas är ett införande av förenklad fastighetstaxering mellan de allmänna fastighetstaxeringarna.

Om följsamheten mellan fastigheternas prisutveckling och taxe- ringsvärde betraktas isolerat är en ändamålsenlig lösning årliga jus- teringar av taxeringsvärdet. Sådana anpassningar skulle kunna ske på olika vis, t.ex. årliga allmänna fastighetstaxeringar eller något slags mer schabloniserad omräkning av taxeringsvärdet varje år.

Utredningen konstaterar dock att årliga allmänna fastighetstaxe- ringar generellt sett inte är en framkomlig väg. Ett förfarande av det slaget vore nämligen alltför resurskrävande för att vara genom- förbart (jfr prop. 2001/03:43, s. 43). Ett sådant förslag ryms inte heller inom utredningens direktiv. Det är dessutom systematiskt olämpligt att införa något slags årligt omräkningssystem av taxe- ringsvärdena enbart för de två taxeringsenhetstyper som direktiven omfattar i fråga om taxeringsintervall. Det nu sagda förändras inte av att det just för elproduktionsenheterna finns detaljerad statistik avseende elpriserna och att dessa har en förhållandevis stor betydel- se för värderingen av dem. Ovan framgår också att det visat sig vara svårt att konstruera ett välfungerande schabloniserat omräknings- system. Vidare bör noteras att det förhållandet att särskilda fastig- hetstaxeringar utförs årligen inte löser problemet. En förändring av taxeringsvärdet sker bara vid nytaxering och förevarande slags pris- utveckling är inte grund för en sådan taxering (jfr 16 kap. 2–5 §§ FTL).

Ytterligare ett antal tidigare använda metoder för att hantera fas- tigheternas prisutveckling faller bort i aktuellt fall.

Det gäller så kallad ”frysning” av taxeringsvärdena. Metoden har en utpräglad övergångslösningskaraktär och därför sitt normala an- vändningsområde mellan två ordinarie system. Följaktligen är den

265

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

inte lämplig när det som här gäller att reformera systemet för löp- ande taxering och beskattning av elproduktionsenheter.

Det gäller också de ovanstående metoderna för inskränkningar i fastighetsskatteuttaget som sådant, dvs. olika slags skattereduk- tions-, dämpnings- eller begränsningsregler. Denna typ av regler har nämligen historiskt sett enbart använts avseende småhus, små- hus med tillhörande tomtmark på lantbruksenheter och bostadsdel- en av hyreshusenheter. Med viss förenkling har bestämmelserna, på goda grunder, bara nyttjats om den skattskyldiges betalningsför- måga påkallat särskilda hänsyn. Annorlunda uttryckt är fråga om skatteeffekterna för enskilda fysiska personer vilka sammanhänger med det för dem centrala boendet. En motsvarande situation saknas i aktuellt fall. Följaktligen finns inte, enligt utredningens mening, skäl att använda metoder för inskränkning av uttaget av fastig- hetsskatt på elproduktions- och industrienheter. För den slutsatsen talar även att en översyn av skattesatserna inte ingår i utredningens uppdrag.

Mot ovanstående bakgrund återstår i praktiken att närmare prö- va den metod som utredningsdirektiven uttryckligen exemplifierar när det gäller vad som bör övervägas, dvs. förenklad fastighetstaxe- ring. Då har särskilt beaktats att utrymmet för ytterligare innova- tioner eller kombinationer av regler på fastighetstaxerings- och fastig- hetsbeskattningsområdet i hög grad får anses begränsat när, som i förevarande fall, inte alla taxeringsenhetstyper kan vara föremål för ett eventuellt förslag.

9.4.2Förenklad fastighetstaxering för elproduktionsenheter?

Utredningens bedömning: Förenklad fastighetstaxering är ett i och för sig ändamålsenligt system för att hantera problemet med språngvisa justeringar av taxeringsvärdena för elproduktionsen- heter. Det förutsätter dock samtidigt, med tanke på att taxerin- gen av sådana enheter i sig är komplicerad, att ett jämförelsevis enkelt och i övrigt funktionellt förfarande införs för detta syfte.

Enligt vad utredningen har funnit ovan bör frågan om tätare taxe- ringsintervall för elproduktionsenheter lösas inom ramen för gäll- ande system. Enligt samma överväganden är den metod som kan

266

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

komma i fråga för detta ändamål förenklad fastighetstaxering. Avgörande för om ett sådant förfarande bör införas i aktuellt fall är i första hand i vilken utsträckning det löser problemet med språng- visa justeringar av taxeringsvärdena.

Allmänt sett kan konstateras att förenklade fastighetstaxeringar är det system som ersatte det tidigare årliga omräkningsförfarandet (se vidare avsnitten 9.3.2 och 9.3.3). Annorlunda uttryckt får det i dag gällande treåriga intervallet mellan allmänna och förenklade fastighetstaxeringar anses vara en godtagbar lösning på, eller i vart fall hantering av, problemet med de språngvisa justeringarna. En- dast när det gäller taxeringsenhetstyper med anknytning till fysiska personers boende har det befunnits krävas ytterligare åtgärder. Mot bakgrund härav anser utredningen att förenklade fastighetstaxe- ringar är en i och för sig ändamålsenlig lösning på intervallfrågan även för elproduktionsenheter. I själva verket bör varje förkortning av intervallet mellan taxeringarna kunna betraktas som en förbätt- ring.

I äldre förarbeten ifrågasätts om det finns behov av förenklade fastighetstaxeringar för elproduktions- och industrienheter. I utred- ningens direktiv anges i stället att det är angeläget att få till stånd en mer successiv anpassning av elproduktionsenheternas taxerings- värden till prisutvecklingen. Direktivuttalandet betraktas lämpligen bl.a. mot bakgrund av att elproduktionen och elmarknaden har ge- nomgått geografiska och strukturella förändringar sedan millennie- skiftet. De äldre uttalandena får därför delvis anses obsoleta. I de äldre lagstiftningsmotiven framhålls emellertid dessutom, och som sagts ovan, att det beträffande elproduktions- och industrienheter är fråga om komplicerade taxeringar som fordrar mycket arbete av fastighetsägaren och beslutande myndigheter (se prop. 2001/02:43, s. 45). Det gäller fortfarande. Det ytterst avgörande för om elpro- duktionsenheter bör omfattas av det förenklade taxeringsförfaran- det är därför, enligt utredningens mening, om det i detta fall är möjligt att utforma förfarandet för sådana taxeringar på ett såväl förhållandevis enkelt som i övrigt ändamålsenligt sätt.

267

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

9.4.3Ett ändamålsenligt förfarande vid förenklad fastighetstaxering av elproduktionsenheter

Utredningens förslag: Förenklad fastighetstaxering ska ske för el- produktionsenheter med början år 2022 och därefter vart sjätte år.

Under förberedelsearbetet ska riktvärdeangivelsen anpassas med hänsyn till det genomsnittliga elpriset under nivååret och de fem föregående åren. Övriga värdepåverkande faktorer ska vara oförändrade i förhållande till närmast föregående allmänna fastighetstaxering, om det inte på grund av marknadsrelaterade faktorer finns synnerliga skäl att beakta dessa vid fastställandet av riktvärdeangivelsen.

Även tabellerna som beaktar justering för säregna förhållan- den avseende värdeinverkan av elcertifikat ska anpassas till pris- läget under nivååret enligt samma metod som vid en allmän fas- tighetstaxering.

Fastighetstaxeringen ska i övrigt utgå ifrån de uppgifter som låg till grund för den senaste allmänna eller särskilda fastighets- taxeringen.

Det gällande förfarandet vid förenklad fastighetstaxering

De materiella reglerna för att komma fram till ett taxeringsvärde vid den förenklade fastighetstaxeringen är i princip desamma som de som gäller vid den allmänna fastighetstaxeringen (1 kap. 7 a § FTL jämförd med 1 kap. 7 § samma lag). Detsamma gäller reglerna om förfarandet (1 kap. 7 b § FTL).

Den stora skillnaden mellan en allmän och en förenklad fastig- hetstaxering är att förberedelsearbetet vid den förenklade fastig- hetstaxeringen ska vara mindre ingående (19 kap. 1–8 §§ FTL jäm- förda med 19 kap. 9 och 10 §§ FTL). Skatteverket utfärdar före- skrifter för förberedelsearbetet med stöd av 19 kap. 9 § FTL samt 3 kap. 3 § och 6 kap. 1 § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkortad FTF. Vidare skiljer sig allmän och förenklad fastighets- taxering åt på så sätt att endast 19 kap. 2, 3 och 8 §§ i lagen tillämpas vid förberedelsearbetet till förenklad taxering. Paragraferna avser referensgrupper vid förberedelsearbetet, upprättandet av förslag till riktvärdetabeller och riktvärdeskartor samt provvärdering för värde-

268

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

områdena respektive Skatteverkets rätt att förelägga fastighetsägare att lämna uppgifter och fastighetsägares uppgiftsskyldighet. Det före- kommer även möten mellan branschen och Skatteverket när det gäller elproduktionsenheterna. Ytterligare bestämmelser om för- beredande åtgärder samt särskilda föreskrifter finns i 3 och 6 kap. fastighetstaxeringsförordningen.

Vid en förenklad fastighetstaxering fattas på samma sätt som vid en allmän fastighetstaxering beslut om hur fastigheterna ska indelas i taxeringsenheter och om deras taxeringsvärden. Med taxeringsår avses det år för vilket fastighetstaxering bestäms. Taxeringsperio- den avser tiden från ingången av det taxeringsår då förenklad fastig- hetstaxering sker av taxeringsenheten till ingången av det år då all- män fastighetstaxering sker nästa gång. Den förenklade fastighets- taxeringen sker på grundval av fastighetens användning och beskaf- fenhet vid taxeringsårets ingång. Även om deklarationsplikt gäller vid både allmän och förenklad fastighetstaxering är huvudförfaran- det i praktiken registerbaserad fastighetstaxering (18 kap. 1 § FTL, se vidare prop. 1994/95:53, s. 76 ff. och prop. 2003/04:76, s. 15 f.) Med det avses att taxeringen grundas på uppgifter i existerande re- gister. Detta tillvägagångssätt tillämpades med början vid 1996 års allmänna respektive 2006 års förenklade taxering. Följaktligen är det endast om en skattskyldig har erinringar mot förslaget till fas- tighetstaxering som denne behöver inkomma med anmärkningarna till Skatteverket.

På samma sätt som gäller vid den allmänna fastighetstaxeringen skickas det vid den förenklade fastighetstaxeringen ut ett förslag till fastighetstaxering senast den 15 oktober året före taxeringsåret (18 kap. 1 § FTL). Det lämnade förslaget fastställs på samma sätt som är fallet vid allmän fastighetstaxering genom ett särskilt beslut av skattemyndigheten som meddelas senast den 15 juni taxerings- året (20 kap. 2 § FTL).

Närmare om förberedelsearbetet

Inför varje förenklad fastighetstaxering upprättas ett särskilt så kallat ”ortsprisregister” för fastighetstaxeringen vars innehåll läggs till grund för tabellkonstruktioner och nivåläggning. Underlaget hämtas från Lantmäteriverkets fastighetsprisregister. Upprättandet av ”ortspris-

269

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

registret” samt granskning och gallring är en viktig del av förbered- elsearbetet.

Ett annat viktigt moment av förberedelsearbetet är framtagande av föreskrifter. Inför en förenklad fastighetstaxering utarbetas dels föreskrifter för förberedelsearbetet, dels föreskrifter av värderings- teknisk natur. Skatteverket beslutar, som nämnts ovan, föreskrifter inför den förenklade fastighetstaxeringen senast den 1 december andra året före taxeringsåret.

Med föreskrifter av värderingsteknisk natur avses de föreskrifter som enligt 7 kap. 7 § och 19 kap. 3 § fjärde stycket FTL ska beslu- tas om indelning i värdeområden, klassindelning av värdefaktorer, klassindelningsgrunder, indelning i provvärderingsområden m.m. Det är vid den förenklade fastighetstaxeringen möjligt att använda sig av de värderingstekniska föreskrifter som har beslutats inför den allmänna fastighetstaxeringen. Värdeområdesindelningen är gene- rellt sett så pass noggrant genomgången inför en allmän fastighets- taxering att denna bör kunna kvarstå oförändrad vid en förenklad fastighetstaxering. I fråga om elproduktionsenheter bör dessutom särskilt framhållas att hela riket utgör ett värdeområde enligt 21 § SKVFS 2012:9. Det bör inte heller vara nödvändigt att ändra klass- indelningsgrunderna vid en förenklad fastighetstaxering. Skatte- myndigheten har dock möjlighet att besluta om ändrade föreskrif- ter i den ordning som föreskrivs i 7 kap. 7 § och 19 kap. 3 § fjärde stycket FTL. Detta bör normalt ske om förhållandena har ändrats i något väsentligt hänseende. Provvärdering måste dock alltid ske även vid den förenklade fastighetstaxeringen.

Förenklad fastighetstaxering omfattar nivåförändringar. Nivålägg- ning bör följaktligen ske för att fastställa nya riktvärdeangivelser och markvärden för respektive värdeområde. För elproduktions- enheter utgör riket för närvarande ett värdeområde. Vidare bör en viss översyn av de olika tabellverken ske. Detta eftersom tabell- verken erhåller nya värdeår på grund av att nivååret ändras och Skatteverket i förberedelsearbetet tar fram olika omräknings- och ned- skrivningsfaktorer.

Slutligen kan noteras att i avsnitt 3.4 beskrivs förberedelsearbetet avseende fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter, då visserligen inför den allmänna sådana.

270

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

Delvis särskilt förfarande vid förenklad fastighetstaxering av elproduktionsenheter

Om elproduktionsenheter infogas i systemet för förenklad fastig- hetstaxering bör de gällande reglerna för sådana taxeringar i så stor utsträckning som möjligt även avse dessa enheter. Detsamma gäller förberedelsearbetet inför taxeringarna. Ovan har dock angivits att om elproduktionsenheter ska omfattas av detta system är det, en- ligt utredningens mening, en förutsättning att förfarandet kan gö- ras enklare. Därmed har utredningen att ta ställning till om det är möjligt att hantera den omständigheten att det är komplicerat och arbetskrävande att taxera elproduktionsenheter och i så fall hur det bör ske.

Det kan konstateras att förutsättningarna för att förenkla förbe- redelsearbetet i aktuellt fall är förhållandevis gynnsamt om åtgär- derna inriktas på de för värderingen centrala uppgifterna. Elpriset intar en särställning när det gäller inverkan på en elproduktions- enhets taxeringsvärde och nivån på riktvärdeangivelsen. Detsamma gäller priset på elcertifikat som tilldelas producenter av förnybar el. Elcertifikatens påverkan på taxeringsvärdet beaktas i dag genom justering av en värderingsenhets riktvärde för säregna förhållanden (7 kap. 5 § FTL) när det gäller fastställandet av taxeringsvärdet för vattenkraftverk och andra värmekraftverk än vindkraftverk (i gäll- ande rätt definieras de sistnämnda som värmekraftverk). För vind- kraftverken beaktas värdet av elcertifikaten redan vid bestämman- det av riktvärdeangivelsen (15 kap. 13 § FTL och 1 kap. 34 f FTF). Under förberedelsearbetet upprättas tabeller som beaktar elcertifi- katens värdeinverkan. Elcertifikaten har, generellt sett, stor bety- delse i detta avseende för vind- och kraftvärmeverken och mindre eller marginell sådan för vattenkraftverken i de fall elcertifikat till- delas.

Elprisets centrala roll gör även att det, i avvägningen mellan ett materiellt korrekt taxeringsresultat och ett enkelt förfarande, får anses tillräckligt att beakta prisförändringarna för att bestämma nivån på riktvärdeangivelsen och därmed taxeringsvärdet med en tillfreds- ställande noggrannhet. Det finns en detaljerad prisstatistik för el- priset genom Nord Pools webbplats med spotpriser per timme för de svenska elområdena. För elcertifikatens del finns erforderlig pris- statistik tillgänglig på Svensk Kraftmäkling AB:s hemsida. Denna är

271

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

funktionellare än priserna för elcertifikat i kontoföringssystemet Cesar, vilket sedan den 1 januari 2015 har Energimyndigheten som kontoförande myndighet i stället för Svenska kraftnät. Priserna som redovisas i Cesar speglar elcertifikatens volymviktade värden för en tidigare period. Följaktligen kan inte registerpriset, i motsats till det som Svensk Kraftmäkling AB redovisar, betraktas som ett marknadspris på elcertifikat. Vidare bedöms prisskillnaderna mellan elområdena även enligt vad som sägs i avsnitt 4.4.6 också vara be- gränsade i fortsättningen.

Att enbart två slags prisförändringar, för el och elcertifikat, be- aktas betyder att i övrigt föreslås uppgifterna avseende de relevanta kostnaderna hämtas från förberedelsearbetet vid närmast föregåen- de allmänna fastighetstaxering. Närmare bestämt är fråga om upp- gifterna för bestämningarna av riktvärdeangivelser enligt 15 kap. 6 och 1 kap. 25 a FTF (vattenkraftverk) respektive 15 kap. 13 §§ FTL och 1 kap. 34 §§ FTF (övriga kraftverk). Riktvärdeangivelserna be- räknas på olika sätt för dessa två grupper. För vattenkraftverk bestäms värdet i kronor per kilowattimme med utgångspunkt i fram- för allt elproduktionens lönsamhet (avkastningsberäkning). För de övriga kraftverken bestäms värdet per kilowatt installerad effekt med utgångspunkt i återanskaffningskostnaden för den aktuella typen av kraftverk och efter jämkning med hänsyn till lönsamheten för den totala elproduktionen i landet.

Vid avkastningsberäkningen, som är avgörande för värderingen av ett vattenkraftverk, består intäktssidan av det på visst sätt korri- gerade genomsnittliga elpriset under nivååret och de fem föregåen- de åren. Kostnadssidan består av genomsnittskostnaderna under nivååret och de fem föregående åren, varvid skatt är en väsentlig kostnadskomponent. Både intäkter och kostnader nuvärdesberäk- nas till nivååret med hjälp av en kalkylränta. Utredningens förslag innebär att kostnaderna från närmast föregående allmänna fastig- hetstaxering används oförändrade för bestämmandet av riktvärde- angivelsen vid den aktuella förenklade fastighetstaxeringen.

Värderingen av vattenkraften och värmekraften är samordnad (se SOU 1979:81, s. 35 och prop. 1979/80:40, s. 146). Mot bakgrund av införandet av en reviderad avkastningsmetod för värderingen av vattenkraften togs dock den motsvarande möjlighet till jämkning med hänsyn till elproduktionens lönsamhet som fortfarande finns för värmekraften bort inför taxeringen år 2000 (prop. 1998/99:109,

272

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

s.41). Jämkningsmöjligheten syftar till att förhindra att de samlade elkrafttillgångarna i Sverige ges en för hög värdering och det mot bakgrund av att värmekraftverken värderas enligt en produktions- kostnadsmetod (här bör noteras att utredningens förslag medför att termen värmekraftverk får en ändrad innebörd men att värderings- metoden för andra kraftverk än vattenkraftverk är oförändrad).

När det gäller bestämmandet av riktvärdeangivelsen för andra kraftverk än vattenkraftverk enligt 15 kap. 13 § FTL är det i före- varande sammanhang den då utförda jämkningen med hänsyn till elproduktionens lönsamhet som är aktuell. Jämkningen utförs för varje enskilt kraftverk genom en avkastningskalkyl med utgångs- punkt i intäkter och kostnader. Intäkterna beräknas på samma sätt som angivits ovan för vattenkraftverken med grund i elpriserna. Motsvarande gäller även för kostnaderna. Följaktligen innebär för- slaget även i denna del att kostnaderna från närmast föregående allmänna fastighetstaxering används oförändrade för bestämmandet av riktvärdeangivelsen vid den aktuella förenklade fastighetstaxe- ringen. Det bör understrykas att förslaget avser bestämmandet av riktvärdeangivelsen. Bestämmandet av riktvärdet för den enskilda elproduktionsenheten sker på för förenklade fastighetstaxeringar sedvanligt vis, dvs. hänsyn tas till relevanta förändringar sedan den senaste allmänna fastighetstaxeringen.

Med tanke på att andra kraftverk än vattenkraftverk produk- tionskostnadsvärderas bör uppmärksammas att återanskaffningskost- naden (5 kap. 6 § FTL) för en byggnad kan beräknas på två sätt. Återanskaffningskostnad beräknas antingen på grundval av de fak- tiska historiska byggkostnaderna som räknas om till nivååret eller erfarenhetstal avseende kostnaden att uppföra byggnader av olika slag och utförande under nivååret. Om de historiska kostnaderna används omräknas de till nivåårets kostnadsläge.

För beräkningen av riktvärde enligt 7 kap. 3 § FTL samt 1 kap. 26, 27, 34 a och 34 b §§ FTF kan tidigare lämnade uppgifter ligga till grund för förtryckningen av riktvärden och taxeringsvärden. Om förhållandena har ändrats kan den som äger elproduktions- enheten få dessa värden justerade genom att inkomma till Skatte- verket med de uppgifter som föranleder en sådan ändring.

Värdeinverkan av elcertifikat sker i enlighet med förslaget i av- snitt 8 genom justering för säregna förhållande (jfr 7 kap. 5 § FTL), dvs. en enskild värderingsenhet kan komma att få sitt riktvärde jus-

273

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

terat enligt dessa regler. Justeringsbeloppens storlek bestäms genom tabeller som beaktar värdeinverkan av elcertifikat under nivååret. Dessa tabeller utarbetas av Skatteverket under förberedelsearbetet. Har priserna på elcertifikat förändrats på sådant sätt att det bör be- aktas ska även tabellerna för justering för säregna förhållanden revideras inför den förenklade fastighetstaxeringen.

Ett förslag med nu nämnda inriktning innebär att regelverket för förenklad taxering och förberedelsearbetet inför en sådan taxe- ring är detsamma i samtliga fall. Värderingen av elproduktions- enheterna schabloniseras däremot delvis. De relevanta uppgifterna, förutom priserna på el och elcertifikat, genom att dessa hämtas från närmaste föregående allmänna fastighetstaxering. Vid beräkningen av riktvärdeangivelsen föreslås det genomsnittliga priset på el under nivååret och de fem föregående åren användas och nyss nämnda tidigare kostnader. Värdet av elcertifikat beaktas genom justering för säregna förhållanden av riktvärdet för den aktuella värderings- enheten, om de reglerna är tillämpliga. Därmed kan samtliga upp- gifter förtryckas och även den förenklade fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter vara registerbaserad med taxeringsförslag.

Likväl bör det, enligt utredningens mening, undantagsvis finnas en begränsad möjlighet att frångå uppgifterna i närmast föregående allmänna fastighetstaxering. Oförutsedda händelser kan inträffa och ha en avsevärd påverkan på taxeringsvärdet. Följaktligen bör det finnas en så kallad ventil för dessa fall. Juridiskt tekniskt regleras det lämpligen genom att det ska vara möjligt att frångå uppgifterna från föregående allmänna taxering om det finns synnerliga skäl. I ett sådant fall får den förenklade fastighetstaxeringen ske på sed- vanligt vis.

Med synnerliga skäl avses att framför allt kostnaderna som an- vänds vid avkastningsberäkningen vid nivååret avviker avsevärt från dem som användes vid motsvarande beräkning vid närmast före- gående allmänna fastighetstaxering. Exempelvis kan en skatt ha in- förts eller tagits bort eller sänkts eller höjts markant. Ett annat exempel är att bränslekostnaderna för elproduktionen på grund av en internationell krissituation ökat väsentligt för en viss typ av kraftverk. Enligt utredningens mening bör synnerliga skäl dock ytterst bedömas mot bakgrund kostnadsmassan som helhet. Om exempel- vis en kostnad ökat markant, samtidigt som en eller flera andra

274

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

kostnader minskat eller försvunnit helt, och ökningen därigenom väsentligen uppvägs, föreligger alltså inte sådana skäl.

Ytterligare exempel på synnerliga skäl är om riktvärdeangivelsen ändras genom ett domstolsavgörande, se exempelvis Kammarrätten i Stockholms dom den 18 juni 2008 i mål 5508-06 och Kammarrätten i Göteborgs dom den 27 juni 2008 i mål 4266-06. Båda målen avsåg bestämningen av riktvärdeangivelsen för kärnkraftverk.

Avslutningsvis finns anledning att kommentera frågan om änd- rat taxeringsintervall för elproduktionsenheter i förhållande till för- slaget om nya byggnadstyper som lämnas i avsnitt 5.4.5. I det av- snittet föreslås att el- och värmeproduktionsanläggningarna i ett kraftvärmeverk ska utgöra skilda byggnader. Dessa föreslås indelas som kraftverksbyggnad respektive övrig byggnad och därmed taxe- ras som elproduktions- respektive industrienhet.

Förslaget får betydelse när det gäller frågan om taxeringsinter- vall. Utredningen föreslår visserligen att förenklad fastighetstaxe- ring ska gälla för båda dessa enhetstyper (se avsnitten 9.4.3 och 9.4.4). Av där närmare angivna skäl är utredningens förslag i fråga om industrienheterna enbart motiverat av att ett sådant enligt direk- tiven ska lämnas om förenklad fastighetstaxering föreslås för elpro- duktionsenheterna. Om regeringens förslag dock skulle följa utred- ningens uppfattning i sak, och inte innehålla något förslag avseende industrienheterna, får det följder för värmeproduktionsanläggning- arna som då enbart kommer att taxeras vid allmän och särskild fastighetstaxering. Elproduktions- och värmeproduktionsanlägg- ningarna kommer med andra ord att taxeras med olika intervall.

I sammanfattning föreslås att förenklad fastighetstaxering, med tanke på det gällande tidsschemat för allmän fastighetstaxering, ska ske för elproduktionsenheter med början år 2022 och därefter vart sjätte år. Riktvärdeangivelsen ska grunda sig på det genomsnittliga priset på el under nivååret och de fem föregående åren. Även tabell- erna som beaktar värdeinverkan av elcertifikat ska revideras inför den förenklade fastighetstaxeringen. Taxeringen i övrigt ska grunda sig på att de särskilt bestämda värdefaktorerna ska vara oförändrade från närmast föregående allmänna eller särskilda fastighetstaxering.

275

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

Lagförslag

Förslaget medför ändringar i 1 kap. 7 a § och 15 kap. 15 § FTL samt en ny 15 kap. 16 § FTL.

9.4.4Förenklad fastighetstaxering för industrienheter, m.m.

Utredningens förslag: Förenklad fastighetstaxering ska ske för industrienheter med början år 2022 och därefter vart sjätte år.

I direktiven anges att om utredningen föreslår tätare taxerings- intervall för elproduktionsenheter ska förslag om detta även lämnas för industrienheter. Grunden för direktivens ståndpunkt är syste- matiska skäl. Ovan föreslås förenklad fastighetstaxering för elpro- duktionsenheter. Utredningen har uppmärksammat att motsvarande systematiska skäl talar för att även specialenheter i ett sådant fall inkluderas i det förenklade taxeringsförfarandet.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att förenklade fastig- hetstaxeringar införs även för industrienheter. Det bör då noteras att täktmark samt industribyggnad och övrig byggnad på sådan mark definitionsmässigt är industrienheter (4 kap. 5 § 5 FTL). Startåret för taxeringarna bör vara detsamma som för elproduktionsenheterna, dvs. år 2022. Detta med tanke på att båda enhetstyperna i dag har samma tidsschema när det gäller allmän fastighetstaxering. Något sådant förslag lämnas emellertid inte för specialenheterna, eftersom det inte följer av utredningens direktiv och att nedan närmare an- givna skäl talar emot det.

Utredningen är emellertid inte övertygad om att ett förslag av- seende industrienheterna är motiverat om skälen för och emot det vägs samman. Huvudskälet för ett införande är att det, som anges i direktiven, framstår som mindre lämpligt att industrienheter ska vara den enda enhetstyp som inte omfattas av det förenklade för- farandet. Detta systematiska skäl har förvisso vikt i sammanhanget. Tyngden minskar emellertid om det hålls i åtanke att delvis skilda regler gäller för industri- respektive elproduktionsenheter. Detsam- ma följer av de äldre förarbetsuttalandena om komplexiteten i taxe- ringarna av industrienheter. Om så sker kan konstateras att det för industrienheter saknas gynnsamma möjligheter till schablonisering

276

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

som kan väga upp komplexiteten utan att ge avkall på ändamåls- enligheten. För industrienheterna saknas nämligen vid värderingen en eller flera dominerande värdefaktorer motsvarande elpriset och lättillgänglig relevant statistik. Vidare är det fråga om stora skillna- der i antalet överlåtna enheter. Under åren 1996–2015 överläts totalt 76 395 industrienheter2 exklusive täkter (mellan cirka 1 500 och 5 000 per år). Under perioden överläts 574 täkter (mellan cirka 5 och 60 per år). För elproduktionsenheterna var motsvarande siff- ror 873 stycken (mellan cirka 20 och 75 per år.) I aktuellt fall delas också riket, i motsats till vad beträffar elproduktionsenheterna, regelmässigt in i ett stort antal värdeområden. Vid den allmänna fastighetstaxeringen år 2013 resulterade indelningen i 1 571 sådana områden. Samtidigt bör nämnas att riket är ett värdeområde för indu- strienheter som produktionskostnads- i motsats till avkastnings- värderas. De förra utgör cirka 20 procent av det totala antalet indu- strienheter (15 720 av totalt 80 719 stycken i juni 2015).

Möjligheterna att förenkla förfarandet framstår mot denna bak- grund som alltför begränsade. Elproduktionsenheternas starka värde- mässiga koppling till priset på el och elcertifikat innebär dessutom att marknadsvärdet för dessa enheter följer samma trend i hela riket. För industri- och täktenheter är däremot marknadsförut- sättningarna olika i olika delar av landet. En fullständig kartlägg- ning av hur fastighetspriserna i olika delar av landet har utvecklats måste därmed göras. Även en kartläggning av hur olika branscher har utvecklats måste göras avseende de produktionskostnadsvärderade industrienheterna då det inte kan förutsättas att fastigheter inom olika branscherna följer samma värdeutveckling. Detta bedöms med hänsyn till den begränsade tillgången till köpeskillingsstatistik som en mycket försvårande omständighet.

Specialenheter taxeras i dag vid allmän fastighetstaxering (1 kap. 7 § FTL). Specialenheter avser specialbyggnader och tomtmark för sådan byggnad. Specialbyggnader är bl.a. försvarsbyggnader och kommunikationsbyggnader. Enligt 3 kap. 2 § FTL är specialbygg- nader samt tomtmark och övrig mark som hör till byggnaden undan- tagna från skatte- och avgiftsplikt. Mot bakgrund av att special- enheter inte beskattas löpande saknas, enligt utredningens mening,

2 Av dessa avser cirka 27 000 markenheter.

277

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

skäl att föreslå att de ska omfattas av förenklad fastighetstaxering (jfr prop. 1994/95:53, s. 63).

Utredningen finner sammanfattningsvis att de äldre förarbets- uttalandena fortfarande är giltiga. Komplexiteten, att det är arbets- krävande taxeringar för fastighetsägarna och myndigheterna samt mängden taxeringar av industrienheter gör att skälen mot förenklad fastighetstaxering för sådana enheter väger tyngst. Branschföreträ- dare har bekräftat utredningens slutsatser och dessutom anfört att det i detta fall inte heller finns något behov av att jämna ut stora prisfluktuationer. Utredningens förslag att infoga dessa i det för- enklade taxeringssystemet har därmed uteslutande sin grund i direk- tiven.

Lagförslag

Förslaget medför ändringar i 1 kap. 7 a § FTL.

9.4.5Uppgiftsskyldighet

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el ska lämna uppgifter för fastighetstaxe- ringen av elproduktionsenheter till Skatteverket i den omfatt- ning som behövs för taxeringen.

Utredningen har erfarit att Skatteverket i sitt förberedelsearbete in- för fastighetstaxeringen har haft svårigheter att få in uppgifter om inmatningskostnaderna för el på näten. Utredningen konstaterar att regelverket bör ge taxeringsmyndigheten tillgång till de uppgif- ter dess förvaltningsuppgifter fordrar. Förslaget om förenklad fas- tighetstaxering av elproduktionsenheter ställer också särskilda krav på att Skatteverket har tillgång till prisuppgifter avseende el och el- certifikat. Frågan om införandet av en uppgiftsskyldighet i dessa avseenden bör därför övervägas.

En uppgiftsskyldighet bör inte vara mer långtgående än nödvän- digt för att uppnå sitt syfte. I dag är det staten i form av affärs- verket Svenska kraftnät som beslutar om stamnätstariffen. Före-

278

SOU 2016:31

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

skrifter ska enligt 8 kap. 2 § 2 regeringsformen meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda. Lag- form är följaktligen inte nödvändig för att reglera uppgiftsskyldig- heten när det gäller inmatningskostnader för el. Det räcker med ett bemyndigande att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om föreskrifter i frågan. Bemyndigandet behöver självfallet bara utnyttjas vid behov och något sådant synes inte i dag föreligga. Om privata objekt i framtiden administrerar de aktuella uppgifterna får frågan om lagreglering övervägas på nytt vid den tidpunkten.

När det gäller elpriserna är det dock ett bolag som tillhanda- håller marknadsplatsen för el, Nord Pool. Detsamma gäller Svensk Kraftmäkling AB (SKM) som tillhandahåller den enda för allmän- heten tillgängliga prisnoteringen för elcertifikat. På dessa bolags hemsidor finns omfattande och relevant prisstatistik för el och elcertifikat. Enligt utredningens mening ligger det emellertid i de två marknadsplatsernas funktion och därmed egenintresse att stati- stiken är lättillgänglig. Det har inte heller framkommit att Skatte- verket har haft eller förväntar svårigheter när det gäller tillgången till dessa uppgifter. Vidare har utredningen, efter kontakter med SKM, erfarit att verket kan köpa en kommersiell licens av bolaget för hämtning av elcertifikatpriser. För närvarande kostar licensen 2 150 kronor per månad. I praktiken skulle Skatteverket hämta pris- erna från bolagets hemsida, med önskad frekvens, och spara upp- gifterna i en egen databas. Prisuppgifterna skulle därmed vara till- gängliga för verkets fastighetstaxeringsverksamhet. SKM har vid Skatteverkets eventuella förvärv av sådan licens erbjudit sig att till- handahålla historiska månadsmedelpriser tillbaka till starten av el- certifikatsystemet den 1 maj 2003.

Samtidigt är det tänkbart att svårigheter undantagsvis kan upp- komma med en sådan lösning. Med tanke på att Skatteverket med förslaget kommer att behöva en dataleverans en gång vart tredje år, och att elcertifikatuppgifterna i kontoföringssystemet Cesar får an- ses kunna utgöra en reservlösning, är en licens enligt utredningens mening att dock föredra framför lagreglering. Med tanke på att Skatteverket också normalt föreslår lagändringar inför en fastighets- taxering bör det även finnas utrymme om så krävs att införa tving- ande bestämmelser om det av någon anledning befinns nödvändigt.

279

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

SOU 2016:31

Mot denna bakgrund, och att en uppgiftsskyldighet i detta fall skulle kräva lagform, finner utredningen att en formell skyldighet inte är motiverad i nuläget när det gäller priserna för el och elcerti- fikat.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få föreskriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el i den omfattning som behövs ska lämna uppgifter för fastighets- taxeringen av elproduktionsenheter till Skatteverket.

Lagförslag

Förslaget medför en ny 18 kap. 13 § FTL.

280

10 Konsekvensanalys

10.1Inledning

I 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474) anges bl.a. att för förslag som lämnas av särskilda utredare och kommittéer ska redo- visas kostnadsmässiga och andra konsekvenser för staten, kommu- ner, företag och andra enskilda. Om förslagen innebär samhällseko- nomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Om försla- get har betydelse för kommunalt självstyre, brottslighet, brotts- förebyggande arbete, små företags förutsättningar och konkurrens- förmåga i förhållande till större företag, jämställdhet mellan kvin- nor och män eller möjlighet att nå de integrationspolitiska målen ska även dessa konsekvenser redovisas. Av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning följer också att om för- slaget kan få effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt, ska även en beskrivning av de berörda företagen göras (7 §). Dessutom ska alternativa lösningar beskrivas om sådana finns och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd.

Notera att utredningen i detta avsnitt använder begreppet an- läggning i en vidare mening medan de enskilda taxeringsenheterna benämns produktionsenheter. En anläggning omfattar vanligtvis flera produktionsenheter.

10.2Värmecentraler och kraftvärmeverk m.m.

Enligt utredningens direktiv ska det, med undantag för den påver- kan som lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018 har haft, analyseras vilka anläggningar i form av värmecentraler och kraftvärmeverk som lagstiftningen kommit att omfatta i praktiken och vilka konsekvenser det har fått för fastig-

281

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

hetsbeskattningen och fastighetstaxeringen. I detta sammanhang ska utredaren beakta konkurrensförutsättningarna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden. Utredaren ska ana- lysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värme- produktion även i fortsättningen ska utgöra specialbyggnader och därmed vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning.

Det kan, enligt direktiven, ifrågasättas om definitionen av värme- central har en lämplig utformning och om uppdelningen i skatte- pliktiga kraftvärmeverk och skattebefriade värmecentraler över- huvudtaget är adekvat. Att renodlad värmeproduktion undantas från fastighetstaxering, medan kraftvärmeverk inte undantas, medför en- ligt direktiven en snedvridning av konkurrensförutsättningarna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden.

Utredningen föreslår ett förtydligande innebärande att värdet av kommersiell produktion av värme beaktas vid fastighetstaxeringen. Detta oavsett i vilken typ av anläggning verksamheten utförs samt att värmeproduktionsenheterna produktionskostnadsvärderas i enlig- het med de gällande reglerna i 11 kap. 7 och 8 §§ fastighetstaxe- ringslagen (1979:1152), förkortad FTL.

10.2.1Effekter för fastighetsägarna

Utredningens bedömning: Förslaget innebär att fastighetsägar- nas fullgörandekostnader ökar med 11 miljoner kronor vart sjätte år. Skattekostnaderna för ägarna till värmeproduktionsenheter bedöms brutto öka med cirka 140 miljoner kronor per år. Med hänsyn taget till avdragsmöjligheter för bolagsskatt uppgår den ökade nettoskattekostnaden till knappt 109 miljoner kronor.

Utredningen bedömer att den stora merparten av fastighets- ägarna kan hantera den ökade skattekostnaden, men att den för ett mindre antal fastighetsägare kan medföra allvarliga konse- kvenser. Mindre kommunala företag med relativt nya fjärrvärme- nät är en grupp fastighetsägare som kan vara särskilt utsatta.

282

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

Fullgörandekostnader

För ägare till värmeproduktionsenheter bedöms fullgörandekost- naderna vart sjätte år uppgå till 7,5 miljoner kronor för deklaratio- ner. Därtill kommer ytterligare 3,5 miljoner kronor för förtida upp- giftsinsamling, dvs. uppgiftslämnande till Skatteverket inför en fas- tighetstaxering.

Skattekostnader

Utredningen föreslår ett förtydligande innebärande att värdet av kom- mersiell produktion och distribution av värme beaktas vid fastig- hetstaxeringen. Utredningen uppskattar att detta innebär ökade skattekostnader på omkring 140 miljoner kronor per år för fastig- hetsägarna. Värmeproduktionsenheter i form av topplastenheter (se avsnitt 5.4.6) är exkluderade i detta sammanhang.

Utredningens förslag innebär att taxeringsvärdet beräknas med hjälp av en uppskattad återanskaffningskostnad och en nedskriv- ningsfaktor. Generellt kan sägas att detta medför att nyare produk- tionsenheter beskattas högre än äldre och att större (och därmed dyrare) produktionsenheter beskattas högre än mindre enheter, allt annat lika.

Vilken typ av värmeproduktionsenheter kommer att beskattas med utredningens förslag?

Utgångspunkten för utredningens bedömningar är att den totala installerade effekten på landets samtliga fjärrvärmeverk (exklusive topplastenheter) uppgår till cirka 12 000 megawatt. Då det saknas redovisning av de enskilda verkens verkliga installerade effekt är detta dock att betrakta som en uppskattning.

Den totala effekten fördelar sig enligt tabell 10.1.

283

Konsekvensanalys SOU 2016:31

Tabell 10.1 Effekt för studerade värmeproduktionsenheter fördelade på bränsletyp och storlek

		Storlek
Bränsle	<5 MW	5–50 MW	>50 MW	Summa
Avfall	30	1 250	1 700	2 980
Bio	500	3 570	1 650	5 720
Fossil	350	400	1 500	2 250
Värmepump	50	1 000	0	1 050
Summa	930	6 220	4 850	12 000

I tabell 10.1 åskådliggörs hur värmeproduktionsenheterna fördelar sig på bränsletyp och storlek. Som synes är biobränsleproduktions- enheter vanligast och de flesta produktionsenheter återfinns i den mellersta effektkategorin. Om geografiskt läge studeras kan kon- stateras att merparten av värmeproduktionsenheterna (motsvarande 9 200 megawatt) återfinns i storstadsregioner, medan resterande återfinns i medelstora eller små kommuner. Det bör här återigen påpekas att uppgifterna baserar sig på uppskattningar av branschens aktörer och de är därmed behäftade med viss osäkerhet.

För varje kategori av värmeproduktionsenhet har medelåldern på befintliga enheter bedömts och utifrån denna har en återanskaff- ningskostnad beräknats. Med hjälp av antagna nedskrivningsfakto- rer har därefter ett sammanlagt byggnadsvärde uppskattats. Fastig- hetsskatten uppgår till 0,5 procent av taxeringsvärdet.

Beräkningen av markvärdet utgår från den taxeringsmodell som används vid taxering av industrienheter. Det innebär att tomtmar- kens storlek multipliceras med tillämpligt värde enligt riktvärde- angivelsen. För att uppskatta den totala tomtmarksarealen för värme- produktionsenheterna antas medelarealen för produktionsenheterna uppgå till 20 000 kvadratmeter1.

Utredningen uppskattar fastighetsskatten för värmeproduktions- enheter till cirka 140 miljoner kronor, varav 129 miljoner kronor utgörs av skatt på byggnadsvärde och 11 miljoner kronor utgörs av skatt på markvärde.

1 För en närmare beskrivning av beräkningsmetod och antaganden, se bilaga 3.

284

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

Några typexempel

Nedan exemplifieras skattekostnaderna för fjärrvärmeföretagen till följd av förslaget. Det är viktigt att påpeka att typexemplen är av indikativ karaktär och inte ska ses som framtida skattekostnader, även om de bygger på uppgifter från verkliga värmeproduktions- enheter. Det kan även noteras att det är riktvärdeangivelsen vid den allmänna fastighetstaxeringen år 2013 (AFT 13; nivåår 2011) som används i beräkningarna för kraftvärmeverket. De antagna värdena för värmeproduktionsenheten, byggnad, hänför sig inte till någon taxering utan syftar enbart till att illustrera beräkningsmetodiken och utredningens bedömning av värdenivån från år 2015. Markvärdena för värmedelen baseras på nivåerna vid AFT 13.

Ett värmeverk i en storstadskommun (ortstyp 1)

Fastighetens areal uppgår till 21 600 kvadratmeter och värmeverkets effekt uppgår till 225 megawatt värme. Värdeår är 1986 och värme- produktionsenheten omfattar två biobränslepannor och fem värme- pumpar. De insatsbränslen som används är till två sjundedelar bio- olja och till resterande del värmepumpar.

Uppskattat taxeringsvärde industrienhet: 154 000 000 (byggnads- värde) + 34 000 000 (markvärde) = 188 000 000 kronor. Uppskattad fastighetsskatt per år = 188 000 000 x 0,5 procent

= 940 000 kronor.

Ett mindre kraftvärmeverk i en norrländsk inlandskommun (ortstyp 3)

Fastighetens areal uppgår till 80 000 kvadratmeter och kraftvärme- verkets effekt uppgår till 50 megawatt värme och 15 megawatt el. Värdeår är 2000 och det insatsbränsle som används är biobränsle. Elproduktionsenheten får elcertifikat.

285

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Uppskattat taxeringsvärde elproduktionsenhet: 78 500 000 (bygg- nadsvärde) + 1 395 000 (markvärde) = 79 895 000 kronor. Uppskattad fastighetsskatt per år = 79 895 000 x 0,5 procent

= 399 475 kronor.

Uppskattat taxeringsvärde industrienhet: 69 000 000 (byggnads- värde) + 738 000 (markvärde) = 69 738 000 kronor. Uppskattad fastighetsskatt per år = 69 738 000 x 0,5 procent

= 348 690 kronor.

Fjärrvärmeföretagens agerande vid ökade skattekostnader

I avsnitt 5.3.3 beskrivs fjärrvärmemarknaden. I regel kan distri- bution av fjärrvärme karaktäriseras som ett naturligt monopol. Fjärrvärmeföretagen saknar dock inte konkurrens på värmemark- naden. Alternativa uppvärmningssätt som elvärme och värmepumpar, t.ex. i form av bergvärme, erbjuder allt starkare konkurrens.

Fjärrvärmebolagen har i princip två möjligheter när det gäller att hantera en ökad skattekostnad. De kan antingen välja att ta kost- naden själva eller att övervältra den på sina kunder genom att ta ut ett högre pris. Övervältringen av de ökade skattekostnaderna leder till att efterfrågan minskar något. Nettoeffekten för företaget av- görs av hur elastisk efterfrågan företaget möter.

I vilken utsträckning fjärrvärmeföretagen kommer att övervältra kostnaderna på sina kunder beror dels på företagets marknads- och konkurrenssituation, dels på företagets prissättningsstrategi.

Förenklat kan sägas att det förekommer tre huvudsakliga pris- sättningsstrategier för fjärrvärme i Sverige: självkostnadsprissätt- ning, jämförprissättning och alternativkostnadsprissättning. Själv- kostnadsprissättningsprincipen går ut på att verksamheten på lång sikt ska bära sina egna kostnader men inte generera (marknads- mässig) avkastning. Jämförprissättning utgår vanligen från att pri- set sätts lägre än ett medelpris på fjärrvärme sett över hela Sverige. Alternativkostnadsprincipen innebär att produkten prissätts så högt som är möjligt för att fortfarande vara konkurrenskraftig gentemot andra uppvärmningsformer. I realiteten prissätter dock de flesta före- tag inte fullt ut efter någon av de ovan nämnda principerna (SOU 2011:44, s. 145).

286

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

Något förenklat kan sägas att fjärrvärmemarknaden under sitt uppbyggnadsskede fram till 1990-talet till stor del bestod av kom- munala bolag som prissatte efter självkostnadsprincipen. I samband med elmarknadsreformen år 1996 infördes ett krav som innebär att fjärrvärmeverksamheten ska drivas på affärsmässiga grunder (jfr prop. 1994/95:222, s. 59 ff.). Även i fjärrvärmelagen (2008:263), som trädde i kraft den 1 juli 2008 (prop. 2007/08:60, bet, 2007/08:NU11, rskr. 2007/08:184), ställs krav på att kommunala bolag ska bedriva fjärrvärmeverksamhet på affärsmässig grund. Större delen av marknadens aktörer kan därför förväntas prissätta sin pro- dukt (värmen) enligt alternativkostnadsprincipen.

I en situation med en ökad skattekostnad skulle ett företag som till fullo agerar enligt självkostnadsprincipen övervältra hela den ökade kostnaden på sina kunder. Ett företag som till fullo använder sig av alternativkostnadsprincipen skulle i stället minska sina egna eko- nomiska marginaler. Ett sådant företag har nämligen prissatt sin värme efter kundernas uppvärmningsalternativ och kan inte höja sitt pris utan att förlora marknadsandelar. Det är återigen viktigt att poängtera att dessa hypotetiska strategier utgör ytterligheter och att prissättningen i realiteten inte är så renodlad. Det kan exem- pelvis konstateras att fjärrvärmeföretag som har en hög andel spill- värme i sina system, och därmed har relativt låga produktionskost- nader, ändå generellt håller ett lägre pris än genomsnittet.

Det finns ett flertal faktorer som påverkar prissättningen av värmen och som kan förklara skillnaderna i pris mellan olika fjärr- värmeverksamheter. Företagen använder olika mix av bränslen och eftersom bränslepriserna skiljer sig åt blir också produktionskost- naderna för värmen olika. Andra faktorer som kan påverka pris- spridningen är kundtäthet och efterfrågan på värme. En hög kund- täthet och en större efterfrågan gör att ledningsnäten kan utnyttjas mer effektivt, vilket ger en lägre styckkostnad per kund. Ytterligare en faktor som kan medföra prisvariationer är de markförhållanden som råder där fjärrvärmeledningarna grävs ned. Vidare kan även före- tagens kapitalkostnader och kapitalstruktur påverka prissättningen liksom politiska styrmedel, t.ex. förändrade energi- och koldioxid- skatter.

287

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Det genomsnittliga fjärrvärmepriset har ökat med 57 procent mellan åren 2000 och 20142. Ökningen kan främst förklaras av bränsleprisutvecklingen och ökade skatter på några av fjärrvärmens insatsbränslen.

Fjärrvärmeföretagen övervältrar skattekostnaden på sina kunder

Ett vanligt sätt att analysera hur kunderna agerar vid prishöjningar är att studera varans priselasticitet, dvs. hur många procent den efterfrågade kvantiteten förändras då priset ökar med en procent. I Björnerstedt och Söderberg3 används en dynamisk modell för att skatta priselasticiteten för fjärrvärme med tre olika tidsperspektiv. Skattningarna indikerar att priselasticiteten på kort, medel och lång sikt är mellan -0,3 och -0,5. Äldre studier indikerar liknande pris- elasticiteter på fjärrvärmemarknaden, exempelvis -0,31 i Brännlund m.fl.4 och -0,46 i Ganslandt5. Efterfrågan på fjärrvärme är alltså prisokänslig. Det innebär att en prishöjning med en procent skulle innebära att efterfrågad kvantitet minskar med mindre än en halv pro- cent. Den relativt låga priselasticiteten indikerar att det är möjligt för fjärrvärmeföretag att höja sina priser utan att efterfrågan min- skar markant.

En av anledningarna till att priselasticiteten är relativt låg är de betydande kostnaderna för den som vill byta från fjärrvärme till ett annat uppvärmningssätt och vice versa. Detta då ett byte av uppvär- mningssätt kan kräva relativt kostsamma investeringar i ny teknisk utrustning. Det finns också indikationer på att fjärrvärmekunder upplever en större inlåsningseffekt än vad som är fallet för andra kunder på värmemarknaden. Skälet till det är att fjärrvärmekunder är hänvisade till endast en leverantör av uppvärmningsenergi (SOU 2011:44, s. 120).

2Rapport av Nils Holgersson-gruppen, Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige – en avgiftsstudie för 2014.

3Björnerstedt, J. och Söderberg, M., The market for district heating in Sweden: an empirical analysis of the relevant product market, CRMA Working Paper 2011-01.

4Brännlund, R., Ghalwash, T. and Nordström, J., Increased energy efficiency and the rebound effect: effects on consumption and emissions, Energy Economics vol. 29, s. 1–17, 2007.

5Ganslandt, M. Ekonomiska konsekvenser av tpa-utredningens förslag, Center for Euro- pean Law and Economics (CELEC), 2011.

288

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

Av kostnadsjämförelser genomförda av Energimyndigheten6 fram- går att fjärrvärmens konkurrenskraft vid befintlig anslutning, som är fallet för de fastigheter som påförs skattekostnaden, är mycket god7 gentemot andra uppvärmningssätt. Detta i kombination med förekomsten av byteskostnader är en indikation på att fjärrvärme- bolagen har möjlighet att övervältra den ökade skattekostnaden på sina kunder utan stora negativa effekter på kundunderlaget.

Risken för fjärrvärmeföretagen med att övervältra den högre skattekostnaden på kundkollektivet är att vissa kunder helt eller del- vis byter uppvärmningssätt och att värmeunderlaget därmed min- skar. En sådan utveckling är bekymmersam för fjärrvärmeföretagen då de måste hålla den kapacitet som behövs för att tillgodose efter- frågan under kalla dagar. Det medför i sin tur att de fasta kostnad- erna inte kan reduceras även om efterfrågan på årsbasis faller. Fjärr- värmeföretag har en relativt hög andel fasta kostnader och risken är således att dessa hamnar i en ond cirkel. Om värmeunderlaget minskar krävs ytterligare prishöjningar, vilket minskar värmeunder- laget ytterligare. Den ökade skattekostnaden för fjärrvärmeföre- tagen inträffar första gången år 2019, vilket ger dem vissa möjligheter att successivt anpassa sina priser till en ny högre nivå. Företagen kommer dock inte att med säkerhet veta storleken på skattekost- naden förrän beslut fattas om taxeringsvärden, vilket begränsar möj- ligheterna till anpassning.

Även om det kommer att finnas stora skillnader mellan olika fjärrvärmebolag kan ändå ett enkelt räkneexempel användas för att uppskatta hur mycket en full övervältring av kostnaderna kan förväntas påverka den efterfrågade kvantiteten. Med hjälp av Energi- marknadsinspektionens statistik över fjärrvärmeleveranser och myn- dighetens redovisningar av total intäkt för såld värme kan beräknas hur mycket fjärrvärmepriset måste höjas för att öka intäkterna med 140 miljoner kronor, dvs. lika mycket som den ökade skattekost- naden. I räkneexemplet antas en priselasticitet om -0,4, vilket är ett värde som återfinns ungefär i mitten av det spann av elasticiteter som har skattats i litteraturen. En priselasticitet om -0,4 innebär att

6Se bl.a. Energimyndighetens rapport Energiindikatorer, ER 2015:15.

7Dessa jämförelser skiljer sig mot de jämförelser som Energimarknadsinspektionen (Ei) gör där ett nyinvesteringsperspektiv används, se exempelvis EI R2012:09 s. 32.

289

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

prishöjningen kommer att leda till en minskad efterfrågad kvantitet om knappt 0,2 procent. Det motsvarar knappt 90 gigawattimmar.

Ur ett kundperspektiv kan en grov uppskattning göras av vad en prishöjning kommer att innebära vid full övervältring. Utifrån Energi- myndighetens statistik över fjärrvärmeanvändning i olika genom- snittliga byggnadstyper kan prishöjningen uppskattas. Den ökade uppvärmningskostnaden är ungefär 60 kronor per år för en villa och 30 kronor per år för en lägenhet, om dessa enbart värms med fjärrvärme. I realiteten slår dock prishöjningen olika då fjärrvärme- företag kommer att välja olika strategier för att hantera den ökade skattekostnaden.

Det bör här starkt understrykas att ovanstående räkneexempel är grova skattningar som endast ger en indikation på vilka storleks- ordningar som är aktuella.

Fjärrvärmeföretagen minskar sina ekonomiska marginaler

Alternativet till att vältra över den högre skattekostnaden på kun- derna är att fjärrvärmebolagen tar hela eller delar av kostnadsökning- en själva genom att minska sina ekonomiska marginaler. Att fjärr- värmeföretagen i stor utsträckning tillämpar en alternativkostnads- princip för sin prissättning skulle kunna tala för en sådan utveckling. Detta då fjärrvärmeföretagen i ursprungsläget har prissatt sin vara så högt man kan utan att förlora marknadsandelar till konkurrerande uppvärmningssätt. För att ge en bild av fjärrvärmeföretagens möj- ligheter att hantera ökade kostnader kan Energimarknadsinspek- tionens sammanställningar av fjärrvärmeföretagens redovisningar studeras. Data finns för åren 2008–2014. I tabell 10.2 åskådliggörs fjärrvärmeföretagens resultat efter finansiella poster för dessa år.

290

SOU 2016:31 Konsekvensanalys

Tabell 10.2 Fjärrvärmeföretagens resultat, miljoner kronor åren 2008–2014

År

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014

Summa	4 518	4 258	4 902	4 802	4 282	4 814	5 119
Medelvärde	22,7	22,1	24,8	24,1	21,3	23,9	25,5
Median	1,1	2,1	2,1	0,8	2,0	2,3	2,6
1:a kvartil	-0,6	0,3	0,0	-0,9	0,3	0,3	0,2
3:e kvartil	8,6	8,8	9,0	7,4	10,2	9,5	10,5

Källa: Energimarknadsinspektionen.

Tabell 10.2 beskriver fjärrvärmeföretagens resultatutveckling8 fr.o.m. år 2008. Det kan noteras att det är svårt att urskilja någon trend i resultatutvecklingen. Fjärrvärmebranschens totala vinst har varit relativt stabil och legat mellan 4,3 och 5,1 miljarder kronor per år. Att medelvärdet är betydligt högre än medianvärdet är en konse- kvens av förekomsten av ett fåtal stora aktörer. Noterbart är också de små och ibland negativa tal som förekommer för den 1:a kvar- tilen. Att värdet är negativt innebär att minst 25 procent av fjärr- värmeföretagen detta år gick med förlust.

En närmare granskning av 2014 års siffror visar att även om vär- det för första kvartilen för året är positivt, redovisade 36 av 201 företag ett negativt resultat efter finansiella poster, dvs. ungefär 18 procent av företagen.

Det kan vara intressant att jämföra fjärrvärmeföretagens resultat med elnätsföretagens. Om jämförelsen görs med elnätföretagens lokalnät kan konstateras att företagens totala resultat är ungefär likvärdiga. Fjärrvärmeföretagen har dock betydligt lägre värden för median- och kvartilföretagen. En slutsats är att fjärrvärmeföretagens ekonomiska framgång skiljer sig betydligt mer åt än elnätföretag- ens. Även nettoomsättningen är generellt sett mindre hos fjärrvärme- företagen, vilket illustrerar att det finns fler små företag i fjärr- värmebranschen än bland elnätföretagen.

Bilden av att fjärrvärmebranschen som helhet har en relativt god ekonomi bekräftas av Energimyndighetens redovisning av fjärrvärme- bolagens ekonomiska ställning (dnr 2015-8060). Energimyndigheten

8 Tabellen illustrerar posten ”Resultat efter finansiella poster” i fjärrvärmeföretagens redo- visningar, dvs. resultat före bolagsskatt och bokslutsdispositioner.

291

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

bedömer att fjärrvärmebranschen uppvisar en god soliditet, en hög likviditet samt goda vinstmarginaler. Det finns heller inga tecken på att dessa finansiella nyckeltal försämras över tid. Fjärrvärmebranschen är dock heterogen och Energimyndigheten analyserar i sin rapport särskilt de företag som har en soliditet som understiger 30 procent och har ett högt prisläge jämfört med bergvärmen i samma kom- mun. Energimyndigheten konstaterar att för ett knappt tiotal fjärr- värmeföretag som redan har små ekonomiska marginaler, är de konkurrerande bergvärmepriserna så låga, att företagen har svårt att höja priserna utan att tappa marknadsandelar. När Energimyndig- heten specialstuderar dessa företag blir myndighetens slutsats att sex företag kan förväntas få ekonomiska svårigheter på lång sikt. Av dessa är fyra företag kommunalt ägda.

I Energimarknadsinspektionens redovisning av fjärrvärmeföre- tagens resultaträkningar skulle en fastighetstaxering utformad en- ligt utredningens förslag slå direkt på resultatet. Förutsatt att fjärr- värmeföretagen går med vinst medför det att företagens bolagsskatt minskar. Ett ökat fastighetsskatteuttag på 140 miljoner kronor inne- bär således en nettoeffekt på 0,78 x 140 = 109 miljoner kronor9. För ett företag som inte går med vinst och således inte betalar bolagsskatt kommer skattekostnaden att öka med hela summan. Det bör här noteras att ett företag som tillfälligt går med förlust har möjlighet att rulla underskottet till kommande år och då få en minskad bolagsskatt. Om ett antal företag redovisar negativa re- sultat kommer nettoeffekten i realiteten finnas någonstans emellan 109 och 140 miljoner kronor.

Nettoeffekten på 109–140 miljoner kronor kan ställas i relation till branschens totala resultat som under de senaste sex åren legat kring eller strax under fem miljarder kronor. Nettoeffekten utgör då drygt två procent av det sammanlagda resultatet.

Sammanfattningsvis är bedömningen att merparten av fjärrvär- meföretagen har möjlighet att minska sina ekonomiska marginaler vid behov för att klara den ökade skattekostnaden. Det bör dock understrykas att för samtliga år finns ett antal fjärrvärmeföretag som har redovisat ett negativt resultat. Två av sju studerade år har exempelvis minst en fjärdedel av fjärrvärmeföretagen gått med för- lust. För dessa företag är det svårt att ta den ökade skattekostnaden

9 Notera att även statligt ägda Vattenfalls fastighetsskatt ingår i denna summa.

292

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

utan att förändra sina priser. För dem blir det av avgörande betyd- else hur konkurrenssituationen ser ut på den lokala värmemarkna- den. Energimyndighetens analys indikerar att ett mindre antal av de ekonomiskt utsatta företagen möts av låga priser på konkurrerande uppvärmningsalternativ.

I ovanstående analys studeras effekter av att befintliga fastig- heter med befintliga kunder påförs fastighetsskatt. Att i enlighet med utredningens förslag förtydliga att fastighetstaxering ska ske för byggnader som är inrättade för värmeproduktion och tillhö- rande tomtmark påverkar dock även konkurrensen på värmemark- naden. Dels innebär införandet av fastighetsskatt att det blir mind- re lönsamt att investera i nya fjärrvärmeanläggningar. Dels leder ett högre fjärrvärmepris till att färre nya kunder väljer fjärrvärme, något som i sin tur resulterar i en utebliven intäkt för fjärrvärmebolagen. Här bör det dock noteras att det går att argumentera för att fjärr- värme som uppvärmningssätt har haft en konkurrensfördel i detta avseende jämfört med uppvärmningssätt baserade på elanvändning. Detta då fjärrvärmeanläggningarna till skillnad från elproduktions- anläggningar inte har varit belagda med fastighetsskatt. Det skulle därmed kunna hävdas att fjärrvärmeanvändningen ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv varit ”för stor”. Denna argumentation mot- sägs dock av att fastighetsskatten är av fiskal karaktär och inte är likformig mellan olika fastighetstyper för elproduktion. Det bör också noteras att fastighetsskatten på elproduktion betraktas som en skattesanktion, dvs. normen är att fastighetsskatten är noll samt att andra förutsättningar som exempelvis övriga skatter också skiljer sig åt mellan olika uppvärmningssätt. Trots detta menar utred- ningen att fjärrvärme tidigare har haft en konkurrensfördel jämfört med uppvärmningssätt baserade på elanvändning. En konkurrens- fördel som i och med förslaget om att införa fastighetstaxering av värmeproduktionsenheter försvinner.

293

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Effekter för kommuner och landsting

Då fjärrvärmeföretagen i stor utsträckning är kommunalt ägda är det relevant att titta på vad utredningens förslag får för konsekven- ser för kommuner och landsting.

I tabell 5.1 i avsnitt 5.3.3 illustreras ägarstrukturen på den svenska fjärrvärmemarknaden. Ur tabellen kan urskiljas att nästan en tredje- del av fjärrvärmeleveranserna sker av kommunalt ägda bolag. De kommunala bolagen äger dock 77 procent av antalet fjärrvärmenät, vilket indikerar att de kommunalt ägda näten är mindre än genom- snittet.

Det går inte att säga att de kommunala bolagen generellt har en annan prissättningsstrategi än övriga aktörer på marknaden, även om det bör påpekas att de fjärrvärmeverksamheter som fortfarande använder sig av självkostnadsprissättning är kommunalt ägda. Även de bolag som tillämpar jämförprissättning är vanligen kommunalt ägda. Det är heller inte så att de kommunala aktörerna generellt sett håller ett lägre pris och därmed har ett större utrymme att höja sina priser. I den så kallade Nils Holgersson-undersökningen för år 2014 var det exempelvis en kommunal aktör i Mörbylånga som hade det högsta fjärrvärmepriset. Det var också två kommunala aktörer, i Lund och Södertälje, som hade de högsta fjärrvärmepri- serna i en jämförelse mellan 31 större kommuner. I analysen kon- stateras att de högsta priserna ofta finns i mindre kommuner som har byggt ut fjärrvärmenäten de senaste 10–15 åren10. Slutsatsen blir att det är svårt att se att kommunala bolag generellt skulle skilja sig från övriga när det gäller möjligheter att övervältra kostnader på sina kunder.

De små fjärrvärmenäten är ofta kommunalt ägda, även om det också finns privata aktörer. De kommunala företagen är ofta rela- tivt små och ett flertalet mindre fjärrvärmeföretag har haft relativt låg lönsamhet de senaste sex åren. Det finns således en risk att den ökade skattekostnaden kommer att bli svårhanterlig för mindre kommunala bolag, särskilt de med nybyggda fjärrvärmenät. I Energi- myndighetens analys av fjärrvärmeföretagens ekonomiska situation pekar myndigheten ut sex företag som redan i dag har små ekono-

10 Rapport av Nils Holgersson-gruppen, Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige – en avgiftsstudie för 2014.

294

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

miska marginaler och som dessutom möts av låga priser på kon- kurrerande uppvärmningsalternativ. Fyra av företagen som Energi- myndigheten menar kan få problem på sikt är kommunalt ägda. När ett kommunalt bolag går med förlust slår det i slutändan på ägaren, kommunen. Flera kommuner har ett ansträngt ekonomiskt läge och kan få ökade problem om ytterligare en kostnad uppstår. Åter- igen bör det dock noteras att kostnadsökningen ligger flera år framåt i tiden. Det ger kommunerna viss möjlighet att skapa ut- rymme i sina budgetar för en kostnadsökning, även om man inte kommer att ha exakt vetskap om storleken på skattekostnaden förrän beslut om taxeringsvärden fattas.

Sammanfattning effekter för fastighetsägare

Den ökade skattekostnaden uppskattas till 140 miljoner kronor per år till följd av utredningens förslag om värmeproduktionen produk- tionskostnadsvärderas i enlighet med de gällande reglerna i 11 kap. 7 och 8 §§ FTL. Uppskattningen är dock behäftad med osäkerhet då skattekostnaden beror på den faktiska tillämpningen av fastig- hetstaxeringslagstiftningen. Med avdrag för minskad bolagsskatt innebär det en nettoeffekt för fastighetsägarna på någonstans mel- lan 109–140 miljoner kronor per år, något som är att betrakta som en signifikant kostnadsökning för fastighetsägarna.

I likhet med flera andra uppvärmningsalternativ är fjärrvärme förenad med relativt höga byteskostnader för kunderna. Fjärrvär- men är dessutom vid befintlig anslutning ofta ett mycket konkur- renskraftigt alternativ. Det innebär att flertalet fastighetsägare har möjligheter att övervältra sina ökade kostnader på kundkollektivet genom högre priser, utan att i någon större utsträckning förlora marknadsandelar. Detta trots att de flesta fjärrvärmeföretagen i dag tillämpar en marknadsmässig prissättning. Vid full övervältring av kostnadsökningen kan efterfrågan på fjärrvärme antas minska med knappt 90 gigawattimmar per år.

För de fjärrvärmeföretag som har svårt att möta konkurrensen på den lokala värmemarknaden riskerar dock högre priser att med- föra förlorade kunder och lägre värmeunderlag. Dessa företag kan då välja att ta hela eller delar av den ökade skattekostnaden genom att minska sina ekonomiska marginaler.

295

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Analysen av fjärrvärmeföretagens redovisningar visar att fjärr- värmeföretagens finansiella förutsättningar skiljer sig markant åt. Sammantaget redovisar branschen en stabil vinstutveckling, men resultaten för den minst framgångsrika kvartilen företag är låga och vissa år negativa. Ett antal fjärrvärmeföretag har också låg eller nega- tiv soliditet.

Sammantaget bedömer utredningen att den stora merparten av fjärrvärmeföretagen kan hantera den ökade skattekostnaden genom högre priser eller genom att själva ta hela eller en del av den ökade kostnaden. För ett mindre antal fjärrvärmeföretag med små ekono- miska marginaler som därmed tvingas övervältra kostnaderna på sina kunder, kan den ökade skattekostnaden få allvarliga konsekven- ser i form av minskat värmeunderlag. Mindre kommunala företag med relativt nya fjärrvärmenät, i kommuner där priset på kon- kurrerande uppvärmningsalternativ är lågt, är en grupp aktörer som särskilt ligger i farozonen.

10.2.2Offentligfinansiella effekter

Utredningens bedömning: Förslaget innebär att skatteintäk- terna avseende värmeproduktionsenheter netto beräknas öka med cirka 104 miljoner kronor per år fr.o.m. den allmänna fastig- hetstaxeringen år 2019.

Det totala taxeringsvärdet för värmeproduktionsenheterna uppskattas uppgå till ungefär 28 miljarder kronor. Uppskattningen är dock behäftad med osäkerhet då relevanta data för fastighetstaxering av landets värmeproduktionsenheter i dag saknas. Bruttoeffekten av en fastighetsskatt om 0,5 procent av taxeringsvärdet beräknas till cirka 140 miljoner kronor per år. För att beräkna den offentlig- finansiella nettoeffekten måste hänsyn tas till att fastighetsskatten är avdragsgill och därmed påverkar bolagsskatten. Om hela skatte- kostnaden dras av mot bolagsskatten uppgår den offentligfinan- siella effekten till 140 x 0,78 = 109 miljoner kronor.

Dessutom bör avdrag göras för statligt ägda Vattenfalls andel av värmeproduktionen. En uppskattning är att Vattenfalls fastighets- skatt uppgår till cirka fem miljoner kronor. Sammanfattningsvis be-

296

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

döms således den offentligfinansiella nettointäkten uppgå till cirka 104 miljoner kronor per år.

10.2.3Administrativa effekter

Utredningens bedömning: Förslaget innebär att kostnaderna för Skatteverket, i 2011–2013 års nivå, ökar med cirka 500 000 kronor avseende hanteringen av värmeproduktionsenheter under åren 2018 och 2019, med en fördelning av cirka 200 000 kronor under år 2018 och 300 000 kronor under år 2019. För de allmänna för- valtningsdomstolarna förväntas kostnaderna öka med cirka 300 000 kronor.

Samtliga ovanstående kostnader gäller genomförandet av en allmän fastighetstaxering vart sjätte år med början år 2019. Kost- naderna för särskild fastighetstaxering efter år 2019 bedöms bli försumbara.

Skatteverket

Kostnaderna för Skatteverket avseende fastighetstaxering m.m. av värmeproduktionsenheterna bedöms uppgå till 250 000 kronor. Jämförelse har då gjorts med produktionskostnadsvärderade industri- enheter. Kostnaderna belastar åren 2018 och 201911.

Kostnaderna för omprövningar och överklaganden bedöms upp- gå till 250 000 kronor. Kostnaderna för detta belastar andra halvåret 2019 och åren därefter. Eftersom det blir första gången som värme- produktionsenheterna fastighetstaxeras kan det förväntas att an- talet omprövningar och överklaganden blir betydligt högre än för andra typer av taxeringsenheter. En jämförelse har gjorts med el- produktionsenheter och därefter har antagandet gjorts att väsent- ligt fler omprövningar och överklaganden kommer att ske.

Efter en första fastighetstaxering tyder det mesta på att antalet omprövningar och överklaganden hamnar på samma nivå som för elproduktionsenheter.

11 Detta inkluderar kostnader för kravarbete, grundläggande registerarbete, deklarationer, broschyrer, påminnelser, inskanning och information.

297

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Blanketter, system för årsomställning och IT-stöd finns redan för industrier värderade enligt produktionskostnadsmetoden. Anpass- ningen för att hantera även värmeproduktionsenheter torde därför inte ge upphov till några ytterligare kostnader.

Kostnaderna för förberedelsearbetet är svåra att uppskatta. Så- dana kostnader avseende industrier värderade enligt produktions- kostnadsmetoden är redan i dag beaktade. Ytterligare arbete kan dock tillkomma och en förtida uppgiftsinsamling måste eventuellt genom- föras. Tillkommande kostnader bedöms rymmas inom ramen för de kostnader som i dag belöper på förberedelsearbetet avseende pro- duktionskostnadsvärderad industri.

De allmänna förvaltningsdomstolarna

Då värmeproduktionsenheter inte tidigare har åsatts taxeringsvärden har en bedömning fått göras när det gäller kostnaderna för de all- männa förvaltningsdomstolarna. Det får, som redan nämnts, antas att antalet överklaganden blir betydligt fler än för andra typer av taxeringsenheter, eftersom värmeproduktionsenheterna åsätts ett taxeringsvärde för första gången. Kostnaderna har bedömts utifrån antagandet att tjugo beslut överklagas till förvaltningsrätterna (mot- svarar mellan två och tre procent av antalet sådana produktions- enheter) och att sex domar överklagas till kammarrätterna. Utred- ningens bedömer att kostnadsökningen för de allmänna förvaltnings- domstolarna uppgår till 300 000 kronor. Uppskattningen av kost- naderna för mål gällande fastighetstaxering av värmeproduktions- enheter har grundats på den genomsnittliga kostnaden för skatte- mål såsom den redovisas i årsredovisningen 2014 för Sveriges Dom- stolar12. Dessa kostnader kan sedan förväntas minska efter en första fastighetstaxering.

12 Sveriges domstolars webbplats. Se www.domstol.se

298

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

10.2.4Samhällsekonomiska effekter

Utredningens bedömning: Förslaget avseende taxering av värme- produktionsenheter medför relativt små samhällsekonomiska kon- sekvenser.

Inledning

I konsekvensanalysen diskuteras i huvudsak tre följder av utredning- ens förslag på värmeområdet. Det handlar om effekterna för berörda fastighetsägare, de offentligfinansiella effekterna samt de admini- strativa kostnader som uppkommer för de aktörer som berörs av förslaget. Alla dessa konsekvenser är viktiga. Ur ett samhällsekono- miskt perspektiv är dock vissa konsekvenser enbart omfördelande medan andra ger reala effekter för samhället. Nedan diskuteras de samhällsekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag. Det bör noteras att utredningen inte har gjort någon allmän jämvikts- analys och att diskussionen därmed är kvalitativ.

Skatteförändringar ger upphov till samhällsekonomiska effekter, eftersom de påverkar priset och därigenom skapar incitament för beteendeförändringar hos värmekonsumenterna. En ökad skatt inne- bär att efterfrågan på varan minskar och välfärdsförändringens stor- lek bestäms av i vilken omfattning skatteförändringen påverkar den handlade kvantiteten. Ju mindre förändringen är desto mindre är allokeringsförlusten.

Den ändrade fastighetsbeskattningen av värmeproduktionsenhet- erna får effekt på fjärrvärmeanvändningen genom den beteende- påverkan de förväntade prisförändringarna på värmen har. Hur stor påverkan prisförändringen får beror på i vilken utsträckning fjärr- värmeföretagen övervältrar de ökade kostnaderna på kundkollektivet och hur priskänsliga kunderna är. Som har redogjorts för i av- snitt 10.2.1 är fjärrvärmekunder relativt okänsliga för prisföränd- ringar. Detta innebär att allokeringsförlusten ur ett samhällsekono- miskt perspektiv blir relativt liten.

299

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Konsekvenser för energi- och värmemarknaden

Utbyggnaden av fjärrvärme har varit en förutsättning för att åstad- komma den omfattande utfasning av fossila bränslen för byggnads- uppvärmning som har skett. Fjärrvärmeutbyggnaden har bidragit till ett väsentligt minskat oljeberoende, effektivare energiutnyttjande och minskade utsläpp.

Den höga beskattningen av fossila bränslen har gjort att oljeeld- ning inte längre kan betraktas som ett konkurrenskraftigt uppvärm- ningssätt. I stället är det att betrakta som sannolikt att fjärrvärme, i det fall fjärrvärmeföretagen tappar marknadsandelar på värmemark- naden, ersätts med någon form av el- eller biobränsleanvändning.

I räkneexemplet tidigare i detta avsnitt uppskattats att fjärrvärme- användningen som mest minskar med 90 gigawattimmar till följd av skatten. Utredningen har inte funnit några tillförlitliga korspris- elasticiteter som skulle kunna användas för att studera effekterna på exempelvis elmarknaden när fjärrvärmeanvändningen minskar. Klart är dock att om hela det minskade värmebehovet skulle ersättas av el skulle behovet av elproduktion öka. Att täcka ett bortfall på 90 giga- wattimmar värmeproduktion med el bör kunna vara hanterbart i dagens situation. Sverige är nettoexportör av el, även om vi sam- tidigt regelbundet importerar el. Det är dock svårt att uttala sig om huruvida Sverige fortsatt kommer att ha ett nettoöverskott på el efter år 2020, när skatteförändringarna får full effekt. Under år 2015 har flera kärnkraftsverksägare aviserat planer på att stänga ned kärnkraftverk i förtid, något som kraftigt skulle kunna minska el- överskottet. Det bör dessutom understrykas att värmebehovet är som störst under kalla vinterdagar, dvs. de tidpunkter då också el- behovet är som störst. Det kan således inte uteslutas att även en volymmässigt liten efterfrågeökning kan slå igenom på effektbehovet.

En ökad efterfrågan på el får också effekter i form av krav på kapacitet i elnäten. Effekternas storlek är dock mycket svåra att bedöma då de helt och hållet beror på var behovet av kapacitet upp- står och vilken kapacitet det aktuella elnätet har att möta den ökade efterfrågan.

Den ökade skattekostnaden för en delbransch på värmemark- naden medför en förändrad konkurrenssituation. Fjärrvärmen får en försämrad konkurrenskraft jämfört med elbaserad uppvärmning. Sannolikt kommer det att resultera i högre fjärrvärmepriser, vilket i

300

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

sin tur medför att färre kan förväntas välja fjärrvärme vid ny- investeringsbeslut. I förlängningen blir det även mindre attraktivt att investera i fjärrvärmeanläggningar. Utredningen menar dock att detta ska ses som en minskad snedvridning av konkurrensen på värmemarknaden då elproduktion redan i dag är belagd med fastig- hetsskatt.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det finnas ett värde i en hög diversifiering på energimarknaden. De samhällsekonomiska kostnaderna för elavbrott är höga och ökar ju större elberoendet är. En överflyttning där värmebehovet i allt större utsträckning täcks av el skulle kunna medföra större risker för samhällsekonomiska kostnader.

Det bör här även noteras att fjärrvärmemarknaden har betydelse för andra viktiga samhällsfunktioner. Två exempel på detta är av- fallshanteringen, där fjärrvärmeverken spelar en central roll som mottagare av avfall, och industriell spillvärme, där industrin använ- der fjärrvärmenät som värmesänka i stället för att kyla bort värmen. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv medför en minskning av fjärr- värmeanvändningen kostnader inom bägge dessa områden.

Sammantagen bedömning av samhällsekonomiska effekter

Den sammantagna bedömningen är att utredningens förslag om att enheter inrättade för kommersiell produktion av värme produk- tionskostnadsvärderas i enlighet med de gällande reglerna i 11 kap. 7 och 8 §§ FTL medför hanterbara samhällsekonomiska konsekven- ser. Utredningen menar att förslaget kan anses ge en konkurrens- mässigt positiv effekt på värmemarknaden, medan framför allt det eventuella ökade effektbehovet på elmarknaden utgör en samhälls- ekonomisk kostnad. Det bör dock även här påpekas att det finns osäkerheter i hur stora skattekostnaderna faktiskt kommer att bli, vilket påverkar förslagets samhällsekonomiska effekter.

301

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

10.2.5Övriga effekter

Utredningens bedömning: Förslaget att värdet av kommersiell produktion av värme beaktas vid fastighetstaxeringen bedöms ge marginella miljömässiga effekter och försumbara effekter på Sveriges energi- och klimatpolitiska mål.

Miljömässiga effekter samt effekter på Sveriges energi- och klimatpolitiska mål

Det är inte möjligt att ta fram ett generellt miljövärde för fjärr- värme. Varje enskilt system är lokalt, avgränsat och unikt med vari- erande sammansättning av sina energikällor. Fjärrvärme produceras med ett flertal olika insatsbränslen samt med elpannor, värmepumpar och sol. Många fjärrvärmesystem använder dessutom spillvärme från intilliggande industrier. Förlusterna i fjärrvärmenäten varierar också. Miljöprestandan blir således unik för varje fjärrvärmenät. De unika miljövärdena finns beskrivna på Svensk Fjärrvärmes hemsida. Även om det föreligger svårigheter med att ta fram ett generellt värde för fjärrvärme går det att med hjälp av statistiken göra vissa generaliseringar för att analysera hur en minskad användning av fjärrvärme kan förväntas påverka Sveriges energi- och klimatpolitiska mål.

Sverige har antagit ett miljökvalitetsmål som uttrycker att halten av växthusgaser i atmosfären, i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar, ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Som etapp- mål har satts upp att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 pro- cent lägre än utsläppen år 1990 för de verksamheter som inte om- fattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25 rskr. 2008/09:301).

Att fjärrvärmeanvändningen minskar och ersätts med andra upp- värmningsalternativ bedöms ge marginell effekt på utsläppen av växthusgaser, särskilt om fjärrvärme ersätts av elanvändning. Här är det dock viktigt att påpeka att då värmebehovet är som störst är också de tillfällen då fossila bränslen används i störst utsträckning i elproduktionen. El- och större delen av fjärrvärmeproduktionen in- går i EU:s system för handel med utsläppsrätter. En förändrad

302

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

användning inom systemet förändrar inte de totala utsläppen, även om utsläppen i Sverige kan komma att förändras något.

Fjärrvärmen har genom åren bidragit till väsentligt lägre utsläpp av svavelföroreningar och kväveoxider inom energisektorn, två äm- nen som har stor betydelse för försurningen. Utsläppen av svavel- dioxid relateras till vilket bränsle som används medan kväveoxid- utsläppen också beror på förbränningstekniska parametrar. Att minska fjärrvärmeanvändningen till förmån för annan energipro- duktion kan medföra att utsläppen av dessa emissioner ökar något.

Genom riksdagens beslut om propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25 rskr. 2008/09:301) har ett mål för ökad energieffek- tivitet satts upp för Sverige. Målet är uttryckt som ett sektorsöver- gripande mål om minskad energiintensitet om 20 procent mellan åren 2008 och 2020. Energiintensiteten beräknas som kvoten mellan tillförd energi och BNP i fasta priser (kWh/kr).

Fjärrvärmeutbyggnaden har varit en drivande faktor för att upp- nå ett effektivare energiutnyttjande. Hur en minskning av fjärr- värmeanvändningen i dag skulle påverka möjligheten att uppfylla Sveriges mål om ökad energieffektivitet beror på vilket uppvärm- ningssätt som ersätter fjärrvärme.

Regeringen bedömer i regeringens skrivelse 2015/16:87 att målet om energieffektivisering uppnås med befintliga styrmedel och åt- gärder. Måluppfyllelsen av energieffektiviseringsmålet är svårbedömd, men effekterna av befintliga styrmedel och de åtgärder som har beslutats genom propositionen vårändringsbudget för 2015 (prop. 2014/15:99) och genom budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1) förväntas sammantaget leda till att målet uppnås. Det bör dock noteras att de effekter som följer av de föreslagna beskatt- ningsförändringarna i huvudsak infaller efter år 2020 och att even- tuella stängningar av kärnkraftsreaktorer kan få stor effekt på Sveriges energiintensitet.

Genom riksdagens beslut om propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25 rskr. 2008/09:301) har mål för förnybar energi satts upp för Sverige. Andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. Regeringen har ut- över detta uttalat en ambition att Sverige på sikt ska ha ett energi-

303

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

system som baseras på 100 procent förnybar energi (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:NU3 rskr. 2015/16:91).

Fjärrvärmeutbyggnaden har historiskt haft stor effekt på ande- len förnybar energi. Dels har andelen förnybara bränslen i fjärr- värmeanvändningen ökat över tid, dels har fjärrvärme till stor del ersatt användning av fossila bränslen. Generellt gäller att effekten av att ersätta fjärrvärme med ett annat uppvärmningssätt beror på bränslena som används i det aktuella fjärrvärmenätet. Om utgångs- punkten är att den genomsnittliga fjärrvärmeanvändningen ersätts av elvärme och värmepumpar skulle andelen förnybar energi minska. Det bör här noteras att Sveriges mål om förnybar energi till år 2020 om 50 procent redan överträffades år 2013 då andelen uppgick till 52 procent (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:NU3 rskr. 2015/16:91).

10.3Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor

Utredaren ska analysera lagstiftningen om fastighetstaxering och fastighetsbeskattning och bedöma om den bör förändras i något avseende. På fastighetstaxeringens område omfattar uppdraget bl.a. bestämmelserna om värderingsenheter. Vindkraftverk indelas som en typ av värmekraftverk, trots att de i tekniskt hänseende inte ut- gör värmekraftverk. Utredaren ska analysera om vindkraftverk bör indelas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ända- målsenlig. Utredningens förslag i dessa delar är av lagteknisk och förtydligande karaktär. Förslagen bedöms mot denna bakgrund inte leda till några konsekvenser som ska redovisas särskilt. Utred- ningen ska vidare föreslå hur produktionsenheter för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna, så- som t.ex. solenergi och vågenergi, kan taxeras och beskattas som elproduktionsenheter.

Utredningens förslag innebär att mark till vindkraftverk på ofri grund ska beskattas på samma sätt som om mark och byggnad varit i samma ägares hand, dvs. fastighetsskatten ska vara den samma för dessa enheter. Detta gäller även vattenkraftverk på ofri grund.

Förslaget innebär vidare att sol- och vågkraftverk ska vara egna kraftverkstyper i fastighetstaxeringslagen och att dessa ska indelas som elproduktionsenheter. När det gäller uttag av fastighetsskatt ska

304

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

dessa jämställas med vindkraftverk, dvs. påföras en fastighetsskatt om 0,2 procent av taxeringsvärdet.

10.3.1Effekter för fastighetsägarna

Utredningens bedömning: Förslaget att mark till vindkraftverk på ofri grund ska beskattas på samma sätt som om mark och byggnad varit i samma ägares hand innebär att fastighetsägarnas skattekostnader netto minskar med cirka 1,7 miljoner kronor per år.

Förslaget att enheter för produktion av el med sol- respektive vågenergi ska indelas som elproduktionsenheter med en skattesats om 0,2 procent innebär att skattekostnaderna för ägare till sol- och vågkraftverk netto minskar med som mest cirka 80 000 kro- nor per år.

Förslaget bedöms inte innebära någon ökning av fullgörande- kostnaderna.

Förslaget om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt innebär att fastighetsskatten blir enhetlig för ägare av tomtmark till kraftverksbyggnader oavsett om markägaren även äger vindkraft- verket eller vattenkraftverket som är beläget på marken. Detta medför en viss skattelättnad för markägare med sådan kraftverks- byggnad på ofri grund. Skattesatsen för tomtmark till vindkraft- verk ändras enligt förslaget från 0,5 procent till 0,2 procent. Skatte- verkets tillämpning av EU-rättens statsstödsregler kan dock göra att den högre skattesatsen likväl tillämpas.

Utredningens förslag leder maximalt till en minskning av fastig- hetsägarnas bruttoskattekostnader med 2 127 000 kronor, vilket motsvarar en nettoeffekt om 1,7 miljoner kronor per år. Med maxi- malt menas att vissa fastighetsägare ändå kan komma att erlägga 0,5 procent i fastighetsskatt p.g.a. statsstödsreglerna. Bedömningen grundar sig på totala taxeringsvärden för berörda enheter efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2015.

Förslaget påverkar inte fullgörandekostnaderna, eftersom mar- ken till de aktuella enheterna enligt gällande rätt indelas som elpro- duktionsenheter. Mot denna bakgrund deklareras marken redan i dag vid fastighetstaxeringar. Antalsmässigt är det lantbrukare som

305

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

är den vanligaste ägarkategorin av mark till vindkraftverk på ofri grund, men även skogsföretag är en vanlig ägarkategori.

Eftersom effekterna för fastighetsägarna är relativt små har kon- sekvenserna för olika ägarkategorier inte analyserats närmare. Det bör dock noteras att vindkraften växer i omfattning. Utredningens förslag kan därmed få större effekter i framtiden.

Utredningens föreslår vidare att anläggningar som drivs med sol- respektive vågenergi ska taxeras som elproduktionsenheter och att fastighetsskattesatsen ska vara 0,2 procent. Eftersom berörda enheter, för de fall de taxerats tidigare, indelats som industrienhe- ter bedömer utredningen att fullgörandekostnaderna inte påverkas. Detta eftersom ägarna till enheterna även i dag är skyldiga att lämna fastighetsdeklaration.

10.3.2Offentligfinansiella effekter

Utredningens bedömning: Förslaget innebär att nettoskatte- intäkterna för mark till vind- och vattenkraftverk på ofri grund minskar med cirka 1,7 miljoner kronor per år. Vidare minskar nettoskatteintäkterna avseende fastighetsskatt för sol- och våg- kraftverk med cirka 80 000 kronor per år.

Förslaget om ändring i lagen om statlig fastighetsskatt innebär min- skade offentligfinansiella intäkter. Förslaget berör tomtmark till vindkraftverk som inte är i samma ägare hand som vindkraftverket. Skattesatsen för tomtmark till vindkraftverk ändras enligt förslaget från 0,5 procent till 0,2 procent i den mån statsstödsreglerna inte gör att normalskattesatsen är tillämplig.

Utredningens förslag leder maximalt till följande minskning av skatteintäkterna. Totalt taxeringsvärde för berörda enheter är 709,0 miljoner kronor. Med en sänkning av skattesatsen för fastig- hetsskatt med 0,3 procentenheter uppgår de minskade brutto- skatteintäkten till 2,1 miljoner kronor och nettoskatteintäkten till 1,7 miljoner kronor per år13. Bedömningen grundar sig på totala taxeringsvärden för berörda enheter efter den särskilda fastighets-

13 Notera att inget avdrag för statligt ägda enheter har gjorts i beräkningen, då det statliga ägandet bedömts vara försumbart.

306

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

taxeringen år 2015. Med maximalt åsyftas att reglerna gällande statsstöd medför att några fastighetsägare kan komma att fastig- hetsbeskattas med skattesatsen 0,5 procent.

Förslaget med enhetlig procentsats avseende fastighetsskatten för mark och byggnad gäller även för vattenkraftverk i de fall där byggnad och mark inte är i samma ägares hand. Några sådana en- heter finns dock för närvarande inte i Skatteverkets register. Skulle sådana tillkomma innebär förslaget att skattesatsen för marken höjs till 2,8 procent från nu gällande 0,5 procent.

Konsekvenserna av ändrade regler avseende elcertifikat redo- visas i avsnitt 10.5.

Utredningens förslag att fastighetsskattesatsen för beskatt- ningen av sol- och vågkraftverk ska utgöra 0,2 procent innebär en minskning av skatteintäkterna jämfört med om dessa enheter indelas som industrienhet. Detta under förutsättning att de berörda företagen inte blir föremål för reglerna om statsstöd. Utredningens förslag, att fastighetsskattesatsen blir enhetlig för vissa slag av kraft- verk som utnyttjar förnybara energikällor, ger vissa begränsade offentligfinansiella effekter. Efter den särskilda fastighetstaxe- ringen år 2015 kan den minskade bruttoskatteintäkten bedömas till cirka 74 000 kronor för solkraftverk och cirka 29 000 kronor för vågkraftverk14. Den minskade nettoskatteintäkten uppgår därmed till 80 000 kronor per år.

Det bör noteras att sol- och vågkraft kan förväntas växa i om- fattning och att de förändringar som utredningen föreslår därmed kan få större effekter i framtiden.

10.3.3Administrativa och samhällsekonomiska effekter

Utredningens bedömning: Förslaget bedöms ha försumbara administrativa och samhällsekonomiska effekter.

14 Beräkning: Solkraftverk: 24 605 000 kronor x 0,3 procent = 73 815 kronor. Vågkraftverk: 9 600 000 kronor x 0,3 procent = 28 800 kronor.

307

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Skatteverket

Utredningens förslag om enhetlig fastighetsskattesats för tomt- mark till vindkraftverk på ofri grund och övriga vindkraftverk med tillhörande tomtmark bör leda till ett minskat antal omprövningar och överklaganden. Det har dock inte heller hittills inte rört sig om något större antal sådana. Utredningen gör även bedömningen att Skatteverkets arbete med information till fastighetsägarna kommer att minska till följd av att fastighetsskatten blir enhetlig.

Förslaget kan eventuellt ge upphov till ett visst administrativt merarbete för Skatteverket genom tillämpningen av statsstöds- reglerna. Detta eftersom fastighetsskatten ytterst måste baseras på uppgifter från de skattskyldiga och inte på registeruppgifter. Den situationen skulle kunna gälla en större markägare som även är el- producent. Sammantaget bedöms dock effekterna vara försumbara.

Effekterna för Skatteverket av förslaget avseende fastighets- skattesatsen för sol- och vågkraftverk bedöms vara försumbara.

En marginell ökning av kostnaderna kan dock förväntas uppstå under förberedelsearbetet inför allmän fastighetstaxering. Även ut- bildningsbehovet för Skatteverkets handläggare kan förväntas öka något. Till detta kommer kostnader för att anpassa IT-stöd, blankett- framtagning osv. Kostnaderna har inte gått att beräkna, men Skatte- verket bedömer även dessa kostnader vara försumbara.

De allmänna förvaltningsdomstolarna

Förslaget har i princip inga effekter för de allmänna förvaltnings- domstolarna.

Samhällsekonomiska effekter

De samhällsekonomiska effekterna bedöms vara relativt små och har inte studerats närmare. Det bör dock noteras att vind-, sol- och vågkraft växer i omfattning och att de förändringar som utredningen föreslår därmed kan få större effekter i framtiden.

308

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

10.3.4Övriga effekter

Utredningens bedömning: Förslaget bedöms innebära vissa in- citament för en ökad utbyggnad av sol- och vågkraft.

Förslaget att mark till vindkraftverk på ofri grund ska beskattas på samma sätt som om mark och byggnad varit i samma ägares hand bedöms inte innebära några övriga konsekvenser av det slag som omnämns i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning.

Förslaget att anläggningar för produktion av el med sol- respek- tive vågenergi ska indelas som elproduktionsenheter kan få vissa miljöeffekter. Detta då nya typer av kraftverk som utnyttjar vissa slag av förnybara energikällor genom förslaget likställs med vind- kraftverken. En skattemässig neutralitet uppstår då mellan sol-, våg- och vindkraftverk.

Syftet med den reducerade fastighetsskattesatsen för vindkraft- verk var att man ville skapa goda ekonomiska förutsättningar för att fortsätta utbyggnaden av vindkraftverk (jfr avsnitt 6.6.2). Skälet till att införa en reducerad fastighetsskattesats för sol- och våg- kraftverk är att de ifrågavarande förnybara energikällorna bör lika- behandlas i aktuellt avseende. Även om fastighetsskatten kan sägas ha en marginell ekonomisk betydelse för berörda kraftverk kan det ändå inte uteslutas att den kan ha viss påverkan i en investerings- situation.

10.4Kalkylränta

Uppdraget på fastighetstaxeringens område omfattar de värderings- och förfaranderegler som gäller för taxering av elproduktions- enheter. Vid avkastningsberäkningen för vattenkraftverk bestäms riktvärdena med utgångspunkt i en kalkylränta med ett fast angivet procenttal (f.n. 5 procent) och med beaktande av inkomstskatt. Utredningen ska överväga om denna nuvarande modell är den lämp- ligaste ordningen.

En central utgångspunkt är att taxeringsvärden för elproduk- tionsenheter även fortsättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen.

309

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Utredningen föreslår ingen ändring av nuvarande modell. Därför uppkommer inga effekter för fastighetsägarna, de offentliga finanserna eller samhällsekonomin.

10.5Elcertifikat

Elcertifikat utfärdas för produktion av förnybar el sedan år 2003. Innehavaren av en anläggning med sådan produktion tilldelas elcer- tifikat, vilka genom sitt värde ökar innehavarens intäkter. För fas- tighetstaxeringen har certifikaten betydelse genom att de höjer an- läggningens marknadsvärde. En taxeringsenhets taxeringsvärde ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av marknads- värdet. Elcertifikatens inverkan på fastigheters marknadsvärde har beaktats sedan den allmänna fastighetstaxeringen år 2007.

Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxering av elproduk- tionsenheter tillkom i stor utsträckning inför 2000 års allmänna fastighetstaxering. Sedan dess har det bl.a. införts ett marknads- baserat stödsystem med elcertifikat som syftar till att öka produk- tionen av förnybar el på ett kostnadseffektivt sätt. Med hänsyn till de förändringar som har skett finns det anledning att göra en över- syn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elpro- duktionsenheter.

Fastighetstaxeringslagens utgångspunkt är att en taxerings- enhets taxeringsvärde ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av dess marknadsvärde (5 kap. 2 § FTL). Som framgår ovan ökar tilldelade elcertifikat en elproduktionsenhets marknads- värde. Att inte ta hänsyn till detta värde skulle innebära ett avsteg från en av fastighetstaxeringens fundamentala principer. Med tanke på fastighetstaxeringens systematik bör det därför krävas starka skäl för en förändring i detta avseende. Skälet till en förändring i aktuellt fall är, som framgått, att det skulle kunna hävdas att taxe- ringen och beskattningen av elcertifikaten på fastighetsområdet motverkar certifikatens stödfunktion när det gäller utbyggnaden av produktionskapaciteten för förnybar el.

310

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

Enligt utredningens mening kan dock inte gällande fastighets- taxeringsregler anses motverka elcertifikatsystemets ändamål i en sådan omfattning att de bör ändras på så sätt att certifikatens värde inte beaktas. Ett undantag från den grundläggande principen att en fastighets taxeringsvärde ska avspegla dess marknadsvärde kräver att elcertifikatsystemets funktion påverkas väsentligt. Så kan inte anses vara fallet.

I sammanfattning bör värdet av elcertifikat alltjämt beaktas vid bestämmandet av taxeringsvärdet för en produktionsenhet som till- delas sådana certifikat för sin elproduktion. Fastighetsskatt bör också tas ut på detta värde. Värdet av elcertifikat bör i samtliga fall be- aktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden.

10.5.1Effekter för fastighetsägarna

Utredningens bedömning: Förslaget att värdet av elcertifikat i samtliga fall bör beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden bedöms medföra viss skattelättnad för ett fåtal vindkraftsproduktionsenheter för vilka elcertifikatens värde inte påtagligt inverkar på marknadsvärdet.

Utredningen anser att värdeinverkan av elcertifikat bör beaktas på ett teknikneutralt sätt och att samma regler därför bör gälla för alla kraftslag. Följaktligen föreslår utredningen att värdet av elcertifikat i samtliga fall bör beaktas på det sätt som följer av reglerna om justering för säregna förhållanden (7 kap. 5 § FTL). Förslaget inne- bär bl.a. att det även för vindkraft kommer att krävas att elcerti- fikatens värde har en påtaglig inverkan på marknadsvärdet. För de flesta vindkraftsproduktionsenheter är värdeinverkan av elcertifikat påtaglig, men för ett fåtal äldre produktionsenheter kommer för- slaget att innebära en viss skattelättnad för berörda ägare, motsvar- ande den offentligfinansiella bedömningen som beskrivs i av- snitt 10.5.2.

311

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

10.5.2Offentligfinansiella effekter

Utredningens bedömning: Att värdet av elcertifikat i samtliga fall bör beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhåll- anden bedöms medföra försumbara offentligfinansiella kostna- der.

En bedömning av det taxeringsvärdebortfall som kan komma att uppstå p.g.a. tröskeleffekten (justering för säregna förhållanden) presenteras i tabell 10.3. Underlaget till denna bedömning består av 1 911 av totalt 1 915 vindkraftverksbyggnader med värdeår 2004 och senare. Detta eftersom en justering för elcertifikat inte är aktu- ell för äldre vindkraftverk. Övriga kraftverk kunde inte analyseras till följd av osäkra uppgifter eller att vindkraftverken var tagna ur drift.

Tabell 10.3 Taxeringsvärdebortfall till följd av tröskeleffekt

Justering för säregna	Antal vind-	Taxerings-	Taxerings-	Taxeringsvärde-
förhållanden	kraftverkb	värde AFT13	värde AFT13	bortfall p.g.a.
		(inkl. elcer-	utan elcer-	tröskeleffekten,
		tifikat, krc	tifikat, krd	kre
Totalt justeringsbelopp
< ± 25 tkr eller
< ± 3 % av taxerings-
värdeta	17	7 001 000	6 184 000	817 000

Anm.:

aTotalt justeringsbelopp = justering för avvikande driftstid + justering för elcertifikat. Observera att samtliga dessa enheter har justerats för avvikande driftstid. Denna justeringsanledning är mycket vanlig för vindkraft- verk i övrigt.

bAntalet byggnadsvärderingsenheter vindkraftverk vars totala justeringsbelopp ställt i relation till enhetens

totala riktvärde beräknat utan elcertifikat understiger 25 000 kronor eller 3 procent.

cDe aktuella enheternas totala taxeringsvärde enligt taxeringsregistret. Justering för avvikande driftstid är in- räknad.

dDe aktuella enheternas totala taxeringsvärde beräknat under förutsättning att intäkterna från elcertifikat inte beaktas i riktvärdeangivelsen. Observera att justeringar för elcertifikat är så kallade ”plusjusteringar”. Justeringar för avvikande driftstid kan ha både plus- och minustecken. I de aktuella fallen har samtliga

justeringar för avvikande driftstid varit negativa eftersom driftstiderna för dessa produktionsenheter är relativt korta (<1 200 timmar). Detta innebär alltså att dessa två justeringar tar ut varandra när de summeras och att taxeringsvärdet inte justeras för varken avvikande driftstid eller elcertifikat.

e Värdet i kolumn 3-värdet i kolumn 4. Källa: Lantmäteriet.

312

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

Av tabell 10.3 framgår att taxeringsvärdebortfallet kan uppskattas till cirka 817 000 kronor per år. Med en fastighetskattesats på 0,2 pro- cent motsvarar detta en offentligfinansiell bruttokostnad om 1 634 kronor per år, vilket netto motsvarar cirka 1 275 kronor per år, dvs. kostnaden är att anse som försumbar.

10.5.3Administrativa och samhällsekonomiska effekter

Utredningens bedömning: Förslaget bedöms medföra försum- bara kostnader för Skatteverket och inte några ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Förslaget bedöms ha försumbara samhällsekonomiska effekter.

Skatteverket

Förslaget bedöms innebära marginellt ökade kostnader för Skatte- verket eftersom elcertifikatens värde i stället föreslås beaktas genom justering för säregna förhållanden. Det är ett arbete som Skatte- verket bedömer måste ske manuellt. Därutöver kan det tillkomma något ökade kostnader för information, blanketter, inskanning m.m.

De allmänna förvaltningsdomstolarna

Förslaget har i princip inga effekter för de allmänna förvaltnings- domstolarna.

Samhällsekonomiska effekter

Förslaget bedöms ha försumbara samhällsekonomiska effekter.

10.5.4Övriga effekter

Förslaget bedöms endast innebära försumbara effekter av de slag som omnämns i kommittéförordningen (1998:1474) och förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning.

313

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

10.6Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet

Enligt utredningens direktiv ska övervägas om elproduktionsenhe- ter bör taxeras med kortare intervall. Skälet till detta är att de långa intervallen, sex år, mellan de allmänna fastighetstaxeringarna av elproduktionsenheter ofta leder till betydande språngvisa justerin- gar av taxeringsvärdena. Det är, enligt direktiven, angeläget att få till stånd en mer successiv anpassning av taxeringsvärdena till pris- utvecklingen. En modell som bör prövas är ett införande av för- enklad fastighetstaxering mellan de allmänna fastighetstaxeringarna, i likhet med vad som i dag gäller för hyreshusenheter, småhusenheter, lantbruksenheter och ägarlägenhetsenheter. Om utredaren föreslår taxering av elproduktionsenheter med tätare intervall ska förslag om detta även lämnas för industrienheter (vilka inkluderar täkter) som annars blir den enda typ av taxeringsenhet för vilka nya taxe- ringsvärden normalt fastställs endast vart sjätte år.

Förslaget innebär att förenklad fastighetstaxering ska ske för elproduktionsenheter med början år 2022 och därefter vart sjätte år. Under förberedelsearbetet ska riktvärdeangivelsen anpassas med hänsyn till det genomsnittliga elpriset under nivååret och de fem föregående åren. Övriga värdepåverkande faktorer ska vara oföränd- rade i förhållande till närmast föregående allmänna fastighetstaxe- ring, om det inte finns synnerliga skäl att bestämma riktvärdeangiv- elserna på normalt vis. Fastighetstaxeringen ska i övrigt utgå ifrån de uppgifter avseende kostnader som lämnades vid den senaste allmänna eller särskilda fastighetstaxeringen. I praktiken innebär utredningens förslag att nya taxeringsvärden för elproduktions- och industrienheter fastställs vart tredje år i stället för vart sjätte år.

Utredningen föreslår också att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får föreskriva att den som beslutar om nättariffer i behövlig omfattning ska lämna uppgifter för fastighets- taxeringen av elproduktionsenheter till Skatteverket.

Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag om förenklad fastighetstaxering även för industrienheter om sådant förslag läm- nas för elproduktionsenheter. I denna del hänvisas dock till av- snitt 9.4.4, där utredningen bedömer att sakskäl talar emot att för- enklad fastighetstaxering införs för industrienheter. Förslag lämnas dock i enlighet med direktiven i detta avseende.

314

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

10.6.1Effekter för fastighetsägarna

Utredningens bedömning: Förslaget innebär att fastighetsägar- nas fullgörandekostnader ökar med cirka 19 miljoner kronor för ett genomförande av en förenklad fastighetstaxering avseende elproduktionsenheter och med cirka 72 miljoner kronor för indu- strienheter (inklusive täktmark). Skattekostnaderna för fastig- hetsägarna bedöms, med antagande om positiv värdeutveckling, brutto, öka med cirka 218 miljoner kronor vart sjätte år. Med hänsyn taget till avdragsmöjligheter mot bolagsskatt uppgår den ökade nettoskattekostnaden till cirka 170 miljoner kronor.

Ägare till industri- och elproduktionsenheter ska, vid förenklad fastighetstaxering, lämna deklaration utan föreläggande. Detta gäl- ler dock inte sådan ägare som senast den 15 oktober året före det år som förenklad fastighetstaxering äger rum fått förslag till fastig- hetstaxering. Påpekanden med anledning av förslag till förenklad fastighetstaxering ska lämnas till Skatteverket senast den 1 novem- ber året före det år den förenklade fastighetstaxeringen äger rum. Vissa ägare till industrienheter (vilka inkluderar täktmark) kan in- för en taxering även förväntas bli föremål för en förtida uppgifts- insamling (FUI), vilket vid en förenklad fastighetstaxering sanno- likt inte blir fallet för ägare till elproduktionsenheter.

Branschernas fullgörandekostnader för en förenklad fastighets- taxering har bedömts med ledning av uppgifter från branscherna när det gäller både kostnad per deklaration och tidsåtgång. Från Skatteverket har uppgifter erhållits gällande antalet deklarationer vid AFT 13. Därefter har en avstämning gjorts med hänsyn till ökningen av framför allt antalet elproduktionsenheter till och med den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 (SFT 15). Detta då det fortfarande uppförs relativt många nya vindkraftverk samt en del solkraftverk varje år. Antalet industrienheter förändras däremot be- tydligt mindre år från år.

315

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

Fullgörandekostnader elproduktionsenheter

För elproduktionsenheter bedöms fullgörandekostnaderna för dekla- rationsförfarandet bli 14,6 miljoner kronor15 och 4,4 miljoner kro- nor för medverkan vid FUI inför taxeringen. För industrienheter (inklusive täktmark) bedöms fullgörandekostnaderna vid en förenk- lad fastighetstaxering och vid medverkan vid den FUI som sker in- för taxeringen bli 72 miljoner kronor16.

Fullgörandekostnader industrienheter

Fullgörandekostnaderna är svårbedömda då industrienheterna är en heterogen fastighetskategori. Detta avspeglar sig i stor kostnads- mässig differens för sådana kostnader mellan olika typer av taxe- ringsenheter. Vid en förenklad eller allmän fastighetstaxering av industrienheter får de allra flesta fastighetsägarna ett förslag till taxering, där alla uppgifter är förtryckta. Är alla uppgifter korrekta behöver förslaget till taxering inte skickas in till Skatteverket. Det är framför allt produktionskostnadsvärderad industri som får fastig- hetsdeklarationer. Dessutom torde deklarationsförfarandet bli något minde omfattande vid införandet av förenklad fastighetstaxering, eftersom taxering sker vart tredje år i stället för vart sjätte år.

15Beräkning. Deklarationer: Vattenkraftverk = 13 miljoner kronor (1 300 st. x 10 timmar x

1000 kronor per timme) och effektbaserade kraftverk = 1,6 miljoner kronor, fördelat på vindkraft 400 000 kronor (0,5 timme x 1 000 kr/timme x 675 st. x cirka 1,2 [procentuell antals- ökning sedan AFT 13]) och för kraftvärme och kärnkraft 1 200 000 kronor [120 st. x 10 tim- mar x 1 000 kronor per timme]). Notera att många kraftverk som värderas enligt vad som med förslaget betecknas effektmetoden får förslag till fastighetstaxering och inte deklaration, detta gäller speciellt för tomtmarker till kraftverken.

16Beräkning: Antalet fastighetsdeklarationer för industrienheter vid AFT 13 uppgick till cirka 16 500. Antalet taxeringsenheter med enbart produktionskostnadsvärderade värderings- enheter var cirka 8 500 och antalet med både avkastnings- och produktionskostnadsvärderade värderingsenheter var cirka 2 000. Resterande antal var enbart avkastningsvärderade taxe- ringsenheter. Antalet förslag till taxering uppgick till cirka 60 000. Därtill tillkommer FUI inför förenklad fastighetstaxering, som inför AFT 13 omfattade cirka 6 500 utskickade blanketter.

316

SOU 2016:31 Konsekvensanalys

Skattekostnader elproduktionsenheter

För elproduktionsenheterna uppgick fastighetsskatteintäkterna år 2014 till cirka 5,7 miljarder kronor. Med motsvarande antaganden som för industrienheterna kan bruttokostnadsökningen för fastig- hetsägarna av elproduktionsenheterna beräknas till cirka 168 miljo- ner kronor för år 2022. Med hänsyn tagen till att fastighetsskatten är avdragsgill mot bolagsskatten kan nettokostnadsökningen beräk- nas till cirka 131 miljoner kronor för ikraftträdandeåret. Om å andra sidan värdetillväxten är negativ kan skatteuttaget från elproduk- tionsenheterna förväntas minska.

Skattekostnader industrienheter

Skatteintäkterna från fastighetsskatten på industrienheter uppgick år 2014 till cirka 1,7 miljarder kronor. Med antagande om fasta baser, t.ex. en konstant kapitalstock och priser samt om en real värde- ökning på 1 procent per år, kan bruttokostnadsökningen för fastig- hetsägarna beräknas till cirka 50 miljoner kronor om året för den förenklade fastighetstaxeringen år 2022. Med hänsyn tagen till att fastighetsskatten är avdragsgill och därmed påverkar bolagsskatten kan nettokostnadsökningen beräknas till cirka 39 miljoner kronor för ikraftträdandeåret. Om å andra sidan värdetillväxten är negativ kan skatteuttaget från industrienheterna förväntas minska.

Sammanfattning skattekostnader

Sammantaget förväntas skattekostnaden, om värdeutvecklingen i genomsnitt motsvarar 1 procent per år, öka med cirka 218 miljoner kronor (brutto) år 2022 Det motsvarar en ökad nettokostnad om 170 miljoner kronor år 2022.

Utredningens förslag innebär att skattekostnaden, med antag- ande om en långsiktig värdestegring som beskrivs i avsnitt 10.6.2, ökar under året för en förenklad fastighetstaxering och de två efter- följande åren. Skattekostnaden är dock oförändrad under året för en allmän fastighetstaxering och de två efterföljande åren. Detta innebär att den ökade bruttoårskostnaden för fastighetsägarna upp-

317

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

skattas till 109 miljoner kronor och den ökade nettoårskostnaden till 85 miljoner kronor.

10.6.2Offentligfinansiella effekter

Utredningens bedömning: Förslaget om tätare taxeringsinter- vall bedöms, om värdeutvecklingen i genomsnitt motsvarar 1 pro- cent per år, ge upphov till en varaktig effekt om 55 miljoner kronor per år. Med en negativ värdeutveckling på i genomsnitt 1 procent per år bedöms den varaktiga effekten till -58 miljoner kronor per år.

Offentligfinansiella bedömningar görs i enlighet med Finansdeparte- mentets beräkningskonventioner, bl.a. med utgångspunkt i en eko- nomi med oförändrade skattebaser.17 Därmed kommer en tätare anpassning av taxeringsvärdena till marknadsvärdenas utveckling inte att medföra att någon egentlig offentligfinansiell effekt upp- står. Anpassningen sker nämligen mot en skattebas på samma nivå.

Samtidigt är det rimligt att förvänta sig skattebasen för fastig- hetsskatten för bl.a. elproduktionsenheter förändras över tiden. Att bedöma skattebasens utveckling till år 2022 förutsätter dock att det är möjligt att på förhand avgöra om utvecklingen kommer att vara positiv eller negativ. Det kräver också att storleken på förändringen kan bedömas. Ett sätt att förhålla sig till denna frågeställning är att nuvärdesberäkna betalningsströmmarna med olika antaganden om värdeutvecklingen.

Sett över en längre tidshorisont kan det vara rimligt att anta att fastigheter realt ökar i värde och att taxeringsvärdena, allt annat lika, därmed ökar över tiden. I annat fall torde de företagsekonomiska incitamenten att investera i fastigheter vara begränsade.

Med en positiv långsiktig realvärdeutveckling kommer staten vid en fastighetstaxering vart tredje år, i stället för vart sjätte år, att tillgodogöra sig intäkterna för den reala fastighetsvärdeutveckling som sker under sexårscykeln. Annorlunda uttryckt kommer an- passningen av taxeringsvärdena till marknadsvärdena att ske oftare.

17 Se Finansdepartementets rapport Beräkningskonventioner 2016, s. 25.

318

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

Teoretiskt kan detta resonemang illustreras som i figur 10.1, där de streckade ytorna visar hur taxeringsvärdena kan förväntas utvecklas till följd av en tätare taxering om fastigheter, över tid, realt ökar i värde.

Med en genomsnittlig real värdeökning om 1 procent per år kan exempelvis skatteintäkterna från elproduktionsenheter förväntas öka med cirka 168 miljoner kronor (brutto) år 2022. Det motsvarar ökade nettointäkter om 72 miljoner kronor år 2022 och en varaktig effekt på 36 miljoner kronor per år. För industrienheter bedöms bruttoeffekten, med motsvarande antagande om positiv värdeut- veckling, till cirka 50 miljoner kronor år 2022. Det motsvarar ökade nettointäkter på 39 miljoner kronor år 2022 och en varaktig effekt på 19 miljoner kronor per år. Sammantaget uppgår då den varaktiga effekten till cirka 55 miljoner kronor per år.

Figur 10.1 Teoretisk beskrivning av effekterna av en tätare fastighetstaxering med positiv real värdeutveckling

		Allmän fastighetstaxering
		Förenklad fastighetstaxering
		Fastighetsvärdeutveckling
		Ökade skatteintäkter
Skatteintäkt
1	3	5	7	9	11	13	15	17	19	21	23
						År

Om å andra sidan fastighetsvärdena utvecklas negativt kommer på motsvarande sätt skatteintäkterna att minska snabbare med en tätare taxering. Till exempel skulle en förenklad fastighetstaxering i nu- läget sannolikt leda till en anpassning nedåt av värderingen av el- produktionsenheter. Detta till följd av det genomslag såväl el- som

319

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

elcertifikatpriser har vid bestämmandet av taxeringsvärdena för dessa typer av fastigheter (taxeringsenheter). Med en genomsnittlig real värdeminskning om 1 procent per år kan exempelvis skatte- intäkterna från elproduktionsenheter förväntas minska med cirka 174 miljoner kronor (brutto) år 2022. Det motsvarar minskade netto- intäkter om 75 miljoner kronor år 2022 och en varaktig intäkts- minskning på drygt 37 miljoner kronor per år. För industrienheter bedöms bruttoeffekten, med motsvarande antagande om negativ värdeutveckling, till cirka -52 miljoner kronor år 2022. Det mot- svarar minskade nettointäkter på -41 miljoner kronor år 2022 och en varaktig effekt om drygt -20 miljoner kronor per år. Samman- taget uppgår då den varaktiga effekten till -58 miljoner kronor per år.

Effekterna av en negativ värdeutveckling utvecklas något annor- lunda än med en i absoluta termer procentuellt lika stor positiv värdeutveckling. Det beror på att det är skillnaderna mellan de acku- mulerade förändringarna i taxeringsvärden som jämförs i respektive nuvärdesberäkning (jfr figur 10.1).

10.6.3Administrativa och samhällsekonomiska effekter

Utredningens bedömning: För Skatteverket innebär förslaget att kostnaderna, i 2011–2013 års nivå, ökar med cirka 5 miljoner kronor avseende hanteringen av elproduktionsenheter. Kost- naderna fördelar sig med 0,5 miljoner kronor år 2020, 3 miljoner kronor år 2021 och 1,5 miljon kronor år 2022.

Skatteverkets kostnader för industrienheter bedöms bli cirka 23 miljoner kronor, fördelat på 2,5 miljoner kronor år 2020, 13,5 miljoner kronor år 2021 och 7 miljoner kronor år 2022.

Kostnaderna för de allmänna förvaltningsdomstolarna förvän- tas öka med 0,1 miljoner kronor gällande mål avseende elproduk- tionsenheter respektive 2 miljoner kronor gällande mål avseende industrienheter (inklusive täktmark).

Samtliga ovanstående kostnader gäller genomförandet av en förenklad fastighetstaxering vart sjätte år med början år 2022.

Förslaget bedöms ha försumbara samhällsekonomiska effekter.

320

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

Skatteverket

Förslaget om införande av förenklad fastighetstaxering för indus- tri- och elproduktionsenheter kommer att ge upphov till ökade kost- nader för Skatteverket i form av internt och externt förberedelse- arbete. Verket kommer också att få kostnader för uppdateringar och omställning av IT-stöd, information och service samt svar på fastighetsägares frågor (telefon, e-post m.m.) samt grundläggande registreringsarbete (bygglov, fastighetsregleringar m.m.). Ytterligare kostnader för verket sammanhänger med framtagande och utskick av deklarationsblanketter, påminnelser, inskanning av fastighets- deklarationer och skrivelser, taxeringsarbete, utskick av beslut samt kostnader för omprövningar och överklaganden.

Utgångspunkten för beräkningen är kostnaderna för genomför- andet av AFT 13 och den kostnadsnivå som gällde åren 2011–2013. Dock har kostnader som enbart hänför sig till en allmän fastighets- taxering utelämnats då förslaget avser införande av en förenklad fastighetstaxering. Exempel på en sådan kostnad är förtida upp- giftsinsamling gällande elproduktionsenheter18. Det bör påpekas att de kostnader som redovisas för AFT 13 inte är de slutgiltiga kost- naderna gällande den del som avser omprövningar och överkla- ganden. Detta eftersom Skatteverkets beslut gällande fastighets- taxeringar kan omprövas eller överklagas i upp till fem år efter taxe- ringsåret. Erfarenhetsmässigt kan det dock noteras att en betydande del av dessa görs inom ett år efter taxeringsåret.

Skatteverkets kostnader bygger på myndighetens egna uppskatt- ningar. De kostnadsposter där detaljerade uppgifter för elproduk- tions- och industrienheter saknas har utredningen uppskattat i sam- råd med Skatteverket.

Icke operativ tid (kompetensutveckling, planering, uppföljning, möten, friskvård m.m.) har inte beaktats i uppskattningarna. Om sådan tid beaktas tillkommer kostnader om cirka 30 procent.

I tabell 10.4 redovisas de bedömda kostnaderna för förenklad fastighetstaxering som uppkom för Skatteverket åren 2011–2013.

18 Utredningen har gjort bedömningen att en förtida uppgiftsinsamling normalt sett inte torde behöva genomföras. Skulle en sådan krävas bedöms Skatteverkets kostnader öka med cirka en halv till en miljon kronor.

321

Konsekvensanalys SOU 2016:31

Tabell 10.4 Kostnader för Skatteverket, kronor

Kostnadspost	Elproduktionsenheter	Industrienheter
		(inklusive täktmark)
Årsomställning/IT	2 500 000	5 000 000
Förberedelsearbete, internt	250 000	662 000
Förberedelsearbete, övrigta	1 000 000	10 000 000
Kravarbete	2 000	22 000
Bygglov/fastighetsreglering	30 000	290 000
Deklarationer/broschyrer	22 000	192 000
Påminnelser	12 000	62 000
Inskanning	5 000	54 000
Information	30 000	165 000
Taxering	688 000	4 547 000
Beslutb	21 000	588 000
Omprövning/överklagande	415 000	1 300 000
Summa	4 975 000	22 882 000

Anm.

aLantmäteriet samt andra externt upphandlade tjänster. Notera dock att kostnaden ingår i Skatteverkets budget.

bEtt stort antal elproduktions- och industrienheter får enbart beslut om taxeringen. Detta gäller t.ex. de antalsmässigt omfattande kategorierna industrienhet med taxeringsvärde under 1 000 kronor, övrig mark inom tätort samt

gatu- och parkmark.

Den sammanlagda kostnadsökningen för Skatteverket till följd av förslaget uppgår till cirka 5 miljoner kronor. Det bör betonas att det inte är fråga om en årlig kostnadsökning. Förslaget innebär att de aktuella fastighetstyperna ska taxeras vart tredje år och kost- naderna fördelas över tre år. Fördelningen baserar sig på att en betydande del av kostnaderna för en fastighetstaxering ligger i det förberedande arbetet. Schematiskt kan det beskrivas som att det förberedande arbetet påbörjas år 1 och intensifieras år 2 för att sedan övergå till själva taxeringen i slutet av år 2 med fortsättning år 3. Införs en förenklad fastighetstaxering 2022 infaller ”år 1” följakt- ligen år 2020. För elproduktionsenheter bedöms att kostnaden för- delas med cirka 10 procent av den sammanlagda kostnaden år 1, cirka 60 procent år 2 och cirka 30 procent år 3. Detta motsvarar 0,5 miljoner kronor år 1, 3 miljoner kronor år 2 och 1,5 miljoner kro- nor år 3.

På motsvarande sätt kan kostnadsökningen för Skatteverket när det gäller industrienheter fördelas med 2,5 miljoner kronor år 1, 13,5 miljoner kronor år 2 och 7 miljoner kronor år 3.

322

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

De allmänna förvaltningsdomstolarna

För de allmänna förvaltningsdomstolarna förväntas kostnader för mål hänförliga till fastighetstaxering avseende industri- och elpro- duktionsenheter öka om förslaget med förenklad fastighetstaxering läggs till grund för lagstiftning.

Domstolsverket särredovisar inte kostnader för mål gällande fastighetstaxering. Uppskattningarna här har därför grundats på den genomsnittliga kostnaden för skattemål såsom den redovisas i årsredovisningen 2014 för Sveriges Domstolar19. Kostnaderna för förvaltnings- och kammarrätterna samt för högsta förvaltnings- domstolen för mål gällande AFT 13 är för elproduktionsenheter 44 000 kronor (5 mål) och för industrienheter (inklusive täktmark) 1 370 000 kronor (156 mål). Det bör även påpekas att kostnaderna som redovisas för AFT 13 inte är de slutliga kostnaderna, eftersom fastighetstaxeringar kan överklagas upp till fem år efter taxerings- året.

Vidare kan noteras att mål avseende fastighetstaxering ofta är komplexa och omfattande, varför kostnaderna för dessa torde vara väsentligt högre än genomsnittet. Vid en samlad bedömning av för- väntat antal mål och de relativt sett högre kostnaderna per mål be- dömer utredningen att effekterna för de allmänna förvaltnings- domstolarna uppgår till cirka 100 000 kronor för elproduktions- enheter och till cirka 2 000 000 kronor för industrienheter (inklu- sive täktmark).

Med tanke på det ringa antalet mål får konsekvenserna för de allmänna förvaltningsdomstolarna gällande förenklad fastighetstaxe- ring avseende elproduktionsenheter ändå anses som försumbara. För industrienheter är kostnaden dock mer påtaglig.

Samhällsekonomiska effekter

Förslaget bedöms ha försumbara samhällsekonomiska effekter.

19 Enligt Sveriges domstolars webbplats. Se www.domstol.se

323

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

10.6.4Övriga effekter

Utredningens bedömning: Förslaget, att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få föreskriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el ska lämna uppgifter för fas- tighetstaxeringen till Skatteverket, bedöms innebära marginellt ökade kostnader för Svenska kraftnät vart tredje år.

Utredningen föreslår i avsnitt 9.4.5 i korthet att den som beslutar om stamnätstariffer för el i behövlig omfattning ska lämna upp- gifter till Skatteverket inför allmän och förenklad fastighetstaxering av elproduktionsenheter. I praktiken är det Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) som kommer i fråga för uppgiftsskyl- digheten. Förslaget beräknas, om föreskrifter av aktuellt slag beslu- tas, innebära marginellt ökade kostnader för Svenska kraftnät vart tredje år.

Förslaget om kortare taxeringsintervall bedöms inte innebära några övriga konsekvenser av det slag som omnämns i kommittéförord- ningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredningar vid regelgivning.

10.7Sammanfattning av konsekvenser

10.7.1Effekter för fastighetsägarna

Effekterna av utredningens förslag för fastighetsägarna samman- fattas i tabell 10.5.

324

SOU 2016:31 Konsekvensanalys

Tabell 10.5 Effekter för fastighetsägarna av utredningens förslag, miljoner kronor

			År
Förslag	2019	2020	2021	2022	Per år
Fastighetstaxering av värme-
produktionsenheter	-111	-111	-111	-111	-111
Förslag om förändringar avseende taxering
av sol-, vind- och vågkraft	2	2	2	2	2
Tätare taxeringsintervall (med
antagande om positiv värdeutveckling)	0	0	0	-261	-100
Summa	-109	-109	-109	-370	-209

Konsekvensutredningen visar att fastighetsägare av värmeproduk- tionsenheter påverkas mest av utredningens förslag. Effekter för dessa fastighetsägare redovisas mer utförligt i avsnitt 10.2.1. Sam- mantaget bedömer utredningen att den stora merparten av fjärr- värmeföretagen kan hantera den ökade skattekostnaden genom högre priser eller genom att själva ta hela eller en del av den ökade kost- naden. Mindre kommunala företag med relativt nya fjärrvärmenät är dock en grupp aktörer som enligt utredningen riskerar att få ökade problem till följd av taxeringen.

Det bör noteras att kostnaderna till följd av förslaget om tätare taxeringsintervall förutsätter en positiv värdeutveckling för mark- nadsvärdet på de taxerade fastigheterna.

10.7.2Offentligfinansiella effekter

De offentligfinansiella effekterna av utredningens samlade förslag sammanfattas i tabell 10.6.

325

Konsekvensanalys SOU 2016:31

Tabell 10.6 Offentligfinansiella effekter av utredningens förslag, miljoner kronor

		År
	2019	2020	2021	2022	Varaktig
Förslag					effekt
Fastighetstaxering av värme-
produktionsenheter	104	104	104	104	104
Förslag om förändringar avseende
taxering av sol-, vind- och vågkraft	-2	-2	-2	-2	-2
Tätare taxeringsintervall (med
antagande om positiv
värdeutveckling)	0	0	0	111	55
Summa	102	102	102	213	157

Utredningens förslag innebär, givet ett antagande om positiv värde- utveckling för taxeringsvärdena, en varaktig offentligfinansiell netto- effekt på knappt 157 miljoner kronor.

10.7.3Administrativa effekter

De administrativa effekterna av utredningens samlade förslag sam- manfattas i tabell 10.7. Notera att beloppen för respektive förslag inkluderar kostnader för både Skatteverket och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna.

Tabell 10.7 Administrativa effekter av utredningens förslag, miljoner kronor

			År
Förslag	2018	2019	2020	2021	2022	Per år
Fastighetstaxering av
värmeproduktionsenheter	0,2	0,4	0,1	0,1	0,1	0,1
Förslag om förändringar avseende
taxering av sol-, vind- och vågkraft		-	-	-	-	-
Tätare taxeringsintervall			3,0	16,9	8,9	5,0
Summa	0,2	0,4	3,1	17,0	9,0	5,1

326

SOU 2016:31

Konsekvensanalys

10.7.4Samhällsekonomiska effekter

De samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag redogörs för i detalj under respektive förslag.

Sammantaget konstaterar utredningen att samhällsekonomiska effekter främst inträffar till följd av utredningens förslag avseende taxering av värmeproduktionsenheter. Förslagets påverkan på kon- kurrensen på värmemarknaden och det eventuella ökade effekt- behovet på elmarknaden är de effekter som enligt utredningen kan medföra mest påtagliga konskevenser för samhällsekonomin. Den sammantagna bedömningen är dock att utredningens samlade förslag medför små och hanterbara samhällsekonomiska konsekvenser.

10.7.5Effekter på jämställdhet mellan män och kvinnor

Då utredningens förslag berör fastighetstaxering av elproduktions- enheter är det uteslutande företag som berörs av de föreslagna förändringarna. Det går således inte att direkt se effekterna av en reform på mäns och kvinnors ekonomiska situation. Det går att dis- kutera effekter i termer av vem som äger företagen och tar del av de effekter som ändrad fastighetstaxering innebär. Ägandet av företag är i stor utsträckning indirekt, exempelvis via privata och offentliga aktörer i pensionssystemet. Inom de aktuella energibranscherna är ägandet i relativt stor utsträckning kommunalt.

Männens löner är generellt högre än kvinnors och män har där- med en större andel av det indirekta ägandet. Med det resonemanget är det männen som påverkas mest av de föreslagna förändringarna.

Sammantaget bedömer utredningen att det är svårt att utvärdera förslagens effekter på jämställdhet mellan män och kvinnor. Utred- ningens förslag grundar sig inte heller i någon strävan efter att på- verka jämställdheten mellan män och kvinnor.

10.7.6Övriga effekter

De övriga effekter som utredningen har identifierat består främst av miljömässiga effekter och effekter på Sveriges energi- och klimat- politiska mål. Främst uppkommer dessa effekter till följd av de för- ändringar som föreslås avseende taxeringen av anläggningar inrättade

327

Konsekvensanalys

SOU 2016:31

för värmeproduktion. De sammanlagda förslagens miljömässiga effek- ter och effekter på Sveriges energi- och klimatpolitiska mål bedöms vara begränsade. Utredningen bedömer att effekterna på Sveriges miljökvalitetsmål och generationsmålet är försumbara.

10.8Finansiering och samlat skatteuttag

I utredningsdirektivet anges att de förslag som utredningen lämnar sammantagna ska vara offentligfinansiellt neutrala och inte medföra en ökning av det samlade skatteuttaget. Av konsekvensanalysens avsnitt 10.7.2 framgår dock att utredningen uppskattar ett varaktigt ökat skatteuttag om 157 miljoner kronor till följd av förslaget. Huvuddelen av dessa, 104 miljoner kronor, härstammar från taxering av värmeproduktionsenheter. Utredningen menar dock att fastig- hetstaxering av värmeproduktionsenheter inte bör betraktas som ett nytt förslag. Det ökade skatteuttaget är i själva verket en konsekvens av att utredningen har förtydligat gällande lagstiftning.

De kostnader som orsakas av det förberedelsearbete som behö- ver ske före år 2019 bedöms rymmas inom ramen för de kostnader som i dag belöper på förberedelsearbetet avseende produktions- kostnadsvärderad industri.

Det ökade skatteuttag som utredningens förslag i övrigt kan leda till, givet en positiv värdeutveckling för taxeringsvärdena, infaller flera år framåt i tiden med start år 2022 och bygger på relativt osäkra uppskattningar. Då utredningen är förhindrad att föreslå förändringar av skattesatser gör utredningen bedömningen att reger- ingen får fördela ut det ökade ekonomiska utrymmet inom aktuellt område.

328

11 Författningskommentar

11.1Förslaget till lag om ändring

i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

1 kap.

7 a §

Industrienheter och elproduktionsenheter införs i första styckets upp- räkning av enhetstyper som är föremål för förenklad fastighetstaxe- ring. Mot den bakgrunden görs även en följdändring i stycket på så sätt att hänvisningen till vilka bestämmelser som styr sådan fas- tighetstaxering numera även inkluderar 11 och 15 kap.

I fjärde och femte styckena görs följdändringar med anledning av ändringarna i första stycket.

Sjätte stycket, som är nytt, reglerar tidpunkten för när industri- och elproduktionsenheter ska börja omfattas av systemet med för- enklad fastighetstaxering, dvs. år 2022. Det föreskrivs även att så- dana taxeringar därefter ska utföras vart sjätte år.

Se vidare avsnitt 9.4.3.

2 kap.

2 §

Byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för kyla införs i undergruppen distributionsbyggnad till byggnadstypen spe- cialbyggnad. Se vidare avsnitt 5.4.3.

Undergruppen värmecentral till byggnadstypen specialbyggnad ges en ny definition.

Avgörande för om en byggnad, som är en fristående värmepro- duktionsenhet, omfattas av den nya definitionens tillämpningsområde

329

Författningskommentar

SOU 2016:31

är att den är inrättad för icke-kommersiell produktion och distri- bution av varmvatten eller annan värmebärare. Normalt innebär detta med viss förenkling att fastighetsägaren till värmeproduktions- enheten producerar och distribuerar sitt eget varmvatten för upp- värmning av sina egna hyreshusfastigheter, dvs. någon separat för- säljning värmen sker inte till hyresgästerna. Fastighetsägarens kom- mersiella verksamhet består i stället i uthyrningen av uppvärmda bostäder eller lokaler.

För att bestämma begreppet värmecentrals tillämpningsområde handlar det därför mer konkret om att avgöra om den producerade värmen säljs eller inte. Det bestäms ytterst, i den normala situa- tionen, av om avtalet mellan fastighetsägaren och dennes hyres- gäster är ett hyresavtal (där värmen ingår i hyran) eller, vilket torde vara ovanligt i praktiken, ett avtal om försäljning av värme i sig. I det förstnämnda fallet är det en värmeproduktionsenhet som är inrättad för icke-kommersiell produktion och distribution av varm- vatten som tillhandahåller värmen till hyreshusen. I det senare fallet är enheten däremot inrättad för kommersiell värmeproduktion. Vad värmeproduktionsenheten är inrättad för avgörs kort sagt av om verksamheten i den enskilda situationen avser ”uthyrning” (vär- men ingår i hyran; icke-kommersiell) eller ”uppvärmning” (kommer- siell).

I uthyrningssituationen ska således tillhandahållandet av värmen i sig betraktas som icke-kommersiellt även om denna ingår som en komponent i ett kommersiellt hyresförhållande avseende tillhanda- hållande av uppvärmda bostäder eller lokaler. För att bestämma om värmen säljs separat av fastighetsägaren eller annan är det i prak- tiken alltså i sista hand fråga om hyresavtalet, och de tekniska an- läggningarna för uppvärmning, medger att hyresgästen eller mot- svarande självständigt kan ordna uppvärmningen av det hyrda ut- rymmet eller hyreshuset. Det krävs givetvis också att hyresgästen faktiskt ingår ett sådant ”uppvärmningsavtal”.

Att identifiera fall med icke-kommersiell produktion och distri- bution av varmvatten handlar sammanfattningsvis normalt om att konstatera att uppvärmningen är underordnad ett hyresavtal. Det bör därför framhållas att även så kallad ”kallhyra” där ett värme- tillägg faktureras i efterhand i enlighet med förbrukningen omfattas av den icke-kommersiella situationen, eftersom värmen också i detta fall följer hyresavtalet om än med viss tidsmässig förskjutning. Det-

330

SOU 2016:31

Författningskommentar

samma gäller t.ex. fall med individuell mätning och debitering av värmen eller om värmen av annan anledning är en specificerad under- post i hyresbeloppet, eftersom värmefrågan i sista hand är avhängig att en bostad eller lokal hyrs. Nu nämnda situationer får dock anses vara mer ovanliga, eftersom vattenburen värme normalt torde ingå i hyran.

Det nu sagda gäller på motsvarande vis om en bostadsrätts- förening har en egen värmeproduktionsenhet (värmecentral) och värmen ingår i avgiften till bostadsrättsföreningen.

Om värmen däremot säljs separat av fastighetsägaren till hyres- gästerna omfattas en byggnad som är inrättad för produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare inte av begrep- pet värmecentral. Värmeproduktionsenheten kommer då normalt att indelas som övrig byggnad och taxeras som en industrienhet, varvid den värderas enligt en produktionskostnadsmetod. Här för- tjänar också att betonas att aktuell situation är helt skild från den där värme tillhandahålls en fastighetsägare eller hyresvärd från exempelvis ett värmeverk eller kraftvärmeverk. Sådana värmepro- duktionsenheter kan inte omfattas av begreppet värmecentral. Detta eftersom värmen inte betalas via hyran till kraftverksägaren utan erläggs till denne i ledet innan av fastighetsägaren eller hyresvärden.

Vem som äger värmeproduktionsenheten är irrelevant för bedöm- ningen. Om någon annan än hyresvärden äger byggnaden krävs även i det fallet att det är fråga om icke-kommersiell verksamhet. Det framstår dock som osannolikt att värmen i ett sådant fall skulle betalas via hyran, dvs. om situationen förekommer i praktiken torde värmen säljas separat.

I motsats till äldre rätt har det för tillämpligheten av begreppet värmecentral numera inte någon betydelse om byggnaden, förutom att vara inrättad för produktion och distribution av varmvatten, även är inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkes- mässig distribution.

En särskild fråga är om det påverkar en värmecentrals status som specialbyggnad att en fastighetsägare till någon del säljer ”över- skottsvärme” till ett fjärrvärmebolag. Det betyder att ”värme- centralen” kan indelas som både sådan byggnad och övrig byggnad. I princip torde värmecentraler till övervägande del användas för de egna hyreshusens uppvärmning och enligt 2 kap. 3 § andra stycket ska en byggnad som kan indelas på nu nämnda vis indelas som spe-

331

Författningskommentar

SOU 2016:31

cialbyggnad. Försäljningen av överskottsvärmen påverkar med andra ord inte byggnadens status som specialbyggnad i form av värme- central.

Slutligen har till ordet ”varmvatten” fogats orden ”eller annan värmebärare”. Tillägget medför inte någon skillnad i tillämpningen av bestämmelsen utan är enbart avsett att göra begreppet värme- central teknikneutralt inför framtida innovationer. I dagsläget är vatten den värmebärare som används.

Se vidare avsnitt 5.4.4.

2 a §

Paragrafen är ny och reglerar hur en byggnad ska indelas om den kan indelas som en kraftverksbyggnad och åtminstone ytterligare en byggnadstyp. Den del av byggnaden som är inrättad som kraft- verksbyggnad ska alltid utgöra en egen byggnad. Om byggnaden bara kan indelas i en ytterligare byggnadstyp följer den av 2 §. Om den ytterligare byggnaden kan indelas i flera byggnadstyper avgör den så kallade övervägandeprincipen i 3 § vilken typ den slutligt in- delas som.

Vidare kan nämnas att paragrafens tillämpningsområde i prakti- ken kommer att vara kraftvärmeverk och uppdelningen normalt avse ”indelningen av el- respektive värmeproduktionen i separata byggnader”. För andra kraftverkstyper, vilka enbart producerar el, kommer paragrafen endast att tillämpas undantagsvis, dvs. bara om byggnaden utöver sådan verksamhet även är inrättad för ytterligare verksamhet, t.ex. industriproduktion.

Se vidare avsnitt 5.4.6.

3 §

Ändringarna i första och andra styckena är föranledda av att det i den nya 2 a § bl.a. föreskrivs att byggnadstypen kraftverksbyggnad alltid är en egen byggnad. Ändringarna i denna paragraf gör att kraft- verksbyggnad inte omfattas av den så kallade övervägandeprin- cipens bestämmelser. Någon ändring av principens tillämpning i öv- rigt är inte avsedd. I paragrafen görs också några rent språkliga änd- ringar.

332

SOU 2016:31

Författningskommentar

Se vidare avsnitt 5.4.5.

4 kap.

10 §

I andra stycket införs kraftverkstyperna solkraftverk och vågkraft- verk.

Se vidare avsnitt 6.5.3.

6 kap.

2 §

I första stycket görs en följdändring i form av en hänvisning till den nya 3 a §.

Se vidare avsnitt 5.4.6.

3 a §

Paragrafen är ny och avser enbart övrig byggnad som är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare. Bestämmelsen utgör ett undantag från huvudregeln i 6 kap. 2 § att varje övrig byggnad med värde av minst 50 000 kro- nor ska utgöra en värderingsenhet. Regeln ska förstås framför allt mot bakgrund av bestämmelserna i 7 kap. 16 § sjunde och åttonde punkterna. Det är en förutsättning för att topplastenheter inte ska åsättas något värde enligt den punkten att de först har indelats i en egen värderingsenhet. Indelningen sker enligt denna paragraf. Den nya bestämmelsen kan emellertid även komma till användning om t.ex. ett värmeverk behöver delas in i olika värderingsenheter med tanke på att olika värmeproduktionsenheter i byggnaden har olika värdeår eller använder olika bränslen, om det påverkar deras värde och därmed fastighetens marknadsvärde i fastighetstaxeringsrättslig mening.

Se vidare avsnitt 5.4.6 och jfr avsnitt 5.4.7.

333

Författningskommentar

SOU 2016:31

7 §

Ett nytt femte stycke införs i paragrafen. Bestämmelsen möjliggör att marken till en värmeproduktionsenhet kan delas upp i värderings- enheter beroende på om enheten är en fristående byggnad eller en så kallad topplastenhet bland flera värmeproduktionsenheter i samma byggnad. Stycket korresponderar med de nya 3 a § och 7 kap. 16 § sjunde och åttonde punkterna. Regelns huvudsakliga tillämpnings- område är om topplastenheten inte är en fristående byggnad och det följaktligen endast är en del av tomten som det inte ska be- stämmas något värde för.

I övrigt görs också några rent språkliga ändringar i paragrafen. Se vidare avsnitt 5.4.6.

14 §

Ändringarna innebär att paragrafens definition av värmekraftverk numera enbart innefattar kärnkraftverk, kraftvärmeverk och kon- denskraftverk. Detta regleras i första punkten. Kraftverken som drivs med vissa slags förnybara energikällor, dvs. sol-, vind- och vågkraft- verk, är samlade i andra punkten. Sol- och vågkraftverk är nya kraft- verkstyper i paragrafen.

Se vidare avsnitt 6.5.1 och 6.5.3.

7 kap.

3 §

Ändringarna i tredje stycket femte punkten motsvarar dem som görs i 6 kap. 14 § andra punkten, se vidare den paragrafen.

Se vidare avsnitt 6.5.1 och 6.5.3.

16 §

I paragrafen införs en ny sjunde punkt. I punkten föreskrivs att vad som i dagligt tal kallas topplastenheter i ett värmenät inte ska åsättas något taxeringsvärde. Bestämmelsen omfattar inte några anläggningar i ett kylnät. Den omfattar inte heller t.ex. en anläggning vars värme-

334

SOU 2016:31

Författningskommentar

produktion via övervägandeprincipen i 2 kap. 3 § så att säga ingår i vad som slutligt indelats som en industribyggnad, dvs. det är inte fråga om en övrig byggnad. Vidare spelar det inte någon roll var anläggningen är placerad i värmenätet.

De materiella kriterierna för vilka värmeproduktionsenheter som omfattas av punktens tillämpningsområde är, när det gäller drifttid per år och hur denna beräknas, hämtad från artikel 72.4 b i indu- striutsläppsdirektivet 2010/75/EU. Avgörande för vilka enheter som omfattas är att de får vara i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år. Artikelns begrepp i övrigt, dvs. ytterst definitionerna av vad som utgör en förbränningsanläggning (artikel 1.25 i direktivet) och bränsle (arti- kel 1.24 i samma direktiv) har dock inte betydelse här. I stället krävs att det är fråga om en övrig byggnad (2 kap. 2 §) som är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare. Det kan också vara fråga en sådan värmeproduktions- enhet i en byggnad som innehåller t.ex. en topplast- och en baslast- enhet. Lagtekniskt hanteras det genom att värderingsenheten, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, avser bygg- naden i sin helhet eller den enskilda topplastenheten i byggnaden.

Det införs även en ny åttonde punkt i paragrafen. Den före- skriver att det inte heller ska bestämmas något värde för mark till en sådan värderingsenhet som avses i sjunde punkten.

Se även författningskommentaren till 6 kap. 3 a och 7 §§. Se vidare avsnitt 5.4.6.

15 kap.

1 §

Med anledning av att värmekraftverk inte längre definitionsmässigt inkluderar vindkraftverk ändras andra stycket och omfattar numera följaktligen inte längre sådana kraftverk.

Ett nytt tredje stycke införs i paragrafen. Stycket motsvarar det andra stycket med den skillnaden att det avser kraftverk som drivs med förnybara energikällor.

De tidigare tredje och fjärde styckena är numera fjärde och femte styckena.

Se vidare avsnitt 6.5.1 och 6.5.3.

335

Författningskommentar

SOU 2016:31

1 a §

Paragrafen är ny. Den innehåller upplysningar om vilken värderings- metod som gäller för olika typer av kraftverksbyggnad med till- hörande mark. Det bör noteras att energimetoden i denna paragraf inte ska förväxlas med metoden i 1 kap. 33 a § andra stycket fas- tighetstaxeringsförordningen (1993:1199). Vidare kan noteras att när det i denna och vissa följande paragrafer talas om vågkraftverk med tillhörande mark gäller det givetvis bara i de fall verket i reali- teten också har någon tillhörande mark.

Se vidare avsnitt 6.5.1.

10 §

Ändringarna i paragrafens första och andra stycken är föranledda av den nya definitionen av värmekraftverk, som numera inte inklude- rar vindkraftverk, och införandet i lagen av kraftverkstyperna sol- och vågkraftverk.

Se vidare avsnitt 6.5.1 och 6.5.3.

11 §

Värdefaktorn ”typ av kraftverk” ersätter den i äldre rätt benämnda ”typ av värmekraftverk”. Skälet till det är att värdefaktorn ska omfatta alla de kraftverkstyper som numera värderas enligt effektmetoden. Dessutom görs en rent språklig ändring i paragrafen.

Jfr vidare avsnitt 6.5.1.

12 §

Värdefaktorn effekt förtydligas. Även om det följer av paragrafens placering i 15 kapitlet att effekten avser elproduktion tydliggörs härigenom att det är ett annat effektmått som används vid produk- tionskostnadsvärderingen av ett kraftvärmeverks värmeproduk- tionsenhet, dvs. samma effektmått som används för rena värme- verk. Vid värderingen av ett kraftvärmeverk kommer således två olika effektmått att användas. Vidare görs motsvarande ändringar som dem i 11 § när det gäller värdefaktorn ”typ av kraftverk”.

336

SOU 2016:31

Författningskommentar

Se vidare avsnitt 5.4.7 och jfr avsnitt 6.5.1.

13–15 §§

Ändringarna är följdändringar till ändringarna i 11 och 12 §§. I 15 § andra stycket görs även en följdändring med anledning av att elpro- duktionsenheter numera även är föremål för förenklad fastighets- taxering.

Jfr avsnitt 6.5.1.

16 §

Paragrafen är ny och innehåller särskilda bestämmelser för värde- ringen av elproduktionsenheter vid förenklad fastighetstaxering. Paragrafens tillämpningsområde omfattar endast sådana enheter. I samtliga övriga fall sker den förenklade fastighetstaxeringen alltså på sedvanligt vis.

Vid bestämmandet av en riktvärdeangivelse enligt 6 eller 13 § av- seende elproduktionens lönsamhet eller jämkningen med hänsyn till lönsamheten för den totala elproduktionen i landet krävs känne- dom om genomsnittliga elpriser under nivååret och de fem närmast föregående åren. Det fordras också kunskap om kostnaderna för en uthållig produktion eller nödvändiga kostnader.

I första stycket första punkten föreskrivs i korthet att elpriserna fastställs på samma vis som vid en allmän fastighetstaxering. I första stycket andra punkten, anges att kostnaderna bestäms på ett särskilt sätt vid förenklad fastighetstaxering av elproduktionsenheterna. I praktiken hämtas uppgifterna om kostnaderna oförändrade från den närmast föregående allmänna fastighetstaxeringen. Kostnaderna är i förenklingssyfte så att säga ”frusna” och revideras normalt inte, dvs. annat än om andra stycket är tillämpligt.

I andra stycket finns en så kallad ventil som är tillämplig om det finns synnerliga skäl. Denna bestämmelse möjliggör att fastighets- taxeringen av elproduktionsenheterna sker på vanligt sätt om kost- naderna har påverkats markant (i praktiken i enlighet med hur kost- naderna påverkar vid en allmän fastighetstaxering). Den schablo- niserade metoden i första stycket därför inte är ändamålsenlig. Vad som avses med synnerliga skäl utvecklas i allmänmotiveringen

337

Författningskommentar

SOU 2016:31

under rubriken ”Delvis särskilt förfarande vid förenklad fastighets- taxering av elproduktionsenheter” i avsnitt 9.4.3.

Se vidare även i övrigt avsnitt 9.4.3.

18 kap.

13 §

Paragrafen är ny. Den bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter avseende Skattever- kets tillgång till uppgifter avseende stamnätstariffer för el som är nödvändiga för fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter. Före- skrifterna kan t.ex. avse inte bara inmatningskostnaden som sådan utan även mängden inmatad el.

Se vidare avsnitt 9.4.5.

11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt

3 §

I första stycket punkterna d–f införs på relevanta ställen de nya kraft- verkstyperna solkraftverk och vågkraftverk. Ändringarna är en följd- ändring med anledning av att kraftverkstyperna har införts i fastig- hetstaxeringslagen (1979:1152). Vidare införs bestämmelser som möjliggör att vind-, sol och vågkraftverk på ofri grund får den till- hörande marken beskattad på motsvarande vis som om marken hade tillhört kraftverkets ägare.

I femte stycket aktualiseras hänvisningen till den numera gällande EU-förordningens regler avseende stöd av mindre betydelse.

Se vidare avsnitt 6.5.7.

338

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande

2014:134 - Översyn av fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter

Av expert Linda Burenius Magnusson.

Allmänt

Enligt regeringens direktiv (2014:134) ska utredaren ”sträva efter en fastighetstaxering och fastighets- beskattning av elproduktionsenheter som är samhällsekonomiskt effektiv och som inte snedvrider förutsättningarna mellan de olika elproduktionstyperna, mellan elproduktion och annan näringsverk- samhet eller mellan anläggningar med olika kapacitet inom en och samma elproduktionstyp”.

Utredningen har beskrivit elmarknaden och de förändringar som marknaden har genomgått på ett bra sätt. Tyvärr har utredningen bortsett från hur elmarknaden kan komma att förändras i en nära framtid. Investerarna står redan idag inför ökande kapacitet, låga elpriser, snabb teknikutveckling och ökande osäkerhet i framtida politisk styrning. Eftersom dagens knappa marginaler kan bli bestående över lång tid är det angeläget att analysera varje enskild parameter i fastighetstaxeringen.

Det har inte legat i utredningen direktiv att beröra skattesatserna men jag menar att utredningen ändå borde ha beskrivit vilka villkor och vilken faktisk fastighetsskatt, i öre per kWh, som gäller för olika kraftslag. Om en av utgångspunkterna är att inte snedvrida förutsättningarna mellan kraftslagen räcker det inte med att titta på hur taxeringsvärdet beräknas, man måste även titta på hur beräkningen i praktiken slår.

Enligt utredningsdirektivet ska de förslag som lämnas vara offentligfinansiellt neutrala och inte medföra en ökning av det samlade skatteuttaget. Jag kan konstatera att utredningens förslag sammantaget leder till en ökning av skatteuttaget. Av den anledningen samt de övriga skäl som anges nedan under ”Kap 8

Elcertifikat”, bör elcertifikat undantas från fastighetsbeskattning.

Dessutom innebär Skatteverkets tolkning av EU:s statsstödsregler att två tredjedelar av den samlade vindkraftsproduktionen beskattas med 0,5 % istället för 0,2 %, trots att det i praktiken innebär att vindkraft betalar tre gånger mer i fastighetsskatt i öre per kWh jämfört med kärnkraft. Detta ligger visserligen utanför utredningens uppdrag, men är en viktig faktor att ta i beaktande.

I det följande kommenterar jag utredningens förslag och skrivningar.

Kapitel 4, Elområden

Elprisskillnader mellan olika elområden påverkar marknadsvärdet för en elproduktionsanläggning. Sedan elområdena infördes 2011 har skillnaderna varit små men fortsatt produktionsökning i norr i kombination med att kärnkraftsreaktorer tas ur drift i söder kommer med stor sannolikhet att leda till ökande skillnader. Dessutom visar studier från andra länder att genomsnittspriser per kraftslag varierar, vilket också påverkar marknadsvärdet för en elproduktionsanläggning. Detta måste beaktas i AFT19.

Kap 6, Sol-, vind- och vågkraftverk

Det är bra att utredningen föreslår att vindkraftverk inte längre ska klassificeras som värmekraftverk.

Dagens värderingsmodell ger genomgående för höga taxeringsvärden för vindkraftverk. Ett vindkraftverks marknadsvärde grundas i allt väsentligt på förväntade framtida intäkter från el och elcertifikat medan taxeringsvärdet grundas på historiska priser på el och elcertifikat. Elcertifikat säljs på en framåtriktad marknad och historiska priser säger ingenting om framtida priser. Särskilt inte i en marknad som dessutom kännetecknas av teknikutveckling.

339

Särskilda yttranden

SOU 2016:31

Den sammanlagda ersättningen från el och elcertifikat har haft en nedåtgående trend sedan 2008. Värderingsmodellen behöver kompletteras för att säkerställa att taxeringsvärdet sätts så nära 75 % av marknadsvärdet vid varje givet tillfälle. För närvarande är ett vindkraftverks taxeringsvärde närmare 150 % av marknadsvärdet.

Skatteverkets ställningstagande som utredningen refererar till är omstritt men har inte prövats. Det har inte legat i utredningen direktiv att beröra skattesatserna men jag menar att utredningen ändå borde ha beskrivit vilka villkor och vilken faktisk fastighetsskatt, i öre per kWh, som gäller för olika kraftslag. Om en av utgångspunkterna är att inte snedvrida förutsättningarna mellan elproduktionstyperna räcker det inte med att titta på hur taxeringsvärdet beräknas, man måste även titta på hur beräkningen slår i praktiken.

Nedanstående tabeller visar att vindkraften belastades med väsentligt högre fastighetsskatt per producerad kWh, jämfört med kärnkraft, år 2006, då båda kraftslagen hade skattesatsen 0,5 %.

År 2007 justerades vindkraftens skattesats till 0,2 % med resultat att de båda kraftslagen hamnade på samma nivå. Noterbart är att år 2014 är vindkraften fastighetsskatt mer än 25 % högre än kärnkraftens, trots att vindkraftens skattesats är 0,2 % och kärnkrafts skattesats är 0,5 %. Om vindkraftens skattesats skulle höjas till 0,5 % så skulle vindkraftens fastighetsskatt öka med ca 1 öre per kWh.

Vindkraft

	Produktion	Taxvärde	Fastighetsskatt	Fastighetsskatt,	Elpris,
År	(GWh)	(MSEK)	totalt (MSEK)	öre/kWh	öre/kWh	Andel av elpris

2014	11 234	32 968	65,94	0,59	20,41	2,88%
2013	9 842	27 084	54,17	0,55	28,76	1,91%
2012	7 165	13 699	27,40	0,38	34,07	1,12%
2011	6 101	9 396	18,79	0,31	28,36	1,09%
2010	3 502	5 317	10,63	0,30	43,20	0,70%
2009	2 485	2 706	5,41	0,22	54,25	0,40%
2008	1 996	2 034	4,07	0,20	39,28	0,52%
2007	1 432	1 673	3,35	0,23	49,16	0,48%
2006	988	1 895	9,48	0,96	28,01	3,42%

Total	44 745		199,23	0,45

Kärnkraft

	Produktion	Taxvärde	Fastighetsskatt	Fastighetsskatt,	Elpris,
År	(GWh)	(MSEK)	totalt (MSEK)	öre/kWh	öre/kWh	Andel av elpris

2014	62 185	57 594	287,97	0,46	20,41	2,27%
2013	63 597	57 594	287,97	0,45	28,76	1,57%
2012	61 393	28 576	142,88	0,23	34,07	0,68%
2011	58 026	29 316	146,58	0,25	28,36	0,89%
2010	55 626	29 301	146,51	0,26	43,20	0,61%
2009	49 987	27 864	139,32	0,28	54,25	0,51%
2008	61 266	27 946	139,73	0,23	39,28	0,58%
2007	64 279	27 966	139,83	0,22	49,16	0,44%
2006	64 983	40 499	202,50	0,31	28,01	1,11%

Total

541 342

1 633,28

0,30

Källa: SCB,

Nordpool

Kapitel 7, Kalkylränta

Ägarna till elproducerande enheter står inför stora utmaningar och den samlade riskbilden är stor. Ökande kapacitet, volatila elpriser samt elcertifikatpriser, snabb teknikutveckling och osäkerhet i framtida politisk styrning är risker som måste hanteras.

340

SOU 2016:31

Särskilda yttranden

Kalkylräntan har en avsevärd inverkan på taxeringen. Det är mycket viktigt att fastställa en rimlig nivå för kalkylräntan men jag finner att utredningen underskattar riskpremien och att 5 % är för lågt att ha som utgångspunkt.

Kap 8, Elcertifikat

Elcertifikatsystemet är ett marknadsbaserat stödsystem för förnybar elproduktion som syftar till att öka produktionen av förnybar el på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet är gemensamt för Sverige och Norge och omfattar i princip all ny förnybar elproduktion. Jag vill understryka att utredningen saknar en internationell, eller nordisk, utblick som tidigare påtalats.

Enligt direktivet ska utredaren belysa förslagens påverkan på de långsiktiga målen och prioriteringarna inom miljö-, energi- och klimatområdet och beakta hur förslagen påverkar förutsättningarna att nå de av riksdagen beslutade energipolitiska målen, miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Utredningen har inte tillräckligt tydligt belyst att fastighetsbeskattning av elcertifikaten

fördyrar utbyggnaden av förnybar elproduktion,

motverkar syftet med elcertifikatssystemet,

gör det svårare att nå de energipolitiska målen och

snedvrider konkurrensen mellan svenska och norska anläggningar på den gemensamma svensk- norska elcertifikatmarknaden eftersom norska elcertifikatsberättigade anläggningar inte fastighetsbeskattas.

Elcertifikaten bör inte påverka taxeringsvärdet, utan vara en intäkt som beskattas i rörelsen. Genom bolagsskatten beskattas de eventuella ekonomiska överskott som uppstår vid elproduktion.

___________________________________________

341

Särskilda yttranden

SOU 2016:31

	Svensk Energi – Swedenergy - AB	1 (7)
	Distribution & Produktion	Datum
	Inge Pierre	2016-02-26
	08-677 28 05, 070-539 54 26	2016-02-26
	08-677 28 05, 070-539 54 26
	inge.pierre@svenskenergi.se
		Fastighetstaxeringsutredningen

SVE1000, v3.0, 2015-05-05

Särskilt yttrande avseende "Översyn av fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter"

Inledning och sammanfattning

I enlighet med utredningens direktiv (2014:134) finner jag att det föreligger stort behov av översyn beträffande fastighetstaxering och beskattning av elproduktionsenheter. Direktivet, likväl som tolkningar som gjorts inom ramen för utredningen, begränsar dock kraftigt översynens omfattning. Ur mitt perspektiv hade det varit önskvärt med en mer omfattande och generell översyn där grundläggande och principiellt viktiga frågeställningar ingått, så som att det för elproduktionsenheter är verksamheten snarare än fastigheten som taxeras och beskattas.

Eftersom rimligheten i att olika elproduktionsenheter taxeras enligt olika värderingsmodeller och beskattas med olika skattesatser inte vidare analyserats anser jag inte heller att utredningsdirektivet om "en fastighetstaxering och fastighetsbeskattning som är samhällsekonomisk effektiv och som inte snedvrider förutsättningarna mellan de olika elproduktionstyperna" uppfyllts.

Utredningen har också valt att utelämna och inte vidare resonera kring de omfattande utmaningar som elproducenter för närvarande står inför. Teknikutveckling, ökade krav på miljöåtgärder samt inte minst politisk styrning via skatter och subventioner, är alla bidragande orsaker till att marginalerna på elmarknaden kraftigt minskat på senare tid. Ändrade förutsättningar och försämrad lönsamhet har direkt bäring på marknadsvärdering samt utrymmet som finns för skatteuttag och borde således ha ingått i analysen.

Beträffande de frågeställningar som varit inkluderade i utredningen och arbetsmetodiken uppskattar jag utredningens öppenheten men dessvärre har ett flertal av mina framförda åsikter och sakargument inte fullt ut beaktats i det slutliga dokumentet. Som branschföreträdare och utnämnd expert i utredningens expertgrupp har jag därför behov av att på nytt i detta särskilda yttrande lyfta fram och poängtera de viktigaste aspekterna. Vid sidan av utredningens alltför begränsade uppdrag anser jag att hanteringen av kalkylräntan är den mest kritiska frågan att adressera.

Svensk Energi – Swedenergy - AB

101 53 Stockholm, Besöksadress: Olof Palmes Gata 31

Tel: 08–677 25 00, E-post: info@svenskenergi.se, Hemsida: www.svenskenergi.se Org. nr 556104-3265

342

SOU 2016:31

Särskilda yttranden

SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB

2 (7)

Jag ställer mig också undrande till varför utredningen i ett flertal fall valt att hänskjuta öppna frågeställningar till berörda myndigheter för vidare beredning istället för att själv tydligare ta ställning. Med detta tillvägagångssätt återstår behovet av att på nytt komma tillbaka till frågeställningarna i en senare fas.

Innan jag kommer in på mer specifika och uttömmande synpunkter på de olika kapitlen i utredningen vill jag rekommendera och sammanfattningsvis förtydliga följande:

•Jag välkomnar förslaget till tätare taxeringsintervall och att nya identifierade kraftslag inkluderas i taxeringen.

•Jag delar även utredningens uppfattning att elproduktionsenheternas belägenhet i elområden kan påverka taxeringsvärdet. Det borde dock framgå tydligare i utredningen att vid fastighetstaxeringen ska hänsyn tas till elprisskillnaderna mellan de olika elområdena.

•Intäkter för elcertifikat bör inte ingå i intäktsberäkningen vid fastställande av taxeringsvärde.

•Analysen och förslaget vad gäller kalkylräntan är undermålig. Jag anser att det krävs ett omtag i denna fråga. Detta bör ske skyndsamt eftersom kalkylräntans inverkan på fastställandet av taxeringsvärden för elproduktionsenheter är påtaglig. Att på svaga grunder och utan referens till vedertagen metod för ändamålet hävda att 5 procent är en skälig räntenivå borde falla på sin egen orimlighet. För mig är det primära att kalkylräntan skall vara marknadsmässig och spegla den faktiska riskbilden. För att detta skall vara uppfyllt krävs regelbunden översyn. Vidare bör kalkylräntan fastställas i enlighet med en vedertagen och väl beskriven metod för ändamålet. För mer utförliga synpunkter se avsnittet nedan om kalkylräntan.

•Antagandet om vattenkraftens livslängd bör anpassas till aktuella avskrivningsregler.

•För mer saklig hantering och ökad legitimitet bör fastighetstaxering och beskattning av elproduktionsenheter i sin helhet ses över. En sådan ny eller kompletterande utredning bör inkludera följande;

Grundkonstruktion, taxering och beskattning av fastighet kontra verksamhet

Harmonisering av värderings- och beräkningsmetoder för olika kraftslag

Skattesatser

Begränsningsregler som säkerställer att skatten blir rimlig i förhållande till intjäningsförmågan

343

Särskilda yttranden

SOU 2016:31

SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB

3 (7)

Detaljerade kommentarer på utredningen kapitelvis

Bakgrund och vissa utgångspunkter (kap 3)

Utredningen har i kapitel 3 beskrivit de ingående parametrarna i vattenkraftens taxeringsmodell och de förändringar som genomfördes vid AFT13, men bortser dock från det faktum att vissa av faktorerna inte längre används, såsom flerårsreglering, installerad effekt, åldersfaktorn och utnyttjandetiden 4500 timmar.

Branschen lämnade tidigt in en sammanfattning om detta och har upprepat synpunkterna utan resultat. Det är nödvändigt att såväl fastighetstaxeringslagen som fastighetsförordningen uppdateras så att endast nu gällande regler och parametrar beskrivs. Detta för att undvika förvirring vid tillfällen då lagen och förordningen ska tolkas. Jag saknar förslag avseende detta.

Fastighetstaxeringen och elmarknaden (kap 4)

Utredningen har väl beskrivit elmarknaden och de förändringar som elmarknaden genomgått men helt bortsett ifrån det framtida perspektivet, dvs hur elmarknaden kan komma att förändras och den nya situation som investerare står inför.

Sverige är indelat i 4 elområden och elpriserna kan skilja sig åt mellan dessa vilket påverkar marknadsvärdet för elproduktionsanläggningarna i de olika elområdena. Ibland är priserna desamma men skillnaderna kommer att öka framför allt beroende på att kärnkraftverk kommer att läggas ner i elområde 3, med start redan under denna taxeringsperiod med en fortsättning även under nästa taxeringperiod. Enligt utredningen kan prisskillnaderna hanteras med dagens taxeringsmetod. Det borde dock framgå tydligare i utredningen att vid fastighetstaxeringen ska hänsyn tas till elprisskillnaderna mellan de olika elområdena.

Kalkylränta (kap 7)

För mig är det primära att kalkylräntan skall vara marknadsmässig och spegla den faktiska riskbilden. För att detta skall vara uppfyllt krävs regelbunden översyn. Vilket upplägg som är att föredra för denna översyn kan diskuteras, det centrala är att säkerställa att revidering sker vid behov och/eller i enlighet med tydligt fastställda kontrollpunkter. Av rättssäkerhets- och legitimitetsskäl är det av yttersta vikt att metod för fastställande av räntenivå är tydligt definierad och i överensstämmelse med vedertagna metoder för ändamålet.

Då kalkylräntan har en avsevärd inverkan vid fastställande av taxeringsvärdet för alla typer av elproduktionsenheter, vattenkraft såväl som övriga kraftslag,

344

SOU 2016:31

Särskilda yttranden

SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB

4 (7)

bör grundsynen också vara att samma principer och värderingsmetod skall gälla för all elproduktion. Viktigt att beakta i detta sammanhang är också att kalkylräntan är det enda instrumentet i taxeringsmodellen för att hantera risker.

Felaktigheter, förvirring och irrelevanta jämförelser

Av beskrivning och exempel nedan framgår att utredningens hantering av kalkylräntan har brister. Trots påpekande kvarstår direkta felaktigheter och förvirring råder beträffande om räntevärdena som det refereras till är att betrakta som nominella eller reala samt före eller efter skatt. Jämförelser görs också företrädelsevis med statlig och reglerad verksamhet, dvs inte med vinstdrivande bolag verksamma på en avreglerad och konkurrensutsatt marknad, vilket vore mer lämpligt.

Det refereras även till hyresmarknaden i Stockholm vilket är en helt irrelevant jämförelse då inga påtagliga likheter föreligger. Utöver uppenbara skillnader som geografisk attraktivitet och belägenhet är de alternativa användningsområdena för elproduktionsenheter mer eller mindre obefintliga. Värdet för elproduktionsenheter står och faller med deras befintliga verksamhet.

En olycklig hopblandning sker också av värden vilka fastställts och beräknats enligt olika värderingsmetoder. Att sätta ihop och jämföra olika räntevärden eller delkomponenter vilka baserats på olika ingångsvärden, antaganden och modeller blir missvisande. Ett tydligt exempel på detta är referensen till den systematiska respektive icke-systematiska risken för elnätsbolag, där man felaktigt anger 1 procent som referensvärde för riskkomponenten.

Systematisk undervärdering av risk

Ett primärt syfte med kalkylräntan är att ringa in ett skäligt avkastningskrav i relation till den riskbild som föreligger. Beträffande risker har utredningen listat ett flertal. För samtliga av dessa risker görs tyvärr sedan en systematisk undervärdering.

Utredningen hävdar också felaktigt att den främsta risken, volatila elpriser, hanteras och dämpas genom att man i fastighetstaxeringssammanhang använder sig av ett historiskt sexårsmedelvärde. Bara för att man i fastighetstaxeringssamband använder sig av det historiska medelvärdet, vilket dessutom kan slå väldigt fel och vara direkt missvisande1, har man inte eliminerat eller minskat den underliggande risken med volatila elpriser. I samband med marknadsvärdering och bedömning av framtida intjäningsförmåga, kommer en potentiell köpare fortfarande ta höjd för denna prisrisk via krav på högre kalkylränta.

Vid sidan av prisriskerna är även de politiska riskerna omfattande.

Tillståndsgivning, driftsvillkor, beskattning och subventioner, etc. är alla

1 En enkel beräkning utifrån elpriserna på Nordpool ger att detta sexårsmedelvärde från år 2005 och framåt har varierat med drygt 70 procent, vilket medför att taxeringsvärdet helt beror på vilket år som taxeringen utförs.

345

Särskilda yttranden

SOU 2016:31

SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB

5 (7)

faktorer med direkt påverkan på affärsförutsättning och lönsamhet. För vattenkraftens del pågår för närvarande omfattande processer vad gäller miljöanpassning av verksamheten. Osäkerheten kring hur Sverige kommer välja att slutligen förhålla sig till EU:s ramvattendirektiv är stor. I förlängning kan detta leda till så väl minskad produktion som att tidsbegränsade tillstånd införs.

Som referens för riskbedömning görs som nämnts ovan ett flertal jämförelser med kalkylräntor som används i samband med intäktsreglering av eldistributionsverksamhet. Dessa är beräknade enligt WACC-metoden och man kan ifrågasätta varför inte utredningen bemödat sig att fullfölja en sådan beräkning specifikt för elproduktionsverksamhet istället för att felaktigt göra jämförelser och plocka in delvärden i sin egen förenklade modell. Än mer anmärkningsvärt är dock att utredningen enligt den modell man själva varit inne på inte fullföljer och slutför sina egna beräkningar. Exempelvis nöjer sig utredningen med att konstatera att riskkomponenten bör överstiga 1 procent istället för att ringa in och landa i ett mer exakt värde.

Helomvändning och bristande logik

Inledningsvis i kapitlet om kalkylräntan fastslår utredningen själv, och via referens till befintlig lagstiftning, bland annat att taxeringsvärdena skall spegla marknadsvärdena och att man med marknadsvärde avser det mest sannolika priset som ett kraftverk under normala förhållanden skulle betinga på en fri och öppen marknad, med tillräcklig marknadsföringstid, utan partsrelationer och utan tvång. Vidare konstateras att för att kunna uppskatta vad en köpare är beredd att betala för ett kraftverk måste det bedömas vad kraftverket ger för avkastning idag och vad det kan tänkas avkasta i framtiden samt vilken riskbedömning som investeraren gör. Det framgår också att kalkylräntan, som används i samband med avkastningsberäkningar, bl. a skall avspegla risken och ju högre risken är desto högre ränta.

Eftersom utredningen under arbetets gång svängt om vad gäller slutsats och rekommendation är det dock väldigt lite av resonemanget ovan som fullföljs och beaktas. Från att initialt ha förespråkat en rörlig modell är rekommendationen nu att bibehålla den i fastighetsförordningen reglerade fasta kalkylräntan om 5 procent. Jag delar inte denna uppfattning och anser dessutom att utredningen till stora delar talar emot sig själv. Att utredningen finner det komplext och omständigt att införa en rörlig ränta är varken ett giltigt eller sakligt argument.

Metodik - en fråga om trovärdighet och legitimitet

Det blir inte trovärdigt om man från politiskt och myndighetshåll först ansätter att taxeringsvärden på elproduktionsenheter skall baseras på en avkastningsberäkning och sedan inte är konsekvent med tillämpningen. Är man ute efter att fastställa ett marknadsvärde måste självklart beräkningar liksom värdering av ingående parametrar ske på marknadsmässiga grunder. Att utan angiven metod och med bristfällig argumentation godtyckligt fastslå en räntenivå är varken legitimt eller rättssäkert. Från politiskt och myndighetshåll borde det vara primärt, och en skyldighet, att säkerställa att

346

SOU 2016:31

Särskilda yttranden

SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB

6 (7)

det finns en vedertagen metod för fastställande av kalkylräntan och att den tillämpas.

Marknadsmässig räntenivå

Jag finner inte att utredningen har tillräckligt stöd för att hävda att 5 procent är en korrekt nivå på kalkylräntan. Räntenivån fastställdes i början av 1980-talet och det finns skäl att ifrågasätta om detta skedde på korrekta grunder då vedertagen metod för ändamålet tycks saknas. Oaktat detta, det väsentliga är att fastställa en räntenivå som är relevant enligt nu gällande marknadsförhållanden. Sedan mitten av åttiotalet har mycket förändrats i omvärlden likväl som på elmarknaden. Särskild stor betydelse borde avregleringen av elmarknaden i mitten av nittiotalet haft då produktion och försäljning av el konkurrensutsattes medan distribution av el bibehölls reglerad. I dagsläget står branschen inför stora utmaningar och den samlade riskbilden har förmodligen aldrig varit större vilket borde avspeglas i räntenivån.

Antaganden om livslängd och betydelsen av tillämpad avskrivningstid

Vid sidan av kalkylräntan har även antaganden om livslängd, dvs vilken avskrivningstid som ska tillämpas, stor betydelse vid beräkning av taxeringsvärden för elproduktionsenheter. Antagandet om evig livslängd för vattenkraften måste revideras och kalibreras mot vad som tillämpas i praktiken (< 50 år). Det behöver också bättre utredas och förtydligas vad man de facto skall ta höjd för i en eventuell avskrivningskomponent kontra förnyelsekostnadsposten i driftnettoberäkningarna.

Elcertifikat (kap 8)

Utredningen föreslår att värdet av elcertifikat även fortsättningsvis ska fastighetstaxeras och fastighetsbeskattas. Utredningen har enligt min mening gjort en mycket avgränsad analys och inte fullföljt utredningsuppdraget och bemött de synpunkter som framförts kring bl.a. den samhällsekonomiska effektiviteten av att fastighetsbeskatta tilldelning av elcertifikat. Hur fastighetsbeskattningen av elcertifikat påverkar investeringsförutsättningarna har heller inte berörts trots de idag mycket pressade investeringsförutsättningarna i energibranschen. Fastighetsbeskattningen av elcertifikat är problematisk av flera skäl då:

•Problematiken att inkorporera elcertifikaten i fastighetstaxeringen har inte analyserats.

o Elcertifikatpriserna varierar på motsvarande sätt som elpriserna vilket gör att elcertifikatpriserna måste hanteras på samma sätt som elpriserna vid fastighetstaxeringen, även i den förenklade taxeringen.

347

Särskilda yttranden

SOU 2016:31

SVENSK ENERGI – SWEDENERGY - AB

7 (7)

oElcertifikatssystemet styrs av politiska beslut. Taxeringens nuvarande utformning ger inte utrymme för eventuella förändringar i och med genomförande av de så kallade kontrollstationerna av elcertifikatsystemet. En kontrollstation kan leda till en förändring av mål, kvotplikt mm, vilket medför en marknadspåverkan och därmed prispåverkan, en förändring som inte kan beaktas under en innevarande fastighetstaxeringsperioden.

•Frågan om fastighetsbeskattning av elcertifikat är inte utredd tillsammans med Energimyndigheten som ansvarig tillsynsmyndighet för elcertifikatssystemet vilket innebär att utredningens förslag saknar nödvändig förankring.

•Fastighetsbeskattning av elcertifikat innebär en konkurrenssnedvridning av svenska elcertifikatsberättigade anläggningar gentemot norska på den gemensamma svensk-norska elcertifikatsmarknaden eftersom fastighetsbeskattning av elcertifikat inte sker i Norge.

•Fastighetsbeskattning av elcertifikat innebär även en konkurrenssnedvridning av svenska elcertifikatsberättigade anläggningar eftersom skattesatsen varierar mellan olika tekniker. T.ex. ny eller effektiviserad vattenkraft kommer skatta bort betydligt större andel av elcertifikatens värde än ny vindkraft.

Enligt min mening finns det sammantaget många argument emot att fastighetsbeskatta elcertifikat vilket borde lett till ett förslag från utredningen att undanta värdet av tilldelade av elcertifikat från fastighetsskatt.

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet (kap 9)

Förslaget till en förenklad taxering vart sjätte år och därmed tätare taxeringsintervaller är välkommet. Frågan är vilka parametrar som ska ses över vid dessa tillfällen. Elpriset är en självklar parameter men även elcertifikatspriserna om dessa ska ingå. Det borde mer tydligt framgå hur dessa priser ska tas fram.

Om intäkterna ska justeras vid den förenklade taxeringen så måste även kostnaderna justeras, vilket kan göras genom en enkel indexuppräkning. Även övriga marknadsrelaterade faktorer borde omfattas om det finns skäl för detta, inte endast om det finns synnerliga skäl som utredningen föreslår.

Inge Pierre

Ansvarig för skattefrågor Svensk Energi

348

SOU 2016:31

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Erik Thornström, Svensk Fjärrvärme

1. Utredningens uppdrag och arbete

Regeringen har genom kommittédirektiv (Dir. 2014:134) initierat en översyn av fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter som i praktiken i hög grad kommit att handla om fastighetstaxering av värmeproduktionsanläggningar. Av direktiven framgår tydligt att ”utredaren ska analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsättningen ska utgöra specialbyggnader och därmed vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning”.

Jag kan konstatera att direktiven klart och tydligt omfattar en förutsättningslös utredning avseende s.k. värmecentraler. Emellertid har utredningen uppfattat och utformat sitt uppdrag som ett beställningsuppdrag i syfte att konstruera ett förfarande som medger fastighetstaxering och fastighetsbeskattning av värmecentraler. Någon förutsättningslös och objektiv utredning har inte genomförts av frågan om värmecentraler överhuvudtaget ska taxeras.

Utredningens förslag innebär en ökad fiskal beskattning som kommer att drabba kraftvärmeverks och värmeverks konkurrensförmåga. Detta i en situation när energipriserna är historiskt låga och energibranschens lönsamhet generellt är mycket svag. Utredningen konstaterar också att deras förslag kan få allvarliga konsekvenser för särskilt mindre fjärrvärmeföretag som i förlängningen kan drabbas av obestånd till följd av den ökade skattebelastningen. Förslaget innebär också att effektsituationen på elmarknaden förvärras då kraftvärmens kostnader ökar vilket förstärks av att fjärrvärmens generella konkurrensförmåga försämras gentemot elbaserad uppvärmning. Detta i en situation när regeringens Energikommission konstaterar att effektfrågan är den mest angelägna energipolitiska frågan att hantera. Förslaget kommer också innebära att viljan att investera i ny kraftvärme kommer att minska, vilket inte överensstämmer med EU:s och Sveriges energipolitiska målsättningar.

Jag har successivt framhållit ett antal centrala synpunkter som utredningen antingen inte har hanterat eller har avfärdat utan närmare analys. Följande bör särskilt noteras.

•Utredningen har inte visat sakliga skäl för att införa skatteplikt för värmecentraler. Det föreligger inget stöd i gällande författningar och förarbeten för att åsätta taxeringsvärden på värmecentraler. Det saknas skäl att frångå de grundläggande principer som fastslagits i förarbetena och som ligger till grund för skattefriheten för värmecentraler. Nuvarande system är dessutom konkurrensneutralt. Frågan är initierad av Skatteverket som ingår och drivit frågan i utredningen.

•Utredningens förslag till värderingsmetod (beräkningsmodell) för värmecentraler kan inte genomföras av följande skäl:

o Taxeringsvärden ska bestämmas så att det uppgår till 75 procent av marknadsvärdet. Utredningen har inte, trots försök, lyckats visa hur marknadsvärdet kan fastställas respektive säkerställas för värmecentraler. Utredningen redovisar enbart en teoretisk beräkningsmodell för taxeringsvärdet.

o Taxeringvärdet ska bestämmas enligt ett författningsreglerat ramverk som skapar rättssäkerhet. Taxeringsvärdena kommer med utredningens förslag att kunna bestämmas relativt fritt av Skatteverket utan möjlighet för fastighetsägare att kontrollera att de blir korrekta eftersom det inte finns värderingstekniskt underlag

349

Särskilda yttranden

SOU 2016:31

avseende marknadsvärden. På detta sätt blir det omöjligt att pröva taxeringsvärden i domstol. Med detta system kommer Skatteverket i princip att bestämma uttaget av skatt.

oFastighetstaxeringen ska vara rättvis och likformig. Utredningen har inte visat att taxeringsmodellen leder till rättvisa och likformiga taxeringsvärden. Bl.a. kommer det nya systemet med ett särskilt undantag från övervägandeprincipen enbart för värmecentraler skapa mer eller mindre omfattande gränsdragningsproblem. Vidare saknas en analys av hur modellen fungerar för olika byggnader i fjärrvärmenät och mellan olika byggnader med olika faktiska och tekniska utformningar. Vidare saknas en analys av hur taxeringsmodellen av värme förhåller sig till taxering av värmeproduktion i industriell verksamhet där det är uppenbart att det kommer uppstå olikformighet. Värmeproduktion i tillverkningsindustri kommer i normalfallet inte att åsättas ett taxeringsvärde. Olikformigheten kommer att skapa skattekilar som kraftigt försvårar energi- och resurseffektiv samverkan mellan fjärrvärmeföretag och tillverkningsindustri.

2.Värmecentraler bör vara skattebefriade

Jag har till utredningen lämnat in en närmare redogörelse för de huvudsakliga överväganden som ligger till grund för reglerna om indelning i byggnadstyper, övervägandeprincipen, skattebefrielse av byggnader och de olika värderingsmodellerna. Det är grundläggande författningsreglerade principer som utvärderats. Reglerna syftar till att åstadkomma rättvisa och likformiga taxeringar.

I samband med detta konstaterades att det saknas skäl för att införa en särreglering och ny värderingsmodell samt nya principer för indelning i byggnader, som enbart omfattar värmecentraler. Den av Skatteverket uppmärksammade principiella frågeställningen om att icke-övervägande skattefria användningssätt inte taxeras finns även för andra specialbyggnader. Detta har dock inte utretts och är en principiell fråga som omfattar den s.k. övervägandeprincipen.

Det krävs således en helhetsöversyn av övervägandeprincipen och skattebefrielsen av byggnader för att ompröva de grundläggande principer som ligger till grund för reglerna om fastighetstaxering. En sådan översyn har inte genomförts. Det är därför märkligt att utredningen föreslår en ny särreglering för värmecentraler. Detta skapar en olikformig taxering. Varför ska kommersiella lokaler inte åsättas taxeringsvärden när de ingår i en skattefri byggnad medan värmecentraler, i nuvarande system, ska taxeras enbart när de ingår i en skattepliktig byggnad?

Vidare kan konstateras att värmecentraler har indelats i byggnadstypen specialbyggnad i flera decennier. Det har varit allmänt känt och utredningen konstaterar också att de delar som utgör värmecentraler inom elproduktionsenheter inte har åsatts något värde. Det har även konstaterats att det inte finns en författningsreglerad värderingsmodell för denna typ av anläggningar.

Anledningen till att nu aktualiserad fråga blev föremål för utredning är att Skatteverket på eget bevåg fick för sig att de fick fylla ut lagstiftningen och kunde taxera de delar av byggnader som omfattar produktion av värme. Detta förfarande är och var formellt inte möjligt eftersom det i princip inte finns någon värderingsmodell för värmecentraler. Skatteverkets initiativ stoppades genom att riksdagen beslutade om en särskild stopplag.

350

SOU 2016:31

Särskilda yttranden

Reaktionerna mot Skatteverkets initiativ baserades bl.a. på att det inte fanns något värderingstekniskt godtagbart underlag. Det var således oskäligt att låta Skatteverket fritt uppskatta värden. Utredningen har dock inte heller, trots försök, fått fram något godtagbart värderingstekniskt underlag vad avser marknadsvärden. Notera att återanskaffningskostnaden för en byggnad normalt inte har något samband med värdet på byggnaden. Att det saknas värderingstekniskt underlag är allvarligt eftersom Skatteverket inte bör få en formell möjlighet att skönsmässigt uppskatta taxeringsvärden. Underlagsmaterialet ska kunna kontrolleras av skattskyldiga och prövas av domstol. Att det i utredningen lämnas en redogörelse för en teoretisk beräkningsmodell har ingen koppling till om taxeringsvärdena blir korrekta och likformiga.

Fastighetstaxeringen har tidigare varit föremål för omfattande utredningar som bl.a. klargjort den författningstekniska utformningen och vilka uppgifter som kan delegeras till regeringen och Skatteverket. Utredningens förslag saknar en författningsteknisk analys utifrån detta perspektiv. Mot bakgrund av de oklarheter som föreligger kan konstateras att Skatteverket sannolikt kommer att behöva utforma bestämmelser som fyller ut den knapphändiga lagstiftningen. Detta är inte acceptabelt.

Utöver vad som framhållits ovan kan noteras att gällande regelverk och de grundläggande motiven för att indela byggnader i specialbyggnader inte ger något stöd för att skilja ut värmecentraler från specialbyggnader. Lagstiftaren har mot bakgrund av allmänna principer för specialbyggnader och en särskild motivering tidigare ansett att dessa ska utgöra specialbyggnader. Något annat går inte att uttolka från förarbeten m.m. Utgångspunkten måste vara att lagstiftaren utgått från gällande rätt när värmecentraler skattebefriades. Jag har lämnat in en närmare redogörelse för detta. Utredningen har inte visat skäl till att bryta ut värmecentraler för att åsätta dessa taxeringsvärden.

Av tidigare utredningar och den författningstekniska regleringen framgår tydligt att värderingsmodellerna är noggrant reglerade för att det inte ska uppstå någon skönmässig hantering av t.ex. val av värderingsmodell eller av värdefaktorer som ska tillämpas samt klassificering m.m. Det är av rättssäkerhetsskäl viktigt att taxeringsvärdena blir rättvisa och likformiga samt att de går att kontrollera. Taxeringsvärden ligger till grund för ett antal olika beslut med olika skatteeffekter. Som exempel kan nämnas fastighetsskatt, stämpelskatt och fördelning av avskrivningsunderlag m.m.

För att överhuvudtaget kunna införa en värderingsmodell för värmecentraler måste det således utredas om vald modell leder till rättvisa och likformiga taxeringar. Denna utvärdering saknas i det underlag som jag tagit del av från utredningen. Det går således inte i nuläget att avgöra om värderingsmodellerna leder till ett rättssäkert resultat eller om de kombinationer av olika modeller som utredningen föreslår för t.ex. kraftvärmeverk leder till ett likformigt resultat. Det är i stället uppenbart att det kommer uppstå olikformigheter i taxeringen av värmeproduktionsanläggningar utifrån vem som äger anläggningen beroende på om det är en tillverkningsindustri, fjärrvärmeföretag eller en lokal- eller bostadsfastighetsägare. Det är inte lämpligt att, som utredningen gör, allmänt hänvisa till en teoretisk beräkningsmodell och överlämna till Skatteverket att närmare utforma underlagen för beskattning.

Avslutningsvis bör uppmärksammas att värmeproduktion är en komplicerad verksamhet som av faktiska och ekonomiska skäl inte lämpar sig för fastighetstaxering. Notera att fastighetstaxering i grunden ska avse en fastighet och dess marknadsvärde vid en försäljning på marknaden. Detta synsätt är svårt att applicera på den verksamhet och de anläggningar som används för värmeproduktion med tanke på att det är en integrerad verksamhet som omfattar produktion, distribution i en egen infrastruktur och försäljning av värme till slutkund. Detta är en helt avgörande skillnad mot den reglerade funktionella åtskillnaden av produktion, distribution och handel som gjorts på elmarknaden och som på ett helt annat sätt skapar förutsättningar att utforma en rättvisande fastighetstaxering för elproduktionsenheter.

351

Särskilda yttranden

SOU 2016:31

Någon avgörande förändring av marknaden eller branschens struktur och omfattning har inte inträffat sedan de nuvarande reglerna infördes på 1980-talet. Det finns således inte heller några andra skäl för att bryta ut just värmecentraler från specialbyggnader.

3. Grundläggande principer bör följas vid fastighetstaxeringen

Regelverket för fastighetstaxering utgår från att det är fastigheter som ska taxeras. Indelningen sker av byggnader och mark. För skattepliktiga enheter fastställs ett taxeringsvärde som normalt är uppdelat i ett byggnadsvärde och ett markvärde.

Besluten vid fastighetstaxeringen förutsätter således att en noggrann klassificering har gjorts av den egendom som ska taxeras. Indelningen i byggnadstyp är central och bygger på en klassificering enligt övervägandeprincipen. Det sätt på vilket egendomen indelas i olika byggnadstyper och ägoslag har avgörande betydelse för de olika momenten vid taxeringen och särskild för frågan om skattefrihet (jfr SOU 1979:32). Av exempelvis 5 kap 2 - 4 och 8 §§ FTL framgår att taxeringsvärdet ska motsvara 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde och att detta även gäller delvärdet för byggnad och mark.

Utredningen föreslår nu ett undantag ifrån de huvudsakliga principerna vid fastighetstaxeringen. Det införs en särreglering för värdering av värmeproduktion. Av utredningens förslag framgår inte hur det garanteras att taxeringsvärdena blir rättvisa och likformiga och överensstämmer med lagstiftningen.

Ett viktigt konstaterande i detta sammanhang är att det gjorts en grundläggande författningsteknisk översyn som resulterat i FTL (jfr bl.a. Skattenytt 1980 s. 277 Värderingssystemet vid fastighetstaxering). En redogörelse för detta har lämnats till utredningen.

Det finns således en genomarbetad systematik och grundsyn när fastigheter som uppfyller vissa funktioner ska vara undantagna skatt- och avgiftsplikten. Denna systematik har i enskilda fall ändrats när det förelegat särskilda skäl. I dessa sammanhang här inte övervägandeprincipen ändrats. Jag har hittills inte tagit del av några särkskilda skäl för att ändra nuvarande författningsreglering.

Vidare har indelningen i byggnadstyper till syfte att ligga till grund för en författningsreglering av ändamålsenliga värderingsmodeller. Det finns således en direkt koppling mellan indelning i byggnadstyper och vad som framgår om värderingsmodellerna i 8-15 kap. FTL. För fastighetstaxeringen är det därför av största vikt att man vid klassificeringen får fram grupper av egendom som har likartade egenskaper och för vilka det kan ställas upp enhetliga värderingsregler (jfr SOU 1979:32 s 189).

Den s.k. övervägandeprincipen var föremål för en omfattande utredning och genomlysning i förarbeten m.m. Några skäl att frångå denna princip och inför en särreglering redovisas inte i utredningen. Det bör dessutom uppmärksammas att särregelringen inte är synkroniserad med övriga bestämmelser som helt bygger på att en byggnad indelas i sin helhet enligt övervägandeprincipen.

Föreslagna regler strider således mot grundläggande regler och rekommendationer för vad som är en byggnad. Gränsdragningarna är inte klarlagda och kommer att vålla omfattande praktiska och faktiska gränsdragningsproblem. Som framgår av exemplen i författningskommentaren kan byggnader med flera användningssätt komma att indelas i olika byggnadstyper med olika värderingsmodeller. Utredningen redovisar inte någon författningsreglering som säkerställer rättsäkerheten. Att som utredningen föreslår att kraftvärmeverk ska indelas i två byggnader som till sin natur är helt integrerade anläggningar för el- och värmeproduktion kommer därmed uppenbart

352

SOU 2016:31

Särskilda yttranden

att leda till mycket omfattande gränsdragningsproblem när två skilda taxeringsmodeller ska tillämpas på en och samma anläggning.

Sammantaget kan konstateras att systematiken vid fastighetstaxeringen och inkomstbeskattningen inte kan ändras utan särskilda skäl. Fastighetstaxeringen ska vara likformig och rättvisande (1 kap. 6 § FTL). Eventuella särskilda skäl för ändring av den grundläggande systematiken måste således analyseras utifrån ett helhetsperspektiv, vilket utredningen inte gjort.

Sammanfattningsvis anser jag att det bör initieras en fördjupad utredning som gör en förutsättningslös analys av frågan om fastighetstaxering av värmecentraler utifrån ovanstående synpunkter. I avvaktan på en sådan utredning bör även fortsättningsvis värmeproduktion vara befriad från fastighetsskatt i enlighet med hittillsvarande tillämpning av fastighetstaxerings- lagstiftningen.

4. Fastighetsbeskattning av elcertifikat

Utredningen föreslår att värdet av elcertifikat även fortsättningsvis ska fastighetstaxeras och fastighetsbeskattas. Utredningen har enligt min mening gjort en mycket avgränsad analys och inte fullföljt utredningsuppdraget och bemött de synpunkter som framförts kring bl.a. den samhällsekonomiska effektiviteten av att fastighetsbeskatta tilldelning av elcertifikat. Hur fastighetsbeskattningen av elcertifikat påverkar investeringsförutsättningarna har heller inte berörts närmare trots de idag mycket pressade investeringsförutsättningarna i energibranschen. Fastighetsbeskattningen av elcertifikat är problematisk av flera skäl:

•Måluppfyllnaden i elcertifikatssystemet fördyras och fastighetsbeskattningen är samhällsekonomiskt ineffektiv eftersom man i princip ”ger med ena handen och tar med den andra” vilket innebär en onödig administrativ kostnad. Utformningen av fastighetsbeskattningen av elcertifikat stämmer heller inte överens och har inte samordnats med de energi- och klimatpolitiska målsättningarna.

•Fastighetstaxeringen inte annat än på mycket lång sikt tar hänsyn till de relativt kraftigt flukturerande elcertifikatspriserna vilket under den nuvarande taxeringsperioden innebär en kraftig överbeskattning utifrån faktiska marknadsvärden. Eftersom tilldelningsperioden för elcertifikat är begränsad till femton år kommer en sådan överbeskattning inte kompenseras i en efterföljande taxeringsperiod.

•Metoden för att fastighetstaxera elcertifikat inte tar hänsyn till förändringar i driften av en anläggning utifrån förändrade marknads- och styrmedelsförhållanden, då lönsamheten kan bli för låg för att nyttja elcertifikatsberättigade bränslen i ett kraftvärmeverk, vilket kan leda till en kraftig överbeskattning av elcertifikaten.

•Fastighetstaxeringsregelverket gällande elcertifikat är inte samordnat med kontrollstationerna i elcertifikatssystemet vilket medför att ändringar i mål och tilldelningsregelverk inte beaktas under en pågående taxeringsperiod.

•Fastighetsbeskattning av elcertifikat innebär även en konkurrenssnedvridning mellan svenska elcertifikatsberättigade anläggningar eftersom skattesatsen varierar mellan olika elproduktionstekniker.

353

Särskilda yttranden

SOU 2016:31

Enligt min mening finns det sammantaget många argument emot att fastighetsbeskatta elcertifikat vilket borde lett till ett förslag från utredningen att undanta tilldelning av elcertifikat från fastighetsskatt.

5. Tätare taxeringsintervall

Förslaget till en förenklad taxering vart sjätte år och därmed tätare taxeringsintervaller för elproduktionsenheter är välkommet. Förslaget borde dock utöver elpriset även omfattat förändrade kostnader där åtminstone indexreglerade kostnader med enkelhet skulle kunna omfattas av de faktorer som ska ses över i förberedelsearbetet. Även övriga marknadsrelaterade faktorer borde omfattas om det finns skäl för detta, inte endast om det finns synnerliga skäl som utredningen föreslår.

6. Kalkylräntan vid fastighetstaxering av elproduktionsenheter

Kalkylräntan ska vara marknadsmässig och spegla den faktiska riskbilden för att mynna ut i taxeringsvärden som avspeglar faktiska marknadsvärden. För att detta ska vara uppfyllt krävs en regelbunden översyn. Detta har inte skett sedan nuvarande räntesats på 5 procent fastställdes i början av 1980-talet. Utredningens hantering av kalkylräntan är anmärkningsvärd och innehåller stora brister. Att utredningen finner det komplext och omständigt att införa en rörlig ränta eller att se över rådande räntesats finner inte jag som varken ett giltigt eller sakligt argument.

Av rättssäkerhets- och legitimitetsskäl är det av yttersta vikt att metod för fastställande av räntenivå är tydligt definierad och i överensstämmelse med vedertagna metoder för ändamålet. Då kalkylräntan har en avsevärd inverkan vid fastställande av taxeringsvärden för alla elproduktionsenheter, vattenkraft så väl som övriga kraftslag, bör grundsynen också vara att samma principer och värderingsmetod skall gälla för all elproduktion. Avsnittet om kalkylräntan bör utredas på nytt då utredningens hantering av frågan varit undermålig. Detta bör ske skyndsamt eftersom kalkylräntans inverkan på fastställandet av taxeringsvärden för elproduktionsenheter är påtaglig.

354

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2014:134

Översyn av fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter

Beslut vid regeringssammanträde den 11 september 2014

Sammanfattning

Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxering av elproduktions- enheter tillkom i stor utsträckning inför 2000 års allmänna fastig- hetstaxering. Elproduktionen och elmarknaden har sedan dess utveck- lats och genomgått geografiska och strukturella förändringar. Med hänsyn till de förändringar som har skett ska en särskild utredare göra en översyn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter och bedöma om den bör förändras i något avseende.

Utredaren ska sträva efter en fastighetstaxering och fastighets- beskattning som är samhällsekonomiskt effektiv och som inte sned- vrider förutsättningarna mellan de olika elproduktionstyperna, mellan elproduktion och annan näringsverksamhet eller mellan an- läggningar med olika kapacitet inom en och samma elproduktions- typ. Utredaren ska bl.a.

•överväga om elproduktionsenheter bör taxeras med tätare inter- vall,

•analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värme- produktion utgör skattebefriade specialbyggnader, och i så fall i vilken utsträckning,

355

Bilaga 1

SOU 2016:31

•överväga om det med hänsyn till påverkan på effektiviteten i el- certifikatsystemet är motiverat att värdet av elcertifikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid bestämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt, och

•föreslå hur anläggningar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna kan fastighetstaxeras och fastighetsbeskattas som elproduktionsenheter.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2016.

Bakgrund

Fastighetstaxering och fastighetsbeskattning av elproduktionsenheter

Regler om fastighetstaxering finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Vid fastighetstaxering indelas byggnader i byggnads- typer samt mark i ägoslag enligt 2 kap. 1 § fastighetstaxeringslagen. Byggnadstyperna är småhus, ägarlägenhet, hyreshus, ekonomibygg- nad, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad och övrig byggnad. En kraftverksbyggnad är en byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av starkström. Byggnadstyper och ägoslag förs samman till taxeringsenheter enligt vissa angivna kombinationer. Med taxeringsenhet avses vad som ska taxeras för sig. Kraftverks- byggnad, tomtmark till kraftverksbyggnad och fallrätt samt taxerings- enhet vars värde till övervägande del utgörs av rätt till andels- eller ersättningskraft indelas enligt 4 kap. 5 § första stycket 8 fastighets- taxeringslagen som taxeringsenhetstypen elproduktionsenhet. Kraft- verk delas vid fastighetstaxeringen in i vattenkraftverk och värme- kraftverk. Värmekraftverken är i sin tur indelade i kärnkraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraftverk enligt 15 kap. 1 § andra stycket fastighetstaxeringslagen. I en elproduktionsenhet får enligt 4 kap. 10 § andra stycket fastighetstaxeringslagen inte kraftverksbyggnad, mark eller markanläggning ingå som tillhör mer än ett av de olika slagen av kraftverk. Vattenkraftverk värderas med hjälp av en ortsprisrelaterad avkastningsmetod medan övriga kraft- verk värderas med hjälp av en produktionskostnadsmetod. För så- väl vattenkraftverk som värmekraftverk bestäms riktvärdena med beaktande av bl.a. lönsamhet (se 15 kap. 6 och 13 §§ fastighets-

356

SOU 2016:31

Bilaga 1

taxeringslagen), vilket fått ökad betydelse för värderingen när om- sättningen av elproduktionsenheter sjunkit.

För elproduktionsenheter med vattenkraftverk tas fastighets- skatt ut med 2,8 procent av taxeringsvärdet enligt 3 § första stycket e lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. För elproduktions- enheter med vindkraftverk tas fastighetsskatt ut med 0,2 procent av taxeringsvärdet enligt 3 § första stycket f samma lag. För kondens- kraftverk fastställs inget taxeringsvärde. För elproduktionsenheter i övrigt tas fastighetsskatt ut med 0,5 procent av taxeringsvärdet enligt 3 § första stycket d lagen om statlig fastighetsskatt.

Elproduktionsenheter taxeras vid allmän fastighetstaxering vart sjätte år. Elproduktionsenheter ska även taxeras i den särskilda fastig- hetstaxeringen som ska verkställas varje år som enheterna inte är föremål för allmän fastighetstaxering. Särskild fastighetstaxering leder dock bara till ett nytt taxeringsvärde om fastigheten genom- gått en större förändring.

Behov av en översyn

Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxering av elproduktions- enheter tillkom i stor utsträckning inför 2000 års allmänna fastig- hetstaxering. Inför denna taxering gjordes vissa ändringar med hänsyn till den då nyligen genomförda avregleringen av elmark- naden, se Vissa frågor inför den allmänna fastighetstaxeringen år 2000, m.m. (prop. 1998/99:109). Elproduktionsenheterna bröts också i lagtekniskt hänseende ut från industrienheterna och bildade en särskild typ av taxeringsenhet. Som ett led i detta infördes kraft- verksbyggnad som en ny byggnadstyp. Värderingsmodellen för vattenkraftverk ändrades också.

Elproduktionen och elmarknaden har sedan dess utvecklats och genomgått geografiska och strukturella förändringar. Den svenska elmarknaden har blivit en integrerad del av en nordisk och en euro- peisk elmarknad. Den svenska grossistmarknaden för el är nu sedan mer än femton år en del av den nordiska grossistmarknaden genom den gemensamma marknadsplatsen för el, Nord Pool. Sverige är numera indelat i fyra elområden efter att tidigare ha varit ett enda elområde. Ett system för handel med utsläppsrätter har införts, vilket bl.a. påverkar kostnaderna för marginalproduktionen av el.

357

Bilaga 1

SOU 2016:31

Koldioxidskatten för bränsle som förbrukas för framställning av värme i kraftvärmeanläggningar som omfattas av handeln med ut- släppsrätter har sänkts för att senare helt slopas. Vindkraft och annan produktion av förnybar el har byggts ut och nya produk- tionssätt för förnybar el har introducerats. Det har införts ett mark- nadsbaserat stödsystem med elcertifikat som syftar till att öka pro- duktionen av förnybar el på ett kostnadseffektivt sätt.

Inför 2013 års allmänna fastighetstaxering av elproduktions- enheter genomfördes vissa ändringar av bestämmelserna om fastig- hetstaxering av elproduktionsenheter. Ändringarna innebär bl.a. att gasturbiner fortsättningsvis ska indelas som specialbyggnader i form av distributionsbyggnader och att taxeringsvärden inte längre ska fastställas för kondenskraftverk eftersom dessa får anses sakna mark- nadsvärde. För vattenkraftverkens del sänktes bl.a. den genomsnitt- liga utnyttjandetiden för ett s.k. normkraftverk.

I samband med förberedelserna inför 2013 års allmänna fastig- hetstaxering framkom att kraftvärmeverken inte taxerats på ett korrekt sätt genom åren. Vid dessa tidigare taxeringar har inte värme- produktionen beaktats och den har därmed inte heller beskattats. I avvaktan på en översyn av fastighetstaxeringen och fastighets- beskattningen av kraftvärmeverk och värmecentraler har det i lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018 föreskrivits att för kraftvärmeverk ska taxeringsvärden som fast- ställs vid allmän fastighetstaxering år 2013 och särskild fastighets- taxering åren 2014–2018 endast omfatta värdet av elproduktionen.

Med hänsyn till de förändringar som har skett finns det anled- ning att göra en översyn av fastighetstaxeringen och fastighets- beskattningen av elproduktionsenheter.

Utredningsuppdraget

Allmänna utgångspunkter

Som en allmän utgångspunkt för utredaren gäller att uppdraget ska utföras med beaktande av de generella riktlinjer för skattereglernas utformning som regeringen föreslagit riksdagen i 2008 års ekono- miska vårproposition och som riksdagen därefter beslutat om (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, rskr. 2007/08:259).

358

SOU 2016:31

Bilaga 1

En central utgångspunkt är att taxeringsvärden för elproduk- tionsenheter även fortsättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen. Ytterligare en utgångspunkt är att en löpande beskattning av elproduktionsenheter ska behållas och att dessa skattemedel ska tillfalla staten.

Alla förslag ska utformas så att de är förenliga med EU-rätten inklusive EU:s regler om statligt stöd.

En generell översyn

Utredaren ska analysera lagstiftningen om fastighetstaxering och fastighetsbeskattning av elproduktionsenheter och bedöma om den bör förändras i något avseende.

Utredaren ska sträva efter en fastighetstaxering och fastighets- beskattning av elproduktionsenheter som är samhällsekonomiskt effektiv och som inte snedvrider förutsättningarna mellan de olika elproduktionstyperna, mellan elproduktion och annan näringsverk- samhet eller mellan anläggningar med olika kapacitet inom en och samma elproduktionstyp. Fastighetsbeskattningen ska även fortsätt- ningsvis vara utformad som en fastighetsskatt och inte som en skatt på elproduktion.

På fastighetstaxeringens område omfattar uppdraget bestämmel- serna om indelningar i byggnadstyper och ägoslag samt värderings- och taxeringsenheter. Vindkraftverk indelas som en typ av värme- kraftverk, trots att de i tekniskt hänseende inte utgör värmekraft- verk. Utredaren ska analysera om vindkraftverk bör indelas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ändamålsenlig. Utredaren ska vidare föreslå hur anläggningar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna, såsom t.ex. solenergi och vågenergi, kan fastighetstaxeras och fastighetsbeskattas som elproduktionsenheter. Uppdraget på fastighetstaxeringens område omfattar även de värderings- och förfaranderegler som gäller för taxering av elproduktionsenheter. Vid avkastningsberäkningen för vattenkraftverk bestäms riktvärdena med utgångspunkt i en kalkylränta med ett fast angivet procenttal (f.n. fem procent) och med beaktande av kostnad för inkomstskatt. Utredaren ska över- väga om denna modell är den lämpligaste ordningen.

359

Bilaga 1

SOU 2016:31

Utredaren ska överväga om det med hänsyn till påverkan på effektiviteten i elcertifikatsystemet är motiverat att värdet av elcerti- fikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid bestämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt.

Om utredaren bedömer att nuvarande lagstiftning bör ändras, ska författningsförslag lämnas om detta.

Utredaren bör i möjligaste mån eftersträva att förenkla och rationalisera fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av el- produktionsenheter. Utredaren är även oförhindrad att föreslå änd- ringar i syfte att åstadkomma ökad tydlighet och överskådlighet samt språklig modernisering och enhetlighet. Utredaren ska beakta de förslag till förenkling av fastighetstaxeringen som lämnats av Bostadstaxeringsutredningen (SOU 2012:52) och den fortsatta bered- ningen av dessa förslag.

Utredaren ska dessutom föreslå de ändringar som förslagen rör- ande fastighetstaxering och fastighetsbeskattning bör föranleda be- träffande skattesystemet i övrigt samt andra författningar.

Utöver den generella översynen ska utredaren även titta på följ- ande specifika frågor.

Taxeringsintervaller

Elproduktionsenheter taxeras vid allmän fastighetstaxering vart sjätte år. Den senaste taxeringen skedde 2013 och nästa ska ske 2019. Däremellan sker särskilda fastighetstaxeringar, som endast leder till ändrade taxeringsvärden vid större förändringar. De långa inter- vallen mellan de allmänna fastighetstaxeringarna av elproduktions- enheter leder ofta till betydande språngvisa justeringar av taxerings- värdena. Det är angeläget att få till stånd en mer successiv anpass- ning av taxeringsvärdena till prisutvecklingen. Utredaren ska därför överväga om elproduktionsenheter bör taxeras med tätare intervall. En modell som bör prövas är ett införande av förenklad fastig- hetstaxering mellan de allmänna fastighetstaxeringarna, i likhet med vad som i dag gäller för hyreshusenheter, småhusenheter, lantbruks- enheter och ägarlägenhetsenheter. Om utredaren föreslår taxering

360

SOU 2016:31

Bilaga 1

av elproduktionsenheter med tätare intervall, ska förslag om detta även lämnas för industrienheter, som annars blir den enda typ av taxeringsenhet för vilka nya taxeringsvärden normalt fastställs endast vart sjätte år.

Kraftvärmeverk och värmecentraler

Kraftvärmeverk är anläggningar som vid exempelvis förbränning av sopor eller träflis först värmer en ångpanna för elproduktion och därefter distribuerar restprodukten, varmvattnet, för uppvärmning av framför allt bostäder.

Värmecentral är en kategori av specialbyggnad. Specialbygg- nader är enligt 3 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen undantagna från skatteplikt. I 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen definieras värme- centraler som byggnad för produktion och distribution av varm- vatten för uppvärmning, dock inte sådan anläggning som även är inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig dis- tribution.

I förarbetena till 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen, prop. 1985/86:160 s. 23 f., anges bl.a. följande.

Uppvärmning av hyreshusfastigheter med vattenburen värme sker i huvudsak med egen oljeeldad panna, med egen undercentral kopplad till fjärrvärmeverk eller med en för flera fastigheter gemensam värme- central. Vid taxeringen åsätts fastigheten, oavsett på vilket av dessa sätt den uppvärms, ett värde som i huvudsak är baserat på utgående hyran. Någon differentiering av detta värde med hänsyn till sättet av upp- värmning sker inte. Enligt nuvarande bestämmelser åsätts dessutom sådan undercentral och gemensam värmecentral separata taxeringsvärden som industrienheter. Härigenom uppstår en dubbeltaxering. Enligt min mening bör denna dubbeltaxering upphöra. Detta bör ske genom att som en undergrupp till specialbyggnad, och därmed bli undantagen från skatteplikt, hänföra sådan undercentral eller gemensam värme- central. Undergruppen kan lämpligen få benämningen värmecentral. Till gruppen värmecentraler räknas inte kraftvärmeverk (fjärrvärmeverk, mottrycksanläggning) som även är inrättat för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution. Dessa anläggningar utgör el- produktionsenheter och skall taxeras enligt reglerna härför.

Av lagstiftning och förarbeten framgår således att kraftvärmeverk ska taxeras för både elproduktion och värmeproduktion. Samtidigt ska en anläggning med enbart värmeproduktion indelas som special-

361

Bilaga 1

SOU 2016:31

byggnad i form av värmecentral, oavsett vilken värmecentral det handlar om, och därmed helt befrias från fastighetsskatt. Av för- arbetena framgår att syftet med lagstiftningen om värmecentraler var att undvika dubbelbeskattning vid taxering av hyreshusfastig- heter när värme redan ingick i hyreskostnaden. Avsikten synes inte ha varit att kommersiella bolag ska distribuera varmvatten skatte- fritt, vilket nu har blivit fallet med den valda definitionen av värme- centraler som omfattar all produktion, så länge den inte även inne- bär produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution.

Det kan ifrågasättas om definitionen av värmecentral har en lämplig utformning och om uppdelningen i skattepliktiga kraft- värmeverk och skattebefriade värmecentraler över huvud taget är adekvat. Att renodlad värmeproduktion undantas från fastighets- taxering, medan kraftvärmeverk inte undantas, medför en sned- vridning av konkurrensförutsättningarna för olika typer av produk- tionsanläggningar på värmemarknaden.

Utredaren ska analysera vilka anläggningar som lagstiftningen kommit att omfatta i praktiken och vilka konsekvenser det har fått för fastighetsbeskattningen och fastighetstaxeringen med undantag för den påverkan som lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018 har haft. I detta sammanhang ska utredaren beakta konkurrensförutsättningarna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden. Utredaren ska ana- lysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värme- produktion även i fortsättningen ska utgöra specialbyggnader och därmed vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning.

Konsekvensanalyser, finansiering, m.m.

Utredaren ska redovisa ekonomiska och offentligfinansiella konse- kvenser av förslagen. De förslag som lämnas ska sammantagna vara offentligfinansiellt neutrala och inte medföra en ökning av det samlade skatteuttaget. Till den del som förslagen innebär minskade inkomster ska finansiering föreslås inom det berörda området. Ut- redaren ska även belysa förslagens påverkan på de långsiktiga målen och prioriteringarna inom miljö-, energi- och klimatområdet och beakta hur förslagen påverkar förutsättningarna att nå de av riks- dagen beslutade energipolitiska målen, miljökvalitetsmålen och gene-

362

SOU 2016:31

Bilaga 1

rationsmålet. Utredaren ska vidare redovisa de administrativa konse- kvenserna av sina förslag.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2016.

(Finansdepartementet)

363

Bilaga 2

Typkoder

Typkoder för elproduktionsenheter1

700	Elproduktionsenhet, preliminär typkod

711	Elproduktionsenhet, outbyggt strömfall

712	Elproduktionsenhet, tomt till kraftvärmeverk

713	Elproduktionsenhet, (vatten) byggn.värde < 50 000 kr

714	Elproduktionsenhet, ersättningskraft

715	Elproduktionsenhet, tomt till kärnkraftverk

716	Elproduktionsenhet, tomt till kondenskraftverk

7172	Elproduktionsenhet, tomt till gasturbinanläggning
718	Elproduktionsenhet, tomt till vindkraftverk

719	Elproduktionsenhet, (värme) byggn.värde < 50 000 kr

720	Elproduktionsenhet, vattenkraftverk

730	Elproduktionsenhet, kärnkraftverk

731	Elproduktionsenhet, kondenskraftsverk

732	Elproduktionsenhet, kraftvärmeverk

7333	Elproduktionsenhet, gasturbinanläggning
734	Elproduktionsenhet, vindkraftverk

740	Elproduktionsenhet, vindkraftverk i vattenområde

7814	Elproduktionsenhet, skatte-/avgiftsfri (3 kap. 4 § FTL)
790	Elproduktionsenhet, vindkraftverk som inte tagits i drift

799	Elproduktionsenhet, taxeringsvärde under 1 000 kr

1www.skatteverket.se

2Eftersom gasturbiner sedan fastighetstaxeringen 2013 är specialenheter har typkoden utgått och finns endast kvar i historiska uppgifter.

3Eftersom gasturbiner sedan fastighetstaxeringen 2013 är specialenheter har typkoden utgått och finns endast kvar i historiska uppgifter.

4Kommer att utgå.

365

Bilaga 2 SOU 2016:31

Övriga aktuella typkoder

411	Industrienhet, tomtmark

426	Industrienhet, annan tillverkningsindustri
433	Industrienhet, annan övrig byggnad

810	Specialenhet, tomtmark till specialbyggnad
820	Specialenhet, distributionsbyggnad

822	Specialenhet, värmecentral

Typkod

Det rättsliga grunden för hur fastigheterna ska indelas i olika typer av taxeringsenheter finns i 4 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL. Vid fastighetstaxeringen åsätts också varje fastighet en typkod av Skatteverket, förutom i de fall en fas- tighet samtaxeras med andra fastigheter eller delas upp på flera taxe- ringsenheter (se vidare avsnitt 3.2 under Taxeringsenhet). Typkoden i sig utgör inte en del av Skatteverkets beslut om fastighetstaxering (jfr 20 kap. 4 § FTL), utan är en tresiffrig beteckning som åsätts av administrativa skäl. Skatteverket anger ändå upplysningsvis typkoden i beslut om fastighetstaxering, eftersom den på ett enkelt sätt åter- speglar fastighetstaxeringslagens bestämmelser om olika typer av taxeringsenheter.

Användandet av typkoder är sedan lång tid tillbaka etablerat i sam- hället och många aktörer utanför Skatteverket använder dem som underlag för bedömningar i sina verksamheter. Som exempel på detta kan Statistiska centralbyrån, Skogsstyrelsen, banker och andra kredit- givare för fastighetsfinansiering nämnas.

Typkoden definieras

Varje typkod definieras. För exempelvis typkod 720 ”Elproduktions- enhet, vattenkraftverk” innebär den första siffran ”7” att fastig- heten är indelad som elproduktionsenhet, och den andra och tredje siffran ”20” att elproduktionsenheten består av ett vattenkraftverk. Det är också den första siffran som styr det som kallas fastig- hetstyp och som redovisas på Skatteverkets webbplats. Precis som med typkoder definieras inte heller fastighetstyper i fastighets- taxeringslagen. De inom utredningen aktuella fastighetstyperna är:

366

SOU 2016:31

Bilaga 2

4 – Industrienheter, 6 – Täkter, 7 – Elproduktionsenheter och 8 – Specialenheter (skatte- och avgiftsfria).

367

Bedömning av fastighetsskattens storlek vid taxering av fjärrvärmeverk

Bilaga 3

PM 2016-01-27

Bedömning av fastighetsskattens storlek vid taxering av fjärrvärmeverk

Bakgrund

Utredningen ska göra en bedömning av storleken på den fastighetsskatt som kan bli resultatet av förslaget att värmeproduktionsenheter kommer att erhålla taxe- ringsvärden och därmed bli föremål för fastighetsbeskattning. Utredningen har gett i uppdrag åt Hans Larsson, Hammar Locum Metior AB, att göra en sådan bedömning. I redovisningen nedan används begreppet fjärrvärmeverk. Med detta avses alla typer av fjärrvärmeproducerande anläggningar.

Förutsättningar

Det finns idag inte något användbart register eller liknande över Sveriges fjärr- värmeverk. En bedömning av storleken på fastighetskatt vid en eventuell framtida beskattning av fjärrvärmeverken utgår därför från schabloner och förenklingar vilket innebär att osäkerheten i redovisade siffror är relativt stor.

Bedömningen utgår bl.a. från följande förutsättningar:

-Fjärrvärmeverken ska taxeras som produktionskostnadsvärderade industri- byggnader.

-Fjärrvärmeverk med mindre än 1 500 timmars drifttid per år som rullande medelvärde under en femårsperiod undantas.

-Svensk Fjärrvärme har tagit fram uppgifter med uppskattningar om fjärrvär- meverken i Sverige avseende total installerad effekt och genomsnittlig ålder på anläggningarna. Uppgifterna om installerad effekt är uppdelade efter bränsletyp, storleksklass och belägenhet i landet.

-Den skattesats som ska tillämpas är 0,5 procent.

Kyrkogatan 33, Börshuset, 803 11 Gävle Telefon 026-65 00 60 Telefax 026-65 00 90 Strandvägen 14, 811 61 Sandviken Telefon/Telefax 026-27 01 30

Bilaga 3 PM Fjärrvärme 2016-01-27

369

Bilaga 3

SOU 2016:31

2016-01-11

Generell modell för beräkning av fastighetsskatten

Beräkning av fastighetsskatten sker i två steg. I steg 1 åsätts anläggningarna ett preliminärt/bedömt taxeringsvärde. Steg 2 innebär att tillämpningsbar skattesats multipliceras med totalt bedömt taxeringsvärde.

Steg 1

Beräkning av totalt taxeringsvärde på fjärrvärmeverken görs enligt följande:

Totalt taxeringsvärde för fjärrvärmeverken = Taxeringsvärdet på tomt- marken + taxeringsvärdet på byggnaderna

Notera att de eventuella justeringar för säregna förhållanden som kan förekomma vid taxering av en specifik fastighet bortses från i beräkningarna.

Steg 1 A

Beräkning av taxeringsvärdet på tomtmarken utgår från den taxeringsmodell som används vid taxering av tomtmarken på industrienheter. Det innebär att tomtmar- kens storlek i kvadratmeter multipliceras med tillämpligt värde enligt riktvärdean- givelsen.

Taxeringsvärde Tomtmark = Tomtmarksarealen i kvm * Riktvärdean- givelsen i kr/kvm tomtmark

1)Bedömning av total tomtmarksareal i kvadratmeter för samtliga fjärrvärme- verk i landet.

Detta är en uppgift som är svår att bedöma. Följande antaganden görs: Antalet fjärrvärmeanläggningar totalt i Sverige bedöms uppgå till ungefär 625

stycken. De delas upp på olika storleksklasser enligt följande: < 5 MW installerad effekt – 300 fjärrvärmeverk

5 – 50 MW installerad effekt – 250 fjärrvärmeverk > 50 MW installerad effekt – 75 fjärrvärmeverk

Medelarealen på dessa, när tomtarealen för elproduktionsenheter är borträk- nad, bedöms uppgå till

< 5 MW installerad effekt – 4 000 kvm

5 – 50 MW installerad effekt – 10 000 kvm

> 50 MW installerad effekt – 30 000 kvm

2)Riktvärdeangivelse

Storleken på riktvärdeangivelse för tomtmark för industri i Sverige varierar inom ett stort intervall. I glesbygdsområden är nivån som lägst 10 kr/kvm och i storstadsområden finns områden med en riktvärdeangivelse på upp mot

2 000 kr/kvm. Många av de större verken ligger i områden med höga riktvär- deangivelser medan de mindre verken även finns i områden med lägre nivåer.

Följande antaganden görs:

< 5 MW installerad effekt – 250 kr/kvm tomtmark

5 – 50 MW installerad effekt – 350 kr/kvm tomtmark > 50 MW installerad effekt – 400 kr/kvm tomtmark

370

SOU 2016:31

Bilaga 3

2016-01-11

Steg 1 B

Beräkning av taxeringsvärdet på byggnaderna utgår från den taxeringsmodell som används vid bestämning av taxeringsvärdet på industribyggnader med hjälp av en produktionskostnadsmodell. Det innebär att taxeringsvärdet beräknas enligt följande formel:

Taxeringsvärde Byggnad = Återanskaffningskostnad i kr * Nedskrivnings- faktor * 0,75

1)Bedömning av återanskaffningskostnaden i 2015 års kostnadsnivå.

-Normalt sker bedömningen av återanskaffningskostnaden i kostnadsnivån två år före taxeringsåret. Då vi i detta fall endast eftersöker en uppfattning om det totala taxeringsvärdet på landets fjärrvärmeanläggningar sker bedöm- ningen av återanskaffningskostnaden i 2015 års kostnadsnivå.

-Återanskaffningskostnaden kan i princip beräknas på två olika sätt. Den ena metoden innebär en bedömning av vad det idag skulle kosta att uppföra an- läggningen. I detta fall utgår man från ett bedömt erfarenhetstal i kronor per installerad effekt. Måttenhet är Mkr/MW (alternativt kr/kW). Erfarenhetstalet multiplicerat med anläggningens installerade effekt ger anläggningens totala återanskaffningskostnad. Den andra metoden utgår från den faktiska bygg- kostnaden som räknas upp med en omräkningsfaktor, från faktiskt byggnadsår till idag. I detta fall ger beräkningen direkt anläggningens totala återanskaff- ningskostnad.

-Återanskaffningskostnaden för en fjärrvärmeanläggning är beroende av flera faktorer; typ av anläggning (enbart för värmeproduktion eller kombinerat med elproduktion), storlek på anläggningen (det är normalt dyrare att bygga små anläggningar) och typ av bränsle som används i anläggningen.

2)Bedömning av nedskrivningsfaktor.1 Nedskrivningsfaktorn för en anläggning/ byggnad beskriver relationen mellan kostnaden av att uppföra anläggningen/ byggnaden idag (återanskaffningskostnaden) och den specifika anläggningen/ byggnadens förhållanden (ålder och var i landet den är belägen). Nedskriv- ningsfaktorn ska ge ett värde på anläggningsen/byggnaden som motsvarar dess marknadsvärde.

1 Nedskrivningsfaktorerna anges i s.k. IN-tabeller. Dessa är uppbyggda utifrån tre parametrar: För det första initial nedskrivning, dvs. hur mycket anläggningen/byggnaden har minskat i värde när nyckeln sätts i dörren första gången? För det andra anläggningens/ byggnadens ekonomiska livs- längd och för det tredje slutnivån eller restvärdet, dvs. det värde i relation till återanskaffningskost- naden som anläggningen/byggnaden har när den ekonomiska livslängden löpt ut.

Bedömningar av dessa tre parametrar ger utseendet på nedskrivningskurvan. Är förhållandena olika i olika delar av landet görs en nedskrivningskurva för varje sådan del.

För att använda IN-tabellen behövs uppgift om anläggningens/byggnadens ålder och belägenhet i landet (s.k. ortstyp). Beträffande ålder på anläggningen/byggnaden utrycks den som byggnadens värdeår. Normalt anges nybyggnadsåret eller året för idrifttagande som värdeår. Har större investe- ringar gjorts som inneburit ökad kapacitet eller förlängd återstående livslängd ska värdeåret änd- ras. Beträffande ortstyp beror det på var i landet anläggningen/byggnader ligger. De faktorer som har störst betydelse vid värdering av fjärrvärmeverk är storleken på det fastighetsbestånd som får sin värme från anläggningen/byggnaden och den tillväxtkapacitet som finns i orten.

371

Bilaga 3

SOU 2016:31

2016-01-11

3)Omvandling till taxeringsvärdenivå. Återanskaffningskostnaden * Nedskriv- ningsfaktor ger ett värde på anläggningen/byggnaden utryckt i marknads- värdenivå. Omvandling till taxeringsvärdenivå görs med faktorn 0,75.

Steg 1 C

Beräkning av totalt taxeringsvärdet på fjärrvärmeverken innebär att marktaxe- ringsvärdet och byggnadstaxeringsvärdet läggs samman.

Steg 2

Beräkning av fastighetsskatt. Det beräknade totala taxeringsvärdet på landets samtliga fjärrvärmeanläggningar * skattesats (0,5 procent) ger en bedömd fastig- hetsskatt.

Uppgifter om fjärrvärmeverken (byggnadsdelen)

Beräkning av storleken på framtida fastighetsskatt på fjärrvärmeanläggningar ut- går från uppgifter om landets fjärrvärmeproduktionsenheter. Dessa uppgifter har tagits fram av Svensk Fjärrvärme som i sin tur hämtat uppgifter från sina med- lemsföretag, fjärrvärmeföretagen.

Då det av praktiska skäl inte varit möjligt att få fram faktiska data om samtliga fjärrvärmeanläggningar presenteras en förenklad sammanställning.

En viktig förutsättning är att anläggningar som har karaktären av topplast- eller spetsanläggningar i enlighet med utredningens förslag inte har beaktats. Främsta anledningen till detta är att dessa har ett mycket lågt (eller inget) marknadsvärde. Praktiskt innebär detta att anläggningar som har mindre än 1 500 timmars drifttid per år inte redovisas.

Utgångspunkten i bedömningarna är att den totala installerade effekten på landets samtliga fjärrvärmeverk (förutom topplastanläggningarna) uppgår till cirka 12 000 MW. Då det inte finns någon redovisning av de enskilda verkens verkliga installe- rade effekter att tillgå ska detta ses som en grov uppskattning men en uppskatt- ning som inte torde skilja sig från den verkliga siffran i någon större utsträckning. I totalsiffran ingår även den effekt som är att hänföra till rökgaskondensering. Ett problem i det sammanhanget är att bedöma om rökgaskondensering avser värme- produktion eller elproduktion.

Den totala effekten har därefter delats upp på.

-Bränsletyp (avfall, bio, fossil, värmepump)

-Storlek i installerad effekt (< 5 MW, 5 – 50 MW, > 50 MW)

-Belägenhet i landet (storstadsregion, medelstora kommuner, små kommuner)

Uppdelat på bränsletyp innebär det

-	Avfall	cirka 3 000 MW
-	Bio	cirka 5 700 MW
-	Fossil	cirka 2 300 MW
-	Värmepump	cirka 1 000 MW

372

SOU 2016:31

Bilaga 3

	2016-01-11	5
Uppdelat på storlek innebär det
-	< 5 MW	cirka 1 000 MW
- 5 – 50 MW		cirka 6 200 MW
-	> 50 MW	cirka 4 800 MW
Uppdelat på belägenhet i landet innebär det
-	storstadsregion	cirka 9 200 MW
-	medelstora kommuner	cirka 2 000 MW
-	små kommuner	cirka 800 MW

För varje kategori av anläggning har åldern på anläggningen/pannan bedömts. För anläggningar med bränsleslaget avfall har medelåldern bedömts till:

-värdeår 2005 (2003 – 2008).

För övriga bränsleslag (bio, fossil och värmepumpar) har medelåldern bedömts till:

-värdeår 2002 (2000 – 2003).

Bedömning av återanskaffningskostnad i Mkr/MW

Nyckeltal för återanskaffningskostnaden/nyproduktionskostnaden har bedömts i diskussion med Svensk Fjärrvärme. Nyckeltalen bygger på data från ett litet antal exempelanläggningar i de olika kategorierna och det finns därmed en betydande osäkerhet i de bedömda kostnaderna.

Kostnaden för att uppföra en ny anläggning beror av ett flertal faktorer. Det har inte varit möjligt att beakta alla faktorer som påverkar byggkostnaden utan vissa förenklingar har fått göras.

En viktig faktor är skillnaden mellan värmeverk och kraftvärmeverk. Värmeverket producerar enbart värme medan kraftvärmeverket förutom värme producerar el. Kostnaden för att uppföra ett kraftvärmeverk uttryckt i kronor per installerad effekt är högre (eller betydligt högre) jämfört med ett renodlat värmeverk. Vid bedömning av återanskaffningskostnaden har vi utgått från kostnaden för upp- förande av ett värmeverk

En annan viktig faktor som är avgörande för kostnaden för anläggningen är vilket bränsle som används. Skillnaden i kostnad mellan olika bränsleslag är stor. Verk som använder avfall som bränsle är betydligt dyrare att anlägga än bioeldade verk som i sin tur dock är dyrare att anlägga än gas och oljeeldade verk. Många anlägg- ningar kan eldas med olika bränslen men det bränsleslag det huvudsakligen eldas med är styrande för kategoriseringen av anläggningen.

Även anläggningens storlek har betydelse för bedömning av återanskaffningskost- naden. Normalt är små anläggningar dyrare att uppföra än större anläggningar.

Indelningen av fjärrvärmeverken har således gjorts efter

- typ av bränsle; avfall, bio, fossil och värmepumpar (om en anläggning eldas med flera bränsletyper har den bränsletyp som utgör huvuddelen av bränslet varit styrande för indelningen)

373

Bilaga 3

SOU 2016:31

2016-01-11

- storlek, < 5 MW, 5-50 MW; > 50 MW

Sammanfattningsvis innebär det att följande nyckeltal har använts:

Bränsleslag	Mkr/MW

Avfall	9 – 13

Bio	6 – 10

Fossil	1,5 – 2,5

Värmepump	4 - 5

Nedskrivningsfaktorer

Den bedömning av storleken på framtida fastighetsskatt som är huvudsyftet i denna utredning innebär inte något ställningstagande till utformning och nivåer i en framtida nedskrivningstabell. Dock är det viktigt att så långt det är möjligt utgå från så realistiska antaganden som möjligt. Det innebär ett förslag till utformning av nedskrivningsfaktorer som utgår från följande:

-Initial nedskrivning. Tre kurvor (ortstyper) används. Den första, ortstyp A, avser storstadskommuner (motsvarande dagens ortstyp 1 och 2 för byggnads- kategori 7), den andra (B) avser större städer och storstadsnära kommuner (motsvarande i första hand dagens ortstyp 3 för byggnadskategori 7) och den tredje (C) avser mindre kommuner och glesbygdskommuner (motsvarande dagens ortstyp 4 och 5 för byggnadskategori 7). Den initiala nedskrivningen innebär, för ortstyp A, att värdet uppgår till 80 procent av nybyggnadskost- naden, för ortstyp B till 70 procent och för ortstyp C till 60 procent.

-Nedskrivningstid. 20 år i samtliga ortstyper

-”Slutnivå”. I ortstyp A går nedskrivningen ned till 20 procent av återanskaff- ningskostnaden, i ortstyp B till 15 procent och i ortstyp C till 10 procent.

Nedskrivningsfaktorerna redovisas i bilaga 1 – IN-tabell.

Bedömning av storleken på fastighetsskatt vid en eventuell framtida fastighetstaxering av fjärrvärmeverk

Bedömningen utgår från de antaganden om fjärrvärmeverken som gjorts ovan.

Steg 1A innebär att marktaxeringsvärdet bedöms. Resultatet av beräkningarna ger följande:

-Fjärrvärmeverk med < 5 MW installerad effekt

300 verk * 4 000 kvm tomtmark * 250 kr/kvm = 0,3 Mdr kr

-Fjärrvärmeverk med 5 – 50 MW installerad effekt

250 verk * 10 000 kvm tomtmark * 350 kr/kvm = 0,9 Mdr kr

-Fjärrvärmeverk med > 50 MW installerad effekt

75 verk * 30 000 kvm tomtmark * 400 kr/kvm = 0,9 Mdr kr

-Totalt: cirka 2,1 Mdr kr

374

SOU 2016:31

Bilaga 3

2016-01-11

Steg 1B innebär att byggnadstaxeringsvärdet bedöms. Resultatet av beräkningarna ger följande:

-Fjärrvärmeverk med < 5 MW installerad effekt

=cirka 2,2 Mdr kr

-Fjärrvärmeverk med 5 – 50 MW installerad effekt

=cirka 19,7 Mdr kr

-Fjärrvärmeverk med > 50 MW installerad effekt

=cirka 12,4 Mdr kr

-Totalt: cirka 34,3 Mdr kr

Det innebär att beräkningarna ovan ger ett bedömt totalt ”marknadsvärde” på fjärrvärmeanläggningarna på cirka 34,3 Mdr kr.

Med faktorn 0,75 ger det i taxeringsvärdenivå ett totalt byggnadstaxeringsvärde på cirka 26 Mdr kr.

Steg 1 C innebär att totalt taxeringsvärde beräknas.

Sammanlagt totalt taxeringsvärde uppgår till cirka 2 + cirka 26 = cirka 28 Mdr kr.

Steg 2 innebär beräkning av bedömd fastighetsskatt på vid en framtida fastighets- taxering av landets fjärrvärmeverk. Med en fastighetsskatt på 0,5 procent av taxeringsvärdet ger det en totalt bedömd årlig fastighetsskatt på landets samtliga fjärrvärmeverk på cirka 140 Mkr.

375

Bilaga 3

SOU 2016:31

2016-01-11

Bilaga 1

IN-tabell för fjärrvärmeverk

376

Statens offentliga utredningar 2016

Kronologisk förteckning

1.Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. N.

2.Effektiv vård. S.

3.Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. N.

4.Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. U.

5.Låt fler forma framtiden! Del A + B. Ku.

6.Framtid sökes – Slutredovisning från

den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. S.

7.Integritet och straffskydd. Ju.

8.Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fjärde penningstvättsdirektivet – samordning

– ny penningtvättslag – m.m.

Del 1 + 2. Fi.

9.Plats för nyanlända i fler skolor. U.

10.EU på hemmaplan. Ku.

11.Olika vägar till föräldraskap. Ju.

12.Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål. U.

13.Palett för ett stärkt civilsamhälle. Ku.

14.En översyn av tobakslagen. Nya steg mot ett minskat tobaksbruk.S.

15.Arbetsklausuler och sociala hänsyn

i offentlig upphandling

– ILO:s konvention nr 94 samt en internationell jämförelse. Fi.

16.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2016. Risker, osäkerheter och framtidsutmaningar. M.

17.EU:s reviderade insolvensförordning m.m. Ju.

18.En ny strafftidslag. Ju.

19.Barnkonventionen blir svensk lag. S.

20.Föräldraledighet för statsråd? Fi.

21.Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. M.

22.Möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade växter i Sverige. M.

23.Beskattning av incitamentsprogram. Fi.

24.En ändamålsenlig kommunal redovisning. Fi.

25.Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system

för kunskapsbedömning. Del 1 + 2. U.

26.På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar. N.

27.Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle. N.

28.Vägen till självkörande fordon

–försöksverksamhet. N.

29.Trygghet och attraktivitet

–en forskarkarriär för framtiden. U.

30.Människorna, medierna & marknaden. Medieutredningens forsknings- antologi om en demokrati i förändring. Ku.

31.Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion. Fi.

Statens offentliga utredningar 2016

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning

– ny penningtvättslag – m.m. Del 1 + 2. [8]

Arbetsklausuler och sociala hänsyn i offentlig upphandling

– ILO:s konvention nr 94 samt en internationell jämförelse. [15]

Föräldraledighet för statsråd? [20] Beskattning av incitamentsprogram. [23]

En ändamålsenlig kommunal redovisning. [24]

Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion. [31]

Justitiedepartementet

Integritet och straffskydd. [7] Olika vägar till föräldraskap. [11]

EU:s reviderade insolvensförordning m.m. [17]

En ny strafftidslag. [18]

Kulturdepartementet

Låt fler forma framtiden! Del A + B. [5] EU på hemmaplan. [10]

Palett för ett stärkt civilsamhälle. [13]

Människorna, medierna & marknaden Medieutredningens forskningsantologi om en demokrati i förändring. [30]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2016. Risker, osäkerheter

och framtidsutmaningar. [16]

Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. [21]

Möjlighet att begränsa eller förbjuda od- ling av genetiskt modifierade

växter i Sverige. [22]

Näringsdepartementet

Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. [1]

Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. [3]

På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder – landsbygdernas utveck- ling, möjligheter och utmaningar. [26]

Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle. [27]

Vägen till självkörande fordon

– försöksverksamhet. [28]

Socialdepartementet

Effektiv vård. [2]

Framtid sökes – Slutredovisning från den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. [6]

En översyn av tobakslagen. Nya steg mot ett minskat tobaksbruk. [14]

Barnkonventionen blir svensk lag. [19]

Utbildningsdepartementet

Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. [4]

Plats för nyanlända i fler skolor. [9]

Ökade möjligheter till modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål. [12]

Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskaps- bedömning. Del 1 + 2. [25]

Trygghet och attraktivitet

– en forskarkarriär för framtiden. [29]