Fastighetstaxering av anläggningar för el- och värmeproduktion

Betänkande av Utredningen om fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter

Stockholm 2016

SOU 2016:31

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24435-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Magdalena Andersson

Regeringen beslutade den 11 september 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter (dir. 2014:134). Samma dag förordnades tekniska rådet Monica Haapaniemi som särskild utredare.

Som experter förordnades från och med den 5 november 2014 fastighetsekonomen Irena Drogou, rättsliga experten Marie Ekdahl, departementssekreteraren Peter Höglund, ämnesrådet Åsa Leander, departementssekreteraren Ulf Olovsson, senior adviser Inge Pierre, skattejuristen Torbjörn Spector, ämnesrådet Thomas Sundqvist, områdesansvarige Erik Thornström och kanslirådet Peter Österberg. Verkställande direktören Linda Burenius Magnusson förordnades som expert från och med den 2 juni 2015. Thomas Sundqvist ent- ledigades från och med den 19 oktober 2015.

Som sekreterare förordnades från och med den 10 november 2014 Skatteverkets riksansvarige ortsrepresentant för värdering Jan Berghök och rättslige utredaren Tomas Eurenius. Ämnesrådet Thomas Sundqvist och departementssekreteraren Daniel Waluszewski förordnades som sekreterare från och med den 19 oktober 2015. Departementssekreteraren Johanna Karls var anställd som sekre- terare under tiden den 1 maj till och med den 30 november 2015.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om fastighets- taxeringen av elproduktionsenheter.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Fastighets- taxering av anläggningar för el- och värmeproduktion (SOU 2016:31).

Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden. Uppdraget är här- med slutfört.

Stockholm i april 2016

Monica Haapaniemi

/Jan Berghök

Tomas Eurenius

Thomas Sundqvist

Daniel Waluszewski

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

13

Sammanfattning ................................................................

15

1

Författningsförslag.....................................................

25

1.1Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen

(1979:1152)..............................................................................

25

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1052) om

 

statlig fastighetsskatt ..............................................................

39

2

Uppdraget och dess genomförande, m.m. ....................

43

2.1

Utredningens uppdrag............................................................

43

2.2

Utredningens arbete m.m.......................................................

44

2.3

Framställningar .......................................................................

44

2.4

Betänkandets disposition........................................................

45

3

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m. ...................

47

3.1

Inledning..................................................................................

47

3.2

Fastighetstaxering allmänt......................................................

47

3.3

Fastighetstaxering av elproduktionsenheter .........................

52

 

3.3.1

Vattenkraftverk........................................................

56

 

3.3.2

Värmekraftverk........................................................

59

 

3.3.3

Övriga elproduktionsenheter .................................

60

3.4Förberedelsearbetet inför fastighetstaxering av

elproduktionsenheter..............................................................

61

5

Innehåll

SOU 2016:31

3.5

Fastighetsbeskattning av elproduktionsenheter...................

63

3.6

Vissa utgångspunkter, m.m....................................................

64

 

3.6.1

Svensk energi- och miljöpolitik..............................

64

 

3.6.2

Riktlinjer för skattepolitiken..................................

66

 

3.6.3

EU-rätten och statligt stöd, m.m...........................

67

4

Fastighetstaxeringen och elmarknaden.........................

75

4.1

Inledning .................................................................................

75

4.2

Utredningens uppdrag ...........................................................

75

4.3

Elmarknaden – en allmän bakgrund ......................................

76

 

4.3.1

Elmarknadens särdrag.............................................

76

4.3.2Den svenska elmarknaden ingår i den nordiska

 

marknaden för el .....................................................

77

4.3.3

Elmarknadens struktur ...........................................

82

4.3.4

Fyra svenska elområden..........................................

86

4.4Finns det prisskillnader m.m. mellan elområdena och om så bör fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter

påverkas av dessa?...................................................................

90

4.4.1Hur påverkar elområden och elprisområden

 

m.m. fastighetstaxeringen?.....................................

90

4.4.2

Elprisernas beroende av

 

 

marknadsutvecklingen i stort .................................

91

4.4.3

Handeln med el .......................................................

92

4.4.4Prisskillnader på grossistmarknaden sedan de

 

fyra svenska elområdena infördes ..........................

93

4.4.5

Inmatningskostnader för el – nättariffer ...............

95

4.4.6Elprisskillnadernas och

 

 

inmatningskostnadernas effekter för

 

 

 

fastighetstaxeringen ................................................

97

5

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m....................

101

5.1

Inledning ...............................................................................

101

5.2

Utredningens uppdrag .........................................................

102

5.3

Bakgrund...............................................................................

102

 

5.3.1

Väsentliga termer ..................................................

102

6

SOU 2016:31

Innehåll

5.3.2Vilka anläggningar har lagstiftningen omfattat

 

i praktiken? ............................................................

107

5.3.3

Fjärrvärmemarknaden ...........................................

109

5.3.4

Marknaden för fjärrkyla m.m................................

121

5.3.5

Gällande rätt ..........................................................

123

5.4 Överväganden och förslag....................................................

124

5.4.1Varför beaktas inte värmeproduktionens värde i dag vid fastighetstaxeringen av

värmecentraler och kraftvärmeverk?....................

124

5.4.2Bör anläggningar med värmeproduktion vara

skattebefriade?.......................................................

127

5.4.3Kommersiell produktion och distribution

 

av kyla.....................................................................

138

5.4.4

Definitionen av värmecentral................................

139

5.4.5

Indelningen av byggnader, m.m............................

141

5.4.6Något värde ska inte bestämmas för så kallade

topplastenheter i ett värmenät..............................

146

5.4.7Värderingen av värmeproduktionsenheter,

 

 

m.m.........................................................................

150

 

5.4.8

Exempel..................................................................

157

6

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska

 

 

frågor, m.m.............................................................

161

6.1

Inledning................................................................................

161

6.2

Utredningens uppdrag..........................................................

161

6.3

Allmänt om vindkraft ...........................................................

162

6.4

Allmänt om sol- och vågkraft, m.m.....................................

165

 

6.4.1

Solkraft...................................................................

165

 

6.4.2

Vågkraft..................................................................

169

 

6.4.3

Ytterligare bakgrund – andra kraftverkstyper .....

170

6.5

Överväganden och förslag....................................................

172

 

6.5.1

Terminologi ...........................................................

172

 

6.5.2

Värderingen av vindkraftverk ...............................

175

 

6.5.3

Sol- och vågkraftverk ............................................

177

6.5.4Fastighetstaxering och kraftverksbyggnad

på allmänt eller enskilt vatten ...............................

179

7

Innehåll

SOU 2016:31

6.5.5

Värderingen av sol- och vågkraftverk ..................

181

6.5.6Mikroproduktion och annan produktion av el

 

 

för eget bruk..........................................................

181

6.6

Fastighetsskatt......................................................................

183

 

6.6.1

Vindkraftverk ........................................................

183

 

6.6.2

Sol- och vågkraftverk ............................................

185

7

Kalkylränta..............................................................

187

7.1

Inledning ...............................................................................

187

7.2

Utredningens uppdrag .........................................................

187

7.3

Författningsreglering av kalkylräntan.................................

188

7.4Kalkylräntans historik samt begrepp och

värderingsmetoder................................................................

190

7.4.1Kalkylräntan historiskt, inom vissa andra

 

verksamheter samt vid fastighetstaxering............

190

7.4.2

Begrepp..................................................................

192

7.4.3

Värderingsmetoder................................................

193

7.5 Kalkylräntans användning....................................................

194

7.5.1

Vattenkraftverk .....................................................

194

7.5.2

Värmekraftverk .....................................................

196

7.5.3

Täktenheter ...........................................................

197

7.6Kalkylränta – ingående komponenter eller faktorer som

beaktas

...................................................................................

198

7.6.1 ................................................................

Realränta

199

7.6.2 ........................................................................

Risk

204

7.6.3 ......................................

Avskrivningskomponent

207

7.6.4Förväntan om driftnettotillväxt –

 

 

värdeförändring .....................................................

208

 

7.6.5

Beaktande av skatter .............................................

209

 

7.6.6

Sammanfattande analyser......................................

212

7.7

En modell med rörlig kalkylränta........................................

213

 

7.7.1

Alternativ modell för en rörlig kalkylränta .........

216

7.8

Överväganden .......................................................................

217

8

SOU 2016:31 Innehåll

8

Elcertifikat..............................................................

221

8.1

Inledning................................................................................

221

8.2

Utredningens uppdrag..........................................................

221

8.3

Gällande rätt..........................................................................

222

8.4

Elcertifikatsystemet – en bakgrund .....................................

224

 

8.4.1

Beskrivning av elcertifikatsystemet......................

224

8.4.2Elcertifikatmarknaden är gemensam med

 

Norge .....................................................................

227

8.5 Elcertifikatens inverkan på fastighetstaxeringen ................

229

8.5.1

Allmänna utgångspunkter.....................................

229

8.5.2Värdering av elcertifikat i samband med

AFT 13 ...................................................................

230

8.6 Överväganden .......................................................................

245

8.6.1Bör elcertifikatens värde påverka

 

 

taxeringsvärdet?.....................................................

245

 

8.6.2

Hur bör justeringen för elcertifikatens värde

 

 

 

ske?.........................................................................

249

9

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet ...................

253

9.1

Inledning................................................................................

253

9.2

Utredningens uppdrag..........................................................

255

9.3Metoder i äldre och gällande rätt för att beakta

fastigheternas prisutveckling................................................

255

9.3.1

Inledning ................................................................

255

9.3.2Omräkning och begränsningar av

 

omräkningstalen ....................................................

256

9.3.3

Förenklad fastighetstaxering ................................

259

9.3.4

Frysta taxeringsvärden ..........................................

260

9.3.5

Fastighetsskatt och fastighetsavgift .....................

260

9.4 Överväganden och förslag....................................................

264

9.4.1

Utgångspunkter.....................................................

264

9.4.2Förenklad fastighetstaxering för

elproduktionsenheter? ..........................................

266

9

Innehåll

SOU 2016:31

9.4.3Ett ändamålsenligt förfarande vid förenklad

 

 

fastighetstaxering av elproduktionsenheter.........

268

 

9.4.4

Förenklad fastighetstaxering för

 

 

 

industrienheter, m.m.............................................

276

 

9.4.5

Uppgiftsskyldighet ...............................................

278

10

Konsekvensanalys....................................................

281

10.1

Inledning ...............................................................................

281

10.2

Värmecentraler och kraftvärmeverk m.m. ..........................

281

 

10.2.1

Effekter för fastighetsägarna ................................

282

 

10.2.2

Offentligfinansiella effekter .................................

296

 

10.2.3

Administrativa effekter.........................................

297

 

10.2.4

Samhällsekonomiska effekter...............................

299

 

10.2.5

Övriga effekter ......................................................

302

10.3

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor ..

304

 

10.3.1

Effekter för fastighetsägarna ................................

305

 

10.3.2

Offentligfinansiella effekter .................................

306

10.3.3Administrativa och samhällsekonomiska

 

 

effekter...................................................................

307

 

10.3.4

Övriga effekter ......................................................

309

10.4

Kalkylränta............................................................................

309

10.5

Elcertifikat ............................................................................

310

 

10.5.1

Effekter för fastighetsägarna ................................

311

 

10.5.2

Offentligfinansiella effekter .................................

312

10.5.3Administrativa och samhällsekonomiska

 

effekter...................................................................

313

10.5.4

Övriga effekter ......................................................

313

10.6 Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet..........................

314

10.6.1

Effekter för fastighetsägarna ................................

315

10.6.2

Offentligfinansiella effekter .................................

318

10.6.3Administrativa och samhällsekonomiska

 

effekter...................................................................

320

10.6.4

Övriga effekter ......................................................

324

10.7 Sammanfattning av konsekvenser........................................

324

10.7.1

Effekter för fastighetsägarna ................................

324

10

SOU 2016:31

 

Innehåll

10.7.2

Offentligfinansiella effekter..................................

325

10.7.3

Administrativa effekter .........................................

326

10.7.4

Samhällsekonomiska effekter ...............................

327

10.7.5Effekter på jämställdhet mellan män och

 

kvinnor ...................................................................

327

 

10.7.6 Övriga effekter ......................................................

327

10.8

Finansiering och samlat skatteuttag ....................................

328

11

Författningskommentar ............................................

329

11.1

Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen

 

 

(1979:1152)............................................................................

329

11.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1052) om

 

 

statlig fastighetsskatt ............................................................

338

Särskilda yttranden ..........................................................

339

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2014:134 .........................................

355

Bilaga 2

Typkoder.......................................................................

365

Bilaga 3

Bedömning av fastighetsskattens storlek vid

 

 

taxering av fjärrvärmeverk............................................

369

11

Förkortningar

AFT

allmän fastighetstaxering

bet.

betänkande

BNP

bruttonationalprodukt

dir.

direktiv

dnr

diarienummer

Ds

departementsserien

EG

Europeiska gemenskapen

Ei

Energimarknadsinspektionen

EU

Europeiska unionen

EUT

Europeiska unionens officiella

 

tidning

FFT

förenklad fastighetstaxering

FSL

lagen (1984:1052) om statlig

 

fastighetsskatt

FTF

fastighetstaxeringsförordningen

 

(1993:1199)

FTL

fastighetstaxeringslagen

 

(1979:1152)

FUI

förtida uppgiftsinsamling

GW

gigawatt

IEA

Internationella energibyrån

 

(International Energy Agency)

KI

Konjunkturinstitutet

KPI

konsumentprisindex

kW

kilowatt

kWh

kilowattimme

 

13

Förkortningar SOU 2016:31

LM

Lantmäteriet

MW

megawatt

prop.

proposition

PTS

Post- och telestyrelsen

RiR

Riksrevisionen

rskr.

riksdagsskrivelse

RSV

Riksskatteverket

SFS

svensk författningssamling

SFT

särskild fastighetstaxering

SKM

Svensk Kraftmäkling AB

SkU

Skatteutskottet

SKV

Skatteverket

SKV A

skatteverkets allmänna råd

SKVFS

skatteverkets föreskrifter

SOU

statens offentliga utredningar

TW

terawatt

Måttenheter

Watt (W) är enheten för effekt, dvs. energi (eller arbete) per tidsenhet.

1 kW = 1 000 W

Wattimme (Wh) är en energienhet och definieras som den energi som en effekt på en watt utvecklar under en timme (energiomvand- ling per tidsenhet).

1 TWh = 1 000 GWh = 1 000 000 MWh = 1 000 000 000 kWh = 1 000 000 000 000 Wh

14

Sammanfattning

Inledning

Utredningens uppdrag är enligt direktiven (dir. 2014:134) att göra en översyn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter. Den allmänna utgångspunkten är att över- synen ska ske mot bakgrund av de geografiska och strukturella för- ändringar elproduktionen och elmarknaden genomgått sedan regel- verket senast ändrades inför 2000 års allmänna fastighetstaxering. En särskild fråga som dock, mot bakgrund av lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018, bör nämnas initialt är att uppdraget även inkluderar att analysera om det är moti- verat att anläggningar med enbart värmeproduktion bör utgöra skatte- befriade specialbyggnader.

Av direktiven framgår vidare att en central utgångspunkt för ut- redningen är att taxeringsvärden för elproduktionsenheter även fort- sättningsvis ska spegla fastigheternas marknadsvärden i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152). En annan utgångspunkt är att den löpande beskattningen av elproduktions- enheter ska behållas och att dessa skattemedel ska tillfalla staten.

Uppdraget omfattar inte en översyn av fastighetsskattesatserna.

Utredningens förslag och bedömningar

Kräver införandet av fyra svenska elområden ändringar i fastighetstaxeringslagen? (avsnitt 4)

Skillnader i elpris och inmatningskostnader som förekommer mellan de svenska elområdena bedöms, om skillnaderna påverkar marknadsvärdet för elproduktionsenheter i fastighetstaxerings-

15

Sammanfattning

SOU 2016:31

rättslig mening, hanteras inom ramen för det gällande regelverket för fastighetstaxering genom främst indelning i värdeområden.

Som nämns i inledningen har elmarknaden genomgått olika föränd- ringar sedan sekelskiftet. Närmare bestämt uppkommer frågan om det förhållandet att Sverige är indelat i fyra elområden, bör påverka värderingen av elproduktionsenheter. En ytterligare fråga är om in- matningskostnaderna för el på näten bör påverka värderingen med tanke på att dessa är geografiskt differentierade. Enligt utrednin- gens bedömning kan emellertid det gällande regelverket för fastig- hetstaxering ta hänsyn till aktuella skillnader om dessa påverkar taxeringsvärdet för en elproduktionsenhet.

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m. (avsnitt 5)

Värmecentral föreslås definieras som byggnad vilken är inrättad för icke-kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare för uppvärmning.

Kraftverksbyggnad föreslås alltid utgöra en egen byggnad och övervägandeprincipen gäller således inte för sådan byggnad.

Byggnader för kommersiell produktion av värme eller kyla be- döms normalt indelas som övrig byggnad. De bör regelmässigt taxeras som industrienheter och värderas enligt den så kallade pro- duktionskostnadsmetoden.

Något värde föreslås inte bestämmas för vare sig så kallade topp- lastenheter i ett värmenät eller mark till sådana.

Byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för kyla föreslås indelas som specialbyggnad av typen distributionsbygg- nad.

I samband med förberedelserna inför 2013 års allmänna fastighets- taxering av elproduktionsenheter aktualiserades frågan om kraft- värmeverken har taxerats på ett korrekt sätt genom åren. Utredaren ska, som redan framgått och kort sagt, analysera om det är motive- rat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsätt- ningen ska vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning. Att renodlad värmeproduktion undantas från fastighetstaxering,

16

SOU 2016:31

Sammanfattning

medan kraftvärmeverk inte undantas, medför enligt direktiven en snedvridning av konkurrensförutsättningarna för olika typer av pro- duktionsanläggningar på värmemarknaden.

För att undvika dubbeltaxering föreslås att värmecentraler i ur- sprunglig mening fortsatt ska vara skattebefriade. En sådan central definieras enligt förslaget som byggnad vilken är inrättad för icke- kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare för uppvärmning.

Utredningen anser att fastighetstaxeringslagen bör förtydligas för att värdet av kommersiell produktion och distribution av värme ska beaktas på avsett vis vid fastighetstaxeringen, oavsett i vilken typ av enhet verksamheten utförs. Det sker lagtekniskt genom att kraftverksbyggnad alltid föreslås utgöra en egen byggnad. Den så kallade övervägandeprincipen föreslås därmed inte gälla för kraft- verksbyggnader.

Det nu sagda innebär att en byggnad som kan indelas både som en kraftverksbyggnad och en eller flera av de andra gällande bygg- nadstyperna, föreslås indelas som en kraftverksbyggnad och en ytterligare typ av byggnad. Den senare byggnadens typ bestäms beroende på hur den är inrättad och används eller, om flera typer kan komma i fråga, av det ändamål som byggnaden till övervägande del är inrättad för och det sätt som byggnaden till övervägande del används på (övervägandeprincipen). Kommersiell produktion och dis- tribution av värme eller kyla i andra anläggningar än värmecentraler, kommer därmed normalt att indelas som övrig byggnad och taxeras som industrienhet.

Något värde föreslås emellertid inte bestämmas för vare sig så kallade topplastenheter i ett värmenät eller dem tillhörande mark. Skälet till det är att det kan ifrågasättas om sådana enheter är lön- samma samtidigt som de är nödvändiga för fjärrvärmeverksam- hetens funktion. Annorlunda uttryckt kan de anses sakna mark- nadsvärde. Med topplastenhet avses en värderingsenhet som utgörs av övrig byggnad eller del därav, vilken är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare, om anläggningen är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år. En topplastenhet kan alltså utgöras av en fristående byggnad eller en värmeproduktions- enhet i en övrig byggnad som även innehåller så kallade bas- eller mellanlastenheter för värmeproduktion.

17

Sammanfattning

SOU 2016:31

Mot bakgrund av att produktionen och distributionen av värme och kyla är närliggande föreslås att byggnader som ingår i överfö- rings- eller distributionsnätet för kyla indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad. Detta gäller redan i dag för motsva- rande distributionsbyggnader för värme.

Sol-, vind- och vågkraftverk samt ny terminologi, m.m. (avsnitt 6)

Sol-, vind- och vågkraftverk föreslås utgöra egna kraftverkstyper i fastighetstaxeringslagen.

Värderingsmetoderna för elproduktionsenheter föreslås beteck- nas energimetoden (vattenkraftverk) och effektmetoden (övriga kraftverk).

Sol- och vågkraftverk föreslås värderas enligt effektmetoden och vindkraftverk bedöms fortsatt lämpliga att värderas enligt sam- ma metod.

Taxeringsenhet med tomtmark till vatten- eller vindkraftverk som är lös egendom föreslås beskattas på samma sätt som taxe- ringsenhet med vatten- eller vindkraftverk.

Skattesatsen för taxeringsenheter med sol-, vind- och vågkraft- verk föreslås vara densamma, dvs. 0,2 procent av taxeringsvärdet.

Så kallad mikroproduktion av el, och annan produktion av el för eget bruk där överskottsproduktionen säljs, bedöms normalt inte medföra att en byggnad indelas som en kraftverksbyggnad och taxeras som elproduktionsenhet.

Vindkraftverk indelas som en typ av värmekraftverk, trots att de i tekniskt hänseende inte utgör värmekraftverk. Utredaren ska ana- lysera om vindkraftverk bör indelas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ändamålsenlig. Utredningen ska föreslå hur anläggningar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna, såsom t.ex. solenergi och vågenergi, kan fastighetstaxeras och fastighetsbeskattas som elproduktions- enheter.

18

SOU 2016:31

Sammanfattning

Mot denna bakgrund föreslås att vindkraftverk ska vara en själv- ständig kraftverkstyp i fastighetstaxeringslagen och inte längre ingå i lagens definition av värmekraftverk. Solkraftverk och vågkraftverk införs som två nya kraftverkstyper i lagen. Vidare ska elproduk- tionsenheter, vid värderingen av dem delas in efter den värderings- metod – som föreslås betecknas energimetoden eller effektmetoden

– som används för detta ändamål. Sol- och vågkraftverk bör då, på samma sätt som vindkraftverk i dag, värderas enligt effektmetoden. Sol- och vågkraftverk föreslås också taxeras som elproduktionsenheter och beskattas med samma skattesats som gäller för vindkraftverk, dvs. 0,2 procent.

Slutligen åtgärdas det förhållandet att vind- och vattenkraft- verksbyggnader och mark till dessa i rättstillämpningen har kom- mit att beskattats med olika skattesatser beroende på om kraft- verket och marken har samma eller skilda ägare. Taxeringsenhet med tomtmark till vatten- eller vindkraftverk som är lös egendom föreslås beskattas på samma sätt som taxeringsenhet med vatten- eller vind- kraftverk.

Kalkylränta (avsnitt 7)

Kalkylräntan bör vara ett fast föreskrivet tal. Den i dag gällande räntan om 5 procent bör som utgångspunkt behållas oförändrad.

För värderingen av vattenkraftverk anges i en riktvärdeangivelse värden per kilowattimme för ett så kallat normkraftverk och mark till ett sådant verk. Vid bestämningen av denna sker en avkastnings- beräkningen med utgångspunkt i en kalkylränta med ett fast angi- vet procenttal (f.n. 5 procent) och med beaktande av kostnad för inkomstskatt. Utredaren ska överväga om denna modell är den lämp- ligaste ordningen.

Mot bakgrund av en kartläggning av förutsättningarna för att på ett entydigt sätt och med en hög värderingsteknisk precision införa en rörlig kalkylränta för i första hand vattenkraftverk, bedömer ut- redningen att kalkylräntan bör vara fast och regleras i fastighets- taxeringsförordningen (1993:1199). Den i dag gällande räntan om 5 procent bör som utgångspunkt behållas oförändrad.

19

Sammanfattning

SOU 2016:31

Elcertifikat (avsnitt 8)

Värdeinverkan av elcertifikat bör i samtliga fall beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden.

Utredaren ska överväga om det med hänsyn till påverkan på effek- tiviteten i elcertifikatsystemet är motiverat att värdeinverkan av elcertifikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid bestämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt. Det är då en central ut- gångspunkt att taxeringsvärden för elproduktionsenheter även fort- sättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen.

Utredningen har funnit att värdet av elcertifikat alltjämt bör beaktas vid bestämmandet av taxeringsvärdet för sådana enheter mot bakgrund av att de påverkar fastighetens marknadsvärde. Gäl- lande fastighetstaxeringsregler bedöms dessutom inte motverka el- certifikatsystemets ändamål i sådan omfattning att regelverket för fastighetstaxering bör ändras. Även om det är en fråga för reger- ingen, eftersom det gäller förändringar i fastighetstaxeringsförord- ningen, bör här nämnas att utredningen rekommenderar att värdet av elcertifikaten i samtliga fall beaktas enligt reglerna om justering för säregna förhållanden. Skälet till det är att samma regler bör gälla för samtliga kraftverkstyper. En ändring med angiven inriktning har även fördelen att det förenklar för lagstiftaren om en enhetlig skattesats för elcertifikatens värdeinverkan eventuellt skulle införas.

Taxeringsintervall och uppgiftsskyldighet (avsnitt 9)

Förenklad fastighetstaxering föreslås ske för elproduktions- och industrienheter med början år 2022 och därefter vart sjätte år.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få föreskriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el ska lämna uppgifter för fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter till Skatteverket i den omfattning som behövs för taxeringen.

20

SOU 2016:31

Sammanfattning

I utredningens direktiv anges att det för elproduktionsenheterna är angeläget att få till stånd en mer successiv anpassning av taxerings- värdena till prisutvecklingen. Förslaget innebär att detta uppnås genom att sådana enheter utöver allmänna fastighetstaxeringar blir föremål för förenklade fastighetstaxeringar vart sjätte år. I prakti- ken betyder det att taxeringsintervallet förkortas från sex till tre år. Med tanke på att det är komplicerat att taxera elproduktionsenhe- ter är bestämmandet av riktvärdeangivelsen förenklat på så sätt att det i princip enbart är förändringar i el- och elcertifikatpriser som beaktas. Om det finns synnerliga skäl bestäms riktvärdeangivelsen dock på sedvanligt vis. Förenklad fastighetstaxering föreslås ske för elproduktionsenheter med början år 2022 och därefter vart sjätte år. Detsamma föreslås gälla för industrieneheter eftersom direkti- ven anger att i aktuell situation ska ett förslag även lämnas för des- sa, även om utredningen anser att det finns sakskäl som talar emot detta.

För att underlätta taxeringsarbetet föreslås slutligen att regerin- gen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få före- skriva att den som beslutar om stamnätstariffer för el ska lämna uppgifter för fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter till Skatte- verket i den omfattning som behövs för taxeringen.

Konsekvenser (avsnitt 10)

Förslaget innebär, givet ett antagande om positiv värdeutveckling för taxeringsvärdena, en varaktig positiv offentligfinansiell netto- effekt på knappt 157 miljoner kronor.

De monetära effekterna sammanfattas i figur 1 nedan.

21

Sammanfattning SOU 2016:31

Figur 1

Förslagets monetära effekter

 

150

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

kronor

50

 

 

 

0

 

 

 

Miljoner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-50

 

 

 

 

-100

 

 

 

 

-150

 

 

 

 

 

 

 

 

Tätare taxeringsintervall

 

Taxering av

Förändringar avseende

 

 

 

värmeproduktionsenheter

taxering av sol-, vind- och

 

 

 

 

 

 

vågkraft

 

Effekt för fastighetsägare

 

Offentligfinansiell effekt

 

 

Administrativ effekt

 

 

 

 

 

 

Fastighetsägare av värmeproduktionsenheter är den grupp som be- döms påverkas mest av utredningens förslag. Den stora merparten av fjärrvärmeföretagen bedöms emellertid kunna hantera den ökade skattekostnaden genom högre priser eller genom att själva ta hela eller en del av den ökade kostnaden. Mindre kommunala företag med relativt nya fjärrvärmenät är dock en grupp aktörer som riskerar att få ökade problem till följd av taxeringen.

Även förslaget om tätare taxeringsintervall medför, givet ett an- tagande om positiv värdeutveckling för taxeringsvärdena, ökade kost- nader för fastighetsägarna, både i form av högre skattekostnader och ökade fullgörandekostnader.

Sammantaget konstateras att samhällsekonomiska effekter främst är hänförliga till förslaget avseende taxering av värmeproduktions- enheter. Förslagets påverkan på konkurrensen på värmemarknaden och det eventuella ökade effektbehovet på elmarknaden är de effek-

22

SOU 2016:31

Sammanfattning

ter som enligt utredningen kan medföra mest påtagliga konsekven- ser för samhällsekonomin. Den sammantagna bedömningen är dock att förslagen som helhet medför små och hanterbara samhällseko- nomiska konsekvenser.

De sammanlagda förslagens miljömässiga effekter och effekter på Sveriges energi- och klimatpolitiska mål bedöms vara begränsade.

När bör utredningens förslag träda i kraft och börja tillämpas? (avsnitt 1)

Förslaget föreslås träda i kraft den 1 januari 2017 och tillämpas första gången vid 2019 års taxering.

Lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013– 2018 gäller för den allmän fastighetstaxering år 2013 och de sär- skilda fastighetstaxeringarna åren 2014–2018. Följaktligen bör utred- ningens delförslag avseende värmecentraler och enheter för kom- mersiell produktion och distribution av värme tillämpas första gången vid 2019 års taxering. Enhetsskäl talar för att förslaget i sin helhet börjar tillämpas vid samma tidpunkt. Vidare är det, mot den bakgrun- den och det förberedelsearbete som krävs, lämpligt att det föreslagna regelverket träder i kraft den 1 januari 2017.

23

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

dels att 1 kap. 7 a §, 2 kap. 2 och 3 §§, 4 kap. 10 §, 6 kap. 2, 7 och 14 §§, 7 kap. 3 och 16 §§ och 15 kap. 1 och 10–15 §§ ska ha följande lydelse samt att rubriken närmast före 15 kap. 2 § ska lyda ”Energi- metoden – vattenkraftverk”,

dels att det i lagen ska införas fem nya paragrafer 2 kap. 2 a §, 6 kap. 3 a §, 15 kap. 1 a och 16 §§ och 18 kap. 13 § samt närmast före 15 kap. 16 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

7 a §1

Förenklad fastighetstaxering

Förenklad fastighetstaxering

ska ske för hyreshusenheter, små-

ska ske för hyreshusenheter, små-

husenheter, ägarlägenhetsenheter

husenheter, ägarlägenhetsenheter,

och lantbruksenheter. Sådan taxe-

lantbruksenheter, industrienheter

ring sker enligt bestämmelserna

och elproduktionsenheter. Sådan

i 2–10 och 12–14 kap. och i följ-

taxering sker enligt bestämmel-

ande ordning.

serna i 2–15 kap. och i följande

 

ordning.

År 2004 och därefter vart sjätte år taxeras hyreshusenheter, år 2006 och därefter vart sjätte år småhusenheter,

1 Senaste lydelse 2009:105.

25

Författningsförslag SOU 2016:31

år 2008 och därefter vart sjätte

år 2008 och därefter vart sjätte

år lantbruksenheter samt

år lantbruksenheter,

år 2010 och därefter vart sjätte

år 2010 och därefter vart sjätte

år ägarlägenhetsenheter.

år ägarlägenhetsenheter samt

 

år 2022 och därefter vart sjätte

 

år elproduktionsenheter och indu-

 

strienheter.

Nuvarande lydelse

2 kap.

2 §2

Byggnader ska indelas i de byggnadstyper som anges i det följande.

-------------------------------------------------------------------------

Specialbyggnad Med specialbyggnad avses

-------------------------------------------------------------------------

Kommunikationsbyggnad

Garage, hangar, lokstall, ter-

 

minal, stationsbyggnad, ex-

 

peditionsbyggnad,

vänthall,

 

godsmagasin,

reparations-

 

verkstad

och

liknande, om

 

byggnaden används för all-

 

männa

kommunikations-

 

ändamål.

 

 

 

 

Byggnad som används i Sta-

 

tens

järnvägars,

Luftfarts-

 

verkets, Trafikverkets, Tera-

 

com

Aktiebolags,

Sveriges

 

Radio Aktiebolags, Sveriges

 

Television Aktiebolags och

 

Sveriges

Utbildningsradio

 

Aktiebolags verksamhet.

2 Senaste lydelse 2015:60.

26

SOU 2016:31

Författningsförslag

Distributionsbyggnad

Byggnad som ingår i över-

 

förings- eller distributions-

 

nätet för gas, värme, elektri-

 

citet eller vatten samt gas-

 

turbin

och

annan byggnad

 

som används för att upprätt-

 

hålla balansen i elsystemet.

Värmecentral

Byggnad för produktion och

 

distribution

av varmvatten

 

för uppvärmning, dock inte

 

sådan

anläggning som

även

 

är inrättad för produktion av

 

elektrisk starkström för yrkes-

 

mässig distribution.

 

Reningsanläggning

Vattenverk, avloppsrenings-

 

verk, anläggning för förva-

 

ring av radioaktivt avfall, sop-

 

station

och

liknande

samt

 

pumpstation som hör till så-

 

dan anläggning. Som renings-

 

anläggning avses inte anlägg-

 

ning där verksamheten i allt

 

väsentligt utgör ett led i en

 

industriell process.

 

-------------------------------------------------------------------------

27

Författningsförslag SOU 2016:31

Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Byggnader ska indelas i de byggnadstyper som anges i det föl- jande.

-------------------------------------------------------------------------

Specialbyggnad Med specialbyggnad avses

-------------------------------------------------------------------------

Kommunikationsbyggnad

Garage, hangar, lokstall, ter-

 

minal, stationsbyggnad, ex-

 

peditionsbyggnad,

vänthall,

 

godsmagasin,

reparations-

 

verkstad

och

liknande, om

 

byggnaden används för all-

 

männa

kommunikations-

 

ändamål.

 

 

 

 

Byggnad som används i Sta-

 

tens

järnvägars,

Luftfarts-

 

verkets, Trafikverkets, Tera-

 

com

Aktiebolags,

Sveriges

 

Radio Aktiebolags, Sveriges

 

Television Aktiebolags och

 

Sveriges

Utbildningsradio

 

Aktiebolags verksamhet.

Distributionsbyggnad

Byggnad som ingår i över-

 

förings- eller distributions-

 

nätet för gas, värme, kyla,

 

elektricitet eller vatten samt

 

gasturbin

och

annan bygg-

nad som används för att upp- rätthålla balansen i elsyste- met.

28

Byggnadstypen ska, utom i fråga om kraftverksbyggnad, be- stämmas med hänsyn till det ändamål som byggnad till över- vägande del är inrättad för och det sätt som byggnad till över- vägande del används på.
29

SOU 2016:31 Författningsförslag

Värmecentral

Byggnad som är inrättad för

 

icke-kommersiell produktion

 

och distribution av varmvat-

 

ten eller annan värmebärare

 

för uppvärmning.

Reningsanläggning

Vattenverk, avloppsrenings-

 

verk, anläggning för förva-

 

ring av radioaktivt avfall, sop-

 

station och liknande samt

 

pumpstation som hör till så-

 

dan anläggning. Som renings-

 

anläggning avses inte anlägg-

 

ning där verksamheten i allt

 

väsentligt utgör ett led i en

 

industriell process.

-------------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

2 a §

Byggnad som kan indelas såväl som kraftverksbyggnad som en eller flera andra byggnadstyper, ska in- delas som en kraftverksbyggnad och en ytterligare byggnad av den typ som följer av 2 § eller, när det gäller flera andra sådana typer, 3 §.

3 §3

Byggnadstypen skall bestäm- mas med hänsyn till det ändamål som byggnad till övervägande del är inrättad för och det sätt som byggnad till övervägande del används på.

3 Senaste lydelse 1999:630.

Författningsförslag SOU 2016:31

Byggnad,

som

kan

indelas

Byggnad,

som

kan

indelas

både som

småhus, hyreshus,

både

som

småhus, hyreshus,

kraftverksbyggnad, industribygg-

industribyggnad eller övrig bygg-

nad eller övrig byggnad och som

nad och som specialbyggnad, ska

specialbyggnad, skall indelas som

indelas som specialbyggnad.

specialbyggnad.

 

 

 

 

 

 

 

Byggnad,

som

kan

indelas

Byggnad,

som

kan

indelas

både som specialbyggnad och

både

som specialbyggnad och

ekonomibyggnad,

skall

indelas

ekonomibyggnad,

ska

indelas

som ekonomibyggnad.

 

som ekonomibyggnad.

 

4 kap.

10 §4

Marksamfällighet eller anläggningssamfällighet ska utgöra en taxeringsenhet, om den förvaltas av juridisk person. Detta gäller dock inte om fastigheterna, som har del i samfälligheten, uteslutande eller så gott som uteslutande är småhusfastigheter eller ägarlägen- hetsfastigheter. Detta gäller inte heller samfällighet, som avser en-

skild väg eller dike eller som har ett ringa ekonomiskt värde.

 

I

en elproduktionsenhet får

I

en elproduktionsenhet får

inte

kraftverksbyggnad,

mark

inte

kraftverksbyggnad,

mark

eller

markanläggning ingå

som

eller

markanläggning ingå

som

tillhör mer än ett av följande slag

tillhör mer än ett av följande slag

av

kraftverk:

vattenkraftverk,

av

kraftverk:

vattenkraftverk,

kärnkraftverk,

kraftvärmeverk,

kärnkraftverk,

kraftvärmeverk,

kondenskraftverk eller vindkraft-

kondenskraftverk, solkraftverk,

verk.

 

 

vindkraftverk eller vågkraftverk.

Regleringsanläggning huvudsakligen avsedd för vattenkrafts- ändamål ska inte utgöra en taxeringsenhet utan beaktas vid taxe- ringen av de vattenkraftverk som har nytta av anläggningen.

 

6 kap.

 

 

2 §5

 

Varje småhus,

ägarlägenhet,

Varje småhus,

ägarlägenhet,

hyreshus, kraftverksbyggnad, in-

hyreshus, kraftverksbyggnad, in-

dustribyggnad och

övrig bygg-

dustribyggnad och

övrig bygg-

4Senaste lydelse 2012:89.

5Senaste lydelse 2012:89.

30

SOU 2016:31 Författningsförslag

nad med värde av minst 50 000

nad med värde av minst 50 000

kronor ska utgöra en värderings-

kronor ska utgöra en värderings-

enhet, om inte annat anges i 3

enhet, om inte annat anges i 3,

eller 5 §.

3 a eller 5 §.

Komplementhus på småhusenheten ska i regel ingå i samma vär- deringsenhet som det mest värdefulla småhuset på taxeringsenheten.

Småhus, hyreshus, industribyggnader och övriga byggnader vil- kas värde inte uppgår till 50 000 kronor, ska ingå i samma värde- ringsenhet som den mest värdefulla byggnaden inom samma tomt. Uppgår den mest värdefulla byggnadens värde inte till 50 000 kro- nor ska samtliga byggnader inom tomten utgöra en värderingsenhet.

3 a §

En övrig byggnad som är in- rättad för kommersiell produk- tion och distribution av varm- vatten eller annan värmebärare, får indelas i två eller flera vär- deringsenheter om det underlättar värderingen.

7 §6

Varje tomt skall utgöra en

Varje tomt ska utgöra en

värderingsenhet, om inte annat

värderingsenhet, om inte annat

anges i andra–fjärde styckena.

anges i andra–femte styckena.

Föreligger byggrätt till två eller flera småhus på en tomt får varje del av tomten, som omfattas av en byggrätt, utgöra en värderings-

enhet.

 

Tomt som är bebyggd med

Tomt som är bebyggd med

hyreshus skall indelas i värde-

hyreshus ska indelas i värde-

ringsenheter med ledning av det

ringsenheter med ledning av det

sätt på vilket hyreshusen har

sätt på vilket hyreshusen har

indelats i värderingsenheter och

indelats i värderingsenheter och

med beaktande av hur markens

med beaktande av hur markens

byggrätt har tagits i anspråk eller

byggrätt har tagits i anspråk eller

skall tas i anspråk enligt plan.

ska tas i anspråk enligt plan.

 

 

6 Senaste lydelse 1992:1666.

 

31

Författningsförslag

SOU 2016:31

Obebyggd tomtmark för hyreshus skall indelas i värde- ringsenheter så att tomtmark med byggrätt för bostäder och för lokaler utgör skilda värde- ringsenheter.

Obebyggd tomtmark för hyreshus ska indelas i värde- ringsenheter så att tomtmark med byggrätt för bostäder och för lokaler utgör skilda värde- ringsenheter.

Mark till sådan byggnad som avses i 3 a § får indelas i två eller flera värderingsenheter om det underlättar värderingen.

14 §7

För kärnkraftverk, kraftvärme-

För varje aggregat för pro-

verk, kondenskraftverk och vind-

duktion av elkraft ska det bildas

kraftverk (värmekraftverk) ska det

en värderingsenhet som avser

för varje aggregat för produktion

byggnad och en värderingsenhet

av elkraft bildas en värderings-

som avser mark när det gäller

enhet som avser byggnad och en

 

värderingsenhet som avser mark.

 

 

1. kärnkraftverk, kraftvärme-

 

verk och kondenskraftverk (vär-

 

mekraftverk), och

2. solkraftverk, vindkraftverk och vågkraftverk.

7 kap.

3 §8

För byggnader och ägoslag som avses i 8–15 kap. ska taxerings- värde bestämmas med utgångspunkt i riktvärden. Dessa ska för var- je värderingsenhet bestämmas för kombinationer av värdefaktorer, som i någon utsträckning varierar inom värdeområdet och som har särskild betydelse för marknadsvärdet.

För övriga värdefaktorer ska riktvärdet bestämmas med utgångs- punkt i förhållanden som i genomsnitt eller i huvudsak råder inom värdeområdet.

7Senaste lydelse 2012:89.

8Senaste lydelse 2015:60.

32

SOU 2016:31

Författningsförslag

Värdefaktorer, som särskilt ska beaktas vid riktvärdets bestäm- mande, ska, utom såvitt avser de under punkterna 1–6 angivna värde- faktorerna, indelas i klasser.

1.Storlek för småhus, industribyggnad och övrig byggnad vär- derad med ledning av en avkastningsberäkning, tomtmark, åkermark, betesmark, produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner, pro- duktiv skogsmark utan avverkningsrestriktioner och skogligt impedi- ment.

2.Hyra för hyreshus och ägarlägenhet.

3.Återanskaffningskostnad för industribyggnad och övrig bygg- nad på industrienhet värderad med ledning av en produktionskost- nadsberäkning.

4.Årligt uttag av täktmark.

5. Normalårsproduktion,

ut-

5. Normalårsproduktion,

ut-

nyttjandetid, flerårsreglering

och

nyttjandetid, flerårsreglering

och

ålder för vattenkraftverk samt

ålder för vattenkraftverk samt

effekt för värmekraftverk.

 

effekt för värmekraftverk, sol-

 

 

kraftverk, vindkraftverk och våg-

 

 

kraftverk.

 

6. Virkesförråd för löv- och barrträd.

De uppgifter om värdenivån m.m. (riktvärdeangivelse) som inom varje värdeområde behövs för att bestämma riktvärdet ska redo- visas på karta, i tabell eller på annat sätt.

Resultatet av klassindelningen kallas klassindelningsdata.

16 §9

Något värde ska inte bestämmas för följande egendom:

1.Byggnad eller byggnader inom samma tomt, om byggnads- beståndets sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.

2.Övrig mark och vattentäckt område som inte är täktmark.

3.Markanläggning som används för sådant ändamål som avses i 3 kap.

4.Egendom som avses i 2 kap. 3 § jordabalken.

5.Kondenskraftverk.

6.Outbyggd fallrätt för vilken det inte finns tillstånd till utbygg-

nad.

9 Senaste lydelse 2012:89.

33

Författningsförslag

SOU 2016:31

7. Värderingsenhet som utgörs av övrig byggnad eller del därav, vilken är inrättad för kommer- siell produktion och distribution av varmvatten eller annan värme- bärare, om anläggningen är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år..

8. Mark till sådan värderings- enhet som avses i 7.

15 kap.

1 §10

Till ett vattenkraftverk hänförs kraftverksbyggnad och mark för

elproduktion med vattenkraft.

 

Till ett värmekraftverk hän-

Till ett värmekraftverk hän-

förs kraftverksbyggnad och mark

förs kraftverksbyggnad och mark

för elproduktion med kärnkraft,

för elproduktion med kärnkraft,

kraftvärme, kondenskraft och

kraftvärme och kondenskraft

vindkraft.

 

Till ett solkraftverk, vindkraft- verk eller vågkraftverk hänförs kraftverksbyggnad och mark för elproduktion med sådan kraft.

Med mark avses i detta kapitel tomtmark, övrig mark, fallrätt och markanläggning som ingår i elproduktionsenhet.

Av 1 kap. 4 a § andra stycket följer att vad som sägs om mark i denna lag gäller också annat utrymme som ingår i en fastighet eller är samfällt för flera fastigheter.

1 a §

En kraftverksbyggnad med till- hörande mark ska enligt vad som föreskrivs i 2–15 §§ värderas en- ligt

10 Senaste lydelse 2012:89.

34

SOU 2016:31 Författningsförslag

 

1. energimetoden

i

fråga om

 

vattenkraftverk med

 

tillhörande

 

mark, eller

 

 

 

 

2. effektmetoden

i

fråga om

 

värmekraftverk, solkraftverk, vind-

 

kraftverk och vågkraftverk

med

 

tillhörande mark.

 

 

 

Värmekraftverk

Effektmetoden – värme-, sol-,

 

vind- och vågkraftverk

 

 

10 §11

 

 

 

Riktvärdet för mark till ett

Riktvärdet för mark till ett

värmekraftverk skall utgöra vär-

värmekraftverk,

solkraftverk,

det av en värderingsenhet som

vindkraftverk eller

vågkraftverk

avser sådan mark.

ska utgöra värdet av en värde-

 

ringsenhet som avser sådan mark.

Riktvärdet för en kraftverks-

Riktvärdet för en kraftverks-

byggnad till ett värmekraftverk

byggnad till ett värmekraftverk,

skall utgöra värdet av en värde-

solkraftverk, vindkraftverk

eller

ringsenhet som avser sådan bygg-

vågkraftverk ska utgöra värdet av

nad.

en värderingsenhet

som

avser

 

sådan byggnad.

 

 

 

11 §12

 

 

 

I en riktvärdeangivelse enligt

I en riktvärdeangivelse enligt

7 kap. 3 § skall värden per kilo-

7 kap. 3 § ska värden per

kilo-

watt installerad effekt anges för

watt installerad effekt anges för

var och en av de skilda klasserna

var och en av de skilda klasserna

av värdefaktorn typ av värme-

av värdefaktorn typ av kraftverk

kraftverk som avses i 12 §.

som avses i 12 §.

 

 

 

11Senaste lydelse 1999:630.

12Senaste lydelse 1999:630.

35

Författningsförslag

SOU 2016:31

Nuvarande lydelse

12 §13

Totalvärdet i nybyggt skick för ett värmekraftverk bestäms för skilda förhållanden för följande värdefaktorer.

Effekt

Med effekt avses aggregatets instal-

 

lerade effekt i kilowatt

Typ av värmekraftverk

Med typ av värmekraftverk avses om

 

elproduktionen sker med kärnkraft,

 

kraftvärme, kondenskraft eller vind-

 

kraft.

Föreslagen lydelse

12 §

Totalvärdet i nybyggt skick för ett kraftverk som avses i 10 § bestäms för skilda förhållanden för följande värdefaktorer.

Effekt

Med effekt avses aggregatets

 

installerade effekt för elpro-

 

duktion i kilowatt.

Typ av kraftverk

Med typ av kraftverk avses

 

om elproduktionen sker med

 

kärnkraft, kraftvärme, kon-

 

denskraft, solkraft, vindkraft

 

eller vågkraft.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 §

För ett nybyggt värmekraft-

För ett nybyggt kraftverk

verk skall värdet per kilowatt in-

som avses i 10 § ska värdet per

stallerad effekt i en riktvärdean-

kilowatt installerad effekt i en

givelse bestämmas med utgångs-

riktvärdeangivelse bestämmas

13 Senaste lydelse 2012:89.

36

SOU 2016:31

Författningsförslag

punkt i återanskaffningskostna- den för kraftverk som hör till de olika klasserna av värdefaktorn typ av värmekraftverk och efter jämkning med hänsyn till lön- samheten för den totala elpro- duktionen i landet.

med utgångspunkt i återanskaff- ningskostnaden för kraftverk som hör till de olika klasserna av värdefaktorn typ av kraftverk och efter jämkning med hänsyn till lönsamheten för den totala elproduktionen i landet.

14 §

Totalvärdet av ett nybyggt

Totalvärdet av ett nybyggt

värmekraftverk bestäms som pro-

kraftverk som avses i 10 § be-

dukten av kraftverkets installe-

stäms som produkten av kraft-

rade effekt i kilowatt och ett

verkets installerade effekt i kilo-

värde per kilowatt installerad

watt och ett värde per kilowatt

effekt.

installerad effekt.

15 §14

Riktvärdet för en värderings-

Riktvärdet för en värderings-

enhet avseende mark till ett

enhet avseende mark till kraft-

värmekraftverk skall beräknas till

verk som avses i 10 § ska be-

1,5 procent av kraftverkets vär-

räknas till 1,5 procent av kraft-

de i nybyggt skick.

verkets värde i nybyggt skick.

Riktvärdet för en värderings-

Riktvärdet för en värderings-

enhet som avser kraftverksbygg-

enhet som avser kraftverksbygg-

nad till ett värmekraftverk be-

nad till ett sådant kraftverk be-

räknas genom att 73,5 procent

räknas genom att 73,5 procent

av kraftverkets värde i nybyggt

av kraftverkets värde i nybyggt

skick multipliceras med en ned-

skick multipliceras med en ned-

skrivningsfaktor som beaktar den

skrivningsfaktor som beaktar den

värdeminskning som har upp-

värdeminskning som har upp-

kommit mellan det år då anlägg-

kommit mellan det år då anlägg-

ningen kunde tas i bruk (ny-

ningen kunde tas i bruk (ny-

byggnadsåret) och andra året före

byggnadsåret) och andra året före

det år då allmän fastighetstaxe-

det år då allmän eller förenklad

ring sker.

fastighetstaxering sker.

14 Senaste lydelse 1999:630.

37

Författningsförslag

SOU 2016:31

Särskilda värderingsregler

16 §

Vid förenklad fastighetstaxe- ring ska en riktvärdeangivelse enligt 6 eller 13 § avseende elpro- duktionens lönsamhet eller jämk- ningen med hänsyn till lönsam- heten för den totala elproduktio- nen i landet, bestämmas med ut- gångspunkt i

1. genomsnittliga elpriser under nivååret och de fem närmast före- gående åren, och

2. kostnaderna för en uthållig produktion eller nödvändiga kost- nader såsom dessa bestämdes vid den närmast föregående allmänna fastighetstaxeringen.

Om det finns synnerliga skäl ska riktvärdeangivelsen bestämmas enligt 6 eller 13 § trots vad som sägs i första stycket.

18 kap.

13 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får föreskriva att den som beslutar om stamnätstariffer för elektricitet ska lämna uppgifter till Skattever- ket i den omfattning som behövs för fastighetstaxeringen av elpro- duktionsenheter.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2.Lagen tillämpas första gången vid 2019 års taxering.

38

SOU 2016:31

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §15

Fastighetsskatten utgör a) 1,0 procent av:

taxeringsvärdet avseende småhusenhet till den del det avser vär- deringsenhet för småhus som är under uppförande, värderingsenhet för tillhörande tomtmark och värderingsenhet för tomtmark som är obebyggd,

bostadsbyggnadsvärdet avseende värderingsenhet för småhus som är under uppförande på lantbruksenhet, tomtmarksvärdet avseende värderingsenhet för tillhörande tomtmark och tomtmarksvärdet avseende tomtmark avsedd för småhus på lantbruksenhet som är obebyggd,

taxeringsvärdet avseende ägarlägenhetsenhet till den del det av- ser värderingsenhet för ägarlägenhet som är under uppförande, vär- deringsenhet för tillhörande tomtmark, värderingsenhet för tomt- mark som är obebyggd eller som hör till ägarlägenhet som inte ingår i samma taxeringsenhet,

b) 0,4 procent av:

taxeringsvärdet avseende hyreshusenhet till den del det avser värderingsenhet för bostäder som är under uppförande, värderings- enhet för tillhörande tomtmark, värderingsenhet för tomtmark avsedd för bostäder som är obebyggd eller som hör till bostäder som inte ingår i samma taxeringsenhet samt annan värderingsenhet för tomtmark som är obebyggd,

c) 1,0 procent av:

taxeringsvärdet avseende hyreshusenhet till den del det avser värderingsenhet för lokaler, värderingsenhet för lokaler under upp-

15 Senaste lydelse 2010:773.

39

f) 0,2 procent av:
taxeringsvärdet avseende så- taxeringsvärdet avseende så- dan elproduktionsenhet som ut- dan elproduktionsenhet som ut- görs av taxeringsenhet med vind- görs av taxeringsenhet med sol- kraftverk. kraftverk, vindkraftverk eller våg- kraftverk och mark till sådan bygg-
nad.
Om det på en värderingsenhet för tomtmark finns ett eller flera småhus som är uppförda och ett eller flera småhus som är under uppförande, ska tomtmarken anses höra till det eller de småhus som är uppförda.
För fastighet som avses i 2 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska fastighetens andel av taxeringsvärdet på annan sam- fällighet än sådan som avses i 6 kap. 6 § första stycket nämnda lag räknas in i underlaget för fastighetsskatten om samfälligheten utgör en särskild taxeringsenhet.
Om fastighetsskatt och fastighetsavgift ska beräknas för skilda delar av fastigheten ska underlaget för beräkningen av fastighets- skatten utgöras av den del av värdet som belöper på respektive fastig- hetsdel.
40
taxeringsvärdet avseende så- dan elproduktionsenhet som ut- görs av taxeringsenhet med vat- tenkraftverk och mark till sådan byggnad,
e) 2,8 procent av: taxeringsvärdet avseende så-
dan elproduktionsenhet som ut- görs av taxeringsenhet med vat- tenkraftverk,
förande och värderingsenhet avseende tomtmark som hör till dessa lokaler,
d) 0,5 procent av:
taxeringsvärdet avseende in- taxeringsvärdet avseende in- dustrienhet och elproduktions- dustrienhet och elproduktions- enhet med undantag för sådan enhet med undantag för sådan elproduktionsenhet som utgörs elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vatten- av taxeringsenhet med vatten- kraftverk eller av taxeringsenhet kraftverk eller av taxeringsenhet med vindkraftverk, med solkraftverk, vindkraftverk
eller vågkraftverk och mark till sådan byggnad,
Författningsförslag

SOU 2016:31

SOU 2016:31

Författningsförslag

Att skillnaden mellan den fas- tighetsskatt som i första stycket d föreskrivs för elproduktions- enhet och den fastighetsskatt som enligt första stycket f före- skrivs för sådan elproduktions- enhet som utgörs av taxerings- enhet med vindkraftverk kan ut- göra stöd av mindre betydelse framgår av kommissionens för- ordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämp- ningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre be- tydelse.

Att skillnaden mellan den fas- tighetsskatt som i första stycket d föreskrivs för elproduktions- enhet och den fastighetsskatt som enligt första stycket f före- skrivs för sådan elproduktions- enhet som utgörs av taxerings- enhet med vindkraftverk kan ut- göra stöd av mindre betydelse framgår av kommissionens för- ordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämp- ningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska union- ens funktionssätt på stöd av min- dre betydelse.16

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2.Lagen tillämpas första gången på fastighetsskatt för kalender- året 2019.

16 EUT L 351, 24.12.2013, s.1 (Celex 32013R1407).

41

2Uppdraget och dess genomförande, m.m.

2.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag består enligt direktiven i att, mot bakgrund av elproduktionens och elmarknadens geografiska och strukturella förändringar sedan år 2000, göra en översyn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter och bedöma om den bör förändras i något avseende (dir. 2014:134), se bilaga 1.

Utredaren ska sträva efter en fastighetstaxering och fastighets- beskattning som är samhällsekonomiskt effektiv och som inte sned- vrider förutsättningarna mellan de olika elproduktionstyperna, mellan elproduktion och annan näringsverksamhet eller mellan anlägg- ningar med olika kapacitet inom en och samma elproduktionstyp.

Det särskilda uppdraget innebär att utredaren bl.a. ska överväga om elproduktionsenheter bör taxeras med kortare intervall. Vidare att analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart vär- meproduktion utgör skattebefriade specialbyggnader, och i så fall i vilken utsträckning. Därutöver ska det övervägas om det med hän- syn till påverkan på effektiviteten i elcertifikatsystemet är motive- rat att värdet av elcertifikat beaktas vid fastighetstaxeringen eller vid bestämmandet av underlag för uttag av fastighetsskatt. Slutligen ska utredaren föreslå hur anläggningar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna kan fastighets- taxeras och fastighetsbeskattas som elproduktionsenheter.

Av direktiven framgår vidare att en central utgångspunkt för ut- redningen är att taxeringsvärden för elproduktionsenheter även fort- sättningsvis ska spegla marknadsvärden i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152). En annan utgångspunkt är att den löpande beskattningen av elproduktionsenheter ska be- hållas och att dessa skattemedel ska tillfalla staten.

43

Uppdraget och dess genomförande, m.m.

SOU 2016:31

Uppdraget omfattar inte en översyn av fastighetsskattesatserna.

2.2Utredningens arbete m.m.

Utredningen har haft åtta sammanträden. Vid tre särskilda möten har mer tekniska frågor diskuterats med företrädare för Svensk Fjärrvärme och värmeproduktionsbranschen. Slutsatserna från des- sa möten har behandlats på utredningens ordinarie sammanträden. Vidare har utredningen träffat representanter för Energimyndighe- ten, Lantmäteriet och Skatteverket. Utredningen har också haft ett informationsmöte med Energikommissionen (dir. 2015:25) om res- pektive uppdrag. Dessutom har utredningen gjort studiebesök på det kraftvärmeverk som AB Fortum Värme samägt med Stockholms stad bygger i Värtan i Stockholm och på Vattenfall AB:s vatten- kraftverk i Älvkarleby. Det förstnämnda bolaget har även informerat utredningen om bl.a. dess syn på hur värderingen av olika produk- tionsslag bör göras vid fastighetstaxeringen.

Utredningen har tagit hjälp av Hammar Locum Metior AB, en extern konsult, när det gäller beräkningar i avsnitten 5 Värmecentraler och kraftvärmeverk m.m. samt 7 Kalkylränta respektive Lantmäteriet beträffande avsnitt 8 Elcertifikat.

Enligt direktiven ska utredaren beakta de förslag till förenkling av fastighetstaxeringen som lämnats av Bostadstaxeringsutrednin- gen (SOU 2012:52) och den fortsatta beredningen av dessa förslag. Utredningen konstaterar att dess förslag och förslagen som lämnas i SOU 2012:52 inte påverkar varandra.

2.3Framställningar

Svensk Energi har i två skrivelser till Finansdepartementet (dnr Fi2012/01390 och Fi2012/02972) hemställt om höjning av kalkyl- räntan i fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199) och en över- syn av den så kallade storleksfaktorn för vattenkraftverken.

Fortum Abp har i skrivelse till Finansdepartementet (dnr Fi2013/00359) hemställt om en översyn av konstruktionen på fas- tighetsskatten.

44

SOU 2016:31

Uppdraget och dess genomförande, m.m.

Svensk Vindkraftförening och Sveriges Energiföreningars Riks- organisation har i skrivelse till Finansdepartementet (dnr Fi2013/01999) hemställt om frysning av taxeringsvärdena för vindkraftverk.

Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme har i skrivelse till Finans- departementet (dnr Fi2013/03922) hemställt om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt och översyn av fastighets- beskattningen.

Genom beslut av regeringen den 5 februari 2015 har hemställ- ningarna överlämnats till utredningen.

Därutöver har Svensk Fjärrvärme och Svensk Energi inkommit med en hemställning respektive framställning till utredningen.

Utredningen har tagit del av hemställningarna och framställ- ningen och övervägt dessa tillsammans med övrigt utredningsmate- rial. Hemställningarna och framställningen får därmed anses vara besvarade antingen genom förslagen eller kommentarer i detta betänk- ande.

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i elva avsnitt. Författningstexten återfinns i avsnitt 1. I detta avsnitt 2 redovisas utredningens uppdrag och dess genomförande. I avsnitt 3 ges en allmän bakgrund samt olika ut- gångspunkter för utredningsarbetet. Avsnitt 4 innehåller en över- sikt av de förändringar elmarknaden och dess funktionssätt har ge- nomgått sedan sekelskiftet. Det omfattar dock framför allt en be- dömning av om det gällande fastighetstaxeringsrättsliga regelverket kan ta hänsyn till eventuella geografiska skillnader i elpris och in- matningskostnader på elnätet m.m., vilka påverkar en elproduktions- enhets taxeringsvärde. Den för utredningen centrala frågan om an- läggningar inrättade för värmeproduktion ska fastighetsbeskattas eller vara skattefria tas upp i avsnitt 5. I avsnitt 6 övervägs olika terminologiska frågor och införandet av nya kraftverkstyper i fastig- hetstaxeringslagen. I avsnitt 7 övervägs om en fast kalkylränta är den lämpligaste ordningen när det gäller att nuvärdesberäkna fram- tida avkastningar avseende vattenkraftverk. Frågan om elcertifikatens inverkan på en elproduktionsenhets taxeringsvärde tas upp i av- snitt 8. Om det är lämpligt med kortare taxeringsintervall för el- produktions- och industrienheter m.m. tas upp i avsnitt 9. Försla-

45

Uppdraget och dess genomförande, m.m.

SOU 2016:31

gets konsekvensanalys respektive författningskommentaren finns i avsnitten 10 respektive 11.

46

3Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

3.1Inledning

I det följande ges inledningsvis en översiktlig beskrivning av hur fastigheter och elproduktionsenheter delas in vid fastighetstaxering och fastighetsbeskattning. Sedan beskrivs taxeringen av elproduk- tionsenheter – utredningens föremål – mer fördjupat. Därefter följer en redogörelse för hur förberedelsearbetet inför taxeringen av elpro- duktionsenheter går till. Därnäst beskrivs fastighetsbeskattningen avseende elproduktionsenheter. Slutligen redovisas vissa övergrip- ande utgångspunkter för utredningens arbete och förenligheten av utredningens förslag med EU-rätten bedöms.

3.2Fastighetstaxering allmänt

Inledning

Bestämmelser om fastighetstaxering infördes i svensk skattelagstift- ning redan år 1810 genom bevillningsförordningen. Fastighetstaxe- ring sker i sin nuvarande form enligt 1 kap. 1 § fastighetstaxerings- lagen (1979:1152), förkortad FTL, vid allmän, förenklad och sär- skild fastighetstaxering. Elproduktionsenheter taxeras enbart vid all- män och särskild fastighetstaxering. Vid fastighetstaxeringen fattas beslut om fastigheternas skatte- och avgiftspliktsförhållanden och indelning i taxeringsenheter. Vidare ska typ av taxeringsenhet och taxeringsvärde bestämmas för varje taxeringsenhet, förutom för vissa fastigheter som är skatte- och avgiftspliktsfria. Allmän fastighets- taxering av elproduktionsenheter sker på samma sätt som för andra slags taxeringsenheter vart sjätte år enligt en i fastighetstaxerings-

47

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

lagen föreskriven tidplan. Enligt tidplanen har allmän fastighets- taxering av elproduktionsenheter skett åren 2007 (AFT 07) och 2013 (AFT 13) och nästa sådan fastighetstaxering ska ske år 2019. Vid särskild fastighetstaxering fastställs det föregående årets fastig- hetstaxering oförändrad om ny taxering inte ska ske enligt 16 kap. 2–5 §§ FTL. En ny taxering sker förenklat uttryckt om fastigheten varit föremål för vissa i lagen närmare angivna förändringar.

Vid värderingen delar 15 kap. 1 § FTL upp elproduktionsenhet- erna i två huvudkategorier, vattenkraftverk och värmekraftverk. Till vattenkraftverk räknas förutom vattenkraftverken även fallrätt samt taxeringsenhet vars värde till övervägande del utgörs av rätt till andels- eller ersättningskraft. Till värmekraftverken hör kärnkraft, kraftvärme, kondenskraft och vindkraft. Värderingen sker enligt olika metoder för respektive huvudkategori av kraftverk.

Det totala antalet här aktuella fastighetstaxerade värderingsen- heter är, efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 (SFT 15), 7 764 enheter, fördelade på 1 602 ”vattenkraftenheter” och 6 162 ”värmekraftenheter”.

Totalt taxeringsvärde (kraftverksbyggnader och tillhörande tomt- mark) är efter SFT 15 313 miljarder kronor, fördelat på 197 miljar- der kronor för vattenkraften och 116 miljarder kronor för värme- kraften.

Byggnad

Byggnader delas enligt 2 kap. 1 och 2 §§ FTL in i byggnadstyper, bl.a. kraftverksbyggnad. Med kraftverksbyggnad avses byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström. Även byggnad för vattenreglering, för lagring av bränsle och annan byggnad för produktionen utgör kraftverksbyggnad. Byggnadstypen ska bestämmas med hänsyn till det ändamål som byggnaden till över- vägande del är inrättad för och det sätt som byggnaden till överväg- ande del används på (2 kap. 3 § första stycket FTL). Byggnad, som kan indelas både som småhus, hyreshus, kraftverksbyggnad, indu- stribyggnad eller övrig byggnad och som specialbyggnad, ska indelas som specialbyggnad (andra stycket i samma paragraf). Med bygg- nad kan även förstås byggnadskonstruktioner som inte har formen av ett hus, såsom t.ex. cisterner, silos och vindkraftverk, dvs. anlägg-

48

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

ningar. Är en byggnadskropp uppdelad genom vertikalt genom- gående väggar i två eller flera självständigt fungerande enheter, ska varje del av byggnadskroppen indelas som en särskild byggnad (1 § Skatteverkets föreskrifter SKVFS, 2015:5). För en schematisk bild över de i utredningen förekommande byggnadstyperna se figur 3.1.

Figur 3.1 Aktuella byggnadstyper inom utredningen

Byggnadstyp

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Industribyggnad

 

 

Kraftverksbyggnad

 

 

Övrig byggnad

 

Specialbyggnad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- Värmecentral

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- Distributionsbyggnad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vattenkraftverk1

 

 

 

Värmekraftverk2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- Kraftvärmeverk

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- Kärnkraftverk

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- Vindkraftverk

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

- Kondenskraftverk

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:

1Värderas efter normalårsproduktion (kWh) och riktvärdeangivelsen uttrycks i kr/kWh, 4,22 kr/kWh vid AFT 13.

2Värderas efter installerad effekt (kW) och riktvärdeangivelsen uttrycks i kr/kW. Vid AFT 13 var den för kärnkraft 13 000 kr/kW, kraftvärme 6 200 kr/kW och vindkraft 10 100 kr/kW. Kondenskraft ska ej

värderas.

Byggnad som är lös egendom

Enligt 1 kap. 4 § FTL tillämpas bestämmelserna i lagen även i fråga om byggnad som är lös egendom, dvs. även sådana byggnader fastig- hetstaxeras. Bland elproduktionsenheterna är det mycket vanligt att vindkraftverk är byggnader på så kallad ofri grund.

Tomtmark

Mark indelas på motsvarande sätt som byggnader enligt 2 kap. 4 § FTL i ägoslag. När det gäller indelningen i ägoslag är nu av intresse ägoslaget tomtmark. Med tomtmark avses mark som upptas av små-

49

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

hus, ägarlägenheter, hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad eller övrig byggnad. Även obebyggd mark kan i vissa fall indelas som tomtmark.

Taxeringsenhet

Normalt utgör varje fastighet en egen taxeringsenhet (4 kap. 1 § FTL). Då varje taxeringsenhet ska omfatta byggnadstyper och ägo- slag i vissa givna kombinationer (4 kap. 5 § FTL) förekommer det att en fastighet kan bestå av flera taxeringsenheter. Har en fastighet skilda ägarförhållanden ska den delas upp i olika taxeringsenheter enligt ägarförhållandena (4 kap. 2 § FTL). Fastigheter kan även enligt sistnämnda paragraf, under vissa förutsättningar, samtaxeras och ut- göra en taxeringsenhet.

Elproduktionsenhet

Elproduktionsenhet är en typ av taxeringsenhet som innehåller en eller flera av följande: kraftverksbyggnad, tomtmark till kraftverks- byggnad och fallrätt samt taxeringsenhet vars värde till övervägande del utgörs av rätt till andels- eller ersättningskraft (4 kap. 5 § FTL).

Värderingsenhet

Varje småhus, ägarlägenhet, hyreshus, kraftverksbyggnad, industri- byggnad och övrig byggnad med värde av minst 50 000 kronor ska, med vissa undantag, utgöra en värderingsenhet (6 kap. 2 § FTL) och varje tomt ska utgöra en värderingsenhet (6 kap. 7 § FTL).

Ett vattenkraftverk ska utgöra en värderingsenhet. I en sådan värderingsenhet ska de andelar i regleringsanläggningar som hör till kraftverket ingå. Mark som hör till ett vattenkraftverk ska utgöra en värderingsenhet tillsammans med mark som tas upp av de mark- anläggningar som hör till kraftverket. I en sådan värderingsenhet ska därutöver fallrätt som hör till kraftverket ingå. I värderingsen- heten ska också ingå andelar i de regleringsanläggningar som hör till kraftverket till den del de avser markanläggning. (6 kap. 13 § FTL).

50

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

För värmekraftverken ska det för varje aggregat för produktion av elkraft bildas en värderingsenhet som avser byggnad och en vär- deringsenhet som avser mark (6 kap. 14 § FTL).

Riktvärde och riktvärdeangivelse

Riktvärde är det värde för varje tomtmark och varje byggnad som är baserat på de genomsnittliga värdeförhållanden som bestämts för värdeområdet som helhet.

Riktvärde ska bestämmas för värderingsenhet. För olika slag av värderingsenheter ska riktvärden finnas för skilda förhållanden be- träffande de i 8–15 kap. FTL föreskrivna värdefaktorerna. Riktvär- dena ska bestämmas med utgångspunkt i de riktvärdeangivelser som anges för värdeområdet. Taxeringsvärde är summan av beräknade rikt- värden.

Riktvärdeangivelser är namnet på de uppgifter om värdenivån som behövs inom varje värdeområde för att kunna bestämma rikt- värde för värderingsenheter avseende mark och byggnader. För el- produktionsenheter har riket hittills varit ett värdeområde.

Säregna förhållanden

Föreligger värdefaktorer, som inte särskilt har beaktats vid riktvär- dets bestämmande och som påtagligt inverkar på marknadsvärdet, ska riktvärdet justeras. Detta kallas justering för säregna förhållan- den (7 kap. 5 § FTL). Påtaglig inverkan anses föreligga när säregna förhållanden föranleder att värdet justeras (höjs eller sänks) med minst tre procent, dock minst 25 000 kronor. Justeringens storlek ska motsvara 75 procent av skillnaden i marknadsvärde taxeringsen- heten skulle ha med säregna förhållanden och värdet utan sådana för- hållanden.

Utgångspunkten vid bedömningen av vad som är säreget för- hållande för den aktuella taxeringsenheten är hur dess förhållanden skiljer sig jämfört med vad som har beaktats vid riktvärdets bestäm- mande.

För elproduktionsenheter anges ett antal säregna förhållanden i Skatteverkets allmänna råd SKV A 2012:9. Vanliga säregna förhåll- anden för vattenkraftverk och kraftvärmeverk är eftersatt underhåll

51

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

och värdepåverkan av elcertifikat. För vattenkraftverk är värdepåver- kan av andels- eller ersättningskraft ett annat vanligt säreget förhåll- ande. För vindkraftverk är avvikande drifttid ett mycket vanligt sär- eget förhållande. Dock har inte tilldelning av elcertifikat taxerats som ett säreget förhållande för vindkraftverken då inverkan av elcertifikat har beaktats redan i riktvärdeangivelsen (se vidare avsnitten 6.5.2 och 8.5).

3.3Fastighetstaxering av elproduktionsenheter

Rättslig bakgrund

Reglerna om värdering av vattenkraftverk och värmekraftverk åter- finns sedan 1988 års fastighetstaxering i 15 kap. fastighetstaxerings- lagen, som avser värdering av elproduktionsenheter vilka tillkom vid den tidpunkten. Dessförinnan ingick sådana enheter i gruppen indu- strienheter och värderades enligt reglerna för dem i 11 kap. FTL. Vid samma tidpunkt tillkom byggnadstypen kraftverksbyggnad som ett led i ändringarna. De ändringar i värderingsreglerna beträffande vattenkraftverken och värmekraftverken som gjorts inför de allmänna fastighetstaxeringarna har syftat dels till att förbättra och enhetlig- göra värderingsmetodiken, dels till att vid ändrade förhållanden eller andra förutsättningar korrigera och förbättra inverkan av olika värdefaktorer i värderingsmetodiken. Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxering av elproduktionsenheter tillkom i stor utsträck- ning inför 2000 års allmänna fastighetstaxering (AFT 00).

Som nämns i avsnitt 3.2 delas elproduktionsenheterna vid värde- ringen av dem in i vattenkraftverk respektive värmekraftverk enligt 15 kap. fastighetstaxeringslagen.

Två värderingsmodeller

Det finns i huvudsak två typer av värderingsmodeller som tillämpas vid värderingen av elproduktionsenheter. Allt sedan fastighetstaxe- ringslagen tillämpades första gången vid 1981 års allmänna fastig- hetstaxering har värderingen av vattenkraftverk skett enligt en avkast- ningsmetod (15 kap. 2–9 §§ FTL) Avkastningsmetoden innebär att marknadsvärdet bestäms med utgångspunkt i en avkastningskalkyl,

52

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

dvs. intäkterna minus kostnaderna (driftnettot) nuvärdesberäknas med ledning av en i 1 kap. 4 § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkortad FTF, författningsreglerad kalkylränta.

Inför AFT 00 ändrades metoden på så sätt att värderingen ska utgå från verkets normalårsproduktion i kilowattimmar (energi- metoden) i stället för som tidigare från installerad effekt (effekt- metoden). Värderingsmodellen utgår vidare från värdet av produk- tionen från ett s.k. normkraftverk i stället för som tidigare från produktionen i ett nybyggt vattenkraftverk. Även den sedan tidi- gare omfattande regleringen i fastighetstaxeringsförordningen av värderingen av vattenkraftverken reviderades i stor utsträckning. Främst regleras metodiken för den avkastningsberäkning som tilläm- pas vid värderingen och då främst de värdefaktorer – normalårs- produktion, utnyttjandetid, flerårsreglering, belägenhet och ålder – som ska tillämpas vid taxeringen av vattenkraftverken. Värdefak- torernas inverkan på värdet beaktas genom föreskrivna riktvärde- och beräkningsformler samt korrektioner.

För värmekraftverken återfinns värderingsreglerna i 15 kap. 10– 15 §§ FTL. Lagtexten föreskriver värdering med ledning av en produktionskostnadsberäkning. Med hänsyn till den generella regeln i 5 kap. 2 § FTL att taxeringen ska resultera i ett taxeringsvärde som motsvarar 75 procent av marknadsvärdet, ska produktionskost- nadsvärdet om möjligt relateras till ortspriser. Produktionskost- nadsberäkning innebär att marknadsvärdet fastställs med utgångs- punkt i det tekniska nuvärdet, dvs. återanskaffningskostnaden för byggnad eller markanläggning, multipliceras med en nedräknings- faktor som tar hänsyn till ålder och bruk. Med återanskaffnings- kostnad för byggnad avses kostnaden för att under andra året före taxeringsåret (nivååret) uppföra en motsvarande anläggning. Kost- naden kan bestämmas antingen genom en beräkning grundad på erfarenheter om byggnadskostnadernas storlek detta år, eller genom en omräkning av den faktiska byggkostnaden med en omräknings- faktor.

För värmekraftverken stadgas att en jämkning av värdet ska ske med hänsyn till lönsamheten av elproduktionen i landet.

Värmekraftverkens värderingsmodell i fastighetstaxeringslagen kompletteras med bestämmelserna i 1 kap. 34 och 35 §§ FTF. Dessa innehåller riktvärdeformler, definition m.m. av installerad effekt samt regler om nedräknings- och omräkningsfaktorer med tabeller. Tidi-

53

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

gare innehöll fastighetstaxeringsförordningen inte någon reglering av hur jämkning med hänsyn till lönsamheten skulle ske. Jämk- ningen skedde därför individuellt för varje värmekraftverk utifrån en avkastningskalkyl som inte reglerades vare sig i fastighetstaxe- ringslagen eller i fastighetstaxeringsförordningen. Svårigheter vid tillämpningen av dessa regler samt ett antal rättstvister medförde att man inför AFT 07 gjorde ett antal preciseringar av värderings- modellen för både vattenkraftverken och värmekraftverken. I fastig- hetstaxeringsförordningen föreskrevs närmare bestämt att till grund för nämnda avkastningsberäkningar ska bl.a. ligga uppgifter från den nordiska elbörsen Nord Pool.

Elbörsens betydelse

Genom 1996 års elmarknadsreform och den nya ellagstiftningen öppnades marknader för konkurrens när det gäller produktion av och handel med el. Vidare övergick den norska elbörsen samma år till att vara en svensk-norsk elbörs, Nord Pool, ägd till hälften var av Svenska kraftnät och Statnett i Norge. Senare tillkom finska och danska delägare vilket skapade en gemensam nordisk elmarknad. Därefter har de baltiska länderna tillkommit. Se avsnitt 4 för utför- ligare beskrivning av elmarknaden.

Inför AFT 07 kunde, till skillnad från mot vad som gällde vid AFT 00, således erfarenheter och uppgifter som kommit fram ge- nom elmarknadsreformen utnyttjas. Denna reform möjliggjorde en genomlysning av intäkter och kostnader m.m. för elproduktionen. Uppgifter om produktion och kostnader m.m. framgick även mera utförligt än tidigare i de officiella redovisningar som kraftbolagen lämnar. Tillgången till dessa uppgifter förbättrade förutsättningarna för de avkastningsberäkningar som ska göras vid taxeringen av el- produktionsenheter enligt 15 kap. 6 § FTL. Bestämmelserna om att uppgifter från den nordiska elbörsen Nord Pool ska ligga till grund för nämnda avkastningsberäkningar togs därför in i 1 kap. 25 a § och 1 kap. 34 § FTF.

54

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

Elcertifikat

Ett ytterligare förtydligande av värderingsmodellen för elproduk- tionsenheterna inför AFT 07 var hur värdepåverkan av elcertifikat skulle beaktas vid fastighetstaxeringen. Värdeinverkan av elcertifikat beaktades inte i värderingsmodellen för vattenkraftverken och värmekraftverken fram till AFT 07. Åtgärder i det energipolitiska programmet har sedan år 1997 omfattat bl.a. åtgärder för att öka tillförseln av el producerad med förnybara energikällor. Stöd och subventioner ersattes dock i allt väsentligt fr.o.m. maj 2003 med ett elcertifikatsystem (lagen [2011:1200] om elcertifikat). Handeln med dessa certifikat påverkar värdet av de kraftanläggningar som produ- cerar förnybar el. Värdepåverkan av elcertifikat sker fr.o.m. AFT 07 genom justering för säregna förhållanden, vilket för vattenkrafts- verkens del framgår av 1 kap. 25 a § FTF och för kraftvärmens del framgår av 1 kap. 34 c § FTF. För vindkraftverken beaktas dock elcertifikatens värde genom tillämpbar värderingsmodell, vilket fram- går av 1 kap. 34 f § FTF.

Förändringar vid AFT 13

Inför AFT 13 gjordes vissa förändringar i fastighetstaxeringslagen gällande elproduktionsenheter. Numera gäller att även kraftverks- byggnader ska ha ett taxerat värde av minst 50 000 kronor för att bilda en värderingsenhet (6 kap. 2 § FTL). Gasturbiner blev special- enhet, distributionsbyggnad, och därmed inte längre skattepliktiga. Detta eftersom de enbart elproducerande gasturbinerna i huvudsak ingår i Svenska kraftnäts störningsreserv, där de används vid stör- ningar i elförsörjningen, och därutöver som effektreserv för att upprätthålla balansen i elsystemet. Kondenskraftverk ingår fortfar- ande bland värmekraftverken, men ska inte längre åsättas något taxe- ringsvärde. Dessa ansågs drivas utan lönsamhet, inte minst med hänsyn till höga underhållskostnader när de inte är i drift och fungerar mestadels som reservaggregat, framför allt vintertid. Åtta kondenskraftverk finns redovisade i fastighetstaxeringsregistret.

För vattenkraftverken ändrades utnyttjandetiden till 4 500 tim- mar från att tidigare ha varit 5 000 timmar. De utredningar som företogs under förberedelsearbetet inför AFT 13 visade nämligen att den genomsnittliga utnyttjandetiden för elproduktionen vid

55

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

vattenkraftverken var det lägre timtalet. Även sättet att bestämma utnyttjandefaktorn ändrades. Den nya metoden utgår från hur pro- duktionen i praktiken har tidsanpassats och vilka elpriser som då varit möjliga att uppnå. Beräkningen görs i tre steg (1 kap. 31 § FTF). Formeln för storleksfaktorn ändrades också (1 kap. 32 a § FTF). Belägenhetsfaktorn förändrades till att den nu ska beakta skill- nader i kostnader för inmatning på stamnätet, vilka utgörs av avgif- terna vid inmatningen på stamnätet. Tidigare gällde att den skulle ut- göras av kostnaderna för överföring till stamnätet och avgifterna vid inmatningen på stamnätet (1 kap. 32 c § FTF).

Gällande särskild fastighetstaxering tillkom en regel som säger att om värde av andels- eller ersättningskraft ska påföras mottag- ande värderingsenhet vid särskild fastighetstaxering, ska det före- gående årets fastighetstaxering i övrigt lämnas oförändrad (16 kap. 1 § FTL).

Inför AFT 13 tillkom även en möjlighet till förtida uppgiftsinsam- ling (FUI) för elproduktionsenheter (se vidare avsnitt 3.4).

3.3.1Vattenkraftverk

Allmänt

Riktvärdet för ett vattenkraftverk bestäms för skilda förhållanden för en eller flera av följande värdefaktorer: normalårsproduktion, ut- nyttjandetid, flerårsreglering, belägenhet och ålder (15 kap. 4 § FTL).

I en riktvärdeangivelse ska enligt 7 kap. 3 § FTL värden per kilo- wattimme anges för ett normkraftverk och för mark till ett sådant verk. Med ett normkraftverk avses ett kraftverk som har tagits i drift under år 1955, som har en normalårsproduktion på 500 miljo- ner kilowattimmar, som har en genomsnittlig utnyttjandetid på 4 500 timmar per år och som saknar möjlighet till flerårsreglering samt levererar sin elproduktion till stamnätet i inmatningspunkt Forsse-Hjälta (15 kap. 3 § FTL).

För normkraftverket ska värdet per kilowattimme i en rikt- värdeangivelse bestämmas med utgångspunkt i elproduktionens lönsamhet och med beaktande av priserna vid köp av likartade vatten- kraftverk eller delar därav. Värdet av marken till normkraftverket ska, i en riktvärdeangivelse, bestämmas med hänsyn till hur stor del av det för normkraftverket angivna värdet som med ledning av främst

56

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

kostnaderna att uppföra ett nytt kraftverk kan anses belöpa på marken (15 kap. 6 § FTL). Värderingsmodellen för vattenkraftverk är sådan att endast vattenkraftverk med normalårsproduktion över 10 000 000 kilowattimmar får ett markvärde (1 kap. 32 d § FTF).

Riktvärdet för ett vattenkraftverk beräknas som produkten av verkets normalårsproduktion i kilowattimmar och dess värde i kronor per kilowattimme. Det senare värdet bestäms genom att det i rikt- värdeangivelsen för normkraftverket angivna värdet per kilo- wattimme, om det behövs, korrigeras för den inverkan som beror på att kraftverket avviker från normkraftverket beträffande normal- årsproduktion, utnyttjandetid, flerårsreglering, belägenhet eller ålder. Riktvärdet för mark beräknas som produkten av kraftverkets normalårsproduktion i kilowattimmar och markens värde per kilo- wattimme. Det senare värdet bestäms genom att det i riktvärde- angivelsen för mark angivna värdet per kilowattimme, om det be- hövs, korrigeras för den inverkan som beror på att kraftverket av- viker från normkraftverket beträffande normalårsproduktion, ut- nyttjandetid, flerårsreglering eller belägenhet (15 kap. 7 § FTL).

Schema för taxering av vattenkraftverk

1.Fastigheten indelas i taxeringsenheter.

2.För varje taxeringsenhet bestäms kraftverkstyp.

3.För taxeringsenheter gällande vattenkraftverken bestäms två vär- deringsenheter. En värderingsenhet bestäms för vattenkraftver- ket i sin helhet inklusive andelar i vattenregleringar och en vär- deringsenhet bestäms för tomtmarken. Totalvärdet bestäms med utgångspunkt från värdet av normalårsproduktionen för ett så kallat normkraftverk (definition av normkraftverk, se andra stycket i detta avsnitt). Skillnaden mellan vattenkraftverkets totalvärde och markvärdet utgör värdet av kraftverkets byggnader.

4.Riktvärdet bestäms för ett vattenkraftverk för skilda förhållan- den för en eller flera av följande värdefaktorer: normalårspro- duktionen, utnyttjandetiden, flerårsreglering, belägenhet och ålder.

57

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

5.Riktvärdet kan korrigeras om ett vattenkraftverk avviker från normkraftverket ifråga om någon av värdefaktorerna normal- årsproduktion, utnyttjandetid och belägenhet. Detta sker främst genom regleringar i fastighetstaxeringsförordningen.

6.Riktvärden för varje värderingsenhet mark respektive byggnad beräknas enligt formler i fastighetstaxeringsförordningen, där en av parametrarna är riktvärdeangivelsen.

7.Slutligen sker eventuellt justering för säregna förhållanden.

8.Därefter summeras värdena för värderingsenheterna inom taxe- ringsenheten. Dessa utgör tillsammans enhetens taxeringsvärde.

Andels- och ersättningskraft samt outbyggd fallrätt

Värdet av andelskraft, för vilken mottagaren helt eller i allt väsent- ligt ska betala sin andel av uttagskostnaderna, ska bestämmas till så stor del av det levererande kraftverkets mark- och byggnadsvärden som motsvarar andelen. För det kraftverk som belastas av andels- kraft ska mark- och byggnadsvärdena minskas med ett belopp som är lika stort som det belopp som läggs till den mottagande taxe- ringsenheten. Värdet av ersättningskraft, för vilken mottagaren helt eller i allt väsentligt ska betala uttagskostnaden, ska behandlas som andelskraft. Ersättningskraften ska anges i procent av det levererande kraftverkets taxeringsvärde.

Andels- och ersättningskraft, för vilka mottagaren inte eller en- dast till begränsad del betalar uttagskostnader, ska anges i det antal kilowattimmar som i genomsnitt tas ut per år.

För den taxeringsenhet som lämnar kraft ska värdet per kilo- wattimme bestämmas efter det för kraftverket gällande värdet per kilowattimme förhöjt med 40 procent.

För den mottagande taxeringsenheten ska värdet per kilo- wattimme bestämmas utifrån det värde andels- eller ersättnings- kraften har för denna taxeringsenhet.

Belastningen av andels- och ersättningskraft, för vilka mottaga- ren inte betalar uttagskostnader, ska i första hand dras av från det levererande kraftverkets markvärde och i andra hand från dess bygg- nadsvärde. Förmånen av sådan kraft ska läggas till markvärdet av den taxeringsenhet till vilken förmånen hör (15 kap. 8 och 9 §§ FTL).

58

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

För outbyggd fallrätt åsätts inte något taxeringsvärde.

3.3.2Värmekraftverk

Allmänt

Totalvärdet för ett värmekraftverk i nybyggt skick bestäms för skilda förhållanden för följande värdefaktorer: effekt och typ av värme- kraftverk (15 kap. 12 § FTL).

För ett nybyggt värmekraftverk ska värdet per kilowatt instal- lerad effekt i en riktvärdeangivelse bestämmas med utgångspunkt i återanskaffningskostnaden för kraftverk som hör till de olika klas- serna av värdefaktorn typ av värmekraftverk och jämkas med hän- syn till lönsamheten för den totala elproduktionen i landet (15 kap.

13§ FTL).

Totalvärdet av ett nybyggt värmekraftverk bestäms som produkten

av kraftverkets installerade effekt i kilowatt och ett värde per kilo- watt installerad effekt (15 kap. 14 § FTL).

Riktvärdet för en värderingsenhet avseende mark till ett värme- kraftverk ska beräknas till 1,5 procent av kraftverkets värde i ny- byggt skick.

Riktvärdet för en värderingsenhet som avser kraftverksbyggnad till ett värmekraftverk beräknas genom att 73,5 procent av kraft- verkets värde i nybyggt skick multipliceras med en nedskrivnings- faktor som beaktar den värdeminskning som har uppkommit mellan det år då anläggningen kunde tas i bruk (idrifttagningsåret) och andra året före det år då allmän fastighetstaxering sker (15 kap. 15 § FTL).

Summerar man procenttalen gällande mark- och byggnadsvärdet erhålls 75 procent, vilket motsvarar den nivå som taxeringsvärdet ska förhålla sig till gentemot marknadsvärdet.

Schema för taxeringen av värmekraftverk

1.Fastigheten indelas i taxeringsenheter.

2.För varje taxeringsenhet bestäms kraftverkstyp (endast en kraft- verkstyp för varje taxeringsenhet).

59

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

3.För taxeringsenheter gällande värmekraftverken utgör varje aggre- gat en värderingsenhet. För dessa värderingsenheter bestäms värdefaktorerna typ av värmekraftverk, installerad effekt och värdeår (idrifttagningsår).

4.För varje värderingsenhet bestäms den nedskrivningsfaktor som svarar mot värdeåret (idrifttagningsåret).

5.Riktvärden för varje värderingsenhet mark respektive byggnad beräknas enligt formler i fastighetstaxeringsförordningen, där en av parametrarna är riktvärdeangivelsen.

6.Slutligen sker eventuellt justering för säregna förhållanden.

7.Därefter summeras värdena för värderingsenheterna inom taxe- ringsenheten. Dessa utgör tillsammans enhetens taxeringsvärde.

Värmecentraler

Enligt 2 kap. 2 § FTL utgör värmecentraler specialbyggnader avsedda för produktion och distribution av varmvatten för uppvärmning. Detta gäller dock inte sådan anläggning som även är inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution.

Skatteverket har hittills taxerat byggnader som enbart är inrättade för varmvattenproduktion som skattefria värmecentraler. Bygg- nader som har både varmvatten- och elproduktion har taxerats som elproduktionsenhet, kraftvärmeverk, dock har värmeproduktionen i dessa enheter inte åsatts värde. Vid AFT 13 avsåg Skatteverket att taxera även varmvattenproduktionen i dessa enheter, men så blev inte fallet eftersom en tillfällig lag infördes som innebar att frågan om taxering av den del som producerar varmvatten sköts på framtiden, jfr lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärme- verk åren 2013–2018. Frågan om värmecentraler behandlas i av- snitt 5, Värmecentraler och kraftvärmeverk m.m.

3.3.3Övriga elproduktionsenheter

De enheter som producerar el, men som inte är definierade som kraftverksbyggnad i 2 kap. fastighetstaxeringslagen, fastighets- taxeras som industrienhet och byggnaderna indelas som övrig bygg-

60

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

nad (2 kap. 2 § FTL). Byggnader som har en begränsad använd- barhet för annat ändamål än för vilket de utnyttjas samt byggnads- konstruktioner som inte har karaktär av hus värderas enligt pro- duktionskostnadsmetoden, 11 kap. 1 § FTL, dvs. marknadsvärdet uppskattas med utgångspunkt i det tekniska nuvärdet (11 kap. 7 § FTL). Hänförlig till denna kategori är exempelvis elproducerande enheter som inte är inrättade för kommersiell produktion av elek- trisk starkström.

3.4Förberedelsearbetet inför fastighetstaxering av elproduktionsenheter

De författningar som styr förberedelsearbetet återfinns i fastighets- taxeringslagen, fastighetstaxeringsförordningen samt i Skatteverkets föreskrifter. Vid AFT 13 var de gällande föreskrifterna SKVFS 2011:5.

Bestämmelser om marknadsvärde, taxeringsvärde och förberedelsearbete

Taxeringsvärde ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde vid nivååret (5 kap. 2 § FTL). Med marknadsvärdet för en taxeringsenhet avses det pris som den sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden (5 kap. 3 § FTL) och nivåår är det andra året före det år allmän eller förenklad fastighetstaxering sker (5 kap. 5 § FTL).

Enligt 5 kap. 5 § FTL ska marknadsvärdet i första hand bestäm- mas med ledning av fastighetsförsäljningar i orten (ortsprismeto- den). Härvid ska inte beaktas sådana försäljningar om vilka man kan anta att ovidkommande omständigheter har inverkat på priset. Om fastighetsförsäljningar inte ger den ledning som behövs kan marknadsvärdet bestämmas med ledning av en avkastningsberäk- ning. Ger inte heller en avkastningsberäkning den ledning som behövs kan marknadsvärdet uppskattas med utgångspunkt i det tekniska nuvärdet (produktionskostnadsberäkning). Även i dessa fall ska dock hänsyn tas till fastighetsförsäljningar i orten när det är möj- ligt.

I 19 kap. fastighetstaxeringslagen och 3 kap. fastighetstaxerings- förordningen återfinns bestämmelserna rörande det förberedelse-

61

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

arbete som sker inför en allmän eller förenklad fastighetstaxering. Dessa kapitel är benämnda ”Förberedande åtgärder”. Vid en sär- skild fastighetstaxering sker normalt inget förberedelsearbete, efter- som indelningen i värdeområden och riktvärdeangivelserna då nor- malt inte ändras jämfört med föregående allmän eller förenklad fas- tighetstaxering.

Elproduktionsenheter

Hela förberedelsearbetet leds av Skatteverkets expertgrupp. Arbe- tet utförs av denna grupp i samarbete med Lantmäteriet på sätt som Skatteverket föreskriver. Under arbetets gång sker ett flertal refe- rensgruppmöten mellan Skatteverket, Lantmäteriet och företrädare från kraftverksbranschen. Förberedelsearbetet för elproduktions- enheter är väsentligt annorlunda jämfört med övriga fastighetstyper där referensgruppmöten med branschen och organisationer vanligen sker i slutet av förberedelsearbetet. Även syftet med mötena är ett annat när det gäller elproduktionsenheterna. Skatteverket, Lant- mäteriet och branschföreträdarna träffas nämligen i syfte att enas om de olika beräkningar som ligger till grund för riktvärdeangivel- sernas bestämmande. För övriga fastighetstyper är branschkontak- terna däremot mer av informativ karaktär och bygger på ett inhäm- tande av synpunkter.

Genomgång av de få lagfarna köp och andra förvärv som avser elproduktionsenheter, t.ex. förvärv av kraftverksbolag, sker i sär- skild ordning inför varje allmän fastighetstaxering. Vid förbere- delsearbetet inför AFT 13 återinfördes möjligheten att göra en FUI även för elproduktionsenheter för att säkerställa att underlaget för provvärderingen blir tillräckligt och tillförlitligt (19 kap. 8 § FTL). Denna möjlighet hade fallit bort då elproduktionsenheterna bröts ut från industrienheterna och bildade en egen fastighetstyp. En för- tida uppgiftsinsamling innebär att ägaren, efter föreläggande av Skatte- verket, är skyldig att lämna de uppgifter som behövs till ledning in- för förenklad och allmän fastighetstaxering.

62

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

3.5Fastighetsbeskattning av elproduktionsenheter

Skattesatserna vid beskattningen av elproduktionsenheter m.m.

Fastighetsbeskattningen är en del av den löpande beskattningen av fastigheter. Bestämmelser om fastighetsskatt finns i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, förkortad FSL. Skattepliktiga fastigheter är sådana som vid fastighetstaxeringen indelas som småhusenhet, ägar- lägenhetsenhet, hyreshusenhet, industrienhet, elproduktionsenhet eller lantbruksenhet om det på lantbruksenheten finns vad som vid fastighetstaxeringen betecknas som småhus eller tomtmark för små- hus.

Fastighetsskatten utgör 0,5 procent av taxeringsvärdet avseende industrienhet och elproduktionsenhet med undantag för sådan el- produktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vattenkraft- verk eller av taxeringsenhet med vindkraftverk (3 § första stycket d FSL). För sådan elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vattenkraftverk är fastighetsskatten 2,8 procent av taxerings- värdet (3 § första stycket e FSL). För sådan elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vindkraftverk är fastighetsskatten 0,2 procent av taxeringsvärdet (3 § första stycket f FSL).

Skillnaden mellan den fastighetsskatt som föreskrivs i 3 § första stycket d FSL för elproduktionsenhet och den skatt som tas ut en- ligt första stycket f samma paragraf för sådan elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vindkraftverk kan utgöra stöd av mindre betydelse. Detta framgår av kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt på stöd av mindre betydelse1. Enligt förordningen får fastig- hetsskatten för elproduktionsenhet med vindkraftverk endast beräk- nas med den lägre skattesatsen (0,2 procent) om takbeloppet (200 000 euro för en period om tre beskattningsår) inte överskrids. Se även Skatteverkets ställningstagande den 24 mars 2015, dnr 131 143176-15/111, Statsstöd i form av lägre fastighetsskatt för vindkraftverk och den 11 juni samma år, Statsstöd i form av lägre fastighetsskatt för vindkraftverk – följdfrågor, dnr 131 329703-15/111.

1 EUT L 351, 24.12.2013, s.1 (Celex 32013R1407).

63

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

Skatteverket för inte någon statistik över utfallet av ställnings- tagandet gällande statsstödet. Detta då det är en mycket kompli- cerad process eftersom reglerna om statsstödet berör enskilda ägare och inte primärt taxeringsvärdet. Vid en mycket översiktlig skatt- ning bedömer Skatteverket dock att uppemot två tredjedelar av det samlade taxeringsvärdet för vindkraftverk är föremål för skatte- satsen 0,5 procent. Det ökade skatteuttaget för berörda ägare är i storleksordningen 60 miljoner kronor per år.

Några specialfall gällande fastighetsskatt på elproduktionsenheter

Av det ovanstående följer att tomtmark till vindkraftverk där vind- kraftverket utgör en byggnad som är lös egendom beskattas inom huvudkategorin värmekraftverk, dvs. med 0,5 procent av taxerings- värdet (se även avsnitten 6.6.1 och 6.6.2). Detta förhållande är van- ligt då flertalet vindkraftverk står på arrenderad mark.

Detsamma gäller för vattenkraftverk. De lite större vattenkraft- verken får även ett markvärde. För ett vattenkraftverk som är en byggnad på ofri grund beskattas tomtmarken med 0,5 procent av taxeringsvärdet. Det finns några vattenkraftverk på ofri grund men enligt Skatteverket har man i dagsläget inte återfunnit några tomt- marker som är av den storleksordningen att de även får ett mark- värde (jfr avsnitt 3.3.1, tredje stycket).

De enheter som inte taxeras som elproduktionsenheter, men som producerar el, indelas som industrienheter och byggnaderna som övrig byggnad. Dessa enheter har därmed samma fastighetsskatt som industrienheter, dvs. 0,5 procent av taxeringsvärdet.

3.6Vissa utgångspunkter, m.m.

3.6.1Svensk energi- och miljöpolitik2

Inledningsvis bör nämnas att fastighetsskatten i allt väsentligt är en fiskal skatt och att fastighetstaxeringen bör förstås mot denna bak- grund. Trots det finns, med tanke på att det här i mycket handlar

2 Texterna är i stort hämtade från regeringens webbplats; den om energipolitiken kommer från http://www.regeringen.se/sb/d/2415/a/252156 och den om miljömålen kommer från http://www.regeringen.se/sb/d/2055

64

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

om beskattning av energiproduktionsenheter, anledning att som all- männa utgångspunkter ange grunderna för den svenska energi- och miljöpolitiken.

Det övergripande målet för energipolitiken är att på kort och lång sikt trygga energitillgången på konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energi- användning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat. Energipolitiken ska också underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle och främja en god ekonomisk och social utveckling i hela Sverige.

Övriga mål för energipolitiken framgår av riksdagens beslut i juni 2002 om riktlinjer för energipolitiken (prop. 2001/02:143). I enlighet med propositionen En sammanhållen klimat- och energi- politik – Energi har ett antal nya energipolitiska mål beslutats (prop. 2008/09:163):

Andelen förnybar energi år 2020 ska utgöra minst 50 procent av den totala energianvändningen.

Andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst tio pro- cent år 2020.

20 procent effektivare energianvändning till år 2020. Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet med 20 procent mellan åren 2008 och 2020.

I regeringens skrivelse 2015/16:87 redovisar regeringen en kontroll- station för uppföljning av de klimat- och energipolitiska målen till år 2020. Regeringens bedömning är att etappmålet för utsläpp av växthusgaser uppnås och att de mål för andelen förnybar energi- användning som finns kommer att nås med dagens styrmedel. Regeringen bedömer även att målet om energieffektivisering uppnås med befintliga styrmedel och åtgärder. Måluppfyllelsen av energi- effektiviseringsmålet är dock svårbedömd, men effekterna av befint- liga styrmedel, och de åtgärder som har beslutats genom proposi- tionen vårändringsbudget för 2015 (prop. 2014/15:99) och budget- propositionen för 2016 (prop. 2015/16:1), förväntas sammantaget leda till att målet uppnås.

Riksdagen beslutade år 2010 om målstrukturen för det svenska miljöarbetet, med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.

65

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att det till nästa generation ska kunna lämnas över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka öka- de miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förut- sätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internatio- nella sammanhang. Bland generationsmålen ingår bl.a. att andelen förnybar energi ska öka och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön.

Miljökvalitetsmålen (16 stycken)3 anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Till miljökvalitetsmålen finns ett antal preciseringar som tydligare definierar vilket miljötillstånd som ska uppnås.

Etappmålen ska tydliggöra de samhällsförändringar som är nöd- vändiga för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska nås. Tjugofyra etappmål har antagits av regeringen för miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan samt inom områdena avfall, bio- logisk mångfald, farliga ämnen och luftföroreningar.

3.6.2Riktlinjer för skattepolitiken

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer för skattepolitiken (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Riktlinjerna kan sammanfattas enligt följande.

Skattepolitiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skatte- intäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljö- mässigt och socialt hållbart samhälle. Skattepolitiken bör därutöver utformas enligt ett antal vägledande principer. Dessa principer kan sammanfattas enligt följande.

Ett legitimt och rättvist skattesystem. Skatterna ska tas ut på ett rättssäkert sätt. Regelverket ska vara möjligt att förstå och inte leda till onödigt stora administrativa kostnader för dem som tillämpar reglerna. Detta ska särskilt beaktas vid utformningen av nya skatte- regler. Nyttan av förenklingar ska dock alltid vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna, åstadkomma rättvisa mellan skattskyldiga samt motverka skattefusk och skatteundandragande. Det är en cen-

3 Se http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/

66

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

tral uppgift att minska det s.k. skattefelet och att bekämpa skatte- brott, skattefusk och skatteundandragande.

Generella och tydliga regler. Skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Avsteg från denna princip kan i vissa fall motiveras av explicita krav på styrning eller av sam- hällsekonomiska effektivitetsskäl. Skatteutgifter, dvs. stöd till hus- håll och företag på budgetens inkomstsida till följd av särregler, t.ex. nedsatt skatt på vissa varor och tjänster, bör regelbundet om- prövas.

Beskattning i nära anslutning till inkomsttillfället. Beskattning bör i möjligaste mån ske i nära anslutning till inkomstens förvärvande. Eventuella förändringar i befintliga system med skattekrediter krä- ver dock noggranna överväganden för att inte orimliga effekter ska uppstå.

Hållbara regler i förhållande till EU. En viktig princip är att regel- verket ska vara förenligt med EU-rätten. Det gäller inte bara i för- hållande till specifika rättsakter utan även till bestämmelser i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd.

3.6.3EU-rätten och statligt stöd, m.m.

Inledning

Enligt utredningens direktiv ska alla förslag utformas så att de är förenliga med EU-rätten inklusive EU:s regler om statligt stöd.

Möjligheten att fritt utforma nationella regelverk begränsas bl.a. av de regler om statligt stöd som finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, fortsättningsvis kallat fördraget. Fördragets regler om statsstöd gäller alla typer av stöd, dvs. även då de lämnas i form av t.ex. skattelättnader till företag. Huvudprincipen är att allt offentligt stöd till näringslivet är förbjudet, men det finns ett antal undantag. Ett stöd kan därför efter prövning av Europeiska kom- missionen (fortsättningsvis kommissionen) bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Det kan också höra till någon kategori av stöd som kommissionen på förhand har förklarat vara förenligt med den inre marknaden, under förutsättning att det upp-

67

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

fyller vissa villkor, och som därför inte behöver godkännas av kom- missionen men som den ska informeras om.

I det följande behandlas de ramar som sätts av EU-rättens gene- rella förbud mot statligt stöd i kombination med de möjligheter det trots allt finns att, med eller utan särskilt godkännande, införa stat- ligt stöd.

EU-rättens förbud mot statligt stöd utan godkännande

Fördraget innehåller vissa konkurrensregler som syftar till att skydda den gemensamma marknaden, så att konkurrensen på den inte snedvrids. En viktig del av dessa regler är bestämmelserna om stats- stöd, som finns i artiklarna 107–109 i fördraget (tidigare artiklar- na 87–89 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, EG-fördraget). Utgångspunkten för dessa regler är ett principiellt förbud mot statsstöd, av vilket slag det än är. Av artikel 107.1 i fördraget framgår att det anses vara fråga om ett statligt stöd om följande fyra kriterier är uppfyllda. Stödet ska

ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,

snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen,

gynna vissa företag eller viss produktion, och

påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Lättnader från skatter eller avgifter för en urskiljbar grupp företag har sedan länge ansetts som stöd som också omfattas av statsstöds- reglerna.4

Enligt vad som framgår av artikel 107.2 och 107.3 i fördraget är eller kan statligt stöd emellertid vara förenligt med den inre mark- naden i vissa fall och i så fall vara tillåtet.

Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Medlems- staterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kommis-

4 Jfr Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, EUT C 384/03, 10.12.98, som emellertid före- slås ersätts av ett senare tillkännagivande anmärkt i not 9.

68

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

sionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kom- missionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka med ränta.5

Som ett led i kommissionens program6 för att modernisera det statliga stödet i EU, har kommissionen publicerat vad som i nuläget är ett utkast till tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget. Syftet är att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämpning av detta begrepp, som tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet i fördraget måste tillämpas både av kommissionen och de nationella myndigheterna, inklusive de nationella domstolarna. Kommissio- nen understryker att meddelandet inte berör det statliga stödets för- enlighet med den inre marknaden, eftersom denna bedömning görs av kommissionen.

Kommissionen inleder sin redogörelse med att påpeka att be- greppet statligt stöd är ett objektivt och rättsligt begrepp som defi- nieras direkt i fördraget och att även kommissionen är bunden av detta begrepp, om inte annat följer av specifika situationer som rör komplexa ekonomiska bedömningar. Med sitt tillkännagivande vill kommissionen därför endast förtydliga hur den tolkar fördrags- bestämmelserna, i enlighet med EU:s rättspraxis och, i avsaknad av sådan, med hänvisningar till sin egen beslutspraxis.

Kommissionen utvecklar de bedömningsgrunder och principer som har vuxit fram kring de kriterier för statsstöd som fördraget innehåller och som nämnts ovan. Således behandlar kommissionen begreppen företag och ekonomisk verksamhet, huruvida en even- tuell stödåtgärd baseras på statliga medel eller resurser och kan till- skrivas staten, huruvida en sådan åtgärd utgör en fördel för dem som omfattas av den, huruvida detta sker på ett selektivt sätt och huruvida åtgärden påverkar handeln och konkurrensen.

När det gäller stöd via skattesystemet konstaterar kommissio- nen (avsnitt 5.4) att det står medlemsstaterna fritt att välja den

5Se Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EGT L 83, 27.3.1999, s. 1, kallad procedurförordningen. Jfr även lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unio- nens statsstödsregler.

6http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_sv.pdf

69

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och särskilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika pro- duktionsfaktorerna. Medlemsstaterna måste emellertid utöva dessa befogenheter i överensstämmelse med unionslagstiftningen.

Undantag enligt den allmänna gruppundantagsförordningen

Enligt artikel 109 i fördraget får Europeiska rådet (fortsättningsvis rådet) fastställa vilka kategorier av stödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kommissionen. Vidare får kommissionen anta förordningar avseende dessa kategorier av stöd. Baserat på detta har kommissionen antagit s.k. gruppundantags- förordningar. Den senaste så kallade allmänna gruppundantagsför- ordningen7 tillämpas från och med den 1 juli 2014 till och med den 31 december 2020. Den anger ett trettiotal olika typer av stöd som kan beviljas utan föregående anmälan till kommissionen under förut- sättning att vissa villkor är uppfyllda. Om så är fallet, räcker det med att medlemsstaterna med hjälp av ett formulär meddelar kom- missionen att stödet har beviljats. De olika stöd som omfattas av förordningen finns samlade under 13 avsnitt i förordningens kapi- tel III, som innehåller särskilda bestämmelser för de olika typerna av stöd.

I gruppundantagsförordningens kapitel I finns vissa gemensam- ma bestämmelser för de olika typer av stöd som förordningen om- fattar. Där finns artiklar om förordningens tillämpningsområde (arti- kel 1), definitioner (artikel 2), villkor för undantag (artikel 3), tröskel- värden för anmälan (artikel 4), stödets överblickbarhet (artikel 5), stimulanseffekt (artikel 6), stödnivå och stödberättigande kostnader (artikel 7), kumulering (artikel 8), offentliggörande och information (artikel 9). Förutom de krav som gruppundantagsförordningen ställer på stödordningen som sådan och på offentliggörande av infor- mation om stödet och stödmottagarna krävs även, enligt artikel 11 (rapportering) i förordningens kapitel II, att medlemsstaterna läm- nar information om stödåtgärden till kommissionen och en årlig rapport till kommissionen om stödåtgärden. Enligt artikel 12 (över-

7 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, EUT L 187/1, 26.6.2014, s. 1 (Celex 32014R0651).

70

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

vakning) i kapitel II ska medlemsstaterna föra detaljerade register med information och styrkande handlingar som är nödvändiga för att fastställa att samtliga villkor i förordningen är uppfyllda.

Undantag för stöd av mindre betydelse

Som tidigare framgått finns det undantag från kravet på förhands- granskning vid införande av statsstöd. Ett sådant undantag gäller för stöd av mindre betydelse. Villkoren för att kunna lämna sådant stöd framgår i första hand av kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt på stöd av mindre betydelse.8

Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse innebär i huvudsak följande. För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mind- re betydelse får det totala stöd som beviljas ett enda företag som huvudregel inte överstiga 200 000 euro under en period om tre be- skattningsår (det s.k. individuella taket), se artikel 3.2 i förordningen.

Vid tillämpning av kommissionens regelverk omfattar begreppet ”företag” varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Vid be- dömningen av stödnivåerna beaktas inte endast det enskilda före- taget i fråga, utan också andra företag som står i intressegemenskap med företaget på ett sådant sätt att de bör ses som en enhet.

Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse gäller företag inom flertalet sektorer. Avgörande för bedömningen av vil- ken förordning om stöd av mindre betydelse som är tillämplig är den verksamhet som bedrivs i företaget.

Stöd får kumuleras under vissa förutsättningar. Den stödgivande myndigheten får lämna ett stöd av mindre betydelse bara om vill- koren i kommissionens regelverk om stöd av mindre betydelse är uppfyllda och är således skyldig att kontrollera att det totala belopp av stöd av mindre betydelse som beviljas det berörda företaget inte överskrider det relevanta taket. I avsaknad av ett centralt register för stöd av mindre betydelse sker kontrollen mot bakgrund av upp- gifter från företagen. Den stödgivande myndigheten är vidare skyl-

8 EUT L 351, 24.12.2013, s.1 (Celex 32013R1407).

71

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

SOU 2016:31

dig att informera företagen om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till det regelverk som är tillämpligt. Den stödgivande myndigheten har viss underrättelseplikt i förhållande till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys).9

Förenligheten av utredningens förslag med EU-rätten

Utredningens bedömning: Förslaget är förenligt med EU-rätten.

Enligt utredningens direktiv ska alla förslag utformas så att de är förenliga med EU-rätten inklusive EU:s regler om statligt stöd.

Utredningens förslag avser, med viss förenkling, följande. I av- snitt 5 förtydligas gällande rätt för att tillämpningen av densamma ska bli den ursprungligen avsedda vad avser fastighetstaxeringen av byggnader som är inrättade för värmeproduktion. I avsnitt 6 görs vissa terminologiska förändringar i fastighetstaxeringslagen för ökad tydlighet och materiell relevans. Vidare införs två nya kraftverks- typer i lagen mot bakgrund av numera allt vanligare sätt för kom- mersiell elproduktion. Dessutom justeras fastighetsbeskattnings- reglerna för att vatten- och vindkraftverk med tillhörande mark ska hanteras enhetligt när det gäller skattesats och oberoende av om verket och marken ägs av samma person. I avsnitt 8 rekommen- deras regeringen att ändra fastighetstaxeringsförordningen så att värdeinverkan av elcertifikat behandlas enhetligt för samtliga kraft- verkstyper enligt regelverket för justeringar för säregna förhållan- den. I avsnitt 9 införlivas bl.a. elproduktionsenheter i systemet med förenklad fastighetstaxering och de får därmed kortare taxerings- intervall.

Utredningens samtliga förslag ligger inom ramen för fastighets- taxeringslagens gällande utformning och utgör justeringar av detta regelverk. Förslagen innebär med andra ord och generellt sett inte några egentliga nyheter när det gäller fastighetstaxeringssystemets grundläggande utformning. Det nu sagda har betydelse för bedöm- ningen av förslagens förenlighet med EU-rätten. Utredningen ska

9 Se 1 § andra stycket och 22 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet.

72

SOU 2016:31

Bakgrund och vissa utgångspunkter, m.m.

enligt direktiven inte allmänt pröva fastighetstaxeringslagens fören- lighet med EU-rätten. Mot den bakgrunden, och då förslagen inte annat än i tre fall särskilt aktualiserar några EU-rättsliga frågor, be- döms förslagen vara förenliga med denna.

Det första fallet är att värmecentraler i ursprunglig mening fort- satt ska indelas som specialbyggnad och undantas från skatteplikt (se vidare avsnitten 5.4.2 och 5.4.4). Enligt utredningens bedömning kommer undantaget inte i konflikt med EU-rättens statsstödsregler eftersom det säkerställer att dubbeltaxering undviks.

Det andra fallet är förslaget att något värde inte ska bestämmas för så kallade topplastenheter i ett värmenät (se vidare avsnitt 5.4.6). Enligt utredningens bedömning kommer inte heller förslagets defini- tion av topplastenheterna i konflikt med EU-rättens statsstöds- regler. Skälet till det är att det ligger i fastighetstaxeringssystemets natur att inte bestämma taxeringsvärden för egendom som saknar marknadsvärde. Taxeringsvärdet ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 § FTL).

Det tredje fallet är utredningens förslag att sol- och vågkraft- verk, på samma vis som vindkraftverk i dag, kan omfattas av en lägre skattesats på 0,2 procent enligt vad som närmare föreskrivs i lagen om statlig fastighetsskatt. Frågan är om detta utgör ett så kallat statligt stöd. Detsamma gäller utredningens förslag om att vatten- och vindkraftverk och tillhörande mark ska behandlas enhet- ligt, bl.a. eftersom vindkraftverken med tillhörande mark kan om- fattas av den lägre skattesatsen i någon utökad omfattning jämfört med i dag. Av utredningens direktiv framgår dock uttryckligen att skattesatserna inte omfattas av uppdraget. Följaktligen är de eventuella statsstödsfrågor som är förenade med dessa inte något utredningen kan eller bör bedöma i sig. Likväl har utredningen att säkerställa att de lämnade förslagen är förenliga med EU-rätten. Enligt utred- ningens mening blir så också fallet eftersom Skatteverket i sin rätts- tillämpning inskränker den lägre skattesatsens tillämplighet i enlig- het med vad EU-rätten fordrar (se vidare avsnitt 6.6.1).

I sammanfattning finner utredningen mot ovanstående bakgrund att förslagen får anses förenliga med EU-rätten.

73

4Fastighetstaxeringen och elmarknaden

4.1Inledning

Fastighetsskatten för elproduktionsenheter beräknas på grundval av en fastighets (taxeringsenhets) taxeringsvärde. Taxeringsvärdet ska bestämmas till det belopp som motsvarar 75 procent av taxe- ringsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 och 3 §§ fastighetstaxerings- lagen [1979:1152], förkortad FTL). Värdet av en elproduktions- enhet påverkas bl.a. av det pris som kan tas ut när elen som pro- duceras i kraftverket säljs. Följaktligen är det av intresse för fastig- hetstaxeringen av elproduktionsenheter att undersöka om den sven- ska elmarknadens struktur m.m. medför områdesrelaterade elpris- skillnader eller annat som bör återspeglas i sådana enheters taxe- ringsvärde. Frågan om elcertifikatens betydelse för fastighetstaxe- ringen av elproduktionsenheter behandlas i avsnitt 8.

4.2Utredningens uppdrag

Enligt utredningens direktiv ska taxeringsvärdena för elproduktions- enheter även fortsättningsvis spegla marknadsvärden i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen.

Nuvarande bestämmelser om fastighetstaxeringen av elproduk- tionsenheter tillkom i stor utsträckning inför 2000 års allmänna fastighetstaxering. Vid den tidpunkten gjordes vissa ändringar med hänsyn till den då nyligen genomförda avregleringen av elmark- naden (prop. 1998/99:109, bet. 1998/99:SkU22, rskr. 1998/99:255). Elproduktionen och elmarknaden har sedan dess utvecklats och genomgått geografiska och strukturella förändringar. Med hänsyn

75

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

till dessa förändringar finns anledning att göra en översyn av bl.a. fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter.

4.3Elmarknaden – en allmän bakgrund

4.3.1Elmarknadens särdrag

Elmarknaden skiljer sig i ett väsentligt avseende från andra markna- der. Skälet till det är att el måste produceras i samma ögonblick som den konsumeras. Detsamma gäller visserligen alla tjänstemark- nader, men elmarknaden är speciell i fråga om konsumenternas möjligheter att delta i den. Elpriserna varierar timme för timme av skäl – t.ex. förbrukningsvariationer över dygnet – som dock inte utvecklas närmare här. Det är i dag tekniskt möjligt att löpande kommunicera prisinformation till de slutliga elanvändarna, även om alla inte i nuläget faktiskt har tillgång till sådan teknik. Däremot kommer det sannolikt under överskådlig tid att saknas teknik för användarna att kommunicera vilken mängd el de avser att köpa till det aktuella priset. Deras konsumtion kommer därför i stället till stor del att styras av förhållandevis långsiktiga elkonsumtionsbeslut. Dessa baseras bl.a. på mer eller mindre långsiktigt fasta elpriser som under vissa tider kan avvika kraftigt från de timvisa spotpriserna.

Det nu sagda betyder att elmarknaden saknar den jämviktsska- pande mekanism som de flesta andra marknader har. Annorlunda uttryckt saknas under driftstimmen ett direkt samband mellan pris och efterfrågad kvantitet. Det måste därför finnas en institution som kan styra produktion och användning i realtid så att kraftsys- temet kontinuerligt är i balans. Denna institution kallas för system- operatör. I Sverige är det Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) som är systemoperatör och ansvarig för den så kallade reglermarknaden. På denna handlas elkraft i realtid för att konti- nuerligt upprätthålla balansen mellan produktion och användning av el. Svenska kraftnät ansvarar även för den så kallade effektreserven som används för att balansera systemet när belastningen är särskilt stor och reglermarknaden är fullt utnyttjad. För att säkerställa effektreserven finns lagen (2003:436) om effektreserv. Lagen är en övergångslösning tills frågan får en marknadslösning. I en proposition den 25 februari 2016, Effektreserv 2020–2025 (prop. 2015/16:117), föreslås lagens giltighetstid förlängas till och med den 15 mars 2025.

76

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

4.3.2Den svenska elmarknaden ingår i den nordiska marknaden för el

Historiskt sett har den svenska elmarknaden bestått dels av pro- duktion och transmission, dels av ett stort antal lokala eldistribu- tionsföretag som hanterade distributionen av och handeln med el.

Vad avser produktionen och transmissionen ägdes och drevs stamnätet (transmissionen av el över långa avstånd) av Vattenfall, landets dominerande kraftföretag. Vidare var elmarknaden till en betydande del regionaliserad där övriga kraftföretag dominerande i olika regioner. Samordning av elproduktionen gjordes inom ramen för den så kallade samkörningen. Där utfördes också kortsiktig handel mellan kraftföretagen. Inslagen av konkurrens mellan före- tagen var dock obetydlig. Elhandeln mellan de nordiska länderna1 var också begränsad till transaktioner mellan kraftföretagen.

När det gäller den fysiska eldistributionen och elhandeln hante- rade ett stort antal lokala eldistributionsföretag dessa verksamheter i integrerad form. Priserna på nättjänster skilde sig åt mellan olika kommuner inom ramen för en övergripande prisreglering. Skillna- derna berodde på olikheter i kostnaderna orsakade av markförhåll- anden och nätens geografiska utsträckning samt elanvändningen per ytenhet. Prisskillnaderna speglade också variationer i de poli- tiska prioriteringarna kommunerna emellan.

I början av 1990-talet inleddes i olika delar av världen en period med omfattande avregleringar av bl.a. elmarknaderna. Med EU:s så kallade första elmarknadsdirektiv och utvecklingen i Norge som pådrivande faktorer skapades ett nytt regelverk för kraftindustrin och elmarknaden i Sverige. Den 1 januari 1996 infördes ny ellag- stiftning i Sverige (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Det så kallade första elmarknadsdirektivet 96/92/EC2 genomfördes i svensk rätt med ett regelverk som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:159, bet. 1998/99:NU4, rskr. 1998/99:53). Direktivet fastlade gemensamma regler för den inre marknaden för el. Avsikten var att skapa gemensamma regler för produktion, transmission och distribution av el. Ett viktigt motiv

1När det i betänkandet i olika former hänvisas till den nordiska elmarknaden är Island av uppenbara skäl exkluderat.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemen- samma regler för den inre marknaden för el (EGT L 27, 30.1.1997, s. 20, Celex 31996L0092).

77

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

för direktivet var att åstadkomma marknadsbestämda investeringar i kraftindustrin. Direktivet föreskrev vertikal separation av kraft- industrin och konkurrens i produktion och handel, dvs. att elpro- duktion, elhandel och elnät skiljs åt. Vidare skulle konkurrens- utsatta verksamheter inte drivas av företag som samtidigt drev nät- verksamhet i monopolform (dvs. transmission eller distribution). Härigenom undviks så kallad korssubventionering mellan den verk- samhet som bedrivs i monopolform och den konkurrensutsatta verksamheten.

Därefter har regelverket vidareutvecklats och bl.a. har nya direk- tiv beslutats för att främja öppnandet av de nationella marknaderna och skapa möjlighet för handel med el över nationsgränserna. Även miljöfrågor omfattas av EU:s regelverk och samordnas härigenom för att i möjligaste mån ge företagen likartade villkor. Det första elmarknadsdirektivet har ersatts av det andra elmarknadsdirektivet 2003/54/EG3. Reglerna som genomförde det senare direktivet i svensk rätt trädde i kraft den 1 juli 2005 (prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246). Ändringarna innebar bl.a. att det infördes mer preciserade bestämmelser om utformningen av nättariffer, krav på funktionell åtskillnad mellan nätföretag och elhandelsföretag, regler om angivande av elens ursprung, regler om anskaffandet av el för att täcka förluster vid överföring samt regler om överförings- och anslutningsavgifter.

Sedermera har även införts regler (prop. 2010/11:70, bet. 2010/11:NU21, rskr. 2010/11:275) som genomför det så kallade tredje elmarknadsdirektivet 2009/72/EG4. De svenska reglerna trädde i huvudsak i kraft den 1 augusti 2011. Direktivet syftar till att full- borda inrättandet av en gemensam inre marknad för el. Det om- fattar bl.a. nya och mer detaljerade åtgärder som ska främja harmoniseringen och dess effekter. Genom att harmonisera regel- verket och främja utvecklandet av gränsöverskridande handel ska- pas förutsättningar för en effektiv konkurrensutsatt marknad för

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG – Uttalanden om verksamheter som rör nedläggning och avfallshantering (EGT L 176, 15.7.2003, s. 37, Celex 32003L0054).

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG, (EGT L 211, 14.8.2009, s. 55, Celex 32009L0072).

78

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

el. Åtgärderna avser t.ex. att skapa en mer effektiv åtskillnad mellan överföringsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet.

Ett led i den ursprungliga elmarknadsreformen var överföringen av ägandet och driften av stamnätet från Vattenfall till Svenska kraftnät. Det var även omdaningen av den norska kraftbörsen till den norsk-svenska handelsplatsen Nord Pool. Handelsplatsen dri- ver både en spotmarknad, Elspot, och en balansmarknad, Elbas. Vid Nasdaq OMX Commodities bedrivs finansiell handel där aktörerna bl.a. kan prissäkra framtida leveranser av el.

Med elmarknadsreformerna i Finland och Danmark, och att Nord Pool fick finska och danska delägare, öppnades för fri handel på en gemensam nordisk elmarknad (jfr tabell 4.1 och figur 4.1). Det finns en betydande överföringskapacitet mellan de nordiska länderna som möjliggör en sådan marknad. Vidare togs avgifterna vid gränsöverskridande handel bort och regelverken anpassades för en långtgående marknadsintegration. Alltjämt har vart och ett av de nordiska länderna dock en så kallad systemoperatör och ägare av transmissionsnätet.

Tabell 4.1

Årsvärde för Sveriges elutbyten med olika länder år 2014

 

 

 

Land

Till Sverige (TWh)

Från Sverige (TWh)

Danmark

3,8

-4,8

Finland

0,2

-18,3

Norge

12,1

-4,5

Polen

0,1

-3,1

Tyskland

0,7

-1,8

Summa

16,9

-32,5

Källa: Svenska kraftnät.

79

Fastighetstaxeringen och elmarknaden SOU 2016:31

Figur 4.1

Överföringskapacitet mellan Sverige och grannländerna

 

 

 

 

år 2014, MW

 

 

Norge

 

 

 

 

Det svenska stamnätet

Finland

 

 

700

 

 

 

1200

 

 

 

600

 

SE1

3300

1500

Norr

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Norge

 

 

850

 

 

3300

 

 

 

 

1300

 

SE2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Norge

 

 

2145

 

 

7300

 

Finland

 

 

2095

 

 

 

1200

 

 

 

 

 

 

SE3

7300

1200

Syd

Väst Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

740

 

 

 

 

 

 

 

680

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1700

 

SE4

5300

 

 

Öst

 

1300

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

 

 

 

 

600 600

600 600

Tyskland Polen

Källa: Svenska kraftnät.

De nordiska ländernas kraftsystem är förbundna med kraftsyste- men i angränsande länder, dvs. Nederländerna, Tyskland, Polen, de baltiska länderna och Ryssland (jfr tabell 4.2 och figur 4.2). Över- föringsmöjligheterna skapar i sin tur kopplingar mellan elmarknads- priserna i dessa länder.

80

SOU 2016:31 Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Tabell 4.2

Årsvärde för Nordens elutbyten med olika länder år 2014

 

 

Land

Till eller från Norden (TWh)

 

 

Estland

-3,5

Nederländerna

-5,4

Polen

-3,0

Ryssland

3,4

Tyskland

-1,6

Summa

-10,1

Källa: Organisationen för de europeiska transmissionsnätsföretagen för el (ENTSO-E).

Figur 4.2 Överföringskapacitet mellan Norden och grannländerna år 2014, MW

Den nordiska elmarknaden

 

 

 

 

 

Det svenska stamnätet

 

 

 

Norge

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3620

 

 

 

 

 

Finland

320*

Ryssland

 

 

 

3390

 

 

 

 

1830

1560

 

 

 

1700

 

 

 

 

2230

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1000

Estland

 

 

 

 

 

1700

 

 

 

 

 

350

Ryssland

 

 

 

2490

 

 

 

 

 

 

350

 

 

 

2150

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

700

 

 

2100

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

700

 

 

2365

 

 

600

 

600

 

* förbindelse med Ryssland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

är delvis dubbelriktad

Holland

Tyskland

Tyskland

Polen

 

 

 

Källa: Svenska kraftnät.

Ytterligare förbindelser, såväl inom Norden som till den europeiska kontinenten, är planerade. Det finns ett mål på EU-nivå om en så kallad ”Single European Market for Electricity”, dvs. en integrerad konkurrensutsatt europeisk elmarknad där bl.a. den gränsöverskri- dande infrastrukturen för el utnyttjas effektivt. Det återstår dock arbete innan målet kan realiseras. Samtidigt är graden av marknads-

81

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

integrationen redan förhållandevis hög och därtill växande. I början av år 2014 togs även ett stort steg i denna process då fyra elbörser och tretton systemoperatörer gemensamt skapade kopplingar mellan marknaderna i nordvästra Europa.

4.3.3Elmarknadens struktur

Kraftindustrin har i princip en vertikal struktur, dvs. elproduktion, elhandel och elnät är åtskiljda. Produktionen av el sker i olika typer av kraftverk. Produktionens fördelning per kraftslag och företag visas i tabellerna 4.3 och 4.4. Utvecklingen för respektive kraftslag vad avser installerad kapacitet och elproduktion framgår av figu- rerna 4.3 och 4.4. Antalet fastighetstaxerade elproduktionsenheter i Sverige, fördelade på kraftverksslag eller liknande, framgår av tabell 4.5. Flertalet kraftverk har bara en ägare. Kärnkraftverken ägs dock i dag gemensamt av Vattenfall, Fortum och Uniper (tidigare E.ON).

Tabell 4.3 Kraftproduktionen i Sverige år 2015 fördelad på kraftslag

Kraftslag

TWh

Procent

Vattenkraft

73,89

46,7

Kärnkraft

54,35

34,3

Vindkraft

16,62

10,5

Kraftvärme, fjärrvärme

7,11

4,5

Kraftvärme, industri

5,93

3,7

Kondens

0,41

0,3

Gasturbin, diesel, m.m.

0,01

0,0

Total produktion

158,31

100,0

Källa: Statistiska centralbyrån.

82

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Figur 4.3 Utvecklingen av olika kraftslag i Sverige (installerad effekt)

 

18

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GW

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

 

 

Vattenkraft

 

 

 

Vindkraft

 

 

 

 

Kärnkraft

 

 

 

 

Kraftvärme

 

 

 

Kondenskraft, gasturbiner

 

Sol

 

 

 

Källa: Svensk Energi.

Tabell 4.4 Kraftproduktionen i Sverige och Norden år 2014 fördelad på företag

Företag

TWh, Sverige

%, Sverige

TWh, Norden

%, Norden

Vattenfall

64,9

42,9

74,5

19,1

Fortum

25,9

17,1

46,4

11,9

E.ON

25,2

16,7

25,2

6,5

Statkraft

5,4

3,6

45,4

11,7

Skellefteåkraft

3,4

2,2

3,7

1,0

Övriga

26,4

17,5

193,6

49,8

Total produktion

151,2

100,0

388,8

100,0

 

 

 

 

 

Källa: Svensk Energi, rapporten ”Elåret 2014”, s. 40.

83

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

Figur 4.4 Utvecklingen av olika kraftslag i Sverige (elproduktion)

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TWh

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

 

Vattenkraft

 

 

Vindkraft

 

 

 

Kärnkraft

 

 

Mottryckskraft

 

Kondenskraft m.m.

 

 

 

Källa: Svensk Energi.

84

SOU 2016:31 Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Tabell 4.5

Antal elproduktionsenheter i Sverige som fastighetstaxerats

 

 

år 2015, fördelade på kraftverksslag eller liknande

 

 

 

 

 

Föremål

 

Typkod

Antal

Outbyggt strömfall

711

34

Tomt till kraftvärmeverk

712

15

(Vatten) byggnadsvärde < 50 000 kronor

713

45

Ersättningskraft

 

714

36

Tomt till vindkraftverk

718

1 267

(Värme) byggnadsvärde < 50 000 kronor

719

4

Vattenkraftverk

 

720

1 222

Kärnkraftverk

 

730

3

Kondenskraftsverk

731

8

Kraftvärmeverk

 

732

114

Vindkraftverk

 

734

1 854

Vindkraftverk i vattenområde

740

14

Elproduktionsenhet, skatte-/avgiftsfri

781

1

Vindkraftverk som inte tagits i drift

790

59

Taxeringsvärde under 1 000 kronor

799

5

Totalt

 

 

4 681

 

 

 

 

Anm.: Det finns även andra typkoder för elproduktionsenheter än de som redovisas i tabellen, se vidare bilaga 2. Tabellen tar enbart upp de elproduktionsenheter som i stort är relevanta för framställningen.

Källa: Lantmäteriet.

I nivån under produktionen av el finns överföringen av högspänd el över långa avstånd, dvs. transmissionen av el. Denna sker som framgått ovan genom det så kallade stamnätet och detta har, med tanke på produktions- och konsumtionsförhållandena i Sverige, en lång utsträckning från norr till söder. Svenska kraftnät äger, som också nämnts ovan, stamnätet och transmissionsverksamheten är ett nationellt monopol. Svenska kraftnät ansvarar även för nätets utlandsförbindelser.

Nästa nivå i elmarknaden är distributionen, dvs. överföring av el från stamnätet via regionala och lokala elnät till de slutliga använ- darna. Även eldistributionen är att betrakta som en monopolverk- samhet. Anslutna till de regionala elnäten är större industrier och eldistributionsföretag och till de lokala elnäten mindre företag och hushåll.

De regionala näten ägs i allmänhet av de större kraftföretagen. Statliga, kommunala eller privata eldistributionsföretag äger däremot

85

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

de lokala elnäten. Många av de sistnämnda företagen ägs dock i sin tur av de större kraftföretagen. Vidare är eldistributionsföretagen skyldiga att på vissa villkor ansluta vindkraftverk direkt till de lokala näten. Detta har också skett i ökande utsträckning under senare år, vilket medför att kraftindustrins vertikala struktur delvis bryts upp.

De flesta elanvändare köper sin el från ett elhandelsföretag. El- handelsföretaget köper i sin tur elen på den nordiska elbörsen Nord Pool eller direkt från en elproducent. Ett typiskt elkontrakt liknar en option, dvs. kontraktet ger kunden rätt, men inte skyldig- het, att under en viss period köpa el till ett visst pris. Elhandels- företagets primära roll är att hantera den prisrisk som är förenad med kundens rättighet att köpa el till det förutbestämda priset. Dessa företag erbjuder olika kontrakt med skillnader i prisrisken fördelade mellan kunden och elhandelsföretaget. Även elproducen- ter har ett intresse av att prissäkra värdet av sin produktion. För att hantera prisrisker finns det därför en terminsmarknad där olika pris- säkringsprodukter handlas. Denna finansiella marknad organiseras av Nasdaq OMX. Den fysiska leveransen av elen sköts av ett elnäts- företag.

4.3.4Fyra svenska elområden

Bakgrund

Sverige är sedan den 1 november 2011 indelat i fyra elområden (se figur 4.5).5 Indelningen beror på begränsningar, så kallade flask- halsar6, i transmissionsnätet inom landet vilka gör att det periodvis uppstår prisskillnader mellan områdena.

5Detta avsnitt bygger i stort på Energimarknadsinspektionens rapport Ei R2014:08 Utvärde- ring av effekterna av elområdesindelningen, s. 13 ff.

6Även i elöverföringen till utlandet förekommer flaskhalsar, se t.ex. Energimarknadsinspek- tionens rapport Ei R2015:11 Överföringsbegränsningar mellan Norden och Tyskland.

86

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Figur 4.5 Nordiska och baltiska elområden

Källa: Nord Pool.

En anledning till att Sveriges elområdesindelning ändrades från ett till fyra sådana områden är att Svenska kraftnät år 2003 respektive 2006 anmäldes till Europeiska kommissionen (fortsättningsvis kommissionen). Anmälarna, olika danska intresseorganisationer, ansåg att Svenska kraftnät överträdde EU:s konkurrensregler i sin hantering av de interna så kallade flaskhalsarna i stamnätet. Svenska kunder ansågs prioriteras framför danska genom att elöverföringen till Danmark reducerades på grund av begränsningar i överförings- kapacitet till följd av flaskhalsarna. Kommissionen beslutade i april 2009 att formellt pröva om Svenska kraftnäts överföringsbegräns- ningar innebar ett missbruk av en dominerande ställning. Senare samma år föreslog kommissionen vissa förändringar i rutinerna för

87

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

flaskhalshanteringen och presenterade den preliminära bedömningen att hanteringen i dåtida form kunde strida mot konkurrensreglerna i dåvarande artikel 82 i EG-fördraget. Över tid och i olika samman- hang arbetades ytterligare förändringsförslag fram och med grund i dessa gjorde Svenska kraftnät vissa åtaganden. Åtagandena gjordes slutligen bindande i tio år genom ett beslut av kommissionen i april år 2010.

Ett annat skäl till ändringarna i den svenska elområdesindel- ningen var att Nordiska ministerrådet år 2008 antog en handlings- plan för att målinriktat och effektivt påskynda utvecklingen av en gränslös nordisk elmarknad. Detta resulterade i att regeringen år 2009 uppdrog åt Svenska kraftnät att indela Sverige i ytterligare elområ- den. Svenska kraftnät föreslog en indelning av Sverige i fyra områ- den med gränser i snitten som begränsar överföringskapaciteten inom landet.

Överföringsbegränsningar i transmissionsnätet

Svenska kraftnät fastställer den maximala överföringskapaciteten mellan olika elområden för en sektion (ett snitt) i transmissions- nätet och säkerställer att nätets kapacitet inte överskrids. I föreva- rande sammanhang avses med flaskhals ett snitt i transmissions- nätet som ofta riskerar att överbelastas, dvs. att efterfrågan på el kan bli större än vad som är fysiskt möjligt att överföra i snittet. Den tillåtna överföringen över snitten anges av Svenska kraftnät dagligen på timbasis utifrån prognostiserad överföringskapacitet. Dessa uppgifter meddelas marknaden (Nord Pool) och benämns handelskapacitet. Kvarvarande handelskapacitet efter dagen-före- marknaden (Elspot) revideras sedan löpande inför intradagsmark- naden.

Den maximala överföringskapaciteten för respektive snitt är inte konstant utan varierar över tid. Variationerna orsakas av tillfälliga förhållanden, t.ex. om ledningar är urkopplade för underhåll, natio- nella produktions- och förbrukningsförhållanden samt gränsöver- skridande överföring. Svenska kraftnät bestämmer mot denna bak- grund maximal effektöverföring. Marknaden disponerar all över- föringskapacitet som Svenska kraftnät kan tillhandahålla utan risk för systemets driftsäkerhet. Om överbelastning av kapacitetsgrän-

88

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

sen i snitten hotar begränsas överföringskapaciteten med följd att prisskillnader uppstår mellan elområdena.

Flaskhalsar uppstår dock under en relativt liten del av tiden. En- ligt Energimarknadsinspektionen är det därför samhällsekonomiskt ineffektivt att dimensionera nätet på ett sådant sätt att begränsningar i överföringskapaciteten aldrig uppstår (Ei R2014:08, s. 15). Det kan dock noteras att ökad överföringskapacitet tillkommer mellan elområdena SE 3 och 4 under åren 2015 och 2016 när den så kallade Sydvästlänken är färdigbyggd. Det bör, enligt Energimarknads- inspektionen, leda till färre flaskhalsar mellan dessa områden, men kan leda till flera sådana mellan elområdena SE 1 och 2 respektive SE 2 och 3 (jfr Ei R2014:08, s. 36).

Avslutningsvis bör nämnas att Riksrevisionen har haft synpunk- ter på elöverföringen i ”Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring” (RiR 2013:3). Där anges att Riksrevisio- nens sammanfattande bedömning är att regeringen har varit passiv i sin styrning av de insatser som skulle kunna ha gjorts inom områ- det överföring av el. Trots ett ökande investeringsbehov har till- ståndsprocessen för nätutbyggnad tagit lång tid, vilket enligt Riks- revisionen, har försenat viktiga investeringar.

I november 2015 beslutade Svenska kraftnäts styrelse om att anta Nätutvecklingsplan 2016–2025 – en tioårsplan för utbyggna- den av det svenska stamnätet. I planen anges investeringsprojekt i storleksordningen 55 miljarder kronor, varav 45 miljarder investe- ras under tioårsperioden.

Med tanke på att nätbegränsningarna leder till kostnader innebär indelningen i elområden att elpriserna i landets olika delar bättre än tidigare reflekterar de relevanta kostnaderna. Den samhällsekono- miska betydelsen av detta är avsevärd. Med priser grundade i verk- liga kostnader skapas incitament att lokalisera ny kraftproduktion till områden med underskott och elkrävande verksamhet till områ- den med överskott. Skillnaden mellan områdespriserna signalerar också var förstärkningar av överföringskapaciteten bör genomföras. Områdesindelningen har därför bedömts vara en från samhällsekono- misk synpunkt välmotiverad reform (se SOU 2014:37, s. 73).

89

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

4.4Finns det prisskillnader m.m. mellan elområdena och om så bör fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter påverkas av dessa?

4.4.1Hur påverkar elområden och elprisområden m.m. fastighetstaxeringen?

Kraftverksbyggnad, tomtmark till kraftverksbyggnad och fallrätt samt taxeringsenhet vars värde till övervägande del utgörs av rätt till andels- eller ersättningskraft indelas enligt 4 kap. 5 § första stycket 8 FTL som taxeringsenhetstypen elproduktionsenhet. Kraft- verk delas vid fastighetstaxeringen in i vattenkraftverk och värme- kraftverk. Värmekraftverken är i sin tur indelade i kärnkraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraftverk enligt 15 kap. 1 § andra stycket FTL. För kondenskraftverk bestäms dock inga taxeringsvärden (7 kap. 16 § 5 FTL). I en elproduktionsenhet får enligt 4 kap. 10 § andra stycket FTL inte kraftverksbyggnad, mark eller markanläggning ingå som tillhör mer än ett av de olika slagen av kraftverk. Enligt 7 kap. 1–3 och 15 §§ FTL ska värderingen ske med utgångspunkt i värdefaktorer som är egenskaper knutna till fastigheten med betydelse för marknadsvärdet.

Sverige är indelat i värdeområden för byggnader och ägoslag som värderas med ledning av riktvärden. Värdeförhållandena inom ett värdeområde ska i allt väsentligt vara enhetliga. Värdeområdena ska därför bestämmas så att inverkan av de värdefaktorer, som särskilt beaktas vid riktvärdets bestämmande, ska kunna bedömas enhetligt.

Vattenkraftverk värderas med hjälp av en ortsprisrelaterad avkast- ningsmetod medan övriga kraftverk värderas med hjälp av en pro- duktionskostnadsmetod. För såväl vattenkraftverk som värmekraft- verk bestäms riktvärdena med beaktande av bl.a. lönsamhet (se 15 kap. 6 och 13 §§ FTL), vilket fått ökad betydelse för värderingen när omsättningen av elproduktionsenheter är låg.

Frågan är då om det förhållandet att Sverige, som framgår ovan är indelat i fyra elområden, bör påverka värderingen av elproduk- tionsenheter. En ytterligare fråga är om inmatningskostnaderna för el på näten bör ha en sådan påverkan med tanke på att dessa är geo- grafiskt differentierade. För att områdesindelningen eventuellt ska påverka fastighetstaxeringen måste det först undersökas i vad mån värdeinverkan av elpriserna eller andra relevanta värdefaktorer skil-

90

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

jer sig åt mellan områdena. Det är först om det finns sådana pris- skillnader m.m. som dessa möjligen bör leda till en differentierad indelning i värdeområden och beaktas vid bestämmandet av taxe- ringsvärdena för elproduktionsenheter. Annorlunda uttryckt måste undersökas om de olika elområdena också utgör olika ”elprisom- råden”. Med det senare avses ett område inom vilket priset på el är detsamma. Ett elprisområde kan följaktligen omfatta flera elområ- den. Motsvarande undersökningar måste göras i fråga om inmat- ningskostnaderna för el. Då bör också uppmärksammas att kost- nadernas inverkan beaktas på olika vis i värderingsmodellen för vat- tenkraftverk respektive den för övriga kraftverkstyper.

4.4.2Elprisernas beroende av marknadsutvecklingen i stort

Det är de så kallade flaskhalsarna i transmissionsnätet som kan or- saka de i ett fastighetstaxeringssammanhang relevanta prisskillna- derna mellan elområdena. Med det sagt, kan i förbigående nämnas, att elpriset i sig i sådana fall i huvudsak är avhängigt kol- och gas- priserna. Skälet till det är att det framför allt är kol- och gaseldade kraftverk som kompletterar vind-, vatten- och kärnkraft som pris- sättande kraftteknologi i sådana situationer. Samtidigt är det växan- de utbudet av förnybar elproduktion en generell prispressande faktor. I sistnämnda avseende handlar det primärt om att vindkraften ökat markant i Sverige, Danmark och Tyskland. I Tyskland har också avsevärda solkraftsinvesteringar gjorts.

Av större betydelse i aktuellt sammanhang är om ökad överfö- ringskapacitet tillkommer mellan elområdena, eftersom dessa då oftare kan komma att utgöra ett elprisområde. I ett sådant fall min- skar följaktligen betydelsen av elmarknadens struktur för fastig- hetstaxeringen. Ovan framgår att Svenska kraftnät planerar kraftiga utbyggnader av stamnätet de kommande tio åren. Några bestämda slutsatser av utbyggnadens effekter i fastighetstaxeringsavseende är emellertid, enligt utredningens mening, inte möjliga att dra i nu- läget. Här kan enbart konkluderas att förändringar kommer att ske mot bakgrund av de omfattande investeringar som har gjorts och görs i ny transmissionskapacitet inom Norden och till och från an- gränsande länder.

91

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

4.4.3Handeln med el

Det kan inledningsvis konstateras att den elmarknad som är rele- vant i ett fastighetstaxeringssammanhang är den så kallade grossist- marknaden för el. Det är marknadsplatsen för elproducenter, dvs. ägarna av elproduktionsenheterna, och elhandelsföretag samt vissa stora elanvändare. Elpriset på den marknaden kan alltså påverka ett kraftverks lönsamhet och potentiellt dess marknadsvärde.

De transaktioner som görs på den öppna kommersiella elmark- naden, som inte inkluderar reglermarknaden, reflekterar aktörernas planering för sin timvisa produktion och leveranser av el under den näraliggande framtiden. Resultatet av dessa transaktioner är att varje så kallad balansansvarig aktör går in i varje enskild timme med balans mellan sina produktions- och leveransåtaganden. Varje pro- ducent och konsument av el måste, direkt eller indirekt, ha ett avtal med en balansansvarig aktör. Denne är ekonomiskt ansvarig för att klienternas samlade timvisa produktion och förbrukning är i balans. Om all planerad produktion och all förväntad förbrukning kommer till stånd för alla balansansvariga, så är elmarknaden i balans. Där- med behöver systemoperatören, Svenska kraftnät, inte ingripa och inga transaktioner behöver ske på reglermarknaden.

Om det uppstår avvikelser i enskilda balansansvarigas portföljer och dessa avvikelser aggregeras till en balansbrist på systemnivå, måste systemoperatören gripa in och se till att balansen mellan pro- duktion och användning återställs. För att åstadkomma detta ut- nyttjar denne tidigare lämnade bud på köp eller försäljning av reg- lerkraft. Därmed etableras balans på elmarknaden och ett pris på reg- lerkraft.

Den kommersiella elmarknaden består av tre marknadsplatser:

Nord Pools spotmarknad, där aktörerna lämnar timvisa köp- och säljbud för nästa dygn. Omkring 90 procent av elen handlas på denna marknadsplats och den omfattar hela Norden. Aktörernas bud är geografiskt definierade till bestämda elområden. Förenk- lat uttryckt säljer producenterna den el de avser att producera till aktuellt pris i samma elområde som produktionen sker. För elleve- rantörer innebär det att de köper in el i samma elområde som försäljningen till slutkund sker. Elpriset baseras på utbud, efter- frågan och tillgänglig överföringskapacitet. Om efterfrågan är större än utbudet sker överföring av el mellan områdena och i

92

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

sådana fall kan de nämnda flaskhalsarna och resulterande olika elprisområden uppkomma.

Elbas, där aktörerna under handelsdagen lämnar köp- och sälj- bud avseende leveranser fram till en timme före leveranstimmen. Denna marknad är ett komplement till spotmarknaden. De balans- ansvariga aktörerna kan här återställa balansen mellan sina klien- ters produktion och förbrukning.

Terminsmarknaden, där aktörerna via handel med olika finan- siella instrument (futures, forwards och optioner) kan prissäkra sin framtida försäljning eller framtida köp på spotmarknaden.

När det gäller det för ett fastighetstaxeringssammanhang aktuella spotmarknadspriset måste skiljas på systempris och områdespriser. Systempriset är det pris som bildas när man ställer samman samt- liga bud om köp och försäljning under antagandet att det inte finns några begränsningar i transmissionsnäten. Priset är alltså detsamma i hela Norden. Systempriset utgör prisreferens för den finansiella elmarknaden och är, såsom gemensamt för hela marknaden, inte relevant i förevarande sammanhang. Här är i stället områdespris- erna av intresse och därmed i vad mån Sverige utgör ett eller flera elprisområden i en sådan omfattning att det bör påverka fastighets- taxeringen.

4.4.4Prisskillnader på grossistmarknaden sedan de fyra svenska elområdena infördes

Det kan konstateras att sedan införandet av de fyra svenska elom- rådena har prisskillnaderna dem emellan varit små. Områdena har sedan dess under cirka 89 procent av tiden utgjort ett elprisområde (se figur 4.6). Det är framför allt mellan områdena SE3 och SE4 som prisskillnader har uppstått när så har skett.

93

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

Figur 4.6 Andel av tiden med ett gemensamt pris i Sverige, november 2011–december 2015

1,0%

10,5%

1 pris

2 priser 3 priser

88,5%

Källa: Energimarknadsinspektionen.

Till sist finns skäl att återge Energimarknadsinspektionens bedöm- ning av elområdesreformens konsekvenser (Ei R2014:08, s. 9):

Energimarknadsinspektionen bedömer att elområdesreformen i stort har genomförts utan allvarligare konsekvenser och att utvecklingen sedan slutet av 2011 i många avseenden har gått i en gynnsam riktning för marknaden som helhet.

Elområdesindelningen har, precis som förväntades, givit upphov till regelbundna prisdifferenser inom Sverige, vilka också har påverkat våra handelspartner i öst, väst och syd. Dessa differenser har skapat relativa merkostnader för kunder i södra landet jämfört med i de norra delarna, vilket naturligtvis alltid får konsekvenser i någon form. Bortsett från de första tolv månaderna efter reformen, då betydande prisdifferenser kunde noteras vid ett antal tillfällen, har prisdifferenserna dock varit relativt begränsade.

Mot bakgrund av ovanstående, vill vi dock poängtera att risken för större prisdifferenser i framtiden inte alls är försumbar. Det finns sce- narier för framtiden som inte alls är orealistiska och som skulle inne- bära att denna risk ökar.

På några års sikt, då Sydvästlänken är i drift och förstärker överfö- ringskapaciteten mellan elområde 3 och elområde 4 … är bedömningen att det inte finns skäl att förvänta en situation med fler eller större prisdifferenser mellan dessa områden än idag. Det är dock viktigt att

94

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

notera att Sydvästlänken i sig inte förändrar balansen mellan produk- tion och förbrukning i elområde 4 ... Där riskerar vi även framöver att se en marknad med potentiella obalanser orsakad av stort köpintresse.

4.4.5Inmatningskostnader för el – nättariffer

En fråga som uppkommer är om de geografiska skillnaderna i kost- naderna för inmatningen av el på näten bör påverka fastighetstaxe- ringen i högre grad än som sker i dag. När det gäller vattenkraften tas redan sådan hänsyn genom den så kallade belägenhetsfaktorn i 1 kap. 32 c § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkor- tad FTF. För andra kraftverkstyper beaktas inmatningskostnaderna vid bestämmandet av riktvärdeangivelsen.

En elproduktionsenhet ansluts beroende på installerad effekt till stam-, region- eller lokalnät. Stora anläggningar behöver normalt anslutas till stamnätet, medan mindre anläggningar kan anslutas till något av de andra näten. För anslutningen betalar anläggningsäga- ren en avgift till nätägaren enligt vad som föreskrivs närmare i el- lagen (1997:857). Ett nyttjandeavtal reglerar hur stor överförings- kapacitet anläggningsägaren abonnerar på. Avgifterna ska täcka kostnader för energiförluster, avgifter till överliggande nät, mätning av el, drift och underhåll av ledningar m.m. samt kapitalkostnader för investeringar. Energimarknadsinspektionen säkerställer genom tillsyn att tarifferna är skäliga.

För de elproduktionsenheter som är aktuella i förevarande sam- manhang är det framför allt fråga om inmatning av el på stamnätet och kostnader (anslutningsavgifter) enligt den så kallade stamnäts- tariffen.7 Den består av en effektavgift och en energiavgift, vilka fastställs årligen av Svenska kraftnät. Svenska kraftnäts intäkter från effekt- och energiavgiften var enligt dess årsredovisning för år 2014 cirka 2,3 respektive 1,6 miljarder kronor.

Effektavgiften ska täcka Svenska kraftnäts kostnader för att driva, underhålla och bygga ut stamnätet. Avgiften baseras på årliga kapacitetsabonnemang för inmatning respektive uttag. Den är geo- grafiskt differentierad på så sätt att avgiften för inmatning är högre

7 Uppgifterna är i huvudsak hämtade från Stamnätstariffens utveckling 2012–2015, Svenska kraftnät den 28 juni 2012 (dnr 2012/758) och informationen avseende stamnätstariffen på Svenska kraftnäts webbplats.

95

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

i norr än söder. Det omvända gäller för uttag av el. Differentierin- gen syftar till en långsiktigt kostnadseffektiv utbyggnad av stamnä- tet. Genom sin konstruktion samverkar tariffen i detta avseende med elområdesindelningen. Svenska kraftnät avser att analysera el- områdesreformens inverkan och effektavgiftens differentiering in- för den tillsynsperiod som påbörjas år 2016.

Svenska kraftnät har fr.o.m. år 2012 fördelat avgiften på så sätt att cirka 30 procent betalas av producenterna (inmatning) och 70 pro- cent av förbrukarna (utmatning). Producenternas del av effekt- avgiften kan komma att öka i takt med Svenska kraftnäts planerade kraftiga ökning av investeringar i försörjningssäkerhet och reinve- steringar i bl.a. de äldsta delarna av stamnätet, marknadsintegration (nya utlandsförbindelser) och anslutningen av ny elproduktion.

Energiavgiften finansierar Svenska kraftnäts inköp av el för att täcka de förluster som uppkommer vid överföringen på stamnätet. Kraften köps i det elområde där förlusterna har uppkommit. Ener- gipriset på upphandlad, så kallad förlustkraft, baseras på de priser som Svenska kraftnät betalar för att köpa el för att ersätta förluster i stamnätet. Energipriset bestäms i förväg ett kalenderår i taget. Svenska kraftnät köper förlustkraften på Nord Pools spotmarknad och säkrar priset på förlustkraften i förväg genom finansiella kon- trakt.

96

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

4.4.6Elprisskillnadernas och inmatningskostnadernas effekter för fastighetstaxeringen

Utredningens bedömning: De elprisskillnader som förekom- mer mellan de svenska elområdena kan, om skillnaderna på- verkar marknadsvärdet för elproduktionsenheter i fastighets- taxeringsrättslig mening, hanteras inom ramen för det gällande regelverket för fastighetstaxering. Vid behov får Skatteverket följaktligen, vid det förberedelsearbete som föregår en allmän eller förenklad fastighetstaxering av sådana enheter, indela riket i ändamålsenliga värdeområden och för dessa fastställa riktvärde- angivelser som beaktar skillnader i marknadsvärdet.

Det gällande regelverket kan även i erforderliga fall genom värdeområdesindelning ta hänsyn till skillnaderna avseende in- matningskostnaderna för el. För vattenkraftverk beaktas skillna- der avseende inmatningskostnaderna på stamnätet genom den så kallade belägenhetsfaktorn. I övriga fall kan inmatningskostna- derna på stam-, regional- och lokalnäten, om de påverkar elpro- duktionsenheternas marknadsvärde, hanteras genom främst in- delning i värdeområden.

Utredningen har att ta ställning till om det gällande regelverket som styr fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter behöver för- ändras för att kunna ta hänsyn till för taxeringen relevanta geogra- fiska skillnader i elpriset och inmatningskostnaderna för el m.m.

Enligt 7 kap. 2 § första stycket FTL ska riket indelas i värde- områden för byggnader och ägoslag som ska värderas med ledning av riktvärden. Riktvärdena för elproduktionsenheter ska för varje värderingsenhet bestämmas för kombinationer av värdefaktorer som i någon utsträckning varierar inom värdeområdet och som har särskild betydelse för marknadsvärdet (7 kap. 3 § första stycket FTL). För övriga värdefaktorer ska riktvärdet bestämmas med ut- gångspunkt i förhållanden som i genomsnitt eller i huvudsak råder inom värdeområdet (andra stycket i sistnämnda paragraf). De upp- gifter om värdenivå m.m. (riktvärdeangivelse) som inom varje värde- område krävs för att bestämma riktvärdet ska redovisas på karta, i tabell eller på annat sätt (7 kap. 3 § fjärde stycket FTL).

Den givna metoden för att hantera ovannämnda elprisskillnader och inmatningskostnader m.m. är att vid behov indela riket i värde-

97

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

områden som tar hänsyn till skillnaderna. Skatteverket är enligt gäl- lande regelverk bemyndigat att besluta om indelningen i sådana områden. Verket kan följaktligen föreskriva att värdeområdesindel- ningen ska sammanfalla med indelningen i elprisområden. Det sker i förberedelsearbetet inför en fastighetstaxering. När det gäller vär- deringen av vattenkraftverken och övriga elproduktionsenheter är dock hela Sverige i dag ett värdeområde (21 § Skatteverkets före- skrifter om värderingen av hyreshus-, ägarlägenhets-, industri- och elproduktionsenheter vid 2013 års allmänna fastighetstaxering, SKVFS 2012:9). Med andra ord anses i dag en elproduktionsenhets läge som sådant inte ha någon självständig betydelse (jfr häremot t.ex. en småhusenhet i ett attraktivt läge där läget ofta är den helt avgörande värdefaktorn).

För utredningens syfte är det, såsom gjorts ovan, tillräckligt att fastslå att eventuella geografiska elprisskillnader kan hanteras inom ramen för gällande regelverk. Det finns likväl anledning att kort säga något om det praktiska behovet av en ändrad värdeområdes- indelning. Då kan konstateras att behovet hittills har det varit be- gränsat. Skälet till det är att den svenska elmarknaden i dag i hög grad är en nordisk elmarknad. Vidare har prisskillnaderna mellan de fyra svenska elområdena sedan elområdesreformen varit förhållande- vis små och uppkommit framför allt mellan elområdena SE3 och SE4. Skillnaderna har också minskat över tid. Dessutom tillkom- mer ytterligare transmissionskapacitet mellan de sistnämnda områ- dena åren 2015 och 2016 och Svenska kraftnät planerar, visserligen över längre tid, att investera avsevärda belopp i en utbyggnad av stamnätet. Sådan kapacitet tillkommer också mellan Norden och angränsande länder. Sammantaget finns det, enligt utredningens mening, flera faktorer som talar för att prisskillnaderna över tid kommer att fortsätta att minska.

Likväl kan en motsatt utveckling, t.ex. vid avsevärda och långva- riga produktions- eller överföringsstörningar, inte uteslutas. Ener- gimarknadsinspektionen har som redovisas ovan funnit att risken för ökade prisdifferenser i framtiden inte är försumbar. Under ut- redningens gång har dessutom branschrepresentanter anfört att ris- ken för prisdifferenser mellan de olika elområdena kan komma att öka framöver, bland annat till följd av beslut om att stänga kärn- kraftverk.

98

SOU 2016:31

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

Om det inför en allmän fastighetstaxering (eller förenklad sådan som föreslås i avsnitt 9.4.3) skulle visa sig att marknadsvärdena för elproduktionsenheter följer elprisområdena, och att en differentie- ring därför är nödvändig, menar dock utredningen att det kan ske inom ramen för gällande regelverk. När det gäller vattenkraftverk skulle detta ske genom att olika riktvärdeangivelser beräknas för det s.k. normkraftverket (jfr 15 kap. 3 § FTL) inom vart och ett av de fyra värdeområden som motsvarar elprisområdena. Vid dessa beräkningar ligger elpriserna och kostnaderna inom vart och ett av områdena till grund för respektive beräkning. Taxeringen sker se- dan som i dag med ledning av de värdefaktorer och de formler som regleras i fastighetstaxeringslagen och fastighetstaxeringsförord- ningen. Den enda skillnaden är således att beräkningen grundar sig på den riktvärdeangivelse som är fastställd för respektive område och som därmed beaktar skillnader i elpriser och kostnader. På samma sätt kan olika riktvärdeangivelser fastställas för övriga typer av kraft- verk.

Det nu sagda gäller även inmatningskostnaderna för el på de oli- ka näten. Kostnaderna för inmatning på stamnätet är differentie- rade för vattenkraften enligt den så kallade belägenhetsfaktorn i 1 kap. 32 c § FTF. Vidare beaktas sådana kostnader för inmatning på lokal-, region- och stamnäten för el producerad i andra slags kraft- verk än vattenkraftverk. Det sker närmare bestämt vid jämkningen med hänsyn till elproduktionens lönsamhet (15 kap. 13 § FTL och 1 kap. 34 § andra stycket FTF).

Mot denna bakgrund saknas sammanfattningsvis, enligt utred- ningens mening, anledning att göra ändringar i värderingsmodellen som mer generellt beaktar skillnader i elpriser vid bestämningen av elproduktionsenheternas marknadsvärde (taxeringsvärde). Om geo- grafiska elprisskillnaderna m.m. emellertid påverkar marknadsvärdet för elproduktionsenheter, i den mening som avses i fastighets- taxeringslagen, får detta beaktas genom värdeområdesindelningen som beslutas av Skatteverket.

Utredningen vill dock här uppmärksamma regeringen på att bl.a. 1 kap. 25 a, 31 och 34 §§ FTF bör anpassas till att det nu finns fyra olika prisområden. När det gäller att beakta utnyttjandetiden och beräkna utnyttjandefaktorn i 1 kap. 31 § FTF kan beräkningen av det vägda elpriset göras som ett genomsnitt av elpriset mellan de fyra elprisområdena. Skulle det visa sig att elpriserna varierar mellan

99

Fastighetstaxeringen och elmarknaden

SOU 2016:31

elprisområdena på ett sådant sätt att detta bör beaktas får det vägda elpriset i stället beräknas per elprisområde.

Slutligen kan noteras att utredningen uppmärksammats på att det finns utländska undersökningar som tyder på att elpriset per kraftverksslag kan avvika från det börsnoterade spotpriset. Enligt utredningens mening är det emellertid inte möjligt att generellt ta hänsyn till avvikelser av detta slag. Den ändamålsenliga utgångs- punkten för avkastningsberäkningen och jämkningen med hänsyn till lönsamhet enligt 15 kap. 6 och 13 §§ FTL är ett allmänt och lättillgängligt elpris. Det är inte fallet när det gäller elpriser per kraftslag. Det saknas också systematiska undersökningar som visar i vilken utsträckning sådana avvikelser förekommer i ett svenskt sammanhang. Det skulle dessutom krävas att eventuella avvikelser registrerades på ett löpande, tillförlitligt och allmänt tillgängligt sätt, vilket åtminstone inte sker i nuläget. Likväl kan konstaterade av- vikelser i elpriset av aktuellt slags vara en omständighet bland andra som hänsyn tas till vid bestämningen av riktvärdeangivelsen, om prisavvikelsen inverkar på en viss kraftverkstyps marknadsvärde i fastighetstaxeringslagens mening och därmed på elproduktions- enheternas taxeringsvärde. Redan i dag har de olika typerna av kraft- värmeverk skilda riktvärdeangivelser där hänsyn tas till särskilda förutsättningar för respektive kraftverkstyp.

100

5Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

5.1Inledning

I samband med förberedelserna inför 2013 års allmänna fastighets- taxering av elproduktionsenheter aktualiserades frågan om kraft- värmeverken har taxerats på ett korrekt sätt genom åren. Vid dessa tidigare taxeringar har inte värmeproduktionen beaktats (inte åsatts något värde) och den har därmed inte heller beskattats. I avvaktan på denna utrednings nedan utförda översyn av fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av kraftvärmeverk och värmecentraler har det i lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018 föreskrivits att för kraftvärmeverk ska taxeringsvärden som fastställs vid allmän fastighetstaxering år 2013 och särskild fastighetstaxering åren 2014–2018 endast omfatta värdet av elproduk- tionen.

Som framgår nedan föranleder ovannämnda översyn olika syste- matiska och terminologiska överväganden. I avsnitt 6 tas frågor av liknande slag upp vilka bl.a. ger anledning till förslag till ändringar i 15 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL. Till exempel värderas kraftverk enligt olika regler beroende på om de i fastighetstaxeringslagens mening klassificeras som vattenkraftverk eller värmekraftverk. Denna terminologi är emellertid inte adekvat i en normalspråklig mening eftersom vindkraftverk indelas som en typ av värmekraftverk utan att vara det i teknisk mening.

101

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

5.2Utredningens uppdrag

Utredaren ska analysera vilka anläggningar i form av värmecentraler och kraftvärmeverk som lagstiftningen kommit att omfatta i prak- tiken och vilka konsekvenser det har fått för fastighetsbeskattnin- gen och fastighetstaxeringen med undantag för den påverkan som lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013– 2018 har haft. I detta sammanhang ska utredaren beakta konkurrens- förutsättningarna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden. Utredaren ska analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsättningen ska utgöra specialbyggnader och därmed vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning.

Det kan, enligt direktiven, även ifrågasättas om definitionen av värmecentral har en lämplig utformning och om uppdelningen i skattepliktiga kraftvärmeverk och skattebefriade värmecentraler över huvud taget är adekvat. Att renodlad värmeproduktion undantas från fastighetstaxering, medan kraftvärmeverk inte undantas, med- för enligt direktiven en snedvridning av konkurrensförutsättning- arna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden.

Utredaren bör vidare i möjligaste mån eftersträva att förenkla och rationalisera fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen av elproduktionsenheter. Utredaren är även oförhindrad att föreslå ändringar i syfte att åstadkomma ökad tydlighet och överskådlighet samt språklig modernisering och enhetlighet.

5.3Bakgrund

5.3.1Väsentliga termer

Inledning

Den centrala frågan som behandlas i avsnitt 5 är om enheter för vär- meproduktion ska åsättas taxeringsvärde eller om de ska betraktas som specialenheter. Här ges en kort beskrivning av några för över- vägandena väsentliga termer.

102

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Fjärrvärme och fjärrkyla

Fjärrvärme definieras i 1 § fjärrvärmelagen (2008:263) som ”dis- tribution i rörledningar av hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning, om en obestämd grupp inom ett visst geografiskt område får anslutas till verksamheten.” Värmebäraren (eller kylbä- raren vid fjärrkyla) är normalt trycksatt vatten. Fjärrvärmeverk kan vara antingen kraftvärmeverk, som kan producera både el och vär- me (eller i enstaka fall kyla), eller rena värmeverk.

”Tekniken för fjärrvärme och fjärrkyla kan delas in i fyra huvud- delar: tillförselenheterna, distributionsnäten, överföringsenheterna och kundernas värme- och kylsystem. I Sverige kallas överförings- enheterna numera fjärrvärmecentraler.”1 Distributionssystemet be- står förenklat uttryckt av dubbla rör från produktionsanläggningen till kundens byggnad för framledning respektive returledning av vattnet (primärsystem). Uppvärmningen eller kylningen av kundens byggnad sker via en värmeväxlare (fjärrvärmecentral) med hjälp av från, i dagligt tal, fjärrvärmerören fristående rörledningar genom radiatorsystemet (sekundärsystem).

Begreppet värmelast och den ekonomiska indelningen av värmeproduktionsanläggningar

”Värmelast är den värmeeffekt som bildar den värmetillförsel som bör uppfylla kundernas värmebehov. Värmelasten aggregeras i fjärrvärmenäten från fjärrvärmecentralerna till [värmeproduktions- anläggningarna], som matar in erforderlig värme i näten.”2 Värme- lasten varierar i hög grad över året. Därför optimeras värmetillför- seln i fjärrvärmenäten, och kostnaderna minimeras, genom att pro- duktionsanläggningar av varierande storlek med olika kostnads- karakteristik används. Anläggningar med lägst rörliga produktions- kostnader benämns baslastanläggningar och därefter, i stigande skala, mellan- och topplastanläggningar. En topplastanläggning är ”mycket dyr att driva per värmeenhet.”3

1S. Fredriksen och S. Werner, Fjärrvärme och fjärrkyla, Studentlitteratur 2014, s. 13.

2S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 69.

3S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 505.

103

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Fjärrvärmecentral (fjärrkylecentral)

Överföringen av värmen (eller kylan) från fjärrvärmesystemet till kundens lokala system sker i en fjärrvärmecentral (fjärrkylecentral). När det gäller temperaturen kan skillnaderna mellan systemen t.ex. vara 120 respektive 60 grader Celsius och vad avser trycket 16 res- pektive 6 bar. Fjärrvärmecentralerna ägs normalt av fastighetsägaren eller fjärrvärmebolaget eller är delägda av dem båda. Slutligen kan noteras att det utomlands, exempelvis i Tyskland, på senare tid före- kommer att fjärrvärmecentraler installeras i varje lägenhet, så kallade lägenhetscentraler.

I sammanfattning och med viss förenkling betecknar en fjärr- värmecentral (fjärrkylecentral) den lokala värmeväxlare där värme- energin (kylan) överförs från ”fjärrsystemet” till en enstaka bygg- nads interna och separata system för uppvärmning eller kylning av lägenheterna eller lokalerna i den. Undantagsvis sker överföringen först via ett mellanliggande och för ett bestämt antal byggnader lokalt fjärrvärmenät, se vidare begreppen under- och områdescentraler nedan.

Beteckningen på vad som i dag vanligtvis4 kallas fjärrvärmecent- raler har dock skiftat. ”Terminologin kan vara något förvillande. Fram till ungefär [år] 1975 användes termen ‘undercentraler’ för det som sedan ungefär [år] 2000 kallas fjärrvärmecentraler. Under den mellan- liggande perioden använde man termen ‘abonnentcentraler’.”5

Kraftvärmeverk

Kraftvärmeverk är anläggningar som vid exempelvis förbränning av avfall eller träflis först värmer en ångpanna för elproduktion och därefter distribuerar restprodukten, varmvattnet, för uppvärmning av framför allt bostäder och lokaler (jfr figur 5.1).

4Fjärrvärmebranschen har på senare tid börjat använda termen ”kundcentraler” parallellt med ”fjärrvärmecentraler” som namn på värmeväxlarna (jfr Fredriksen och Werner a.a., s. 353).

5S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 353.

104

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Figur 5.1 Principiell skiss av ett kraftvärmeverk

Källa: Fortum.

Värmeverk

I ett renodlat värmeverk sker produktionen av fjärrvärmen genom att vatten värms till hög temperatur i så kallade hetvattenpannor. Värmeverk benämns därför även hetvattencentraler. För produktio- nen används oftast biobränslen.

Under- och områdescentraler

En fjärrvärme- eller fjärrkylecentral är enligt ovan en värmeväxlare som i regel är placerad i byggnaden där den lokala distributionen av värmen eller kylan sker till konsumenten. Det finns emellertid även lokala undersystem för flera byggnader, mellan fjärrvärmesystemet och fjärrvärmecentralen. Den ytterligare värmeväxlaren i ett sådant system har i dag övertagit benämningen undercentral, men kallas också synonymt områdescentral.6 ”Ett vanligt syfte med en under- central är att kunna ansluta ett mindre värmedistributionsnät med lägre tillåtet tryck och lägre temperatur.”7 I Sverige är det ojämför-

6Jfr S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 352.

7S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 352.

105

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

ligt vanligast att en byggnad är ansluten till fjärrvärmenätet via en egen fjärrvärmecentral.

Redan här finns, med tanke på den centrala roll fastighetstaxe- ringslagens värmecentralsbegrepp har för övervägandena, anledning att nämna att begreppet avser värmeproduktionsenheter som till- hör en eller flera bestämda hyreshusfastigheter, men som är fysiskt fristående från dem. Vad som avses är en egen oljepanna, en egen undercentral eller gemensam värmecentral eller motsvarande (jfr prop. 1985/86, s. 23). De ovannämnda fjärrvärmecentralerna, dvs. en värmeväxlare i hyreshuset, indelas enligt den så kallade över- vägandeprincipen (2 kap. 3 § FTL) på samma sätt som byggnaden i övrigt, dvs. som byggnadstypen hyreshus. För att den i detta av- snitt 5 centrala dubbeltaxeringsproblematiken (se vidare avsnitt 5.4.1) ska uppkomma krävs alltså att värmecentralen är fristående och ut- gör egen byggnad.

Kraftverksbyggnad

Begreppet kraftverksbyggnad är en legaldefinition (2 kap. 2 § FTL). Det avser byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström. Även byggnad för vattenreglering, för lagring av bränsle och annan byggnad för produktionen utgör kraftverks- byggnad.

Värmecentral

Även begreppet värmecentral är en legaldefinition. En sådan central är en kategori av specialbyggnad i den mening som avses i fastig- hetstaxeringslagen. Specialbyggnader är enligt 3 kap. 2 § FTL un- dantagna från skatteplikt. I 2 kap. 2 § samma lag definieras värme- centraler som byggnad för produktion och distribution av varmvat- ten för uppvärmning, dock inte sådan anläggning som även är in- rättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distri- bution.

106

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Distributionsbyggnad

Det bör betonas att kraftverksbyggnader och värmecentraler är andra slags byggnader än sådana som ingår i överförings- eller dis- tributionsnätet för t.ex. elektricitet eller värme som sådant. Sist- nämnda slags byggnader definieras i stället enligt 2 kap. 2 § FTL som distributionsbyggnad (se även avsnitt 5.3.5). Detsamma gäller gasturbin och annan byggnad som används för att upprätthålla ba- lansen i elsystemet. Även distributionsbyggnader utgör en under- grupp av byggnadstypen specialbyggnad.

Skälet till att ledningar, transformator- och kopplingsstationer som ingår i kraftöverförings- och kraftdistributionsnätet undantas från skatteplikt framgår av Ds Fi 1973:7, s. 67 f. och prop. 1973:162, s. 298. Förenklat uttryckt motiverade skatterättsliga komplika- tioner, som följde av det dessförinnan i civilrätten införda fastig- hetsbegreppet, att bl.a. vissa ledningar som var anlagda med servitut på annans mark undantas från skatteplikt. Dessa och de nyss nämnda kraftstationerna, som tillkom senare i lagstiftningsärendet, är undan- tagna från skatteplikt sedan 1975 års allmänna fastighetstaxering. Sedermera utökades dessa byggnader med vissa ytterligare anlägg- ningar för distribution av samhällsnyttigt slag, bl.a. byggnader som ingår i överförings- och distributionsnätet för fjärrvärme (se härom SOU 1979:32, s. 260).

5.3.2Vilka anläggningar har lagstiftningen omfattat i praktiken?

Enligt direktiven ska utredaren analysera vilka anläggningar i form av värmecentraler och kraftvärmeverk som lagstiftningen kommit att omfatta i praktiken och vilka konsekvenser det har fått för fas- tighetsbeskattningen och fastighetstaxeringen. Undersökningen ska ske med undantag för den påverkan som lagen (2012:852) om fastig- hetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018 har haft.

Utredningen har kontaktat Skatteverket för att få hjälp med att ta fram de uppgifter som krävs. Det har emellertid visat sig att verkets register inte innehåller alla uppgifter som behövs. Vidare gäller uppgifterna som utredningen har mottagit de allmänna fastig- hetstaxeringarna för åren 2013 (AFT 13) och 2007 (AFT 07), dvs. de avser även tid när nyss nämnda lag gällde.

107

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Mot denna bakgrund kan utredningen konstatera att det saknas tillräckligt detaljerade uppgifter för att nu slutgiltigt avgöra hur många kraftvärmeverk eller rena värmeverk som faktiskt taxerades och beskattades före ikraftträdandet av lagen (2012:852) om fastig- hetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018. Det är av samma skäl inte heller möjligt att slutgiltigt ta reda på vilka andra slags an- läggningar som kommit att omfattas av begreppet värmecentral.

När det gäller AFT 07 har det enbart kunnat fastställas att 764 taxeringsenheter har taxerats som ”specialenhet, värmecentral”, typ- kod 822. Motsvarande siffra för AFT 13 var 754 sådana enheter. Bland de senare finns enligt Skatteverket förutom fjärrvärmeverk med enbart hetvattenpannor (värmeverk) även lokala panncentraler eller värmecentraler, värmepumpsanläggningar m.m. Verket har dock påbörjat ett arbete med att differentiera vilka slags anläggnin- gar som omfattas av den typkoden. Ett skäl till det är att det vid stickprovskontroll konstaterats taxeringsenheter som ändrat bygg- nadstyp. Dessa ska taxeras som skattepliktiga fastigheter. Vidare är det här värt att särskilt notera att avsikten med Skatteverkets kon- troll är att identifiera fastigheter med större hetvattenpannor och rena värmeverk.

Av Skatteverkets material framgår att inte något kraftvärmeverk har fått värdet av värmeproduktionen beaktat i taxeringsvärdet. Vid förberedelsearbetet inför 2013 års taxering beräknade emellertid verket initialt en riktvärdeangivelse i vilken även värmeproduktio- nen beaktades. I slutversionen, Skatteverkets allmänna råd (SKV A 2012:9), angavs dock endast en riktvärdeangivelse avseende anlägg- ningens elproduktion. Riktvärdeangivelsen tillämpades vid bestäm- mande av riktvärden för samtliga kraftvärmeverk vid AFT 13.

Oaktat det nu sagda är det, enligt utredningens mening, möjligt att för aktuella syften med tillräcklig säkerhet dra slutsatsen att vär- det av värmeproduktion inte hittills enhetligt har beaktats vid fastighetstaxeringen. Det oavsett värmeproduktionsenhetens slag, hur den vattenburna värmen distribueras och produktionsvolymen. Även erfaren fastighetstaxeringspersonal på Skatteverket och bransch- företrädare har bekräftat slutsatsen. Den bekräftas även åtminstone delvis av att Skatteutskottet, för kraftvärmeverkens del, konstaterat att värmeproduktionen vid tidigare taxeringar varken beaktats eller beskattats (bet. 2012/13:SkU12, s. 4).

108

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

När det slutligen gäller vilka konsekvenser lagstiftningen har fått har Skatteverket översiktligt uppskattat uttaget av fastighetsskatt för kraftvärmeverkens elproduktion till 67 miljoner kronor, medan den icke uttagna fastighetsskatten för värmedelarna uppskattades till 191 miljoner kronor (jfr bet. 2012/13:SkU12, s. 5). För en vidare diskussion om hur den befintliga tolkningen av lagstiftningen på- verkar konkurrensförhållandena på värmemarknaden, se avsnitt 10.2.1.

5.3.3Fjärrvärmemarknaden

Inledning

Vid förevarande överväganden om värdet av en enhet för värmepro- duktion ska påverka fastighetens taxeringsvärde är det av intresse att översiktligt beskriva fjärrvärmemarknaden.

Det första fjärrvärmesystemet i Sverige startades i Karlstad år 1948. Andra kommuner följde efter under 1950-talet, men det var först på 1960-talet som utbyggnaden av fjärrvärmenät på allvar tog fart i landets kommuner. Således växte de årliga fjärrvärmeleveran- serna från cirka 5 terawattimmar år 1965 till nära 50 terawattimmar år 2000. Därefter har ytterligare cirka 5 terawattimmar tillkommit, dvs. totalleveranserna är i dag cirka 55 terawattimmar per år. Vidare producerar till fjärrvärmenät anslutna kraftvärmeverk 9–12 tera- wattimmar el per år. År 2013 svarade fjärrvärmen för 58 procent av den totala energianvändningen i bostäder och lokaler. Hälften av fjärrvärmen användes i flerbostadshus, 38 procent i lokaler och de återstående 12 procenten i småhus (jfr figur 5.2).

109

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Figur 5.2

Användning av fjärrvärme åren 1970–2014

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

TWh

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

 

 

Industri

Bostäder, service m.m.

Överföringsförluster

 

Källa: Energimyndigheten.

 

 

 

 

 

 

 

Utbyggnaden av fjärrvärme i Sverige har generellt sett bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende, ett effektivare energiutnyttjande, en förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp av koldioxid (prop. 2007/08:60, s. 57). Fjärrvärmen spelar således en viktig roll i det svenska energisystemet. Från användarnas synpunkt är fjärrvärme ett bekvämt alternativ för uppvärmning av bostäder och lokaler. Från samhällets synpunkt ger fjärrvärmenäten och de anslutna kundernas värmeanvändning underlag för storskaligt utnyttjande av bl.a. biobränslen, avfall, industriell spillvärme och värmepumpar. Fjärrvärmeutbyggnaden är en viktig orsak till att fossil olja nästan helt ersatts av andra energislag i uppvärmningen av bostäder och lokaler. Fjärrvärmenäten ger också underlag för kraftvärme, dvs. kombinerad produktion av el och värme. Andelen kraftvärmeprodu- cerad fjärrvärme har successivt ökat och ligger i dag runt 40 procent (Energimyndigheten, Energiläget 2015, s. 45). Den kombinerade pro- duktionen innebär att tillförda bränslen utnyttjas med hög verk- ningsgrad, vilket bl.a. begränsar utsläppen av föroreningar jämfört med om el och värme produceras separat.

110

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Enligt Energimyndigheten är fjärrvärmeutbyggnaden i Sverige i princip fullt genomförd med tanke på den höga andelen av fler- bostadshus och lokaler som redan har tillgång till sådan värme.8 Likväl uppskattar samma myndighet att 4 terawattimmar fjärrvärme kommer att tillkomma till år 2020 och därefter ytterligare 4 tera- wattimmar till år 2030 (ER 2013:24, s. 5).

Fram till början av 1980-talet var så gott som all produktion av fjärrvärme baserad på fossil olja, men efter de stora oljeprissteg- ringarna åren 1973–74 och 1979 inleddes en långtgående omställning. Denna har, som nämnts ovan, medfört en nästan total avveckling av olja som bränsle i fjärrvärmeproduktionen. Det är främst biobrän- slen, avfall och torv som ersatt oljan. Tillsammans svarar dessa energi- slag i dag för cirka 70 procent av fjärrvärmeproduktionen, medan värmepumpar svarar för knappt 10 procent, rökgaskondensering för 10 procent och industriell spillvärme för 8 procent (jfr figur 5.3). Återstoden baseras på kol, gas, el eller olja. Det finns också soldriven fjärrvärme i Sverige, t.ex. anläggningen i Lyckebo nära Uppsala.

Figur 5.3

Tillförd energi för fjärrvärmeproduktion åren 1970–2014

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

TWh

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

 

 

Biobränslen

 

 

 

Kol inkl. koks- och masugnsgas

 

 

Oljeprodukter

 

 

Naturgas

 

 

 

 

 

Övriga bränslen

 

 

Elpannor

 

 

 

 

 

Värmepumpar

 

 

Spillvärme

 

 

Källa: Energimyndigheten.

8 Energimyndighetens rapport ”Heltäckande bedömning av potentialen för att använda hög- effektiv kraftvärme, fjärrvärme och fjärrkyla”, ER 2013:24, s. 9

111

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Det har även skett stora förändringar när det gäller ägande och led- ning av fjärrvärmeföretagen. Inledningsvis var produktion av fjärr- värme i princip en kommunal angelägenhet och prissättningen skedde efter självkostnadsprincipen. I samband med elmarknadsreformen år 1996 infördes ett krav som innebar att fjärrvärmeverksamheten skulle drivas på affärsmässiga grunder (jfr prop. 1994/95:222, s. 59 ff). Detta ledde till en omstrukturering av branschen som bl.a. innebar att ett 70-tal kommunala energiföretag såldes till privata företag. Samtidigt blev det möjligt för kommunala fjärrvärmeföretag att bedriva verksamhet i angränsande kommuner. Därmed kom en betydande del av fjärrvärmen att prissättas enligt affärsmässiga principer. Ett fåtal fjärrvärmeverksamheter bedrivs fortfarande i kommunal förvaltningsform, t.ex. i Köpings, Bengtsfors och Torsby kommuner. Tabell 5.1 ger en bild av företagsstrukturen på fjärr- värmemarknaden.

112

SOU 2016:31 Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Tabell 5.1

Fjärrvärmeföretag och fjärrvärmeleveranser år 2014

 

 

 

 

 

 

 

Antal fjärrvärmenät

Fjärrvärmeleverans

Andel av totala

 

 

 

(TWh)

leveranser i procent

1. Privata och statliga företag

 

 

AB Fortum Värme

 

 

 

samägt med

 

2

7,6

15,6

Stockholms Stad

 

 

 

 

E.ON Värme

 

23

4,7

9,6

Vattenfall

 

12

2,6

5,3

Värmevärden

 

18

0,8

1,6

Rindi Energi

 

14

0,3

0,7

Statkraft

 

4

0,2

0,4

Vasa Värme

 

3

0,1

0,2

Lantmännen

 

8

0,1

0,2

Summa

 

84

16,4

33,6

2. Kommunala företag

 

 

 

Göteborg Energi

 

1

3,3

6,8

Tekniska verken i

6

1,6

3,4

Linköping

 

 

 

 

 

Mälarenergi

 

4

1,4

2,9

Norrenergi

 

1

1,0

2,0

Öresundskraft

 

4

1,0

2,0

Södertörns Fjärrvärme

2

0,9

1,9

Kraftringen

 

2

0,8

1,6

Umeå Energi

 

4

0,8

1,6

Övriga kommunala

259

21,6

44,2

företag

 

 

 

 

 

Summa

 

283

32,4

66,4

3. Totalt

 

367

48,8

100,0

 

 

 

 

 

Källa: Svensk Fjärrvärme.

Som indirekt framgår av tabellen är flertalet fjärrvärmemarknader små, dvs. utgör en liten del av den samlade fjärrvärmeverksamheten i Sverige. Det framgår också att många företag driver ett antal olika fjärrvärmenät. Det vanligaste är att ett fjärrvärmeföretag levererar värme till ett och samma fjärrvärmenät. Det förekommer dock att olika geografiskt närliggande fjärrvärmeföretag levererar värme till samma fjärrvärmenät och värmeutbyte där olika typer av produk- tionsanläggningar samkörs. Det sistnämnda sker framför allt i an-

113

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

slutning till de större städerna. År 2014 var värmeleveranserna till andras fjärrvärmenät cirka 3,6 terawattimmar. Samkörning aktuali- seras allmänt sett när det finns transmissionskapacitet och olika typer av produktionsanläggningar som använder skilda bränslen eller det t.ex. finns tillgång på industriell spillvärme i det ena nätet. På ett 80-tal platser förekommer lokala samarbeten med till fjärrvärme- näten närliggande industrier.

Som helhet omsatte fjärrvärmebranschen 30,8 miljarder kronor år 2014 och låg i snitt på 31 miljarder åren 2010–2014 (Energimark- nadsinspektionen, fjärrvärmeföretagens redovisning). Det kan även noteras att fjärrvärmepriserna skiljer sig betydligt åt mellan olika kommuner; jfr även figur 5.4). År 2014 hade Luleå kommun Sveriges lägsta fjärrvärmepris på 94 kronor per kvadratmeter för ett fler- bostadshus (förbrukning 193 megawattimmar), medan Mörbylånga kommun hade Sveriges högsta pris på 201 kronor per kvadratmeter (Energimyndigheten, Energiläget 2015, s. 46).

114

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Figur 5.4 Energipriser för bostäder och service m.m. åren 1996–2014

 

 

2014 års prisnivå

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

180

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

160

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

öre/kWh

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Elpris, hushållsel

 

Elpris, villa med elvärme

Oljepris, hushåll eldningsolja 1

 

Naturgaspris

 

Fjärrvärmepris, flerbostadshus

 

 

Källor: Energimyndigheten, Statistiska centralbyrån och Svenska Petroleum och Biodrivmedel Institutet.

Regleringen av fjärrvärmemarknaden, m.m.

Fjärrvärmelagen (2008:263) trädde i kraft den 1 juli 2008 (prop. 2007/08:60, bet, 2007/08:NU11, rskr. 2007/08:184 ). Lagen innehåller bestämmelser som syftar till att stärka fjärrvärmekundernas ställ- ning och öka insynen i en fjärrvärmeverksamhet.

Bestämmelserna i lagen avser främst förhållandet mellan fjärr- värmeföretaget och fjärrvärmekunden. Lagen innebär bl.a. en skyl- dighet för fjärrvärmeföretag att förhandla med en enskild fjärr- värmekund om vissa avtalsvillkor för fjärrvärme. Om parterna inte kan komma överens på egen hand kan de ansöka om medling av en fjärrvärmenämnd. Vidare innehåller lagen ett skydd för konsumen- ter mot avbrott i distributionen av fjärrvärme.

Lagen möjliggör dessutom för ett kommunalt företag att bedri- va fjärrvärmeverksamhet i en annan kommun, om det görs i geo- grafisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Syftet med

115

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

att undanta kommunala företag inom energiområdet från den kom- munala likställighets-, självkostnads- och lokaliseringsprincipen är att konkurrensvillkoren för kommunala energiföretag ska vara lik- värdiga med dem som gäller för övriga företag. Det ställs även krav på att bl.a. kommunala bolag ska bedriva fjärrvärmeverksamhet på affärsmässig grund.

Lagen innehåller även bestämmelser av offentligrättslig karaktär. Bland annat ska fjärrvärmeföretag lämna uppgifter om drift- och affärsförhållanden i verksamheten, vilka sammanställs av Energimark- nadsinspektionen.

Slutligen kan nämnas att regeringen bedömde att det inte borde införas något krav på juridisk åtskillnad mellan fjärrvärmeverksam- het och verksamhet på elmarknaden (prop. 2007/08:60, s. 66). På samma sida anges bl.a. följande när det gäller frågeställningens bakgrund:

Med verksamhet på elmarknaden avses produktion av el, handel med el och tillhandahållande av elledningar för överföring av el, d.v.s. sådan nätverksamhet som avses i ellagen (1997:857). Enligt de undersöknin- gar som Fjärrvärmeutredningen låtit genomföra bedriver ungefär en tredjedel av fjärrvärmeföretagen även produktion eller handel med el. Det är således vanligt att det bedrivs både fjärrvärmeverksamhet och verksamhet på elmarknaden i samma juridiska person. Handel med el kan avse både försäljning av el direkt till en kund och försäljning till eller köp från en elbörs. Handel med el är en mer konkurrensutsatt verksamhet än fjärrvärmeverksamhet. Kunder kan köpa el på en fri marknad. En anslutning till en fjärrvärmeverksamhet innebär däremot att kunden hamnar i en beroendeställning till fjärrvärmeverksamheten. El och fjärrvärme är konkurrerande uppvärmningsformer på värmemark- naden.

Skälen för regeringens ovan nämnda slutsats var bl.a. att ett krav på uppdelning mellan fjärrvärmeverksamhet och verksamheten på el- marknaden kunde motverka en önskad utveckling av förnybar elproduktion och att det sedan år 2005 finns ett krav på ekonomisk särredovisning av fjärrvärmeverksamhet (jfr prop. 2007/08:60, s. 67).

Regelverket har därefter kompletterats med bl.a. följande bestäm- melser.

Med ikraftträdande den 1 januari 2015 finns en skyldighet för fjärrvärmeföretag att mäta kundens värmeförbrukning månadsvis och att rapportera mätresultaten till kunden månadsvis (prop. 2010/11:73, bet. 2010/11:NU18, rskr. 2010/11:307). Dessutom får

116

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

fjärrvärmeföretagens debitering av kunderna bara basera sig på upp- mätta mängder och debitering ska ske minst fyra gånger per år.

Energieffektiviseringsdirektivets9 regler har föranlett ytterligare nya regler i fjärrvärmelagen om bl.a. konsumentinformation (prop. 2013/14:174, bet. 2013/14:NU18, rskr. 2013/14:221). Dessa trädde i kraft den 1 juni 2014.

Vidare finns numera regler i fjärrvärmelagen om så kallat regle- rat tillträde, se vidare avsnittet närmast nedan.

Avslutningsvis kan nämnas att någon motsvarande reglering inte finns för fjärrkylemarknaden, se vidare avsnittet ”Marknaden för fjärr- kyla m.m.” nedan.

Närmare om fjärrvärmemarknadens struktur m.m.

De lokala fjärrvärmesystemen är vertikalt integrerade monopol, dvs. ett företag äger och driver både produktion och distribution av fjärrvärme. Grunden för denna marknadsstruktur är att distribu- tionen av fjärrvärme är ett naturligt monopol, dvs. kostnaden för ett fjärrvärmenät är lägre än kostnaden för två eller flera fjärrvärme- nät som tillsammans har samma kapacitet. Frågan om ökad kon- kurrens på fjärrvärmemarknaderna var för några år sedan föremål för en statlig utredning, ”Fjärrvärme i konkurrens” (SOU 2011:44).

I mars 2012 tog Näringsdepartementet fram inriktningsprome- morian Förslag på åtgärder för utvecklade fjärrvärmemarknader till nytta för kunder och restvärmeleverantörer (dnr N2012/01676/E). Utifrån de ställningstaganden som redovisades i promemorian upp- drog regeringen i maj 2012 åt Energimarknadsinspektionen att ut- reda och föreslå en modell för reglerat tillträde till fjärrvärmenäten för producenter av värme och en modell för prisförändringspröv- ning och likabehandling av kunder inom samma kundkategori. Den 22 april 2013 redovisade Energimarknadsinspektionen rapporten Reglerat tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04) och den 30 april 2013 redovisades rapporten Prisförändringsprövning och likabehand- lingsprincip för fjärrvärme (Ei R2013:07).

9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG , 14.11.2012, s. 1 (Celex 32012L0027).

117

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Förslag lämnades därefter om regler som avses ge konkurre- rande företag rätt att utnyttja befintliga fjärrvärmenät, dvs. i princip samma typ av regler som på elmarknaden. Detta ledde till att be- stämmelser infördes om så kallat reglerat tillträde den 1 augusti 2014 (prop. 2013/14:187, bet. 2013/14:NU23, rskr. 2013/14:269). Det betyder att nya aktörer har rätt att ansluta sig till och leverera värme till befintliga fjärrvärmenät.

Någon reglering av fjärrvärmepriserna finns inte även om en sådan har föreslagits av Energimarknadsinspektionen. Regeringen valde att inte gå vidare med detta förslag, utan överlät till markna- dens parter att inom ramen för den så kallade Prisdialogen utveckla principer för prissättningen som stärker konsumenternas ställning på marknaden. Energimarknadsinspektionen har fått i uppdrag att övervaka dessa förhandlingar i syfte att säkerställa de resultat som regeringen önskar.

Att fjärrvärmemarknaderna är vertikalt integrerade monopol be- tyder dock inte att de saknar konkurrens på marknaden för upp- värmning. Länge var elvärme den främsta konkurrenten, men under senare år har värmepumpar, t.ex. i form av bergvärme, blivit en allt viktigare konkurrent. Till detta kommer att nya byggnader är be- tydligt energieffektivare än det befintliga beståndet, vilket innebär att efterfrågan på värme växer mycket långsamt eller stagnerar. Den ökade användningen av värmepumpar har medfört att efterfrågans tidsfördelning ändrats. Det är fortsatt hög efterfrågan under årets kallaste period men under andra delar av året är efterfrågan lägre.

I SOU 2014:37 (s. 101) framhålls att detta är ett bekymmer för fjärrvärmeföretagen som måste hålla den kapacitet som behövs för att tillgodose efterfrågan under kalla dagar. Det betyder att de fasta kostnaderna inte kan reduceras även om efterfrågan på årsbasis faller.

Fjärrvärmeproduktionens variation över året

Värmeproduktionsanläggningarna i ett fjärrvärmesystem är samman- kopplade och, som nämns ovan i avsnitt 5.3.1, optimerade för effek- tiv samkörning utifrån värmebehovet och produktionskostnadsmini- mering. Produktionsanläggningar och distributionsnät utgör ett sam- manhängande system för en effektiv värmeleverans till samtliga an- slutna kunder. I normalfallet behövs flera produktionsanläggningar

118

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

för att tillgodose värmeeffektbehovet under årets alla timmar. An- läggningar med lägst rörliga produktionskostnader benämns, som också nämnts tidigare, baslastanläggningar och därefter, i stigande skala, mellan- och topplastanläggningar.

Figur 5.5 Schematiskt varaktighetsdiagram för värmeproduktion i ett normalt större fjärrvärmesystem under ett år

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

februari mars april

 

 

juli

 

 

 

 

 

januari

maj

juni

augusti

september

oktober

november

december

Källa: Svensk Fjärrvärme.

 

 

 

 

 

 

 

 

Hetvattencentraler olja (MW)

Hetvattencentraler biobränsle (MW)

Kraftvärme (bio m.m.) (MW)

Avfallskraftvärme (MW)

I ovanstående schematiska så kallade varaktighetsdiagram, figur 5.5, framgår värmeeffektbehovet sett över året. Den olikfärgade ytan utgör den sammanlagda levererade energin i fjärrvärmesystemet under året. Baslastanläggningarna står för den största delen av fjärr- värmeproduktionen medan topplastanläggningarna endast producerar en mycket begränsad del av värmeenergibehovet. Deras årliga drifttid är kort, koncentrerad till årets kallaste timmar, och som anges i avsnitt 5.3.1 är driftskostnaden mycket hög för varje värmeenhet.

De tekniska kraven på topplastanläggningarna är att de ska kun- na vara funktionsdugliga med relativt kort varsel. De eldas därför normalt med flytande eller gasformiga bränslen, vanligtvis fossil eld- ningsolja. I allt större utsträckning byts dock sådan olja och gas ut mot bioolja och träpulver, vilka har liknande egenskaper som den fossila eldningsoljan.

119

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

För bas- och mellanlastanläggningarna är bränsleutbudet mer varierat och i hög grad beroende på fjärrvärmesystemets storlek. I större fjärrvärmesystem finns vanligtvis flera baslastanläggningar och ibland även flera mellanlastanläggningar. I mindre fjärrvärmesystem finns normalt endast en baslastanläggning. Sådana anläggningar eldas företrädesvis med relativt sett billiga och obeskattade bräns- len, t.ex. olika avfalls- och biobränslen, eller utnyttjar industriell spillvärme. Ytterligare exempel är basproduktion som väsentligen baseras på värmepumpar vilka utnyttjar naturliga lågenergiflöden och flöden från kommunala avloppsreningsverk.

Ömsesidiga samband mellan el-, elcertifikat- och fjärrvärmemarknaderna

Det finns ett betydande ömsesidigt beroende mellan marknaderna för el, elcertifikat och fjärrvärme (SOU 2014:37, s. 102). Priset på el påverkar fjärrvärmemarknaden via kraftvärmeverkens, värme- pumparnas och elpannornas lönsamhet samtidigt som kraftvärme- verkens lönsamhet påverkas av efterfrågan på fjärrvärme. Efterfrågan på el påverkar efterfrågan och priser på elcertifikat, vilket i sin tur påverkar kraftvärmeverkens lönsamhet. Således kan konstateras att åtgärder som rör någon av de tre marknaderna i allmänhet får effek- ter också på de två andra marknaderna.

Sammanfattning

Fjärrvärmen spelar en mycket viktig roll i det svenska energisyste- met. Bland annat är det inom produktionen av fjärrvärme som an- vändningen av biobränslen har kunnat expandera snabbt, vilket har underlättat utfasningen av fossil olja som bränsle i uppvärmningen av bostäder och lokaler i Sverige. Under senare år har emellertid fjärrvärmen utsatts för konkurrens från lokal, mer individuell, värme- produktion, främst i form av bergvärme i kombination med värme- pumpar. Samtidigt har bl.a. energieffektivare byggnader gjort att efterfrågan på fjärrvärme inte längre växer volymmässigt. Dessutom har efterfrågans tidsfördelning ändrats, med relativt högre efter- frågan under den kallaste vinterperioden.

120

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

5.3.4Marknaden för fjärrkyla m.m.

Utbyggnaden av fjärrkyla i Sverige inleddes i början av 1990-talet.10 Initialt expanderade fjärrkylan kraftigt. Sedan år 1996 har markna- den växt med en avtagande trend (se figur 5.6). Mängden fjärrkyla som levererades uppgick år 2014 till drygt 1 terawattimme. Fjärr- kyla används främst för kylning av kontors- och affärslokaler, så kallad komfortkyla, men även för kylning i industriprocesser. De som köper fjärrkyla är primärt fastighetsföretag och tillverknings- industrier. Fjärrkyla har stora likheter med fjärrvärme då kylt vatten produceras i en större anläggning och sedan distribueras i rörled- ningar till kunderna.

Fjärrkyleverksamhet omfattas inte av bestämmelserna i fjärr- värmelagen (2008:263). Skälet till det är att det i huvudsak är starka kunder (näringsidkare) som tecknar avtal om fjärrkyla för t.ex. luftkonditionering, processkyla i kontorsfastigheter och kylning av datorcentraler. Användning av fjärrkyla för kylning av bostadsfastig- heter är ovanligt. Annorlunda uttryckt är flerbostadshus anslutna till fjärrkylenät i liten omfattning, det är ovanligt att privatbostäder är anslutna och enskilda konsumenter förekommer inte som direkta kunder (jfr Ei R2013:18, s. 3). Regeringen bedömde mot den bak- grunden att det inte finns ett lika starkt intresse av att skydda kunderna som det gör inom fjärrvärmeområdet (prop. 2007/08:60, s. 69). Där anges även att fjärrkylan inte heller har någon domi- nerande ställning på kylmarknaden. Att det alltjämt främst är stora företag som köper fjärrkyla har också sedermera bekräftats av Energimarknadsinspektionen (se Ei R2013:18, s. 4). Inspektionen föreslog i nämnda rapport att fjärrkylemarknaden även fortsätt- ningsvis ska vara oreglerad (s. 5).

Det vanligaste produktionssättet är att utnyttja spillvärme eller sjövatten för att med hjälp av kylmaskiner producera fjärrkyla. Ibland sker detta samtidigt med produktion av fjärrvärme. Ett annat van- ligt produktionssätt är att använda kallt vatten direkt från botten av havet eller en sjö, så kallad frikyla. I exempelvis Sundsvall utnyttjas frikyla i form av snö som lagrats vintertid för fjärrkyla på som- maren.11

10Avsnittet är hämtat delvis från prop. 2007/08:60, s. 69, delvis från Energimarknadsinspek- tionens rapport, Kartläggning av marknaden för fjärrkyla, Ei R2013:18.

11Se vidare S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 213.

121

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Fjärrkyla har betydande miljöfördelar eftersom den innebär en effektiv användning av energi. I jämförelse med en lokal kylanläg- gning som drivs med el innebär fjärrkyla ett minskat elbehov för kylning. Fjärrkyla medför även en minskad användning av köld- medier som bidrar till den skadliga växthuseffekten. Dessutom är en anläggning för fjärrkyla mindre utrymmeskrävande än en lokal kylanläggning. Under år 2014 levererade 35 kommersiella fjärrkyle- företag tillsammans drygt 1 terawattimme kyla. Utbudet av fjärrkyla är ojämnt fördelad över landet. Större delen av produktionen sker i Stockholmsregionen (jfr tabell 5.2).

Figur 5.6

Fjärrkyla, leveranser och nätlängd, åren 1996–2014

 

 

1 200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

500

 

 

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

GWh

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

300

Km

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

 

 

 

 

 

 

 

Leveranser, GWh

 

 

Nätlängd, km

 

 

 

 

Källa: Svensk Fjärrvärme.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabell 5.2 De fem största fjärrkyleföretagen år 2014

Företag

Nät

Leverans (GWh)

 

 

 

AB Fortum Värme samägt

 

 

med Stockholms stad

Stockholm/Nacka

440,0

Göteborg Energi AB

Göteborg

90,4

Tekniska Verken i Linköping AB

Linköping

85,9

Norrenergi AB

Solna/Sundbyberg

68,7

Kraftringen AB

Lund

60,0

 

 

 

Källa: Svensk Fjärrvärme.

122

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

5.3.5Gällande rätt

Kraftverksbyggnad

Vad avser innebörden av det fastighetstaxeringsrättsliga begreppet ”kraftverksbyggnad” hänvisas till avsnitt 5.3.1.

Specialbyggnad, värmecentral och distributionsbyggnad

Byggnadstypen specialbyggnad (2 kap. 2 § FTL) är indelad i ett an- tal undergrupper, bl.a. ”värmecentral” och ”distributionsbyggnad”. När det gäller betydelsen av det förstnämnda begreppet hänvisas till avsnitt 5.3.1. ”Distributionsbyggnad” är en byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för gas, värme, elektricitet eller vatten samt gasturbin och annan byggnad som används för att upp- rätthålla balansen i elsystemet.

Indelningen i specialbyggnad har generellt sett skett med hänsyn till den samhällsnytta som användningen av byggnaden för med sig (jfr SOU 2000:10, s. 214 och SOU 1979:32, s. 225 ff.). Detta har i sin tur medfört att man ansett att byggnaderna bör undantas från skatteplikt. Det bestäms därför inga taxeringsvärden för specialbygg- nader (1 kap. 1 § FTL).

Indelning av byggnader och övervägandeprincipen

Byggnadstypen ska bestämmas med hänsyn till det ändamål som en byggnad till övervägande del är inrättad för och det sätt som en byggnad till övervägande del används på, den s.k. övervägandeprin- cipen (2 kap. 3 § första stycket FTL).

En byggnad, som kan indelas både som småhus, hyreshus, kraft- verksbyggnad, industribyggnad eller övrig byggnad och som special- byggnad, ska indelas som specialbyggnad (2 kap. 3 § andra stycket FTL).

En byggnad, som kan indelas både som specialbyggnad och eko- nomibyggnad, ska indelas som ekonomibyggnad (2 kap. 3 § tredje stycket FTL).

123

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Värderingen av kraftverk

För kärnkraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraft- verk (värmekraftverk) ska det för varje aggregat för produktion av elkraft bildas en värderingsenhet som avser byggnad och en värde- ringsenhet som avser mark (6 kap. 14 § FTL). För varje värderings- enhet beräknas ett riktvärde.

Värdefaktorer som särskilt ska beaktas vid riktvärdets bestäm- mande ska för värmekraftverk, utom när det gäller faktorn effekt, indelas i klasser (7 kap. 3 § tredje stycket 5 FTL).

Till ett vattenkraftverk hänförs kraftverksbyggnad och mark för elproduktion med vattenkraft. Till ett värmekraftverk hänförs kraft- verksbyggnad och mark för elproduktion med kärnkraft, kraftvärme, kondenskraft och vindkraft (15 kap. 1 § första och andra styckena FTL).

Regler om riktvärde för värmekraftverk finns i 15 kap. 10–15 §§ FTL.

Riktvärdet för mark till ett värmekraftverk ska utgöra värdet av en värderingsenhet som avser sådan mark (15 kap. 10 § FTL). I en riktvärdeangivelse enligt 7 kap. 3 § ska värden per kilowatt installe- rad effekt anges för var och en av de skilda klasserna av värde- faktorn typ av värmekraftverk som avses i 12 § (15 kap. 11 § FTL).

5.4Överväganden och förslag

5.4.1Varför beaktas inte värmeproduktionens värde i dag vid fastighetstaxeringen av värmecentraler och kraftvärmeverk?

En taxeringsenhets (fastighets) skattekraft styr generellt sett fastig- hetsbeskattningen. Fastighetsskatt och fastighetsavgift tas därför ut på byggnaders och marks taxerade värde, vilket ska återspegla 75 pro- cent av marknadsvärdet. Värdets storlek bestäms med utgångspunkt i den indelning av byggnader och mark m.m. som följer av fastig- hetstaxeringslagen.

Värmecentralers och kraftvärmeverks marknadsvärde påverkas i hög grad av värmeproduktionens värde. Mot den bakgrunden bör till att börja med sägas något om varför värmecentraler indelas som specialbyggnader och därmed inte beskattas. Detsamma gäller vad

124

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

som avses med begreppet ”värmecentral” och varför de taxerings- värden som fastställts för kraftvärmeverk endast kommit att påver- kas av värdet av elproduktionen.

Vad avser värmecentralerna står bakgrunden till definitionen av sådana centraler i 2 kap. 2 § FTL att finna i förarbetena (prop. 1985/86:160, s. 23 f.). Där anges bl.a. följande:

Uppvärmning av hyreshusfastigheter med vattenburen värme sker i huvudsak med egen [kurs. här] oljeeldad panna, med egen [kurs. här] undercentral kopplad till fjärrvärmeverk eller med en för flera fastig- heter gemensam [kurs. här] värmecentral. Vid taxeringen åsätts fastig- heten, oavsett på vilket av dessa sätt den uppvärms, ett värde som i huvudsak är baserat på utgående hyran. Någon differentiering av detta värde med hänsyn till sättet av uppvärmning sker inte. Enligt nuvaran- de bestämmelser åsätts dessutom sådan undercentral och gemensam värmecentral separata taxeringsvärden som industrienheter. Härige- nom uppstår en dubbeltaxering. Enligt min mening bör denna dubbel- taxering upphöra. Detta bör ske genom att som en undergrupp till spe- cialbyggnad, och därmed bli undantagen från skatteplikt, hänföra så- dan undercentral eller gemensam värmecentral. Undergruppen kan lämp- ligen få benämningen värmecentral. Till gruppen värmecentraler räknas inte kraftvärmeverk (fjärrvärmeverk, mottrycksanläggning) som även är inrättat för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig dis- tribution. Dessa anläggningar utgör elproduktionsenheter och skall taxeras enligt reglerna härför.

Av förarbetena framgår att skattebefrielsen av värmecentraler avsågs omfatta hyreshusfastigheters egna oljeeldade pannor (”panncentra- ler”), egna undercentraler (numera benämnda fjärrvärmecentraler) kopplade till fjärrvärmeverk eller för flera sådana fastigheter gemen- samma värmecentraler (numera betecknade under- eller områdes- centraler). Där framgår även att värmecentralernas mer omedelbara användning för uppvärmningen av hyreshusfastigheterna är av avgör- ande betydelse i sammanhanget. Skälet för skattebefrielsen var att undanröja den ovan närmare beskrivna dubbeltaxering som upp- stod enligt äldre rätt om värmeproduktionsenheten genom ägarför- hållandena är integrerad med hyreshusfastigheten och värmen därför ingår i hyran.

Dubbeltaxeringen sammanhängde med fastighetstaxeringslagens dåvarande utformning. Dubbeltaxeringsproblematiken bör förstås mot bakgrund av att en fastighets taxeringsvärde ska spegla dess marknadsvärde. Ett värde som för aktuellt slags fastigheter, förenk- lat uttryckt, beror på de intäkter fastigheten genererar. Om värme-

125

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

centralens ”avkastning” i sin helhet så att säga är flyttad till hyres- husenheten (genom att värmen ingår i hyran), och genom hyran påverkar taxeringsvärdet för den enheten, är det dubbeltaxering att åsätta värmecentralen ett för en industrienhet produktionskost- nadsberäknat taxeringsvärde (marknadsvärde) när den sistnämnda i sig inte genererar några intäkter. Värmecentralen kan alltså anses sakna marknadsvärde i fastighetstaxeringsrättslig mening beroende på de faktiska omständigheterna i den aktuella situationen.

När det gäller fjärrvärmeverk med enbart hetvattenpannor, dvs. sådana som saknar elproduktion, har dessa i rättstillämpningen be- funnits utgöra värmecentraler i fastighetstaxeringsrättslig mening. Detta alltså trots att det inte är fråga om lokal produktion och dist- ribution av varmvatten med egna värmepannor direkt till slutkon- sumenten (hyrestagaren) vilken betalas via hyran, dvs. ett annat fall än den dubbeltaxeringen uppkom i. Med andra ord anses i dag även rena värmeverk i den praktiska tillämpningen vara byggnader för produktion och distribution av varmvatten för uppvärmning vilka inte även är inrättade för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution (jfr 2 kap. 2 § FTL).

Av de ovan återgivna förarbetena framgår uttryckligen att kraft- värmeverk inte utgör värmecentraler. De utgör enligt lagtexten och förarbetena inte heller någon annan typ av skattebefriad special- byggnad. Följaktligen ska värdet av deras värmeproduktion beaktas vid fastighetstaxeringen, i enlighet med den grundläggande princi- pen att en taxeringsenhets taxeringsvärde ska spegla dess mark- nadsvärde. Att renodlad värmeproduktion (värmeverk) undantas från fastighetstaxeringen, medan sådan produktion i kraftvärme- verk inte gör det, snedvrider dock konkurrensförutsättningarna för olika typer av produktionsanläggningar på värmemarknaden. I av- vaktan på att dessa oklarheter reds ut har därför riksdagen, som redan nämnts, beslutat lagen (2012:852) om fastighetstaxering av kraftvärmeverk åren 2013–2018. Där föreskrivs att taxeringsvär- dena som fastställs vid allmän fastighetstaxering år 2013 och sär- skild fastighetstaxering åren 2014–2018 endast ska omfatta värdet av elproduktionen. I realiteten taxerades emellertid kraftvärmeverkens värmeproduktion inte heller innan införandet av sistnämnda lag, trots att det följde av gällande rätt (se bet. 2012/13:SkU12, s. 4). Såvitt utredningen har kunnat utröna har inte heller industriell spillvärme som distribueras kommersiellt i fjärrvärmenät självständigt påver-

126

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

kat någon taxeringsenhets taxeringsvärde. Om värmens värde i ett sådant fall emellertid enligt den så kallade övervägandeprincipen (2 kap. 3 § FTL) så att säga ingår i industrienhetens värde har värmen enligt fastighetstaxeringslagens systematik omfattats av värderingen av den enheten.

I sammanfattning kan konstateras att, oberoende av vilket slags enhet som producerar och distribuerar varmvattnet, så har värdet av enheten inte systematiskt medfört att taxeringsenheten som om- fattar byggnaden där verksamheten utförs har åsatts ett värde eller att ett åsatt sådant värde har påverkats.

Samtidigt ska framhållas att värdet av värmen som produceras i värmecentraler, i den mening som avses i de ovan återgivna förarbe- tena, via hyran påverkar taxeringsvärdet för hyreshusfastigheten i fråga. Värdet av värmen beaktas alltså i dag vid fastighetstaxeringen i sistnämnda fall. Detta i motsats till värdet av värmen som pro- duceras i fjärrvärmeverk (kraftvärmeverk eller rena värmeverk) eller industriell spillvärme, vilket inte annat än genom tillämpningen av övervägandeprincipen påverkar någon taxeringsenhets (fastighets) taxeringsvärde.

Slutligen finner utredningen skäl att förtydliga slutsatsen i när- mast ovan återgivna förarbeten (prop. 1985/86:160, s. 24) att kraft- värmeverk ”utgör elproduktionsenheter och skall taxeras enligt reglerna härför.” En förutsättning för det är enligt gällande regler att byggnaden först indelas som en kraftverksbyggnad. Med andra ord måste byggnaden till övervägande del vara inrättad för kom- mersiell produktion av elektrisk starkström och användas på det sättet. I annat fall, dvs. om värmeproduktionen väger över, kommer byggnaden normalt att indelas som en övrig byggnad och taxeras som en industrienhet.

5.4.2Bör anläggningar med värmeproduktion vara skattebefriade?

Utredningens bedömning: Inverkan av kommersiell produktion och distribution av värme på en fastighets marknadsvärde bör beaktas vid fastighetstaxeringen oavsett i vilken typ av enhet verk- samheten utförs.

127

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Inledning

Utredaren ska enligt direktiven analysera om det är motiverat att anläggningar med enbart värmeproduktion även i fortsättningen ska utgöra specialbyggnader och därmed vara skattebefriade samt i så fall i vilken utsträckning. Av konkurrensneutralitetsskäl omfattar utredningens undersökning i denna del samtliga fastigheter där värme produceras, t.ex. även kraftvärmeverk.

Ovan har konstaterats att värdet av produktion och distribution av värme i dag inte, annat än om övervägandeprincipens tillämpning medför det, påverkar taxeringsvärdet på den taxeringsenhet där verk- samheten utförs.

Fastighetstaxeringslagen innehåller både regler om skatte- och avgiftsplikt för fastigheter samt värdering av taxeringsenheter (fas- tigheter). Bestämmelserna om skatte- och avgiftsplikt är den juri- diska teknik, som bl.a. i kombination med indelningen i kategorin specialbyggnad, används för att styra vilka taxeringsenheter som ett taxeringsvärde ska bestämmas för (jfr 1 kap. 1 § andra stycket FTL). Skatte- och avgiftsplikt enligt fastighetstaxeringslagens regler avgör i sin tur skatte- och avgiftsplikten enligt 1 § lagen (1984:152) om statlig fastighetsskatt och 1 § lagen (2007:1398) om kommunal fas- tighetsavgift. För här aktuella byggnader och mark är det fråga om skatteplikt för statlig fastighetsskatt. Ett undantag från skatteplikt enligt fastighetstaxeringslagen medför sammanfattningsvis skattefri- het enligt lagen om statlig fastighetsskatt.

Frågan är därmed om det är förenligt med de principer som styr undantagen från skatteplikt att fastigheter med kommersiell pro- duktion och distribution av värme undantas. Annorlunda uttryckt, och med viss förenkling, är frågan enligt vilka grunder byggnad och mark som hör till sådan byggnad indelas som specialbyggnad och mark till sådan.

Reglerna om skatteplikt och undantagen därifrån t.o.m. år 1979

Regelverket om skatteplikt har sin grund i bestämmelser som an- togs år 1920. Dessa innebar bl.a. att skatteplikt infördes för åtskil- liga av statens fastigheter, vilka alla tidigare hade varit undantagna från skatteplikt. I förarbetena (prop. 1920:191, s. 353) uttalar departe- mentschefen bl.a. följande:

128

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Vidare vill jag erinra därom, att då det gäller att taga ställning till frå- gan om den objektiva skatteplikten för fast egendom, bör man icke lämna ur sikte den grund, varpå fastighetsbeskattningen bygger. Såsom i olika sammanhang framhållits, innebär fastighetsskatten en intresse- beskattning, vilken har sin grund i den större intressegemenskap med kommunen som fast egendom just i denna egenskap ansetts hava. Det gives emellertid fall, där en fastighets intresse av kommunens verksam- het uppenbarligen är utan all betydelse antingen i och för sig eller i jämförelse med de förmåner som genom egendomen beredas den byggd, där densamma är belägen.

Grunden för skattepliktsreglerna var med andra ord att fastighets- ägarna har sådan nytta av kommunen och dess verksamhet att be- skattning är motiverad. Å andra sidan kan kommunerna i sin tur och även samhället i stort ha fördel och nytta genom den verksam- het som bedrivs på en fastighet. Därför har vissa fastigheter undan- tagits helt eller delvis från skatteplikt. I korthet var huvudregeln att fastigheter är skattepliktiga om de inte uttryckligen är undantagna (jfr 3 kap. 1 § FTL och t.ex. prop. 1927:102, s. 309). Vidare är skatte- frihet avhängig samhällets nytta av fastighetens användning. Nu nämnda grunder gäller fortfarande, eftersom någon allmän översyn av indelningen i specialbyggnader hittills inte har utförts (jfr prop. 2000/01:121, s. 46).

Reglerna om skatteplikt överfördes utan några nämnvärda änd- ringar år 1928 till kommunalskattelagen (1928:370). Mellan åren 1928 och 1970 gjordes endast punktvisa ändringar i skattepliktsreg- lerna (se vidare SOU 1979:32, s. 241 f.). Därefter, men före utfärd- andet av fastighetstaxeringslagen år 1979, gjordes ytterligare några få begränsade ändringar i reglerna (se samma SOU, s. 243 f.).

I samband med införandet av fastighetstaxeringslagen moderni- serades skattepliktsreglerna med hänsyn dels till deras ålder, dels till ändrade samhällsförhållanden. De skattefria fastigheterna var dock i stort, om än inte i allt, identiska med vad som tidigare hade undantagits från skatteplikt. Vidare var grunden för undantagen – en fastighets samhällsnyttiga användning – oförändrad. På samma vis som tidigare var undantagen också genomgående relativt restriktiva (jfr SOU 1979:32, s. 225.).

En förändring i regelverket som introducerades med fastighets- taxeringslagen är övervägandeprincipen. En förenkling som för- hindrar att en byggnad kan delas upp i en skattepliktig och en skatte- fri del. Principen har också betydelse för vilken byggnadstyp en

129

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

byggnad indelas som, vilket bl.a. avgör värderingsmetod. En annan ändring är att vem som är ägare till en fastighet har fått väsentligt inskränkt betydelse. I stället är en fastighets samhällsnyttiga an- vändning generellt sett avgörande vid bestämningen av undantag från skatteplikten. Dessutom förenklas undantagen genom att bygg- nader vars användningssätt motiverar skattefrihet är samlade till byggnadstypen specialbyggnad. En byggnadstyp som i sin tur delas in i undergrupper.

Mot denna bakgrund kan konstateras att t.o.m. införandet av fastighetstaxeringslagen år 1979 har inte några slags anläggningar för produktion och distribution av värme indelats som skattefria specialbyggnader. En byggnads användning för sådan verksamhet ansågs dittills med andra ord inte vara samhällsnyttig i den mening som avses i fastighetstaxeringslagen. Då bör särskilt noteras att det första fjärrvärmenätet, som anges i avsnitt 5.3.3, togs i drift år 1948. På samma gång bör uppmärksammas att ett värmerelaterat undan- tag från skatteplikt tillkom i fastighetstaxeringslagen. Undantaget avsåg dock enbart anläggningar i överförings- och distributions- nätet för fjärrvärme i sig, vilka klassificeras som specialbyggnader i form av distributionsbyggnader (jfr avsnitt 5.3.1).

I sammanfattning har anläggningar för produktion och distribu- tion av värme t.o.m. införandet av fastighetstaxeringslagen år 1979 ansetts falla under huvudregeln, dvs. fastigheterna där dessa verk- samheter bedrevs var skattepliktiga och fick därför taxeringsvärden. Grund för att indela de aktuella byggnaderna som specialbyggnader ansågs saknas.

Ändringar i fastighetstaxeringslagen – skattebefrielsen av värmecentraler

Inför 1988 års allmänna fastighetstaxering infördes värmecentral som en undergrupp av kategorin specialbyggnad (SFS 1986:258). Begreppets innebörd har inte ändrats sedan dess.

Som redovisats i avsnitt 5.4.1 var ändamålet med regeländringen att undvika dubbeltaxeringen som uppstod genom att hyreshusfas- tigheter respektive med dessa sammanhängande lokala värmecen- traler taxerades separat när vattenburen värme redan ingick i hyran. Av de i avsnitt 5.4.1 återgivna förarbetsuttalanden följer att begrep-

130

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

pet värmecentral omfattar anläggningar för mer lokal produktion och distribution av vattenburen värme för de ”egna hyreshusen”.

Skälet till skattebefrielsen av värmecentralerna var alltså inte de- ras samhällsnytta utan att åtgärda nämnda dubbeltaxering. Att så- dana centraler klassificerades som specialbyggnader får därför anses sammanhänga med att klassificeringen möjliggör att det åsyftade ändamålet uppnås med ett i fastighetstaxeringslagen redan existe- rande regelverk. En sådan tolkning stöds av vad departementsche- fen anför i förarbetena (prop. 1985/86:160, s. 23):

Enligt min mening bör denna dubbeltaxering upphöra. Detta bör ske genom att som en undergrupp till specialbyggnad, och därmed bli undan- tagen från skatteplikt, hänföra sådan undercentral eller gemensam värme- central.

Det är i själva verket svårt att tala om en samhällsnyttig användning när det gäller de aktuella värmecentralerna, eftersom de samman- hänger med ett definierat antal hyreshusfastigheter. Detta i kontrast till specialbyggnader i form av t.ex. försvarsbyggnader, kommu- nikationsbyggnader och vårdbyggnader vilkas nytta kommer ett mer obestämt antal människor till godo. Som nämnts ovan är det dess- utom så att värdet av värmen påverkar taxeringsvärdet på hyres- husfastigheten som en värmecentral är integrerad med.

Mot ovanstående bakgrund kan inte heller införandet av kategorin värmecentral anses ha förändrat att fastigheter med anläggningar för produktion och distribution av värme är skattepliktiga.

Som framgår ovan är det likväl ett faktum att taxeringsenheter med kommersiell produktion och distribution av värme inte syste- matiskt har åsatts taxeringsvärden. Det har även gällt sådan verk- samhet vid kraftvärmeverk, trots att det framgår av förarbetena att dessa inte omfattas av begreppet värmecentraler. Avslutningsvis kan det därför vara av intresse att kort kommentera hur taxering borde ha skett. Värmeproduktionsenheten skulle då ha indelats som övrig byggnad och marken normalt som tomtmark. Dessa skulle ha taxerats som en industrienhet (jfr prop. 1985/86:160, s. 23 angå- ende bestämmandet av separata taxeringsvärden för värmecentraler som industrienheter i äldre rätt). Denna hade följaktligen värderats som en sådan enhet och det enligt en produktionskostnadsberäk- ning.

131

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Bör kommersiell produktion och distribution av värme medföra att en taxeringsenhet åsätts ett taxeringsvärde?

Ovan har redogjorts för innebörden av äldre och gällande rätt samt den faktiska rättstillämpningen när det gäller åsättandet av taxe- ringsvärden avseende fastigheter med enheter för kommersiell pro- duktion och distribution av värme. Som också angivits tidigare lig- ger det dock i utredningens uppdrag att analysera om det är moti- verat att enheter med enbart värmeproduktion ska utgöra skattefria specialbyggnader samt i så fall i vilken utsträckning. En eventuell sådan skattefrihet bör i så fall av konkurrensneutralitetsskäl även omfatta värmeproduktionen vid kraftvärmeverk och motsvarande som inte omfattas av definitionen av värmecentral i ursprunglig men- ing.

Vid en sådan undersökning är det naturligt att börja med att överväga om det finns någon anledning till förändringar vad avser begreppet värmecentral i ursprunglig mening. Grunden för att så- dana värmecentraler inte åsätts något taxeringsvärde är, som sagt, den dubbeltaxering som uppkom enligt äldre rätt, om lokala värme- centraler som är integrerade med hyreshusfastigheter, och värmen ingår i hyran, åsattes ett taxeringsvärde separat. Detta är alltjämt giltigt. Enligt utredningens mening bör sådana värmecentraler där- för av samma skäl som tidigare även fortsättningsvis klassificeras som specialbyggnader och vara skattefria.

Därefter är frågan om övriga aktuella anläggningar för produk- tion och distribution av vattenburen värme bör indelas som special- byggnader. Med hänsyn till verksamhetens natur är detta i första hand en fråga om anläggningarna formellt bör likställas med de i gällande rätt reglerade egna och gemensamma värmecentralerna. För att bedöma om en sådan förändring är lämplig bör undersökas om dubbeltaxering, vilket är anledningen till skattebefrielsen i gällande rätt, förekommer i båda fallen.

Den dubbeltaxering som uppkom tidigare hänger samman med de lokala värmecentralernas beskaffenhet i förhållande till hyres- hus. Dessa har samma ägare och integrerad produktion av värme vilken säljs till hyrestagarna via hyran. Vidare är fastighetstaxe- ringslagens sätt för indelning av byggnader och mark i taxerings- enheter, samt värderingen av dessa, avgörande i sammanhanget.

132

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Dubbeltaxeringen uppkom, som framgår i avsnitt 5.4.1, genom att värmen inkluderas i hyran för lokaler eller bostäder i en hyres- husfastighet. Fastighetstaxeringslagens indelnings- och värderings- metoder gör då att värdet av värmen påverkar taxeringsvärdet för hyreshusenheten, eftersom detta i huvudsak baseras på den hyra som betalas och är oberoende av uppvärmningssättet. Av lagen föl- jer även att värmecentralen, som ingår i en annan taxeringsenhet – en industrienhet, skulle ha åsatts ett separat taxeringsvärde ytterst grundat i samma värde, om inte den fastigheten hade undantagits från skatteplikt. Om värmecentralens ”avkastning” i sin helhet så att säga tas ut genom hyran och påverkar taxeringsvärdet för hyres- husenheten, är det dubbeltaxering att åsätta värmecentralen ett taxeringsvärde (marknadsvärde) när den i sig inte skapar några in- täkter. Sakskälet till att värmen inkluderas i hyran får anses vara de kommersiella verksamhetsformer som följer av att både värmecent- ralen (t.ex. en undercentral [områdescentral]) och hyreshusfastig- heten tillhör en och samma fastighetsägare. I det fallet är det mind- re funktionellt att sälja värmen separat till hyrestagarna.

För att värmens värde, i fastighetstaxeringsrättslig mening, ska taxeras två gånger krävs i sammanfattning att tillämpningen av fas- tighetstaxeringslagen och sakförhållandena, gör att värdet även på- verkar taxeringsvärdet för en annan taxeringsenhet än den där vär- men faktiskt produceras och distribueras.

När det gäller övriga aktuella enheter för produktion och distri- bution av vattenburen värme, dvs. i huvudsak fjärrvärmeverk, tar företagen inte betalt för värmen via hyran för bostäder eller lokaler. Fjärrvärmeföretagets kunder är i själva verket fastighetsägarna eller hyresvärdarna, inte hyrestagarna. Någon dubbeltaxering uppkom- mer följaktligen inte i detta fall och fastigheten med fjärrvärmever- ket eller motsvarande har ett marknadsvärde med grund i värme- försäljningen. Detsamma gäller om t.ex. ett fastighetsbolag, via ett fjärrvärmenät, säljer överskottsvärme som produceras på en fastig- het till andra fastighetsägare eller hyresvärdar. Även här får betal- ningssättet för värmen anses följa av sakomständigheterna. Ett fjärrvärmeverk eller motsvarande som levererar värme via ett fjärr- värmenät till fastighetsägare eller hyresvärdar, är inte integrerat med några hyreshusfastigheter genom att dessa har samma ägare. Det saknas i detta fall ett icke-kommersiellt led som medför att vär- mens värde, genom fastighetstaxeringslagens konstruktion, påver-

133

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

kar hyreshusfastigheten marknadsvärde i stället för marknadsvärdet för fastigheten med värmeproduktionsenheten.

En ytterligare fördel med att skattebefria värmecentraler i ursp- runglig mening är att det skapar neutralitet på uppvärmningsmark- naden. Lika situationer behandlas lika medan skillnad görs när sak- omständigheterna skiljer sig åt.

Icke-kommersiell produktion av värme i egna pannor likställs oberoende av om det sker i en fysiskt fristående byggnad (värme- central) eller i hyreshusbyggnaden. Inte i något av dessa fall får värmeproduktionsenheten ett separat taxeringsvärde. Detta eftersom värmecentralen kategoriseras som en specialbyggnad respektive att enheten, genom den så kallade övervägandeprincipen i 2 kap. 3 § FTL, indelas som byggnadstypen hyreshus. I båda fallen får det anses lämpligt att värmens värde via hyran påverkar hyreshusfastig- hetens marknadsvärde.

Även kommersiell produktion av värme likabehandlas och det oberoende av om uppvärmningen sker med hjälp av varmvatten, el, bergvärme eller annat. För fastigheter med kommersiell värmepro- duktion bestäms taxeringsvärdet med grund i det marknadsvärde på fastigheten som intäkterna från värmeförsäljningen genererar. För- utsättningarna för produktionen är lika på uppvärmningsmarkna- den när det gäller fastighetstaxering.

Mot ovanstående bakgrund bör inte värmecentraler i ursprung- lig mening likställas med enheter för kommersiell produktion och distribution av varmvatten. Det saknas dubbeltaxeringsskäl att indela sistnämnda enheter som specialbyggnader. Värmens värde påverkar nämligen inte taxeringsvärdet för andra taxeringsenheter än den som omfattar fjärrvärmeverket eller motsvarande.

Nästa fråga är om de aktuella anläggningarna för produktion och distribution av varmvatten bör indelas som specialbyggnader med hänvisning till byggnadernas samhällsnyttiga användning. Det bör då initialt understrykas att vad som avses med sådan använd- ning i princip fortfarande definieras av regelverket som antogs år 1920 (jfr prop. 2000/01:121, s. 46). Här bör även betonas att be- gränsningar av skattefriheten generellt sett framstår som mer moti- verade än utvidgningar av densamma (jfr SOU 2000:10, s. 215). För skattefrihet ska samhället kort sagt ha större nytta av byggnadens användning än egendomen har av det allmännas verksamhet i form av t.ex. vägar, gatubelysning, vatten och avlopp.

134

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

I aktuellt fall skulle en eventuell skattebefrielse avse byggnader som används för kommersiell produktion och distribution av varm- vatten. Fråga är då om sådan användning av en byggnad kan anses utgöra ”statsändamål” i fastighetstaxeringsrättslig mening. Enligt gällande rätt anses användning för kommersiell verksamhet som utgångspunkt inte ha ett sådant syfte. Om så undantagsvis däremot är fallet, krävs att verksamheten har särskilda ändamål eller former.

Det nu sagda kan illustreras med exempel avseende hur defini- tionerna av några olika byggnadstyper som i dag indelas som spe- cialbyggnader förhåller sig till användning för kommersiell verk- samhet.

Försvarsbyggnad omfattar inte en fristående industriell anlägg- ning (2 kap. 2 § FTL; jfr prop. 1927:102, s. 311 och 304). I äldre för- arbeten anges även att fullständig skattebefrielse av militära öv- ningsfält, vilka också används som betesmark eller för jordbruk, står i dålig överensstämmelse med den grundprincip som föranleder objektbeskattning i allmänhet i kommunerna (prop. 1927:102, s. 311).

En kommunikationsbyggnad ska för skattebefrielse användas för allmänna kommunikationsändamål. Därmed förstås, beträffande transporttjänster, person- och godsbefordran som är öppen för allmänheten och utgör linjetrafik med viss regelbundenhet i turerna (prop. 1979/80:40, s. 72). Med dessa kvalifikationer är kommunika- tionsbyggnaden skattefri vid användning för kommersiell kommu- nikation. Vidare utgör t.ex. byggnader som används av vad som numera är de enskilda bolagen Telia Sonera Sverige AB och Post Nord AB, sedan bolagiseringen av de affärsdrivande verken Tele- verket och Postverket, av konkurrensskäl inte längre per automatik skattebefriade kommunikationsbyggnader (jfr prop. 1992/93:200, s. 268 och prop. 1993/94:38, s. 164). Inte heller de rena teknik- byggnaderna för telekommunikation har därefter indelats som spe- cialbyggnadstypen kommunikationsbyggnad (se SOU 2000:10, s. 222 och prop. 2000/01:121, s. 45).

Verksamheten som bedrivs vid vårdbyggnaderna av aktuellt slag är av sådan samhällsnytta – t.ex. i form av sjuk-, arbets- eller sundhets- vård – att dessa generellt undantas från skatteplikt (prop. 1979/80:40, s. 74).

När det gäller bad-, sport- och idrottsanläggningar används dessa för det samhällsnyttiga syftet sundhetsvård. Det har dessutom be- dömts vara av betydelse för skattefriheten att anläggningarna ger män-

135

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

niskor möjlighet till meningsfulla fritidsaktiviteter (prop. 1979/80:40, s. 74 f.). Verksamheten kan vara kommersiell, men för skattefrihet krävs att allmänheten har tillträde till anläggningen (jfr prop. 1979/80:40, s. 40).

För skolbyggnad gäller att det förhållandet att staten genom olika åtgärder stödjer en skola eller har åtagit sig att ha tillsyn över undervisningen vid en skola ger uttryck för att den verksamhet – undervisning eller forskning – som bedrivs vid skolan är av sådan samhällsnyttig karaktär att den bör gynnas i skattepliktshänseende (prop. 1979/80:40, s. 75).

Användningen av kulturbyggnader, t.ex. teatrar, biografer och museum, är inte sällan kommersiell, men motiverar likväl skattefri- het eftersom den gynnar samhällsnyttig kulturvård.

Slutligen ska en byggnad som används för statens affärsdrivande verksamhet inte indelas som en skattefri specialbyggnad i form av allmän byggnad (2 kap. 2 § FTL).

Sammanfattningsvis kan konstateras att kommersiell använd- ning av en byggnad normalt inte är samhällsnyttig i fastighetstaxe- ringsrättslig mening. En fastighet där sådan verksamhet bedrivs undantas följaktligen vanligtvis inte från skatteplikt vid fastighets- taxeringen. Likväl kan så undantagsvis ske, men då krävs att ända- målet med byggnadens användning i sig är samhällsnyttigt, t.ex. för allmänna kommunikationer, sjukvård, sundhetsvård, undervisning eller kulturvård. I sistnämnda fall ställs dessutom, som framgår ovan, regelmässigt olika ytterligare krav på verksamhetens former.

Mot ovanstående bakgrund konstaterar utredningen att grun- derna för undantagen från skatteplikt inte ger utrymme för att undanta byggnader som används för kommersiell produktion och distribution av varmvatten. Sådan användning är inte i sig ett sam- hällsnyttigt ändamål i aktuell mening.

Det förhållandet att fjärrvärmeanläggningarna i jämförelsevis stor omfattning är kommunägda förändrar inte bedömningen. Skatteplikt bör gälla för dessa anläggningar på samma vis som för exempelvis fristående statsägda industriella försvarsanläggningar och byggnader som används för statens affärsdrivande verksamhet. För fjärrvärmeanläggningarnas skatteplikt talar även samma slags konkurrenshänsyn som gjorde sig gällande vid bolagiseringen av t.ex. Televerket. Rena värmeverk, kraftvärmeverk, mottrycksanläggningar eller motsvarande bör med andra ord likabehandlas vid fastighets-

136

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

taxeringen. Ytterligare konkurrenshänsyn bör dessutom tas efter- som uppvärmningen av bostäder och lokaler kan ske på andra sätt än med varmvatten, t.ex. med elvärme (jfr prop. 2007/08:60, s. 66). Elproduktionsanläggningarna utgör inte skattefria specialenheter. Det är vidare av särskild betydelse att fjärrvärmeverksamhet som utförs av kommunala bolag och andra juridiska personer, som avses i 3 kap. 16 a–18 b §§ kommunallagen (1991:900), ska bedrivas på affärsmässig grund (38 § fjärrvärmelagen [2008:263]).

I avsaknad av uttryckliga direktiv kan utredningen inte heller ut- föra det omfattande arbetet att överväga om ändrade samhällsför- hållanden m.m. motiverar reviderade grunder för indelningen av byggnader som specialbyggnader. Det är i nuläget inte möjligt att, enligt till utredningen framförda önskemål, överväga om t.ex. fjärr- värmens bidrag till att användningen av biobränslen har kunnat öka snabbt, bör ha betydelse vid fastighetstaxeringen. Överväganden om användningen av byggnader för fjärrvärmeproduktion skulle kunna anses vara samhällsnyttig, med tanke på fjärrvärmens be- tydelse för uppnåendet av målen om effektivare energianvändning och ökad andel förnybara energikällor i den samlade energitillför- seln (se avsnitt 5.3.3), ryms med andra ord inte inom utredningens ramar. Att sådana överväganden också kräver stor noggrannhet med tanke på effekterna på skattebasen är uppenbart med tanke på att inte bara biobränslen, utan även t.ex. sol-, vatten-, vind- och vågkraft räknas som förnybara energikällor. I sammanhanget kan noteras att det förslag om slopad statlig fastighetsskatt för vind- kraftverk, med bl.a. hänvisning till de energipolitiska målen, som läm- nades i SOU 2004:36 del 1 (s. 232 ff.) inte har genomförts.

Utredningen erinrar om att regeringen har anfört att det finns ett behov av att göra en total översyn av indelningen i specialbygg- nader (se prop. 2000/01:121, s. 46). Enligt regeringens uttalande bör detta omfattande arbete framför allt inriktas på om och i vilken utsträckning vissa fastigheter ska vara skattebefriade.

Allt som allt bör, enligt utredningens mening, värdet av kom- mersiell produktion och distribution av värme beaktas vid fastig- hetstaxeringen.

137

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

5.4.3Kommersiell produktion och distribution av kyla

Utredningens förslag: Byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för kyla ska indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad.

Utredningens bedömning: Inverkan av kommersiell pro- duktion och distribution av kyla på en fastighets marknadsvärde bör beaktas vid fastighetstaxeringen.

Allmänt sett är regleringen av kommersiell produktion och distri- bution av värme och kyla närliggande med tanke på verksamheter- nas natur. Utredningens direktiv berör inte uttryckligen frågan om sådan produktion och distribution av kyla bör påverka en taxe- ringsenhets värde. Däremot anges i direktiven att avsikten inte synes ha varit att kommersiella bolag ska distribuera varmvatten skattefritt. Samma synsätt gör sig gällande avseende kyla. Utred- ningen finner därför, och eftersom taxeringsproblematiken delvis är gemensam på så sätt att produktionen av el och kyla måste hållas isär, att även sistnämnda fråga bör behandlas här. För denna slut- sats talar också att det kan vara samma anläggningar, t.ex. ett kraft- värmeverk eller värmeverk, som producerar och distribuerar vatten- buren värme och kyla.

Produktion och distribution av kyla omfattas överhuvudtaget inte av begreppet värmecentral. Utredningen har dock erfarit att kylenheter har förekommit i Skatteverkets rättstillämpning i ensta- ka fall. Verket har i åtminstone ett fall avslagit yrkanden om att en ”kylcentral” skulle taxeras i analogi med värmecentralerna. Fastigheten taxerades i det fallet i stället som industrienhet, annan tillverknings- industri (typkod 426).

Fastighetstaxeringen av kylans värde såsom återspeglat i en taxe- ringsenhets taxeringsvärde ska vara likformig (jfr 1 kap. 2 § FTL). Utredningen konstaterar att några dubbeltaxeringsskäl, av samma anledningar som redovisats för värmeproduktionsenheterna ovan, inte synes finnas i fråga om kylanläggningarna. Några undercent- raler eller motsvarande för icke-kommersiell produktion och distri- bution av kyla som betalas via hyran torde alltså inte förekomma alls i praktiken (jfr avsnitt 5.3.4 under rubriken ”Marknaden för fjärrkyla, m.m.”). Det förändrar alltså inte bedömningen om kost- naden för kylan utgör ett påslag på hyran och följer hyresavtalet

138

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

mellan hyresvärden och hyrestagaren. Produktionen och distribu- tionen av kylan kan med andra ord inte anses vara icke-kommer- siell. Kylans värde kan nämligen inte i avsaknad av en ”egen” under- central eller motsvarande även komma att beaktas när en annan taxeringsenhet än hyreshusenheten taxeras. Vidare gäller att på mot- svarande vis som för en byggnads användning för produktion och distribution av varmvatten, att användningen för sådan verksamhet avseende kyla, inte heller den anses samhällsnyttig i fastighets- taxeringslagens mening. Sammantaget finner utredningen att värdet av kommersiell produktion av kyla bör beaktas vid fastighetstaxe- ringen, se vidare avsnitt 5.4.5 nedan.

Slutligen uppkommer frågan om byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för kyla bör indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad. I SOU 1979:32 (s. 260) bedömdes att sådana byggnader för fjärrvärme användes för distribution av samhällsnyttigt slag, vilket godtogs av lagstiftaren. Enligt utred- ningens mening får även distribution av kyla anses vara av sådant slag med tanke på värmen och kylans närliggande funktioner. Direk- tiven kan därför inte anses resa några hinder mot ett förslag som innebär att distributionen av dem båda behandlas lika. Utredningen föreslår följaktligen att byggnad som ingår i överförings- eller dis- tributionsnätet för kyla ska indelas som specialbyggnad av typen distributionsbyggnad.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ändring i 2 kap. 2 § FTL.

5.4.4Definitionen av värmecentral

Utredningens förslag: Värmecentral ska definieras som bygg- nad vilken är inrättad för icke-kommersiell produktion och dis- tribution av varmvatten eller annan värmebärare för uppvärmning.

139

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

I dag definieras en värmecentral som en byggnad för produktion och distribution av varmvatten för uppvärmning, dock inte sådan anläggning som även är inrättad för produktion av elektrisk stark- ström för yrkesmässig distribution (2 kap. 2 § FTL).

En första fråga är hur denna definition bäst bör modifieras för att förtydliga att den normalt enbart avser hyreshusfastigheters egna värmepannor och för flera sådana fastigheter gemensamma undercentraler (områdescentraler). I avsnitt 5.4.1 ovan anges att den aktuella problematiken sammanhänger med att den vattenburna värmen ingår i hyran och att det uppkommer en dubbeltaxering om de egna integrerade värmecentralerna taxeras separat i det fallet. Detsamma gäller om värmen ingår i avgiften till en bostadsrätts- förening. Sådan produktion och distribution av varmvatten kan anses vara icke-kommersiell, eftersom värmen inte säljs separat till hyresgästen utan ingår i hyran. Den kommersiella verksamheten består i uthyrningen av uppvärmda bostäder eller lokaler. I fjärr- värmefallet rör det sig däremot regelmässigt om kommersiell för- säljning av vattenburen värme till en hyresvärd eller en fastighets- ägare. Enligt utredningens mening är det därför lämpligt att avgräns- ningen av de skattefria värmecentralerna sker genom att produk- tionen och distributionen av den vattenburna värmen ska vara icke- kommersiell. En sådan bestämning ansluter till begreppsapparaten i den gällande lydelsen av fastighetstaxeringslagen där ”kommersiell” används i definitionen av kraftverksbyggnad och ”yrkesmässig” i definitionen av värmecentral (2 kap. 2 § FTL).

Om den icke-kommersiella produktionen av värme är särskil- jande saknas anledning att behålla inskränkningen i fråga om att anläggningen inte även får vara inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution. Om några av värmecentra- lerna i nu aktuell mening även skulle producera el på detta vis får värdet av denna, med tanke på anläggningarnas storlek, anses vara marginell när det gäller att bestämma deras taxeringsvärden.

Begreppet värmecentral omfattar inte anläggningar för kommer- siell storskalig produktion och distribution av värme. Denna skill- nad mellan egna pannor och nät samt storskaligt reflekteras i att legaldefinitionen av fjärrvärme (1 § fjärrvärmelagen [2008:263]) förutsätter att en obestämd grupp inom ett visst geografiskt om- råde får anslutas till verksamheten.

140

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Vidare noterar utredningen att det inte framkommit något be- hov av att inkludera icke-kommersiell produktion och distribution av kyla antingen i ett utvidgat värmecentralsbegrepp eller att införa en ny undergrupp av specialbyggnad för att undvika dubbeltaxering i det fallet. Fjärrkylemarknaden är förhållandesvis ny, med start tidigt 1990-tal, och systemen synes inte inkludera några motsvarig- heter till under- eller områdescentraler eller motsvarande.

För att göra definitionen av värmecentral teknikneutral bör slut- ligen, enligt utredningens uppfattning, orden ”eller annan värme- bärare” läggas till efter ordet ”varmvatten”.

Den gällande definitionen av värmecentral föreslås modifieras med ovannämnda inriktning.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ändring i 2 kap. 2 § FTL.

5.4.5Indelningen av byggnader, m.m.

Utredningens förslag: Kraftverksbyggnad ska utgöra en egen byggnad.

En byggnad som enligt systematiken i 2 kap. 2 § FTL kan indelas både som en kraftverksbyggnad och en eller flera av de andra av de gällande byggnadstyperna, ska indelas som en kraft- verksbyggnad och en ytterligare typ av byggnad. Den senare byggnadens typ bestäms av de andra i 2 kap. 2 § FTL definierade byggnadstyperna beroende på hur den är inrättad och används eller, om flera typer kan komma i fråga, av det ändamål som byggnaden till övervägande del är inrättad för och det sätt som byggnaden till övervägande del används på (övervägandeprin- cipen). Kommersiell produktion och distribution av värme eller kyla i andra värmeproduktionsenheter än värmecentraler, kom- mer därmed normalt att indelas som övrig byggnad och taxeras som industrienhet.

Övervägandeprincipen ska inte gälla för kraftverksbyggnader.

141

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Om marknadsvärdet av en anläggning som är inrättad för kom- mersiell produktion och distribution av värme eller kyla på ett ändamålsenligt sätt ska återspeglas i taxeringsvärde för taxeringsen- heten (fastigheten) i fråga, krävs ändringar i existerande regler och även nya bestämmelser.

Frågan är då vilka regler som behövs för att kommersiell pro- duktion och distribution av värme eller kyla ska påverka en taxe- ringsenhets värde i fastighetstaxeringsrättslig mening.

En tänkbar lösning bland andra skulle kunna vara införandet av en ny byggnadstyp t.ex. betecknad ”kraftvärmeverksbyggnad”. I ett sådant fall skulle fastighetens taxeringsvärde påverkas av el- och värmeproduktionsenheterna tagna tillsammans och värderingen av dem exempelvis ske enligt en produktionskostnadsmetod. Utred- ningen finner emellertid en sådan lösning mindre lämplig. Skälet till det är att en viktig kraftverkstyp då skulle värderas på ett annat sätt än elproduktionsenheterna i stort. Enligt direktiven ska utredaren sträva efter en fastighetstaxering som inte snedvrider förutsättning- arna mellan de olika elproduktionstyperna. Elproduktionsenheterna bör följaktligen samtliga värderas enligt endera av de två värderings- metoderna i 15 kap. fastighetstaxeringslagen.

Enligt utredningens mening bör förslaget därför i stället så långt som möjligt utnyttja existerande regler i fastighetstaxeringslagen. Det är både tillräckligt och ändamålsenligt för ifrågavarande syften att de nya reglerna avser indelningen i byggnadstyper. Med andra ord kan taxeringen beakta el-, värme- eller kylaproduktionens bety- delse för fastighetens marknadsvärde om dessa indelas i separata byggnader. Detta samtidigt som värderingen av dem m.m. sker en- ligt gällande regler.

Att indela en byggnad i två byggnadstyper med hänsyn till att byggnaden är inrättad för dels produktion av el, dels t.ex. produk- tion av värme är enligt utredningens mening förenligt med syftet med 2 kap. 2 § FTL. Ändamålet med införandet av övervägande- principen var att förhindra att en byggnad delas upp i en skatte- pliktig och en skattefri del. I detta fall åsyftar uppdelningen att två skattepliktiga användningssätt utgör separata byggnader i syfte att värderingen ska bli korrekt. Det är dessutom fråga om ett begrän- sat antal enheter där undantaget från övervägandeprincipen kom- mer att tillämpas. De förenklingssträvanden som motiverade infö- randet av övervägandeprincipen i 2 kap. 3 § FTL kan därmed heller

142

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

inte sägas motverkas av förslaget. För att en byggnad ska kunna indelas i två byggnadstyper behöver det alltså inte vara fråga om varsin fysiskt fristående byggnadskropp. I lagstiftningsärendet om ägarlägenheter anför regeringen följande (prop. 2008/09:83, s. 34):

Av 2 kap. 2 § FTL följer att byggnader ska indelas i vissa byggnads- typer, bl.a. småhus och hyreshus. Vad som är byggnad definieras inte i FTL. Klart är emellertid att med detta begrepp avses inte enbart en fri- stående byggnadskropp, utan även en del av en byggnadskropp kan ut- göra en byggnad i lagens mening (se prop. 2003/04:18 s. 18 f.). I exem- pelvis en byggnad med flera våningsplan där varje våningsplan är tredi- mensionellt indelad i en egen fastighet utgör varje sådan tredimen- sionellt avgränsad del av byggnadskroppen en egen byggnad i den me- ning som avses i FTL. Byggnadsdelen (våningsplanet) utgör en ‘bygg- nad inom byggnaden’. I enlighet med detta bör ägarlägenheter kunna utgöra byggnader i lagens mening.

Fastighetstaxering ska ske på grundval av en fastighets användning och beskaffenhet vid taxeringsårets ingång (1 kap. 6 § FTL). En fysisk byggnad som är inrättad för såväl kommersiell produktion av elektrisk kraft som vattenburen värme eller kyla kommer enligt förslaget att indelas i en kraftverksbyggnad och en ytterligare bygg- nad. Detsamma gäller exempelvis om byggnaden är inrättad för industriproduktion men även för kommersiell produktion av elek- trisk starkström. Det gäller däremot inte om byggnaden är inrättad för produktion av el för den egna verksamheten. Förslaget att en kraftverksbyggnad alltid ska utgöra en egen byggnad omfattar även byggnad under uppförande. Enligt ett prejudikat från Högsta för- valtningsdomstolens ska en byggnad nämligen kategoriseras på samma sätt under tiden för uppförandet som i färdigt skick (se RÅ 2004 ref. 64).

Den ytterligare byggnaden torde normalt indelas som en övrig byggnad (2 kap. 2 § FTL), eftersom produktionen oftast sannolikt förutom el avser värme eller kyla. Att den inte indelas som indus- tribyggnad beror på att den inte är inrättad för industriell verksam- het varmed förstås verksamhet för tillverkning av varor (jfr Skatte- verkets allmänna råd SKV A 2012:13, punkten 2.4 och SKV A 2015:15 punkten 2.3). Om dock den fysiska byggnaden är inrättad för fler än två verksamheter kommer övervägandeprincipen (2 kap. 3 § FTL) att styra vilken byggnadstyp den ytterligare byggnaden har. Om t.ex. en industri, förutom den industriella huvudverksam- heten, producerar kommersiell el och värme innebär förslaget följ-

143

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

aktligen att den faktiska byggnaden indelas i en kraftverksbyggnad och en ytterligare byggnad. Den senare indelas, förenklat uttryckt beroende på om industriproduktionen eller värmeproduktionen överväger i fastighetstaxeringsrättslig mening, som en industri- byggnad eller övrig byggnad. Värderingen av sådana byggnader sker enligt 11 kap. 1 § FTL, se vidare avsnitt 5.4.7 som behandlar värde- ringsfrågorna.

Utredningen föreslår i avsnitt 9.4.3 att elproduktionsenheter och industrienheter ska bli föremål för förenklad fastighetstaxering. Dessa kommer då att taxeras samma år. Om emellertid, i enlighet med utredningens uppfattning i sak, bara elproduktionsenheterna blir föremål för förenklad fastighetstaxering kommer byggnaderna för el- respektive värmeproduktionen och tillhörande mark att taxe- ras med olika intervall. Utredningen erinrar om att det kan finnas anledning att överväga om denna fråga bör hanteras på motsvar- ande vis som anges i prop. 2011/12:41, s. 19 f. beträffande påför- ande av värde av ersättnings- eller andelskraft på en taxeringsenhet som inte är föremål för allmän fastighetstaxering samtidigt som den levererande elproduktionsenheten (jfr avsnitt 9.4.3 tredje stycket från slutet och avsnitt 5.4.7 andra stycket från slutet).

Här kan också nämnas att om en byggnad t.ex. är inrättad för industriproduktion av annat än varor, men även kommersiellt leve- rerar spillvärme till ett fjärrvärmenät, kommer den enligt överväg- andeprincipen regelmässigt att indelas som en industribyggnad, alltså inte en övrig byggnad. Det bör noteras att värdet av värmen i detta fall beaktas via produktionskostnadsberäkningen av anlägg- ningen som är inrättad för industriproduktion och värmeproduk- tion, dvs. enligt den värderingsmetod som gäller och är lämplig för detta slags byggnader. Detsamma gäller om värmen används av företaget själv och inte säljs eftersom indelningen av byggnaden sker på samma vis. En fristående värmeproduktionsanläggning som är inrättad för egenförbrukning kommer dock som redan framgått att indelas som övrig byggnad och taxeras som en industrienhet.

Mark som upptas av bl.a. kraftverksbyggnader eller övriga bygg- nader indelas i ägoslaget tomtmark (2 kap. 4 § FTL). Varje tomt ska utgöra en värderingsenhet, om inte annat är särskilt föreskrivet (6 kap. 7 § första stycket FTL). Det förhållandet att förslaget inne- bär att två byggnadstyper kommer att uppta marken till en register- fastighet medför dock inte dubbeltaxering. Att tomtmarken till

144

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

respektive byggnad värderas enligt olika regler, t.ex. enligt 12 kap. 5 § (övrig byggnad) respektive 15 kap. 15 § (kraftverksbyggnad) FTL beaktas på det sätt som anges i avsnitt 5.4.7.

Förslaget kräver en ny regel innebärande att kraftverksbyggnad alltid ska utgöra en egen byggnad. Vidare krävs bestämmelser som undantar kraftverksbyggnad från tillämpningsområdet för överväg- andeprincipen i 2 kap. 3 § FTL samt för hur byggnadstypen fast- ställs för den byggnad som inte är kraftverksbyggnad. Utredningen noterar även att förändringarna medför ett behov av justering av Skatteverkets föreskrifter om vad som utgör en byggnad (1 § SKVFS 2015:5). I sammanhanget bör noteras att det i avsnitt 6 görs mer generella terminologiska ändringar som berör begreppet kraft- värmeverk.

Avslutningsvis ett exempel:

En byggnad är inrättad dels för kommersiell produktion av starkström, dels för kommersiell produktion och distribution av varmvatten. Det är alltså fråga om ett kraftvärmeverk. Byggnaden inrymmer även en liten industriverksamhet som bedrivs i ett utrymme som är inrättat för normal industriproduktion (avkastningsvärderad). Marken är en egen registerfastighet.

Enligt förslaget indelas byggnaden som en kraftverksbyggnad och en ytterligare byggnad. Frågan om hur den ytterligare byggnaden, som potentiellt kan indelas som byggnadstyperna övrig byggnad och indu- stribyggnad, avgörs genom tillämpningen av övervägandeprincipen (2 kap. 3 §). Med tanke på att byggnaden till övervägande del är in- rättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten och används på det sättet indelas den ytterligare byggnaden som en övrig byggnad.

Lagförslag

Förslaget föranleder en ny 2 kap. 2 a § och ändringar i 2 kap. 3 § FTL.

145

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

5.4.6Något värde ska inte bestämmas för så kallade topplastenheter i ett värmenät

Utredningens förslag: Något värde ska inte bestämmas för vare sig så kallade topplastenheter i ett värmenät eller till dessa tillhö- rande mark. Med en sådan värmeproduktionsenhet ska förstås en värderingsenhet som utgörs av övrig byggnad eller del därav, vilken är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare, om anläggningen är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år.

I närmast föregående avsnitt föreslår utredningen ett förtydligande av gällande rätt innebärande att kommersiell produktion och distri- bution av värme, i andra värmeproduktionsenheter än värmecent- raler, normalt kommer att indelas som övrig byggnad och taxeras som industrienhet. Frågan är dock om förslagets tillämpningsområ- de bör kvalificeras mot bakgrund av marknadsvärdet på enheterna som kommer att omfattas av det. ”Att avgöra huruvida en fjärrvärme- verksamhet är lönsam eller inte är ingen enkel uppgift eftersom verksamheten har en stor mängd kapital som bundits vid olika tid- punkter i systemets anläggningstillgångar.”12 Vidare har så kallade topplastanläggningar en kort årligt driftstid och därmed en mycket hög driftskostnad per värmeenhet (se avsnitt 5.3.1). Det kan ifråga- sättas om sistnämnda anläggningar som sådana är lönsamma samti- digt som de är nödvändiga för fjärrvärmeverksamhetens funktion. Mot denna bakgrund finner utredningen att det bör övervägas om och i så fall hur detta bör beaktas i syfte att uppnå en rättvisande taxering av dessa anläggningar.

En utgångspunkt kan då vara att jämföra med hur lagstiftaren har reglerat kondenskraftverk och gasturbiner som används för el- produktion. Av prop. 2011/12:41 (s. 17 f.) framgår att i den mån kondenskraftverken inte helt tagits ur drift fungerar de mestadels som reservaggregat, framför allt vintertid då elbehovet är mycket högt i landet. Detsamma gäller de enbart elproducerande gasturbin- erna vilka i stort sett ingår i Svenska kraftnäts störningsreserv, där

12 S. Fredriksen och S. Werner, a.a., s. 489 f.

146

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

de används vid störningar i elförsörjningen och därutöver som reserv- aggregat för att upprätthålla balansen i elsystemet. Verksamheten får sammantaget i sig anses drivas utan lönsamhet och något mark- nadsvärde torde därmed inte anses föreligga.

Enligt utredningens mening kan de här aktuella topplastanlägg- ningarna bäst jämföras med kondenskraftverkens användningssätt. De elproducerande gasturbinerna används som nämnts i Svenska kraftnäts störningsreserv vilken sammanhänger med affärsverkets funktion som balansansvarig för elsystemet (gasturbinerna indelas enligt 2 kap. 2 § FTL som specialbyggnader). Någon motsvarighet finns inte i aktuellt fall.

För att det ska vara möjligt att inte bestämma något värde för topplastanläggningarna enligt 7 kap. 16 § FTL krävs vissa lagtek- niska ändringar. Den grundläggande värderingsenheten är nämligen i aktuellt fall ”övrig byggnad” enligt huvudregeln i 6 kap. 2 § FTL. Här finns inte någon motsvarande regel den för värmekraftverk där varje aggregat utgör en värderingsenhet (6 kap. 14 § FTL). För att topplastanläggningen ska kunna värderas för sig, dvs. inte åsättas något värde, krävs följaktligen att dessa utgör egna värderingsenhe- ter. Även det förhållandet att en och samma fysiska byggnad kan innehålla t.ex. en baslast- och en topplastanläggning och att värme- produktionsenheterna kan ha olika ålder talar för samma konklu- sion. När det gäller hur det sagda bör uppnås finner utredningen det systematiskt och funktionellt med en ny paragraf i anslutning till 6 kap. 3 § FTL. En övrig byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av värme ska annorlunda uttryckt med förslaget indelas i två eller flera värderingsenheter om det underlättar värderingen. En motsvarande bestämmelse bör införas i 6 kap. 7 § FTL för den mark som hänför sig till topplastenheten.

I sammanhanget bör nämnas att en rökgaskondenseringsanlägg- ning, som utvinner värmeenergi ur rökgaserna från både t.ex. en topplast- och en baslastenhet, inte bör anses omfattas av värde- ringsenheten för topplastenheten. Både förenklingsskäl och förhåll- andet att rökgaskondenseringsanläggningen i huvudsak, med tanke på driftstiderna, kondenserar rökgas från andra värmeproduktions- enheter än topplastenheter ingår rökgaskondenseringsanläggningen lämpligen i värderingsenheten för den övriga byggnaden eller är en sådan värderingsenhet i sig om anläggningen är fristående. Värdet

147

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

av värmen som utvinns ur rökgaserna bör alltså påverka fastighe- tens taxeringsvärde.

Topplastenheterna för värmeproduktion får sammanfattningsvis anses vara anläggningar som drivs utan lönsamhet. Något mark- nadsvärde kan därför inte anses föreligga. Mot bakgrund av detta föreslås att något värde inte ska bestämmas för topplastenheter.

En särskild fråga är hur en topplastenhet bör definieras. Enligt utredningens mening bör en redan existerande definition användas om den är ändamålsenlig för aktuella syften. I huvudsak två defini- tioner kommer i fråga.

Den ena definitionen är den i artikel 14.6 a i det så kallade ener- gieffektiviseringsdirektivet 2012/27/EU13. Bestämmelsen avser ”topp- belastnings- och reservanläggningar för elproduktion som planeras vara i drift 1 500 driftstimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år…”. Det kan emellertid genast konstateras att den definitionen är mindre lämplig, eftersom inte alla topplast- enheter i ett värmenät producerar el utöver värmen.

Den andra definitionen återfinns i artikel 72.4 b i det så kallade industriutsläppsdirektivet 2010/75/EU14. Den artikeln avser för- bränningsanläggningar som är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år. En förbrän- ningsanläggning definieras i artikel 1.25 i samma direktiv som ”varje teknisk inrättning i vilken bränslen oxideras för att den frigjorda värmen ska kunna utnyttjas.” För förevarande syften kan oxida- tion, med viss förenkling, likställas med förbränning. Bränsle defi- nieras i artikel 1.24 som ”varje fast, flytande eller gasformigt bränn- bart material.”

Inte heller förbränningsanläggningsdefinitionen i artikel 72.4 b i direktiv 2010/75/EU är dock helt ändamålsenlig för identifieringen av de aktuella topplastenheterna. Skälet till det är att enheterna i fråga kan värma vattnet med hjälp av annat än förbränning, t.ex. använda värmepumpar eller eluppvärmning (”elpannor”). Likväl är industriutsläppsdirektivets definition en god utgångspunkt. Med

13Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG, 14.11.2012, s. 315 (Celex 32012L0027).

14Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om indus- triutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), 17.12.2010, s. 334 (Celex 32010L0075).

148

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

tanke på att topplastenheterna används under en förhållandevis kort tid under året är driftstiden ett lämpligt urvalskriterium. Defini- tionen bör därför modifieras för aktuella syften. Följaktligen bör begränsningarna i tillämpningsområdet som följer av kriterierna, förenklat uttryckt, ”förbränningsanläggning” och ”bränsle” inte ingå i detta sammanhang. I stället bör definitionens tidsrekvisit komplet- teras med den fastighetstaxeringsrättsliga terminologi som krävs. Med en topplastenhet bör således förstås en övrig byggnad, eller i en sådan byggnad ingående värderingsenhet, som är inrättad för kommersiell produktion och distribution av varmvatten eller annan värmebärare, om anläggningen är i drift högst 1 500 drifttimmar per år som ett rullande medelvärde över en period av fem år.

Vidare finns anledning att framhålla att även en sådan modifie- rad definition ger den ytterligare fördelen att flertalet av de här ak- tuella topplastenheterna, vilka normalt är förbränningsanläggnin- gar, redan i dag är identifierade i enlighet med industriutsläpps- direktivets bestämmelser. Därmed undviks onödig administrativ börda för både de berörda företagen och Skatteverket.

Enligt utredningens bedömning kommer en definition av topp- lastenheter med ovannämnda inriktning inte i konflikt med EU- rättens statsstödsregler. Orsaken till det är att det ligger i fastig- hetstaxerinssystemets natur att inte bestämma taxeringsvärden för egendom som saknar marknadsvärde. Taxeringsvärdet ska bestäm- mas till det belopp som motsvarar 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 och 3 §§ FTL).

Slutligen bör marken som en topplastenhet är belägen på enligt utredningens mening behandlas på samma sätt som enheten som så- dan, dvs. något värde bör inte bestämmas för marken heller.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 6 kap. 2 och 7 §§ samt 7 kap. 16 § FTL. Det föranleder dessutom en ny 6 kap. 3 a § FTL.

149

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

5.4.7Värderingen av värmeproduktionsenheter, m.m.

Utredningens bedömning: Som följer av förslaget i avsnitt 5.4.5 kommer byggnader inrättade för kommersiell produktion av värme eller kyla normalt att indelas som övrig byggnad. Dessa byggnaders konstruktion och karaktär gör att de regelmässigt produktionskostnadsvärderas i enlighet med de gällande bestäm- melserna i 11 kap. 7 och 8 §§ FTL.

Det ankommer på Skatteverket att i vanlig ordning och som redan i dag sker för övriga taxeringsenheter för vilka värde fast- ställs, inom ramen för förberedelsearbetet inför allmän fastig- hetstaxering, kartlägga marknadsvärdenivåer och anpassa sin tillämpning av tabellverket i fastighetstaxeringsförordningen till byggnader som är inrättade för produktion värme eller kyla.

Allmänt

Som framgår av avsnitt 5.4.5 konstaterar utredningen att byggnader i vilka det produceras värme respektive kyla, enligt systematiken i 2 kap. 2 § FTL, den föreslagna nya 2 kap. 2 a § och ändringen som föreslås i 2 kap. 3 § FTL, normalt bör indelas som övrig byggnad.

Av 11 kap. 1 § FTL framgår att reglerna för värdering av indus- tribyggnad och övrig byggnad är gemensamma. Av 11 kap. 1 § FTL följer vidare att industribyggnad och övrig byggnad (nedan benämnda industribyggnad) som huvudregel ska värderas med ledning av en avkastningsmetod. Byggnader som har en begränsad användbarhet för annat ändamål, bensinstationsbyggnader, andra byggnader med olämplig utformning för normal industriproduktion samt bygg- nader som inte har karaktären av hus, ska dock värderas med led- ning av en produktionskostnadsmetod (jfr SOU 1979:81, s. 73 f.). I sammanfattning bör, med departementschefens ord, ”… en avkast- ningsmetod [användas] vid värderingen av ordinära industribygg- nader och en produktionskostnadsmetod vid värderingen av s.k. skräddarsydda industribyggnader m.fl.” (prop. 1979/80:86, s. 18).

De nu aktuella byggnaderna för produktion av värme eller kyla är normalt att hänföra till byggnader som inte har karaktären av hus. Det innebär att dessa kommer att värderas med ledning av en produktionskostnadsberäkning (11 kap. 7 och 8 §§ FTL).

150

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

Karaktäristiskt för byggnader som värderas enligt produktions- kostnadsmetoden är att det inte går att beräkna ett ”hyresvärde” (jfr avkastningsvärderade byggnader 11 kap. 3 och 4 §§ FTL och SOU 1979:81, s. 73 f.). Värderingsmodellen tar i stället sin utgångs- punkt i hur mycket anläggningarna har kostat att uppföra. Mark- nadsvärdeprincipen i 5 kap. 5 § andra stycket FTL gäller dock även dessa byggnader och även i dessa fall ska hänsyn tas till fastighets- försäljningar i orten när detta är möjligt. Understiger marknads- värdet det tekniska nuvärdet ska följaktligen en korrigering nedåt av värdet ske. Detta reflekteras i de nedskrivningstabeller (IN- tabeller) som regleras i bilaga 8 till fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkortad FTF. Nedräkningsfaktorn tar hänsyn till byggnadens ålder (värdeåret) och en marknadsanpassning som gjorts för industribyggnadens bransch och byggnadskategori.

Exempel på verksamheter där byggnaderna blir föremål för pro- duktionskostnadsvärdering är oljeraffinaderier, massa- och pappers- bruk, cement- och kalkindustrier, järn- och stålindustrier, spannmåls- silor, sågverk, etc. Gemensamt för dessa verksamheter är att det är fråga om industriproduktion där byggnaderna är helt anpassade efter den produktion som sker i byggnaderna. Det är dessutom i princip omöjligt att beräkna ett hyresvärde, eftersom anläggning- arna så gott som uteslutande ägs av verksamhetsutövaren. Det kan även konstateras att anläggningarna är svårvärderade och att osäker- heten i värderingen är behäftad med stor osäkerhet. Problemen som är förknippade med produktionskostnadsvärdering innebär dock inte att lagstiftaren har bedömt osäkerheten i värderings- modellen så stor att dessa ska undantas från taxering och därmed indirekt även beskattning. I själva verket ingick de här aktuella värme- kraftanläggningarna uttryckligen i fastighetstaxeringskommitténs förslag för vilka byggnader som ska värderas enligt den metoden (se SOU 1979:81, s. 75). I den antagna lagtexten utgick orden ”värme- kraftanläggningar” och ”s.k. skräddarsydda industrier” utan att kom- menteras i förarbetena. Någon tvekan om att dessa ska värderas enligt produktionskostnadsmetoden råder dock inte.

151

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Värdering av byggnad

Vid värdering med ledning av produktionskostnadsmetoden är ut- gångspunkten för beräkningen av riktvärdet en byggnad uppförd under nivååret och som är belägen inom den ortstyp som medför högst värde. Riktvärdet för en sådan byggnad ska enligt 11 kap. 7 § FTL svara mot 75 procent av byggnadens tekniska nuvärde under nivååret. Med tekniskt nuvärde avses det marknadsanpassade tek- niska nuvärdet, dvs. ett värde nedskrivet i enlighet med de för pro- duktionskostnadsvärderade byggnader tillämpade IN-tabellerna (jfr bilaga 8 FTF).

Enligt 6 kap. 2 § FTL ska varje industribyggnad med ett värde av minst 50 000 kronor utgöra en värderingsenhet. För vissa typer av anläggningar, t.ex. petrokemisk industri, kan det, till följd av hur byggnaden är konstruerad, vara svårt att dela upp anläggningen i olika byggnader. De värdefaktorer som särskilt bedömts påverka värdet och som finns reglerade i 11 kap. 8 § FTL är återanskaff- ningskostnad, ålder byggnadskategori och ortstyp. Hela riket utgör ett värdeområde för produktionskostnadsvärderade industribygg- nader. Värdeskillnader som är hänförliga till fastigheternas läge i landet beaktas i stället genom värdefaktorn ortstyp.

Med återanskaffningskostnad avses den kostnad som skulle upp- stå om en motsvarande anläggning skulle uppföras under nivååret (två år före taxeringsåret). Kostnaden kan beräknas med ledning av erfarenhetstal för olika typer av anläggningar eller med ledning av faktiska byggkostnader. Erfarenhetstalen är angivna i nivåårets kost- nadsnivå och faktiska byggkostnader räknas om till nivåårets kost- nadsnivå med ledning av en omräkningsfaktor som Skatteverket beslutar (jfr 5 kap. 6 § FTL). Ålder ger uttryck för värderingshetens sannolika återstående livslängd och, om särskilda skäl föreligger, genom återstående nyttjandetid. Ålder bestäms normalt med led- ning av värderingsenhetens nybyggnadsår och omfattningen av ombyggnader samt tidpunkterna för dessa. Med byggnadskategori avses värderingsenhetens karaktär och konstruktion. Följande kate- gorier finns angivna i 1 kap. 15 § FTF.

1.Oljeraffinaderier eller petrokemiska industrier

2.Massa- eller pappersbruk

3.Järn- eller stålindustrier eller metallsmältverk

152

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

4.Cement- eller kalkindustrier eller industrier för framställning av industrimaterial

5.Spannmålssilor

6.Sågverk

7.Annan verksamhet än som framgår av punkt 1–6.

Ortstyp bestäms med hänsyn till värderingsenhetens läge i förhåll- ande till tätort. Värdefaktorn ska enligt 1 kap. 15 § FTF indelas i klasser. Varje kommun eller församling ska hänföras till en sådan klass. Klassindelningen fastställs inför allmän fastighetstaxering i Skatteverkets föreskrifter. För de sju olika byggnadskategorierna är värdeinverkan av värdefaktorn olika beroende på vilken typ av verk- samhet som avses. Detta tar sig till uttryck i de i bilaga 8 till fastig- hetstaxeringsförordningen författningsreglerade IN-tabellerna. Till exempel värderas närhet till djuphamn av naturliga skäl högt för oljeraffinaderier, medan för andra typer av verksamheter kan t.ex. närhet till större tätorter vara mer betydelsefullt för värdet.

Slutligen beräknas värdet för värderingsenheten. Detta sker med ledning av en formel som finns reglerad i 1 kap. 16 § FTF. Beräk- ningen sker genom att återanskaffningskostnaden multipliceras med en nedräkningsfaktor (IN-tabellen). IN-tabellen beaktar ålder och ortstyp. Det finns en IN-tabell per byggnadskategori. Slutligen multipliceras det framräknade marknadsanpassade tekniska nuvär- det med 0,75 i syfte att uppnå taxeringsvärdenivån.

Värdering av tomtmark till industribyggnad och övrig byggnad

Mark till industribyggnad och övrig byggnad utgör alltid en värde- ringsenhet (jfr 6 kap. 7 § FTL). Den värdefaktor som särskilt be- dömts påverka värdet och som finns reglerad i 12 kap. 5 § FTL är storlek. Med storlek avses värderingsenhetens landareal, men även byggrätten kan användas om särskilda skäl föreligger. Beräkningen av riktvärde för tomtmarken sker genom att tomtarealen i kvadrat- meter eller byggrätten i kvadratmeter bruttoarea multipliceras med rekommenderat riktvärde i kronor per kvadratmeter. Skatteverket beslutar om riktvärdet för varje värdeområde. Vid AFT 13 indela- des landet i cirka 1 600 värdeområden för tomtmark till industri-

153

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

byggnad och övrig byggnad. Vid de senaste taxeringarna av indu- strienheter har riktvärdeangivelser endast avsett värden i kronor per kvadratmeter tomtareal.

Värdering av värmeverk med ledning av produktionskostnadsmetoden

Som framgår av ovan redovisade beskrivning av värderingsmodellen för produktionskostnadsvärderad industri är modellen konstruerad för att kunna värdera anläggningar där det inte annat än i undan- tagsfall finns tillgång till ett ortsprismaterial. Det är dessutom ge- mensamt för dessa enheter att något hyresvärde inte kan beräknas.

Utredningen gör bedömningen att de enheter för produktion av värme och kyla, som med utredningens förslag normalt föreslås värderas enligt produktionskostnadsmodellen, till karaktär och kon- struktion mycket väl går att jämföra med de typer av anläggningar som redan i dag värderas enligt denna modell. Modellen är i sin ”grundstruktur” anpassad för anläggningar i vilka det bedrivs tek- niskt komplicerad verksamhet. Utgångspunkten är en värdering som främst bygger på att ett tekniskt nuvärde beräknas och att detta sedan blir föremål för nedskrivning (marknadsanpassning) på sätt som beskrivits ovan.

Under det förberedelsearbete som bedrivs av Skatteverket och Lantmäteriet, med stöd av aktuella intresseorganisationer, kommer frågor som rör nivåer och detaljer att studeras närmare. Det kan dock redan i dagsläget bedömas att en ny klass för värdefaktorn byggnadskategori bör införas i 1 kap. 15 § FTF. En kategoribeteck- ning som ansluter till dagligt språkbruk är ”fjärrvärmeverk” eller ”värmeverk”. Byggnader som till övervägande del producerar kyla torde hänföras till vad som i gällande regler utgör kategori 7, annan verksamhet.

Om den historiska produktionskostnaden för värmeverket inte är tillgänglig ankommer det på Skatteverket att, inom ramen för förberedelsearbetet, undersöka om det är möjligt att rekommen- dera erfarenhetstal för att uppskatta kostnaden för att nyuppföra olika typer av ”fjärrvärmeverk”.

Skälet till att det kan vara aktuellt med olika erfarenhetstal för olika typer av anläggningar är att investeringskostnaderna för bygg- andet av t.ex. en avfallsförbränningsanläggning är avsevärt högre än

154

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

sådana där ”bättre” bränslen, t.ex. naturgas, förbränns. Värmeverkets återanskaffningskostnad bedöms då genom att dess effekt för värme- produktion multipliceras med erfarenhetstal t.ex. uttryckta i mil- joner kronor per megawatt och differentierade utifrån bränslet anläggningen använder och andra för bedömningen av verkets återanskaffningskostnad relevanta faktorer. Om det är fråga om värderingen av ett kraftvärmeverk som med förslaget delats upp i två byggnader måste det hållas i minnet att det vid värderingen av kraftverksbyggnaden är effekten för elproduktionen som är rele- vant i 15 kap. 12 § FTL. Den effekt för värmeproduktionen som diskuteras här används för att beräkna värmeproduktionsanlägg- ningens återanskaffningskostnad såsom en övrig byggnad värderad enligt 11 kap. 8 § och 5 kap. 6 § andra stycket FTL. Enligt den före- slagna nya 6 kap. 3 a § FTL (se avsnitt 5.4.6) kan även värmepro- duktionsenheterna indelas i flera värderingsenheter om detta under- lättar värderingen.

Det ankommer även på Skatteverket att undersöka vilka nedräk- ningsfaktorer som beaktar den värdeminskning som har uppkom- mit mellan det år anläggningen kunde tas i bruk (nybyggnadsåret) och andra året före taxeringsåret. I detta arbete tas även ställning till hur läget, dvs. indelningen i ortstyper i IN-tabeller ska beaktas.

Alla de nu beskrivna momenten syftar till att besluta föreskrifter och allmänna råd som leder fram till ett taxeringsvärde som motsvarar 75 procent av marknadsvärdet (jfr 5 kap. 2–6 §§ FTL) under nivå- året. Då taxeringsvärdet är hänförligt till ett specifikt nivåår är det inte möjligt att inom ramen för utredningen göra bedömningar av hur IN-tabellerna, erfarenhetstalen och indelningen i ortstyper i detalj ska utformas. Även reglerna för värdering av tomtmark till de byggnader som producerar värme och kyla kommer att behöva kompletteras.

För en anläggning som producerar både el och värme och som mot bakgrund av utredningens förslag delas upp i två byggnadstyper och därmed också två taxeringsenheter, en elproduktionsenhet och en industrienhet, måste särskild hänsyn även tas vid värderingen av tomtmarken. Värdet av tomtmark för elproduktionsenheter, kraft- värmeverk, utgör en andel av det totala taxeringsvärdet (1,5 procent av kraftverkets värde i nybyggt skick, 15 kap. 15 § första stycket FTL). För industrienheter utgör markvärdet, som beskrivits ovan, normalt en riktvärdeangivelse i kronor per kvadratmeter tomtareal

155

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

multiplicerat med arealen. Vid klassificering av värdefaktorn storlek kommer värderingsenhetens areal att anpassas till hur stor del av marken som används för den industriella verksamheten. Hur den närmare uppdelningen av marken som hänförs till värme- respek- tive elproduktionsenheten bör, mot bakgrund av att olika metoder kan vara lämpliga beroende på anläggningstyp, avgöras av Skatte- verket och tas in i t.ex. ett allmänt råd. Tänkbara metoder för scha- blonmässig proportionering av den del av marken som ska anses till- höra ”värmedelen” av kraftvärmeverket kan vara att använda kvoten av värmeeffekten och kraftvärmeverkets totala effekt (summan av el- och värmeeffekt). En annan tänkbar metod är att använda det så kallade alfa-värdet för proportioneringen. I detta fall används alltså kvoten av producerad el och producerad värme i kraftvärmeverket. Ytterligare andra metoder kan användas och det är den som bäst återspeglar markens marknadsvärde som ska användas.

Detta förfarande med att dela upp marken i olika taxeringsen- heter förekommer även i dag när det på en anläggning finns både hyreshus och industribyggnader. I dessa fall delas anläggningen upp i en hyreshusenhet och en industrienhet. En uppdelning av marken i två enheter är således nödvändig redan med dagens system. I dagens system taxeras dessutom hyreshusenheter vid både allmän och förenklad fastighetstaxering medan industrienheter enbart taxe- ras vid allmän sådan.

Det ligger inom ramen för förberedelsearbetet att, för alla typer av produktionskostnadsvärderade anläggningar, revidera och utvär- dera de föreskrifter och rekommendationer som ligger till grund för värderingen. Utredningen konstaterar dock att en värdering en- ligt produktionskostnadsmetoden av de anläggningar som produ- cerar värme och kyla inte är värderingstekniskt mer komplicerad än värderingen av andra anläggningar som i dag värderas med denna metod. Den värderingsmodell och systematik som redan i dag an- vänds vid värdering av produktionskostnadsvärderad industri kan mot denna bakgrund även tillämpas för dessa typer av anläggningar.

156

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

5.4.8Exempel

Inledning

Till sist finns anledning att illustrera förslaget med ett exempel av- seende dess tillämpning på en anläggning där fastigheten omfattar en byggnad med ett kraftvärmeverk och en byggnad som innehåller tre värmeproduktionsenheter. Det är emellertid viktigt att betona att exemplets syfte enbart är att åskådliggöra regelverkets funktions- sätt. De olika värdena som används nedan ska alltså inte tillmätas betydelse i sig. Likväl är siffrorna i möjligaste mån valda för att exemplet ska vara realistiskt.

När det gäller värmeproduktionsenheterna är den antagna pro- duktionskostnaden och den antagna nedskrivningen enligt IN-tabel- len tentativa. Syftet med exemplet är som sagt att illustrera beräk- ningsmodellen, inte taxeringsvärdenivån i sig.

Det bör vidare noteras att det är riktvärdeangivelsen vid den all- männa fastighetstaxeringen år 2013 (nivåår 2011) som används i be- räkningarna för kraftvärmeverkets elproduktionsenhet. De antagna värdena för värderingen av värmeproduktionsenheterna hänför sig inte till någon taxering, utan är endast ägnade att illustrera beräk- ningsmetodiken.

De närmare omständigheterna

Fastighetens areal uppgår till 75 000 kvadratmeter. Vid anläggningen, belägen i en medelstor stad (ortstyp 2), finns en byggnad i form av ett kraftvärmeverk vars effekt uppgår till 20 megawatt el och 40 mega- watt värme. Insatsbränslet är biobränsle. Värdeår är 2010. Elcerti- fikatberättigad elproduktion uppgår till 120 000 megawattimmar.

Vid anläggningen finns även en byggnad med två värmeproduk- tionsenheter, det ena har en installerad värmeeffekt på 35 megawatt och eldas med biobränsle, det andra har en installerad värmeeffekt på 25 megawatt och har avfall som insatsbränsle. Årlig driftstid för båda värmeproduktionsenheterna är cirka 2 500 timmar per år. Värde- år är 2002 respektive 2001.

Byggnaden med värmeproduktionsenheterna innehåller även ytter- ligare en sådan, en topplastenhet med 100 megawatt installerad

157

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

värmeeffekt och med olja som insatsbränsle. Årlig beräknad drifts- tid är cirka 500 timmar.

Återanskaffningskostnaden är inte känd för någon av de värme- producerande enheterna, varför erfarenhetstal behöver användas.

Beräkningen

I. Elproduktionsenhet (el)

Kraftverksbyggnad 115 (värdeår 2010).

Byggnadsvärderingsenhet 1:

Riktvärdeangivelse (kraftvärmeverk) x installerad effekt x ålders- faktor Nö-tabell x 0,735 = byggnadsvärde.

6 200 x 20 000 x 0,99 x 0,735 = 90 228 600, avrundat till 90 000 000 kronor.

Justering för värdeinverkan av elcertifikat 1,44 kr/kWh. 120 000 000 x 1,44 = 172 800 000 kronor.

Totalt byggnadsvärde 262 800 000 kronor.

Markvärderingsenhet 116: Tomtareal 7 000 kvm.

Totalvärde av kraftvärmeverket i nybyggt skick x 0,015 = markvärde. 6 200 x 20 000 x 0,015 =1 860 000 kronor.

Fastighetsskatt:

Taxeringsvärde elproduktionsenheten: 262 800 000 (byggnadsvärde) + 1 860 000 (markvärde) x 0,005 = 1 323 300 kronor.

15Enligt den föreslagna 2 kap. 2 a § FTL indelas kraftvärmeverket som en kraftverksbyggnad när det gäller den del av anläggningen som är inrättad för kommersiell produktion av elek- trisk starkström. Byggnaden utgör enligt 6 kap. 2 § FTL en värderingsenhet.

16Markvärdet för kraftverket bestäms enligt 15 kap. 15 § första stycket FTL. Som framgår av den bestämmelsen sker det utan beaktande av verklig markyta.

158

SOU 2016:31

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

II. Industrienhet (värme)

Övrig byggnad 117 (värdeår 2010)

Byggnadsvärderingsenhet 1 (värmeproduktionsenheten i kraftvärme- verket – biobränsle):

Återanskaffningskostnad (erfarenhetstal 8 000 kr/kW x installerad effekt [kW]) x nedskrivningsfaktor IN-tabell x taxeringsvärdenivå = byggnadsvärde.

8 000 x 40 000 x 0,56 x 0,75 = 134 400 000, avrundat till 134 000 000 kronor.

Övrig byggnad 218:

Byggnadsvärderingsenhet 1 (värmeproduktionsenhet – biobränsle, värdeår 2002):

Återanskaffningskostnad (erfarenhetstal 8 000 kr/kW x installerad effekt [kW]) x nedskrivningsfaktor IN-tabell x taxeringsvärdenivå = byggnadsvärde.

8 000 x 35 000 x 0,34 x 0,75 = 71 400 000, avrundat till 71 000 000 kronor.

Byggnadsvärderingsenhet 2 (värmeproduktionsenhet – avfall, värde- år 2001):

Återanskaffningskostnad (erfarenhetstal 11 000 kr/kW x installerad effekt [kW]) x nedskrivningsfaktor IN-tabell x taxeringsvärdenivå = byggnadsvärde.

11 000 x 25 000 x 0,32 x 0,75 = 66 000 000 kronor.

Byggnadsvärderingsenhet 3 (värmeproduktionsenhet – topplast): Åsätts inte något taxeringsvärde19 = 0 kr.

17Kraftvärmeverkets värmeproduktionsenhet indelas som en övrig byggnad enligt 2 kap. 2 och den föreslagna 2 a §§ FTL.

18Med tanke på att byggnaden innehåller tre värmeproduktionsenheter som använder olika bränslen, har olika byggnads år och dessutom innehåller en topplastenhet underlättar det

värderingen att byggnaden enligt den föreslagna 6 kap. 3 a § FTL, och med undantag från 6 kap. 2 § FTL, delas upp i tre värderingsenheter.

19 Enligt den föreslagna 7 kap. 16 § 7 FTL.

159

Värmecentraler och kraftvärmeverk, m.m.

SOU 2016:31

Markvärderingsenhet 1 (mark till övrig byggnad 1 och 2)20: Tomtareal 34 000 kvm.21

Riktvärde 180 kr/kvm.

34 000 kvm x 180 kr/kvm = 6 120 000 kronor, avrundat till 6 000 000 kronor.

Markvärderingsenhet 2 (mark till topplastenhet): Tomtareal 34 000 kvm.22

Åsätts inte något taxeringsvärde = 0 kr.

Fastighetsskatt:

Taxeringsvärde industrienheten: 271 000 000 (byggnadsvärde) + 6 000 000 (markvärde) = 1 385 000 kronor.

20Markvärdet bestäms enligt 12 kap. 5 § FTL av värderingsenhetens tomtmarksareal. Fastig- hetens areal uppgår till 75 000 kvm. I aktuellt fall används ett hypotetiskt ”Skatteverkets Allmänna råd SKV A 2018:xx” för proportioneringen av vilken ytan som ska hänföras till markvärderingsenheterna 1 och 2 där schabloniseringen sker på grundval av enheternas effekt.

2175 000 kvm x 100 MW (enheter på 40 MW + 35 MW + 25 MW)/220 MW (enheter på

20MW + 40 MW + 35 MW + 25 MW + 100 MW).

2275 000 kvm x 100 MW/220 MW (enheter på 20 MW + 40 MW + 35 MW + 25 MW +

100MW).

160

6Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

6.1Inledning

Vilken metod ett kraftverk värderas enligt vid en fastighetstaxering beror på om det tillhör huvudgruppen vattenkraftverk eller värme- kraftverk. Värmekraftverken är enligt 15 kap. 1 § andra stycket fas- tighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL, indelade i kraft- verkstyperna kärnkraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraftverk.

När det gäller vindkraftverk avviker fastighetstaxeringslagens terminologi från språkets normala betydelse eftersom dessa i lagen definieras som värmekraftverk utan att vara det tekniskt sett. Vi- dare är lagen inkomplett då den inte innehåller alla förekommande kraftverkstyper. Sol- och vågenergi har på senare år kommit att användas för kommersiell produktion av starkström samtidigt som dessa kraftverkstyper saknas i lagens 15 kapitel som innehåller vär- deringsmetoderna för kraftverksbyggnader och tillhörande tomtmark.

6.2Utredningens uppdrag

Utredaren ska analysera lagstiftningen om fastighetstaxering och fastighetsbeskattning och bedöma om den bör förändras i något av- seende. Utredaren ska sträva efter en fastighetstaxering och fastig- hetsbeskattning av elproduktionsenheter som är samhällsekonomiskt effektiv och som inte snedvrider förutsättningarna mellan de olika elproduktionstyperna, mellan elproduktion och annan näringsverk- samhet eller mellan anläggningar med olika kapacitet.

På fastighetstaxeringens område omfattar uppdraget bl.a. bestäm- melserna om värderingsenheter. Vindkraftverk indelas, som redan

161

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

framgått, som en typ av värmekraftverk, trots att de i tekniskt hänseende inte utgör värmekraftverk. Utredaren ska analysera om vindkraftverk bör indelas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ändamålsenlig. Utredningen ska föreslå hur anläggnin- gar för energislag som inte kan indelas som någon av de befintliga kraftverkstyperna, såsom t.ex. solenergi och vågenergi, kan fastig- hetstaxeras och fastighetsbeskattas som elproduktionsenheter.

På fastighetsbeskattningens område omfattar uppdraget såväl underlaget för uttag av fastighetsskatt som förfaranderegler. Upp- draget omfattar däremot inte en översyn av fastighetsskattesatserna.

Utredaren bör i möjligaste mån eftersträva att förenkla och ratio- nalisera fastighetstaxeringen och fastighetsbeskattningen. Utred- aren är även oförhindrad att föreslå ändringar i syfte att åstadkomma ökad tydlighet och överskådlighet samt språklig modernisering och enhetlighet.

6.3Allmänt om vindkraft

Vindkraften (vindenergin) är en förnybar energikälla som började utnyttjas internationellt för kommersiell elproduktion i mitten av 1970-talet. Vindkraften kan sägas vara omvandlad solenergi. Vind uppstår när solen värmer jorden som i sin tur ger värme till atmos- fären. Solvärmen fördelas dock ojämnt över jorden. De resulterande temperaturskillnaderna bildar lufttryck vilka skapar vindar när luften rör sig från högre till lägre tryck.

Vindkraft används numera över stora delar av världen för att producera el. Vindkraftverken uppvisar en stor variation i typ och storlek. Vindkraftverken är anpassade för drift i olika miljöer och vindförhållanden, t.ex. beroende på om verket är beläget på land eller till havs. Betydande tekniska och kostnadsreducerande fram- steg sker fortfarande inom vindkraftsindustrin.

Flera olika faktorer påverkar hur mycket el ett vindkraftverk producerar. Utvecklingen går mot allt högre installerad effekt och navhöjd samt större rotordiameter. Dessutom genererar avancerade turbiner också betydligt mer elektrisk ström än vad klassiska tur- biner gör, t.ex. vid mellankraftiga vindstyrkor kring 8–10 meter per

162

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

sekund.1 De faktorer som påverkar effektiviteten mest är storleken på vindkraftverkets installerade effekt och verkets placering, men även tornets höjd och rotordiameter är viktiga parametrar. Verk med högre navhöjd kräver dessutom mindre underhåll eftersom vinden är jämnare på högre höjd med minskat slitage på verkens mekanik som följd.

Efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 (SFT 15) finns det totalt 2 992 stycken fastighetstaxerade vindkraftverk i Sverige. Dessa har ett taxerat byggnadsvärde på sammanlagt 42,7 miljarder kronor. För utförligare statistik se tabellerna 6.1 och 6.2.

Tabell 6.1 Antal och taxeringsvärde för vindkraftsenheter år 2015

Typ av taxeringsenhet

Typkoda

Antal taxerings-

Antal värderings-

Taxeringsvärde,

 

 

enheterb

enheterc

tkr

Tomt till vindkraftverk

718

1 267

2 600

708 961

Tomt till vindkraftverkd

734

-

280

25 837

Vindkraftverk

734

1 854

2 903

40 849 501

Vindkraftverk i

 

 

 

 

vattenområde

740

14

89

1 883 441

Vindkraftverk som inte

 

 

 

 

tagits i drift

790

59

-

0

Totalt

 

3 194

5 872

43 467 740

Anm.: Observera att tabell 6.1 och 6.2 gäller ”vindkraftsenheter”, dvs. både vindkraftverk och marken till sådana.

a Typkoder:

Typkod 718 tomtmark till vindkraftverk, är tomten till vindkraftverk på ofri grund.

Typkod 734, vindkraftverk, är dels vindkraftverk på ofri grund, dels vindkraftverk där även marken är i samma ägares hand.

Typkod 740 avser vindkraft i vattenområde.

Typkod 790 avser vindkraftverk där bygglov erhållits men byggnation ännu inte påbörjats. För utförligare redovisning av befintliga typkoder hänvisas till bilaga 2.b

bTaxeringsenhet: Anger vad som ska taxeras för sig. En fastighet ska utgöra en taxeringsenhet om inget annat föreskrivs. En taxeringsenhet kan bestå av flera värderingsenheter. Se även avsnitt 3.2 under rubriken Taxeringsenhet.

cVärderingsenhet: Den egendom som ska värderas för sig. För vindkraftverk ska varje aggregat och dess tomtmark värderas för sig. Se även avsnitt 3.2 under rubriken Värderingsenhet.

dTaxeringsenhet med vindkraftverk där det även finns värderingsenhet med tomtmark till detta, dvs.

enhet med vindkraftverk och mark i samma ägares hand. Tomtmarken redovisas då på en egen rad i tabellen.

Källa: Lantmäteriet.

1 Jfr Lion Hirth: Market Value and the Future of Renewables (s. 41), EFORIS Stockholm, den 24 november 2015.

163

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m. SOU 2016:31

Tabell 6.2

Antal taxeringsenheter med vindkraftverk per län

 

 

 

 

 

 

 

 

Län

 

2013

2014

2015

2013

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Typkod 734

Typkod 734

Typkod 734

Typkod 740

Typkod 740

 

 

 

 

 

 

 

Stockholms län

 

6

9

9

0

0

Uppsala län

 

8

8

8

0

0

Södermanlands län

5

6

6

0

0

Östergötlands län

108

114

115

0

0

Jönköpings län

 

47

69

85

0

0

Kronobergs län

 

5

5

6

0

0

Kalmar län

 

94

110

128

1

2

Gotlands län

 

110

110

110

5

5

Blekinge län

 

28

33

37

1

1

Skåne län

 

260

269

268

1

1

Hallands län

 

148

167

181

0

0

Västra Götalands län

406

431

448

0

0

Värmlands län

 

7

9

25

5

5

Örebro län

 

29

30

32

0

0

Västmanlands län

1

1

1

0

0

Dalarnas län

 

51

50

64

0

0

Gävleborgs län

 

39

44

52

0

0

Västernorrlands län

18

19

48

0

0

Jämtlands län

 

59

67

93

0

0

Västerbottens län

69

73

92

0

0

Norrbottens län

 

31

31

46

0

0

Totalt

 

1 529

1 655

1 854

13

14

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: För förklaring av typkoder se tabell 6.1.

Källa: Statistiska Centralbyrån.

Totalt producerades det cirka 16,6 terawattimmar el med vindkraft under år 2015, vilket motsvarar cirka 10,5 procent av den svenska elproduktionen under året. Vid slutet av året fanns det enligt Svensk vindenergi 3 233 vindkraftverk med en total installerad effekt om 6 026 megawatt. För vindkraftens utveckling se figur 6.1.

164

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

Figur 6.1

Vindkraftens utveckling åren 1982–2015

18 000

 

16 000

 

14 000

 

12 000

 

10 000

 

8 000

 

6 000

 

4 000

 

2 000

 

0

 

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Installerad effekt (MW)

Elproduktion (GWh)

Antal verk (st)

Källor: Energimyndigheten, Statistiska centralbyrån och Svensk vindenergi.

Det bör noteras att de uppgifter som redovisas ovan är hämtade från olika källor. Skillnader i antal kan bero på att uppgifter är in- samlade vid olika tidpunkter och att omprövningar eller överklag- anden efter en fastighetstaxering kan medföra ändringar i Skatte- verkets fastighetstaxeringsregister. En annan anledning kan vara att vindkraftverk vilka har ett taxeringsvärde som inte uppgår till 50 000 kronor inte registreras i fastighetstaxeringsregistret (jfr 6 kap. 2 § FTL).

6.4Allmänt om sol- och vågkraft, m.m.

6.4.1Solkraft

Det finns två typer av solenergianläggningar: solvärme och solkraft. Enligt Internationella energibyrån (IEA) skulle solenergi som mest kunna stå för en tredjedel av jordens energibehov år 2060.

165

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

Solkraft

Solkraft är solljus omvandlat till elektrisk ström. Omvandlingen kan ske antingen med hjälp av direkt teknik (solceller) eller indi- rekt med hjälp av termisk solkraft.

Direkt teknik är omvandlingen av solljus (fotoner) till elektrisk energi (elektroner i rörelse). En solcell består av en liten skiva av halvledarmaterial som genererar en spänning och en elektrisk ström när den utsätts för ljus. Traditionellt har flera solceller seriekopp- lats samman till en solpanel (eller solcellsmodul) för att öka ut- spänningen. För ökad elektrisk spänning seriekopplas solcellerna i moduler. På modulnivå är verkningsgraden normalt cirka 15–21 pro- cent, medan cirka 40 procent har uppnåtts i laboratorier.

Använder en anläggning solföljare ökas den årliga produktionen kraftigt, vilket dock även gäller kostnaderna. Generellt sett går ut- vecklingen av solceller snabbt både när det gäller teknisk effektivi- tet och sänkta tillverkningskostnader. Exempel på nya typer av sol- celler som utvecklas i Sverige, med stöd av Energimyndigheten, är CIGS tunnfilmssolceller, färgsensibiliserade solceller, organiska sol- celler och solceller av nanotrådar. Det finns också solceller som är integrerade i tak eller fasad. Det förekommer dessutom hybrid- system med både solceller och solfångare som levererar såväl elek- trisk ström som varmvatten.

Indirekt termisk teknik innebär att solenergisystemet använder speglar eller linser för att koncentrera solljuset. Värmen driver en sterlingmotor eller kokar vatten till ånga som driver t.ex. en turbin, vilken producerar elektrisk ström.

Solenergianläggningar har inte några större driftskostnader, fram- för allt inte solcellsanläggningar eftersom de helt saknar rörliga delar. Produktionskostnaden bestäms därför i huvudsak av installations- kostnaden och av kapitalkostnaden för anläggningen. Solenergin är förnybar och produktionen av sådan el kan tilldelas elcertifikat.

Den totala installerade effekten för solkraft var i Sverige cirka 79 megawatt i slutet av år 2014. Produktionen uppskattas till cirka 75 gigawattimmar per år, vilket motsvarar ungefär 0,06 procent av elanvändningen i landet2. Utbyggnaden av solkraftskapaciteten har

2 Energimyndighetens årsredovisning 2015 samt samma myndighets sammanfattning av IEA- PVPS’ svenska solcellsrapport för 2014.

166

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

ökat betydligt under senare år bl.a. till följd av kraftigt sänkta investe- ringskostnader. Utbyggnaden stimuleras även bl.a. av investeringsstöd och elcertifikat. För solkraftens utveckling se figur 6.2.

Figur 6.2 Solkraftens utveckling åren 1992–2014

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MW

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Kumulativ effekt (nätanslutna system) Kumulativ effekt (icke-nätanslutna system) Årlig installerad effekt

Källa: Svensk solenergi.

Solvärme

Solfångare kan användas för uppvärmning av byggnader och varm- vatten. Energin från solljuset fångas upp av en mörk yta (en så kal- lad absorbator). Värmen förs vidare med hjälp av en cirkulerande vätska eller gas. Vanligen behövs också en ackumulator där oanvänd värme kan lagras. I Sverige var det främst på 1980-talet som det experimenterades med större solvärmeanläggningar. Några av de största anläggningarna finns också här i landet. I dag är det dock vanligast med mindre solvärmeanläggningar på småhus. Ibland kallas solfångare för solpaneler, vilket kan skapa begreppsförvirring om solkraft och solvärme sammanblandas.

167

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m. SOU 2016:31

Solstrålningens energiinnehåll i Sverige

I Sverige har solstrålningen momentant en maximal effekt om 1 000 watt per kvadratmeter och innehåller drygt 1 100 kilowattim- mar energi per kvadratmeter och år. Solfångare genererar momen- tant en maximal värmeeffekt om 700 watt per kvadratmeter och 200–700 kilowattimmar värme per kvadratmeter och år och bero- ende på typ av system. Solceller genererar momentant en maximal eleffekt om 150 watt per kvadratmeter och 50–150 kilowattimmar elenergi per kvadratmeter och år beroende på systemtyp 3.

Erfarenhetsmässigt är den årliga nettoproduktionen cirka 800– 1 100 kilowattimmar per kilowatt installerad effekt för ett svenskt solcellssystem orienterat rakt mot söder, utan skugga någon gång under dagen, och 30–50 graders lutning4.

Fastighetstaxeringen av solkraftverk

Den svenska solkraften är stadd i stark tillväxt. Det övervägande antalet anläggningar är små och kan hänföras till så kallad mikro- produktion av el, jfr avsnitt 6.5.6. Sveriges och Nordens två största solcellsparker är anläggningarna ”MegaWattparken” mellan Enköping och Västerås (produktionskapacitet 1 200 000 kilowattimmar per år) respektive ”Mega Sol” i Mosseberg utanför Arvika (produktions- kapacitet 930 000 kilowattimmar per år). Anläggningarna togs i drift år 2014 respektive 2015.

Vid den allmänna fastighetstaxeringen år 2013 (AFT 13) taxerades två solkraftverk vilka hade ett totalt byggnadsvärde om 586 000 kronor samt ett markvärde om 220 000 kronor. Efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2014 var det totala byggnadsvärdet 6 193 000 kronor för de åtta taxerade solkraftverken. Markvärdet för dessa verk uppgick till 2 110 000 kronor och det totalt taxeringsvärde för solkraftverken blev således 8 303 000 kronor. Efter den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 ökade det totala byggnadsvärdet till 20 301 000 kronor för de elva solkraftverk som då taxerades. Mark- värdet uppgick till 4 304 000 kronor och totalt taxeringsvärde för solkraftverken blev därmed 24 605 000 kronor.

3www.svensksolenergi.se

4Elforsk rapport 14:40, El från nya och framtida anläggningar 2014.

168

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

6.4.2Vågkraft

Vågkraftverk använder vågornas rörelser som energikälla. Enligt IEA skulle vågenergi kunna stå för tio procent av jordens energibehov. Det finns många olika sätt att konstruera ett vågkraftverk och därigenom omvandla vågenergi till elektricitet. Kraftverken kan delas in i olika grupper beroende på horisontell storlek och orientering. Mindre vågkraftverk är ofta tänkta att samverka där flera enheter bildar en vågkraftspark. Vågkraftverk kan även kategoriseras efter placering (vid strandlinjen, nära land eller ute till havs samt över eller under vattenytan) och hur energiutvinningen ur vågorna sker.

Sveriges första större vågkraftsanläggning

I Sverige är en vågkraftsanläggning under uppbyggnad nordväst om Smögen i Sotenäs kommun. Den där använda vågkraftstekniken är vågkraftsaggregat, så kallade linjärgeneratorer, vilka är placerade på havsbotten. Tekniken utnyttjar höjdskillnaden mellan vågtopp och vågdal och är anpassad för att ge hög effekt vid låg våghastighet. Aggregaten är förbundna med bojar på ytan som fångar upp vågor- nas rörelseenergi vilken omvandlas till elektricitet i generatorer. Aggregaten är i sin tur sammankopplade med varandra genom under- vattensställverk till en vågkraftspark, från vilken växelström leve- reras via en sjökabel direkt till det landbaserade elnätet. Placeringen på bottnen skyddar anläggningen från det slitage som regelbundet förekommer ovan vattenytan och minskar således behovet av under- håll. Totalt beräknas de cirka 340 aggregaten ge en sammanlagd installerad effekt om 10 megawatt och kunna producera 25 giga- wattimmar per år. Anläggningen blir därmed världens största våg- kraftspark5.

I januari 2016 började de första bojarna att generera elektrisk ström för leverans till elnätet. Det är första gången som en nätan- slutning av ett undervattensgeneratorställverk har genomförts.

Vid den särskilda fastighetstaxeringen år 2015 hade vågkraftver- ket, som då fortfarande var under uppbyggnad, ett taxeringsvärde om 9 600 000 kronor.

5 www.seabased.com och www.fortum.com

169

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

6.4.3Ytterligare bakgrund – andra kraftverkstyper

Det finns ytterligare kraftverkstyper som i framtiden eventuellt kan bli aktuella för fastighetstaxering, t.ex. geotermiska kraftverk, salt- kraftverk, strömkraftverk och tidvattenkraftverk.

Havet är en i stort outnyttjad förnybar energikälla som kan bi- dra till de energi-, klimat- och miljöpolitiska målen. I dag testas oli- ka tekniker för att utvinna energi ur haven i full skala. Sverige har en stark position på området när det gäller forskning och utveck- ling. Våg- och strömkraft, men också salt- och temperaturgradient- kraft, ger relativt stabil och förutsägbar elproduktion. Sådan pro- duktion kan därmed i framtiden få en viktig roll när det gäller att balansera den ökande andelen intermittent energiproduktion, såsom vind- och solkraft, vilken av naturliga anledningar inte är oavbrutet tillgänglig.

Energimyndigheten beslutade i november 2014 att avsätta 53 mil- joner kronor till programmet ”Marin energiomvandling”. Program- met pågår från den 1 januari 2015 till och med den 31 december 2018 och avser energiomvandlingssystem som använder energi från havet som resurs, dvs. vågkraft, strömkraft samt salt- och tempe- raturgradientkraft.6

I älvar, sund och hav finns strömmande vatten som utgör en förnybar energikälla med god potential. Sedan år 2013 finns ett experimentellt strömkraftverk vid Söderfors i Dalälven. Det har en vertikalaxlad turbin placerad på botten av älven som är kopplad direkt till en generator. Denna är anpassad till vattnets långsamma rörelser och omvandlar den kinetiska energin i det strömmande vattnet till elektrisk kraft. Den nominella effekten är 7,5 kilowatt7. Kraftverket fastighetstaxeras dock inte då byggnadens värde beräk- nas understiga 50 000 kronor (jfr 7 kap. 16 § 1 FTL).

Geotermisk energi, dvs. värme lagrad i berggrunden, kan använ- das för såväl uppvärmning som elproduktion (geotermiskt kraftverk). Utnyttjandet av geotermisk energi medför en relativt liten belastning på miljön. Energimyndigheten kan redan i dag bevilja elcertifikat för geotermisk kraft. Ett bra exempel på omfattande användning av

6www.energimyndigheten.se/forskning-och-innovation/forskning/fornybar-el/havsenergi/ program/marin-energiomvandling/

7http://www.teknik.uu.se/elektricitetslara/centrum-for-fornybar-elenergiomvandling/ marin-stromkraft/

170

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

geotermisk energi är Island där denna står för en betydande del av landets energiförsörjning. I Sverige varierar tillgängligheten av sådan energi över landet. I t.ex. Lund kommer en inte oväsentlig del av värmetillförseln i fjärrvärmenätet från geotermisk energi. Så kallad bergvärme kan utgöras av geotermisk energi, men är ofta sådan kombinerad med jordvärme, dvs. i jord lagrad solenergi (värme). Bergvärme används ofta i småhus.

Tekniskt sett sker geotermisk kraftproduktion genom att för- ångad vätska driver en turbin. Tidigare byggdes kraftverk av aktuellt slag endast på ytterkanterna av de tektoniska plattorna, eftersom geotermiska källor med höga temperaturer finns nära marknivån på dessa ställen. På senare tid har dock tekniska landvinningar gjort att försök t.ex. i Tyskland och Frankrike görs även på andra platser. Där krävs emellertid vatten från större djup med högre temperatur eller ytterligare tekniska lösningar (värmeväxlare).

Saltkraftverk utnyttjar att energi frigörs när sötvatten möter salt- vatten, t.ex. när en älv rinner ut i havet. Energin kan tillvaratas för produktion av el via osmos. Där Östersjön möter Kattegatt finns enligt uppgift en stor saltkraftpotentiell mot bakgrund av vatten- massornas olika salthalt.

I t.ex. Norge och Nederländerna bedrivs forskning om saltkraft. I slutet av sjuttiotalet forskades det också vid Chalmers tekniska högskola i Göteborg om sådana kraftverk.

Det finns olika slags tidvattenkraftverk. Dessa utnyttjar tidvatt- nets rörelser för att utvinna energi. I praktiken faller de dock utan- för ramen för denna utredning då ett tidvattenkraftverk inte är vågkraftverk samt att det inte heller förväntas tas i drift några tidvattenkraftverk i Sverige. Detta då skillnaden mellan hög- och lågvatten normalt måste vara bortåt tio meter för att det ska vara lönsamt att driva en sådan anläggning. Numera finns dock även annan teknik som möjliggör utvinning av energi ur långsamma tidvatten- och havsströmmar.

Det är givet att kraftverk generellt sett bör fastighetstaxeras som elproduktionsenheter. Enligt utredningens mening bör detta dock kvalificeras till att gälla de typer av kraftverk vars produktions- tekniker är så etablerade att de används för kommersiell produktion av starkström. Så är inte fallet när det gäller de nya kraftverkstyper som framgår av den korta redogörelsen ovan eller ytterligare fram- tida innovationer. När en kraftverkstyp väl är eller snart kommer

171

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

att bli etablerad i ovannämnda mening får det anses ankomma på Skatteverket att i fastighetstaxeringssammanhang på vanligt vis hem- ställa om erforderliga lagändringar, om inte ett lagstiftningsärende i frågan redan har initierats på annat sätt.

6.5Överväganden och förslag

6.5.1Terminologi

Utredningens förslag: Vindkraftverk ska vara en egen kraftverks- typ i fastighetstaxeringslagen och inte längre omfattas av lagens definition av värmekraftverk.

Elproduktionsenheter ska vid värderingen av dem delas in efter den värderingsmetod – med förslagets beteckningar energimeto- den eller effektmetoden – som används för detta ändamål.

Begreppet ”värmekraftverk” definieras i 6 kap. 14 § och 15 kap. 1 § FTL. Där framgår, med viss förenkling, att begreppet avser kärn- kraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk och vindkraftverk. Utredaren ska enligt direktiven analysera om vindkraftverk bör in- delas på något annat sätt eller om befintlig indelning är ändamåls- enlig. En utgångspunkt är då, som påpekas i avsnitt 6.1, att det får anses vara normalspråkligt och materiellt otillfredsställande att vind- kraftverk definieras som värmekraftverk, eftersom de inte är det tekniskt sett.

Före 1988 års allmänna fastighetstaxering värderades värmekraft- verken som industrienheter och det enligt en produktionskostnads- metod.

När begreppet ”värmekraftverk” väl togs in i fastighetstaxerings- lagen inför sistnämnda taxering fanns det inte några diskrepanser av inledningsvis nämnt slag. Införandet avsåg bara begreppet som så- dant, dvs. utan någon uppräkning av kraftverkstyperna det om- fattade. I förarbetena angavs dock att gruppen värmekraftverk bl.a. består av kärnkraftverk, olje- och koleldade kondenskraftverk, kraft- värmeverk och gasturbiner (prop. 1985/86:160, s. 27). Vindkraftverk nämns inte i propositionen. Det får också anses naturligt med tanke på kraftslagets begränsade storlek vid den tidpunkten. I sammanhanget kan exempelvis noteras, att när arbetsuppgifterna

172

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

för en fastighetstaxeringsnämnd för riket diskuteras i SOU 1984:37 del 1 (s. 259), är det under huvudrubriken ”Vattenfallsenheter” det anförs att nämnden

… torde kunna handha pumpkraftverken utan särskilda regler liksom förekommande vindkraftverk och andra speciella kraftverk [kurs. här].

I fastighetstaxeringslagen definierades begreppet värmekraftverk med kraftverksslag inför den allmänna fastighetstaxeringen år 2000. Ändringarna har, som framgår av prop. 1998/99:109 (s. 35), sin grund i en promemoria från dåvarande Riksskatteverket, vilken finns tillgänglig i det lagstiftningsärendet (dnr Fi1999/00153). Nå- gon närmare motivering till varför vindkraftverken hänförs till huvud- gruppen värmekraftverk finns dock inte i propositionen. Det kon- stateras enbart att till värmekraftverk räknas vid taxeringen kärn- kraftverk, kraftvärmeverk, kondenskraftverk, gasturbiner och vind- kraftverk (prop. 1998/99:109, s. 54).

Frågan är då, mot bakgrund av de inledningsvis redovisade bris- terna, om begreppet ”värmekraftverk” medför sådana lagtekniska eller andra fördelar att det bör behållas även fortsättningsvis eller alternativt justeras eller ersättas.

Utredningen konstaterar att begreppet har en lagteknisk funk- tion. Dess uppgift är att fungera som en samlingsterm för ett antal kraftverkstyper som omfattas av gemensamma regler. Lagtexten blir därigenom mer koncentrerad. De enskilda kraftverkstyperna hade alltså kunnat ha skrivits ut, även om lagtexten då hade blivit tyngre, utan att tillämpningen hade förändrats. Samtidigt bör obser- veras, som nämnts ovan, att begreppets innebörd från början över- ensstämde med den normalspråkliga betydelsen när det gäller kraft- verkstyperna som avsågs. Det var först med införandet av vind- kraftverken i lagen inför den allmänna fastighetstaxeringen år 2000 som den nu aktuella problematiken uppkom. Att vindkraftverken hänfördes till huvudgruppen värmekraftverk får i allt väsentligt anses ha varit av praktiska skäl. Syftet torde enbart ha varit att de ska omfattas av bestämmelserna för den värderingsmetod som har an- setts lämpligast för dem.

Sammantaget är grunden för den nuvarande definitionen av vind- kraftverk som värmekraftverk lagteknisk. Vidare är det enligt utred- ningens mening möjligt att, med förhållandevis enkla justeringar av regelverket, uppnå samma materiella resultat som i dag samtidigt

173

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

som bestämmelsernas lydelse och ordens normalspråkliga mening kan bringas i överensstämmelse. Det föreslås därför att vindkraft- verk ska vara en egen kraftverkstyp i fastighetstaxeringslagen och inte längre ingå i lagens definition av värmekraftverk. För det talar även att ytterligare kraftverkstyper som drivs med förnybara energi- källor föreslås införas i lagen, se avsnitt 6.5.3.

Förslaget kräver följdändringar när det gäller beteckningarna på de två gällande värderingsmetoderna för kraftverk. Rubrikerna när- mast före 15 kap. 2 och 10 §§ har i dag lydelsen ”Vattenkraftverk” respektive ”Värmekraftverk”. Om tillämpningsområdet för den se- nare värderingsmetoden med förslaget även omfattar den fristående kraftverkstypen vindkraftverk, och de nedan föreslagna nya kraft- verkstyperna, krävs en ny rubrik. Mot denna bakgrund är det lämp- ligt att generellt sett frikoppla rubriksättningen från typen av kraft- verk. Det är mer ändamålsenligt att rubrikerna syftar på för de två värderingsmetoderna karakteristiska dragen. Följaktligen föreslås dagens rubriker ersättas med ”Energimetoden – vattenkraftverk” respektive ”Effektmetoden – värme-, sol-, vind- och vågkraftverk”. Skälet till det är att när det gäller vattenkraftverk är det centralt för värderingen av dem hur mycket elektrisk energi det så kallade norm- kraftverket producerar under ett normalår (jfr 15 kap. 3–9 §§ FTL). För den andra metoden, som avser övriga kraftverkstyper, är i stället verkets installerade effekt en dominerande värderingskomponent (jfr 15 kap. 10–15 §§ FTL).

Regelverket för värdering av kraftverk i 15 kap. fastighetstaxe- ringslagen är emellertid förhållandevis komplicerat. Enligt utred- ningens mening är det därför värdefullt om det i kapitlets inledning i en paragraf anges enligt vilken av de två värderingsmetoderna en kraftverkstyp och tillhörande mark ska värderas enligt. Sådana ”in- formationsparagrafer” utan materiella bestämmelser ska visserligen enligt vedertagen lagstiftningsteknik användas sparsamt. Om det är befogat finns dock inget hinder häremot (jfr t.ex. inkomstskatte- lagen [1999:1229] där sådana upplysningar finns på flera ställen). En paragraf av detta slag föreslås följaktligen.

Slutligen bör nämnas att utredningen har övervägt, både när det gäller justeringen av begreppet ”värmekraftverk” och den aktuella rubriksättningen, om detta begrepp kan ersättas med ett nytt så- dant som på ett naturligt vis omfattar alla kraftverkstyper utom vattenkraftverk. Utredningen har dock inte lyckats finna någon

174

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

gemensam term som är både lättbegriplig och materiellt korrekt. Exempelvis har konstlade begrepp som ”effektkraftverk” förkastats. Vid avvägningen mellan en koncentrerad lagtext och begriplighet anser utredningen därför att det mest funktionella är att behålla det etablerade begreppet värmekraftverk, i enligt ovan justerad form, medan övriga kraftverkstyper regelmässigt skrivs ut i lagtexten.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 10 §, 6 kap. 14 §, 7 kap. 3 § 5 samt 15 kap. 1 och 10–15 §§ FTL. Därtill införs en ny 15 kap. 1 a § och nya rubriker närmast före 15 kap. 2 och 10 §§ FTL. Dessutom justeras 3 § första stycket d och f lagen (1984:1052) om statlig fastig- hetsskatt, förkortad FSL.

6.5.2Värderingen av vindkraftverk

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att byta värderings- metod för vindkraftverk. Dessa ska således även fortsättningsvis värderas enligt metoden som föreslås betecknas effektmetoden.

Vid en översyn av terminologin som används vid värderingen av kraftverk är en närliggande fråga om den värderingsmetod som används för vindkraftverken bör förändras i materiellt hänseende. I dag innehåller fastighetstaxeringslagen två värderingsmetoder – en för vattenkraftverk och en för övriga kraftverkstyper (i dag under samlingstermen värmekraftverk). Vindkraftverk värderas alltså en- ligt den senare metoden.

I utredningens direktiv anges att det generella uppdraget på fas- tighetstaxeringens område omfattar de värderingsregler som gäller för taxering av elproduktionsenheter. Regelverket för värderingen av vattenkraften och värmekraften bygger, även med beaktande av att bestämmelserna för vattenkraften har justerats över tid (prop. 1998/99:109, s. 40 och fastighetstaxeringsförordningen genom SFS 2006:327), alltjämt ytterst på att värderingen av kraftslagen är sam- ordnad (jfr SOU 1979:81, s. 35 och prop. 1979/80:40, s. 146).

175

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

Utredningen kommer inte att göra någon allmän översyn av vär- deringsmodellerna för kraftverk eftersom det, i korthet, inte kan anses ingå i det särskilda uppdraget. Frågan om den nuvarande jämkningen på grund av lönsamheten ska ersättas med avkastnings- värdering av det slag som gäller för vattenkraftverk kan inte heller anses omfattas av direktivens allmänna förenklingsmandat, efter- som det kan ifrågasättas om en sådan värderingsmodell skulle inne- bära en förenkling. Det sagda betyder bl.a. att de vid olika tidigare tidpunkter framförda önskemålen från Skatteverket och branschen att värmekraftverk bör avkastningsvärderas, i stället för som i dag produktionskostnadsvärderas, inte tas upp av utredningen.

Därmed finns inte heller anledning att i nuläget överväga en övergång till avkastningsvärdering av vindkraftverk, eller eventuellt ytterligare alternativa värderingsmodeller, bara för att denna kraft- verkstyp föreslås brytas ut ur huvudgruppen värmekraftverk. Nu bör bara övervägas om dagens värderingsmetod bör justeras för ytter- ligare ändamålsenlighet avseende kraftverkstypen vindkraftverk.

I dag utgår värderingen av vindkraftverk, och andra kraftverk än vattenkraftverk, från verkets installerade effekt och typ. Att den in- stallerade effekten, dvs. hur mycket el som maximalt kan produce- ras under en tidsperiod, är viktig för värderingen av ett vindkraft- verk behöver inte ifrågasättas. Detsamma gäller lämpligheten av att värderingen styrs av vilken typ av värmekraftverk den avser. Varje kraftverkstyp har en egen riktvärdeangivelse. Föreligger skillnader i inmatningskostnaderna för el i olika delar av landet, och dessa skulle ha en påtaglig inverkan på elproduktionsenhetens marknadsvärde, medger det gällande regelverket att dessa kan beaktas genom värde- områdesindelning (7 kap. 2 § FTL).

Dagens värderingsmodell tar även hänsyn till att vindkraftverk förslits i betydande omfattning, dvs. kraftverkets ålder har central betydelse. Det beaktas genom en nedskrivningsfaktor för byggna- dernas värdeminskning (15 kap. 15 § FTL och 1 kap. 34 h § fastig- hetstaxeringsförordningen [1993:1199], förkortad FTF). Vidare be- räknas riktvärdet för en värderingsenhet som avser kraftverksbygg- nad till ett värmekraftverk genom att 73,5 procent av kraftverkets värde i nybyggt skick multipliceras med en nedskrivningsfaktor (15 kap. 15 § andra stycket FTL). Det tas hänsyn till den värde- minskning som har uppkommit mellan det år då anläggningen kunde

176

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

tas i bruk (idrifttagningsåret) och andra året före det år då allmän fastighetstaxering sker (nivååret).

Skilda vindkraftverk kan ha olika goda produktionsförutsättningar. Avvikande drifttid kan beaktas genom regelverket för så kallade säregna förhållanden (7 kap. 5 § FTL och 1 kap. 34 f § FTF). Vid bestämmande av riktvärdeangivelsen förutsätts en fullasttid mellan 1 800 och 2 200 timmar. Med fullasttid avses kvoten mellan den genomsnittliga årsproduktionen och den installerade effekten. I Skatteverkets allmänna råd SKV A 2012:9 finns en tabell där av- vikelser från den normala fullasttiden ska innebära en upp- eller nedjustering av taxeringsvärdet.

Mot ovanstående bakgrund finner utredningen i sammanfatt- ning att dagens värderingsmodell är ändamålsenlig för vindkraft- verk. Några justeringar är, med undantag för vad som sägs nedan i den särskilda frågan om elcertifikat, inte nödvändiga. I samman- hanget kan vidare noteras att anmärkningarna i samband med AFT 13 framför allt avsåg de kraftigt höjda taxeringsvärdena som sådana. Dessa berodde i sin tur på höga el- och elcertifikatpriser under perioden inför den taxeringen vilka därmed påverkade rikt- värdeangivelserna. Denna problematik är dock i huvudsak relaterad till fastighetstaxeringarnas periodicitet och inte värderingsmodellen. Frågan om kortare taxeringsintervall behandlas i avsnitt 9.

Slutligen bör här uppmärksammas att utredningen föreslår att inverkan av elcertifikatens värde på vindkraftverkens taxeringsvärde ska ske på samma vis som för andra kraftverkstyper. Det ska med andra ord ske genom regelverket för justering av riktvärden för sär- egna förhållanden (7 kap. 5 § FTL), i stället för som i dag, vid bestäm- mandet av riktvärdeangivelsen för vindkraftverk (1 kap. 34 f § FTF), se vidare avsnitt 8.

6.5.3Sol- och vågkraftverk

Utredningens förslag: Sol- och vågkraftverk införs som kraft- verkstyper i fastighetstaxeringslagen.

En kraftverksbyggnad är enligt huvudregeln i 2 kap. 2 § FTL en byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström.

177

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

Begreppet ”byggnad” definieras inte i fastighetstaxeringslagen (jfr prop. 2008/09:83, s. 34). Begreppet har i rättstillämpningen getts en vidare mening än dess vedertagna betydelse (jfr exempelvis Skatteverkets allmänna råd SKV A 2009:26, p. 1.1.1 [”husbåtar”]). Detsamma gäller i andra fall, t.ex. bestämmelserna om anläggnings- arrende i 11 kap. 1 § jordabalken (1970:994). Begreppet byggnad anses där ha en vidare innebörd än vad som numera gäller enligt plan- och bygglagen (2010:900). På samma sätt som tidigare anses därför upplåtelse av mark på arrende för uppförande av t.ex. ett vind- kraftverk vara anläggningsarrende, trots att anläggningen inte klassi- ficeras som en byggnad (jfr 6 kap. 1 § plan- och byggförordningen [2011:338]).

Att vindkraftverk är byggnad i fastighetstaxeringsrättslig me- ning är emellertid uppenbart eftersom sådana kraftverk regleras i lagen. Enligt utredningens mening bör sol- och vågkraftverk, på samma sätt som vindkraftverk, normalt utgöra byggnad i fastig- hetstaxeringslagens mening.

Om ett sol- eller vågkraftverk är inrättat för kommersiell pro- duktion av elektrisk starkström ska det följaktligen enligt 2 kap. 2 § FTL indelas som kraftverksbyggnad. Det är också den materiellt korrekta indelningen. I dag saknas dock dessa kraftverkstyper i vär- deringsreglerna för elproduktionsenheter i 15 kap. fastighetstaxe- ringslagen. Skatteverket har i de hittills få förekommande fallen indelat dessa kraftverkstyper som övrig byggnad och taxerat dem som industrienhet. Mot bakgrund av att sol- och vågkraftverk blir allt vanligare är det ändamålsenligt att de inom fastighetstaxerings- lagens ramar taxeras som elproduktionsenheter. Dessa två kraft- verkstyper föreslås därför införas i fastighetstaxeringslagen.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 10 §, 6 kap. 14 §, 7 kap. 3 § 5 samt 15 kap. 1, 10 och 12 §§ FTL. Det föranleder också bestämmel- ser i den nya 15 kap. 1 a § FTL. Dessutom justeras 3 § första stycket d och f FSL.

178

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

6.5.4Fastighetstaxering och kraftverksbyggnad på allmänt eller enskilt vatten

Utredningens bedömning: Frågan om taxeringen av byggnader på allmänt vatten vid fastighetstaxering bör utredas i särskild ordning. I det sammanhanget är lämpligt att även överväga om fastighetstaxeringslagens regelverk behöver förtydligas mot bak- grund av att enskilt vatten utgör fastighetsindelat område.

Enligt direktiven ska utredaren analysera lagstiftningen om fastig- hetstaxering av elproduktionsenheter och bedöma om den bör för- ändras i något avseende. Mot den bakgrunden och att det numera t.ex. är förhållandevis vanligt att vindkraftverk är placerade på all- mänt vatten anser utredningen att något bör sägas om fastighets- taxering och byggnader på vatten (enskilt eller allmänt).

Vid fastighetstaxeringen ska beslut fattas om fastigheternas skatte- och avgiftspliktsförhållanden och indelning i taxeringsenheter (1 kap. 1 § första stycket FTL). Enligt huvudregeln i 4 kap. 1 § FTL utgör fastighet taxeringsenhet. Med andra ord är registerfastighet taxeringsenhet om inte annat föreskrivs. I fastighetsrättsligt hän- seende består Sveriges territorium av två olika delar – fastigheter och allmänt vatten. I 1 kap. 1 § jordabalken anges att fast egendom är jord och att denna är indelad i fastigheter. All mark, det mesta av insjövattnet och det kustnära havsvattnet ingår i fastighetsindel- ningen. Vatten som tillhör en fastighet benämns enskilt vatten och gränserna mellan fastigheter är fasta, oavsett om det gäller gränser i vatten eller på land. Ändringar i fastighetsindelningen av register- fastigheterna sker genom fastighetsbildning enligt regler som finns i fastighetsbildningslagen (1970:988).

Även allmänt vattenområde är att betrakta som fast egendom. Med jord avses i jordabalkens mening både mark och vattentäckt område som ingår i det svenska territoriet (se SOU 1947:38, s. 42 och SOU 1960:25, s. 47). Allmänt vattenområde ingår inte i fastig- hetsindelningen och redovisas inte i Lantmäteriets fastighetsregis- ter8. Normalt finns inte heller någon kartdokumentation som redo- visar gränsens sträckning. Däremot är allmänt vattenområde kom-

8 Det bör noteras att det undantagsvis finns fastigheter, t.ex. med grund i äldre rättsinstitut som ofri tomt i stad och jordeboksfiske, som inte är redovisade i fastighetsregistret.

179

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

mun- och länsindelat och finns i detta avseende utmärkt på regi- sterkartan som enligt 3 § förordningen (2000:308) om fastighets- register ska ingå i det fastighetsregister som förs av lantmäteri- myndigheterna. Vidare bestäms gränsen mellan enskilt och allmänt vatten direkt av lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde.

Taxeringsenheter (fastigheter) omfattar byggnader och ägoslag enligt vad som föreskrivs i 4 kap. 5 § FTL. Som anges ovan ingår enskilt vatten i fastighet. Indelningen av mark i olika ägoslag reg- leras i 2 kap. 4 § FTL. Där föreskrivs att mark som är vattentäckt endast ska indelas om den är täktmark. Bara ”vatten” av nu nämnt slag blir följaktligen föremål för fastighetstaxering. Skälet till det framgår av prop. 1979/80:40, s. 64 f. Vattentäckt område anses utgöra improduktiv mark som inte ska åsättas något värde, om det inte finns särskilda skäl. Så är som redan framgått fallet när det gäller område där täkt pågår.

Skatteverket har tolkat fastighetstaxeringslagen i förhållande till fastigheter utan landareal, se Skatteverkets ställningstagande den 3 juni 2005, Vattenfastigheter, dnr 130 289556-05/111. Ställnings- tagandet har sin bakgrund i att fastigheter avsedda för småhus- bebyggelse har avstyckats i vatten och att byggrätten kan ha ett högt marknadsvärde. Mot bakgrund av regleringen i 2 kap. 4 § FTL om vattentäckt mark anser verket dock att andra ”vattenfastigheter” än täktmark inte ska åsättas något markvärde även om byggrätt finns.

Vidare har Skatteverket fastighetstaxerat t.ex. vindkraftverk på allmänt vatten.

Att gå längre än denna deskriptiva redogörelse skulle föra för långt. Utredningens direktiv inkluderar inte den generella frågan om fastighetstaxering av byggnader på vatten och det är olämpligt att behandla spörsmålet inskränkt till kraftverksbyggnader på vatten. Vidare är frågan komplicerad och det särskilt när det gäller allmänt vatten (jfr SOU 2015:10). Att staten många gånger har beskatt- ningsrätt på sådant område torde stå klart, jfr 2 kap. 30 § inkomst- skattelagen (1999:1229). Däremot finns olika fastighetstaxerings- rättsliga frågor som förtjänar ytterligare klargörande.

Frågan om taxeringen av byggnader på allmänt vatten vid fastig- hetstaxering bör därför, enligt utredningens mening, utredas i sär- skild ordning. I det sammanhanget är lämpligt att även överväga om fastighetstaxeringslagens regelverk behöver förtydligas mot bak- grund av att enskilt vatten utgör fastighetsindelat område.

180

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

6.5.5Värderingen av sol- och vågkraftverk

Utredningens förslag: Sol- och vågkraftverk ska värderas enligt vad som med förslaget betecknas effektmetoden.

I avsnitt 6.5.2 anges att utredningen inte kommer att överväga några förändringar i den grundläggande värderingsmodellen för kraftslagen. Det betyder att sol- och vågkraftverk kan värderas an- tingen enligt, med förslagets beteckningar, energi- eller effektmeto- den. Skäl för att dessa två kraftverkstyper, som enda slags kraftverk vid sidan om vattenkraftverk, skulle avkastningsvärderas enligt energi- metoden saknas. I själva verket uppvisar sol- och vågkraftverk flera likheter med vindkraftverk. Exempelvis har kraftverkets ålder cen- tral betydelse för marknadsvärdet och även olika goda produk- tionsförutsättningar beroende på belägenhet spelar roll för detta. Sol- och vågkraftverk föreslås därför värderas enligt effektmetoden.

Lagförslag

Förslaget genomförs med de ändringar som föreslås i avsnitt 6.5.3 i 4 kap. 10 §, 6 kap, 14 §, 7 kap, 3 § 5 samt 15 kap. 1, 10 och 12 §§ FTL.

6.5.6Mikroproduktion och annan produktion av el för eget bruk

Utredningens bedömning: Så kallad mikroproduktion av el, och annan produktion av el för eget bruk där överskottsproduk- tionen säljs, innebär normalt inte att en byggnad är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström. En sådan bygg- nad är följaktligen vanligtvis inte kraftverksbyggnad i fastig- hetstaxeringslagens mening och ska således inte taxeras som el- produktionsenhet. Även om så undantagsvis är fallet ska en så- dan byggnad, i vart fall när det gäller mikroproduktion, regel- mässigt inte åsättas något taxeringsvärde eftersom den torde omfattas av undantaget för byggnader vars värde inte skulle upp- gå till 50 000 kronor i taxeringsvärdenivå.

181

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

Det blir allt vanligare med att enstaka fastigheter har egen produk- tion av förnybar el, t.ex. solceller på taket till en byggnad eller ett vindkraftverk på tomten. Det är då många gånger fråga om så kall- ade mikroproducenter. En mikroproducent kan sägas vara en el- användare, t.ex. en villaägare med solceller på taket, som komplet- terar sitt uttag av el från elsystemet med egen elproduktion (jfr t.ex. SOU 2013:46, s. 71). Det kan dock också t.ex. vara fråga om en näringsidkare som producerar el vilken i huvudsak används i den egna verksamheten, men som också då och då säljer produktions- överskott.

Det bör understrykas att i detta sammanhang är det enbart rele- vant för fastighetstaxeringen om en byggnad karakteriseras som en kraftverksbyggnad eller inte. Det avgörs enligt 2 kap. 2 § FTL av om den är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk stark- ström. Här är alltså t.ex. frågan om hur en mikroproducent defini- eras i olika andra sammanhang utan betydelse.

Utredaren ska enligt direktiven se över fastighetstaxeringen av elproduktionsenheter med hänsyn till de förändringar elproduktio- nen och elmarknaden har genomgått sedan år 2000. Mot den bak- grunden uppkommer frågan om byggnaderna som är inrättade för egen elproduktion och tillhörande mark ska fastighetstaxeras som elproduktionsenheter. I annat fall indelas byggnaden normalt som övrig byggnad och taxeras med tomtmarken som en industrienhet, om inte den så kallade övervägandeprincipen gör att t.ex. solceller på ett villatak omfattas av indelningen av byggnaden som småhus.

En förutsättning för att en byggnad och tillhörande tomt ska fastighetstaxeras som en elproduktionsenhet är, som redan nämnts, att byggnaden indelas som en kraftverksbyggnad enligt 2 kap. 2 § FTL. För det fordras att den är inrättad för kommersiell pro- duktion av elektrisk starkström. När det gäller mikroproduktion och annan produktion för eget bruk är byggnaden inte inrättad för kommersiell produktion av starkström. Den är i stället inrättad för att tillgodose egenförbrukningen av elen. Det förhållandet föränd- ras inte även om ett mindre överskott i förekommande fall skulle säljas. Detta eftersom byggnaden även i ett sådant fall, förenklat uttryckt, är inrättad för ”elförsörjning” inte ”elförsäljning”. Om en sådan byggnad däremot är inrättad för såväl icke-kommersiell som kommersiell produktion av elektrisk starkström, vilket får anses vara fallet om produktionskapaciteten tydligt överstiger förbrukningen,

182

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

följer det av utredningens förslag (se avsnitt 5.4.5) att den kommer att indelas som en kraftverksbyggnad och en övrig byggnad. Sam- tidigt bör uppmärksammas att även i ett sådant fall kommer, i vart fall när det gäller mikroproduktion, något taxeringsvärde regelmässigt inte att bestämmas för byggnaden. Skälet till det är att den torde omfattas av undantaget i 7 kap. 16 § 1 FTL för byggnader vars värde inte skulle uppgå till 50 000 kronor i taxeringsvärdenivå.

6.6Fastighetsskatt

6.6.1Vindkraftverk

Utredningens förslag: Taxeringsenhet med tomtmark till vatten- eller vindkraftverk som är lös egendom ska beskattas på samma sätt som taxeringsenhet med vatten- eller vindkraftverk.

Av 3 § första stycket d FSL framgår att fastighetsskatten utgör 0,5 procent av taxeringsvärdet avseende industrienhet och elpro- duktionsenhet. Därifrån undantas elproduktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vattenkraftverk eller vindkraftverk. För el- produktionsenhet som utgörs av taxeringsenhet med vindkraftverk är fastighetsskatten 0,2 procent av taxeringsvärdet (3 § första stycket f FSL) och med vattenkraftverk är skatten 2,8 procent (3 § första stycket e FSL).

Ovanstående reglering har i rättstillämpningen medfört att vind- och vattenkraftverksbyggnader och mark till dessa har beskattats med olika skattesatser beroende på om kraftverket och marken har samma eller skilda ägare. Orsaken till det är en taxeringsenhet som har flera ägare ska delas upp i taxeringsenheter efter ägarförhållan- dena (4 kap. 2 § FTL). Kraftverksbyggnaden respektive marken till denna utgör alltså var sin taxeringsenhet, om de inte har samma ägare. Vidare har de nu relevanta skattesatsbestämmelserna tolkats på så sätt att de styrs av om en taxeringsenhet är ”taxeringsenheten med vind- eller vattenkraftverket”. Det avgör om den särreglerade skatte- satsen på antingen 2,8 eller 0,2 procent är tillämplig. Taxeringsenheten som marken hänförs till beskattas däremot, såsom tomtmark till en elproduktionsenhet, med skattesatsen 0,5 procent enligt huvudregeln för elproduktionsenheter. Om kraftverksbyggnaden och marken har

183

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

SOU 2016:31

samma ägare beskattas dessas värde däremot likformigt enligt res- pektive särreglerad skattesats. Detta eftersom en och samma taxe- ringsenhet omfattar dem båda och denna är enheten ”med kraft- verket”.

Det är otillfredsställande att fastighetsbeskattningen inte är en- hetlig i nu sagda avseende. Situationen är också förhållandevis van- lig, eftersom vindkraftverk inte sällan är uppförda på arrenderad mark. Mot denna bakgrund föreslås regelverket justeras på så sätt att vatten- och vindkraftverk samt tomtmark till sådana, ska beskattas med samma skattesats oberoende av om kraftverket och tomt- marken har samma eller olika ägare.

Enligt utredningens direktiv omfattar uppdraget inte skattesat- serna för fastighetsskatt. I förevarande sammanhang betyder det att utredningen inte särskilt kommer att behandla fråga om vindkraf- tens lägre skattesats i sig utgör otillåtet statligt stöd enligt EU-rätten. Det kan inte heller anses utgöra något hinder mot förslaget att upp- nå likformig rättstillämpning genom en mindre utökning av tillämp- ningsområdet för den lägre skattesatsen. Skälet till det är att den faktiska tillämpligheten av skattesatsen även på det utökade områ- det på motsvarande vis i den praktiska rättstillämpningen styrs av vad som anges i Skatteverkets ställningstagande9 den 24 mars 2015, Statsstöd i form av lägre fastighetsskatt för vindkraftverk, dnr 131 143176-15/111 och den 11 juni samma år, Statsstöd i form av lägre fastighetsskatt för vindkraftverk – följdfrågor, dnr 131 329703-15/111. På så sätt iakttas det så kallade takbeloppet för statsstöd som före- skrivs i kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse10. I samanhanget finns anledning att nämna att Skatte- verket har uppskattat att cirka två tredjedelar av vindkraftverken träffas av den högre normalskattesatsen 0,5 procent.

Vid en förändring av fastighetsskatten från 0,5 till 0,2 procent för mark med vindkraftverk på ofri grund minskar skatteintäkterna motsvarande cirka 2,1 miljoner kronor. Ändringen omfattar cirka 2 600 värderingsenheter för tomtmark till vindkraftverk. Några mot-

9Skatteverkets ställningstaganden innehåller en redogörelse för Skatteverkets uppfattning i rättsliga frågor. De är styrande för Skatteverkets verksamhet men enbart vägledande för all- mänheten.

10EUT L 351, 24.12.2013, s. 1 (Celex 32013R1407).

184

SOU 2016:31

Sol-, vind- och vågkraftverk samt terminologiska frågor, m.m.

svarande ändringar kommer inte i praktiken att ske för tomtmark till vattenkraftverk.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 3 § första stycket d–f FSL.

6.6.2Sol- och vågkraftverk

Utredningens förslag: Skattesatsen för taxeringsenheter med sol- eller vågkraftverk ska vara densamma som den för sådana en- heter med vindkraftverk, dvs. 0,2 procent av taxeringsvärdet.

Vindkraftens lägre skattesats sammanhänger med att det är fråga om att öka elproduktionen från förnybara energikällor och deras produktionssätt (se SOU 2004:36, s. 232 ff. och prop. 2005/06:143, s. 33). Motsvarande gör sig gällande i fråga om sol- och vågkraften. Skattesatsen föreslås således vara 0,2 procent av taxeringsvärdet även i detta fall. Vad som anförs i avsnitt 6.6.1 om skattesatsens prak- tiska tillämplighet enligt Skatteverkets där angivna ställningstagande gäller även i detta fall.

Lagförslag

Förslaget föranleder ändringar i 3 § första stycket d och f FSL.

185

7 Kalkylränta

7.1Inledning

Kalkylränta, även kallad diskonteringsränta eller avkastningskrav, är den ränta som används för att nuvärdesberäkna framtida avkast- ningar. Den används exempelvis vid fastighetsvärdering, investe- ringskalkylering och företagsvärdering för att kunna jämföra värdet på betalningar som är skilda i tid. Kalkylräntan används i förevar- ande sammanhang vid värdering av elproduktionsenheter och industri- enheter i form av täktmark (fortsättningsvis ”täktenheter”). Räntan är grundläggande för de beräkningar som görs inom ramen för för- beredelsearbetet inför allmän fastighetstaxering.

7.2Utredningens uppdrag

Uppdraget på fastighetstaxeringens område omfattar de värderings- och förfaranderegler som gäller för taxering av elproduktionsenhe- ter. Vid avkastningsberäkningen för vattenkraftverk bestäms rikt- värdena med utgångspunkt i en kalkylränta med ett fast angivet procenttal (f.n. 5 procent) och med beaktande av kostnad för inkomstskatt. Utredningen ska överväga om denna modell är den lämpligaste ordningen.

En central utgångspunkt är att taxeringsvärden för elproduk- tionsenheter även fortsättningsvis ska spegla marknadsvärden, i den mening som avses i 5 kap. fastighetstaxeringslagen.

187

Kalkylränta

SOU 2016:31

7.3Författningsreglering av kalkylräntan

Kalkylränta är en av de grundläggande komponenterna för de fall avkastningsberäkning används som värderingsmetod. Frågor som rör författningsregleringen av kalkylräntan, hur riktvärdeangivelserna ska bestämmas och hur avkastningsberäkningen ska göras behand- las nedan.

I 15 kap. 6 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL, regleras hur riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk ska bestämmas. Där anges att för normkraftverket ska värdet per kilowattimme i en riktvärdeangivelse bestämmas med utgångspunkt i elproduktionens lönsamhet och med beaktande av priserna vid köp av likartade vatten- kraftverk eller delar därav.

Hur riktvärdeangivelsen ska bestämmas regleras vidare i 1 kap. 25 a § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199), förkortad FTF. Där framgår hur avkastningsberäkningen utförs och att omräkning ska ske till nivååret:

Vid bestämmande av riktvärdeangivelsen skall värdet i kr/kWh för normkraftverket vid en avkastningsberäkning enligt 15 kap. 6 § [FTL] bestämmas med ledning av genomsnittliga elpriser och de kostnader under nivååret och de fem närmast föregående åren som är nödvändiga för en uthållig produktion. Till grund för avkastningsberäkningen skall de elpriser ligga som under angivna tidsperiod noterats vid Nord Pool Spot AS för produkten Elspot, prisområde Sverige.

Vid beräkningen av genomsnittligt elpris ska beaktas hur produktio- nen vid vattenkraftverken varierar under året. Genomsnittspriset per kWh ska korrigeras så att det utgör det pris som kan förväntas för normkraftverket. Elpriser och kostnader ska räknas om till nivåårets penningvärde.

Vid bestämmande av värdet per kWh i riktvärdeangivelsen ska inte inverkan på kraftverkets värde av elcertifikat beaktas.

I 1 kap. 4 § FTF regleras storleken på den kalkylränta som ska an- vändas vid bestämmande av riktvärdeangivelsen. Där anges att för brytningsfaktor enligt 12 kap. 9 § FTL och riktvärde enligt 15 kap. samma lag ska vid avkastningsberäkning bestämmas med utgångs- punkt i en kalkylränta av fem procent och med beaktande av kost- nad för inkomstskatt. Regleringen innebärande att inkomstskatt ska beaktas tillkom inför den allmänna fastighetstaxeringen år 2013 (AFT 13). En av faktorerna vid bestämmande av kostnadssidan i en avkastningskalkyl utgörs av skattekostnaden. Numera föreskrivs att sådan kostnad ska beaktas i lönsamhetsberäkningen.

188

SOU 2016:31

Kalkylränta

Ändringen i fastighetstaxeringsförordningen som innebär att in- komstskatt ska beaktas i kalkylräntan medför i praktiken att den föreskrivna nivån på kalkylränta vid AFT 13 efter skatt motsvarar en kalkylränta om knappt sju procent före inkomstskatt. Det kan vidare noteras att kalkylränta inte enbart används vid beräkningen av riktvärdeangivelsen för vattenkraftverk utan till viss del även an- vänds för att stämma av storleken på riktvärdeangivelserna för öv- riga elproduktionsenheter. Dessutom görs vid förberedelsearbetet avseende taxering av täktenheter avstämningar som grundar sig på den i fastighetstaxeringsförordningen reglerade kalkylräntan.

I 15 kap. 13 § FTL regleras hur riktvärdeangivelserna för värme- kraftverk ska bestämmas. Utgångspunkten är återanskaffningskost- naden men jämkning av denna ska ske ”med hänsyn till lönsam- heten för den totala elproduktionen i landet”.

Av 1 kap. 34 § FTF framgår att vid bestämmande av riktvärde- angivelsen ska en jämkning göras med hänsyn till lönsamhet enligt 15 kap. 13 § FTL. Jämkningen ska ske med utgångspunkt i avkast- ningsberäkningar med ledning av genomsnittliga elpriser och nöd- vändiga kostnader under nivååret och de fem föregående åren. I 1 kap. 34 d § FTF preciseras att avkastningsberäkningen för ett kraftvärme- verk ska utgå från ett nybyggt kraftverk. I 1 kap. 34 g § FTF stadgas att avkastningsberäkningen ska utgå från ett vindkraftverk med viss installerad effekt och viss årlig produktion.

Sammanfattningsvis innebär det att kalkylräntan i 15 kap. 6 § FTL i första hand är utgångspunkt för beräkning av riktvärdeangiv- elsen för vattenkraftverk. Kalkylräntan har dock även betydelse för beräkningen av riktvärdeangivelserna för övriga typer av värme- kraftverk där hänsyn till lönsamheten ska ske genom en avkast- ningsberäkning. Beräkningen sker vid fastställande av riktvärdeangiv- elserna för dessa. Om sol- och vågkraftverk indelas som kraftverks- typer i FTL kommer kalkylräntan också att ha viss betydelse för beräkning av riktvärdeangivelser för dessa typer av elproduktions- enheter. Vidare används kalkylräntan för beräkning av brytnings- faktor för täktenheter.

189

Kalkylränta

SOU 2016:31

7.4Kalkylräntans historik samt begrepp och värderingsmetoder

7.4.1Kalkylräntan historiskt, inom vissa andra verksamheter samt vid fastighetstaxering

Redan 1976 års fastighetstaxeringskommitté (SOU 1979:32, s. 700) tog upp frågan om storleken på kalkylräntan. Kommittén redo- visade ett intervall inom vilket kalkylräntan borde ligga. För elproduk- tionsenheter gjordes härvid en jämförelse med andra fastighetstyper:

Med hänsyn till att vattenfallsfastigheter åtminstone torde ha en gynn- sammare prognos beträffande pris- och kostnadsutvecklingen i fram- tiden än i varje fall hyresfastigheterna synes en jämförelse med andra fastighetstyper där avkastningsvärdering förekommer närmast tyda på en kalkylränta omkring 5 procent.

Kalkylräntan är sedan 1981 års taxering av elproduktionsenheter (och täkter) angiven till fem procent i 1 kap. 4 § FTF.

Kalkylräntan har inte ändrats efter år 1981 då det vid de efter- följande allmänna taxeringarna av elproduktionsenheter inte har an- setts nödvändigt. Orsakerna till detta är flera. För det första har nivån fem procent ansetts motsvara en skälig nivå på avkastningen från denna typ av fastigheter. Det har inte visats att räntenivån på något påtagligt sätt varit missvisande i syfte att erhålla ett rimligt mark- nadsvärde på elproduktionsenheterna. En annan viktig orsak har varit att det ur processynpunkt är effektivt att författningsreglera en räntenivå som sedan utgör en förutsättning för det vidare arbetet med att ta fram en riktvärdeangivelse.

Kalkylräntan inom vissa andra verksamheter

Kommuner och myndigheter använder olika kalkylräntor, t.ex. an- vände Vägverket och Banverket (numera Trafikverket) fr.o.m. år 1994 en fast kalkylränta på 4 procent för samhällsekonomiska investe- ringar och 7 procent för företagsekonomiska investeringar. Arbets- gruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom

190

SOU 2016:31

Kalkylränta

transportområdet (ASEK)1 har i rapporten ASEK 5.1 den 1 april 2014 kommit fram till att den reala (inflationsfria) samhällsekonomiska diskonteringsräntan ska sättas till 3,5 procent. Den inflationsfria före- tagsekonomiska låneräntan ska sättas till 5 procent.

Post- och telestyrelsen (PTS) använder sig av en kalkylränta för marksänd fri tv och analog ljudradio. För att räkna ut kostnads- orienterade priser för det fasta nätet använder PTS en kalkylmodell som kallas hybridmodellen. Kalkylräntan är en parameter i hybrid- modellen. Kalkylräntan bestämmer vilken skälig avkastning som ska ingå i de kostnadsorienterade priserna där detta är tillämpligt. Tidi- gare var kalkylräntan 9,8 procent men aktualiserades i november 2014 till 8,0 procent.

Energimarknadsinspektionen (Ei), har bedömt kalkylräntan i en promemoria, Kalkylränta i elnätsverksamhet (PM 2011:07)2, som gäller intäktsramarna för elnätsföretagen åren 2012–2015. Ei rekom- menderade en kalkylränta före skatt om 5,2 procent, vilket mot- svarar en kalkylränta om cirka 3,8 procent efter skatt. Ei:s beslut överklagades. Kammarrätten fann i tre pilotmål att den så kallade övergångsmetoden inte var tillämplig. (Kammarrätten i Jönköpings avgöranden den 10 november 2014 i mål nr 61-14, 101-14 och 129- 14; den 23 mars 2015 beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att inte meddela prövningstillstånd för Ei:s överklaganden av kammar- rättsdomarna.) Av domarna framgår även att kalkylränta före skatt ändrades till 6,5 procent. Regeringen beslutade, efter Ei:s förslag, i september 2014 om nya tydligare regler genom förordningen 2014:1064 om intäktsram för elnätsföretag. Förordningen avses säker- ställa att elnätsföretagens avgifter är skäliga. Därefter beslutade Ei, med förordningen som grund, under hösten 2015 om nya intäkts- ramar för åren 2016–2019. Dessa har dock överklagats av ett flertal elnätsföretag.

Även t.ex. de intäktsramar Ei bestämmer för naturgasföretag enligt 6 kap. 6 § naturgaslagen (2005:403), och därigenom frågan om kalkylräntans storlek, har varit föremål för rättsprocesser, se