sou 2016 3

Höghastighetsjärnvägens ﬁnansiering och kommersiella förutsättningar

Delrapport från Sverigeförhandlingen

Stockholm 2016

SOU 2016:3

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24399-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Johansson

Regeringen beslutade den 1 juli 2014 att tillkalla en särskild utre- dare, som ska fungera som förhandlingsperson i kommittén för ut- byggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna (dir. 2014:106), numera kallad Sverige- förhandlingen. Den 10 juli 2014 utsågs HG Wessberg till förhand- lingsperson och Catharina Håkansson Boman utsågs till biträdande förhandlingsperson. Som huvudsekreterare utsågs Erik Bromander från och med den 10 juli 2014 till och med den 6 oktober 2014. Därefter fungerade utredningssekreterare Hans Rode som tillför- ordnad huvudsekreterare. Den 1 juni 2015 utsågs Niklas Lundin till huvudsekreterare. De utredningssekreterare i kommittén som har arbetat med denna delrapport är Hélène Bratt, Sven-Åke Eriksson och Anna Modin.

Förhandlingspersonen ska senast den 31 december 2015 lämna en delredovisning innehållande en analys av dels kommersiella förut- sättningar för nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/ Malmö, dels möjliga finansieringsprinciper för nya stambanor in- klusive legala förutsättningar för differentierade särskilda banavgif- ter. Eventuella avvikelser från gällande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruktur ska motiveras särskilt.

Förhandlingspersonen ska lämna ytterligare en delredovisning senast den 1 juni 2016, samt slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2017.

Stockholm december 2015

HG Wessberg

Catharina Håkansson Boman /Hélène Bratt

Sven-Åke Eriksson

Anna Modin

Niklas Lundin

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		11
1	Utredningens uppdrag ...............................................	21
1.1	Uppdraget................................................................................	21
1.2	Tidigare utredningar ...............................................................	22
1.3	Tillvägagångssätt .....................................................................	23
1.4	Disposition..............................................................................	23
1.5	Ordlista och förkortningar.....................................................	24

2	Kommersiella förutsättningar för trafik.........................		29
2.1	Syftet med höghastighetsjärnvägen .......................................		29
2.2	Resandeprognoser...................................................................		33
	2.2.1	Trafikverkets prognoser..........................................	33
	2.2.2	Prognoser för kommersiella förutsättningar .........	35
	2.2.3	Jämförelse av prognoserna ......................................	36
	2.2.4	Konkurrens med flyget ...........................................	37
2.3	Trafikeringsförutsättningar....................................................		40
	2.3.1	Trafik på höghastighetsjärnvägen...........................	40
	2.3.2	Konkurrens och kapacitetstilldelning ....................	48
	2.3.3	Banavgifter ...............................................................	49
2.4	Utbyggnadsstrategi.................................................................		49
	2.4.1	Trafikeringsprinciper...............................................	50
	2.4.2	Teknikval..................................................................	52
	2.4.3	Stationsorter ............................................................	54
	2.4.4	Stationslokalisering .................................................	55
			5

Innehåll SOU 2016:3

	2.4.5	Etapputbyggnad ......................................................	58
	2.4.6	Behov av ytterligare spårkapacitet..........................	60
	2.4.7	Arlanda och Uppsala...............................................	61
	2.4.8	Kastrup och Köpenhamn........................................	62
	2.4.9	Depåer, verkstäder och andra sidosystem .............	62
	2.4.10	Länsstyrelsernas arbete...........................................	63
2.5	Operatörernas behov/önskemål ............................................		64
	2.5.1	Önskemål från höghastighetstågsoperatörer ........	64
	2.5.2	Önskemål från regionala
		kollektivtrafikmyndigheter.....................................	69
	2.5.3	Operatörernas lönsamhet .......................................	72
2.6	Risker kopplat till trafikeringen ............................................		73
	2.6.1	Risker för höghastighetstågsoperatörerna.............	73
	2.6.2	Risker för staten......................................................	75
	2.6.3	Risker för kommuner och regioner .......................	75
	2.6.4	Sätt att minska och hantera riskerna......................	76
2.7	Kapacitetstilldelningsprocessen.............................................		77
	2.7.1	Marknadstillträde ....................................................	79
	2.7.2	Ramavtal ..................................................................	81
	2.7.3	Reservation ..............................................................	82
	2.7.4	Prioritering ..............................................................	84
	2.7.5	Operativ prioritering...............................................	85
	2.7.6	Styrande banavgifter ...............................................	86
2.8	Internationella erfarenheter ...................................................		87
2.9	Överväganden .........................................................................		90
	2.9.1	Syftet med höghastighetsjärnvägen .......................	90
	2.9.2	Utbyggnadsstrategi.................................................	92
	2.9.3	Förutsättningar för kommersiell trafik .................	94
3	Finansiering ..............................................................		99
3.1	Kostnad för höghastighetsjärnvägen.....................................		99
3.2	Förutsättningar för statlig finansiering...............................		101
3.3	Finansiering enligt huvudregeln ..........................................		103
3.4	Finansieringskälla och finansieringsmetod .........................		105

SOU 2016:3 Innehåll

3.5	Medfinansiering från kommuner och landsting..................		107
	3.5.1	Medfinansieringsbidrag.........................................	109
	3.5.2	Förskottering.........................................................	110
	3.5.3	Kommunal upplåning............................................	110
3.6	Utgångspunkter för finansieringsalternativ ........................		112
3.7	Finansieringskällor................................................................		113
	3.7.1	Banavgifter .............................................................	114
	3.7.2	Värdeåterföring av fastighetsvärdesstegring ........	116
	3.7.3	Skatt på stationer och flygplatser .........................	128
	3.7.4	Flygskatt.................................................................	129
	3.7.5	Vägslitageskatt.......................................................	130
	3.7.6	Brukaravgifter på väg.............................................	132
	3.7.7	EU-bidrag ..............................................................	133
3.8	Finansieringsmetoder ...........................................................		133
	3.8.1	Lån i Riksgäldskontoret ........................................	135
	3.8.2	Obligationer...........................................................	137
	3.8.3	Offentlig-privat samverkan...................................	138
	3.8.4	Försäljning av statliga tillgångar ...........................	144
3.9	Överväganden .......................................................................		147

3.9.1Finansieringskällor med koppling till

		höghastighetsjärnvägen .........................................	147
	3.9.2	Avfärdade finansieringskällor ...............................	157
	3.9.3	Medfinansiering från kommuner och landsting ..	159
	3.9.4	Finansieringens fördelning över tiden..................	160
4	Konsekvenser av förslagen........................................		165

4.1Om denna konsekvensanalys – principer och

analysstruktur........................................................................

165

4.2Konsekvenser av förslag rörande kommersiella

förutsättningar ......................................................................

166

4.2.1Reglering, prioritering och avtal vid

	kommersiell trafik .................................................	166
4.3 Anslagsfinansiering...............................................................		170
4.3.1	Det finanspolitiska ramverket ..............................	170
4.3.2	Konsekvenser av anslagsfinansiering....................	171

Innehåll

SOU 2016:3

4.4 Konsekvenser av förslag rörande finansieringsprinciper ... 173

4.4.1Finansieringskällor med koppling till

		höghastighetsjärnvägen.........................................	173
	4.4.2	Kommunal medfinansiering och förskottering...	182
	4.4.3	Lånefinansiering ....................................................	184
	4.4.4	Försäljning av statliga tillgångar...........................	187
	4.4.5	OPS-finansiering...................................................	188
4.5	Statligt stöd...........................................................................		190
5	Ny fast förbindelse över Öresund ...............................		191
5.1	Sverigeförhandlingens direktiv ............................................		191

5.2Regeringens proposition 2012/13:25 Investeringar för

ett starkt och hållbart transportsystem...............................

191

5.3Sverigeförhandlingens uppdrag till Trafikverket 2015-

02-23 med tillägg juni 2015..................................................

192

5.4Trafikverkets rapport ”PM – om Danmarksförbindelse”

	daterad 30/9, 2015 ................................................................		193
5.5	Sverigeförhandlingens fortsatta arbete................................		194
6	Underlag till kommande infrastrukturproposition.........		195
6.1	Våra utgångspunkter ............................................................		195
6.2	Förslag till åtgärder...............................................................		196
	6.2.1	Kapacitetsbehovet Järna–Stockholm, Borås–

Göteborg och Lund–Malmö behöver studeras ... 196

6.2.2Höghastighetsjärnvägens fysiska påverkan på

	befintliga järnvägar behöver studeras...................	197
6.2.3	Tillgänglighet till Arlanda och Uppsala ...............	197
6.2.4	Tillgänglighet till Kastrup och Köpenhamn ........	198
6.2.5	Tillgänglighet till Helsingborg .............................	198
6.2.6	Kust till kust-banan...............................................	199
6.2.7	Depåer och verkstäder ..........................................	200
6.2.8	Vidmakthållande, robusthet, hög punktlighet ....	200
6.2.9	Anslutande järnvägar ............................................	201

SOU 2016:3		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:106 .........................................	203
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2014:113 .........................................	219
Bilaga 3 PwC, Kommersiella förutsättningar för
	höghastighetståg ...........................................................	221
Bilaga 4 PwC, Känslighetsanalys med Trafikverkets
	kostnadsuppskattningar ...............................................	313
Bilaga 5 Oebergs, Reglering av höghastighetsjärnväg ..............		319
Bilaga 6 PwC, Analys av finansieringsprinciper........................		371
Bilaga 7 PwC, Analys av försäljning av statliga tillgångar ........		487
Bilaga 8	Beräkningar och antaganden för uppskattning av
	finansieringspotential ...................................................	493

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har i uppdrag att möjliggöra ett snabbt genomförande av Sveriges första höghastighetsjärnväg, som ska gå mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. Den nya järnvägen kommer att knyta ihop våra tre storstadsregioner och öka kapaciteten i vårt järnvägssystem samtidigt som regioner och kommuner längs de nya järnvägssträck- ningarna kommer att gynnas. Utbyggnaden kommer att innebära större arbetsmarknadsregioner, ökat bostadsbyggande och fler resor och transporter på järnväg. Detta bidrar till ökad tillväxt för Sverige och ett långsiktigt hållbart transportsystem.

I vårt uppdrag ingår att ta fram förslag till principer för finan- siering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för den nya hög- hastighetsjärnvägen. Vi ska också genomföra förhandlingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där järnvägen angör till respektive stad. En annan viktig del i förhandlingsupp- draget är att öka kollektivtrafikens kapacitet, förbättra tillgänglig- heten och öka bostadsbyggandet i våra tre storstäder; Stockholm, Göteborg och Malmö. Vi ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige och ingå över- enskommelser för att främja cykling.

I juni 2015 överlämnades ett första delbetänkande om ett författ- ningsförslag om värdeåterföring. Enligt direktivet ska ett andra del- betänkande inlämnas vid årsskiftet 2015/2016 innehållande en ana- lys av dels kommersiella förutsättningar för höghastighetsjärnväg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö, dels möjliga finansierings- principer för den nya järnvägen inklusive legala förutsättningar för differentierade särskilda banavgifter. Eventuella avvikelser från gäl- lande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruk- tur ska motiveras särskilt.

Sammanfattning

SOU 2016:3

Syftet med höghastighetsjärnvägen

Vi bedömer att syfte och mål för den nya höghastighetsjärnvägen behöver tydliggöras. Utan tydliga syften och mål är det inte möjligt att bedöma vilken utformning och vilken etappindelning som är mest lämplig. Den tolkning vi gör av syftet med utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen är att den ska knyta de tre storstadsregio- nerna närmare varandra, bidra till utveckling i mellanliggande regio- ner och i övriga Sverige, bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Utbyggnaden ska ske snabbt, maximera den samhällsekonomiska lönsamheten och vara kostnadseffektiv. Vidare anser vi att utbyggnaden

xi första hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig ändpunktstrafik med tåg mellan Stockholm C och Göte- borg C samt mellan Stockholm C och Malmö C,

xi andra hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig storregional trafik med tåg, och

xi tredje hand ska bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regionaltrafik, godstrafik och bättre punktlighet.

Vi föreslår att höghastighetsjärnvägen ska uppfylla ett antal mätbara och uppföljningsbara mål vad gäller restider, punktlighet och järn- vägens marknadsandelar. Hur dessa mål bör formuleras behöver stu- deras ytterligare, men följande mål föreslås redan nu vara styrande:

xTåg Stockholm C–Göteborg C utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst två timmar.

xTåg Stockholm C–Malmö C utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst 2 timmar 30 minuter.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat Arlanda, Uppsala, Kastrup, Köpenhamn och Hamburg.

SOU 2016:3

Sammanfattning

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande.

xAndelen tåg som är i tid ska på de nybyggda sträckorna uppgå till minst 98 procent.

Det är vidare vår bedömning att dessa syften och mål inte kan upp- nås om höghastighetsjärnvägen trafikeras av en alltför stor blandning av trafik med olika egenskaper, om kapacitetsutnyttjandet blir för stort och/eller om punktligheten inte förbättras avsevärt. Annars riskerar höghastighetsjärnvägen att drabbas av liknande problem som drabbar dagens järnvägstrafik.

Detta syfte och mål avser de nybyggda sträckorna. På de befint- liga sträckorna närmast de tre största städerna behövs kriterier som också innebär att annan trafik, inte minst storstädernas lokala tra- fik, kan fortsätta att utvecklas.

Kommersiella förutsättningar för trafik

Vi bedömer att det finns förutsättningar och intresse av att bedriva kommersiell trafik på höghastighetsjärnvägen, men samtidigt att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. Bedöm- ningen är att det kommersiella intresset i första hand avser änd- punktsresandet och stationerna i de större städerna såsom Norr- köping, Linköping, Jönköping och Borås, och eventuellt någonstans mellan Jönköping och Malmö. Vi bedömer också att det finns ett kommersiellt intresse att fortsätta från Malmö till Köpenhamn.

Det faktum att det i dag bedrivs kommersiell trafik på bland annat dessa relationer, och eftersom höghastighetsjärnvägen ökar resandeunderlaget, förkortar restiderna och ger bättre förutsätt- ningar för hög punktlighet, bör förutsättningar för att driva kom- mersiell trafik också finnas i framtiden. Detta indikerar också ut- redningar och samtal med operatörer.

Övriga stationer längs höghastighetsjärnvägen bedömer vi i huvudsak kommer att behöva trafikförsörjas med storregional upp- handlad trafik.

Vi bedömer att de risker som finns kopplade till mängden kom- mersiell trafik är möjliga att hantera genom att ge operatörerna

Sammanfattning

SOU 2016:3

goda förutsättningar. Om detta inte skulle visa sig räcka finns till exempel möjligheter att anpassa banavgiftsnivåerna i ett inledande skede.

Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att in- tresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram:

xKorta restider.

xHög punktlighet.

xLängre framförhållning i kapacitetstilldelningen än i dag.

xPrioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningsproces- sen.

xBanavgifter på en rimlig nivå.

xStrategiskt belägna depåer.

Punkterna ovan om kapacitetstilldelning och prioritering kräver ändring av svensk lag men är i enlighet med gällande EU-regelverk.

Vi anser att planeringen av utbyggnaden ska utgå från en etapp- indelning med fokus på att realisera investeringarna och få till stånd trafik med höghastighetståg så fort som möjligt, det vill säga i första hand prioritera färdigställande av en hel linjesträcka för hög- hastighetstågstrafik. Vi föreslår vidare att antalet stationer ska be- gränsas för att hålla nere risken för kapacitetskonflikter mellan tåg med olika genomsnittshastighet och för att begränsa kostnaderna, att antalet hopkopplingar med det övriga järnvägsnätet ska minime- ras samt att utbyggnaden ska ske med en i grunden relativt konven- tionell teknik för att göra det möjligt för tågen på höghastighets- järnvägen att också kunna trafikera övrigt järnvägsnät.

SOU 2016:3

Sammanfattning

Finansiering

Sammantaget är vår bedömning att totalt cirka fem till tio procent av kostnaderna för höghastighetsjärnvägen kan finansieras av de intäktskällor som vi föreslår. Vår bedömning är att den kostnad som därefter återstår att finansiera, är för stor för att kunna belasta det årliga infrastrukturanslaget. Vi anser att höghastighetsjärn- vägens exceptionella omfattning innebär att det är rimligt att över- väga finansiering med lån som betalas tillbaka med anslag. För att minska behovet av lån anser vi att staten bör överväga att sälja till- gångar.

Trafikverket har på vårt uppdrag beräknat kostnaderna för att bygga ut höghastighetsjärnvägen Stockholm–Göteborg/Malmö. Be- räkningarna har gjorts med den successiva kalkylmetoden och redo- visades i en rapport i december 2015.

Sammanfattning

SOU 2016:3

projektet kan byggas för maximalt 320 miljarder kronor). Kostna- derna är beräknade för det alternativ som Trafikverket benämner US2 (se figur 3.1).

Trafikverket har också bedömt kostnaderna för ytterligare två alternativ, US1 och US5 till 200–335 miljarder kronor respektive 200–330 miljarder kronor. Skillnaderna mellan alternativen handlar om olika sträckningar för delen Jönköping–Malmö. US2 går via Vär- namo och Hässleholm, US1 är en mer västlig dragning via Helsing- borg och US5 en mer östlig dragning via Växjö och Hässleholm.

Huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastrukturinvester- ingar ska finansieras med anslag över statsbudgeten, vilket innebär att kostnaden belastar statsbudgeten vid investeringstillfället. Even- tuella undantag från denna huvudregel ska beslutas av riksdagen.

Enligt vårt direktiv ska vi analysera och föreslå alternativ finan- siering för höghastighetsjärnvägen. Eftersom kostnaden för utbygg- naden under de år den är som mest omfattande motsvarar drygt två procent av statsbudgeten är det angeläget att möjligheterna till alter- nativ finansiering gås igenom grundligt.

Vi bedömer att de finansieringskällor som har tydlig koppling till höghastighetsjärnvägen, det vill säga intäkter som uppstår på grund av att investeringen genomförs, bör användas till finansier- ingen.

Medfinansiering och förskottering från kommuner och lands- ting bedömer vi är möjligt för finansiering av höghastighetsjärn- vägen. Vår bedömning är att medfinansiering ska baseras på de nyt- tor kommuner och landsting får av investeringen, och att det fram- förallt är ökade fastighetsvärden som är möjliga att realisera.

Vi föreslår fyra verktyg för att fånga in ökade fastighetsvärden i syfte att finansiera höghastighetsjärnväg.

Planvinst som underlag för medfinansiering, innebär att den värdeökning som höghastighetsjärnvägen bidrar med på kommunal mark, ligger till grund för kommunens medfinansiering till staten. Vi bedömer detta som en lämplig metod för värdeåterföring då den har stark koppling till höghastighetsjärnvägen och är kapitaliserbar för kommunen.

Värdestegringsersättning är en metod som föreslås i den första delrapporten från Sverigeförhandlingen, och som motsvarar en del av det som ofta kallas exploateringsbidrag. Metoden innebär att kommuner i samband med exploateringsavtal kan ingå en frivillig

SOU 2016:3

Sammanfattning

och förhandlingsbaserad överenskommelse med fastighetsägare om återföring av fastighetsvärdesökning, som uppstår på grund av transportinfrastruktur som finansieras av en kommun.

Vi bedömer att metoden är lämplig att använda som grund för medfinansiering och därmed som en källa för finansiering av hög- hastighetsjärnvägen. Skäl för bedömningen är att tillgänglighet ska- par kapitaliserbara nyttor för fastighetsägaren. Med medfinansier- ing baserad på dessa medel kan investeringen tidigareläggas och nyttor skapas för fastighetsägare tidigare än annars.

Vi bedömer att värdestegringsersättning framförallt kommer att vara genomförbar i ett omland motsvarande gångavstånd från sta- tionen. I vissa lägen om det finns goda anslutande kommunikatio- ner kan omlandet eventuellt vara större.

Infrastrukturskatt är en metod för att fånga de nyttor som upp- står i det befintliga fastighetsbeståndet av både bostäder, lokaler och industrier till följd av utbyggnaden av en höghastighetsjärnväg. Även när det gäller denna metod bör den infångade delen av nyttorna endast utgöra en del av den nytta som uppstår, både för att få acceptans från fastighetsägare och minska risken att det blir oattraktivt att nyttja området närmast stationerna. Av samma an- ledning är det viktigt att den effekt som ska beskattas är tydlig och att eventuella gränsdragningsproblem kan undvikas, till exempel att två fastigheter som liknar och ligger nära varandra beskattas olika. Vi anser därför att infrastrukturskatten bör införas i ett begränsat omland med tydlig närhet till stationen. Vi anser att skatten bör vara statlig, men att kommunerna bör ha inflytande över hur skat- ten tillämpas lokalt.

Vi föreslår även att finansierande banavgifter används i finansier- ingen. Banavgifter som betalas av operatörer på den framtida järn- vägen, är den finansieringskälla som har starkast koppling till hög- hastighetsjärnvägen. Hur höga banavgifter som är möjliga styrs av svensk lagstiftning som grundar sig på EU-direktiv, men också av

Sammanfattning

SOU 2016:3

vad som är möjligt för operatörerna att bära utan att det påverkar biljettpriser eller trafikering allt för mycket. Huvudregeln är att infrastrukturförvaltaren får ta ut marginalkostnadsbaserade avgifter, det vill säga en avgift som motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon. Infrastruktur- förvaltaren får också ta ut en extra avgift för utnyttjandet av över- belastad infrastruktur, för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Det finns dock möjligheter att göra undantag från huvudregeln och ta ut högre så kallade särskilda banavgifter. Det ena alternativet ger möjlighet att ta ut högre avgifter (så kallade markups), för att uppnå kostnads- täckning, om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Avgifterna får då inte sättas så högt att något marknadssegment som annars hade kunnat trafikera järn- vägen hindras från att använda infrastrukturen. En sådan möjlighet innebär att infrastrukturförvaltaren får ta ut högre avgifter på grund av den långsiktiga kostnaden för ett särskilt infrastrukturprojekt, som ökar effektiviteten i järnvägssystemet, vilket annars inte skulle ha kommit till stånd. Höghastighetsjärnvägen uppfyller sannolikt detta krav.

I dag är stationer och flygplatser, undantagna från den statliga fastighetsskatten på lokaler. Detta trots att delar av stationerna ofta i ganska stor utsträckning rymmer kommersiella lokaler och buti- ker, som därmed får en konkurrensfördel gentemot verksamheter i andra lokaler tack vare den lägre skatten. Vi föreslår att skatt på de kommersiella delarna av stationer införs och att intäkterna från de tillkommande stationerna längs med den nya järnvägen används i finansieringen.

Vår bedömning är att den samlade potential som föreslagna finansieringskällor ger kan finansiera i storleksordningen fem till tio procent av kostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor1 samt två alternativa återbetalnings- tider (till 2055 respektive 2065). Då intäkterna från finansierings- källorna inte realiseras förrän efter att höghastighetsjärnvägen öpp- nats eller strax innan, behöver lån tas upp i Riksgäldskontoret för att på så vis överbrygga den tidsmässiga skillnaden.

1 15- till 85-procentsintervall för kostnaden, se avsnitt 3.1.

SOU 2016:3

Sammanfattning

De övriga 90 till 95 procenten av kostnaderna kommer därmed att belasta statens budget. Storleken på investeringen gör dock att vi bedömer att dessa kostnader inte kan belasta infrastrukturansla- get. För att sprida belastningen på statens budget över tid bedömer vi att det är rimligt att överväga att staten tar upp lån i Riksgälds- kontoret. Det innebär att investeringen ställs mot andra utgifter längre fram i tiden, samtidigt för dock höghastighetsjärnvägen med sig nyttor långt in i framtiden.

Fast förbindelse till Danmark

För den del av Sverigeförhandlingens uppdrag som handlar om fast förbindelse till Danmark har Trafikverket på vårt uppdrag redovisat nuvarande kunskapsläge när det gäller framtida kapacitetsbehov och hur detta kan hanteras i olika tidsperspektiv. Avsikten med detta har varit att få ett bra beslutsunderlag avseende befintlig infrastrukturs nyttjande och kapacitet, samt hur länge denna kan räcka utifrån prognos om framtida behov och utbud.

Det fortsatta arbetet inriktas på kompletterande utredningar ut- ifrån ovanstående kunskapsinventering. Detta för att identifiera vil- ka åtgärder som är mest angelägna avseende fast förbindelse mellan Sverige och Danmark. I detta ingår också att ta fram gemensamma prognosmodeller för den gränsöverskridande trafiken.

Vi avser återkomma med resultat av de ovan beskrivna utred- ningsuppdragen under 2016. Med det underlaget bedömer vi att kontakter med danska företrädare kan tas under 2017.

Underlag till kommande infrastrukturproposition

Vår utgångspunkt för denna del av vårt uppdrag är att vi föreslår åt- gärder i befintlig infrastruktur som bidrar till att ytterligare öka nyt- tan av höghastighetsjärnvägen, samt att detta sker som ett underlag till arbetet inför Nationell transportplan 2018–2029.

Sammanfattning

SOU 2016:3

xKapacitetsbehovet Järna–Stockholm, Borås–Göteborg och Lund– Malmö behöver studeras.

xHöghastighetsjärnvägens fysiska påverkan på befintliga järnvägar behöver studeras.

xTillgänglighet till Arlanda och Uppsala.

xTillgänglighet till Kastrup och Köpenhamn.

xTillgänglighet till Helsingborg.

xKust till kust-banan, del av.

xDepåer och verkstäder.

xVidmakthållande, robusthet, hög punktlighet.

xAnslutande järnvägar, efter vidare utredningar av Trafikverket.

1 Utredningens uppdrag

1.1Uppdraget

Sverigeförhandlingen har i uppdrag att ta fram förslag till principer för finansiering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stam- banor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/ Malmö. Förhandlingspersonen ska också genomföra förhandlingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där stam- banorna angör till respektive stad. Förhandlingspersonen ska även ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting/regio- ner och andra berörda aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostads- byggande i storstadsregionerna i dessa län. Förhandlingspersonen ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige med ett betydande inslag av medfinansier- ing från näringsliv, kommuner och regioner.

I juni 2015 överlämnades en första delredovisning om ett för- fattningsförslag om värdeåterföring. Enligt direktivet ska en andra delredovisning lämnas senast den 31 december 2015 innehållande en analys av dels kommersiella förutsättningar för nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö, dels möjliga finansierings- principer för nya stambanor inklusive legala förutsättningar för dif- ferentierade särskilda banavgifter. Eventuella avvikelser från gällande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruktur ska motiveras särskilt.

Utredningens uppdrag

SOU 2016:3

Om uppdraget om finansieringsprinciper anges i direktivet:

Finansieringsmodeller och finansieringsmöjligheter måste vidare iden- tifieras och utredas. Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinan- siering från kommuner och landsting av stationer och eventuella an- slutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är samtidigt angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stambanorna.

I direktivet står följande om de kommersiella förutsättningarna:

Även de kommersiella förutsättningarna måste analyseras, dvs. vilket intresse av att bedriva trafik på nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö som kan förväntas. De kommersiella förutsätt- ningarna påverkas av trafikeringsupplägget, inklusive maxhastigheter och stationernas antal och läge, men också av vilka banavgifter som tas ut liksom av affärsupplägg och konkurrenssituationen gentemot andra trafikslag. Ytterligare en central fråga är vilken strategi för utbygg- naden som är mest lämplig med hänsyn till dels de kommersiella förut- sättningarna, dels stambanornas kostnader och nyttor.

– – –

Analysen ska bl.a. inkludera juridiska förutsättningar för differentie- rade särskilda banavgifter som tar hänsyn till såväl nationell rätt som EU-rätt. Analyserna ska även beakta statsstödsreglerna.

Sverigeförhandlingen ska lämna ytterligare en delredovisning senast den 1 juni 2016 som inkluderar förslag till åtgärder i storstäderna inklusive finansieringsprinciper för dessa och avseende uppdraget om järnvägsinfrastruktur i norra Sverige. Om finansieringen förut- sätter lagändringar, ska författningsförslag lämnas.

Förhandlingspersonen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2017.

1.2Tidigare utredningar

Höghastighetsjärnvägar har utretts i flera omgångar, senast av

Utredningen om höghastighetsbanor (2009:74) som leddes av Gunnar Malm och som lämnade sin rapport till regeringen 2009. Den rap- porten innehöll flera aspekter som sammanfaller med innehållet i denna rapport, framförallt finansieringsprinciper, marknadstillträde och banavgifter. Dessa delar fördjupas och uppdateras i vår rapport.

SOU 2016:3

Utredningens uppdrag

Trafikverket gav 2014 PwC i uppdrag att uppdatera beräkningar som gjordes i samband med Utredningen om höghastighetsbanor.

I betänkandet från Utredningen om höghastighetsbanor finns en genomgång av utredningar om höghastighetsjärnvägar i Sverige som genomförts före 2009.

1.3Tillvägagångssätt

Huvudsakligt underlag för denna delrapport har varit följande ut- redningar med efterföljande kompletteringar och analyser:

xEtt flertal utredningar och redovisningar från Trafikverket.

xPwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

xPwC (2015), Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprin- ciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6).

xOebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg,(bilaga 5).

Vi har, förutom Trafikverket, PwC och Oebergs, även haft samtal med bland annat SJ AB, MTR, Branschföreningen Tågoperatörerna, Mälardalstrafik MÄLAB AB, Jernhusen, Bombardier, Alstom, Train Alliance, Järnvägsutredningen och berörda regioner och kommuner. Vi har även samlat in erfarenheter vid studiebesök hos bland annat HighSpeed 2 i London, SNCF i Paris, Deutsche Bahn i Berlin och Rijkswaterstaat i Nederländerna. För ytterligare internationella er- farenheter har även litteratursökningar skett på Internet.

1.4Disposition

Denna delrapport innehåller följande kapitel:

xKapitel 2 beskriver höghastighetsjärnvägen översiktligt, syftet med banan och vilka effekter den förväntas ge. I kapitlet behandlas även de kommersiella förutsättningarna och utbyggnadsstrategier inklusive våra överväganden och förslag angående detta.

Utredningens uppdrag

SOU 2016:3

xKapitel 3 beskriver finansieringsprinciper samt våra förslag på möjliga finansieringskällor och finansieringsmetoder. Här fram- går också kostnaderna för utbyggnaderna.

xKapitel 4 är en konsekvensutredning av våra förslag.

xKapitel 5 innehåller en lägesrapportering avseende fast förbindel- se till Danmark.

xKapitel 6 tar upp vårt underlag till kommande infrastrukturpro- position.

1.5Ordlista och förkortningar

Nedan har vi listat ett antal ord som förekommer i delrapporten och förklarat dess betydelse, så som de ska förstås i denna delrapport.

Brukaravgift	Avgift som betalas av brukare (fordons-
	ägare, operatör) av infrastruktur till sta-
	ten, till exempel banavgift, vägavgift och
	trängselskatt.
Byggrättsvärde	Fastighetsvärde delas upp i markvärde
	och byggnadsvärde. Byggrättsvärde är
	markvärdet inklusive värdet av bygg-
	rätten oavsett om den är utnyttjad (be-
	byggd) eller ej.
Exploateringsavtal	Ett avtal om genomförande av en detalj-
	plan mellan en kommun och en bygg-
	herre eller en fastighetsägare avseende
	mark som inte ägs av kommunen, dock
	inte avtal mellan en kommun och staten
	om utbyggnad av statlig transportinfra-
	struktur.
Finansieringskälla	Det kapital som krävs för att täcka
	kostnaderna över tid och som inte kom-
	mer att betalas tillbaka.

SOU 2016:3 Utredningens uppdrag

Finansieringsmetod	Hur kapital flyttas till den tid då kostna-
	derna uppstår. Avser kapital som kom-
	mer att betalas tillbaka.
Finansieringspotential	Uppskattad storlek på intäkter.
Gatukostnadsersättning	Ersättning för gator med mera som
	fastighetsägare är skyldig att erlägga till
	kommunen.
Höghastighetståg	Tåg som är avsedda att framföras i
	320 km/h.

Inkrementell skatteökning Ökade intäkter från befintliga skatter vilka orsakas av en investering, i det här fallet höghastighetsjärnvägen.

Interregional trafik	Den huvudsakligen långväga trafiken
	med höghastighetståg mellan ändpunk-
	terna Stockholm, Göteborg och Malmö.
Marginalkostnader	Den kostnad som uppstår som en direkt
	följd av ytterligare produktion av en en-
	het, i detta fall framförandet av ytterli-
	gare ett tåg/järnvägsfordon.
Markanvisning	En överenskommelse mellan en kom-
	mun och en byggherre som ger bygg-
	herren ensamrätt att under en begränsad
	tid och under givna villkor förhandla
	med kommunen om överlåtelse eller
	upplåtelse av ett kommunalt ägt mark-
	område för bebyggande.
Maxtimmar	Den tid då det är som mest trafik,
	vilket generaliseras till 06:00–09:00 och
	15:00–18:00.

Utredningens uppdrag SOU 2016:3

Medfinansiering	Bidrag från kommun, region eller när-
	ingsliv till byggandet av infrastruktur
	som inte påverkar ägoförhållanden.
Operatör	Företag som bedriver järnvägstrafik.
Persontransportarbete	Produkt av personer och transport-
	sträcka, transportarbetet under en viss
	tid uttrycks till exempel i personkilo-
	meter.
Planvinst	Då kommuner säljer eller upplåter kom-
	munägda fastigheter kan de tillgodogöra
	sig värdeökningar som har uppstått till
	följd av offentliga åtgärder, vilket vi i
	rapporten kallar planvinst.
Ramavtal	Ett avtal mellan ett järnvägsföretag eller
	någon annan sökande och en infrastruk-
	turförvaltare om utnyttjande av infra-
	strukturen för längre tid än en tågplan.
Regional trafik	Regional trafik som är långsammare och
	har fler uppehåll än den storregionala
	trafiken, och som normalt inte trafike-
	rar höghastighetsjärnvägen. I vissa fall
	kan också regional trafik användas som
	ett samlingsnamn för både storregional
	och regional trafik.
RKTM	Regional kollektivtrafikhuvudman.
SERA-direktivet	Europaparlamentets och rådets direktiv
	2012/34/EU av den 21 november 2012
	om inrättande av ett gemensamt euro-
	peiskt järnvägsområde.

SOU 2016:3 Utredningens uppdrag

Snedvridningseffekt	Den kostnad för samhället som uppstår
	på grund av att skatter förändrar jäm-
	viktspriset för varor och tjänster så att
	de inte längre ligger på en optimal nivå,
	vilket minskar konsument- och produ-
	centöverskottet. Kallas även överskotts-
	börda eller dödviktsförlust.
Storregional trafik	Snabb regional trafik på höghastighets-
	järnvägen, med något fler uppehåll än
	den interregionala	höghastighetstågs-
	trafiken.
Tågläge	Den infrastrukturkapacitet som, enligt
	vad som anges i en tågplan, får tas i an-
	språk för att framföra järnvägsfordon,
	utom arbetsfordon, från en plats till en
	annan under en viss tidsperiod.
Undanträngningseffekt	När ökade offentliga utgifter ersätter,
	eller dämpar, konsumtionen inom den
	privata sektorn.
Värdeåterföring	När fastigheter stiger i värde på grund
	av en offentlig investering, i till exempel
	infrastruktur, och	då värdeökningen
	återförs till det offentliga i syfte att
	finansiera investeringen.
Ändpunktstrafik	Tågtrafik mellan Stockholm, Göteborg
	och Malmö med eller utan mellanligg-
	ande stopp.

2Kommersiella förutsättningar för trafik

I vårt uppdrag ingår att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. I detta kapitel beskrivs vår bedömning av dessa förutsättningar, påverkande faktorer, och hur detta i sin tur kan påverka till exempel utbyggnadsstrategier och regelverk kring kapacitetstilldelning.

2.1Syftet med höghastighetsjärnvägen

I direktiven till Sverigeförhandlingen anges att den nya höghastighets- järnvägen ska sträcka sig mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. Det innebär att Sveriges tre största städer utgör ändpunkter för höghastighetsjärnvägen och att åtta av landets tio största kommuner kommer att ligga direkt vid eller i omedelbar närhet till denna. En utbyggnad av höghastighetsjärnvägen skapar förutsättningar för ett helt nytt transportsystem med förbättrade möjligheter till effektiva järnvägstransporter som på ett avgörande sätt kommer att kunna bidra till landets utveckling på många områden.

Järnvägstrafiken i Sverige har utvecklats positivt under en längre tid. Mellan 2009 och 2014 ökade järnvägens totala persontransport- arbete med 7 procent. Den nya nivån på 12,1 miljarder personkilo- meter är också en ny toppnotering.1 Västra och Södra stambanan har ett högt kapacitetsutnyttjande, vilket gör systemet känsligt för störningar som påverkar punktligheten för persontrafik och närings- livets transporter. En ny höghastighetsjärnväg ökar avsevärt den

1 Trafikanalys, Bantrafik 2014. Statistik 2015:13, www.trafa.se

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

samlade järnvägskapaciteten och knyter de tre storstadsregionerna närmare varandra genom förkortade restider, men har också stor betydelse för mellanliggande regioner och för övriga Sverige.

Satsningen kommer att främja ett ökat tågresande och kan därigenom bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken. Genom att Västra och Södra stambanan avlastas förbättras också förutsätt- ningarna för storregional trafik, regional trafik och godstransporter på järnväg. Sverige blir också genom höghastighetsjärnvägen och den blivande fasta förbindelsen över Fehmarn Bält en del av det framväxande europeiska nätverket för höghastighetsjärnvägar.

Sveriges befolkning växer i högt tempo samtidigt som den till- tagande urbaniseringen innebär att befolkningen i allt större ut- sträckning koncentreras till de större städerna. Ett ökat bostads- byggande i storstadsregionerna är därför nödvändigt för att respek- tive region ska kunna vara fortsatt attraktiv och därigenom bidra till hela Sveriges tillväxt och konkurrenskraft. För att få till stånd ett ökat, tätt och hållbart bostadsbyggande är effektiva och rätt dimensionerade trafiksystem en central faktor.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Den tolkning vi gör av syftet med utbyggnaden av höghastighets- järnvägen är att den ska knyta de tre storstadsregionerna närmare varandra, bidra till utveckling i mellanliggande regioner och i övriga Sverige, bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Utbyggnaden ska ske snabbt, maxi- mera den samhällsekonomiska lönsamheten och vara kostnads- effektiv. Vidare anser vi att utbyggnaden

xi första hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig ändpunktstrafik med tåg mellan Stockholm C och Göte- borg C samt mellan Stockholm C och Malmö C,

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xi andra hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig storregional trafik med tåg, och

xi tredje hand ska bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regionaltrafik, godstrafik och bättre punktlighet.

Vi föreslår att höghastighetsjärnvägen ska uppfylla ett antal mät- bara och uppföljningsbara mål vad gäller restider, punktlighet och järnvägens marknadsandelar. Hur dessa mål bör formuleras be- höver studeras ytterligare, men följande mål föreslås redan nu vara styrande:

xTåg Stockholm C–Göteborg C utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst två timmar.

xTåg Stockholm C–Malmö C utan uppehåll på mellanliggande sta- tioner ska kunna köra sträckan på högst 2 timmar 30 minuter.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat Arlanda, Uppsala, Kastrup, Köpenhamn och Hamburg.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande.

xAndelen tåg som är i rätt tid2 ska på de nybyggda sträckorna upp- gå till minst 98 procent.

2 Med ”rätt tid” avses här tåg som är högst fem minuter försenade.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

2.2Resandeprognoser

Hur många personer som kommer använda höghastighetsjärnvägen för sitt resande kan prognostiseras med olika metoder för olika syf- ten. Trafikverket har en lång tradition av att genomföra trafik- prognoser som framförallt används som underlag för samhällsekono- miska kalkyler. För att bedöma de kommersiella förutsättningarna att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen behövs också prognoser. I bilaga 3 presenteras en prognos som en konsult (PwC) tagit fram för detta syfte, vilken skiljer sig från Trafikverkets prognos.

Både konsulten och Trafikverket har förutsatt att målrestiderna på 2 respektive 2,5 timmar nås för direkttågen från Stockholm C till Göteborg C respektive till Malmö C. Förutom direkttågen an- tas att det finns tåg som stannar på de mellanliggande stationerna vilka i Trafikverkets prognoser antas ha olika uppehållsmönster för att göra de enskilda tågens respektive restider mer lika och där- igenom minska kapacitetsbehovet. Båda prognoserna förutsätter en kraftigt ökad tillförlitlighet jämfört med dagens situation.

2.2.1Trafikverkets prognoser

Trafikverket framställer prognoser för ett framtida år med prognos- modeller som är baserade på information om hur människor reser i nuläget. Förutom själva prognosmodellen krävs antaganden om hur olika omvärldsförutsättningar förväntas utvecklas till det framtida året, såsom befolkning, arbetsplatser, ekonomi och trafiknät. En del av dessa antaganden kommer från andra myndigheter, exempel- vis Statistiska Centralbyrån (SCB).

När ett infrastrukturprojekt som höghastighetsjärnvägen ska analyseras jämförs ett utredningsalternativ där höghastighetsjärn- vägen ingår mot ett jämförelsealternativ utan investeringen för sam- ma år. På så vis kan effekten av investeringen isoleras och studeras. Dessa prognoser ligger sedan till grund för samhällsekonomiska analyser som utgör en del i de samlade effektbedömningar som används för att jämföra olika objekt mot varandra och prioritera mellan dem, samt för att välja mellan olika alternativa utformningar av ett objekt. Prognoserna används också vid dimensionering av projekt samt för att analysera brister i trafiksystemet.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Trafikverkets modeller och de värderingar som används i model- lerna och i den samhällsekonomiska kalkylen tas fram och utveck- las i samarbete med forskare. De uppfyller de krav som finns på be- slutsunderlag avseende dokumentation, tydlighet och spårbarhet. Alla prognoser är emellertid behäftade med osäkerheter och Trafik- verkets modeller fungerar bäst vid bedömning av en situation som i stort liknar de förhållanden som prognosmodellerna är skattade ut- ifrån, samt för att jämföra objekt. Ett antal begräsningar i Trafik- verkets modeller är särskilt relevanta för analyser av höghastighets- järnvägen:

xLångväga resor som passerar landsgränsen är sämre modellerade och höghastighetsjärnvägens effekt på detta resande modelleras inte heller. Det innebär att potentialen att flytta över flygresor till höghastighetsjärnvägen mellan Stockholm och Köpenhamn inte fångas.

xAv samma anledning som ovan är inte heller resor till och från Köpenhamn som tillkommer på grund av höghastighetsjärnvägen inkluderade.

xEffekten av förbättrad punktlighet finns inte med.

xAnslutningsresor till och från flygplatser finns inte med i mo- dellen.

xEn osäkerhet är hur stor överflyttning som kan förväntas av det inrikes flygresandet vid ett införande av höghastighetsjärnväg. I detta osäkerhetsintervall ligger Trafikverkets prognos lågt. Det- ta kan till viss del bero på eller förstärkas av att utbudet av anta- let flygturer inte antas förändras när höghastighetsjärnvägen in- förs. När det gäller antalet nygenererade resor ger däremot Trafikverkets modell en större effekt som till viss del kompen- serar den lägre överflyttningen från andra trafikslag.

Genom att dessa begränsningar är kända kan hänsyn tas till dem när resultaten analyseras. En generell analys är att dessa brister innebär att resandet med höghastighetsjärnvägen sannolikt är något underskattat.

Trafikverkets prognosmodell delar upp resandet i regionala resor under 100 kilometer samt långväga resor. Dessutom delas resandet upp i olika ärenden, där det långväga resandet delas upp i privata

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

resor och resor som görs i tjänsten, medan de regionala resorna delas upp i arbetsresor, tjänsteresor samt övriga privata resor. Trafikverkets samhällsekonomiska kalkyl visar att det är de långväga resenärerna som står för de största tidsvinsterna, och höghastighets- järnvägens restidsnyttor kommer också till 85 procent från det långväga resandet.

Enligt Trafikverkets prognoser blir det totala resandet med hög- hastighetståg (det vill säga exklusive snabba storregionala tåg) 12,3 miljoner resor per år. Av dessa sker 5,4 miljoner resor mellan ändpunkterna, varav 3,7 miljoner mellan Stockholm och Göteborg samt 1,7 miljoner mellan Stockholm och Malmö. Majoriteten av rese- närerna på höghastighetstågen reser med andra tåg i ett scenario utan höghastighetsjärnväg. Utan höghastighetsjärnväg hade en fjärdedel av resenärerna på höghastighetstågen tagit bilen och bara några få pro- cent flyg eller buss, enligt Trafikverkets prognos. Knappt tio procent är helt nytillkomna resor.

2.2.2Prognoser för kommersiella förutsättningar

I beräkningarna av de kommersiella förutsättningarna3 är det inte investeringen av höghastighetsjärnvägen som ska studeras, utan möjligheterna att få lönsamhet i trafiken på den. Därför har inte något jämförelse- och utredningsalternativ tagits fram, utan en tids- linje. I tidslinjen öppnar höghastighetsjärnvägen ett år (eller flera år på grund av etappöppningar), varpå trafiken trappas upp under en inledande period för att sedan hamna på en stabil nivå med svagare årlig resandetillväxt. För dessa beräkningar har konsulten tagit fram en prognos som baseras på bedömningar av efterfrågan av att resa med höghastighetsjärnvägen. Bedömningarna baseras i sin tur på dagens resande, andra prognoser och internationella erfarenheter. I bedömningarna har konsulten inte tagit hänsyn till restriktioner i kapacitet, utan endast stämt av i efterhand så att kapaciteten ham- nar på en rimlig nivå. Konsultens prognoser är framtagna med fokus på ändpunktsresandet. Resandet som startar eller slutar i en

3 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

mellanstation är tillagda med samma förhållande till ändpunkts- resandet som i dag.

Enligt prognosen blir antalet resor med höghastighetsjärnvägen 13,4 miljoner per år (2039 då resandet har trappats upp till en stabil nivå), inklusive cirka två miljoner resor till Köpenhamn. Av de drygt 13 miljoner resorna är 4,5 miljoner resor mellan Stockholm och Göteborg, två miljoner mellan Stockholm och Malmö samt en miljon mellan Stockholm och Köpenhamn. Övriga 5,9 miljoner är resor med start eller mål vid någon mellanstation. Av ändpunkts- resenärerna antas ungefär hälften vara resenärer som utan hög- hastighetsjärnvägen hade åkt andra tåg, drygt tio procent hade åkt bil och ungefär 15 procent hade inte rest alls. På tågen till Malmö antas 30 procent vara resenärer som annars hade flugit och mot- svarande på tågen till Göteborg är drygt 20 procent.

2.2.3Jämförelse av prognoserna

När det gäller det totala resandet med höghastighetsjärnvägen ligger konsultens prognos nära Trafikverkets, om hänsyn tas till att resan- det till och från Köpenhamn är inkluderat i konsultens prognos. Antalet resor mellan ändpunkterna ligger cirka 20 procent över Trafikverkets prognos och resor med start eller mål vid en mellan- station ligger ungefär 20 procent under. En skillnad mellan progno- serna är att i konsultens prognos antas höghastighetsjärnvägen ta en större marknadsandel från flygtrafiken jämfört med Trafikverkets prognos, det vill säga betydligt fler resenärer på höghastighetsjärn- vägen hade flugit om höghastighetsjärnvägen inte funnits.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

miljoner resor/år

16
16
14			Till och från Köpenhamn
14
12


10			Stockholm - Malmö
10
8

			Stockholm - Göteborg

6


4			Mellanpunktsresande
4
2


0
	TrV	PwC

Källa: Trafikverket och PwC.

2.2.4Konkurrens med flyget

Konkurrensen med flyget är viktig att analysera för att få en rätt- visande prognos av hur många flygresenärer som kan lockas till en höghastighetsjärnväg, samt för att få rätt bild av investeringens klimateffekter.

En internationell kartläggning av tågets marknadsandel mot fly- get i relation till tågets restid resulterar i diagrammet i figur 2.3.4

4 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

	100%	Köln-Frankfurt		Tokyo-Sendai
	90%	Paris-Bryssel		Paris-Lyon					S-M
tåg och flyg)	90%	Paris-Bryssel			Madrid-Sevilla				S-M
	80%	Fukuoka-Kagoshima				Tokyo-Osaka			Idag restid
	80%		London-Paris			Tokyo-Osaka
	70%			Rom-Milano
			Stockholm-Göteborg
av	60%		Stockholm-Göteborg
av	60%
(i %	50%				Paris-Marseille
tåg	50%				Paris-Marseille				Paris-Amsterdam
tåg					Madrid-Barcelona				Paris-Amsterdam
Marknadsandel	40%			Planerad restid S-G	Planerad restid S-M		Hannover-München			Stockholm-	Stockholm-
	30%					Idag restid S-G				Malmö	Köpenhamn
							London-Edinburgh				Köpenhamn


	20%									Berlin-München
	20%
	10%
	0%
	0%	1,0	1,5	2,0	2,5	3,0	3,5	4,0	4,5	5,0	5,5	6,0
		1,0	1,5	2,0	2,5	3,0	3,5	4,0	4,5	5,0	5,5	6,0
						Tågets restid (i timmar)

Källa: PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3). Kurvor med liknande form har publicerats av Nelldal-Troche (2001), Transek (2002), Steer Davis Gleave (2006), UIC (2008), Kjorstad-Norheim (2009), Jorritsma (2009), Lundberg (2010).

Diagrammet visar att på sträckor där tåget tar fyra timmar görs ungefär lika många resor med flyg som med tåg. Om tågresan tar två timmar eller mindre är tåget helt dominerande. Anledningen an- ses vara att för kortare flygresor går större delen av restiden åt för anslutningsresor till och från flygplatsen, säkerhetskontroll, med mera.

Dagens resande mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö passar relativt väl in i diagrammet. Mellan Stockholm och Malmö är andelen tågresande 37 procent, vilket stämmer väl givet att resan tar 4,5 timmar i dagsläget. Andelen tåg- resande mellan Stockholm och Göteborg ligger något lågt i förhåll- ande till kurvan, vilket skulle kunna bero på den låga punktligheten. Med höghastighetstågens planerade restid på två timmar mellan Stockholm och Göteborg indikerar detta att flyget på den relatio- nen nästan skulle bli utkonkurrerat av tåget, och i princip endast vara aktuellt för dem som flyger mellan destinationerna på grund av transfer. Även restidsmålet om 2,5 timmar mellan Stockholm och Malmö skulle innebära att tåget utgör upp mot 80 procent av totalt antal tåg- och flygresor.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Restiden är den viktigaste faktorn för valet mellan tåg och flyg men även priset har betydelse. Internationella erfarenheter visar att där ett lågprisflyg har gjort entré har utvecklingen för tågresandet påverkats, åtminstone tillfälligt. I Frankrike och Tyskland har dock lågprisflygen visat sig vara ett större hot mot det konventionella tåget, och endast ett hot för höghastighetståg på vissa sträckor.5 Det har också konstaterats att den största andelen av lågprisets marknadsandel har tagits från konventionellt flyg.6

Oftast har tågoperatören reagerat genom att sänka priserna och på så sätt stabiliserat sin dominerande position. I Tyskland reage- rade Deutsche Bahn på lågpriskonkurrensen från flyg genom att ut- veckla en mer raffinerad prisstrategi där lågprisbiljetter kunde er- bjudas till de priskänsliga, vilket återhämtade den tillfälliga effekt som syntes av lågprisflyget. I Frankrike infördes under 2013 en låg- prisvariant av deras höghastighetstågstrafik (TGV) med namnet OIGU som efterliknar ett lågprisflyg – billigare tågbiljetter med minimal service som ofta angör mindre centralt belägna stationer.

Studier har visat att för resor under 2,5 timmar behåller tåget sin dominerande marknadsposition även om flygpriset sänks kraftigt.7 Tid, avgångsfrekvens, komfort och kvalitet är då av större betydel- se. Är restiden med tåg däremot längre än 2,5 timmar får prissänk- ning för flygresor större betydelse.

När internationella jämförelser används för att bedöma potentia- len för att locka flygresenärer till höghastighetsjärnvägen i Sverige är det viktigt att vara medveten om vad som skiljer det svenska exemp- let från de internationella fallen. En aspekt är att det är en stor skillnad att gå från mycket långsamma tåg direkt till höghastighets- tåg eller om man som i Sverige gått från relativt snabba förbindelser som X2000 till höghastighetståg, vilket innebär att en stor del av den potentiella överflyttningen från flyg till tåg redan har skett. En annan aspekt är att delar av Europa har stor ”trängsel” i luftrummet vilket innebär att ett införande av höghastighetsjärnväg möter en undertryckt resandeefterfrågan som kan komma till stånd i och med att en den nya järnvägen ger en ökad total transportkapacitet. I

5UIC (2003).

6Friebel och Niffka (2005), The functioning of intermodal competition in the transportation market: Evidence from the entry of low cost airlines in Germany.

7www.thredbo-conference-series.org/downloads/thredbo9_papers/thredbo9-workshopA- Esplugas-Teixeira-Lopez-Pita-Sana.pdf

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Sverige råder i jämförelse ingen ”trängsel” eller kapacitetsbrist i luft- rummet. Trots detta är prognosen att inrikesresandet med flyg kommer öka måttligt, vilket i sin tur medför att potentialen vad gäller flygresenärer som kan tänkas flytta över till höghastighetståg är relativt liten. Dessa aspekter påverkar framförallt bedömningen av överflyttningar. Den resulterande marknadsandelen ligger dock även i Sverige förhållandevis nära den internationella kurvan i figur 2.3.

2.3Trafikeringsförutsättningar

Höghastighetsjärnvägen planeras för att i huvudsak trafikeras av två typer av persontåg, nämligen interregionala höghastighetståg och snabba storregionala tåg. Här används följande definitioner vid beskrivning av trafikering:

xMed interregional trafik avses den huvudsakligen långväga tra- fiken med höghastighetståg mellan ändpunkterna Stockholm, Göteborg och Malmö.

xMed storregional trafik avses snabb regional trafik på höghastig- hetsjärnvägen, med något fler uppehåll än den interregionala hög- hastighetstågstrafiken.

xMed regional trafik avses trafik som är långsammare och har fler uppehåll än den storregionala trafiken, och som normalt inte trafikerar höghastighetsjärnvägen. I vissa fall kan också regional trafik användas som ett samlingsnamn för både storregional och regional trafik.

2.3.1Trafik på höghastighetsjärnvägen

Olika aktörer gör olika antaganden om den framtida trafikeringen på höghastighetsjärnvägen. Dessa olika antaganden tycks i huvud- sak bero på olika utgångspunkter. Som exempel kan nämnas att ett par av dagens operatörer anser att det bara är trafik mellan änd- punkterna Stockholm, Göteborg och Malmö och med uppehåll i större städer däremellan som kan bedrivas kommersiellt, medan re- gionala och lokala intressenter ifrågasätter om inte även stora delar

SOU 2016:3 Kommersiella förutsättningar för trafik

av den regionala trafiken, den så kallade storregionala, kan bedrivas kommersiellt. Men i praktiken innebär en kommersiell trafik mel- lan ändpunkterna och med uppehåll i vissa större mellanliggande städer att även den kommersiella trafiken möjliggör storregionalt resande.

Vidare har olika intressenter, helt beroende på vilken organisa- tion man företräder, olika uppfattning om vilken trafik som hög- hastighetsjärnvägen bör byggas för. Några exempel på detta fram- går i detta avsnitt.

Vilken trafik som de facto kommer att bedrivas på höghastig- hetsjärnvägen är inte känt i dag, men för att kunna bedöma vilken kapacitet de ska byggas för och hur utbyggnadsstratgin bör utfor- mas görs antaganden kring trafikeringen. Dessa antaganden påver- kar till exempel linjedragningar och antalet stationer.

Ett mål som vi angett, och som Trafikverket arbetar med att uppnå, är att höghastighetståg utan uppehåll på mellanliggande

orter ska	kunna trafikera Stockholm–Göteborg på som längst
2 timmar,	och Stockholm–Malmö på som längst 2 timmar och

30 minuter. Målen är satta bland annat utifrån att tågens konkur- renskraft gentemot flyget då förbättras på dessa sträckor. Men för att konkurrenskraften ska förbättras förutsätter det också att trafi- ken kan bedrivas med betydligt högre punktlighet än i dag, och här arbetar Trafikverket för närvarande mot målet att 98 procent av tågen på höghastighetsjärnvägen ska vara i rätt tid,8 och att 95 pro- cent ska vara i rätt tid om man också inkluderar deras trafikering av det konventionella järnvägsnätet.

Under 2015 har Trafikverket, på vårt uppdrag, anlitat en konsult för att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva höghastighetstågstrafik.9 Konsulten kommer fram till att det finns förutsättningar för följande helt kommersiella trafik år 2039, det vill säga några år efter att höghastighetsjärnvägen tagits i bruk:

xStockholm–Göteborg: Fyra stycken 200 meter långa höghastig- hetståg per timme och riktning, vilket eventuellt kan ersättas av

två stycken 400 meter långa höghastighetståg, per timme och

8Med ”rätt tid” avses här tåg som är högst fem minuter försenade.

9PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

riktning, under de timmar då trafiken är tätast.10 50 procent av tågen antas köra utan uppehåll, och 50 procent med uppehåll i några större mellanliggande städer (i första hand Norrköping, Linköping, Jönköping och Borås).

xStockholm–Malmö: Två till tre stycken 200 meter långa hög- hastighetståg per timme och riktning, vilket eventuellt kan er- sättas av en till två stycken 400 meter långa höghastighetståg per timme och riktning, under de timmar då trafiken är tätast.11 50 procent av tågen antas köra utan uppehåll, och 50 procent med uppehåll i några större mellanliggande städer (i första hand Norrköping, Linköping, Jönköping och någon stad mellan Jön- köping och Malmö).

Trafikverket har i sina analyser12,13 antagit ett något större utbud än konsulten. Trafikverkets antar följande trafikering per riktning under de timmar då trafiken är tätast:

xStockholm–Göteborg år 2035: Tre stycken 400 meter långa hög- hastighetståg. Vissa av dessa körs utan uppehåll på mellanligg- ande orter, medan vissa har uppehåll.

xStockholm–Malmö/Köpenhamn år 2035: Max två stycken 400 me- ter långa höghastighetståg. Tågen antas ha ett blandat uppe- hållsmönster.

xStockholm–Malmö/Köpenhamn år 2040: Tre stycken 400 meter långa höghastighetståg. Tågen antas ha ett blandat uppehålls- mönster.

xUtöver den interregionala trafiken med höghastighetståg Stock-

holm–Göteborg och Stockholm–Malmö/Köpenhamn antas också en trafik med snabba storregionala tåg med hastigheter på 250 km/h. Den trafiken antas vara omfattande främst på sträckor- na Linköping–Stockholm, Borås–Göteborg och Lund–Malmö.

10I PwCs rapport beskrivet som 3,3 stycken 200 meter långa tåg, men två sådana tåg kan tek- niskt kopplas ihop till ett längre tåg.

11I PwCs rapport beskrivet som 2,2 stycken 200 meter långa tåg, men två sådana tåg kan tek- niskt kopplas ihop till ett längre tåg.

12Trafikverket 2015-11-16, Järnvägssystemet Järna–Stockholm, Kapacitetsanalys och objektsbeskriv- ning, www.sverigeforhandlingen.se

13Trafikverket 2015-12-05, Trafikering Göteborg–Borås och Malmö–Lund, Trafikering höghastig- hetsjärnväg i olika tidsperspektiv, Arbetsmaterial.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Linköping–Stockholm antas trafikeras med tre storregionala tåg och Göteborg–Borås med sex storregionala tåg per timme och riktning. Sträckan Lund–Malmö trafikeras av ett stort antal olika tågtyper från olika anslutande banor.

xUtöver den trafik som anges här tillkommer också trafik på andra järnvägar som delvis trafikerar samma spåravsnitt. Exem- pel på det är trafik på Västra stambanan som trafikerar samma sträcka Järna–Stockholm C eller trafik på Västkustbanan som trafikerar samma sträcka Almedal–Göteborg C.

Våra avstämningar med operatörer ger ungefär samma bild som den som konsulten anger, men att utbudet kan påverkas av om det verkligen blir konkurrens mellan minst två operatörer eller inte. Man framför att med skarp konkurrens kan utbudet i realiteten bli större under vissa delar av dygnet, vilket i så fall kan resultera i ett utbud som mer ligger i linje med Trafikverkets antaganden. Vissa kommuner, län och regioner framför att man tror på kommersiell trafik på betydligt fler stationer än de som nämns ovan i detta av- snitt.

Redan i dag bedrivs kommersiell trafik i bland annat relatio- nerna Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö. I och med att höghastighetsjärnvägen angör fler av de större städerna jämfört med i dag, restiderna blir kortare och förutsättningarna för hög punktlighet blir bättre indikerar det att förutsättningar också finns i framtiden. Detta bidrar också till bedömningen att det finns en marknad och ett intresse för kommersiell trafik också på de nya höghastighetsjärnvägarna.

I samband med att kommuner och regioner sände in nytto- analyser till oss omkring den 1 oktober 2015, erhölls även Västra Götalandsregionens bild av trafikbehovet med storregionala och regionala tåg på sträckan Göteborg–Jönköping år 2050.14 Här pekar regionen på ett behov som uppgår till åtta regionala tåg per timme och riktning Göteborg–Landvetter, vilket alltså överstiger Trafik- verkets bedömning. Av dessa fortsätter sex tåg till Borås varav två fortsätter till Jönköping, se figur 2.4.

14 Västra Götalandsregionen 2015-10-01, Västra Götalandsregionens underlag till Sverigeförhand- lingen.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

I analyser gjorda av Trafikverket anges kapacitetsutnyttjandet i södra Lund (Lund C–Högevall, ”Armaturkurvan”) uppgå till 99 pro- cent under maxtimmarna,15 vilket i praktiken innebär att det inte finns någon som helst ledig kapacitet och ingen återställnings- förmåga. Skälet till det höga kapacitetsutnyttjandet är att en kort sträcka i södra Lund enligt nuvarande plan fortsatt består av dub- belspår, medan resten av sträckan Lund–Malmö planeras ha fyra spår.

Även på sträckan Järna–Stockholm är kapacitetsutnyttjandet redan i dag mycket högt, och det har framförts tvivel om att kapaciteten kommer att räcka när höghastighetsjärnvägen tagits i bruk. Enligt Trafikverket kommer, med de angivna antaganden om trafik och stationer, kapacitetsutnyttjandet uppgå till som mest 95 procent på sträckan Linköping–Stockholm C.

Vi har, med anledning av detta, gett Trafikverket i uppdrag att utreda kapaciteten i järnvägssystemet Järna–Stockholm C, Borås– Göteborg C (egentligen Almedal) och Lund–Malmö C (egentligen Arlöv) för att det ska kunna bedömas om tillkomsten av höghastig- hetsjärnvägen också medför ett behov av mer kapacitet på dessa sträckor. En utgångspunkt för dessa studier är att höghastighets- järnvägen, Citybanan i Stockholm, Västlänken i Göteborg, fyra spår mellan södra Lund och Malmö, samt spår 0 i Flemingsberg är klara. Vidare förutsätts att pendeltågsspåren i Stockholmsområdet normalt inte används för annat än pendeltåg. Resultatet av dessa studier framgår nedan i detta avsnitt.

Linköping–Järna–Stockholm C

Utifrån de rapporter som beskrivs ovan i avsnitt 2.3.1 avseende tra- fikering och kapacitet Järna–Stockholm kan nedanstående samman- fattning göras. Det bör observeras att allt inte handlar om helt ny- tillkommen trafik, utan till vissa delar handlar höghastighetstågs- trafiken i detta avseende om trafik som överflyttats från dagens Västra och Södra stambana.

15 Trafikverket 2015-05-29, Trafikering med nya höghastighetsbanor Stockholm–Göteborg/Malmö, www.trafikverket.se

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Den antagna trafikeringen uppgår till

xtvå till tre höghastighetståg per timme och riktning mellan Stock- holm och Göteborg,

xett till tre höghastighetståg per timme och riktning mellan Stock- holm och Malmö/Köpenhamn,

xtre storregionala tåg per timme och riktning mellan Stockholm och stationer längs Ostlänken, och

xtåg från anslutande järnvägar såsom Västra stambanan och Svea- landsbanan. Med utbyggd kapacitet på Svealandsbanan kan ny trafik också tillkomma därifrån.

Därutöver behövs viss ledig kapacitet (reservkapacitet) för att kun- na åstadkomma korta restider och hög punktlighet.

Ett scenario med till exempel fyra höghastighetståg och tre stor- regionala tåg, eller med fem höghastighetståg och två storregionala tåg per timme och riktning, och med nödvändig reservkapacitet, gör att trafiken behöver styras upp väldigt hårt. Exempelvis kom- mer ett antal höghastighetståg behöva framföras direkt efter var- andra, följda av ett antal storregionala tåg direkt efter varandra. Dessutom kommer storregionala tåg behöva stanna till upp emot tio minuter på någon station för att köras förbi av höghastighets- tåg, och kapaciteten på den befintliga järnvägen mellan Järna och Flemingsberg kommer ligga på gränsen för dess kapacitet.

Med den maximala trafik som beskrivs i punktsatsen ovan, det vill säga med sex höghastighetståg och tre storregionala tåg, räcker inte längre kapaciteten till.

Ett sätt att lösa kapacitetsproblematiken på sträckan är att för- länga höghastighetsjärnvägen genom att bygga ett ytterligare dub- belspår mellan Järna och Flemingsberg/Huddinge. Detta är sam- tidigt en dyr lösning, inte minst med tanke på de osäkerheter som finns kring exakt trafikvolym i olika tidsskeden. Detta bör därför studeras mer ingående innan beslut tas. För att senarelägga behovet av detta ytterligare dubbelspår kan följande alternativ studeras:

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xAntalet höghastighetståg och/eller storregionala tåg begränsas så att de tåg som framförs kan framföras på ett önskvärt sätt.

xUtifrån det antagna syftet med höghastighetsjärnvägen priorite- ras höghastighetstågstrafiken, vilket leder till att storregional tra- fik hänvisas till eventuell överbliven kapacitet. Detta skulle också kunna handla om att storregional trafik i första hand hänvisas till befintlig järnväg, det vill säga Nyköpingsbanan och Södra stam- banan.

xHöghastighetsjärnvägen byggs ut i etapper, där en av sträckorna Stockholm–Göteborg eller Stockholm–Malmö byggs ut tidigare än den andra sträckan. Då blir antalet höghastighetståg färre och en utbyggnad av sträckan Järna–Flemingsberg/Huddinge kan vänta tills båda sträckorna är tagna i bruk.

xLängre restider accepteras för höghastighetstågen, vilket gör att de inte kör förbi de storregionala tågen.

xFärre stationer byggs längs Ostlänken, vilket gör att genom- snittshastigheten för de storregionala tågen ökar.

Borås–Göteborg

Utifrån de rapporter som beskrivs ovan i avsnitt 2.3.1 avseende trafikering och kapacitet Borås–Göteborg kan följande samman- fattning av antagen trafikering göras:

xTvå till tre höghastighetståg per timme och riktning Stockholm– Göteborg.

xFem till åtta storregionala/regionala tåg Borås–Göteborg (med olika utgångsstationer mellan Jönköping och Mölnlycke), sanno- likt med en successiv upptrappning över åren.

xTåg från Västkustbanan som ansluter vid Almedal.

xGodståg.

Därutöver behövs viss ledig kapacitet (reservkapacitet) för att kun- na åstadkomma korta restider och hög punktlighet.

Redan vid en kombination av till exempel tre höghastighetståg och sex storregionala/regionala tåg kan inte den trafiken samordnas

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

med mindre än att det medför förlängda restider och sannolikt sämre punktlighet.

Ett sätt att lösa kapacitetsproblematiken på sträckan är att bygga ut hela eller delar av sträckan Borås–Göteborg till fyra spår i stället för dubbelspår. Detta är samtidigt en dyr lösning, inte minst med tanke på de osäkerheter som finns kring exakt trafikvolym i olika tidsskeden. Detta bör därför studeras mer ingående innan beslut tas. Som alternativ till utbyggnad till fyra spår bör också åtmin- stone följande alternativ studeras:

xAntalet höghastighetståg och/eller storregionala/regionala tåg be- gränsas så att de tåg som framförs kan framföras på ett önskvärt sätt.

xUtifrån det antagna syftet med höghastighetsjärnvägen priori- tera höghastighetstågstrafiken, vilket leder till att storregional/ regional trafik hänvisas till eventuell överbliven kapacitet. Detta skulle också kunna handla om att storregional/regional trafik i första hand hänvisas till befintlig järnväg, det vill säga till Kust till kust-banan, vilket dock medför att den trafiken inte kan utveck- las med nuvarande system.

xLängre restider accepteras för höghastighetstågen, vilket gör att de inte kör förbi de storregionala/regionala tågen.

xFärre stationer byggs längs sträckan, vilket gör att genomsnitts- hastigheten för de storregionala/regionala tågen ökar.

Lund–Malmö C

På sträckan Lund–Malmö C kommer kapacitetsutnyttjandet bli mycket högt trots den planerade utbyggnaden till fyra spår på större delen av sträckan, och dessutom påverkas trafikeringen av Malmö C. Det höga kapacitetsutnyttjandet har egentligen inte sär- skilt mycket med höghastighetsjärnvägens tillkomst att göra, utan även oberoende av den nya järnvägen blir sträckan i södra Lund (Lund C–Högevall) en allvarlig flaskhals.

Ett kapacitetsutnyttjade som enligt ovan i detta avsnitt uppgår till 99 procent är inte rimligt.

Det bör studeras vidare hur kapacitetsproblematiken Lund C– Högevall samt trafikeringen på Malmö C bäst kan lösas.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.3.2Konkurrens och kapacitetstilldelning

Det regelverk som gäller för kapacitetstilldelningen i Sverige i dag ger få möjligheter att i förväg styra upp kapacitetsutnyttjandet. Principen, förenklat, är att den som vill bedriva trafik årligen kan ansöka om de tåglägen man önskar, och sedan ska Trafikverket för- söka gå alla till mötes. Eftersom alla som ansöker kan göra detta ut- ifrån egna önskemål och utan någon styrning eller samordning, är det vanligt att ansökningar inte kan tillgodoses fullt ut. Om man inte lyckas ena alla sökande kan Trafikverket förklara en bansträcka för överbelastad, och då kan Trafikverket ensidigt besluta om hur kapaciteten ska fördelas utifrån samhällsekonomisk effektivitet.

Som exempel kan processen inför tågplan 2016 (2015-12-13– 2016-12-10)16 i korthet beskrivas så här:

x2015-04-13: Sista dag för att ansöka om tåglägen.

x2015-07-06: Trafikverket presenteras sitt förslag till tågplan.

x2015-08-07: Sista dag att lämna synpunkter på Trafikverkets för- slag.

x2015-09-25: Trafikverket publicerar fastställd tågplan.

x2015-12-13: Tågplanen börjar gälla.

Från flera håll, inte minst från operatörer och från konsulten PwC,17 har kapacitetstilldelningsprocessen angetts som ett problem i och med att den ger en mycket kort framförhållning, och att detta problem blir större när operatörer ska investera i nya och dyra tåg utan att veta om, och i vilken omfattning, man får bedriva trafik förrän ett år i taget och med cirka två och en halv månads framför- hållning. Detta bedöms kunna vara hämmande för fordonsanskaff- ningen.

Från flera håll har framförts att en möjlighet att åstadkomma längre framförhållning kan vara att teckna ramavtal, men för när- varande18 finns inga sådana.

16Trafikverket (2015-01-30), Järnvägsnätsbeskrivning 2016, www.trafikverket.se

17PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

18Trafikverket (2015-01-30), Järnvägsnätsbeskrivning 2016, www.trafikverket.se

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Ett skäl som uppges för att det i dag inte tecknas ramavtal är att de inte ger tillräcklig säkerhet. De uppges fungera bara så länge an- sökningarna om tåglägen kan samordnas inom ramen för Trafik- verkets kapacitetstilldelningsprocess, men om samordningen inte lyckas så ska Trafikverket tillgripa en tilldelning som utgår från samhällsekonomisk effektivitet19, och då uppges att de tecknade ramavtalen inte längre har någon betydelse – tvärtom uppges det kunna vara en nackdel att ha ramavtal eftersom dessa inte får avse exakta tåglägen, vilket däremot en tåglägesansökan får.

Ett ytterligare hinder som uppges för att det inte tecknas ram- avtal är lagens text20 om att ramavtal, för att gälla längre tid än fem år, utgår från att infrastrukturförvaltaren vidtagit omfattande in- vesteringar i infrastrukturen. Men möjligheten uppges inte finnas om en operatör vidtagit omfattande investeringar i fordonsparken.

2.3.3Banavgifter

Förutsättningarna för att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen påverkas bland annat av nivån på banavgifterna. Dessa nivåer kan också påverka biljettpriser, och därmed påverkas även möjligheten att attrahera resenärer. Vårt resonemang och slutsatser kring detta beskrivs i avsnitt 3.7.1 och 3.9.1.

Banavgifter som medel för att styra trafikeringen, det vill säga som ett medel för att prioritera trafik, beskrivs i avsnitt 2.7.6.

2.4Utbyggnadsstrategi

Detta avsnitt om utbyggnadsstrategier utgör en lägesrapport avse- ende faktorer som vi hittills sett kan påverka valet av utbyggnads- strategier. Vissa delar av detta leder fram till överväganden (se av- snitt 2.9), medan andra delar bör fortsätta att studeras.

Valet av strategi för utbyggnad av höghastighetsjärnvägen påver- kas av en mängd faktorer. Exempel på sådana faktorer är kostnader och finansiering, tidsåtgång, hur nyttorna av utbyggnaden utfaller,

19Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 3 §.

20Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 21 a §.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

effektivitet i driften etcetera. I detta avsnitt förs ett resonemang kring olika bevekelsegrunder vid val av utbyggnadsstrategier.

Men ännu viktigare för valet av utbyggnadsstrategi är vilket syfte höghastighetsjärnvägen har, eftersom syftet bör styra inrikt- ningen av utbyggnaden. Om syftet i första hand är att åstadkomma en snabb trafik mellan Sveriges tre största städer leder det till en typ av strategi, men om syftet är att många orter ska kunna ha direkta förbindelser med Stockholm, Göteborg och Malmö leder det i stället till en annan typ av strategi.

I avsnitt 2.1 framgår vår tolkning av syftet med höghastighets- järnvägen och vilka mål som ska uppnås. I avsnitten 2.4.1–2.4.10 pekas på ett antal faktorer som vi anser är nödvändiga för att dessa syften och mål ska kunna uppnås.

Den fysiska planering som för närvarande sker inom Trafik- verket, och där vi deltar i de delar som har bäring på uppdraget, utgår från att höghastighetsjärnvägen byggs med nya dubbelspår mellan Järna (söder om Stockholm) och Almedal (utanför Göte- borg), samt mellan Järna och Lund. Sträckan Järna–Jönköping pla- neras vara gemensam för båda sträckningarna (se även figur 2.1).

Exakta linjedragningar och var det ska byggas stationer återstår att beslutas inom ramen för kommande förhandlingar parallellt med den ordinarie planeringsprocessen.

2.4.1Trafikeringsprinciper

Även om det i dag inte med säkerhet kan sägas något om hur tra- fiken de facto kommer att bedrivas så kommer utbyggnadsstrate- gierna påverka trafikeringen. I detta avsnitt följer ett par principiella exempel på detta.

Om det byggs många stationer så leder det sannolikt till många tåg med många uppehåll, och därmed en låg genomsnittshastighet för dessa tåg. Detta kan vara bra om det man vill åstadkomma i första hand är att gynna den regionala trafiken. Men en sådan ut- byggnad orsakar kapacitetskonflikter mellan de snabbaste tågen och de regionala tågen, vilket i sin tur leder till att restiderna förlängs och risken för störningar ökar. Om antalet stationer i stället begrän- sas till relativt få så blir konflikterna mellan de snabbaste tågen och de storregionala tågen färre eftersom de olika tågens genomsnitts-

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

hastighet närmar sig varandra. Detta gynnar i större utsträckning den interregionala och den storregionala trafiken, men antalet orter som får direkta förbindelser med Stockholm, Göteborg och Malmö blir färre.

Om höghastighetsjärnvägen byggs ihop med det befintliga järn- vägsnätet på fler ställen än vid infarterna till de tre största städerna kan det ge möjlighet för den nya trafiken att ”vika av” för att nå orter som inte ligger längs höghastighetsjärnvägen. Samtidigt kommer en sådan trafikering ge relativt gles trafik till dessa orter eftersom an- talet sådana orter kan bli många. Det ökar även investeringskostna- derna eftersom det måste byggas anslutningar mellan höghastig- hetsjärnvägen och anslutande järnvägar, och dessa anslutningar ger ett ökat underhållsbehov och fler växelförbindelser, vilket i sin tur ökar risken för driftstörningar. Det resulterar också i att dyra tåg för höghastighetstågstrafik behöver trafikera långa sträckor på anslut- ande järnvägar där dessa tågs hastighet inte kommer till nytta, eller så blir det i stället långsammare tåg som trafikerar dessa orter och då kan orsaka kapacitetskonflikter på höghastighetsjärnvägen. En trafi- kering som sprider sig ut i det anslutande järnvägsnätet ökar också risken för att trafikstörningar sprider sig mellan olika järnvägar, och därmed också sprider sig till trafiken på höghastighetsjärnvägen.

Med få anslutningspunkter mellan höghastighetsjärnvägen och det befintliga järnvägsnätet minskar kostnaderna för såväl infra- struktur som fordonsanskaffning, och risken för att förseningar sprids mellan olika järnvägar minskar. Å andra sidan kan inte orter vid sidan av höghastighetsjärnvägen då få direkta förbindelser via höghastighetsjärnvägen till de tre största städerna.

En annan princip som har med trafikeringen att göra är hur olika behov av trafik ska prioriteras. Om ingen prioritering sker ges mycket små förutsättningar för långsiktig planering från såväl ope- ratörers som regioners sida. Prioriteringen av trafik hör ihop med kapacitetstilldelningsprocessen, vilket beskrivs närmare i avsnitt 2.7.

En ytterligare princip som har med trafikeringen att göra är tra- fikeringen på de befintliga järnvägssträckorna närmast de tre stör- sta städerna. Här kommer, om inte helt nya järnvägar byggs ända in till dessa städers centralstationer, höghastighetstågen behöva sam- sas med annan trafik. Därmed uppkommer frågan om samma prio- ritering ska gälla här som på de nybyggda sträckorna. Detta är en svårare frågeställning än prioritering på de helt nya järnvägarna

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

eftersom de gemensamma sträckorna trafikeras av trafik från flera olika banor, och ofta av lokal och regional trafik med ett stort antal resenärer. Om höghastighetstågen ges samma prioritet här som på de nybyggda sträckorna riskerar det innebära att regionaltrafik, lokaltrafik och godstrafik nedprioriteras och inte ges möjlighet att utvecklas. Å andra sidan innebär alternativet att höghastighetstågen kan behöva köra långsammare på dessa sträckor för att till viss del anpassa sig till övrig trafik.

2.4.2Teknikval

Det finns i dag olika val av teknik på en övergripande nivå när det gäller byggande av höghastighetsjärnvägar.

I Europa kan man, förenklat, beskriva befintlig teknik som att det handlar om relativt konventionella järnvägar där de tåg som trafikerar dessa också tekniskt sett kan trafikera övrigt järnvägsnät.

I Asien finns ett par exempel på magnetjärnvägar (Maglev) vilka har möjlighet att trafikeras med väldigt höga hastigheter. Under 2015 har till exempel provkörningar i Japan genomförts med has- tigheter över 600 km/h. Ett exempel på Maglevjärnväg är en cirka 30 kilometer lång sträcka mellan Shanghai och Shanghais flygplats, och ett annat exempel är en pågående utbyggnad av en längre sådan järnväg i Japan. I Europa har några projekt med Maglevjärnväg på- börjats i Tyskland och England, men de har sedermera lagts ner.

Planeringen av höghastighetsjärnvägen inom Trafikverket sker i dag utifrån att den ska byggas med relativt konventionell teknik – ny för Sverige men internationellt beprövad. Det innebär att till ex- empel magnetjärnvägar (Maglev) eller Hyperloop valts bort, vilket är ett val vi i olika sammanhang har stöttat. Det finns flera skäl för detta, och några av de viktigaste är följande:

xMagnetjärnvägar bygger på en i sammanhanget relativt oprövad teknik. Det finns ett par sådana järnvägar i Asien, men påbör- jade projekt i Europa har lagts ner. Detta gör att erfarenheterna av denna teknik i järnvägssammanhang är begränsad.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xMed väl beprövad teknik, även om delar av det är nytt för Sverige, finns möjlighet för höghastighetstågen att trafikera övrigt järn- vägsnät, till exempel för att fortsätta från Stockholm till Arlanda/ Uppsala, från Malmö till Kastrup/Köpenhamn/Hamburg och för att nå depåer. Detta hade inte varit möjligt annars, med mindre än att också dessa sträckor byggs ut för till exempel Maglevtåg.

xKostnaderna för utbyggnaden är osäkra, inte minst för att det finns så få erfarenheter.

xEn ytterligare osäkerhetsfaktor, som påverkar den totala tids- åtgången, är processen inför att ta ett eventuellt beslut om att bygga för till exempel Maglev. Eftersom erfarenheterna är små är det vår bedömning att ett sådant teknikval skulle medföra stora osäkerheter avseende tidsåtgången för såväl planeringspro- cessen som utbyggnaden, vilket också inbegriper osäkerhet i att komma åt mark för att nå de centrala delarna av de tre största städerna.

I Kalifornien planeras att under 2016 bygga en prototypbana för Hyperloop, vilket förenklat är ett transportsystem med rör med lågt tryck där människor och gods uppges kunna transporteras i hastig- heter upp till 1 100 km/h. I det här sammanhanget bedömer vi att det är alldeles för tidigt för detta teknikval, men däremot finns för- stås all anledning att följa projektet.

För närvarande planerar Trafikverket för att höghastighetsjärn- vägen ska kunna trafikeras med hastigheter upp till 320 km/h, me- dan dagens järnvägar trafikeras med hastigheter upp till 200 km/h. Det finns exempel, även i Europa, där nya järnvägar byggs för högre hastigheter, och framförallt verkar 360 km/h vara relativt vanligt. Trots det är det mycket ovanligt att tågen kör fortare än 300 km/h, och ännu mer ovanligt att man kör fortare än 320 km/h. Undantag är till exempel stor del av sträckan Paris–Strasbourg och cirka tio procent av den nu planerade HighSpeed2 i England21.

Utifrån studier av internationella förhållanden tycks detta bero på att en ökning av hastigheter över 300/320 km/h ger språngkostnader

21 Bland annat Sverigeförhandlingens studiebesök hos Deutsche Bahn i Berlin (februari 2015), hos SNCF i Paris och Reims (januari 2015) och hos HighSpeed1 och HighSpeed2 London (januari 2015). Sammanfattningar från dessa besök finns på vår hemsida, www.sverigeforhandlingen.se

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

i fordonsanskaffningen, ökad energiåtgång, ökat buller och ökade underhållskostnader. Högre hastigheter ökar också ytterligare kon- flikterna mellan de snabbaste tågen och de storregionala tågen. Sam- tidigt går det inte att undvika att tro på att kommande teknikutveck- ling bidrar till att kostnader och energiåtgång för högre hastigheter kommer att sjunka i framtiden.

Man kan givetvis fundera över att i vissa delar dimensionera höghastighetsjärnvägen för högre hastigheter än 320 km/h om det inte driver kostnader, men risken finns alltid i liknande samman- hang att sådana åtgärder blir kostnadsdrivande även om man gärna vill tro annat.

2.4.3Stationsorter

Under 2015 har Trafikverket, på vårt uppdrag, anlitat en konsult (PwC) för att analysera de kommersiella förutsättningarna för att be- driva höghastighetstågstrafik.22 Konsulten anger att det troliga är att det finns kommersiella förutsättningar att trafikera, förutom Stock- holm, Göteborg och Malmö, även Norrköping, Linköping, Jön- köping och Borås, samt eventuellt en station mellan Jönköping och Malmö.

Våra kontakter med ett par av dagens operatörer indikerar att även dessa bedömer att ovanstående städer bör vara av intresse för helt kommersiell trafik. Utöver detta framgår det av diskussioner med flera berörda län och regioner, men också utifrån Trafikver- kets analyser, att det finns intresse och behov av kompletterande storregional trafik på ett flertal orter, och inte minst mellan Göte- borg och Borås finns uttalade önskemål om en mycket tät pendel- och regionaltågstrafik med ett flertal stationer, se avsnitt 2.5.2.

Tät regionaltågstrafik med många uppehåll kan bidra till regional utveckling, men samtidigt ger det en stor skillnad i genomsnitts- hastighet gentemot höghastighetstågen. I järnvägstrafik är det väl- känt att ju större skillnaden är i genomsnittshastighet desto större blir kapacitetskonflikterna. Kör alla tåg med samma hastighet kan betydligt fler tåglägen skapas än om genomsnittshastigheten är

22 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

olika. Det kan utifrån detta konstateras att ju fler stationer desto fler konflikter mellan den storregionala/regionala trafiken och hög- hastighetstågstrafiken, vilket beror just på att många uppehåll gör att genomsnittshastigheten för de storregionala/regionala tågen blir låg, och ju färre stationer desto mindre konflikter.

2.4.4Stationslokalisering

Inom ramen för utbyggnadsstrategierna ryms frågan om centrala eller perifera (externa) stationslägen, det vill säga frågan om en sta- tion bör förläggas centralt i orten eller en bit utanför orten, eller eventuellt inom orten men i dess utkant.

I vårt uppdrag ingår ett ökat bostadsbyggande med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. Utifrån våra studier av utbyggnader av höghastighetsjärnvägar i Europa och Asien finns knappt något exempel på perifera stationslägen som lyckats bidra till detta, och enligt information från Trafikverket är detta också deras erfarenhet. Nedan ges några exempel på för- och nackdelar med centrala respektive externa stationslägen.23,24,25

Vid centralt belägna stationer finns i de flesta orter redan ett marknadsläge, flöden av människor och etablerade verksamheter som underlättar ytterligare utveckling av samma slag. En station som är väl integrerad i det lokala transportsystemet bidrar till bra tillgänglighet. Ett centralt stationsläge kan bidra till förtätning i ortens centrala delar, vilket kan bidra till en stark och attraktiv stadskärna. Restiden för de som bor eller arbetar i staden blir som regel kortare med ett centralt stationsläge, men å andra sidan blir restiden längre för de som reser med tåg som inte stannar eftersom hastigheten rimligen måste sänkas för tågen när de passerar genom stadens centrala delar.

Å andra sidan tar en centralt belägen station mark i anspråk vilket bland annat ger barriäreffekter, och fler människor riskerar

23Trafikverket Arbetsmaterial Version 0.5 2015-11-24, Rapport Stationslokalisering och stads- utveckling.

24Trivector Traffic AB, RAPPORT 2014:101, Stationsutveckling och stationslokalisering, På- verkan på resande och stadsutveckling, inom ramen för Den attraktiva regionen, www.trafikverket.se

25Bland annat Sverigeförhandlingens studiebesök hos Deutsche Bahn i Berlin (februari 2015), hos SNCF i Paris och Reims (januari 2015) och hos HighSpeed1 och HighSpeed2 London (januari 2015), och Trafikverkets studiebesök hos Adif i Spanien (hösten 2015).

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

att utsättas för buller. Kostnaderna för att bygga en station blir ofta högre med ett centralt läge än med ett externt läge, bland annat för att man kan behöva tränga in stationen, nya spår, anslutningsvägar etcetera i redan befintlig bebyggelse, vilket också kan resultera i fördyrande provisoriska lösningar under byggtiden. Risken är ofta stor att man råkar på konflikter med kulturmiljöer och liknande.

Ett sätt att minska dessa negativa konsekvenser kan vara att järnvägen byggs med ett spår för passerande tåg utanför staden, medan den centralt belägna stationen förbinds med anslutningsspår (”bibana”). Då kan tågen fortfarande stanna centralt, men eftersom passerande tåg passerar utanför staden kan färre människor utsättas för buller och den anläggning som byggs centralt kan eventuellt bli något mindre.

Ett perifert läge har förutsättningar att vara en effektiv bytes- punkt och angöring för pendelparkering, men tenderar också att bli ödsliga stationer där ingen vill vistas längre tid än vad som är abso- lut nödvändigt. Känslan av otrygghet kan bli större på en perifer och ödslig station, än på en station med mer folkliv. En perifert be- lägen station kan eventuellt på sikt bli en del av centrala staden, men man kan förvänta sig att det inte sker inom överskådlig tid, särskilt inte i orter med låg tillväxt.

Ett perifert stationsläge kan vara att föredra om ortens befolk- ning är liten i relation till sitt omlands befolkning och om utpend- ling är vanligare än inpendling eftersom det kan underlätta för människor från omlandet att ta sig till en sådan station. I små orter kan också ett externt/”halvcentralt” stationsläge ligga relativt nära ortens centrum helt enkelt för att avstånden är korta. Det finns exempel på externa stationslägen där resandeutvecklingen varit positiv, till exempel Landskrona26. Utifrån vad vi kunnat se hänger dock detta ihop med att stationen byggts i samband med utbygg- nad av järnvägssystemet vilket också lett till ett förbättrat trafik- utbud. Det är oklart om resandeutvecklingen kanske hade blivit ännu bättre med ett mer centralt stationsläge. En viktig parameter när det gäller resandeutvecklingen är också att den anslutande lokaltrafiken är väl utvecklad.

26 Trivector Traffic AB, RAPPORT 2014:101, Stationsutveckling och stationslokalisering, På- verkan på resande och stadsutveckling, inom ramen för Den attraktiva regionen, www.trafikverket.se

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Det finns också alternativet med nya stationer för höghastighets- tåg i perifera lägen, samtidigt som det finns ett centralt stationsläge för mer lokal trafik, det vill säga två olika stationslägen beroende på typ av trafik.

Här följer en, delvis förenklad, beskrivning av skillnader mellan centrala och perifera stationslägen.

xKostnad: Det är i normalfallet dyrare att dra en helt ny järnväg genom de centrala delarna av städer, och definitivt ifall stadens bebyggelse inte är anpassad för detta sedan tidigare. Det kan till exempel handla om lösningar på bro eller tunnel, eller att be- byggelse måste rivas. Risken för fördyrande provisoriska lös- ningar för att bland annat hantera omgivande vägnät ökar med ett centralt läge.

xRestid: Med ett centralt stationsläge kan det antas att fler människor har lätt att nå stationen jämfört med ett perifert sta- tionsläge, men samtidigt kan ett centralt stationsläge ofta resul- tera i att de passerande tågen måste sänka hastigheten vilket gör att resenärer som bara passerar förbi får en längre restid. Undan- tag kan vara i en ort med liten befolkning i förhållande till sitt omland, där tvärtom ett perifert läge kan vara bra för fler männi- skor.

xStadsutveckling: Ett centralt stationsläge kan bidra till en förtät- ning i ortens centrala delar, vilket i sin tur kan leda till en stark och attraktiv stadskärna, men å andra sidan bidrar en central spårdragning till barriäreffekter. Ett perifert stationsläge riskerar att leda till en ödslig station som också upplevs som otrygg.

xBuller: Tåg som passerar i hög hastighet genom ortens centrum genererar också buller som drabbar många människor. Om fler- talet tåg antas stanna vid stationen blir sannolikt problemet mindre än om få eller inga av de snabba tågen antas stanna.

xMed en lösning där passerande tåg passerar förbi på en järnväg utanför staden, medan de tåg som ska stanna kör via en anslut- ande bana (”bibana”) kvarstår det centrala stationslägets fördelar medan flera av dess nackdelar försvinner. Å andra sidan kan denna lösning eventuellt bidra till att färre tåg stannar vid statio- nen eftersom en trafikering via ”bibanan” tar längre tid.

xEtt ”halvcentralt” stationsläge kan i vissa fall vara en kompromiss.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.4.5Etapputbyggnad

Inom ramen för vårt arbete har frågan om en eventuell etapputbygg- nad av höghastighetsjärnvägen väckts. Frågeställningen har ett ur- sprung i att ett samtidigt byggande och samtidig trafikstart för både Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö kan påverka utbygg- nadstakt och trafikstart negativt. Dessutom är investeringarna i så- väl infrastruktur som fordon och depåer kostsamma.

En eventuell utbyggnad i etapper kan ske på flera olika sätt, till exempel följande:

xEn uppdelning på Stockholm–Malmö och Stockholm–Göteborg, där den ena sträckan byggs färdigt före den andra, kan medföra att höghastighetstågstrafik på åtminstone en sträcka kan reali- seras fortare jämfört med om hela systemet ska byggas ut sam- tidigt.

xEn uppdelning som utgår från att så snabbt som möjligt åstad- komma bättre kapacitet närmare ändpunkterna, till exempel Lin- köping–Stockholm, Borås–Göteborg och Hässleholm–Malmö kan medföra att regionaltågstrafik på dessa sträckor kan reali- seras fortare jämfört med om hela systemet ska byggas ut sam- tidigt.

xEn uppdelning som tar sin utgångspunkt i var dagens kapacitets- brister är som störst kan bidra till att minska kapacitetsutnytt- jandet.

xEn uppdelning som utgår från att de sträckor som kommit längst i planeringen, det vill säga Järna–Linköping och Borås– Almedal, byggs färdigt först kan medföra att regional trafik på dessa sträckor kan realiseras fortare jämfört med om hela syste- met ska byggas ut samtidigt.

Under 2015 har Trafikverket, på vårt uppdrag, anlitat en konsult (PwC) för att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva höghastighetstågstrafik.27 Konsulten drar slutsatsen att hög- hastighetsjärnvägen bör byggas ut på ett sätt som så fort som möj- ligt ger en sammanhängande höghastighetsjärnväg. Om utbyggna-

27 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

den delas upp i små etapper är det inte sannolikt att någon operatör kommer att investera i dyra tåg för höghastighetstågstrafik förrän en hel längre sträcka är klar. Risken ökar då för att kapaciteten tas i anspråk av en omfattande storregional/regional trafik, vilken sedan kan behöva begränsas när en sammanhängande höghastighetsjärn- väg är färdig.

I samma rapport pekar också konsulten på att både sträckan Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö beräknas vara kom- mersiellt lönsamma, men att lönsamheten är störst Stockholm– Göteborg.

Med en så stor förändring som öppnandet av höghastighets- järnvägen innebär finns av naturliga skäl också en osäkerhet kring till exempel resandeutveckling och lönsamhet, även om det görs prognoser av detta. Att öppna en sträcka, Stockholm–Malmö eller Stockholm–Göteborg, före den andra kan minska såväl risker som osäkerheter. Visserligen finns osäkerhet kvar vid öppnandet av den första sträckan, men riskerna är mindre med en sträcka än med två, och inför öppnandet av den andra sträckan har mer kunskap ut- vecklats.

Under 2015 har Trafikverket, på vårt uppdrag genomfört en stu- die avseende kapaciteten på sträckan Järna–Stockholm C. Förenklat har frågeställningen handlat om ifall kapaciteten i dagens järnvägs- system på sträckan räcker för den trafik som antas bedrivas när hög- hastighetsjärnvägen är tagen i bruk. Rapporten visar, vilket beskrivs närmare i avsnitt 2.3.1, att med den antagna trafikvolymen och de antagna stationslägena behöver höghastighetsjärnvägen förlängas vi- dare med ett ytterligare dubbelspår Järna–Flemingsberg/Huddinge omkring år 2040 om höghastighetsjärnvägen är tagen i bruk både Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö.

Under hösten 2015 har Trafikverket på vårt uppdrag tagit fram nya kalkyler, genom metoden successiv kalkylering. Av dessa fram- går att sträckan Stockholm–Göteborg kostar mindre än sträckan Stockholm–Malmö.

En ytterligare faktor som kan påverka valet av etappindelning är det faktum att planeringen kommit olika långt beroende på sträck- ning. Längst har planeringen kommit Järna–Linköping, följt av Mölnlycke–Bollebygd och därefter övriga delar Göteborg–Borås.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.4.6Behov av ytterligare spårkapacitet

Höghastighetsjärnvägen planeras för närvarande att byggas med helt nya dubbelspår Järna–Almedal och Jönköping–Lund. Utifrån de resonemang som förs i bland annat avsnitten 2.4.1 och 2.4.3 är det tydligt att kapaciteten blir ansträngd på de sträckor där det antas förekomma frekvent storregional/regional trafik parallellt med den interregionala höghastighetstågstrafiken, det vill säga Linköping– Stockholm, Borås–Göteborg och Lund–Malmö. Framförallt på sträckan Borås–Göteborg finns tydliga uttalanden från bland annat Västra Götalandsregionen om önskemål och behov av tät regional trafik.28 Samtidigt kan det i vissa fall handla om att några enstaka ytterligare tåg under någon enstaka timme per dag kan medföra att trafiken slår igenom kapacitetstaket.

Det är i dag inte möjligt att veta exakt vilken trafik som verkli- gen kommer att bedrivas, och att göra extra utbyggnader för något som ”kanske” inträffar (så kallade försvarsarbeten29) är inte med säkerhet ett kostnadseffektivt sätt att använda skattemedel på. Men därmed inte sagt att försvarsarbeten aldrig bör användas – det finns exempel där dessa kommit till nytta, men även det motsatta finns. En fråga som dock måste ställas är om det är rätt lösning att redan nu besluta om utbyggnader också för att möta ett trafikbehov som eventuellt finns 2035 eller senare, eller om dessa medel kan göra bättre nytta någon annanstans. Frågan handlar bland annat om att det kan röra sig om enstaka avgångar under några få timmar per dygn som eventuellt kan medföra ett ytterligare behov av spårkapa- citet. Innan ett sådant beslut tas kan det behöva utredas om be- hovet verkligen är motiverat, eller till exempel om det kan mötas med längre tåg i stället för fler avgångar.

Ytterligare utbyggnader på sträckorna närmast Stockholm, Göte- borg och Malmö är inte kostnadsberäknade, men ett antagande är att det tillsammans handlar om åtminstone några tiotals miljarder kro- nor som skulle adderas ovanpå kostnaderna för det som planeras nu.

28Västra Götalandsregionen 2015-10-01, Västra Götalandsregionens underlag till Sverigeförhand- lingen.

29Med ”försvarsarbeten” avses här investeringar som byggs utan att man vet om de kommer att användas – de görs ”för säkerhets skull”.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Å andra sidan finns en risk, om inte ytterligare utbyggnader sker på dessa sträckor, att trafiken inte kan utvecklas på ett önskat sätt eller att kapacitetsutnyttjandet blir för högt och punktligheten för låg.

För att göra det möjligt att bedriva höghastighetstågstrafik med 400 meter långa tåg30 behöver ombyggnader ske på ett antal statio- ner även utanför höghastighetsjärnvägen. Inom ramen för detta uppdrag har det inte i detalj studerats vilka stationer detta kan handla om, men ett sådant arbete bör genomföras. Förutom hög- hastighetståg- och regionaltågsstationer på sträckorna Järna–Stock- holm C, Almedal–Göteborg C och Lund–Malmö C bör en sådan studie också omfatta åtminstone Arlanda och Uppsala C, men mot- svarande utredningar bör också initieras med avseende på åtmin- stone Kastrup och København H.

2.4.7Arlanda och Uppsala

En utbyggnad av höghastighetsjärnvägen i södra Sverige kan bidra till att öka tillgängligheten till Arlanda. Men det bygger på att hög- hastighetstågen och/eller de storregionala tågen har möjlighet att erhålla kapacitet på Ostkustbanan mellan Stockholm och Arlanda/ Uppsala.

I dag finns fem till sex direkta tåg, beroende på riktning, per vardag som trafikerar relationen Linköping–Norrköping–Stock- holm C–Arlanda C eller omvänt. 31 Tre till fyra, beroende på riktning, av dessa angör Arlanda i tidsperspektivet 06:00–09:00 och 15:00– 18:00. Vi har frågat Trafikverket om den nuvarande kapaciteten, under maxtimmarna, medger ytterligare trafik mellan Stockholm C och Arlanda/Uppsala, och svaret har varit att det inte är möjligt att ytterligare öka trafiken på den sträckan. Om höghastighetståg eller tillkommande storregionala tåg ska tilldelas kapacitet behöver annan trafik tas bort.

Flera intressenter har framfört en oro för att den nya trafiken eventuellt inte kommer att kunna nå Arlanda eller Sveriges fjärde största stad Uppsala på grund av högt kapacitetsutnyttjande på

30Kommissionens beslut (2008/217/EG) av den 20 december 2007 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD) avseende delsystemet Infrastruktur hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg.

31Samtrafikens reseplanerare (Resrobot) avseende 2015-11-27, tagtidtabeller.resrobot.se

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Ostkustbanan, och att detta kan komma att minska Arlandas kon- kurrenskraft med minskat utbud på flygplatsen som följd.

Inom ramen för vårt uppdrag har det inte ingått att studera en utbyggnad av höghastighetsjärnvägen vidare mot Arlanda. Däremot medför valet av väl beprövad teknik och hopkopplingen med be- fintlig järnväg nära ändpunkterna, att de tåg som trafikerar höghas- tighetsjärnvägen också tekniskt ska kunna nå exempelvis Arlanda och Uppsala.

En ytterligare tänkbar möjlighet, i stället för att bygga ytterligare spår Stockholm–Arlanda, kan vara att höghastighetstågen och/eller de snabba storregionala tågen använder vissa av de tåglägen som i dag används av flygpendeltågen Stockholm–Arlanda, till exempel senast när nuvarande avtal med Arlandabanan Infrastructure AB om flygpendeltågstrafiken upphör. Ingreppet i infrastrukturen bör i så fall kunna inskränka sig till relativt små åtgärder, i varje fall jämfört med att bygga en helt ny järnväg, till exempel ombyggnad av platt- formar.

2.4.8Kastrup och Köpenhamn

Det ingår inte i vårt uppdrag att arbeta med höghastighetsjärnväg vidare från Malmö till Köpenhamn. Däremot innebär den utbygg- nadsstrategi som vi föreslår, och som Trafikverket i praktiken pla- nerar utifrån, att de tåg som trafikerar höghastighetsjärnvägen ock- så tekniskt ska kunna nå exempelvis Kastrup och Köpenhamn.

Mer om vårt uppdrag avseende ny fast förbindelse över Öresund beskrivs i kapitel 5.

2.4.9Depåer, verkstäder och andra sidosystem

Det ingår inte i vårt uppdrag att arbeta med depåer, verkstäder eller andra delar av järnvägens sidosystem, till exempel plats för tågvänd- ning, service, städning och catering. Inom ramen för uppdraget har dock identifierats ett antal frågeställningar kring detta som det finns anledning att ta upp i denna delrapport eftersom de behöver belysas ytterligare.

En sak som lyfts av flera intressenter är frågan om tillgången till depå- och verkstadskapacitet. Att döma av de inspel som gjorts är

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

höghastighetståg, oavsett tillverkare, för långa för att kunna använ- da befintliga depåer och verkstäder. För normalt underhåll kan de inte heller delas upp i mindre delar. Detta, tillsammans med en ökad mängd trafik till följd av höghastighetsjärnvägen, medför att det inte går att förutsätta att befintliga depåer och verkstäder kan användas. Andra viktiga parametrar i sammanhanget är kostnaderna för att bygga depåer och verkstäder, samt det faktum att processen med att planera och bygga nytt tar flera år i anspråk och därför be- höver påbörjas i tid.

En ytterligare frågeställning kopplat till detta är tillgång till mark för depåer och verkstäder, inklusive anslutningsvägar för bland an- nat transporter av varor och reservdelar. Ur ett trafiklogistiskt per- spektiv bör sådana anläggningar finnas i närheten av trafikeringens ändpunkter, helt enkelt för att hålla nere mängden onödiga tom- tågskörningar vilket också kan påverka hur många tåg som behövs. Längre sträckor till en depå kan också medföra behov av invester- ingar i fler tåg.

Eftersom ändpunkterna för höghastighetstågen i första hand är de tre största städerna bör depåer och verkstäder finnas där, men samtidigt är tillgången på mark där begränsad, och den som kan finnas riskerar att vara dyr.

För den storregionala trafiken gäller sannolikt i grunden samma resonemang, bortsett från att dessa tåg inte är lika långa som hög- hastighetstågen, och för den trafiken är det mer troligt att depåer kan placeras på andra platser än nära de tre största städerna.

2.4.10Länsstyrelsernas arbete

Den fysiska planeringen för höghastighetsjärnvägen kommer att vara en mycket omfattande uppgift för berörda myndigheter. I det sammanhanget finns det skäl att särskilt överväga länsstyrelsernas möjlighet att kunna fullgöra sin roll i planeringen på ett effektivt och rättssäkert sätt. Länsstyrelsen har bland annat ansvar för pla- neringsunderlag, är en samrådspart i flera frågor, har ett tillsyns- ansvar och fattar ett antal beslut i processen.

Utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen innebär en onormalt stor arbetsbelastning i flera år för berörda länsstyrelser. Länsstyrel- serna har i dag möjlighet att söka extramedel i samband med att

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

projekt tillåtlighetsprövas enligt miljöbalken (1998:808), men då den nuvarande planläggningsprocessen inte ställer krav på tillåtlig- hetsprövning av stora projekt bör denna hantering ses över.

2.5Operatörernas behov/önskemål

I detta avsnitt beskrivs ett antal av de, som vi uppfattar det, vikti- gaste behoven/önskemålen från operatörerna.

2.5.1Önskemål från höghastighetstågsoperatörer

Om höghastighetsjärnvägen ska trafikeras kommersiellt är dess effekter beroende av att det finns kommersiella operatörer som är intresserade av att trafikera den. De kommersiella förutsättningarna för operatörerna påverkas av hur höghastighetsjärnvägen byggs med sträckning, antal stationer, stationernas läge och maxhastig- heter, men även av hur tilldelningen av tåglägen kommer ske bland annat när det gäller prioritering mellan olika anspråk och inte minst vilka banavgifter som tas ut. Ytterligare en central fråga för opera- törerna är strategin för utbyggnaden av de olika delarna av hög- hastighetsjärnvägen.

De kommersiella operatörernas syn på förutsättningarna att tra- fikera en höghastighetsjärnväg har undersökts i bilaga 3. Utöver den kommersiella interregionala trafiken mellan ändpunkterna, är planen att även snabb storregional trafik ska trafikera de nya järnvägarna. Även dessa operatörer har behov och önskemål som till viss del överensstämmer med de kommersiella fjärrtågsoperatörerna, men de har också ibland motstående intressen som behöver vägas mot de kommersiella intressena.

Följande aspekter lyft fram som särskilt viktiga av de kommer- siella operatörerna:

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xRestid och punktlighet.

xDepåer.

xKapacitetstilldelningen.

xBanavgifter.

xKonkurrens på lika villkor.

xKoppling till övrig trafik och Köpenhamn.

Dessa synpunkter beskrivs närmare nedan i detta avsnitt.

Restid och punktlighet

Det som lyfts fram tydligast hos operatörer är den utlovade restiden, det vill säga två timmar mellan Stockholm C och Göteborg C, re- spektive två och en halv timme mellan Stockholm C och Malmö C. För att nå de effekter av höghastighetsjärnvägen som operatörerna räknar med förutsätts att dessa restider infrias. Operatörerna lyfter flera områden som bör vara uppfyllda eller hanteras för att möta restiden:

a)Undvik blandad trafik på spåren.

En av de tydligaste orsakerna till om restiden på höghastighets- järnvägen kan hållas är huruvida trafik är blandad, visar inter- nationella exempel. Den blandade trafiken ställer högre krav på trafikplanering och skapar högre risk för trafikstörningar. Efter- som delar av järnvägen planeras att öppna i förtid (Ostlänken 2028) kommer sannolikt järnvägen då att trafikeras av storregio- nala tåg. Tågoperatörerna ser en risk att denna trafikering blir för omfattande och att det blir svårt att dra ned på den när en hel sträcka till Göteborg eller Malmö är klar. De önskar därför att tidsperioden mellan Ostlänkens öppnande och en hel hög- hastighetslinjes ibruktagande kortas ned och att en hel sträcka helst borde öppnas vid ett och samma tillfälle.

b)Säkerställ prioriteringsregler till fördel för höghastighetståg. Höghastighetsjärnvägen är planerad att byggas till större delen som en egen bana men ska kopplas ihop med befintliga järn- vägar nära citykärnorna. I Stockholm innebär det enligt nu-

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

varande plan att höghastighetstågen kommer att köra på det exi- sterande järnvägssystemet mellan Järna och Stockholm C. Den här sträckan lider redan i dag av kapacitetsbrist och köbildning. För att höghastighetstågen ska kunna nå restidsmålen krävs enligt operatörerna därför att dessa får prioritet före mer lång- samtgående trafik. Dessa prioriteringsregler krävs också på övriga delar av järnvägen med blandad trafik.

c)Flexibilitet i var och hur ofta tåget ska stanna.

Tågoperatörerna ställer sig positiva till att det byggs stationer som ger dem flexibilitet att stanna på olika stationer längs sträckan och maximera kapacitetsutnyttjandet. Exakt vart och hur ofta man kommer att välja att stanna är inte klart i dag men det kommer att styras av kommersiella aspekter. Det ska finnas ett tillräckligt stort passeragarunderlag för att det ska vara värt ett stopp.

För varje stopp räknas en tidsförlust om cirka fem till sju minuter och antalet stopp kommer sannolikt att begränsas till cirka fyra per sträcka. Det ger en extra restid om cirka 30 minu- ter och resulterar således i en restid om två och en halv timme Stockholm till Göteborg och tre timmar mellan Stockholm och Malmö för de tåg som inte är direkttåg. Platser som pekas ut som troliga stopp är Norrköping, Linköping, Jönköping och Borås. Inga specifika önskemål om stopp söder om Jönköping till Malmö har lyfts fram av operatörerna.

d)Egna spår för stationer

För att undvika trängsel och stopp längs järnvägen förespråkar operatörerna att separata spår byggs vid stationerna. Det tåg som ska stanna bör rulla av höghastighetsjärnvägen och släppa förbi eventuellt bakomliggande tåg.

e)Anpassad och pålitlig infrastuktur

Infrastrukturen som byggs bör kunna säkerställa att tågen kan framföras med planerad hastighet. Detta gäller bland annat el- matningen. Operatörerna förespråkar att jämförelser med inter- nationella höghastighetsjärnvägar görs för att bygga in högsta möjliga stabilitet och kapacitet i systemet, snarare än att utgå ifrån hur de nuvarande stambanorna i Sverige är byggda.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

f)Kvalitetsavgifter

Punktligheten är en betydande faktor för framgången för hög- hastighetståget. Nuvarande punktlighet på sträckorna Stock- holm–Malmö och Stockholm–Göteborg är låg och uppges vara en av orsakerna till att inte fler väljer tåget i dagsläget. Flyget anges ha en betydligt högre punktlighet på över 90 procent för samma sträckor. Förseningarna med tåg är också betydligt längre än flyg- förseningarna vilket skadar förtroendet för tåget som transport- medel. För att höghastighetstågen ska få optimal genomslagskraft krävs hög punktlighet, även under rusningstrafik då belastningen är högst.

För att förbättra kvaliteten i infrastrukturen och säkerställa punktligheten, förespråkar operatörerna ett införande av kvali- tetsavgifter för den aktör som orsakar försening i trafiken. Dessa avgifter ska gälla för såväl operatörer som infrastrukturägare och fungera som ett incitament för att undvika förseningar.

Depåer

En förutsättning för att operatörerna ska kunna bedriva sin verk- samhet är att det finns depåer för underhåll och service. Dessa bör vara strategiskt belägna, helst vid ändpunkterna, för att detta ska kunna ske så effektivt som möjligt. Då befintliga depåer redan i dag är högt belastade och för att höghastighetstågen är längre än dagens tåg krävs att nya depåer planeras in i projektet och byggs i samband med höghastighetsjärnvägen.

Kapacitetstilldelning

Operatörerna anser att dagens kapacitetstilldelningsprocess ger allt för kort framförhållning för att fatta beslut att investera i hög- hastighetståg. Den allra största risken för den operatör som väljer att köra höghastighetståg ligger i den första perioden, innan mark- naden har stabiliserats (2028–2039). Det förespråkas från operatö- rerna att den första tåglägestilldelningen bör vara minst 10 år, och åtminstone inkludera en övergripande skiss om antal tåglägen samt fördelning mellan rusningstrafik och övrig trafik. Återbetalnings- tiden är lång (drygt 20 år) och risken för operatörerna är därmed

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

hög om man inte kan säkerställa tåglägen. Ett alternativ som lyfts fram till längre framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen är att tågen kan leasas från staten eller annan tredje part.

Banavgifter

Banavgifterna är relativt låga i Sverige i dag i en internationell jäm- förelse. Operatörerna anser att det kan finnas fog för att höja ban- avgifterna något men att nuvarande principer om marginalkostnads- täckning borde gälla. De anser således att banavgifterna inte bör an- vändas som en finansieringsform av infrastrukturen.

I internationella jämförelser har man dock sett att banavgifterna på höghastighetsjärnvägar är cirka 2–4 gånger högre än på konven- tionella järnvägar. I övrigt är det komplicerat att göra internatio- nella jämförelser då det saknas exempel från konkurrensutsatt järn- väg (Italien är det enda egentligen undantaget).

Det är viktigt för operatörerna att förutsättningarna är tydliga och långsiktiga.

Konkurrens på lika villkor

Tågoperatörerna ser konkurrens på järnvägen som en given förut- sättning. Konkurrensen ska ske på lika villkor.

Koppling till övrig trafik och Köpenhamn

Det är viktigt att säkerställa koppling till övrig järnvägstrafik och annan lokal matartrafik för att underlätta för resenärerna, och där- med för operatörerna att erhålla volym. Operatörerna tror också att det är viktigt att resenärerna enkelt kan fortsätta vidare från Malmö till Köpenhamn, eftersom det ger goda förutsättningar att konkurrera med Köpenhamnsflyget och därmed ökar nyttan med höghastighetsjärnvägen.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

2.5.2Önskemål från regionala kollektivtrafikmyndigheter

Vi har i vårt arbete haft kontakter med vissa, men inte alla, regio- nala kollektivtrafikmyndigheter (RKTM). Vi har även haft kontak- ter med Mälardalstrafik MÄLAB AB, som är den organisation som förvaltar och utvecklar den regionala tågtrafiken i Mälardalen på uppdrag av berörda län.

En kort sammanfattning av kontakterna är att de till stor del speglar samma önskemål och samma oro som också nämns av operatörer för den interregionala trafiken. I ett fall blir det dock ”spegelvänt”. Medan operatörerna av den interregionala trafiken ut- trycker en oro över att höghastighetstågstrafiken kan drabbas nega- tivt av för mycket och för långsam regionaltågstrafik så uttryckts det från regionaltrafikhåll en oro för att höghastighetstågen kan medföra att regionaltågen trängs undan och att det resulterar i färre regionaltåg, färre stationer och/eller längre restider.

Enligt Västra Götalandsregionens bedömning uppgår behovet av utbud med storregionala/regionala tåg på sträckan Göteborg–Jön- köping år 205032 till åtta tåg per timme och riktning på sträckan Göteborg–Landvetter, vilket överstiger Trafikverkets bedömning. Av dessa åtta tåg fortsätter sex tåg till Borås och av dessa fortsätter två till Jönköping.

32 Västra Götalandsregionen 2015-10-01, Västra Götalandsregionens underlag till Sverigeförhand- lingen.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

SNABB REGIONTRAFIK GÖTEBORG-JÖNKÖPING

Göteborg C

Haga/Korsvägen

Mölndal

Mölnlycke

Landvetter södra

Landvetter flygplats

Bollebygd

Borås

Ulricehamn

Jönköping

PENDELTÅG GÖTEBORG-BORÅS

För stråket Göteborg–Borås har Västra Götalandsregionen definie- rat följande målsättningar:

xKollektivtrafikens marknadsandel i stråket ska öka till 33 procent, vilket innebär att var tredje resa ska ske med kollektivtrafik. Nu- varande marknadsandel är cirka 15 procent.

xKollektivtrafikens marknadsandel för resor till Landvetter flyg- plats ska uppgå till 40 procent. I dag är marknadsandelen cirka 15–20 procent.

xRestidskvoten tåg/bil ska vara 0,8 mellan Borås och Göteborg. Det innebär att en tågresa tar 80 procent av tiden för motsvar- ande bilresa. I dag är restidskvoten cirka 1,5.

xRestiden med regiontåg mellan Borås central och Göteborg cen- tral ska inte överstiga 35 minuter för samtliga regionaltågsturer. I dag är restiden 60–65 minuter.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xHög turtäthet eftersträvas där det finns ett stort resandeunder- lag snarare än långa tåg med många sittplatser. Detta innebär en hög attraktivitet för resenärerna.

xStyv tidtabell för regiontågen, det vill säga fasta minuttal mellan avgångarna.

xTågens punktlighet ska vara minst 95 procent.

xFörse nuvarande och framtida samhällen i stråket utmed hög- hastighetsjärnvägen med regiontågstrafik.

Stockholms läns landsting33 lyfter behovet av tillräckligt med kapa- citet för flera olika typer av tåg med olika uppehållsmönster, både höghastighetståg, snabba storregionala tåg, regionaltåg med uppe- håll på fler stationer och pendeltåg. Man bedömer att behovet upp- går till uppåt nio tåg per timme i relationen Stockholm–Nyköping, med olika uppehållsmönster. Vissa av dessa tåg är sannolikt kom- mersiella och andra upphandlade.

Vidare pekar Stockholms läns landsting på att en så tät trafik med olika uppehållsmönster gör att tidtabellerna behöver styras upp hårt, vilket utmanar dagens regelverk för kapacitetstilldelning.

Region Skåne34 bedömer att en höghastighetsjärnväg ger möj- lighet att öka den regionala tågtrafiken på befintlig Södra stambana och införa snabbare regionaltågstrafik på höghastighetsjärnvägen. Detta skulle, enligt Region Skåne, kunna medföra dubblerad tur- täthet i pågatågstrafiken Malmö–Höör och Malmö–Hässleholm, snabbare regionaltågstrafik Malmö–Kristianstad, och införande av regionaltågstrafik Malmö–Jönköping.

33Stockholms läns landsting 2015-10-01, Nyttoanalys Stockholms läns landsting – Underlag från trafikförvaltningen inför Sverigeförhandlingen.

34Region Skåne 2015-11-06, Förtydligande avseende Region Skånes nyttoanalys till Sverige- förhandlingen.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.5.3Operatörernas lönsamhet

En lönsamhetsberäkning av trafikeringen på höghastighetsjärn- vägen har gjorts för att säkerställa operatörernas intresse, samt för att undersöka vilken banavgift som operatörerna kan bära35. Beräk- ningarna visar att det finns kommersiella förutsättningar att trafi- kera höghastighetsjärnvägen, givet att vissa viktiga faktorer är till- godosedda. Det kommersiella intresset gäller ändpunktstrafiken, varav vissa turer antas gå direkt mellan ändpunkterna och andra stannar vid de största stationerna längs vägen, sannolikt Norr- köping, Linköping, Jönköping och Borås, och eventuellt någonstans mellan Jönköping och Malmö. Beräkningarna visar också att opera- törerna klarar en banavgift på mellan 32 och 52 kronor per tågkilo- meter i 2015 års priser, beroende på antaganden om kostnaden att köra höghastighetstågen. Detta är betydligt högre än dagens ban- avgifter som är knappt 10 kronor per tågkilometer, men ligger för- hållandevis lågt i en internationell jämförelse. De ligger ungefär i samma nivå i förhållande till operatörernas omsättning som för hög- hastighetsjärnvägen i Italien, vilket är den enda höghastighetsjärn- vägen där det råder konkurrens på samma järnväg. Beräkningarna baseras på en uppskattning av den totala investeringen i höghastig- hetståg för antagen trafik på hela höghastighetsjärnvägen på cirka 20 miljarder kronor och en återbetalningstid på 20 år. Biljettpriserna har antagits ligga i nivå med dagens biljettpriser på sträckorna.

Om banavgiften sätts högre än de angivna nivåerna visar beräk- ningarna att operatörerna behöver höja biljettpriserna, vilket inne- bär att resandet minskar. Om operatörerna kan planera sina inve- steringar efter den förutsättningen och köpa in färre höghastighets- tåg beräknas de fortfarande kunna få lönsamhet. Risken är dock att turtätheten blir för gles för att attrahera önskat antal resenärer. Den samhällsekonomiska lönsamheten med höghastighetsjärnvägen skulle minska. Banavgifternas nivå och påverkan på höghastighetsjärn- vägens samhällsekonomiska lönsamhet behöver utredas vidare.

Lönsamhetsanalysen visar dock att om en operatör har monopol på en sträcka skulle den kunna hantera en högre banavgift, efter-

35 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

som operatören då har större möjligheter att parera detta genom att höja priserna eller minska turtätheten.

Lönsamheten för operatörerna beräknas bli något bättre mellan Stockholm och Göteborg än mellan Stockholm och Malmö. Rörelse- resultat för trafiken mellan Stockholm och Göteborg uppskattas bli drygt 20 procent år 2045, medan motsvarande för trafiken mellan Stockholm och Malmö uppskattas till något under 20 procent. Ytter- ligare information om lönsamhetsberäkningarna finns i bilaga 3.

De första åren med höghastighetståg är de mest riskabla för operatörerna. Volymerna beräknas vara låga samtidigt som opera- törerna behöver erbjuda en god turtäthet för få igång marknaden, vilket innebär att operatören sannolikt inte når ett positivt rörelse- resultat under denna period. Fram till att marknaden är etablerad är behovet därför särskilt stort av längre tilldelningstider, på upp mot tio år. Ytterligare ett sätt att minska riskerna för operatörerna i in- ledningsperioden är att lägre banavgifter tillämpas i ett inledande skede.

2.6Risker kopplat till trafikeringen

2.6.1Risker för höghastighetstågsoperatörerna

Risken för operatörerna är att de inte uppnår lönsamhet eller att de får lönsamhet för sent. Detta är framförallt kopplat till följande aspekter:

xAntal resenärer.

xKonkurrensen om resenärerna.

xKapacitet och kapacitetstilldelning.

xRestider och punktlighet.

xNivå på banavgifter.

Resandevolymerna påverkar operatörernas möjlighet att få lönsam- het, men framförallt är det viktigt för operatörerna att prognostisera efterfrågan rätt så att de investerar i optimalt antal höghastighetståg. Köper de för många höghastighetståg tvingas de anpassa antalet tåg- sätt i efterhand, vilket påverkar lönsamheten negativt. Blir resande-

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

volymerna alltför låga finns risken att operatörerna tvingas minska turtätheten så mycket att det i sin tur minskar efterfrågan, vilket kan leda till en negativ spiral.

Resandevolymen för en operatör påverkas också av hur konkur- rensen ser ut. Konkurrensen på höghastighetsjärnvägen kan komma från andra operatörer av höghastighetståg men också av subventio- nerad regionaltågstrafik som konkurrerar om resenärer som reser delar av en sträcka. Kanske kommer någon operatör erbjuda ett låg- prisalternativ för ändpunktsresandet på den befintliga järnvägen, även om den trafiken går långsammare. Restiderna på befintlig järn- väg blir betydligt längre än på höghastighetsjärnvägen men priserna kan hållas lägre eftersom banavgifterna är lägre och tågen kanske redan är avskrivna. Ytterligare en risk för operatörerna är konkur- rens från lågprisflyg och bil.

Kapaciteten på höghastighetsjärnvägen är begränsad och nära de tre ändpunkterna där höghastighetstågen ska trafikera de befintliga banorna, är det än trängre. En risk för operatörerna är således att de inte ska få de tåglägen de behöver för att erbjuda en attraktiv trafik. Med befintligt regelverk är framförhållningen i tilldelningen av tåg- lägen kort vilket skapar svårigheter för operatörerna att planera in- köp av tåg.

Förutom höghastighetståg är planen att även snabba storregio- nala tåg ska trafikera höghastighetsjärnvägen. En kombination av tåg som kör med olika hastigheter och har olika uppehållsmönster innebär kapacitetskonflikter och att kapaciteten inte kan utnyttjas lika effektivt. Det finns också en farhåga hos höghastighetstågs- operatörerna att höghastighetjärnvägen öppnar i små etapper som leder till att en allt för omfattande regionaltågstrafik etableras, och att det sedan blir svårt att prioritera ned regionaltågstrafiken när hela sträckan är klar och höghastighetstågen ska få plats.

En blandning av olika typer av trafikering innebär även risker för punktligheten. Punktligheten är tillsammans med restiderna av- görande för operatörernas möjliget att locka resenärer. För att klara punktligheten i en blandad trafikering krävs större marginaler i till- delningen, vilket i sin tur minskar den tillgängliga kapaciteten. Punktligheten beror också till stor del hur infrastrukturen byggs. Exempelvis kan separata spår vid stationerna minska känsligheten i systemet eftersom snabba tåg som stannar sällan då kan passera långsammare tåg eller tåg som stannar oftare. Om restiderna blir

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

för långa eller punktligheten för låg uppnås inte de effekter på res- andet som prognosticerats.

Tydliga förutsättningar tidigt är viktigt för att operatörerna ska kunna planera sina investeringar. Banavgifterna är en väsentlig del av operatörernas kostnader, och vid de nivåer som vi beskriver i avsnitt 3.7.1 uppgår de till cirka 10–15 procent av operatörernas intäkter. Om banavgifterna blir högre än vad som aviseras då operatörerna köper in tåg, riskerar de få problem med lönsamheten.

2.6.2Risker för staten

För statens del handlar risken om för litet trafikutbud vilket skulle innebära att investeringen inte nyttjas till fullo och att de potentiella nyttorna därmed inte realiseras fullt ut. En mindre omfattande trafi- kering ger även lägre intäkter från banavgifterna. Om staten väljer att sänka banavgifterna för att öka utbudet genom att förbättra lön- samheten, blir intäkterna än lägre. Med höga finansierande banavgif- ter ökar risken att utbudet blir mindre och konkurrensen sämre, eftersom det ger mindre ekonomiska marginaler för operatörerna. Blir det inte tillräckligt intressant för operatörerna att trafikera banorna ökar risken för monopol med sämre erbjudande till rese- närerna som följd. Höga banavgifter innebär även en risk för att biljettpriserna sätts så högt att antalet resenärer blir lågt.

2.6.3Risker för kommuner och regioner

För kommuner finns, trots att det byggts en station, en risk att hög- hastighetstågen inte stannar alls eller inte stannar lika ofta som för- väntat. Vissa stationer kommer framförallt att trafikeras av storregio- nal trafik, och blir därmed beroende av att den regionala kollektiv- trafikhuvudmannen väljer att upphandla och subventionera den trafiken. För landstingen och regionerna finns risker att regional- tågstrafiken blir svår att bedriva om de prioriteras ned i förmån för höghastighetstågen, vilket också kan leda till ökade kostnader för trafiken.

En ny järnväg kommer också innebära barriärer, intrång och buller som, trots att de ska hanteras enligt gällande lagstiftning, kan orsaka problem för kommunen och dess invånare.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.6.4Sätt att minska och hantera riskerna

Det finns olika möjligheter att minska och hantera de risker som beskrivs i avsnitten 2.6.1–2.6.3. Några exempel nämns nedan.

Riskerna för operatörerna kan minskas genom att de tidigt får information om förutsättningarna. För att kunna göra en bedöm- ning av marknaden behöver de veta vilket regelverk som kommer gälla: hur prioriteringen kommer ske, vilka ramavtal som kommer vara möjliga och vilka banavgifter som kommer tas ut. De kommer även behöva ha tillgång till relevanta prognoser. Dessa åtgärder bi- drar även till att minska riskerna för staten att utbudet blir för litet eller att trafik inte kommer till stånd alls.

En annan väg för att hantera risker för staten kopplat till trafi- keringen är att staten upphandlar trafiken. Detta är möjligt enligt EU:s regelverk men kräver en svensk lagändring så att allmän tra- fikplikt kan införas även för interregional trafik som kan bedrivas kommersiellt, se vidare i avsnitt 2.7.1. Detta skulle ge staten kon- troll över vilken trafik som kommer till stånd, till exempel omfatt- ning och stoppmönster. En nackdel är att de effektivitetsvinster och kundanpassningar som privata operatörer i konkurrens antas bidra med inte kommer till stånd.

Om staten skulle välja att upphandla höghastighetstågstrafik, vilket förutsätter lagändring, förändras banavgifternas roll. De blir mindre styrande och till stor del en transferering mellan två statliga parter. Med lägre banavgifter blir kostnaden för den upphandlade trafiken mindre, alternativt vinsten större. Värdet, det vill säga tra- fikens och därmed i förlängningen resenärernas möjlighet att bära en del av investeringskostnaden, bör dock vara i samma storleks- ordning oavsett om det realiseras via banavgifter eller via upphand- lingen. En anledning till att välja finansierande banavgifter även i ett scenario där en stor del av trafiken upphandlas, är att det trots upp- handling kan förekomma kommersiell trafik parallellt. Finansieran- de banavgifter innebär att även den trafiken är med och bidrar till investeringskostnaden.

Ytterligare ett sätt som ibland lyfts fram för att minska risken att trafiken inte blir den önskade, är att ge ensamrätt till trafik grundat på koncessionsbaserat avtal. Denna möjlighet är dock inte

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

tillämpbar eftersom det enligt SERA-direktivet36,37 inte kan tecknas sådana avtal efter den 4 december 2007.

Om en sträcka (Stockholm–Malmö eller Stockholm–Göteborg) öppnar före den andra kan osäkerheterna minska, eftersom osäker- heterna sannolikt är störst initialt. När den andra sträckan öppnar har operatörerna mer information att fatta sina beslut om ytterli- gare inköp av fordon utifrån.

2.7Kapacitetstilldelningsprocessen

I avsnitt 2.3.2 beskrivs kort dagens process för kapacitetstilldel- ning. Där anges också att processen som den fungerar i dag kan hämma operatörers benägenhet att vilja köpa nya dyra höghastig- hetståg. Detta är ett problem som riskerar att vara större i en situa- tion där operatörer förväntas köpa in en stor mängd höghastighets- tåg för att starta upp helt ny trafik, jämfört med dagens situation där nya fordon köps in för att ersätta eller komplettera befintliga tåg i en relativt oförändrad grundstruktur. Om detta vittnar bland annat konsulten PwC och våra samtal med dagens operatörer.

Vi har inom ramen för uppdraget studerat möjligheten att åstad- komma bättre framförhållning för operatörerna för att minska ris- ken att kapacitetstilldelningsprocessen hämmar en positiv utveck- ling av trafik på höghastighetsjärnvägen. Frågeställningarna handlar även om att undersöka om regelverket kan användas för att stödja en prioritering av den trafik som, enligt vår tolkning (se avsnitt 2.1) är det egentliga syftet till att höghastighetsjärnvägen byggs.

Under 2015 gav vi i uppdrag åt Advokatfirman Oebergs38 att stressa dagens regelverk och dagens svenska lagstiftning, men fort- farande inom ramen för gällande EU-regelverk och utifrån vad som är känt från pågående samtal kring förändrade EU-regelverk. I rap- porten studeras bland annat möjligheten att

36Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 11.5.

37Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

38Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xreservera höghastighetsjärnvägen för snabba tåg,

xprioritera höghastighetståg,

xteckna ramavtal för längre framförhållning avseende kapacitets- tilldelning,

xanvända banavgifter som styrmedel, och

xanvända banavgifter som finansieringskälla.

Bland de slutsatser som dras i rapporten ingår att det under vissa förutsättningar

xär möjligt att reservera de nya järnvägarna för snabba tåg,

xär möjligt att prioritera viss trafik framför annan trafik,

xär möjligt att teckna ramavtal för att trafiken ska ges bättre möj- lighet till framförhållning,

xsannolikt är möjligt att använda banavgifter som finansierings- källa, men

xinte är möjligt att använda banavgifter för att styra bort viss trafik.

Det ska observeras att utredningen enbart avser höghastighetsjärn- vägen, och det är inte säkert att samma tolkningar kan eller bör göras avseende övrigt järnvägsnät.

En ytterligare princip som har med trafikeringen att göra är tra- fikeringen av de befintliga järnvägssträckorna närmast de tre största städerna. Här kommer, om inte helt nya järnvägar byggs ända in till dessa städers centralstationer, höghastighetstågen behöva samsas med annan trafik. Därmed uppkommer frågan om samma prioriter- ing ska gälla här som på de nybyggda sträckorna. Detta är en svå- rare frågeställning än prioritering på de helt nya järnvägarna efter- som de gemensamma sträckorna trafikeras av trafik från flera olika banor, och ofta av lokal och regional trafik med ett stort antal rese- närer. Om höghastighetstågen ges samma prioritet här som på de nybyggda sträckorna riskerar det innebära att lokal- och regional- tågstrafik och godstrafik nedprioriteras och inte ges möjlighet att utvecklas. Å andra sidan innebär alternativet att höghastighetstågen kan behöva köra långsammare på dessa sträckor för att till viss del anpassa sig till övrig trafik.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Ett av de syften vi föreslår för höghastighetsjärnvägen är att de ska bidra till att avlasta befintlig Västra och Södra stambana. Ett sätt att verkligen bidra till att åstadkomma detta är att trafik med regio- naltåg och godståg prioriteras upp i förhållande till snabb trafik med få uppehåll på dessa befintliga järnvägar – det vill säga en prioriter- ing som är omvänd den vi föreslår på höghastighetsjärnvägen.

2.7.1Marknadstillträde

Enligt svensk lagstiftning är i grunden alla järnvägar öppna för den som vill bedriva trafik. Någon möjlighet att begränsa tillträdet till exempelvis ett visst företag eller en viss trafikuppgift finns inte, och därmed inte heller någon möjlighet att i förväg besluta om vilken trafik som ska bedrivas. Undantag är järnvägar som endast är av- sedda för stads- och förortstrafik.39

Enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik finns möjlighet för regionala kollektivtrafikmyndigheter att fatta beslut om att införa allmän trafikplikt på en sträcka, vilket är en förutsättning för att upphandla trafik. Besluten kan dock endast avse regional kollektiv- trafik.40 Regional kollektivtrafik definieras i kollektivtrafiklagen41 som att trafiken

xäger rum inom ett län eller,

xom den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbu- det huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov.

Detta ger att den lagen inte kan tillämpas för att fatta beslut om all- män trafikplikt för den interregionala trafiken. Trafikverket kan dock enligt förordningen (2010:185) med instruktion för Trafik- verket genom avtal för statens räkning åstadkomma allmän trafik- plikt för interregional trafik.

39Järnvägslagen (2004:519) 5 kap. 4 §.

40Lag (2010:1065) om kollektivtrafik 3 kap. 1 §.

41Lag (2010:1065) om kollektivtrafik 1 kap. 6 §.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Konsulten Oebergs42 pekar i sin rapport på att svensk lagstiftning gått längre än nu gällande EU-regelverk vad gäller ett öppet mark- nadstillträde. SERA-direktivet43 reglerar bara tillträdesrätten för internationell trafik, såvitt gäller persontrafik. EU-direktiven kom- mer dock eventuellt inom kort reglera tillträdet även för den natio- nella trafiken, men möjligheten att skydda allmän trafik kan even- tuellt komma att kvarstå. Men i den svenska lagen om kollektivtrafik anges ett förbud mot att medge ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt. Det går alltså inte att genom att införa allmän trafikplikt i Sverige begränsa tillträdet på det sätt som möjliggörs i SERA-direktivet och liggande direktivförslag.

Vi uppfattar att det tydligt varit regeringens avsikt att begränsa det offentliga åtagandet vad gäller interregional trafik eftersom man ville att den i första hand ska bedrivas kommersiellt.44 Konsulten Oebergs anger också att det i förarbeten till Kollektivtrafiklagen, såsom kriterier för att trafiken ska vara regional och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska kunna agera, angett bland annat att reslängden inte överstiger 100 kilometer och att restiden inte överstiger en timme.

Vidare framgår det av konsultens rapport att det inte är möjligt att ställa krav på kommersiell trafik avseende till exempel viss tur- täthet eller vissa uppehåll. Sådana möjligheter finns endast om be- slut fattas om allmän trafikplikt och trafiken upphandlas.

För både de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och Trafik- verket gäller att allmän trafikplikt endast ska införas där det saknas förutsättningar för kommersiell drift45.

Dagens svenska lagstiftning gör att det inte är möjligt att be- gränsa marknadstillträdet på höghastighetsjärnvägen till viss trafik om inte staten upphandlar den trafiken, och det är samtidigt inte heller möjligt för staten att upphandla och avtala om interregional trafik så länge bedömningen är att den trafiken kan bedrivas kom- mersiellt.

42Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

43Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 11.1.

44Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5), med hänvisning till prop 2009/10:200, s. 56ff.

45Definitionen av allmän trafikplikt i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik och 12 a § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Staten kan dock begränsa marknadstillträdet till viss trafik ge- nom att upphandla och ingå avtal om interregional trafik om

xstaten ställer sådana krav på trafiken att ingen har intresse av att bedriva den kommersiellt,

xdet sker en ändring av den hittillsvarande utgångspunkten att den interregionala kollektivtrafikmarknaden i första hand ska vara kommersiell, och

xändringar införs i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

2.7.2Ramavtal

I avsnitt 2.3.2 beskrivs kort dagens process för kapacitetstilldel- ning. Där anges också att det kan finnas behov av större långsiktig- het vid kapacitetstilldelning i ett scenario med höghastighetsjärn- vägen som genererar ett behov av omfattande investeringar inte bara för utbyggnad av infrastrukturen utan också för operatörernas anskaffning av nya fordon och depåkapacitet. Där anges också att ramavtal skulle kunna vara ett sätt att åstadkomma längre framför- hållning, men att det för närvarande inte finns sådana,46 och att skäl som uppges för att det i dag inte tecknas några ramavtal är att de inte ger tillräcklig säkerhet. De uppges fungera bara så länge ansök- ningarna om tåglägen kan samordnas inom ramen för Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess, men om samordningen inte lyckas så ska Trafikverket tillgripa en tilldelning som utgår från samhällseko- nomisk effektivitet,47 och då uppges att de tecknade ramavtalen inte längre har någon betydelse – tvärtom uppges det vara en nackdel att ha ramavtal eftersom dessa inte får avse exakta tåglägen, vilket där- emot en tåglägesansökan får.

I järnvägslagen (2004:519)48 anges att ett ramavtal ska gälla i fem år, men att det kan gälla i femton år om det handlar om ”… järn- vägstrafik som bedrivs på sådan infrastruktur som har reserverats för viss järnvägstrafik i enlighet med 3 § andra stycket gälla 15 år, om infrastrukturförvaltaren har vidtagit omfattande investeringar i

46Trafikverkets Järnvägsnätsbeskrivning 2016 (2015-01-30), www.trafikverket.se

47Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 3 §.

48Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 21 a §.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

infrastrukturen (vår kursivering) för att möta den sökandes behov. Om det finns synnerliga skäl får ett sådant ramavtal ingås för längre tid än 15 år och innehålla detaljerade villkor om den infrastruktur- kapacitet som ska tillhandahållas den sökande. Sådana villkor får avse turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet”.

I SERA-direktivet49 finns inte samma koppling som i järnvägs- lagen till just infrastrukturförvaltarens investeringar, utan här nämns att en tid överstigande fem år ska vara motiverad av affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker. Här nämns också att för trafik som utnyttjar sådan särskild reserverad infrastruktur, vilken kräver omfattande och långsiktiga investeringar, vederbörligen motiverade av den sökande, får ramavtal gälla under en period om 15 år. Det är alltså trafiken som kräver omfattande och långsiktiga investeringar, inte bara infrastrukturen.

Som framgår i ovanstående utdrag ur järnvägslagen kan ramavtal för längre period än fem år tillämpas endast för infrastruktur som reserverats för viss järnvägstrafik. I den utredning Advokatfirman Oebergs genomfört på uppdrag av oss50 pekas på att det bör vara möjligt att teckna långsiktiga ramavtal även utifrån

xhöga kostnader för investering i nya fordon,

xpå ett sätt som kan ge ramavtalen prioritet i tågplaneprocessen, och

xför tidsperioder på åtminstone 15 år.

För att detta ska kunna ske behöver järnvägslagen (2004:519) för- ändras men fortfarande inom ramen för EU-regelverken.

2.7.3Reservation

I järnvägslagen (2014:519) 6 kapitlet 3 § står följande: ”Järnvägs- infrastruktur får, efter samråd med berörda parter, reserveras för viss järnvägstrafik om det finns alternativ järnvägsinfrastruktur. Att järnvägsinfrastrukturen reserverats för viss järnvägstrafik får inte

49Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 42.

50Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

hindra annan trafik på denna järnvägsinfrastruktur om kapacitet finns tillgänglig och järnvägsfordonen har de tekniska egenskaper som krävs.”

I dag tillämpas reservation i viss utsträckning. I Trafikverkets Järnvägsnätsbeskrivning 2016 kan man bland annat läsa att detta tillämpas enligt följande:

xFyra järnvägssträckor i Skåne är reserverade för persontrafik.

xVissa sträckor och tider är reserverade för banarbeten.

xPå sträckan mellan Stockholm C och Stockholms Södra är fyra tåglägen per timme reserverade för att ge viss återställningsför- måga.

Konsulten Oebergs51 pekar i sin rapport på att texten i järnvägslagen (2014:519) 6 kapitlet 3 § motsvaras av SERA-direktivets52 artikel 49.2. I artikel 49 anges också att grundregeln är att infrastrukturkapacitet ska kunna utnyttjas för alla typer av trafik som har de egenskaper som är nödvändiga för att kunna utnyttja ett tågläge.

Konsulten pekar också på att det finns en skillnad mellan SERA- direktivets text och texten i järnvägslagen. Medan SERA-direktivet anger att ”… infrastrukturkapacitet kunna utnyttjas för alla typer av trafik (vår kursivering) som har de egenskaper som är nödvändiga för att kunna utnyttja ett tågläge” anger järnvägslagen ”Att järn- vägsinfrastrukturen reserverats för viss järnvägstrafik får inte hindra annan trafik på denna järnvägsinfrastruktur om kapacitet finns till- gänglig och järnvägsfordonen har de tekniska egenskaper (vår kursi- vering) som krävs”. SERA-direktivet förefaller vara inriktat på att trafiken ska ha de nödvändiga egenskaperna, medan järnvägslagen är inriktad på att järnvägsfordonen ska ha de tekniska egenskaperna.

I SERA-direktivets ingresspunkt 49 anges vidare ”För att ta hänsyn till användarnas, eller de potentiella användarnas, behov av infrastrukturkapacitet för att planera sin verksamhet, samt till kun- dernas och finansiärernas behov, är det viktigt att infrastruktur- förvaltaren säkerställer att infrastrukturkapacitet tilldelas på ett sätt som återspeglar behovet av att bibehålla och förbättra nivån på

51Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

52Europaparlamentets och Rådets direktiv2012/34/EU.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

tjänsternas tillförlitlighet”. I den mån det kan sägas att långsam- mare tåg kan bidra till att tillförlitlighet och effektivitet minskas kan det därmed eventuellt strida mot direktivets anda.

Utifrån vad som sägs ovan i detta avsnitt bör det inte finnas något tvivel om att järnvägar som byggs för i första hand hög- hastighetståg också kan reserveras för den typen av trafik, så länge det finns alternativa järnvägar som annan trafik kan trafikera.

En svårighet är dock hur man i så fall ska definiera begreppet ”höghastighetståg”. Ett sätt att underlätta för en definition av be- greppet ”höghastighetståg” eller ”höghastighetstågstrafik” är att höghastighetsjärnvägen byggs på ett sätt som helt tar sin utgångs- punkt i de allra snabbaste tågen. I så fall kan det vara tydligt att tåg med lägre hastigheter knappast kan framföras, eller att godståg inte kan framföras ens under extrema förhållanden, till exempel en hän- delse som stormen Gudrun 2005-01-08 fälldes cirka 75 miljoner kubikmeter skog i framförallt mellersta och södra Götaland53, och det blev angeläget att prioritera godstågstrafik.

2.7.4Prioritering

Inom den årliga tågplaneprocessen (se avsnitt 2.3.2) ska Trafikver- ket i första hand försöka fördela kapaciteten så att alla ansökningar kan tillgodoses. Om det inte lyckas kan Trafikverket förklara en bansträcka för överbelastad, och då kan Trafikverket ensidigt be- sluta om hur kapaciteten ska fördelas utifrån samhällsekonomisk effektivitet54. För att praktiskt kunna hantera frågan om samhälls- ekonomisk effektivitet i detta sammanhang har Trafikverket tagit fram och publicerat prioriteringskriterier55. Dessa prioriteringskri- terier beskriver, förenklat, ett antal jämförelsetal mellan olika typer av tåg, till exempel pendeltåg i Stockholm, pendeltåg i andra stor- städer, regional expresstrafik, godståg av olika slag etcetera som en hjälp vid denna prioritering.

53Skogsskador efter Gudrun, www.smhi.se

54Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 3 §.

55Trafikverkets Järnvägsnätsbeskrivning 2016, bilaga 2 (2015-01-30), www.trafikverket.se

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

I den utredning56 Advokatfirman Oebergs genomfört på upp- drag av oss pekas på att det bör vara möjligt att, om så önskas, ut- forma prioriteringskriterier så att höghastighetståg prioriteras. För att kunna göra detta bör dock järnvägslagens text om ”samhälls- ekonomisk effektivitet” ändras till något som närmare överens- stämmer med SERA-direktivet57 där det i stället uttrycks att den tjänst som ges kapacitet ska jämföras med dem som inte ges kapa- citet. Där anges vidare, till exempel i artikel 26, att ”Medlemsstaterna ska säkerställa att avgiftssystemen och systemen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet är förenliga med principerna i detta direktiv, och att infrastrukturförvaltare således ges möjlighet att marknadsföra den tillgängliga infrastrukturkapaciteten och använda den så effektivt som möjligt” (vår kursivering). Vidare anges i SERA- direktivets ingresspunkt 55 att ”I systemen för tilldelning av kapa- citet och fastställande och uttag av avgifter kan hänsyn behöva tas till det faktum att olika delar i järnvägsinfrastrukturnätet har utfor- mats med tanke på olika huvudanvändare”.

En total prioritering av höghastighetståg kan emellertid riskera att angelägen regional trafik får en för låg prioritet.

2.7.5Operativ prioritering

Operativ prioritering, det vill säga prioritering vid störda lägen under pågående drift, förefaller vara mycket litet reglerat. Trafik- verket har dock i Järnvägsnätsbeskrivningen58 angett att grund- regeln är att ”Tåg som avgår och framförs enligt sin tidtabell har företräde …”, för att därigenom begränsa spridningen av förse- ningar. Eftersom en sådan prioritering i vissa fall skulle leda till orimliga konsekvenser för trafiken som helhet anges samtidigt att regeln vid sådana tillfällen inte ska tillämpas. Detsamma gäller vid svårare trafikstörningar.

Prioriteringskriterierna vid operativ drift ger, i dagsläget, inget stöd åt att prioritera till exempel höghastighetstågen. Man kan fun- dera över om inte de operativa prioriteringsreglerna i grunden bör

56Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

57Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU.

58Trafikverkets Järnvägsnätsbeskrivning 2016, kap 4.8.2 (2015-01-30), www.trafikverket.se

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

återspegla en liknande prioritering som i planeringsskedet. Det kan finnas en logik i en sådan prioritering, men å andra sidan kan det leda till att operatörerna av höghastighetstågstågen får ett sämre incitament att själva upprätthålla en hög kvalitet i driften i det man själva kan påverka. Att tåg i rätt tid ges prioritet kan, kanske till- sammans med kvalitetsavgifter, bidra till sådant incitament.

Dessutom kan en väldigt tydlig operativ prioritering av viss tra- fik leda till orimliga konsekvenser för trafiksituationen som helhet.

2.7.6Styrande banavgifter

Inom ramen för vårt arbete har möjligheten att prioritera viss trafik med hjälp av styrande banavgifter studerats, bland annat med stöd av Advokatfirman Oebergs59.

I järnvägslagen (2004:519) anges att

En infrastrukturförvaltare skall ta ut konkurrensneutrala och icke- diskriminerande avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen.60

Här anges vidare att

Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska, inom ramen för infrastrukturförvaltarens kostnader för infrastrukturen, fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon,

det vill säga vara marginalkostnadsbaserade.61 Extra eller högre av- gifter får tas ut i vissa fall62, men det har då bäring på investerings- kostnad respektive överbelastad infrastruktur.

SERA-direktivet63 anger att, med undantag för vissa speciella arrangemang, ska infrastrukturförvaltarna säkerställa att det avgifts- system som används är baserat på samma principer över hela deras järnvägsnät. I SERA-direktivet64 föreskrivs vidare att en infrastruk- turförvaltares genomsnittliga och marginella avgifter för likvärdigt utnyttjande av infrastrukturen ska vara jämförbara och att jämför-

59Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

60Järnvägslagen (2004:519) 7 kap. 1 §.

61Järnvägslagen (2004:519) 7 kap. 2 §.

62Järnvägslagen (2004:519) 7 kap. 3–5 §§.

63Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 29.2.

64Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 32.5.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

bara tjänster inom samma marknadssegment ska vara belagda med samma avgifter.

Utifrån detta skulle man kunna tänka sig att avgifter sätts utifrån ett tågs hastighet, vilket skulle leda till lägre avgifter ju fortare man kör. Eftersom ett snabbt tåg och ett långsamt tåg erbjuder olika tjänster, så kan avgifterna vara olika. Men utifrån perspektivet att avgifterna är avsedda för kostnadstäckning är slitaget och kostnaden för infrastrukturförvaltaren ofta högre ju fortare tågen kör, vilket inte talar för att lägga högre avgifter på de långsammare tågen.

Konsulten Oebergs gör också tolkningen att SERA-direktivets regler om avgifter inte är avsedda att vara ett alternativt sätt att reservera banor för en viss trafik. Att sätta avgifterna på så sätt att dessa inte bidrar till kostnadstäckning, utan syftar till att vissa marknadssegment helt uteblir och alltså ingen avgift alls betalas, kan därför inte anses vara i enlighet med SERA-direktivets bestäm- melser om avgifter, även om något uttryckligt förbud inte finns an- givet.

2.8Internationella erfarenheter

Eftersom erfarenheten av höghastighetsjärnvägar är relativt begrän- sad i Sverige har vi dels genomfört ett antal studieresor och dels tagit del av erfarenheter från framförallt Trafikverket. Men också i kontakter med till exempel operatörer, tågtillverkare och konsulter har vi fått del av internationella erfarenheter.

Vi har genomfört studieresor till England, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Spanien och Japan, och även tagit del av andras (inte minst Trafikverkets) erfarenheter från dessa länder och från Kina. Studieresorna har inbegripit möten med departement (Ministry of Ecology, Sustainable Development and Energy och the Ministry of Housing, Regional Equality and Rural Affairs i Frankrike) och järn- vägsförvaltningar/operatörer (Deutsche Bahn i Tyskland, SNCF i Frankrike, HighSpeed1 och HighSpeed2 i England, samt Adif i Spanien), samt resor med höghastighetståg (England, Frankrike och Spanien)65.

65 Bland annat Sverigeförhandlingens studiebesök hos Deutsche Bahn i Berlin (februari 2015), hos SNCF i Paris och Reims (januari 2015) och hos HighSpeed1 och HighSpeed2 London (januari 2015). Sammanfattningar från dessa besök finns på vår hemsida,

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Några av de viktigare erfarenheterna från dessa besök är föl- jande:

xValen av integrerade eller helt separerade system för höghastig- hetståg varierar. Tyskland har till exempel valt ett i huvudsak in- tegrerat system med många uppehåll, till skillnad mot till exem- pel Spanien. Å andra sidan kan det motiveras av att Tyskland har en mängd stora städer med relativt korta avstånd mellan dem, vilket kan motivera många uppehåll, medan till exempel Spanien har glesare mellan de stora städerna vilket kan motivera få uppe- håll. Samtidigt bidrar detta till en hög punktlighet för höghastig- hetstågen i Spanien, och en lägre i Tyskland.

xValen varierar också mellan att låta höghastighetstågen trafikera i princip bara höghastighetsjärnvägen eller låta dem fortsätta ut i det konventionella järnvägsnätet. Här har till exempel Frankrike valt ett system som gör att höghastighetstågen kör långa sträckor också på det konventionella järnvägsnätet, medan till exempel Spanien valt det motsatta. Den franska lösningen har fördelen att väldigt många orter får direkta förbindelser till Paris, men det gör också att trafiken är dyr inte minst på grund av många anslutningsspår och för att de dyra höghastighetstågen kör långa sträckor på ett järnvägsnät som skulle kunna trafikeras med andra tåg.

xI flertalet fall har man undvikit att blanda höghastighetstågen med långsamma tåg. Undantaget är Tyskland, och till viss del HighSpeed1 i England. Som orsaker uppges att blandad trafik bidrar till längre körtider och lägre punktlighet.

xInget land i Europa har valt helt ny teknik, till exempel Maglev, för sina höghastighetsjärnvägar. Projekt har påbörjats på ett par platser, men de har senare lagts ner.

xDet finns ett stort antal exempel på såväl centrala som perifera stationslägen, liksom städer med förbigångsspår där det centrala stationsläget ansluts via en ”bibana”. Det har dock alltid visat sig vara svårt att få till stånd någon stadsutveckling runt de perifera stationslägena. Exempel som har hög tillgänglighet för bilrese-

www.sverigeforhandlingen.se

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

närer eller där det vuxit upp campus, forskningsbyar eller liknan- de har nämnts, men det har varit svårt att få till en levande stad runt perifera stationslägen. En viktig parameter som nämnts är att utveckling runt en ny station inte sker med automatik, utan för att omgivningen kring stationen ska bli attraktiv krävs också andra åtgärder. Kommuner som varit aktiva i det arbetet före- faller ha lyckats bättre än kommuner som inte varit så aktiva.

xDe länder vi besökt har i huvudsak hållit sig till hastigheter på 300–330 km/h. Ett fåtal sträckor trafikeras med högre hastighet, och då handlar det med något undantag om kortare sträckor. Bland de skäl som uppges för detta är främst att kostnaderna och bullerproblemen ökar dramatiskt med högre hastigheter.

xInternationella erfarenheter avseende OPS (Offentlig-privat sam- verkan) beskrivs i avsnitt 3.8.3.

En presentation och jämförelse av internationella exempel på hög- hastighetsjärnvägar finns i bilaga 3. En viktig iakttagelse är att det endast är Italien som i dag har konkurrens mellan olika operatörer av höghastighetståg på samma järnväg. Inte heller Italien öppnade sin bana i konkurrens utan i början var det en statligt ägd operatör som var ensam på spåren. Sedan den statliga operatören fick kon- kurrens har priserna på de billigaste biljetterna sjunkit och turtät- heten ökat. Operatörernas lönsamhet är dock dålig, trots att ban- avgifterna är lägre än i de andra jämförda länderna.

Banavgifterna på höghastighetsjärnvägar i de jämförda länderna varierar mellan 8 euro/tågkilometer i Italien till över nästan 20 euro/ tågkilometer i snitt i Frankrike. Detta är betydligt högre än ban- avgifterna på det konventionella nätet som exempelvis i Frankrike ligger på 5 euro/tågkilometer.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.9Överväganden

2.9.1Syftet med höghastighetsjärnvägen

Bedömning

Vi bedömer att syfte och mål för höghastighetsjärnvägen be- höver tydliggöras. Utan tydliga syften och mål är det inte möj- ligt att bedöma vilken utformning och vilken utbyggnadsstrategi som är mest lämplig. Exempel på sådant som påverkas av syfte och mål är antal stationer, anslutningar till befintliga järnvägar, hastigheter, teknisk utformning och inte minst en eventuell etappindelning. Det är inte heller möjligt att bedöma hur de olika trafiksegmenten på höghastighetsjärnvägen bör prioriteras mot varandra utan ett klart syfte med investeringen.

Förslag

Vi föreslår nedanstående syfte och mål avseende de nybyggda sträckorna.

Syftet med utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen är att den ska knyta de tre storstadsregionerna närmare varandra, bidra till utveckling i mellanliggande regioner och i övriga Sverige, bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Utbyggnaden ska ske snabbt, maximera den samhällsekonomiska lönsamheten och vara kostnadseffektiv. Vidare anser vi att utbyggnaden

xi första hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig ändpunktstrafik med tåg mellan Stockholm C och Göteborg C samt mellan Stockholm C och Malmö C,

xi andra hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig storregional trafik med tåg, och

xi tredje hand ska bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regio- naltrafik, godstrafik och bättre punktlighet.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Höghastighetsjärnvägen ska byggas för att uppnå följande mål:

xTåg Stockholm C–Göteborg C utan uppehåll på mellanligg- ande stationer ska kunna köra sträckan på högst två timmar.

xTåg Stockholm C–Malmö C utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst 2 timmar 30 mi- nuter.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat Arlanda, Uppsala, Kastrup, Köpenhamn och Hamburg.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande.

xAndelen tåg som är i rätt tid ska på de nybyggda sträckorna uppgå till minst 98 procent.

xPå de befintliga sträckorna närmast de tre största städerna behövs kriterier som också innebär att annan trafik, inte minst storstädernas lokala trafik, kan fortsätta att utvecklas.

xDet är vidare vår bedömning att dessa syften och mål inte kan uppnås om höghastighetsjärnvägen trafikeras av en allt- för stor blandning av trafik med olika egenskaper, om kapaci- tetsutnyttjandet blir för stort och/eller om punktligheten inte förbättras avsevärt. Annars riskerar höghastighetsjärn- vägen att drabbas av liknande problem som drabbar dagens järnvägstrafik.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.9.2Utbyggnadsstrategi

Bedömning

Vi bedömer att utbyggnadsstrategin bör utformas så att den bi- drar till att syfte och mål för höghastighetsjärnvägen kan uppnås. I detta ingår bland annat ett snabbt och kostnadseffektivt färdig- ställande av en hel linjesträckning, och att teknikval, stations- lokalisering och eventuella etapputbyggnader tar sin utgångs- punkt i de syften och mål som föreslås i avsnitt 2.9.1.

Förslag

Vi föreslår att

xantalet stationer ska begränsas för att hålla nere risken för kapacitetskonflikter mellan tåg med olika genomsnittshastig- het och för att begränsa kostnaderna,

xantalet hopkopplingar med det övriga järnvägsnätet ska mini- meras,

xutbyggnaden ska ske med för Sverige ny men internationellt väl beprövad teknik för att göra det möjligt för tågen på hög- hastighetsjärnvägen att också kunna trafikera övrigt järnvägs- nät, till exempel Järna–Stockholm C, Almedal–Göteborg C och Lund–Malmö C, men också Stockholm C–Arlanda/Upp- sala och Malmö C–Köpenhamn–Hamburg,

xSverigeförhandlingen ska ta fram urvalskriterier för vilka orter som eventuellt kan vara lämpliga för nya stationer. Ex- empel på sådana urvalskriterier, enligt nuvarande planerings- läge och utan prioriteringsordning, är;

–det nationella intresset för en station på en enskild ort,

–viljan till lokal och regional medfinansiering, baserat på vil- ka lokala och regionala nyttor stationsläget får,

–ortens storlek och nationella/regionala betydelse,

–prognosticerat resandeunderlag, och

–en uttalad ambition från den regionala kollektivtrafikmyn- digheten att upphandla kompletterande storregional tågtrafik.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xkriterier ska arbetas fram avseende lämpligheten med centrala, halvcentrala respektive perifera lägen för de nya stationerna,

xvid planeringen av utbyggnaden ska denna utgå från en etapp- indelning med fokus på att realisera investeringarna och få till stånd trafik med höghastighetståg så fort som möjligt, det vill säga i första hand prioritera färdigställande av en hel linje- sträcka från ändpunkt till ändpunkt för höghastighetstågs- trafik,

xåterhållsamhet ska gälla avseende extra utbyggnader för att möta en svårbedömd framtida trafikvolym. Risken är stor att sådana försvarsarbeten senare visar sig inte göra tillräcklig nytta, samtidigt som andra angelägna investeringar riskerar att få stå tillbaka,

xTrafikverket ska få i uppdrag att utreda eventuella ytterligare utbyggnader av spårkapacitet på sträckorna Järna–Stock- holm C, Borås–Göteborg C och Lund–Malmö C (inklusive ändstationerna) för att säkerställa att både höghastighetstågs- trafik och regional och lokal tågtrafik ska kunna utvecklas långsiktigt,

xTrafikverket ska utreda om åtgärder behövs också på sträckor- na Stockholm C–Arlanda/Uppsala och Malmö C–Öresunds- bron för att säkerställa att höghastighetstågen ska kunna tra- fikera också dessa sträckor,

xförutsättningarna för att tågen från höghastighetsjärnvägen också ska kunna ges kapacitet för att fortsätta från Stock- holm C till Arlanda och Uppsala ska studeras, till exempel möjligheten för dessa tåg att använda kapacitet som i dag an- vänds för flygpendeln Stockholm–Arlanda,

xdet ska säkerställas att det finns tillgång till mark för verkstä- der, depåer, uppställning och tågvändning (service, städning, catering), inklusive anslutningsvägar för bland annat varor och reservdelar, på lämpliga platser i anslutning till höghastig- hetsjärnvägen, och att berörda kommuner ska ha planbered- skap för detta, och

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xatt det ska säkerställas att berörda länsstyrelser har tillräck- ligt med resurser för att undvika att de blir en flaskhals i pla- neringsprocessen avseende höghastighetsjärnvägen.

Vi föreslår vidare

xatt Trafikverket ska fortsätta att följa utvecklingen avseende höghastighetståg också med helt andra tekniska lösningar för eventuella senare utbyggnader av nya höghastighetsjärnvägar, och

xatt åtgärder vidtas för att säkra järnvägsbranschens kompete- tensutveckling med avseende på nya tekniska lösningar för höga hastigheter och lösningar för förbättrad driftsäkerhet.

2.9.3Förutsättningar för kommersiell trafik

Bedömning

Vi bedömer att det finns förutsättningar och intresse för att be- driva kommersiell trafik på höghastighetsjärnvägen, men sam- tidigt att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. Bedömningen är att det kommersiella intresset i första hand avser ändpunktsresandet och de större städerna så- som Norrköping, Linköping, Jönköping och Borås, och even- tuellt någonstans mellan Jönköping och Malmö. Vi bedömer också att det finns ett kommersiellt intresse att fortsätta från Malmö till Köpenhamn. Utöver vad utredningar och samtal med operatörer ger indikerar också det faktum att det i dag bedrivs kommersiell trafik på bland annat dessa relationer, och eftersom höghastighetsjärnvägen ökar resandeunderlaget, förkortar res- tiderna och ger bättre förutsättningar för hög punktlighet, att förutsättningar också finns i framtiden.

Övriga stationer längs höghastighetsjärnvägen bedömer vi i huvudsak kommer att behöva trafikförsörjas med storregional upphandlad trafik.

Vi bedömer att de risker som finns kopplat till kommersiell trafik är möjliga att hantera genom att ge operatörerna goda förutsättningar. Om detta inte skulle visa sig räcka finns till ex- empel möjligheter att anpassa banavgiftsnivåerna i ett inledande

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

skede. Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att intresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram:

xKorta restider.

xHög punktlighet.

xLängre framförhållning i kapacitetstilldelningen än i dag.

xPrioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningspro- cessen.

xBanavgifter på en rimlig nivå.

xStrategiskt belägna depåer.

Förslag

Eftersom intresse och möjlighet finns för att åtminstone den interregionala trafiken ska kunna bedrivas kommersiellt, och att den möjligheten i kombination med att kommersiella drivkraf- ter skapar effektivitet och kundanpassning, föreslår vi att arbetet ska drivas vidare med den inriktningen, samtidigt som viss upp- handlad storregional trafik ska ha rimliga förutsättningar att kunna utvecklas. För att bidra till ett tillräckligt stort intresse föreslår vi att nedanstående åtgärder ska vidtas.

Infrastrukturens utformning påverkar förutsättningarna för tra- fikeringen. Våra förslag i detta avseende framgår av våra över- väganden i avsnitt 2.9.2.

Kapacitetstilldelningsprocessen bör bidra till framförhållning, tyd- liga spelregler för vilken trafik som ska ges prioritet och till att syfte och mål med höghastighetsjärnvägen kan uppnås. Vi före- slår därför utgångspunkter för kapacitetstilldelning, ramavtal, re- servation och prioritering enligt nedan.

xKapacitetstilldelningsprocessen avseende trafiken på hög- hastighetsjärnvägen ska utformas för att i första hand möjlig- göra snabb, punktlig och konkurrenskraftig ändpunktstrafik med tåg mellan Stockholm C och Malmö C samt mellan Stockholm C och Göteborg C, i andra hand möjliggöra snabb, punktlig och konkurrenskraftig storregional trafik med tåg,

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

och i tredje hand bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regio- naltrafik, godstrafik och bättre punktlighet.

xPå sträckorna närmast de tre största städerna, där höghastig- hetstågen ska samsas i samma spårsystem som annan trafik, ska en annan prioriteringsordning gälla än den som förslås på höghastighetsjärnvägen, så att även den lokala och regionala trafiken kan fortsätta att utvecklas.

xEftersom ett syfte är att avlasta befintlig Västra och Södra stambana för att möjliggöra mer regionaltågstrafik, godstra- fik och bättre punktlighet föreslår vi att just sådan trafik ska prioritet före snabba tåg med få uppehåll på dessa järnvägar.

Ramavtal är något som kan bidra till framförhållning i planer- ingsprocessen och utformningen av kriterier i kapacitetstilldel- ningen, och därmed till viljan och möjligheten att ta risker till exempel i form av investering i nya och dyra höghastighetståg. Detta gäller såväl kommersiella som offentliga aktörer, och är extra viktigt vid en så omfattande förändring som ibruktagandet av helt nya järnvägar medför, också på grund av stora invester- ingar i nya tåg. Vad gäller detta föreslår vi att följande ändringar i järnvägslagen (2004:519) utreds med avseende på att bidra till att skapa mer långsiktighet:

xUtredning av om järnvägslagens (2004:519) nuvarande skriv- ning om samhällsekonomisk effektivitet kan ändras till något som närmare överensstämmer med SERA-direktivet, och tydligare utformas för att ge utrymme för att infrastruktur- kapaciteten ska användas så effektivt som möjligt, vilket vi anser ska kunna avse att infrastrukturen används på ett sätt som faktiskt stödjer syftet med utbyggnaden.

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xUtredning av om järnvägslagens (2004:519) skrivning om att ett ramavtal kan gälla längre tid än fem år om infrastruktur- förvaltaren har vidtagit omfattande investeringar i infrastruk- turen för att möta den sökandes behov kan ändras till att mer överensstämma med SERA-direktivets skrivning om trafikens behov, och att en tid överstigande fem år även ska kunna vara motiverad av affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker och kunna innehålla turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet.

Reserverandet av trafik på höghastighetsjärnvägen ska hänga ihop med syftena och målen för att överhuvudtaget bygga hög- hastighetsjärnvägen. Därför föreslår vi att det utreds om dagens regler kan ändras enligt följande:

xDet ska vara möjligt att järnvägar som byggs för i första hand höghastighetståg också kan reserveras för den typen av tra- fik, så länge det finns alternativa järnvägar som annan trafik kan trafikera,

xDet ska utredas om järnvägslagen (2004:519) kan ändras så att så att 6 kap. 3 § får en lydelse mer i enlighet med SERA- direktivets skrivning om att trafiken ska ha de nödvändiga egenskaperna i stället för järnvägslagens nuvarande formuler- ing om att järnvägsfordonen ska ha de tekniska egenskaper- na. Skälet är att det då bör bli mer tydligt att höghastighets- järnvägen kan reserveras för trafik som bidrar till att syftet med höghastighetsjärnvägen uppnås,

xRegeringen, eller någon som regeringen anvisar, ska, i enlig- het med järnvägslagens (20014:519) 6 kap. 3 §, samråda med berörda parter om att redan tidigt i processen reservera hög- hastighetsjärnvägen för viss trafik. För att undvika ett alltför högt kapacitetsutnyttjande föreslår vi att detta också ska in- begripa reservation för reservkapacitet för att bidra till åter- ställningsförmåga.

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xEn styrning mot att reservera kapacitet för de snabbare tågen ska så långt möjligt ske via administrativa regelverk, till ex- empel lagar, i stället för att helt bygga bort möjligheten för annan trafik att ens vid extrema situationer kunna trafikera höghastighetsjärnvägen, eller för att trafik inledningsvis ock- så kan behöva bedrivas med något långsammare tåg.

Prioriteringen av trafik på höghastighetsjärnvägen ska hänga ihop med syften och målen för att överhuvudtaget bygga hög- hastighetsjärnvägen. Därför föreslår vi att det utreds hur dagens prioriteringsregler ska kunna ändras för att stödja detta. Vår be- dömning är att det bör vara möjligt att

xJärnvägslagens (2004;51) skrivning om samhällsekonomisk effektivitet ändras till något som närmare överensstämmer med SERA-direktivet och ger utrymme för att infrastruktur- kapaciteten ska användas så effektivt som möjligt, och att det i systemen för tilldelning av kapacitet och fastställande och uttag av avgifter kan behöva tas hänsyn till det faktum att olika delar i järnvägsinfrastrukturnätet har utformats med tanke på olika huvudanvändare. I sammanhanget bör det, en- ligt vår bedömning, kunna anses vara ”så effektivt som möj- ligt” om infrastrukturen faktiskt används på ett sätt som fak- tiskt stödjer syftet med utbyggnaden.

De operativa prioriteringskriterierna kan också påverka förut- sättningarna för den kommersiella trafiken, men här föreslår vi inga förändringar i detta avseende. Dagens grundläggande prio- riteringsregel om att tåg i rätt tid har företräde anser vi kan bidra till ett incitament för alla operatörer, även de kommersiella, att så långt man själva råder över situationen köra sina tåg i rätt tid. Att ändra detta till att höghastighetstågen alltid operativt ska prioriteras före annan trafik riskerar att minska incitamentet att anstränga sig själv också. Även kännbara kvalitetsavgifter bör övervägas för att ge incitament för hög kvalitet.

Styrande banavgifter skulle kunna vara ett sätt att prioritera trafik på höghastighetsjärnvägen. Vi föreslår dock inte att detta införs. Skälet till detta är att det inte är tillåtet enligt dagens EU-regel- verk, och därmed inget som ligger inom ramen för vårt uppdrag att föreslå.

3 Finansiering

Detta kapitel inleds med en beskrivning av förutsättningar för stat- lig finansiering samt för medfinansiering från kommuner och lands- ting. Sedan presenteras utgångspunkter vi haft vid utvärderingen av olika finansieringsalternativ, samt de finansieringskällor och finan- sieringsmetoder som utvärderats. Slutligen beskrivs våra bedöm- ningar och förslag samt uppskattningar av finansieringspotential.

3.1Kostnad för höghastighetsjärnvägen

Trafikverket har på vårt uppdrag beräknat kostnaderna för att bygga ut höghastighetsjärnvägen Stockholm–Göteborg/Malmö. Beräk- ningarna har gjorts med den successiva kalkylmetoden1 och redo- visades i en rapport i december 2015.

Kostnaderna bedöms av Trafikverket till 190–320 miljarder kro- nor. Siffrorna visar kostnadsintervallet för 15–85 procent sannolik- het i prisnivå 2015 (15 procent sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt 190 miljarder kronor och 85 procent sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt 320 miljarder kronor). Kostna- derna är beräknade för det alternativ som Trafikverket benämner US2 (se figur 3.1).

1 Successiva kalkylmetoden är en metod där man med hjälp av statistiska principer kartlägger och värderar kostnadsosäkerheterna i investeringsprojekt.

Finansiering

SOU 2016:3

I jämförelse med de kostnadsberäkningar som gjorts tidigare är de nya siffrorna högre. I Höghastighetsutredningen (SOU 2009:74) bedömdes kostnaderna till 125 miljarder kronor i 2008 års prisvivå (successiv kalkylering med 50 procent sannolikhet). Beräkningarna i Höghastighetsutredningen låg sedan till grund för Trafikverkets kapacitetsutredning från 2012 och för Trafikverkets fördjupade underlag från 2014. Omräknat till prisnivå 2015 uppskattades kost- naden i det fördjupade underlaget till 145 miljarder kronor, med osäkerhetsintervallet 115–175 miljarder kronor.

Källa: Trafikverket Rapport 2015:241.

Trafikverket redovisar tre huvudsakliga skäl till de ökade kostnaderna: Nära hälften av ökningen kan hänföras till preciserade krav. Det handlar främst om att kraven för maximalt tillåten sättning av spåren har ökat. Spåren behöver, enligt dessa krav, vara fixerade när man bygger för så höga hastigheter. Vidare har kostnaderna för buller-

skydd sannolikt varit underskattade tidigare.

Ungefär en tredjedel av ökningen beror på konsekvenser av brist- ande underlag i tidiga skeden. Bland annat har kunskapen om topo- grafi samt geotekniska och geohydrologiska förhållandet ökat. Det har lett till att andelen bro- och tunnelkonstruktioner ökat.

100

SOU 2016:3

Finansiering

Ungefär en femtedel av kostnadsökningen beror på innehålls- förändringar. Det handlar bland annat om att kostnader för kraftför- sörjning numera belastar projekten samt om nya eller förändrade stationer och stationsutformningar, bangårdar och anslutningar.

Trafikverket arbetar nu vidare med kostnadsberäkningarna. På vårt uppdrag kommer en second opinion att göras, liksom en genom- gång av möjliga kostnadsbesparingar.

I beräkningarna av finansieringsbehovet i denna rapport har vi använt en beräkning av underhållskostnaden (inklusive reinvester- ingar) som togs fram av Trafikverket i samband med Kapacitets- utredningen. Beräkningen är baserad på Trafikverkets scenario US2 och förutsätter att höghastighetsjärnvägen byggs med fixerade spår (rälsen är fast fixerade i underlaget i stället för att vara fästa på sli- pers som vilar på makadam) till 70 procent. Den totala underhålls- kostnaden har Trafikverket beräknat till 650 miljoner kronor per år, varav 460 miljoner kronor per år är fasta underhållskostnader och 190 miljoner kronor per år är en rörlig kostnad baserat på 38 miljo- ner tågkilometer.

3.2Förutsättningar för statlig finansiering

Det överordnade målet för finanspolitiken är att skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekono- misk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en väl- färd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt högt resursutnyttjande (genom stabiliseringspolitiken)2.

En viktig del av det finanspolitiska ramverket är det budget- politiska ramverket, som omfattar en stram statlig budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balans- krav.

xÖverskottsmålet syftar till att bidra till långsiktigt hållbara offent- liga finanser. För närvarande är överskottsmålet att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt en procent av BNP över en konjunkturcykel.

2 Prop. 2014/15:1, Budgetproposition för 2015.

101

Finansiering

SOU 2016:3

xUtgiftstaket är en övergripande restriktion för de totala utgif- terna i statens budget, som främjar budgetdisciplinen och stär- ker trovärdigheten i den ekonomiska politiken.

xDet kommunala balanskravet innebär att varje kommun och landsting måste upprätta en budget för nästa kalenderår där in- täkterna överstiger kostnaderna.

Utöver det svenska regelverket lyder Sverige under EU:s Maast- richtfördrag, som bland annat innehåller ett konvergenskriterium om sunda finanser. Kriteriet innebär att en medlemstats statsskuld inte får överstiga 60 procent av BNP och att budgetunderskottet inte får överskrida tre procent av BNP.

Statlig infrastruktur ska enligt budgetlagen finansieras med an- slag över statsbudgeten, för att riksdagen ska ha kontroll över utgif- terna och vilken belastning infrastrukturinvesteringar har på stats- budgeten. Regeringen bedömde i infrastrukturpropositionen från 2012, att utöver anslagsfinansiering ska följande finansieringsformer vara möjliga under perioden 2014–2025:3:

xmedfinansiering från kommuner, landsting och företag

xbrukaravgifter

xträngselskatt

xlånefinansiering, förutsatt att återbetalningen inte belastar stats- budgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande.

Medfinansieringsutredningen4 föreslår att eventuella avgifter som tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör utformas så att de negativa konsekvenserna blir så små som möjligt och leder till ett samhällsekonomiskt utnyttjande av infrastrukturen. Utredningen konstaterar även att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en infrastrukturförvaltare bör avgiftssättas på samma sätt och att sam- ma principer för avgifter bör gälla oavsett trafikslag.

3Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

4SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur.

102

SOU 2016:3

Finansiering

3.3Finansiering enligt huvudregeln

Huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastrukturinvesteringar ska finansieras med anslag över statsbudgeten,5 vilket innebär att kostnaden belastar statsbudgeten vid investeringstillfället. Eventu- ella undantag från denna huvudregel ska beslutas av riksdagen. I vårt direktiv skriver regeringen att i den mån våra finansierings- förslag skiljer sig från gällande principer för finansiering av trans- portinfrastruktur ska detta motiveras särskilt.6

Anslagsfinansiering ger riksdagen god kontroll över de utgifter som går till infrastruktur och vilken belastning infrastrukturinve- steringar har på statsbudgeten. Genom att olika utgiftsområden till- delas anslag ställs olika verksamheter mot varandra vilket tydliggör de prioriteringar som gjorts och den inriktning som politiken har.

Infrastrukturprojekt finansieras normalt med anslaget Utveckling av statens transportinfrastruktur under utgiftsområdet 22 Kommu- nikationer på statens budget. Projekt som finansieras med infra- strukturanslaget prioriteras årligen mot andra projekt om den totala budgeten överskrids eller om anslaget blir lägre än prognostiserat. Detta kan innebära att ett projekts framdrift behöver anpassas till när anslagen blir tillgängliga, vilket kan påverka både den totala kostnaden och projektets tidplan. Till viss del hanteras detta med att det finns möjligheter till anslagssparande och anslagskredit, men för stora projekt är det inte säkert att dessa möjligheter räcker. Andra sätt att hantera samma risk skulle kunna vara ett särskilt anslag för projektet eller att bilda ett projektbolag. Ett projektbolag skulle kunna samordna de statliga insatserna och svara för planering, pro- jektering, upphandling och framtida förvaltning av avtal som avser höghastighetsjärnvägen. Bolaget skulle därmed bära statens risker i projektet och hantera bidrag från EU, regioner och kommuner. Projektbolag har tidigare använts till exempel i utbyggnaden av Botniabanan, Mälarbanan och Öresundsbron.

Finansiering med anslag innebär att kostnaden belastar utgifts- taket det år den uppstår. Om inte statens intäkter ökar med samma belopp påverkas statens budgetsaldo negativt. Ytterligare resone-

5Budgetlagen (2011:203), 7 kap. 5 §.

6Direktiv till Sverigeförhandlingen, (bilaga 1).

103

Finansiering

SOU 2016:3

mang om konsekvenser för statens budget finns i kapitel 4 Konse- kvenser av förslagen.

Höghastighetsjärnvägens stora investeringskostnader innebär att den årliga kostnaden de år den är som störst ligger omkring samma nivå som hela den årliga nivån för utveckling av transportsystemet i Nationell plan för transportsystemet, se figur 3.2. Detta samtidigt som Trafikverket i inriktningsplaneringen konstaterat att om dagens anslagnivåer behålls räcker dessa endast till att genomföra redan be- slutade åtgärder, varav en stor del är projekt som redan startat eller startar inom ett fåtal år.7 Trafikverket lyfter även fram det eftersatta underhållet på järnvägen som innebär att utökade medel behövs till underhåll om funktionaliteten inte ska försämras i förhållande till dagens situation. Ett alternativ är därför enligt Trafikverket att använda en del av det budgetutrymme som finns för utveckling av transportsystemet till underhållsåtgärder.

miljarder kr, 2015 års priser

35
30
25
20
15
10
5
0
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
	Investering 25%						Investering 85%			Nationell plan (utveckling)
Källa: Investeringskostnaderna för höghastighetsjärnvägen med ett osäkerhetsintevall för 25 till
85 procents sannolikhet. Uppgifter från Trafikverket 20151208.

7 Trafikverket 2015:180, Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden 2018–2029.

104

SOU 2016:3

Finansiering

Om kostnaderna för höghastighetsjärnvägen innebär att infrastruk- turanslaget i stället höjs för att bekosta höghastighetsjärnvägen utan att inskränka utrymmet för övriga behov, eller om höghastig- hetsjärnvägen finansieras med ett särskilt anslag, behöver någon an- nan statlig utgift minska om möjligheterna att hålla statens budget inom utgiftsstaket inte ska påverkas. Under de år då kostnaden är som störst motsvarar de årliga kostnaderna för höghastighetsjärn- vägen en och en halv till tre procent av statsbudgeten.

Internationella erfarenheter

Internationellt sett har statlig anslagsfinansiering varit den vanligaste modellen för finansiering av höghastighetsjärnvägar, och har före- kommit i någon mån i samtliga investeringar i höghastighetsbanor i Europa.

Statlig finansiering kan helt utgöras av direkta anslag (cirka 40 pro- cent av EU:s järnvägsinfrastruktur är finansierad på det sättet), eller bestå av en kombination av riktade anslag och finansiering från nationella järnvägsföretag som i till exempel Frankrike och Italien. Användning av statliga anslag har varit nödvändig i samtliga genomförda höghastighetsjärnvägsprojekt i Europa. En stor del an- slagsfinansiering är precis som i Sverige utgångspunkten för statliga investeringar och har ofta motiverats – även här i likhet med svenska principer – med att höghastighetsjärnvägen skapar stora samhällsekonomiska värden för allmänheten som till exempel eko- nomiska och miljömässiga fördelar. Exempelvis finansierades det ursprungliga franska höghastighetstågssystemet (TGV) helt med anslag. Ett motiv till att söka privat finansiering av infrastruktur har i vissa länder varit att statens finanser inte har tillåtit anslags- finansiering eller statlig upplåning. Men även om privat finansiering använts genom Offentlig Privat Samverkan har inga höghastighets- järnvägar i Europa genomförts på helt kommersiella grunder, utan förutsatt offentlig finansiering.

3.4Finansieringskälla och finansieringsmetod

Enligt direktiven till Sverigeförhandlingen ska vi analysera och före- slå alternativ finansiering för höghastighetsjärnvägen. Ordet finan- siering används både för att beskriva behovet av kapital vid bygg-

105

Finansiering

SOU 2016:3

andet av infrastruktur, men också för att beskriva hur medel flyttas från en tid till en annan. För att undvika en sammanblandning av begreppen skiljer vi i denna delrapport på finansieringskälla och finansieringsmetod. Finansieringskällan är det kapital som krävs för att täcka kostnaderna över tid och som inte kommer att betalas till- baka. Traditionellt har två olika finansieringskällor använts för in- vesteringar i transportinfrastruktur: skatter och avgifter. I avsnitt 3.7 presenteras de finansieringskällor vi identifierat som skulle kunna användas utöver anslag.

Finansieringsmetod syftar på hur kapitalet flyttas till den tid då kostnaderna uppstår, till exempel genom lån, och avser kapital som kommer att betalas tillbaka. I figur 3.3 illustreras uppdelningen mellan finansieringskällor och finansieringsmetoder.

Kommuner

Specialdestinerade skatter
	Medfinansiering
	Medfinansiering
Företagsekonomiska nyttor	kommuner/landsting
Företagsekonomiska nyttor

(inkrementell skatteökning)

Förskottering Värdeåterföring vid ny kommuner

bebyggelse

Kommunal upplåning*

Finansieringskälla

Finansieringsmetod

*T.ex. i Europeiska investeringsbanken, Nordiska investerings- banken, kommersiella banker, Kommuninvest.

EU-bidrag

				Svenska staten

				Lån i Riksgäldskontoret


	Staten			Järnvägsobligationer
	Staten

				Specialdestinerade skatter

	Anslagsfinansiering
				Företagsekonomiska nyttor
				(inkrementell skatteökning)

	Höghastighetsbana			OPS (privat
	Höghastighetsbana			investeringskapital)
				investeringskapital)

Operatörer/

Passagerare

Brukaravgifter/banavgifter

Intäkter från trafik

Källa: PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

De resurser som investeras i en höghastighetsjärnväg kommer ge samhällsekonomisk nytta och ekonomisk avkastning för aktörer i samhället. Den största delen av dessa nyttor kommer dock inte vara möjliga att realisera för att återbetala finansieringskostnaden. Det innebär att endast en mindre andel av det kapital som investeras kommer att kunna betalas tillbaka som intäkter till staten.

106

SOU 2016:3

Finansiering

3.5Medfinansiering från kommuner och landsting

Sverigeförhandlingen har i uppdrag att analysera alternativa finan- sieringskällor där medfinansiering nämns som ett exempel. I direk- tivet skriver regeringen att en effektiv utformning och maximal samhällsekonomisk lönsamhet av ny höghastighetsjärnväg förutsät- ter att berörda aktörer samverkar.

Medfinansiering från kommuner och landsting är en av de alter- nativa finansieringsmetoder som regeringen lyfte i infrastruktur- propositionen 2012.8 Regeringen bedömde att medfinansiering av statlig transportinfrastruktur genom bidrag från kommuner, lands- ting och företag är ett bra sätt att åstadkomma effektiva lösningar i transportsystemet. Ett gemensamt finansiellt ansvarstagande för ett projekt kan antas leda till ett mer effektivt genomförande av aktu- ella projekt samt bättre avvägda lösningar. Medfinansiering av stat- lig infrastruktur genom bidrag bör i normalfallet främst avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande till grundutföranden, men ska även kunna användas till grundutföranden om det finns tydliga mo- tiv för det.9

En risk med medfinansiering som ibland lyfts fram är att statens prioritering av investeringar kan påverkas, vilket kan leda till att statens resurser styrs mot investeringar som gynnar kommuner som har möjlighet att medfinansiera. Samma utgångspunkter om att investeringar ska bidra till de transportpolitiska målen och vara samhällsekonomiskt lönsamma ska dock gälla för prioritering oav- sett finansiering, enligt propositionen. Utöver detta framhöll reger- ingen att en vilja till medfinansiering indikerar samhällsekonomisk nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. Det ska vara tydligt att bidraget framstår i rimlig proportion till med- finansiärens nytta och ansvarsområde. 10

I normalfallet handlar medfinansiering om att staten prioriterar och finansierar ett grundutförande och att en medfinansiär bidrar för en högre standard, annan utformning eller annan lokalisering. Genom denna fördelning är förhoppningen att medfinansieringen ska minska risken för krav på dyra lösningar, då staten kan argu- mentera att kostsamma lösningar som syftar till att möta lokala be-

8Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

9Ibid.

10Ibid.

107

Finansiering

SOU 2016:3

hov ska medfinansieras. Om medfinansiering används för att finan- siera ett grundutförande kan det finnas två varianter.11 Det första är att investeringen till en stor del är att betrakta som en kommunal angelägenhet. Det andra är att investeringens nytta inte motiverar en tillräckligt hög prioritering men att medfinansieringen kan ses som uttryck för positiva samhällsekonomiska effekter.

Medfinansiering ska vara frivillig och därför bör som huvudregel initiativ till medfinansiering komma från den medfinansierande parten, skrev regeringen i infrastrukturpropositionen. Inom ramen för breda och långsiktiga överenskommelser, som Sverigeförhand- lingen är ett exempel på, kan det finnas skäl för staten att tydlig- göra de samordnings- och effektivitetsvinster som kan följa av ett gemensamt ansvarstagande för finansiering och genomförande. Medfinansiering antas även leda till att nyttorna ökar genom att den som medfinansierar bidrar med lokalkännedom och medverkar till att den statliga investeringen anpassas till lokala och regionala investeringar.

Sedan några år tillbaka har kommunal och regional medfinan- siering av statlig transportinfrastruktur blivit allt vanligare. I natio- nella planen för 2010–2021 fanns åtgärder för 417 miljarder kronor, varav 65 miljarder kommer från medfinansiering. I nationella pla- nen för 2014–2025 är de totala åtgärderna 522 miljarder kronor var- av 85 miljarder utgörs av medfinansiering.

För staten kan medfinansieringen ses som en finansieringskälla och förskottering som ett räntefritt lån, det vill säga en finansier- ingsmetod enligt definitionen i avsnitt 3.4. För kommuner och landsting ska både ett bidrag och en förskottering finansieras med skatter, avgifter eller upplåning, och innebär därför inte i sig någon ytterligare finansieringskälla. Ökade fastighetsvärden på grund av en infrastrukturinvestering är dock en finansieringskälla som kan vara möjlig för kommuner att kapitalisera. Medfinansiering baserad på dessa intäkter kan kräva kommunala lån men ska inte innebära konkurrens med kommunens ordinarie utgifter eller orsaka några skattehöjningar. Verktyg för en sådan kapitalisering beskrivs i den- na rapport i avsnitt 3.7.2.

11 Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

108

SOU 2016:3

Finansiering

3.5.1Medfinansieringsbidrag

Två centrala lagändringar har trätt i kraft för att underlätta kommu- nala medfinansieringsbidrag. Den första var förändringen i Lagen om vissa kommunala befogenheter (2009:47) som trädde i kraft 1 mars 2009. Lagändringen innebär att kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för om det är till nytta för invånarna, även om den finansierade åtgärden geografiskt ligger utanför den administrativa gränsen för verksamhetsområdet i fråga. Bestämmelsen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, för kommunen att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg.

Den andra lagförändringen, i lagen om kommunal redovisning (SFS 1997:614), trädde i kraft den 1 januari 2010 och ger kommu- nerna möjlighet att redovisa medfinansieringsbelopp till statlig infra- struktur i balansräkningen. Avskrivningstiden får uppgå till högst 25 år. Genom lagförändringen avlägsnades de legala hindren mot att sluta avtal om medfinansiering som tidigare ofta skapade problem i den kommunala budgetprocessen. Kommunens bidrag till statlig infrastruktur ska därmed redovisas som en kostnad i resultaträk- ningen eller tas upp i kommunens balansräkning under en särskild post ”Bidrag till statlig infrastruktur”. Tidigare var gällande norm att medfinansieringen skulle redovisas som en kostnad i bidrags- givarens resultaträkning och att värdet av förpliktelsen skulle redo- visas som avsättning i balansräkningen redan det år då förpliktelsen uppstod. Det innebar att hela den ekonomiska konsekvensen av ett medfinansieringsavtal belastade kommunens ekonomi det år då av- talet slöts, även om utbetalningarna kunde komma att ske långt senare. I den SOU (2009:21) där redovisningen av medfinansier- ingsbidrag utreddes beskrevs hur de tidigare reglerna gav en brist- ande matchning mellan kostnaden och den nytta som investeringen medför. Vidare innebar de tidigare reglerna konsekvenser gällande möjligheten för kommunerna att uppfylla kommunallagens balans- krav, det vill säga kravet på att redovisade intäkter varje år ska vara större än redovisade kostnader. Lagändringen SFS 2009:1319 i lag 1997:614 innehåller en undantagsregel som innebär att bidraget i stället kan aktiveras som en tillgång i balansräkningen. De kom- muner och landsting som skulle medverka till finansieringen av Citybanan genom Stockholm är exempel på kommuner som hade

109

Finansiering

SOU 2016:3

önskat att bidragen skulle aktiveras som tillgång hos respektive bi- dragsgivare för att därefter successivt kostnadsföras i form av av- skrivningar under en längre tidsperiod. Argumentet var att åstad- komma en bättre matchning mellan utgifterna och den nytta som uppstår när investeringen färdigställts och under dess nyttjande- period. Lagen medger att varje bidrag som redovisas i balansräk- ningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst 25 år. Kommunen kan välja under hur många år upplösningen ska ske. Den valda perioden för upplösningen kan inte ändras över tiden. Bi- drag ska börja upplösas det år som beslut om bidrag fattas av kom- munen eller landstinget/regionen.

3.5.2Förskottering

Kommunal förskottering innebär att kommunen ger räntefria lån till staten för att staten ska genomföra en infrastrukturinvestering. Lånen måste vara räntefria, eftersom det då inte innebär någon kost- nad för myndigheten att låna. Det skulle strida mot 1 § i lag (1988:1387) om statens upplåning att myndigheten tog upp ett lån med ränta, eftersom endast regeringen eller Riksgäldskontoret, efter regeringens bemyndigande, får ta upp lån för statens räkning.

Förskottering används till exempel där man vill tidigarelägga projekts genomförande.

I regeringens riktlinjer till Trafikverket anges att förskottering till staten inte får innehålla tidpunkt för återbetalning. Återbetal- ningen ska i stället ske när medel finns tillgängliga i Trafikverkets budget. I Stockholmsförhandlingen, när Stockholmsförhandlingen (Kommitté N2013:01) förhandlade med landsting och kommuner för statens räkning, relateras återbetalningen av förskotterade kom- munala medel till kommunernas åtagande i förhandlingen.

3.5.3Kommunal upplåning

I samband med höghastighetsjärnvägen kan kommunerna behöva ta upp lån dels för att finansiera lokala tilläggsinvesteringar som till exempel resecentrum, bostäder och infrastruktur för anslutande lokaltrafik, dels för att anskaffa kapital till eventuell förskottering eller medfinansiering till staten. Även om kommunerna på sikt

110

SOU 2016:3

Finansiering

skulle kunna använda till exempel specialdestinerade skatter och värdeåterföring från markvärdeshöjningar som en finansieringskälla så kommer de sannolikt att behöva ta upp lån för att överbrygga den tidsmässiga förskjutningen mellan den takt när investerings- kapitalet behöver finnas tillgängligt för bygge av höghastighetsjärn- väg och när uttaget av resurser från brukare och/eller skattebetalare kan göras tillgängligt.

Sedan 2007 omfattas kommuner i definitionen av den offentliga sektorns finansiella sparande. Det innebär att kommunernas upp- låning, precis som statens upplåning, räknas in i nationalräkenska- perna vilket påverkar den totala offentliga bruttoskulden. Det inne- bär att den kommunala upplåningen kan ha påverkan på möjligheten att nå överskottsmålet och konvergenskriterierna, det vill säga att budgetunderskottet får vara max tre procent av BNP. När kom- muner lånar upp medel för investeringar är det således ingen princi- piell realekonomisk skillnad mot om staten lånar samma medel.

Kommuner kan vid behov låna från till exempel Kommuninvest, Nordiska Investeringsbanken samt Europeiska Investeringsbanken. Kommuninvest är en frivillig medlemssamverkan som ägs av ett stort antal kommuner, landsting/regioner och är kommunsektorns största kreditgivare. Sverige är delägare i Nordiska investerings- banken (NIB), vilket innebär att svenska kommuner och landsting kan låna från NIB till projekt med koppling till ökad konkurrens- kraft eller hållbarhet och miljö. Europeiska Investeringsbanken (EIB) riktar sig i huvudsak till kommuner och landsting eftersom staten kan låna till en lägre kostnad i Riksgäldskontoret. EIB har i Sverige varit med och finansierat till exempel Citybanan och ett nytt signalsystem i Stockholms tunnelbana. För ytterligare beskriv- ning av låneinstituten, se bilaga 612.

Riksgäldskontoret presenterade i januari 2013 ett förslag om att öppna möjligheter för kommuner, landsting och regioner att låna i Riksgäldskontoret, till exempel i samband med kommunal med- finansiering och förskottering av infrastruktur. 13 Enligt förslaget skulle utlåning av Riksgäldskontoret bidra med minskade finansier- ingskostnader för kommuner. Riksgäldskontoret måste dock pris-

12PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alter- nativa finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6).

13Dnr 2013/228, Förslag om lån i Riksgälden.

111

Finansiering

SOU 2016:3

sätta lån till kommuner marknadsmässigt vilket innebär att vinsten för kommunen av att låna i Riksgäldskontoret är begränsad – för offentlig sektor som helhet är det dock bättre om kommunerna lånar av Riksgäldskontoret i stället för av en privat aktör. Orsaken till detta är att privata investerare tar ut en likviditetspremie av kom- muner vilket inte Riksgäldskontoret skulle ha skäl att göra.

3.6Utgångspunkter för finansieringsalternativ

När vi har utvärderat de olika finansieringsalternativen har vi haft ett antal utgångspunkter för vår bedömning. I listan nedan redo- visas dessa utgångspunkter.

xEffekten på statens och kommunernas finanser.

xFörenligt med svenska regler, lagar och praxis.

xOrsakssamband. Om det finns ett orsakssamband mellan hög- hastighetsjärnvägen och finansieringskällan.

xTidigare erfarenheter. Om tidigare erfarenheter är positiva antas att osäkerheten är begränsad.

xEffektivitet. Detta syftar till finansieringskostnaden i form av uppbördskostnader och kapitalkostnad, men också till påverkan på projektets effektivitet avseende tid och kostnad.

xLikviditet och tillgänglighet. Om finansieringen finns tillgänglig i rätt tid och omfattning.

xSynliggöra projektrisker. Om finansieringen innebär att projekt- risker synliggörs och hanteras tidigt, eller att de hanteras av den part som har störst möjlighet att påverka dem.

xStyrning, kontroll och flexibilitet. Om staten har rådighet över finansiering och infrastrukturen, samt om det finns möjligheter att förändra finansieringen.

xSamhällsekonomi. Om finansieringen medför några positiva eller negativa effekter som i sin tur kan påverka projektets samhälls- ekonomi.

112

SOU 2016:3

Finansiering

xIncitament. Om finansieringen innebär positiva eller negativa in- citament som kan påverka nyttan av eller kostnaden för invester- ingen. Till exempel ett positivt incitament att exploatera runt en station eller hålla nere risken för kostnadsdrivande åtgärder, eller ett negativt incitament att minska trafikeringen.

xFördelningseffekter. Hur finansieringskällan påverkar vem som är med och betalar samt får nytta av höghastighetsjärnvägen.

3.7Finansieringskällor

Detta avsnitt beskriver finansieringskällor som kan övervägas vid finansiering av en höghastighetsjärnväg. Finansieringsmetoder med syfte att hantera gapet mellan de tider då finansieringskällorna kan realiseras och de tider då kostnaderna uppstår beskrivs i avsnitt 3.8

Finansieringsmetoder.

Det finns i princip två typer av finansieringskällor för järnvägs- investeringar:

xBanavgifter, som betalas av tågoperatörerna och därmed av rese- närerna, det vill säga en typ av brukaravgift.

xSkatter eller avgifter, som tas ut från hela eller delar av skatte- kollektivet.

En skillnad mellan avgifter och skatter är att en avgift normalt ska avspegla den kostnad staten har för en åtgärd medan skatter kan sättas på en valfri nivå och utgör en inkomst till staten som kan fördelas till den verksamhet som beslutas av riksdagen. Detta gör att riksdagen behåller kontroll över hur skatteintäkter används och de kan därmed användas för de ändamål som har högst prioritet. Det finns för närvarande inte heller någon statlig skatt som special- destineras vid sidan av statsbudgeten. Undantag beslutas av riks- dagen och kräver särskild motivering och redovisning.

Trängselskatt är, på samma sätt som övriga skattemedel, ett till- skott till staten som ska fördelas på samma sätt som övriga skatte- intäkter, det vill säga utan specialdestination att användas för visst ändamål. Rent praktiskt (och i enlighet med avtal med berörda kom- muner) får dock Trafikverket ett anslag motsvarande intäkterna från trängselskatten som de använder för att finansiera de avtalade in-

113

Finansiering

SOU 2016:3

vesteringarna. När investeringskostnaderna överstiger trängselskatte- anslaget tas lån upp i Riksgäldskontoret, och amorteringar och räntor betalas med framtida trängselskatteanslag.

3.7.1Banavgifter

Banavgifter som betalas av tågoperatörer på den framtida järnvägen, är den finansieringskälla som har starkast koppling till höghastig- hetsjärnvägen. Hur höga banavgifter som är möjliga styrs av svensk lagstiftning som grundar sig på EU-direktiv, men också av vad som är möjligt för operatörerna att bära utan att det påverkar biljettpri- ser eller trafikering alltför mycket. Banavgifter som håller nere res- andet genom höga biljettpriser eller får operatörerna att dra ner på antalet turer, kan minska höghastighetsjärnvägens samhällsekono- miska lönsamhet.

Enligt regeringen bör en grundläggande princip vara att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt, både avseende marginalkostnads- baserade avgifter för att få ett effektivt utnyttjande av existerande infrastruktur, och avseende avgifter som tas ut i syfte att finansiera ny infrastruktur. Vidare bör samma principer ligga till grund för av- giftsuttag oberoende om infrastrukturen avser väg- eller järnvägs- trafik eller sjö- eller luftfart.14 Om avgifter tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör det vidare ske på sådant sätt att eventuella negativa samhällsekonomiska konsekvenser blir så små som möjligt.

Det är ytterst Transportstyrelsen, i egenskap av tillsynsmyndig- het, som har att ta ställning till om de avgifter Trafikverket tar ut är förenliga med regelverket.15 Nivån på banavgifterna regleras i järn- vägslagen som grundar sig på SERA-direktivet. Huvudregeln är att infrastrukturförvaltaren får ta ut marginalkostnadsbaserade avgifter, det vill säga en avgift som motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon. Infrastruktur- förvaltaren får också ta ut en extra avgift för utnyttjandet av över- belastad infrastruktur, för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Det finns dock

14Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

15Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

114

SOU 2016:3

Finansiering

möjligheter att göra undantag från huvudregeln och ta ut högre så kallade särskilda banavgifter. Det ena alternativet ger möjlighet att ta ut högre avgifter (så kallade markups), för att uppnå kostnads- täckning, om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Avgifterna får då inte sättas så högt att något marknadssegment som annars hade kunnat trafikera järn- vägen hindras från att använda infrastrukturen. Det andra alternati- vet innebär att infrastrukturförvaltaren får ta ut högre avgifter på grund av den långsiktiga kostnaden för ett särskilt infrastruktur- projekt, som ökar effektiviteten i järnvägssystemet, vilket annars inte skulle ha kommit till stånd.16 Höghastighetsjärnvägen uppfyl- ler sannolikt detta krav.

Banavgifterna i Sverige har legat lågt i förhållande till marginal- kostnaderna och en anpassning till en högre nivå pågår. I dag ligger de runt 10 kronor per tågkilometer. För persontrafiken och gods- trafiken tillsammans, ligger detta något under marginalkostnader- na, men persontrafiken står för en större del av kostnaderna och betalar mer än sina marginalkostnader i avgifter17.

I rapporten Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige (bilaga 3), har en banavgift på 32 kr/km (2015 års priser) be- räknats utifrån vad som är möjligt för operatörerna att bära18. Detta motsvarar 10 procent av intäkterna. Detta är lågt internationellt sett vilket enligt rapporten19 förklaras med att det i Sverige råder kon- kurrens på tågtrafikmarknaden. Konkurrensen gör det svårare för operatörerna att anpassa priser och antal turer vilket gör det svårare att klara högre banavgifter. En känslighetsanalys baserad på ett anta- gande om lägre kostnader för operatörerna att köra tågen20 resulte- rar i en nivå på 52 kr/km (2015 års priser), vilket motsvarar 15 pro- cent av intäkterna.21

16Järnvägslagen, kapitel 7.

17Banverkets inriktningsunderlag inför ÅP 2010–2019.

18PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

19PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

20En jämförelse av tågkostnaderna i de två beräkningarna finns i rapporten Operativa trafi- keringskostnader för höghastighetståg av Oskar Fröidh från 2015-10-01.

21PwC (2015), Känslighetsanalys med Trafikverkets kostnadsuppskattningar – ASEK 5.2, (bilaga 4). Känslighetsanalysen baseras på samma antagande om tågkostnader som de beräkningar PwC gjorde i en rapport 2014,vilket var underlag till SOU 2009:74, Höghastighetsbanor – ett samhälls- bygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft.

115

Finansiering

SOU 2016:3

Jämfört med dagens marginalkostnader, och sannolikt även jäm- fört med marginalkostnaderna för en höghastighetsjärnväg, ligger dessa nivåer högre och är därmed inte marginalkostnadsbaserade. Avgifter som är högre än marginalkostnaden riskerar att minska den samhällsekonomiska lönsamheten, eftersom det leder till högre priser och därmed ett lägre antal resenärer. Om denna effekt är liten kan den vara acceptabel och fördelarna med att kunna realisera nyttorna och använda dem till finansieringen kan övervägas. Ban- avgiftnivåer som ger stora undanträngningseffekter riskerar dock att göra investeringen olönsam eller betydligt mindre lönsam, och stämmer inte med regeringens principer som presenterats ovan. Vi har därför bett Trafikverket utreda olika banavgiftsnivåers effekt på den samhällsekonomiska lönsamheten, vilket kommer ske under våren 2016.

Internationella erfarenheter

Internationellt sett är banavgifterna för trafik på höghastighetsjärn- vägar 2–4 gånger högre än avgifterna för konventionell trafik och utgör mellan 10 och 40 procent av operatörernas intäkter.22 Mar- ginalkostnaderna motiverar sannolikt inte denna högre nivå, utan detta är antingen markups för att täcka ytterligare underhålls- kostnader eller avgifter för att täcka investeringskostnaden för sär- skilda infrastrukturprojekt.

3.7.2Värdeåterföring av fastighetsvärdesstegring

När ny transportinfrastruktur byggs ökar ofta värdet på fastigheter i området. Denna värdeökning kan med olika verktyg fångas in för att bidra till finansieringen av den infrastruktur som ger nyttorna. När så sker kallas det värdeåterföring, efter det engelska uttrycket value capture.23

Principen tillämpades i 2013 års Stockholmsförhandling för att säkerställa att medfinansieringen stod i proportion till kommuner-

22PwC (2015), Känslighetsanalys med Trafikverkets kostnadsuppskattningar – ASEK 5.2, (bilaga 4).

23Witzell, Jacob. (2013) Möjligheter till fastighets- och exploateringsrelaterad värdeåterföring i transportinfrastrukturprojekt – en jämförelse av svenska förhållanden med London och Hong Kong.

116

SOU 2016:3

Finansiering

nas nytta av tunnelbanans utbyggnad. Grunden var då den värde- ökning som förväntades uppstå på den mark som ligger i närheten av de nya stationslägen som får en förbättrad tillgänglighet och där bostäder, kontor eller andra lokaler kan säljas eller hyras ut till ett högre pris än vad som varit möjligt utan den nya stationen.

Värdeökning i fastigheter som finansieringskälla är starkt kopp- lad till höghastighetsjärnvägen eftersom den baseras på nyttor som inte hade kommit till stånd utan höghastighetsjärnvägen. En fördel med värdeåterföring är att det kan ge incitament till ett mer opti- malt nyttjande av stationsnära mark, då både den som exploaterar och den offentliga part till vilken värdet återförs har skäl att vilja få ut så mycket värde som möjligt av läget. Genom ett bättre nytt- jande av marken runt stationer ökar även nyttan av höghastighets- järnvägen.

En risk med att basera finansieringen på fastighetsvärden är att fastighetsvärdesstegringen är osäker och svår att uppskatta samt att finansieringen blir beroende av fastighetsbranschens konjunktur- svängningar. Risken är att den uppskattade värdeökningen inte överensstämmer med den faktiska ökningen, i omfattning eller när i tiden den uppstår, och därmed finns risk för överskattning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Denna risk kan mins- kas genom att inte hela värdeökningen tas i anspråk för finansier- ingen.

Potentialen med värdeåterföring som finansieringskälla varierar beroende på läget. Där fastighetspriserna är höga, som i storstäder, blir även värdeökningarna större och potentialen som finansierings- källa substantiell.

Nyttorna sprids olika i geografin. Den ökade tillgängligheten kan få spridningar i ett stort omland. De tydligaste effekterna på fastighetsmarknaden är dock i ett mindre omland kring stationen. Avgränsningen av en stations influensområde i syfte att återföra fastighetsvärden kan utgöra en svårighet. Det kan också uppstå gränsdragningsproblem och randeffekter. Vi konstaterar att det saknas praxis i hur värdeökning ska beräknas. De uppskattningar av nyttornas storlek som gjorts inom ramen för detta arbete kommer behöva förtydligas tillsammans med kommunerna inom ramen för förhandlingen.

117

Finansiering

SOU 2016:3

Vi har identifierat fem verktyg som möjliga för att fånga in ökade fastighetsvärden i syfte att finansiera höghastighetsjärnväg. Dessa kan delas upp i två kategorier:

1.verktyg som fångar in värdeökningen på ny bebyggelse i sam- band med exploatering

2.verktyg som fångar in värdeökningen på all bebyggelse, både ny och befintlig, genom årlig beskattning.

I kategori 1 har vi identifierat:

xplanvinst, genom förtjänst vid markanvisning/försäljning av kom- munal mark (gällande rätt)

xvärdestegringsexpropriation (gällande rätt)

xvärdestegringsersättning (kräver lagändring, författningsförslag lämnat i vår delrapport SOU 2015:60).

I kategori 2 har vi identifierat:

xinkrementella fastighetsskatteökningar (gällande rätt)

xtillfällig infrastrukturskatt på fastigheter (kräver lagändring).

Verktygen kan användas parallellt, genom att de delvis fångar värde- ökning från olika typer av fastigheter se figur 3.4. Det föreligger dock en risk att verktygen används överlappande, vilket kan leda till att värdet dubbelräknas. Det är därför viktigt att de finansierings- källor som har identifierats för att realisera ökade markvärden an- vänds och kombineras med stor omsorg.

Nedan redogör vi kortfattat för respektive verktyg samt resone- rar om möjliga effekter och finansieringspotential. För nya meto- der redogörs kortfattat för internationella erfarenheter.

118

SOU 2016:3

Finansiering

Planvinst

Då kommuner säljer eller upplåter kommunägda fastigheter kan de tillgodogöra sig värdeökningar som har uppstått till följd av offent- liga åtgärder, vilket kan kallas planvinst. En offentlig åtgärd kan vara tillgång till en station på höghastighetsjärnvägen. Försäljning av kommunal mark sker ofta genom markanvisning. Med markanvis- ning menas en överenskommelse mellan en kommun och en bygg- herre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett kommunalt ägt markområde för bebyggande.24

Den 1 januari 2015 infördes regler om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Lagen innebär att en kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar om kommunen genomför sådana. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggnings- rutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt princi- per för markprissättning.25 Kommunen måste i riktlinjerna tydlig- göra på vilket sätt som kommunen avser säkerställa att fastigheter inte försäljs under marknadspriset, mot bakgrund av de regler som finns i kommunallagen och EU:s statsstödsregler.26

241 § lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

252 § lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

26Prop. 2013/14:126 s. 287.

119

Finansiering

SOU 2016:3

Eftersom köpeskillingen för fastigheter som säljs genom mark- anvisning ska motsvara marknadsvärdet, återförs på så vis de värden som offentliga investeringar har bidragit med. Detta kallar vi här för planvinst.

Planvinst är en direkt intäktskälla för kommuner och den del av planvinsten som motsvarar värdeökningen som uppstår på grund av en statlig tranportinfrastruktur kan ligga till grund för medfinan- siering av densamma.27

Om en fastighetsbeskattning införs enligt avsnittet om infra- strukturskatt på fastigheter nedan, kan marknadspriset minska och därmed även kommunens intäkt från planvinsten.

Värdestegringsexpropriation

Värdestegringsexpropriation är ett verktyg för det offentliga att tillgodogöra sig värdeökningar för fastigheter som har uppstått till följd av offentliga investeringar. Enligt 2 kap. 11 § expropriations- lagen får staten, en kommun, ett landsting eller kommunalförbund expropriera en fastighet om de vidtar en byggnads- eller anläggnings- åtgärd och det med skäl kan antas att åtgärden medför väsentligt ökat värde för fastighet i områdets omedelbara närhet eller avsevärt ökar möjligheterna att utnyttja sådan fastighet. En förutsättning är att det med hänsyn till kostnaderna för åtgärden och övriga om- ständigheter är skäligt.

Syftet med värdestegringsexpropriation är att prisstegring på mark ska dämpas och att oförtjänta värdeökningsvinster som uppkommer genom det allmännas insatser, ska komma samhället till godo.

Ett exempel som anges i lagstiftningens förarbeten på när värde- stegringsexpropriation skulle kunna användas är när en trafikled dras fram, exempelvis väg eller tunnelbana28, och marknadsvärdet på näraliggande fastigheter ökar till följd av detta. Ett annat fall kan vara då en bro byggs mellan fastlandet och en ö med en värdesteg- ring som följd för de fastigheter som ligger i närheten av bro- fästena. Vidare kan en kommun utnyttja expropriationsmöjligheten

27SKL, Markvärden och infrastrukturutbyggnad. PM 2015-06-03.

28Kalbro, s. 10.

120

SOU 2016:3

Finansiering

om kommunen själv uppför en centrumbebyggelse och värdet till följd av detta stiger på intilliggande områden.

Värdestegringsexpropriation ska inte tillämpas i de fall där sam- hället i särskild ordning får bidrag från fastighetsägaren till kostna- derna för en viss åtgärd, exempelvis genom gatukostnadsersättning, eftersom värdeökningen i sådana fall blir mer begränsad. Rätten att expropriera inträder innan de värdeförhöjande åtgärderna har vid- tagits. Planeringen av åtgärderna ska dock ha nått så långt att det står klart att de verkligen kommer att genomföras. Någon detalj- redovisning krävs inte, men det är nödvändigt att åtgärdernas art och omfattning redovisas i stora drag så att tillståndsprövningen kan bygga på en någorlunda säker uppfattning om den effekt som åtgärderna får på kringliggande mark. Expropriation får inte an- vändas sedan byggnads- eller anläggningsåtgärderna har påbörjats.29

Värdestegringsexpropriering har hittills inte använts i expropria- tionssyfte, däremot kan den sägas ge kommuner legala förutsätt- ningar som krävs för att i exploateringsavtal förhandla om ersätt- ning från en fastighetsägare.30

I vår första delrapport konstaterar vi att expropriation är ett för fastighetsägare mycket ingripande verktyg och föreslår att Plan- och bygglagen kompletteras med ett förhandlingsbaserat och fri- villigt verktyg som vi bedömer kan fungera bättre för värdeåterför- ing.31 Det verktyg vi föreslog kallar vi för värdestegringsersättning, vilket beskrivs i avsnittet nedan.

Värdestegringsersättning

Värdestegringsersättning är benämningen på en ersättning från fastighetsägare till kommun inom ramen för exploateringsavtalet. Värdestegringsersättning är därmed en delmängd av det som ofta kallas exploateringsbidrag. Denna metod för värdeåterföring före- slår vi i vår första delrapport (SOU 2015:60). Lagförslaget bereds för närvarande av Näringsdepartementet efter remittering.

29Prop. 1971:122 s. 162 ff.

30Dahlsjö m.fl. Expropriationslagen. En kommentar. (Zeteo-11-10). Kommentaren till 2 kap.

11§.

31SOU 2015:60 s. 73 ff.

121

Finansiering

SOU 2016:3

Förslaget innebär att en kommun och en fastighetsägare, med hjälp av ett frivilligt och förhandlingsbaserat verktyg, ska kunna in- gå avtal om återföring av värdeökning för fastigheter som uppstår genom en kommuns finansiering av transportinfrastruktur. Vi före- slår i delrapporten att detta ska kallas värdestegringsersättning.

Värdestegringsersättning inom ramen för exploateringsavtalet möjliggör att oförtjänt värdestegring kan återföras samhället från fastigheter som inte ägs av kommunen. Förslaget är att överens- kommelse om värdestegringsersättning ska kunna ske i samband med att exploateringsavtal upprättas. Fördelen med att ingå över- enskommelse i samband med exploateringsavtal och detaljplan är att värdet av transportinfrastrukturen för fastighetsägaren påverkas av utformningen av detaljplanen och kostnadsdelningen i exploater- ingsavtal. Möjligheterna till en ömsesidigt fördelaktig förhandling uppstår således i samband med förhandling om exploateringsavtal.

Värdestegringsersättning skapar incitament för både kommun och fastighetsägare att samverka för ökade nyttor. För att underlätta en förhandling om värdestegringsersättning har kommunen skäl att föra en dialog med berörda fastighetsägare redan på ett tidigt sta- dium. En dialog ger kommunen kännedom om värdet av höghastig- hetsjärnvägen för fastighetsägarna vilket är viktigt för kommunen både i medfinansieringsprocessen med staten och vid förhandling om värdestegringsersättning med fastighetsägare. En sådan dialog ger också fastighetsägarna en möjlighet till inflytande. Kommunen får med värdestegringsersättning incitament att driva planeringsproces- sen effektivt och medverka till ett värdeskapande av fastigheten då dessa kan återspeglas i värdestegringsersättningen. När värdesteg- ringen är erlagd finns incitament för fastighetsägaren att bidra till ett snabbare genomförande för att få täckning för utgiften.

Ersättningens omfattning är relaterad till värdeökningen och be- stäms efter förhandling mellan kommun och fastighetsägare. Hela kommunens intäkt från värdestegringsersättningen ska, enligt lag- förslaget och i enlighet med självkostnadsprincipen, användas för att finansiera den infrastruktur som ger värdeökningen. Det kan vara kommunal infrastruktur eller kommunal medfinansiering av statens eller ett landstings infrastruktur. I detta fall kan kommunen använda dessa intäkter för att finansiera kommunala medfinansieringsbidrag till höghastighetsjärnvägen, samt kommunala värdehöjande inve- steringar med koppling till höghastighetsjärnvägen.

122

SOU 2016:3

Finansiering

Enligt bestämmelserna i 2 kap. 3 § kommunallagen får kommu- ner inte ta ut avgifter retroaktivt. Mot den bakgrunden är det lo- giskt att PBL:s bestämmelser om exploateringsavtal endast får avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående, om inte detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad. Vi föreslår i delrapport 1 att detsamma bör gälla även för värdestegringsersätt- ning. Följden blir att värdestegringsersättning kan vara aktuellt till dess järnvägen är byggd, det vill säga åtgärden vidtagits, och i någon mån efter om exploateringen ingår i en etappvis utbyggnad.

För att kunna förhandla om värdestegringsersättning ska det framgå av kommuners riktlinjer för exploateringsavtal att kommu- nen avser att använda sig av värdestegringsersättning. Skälet till detta är att fastighetsägare i god tid ska kunna förutse vilka förut- sättningar som de kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Värdestegringsersättning ska inte kunna användas om kommunen använt värdestegringsexpropriation eller gatukostnads- ersättning för aktuell infrastruktur.

Vid tillämpningen av värdestegringsersättning har kommunerna att förhålla sig till kommunallagens likställighetsprincip och EU:s statsstödsregler.

Intäkterna till kommunen från värdestegringsersättning kom- mer in successivt och följer exploateringstakten, inte kommunens betalningsplan för medfinansiering, vilket innebär att kommunen kan behöva ta upp lån som sedan kan återbetalas med dessa intäk- ter. Kommunen tar därmed en risk eftersom fastighetsvärden är konjunkturkänsliga och kan påverkas av omvärldsförändringar. Ris- ken ökar ju längre perioder som intecknas.

En svårighet med metoden är att utfallet är svårt att förutsäga och risken finns att värden inte återförs om kommuner bedömer att likabehandlingsprincipen inte kan uppnås. Därtill finns risken att den förhandlade ersättningens storlek inte tillräckligt väl speglar det verkliga (framtida) värdet.

Inkrementella fastighetsskatteökningar

Finansiering med inkrementella skatteökningar (motsvarande det engelska uttrycket Tax Increment Financing) innebär att ökade in- täkter från befintliga skatter, vilka orsakas av att höghastighetsjärn-

123

Finansiering

SOU 2016:3

vägen byggs, används i finansieringen. Denna intäktskälla innebär så- ledes inte någon förändring av skattesatser. Det är framförallt ökade fastighetsvärden som ger ökade intäkter från den statliga fastig- hetsskatten på fastigheter som inte är bostäder. Andra skatter kan också öka tack vare höghastighetsjärnvägen, exempelvis inkomst- skatten på grund av att bättre tillgänglighet ger bättre matchning på arbetsmarkaden och bättre förutsättningar för företag, vilket i sin tur leder till ekonomisk utveckling och ökad konkurrenskraft. Dessa effekter är emellertid mer indirekta och svårare att uppskatta.

För att uppskatta storleken på den inkrementella skatteökning- en beräknas hur fastighetsvärdena påverkas av investeringen. Det är viktigt att ta hänsyn till andra orsaker till att fastighetsvärden kan öka så att intäkten inte överskattas. För att det ska vara en inkre- mentell skatteökning behöver det också vara tydligt att värdet som uppstår är tillkommande och inte flyttar från en annan plats där värdena i stället minskar.

I Sverige har den kommunala fastighetsavgiften på bostäder ett tak som innebär att värdeökningar på hus värda mer än cirka en miljon kronor samt lägenheter värda mer än cirka 400 000 kronor inte ger någon ökad fastighetsavgift. I de lägen som är aktuella lig- ger i stort sett alla bostäder över detta tak, vilket innebär att fastig- hetsavgiften inte ger någon inkrementell ökning. Den statliga fastig- hetsskatten på fastigheter som inte räknas som bostadsfastigheter har däremot inget tak.

Den statliga fastighetsskattens inkrementella ökning tillfaller sta- ten och kan användas för att betala amorteringar och räntor på stat- liga lån.

En fördel med inkrementella skatteökningar som finansierings- källa är att de är kopplade till höghastighetsjärnvägen. Verktyget innebär dock inte någon ökning av statens totala intäkter utan en- dast en omallokering av intäkterna till infrastrukturen. Detta kan däremot innebära en fördel när det gäller acceptans från fastighets- ägare eftersom fastighetsägare inte får några höjda skattesatser. En risk med verktyget är att fastighetsvärdesstegringen är svår att be- räkna samt kan förändras kraftigt om förutsättningarna ändras, till exempel genom politiska beslut om förändringar av skattesatser. Därmed finns en risk för överskattning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Om intäkterna blir lägre än beräknat

124

SOU 2016:3

Finansiering

behöver lånen betalas tillbaka med andra statliga medel på bekost- nad av andra statliga utgifter.

Hur värdepåverkan av en infrastrukturinvestering på fastighets- värden ska uppskattas i detta sammanhang behöver utredas vidare. Om även värdestegringsersättning och lokal tillfällig fastighetsskatt används minskar de inkrementella effekterna, vilket behöver analy- seras ytterligare om detta blir aktuellt.

Tillfällig infrastrukturskatt

Ett verktyg att fånga nyttorna som uppstår på fastighetsmarknaden i befintligt byggnadsbestånd, är att införa en tillfällig infrastruktur- skatt (se lokal, tillfällig fastighetsskatt i bilaga 6), en geografiskt be- gränsad skatt på fastigheter som införs under en begränsad tids- period för att finansiera infrastruktur.

En infrastrukturinvestering som en höghastighetsjärnväg, kan förväntas ge effekter för bostäder, lokaler och industrier och därmed kan en infrastrukturskatt omfatta dessa typer av fastigheter. Om området begränsas till gångavstånd till stationerna är det mycket få småhus som berörs.

Ett alternativ till att beskatta hela fastigheten, det vill säga både marken och byggnaden, är att endast beskatta värdet på marken in- klusive de byggrätter som finns. Fördelen är att det skapar incita- ment att bygga på obebyggd mark för att finansiera skatten, sam- tidigt som man kommer ifrån ett eventuellt negativt incitament med skatt på fastigheter som kan leda till att det byggs i för liten utsträckning då en högre exploatering skulle leda till högre skatt.

Det finns flera möjligheter för en infrastrukturskatts geografiska omfattning. Det skulle kunna vara en låg skatt i ett större omland runt stationen eller tillämpas i ett mindre omland vilket gör att nivån kan vara högre. Det går också att tänka sig en kombination med en högre skattenivå närmast stationen som trappas ned när av- ståndet blir större. När det geografiska omlandet ska fastställas finns flera aspekter att ta hänsyn till. För att få acceptans och för att undvika undanträngningseffekter förutsätts att den effekt som ska beskattas är tydlig, samt att endast en del av de nyttor som uppstår realiseras med beskattningen. En annan aspekt att ta hänsyn till är eventuella randeffekter, det vill säga att två fastigheter som är lik-

125

Finansiering

SOU 2016:3

värdiga och ligger nära varandra beskattas olika. Ett sätt att minska problemet med randeffekter är att ha olika zoner med nivåer som anpassas till hur stor påverkan från infrastrukturinvesteringen är.

Det finns en risk att den tillfälliga infrastrukturskatten och värde- stegringsersättning överlappar varandra. Beroende på hur den tillfälliga infrastrukturskatten utformas kan detta hanteras med olika undantag, exempelvis för fastigheter som erlagt värdestegringsersättning.

Införandet av en infrastrukturskatt kräver en lagändring eller en ny lag, och hur en sådan bör se ut behöver utredas bland annat av- seende hur skatten kan anpassas till den aktuella geografin och de förväntade värdeförändringarna. Beroende på hur lagstiftningen ut- formas kan skatten vara statlig eller kommunal.

Internationella erfarenheter

Att återföra värdeökning för fastigheter och att använda värde- ökningen för att delfinansiera transportinfrastruktur förekommer i många länder. Respektive lands system för värdeåterföring är utfor- mat utifrån lokala förutsättningar och är ofta en blandning av per- manenta och tillfälliga skatter och avgifter. Hur det är utformat beror på skillnader i vem som har planinstitutet, hur infrastruktur finansieras och hur skattesystemet ser ut.

Flera olika motiv för värdeåterföring kan skönjas. Att utöka investeringsvolymen för att kunna realisera angelägen transport- infrastruktur är återkommande, liksom att skapa en hållbar stads- byggnad där tillgängliga lägen utnyttjas till täta miljöer. Ett annat motiv som förekommer är att dämpa priser på ej planlagda fastig- heter som trissas upp genom spekulation, liksom en rättviseaspekt där den som får nytta av skattefinansierade investeringar skäligen ska delta i samhällsbygget.32

I Finland finns ett system för värdeåterföring som liknar det för- slag för värdestegringsersättning som vi föreslog i delrapport 1. I 12 kap. i den finska Markanvändnings- och bygglagen regleras värde- återföring som i första hand bygger på frivillig överenskommelse inom ramen för markanvändningsavtal (motsvarande exploateringsavtal/ markanvisningsavtal i Sverige) och i andra hand på myndighetsbeslut

32 SOU 2015:60, Delrapport från Sverigeförhandlingen, s. 37.

126

SOU 2016:3

Finansiering

om fastighetsägarens skyldighet att erlägga så kallad utvecklingskost- nadsersättning.33 Utvecklingskostnadsersättningen baseras på kom- munens kostnader och ska relateras till fastighetsägarens nytta.

Helsingfors tunnelbana (metron), som är utbyggd till grann- kommunen Esbo, har delfinansierats genom överenskommelser i samband med markanvändningsavtal mellan kommun och fastig- hetsägare.34 Myndighetsbeslut har endast tillämpats vid ett tillfälle i Finland, det vanliga är att fastighetsägare och kommun gör överens- kommelser genom markanvändningsavtal. Kommunerna anser att frivilliga överenskommelser är bättre än myndighetsbeslut om ut- vecklingskostnadsersättning, då den senare upplevs byråkratiskt och tungt samt att ersättningen kommer in för sent.35

I bland annat USA är det vanligt med inkrementella fastighets- skatteökningar (Tax Increment Financing, kort kallat TIF) som finansieringskälla. TIF utvecklades från början i USA framförallt för stadsförnyelseprojekt, men tillämpas nu även bland annat i Stor- britannien och Kanada. I USA regleras användning av TIF i del- staterna. I delstaten Washington möjliggör TIF Act för städer och regioner att definiera ett specifikt område som ”increment area” och genom fastighetsskatt använda delar av värdeökningen för fastig- heter för att finansiera en infrastrukturinvestering.36

I Storbritannien har Business Rate Supplement (BRS) införts på kommersiella fastigheter för finanseringen av tågtunneln Cross- rail 1 i centrala London. BRS innebär att ett påslag om två procent har införts på samtliga kommersiella fastigheter i London med ett värde över 55 000 brittiska pund (beräknat på de årliga hyresintäk- terna). Under perioden 2010–2014 har påslaget genererat mellan 200 och 230 miljoner brittiska pund per år, vilket är mer än vad som ursprungligen prognosticerats.

I Nederländerna och Storbritannien är för närvarande fastighets- priserna högre på kontor än på bostäder, vilket gör att finansierings- modeller med värdeåterföring i huvudsak relaterar till infrastruktur- investeringar i områden där det finns intresse för kontorsetablering. Exempelvis har den planerade tågtunneln Crossrail 2 genom Lon- don, som binder ihop bostadsområden med centrala London, sämre

335.2.1999/132, Markanvändnings- och bygglag. (Finlex.fi).

342014-05-07, Seppo Laakso, forskare, Kaupunkitutkimus TA.

35E-postkonversation den 22–28 maj 2015 med Susanna Ijäs, Finlands kommunförbund.

36Washington State Dept. of Revenue (2011) Tax increment financing type programs in WA.

127

Finansiering

SOU 2016:3

förutsättningar för att finansieras med värdeåterföring än vad Crossrail 1 har haft, då denna binder samman affärsdistrikt med centrala London och den internationella flygplatsen Heathrow. Er- farenheten i Nederländerna (till exempel Amsterdam och Delft) är också att värdeökningar i fastigheter som en finansieringskälla kan leda till bekymmer, när värdet är för högt intecknat eller ett prisfall på fastighetsmarknaden äger rum.37

3.7.3Skatt på stationer och flygplatser

I dag är kommunikationsbyggnader inom transportområdet, det vill säga stationer och flygplatser, undantagna från den statliga fastig- hetsskatten på lokaler. Detta trots att delar av stationerna ofta i ganska stor utsträckning rymmer kommersiella lokaler och butiker, som därmed får en konkurrensfördel gentemot verksamheter i andra lokaler tack vare den lägre skatten. En granskning av bakgrun- den till nuvarande fastighetstaxeringslag från 1979 visar att syftet med undantaget är att fastigheter som används för samhällsnyttiga ändamål ska undantas beskattning, samt att intentionen med lagen förefaller vara att varken kontor, restauranger eller hotell ska vara befriande från skatteplikt även då de är lokaliserade i anslutningen till järnvägen.38

Skatt på de kommersiella delarna av stationer har en koppling till höghastighetsjärnvägen när det gäller stationerna längs med den nya järnvägen, och ett direkt orsakssamband när det gäller de till- kommande stationerna. En skatt på kommunikationsbyggnader finns inte inom ramen för nuvarande lagstiftning och kräver därför en lagändring. Ett införande innebär också att Skatteverket behöver ta fram taxeringsvärden för dessa byggnader.

De befintliga stationer som kommer ligga längs höghastighets- järnvägen ägs i dag av det statliga bolaget Jernhusen. En skatt på de kommersiella lokalerna i stationerna skulle således innebära ett bi- drag från Jernhusen till finansieringen. Ökade skatteintäkter från stationsbyggnader innebär dock till del ett minskat utrymme för utdelning till ägaren staten. När det gäller dessa stationer innebär

37Studiebesök 14–16 april 2014.

38PwC (2015), Promemoria rörande analys av bakgrunden till undantag från skatteplikt för kommunikationsbyggnader, www.sverigeforhandlingen.se

128

SOU 2016:3

Finansiering

skatten en kanalisering av medel som skulle komma staten till del oavsett om skatten införs. Samtidigt innebär den nya järnvägen sannolikt även att Jernhusen behöver göra egna investeringar vilket kan begränsa möjligheterna till ökade vinster.

3.7.4Flygskatt

I november 2015 beslutade regeringen att tillsätta en utredning om flygskatt. Syftet är att flygets klimatpåverkan ska minska, genom att flyget i högre utsträckning ska bära sina egna klimatkostnader. Skatten bör enligt direktivet uppmuntra konsumenter att välja mer miljövänliga alternativ. Flygskatten skulle därmed bli ett styrmedel som skulle kunna öka efterfrågan på att resa med höghastighetståg. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2016.

I dag belastas inte resandet med flyg med någon direkt skatt, även om flyg inom EU omfattas av EU:s utsläppshandelssystem och därmed betalar marknadspris för sina utsläpp. Däremot finns andra skatter och avgifter såsom bränsleskatt, moms samt start- och landningsavgifter. Trafikanalys har beräknat transportsektorns samhällsekonomiska kostnader och kommit fram till att flyget sannolikt inte täcker sina marginalkostnader med de avgifter som finns i dag.39 Trafikanalys anser dock att ytterligare forskning om flygets marginalkostnader krävs. I rapporten lyfter Trafikanalys fram att det finns en målkonflikt mellan att å ena sidan på kort sikt bibehålla Sveriges konkurrenskraft och å andra sidan en klimat- politik med en hög värdering av koldioxid.

Ett visst samband mellan flygskatt och höghastighetsjärnvägen finns, genom att principen om de olika transportslagens kostnads- ansvar40 ger en koppling mellan flygskatt och finansierande ban- avgifter på höghastighetsjärnvägen. En finansierande banavgift inne- bär en risk att trafiken på järnvägen får svårare att konkurrera med flyget. En flygskatt kan då innebära en mer likvärdig avgiftssättning och därmed en mer samhällekonomiskt effektiv konkurrens mellan trafikslagen. Höghastighetsjärnvägen ger också ett bättre alternativ för en del flygresenärer framförallt i södra Sverige, som har en direkt geografisk koppling till höghastighetsjärnvägen.

39Trafikanalys rapport 2015:4, Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader.

40Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

129

Finansiering

SOU 2016:3

Internationella erfarenheter

Flygskatt per passagerare finns i flera europeiska länder, bland an- nat Storbritannien, Italien, Grekland, Tyskland, och Österrike. Det har tidigare även funnits i andra länder såsom Danmark, Holland och Irland. Dessa har dock valt att ta bort skatten då den medförde oönskade effekter på resandet och den inhemska ekonomin. En analys som PwC i Storbritannien genomfört visar att ett avskaff- ande av Storbritanniens relativt sett höga flygskatter (mellan 13 och 184 brittiska pund/resa) skulle betala sig själv till följd av till exempel ökad produktivitet med efterföljande skatteeffekter.41

3.7.5Vägslitageskatt

I april 2015 tillsattes en statlig utredning som har i uppdrag att analysera hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar kan utformas. Tanken är att vägslitageskatt ska medföra att den tunga trafiken i högre grad ska bära sina egna kostnader och bidra till att minska transportsektorns miljöpåverkan. Förhoppningen är även att skatten ska kunna bidra till att fler långväga godstranspor- ter genomförs med tåg eller sjöfart.

I dag betalar tunga lastbilar som är registrerade i Sverige for- donsskatt och en avgift som tas ut i samarbete med ett antal andra länder inom ramen för det så kallade Eurovinjettsamarbetet. Sam- arbetet innebär att lastbilar och lastbilskombinationer om minst 12 ton ska betala en tidsbaserad avgift. När avgiften är betald kan fordonen köra fritt i samtliga länder. För svenska lastbilar tas avgif- ten ut i samband med fordonsskatten. Utländska lastbilar betalar en särskild avgift för kortare perioder om de inte redan betalat i ett annat land.42 Om vägslitageskatten införs ersätter den Eurovinjett- systemet.

Europaparlamentet och rådets direktiv 1999/62/EG reglerar hur skatter och avgifter för användandet av vägar får se ut inom EU. Direktivet omfattar tunga godstransporter det vill säga över 3,5 ton.

41http://corporate.easyjet.com/~/media/Files/E/Easyjet-Plc-V2/pdf/content/APD-study- Abridged.pdf

42Kommittédirektiv: Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar, Dir 2015:47.

130

SOU 2016:3

Finansiering

Direktivet säger att en avståndsbaserad skatt kan bestå av två kom- ponenter:

xEn infrastrukturkomponent som ska vara relaterad till kostna- derna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det be- rörda infrastrukturnätet.

xEn komponent för externa effekter som får avse kostnaderna för vissa trafikrelaterade luftföroreningar (inte koldioxid) och vägtrafikrelaterat buller från den tunga trafiken.

I direktivet regleras även hur differentiering får se ut och vilka kost- nader som får inkluderas.

Om en lösning införs där skatterna från utländska åkare ökar kan vägslitageskatten ge positiva realekonomiska effekter. Den på- gående utredningen har i uppdrag att utreda hur uppbörden av väg- slitageskatten kan utformas för att säkerställa ett system som är kompatibelt med EU-regelverk och som kan användas för såväl svenska som utländska tunga lastbilar. Sannolikt blir uppbörds- kostnaden för vägslitageskatten relativt hög.

Liksom flygskatten har vägslitageskatten koppling till transport- sektorn generellt, men endast indirekt till höghastighetsjärnvägen. En förväntad effekt av höghastighetsjärnvägen är att godstranspor- terna får större utrymme på de befintliga järnvägarna, vilket kan underlätta överflyttning av gods från väg till järnväg.

Internationella erfarenheter

Tyskland som tidigare deltog i Eurovinjettsamarbetet har ersatt Eurovinjetten med en kilometerbaserad avgift på motorvägarna. Även Schweiz har kilometerskatt i stället för Eurovinjettsystemet. Även andra länder i samarbetet överväger att på lång sikt avskaffa Eurovinjetten och gå över till kilometerbaserade system.43

43 SOU 2006:33, Andra vägar att finansiera nya vägar.

131

Finansiering

SOU 2016:3

3.7.6Brukaravgifter på väg

Vägavgifter

Regeringen kan bestämma att avgift tas ut för begagnande av väg, så kallade distansbaserad avgift eller infrastrukturavgift.44 Möjligheten omfattar endast nya vägar som inte slutligt finansierats på annat sätt.

Eurovinjettdirektivet tillåter inte att vägtull tas ut på vägar som omfattas av vägavgifter, vilket gäller hela det svenska vägnätet efter- som Sverige ingår i Eurovinjettsamarbetet. Undantagen är broar, tunnlar och bergspass, där vägtull och vägavgift får tas ut samtidigt. Detta undantag har nyttjats i Sverige för att införa avgifter på exem- pelvis broarna i Sundsvall och Motala.

Infrastrukturavgifter ska bestämmas så att de totala avgiftsintäk- terna inte överstiger kostnaderna för uppförande och utveckling av det vägavsnitt som avgifterna avser samt för uppförande, underhåll, drift och utveckling av tillhörande avgiftssystem.45 Detta baseras på Sveriges regeringsform som fastställer att en avgift måste motsvaras av en direkt motprestation från det allmänna. Det är således inte möjligt enligt dagens lagstiftning att finansiera höghastighetsjärn- vägen med dessa intäkter.

Trängselskatt

Trängselskatten är främst ett styrmedel för att motverka trängsel och används i dag för att finansiera infrastruktur i Stockholm och Göteborg. Utformningen av trängselskatter förfogar regering och riksdag över utan inblandning från EU. Däremot sker utformning av trängselskattesystem i samverkan med berörda kommuner och har hittills inkluderat en diskussion om objekt som regionen eller kommunerna vill ska betalas med intäkterna. Intäkterna från de trängselskattesystem som finns i Stockholm och Göteborg används för att bidra till finansieringen av Förbifart Stockholm och tunnel- banor i Stockholms län respektive det Västsvenska paketet i Västra Götaland.

44Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg.

45Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg.

132

SOU 2016:3

Finansiering

3.7.7EU-bidrag

Inom EU finns sedan 1990-talet ett utpekat nätverk av infrastruk- turlänkar, TEN-T, som syftar till att bättre binda ihop medlems- ländernas transportsystem och eliminera flaskhalsar. TEN-T har under 2000-talet utvecklats från att främst ha varit ett finansierings- instrument för infrastrukturprojekt till att numera vara en gemen- sam infrastrukturpolitik för EU. I regelverket för TEN-T definieras ett nätverk i två nivåer, det övergripande nätet och stomnätet. Vidare finns tekniska krav och standarder för nätverket. Dessutom pekas nio europeiska huvudkorridorer ut. Den huvudkorridor som Sverige berörs av är korridoren mellan Helsingfors och Valetta som kallas för Scandinavian–Mediterranean Corridor. Korridorens sträck- ning i Sverige sammanfaller med höghastighetsjärnvägens tänkta korridor Stockholm–Jönköping–Malmö. För varje korridor finns en utsedd koordinator på europeisk nivå med uppgift att bland annat främja ett samordnat genomförande av den berörda stomnätskorri- doren och tillsammans med medlemsstaterna utarbeta en arbetsplan för korridoren och övervaka dess genomförande.

Medel till investeringar och studier till projekt inom TEN-T fördelas genom Fonden för ett sammanlänkat Europa, CEF. Ett skifte från EU-bidrag tillbaka till nationella och lokala finansier- ingskällor har observerats46.

EU-bidrag ska sökas och användas om det finns möjligheter, men eftersom regeringen inte beslutar om utfallet inkluderas detta inte i denna bedömning. Det finns dessutom en ytterligare osäker- het genom att nuvarande programperiod för Fonden för ett sam- manlänkat Europa sträcker sig fram till 2020. I den mån EU-bidrag kan erhållas bedömer vi att det ska användas för att minska behovet av statligt anslag.

3.8Finansieringsmetoder

Finansieringsmetoder syftar till att hantera gapet mellan de tider då finansieringskällorna kan realiseras och de tider då kostnaderna uppstår. De innebär således någon form av lån.

46 Banister, D, Givoni, M (2012), High Speed Rail Development in the EU27: Securing the potential.

133

Finansiering

SOU 2016:3

I stort sett alla de finansieringskällor som presenterats i före- gående avsnitt har det gemensamt att de börjar realiseras efter att höghastighetsjärnvägen öppnat eller strax innan, och förutsätter därmed någon form av finansieringsmetod. Även medfinansierande kommuner behöver använda någon form av finansieringsmetod om medfinansieringen ska överföras till de år då kostnaden uppstår, eftersom även deras intäkter realiseras sent. Kommuners möjligeter att låna beskrivs i avsnitt 3.5.3.

Även om huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastruktur- investeringar ska finansieras med anslag, se avsnitt 3.5.1, anges i in- frastrukturpropositionen från 2012 att lån i Riksgäldskontoret kan utgöra finansiering av investeringsutgifter under förutsättning att de slutliga kostnaderna inte beräknas komma att belasta statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. Detta innebär att lånen ska återbetalas med intäkter som uppstår som en direkt följd av att investeringen görs.

Riksdagen kan göra avsteg från denna princip och fatta beslut om finansiering med lån eller någon annan finansieringsmetod för de delar som behöver finansieras med anslag. Anledningen kan vara att minska risken för att projektens framdrift hindras på grund av finansieringsproblem ett visst år, eller för att minska belastningen på infrastrukturanslaget de år då kostnaderna är som störst. Ytter- ligare en anledning till att låna till investeringar som ibland lyfts fram, är att det är rimligt att framtida skattebetalare betalar efter- som nyttorna uppstår i framtiden.

Det reala resursutrymmet för investeringar i infrastruktur blir inte större om de finansieras med lån i stället för med anslag, utan i båda fallen är det i slutänden skattekollektivet som sådant som får stå för investeringskostnaden.47 Lånefinansiering innebär dock att skatteuttag omfördelas mellan olika generationer av skattebetalare. Dagens skattebetalare betalar räntor som pris för att flytta betal- ningar in i framtiden.48

Valet av finansieringsmetod påverkar inte investeringsutrymmet, men kan ge effekt på kapitalkostnader, löptider och riskhantering. I avsnitten nedan presenteras finansieringsmetoderna lån i Riksgälds-

47ESV, Alternativ finansiering av vägar och järnvägar.

48Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65).

134

SOU 2016:3

Finansiering

kontoret och obligationer, samt OPS och försäljning av statliga till- gångar, som delvis kan betraktas som finansieringsmetoder. Även förskottering kan ses som en finansieringsmetod, se avsnitt 3.5.1.

3.8.1Lån i Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret har som uppdrag att agera som statens intern- bank, att ta upp lån och förvalta statsskulden samt att ge statliga garantier och krediter. När Riksgäldskontoret lånar upp pengar för den svenska statens räkning görs det genom försäljning av statspap- per, huvudsakligen obligationer.

Riksgäldskontoret erbjuder även lån till statliga myndigheter på marknadsmässiga villkor baserat på Riksgäldskontorets upplånings- kostnader på kapitalmarknaden. Efter beslut hos regeringen och be- myndigande av riksdagen har myndigheter, statliga bolag och även andra aktörer möjlighet att låna i Riksgäldskontoret.49 Vid lån i Riks- gäldskontoret belastas anslagen även med räntor till skillnad från direkt anslagsfinansiering.

Lånefinansiering, där Trafikverket har en låneram, skulle kunna innebära en fördel genom att det ger stabilare förutsättningar för långsiktig planering och genomförande av infrastrukturprojekt vil- ket enligt Trafikverket ger en ökad kostnadseffektivitet. Lånefinan- siering begränsar dock på sikt regeringens handlingsfrihet eftersom anslagen blir låsta till att betala kapitalkostnaden.

Privata långivare gör en värdering av risker i de projekt de in- vesterar i för att fastställa villkoren för krediter, vilket synliggör risker och därmed ökar möjligheterna att förebygga dem. Någon motsvarande funktion har inte Riksgäldskontoret utan varje myn- dighet har till uppgift att på bästa sätt hantera risker i förhållande till verksamhetens uppdrag.50

Det normala när myndigheter tar upp lån i Riksgäldskontoret är att villkoren rörande amorteringstider ska motsvara den ekono- miska livslängd av den tillgång som lånen avser och att räntor tas ut som motsvarar den kostnad som staten har för sin upplåning, in- kluderat ett litet påslag för administration. Den ekonomiska livs-

49Budgetlagen (2011:203).

50Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65).

135

Finansiering

SOU 2016:3

längden på transportinfrastruktur är bestämd till 40 till 60 år i de kalkyler som görs för att beräkna investeringens samhällsekono- miska lönsamhet. Trafikverket brukar i sina kalkyler för invester- ingar i broar som ersätter färjor räkna med att kunna återbetala lånen inom en period av 20–25 år. Kan man inte återbetala lånen inom en sådan tid bedöms projektet alltför osäkert att genomföra.51 Återbetalningstiden är således ett sätt att hantera risker, både av- seende nyttan med investeringen och storleken på de intäkter som ska användas för att återbetala lånet.

Det finns två principiella sätt att betala tillbaka lån i Riksgälds- kontoret om det används som finansieringsmetod:

xLånet betalas tillbaka med intäkter kopplade till investeringen i form av nya avgifter eller specialutformade skatter.

xLånet betalas tillbaka inom ramen för befintliga skatter och avgifter.

Lån i Riksgäldskontoret som betalas tillbaka med intäkter

I infrastrukturpropositionen från 2012 gjorde regeringen bedöm- ningen att lånefinansiering ska vara möjlig förutsatt att återbetal- ningen inte belastar statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. 52 Detta förutsätter att det finns en underligg- ande och faktisk intäktsström genom ett uthålligt uttag av skatter eller avgifter kopplade till investeringen som kan användas för att amortera och betala räntor på lånet. Exempel på detta är vägbroar i Motala och Sundvall, som båda finansieras med vägavgifter. I alla fall vissa av de finansieringsskällor som presenteras i avsnitt 3.7 skulle kunna utgöra sådana intäkter som på detta sätt kan användas för att återbetala lån för finansiering av höghastighetsjärnvägen.

Lån i Riksgäldskontoret som betalas tillbaka med anslag

Lån som betalas tillbaka med anslag minskar överskådligheten i sta- tens budget som med tiden därmed blir ett sämre beslutsunderlag.

51Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65).

52Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

136

SOU 2016:3

Finansiering

Riksdagens möjligheter att göra mer precisa avvägningar mellan långsiktiga satsningar inom olika politikområden såsom transporter, forskning och utbildning försämras. Lån som ska betalas tillbaka med anslag skapar inte heller något ökat reellt budgetutrymme då investeringen tränger undan andra möjliga investeringar oavsett om den belastar skattebetalarna i dag eller imorgon.

Vid flera tillfällen har likväl lån i Riksgäldskontoret tagits upp för att tidigarelägga investeringar i infrastruktur, de flesta med åter- betalningstider på mellan 10 och 25 år. Omfattningen av lånen har legat mellan 2 och 17 miljarder kronor. Utöver dessa har lån även finansierat projekt med särskild organisation, exempelvis Arlanda- banan och Botniabanan. Skälen som lyfts fram för att investeringar i transportinfrastruktur har lånefinansierats under årens lopp har varit ett starkt behov av att tidigarelägga investeringar, så kallade närtidssatsningar. Ett annat skäl har varit att det funnits en under- liggande intäktsström i form av planerade och/eller beslutade på- lagor på den trafik som ska nyttja investeringen. I något fall kan projektets storlek ha spelat in. Det har ansetts svårt att finansiera investeringen inom ramen för gällande anslagsnivåer.53

Regeringen föreslog 2007 och 2008 riksdagen att amortera tidi- gare upptagna lån. Sedan dess har lån om cirka 35 miljarder kronor därigenom amorterats.

3.8.2Obligationer

Ett alternativ till att Riksgäldskontoret finansierar höghastighets- järnvägen genom generella statsobligationer, är att antingen Riks- gäldskontoret, en tredje privat eller offentlig part ger ut obligationer, som tydligare kopplas till vad de ska användas till. De skulle kunna kallas något som visar på att de ska användas för att finansiera en höghastighetsjärnväg som ger samhällsnyttor. De skulle eventuellt även kunna kallas gröna obligationer, vilket är ett vedertaget namn på obligationer som finansierar projekt som gynnar miljön, framför- allt klimatet. Syftet med detta är att attrahera fler investerare.

Om Riksgäldskontoret ger ut obligationen är det i övrigt att lik- ställa med lån i Riksgäldskontoret enligt avsnitt 3.8.1, så länge säker-

53 SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur.

137

Finansiering

SOU 2016:3

heten för lånet är en statlig garanti och inte projektets ekonomi, tillgångens marknadsvärde eller liknande.

Om en privat part eller ett offentlig ägt bolag skulle ställa ut obligationen vore situationen en annan. Om en privat part ställer ut obligationen görs det sannolikt inom ramen för en OPS-lösning och i de fallen har de privata aktörerna en högre finansieringskost- nad än staten till följd av bland annat sämre finansiell rating.

Om ett offentligägt bolag skulle ge ut järnvägsobligationer skulle de sannolikt, i likhet med Öresundsbrokonsortiet, vara garanterade av staten. Följaktligen skulle kreditvärdigheten för obligationerna sannolikt vara mycket hög. Därmed skulle räntan för den här typen av järnvägsobligationer sannolikt motsvara eller ligga relativt nära räntan hos Riksgäldskontoret.

3.8.3Offentlig-privat samverkan

Offentlig-privat samverkan (OPS) innebär att offentlig sektor in- går ett avtal med en privat motpart, vanligen ett konsortium, om leverans av en framtida tjänst, till exempel tillhandahållandet av en järnväg. Konsortiet åtar sig att finansiera och bygga järnvägen och när den är färdig sköta underhåll och drift under en lång kontrakts- period. Ersättning till konsortiet betalas i regel löpande från offent- lig sektor då tjänsten levereras. Syftet med denna kontraktsform är att öka effektiviteten i investeringsprojektet och i driften av den färdiga infrastrukturen genom att överföra projektrisker från be- ställaren till den privata parten. De risker som OPS kan överföra är risk för fördyringar och förseningar i byggfasen och kostnads- ökningar under projektets driftfas. Genom att den privata parten finansierar projektet och den offentliga parten inte betalar förrän denne erhåller en leverans som är avtalad, erhålls kraftiga incita- ment för den privata parten att leverera i tid och till rätt kvalitet.

Den slutliga kostnaden står antingen användaren och/eller stats- budgeten för. OPS utgör således inte en finansieringskälla utan en metod för den offentliga beställaren att skjuta upp sina kostnader på framtiden. Därmed ökar inte OPS det totala finansieringsutrymmet.

I infrastrukturpropositionen skrev regeringen att Offentlig-pri- vat samverkan (OPS) i form av extern lånefinansiering (det vill säga lån utanför Riksgäldskontoret) som huvudregel inte bör användas

138

SOU 2016:3

Finansiering

vid utbyggnaden av transportinfrastrukturen. Regeringen bedömde att OPS på samma sätt som intern lånefinansiering kan innebära risk för att budgetdisciplinen försvagas. Ett problem är att OPS kan urholka den styrande funktion som utgiftstaket innebär samt medföra risk att inte tillräcklig hänsyn tas till belastning på finan- siellt sparande och ökad bruttoskuldsättning, eftersom utgifterna dyker upp på statsbudgeten först när objektet öppnas för trafik. Detta innebär att de effektivitetsvinster som OPS förväntas ge be- höver uppväga dessa nackdelar.54

Anledningen till att OPS kan förväntas ge en större effektivitet, är att den privata part som ansvarar för projektet får starkare incita- ment att genomföra det effektivt med hänsyn även till underhålls- och driftskostnader. Denna effekt är dock svår att mäta och bevisa. Ytterligare en fördel som brukar framföras är att ett OPS-bolag har större incitament att bli klara i tid eftersom de inte får intäkter förr- än trafiken är igång. Incitamenten bör kombineras med ett större inflytande över projektet.

Många av fördelarna med OPS kan enligt regeringens bedöm- ning i infrastrukturpropositionen uppnås med funktionsupphand- ling, samtidigt som många av nackdelarna kan undvikas. Trafikver- ket driver ett omfattande arbete för att öka effektiviteten i projek- ten och produktiviteten i anläggningsbranschen, där funktionsupp- handlingar är en viktig del.55

Den främsta fördelen med OPS jämfört med funktionsupphand- ling ligger framförallt i att med privat finansiering binds utföraren starkare till det avtal som ingåtts. Ett OPS-bolag tar större finansiell risk då ägarna investerar eget kapital som de riskerar och ligger ute med under avtalsperioden, vilket skapar drivkrafter att utforma an- läggningen så att framtida kostnader minimeras. Intäkterna överens- koms i förväg och baseras i princip på avtal där anläggningens till- gänglighet, standard och skick vid överlämnande regleras. Om kost- naderna inte hålls nere under avtalsperioden kommer ersättnings- nivåerna inte att räcka för att täcka ägarens investering. I kombi- nation med att inga ersättningar utbetalas förrän anläggningen tas i drift innebär detta starka ekonomiska incitament för innovation, effektivitet och tidhållning.

54Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

55Ibid.

139

Finansiering

SOU 2016:3

Att bolaget har en fordran på staten ger också ett mer balanserat styrkeförhållande i en eventuell omförhandling. I en funktionsupp- handling har inte bolaget något kapital investerat som de riskerar att förlora, utan de riskerar endast de framtida intäkterna från av- talet om driften och underhållet.

Ytterligare en fördel med OPS som brukar lyftas fram är den process som brukar kallas, due diligence. Due diligens är en omfatt- ande genomlysning av ett projekt och dess risker som privata in- vesterare gör inför en investering för att bedöma vilken avkastning de behöver för att överta risker, och vilken ersättningsnivå de där- med behöver begära i upphandlingen.

Kapitalkostnaderna blir dock högre med OPS eftersom ränte- kostnaden är högre för en privat investerare än för staten. Även transaktionskostnaderna, det vill säga kostnader för upphandling och avtalsskrivning, är högre än vid traditionell upphandling. De långa konstraktstiderna gör att risken för omförhandling ökar på grund av ändrade förutsättningar vilket skapar behov av att reglera förutsättningarna för omförhandling i förväg. Storleken och kom- plexiteten i ett OPS projekt medför att mindre aktörer i många fall faller bort och endast kan medverka som underentreprenörer. Det är således viktigt att tillräckligt antal stora aktörer attraheras för att uppnå verklig konkurrens.

I Sverige är erfarenheten av OPS begränsad. Två större OPS-pro- jekt har genomförts; Arlandabanan där avtal tecknades 1994 och Nya Karolinska Solna Universitetssjukhus (NKS) som upphandla- des som en OPS-lösning 2010. Arlandabanan har varit i drift under en längre tid medan Nya Karolinska fortfarande är i byggfasen. Det har tidigare inte gjorts någon egentlig utvärdering eller uppföljning av om syftena med att välja OPS-formen för projekten har upp- nåtts. Riksrevisionen har nu inlett en granskning av erfarenheterna av OPS för Arlandabanan. Resultatet av granskningen kommer att presenteras i en rapport med planerad publicering i mars 2016.

Designen av ett OPS-projekt är avgörande för möjligheterna att nå de önskade effekterna och minimera nackdelarna. Följande aspek- ter är viktiga att beakta:

xRiskfördelning.

En grundläggande idé med OPS är att överföra risker till den privata parten för att skapa incitament till kostnadseffektivitet i projektet. Värdet av den ökade effektiviteten, förbättrad tids-

140

SOU 2016:3

Finansiering

hållning och budgetprecision får vägas mot den ökade finansier- ingskostnad som uppstår av att överföra risker till privata aktö- rer. Genom att överföra risker till den privata parten som ligger inom dennes kontroll kan effektivitetsökningen fås till så låg kostnad som möjligt. En grundlig genomgång av alla risker i ett projekt är således väsentlig för utformningen av OPS-avtalet.

Logiken är att det ekonomiska ansvaret för projektrisker av olika slag ska läggas på den part som har bäst möjlighet att påver- ka utfallet. Till exempel bör staten ta politiska risker, så som risk för kostnader som kan följa av eventuella lagändringar (exempel Arlandabanan), medan den privata parten har goda förutsätt- ningar att ansvara för vissa byggrisker som de har goda möjlig- heter att påverka. Risker som är svåra att påverka bör antingen tas av staten, eftersom staten med sin storlek har lättast att hantera risk generellt, eller av den privata parten om den har möjlighet att påverka effekterna av risken, antingen genom att förebygga eller genom att hitta nya lösningar för en förändrad situation.

Avtalen bör skrivas för att minimera risken för omförhand- ling, till exempel genom realistiska underlag och hantering av ris- ker kopplade till omvärldsfaktorer. Detta ska inte förväxlas med att villkoren för finansiering omförhandlas av projektbolaget, något som regelmässigt görs efter byggskedets avslutande då en stor andel av byggriskerna har eliminerats och finansieringsvill- koren kan ses över. Detta kan förväntas medföra besparingar för resten av kontraktslängden, som kan delas lika mellan beställare och projektbolagets finansiärer.

xKoncessions- eller tillgänglighetsbaserat avtal.

Koncessionsavtal innebär att projektbolaget tar ut avgifter direkt från dem som brukar anläggningen och står för intäktsrisken, det vill säga risken för att anläggningen inte brukas i förväntad omfatt- ning. Denna modell är vanligt förekommande inom motorvägs- projekt. Med tillgänglighetsbaserade avtal avses projekt där ersätt- ningen baseras på att projektbolaget kan hålla anläggningen till- gänglig för beställaren i avtalad omfattning. Projekt där beställaren huvudsakligen nyttjar anläggningen för egen verksamhet eller har avgörande inflytande på anläggningens nyttjande är vanligen till- gänglighetsbaserade, exempelvis skolor, sjukhus och fängelser. Ett tillgänglighetsbaserat avtal är också ett sätt att minska risköverför-

141

Finansiering

SOU 2016:3

ingen till det privata bolaget. Arlandabanan är ett koncessionsbase- rat avtal medan Nya Karolinska är ett tillgänglighetsbaserat avtal.

xAndel privat kapital.

Projektbolaget lånar till en högre räntekostnad än staten gör. Denna högre finansieringskostnad kan minskas genom att sta- ten delfinansierar projektet eller ställer ut lånegarantier för att minska storleken på det privata lånet. Det privata kapitalet bör dock vara tillräckligt stort för att de önskade incitamenten ska uppstå.

xProjektets storlek.

De höga transaktionskostnaderna för OPS-projekt gör att pro- jekten inte bör vara för små. En miljard kronor har förts fram som en lämplig minsta storlek.56 Ett mycket stort projekt för i stället med sig att de risker som finns med OPS potentiellt blir mycket stora. Om projektet i sin helhet bedöms som allt för stort är det möjligt att dela upp det. En möjlighet som före- kommit bland annat i Nederländerna är att staten upphandlat en järnvägs underbyggnad på konventionellt sätt och att överbygg- naden genomförts som ett OPS-projekt.57 På så sätt kan staten hantera riskerna kopplade till markförhållanden och mark- åtkomst, medan OPS-bolaget tar byggrisker och risker kopplade till de mer tekniska delarna i överbyggnaden. En nackdel med en uppdelning är att den kan medföra gränsdragningsproblematik, både i byggskedet och när det gäller drift och underhåll, vilket ställer än större krav på avtalsskedet.

xAvtalstiden.

Avtalstiden bör vara tillräckligt lång för att minska risken av att drift- och underhållskostnaderna optimeras för ett kort tids- perspektiv. När man väljer mellan olika avtalslängder ligger i ena vågskålen att långa avtalsperioder ger goda incitament att opti- mera anläggningens utformning mot framtida underhållskostna- der. I den andra vågskålen ligger att det långa avtalet betyder att man tar bort projektet från marknaden under en mycket lång

56Stockholms Handelskammares rapport 2012:3 Nya vägar för att effektivisera offentliga bygg- projekt.

57PwC (2015) Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alterna- tiva finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6).

142

SOU 2016:3

Finansiering

tidsperiod. Med frekventa upphandlingar, säg till exempel vart femte år, så kan den tekniska utveckling som sker i större ut- sträckning komma beställaren till del. Ju oftare en upphandling görs, allt annat lika, desto mindre är möjligheten att tjäna mycket på utförarens bekostnad. Om avtalstiden är kortare än livsläng- den, till exempel 25 respektive 60 år, så måste det i avtalet finnas sätt att garantera att anläggningen vid överlämnandetidpunkten har en ”optimal” standard. Utan detta finns en risk för att ut- föraren sparar på investeringskostnaden och på så sätt övervält- rar stora reinvesteringskostnader på beställaren, vilka inte hade behövts om anläggningen från början utformats för att hålla i längre. Det finns olika sätt att hantera denna fråga i avtalet. Ett tillvägagångssätt är att fortsätta med de tekniska krav som redan finns hos Trafikverket. Baksidan av detta alternativ är att man samtidigt tar bort möjligheten för utföraren att göra ”rimliga” besparingar på byggkostnaderna. Ett annat tillvägagångssätt är därför att ställa tekniska krav på anläggningens standard vid den framtida överlämnandetidpunkten. En tredje möjlighet är att i avtalet bestämma att anläggningen något år före överlämnandet ska genomgå någon typ av större reinvesteringsåtgärd. Sådana krav kan också kombineras med att beställaren håller inne en slutbetalning, det vill säga att den sista utbetalningen villkoras med att anläggningen vid överlämnandetidpunkten har en accep- tabel standard. Oavsett vilket eller vilka av dessa tillvägagångs- sätt som väljs, måste redan det avtal som undertecknas i detalj specificera vilka krav som ställs på anläggningens standard vid ett tillfälle långt in i framtiden. Det är inte möjligt att efter en tids eftertanke återkomma med sådana krav. Det måste också vara krav som är mätbara och som säkerställer att båda parter är medvetna om att en oförmåga att hålla ett ingånget avtal får all- varliga ekonomiska konsekvenser.

Internationella erfarenheter

Det finns omfattande internationell erfarenhet av OPS. Konceptet utvecklades i Storbritannien under 1990-talet. Bakgrunden var att den offentliga infrastrukturen var kraftigt eftersatt och att det sak- nades resurser, finansiella som organisatoriska för att genomföra

143

Finansiering

SOU 2016:3

alla de investeringar som krävdes. Till dags dato har det genomförts över 700 OPS projekt i Storbritannien. Metoden har inte varit okontroversiell och brittiska National Audit Office har utvärderat de projekt som genomförts. Utvärderingen visade att vissa projekt genomförts på felaktiga grunder men att konceptet som sådant hade tillfört betydande värden till offentlig sektor och att det där- för bör användas även fortsättningsvis.

Även i Irland används OPS relativt mycket, och OPS har där blivit en väletablerad upphandlingsform. Det finns en klar uppfatt- ning om vilka sektorer där OPS lämpar sig väl och inom vilka om- råden den passar mindre bra. Tyskland har en ny lagstiftning och har också genomfört några OPS-projekt, där man för övrigt har olika grundmodeller beroende på finansieringsform. Spanien, Por- tugal och Holland har använt OPS inom vissa områden, där typ- exemplet är transportinfrastruktur. För denna ”mellankategori” av OPS-utövare i Europa har det gått väsentligt mer trögt att utöka användningen av modellen till andra sektorer. Till denna kategori kan man också räkna en del av de nya EU-länderna, som Tjeckien, Polen, Ungern och Slovakien, där flera nya infrastrukturprojekt upphandlats som OPS. Slutligen finns det en grupp länder som ännu använt OPS endast i begränsad omfattning. Hit hör Öster- rike, Belgien, Grekland samt de nordiska länderna. I den mån OPS prövats har det varit inom transportsektorn, och i Sverige nu även i sjukvårdssektorn. I Norge har tre vägprojekt upphandlats som OPS. Finland har hittills genomfört två OPS-projekt. I Sverige be- gränsar sig erfarenheterna från OPS till Arlandabanan och Nya Karolinska Solna. För fler internationella exempel, se bilaga 6.

3.8.4Försäljning av statliga tillgångar

Försäljning av statliga tillgångar innebär att resurser kan frigöras för omfördelning till projekt som till exempel höghastighetsjärnväg. Enligt praxis och utifrån det rådande ramverket för finanspolitiken ska inkomster vid försäljning av statliga tillgångar, utdelningar eller återbetalning av statligt kapital redovisas mot inkomsttitel och inte specialdestineras till finansiering av ökade utgifter inom specifika verksamhetsområden. Inkomster från försäljning av statliga bolag används för amortering av statsskulden.

144

SOU 2016:3

Finansiering

Vid en förändring av denna praxis skulle betydande belopp kunna användas till höghastighetsjärnvägen och tillsammans med övriga finansieringsmetoder utgöra ett komplement till att utöka stats- skulden.

Vi har låtit PwC göra en analys av möjligheterna att finansiera höghastighetsjärnvägen genom försäljning av statliga tillgångar.58 I bilaga 7 återges en sammanfattning av PwC:s rapport. De konstate- rar att staten äger en betydande mängd tillgångar och tillgångsslag. För att tillgångarna ska vara relevanta för ändamålet, det vill säga att kunna avyttras i syfte att möta statens finansiella behov för hög- hastighetsbanan, och för att begränsa tillgångarna till ett hanterbart antal har PwC tagit fram ett antal kriterier som tillgångarna ska uppfylla. De kriterier som ligger till grund för urvalet av relevanta tillgångar är:

xBeloppsgräns

xBefintliga försäljningsbemyndiganden

xNära transportsektorn

xKonkurrensutsatt marknad

xÖvervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde

xReglerad marknad

xPositivt kassaflöde utan statlig garanti

xEj bolag som förvaltar strategiska tillgångar.

Utifrån dessa kriterier har statliga tillgångar analyserats både inom statliga bolag och under förvaltning av statliga myndigheter, t.ex. anläggningar och fastigheter. Dessutom har överväganden gjorts rörande förutsättningar att avyttra hela eller delar av aktieägandet i bolag, resp. möjligheterna att avyttra tillgångar som inkråm ur bo- lag eller myndigheter.

En översiktlig bedömning har gjorts av nuvarande marknadsvär- de för dessa tillgångar med utgångspunkt i nyckeltal från liknande försäljningar av verksamheter på kapitalmarknaden, både i Sverige

58 PwC(2015) Sverigeförhandlingen; Analys av möjligheter att finansiera nya höghastighetsbanor genom försäljning av statliga tillgångar, www.sverigeforhandlingen.se

145

Finansiering

SOU 2016:3

och internationellt. Syftet har varit att bedöma potentiell försälj- ningslikvid, inte att utföra en fullskalig värdering av tillgångarna med fullt beaktande av framtida kassaflöden. En regelrätt värdering av de aktuella tillgångarna skulle därmed kunna avvika väsentligt, både uppåt och nedåt, från de värdebedömningar PwC redovisar. Med utgångspunkt i denna nyckeltalsbaserade värdebedömning kan en total intäktspotential beräknas till cirka 373 miljarder kronor för de aktuella tillgångarna. Värdebedömningar har gjorts på övergrip- ande nivå helt baserat på observationer av jämförbara transaktioner och utan hänsyn till tillgångarnas framtida kassaflöden. Det har inte ingått i PwC:s uppdrag att bedöma i vilken utsträckning en ny ägare kan förväntas betala ett högre värde än tillgången har med nu- varande ägarbild. Inför kommande eventuella beslut om försäljning behöver det vid bedömningen dessutom beaktas vilka statsfinan- siella konsekvenser som uppstår av uteblivna utdelningar och deras konsekvenser för statens finanser.

PwC bedömer att staten under en övergångsperiod kan komma att önska behålla visst ägarinflytande över vissa av tillgångarna, var- för ett intervall har definierats som avspeglar en tänkbar ambition att behålla ägarinflytande i dessa fall. Den lägre gränsen för värde- intervallet hamnar då på 168 miljarder kronor. Avyttring av statliga tillgångar kan medföra samhällsekonomiska konsekvenser i den mån statligt ägarinflytande över tillgången behövs för att skapa mesta möjliga samhällsnytta. Det är bl.a. av detta skäl som PwC bedömer att minoritetsandelar i vissa tillgångar kan avyttras initialt, men på längre sikt bedömer PwC att det för de aktuella tillgångarna inte är motiverat ur samhällsekonomiskt perspektiv att behålla statligt ägar- inflytande.

Höghastighetsjärnvägen innebär nyttor som även påverkar värdet hos ett stort antal statliga tillgångar. Det gör även att den potentiella likviden ökar vid en avyttring av de tillgångar som överensstämmer med kriterierna enligt ovan. Med utgångspunkt i nuvarande mark- nadsförhållanden bedömer PwC att den lägre gränsen för värde- intervallet, 168 miljarder kronor, är försiktigt beräknad. Detta be- lopp kan även jämföras med att staten under perioden 2006–2014 av- yttrade bolag till ett värde av 173 miljarder kronor. De statliga bo- lagen genererar årlig utdelning om cirka 18 miljarder kronor.

146

SOU 2016:3

Finansiering

3.9Överväganden

3.9.1Finansieringskällor med koppling till höghastighetsjärnvägen

Bedömning

Vi bedömer att det är rimligt att göra ett undantag från huvud- regeln att investeringar i transportinfrastruktur ska finansieras med anslag, och använda finansieringskällor som realiserar vär- den som uppstår på grund av höghastighetsjärnvägen.

I figur 3.5 illustreras de finansieringskällor vi föreslår (gråa rutor) och vilka nyttor de realiserar (gula rutor). Vissa av dem är kommunala intäkter som utgör grund för medfinansiering (grön ruta) och andra är statliga intäkter som kan användas för att återbetala lån i Riksgälds- kontoret (röd ruta). Huvudregeln anslagsfinansiering illustreras av en mörkröd ruta.

147

Finansiering

SOU 2016:3

Finansierande banavgifter

Bedömning

Vi bedömer att de som reser med höghastighetsjärnvägen bör vara med och bidra till finansieringen av järnvägen.

Förslag

Vi föreslår att finansierande banavgifter införs på höghastighets- järnvägen.

Banavgifter är den finansieringskälla som har starkast orsakssam- band med höghastighetsjärnvägen i och med att det är de som reser med järnvägen som betalar. Vår bedömning är att nuvarande lag- stiftning och EU-direktiv tillåter att banavgifter används för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Banavgiftsnivån begränsas dock av att trafikoperatörerna ska ges förutsättningar att få lönsamhet samt att biljettpriserna ska ge ett samhällsekonomiskt effektivt antal resenärer. Givet dessa förutsättningar uppskattar vi att en banavgift på cirka 30–50 kronor per tågkilometer i 2015 års priser (dagens banavgifter ligger runt 10 kronor per tågkilometer) är möjlig. En lägre nivå på banavgifterna kan övervägas under ett inledande skede efter höghastighetsjärnvägens öppnande, då operatörerna etablerar sin verksamhet, se vidare i avsnitt 2.6.4. Banavgifternas nivå och dess påverkan på höghastighetsjärnvägens samhällsekonomiska lön- samhet behöver utredas vidare, vilket Trafikverket planerar att göra under våren 2016. För ytterligare överväganden om banavgifter kopplat till prioritering, se kapitel 2.7.6.

Finansieringspotential

De beräknade avgiftsnivåerna ger ett spann på intäkter från ban- avgifterna från både höghastighetståg och storregionala tåg på mel- lan cirka en till 1,4 miljarder kronor (2015 års priser) per år när hög- hastighetsjärnvägen är i full trafik.59 En översiktlig känslighetsanalys med 50 procent högre banavgifter visar att operatörerna kan klara lönsamheten men att det kräver en höjning av biljettpriserna med

59 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

148

SOU 2016:3 Finansiering

10 procent.	Prishöjningen	beräknas minska resandet med drygt
5 procent.	Intäkterna från	banavgifterna beräknas bli 45 procent

högre, men det lägre utnyttjandet av höghastighetsjärnvägen ger en lägre samhällsekonomisk lönsamhet.60 Detta ökar också de risker, som beskrivits i avsnitt 2.6, att trafikeringen på höghastighetsjärn- vägen blir gles eller att höga biljettpriser ger ett lågt resande.

En osäker parameter i beräkningen av intäkter från banavgifter är hur stort resandet blir och därmed hur omfattande trafik operatö- rerna kommer kunna köra. Om resandet blir 20 procent lägre är ett sannolikt resultat att operatörerna minskar sitt utbud ungefär lika mycket, vilket då ger 20 procent lägre intäkter från banavgifterna.61

Banavgifterna tas in av Trafikverket och ska enligt regeringen användas för att täcka kostnader för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsinfrastrukturen.62 Om banavgifterna från höghastighets- järnvägen i första hand används för att täcka underhållskostnaderna, som uppskattas till 650 miljoner kronor per år i 2015 års priser,63 kvarstår ungefär hälften av intäkterna att använda i finansieringen.

Banavgifter realiseras naturligtvis efter att höghastighetsjärn- vägen är färdigbyggd och har börjat trafikeras. Detta innebär att det krävs någon finansieringsmetod för att kunna använda banavgifter i finansieringen av höghastighetsjärnvägen.

Värdeåterföring från fastighetsvärdesstegring

Bedömning

Vi bedömer att de värden som uppstår i fastigheter på grund av den tillgänglighetsökning som höghastighetsjärnvägen ger, bör realiseras och användas i finansieringen.

Vi bedömer att kommuner har möjlighet att använda dessa värden för att finansiera medfinansieringsbidrag till höghastig- hetsjärnvägen, och att dessa kan realiseras med hjälp av planvinst och värdestegringsersättning.

60PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

61Ibid.

62Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

63Trafikverket, opublicerat underlag till Kapacitetsutredningen.

149

Finansiering

SOU 2016:3

Vi bedömer att även staten har möjlighet att realisera nyttor som uppstår i fastigheter.

Förslag

Vi föreslår att inkrementella skatteökningar på den statliga skat- ten på lokaler används i finansieringen.

Vi föreslår att en tillfällig infrastrukturskatt utreds för att återföra ökade värden från bebyggda fastigheter i syfte att finan- siera höghastighetsjärnvägen. Vi föreslår att skatten ska vara statlig och beskatta byggrättsvärdet.

Värdeåterföring från fastighetsvärdesstegring är ett samlingsbegrepp för olika verktyg att kapitalisera ökade fastighetsvärden som uppstår på grund av en infrastrukturinvestering för att använda i finansier- ingen. Finansieringskällan har ett starkt orsakssamband med hög- hastighetsjärnvägen eftersom den baseras på nyttor som inte hade kommit till stånd utan höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att det är rimligt att den som äger marken och får ökade värden, tack vare en offentligt finanserad infrastruktur, bidrar till finansieringen med en del av det ökade värdet.

Realisering av dessa värden förutsätter att höghastighetsjärn- vägens effekt i den geografi som verktygen omfattar är uppenbar. Vi bedömer att verktygen i de flesta fall bör omfatta ett område som nås på gångavstånd från en station längs höghastighetsjärn- vägen. I vissa lägen, om det finns goda anslutande kommunikatio- ner, kan omlandet eventuellt vara större.

Den del av nyttornas ekonomiska värde som tas ut som intäkter bör endast utgöra en andel av det totala ekonomiska värdet, både för att få acceptans för metoden och för att undvika undanträng- ningseffekter. Så länge den del av värdet som återförs är mindre än värdet av tillgänglighetsökningen, kommer de flesta fastighetsägare uppleva att den kvarvarande värdeökningen är större än vad de får betala. Därigenom undviks även risken för att skattetrycket på exploateringar och fastighetsägare blir så stort att det område som får tillgänglighetsökningar underutnyttjas.

En risk med verktygen är att fastighetsvärdesstegringen är osäker och svår att uppskatta, och därmed finns risk för överskatt- ning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Risken bör beaktas när metoder för att beräkna värdestegringen tas fram,

150

SOU 2016:3

Finansiering

samt när återbetalningstiden på lån som ska finansieras med dessa intäkter ska bestämmas.

I tillämpningen är det viktigt att ta hänsyn till att de olika verk- tygen för att återföra fastighetsvärdesstegringar samverkar, för att undvika risken för att de urholkar varandra.

De verktyg som vi identifierat som möjliga för att finansiera höghastighetsjärnväg fångar antingen in värdeökningen på ny be- byggelse i samband med exploatering eller på både ny och befintlig bebyggelse genom årlig beskattning. I den förstnämnda kategorin anser vi att följande bör användas:

xplanvinst, genom förtjänst vid markanvisning/försäljning av kom- munal mark (gällande rätt)

xvärdestegringsersättning (kräver lagändring, författningsförslag lämnat i vår delrapport SOU2015:60).

Vi anser även att följande två verktyg för årlig beskattning, det vill säga den andra kategorin, kan användas:

xinkrementella fastighetsskatteökningar (gällande rätt)

xtillfällig infrastrukturskatt (kräver lagändring).

Vi anser att värdestegringsexpropriation (som kan användas enligt gällande rätt) bör undvikas då det är ett långtgående ingrepp i äganderätten och inte heller skapar incitament för samhällsbyggande. Emellertid kan reglerna om värdestegringsexpropriation användas som motiv för parterna att förhandla om en ömsesidigt gynnsam lösning, för de fall då sådana äger rum innan reglerna om värdesteg- ringsersättning beslutats av riksdagen och vunnit laga kraft.

151

Finansiering

SOU 2016:3

och förhandlingsbaserad överenskommelse med fastighetsägare om återföring av fastighetsvärdesökning, som uppstår på grund av transportinfrastruktur som finansieras av en kommun.

Vi bedömer att metoden är lämplig att använda som grund för medfinansiering och därmed som en källa för finansiering av hög- hastighetsjärnvägen. Skäl för bedömningen är att tillgänglighet ska- par kapitaliserbara nyttor för fastighetsägaren. Medfinansiering base- rad på dessa medel innebär att investeringen kan tidigareläggas och nyttor skapas för fastighetsägare tidigare än annars.

En fördel med denna metod bedömer vi är att den kan skapa drivkrafter för ett ökat byggande av bostäder och lokaler på den mark som får förbättrad tillgänglighet av att höghastighetsjärn- vägen byggs, vilket ökar nyttan av höghastighetsjärnvägen. Om fastighetsägaren har erlagt värdestegringsersättning har de ytterli- gare en drivkraft att realisera (sälja/hyra ut) sina bostäder och loka- ler. Både kommun och fastighetsägare har dessutom en gemensam drivkraft att maximera nyttan av infrastrukturen i planen i form av effektiv markanvändning. En svårighet med metoden är att kom- munen måste beakta likabehandlingsprincipen i sina förhandlingar med fastighetsägare och att utfallet (både beräkningen av värde- stegringen och de sammanlagda intäkterna för kommunen) är svårt att förutsäga.

Intäkterna från planvinst och värdestegringsersättning kommer in successivt och följer exploateringstakten, inte kommunens betal- ningsplan för medfinansiering, vilket innebär att kommunen kan behöva ta upp lån som sedan kan återbetalas med dessa intäkter. För att minimera riskerna för kommunal skuldsättning bör värder- ingen av framtida intäkter av planvinst och värdestegringsersättning vara försiktig.

Inkrementella skatteökningar innebär att ökade intäkter från be- fintliga skatter, som uppstår av att en investering genomförs, an- vänds i finansieringen. Vi bedömer att inkrementella ökningar från den statliga fastighetsskatten på lokaler är möjlig att använda i finansieringen av höghastighetsjärnvägen, eftersom ökade fastig- hetsvärden är en förväntad, tydlig effekt av höghastighetsjärnvägen. Andra skatter, som exempelvis inkomstskatter, kan också öka tack vare höghastighetsjärnvägens positiva effekt på arbetsmarknaden och företags konkurrenskraft, och skulle kunna ligga till grund för medfinansiering.

152

SOU 2016:3

Finansiering

Hur värdepåverkan av en infrastrukturinvestering på fastighets- värden ska beräknas i detta sammanhang behöver utredas vidare. En begränsning med detta verktyg är att det inte innebär någon ökning av statens reala resurser utan endast en omallokering av intäkterna till infrastrukturen. Detta innebär däremot en fördel när det gäller accep- tansen eftersom fastighetsägare inte får några höjda skattesatser.

Tillfällig infrastrukturskatt är en metod för att fånga nyttorna som uppstår i fastigheter som är bebyggda, såväl bostäder och loka- ler som industrier, till följd av utbyggnaden av en höghastighets- järnväg.

I likhet med övriga metoder för värdeåterföring bör den infånga- de delen av nyttorna endast utgöra en del av den nytta som uppstår, både för att få acceptans från fastighetsägare och minska risken att det blir oattraktivt att nyttja området närmast stationerna. Av sam- ma anledning är det viktigt att den effekt som ska beskattas är tydlig och att eventuella gränsdragningsproblem kan undvikas, till exempel att två likvärdiga fastigheter beskattas olika. Vi bedömer därför att infrastrukturskatten bör införas i ett begränsat omland med tydlig närhet till stationen. Om omlandet begränsas till gångavstånd till stationerna är det få småhus som berörs, vilket vi ser som en fördel ur acceptanshänseende. För att minska problemet med randeffekter kan olika zoner med nivåer som anpassas till hur stor påverkan från höghastighetsjärnvägen är övervägas.

Vi föreslår att skatten ska vara statlig, då dess syfte är att finan- siera statlig infrastruktur. Med en statlig skatt minskar transak- tionskostnaderna. Vi ser dock att det är viktigt att kommunerna är engagerade i den lokala implementeringen av skatten.

Vi ser fördelar med att enbart beskatta värdet på marken inklu- sive de byggrätter som finns (byggrättsvärdet), i stället för värdet på hela fastigheten inklusive byggnaden och dess beskaffenhet. Skälet till denna bedömning är att det skapar incitament att bygga på obe- byggd mark för att finansiera skatten, samtidigt som man kommer ifrån det negativa incitament som skatt på fastigheter kan leda till, att det byggs i för liten utsträckning, på grund av att högre exploa- tering och bättre kvalitet leder till högre skatt.

Då metoderna ovan beskattar samma värde (infrastrukturens medförda värdeökning för fastigheter) finns en risk att värdet be- skattas flera gånger. Metoderna kan med andra ord vara överlap- pande helt eller delvis. Värdestegringsersättning är föreslagen som

153

Finansiering

SOU 2016:3

ett kommunalt verktyg medan infrastrukturskatt är föreslagen som ett statligt verktyg. Beroende på hur den tillfälliga infrastrukturskat- ten utformas kan olika undantag göras, exempelvis för fastigheter som erlagt värdestegringsersättning. Införandet av en infrastruktur- skatt kräver en lagändring eller en ny lag, och hur en sådan bör ut- formas kräver vidare utredning.

Finansieringsspotential

För att få en uppfattning om de ovanstående föreslagna finansier- ingskällornas potential har översiktliga beräkningar genomförts. Beräkningarna bygger på antaganden och uppskattningar. Utfallet ska läsas som en ungefärlig storleksordning.

De ökade intäkterna från planvinster för kommunerna som upp- står som en effekt av höghastighetsjärnvägen uppskattas till 130 mil- joner kronor per år.64 Dessa kan antas börja falla ut från det att beslutet om att bygga höghastighetsjärnvägen tas till några år efter öppnandet. Sedan antas de största värdena vara realiserade. Detta kan användas för att betala amorteringar och räntor på kommunala lån som tas upp för att finansiera ett medfinansieringsbidrag.

En uppskattning av möjliga intäkter för kommunerna från en värdestegringsersättning visar på en potential omkring 150 miljoner kronor per år i 2015 års priser under en period om tio år.65 Detta kan användas för att betala amorteringar och räntor på kommunala lån som tas upp för att finansiera ett medfinansieringsbidrag.

Inkrementella skatteökningar beräknas ge en ungefärlig potential för intäkter på 40–50 miljoner kronor per år i 2015 års priser, om lokaler på gångavstånd till stationerna längs höghastighetsjärnvägen omfattas.66 Utöver en viss förväntanseffekt före öppnandet, kom- mer intäkterna framförallt realiseras efter att höghastighetsjärn- vägen tagits i bruk. Intäkterna kan användas för att betala amorter- ingar och räntor på statliga lån.

Potentialen för en tillfällig infrastrukturskatt har beräknats över- siktligt baserat på ett antagande om ett taxeringsvärde på 0,2 pro- cent på de fastigheter (både mark och byggnad) som befinner sig

64Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

65Ibid.

66Ibid.

154

SOU 2016:3

Finansiering

inom gångavstånd från stationen. Detta visar på en intäkt om i storleksordningen 600 miljoner kronor per år i 2015 års priser.67 Om skatten i stället tas ut på byggrättssvärdet behöver skattesatsen justeras upp för att ge en potential i samma storleksordning. Vi har antagit att skatten tas ut under 20 år. Intäkterna kan användas för att betala amorteringar och räntor på statliga lån.68

Skatt på stationsbyggnader

Bedömning

Kommersiella lokaler i stationer bör beskattas på samma sätt som andra kommersiella lokaler och intäkterna användas i finan- sieringen.

Förslag

Vi föreslår att statlig skatt på kommersiella lokaler i stationer ut- reds och att i första hand intäkter från skatten på de stationer som tillkommer längs höghastighetsjärnvägen används i finan- sieringen. Även intäkter från befintliga stationer längs höghastig- hetsjärnvägen och eventuellt från stationer i resten av landet och flygsplatser skulle kunna användas i finansieringen.

Vi ser fördelar med att införa skatt för de kommersiella delarna av stationer och flygplatser, eftersom den konkurrensfördel som dagens undantag från beskattning innebär då skulle undvikas. Vi anser därför att beskattning av de kommersiella delarna av stationer och flygplatser bör införas. I första hand bör skatteintäkter från tillkommande stationsbyggnader längs med höghastighetsjärnvägen användas i finansieringen, eftersom dessa har ett direkt orsakssam- band med höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att även intäkter från de befintliga stationsbyggnaderna längs med den nya järnvägen kan användas i finansieringen då de har en koppling till investering- en. Eventuellt kan även övriga intäkter, från skatt på stationsbygg- nader i resten av landet och på flygplatser, användas i finansier- ingen. Beskattningen innebär en lagändring som behöver utredas.

67Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

68Ibid.

155

Finansiering

SOU 2016:3

Finansieringspotential

En översiktlig beräkning av möjliga intäkter från en beskattning av tillkommande stationsbyggnader längs med höghastighetsjärnvägen, visar att detta handlar om i storleksordningen 5 till 10 miljoner kro- nor per år i 2015 års priser. Intäkterna från befintliga stationer längs höghastighetsjärnvägen uppskattas till cirka 25 till 30 miljoner kro- nor om året. Beskattning av stationsbyggnader i resten av landet och av flygplatser ger i storleksordningen ytterligare 20 till 60 miljoner kronor om året. 69

Samlad finansieringspotential

Bedömning

Då de föreslagna finansieringskällorna realiseras sent bedömer vi att lån bör tas upp, som sedan återbetalas med finansierings- källorna. Vi bedömer att lånen kan tas upp av staten, i enlighet med bedömningen i infrastrukturpropositionen från 2012. Vi be- dömer att medfinansieringen bör överföras under byggtiden, vil- ket innebär att kommuner och landsting kan behöva ta upp lån.

Vi bedömer att de föreslagna finansieringskällorna kan finansie- ra uppskattningsvis fem till tio procent av investeringskostnaden.

Förslag

Vi föreslår att de föreslagna statliga finansieringskällorna som realiseras efter byggtiden används för att amortera och betala räntor på lån som tas upp i Riksgäldskontoret.

Vi föreslår att medfinansiering från kommuner och landsting överförs under byggtiden.

De flesta föreslagna alternativa finansieringskällorna har det gemen- samt att de börjar realiseras efter att höghastighetsjärnvägen öppnat eller strax innan. För att dessa ska kunna användas för att finansiera höghastighetsjärnvägen krävs därför lån. I de fall som intäkterna kommer till staten föreslår vi att lån tas upp i Riksgäldskontoret. Detta är i enlighet med infrastrukturpropositionen från 2012 där

69 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

156

SOU 2016:3

Finansiering

regeringen skrev att lånefinansiering ska vara möjlig förutsatt att återbetalningen inte belastar statsbudgeten eller den offentliga sek- torns finansiella sparande.70 De föreslagna finansieringskällorna är direkt kopplade till genomförandet av höghastighetsjärnvägen och kan användas för att amortera och betala räntor på lånet, vilket gör att vi bedömer att detta är uppfyllt.

Intäkter som tillfaller kommuner kan användas för att finansiera medfinansiering, och vi föreslår att medfinansieringen överförs de år då kostnaden uppstår, vilket innebär att även kommunerna be- höver ta upp lån. Storleken på medfinansieringen beror på utfallet av förhandlingen.

De föreslagna finansieringskällorna kan finansiera uppskatt- ningsvis fem till tio procent av investeringskostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor71 samt två alternativa återbetalningstider (till 2055 och 2065).72

EU-bidrag

Bedömning

I den mån EU-bidrag kan erhållas bedömer vi att det ska använ- das för att minska behovet av statligt anslag.

Vi har inte gjort några ytterligare bedömningar angående EU-bidrag då detta enligt vårt direktiv är en fråga för regeringen.

3.9.2Avfärdade finansieringskällor

Bedömning

Vägslitageskatt, flygskatt och trängselskatter anser vi inte bör användas i finansieringen då de inte har något orsakssamband med höghastighetsjärnvägen.

Vi bedömer att vägavgifter inte är möjliga att använda för att finansiera höghastighetsjärnvägen enligt gällande rätt.

70Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

71Se avsnitt 3.1 Kostnad för höghastighetsjärnvägen.

72Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

157

Finansiering

SOU 2016:3

Vi bedömer att vägslitageskatt inte bör användas i finansieringen. Införandet av en vägslitageskatt har inget orsakssamband med in- vesteringen i höghastighetsjärnväg, vilket gör att intäkterna uppstår oberoende av den nya järnvägen. Det finns dock en koppling mel- lan höghastighetsjärnvägen och vägslitageskatt, i och med att hög- hastighetsjärnvägen avlastar den befintliga järnvägen och därmed ger godstrafiken ett ökat utrymme på spåren. Detta bidrar till den överflyttning från lastbilstrafik till järnväg som vägslitageskatten syftar till, framförallt i södra Sverige som berörs mest av höghastig- hetsjärnvägen. En uppskattning av storleksordningen på intäkterna från vägslitageskatten i den södra delen av Sverige är cirka en mil- jard kronor om året.73 Om denna del skulle användas i finansier- ingen av höghastighetsjärnvägen fördubblas den andel av höghas- tighetsjärnvägen som kan finansieras.

Vi bedömer att inte heller flygskatten bör användas för finan- siering av höghastighetsjärnväg, eftersom inte heller den har ett orsakssamband med höghastighetsjärnvägen. Flygskatten har också en viss koppling till höghastighetsjärnvägen eftersom den bidrar till att flytta över resenärer från flyg till järnväg. Flygskatten har dock även negativa effekter i form av exempelvis minskad turism och minskad konkurrenskraft hos svenska företag. Södra Sverige kan till viss del kompenseras av höghastighetsjärnvägen, men norra Sverige får ingen eller mycket liten förbättring av höghastighetsjärn- vägen. Till följd av de långa avstånden är dessutom norra Sverige mer beroende av flyg än södra Sverige. Flygplatserna i norra Sverige är små och skulle drabbas hårt av ett minskat resande med risk för nedläggning som följd. Detta skulle potentiellt kunna resultera i minskade arbetstillfällen, inte minst i glesbygden. Möjligheterna att höja start- och landningsavgifter bör däremot utredas vidare. Då dessa sannolikt endast skulle gälla statliga flygplatser finns en bättre geografisk överensstämmelse med höghastighetsjärnvägen.

Vi bedömer att intäkter från eventuella höjningar eller utvidg- ningar av trängselskatter skulle gå till att finansiera lokal eller regio- nal infrastruktur och därmed inte heller kan användas i finansier- ingen av höghastighetsjärnvägen. Den har dessutom inte något orsakssamband med höghastighetsjärnvägen. Dessutom förutsätter införande eller utökning av trängselskatter en lokal förankring, och

73 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8.

158

SOU 2016:3

Finansiering

vad intäkterna används till har hittills varit en viktig aspekt i både i den politiska förankringen och för invånarnas acceptans.

Vi bedömer att vägavgifter inte är möjliga att använda för att finansiera höghastighetsjärnvägen enligt dagens lagstiftning.

3.9.3Medfinansiering från kommuner och landsting

Bedömning

Medfinansiering ska baseras på de nyttor kommuner och lands- ting får av höghastighetsjärnvägen. Nyttorna bör vara sådana som kommunen kan realisera, vilket framförallt är ökade fastig- hetsvärden. En del av kommunernas och landstingens nyttor bör gå till medfinansiering. Även förskottering kan bli aktuellt i syfte att tidigarelägga investeringen.

Medfinansiering ska baseras på de nyttor kommunen eller lands- tinget får av höghastighetsjärnvägen. Sverigeförhandlingen har där- för efterfrågat ett underlag från kommuner och landsting om vilka nyttor de får av en höghastighetsjärnväg, för att förhandlingen om medfinansiering ska kunna baseras på väl förankrade nyttoberäk- ningar. Medfinansieringen ska dock endast utgöra en del av de nyt- tor som kommuner och landsting får.

Den tydligaste nyttan som är möjlig att kapitalisera är ökade fastighetsvärden, men även en generell positiv effekt på arbetsmark- naden, näringslivets konkurrenskraft och den ekonomiska utveck- lingen kan ge ökade intäkter exempelvis i form av en inkrementell ökning av inkomstskatten.

Med hjälp av de verktyg vi föreslår för att återföra värden som höghastighetsjärnvägen skapar i kommunen, får kommunerna reella medel till finansieringen av medfinansieringsbidraget. Medfinansier- ingsbidraget ska därmed inte behöva konkurrera med kommunens ordinarie utgifter.

Den del som kommunerna bidrar med till höghastighetsjärn- vägen föreslår vi att de överför till staten redan under byggtiden. Det innebär att kommunerna behöver ta upp lån, som sedan åter- betalas med intäkterna. Storleken på den del som kan användas för medfinansiering bör därför beräknas försiktigt eftersom den base- ras på beräkningar av förväntade framtida intäkter som är behäftade

159

Finansiering

SOU 2016:3

med osäkerheter. Detta för att minimera risken att kommuner får svårt att betala tillbaka lånen de tagit för att finansiera medfinan- sieringsbidraget. Hur stor medfinansieringen slutligen blir beror på utfallet av förhandlingen.

3.9.4Finansieringens fördelning över tiden

Bedömning

Vår bedömning är att den samlade potential som förslagna finan- sieringskällor ger kan finansiera i storleksordningen fem till tio procent av kostnaden. De övriga 90 till 95 procenten kommer därmed belasta statsbudgeten.

Höghastighetsjärnvägens omfattande investeringskostnader gör att vi bedömer att den del som ska finansieras med anslag inte kan belasta infrastrukturanslaget med den storleksordning det har i dag.

Vi anser att det är rimligt att överväga avsteg från huvud- regeln om finansiering med anslag, som täcker kostnaderna de år de uppstår, och i stället fördela finansieringen över en längre tid. Detta innebär att investeringen ställs mot andra utgifter längre fram i tiden. Motivet är att höghastighetsjärnvägen är en ny generation järnväg, med stora kostnader som ger nyttor långt in i framtiden.

Vår bedömning är att den samlade potential som förslagna finansier- ingskällor ger kan finansiera i storleksordningen fem till tio procent av kostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor74 samt två alternativa återbetalningstider (till 2055 och 2065). I figur 3.5 illustreras hur de föreslagna finansier- ingskällorna förhåller sig till kostnadsprofilen för höghastighets- järnvägen.

74 15- till 85-procentsintervall, se avsnitt 3.1. Kostnad för höghastighetsjärnvägen.

160

SOU 2016:3

Finansiering

miljarder kr, 2015 års priser


2015		2017		2019	2021	2023	2025	2027	2029	2031	2033	2035	2037	<