Barnkonventionen blir svensk lag

Betänkande av Barnrättighetsutredningen

Stockholm 2016

SOU 2016:19

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24420-3

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Åsa Regnér

Regeringen beslutade den 27 mars 2013 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att inom särskilt angelägna områden kartlägga hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter stämmer överens med barnets rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättig- heter (barnkonventionen) och de två fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt (dir. 2013:35). Utredaren skulle också analysera och redovisa vilka för- och nackdelar en inkorporering i svensk rätt av konventionen och de två fakultativa protokollen skulle kunna medföra. Utifrån analysen skulle utredaren ta ställning till på vilket sätt barnets rättigheter kan stärkas mest effektivt. Uppdraget skulle redovisas senast den 4 mars 2015.

Till särskild utredare förordnades samma dag dåvarande direktören, numera lagmannen, Anita Wickström.

Genom tilläggsdirektiv den 12 juni 2014 förlängdes utrednings- tiden till den 30 juni 2015 (dir. 2014:86).

Den 19 februari 2015 beslutade regeringen att utvidga utredarens uppdrag till att också omfatta att lämna förslag till en lag om in- korporering av barnkonventionen (dir. 2015:17). Utredaren skulle vidare belysa vissa rättsliga och praktiska frågor som aktualiseras vid en inkorporering. Utredningstiden förlängdes till den 28 februari 2016.

De sakkunniga och experter som har medverkat i utrednings- arbetet, samt utredningens tidigare sekreterare, anges nedan.

Sekreterare i utredningen har fr.o.m. den 7 april 2015 varit docent- en i offentlig rätt Ewa Gustafsson och fr.o.m. den 11 maj 2015 juristen Sara Philipson.

Utredningen, som har antagit namnet Barnrättighetsutredningen, får härmed överlämna betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i februari 2016

Anita Wickström

/ Ewa Gustafsson

Sara Philipson

Övriga medverkande i utredningen

Om inte annat anges har förordnandet gällt från och med den 16 maj 2013.

Sakkunniga

Kanslirådet Helena Corell, Justitiedepartementet, t.o.m. den 29 september 2015

Rättssakkunniga Johan Borgström, Justitiedepartementet, fr.o.m. den 30 september 2015

Kanslirådet Camilla Goldbeck-Löwe, Arbetsmarknadsdepartementet, t.o.m. den 2 juni 2013

Kanslirådet Mattias Falk, Arbetsmarknadsdepartementet, fr.o.m. den 3 juni 2013 t.o.m. den 10 november 2013

Ämnesrådet Charlotte Hellner Kirstein, Utrikesdepartementet Rättssakkunniga Åsa Nilsson, Socialdepartementet Kanslirådet Charlotte Palmstierna, Socialdepartementet

Departementssekreteraren Jenny Strandberg, Justitiedepartementet

Departementssekreteraren Moa Östberg, Arbetsmarknads- departementet, numera Kulturdepartementet, fr.o.m.

den 5 februari 2014 t.o.m. den 19 november 2015

Experter

Europarådets tidigare kommissionär för de mänskliga rättigheterna Thomas Hammarberg

Professorn Maarit Jänterä-Jareborg

Rådmannen, numera chefsrådmannen, Kirsi Laakso Utvik, fr.o.m. den 5 juni 2014

Barnombudsmannen Fredrik Malmberg Lagmannen Mats Sjösten

Professorn Karin Åhman

Tidigare utredningssekreterare

Hovrättsassessorn Anna Dieden, fr.o.m. den 1 juni 2013 (föräldraledig fr.o.m. den 1 april 2015)

Departementssekreteraren Anna Holmqvist, fr.o.m. den 1 maj 2013 t.o.m. den 30 april 2015

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

15

Sammanfattning ................................................................

19

Sammanfattning på lättläst svenska.....................................

35

Summary ..........................................................................

51

1

Författningsförslag.....................................................

67

1.1Förslag till lag om Förenta nationernas konvention om

barnets rättigheter...................................................................

67

1.2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................

68

1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

(1971:291)................................................................................

70

1.4Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen

(1986:223)................................................................................

71

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd

 

och service till vissa funktionshindrade.................................

72

1.6

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .....

74

1.7

Förslag till förordning om ändring i

 

 

kommittéförordningen (1998:1474)......................................

76

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen........

77

7

Innehåll

SOU 2016:19

2

Uppdraget och dess genomförande ..............................

79

2.1

Vårt uppdrag ...........................................................................

79

2.2

Vårt arbete...............................................................................

79

2.3

Betänkandets disposition och innehåll..................................

82

DEL I

Bakgrund

 

3

Barnkonventionen......................................................

87

3.1

Inledning .................................................................................

87

3.2Barnets rättigheter – en del av de mänskliga

rättigheterna............................................................................

88

3.3 Det här innehåller konventionen...........................................

90

3.3.1

Konventionens struktur .........................................

90

3.3.2Konventionen innehåller olika typer av

 

 

rättigheter ................................................................

90

 

3.3.3

Barnet i fokus ..........................................................

91

 

3.3.4

Genomförandet av konventionen ..........................

93

3.4

Övervakning av genomförandet av konventionen ...............

94

3.5

Särskilt om grundprinciperna i konventionen ......................

97

3.5.1Artikel 2 om barnets rätt till icke-

diskriminering .........................................................

98

3.5.2Artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet

vid alla åtgärder som rör barn...............................

100

3.5.3Artikel 6 om barnets rätt till liv, överlevnad

och utveckling .......................................................

106

3.5.4Artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina

åsikter och bli hörd ...............................................

108

3.6 Tre fakultativa protokoll till konventionen ........................

113

3.7Sveriges ratificering av konventionen och de fakultativa

protokollen ...........................................................................

115

3.8 Sveriges genomförande av konventionen............................

117

3.8.1Tidigare överväganden och utredningar om

konventionens ställning i svensk rätt...................

117

8

SOU 2016:19

 

Innehåll

3.8.2

Åtgärder för att genomföra konventionen ..........

123

3.8.3Uppföljning av Sveriges genomförande av

 

 

konventionen .........................................................

132

DEL II Kartläggningen

 

4

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens

 

 

med barnkonventionen? ...........................................

137

4.1

Inledning................................................................................

137

4.2

Utgångspunkterna för och syftet med kartläggningen ......

138

 

4.2.1

Utgångspunkterna för kartläggningen.................

138

 

4.2.2

Syftet med kartläggningen ....................................

140

4.3

Valet av särskilt angelägna områden ....................................

140

 

4.3.1

Identifiering av kartläggningsområden ................

140

 

4.3.2

Olika typer av beslutsprocesser och beslut..........

142

 

4.3.3

Avgränsningar........................................................

142

4.4

Kartläggningen ......................................................................

145

5

Iakttagelser på de kartlagda områdena.......................

149

5.1

Barn i migrationsprocessen ..................................................

149

 

5.1.1

Genomförandet av kartläggningen.......................

149

 

5.1.2

Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2) ...

157

5.1.3Barnets bästa i främsta rummet vid alla

åtgärder som rör barn (artikel 3) ..........................

162

5.1.4Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling

(artikel 6) ...............................................................

168

5.1.5Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli

 

hörd (artikel 12) ....................................................

170

5.1.6

Våra bedömningar och förslag..............................

174

5.2 Stöd och service till barn med funktionsnedsättning .........

182

5.2.1

Genomförandet av kartläggningen.......................

182

5.2.2

Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2) ...

188

5.2.3Barnets bästa i främsta rummet vid alla

åtgärder som rör barn (artikel 3) ..........................

190

5.2.4Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling

(artikel 6) ...............................................................

195

9

Innehåll

SOU 2016:19

5.2.5Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli

 

hörd (artikel 12)....................................................

196

5.2.6

Våra bedömningar och förslag .............................

201

5.3 Barn som har bevittnat våld inom familjen.........................

212

5.3.1

Genomförandet av kartläggningen.......................

212

5.3.2

Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2)...

218

5.3.3Barnets bästa i främsta rummet vid alla

åtgärder som rör barn (artikel 3)..........................

219

5.3.4Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling

(artikel 6)...............................................................

222

5.3.5Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli

 

hörd (artikel 12)....................................................

227

5.3.6

Vår bedömning......................................................

234

5.4 Barn som har utsatts för våld inom familjen.......................

238

5.4.1

Genomförandet av kartläggningen.......................

238

5.4.2

Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2)...

244

5.4.3Barnets bästa i främsta rummet vid alla

åtgärder som rör barn (artikel 3)..........................

247

5.4.4Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling

(artikel 6)...............................................................

251

5.4.5Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli

 

 

hörd (artikel 12)....................................................

256

 

5.4.6

Våra förslag............................................................

260

5.5

Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen................

270

 

5.5.1

Inledning................................................................

270

 

5.5.2

Våra förslag............................................................

271

6

Generella iakttagelser...............................................

279

6.1

Inledning ...............................................................................

279

6.2Generella iakttagelser om bristerna i rättstillämpningen

i förhållande till barnkonventionen .....................................

281

6.2.1Barnkonventionen som folkrättsligt åtagande

 

har inte fått tillräckligt genomslag i

 

 

rättstillämpningen .................................................

281

6.2.2

Barn ses inte som rättighetsbärare .......................

285

10

SOU 2016:19

Innehåll

6.2.3Barnets bästa används inte som ett

tillvägagångssätt i beslutsfattandet .......................

290

6.2.4Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få

dem beaktade i beslut tillgodoses inte..................

296

6.2.5Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling

riskerar att åsidosättas i myndighetsbeslut ..........

307

6.2.6Barnets rätt att respekteras och tillförsäkras

 

 

sina rättigheter brister i rättstillämpningen

......... 310

6.3

Förbättrat genomslag för barnkonventionen......................

311

 

6.3.1

Lagstiftningsåtgärder.............................................

312

 

6.3.2

Möjlighet att kunna utkräva rättigheterna...........

323

 

6.3.3

Administrativa och andra åtgärder .......................

330

DEL III Inkorporering av barnkonventionen

 

7

Barnkonventionen som svensk lag .............................

349

7.1

Inledning................................................................................

349

7.2

Införlivande av konventioner i nationell rätt ......................

350

 

7.2.1

Konventioners ställning i svensk rätt...................

350

 

7.2.2

Transformering......................................................

352

 

7.2.3

Inkorporering ........................................................

353

 

7.2.4

Konstaterande av normharmoni...........................

353

 

7.2.5

EU-rätten i svensk rätt..........................................

354

7.3Tidigare överväganden om inkorporering av

konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt .........

355

7.3.1

Generellt om människorättskonventioner...........

355

7.3.2

Inkorporering av Europakonventionen ...............

358

7.3.3

Inkorporering av barnkonventionen ....................

360

7.4Fördelar och svårigheter med att göra

barnkonventionen till svensk lag..........................................

364

7.4.1

Inledning ................................................................

364

7.4.2En stärkt ställning för barnets rättigheter och

 

ett skarpare juridiskt verktyg................................

365

7.4.3

En politisk markering............................................

369

7.4.4

Ett pedagogiskt verktyg ........................................

371

7.4.5

Svårigheter i rättstillämpningen............................

372

11

Innehåll

SOU 2016:19

7.5 Vårt förslag till inkorporering av barnkonventionen .........

383

7.5.1

Utgångspunkter ....................................................

383

7.5.2Ska hela eller delar av barnkonventionen

 

inkorporeras?.........................................................

387

7.5.3

Kompletterande bestämmelser.............................

391

7.6 Direkt tillämplighet – self-execution ..................................

392

7.6.1

Inledning................................................................

392

7.6.2

Inkorporeringsmetoden och self-execution........

393

7.6.3Diskussionen om self-execution inför och

 

efter inkorporeringen av barnkonventionen i

 

 

Norge.....................................................................

396

7.6.4

Vår bedömning......................................................

399

7.7Konflikter mellan den inkorporerade barnkonventionen

och annan svensk lag ............................................................

400

7.7.1

Inledning................................................................

400

7.7.2Olika typer av rättigheter med olika

 

formuleringar.........................................................

402

7.7.3

Olika rättstillämpningssituationer .......................

404

7.7.4Genomslaget för barnkonventionen vid en

 

konflikt ..................................................................

414

7.8 Tolkningen av barnkonventionen........................................

421

7.8.1

Inledning................................................................

421

7.8.2Allmänt om folkrättsliga rättskällor och

 

 

tolkningsregler ......................................................

422

 

7.8.3

Tolkningen av barnkonventionen ........................

426

 

7.8.4

Uttalanden från konventionsorganen..................

430

 

7.8.5

Vägledning vid tolkning av barnkonventionen ...

442

 

7.8.6

Vilken ytterligare vägledning behövs? .................

448

7.9

En översyn av översättningen av barnkonventionen..........

453

7.10

Åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av en

 

 

inkorporering........................................................................

456

 

7.10.1

Inledning................................................................

456

 

7.10.2

Uppdrag till centrala myndigheter att

 

 

 

förbereda sig inför situationer som kan

 

 

 

uppkomma när barnkonventionen blir lag ..........

457

 

7.10.3

Direkt tillämplighet...............................................

458

12

SOU 2016:19

Innehåll

7.10.4Möjligheten att få skadestånd vid kränkning

 

 

av rättigheterna ......................................................

459

DEL IV Ikraftträdande och övergångsbestämmelser,

 

 

konsekvensanalys och författningskommentar

 

8

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

463

9

Konsekvenser av förslagen........................................

465

9.1

Inledning................................................................................

465

9.2

Ekonomiska konsekvenser...................................................

465

 

9.2.1

Kostnader eller intäkter för staten, kommuner,

 

 

 

landsting, företag eller andra enskilda..................

465

 

9.2.2

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt.........

470

9.3

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ...............

471

9.4Konsekvenser för brottsligheten och det

 

brottsförebyggande arbetet ..................................................

472

9.5

Konsekvenser för barn..........................................................

473

9.6

Konsekvenser för jämställdhet och integration ..................

473

9.7

Övrigt ....................................................................................

473

10

Författningskommentarer .........................................

475

10.1

Förslaget till lag om Förenta nationernas konvention

 

 

om barnets rättigheter ..........................................................

475

10.2

Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ........................

475

10.3

Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

 

 

(1971:291)..............................................................................

480

10.4

Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen

 

 

(1986:223)..............................................................................

484

10.5

Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd

 

 

och service till vissa funktionshindrade...............................

484

13

Innehåll

SOU 2016:19

10.6 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

 

(2005:716) .............................................................................

490

Källförteckning ................................................................

493

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2013:35 ...........................................

513

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2014:86 ...........................................

523

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2015:17 ...........................................

525

Bilaga 4

FN:s konvention om barnets rättigheter ...................

529

Bilaga 5

Principen om barnets bästa: tolkning och

 

 

tillämpning ...................................................................

575

Bilaga 5a

Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14

 

 

(2013) om Barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta

 

 

rummet ..........................................................................

591

Bilaga 6

Skadestånd efter inkorporering av

 

 

barnkonventionen ........................................................

613

14

Förkortningar

barnrättskommittén

FN:s kommitté för barnets rättigheter

BBIC

Barns behov i centrum (handläggnings-

 

och dokumentationssystem)

BEO

Barn- och elevombudet

bet.

betänkande

BrB

Brottsbalken

BRIS

Barnens rätt i samhället

GC

General Comment (allmän kommentar

 

från barnrättskommittén)

dir.

direktiv

Dnr

diarienummer

DO

Diskrimineringsombudsmannen

Ds

promemoria i departementsserien

EU

Europeiska unionen

FRA

European Union Agency for Fundamental

 

Rights (EU:s byrå för grundläggande

 

rättigheter)

FB

Föräldrabalken

FL

Förvaltningslagen (1986:223)

FN

Förenta nationerna

15

Förkortningar

SOU 2016:19

FPL

Förvaltningsprocesslagen (1971:291)

HD

Högsta domstolen

HFD

Högsta förvaltningsdomstolen

ICJ

International Court of Justice

 

(Internationella domstolen)

ILC

International Law Commission

 

(FN:s folkrättskommission)

IVO

Inspektionen för vård och omsorg

JK

Justitiekanslern

JO

Riksdagens ombudsmän

JuU

justitieutskottet

KU

konstitutionsutskottet

LPT

Lagen (1991:1128) om psykiatrisk

 

tvångsvård

LRV

Lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård

LSS

Lagen (1993:387) om stöd och service

 

till vissa funktionshindrade

LU

lagutskottet

LVM

Lagen (1988:870) om vård av missbrukare

 

i vissa fall

LVU

Lagen (1990:52) med särskilda

 

bestämmelser om vård av unga

MIG

Rättsfall från Migrationsöverdomstolen

MR

mänskliga rättigheter

NJA

Nytt Juridiskt Arkiv

NOU

Norges offentlige utredninger

16

SOU 2016:19 Förkortningar

OHCHR

Office of the High Commissioner

 

for Human Rights (Kontoret för

 

Högkommissarien för mänskliga

 

rättigheter)

Ot.prp

Odelstingsproposisjon

prop.

proposition

RB

Rättegångsbalken

RF

Regeringsformen

rskr.

riksdagsskrivelse

Rt.

Norsk Rettstidende

SFS

Svensk författningssamling

SiS

Statens institutionsstyrelse

SKL

Sveriges Kommuner och Landsting

skr.

regeringens skrivelse

SoL

Socialtjänstlagen (2001:453)

SOSFS

Socialstyrelsens författningssamling

SOU

Statens offentliga utredningar

SoU

socialutskottet

Sveriges internationella överenskommelser

UD

Utrikesdepartementet

UN

United Nations

UNHCR

United Nations High Commissioner

 

for Refugees (FN:s flyktingkommissarie)

UNICEF

United Nations Children’s Fund

 

(FN:s barnfond)

UtlL

Utlänningslagen (2005:716)

yttr.

yttrande

17

Sammanfattning

Inledning

I betänkandet lämnas förslag på en lag om inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och presen- teras en rad åtgärder som behöver vidtas vid en inkorporering, lik- som ett antal författningsförslag i övrigt.

Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Uppdraget

Barnrättighetsutredningen har haft i uppdrag att göra en kartlägg- ning inom särskilt angelägna områden av hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter överensstämmer med barnets rättigheter en- ligt barnkonventionen och de två fakultativa protokoll som Sverige tillträtt. Vid tydliga avvikelser ingår det i utredningens uppdrag att lämna förslag till åtgärder samt, vid behov, förslag till komplettering- ar och förtydliganden i lagstiftningen för att stärka barnets rättig- heter.

I uppdraget ingår vidare att analysera för- och nackdelar med att inkorporera barnkonventionen och de två fakultativa protokollen i svensk rätt.

Mot bakgrund av regeringens uttalade vilja att, vid sidan av fort- satt transformering, ge barnkonventionen ställning som svensk lag har utredningen också haft i uppdrag att lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen och att belysa vissa frågor av rättslig och praktisk karaktär som aktualiseras vid en inkorporering.

19

Sammanfattning

SOU 2016:19

Kartläggning av hur rättstillämpningen överensstämmer med barnets rättigheter enligt barnkonventionen

Kartläggningsområden

Utredningens kartläggningsuppdrag har omfattat rättstillämpningen och hur den överensstämmer med barnets rättigheter enligt barn- konventionen och de fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt. Områden där det saknas författningsbestämmelser i förhållande till barnkonventionens rättigheter har alltså fallit utanför uppdraget.

Utgångspunkten för kartläggningen har varit barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Rättighetsperspektivet, med grundprin- ciperna i fokus, har genomsyrat genomförandet av kartläggningen vad gäller val av kartläggningsområden, frågor för kartläggningen och analys av kartläggningsresultaten.

De områden som utredningen efter en identifieringsprocess har funnit särskilt angelägna att kartlägga är:

barn i migrationsprocessen,

stöd och service till barn med funktionsnedsättning,

barn som har bevittnat våld inom familjen och

barn som har utsatts för våld inom familjen.

De områden som valts är områden där barn befinner sig i en utsatt situation och där myndighetsbeslut kan få stora konsekvenser. Om- råden som vid tiden för kartläggningen var, eller nyligen varit, före- mål för annan översyn har inte ingått i kartläggningen.

Kartläggningen har på utredningens uppdrag genomförts av forskare verksamma vid universitet och högskolor. Den speglar olika typer av beslut, både domstolsavgöranden och förvaltningsbeslut, de senare från både stat och kommun. Syftet med kartläggningen är att ge en bild av vilket genomslag barnkonventionen, särskilt grund- principerna, har fått i rättstillämpningen.

Forskarna har presenterat kartläggningsresultaten och sina slut- satser i var sin rapport1 varefter utredningen har gjort en analys av

1 Rapporterna finns tillgängliga i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutredningen. Efter det att Barnrättighetsutredningens arbete slutförts kommer utredningens arkivhandlingar att överlämnas till Riksarkivet.

20

SOU 2016:19

Sammanfattning

de redovisade resultaten. I analysen har utredningen utgått från FN:s barnrättskommittés tolkningar vilka finns uttryckta i kommitténs allmänna kommentarer.

Iakttagelser på de kartlagda områdena

Kartläggningen visar på en rad brister när det gäller genomslaget för barns rättigheter enligt barnkonventionen. Tydligast är bristerna i fråga om principen om barnets bästa och barns rätt att få uttrycka sina åsikter.

Trots att det finns uttryckliga bestämmelser om barnets bästa i svensk lagstiftning på tre av kartläggningsområdena är det vanligt att bedömningen inte tar sin utgångspunkt i det enskilda barnets situa- tion. I stället bedöms barnets bästa utifrån generella uttalanden i för- arbeten, policydokument och andra riktlinjer. Det går heller inte att utläsa vilka avvägningar och bedömningar som myndigheter gjort i de fall barnets intressen ska vägas mot andra intressen.

Såvitt gäller barns möjligheter att få komma till tals visar kart- läggningen att det ofta inte förs samtal med barn och att det många gånger inte motiveras varför så ej skett. I de fall barn får komma till tals handlar samtalen i många fall om något annat än vad som är av relevans för att få fram ett fullgott beslutsunderlag.

Kartläggningen visar också att synen på barn och hur barn bemöts av myndigheterna inte utgår från barn som bärare av rättigheter. Detta kan visa sig i att de ibland särbehandlas negativt i förhållande till vuxna. Det gäller t.ex. inom området barn som utsatts för våld inom familjen. Ett agerande som mot en vuxen hade varit straffbart kan bli straffritt med hänvisning till föräldrars ställning gentemot sina barn. Ett annat exempel är migrationsområdet där barns egna asylskäl endast i mycket begränsad utsträckning prövas i beslut om uppehållstillstånd.

21

Sammanfattning

SOU 2016:19

Fördelar och svårigheter med att inkorporera barnkonventionen

En stärkt ställning för barnets rättigheter och ett skarpare juridiskt verktyg

Sverige som stat är i folkrättslig mening redan bunden av barnkon- ventionen. Därmed följer en förpliktelse att leva upp till de krav som konventionen ställer. Både domstolar och andra myndigheter är skyldiga att, så långt det är möjligt, tolka svenska interna rättsregler fördragskonformt.

En inkorporering innebär att tjänstemän och beslutsfattare måste förhålla sig till barnkonventionen på ett annat sätt än i dag eftersom konventionen blir gällande som lag och ensam kan läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden.

Genom en inkorporering blir barnkonventionen tillämplig på samtliga rättsområden. Det blir också tydligt att konventionen ska ses som en helhet och att artiklarna i konventionen ska tolkas i rela- tion till varandra, något som kan förväntas lägga grunden till ett mer rättighetsbaserat synsätt.

En inkorporering kan även förväntas påverka regelgivningen i övrigt, främst genom att tranformeringen av barnkonventionens be- stämmelser torde påskyndas av inkorporeringen. Genom inkorporer- ingen kan man räkna med att barnets rättigheter får en mer fram- skjuten plats i den offentliga debatten och i lagstiftningsärenden. Brister i den svenska lagstiftningen kan identifieras och åtgärdas. Konventionens bestämmelser kan dessutom förväntas påverka ut- formningen av annan lagstiftning mer direkt än hittills.

En väsentlig fördel med att inkorporera barnkonventionen är vidare att den kan fungera som utfyllnad i de fall annan lagstiftning inte till fullo tar till vara barnets rättigheter enligt konventionen. Kon- ventionen kommer också, när den ges status av lag, att ha företräde vid en eventuell konflikt mellan bestämmelserna i konventionen och författningar av lägre valör.

Sammantaget innebär en inkorporering att konventionens rättig- heter får en stärkt ställning inte endast formellt utan även reellt. Barnets rättigheter kan tas till vara i större utsträckning än i dag.

22

SOU 2016:19

Sammanfattning

En politisk markering

Genom en inkorporering av barnkonventionen markeras den politiska viljan att säkerställa barnets rättigheter. Det visar att barnets rättig- heter är en prioriterad fråga. I praktiken krävs dock att den poli- tiska markeringen åtföljs av konkreta åtgärder. En inkorporering i sig är inte tillräcklig för att barnets rättigheter ska få genomslag.

Ett pedagogiskt verktyg

En inkorporering kan sägas ha en pedagogisk betydelse. De särskilda mänskliga rättigheter som tillkommer barn finns efter en inkorpo- rering samlade i en lag. Konventionen som helhet blir synligare och det blir tydligt att rättigheterna i konventionen hänger samman och förutsätter varandra.

Svårigheter i rättstillämpningen

En inkorporering av barnkonventionen innebär en rad fördelar. Men det finns också en del svårigheter och utmaningar att förhålla sig till.

En inkorporering är ett effektivt sätt att synliggöra rättigheter- na. En del konventionsartiklar är emellertid allmänt hållna och inne- håller vaga formuleringar som kan ge ett inte obetydligt utrymme för tolkning. Vaga och allmänt hållna formuleringar innebär givetvis svårigheter i den praktiska tillämpningen. Konventionen sedd som helhet och bl.a. FN:s barnrättskommittés allmänna kommentarer kan dock ge viss vägledning vid tolkningen.

Konventionen har också en annan rättssystematik än vad som gäller i den inhemska rätten. Genom EU-rättens och Europakonven- tionens inflytande är dock rättstillämparna sedan årtionden vana vid att hantera regelverk avfattade på ett annat sätt än det traditionellt svenska med en relativt hög grad av detaljreglering. Genom EU- rätten har också användningen av principer, t.ex. proportionalitets- principen, kommit att få ökad betydelse. Att barnkonventionens utformning avviker från svensk rättstradition behöver sålunda inte leda till några mer omfattande rättstillämpningsproblem.

En svårighet med att tillämpa barnkonventionen kan vara att det saknas förarbeten, motsvarande de svenska, som kan ge vägledning

23

Sammanfattning

SOU 2016:19

vid tolkningen. Det innebär dock inte att det saknas vägledning för tolkning av konventionen. Barnrättskommittén har t.ex. i fråga om en rad artiklar utarbetat allmänna kommentarer som kan vara till ledning för rättstillämpningen.

En annan svårighet med barnkonventionen är att vissa artiklar kan sägas vara direkt tillämpliga – self-executing – medan andra artik- lar inte är det. Problemet är välkänt i monistiska system, men svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter har inte samma erfarenhet att avgöra denna typ av frågor. Det är viktigt att frågan uppmärksammas och diskuteras i samband med att barnkonven- tionen inkorporeras.

Till skillnad från vad som gäller för EU-rätten och Europakon- ventionen finns det inte någon internationell domstol som kan tolka konventionens närmare innebörd vilket kan innebära svårigheter vid den inhemska rättstillämpningen. Erfarenheter från Norge ger dock vid handen att detta inte uppfattats som något stort problem i praktiken. Inhemsk norsk rättspraxis har relativt kort tid efter in- korporeringen utvecklats och därigenom har lägre instansers behov av vägledning tillgodosetts. En liknande utveckling torde kunna för- väntas i Sverige.

I den mån det råder osäkerhet kring hur konventionens artiklar ska tolkas, och därigenom hur de kommer att tillämpas, kan det finnas en risk att det grundläggande kravet för rättssäkerheten, förutsebar- heten, inte tillgodoses vid en inkorporering. En transformering ökar förutsebarheten och bestämmelsen kan anpassas till verksamhets- området. Transformering ger därför ett bättre stöd för rättstilläm- pande myndigheter. En inkorporering utesluter emellertid inte en fortsatt transformering. Tvärtom är det utredningens mening, och också en utgångspunkt för utredningens arbete, att transformeringen ska fortsätta även efter det att barnkonventionen fått ställning av lag.

Vid en inkorporering är det domstolar och andra rättstillämpan- de myndigheter, främst de högsta instanserna, som har att tolka be- stämmelserna och därmed också träffa avgöranden som enligt svensk rättstradition normalt tillkommer den lagstiftande makten. En in- korporering kan i viss bemärkelse ses som en maktförskjutning. Det är dock inte något bärkraftigt skäl mot att inkorporera barnkonven- tionen. Även om tolkningen av en inkorporerad konvention ligger fast på ett annat sätt än tolkningen av nationell lag – där situationen

24

SOU 2016:19

Sammanfattning

kan åtgärdas genom en lagändring – kommer lagstiftaren genom fort- satt transformering alltjämt att ha vissa möjligheter att påverka tolk- ningen av rättigheterna i konventionen. Det ska också framhållas att just domstolsprövningen är ett skydd för att den enskilde får sina rättigheter respekterade.

Utredningens förslag

Barnkonventionen som svensk lag

Inkorporering genom en särskild lag

I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag till en lag om inkor- porering av barnkonventionen. Däremot ingår det inte i uppdraget att lämna förslag till lag om inkorporering av de två fakultativa pro- tokoll till konventionen som Sverige tillträtt.

I betänkandet föreslås att artiklarna 1–43.1 och 44.6 i barnkonven- tionen, i originaltexternas lydelse, ska gälla som svensk lag. Original- texterna ska ha samma giltighet.

För att barnets rättigheter ska få önskat genomslag krävs, vid sidan av inkorporering, fortsatt transformering. Det krävs därutöver en kombination av olika åtgärder, såsom lagstiftning, information, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i sam- hället.

Principer vid en eventuell konflikt mellan barnkonventionens bestämmelser och inhemsk lagstiftning

Utgångspunkten för utredningens arbete är att barnkonventionen ska ges status av vanlig lag.

I syfte att underlätta för olika aktörer redogörs i betänkandet för de principer som kan bli aktuella när det finns en eventuell konflikt mellan den inkorporerade barnkonventionens bestämmelser och annan svensk lagstiftning.

Det är utredningens bedömning att verkliga konflikter, i betydel- sen oförenlighet eller motstridighet, mellan barnkonventionen och annan svensk lagstiftning sällan torde uppkomma. De konflikter som kan uppkomma bedöms kunna lösas med hjälp av olika rättstillämp-

25

Sammanfattning

SOU 2016:19

ningsmetoder. Eventuella konflikter bör också vid behov fångas upp i det fortsatta transformeringsarbetet.

I samband med att inkorporeringen av barnkonventionen i svensk rätt utvärderas finns det anledning att uppmärksamma frågan om hur eventuella konflikter mellan konventionen och lagstiftningen i övrigt har hanterats.

Tolkning och vägledning

I syfte att underlätta för olika aktörer, bl.a. vid rättstillämpning och lagstiftning, redogörs i betänkandet för rättsliga och praktiska frå- gor som rör tolkningen av barnkonventionen.

En inkorporering av barnkonventionen förutsätter att rättstilläm- paren har kunskap om konventionen och om hur den ska tolkas och tillämpas. Utbildning och kompetensutveckling om konvention- ens praktiska tillämpning i förhållande till den egna verksamheten är därför viktigt.

Utredningen har varit i kontakt med ett antal myndigheter, samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), för att få veta vilket stöd och vilken skriftlig vägledning för tolkningen av barnkonventionen de ser behov av i sin verksamhet. Det har därvid uttryckts ett behov av en skriftlig vägledning som kan vara ett stöd vid tolkningen och tillämpningen av den inkorporerade barnkonventionen. En sådan vägledning bör utgå från svenska förhållanden. Den bör finnas sam- lad på ett ställe och göras lätt tillgänglig.

Åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av en inkorporering

Även om det endast är originaltexternas lydelse som blir gällande som lag, innehåller inkorporeringslagar som regel en bilaga med konven- tionen i svensk översättning. Utredningen har identifierat vissa brister i den svenska översättningen av barnkonventionen och föreslår där- för att det, inför en inkorporering, görs en översyn av den svenska översättningen av konventionen.

En inkorporering av barnkonventionen kommer sannolikt att väcka frågor som myndigheter och beslutsfattare inte har haft anled- ning att ta ställning till tidigare. Det är därför viktigt att de situation- er som kan komma att uppstå i den praktiska tillämpningen efter

26

SOU 2016:19

Sammanfattning

det att barnkonventionen blivit lag så tidigt som möjligt diskuteras i domstolarna och i andra myndigheter. Utredningen föreslår därför att Domstolsverket och andra centrala myndigheter i reglerings- brev får i uppdrag att, utifrån respektive myndighets uppdrag och verksamhet, diskutera vilka utmaningar och frågor man kan komma att ställas inför efter en inkorporering. Finns det lagstiftningsbehov är det viktigt att detta påtalas och förs vidare till Regeringskansliet.

En fråga som kan uppkomma i rättstillämpningen är om en viss bestämmelse i konventionen är direkt tillämplig (self-executing). Ytterst får det ankomma på domstolar och andra rättstillämpande myndigheter att, utifrån den specifika situationen, bedöma om en bestämmelse är direkt tillämplig eller inte. För att höja kunskapen och för att så långt som möjligt nå en samsyn föreslås att även denna typ av frågor blir föremål för en diskussion inom domstolarna och övriga rättstillämpande myndigheter.

Det har inte ingått i Barnrättighetsutredningens uppdrag att be- handla frågan om effektiva rättsmedel vid överträdelser av konven- tionen. Effektiva rättsmedel rymmer olika aspekter, varav ekonomisk kompensation är en. Med hänsyn till skadeståndsfrågans betydelse och det oklara rättsläget bör frågan om skadestånd vid kränkning av rättigheter enligt barnkonventionen uppmärksammas i Regerings- kansliets fortsatta arbete. Oklarheten om reformens konsekvenser på skadeståndsrättens område bör dock inte hindra att konven- tionen inkorporeras.

Bedömningar och förslag på de kartlagda områdena

Den kartläggning utredningen låtit göra har omfattat områdena barn i migrationsprocessen, stöd och service till barn med funktionsned- sättning, barn som har bevittnat våld inom familjen och barn som har utsatts för våld inom familjen. Utifrån kartläggningsresultaten kan konstateras att barnkonventionen inte har fått tillräckligt genom- slag i rättstillämpningen på de fyra utvalda områdena och att det finns tydliga brister i förhållande till barnets rättigheter enligt kon- ventionen.

På tre av de fyra kartlagda områdena finns det särskilda bestäm- melser som utgår från artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om

27

Sammanfattning

SOU 2016:19

barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd. Trots detta har principerna i barnkonventionen inte fått ordentligt genomslag.

Beträffande barn i migrationsprocessen är det utredningens be- dömning att i ärenden där sökanden är ett barn måste barnets skäl för ansökan utredas och framgå av Migrationsverkets beslut. Migra- tionsverkets bedömning av skälen för ansökan måste ha barnet i fokus.

Bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716) föreslås få en tydligare koppling till artikel 3 i barn- konventionen genom att det i lagen uttryckligen anges att barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas i fall som rör ett barn. Vid bedömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter.

Vidare föreslås att det i 1 kap. 11 § utlänningslagen regleras att barnet ska få relevant information om exempelvis sina rättigheter, handläggningen, de beslut som kan komma att fattas och beslutens konsekvenser. Barnet ska också informeras om beslut varigenom ären- det avgörs och de skäl som bestämt utgången. Informationen ska an- passas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsätt- ningar. Den som lämnar informationen ska så långt möjligt försäkra sig om att barnet förstått innehållet i och betydelsen av informa- tionen.

För att bättre överensstämma med artikel 12 i barnkonven- tionen föreslås att bestämmelsen i utlänningslagen om barns rätt att få framföra sina åsikter omformuleras och utvidgas till att gälla alla frågor som rör barnet, inte bara frågor om tillstånd. Dessutom före- slås att olämplighetsrekvisitet i nu gällande bestämmelse tas bort. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade, LSS, föreslås att nuvarande bestämmelser om barnets bästa och barns möjligheter att få uttrycka sina åsikter får en tydligare koppling till artiklarna 3 och 12 i barnkonventionen. Vidare före- slås, på samma sätt som i utlänningslagen, att barnet ska få relevant information anpassad till barnets ålder, mognad och andra indivi- duella förutsättningar och att den som lämnar informationen, så långt möjligt, ska försäkra sig om att barnet förstått informationen. För att få en nationell bild av hur barns rättigheter tillgodoses när det gäller LSS-insatser till barn föreslås att Socialstyrelsen får i upp-

28

SOU 2016:19

Sammanfattning

drag att genomföra en kartläggning av detta och, utifrån kartlägg- ningsresultatet, lämna förslag till åtgärder.

Beträffande barn som bevittnat våld inom familjen visar kart- läggningen att det finns brister i rättstillämpningen, både i förhållan- de till gällande rätt och i förhållande till rättigheterna enligt barn- konventionen. Trots konstaterat behov av stöd och hjälp hos barnet har inte insatser beviljats eftersom socialtjänsten inte fått samtycke av vårdnadshavarna eller i vissa fall ens kunnat etablera kontakt med familjen. Det är utredningens bedömning att det måste säkerställas att barn som bevittnat våld får stöd och hjälp av socialtjänsten när de är i behov av det. Utredningen delar den uppfattning som LVU- utredningen gett uttryck för i sitt slutbetänkande i fråga om möjlig- heten för socialnämnden att besluta om öppna insatser till barn under 15 år även om vårdnadshavaren inte samtycker till dem.

Såvitt gäller barn som utsatts för våld inom familjen finns det brister i det straffrättsliga skyddet för barn i förhållande till barn- konventionen, både i själva lagstiftningen och i tillämpningen av bestämmelserna. Av kartläggningen framgår bl.a. att åtal i flera fall ogillats eftersom smärta inte ansetts styrkt eller för att den smärta som barnet känt inte varit tillräcklig för att gärningen ska bedömas som misshandel. Smärtrekvisitet och de krav det ställer på ett barn som utsatts för våld medför att barn i praktiken många gånger inte ges ett likvärdigt straffrättsligt skydd mot våld som vuxna, något som inte ligger i linje med barnkonventionen.

Utredningen föreslår att det i 3 kap. 5 a § brottsbalken införs en ny särskild straffbestämmelse om misshandel av barn. För ett så- dant brott döms en förälder eller en person under vars fostran, vård eller tillsyn ett barn står och som tillfogar barnet kroppsskada, sjuk- dom eller smärta eller utsätter barnet för våld eller försätter barnet i vanmakt eller något annat sådant tillstånd. Till skillnad från vad som gäller för misshandel krävs inte att våldet har orsakat smärta. Straffet för misshandel av barn är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. För grov misshandel av barn döms till fängelse i lägst ett och högst sex år eller om brottet är synnerligen grovt till fängelse i lägst fyra och högst tio år. Brotten benämns misshandel av barn respektive grov misshandel av barn.

På en rad rättsområden finns i speciallagstiftningen särskilda bestämmelser om bl.a. barnets bästa och om barnets rätt att få ut- tryckta sina åsikter. Trots detta har kartläggningen visat att barn-

29

Sammanfattning

SOU 2016:19

konventionens grundprinciper, som särskilt omfattats av kartlägg- ningen, fått dåligt genomslag i den praktiska tillämpningen. Även om kartläggningen varit begränsad till särskilt angelägna områden före- slås, som ett utflöde av kartläggningsresultaten, att det i förvaltnings- lagen (1986:223) och i förvaltningsprocesslagen (1971:291) införs en ny bestämmelse enligt vilken barnets bästa ska utredas och sär- skilt beaktas i ärenden och mål som rör barn. Ett barn ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Bedömningar och förslag utifrån generella iakttagelser

Inledning

Trots olikheter mellan de kartlagda områdena är bristerna likartade. Detta ger anledning att anta att motsvarande brister i rättstillämp- ningen i förhållande till barnkonventionen finns även inom andra områden än de som ingått i kartläggningen. Utöver de lagstiftnings- åtgärder som föreslås på vissa av de kartlagda områdena lämnas i betänkandet förslag på generella åtgärder för att konventionens rättig- heter ska få bättre genomslag i rättstillämpningen och i samhället i stort.

Lagstiftningsåtgärder

Det är utredningens bedömning att principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser bör få ökat genomslag i det fortsatta transformeringsarbetet. I transformeringsarbetet behöver barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade säker- ställas. Det bör vidare tydliggöras att barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade utgör en väsentlig del vid bedömning- en av barnets bästa. En viktig fråga att uppmärksamma är också frågan om hur vårdnadshavarens bestämmanderätt förhåller sig till barnets rätt att komma till tals. Bestämmelser som innehåller begräns- ningar eller förbehåll när det gäller rätten för barnet att uttrycka sina åsikter bör ses över.

30

SOU 2016:19

Sammanfattning

Utredningen bedömer vidare att barnkonventionen bör synlig- göras i förarbeten där konventionen kan vara av relevans. Sådana förarbeten bör på ett tydligt sätt hänvisa till barnkonventionens be- stämmelser och hur dessa bör tolkas med stöd av bl.a. barnrätts- kommitténs allmänna kommentarer. I betänkandet föreslås även att om förslagen i ett betänkande har betydelse för barns rättigheter, ska konsekvenserna i det avseendet redovisas. En bestämmelse om detta tas in i 15 § kommittéförordningen (1998:1474).

Möjlighet att kunna utkräva rättigheterna

För att rättigheterna i barnkonventionen ska ha betydelse för barnet måste det enligt barnrättskommittén finnas effektiva rättsmedel vid kränkningar av rättigheterna. Det finns ett behov av att stärka barns möjlighet att utkräva sina rättigheter. Det är därför viktigt att säker- ställa att barn har kunskap om och tillgång till myndigheter som är centrala för att säkerställa rättigheterna. Utredningen föreslår att statliga myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättig- heter får i uppdrag att vidta åtgärder för att göra den egna myndig- hetens verksamhet, eller den verksamhet myndigheten ansvarar för, känd, tillgänglig och anpassad för barn. Barnombudsmannen bör få i uppdrag att bistå de berörda myndigheterna i arbetet med detta.

Det är vidare utredningens bedömning att regeringen bör utreda om Barnombudsmannen bör ges möjlighet att föra talan för enskilda i de fall frågan är av särskild betydelse för rättstillämpningen eller på annat sätt är av särskilt intresse för genomförandet av barnkon- ventionen.

Administrativa och andra åtgärder

Sverige har nått långt i sitt strategiska arbete, också i relation till länder som har inkorporerat barnkonventionen. Trots detta har barnkon- ventionen inte fått det genomslag i rättstillämpningen som man hade kunnat förvänta sig.

I betänkandet föreslås att regeringen under en treårsperiod genom- för ett kunskapslyft för att höja kompetensen om barnkonven- tionen, de fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt och barnets rättigheter bland olika yrkesgrupper som arbetar i statliga och kom-

31

Sammanfattning

SOU 2016:19

munala myndigheter. Kunskapslyftet bör även omfatta förtroende- valda i stat, kommun och landsting.

Insatserna bör syfta till att ge kunskap och kompetens om vad barnkonventionen och ett barnrättsperspektiv innebär i praktiken, i förhållande till den egna verksamheten. Det bör också ingå att sprida kunskap om metoder för att lyssna på barn och inhämta barns åsikter samt vad barnets bästa som ett tillvägagångssätt innebär. Även kun- skapen om barns psykologiska utveckling, minnesfunktioner och förmåga att berätta bör ingå i kunskapslyftet. Insatserna bör vidare syfta till att bidra till kunskaps- och erfarenhetsutbyte och till att skapa en samsyn kring tolkningen av barnets rättigheter utifrån bl.a. barnrättskommitténs allmänna kommentarer.

I kunskapslyftet bör bl.a. följande åtgärder ingå:

Barnombudsmannen får i uppdrag att genomföra utbildnings- insatser och bidra till spridning och användning av metoder för att stärka barnrättsperspektivet i myndigheters rättstillämpning. Inom ramen för uppdraget bör det också ingå att sprida barn- rättskommitténs allmänna kommentarer som ett stöd i tolkning- en av barnets rättigheter i rättstillämpningen.

Statliga myndigheter som är centrala för genomförandet av barnets rättigheter enligt barnkonventionen får i uppdrag att inom sina respektive verksamheter säkerställa att det finns ändamålsenlig kompetens om dessa rättigheter och om barnets utveckling och behov. Myndigheterna ska återrapportera vilka åtgärder som vid- tagits för att uppnå detta mål.

Barnombudsmannen får möjlighet att erbjuda uppdragsutbild- ningar om barnkonventionen.

Det är vidare utredningens bedömning att det för att kompetensen ska öka för relevanta yrkesgrupper, bör säkerställas att högskole- utbildningar för dessa omfattar kunskap om barnets rättigheter.

Dessutom bör alla barn få information i skolan om vart de kan vända sig för att få stöd och hjälp om de befinner sig i en utsatt situation.

Utredningen anser vidare att regeringen bör utreda hur etablering av oberoende, lokala barnrättighetsbyråer kan främjas ekonomiskt. Med barnrättighetsbyråer avses byråer dit barn ska kunna vända sig för att få information och individuellt stöd för att få sina rättig-

32

SOU 2016:19

Sammanfattning

heter tillgodosedda. Barnrättighetsbyråerna bör vara fristående från den statliga och kommunala organisationen och utgöra ett komple- ment till det stöd och de insatser som myndigheter och andra orga- nisationer från det civila samhället erbjuder.

33

Sammanfattning på lättläst svenska

Eva Bernhardtson på företaget Svenska Stenarna har skrivit den lättlästa texten.

FN

FN betyder Förenta Nationerna.

Nästan 200 länder är medlemmar i FN.

I FN arbetar länderna tillsammans för fred.

De arbetar också för barns rättigheter.

Barnets rättigheter

År 1989 sa FN ja till barn-konventionen. Det är en konvention om barnets rättigheter. I en konvention finns det regler.

Den regering som skriver på en konvention lovar att följa reglerna.

Sverige skrev på barnkonventionen år 1990.

Viktiga regler

Det finns 54 regler i barnkonventionen. Reglerna kallas för artiklar.

Artiklarna handlar till exempel om att vuxna

ska lyssna på barn och att barn har rätt att gå i skolan.

35

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2016:19

Förslag

Nu finns ett förslag att barnkonventionen ska bli svensk lag.

Utredningen som arbetar med förslaget föreslår att barnkonventionen ska bli svensk lag

från den 1 januari år 2018.

Uppdrag

En utredning har haft ett uppdrag att studera om användningen av lagarna stämmer med barnkonventionen.

Om det inte stämmer ska utredningen föreslå vad man kan göra för att barns rättigheter ska användas så som det är tänkt i barnkonventionen.

De ska även studera vad som är bra med att göra barnkonventionen till svensk lag

och vilka problem som finns med att göra det.

Utredningen ska också lämna förslag till en lag om att barnkonventionen ska bli svensk lag.

De som studerar detta kallas för Barnrättighets- utredningen.

Det är regeringen som har gett utredningen uppdraget.

En utredning är en grupp personer som studerar och undersöker något mycket noga.

36

SOU 2016:19

Sammanfattning på lättläst svenska

Barnets rättigheter i barnkonventionen

Kartläggning

Att kartlägga är att studera något mycket noga och sedan beskriva det som är viktigt för att förstå vad som behöver göras.

Utredningens uppdrag har varit att se hur lagar och regler används i samhället och hur

det stämmer med barnkonventionen.

De har hela tiden tänkt på barns rättigheter när de har gjort kartläggningen och när de har valt vad som är viktigt att studera.

Viktigt att studera

Utredningen har speciellt studerat barns rättigheter på fyra områden:

1.Barn på flykt från sitt hemland.

2.Stöd och service till barn med funktionsnedsättning,

som kan vara barn som har svårt att gå eller svårt att förstå.

3.Barn som har sett våld i familjen,

till exempel att någon i familjen slår en annan familjemedlem.

4.Barn som själv har varit med om våld i familjen, till exempel att någon har skadat barnet.

Alla fyra områden är exempel på när barn kan ha det svårt och få problem.

De är också exempel på områden där det

är viktigt för barn vad myndigheter bestämmer.

En myndighet är till exempel en domstol.

En myndighet har makt och kan bestämma i olika frågor.

37

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2016:19

Vad visar kartläggningen?

Kartläggningen visar att det finns brister i hur barns rättigheter fungerar i Sverige.

Regeln om barnets bästa fungerar inte alltid. Det står i svensk lag att man ska tänka på barnets bästa, men det är inte alltid så.

Barn får inte heller alltid vara med och säga vad de tycker.

När barn är med i samtalet kanske vuxna pratar om andra saker,

än vad som är viktigt för att göra det bra för barnet.

Vad visar kartläggningen mer?

Kartläggningen visar också att myndigheter ibland glömmer att barn har rättigheter.

Det gör att barn kan behandlas sämre än vuxna, till exempel barn som själva har varit med om våld i familjen.

En vuxen som skadar en annan vuxen kanske får ett straff,

till exempel att få böta pengar. Men om den vuxna skadar ett barn

kanske personen inte får något straff.

Migration är ett annat exempel på område

där barn ibland har sämre rättigheter än vuxna. Migration är att flytta mellan olika länder.

Personer som måste fly från ett land kan söka asyl för att få bo i ett annat land.

Det nya landets myndigheter lyssnar då ofta mest på de vuxna och varför de vill stanna.

38

SOU 2016:19

Sammanfattning på lättläst svenska

Bra och svårt

Mer om barns rättigheter

Sverige har skrivit på barnkonventionen. Det betyder att vi ska följa de regler om barns rättigheter som finns i konventionen.

Att göra barnkonventionen till svensk lag kan göra att barns rättigheter kommer att diskuteras mer.

Om barnkonventionen blir svensk lag måste svenska myndigheter och svenska samhället följa reglerna i barnkonventionen.

Barnkonventionen kan också komplettera den svenska lagen så att det som saknas blir tydligare och starkare.

Både i lagen och i verkligheten.

Viktigt för politiker

Att göra barnkonventionen till svensk lag visar att politikerna tycker att barns rättigheter är viktigt.

Men det räcker inte att politikerna tycker att det är viktigt.

Politikerna behöver också göra så att det blir bättre för barn och barns liv.

Tydligt för alla

Om barnkonventionen blir svensk lag kommer konventionens alla artiklar att samlas i en lag. Det gör att barnkonventionen blir tydligare för alla och att den syns på ett bättre sätt.

39

Sammanfattning på lättläst svenska

Några svårigheter

Att göra barnkonventionen till svensk lag är bra på många sätt.

Men det finns också svårigheter och problem.

Barnkonventionen är skriven på ett annat sätt än svensk lag och några artiklar i barnkonventionen är inte tydligt skrivna. Det gör att olika personer kanske inte förstår texten likadant.

Det är ett problem, för det är viktigt att alla förstår lagen på samma sätt.

Förklaringar och kommentarer från FN:s barnrätts-kommitté kan vara

till hjälp för att läsa artiklarna på rätt sätt.

Systemet med lagar och regler är olika i olika länder.

I Holland och Frankrike till exempel blev barnkonventionen landets lag när länderna skrev på barnkonventionen, men Sverige har ett annat system.

Här måste vi fatta ett särskilt beslut för att barnkonventionen ska bli lag.

Fungerar i Norge

I Norge blev barnkonventionen lag år 2003. Det blev den genom att Norge fattade

ett särskilt beslut.

Utredningen som arbetat med att studera hur barnkonventionen kan bli svensk lag tycker att barnkonventionen också ska göras till lag i Sverige.

SOU 2016:19

40

SOU 2016:19

Sammanfattning på lättläst svenska

Men de tycker att man samtidigt ska ändra i de lagar som finns,

så att de stämmer med barnkonventionen.

Utredningens förslag

Barnkonventionen som svensk lag

Utredningen ska lämna förslag till en lag om att barnkonventionen ska bli svensk lag.

De föreslår att artiklarna 1–43.1 och 44.6

i barnkonventionen ska gälla som svensk lag med den text som nu finns i konventionen.

I artiklarna 2, 3, 6 och 12 finns viktiga regler som är bra att tänka på när man läser

de andra artiklarna.

Artikel 2: Reglerna gäller för alla barn.

Alla barn är lika mycket värda.

Artikel 3: Politiker, myndigheter och domstolar ska alltid tänka på vad som är bäst för barnet när de bestämmer saker som handlar om barn.

Artikel 6: Barn har rätt till liv och utveckling.

Artikel 12: Barnet har rätt att säga vad det tycker. Vuxna ska lyssna på barn.

Myndigheter ska fråga barnet vad det tycker och lyssna på barnet när de bestämmer saker om barnet.

För att barnets rättigheter helt ska gälla behövs både att göra barnkonventionen till lag och att fortsätta ändra våra andra lagar så att de stämmer med barnkonventionen.

41

Sammanfattning på lättläst svenska

Det behövs information och utbildning

om konventionen och hur den ska användas.

Det behövs också samarbete mellan olika personer i samhället.

Regler vid diskussion

Utredningen berättar om regler som kan användas om det blir diskussion mellan vad texten

i barnkonventionen betyder

och vad texten i andra svenska lagar betyder.

Skriftligt stöd

Att göra barnkonventionen till svensk lag betyder att till exempel domstolar måste ha kunskap om barnkonventionen och om hur den ska användas i verkligheten. Därför är det viktigt med utbildning.

Utredningen har kontaktat några myndigheter för att få veta vilken hjälp de behöver

för att förstå texten i barnkonventionen på rätt sätt och att använda den som lag.

Myndigheterna har svarat att de vill ha skriftlig hjälp och stöd.

De tycker att det är bra om sådan hjälp eller handbok finns samlad på ett ställe och är lätt att hitta och lätt att använda.

Att göra

Det är bara texterna som de står i original i barnkonventionen som blir svensk lag. Men texterna ska också finnas på svenska.

SOU 2016:19

42

SOU 2016:19

Sammanfattning på lättläst svenska

Utredningen föreslår att man ska kontrollera den svenska översättningen och kanske ändra översättningen av texten.

Nya frågor

Att barnkonventionen blir svensk lag gör att myndigheter och andra får nya frågor att fundera på,

som de kanske inte har tänkt på tidigare.

Därför är det viktigt att myndigheterna diskuterar hur man ska göra för att använda den nya lagen när barnkonventionen finns med. De bör diskutera detta så snart som möjligt.

Utredningen föreslår att Domstolsverket och andra myndigheter ska prata om och diskutera vilka frågor som kan komma upp efter att konventionen blivit lag.

Domstolsverket är en statlig myndighet som hjälper domstolarna i Sverige.

Utredningens förslag på de fyra områdena

Fyra områden

Kartläggningen visar att barnkonventionen inte använts tillräckligt mycket på de fyra områdena.

I artikel 3 i barnkonventionen står det om barnets bästa och i artikel 12 står det om barnets rätt att säga vad det tycker.

43

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2016:19

Det betyder till exempel att myndigheter, domstolar och politiker i en kommun ska fråga barnet och lyssna på barnet när de bestämmer saker om barnet.

Men reglerna i barnkonventionen har inte alltid använts för barnets bästa.

Barn på flykt

Barn som är på flykt från sitt hemland måste ha samma rättigheter som vuxna har.

Migrationsverket måste tänka på barnets bästa när de bestämmer om barnets framtid.

Det är Migrationsverket som bestämmer om personer som kommer till Sverige från andra länder får stanna i Sverige.

Utredningen föreslår att artiklarna i barnkonventionen används mer, att man tänker på barnets bästa

och att man lyssnar på vad barnet tycker.

De föreslår därför att det ska stå i utlänningslagen att man ska ta reda på vad som är bäst för barnet. Det som står i utlänningslagen om barnets bästa ska vara tydligare kopplat till barnkonventionen.

Utlänningslagen är en lag med regler om vem som får stanna i Sverige och vem som inte får stanna.

Utredningen föreslår också att det ska skrivas in i utlänningslagen att barnet ska få information om det som är viktigt,

till exempel information om sina rättigheter

och vad det betyder om en myndighet bestämmer på ett sätt eller på ett annat sätt.

44

SOU 2016:19

Sammanfattning på lättläst svenska

Utredningen föreslår att barnet ska få veta varför myndigheten har bestämt så som de har gjort.

Det är viktigt att barnet förstår informationen. Därför måste informationen vara så att den passar för barnet.

Personen som ger informationen ska kontrollera att barnet har förstått.

Utredningen föreslår att utlänningslagen ändras så att det står att barnet har rätt att säga

vad det tycker om allt som handlar om barnet.

Då passar lagen bättre med artikel 12 i barnkonventionen.

Stöd och service till barn med funktionsnedsättning

En annan lag är den om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Lagen kan också skrivas med tre bokstäver – LSS. Lagen ger särskilda rättigheter till personer

med funktionsnedsättningar,

som kan vara att ha svårt att gå eller svårt att förstå.

En del barn med funktionsnedsättning kan därför behöva särskild hjälp.

Barnet kan till exempel behöva hjälp att komma ut till bibliotek eller träning.

Det är exempel på LSS-insatser.

Utredningen föreslår att ändra i LSS så att lagen passar bättre med barnkonventionens artiklar om barnets bästa och barns möjligheter att få säga vad de tycker.

Utredningen tycker också att barnet ska få information som det kan förstå.

Personen som ger informationen ska kontrollera att barnet har förstått.

45

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2016:19

Det är viktigt att veta att barn får den hjälp och det stöd de har rätt att få.

Därför föreslår gruppen att myndigheten Socialstyrelsen ska kartlägga LSS-insatser till barn och sedan ge förslag på vad som går att göra

för att barnen ska få det bättre.

Barn som sett våld i familjen

Barn som har sett våld i familjen är att

barnet har sett våld mellan familjemedlemmar.

Utredningens kartläggning har visat att lagen inte stämmer helt med barnkonventionen.

Ibland kanske inte barnet har fått den hjälp det behöver därför att föräldrarna har sagt nej till hjälp.

Gruppen tycker att barn som är under 15 år och som har sett våld i familjen,

måste få stöd och hjälp även om en förälder inte vill.

Barn som varit med om våld i familjen

Barn som själv varit med om våld i familjen, är att någon familjemedlem har slagit barnet eller har skadat barnet.

Här fattas också text i lagen för att den ska passa med barnkonventionen.

Kartläggningen visar att den som har slagit ett barn ibland inte har fått något straff, därför att det inte går att bevisa

att barnet är skadat och haft ont.

46

SOU 2016:19

Sammanfattning på lättläst svenska

Det stämmer inte med barnkonventionen att barn som har varit med om våld i familjen behandlas sämre än vuxna.

Utredningen föreslår att särskilt lägga till text i brottsbalken om misshandel av barn.

I brottsbalken finns de viktigaste lagarna om straff.

Straffet för misshandel av barn är fängelse i högst två år. För grov misshandel är straffet fängelse i högst sex år. För synnerligen grov misshandel av barn är straffet fängelse i högst tio år.

Misshandel kan vara att slå någon eller sparka någon. Grov misshandel kan vara att misshandla någon mycket. Synnerligen grov misshandel kan vara att misshandla en person väldigt mycket.

En förälder eller någon annan som har ansvar för barnet kan dömas.

För att en person som slår barnet ska få ett straff,

ska det inte längre behövas bevis för att det har gjort ont.

Fler förslag

Olika och lika

De fyra områden som utredningen har kartlagt är mycket olika,

men det är ungefär samma saker som brister.

Därför kan man tro att det finns fler områden där barnkonventionen inte helt används i svenska samhället.

47

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2016:19

Ändra i lagen

Utredningen tycker att barnets bästa ska fortsätta att skrivas in i andra lagar som gäller barn.

Barns rätt att säga vad de tycker och att en vuxen lyssnar på dem ska också fortsätta att skrivas in i andra lagar.

Att barn får säga vad de tycker och hur de vill ha det är en del i att förstå barnets bästa.

Kunskap om sina rättigheter

Barns möjlighet att få sina rättigheter och att använda sina rättigheter behöver bli bättre.

Därför behöver barn kunskap om rättigheterna och vilka myndigheter som arbetar för barns rättigheter.

Utredningen föreslår att myndigheter som är viktiga för barns rättigheter ska göra sitt arbete känt

för barn och tillgängligt och anpassat för barn.

Det kan till exempel vara att myndigheter har information på sin webbplats som är lätt att hitta, lätt att läsa och lätt att förstå. Barnombudsmannen kan få i uppdrag att

hjälpa myndigheterna i arbetet med detta.

Utredningen tycker också att regeringen ska undersöka om Barnombudsmannen ibland

ska kunna prata för ett barn och hjälpa enskilda barn att använda sina rättigheter.

48

SOU 2016:19

Sammanfattning på lättläst svenska

Mer kunskaper

Sverige har arbetat länge med att göra barnkonventionen till svensk lag. Men arbetet är inte färdigt än och

barnkonventionen används inte tillräckligt mycket i samhället än.

Utredningen tycker därför att

personer som arbetar på myndigheter och i kommun och landsting ska få lära sig mer

om barnkonventionen och om barns rättigheter.

Kunskaperna ska göra att de förstår bättre hur de kan använda barns rättigheter i sitt eget arbete.

De ska också lära sig hur man lyssnar på

barn på ett bra sätt, hur man får barn att berätta och hur mycket barn minns.

Utbildning och information

Barnombudsmannen ska ge utbildning till myndigheter så att de tänker på barns rättigheter i sitt arbete.

Barnombudsmannen är ombudsman för alla barn upp till 18 år. Barnombudsmannen informerar om barnkonventionen.

Statliga myndigheter som är viktiga för att barn ska få de rättigheter som står i konventionen ska kontrollera

att personalen har kunskaper om barns rättigheter och vad barn behöver.

Det är bra om alla barn får information i skolan om vart de kan ringa eller skriva för att få stöd, om de har problem och behöver få hjälp.

49

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2016:19

Barnrättighets-byråer är organisationer som

barn kan kontakta för att få information och stöd. De är inte myndigheter.

Utredningen tycker att det är viktigt med barnrättighets-byråer och att regeringen ska fundera på hur barnrättighets-byråerna kan få pengar för sitt arbete.

50

Summary

Introduction

The report contains proposals for an act on incorporating the UN Convention on the Rights of the Child (CRC) and presents a number of measures that need to be taken upon incorporation, and a number of other legislative proposals.

It is proposed that the legislation enter into force on 1 January 2018.

Remit

The Inquiry on the rights of the child was tasked with surveying, within particularly important areas, how the application of laws and other regulations complies with the rights of the child under the CRC and the two Optional Protocols to which Sweden has acceded. In the event of clear deviations, the Inquiry’s remit includes pre- senting proposals for measures and, if necessary, proposing legislative supplements and clarifications to strengthen the rights of the child.

In addition, the remit includes analysing the advantages and dis- advantages of incorporating the CRC and the two Optional Protocols into Swedish law.

In view of the Government’s express wish to give the CRC the status of Swedish law, alongside continued transformation the Inquiry has also been tasked with presenting proposals for an act on incorporating the CRC, and highlighting certain legal and practical issues that may arise in the event of incorporation.

51

Summary

SOU 2016:19

Surveying how application of the law complies with the rights of the child under the CRC

Survey areas

The Inquiry’s survey included reviewing the application of the law and how it complies with the rights of the child under the CRC and the Optional Protocols to which Sweden has acceded. Areas that lack legislative provisions in relation to the rights contained in the CRC thus fell outside the remit.

The starting point for the survey was the rights of the child under the CRC. The rights perspective, with a focus on the general principles, has permeated the survey with regard to the selection of survey areas and questions and analysis of the survey results.

The following are areas that the Inquiry, after an identification process, found to be particularly important to survey:

children in the migration process;

support and service to children with impairments;

children who have witnessed domestic violence; and

children who are victims of domestic violence.

The areas selected are ones where children find themselves in a vulnerable situation and where authority decisions can have major consequences. Areas that, at the time of the survey were, or had recently been, subject to other review were not included in the survey.

The survey was conducted on behalf of the Inquiry by researchers working at universities and higher education institutions. It reflects various types of decisions – court judgments and administrative decisions – the latter taken by both central and local government. The aim of the survey was to provide a picture of the impact of the CRC – and particularly the general principles – in the application of the law.

The researchers presented their survey results and conclusions in individual reports1, after which the Inquiry analysed the reported

1 These reports are available from the Ministry of Health and Social Affairs and via the Inquiry on the rights of the child. Once the Inquiry’s work is completed, its archive docu- ments will be submitted to the National Archives.

52

SOU 2016:19

Summary

results. The Inquiry based its analysis on the UN Committee on the Rights of the Child’s interpretations expressed in the Committee’s general comments.

Observations regarding the surveyed areas

The survey demonstrates a number of shortcomings when it comes to the impact of the rights of the child under the CRC. The short- comings are most obvious with regard to the principle of the best interests of the child and the child’s right to express his or her views.

Despite explicit provisions on the best interests of the child in Swedish legislation in three of the surveyed areas, assessments are often not based on the situation of the individual child. Instead, the best interests of the child are assessed on the basis of general state- ments in the legislative history, policy documents and other guide- lines. In addition, it is not possible to interpret considerations and assessments made by authorities in cases where the interests of the child must be weighed against other interests.

With respect to children’s opportunities to be heard, the survey shows that often no discussions are held with children, and in many cases no motivation is given for this decision. In cases where children are heard, in many cases the discussions are about something other than what is relevant for producing complete background material for a decision.

The survey also shows that the perception of children and how children are treated by authorities is not based on children as holders of rights. This can sometimes present itself as discrimination in relation to adults. It applies in the area of children who are victims of domestic violence, for instance; actions that would have been punishable if perpetrated against an adult can be exempt from punish- ment with reference to the parents’ position with regard to their children. Another example is the migration area, where a child’s own grounds for asylum are only examined to a very limited extent in residence permit decisions.

53

Summary

SOU 2016:19

Advantages and difficulties of incorporating the CRC

A strengthened standing for the rights of the child and a sharper legal tool

As a state, Sweden is already bound by the CRC within the meaning of international law. An obligation follows from this to live up to the requirements imposed by the Convention. Courts and other authorities are obliged to, as far as possible, interpret Swedish domestic legislative provisions in conformity with the Convention.

Incorporation would mean that officials and decision-makers would have to relate to the CRC differently than today, as the Convention would become applicable as law and could be used as the sole basis for authorities’ decisions in cases and matters.

Through incorporation, the CRC would become applicable in all legal areas. It would also be clear that the Convention is to be seen as a whole and that the articles in the Convention are to be interpreted in relation to each other, which can be expected to lay the foundations for a more rights-based approach.

Incorporation can also be expected to impact other regulation, mainly as incorporation will probably hasten the transformation of CRC provisions. Through incorporation, the rights of the child may be expected to have a more prominent place in public debate and legislative matters. Shortcomings in Swedish legislation can be identified and addressed. Convention provisions can also be expected to influence the design of other legislation more directly than has been the case up to now.

Further, a substantial advantage of incorporating the CRC is that it can serve as a supplement when other legislation does not fully protect the rights of the child under the Convention. When given status as a law, the Convention will also take precedence in any conflict between the Convention provisions and legislation of lower rank.

All in all, incorporation would mean that Convention rights would have a strong standing, not only formally but also in real terms. The rights of the child would be taken into account to a greater extent than at present.

54

SOU 2016:19

Summary

A political signal

Incorporation of the CRC marks a political will to safeguard the rights of the child. It shows that the rights of the child are a priority issue. However, in practice, the political signal will need to be accompanied by concrete measures. Incorporation in itself is in- sufficient for the rights of the child to have an impact.

A pedagogical tool

Incorporation can be said to have a pedagogical significance. On in- corporation, the particular human rights of children will be contained in one act. The Convention as a whole will be more visible and it will be clear that the rights in the Convention are linked to and pre- suppose each other.

Difficulties in the application of the law

Incorporation of the CRC will lead to a number of benefits. However, there are also some difficulties and challenges to take account of.

Incorporation is an effective way of enhancing the visibility of these rights. However, some Convention articles are generally framed and contain vague wording that can offer considerable scope for interpretation. Vague and generally framed wording naturally leads to difficulties in practical application. However, the Convention as a whole and the UN Committee on the Rights of the Child’s general comments may provide some interpretive guidance.

The legal scheme in the Convention also differs from the one that applies to domestic legislation. However, the influence of EU law and the European Convention on Human Rights (ECHR) means that, for the past several decades, legal practitioners have been accustomed to dealing with regulatory frameworks written differently than the traditional Swedish system of relatively detailed regulation. EU law has also led to the use of principles, such as the principle of proportionality, taking on greater importance. In other words, the fact that the CRC design differs from Swedish legal tradition would not necessarily lead to any extensive problems regarding application of the law.

55

Summary

SOU 2016:19

One difficulty in applying the CRC may be that it lacks legislative history, equivalent to the Swedish documents, which can give interpretive guidance. However, this does not mean that there is no guidance for interpreting the Convention. The Committee on the Rights of the Child has, for instance, drafted general comments with regard to a number of articles that can be of guidance in applying the law.

Another difficulty with the CRC is that certain articles can be said to be directly applicable – self-executing – while others are not. The problem is well-known in single-tier systems, but Swedish courts and other authorities responsible for the administration of justice do not have the same experience of deciding on this type of matter. It is important that this issue be given attention and be discussed in connection with the incorporation of the CRC.

Unlike what applies for EU law and the ECHR, there is no inter- national court that can interpret the meaning of the Convention in more detail, which can lead to difficulties in domestic application of the law. However, experiences in Norway indicate that, in practice, this has not been perceived as a major problem. Domestic Norwegian case-law developed relatively soon after incorporation, thereby satisfying lower courts’ need for guidance. A similar develop- ment could probably be expected in Sweden.

In so far as interpretation of the Convention’s articles and thereby how the articles will be applied is uncertain, there may be a risk that the basic prerequisite of legal certainty – predictability – will not be satisfied in the event of incorporation. Transformation increases predictability and provisions can be adapted to areas of activity. Transformation therefore provides better support for authorities responsible for the administration of justice. However, incorporation does not rule out future transformation. On the contrary, the Inquiry’s view and also a starting point for the Inquiry’s work is that transformation should continue also after the CRC has been given the status of law.

In the event of incorporation, courts and other authorities responsible for the administration of justice (mainly the highest instances), will interpret the provisions and thereby also take decisions that, according to Swedish legal tradition, are normally carried out by the legislators. Incorporation can be seen to some extent as a power shift. However, this is not a viable objection to incorporating

56

SOU 2016:19

Summary

the CRC. Even if the interpretation of an incorporated Convention is different to the interpretation of national law – where the situation can be addressed through an amendment of an act – the legislator will continue to have certain possibilities to influence interpretation of the rights in the Convention through continued transformation. It should also be stressed that judicial examination is itself a pro- tection to ensure that the rights of the individual are respected.

The Inquiry’s proposals

Convention on the Rights of the Child as Swedish law

Incorporation through a special act

The Inquiry’s remit includes submitting proposals for an act on the incorporation of the CRC. However, the remit does not include submitting proposals for an act on the incorporation of the two Optional Protocols to the Convention to which Sweden has acceded.

The report proposes that Articles 1–43.1 and 44.6 of the CRC, in the wording of the original text, apply as Swedish law. The original texts are to have the same validity.

Alongside incorporation, continued transformation is required for the rights of the child to have the desired impact. In addition, a combination of various measures is required, such as legislation, information, education and coordination between various actors at different levels in society.

Principles in the event of a conflict between the provisions of the CRC and domestic legislation

The basic premise for the Inquiry’s work is that the CRC should be given the status of an ordinary law.

With the aim of facilitating for various actors, the report gives an account of the principles that may arise in the event of a conflict between the provisions of the incorporated CRC and other Swedish legislation.

The Inquiry’s assessment is that actual conflicts, in the sense of incompatibility or contradiction, between the CRC and other Swedish legislation would probably seldom arise. The Inquiry considers that

57

Summary

SOU 2016:19

conflicts that may arise could be resolved using various methods of applying the law. Any conflicts should also, if necessary, be integrated into subsequent transformation.

When evaluating incorporation of the CRC into Swedish law, there is reason to highlight the question of how possible conflicts between the CRC and other legislation have been dealt with.

Interpretation and guidance

With the aim of facilitating application of the law and legislation for various actors, the report gives an account of legal and practical issues that relate to CRC interpretation.

Incorporating the CRC presupposes that legal practitioners are familiar with the Convention and how it should be interpreted and applied. This is why education and training and professional develop- ment regarding the practical application of the Convention in relation to their own activities is important.

The Inquiry has been in contact with a number of government agencies and the Swedish Association of Local Authorities and Regions to learn what needs they see in their activities for support and written guidance when interpreting the CRC. In this context, a need was expressed for written guidance that may provide support for interpreting and applying the incorporated CRC. Such guidance should be based on Swedish conditions. It should be gathered in one place and made easily accessible.

Measures that may need to be taken in view of incorporation

Even though only the wording of the original text will have the force of law, as a rule, acts on incorporation contain an annex with a Swedish language translation of the Convention. The Inquiry has identified certain shortcomings in the Swedish translation of the CRC and therefore proposes that a review be carried out of the Swedish translation of the Convention.

Incorporation of the CRC will probably raise questions that authorities and decision-makers have not previously had reason to consider. For this reason, it is important that situations that may arise in practical application, once the CRC has become law, are

58

SOU 2016:19

Summary

discussed as early as possible in courts and other authorities. The Inquiry therefore proposes that, in their appropriation directions, the Swedish National Courts Administration and other central authorities be instructed to discuss which challenges and issues they may face following incorporation, based on the mandate and activities of each authority. If there are legislation needs, it is important that these be addressed and communicated to the Government Offices.

In applying the law, the question of whether a certain provision in the Convention is self-executing may arise. Ultimately, it will be the responsibility of courts and other authorities with responsi- bility for the administration of justice to assess, based on the specific situation, whether or not a provision is self-executing. To increase knowledge and reach a consensus as far as possible, the Inquiry proposes that this type of issue also be subject to discussion in the courts and other authorities with responsibility for the administration of justice.

Examining the issue of effective legal remedies in the event of a violation of the Convention was not part of the remit of the Inquiry on the rights of the child. Effective legal remedies encompass various aspects, one of which is financial compensation. Given the importance of the damages issue and the uncertain legal situation, the issue of damages in the event of violation of rights under the CRC should be highlighted in the Government Offices’ future work. However, uncertainty regarding the consequences of the reform in the area of right to damages should not prevent incorporation of the Convention.

Assessments and proposals for the surveyed areas

The survey commissioned by the Inquiry has included the areas of children in the migration process, support and service to children with impairments, children who have witnessed domestic violence and children who are victims of domestic violence. Based on the survey results, it can be noted that the CRC has not had sufficient impact on the application of the law in the four selected areas, and there are clear shortcomings in relation to the rights of the child under the Convention.

In three of the four surveyed areas, there are special provisions based on Article 3 regarding the best interests of the child and

59

Summary

SOU 2016:19

Article 12 regarding the rights of the child to express his or her own views and to be heard. Despite this, the principles in the CRC have not had a real impact.

Regarding children in the migration process, the Inquiry’s opinion is that in cases where the applicant is a child, the child’s grounds for application must be examined and noted in the Swedish Migration Agency’s decision. The Swedish Migration Agency’s assessment of the grounds for application must focus on the child.

The Inquiry proposes that the provision on the best interests of the child in Chapter 1, Section 10 of the Aliens Act (2005:716) be more clearly linked to Article 3 of the CRC, by expressly stating in the Act that the best interests of the child must be examined and be given particular consideration in cases involving a child. In assessing the best interests of the child, consideration is to be given to the child’s views.

Furthermore, the Inquiry proposes that Chapter 1, Section 11 of the Aliens Act state that the child should be given relevant in- formation about, for instance, their rights, the handling of the matter, decisions that may be taken and their consequences. The child must also be informed of decisions through which the case is decided and the grounds that determine the outcome. The information should be adapted to the child’s age, maturity and other individual circum- stances. The person providing the information must, as far as possible, ensure that the child has understood the content and meaning of the information.

The Inquiry proposes that the provision in the Aliens Act re- garding the rights of the child to express his or her views, to better comply with Article 12 of the CRC, be rephrased and expanded to apply not only to permit matters but to all matters that concern the child. The Inquiry also proposes that the qualification of in- appropriateness in the current provision be removed. A child must be provided the opportunity to express his or her views on matters that concern the child and the child’s views must be given due weight in accordance with the age and maturity of the child.

The Inquiry proposes that current provisions concerning the best interests of the child and the child’s opportunities to express his or her views contained in the Act concerning Support and Service for Persons with Certain Functional Impairments (1993:387) be more clearly linked to Articles 3 and 12 of the CRC. Furthermore,

60

SOU 2016:19

Summary

the Inquiry proposes, in the same way as in the Aliens Act, that the child must receive relevant information adapted to the child’s age, maturity and other individual circumstances, and that the person providing the information, as far as possible, should ensure that the child has understood the information. To obtain a national picture of how the rights of the child are satisfied with regard to measures for children under the Act concerning Support and Service for Persons with Certain Functional Impairments, the Inquiry proposes that the National Board of Health and Welfare be tasked with conducting a survey of this and, based on the survey results, sub- mitting proposals for measures.

Regarding children who have witnessed domestic violence, the survey shows that there are shortcomings in the application of the law, in relation to both established law and rights under the CRC. Even when a child has a recognised need for support and assistance, measures were not granted, since social services did not receive con- sent from the custodians or, in certain cases, were not even able to establish contact with the family. The Inquiry’s assessment is that it is necessary to ensure that children who have witnessed violence receive support and assistance from social services when they need it. The Inquiry shares the view that the Inquiry on the Care of Young Persons Act expressed in its final report about the possibility for the Social Welfare Committee to decide on open measures for children under 15, even if the custodian does not consent to them.

Regarding children who are victims of domestic violence, child protection provided by criminal law, both in the legislation and the application of provisions, in relation to the CRC is lacking. The survey states that in several cases charges were dismissed, as the pain was not deemed to be confirmed, or because the pain that the child experienced was insufficient for the act to been defined as abuse. The pain requirement and the demands it places on a child who is a victim of violence means that in practice, children are often not given protection under criminal law against violence equivalent to that provided to adults, which is not in line with the CRC.

The Inquiry proposes the introduction of a new special penal provision concerning abuse of children in Chapter 3, Section 5a of the Swedish Penal Code. The parent or person who is responsible for the upbringing, care or supervision of a child, and who inflicts bodily harm, sickness or pain upon that child, or subjects the child

61

Summary

SOU 2016:19

to violence or renders the child powerless or in any other such condition, will be convicted for such an offence. Unlike for abuse, it is not necessary for the violence to have caused pain. The penalty for child abuse is imprisonment for at most two years or, if the offence is minor, a fine or imprisonment for at most six months. For gross child abuse, the sentence is imprisonment for at least one year and at most six years or, if it is an exceptionally gross offence, imprisonment for at least four and at most ten years. The offences are referred to as child abuse and gross child abuse.

A number of legal areas have special provisions in the special legislation regarding the best interests of the child and the child’s right to express his or her views. Despite this, the survey has shown that the general principles of the CRC, which are particularly covered by the survey, have had a poor impact in practical application. Although the survey was limited to particularly important areas, the Inquiry proposes, following from the survey results, the introduction of a new provision in the Administrative Procedure Act (1986:223) and the Administrative Court Procedure Act (1971:291), under which the best interests of the child must be examined and be given particular consideration in matters and cases concerning children. Children must be given relevant information and the opportunity to express their views in matters that concern them. The child’s views must be given due weight in accordance with the age and maturity of the child.

Assessments and proposals based on general observations

Introduction

Despite differences between the surveyed areas, the shortcomings are similar. This gives reason to assume that corresponding short- comings in the application of the law with respect to the CRC also exist in areas other than those included in the survey. In addition to the legislative measures proposed in some of the surveyed areas, this report includes proposals for general measures to ensure that CRC rights have a better impact on the application of the law and on society in general.

62

SOU 2016:19

Summary

Legislative measures

The Inquiry’s assessment is that the principle regarding the best interests of the child as a method in decision-making processes should have greater impact on future transformation. Transforma- tion needs to ensure the right of the child to express his or her views and have them taken into account. Furthermore, it should be clarified that the right of the child to express his or her views and have them taken into account constitutes an essential part of assessing the best interests of the child. Another important issue to highlight is how the custodian’s right to decide relates to the child’s right to be heard. Provisions that contain limitations or restrictions with regard to the right of the child to express his or her views should be reviewed.

The Inquiry also considers that the CRC should be given greater visibility in legislative history where the CRC may be relevant. Such legislative history should clearly refer to CRC provisions and how these should be interpreted with the support of the general com- ments of the Committee on the Rights of the Child. The report also proposes that when proposals in a report may be of significance to the rights of the child, the consequences in this regard must be reported. A provision on this should be included in Section 15 of the Committees Ordinance (1998:1474).

Opportunities to demand rights

According to the Committee on the Rights of the Child, for the rights in the CRC to have meaning for the child, effective legal remedies must be available in case of violations of these rights. There is a need to strengthen children’s opportunities to demand their rights. This is why it is important to ensure that children have knowledge about and access to authorities that are central to en- suring these rights. The Inquiry proposes that government agencies central to ensuring the rights of the child be tasked with taking measures to make their agency’s activities, or the activity that the agency is responsible for, known, accessible and adapted to children. The Ombudsman for Children in Sweden should be tasked with helping relevant agencies with this work.

63

Summary

SOU 2016:19

In addition, the Inquiry has made the assessment that the Govern- ment should examine whether the Ombudsman for Children in Sweden should be given the possibility to bring action on behalf of individuals in cases where the issue is of particular importance for the application of the law or in any other way is of particular interest for the implementation of the CRC.

Administrative and other measures

Sweden has come a long way in its strategic work, even in relation to countries that have incorporated the CRC. In spite of this, the CRC has not had the impact in the application of the law that could be expected.

The report proposes that the Government conduct an education initiative over a three-year period to increase knowledge of the CRC, the Optional Protocols to which Sweden has acceded and the rights of the child among various professional groups working in central government and local authorities. The education initiative should also include elected representatives at central and local level.

Initiatives should aim to provide knowledge and competence on the meaning of the CRC and a perspective of the rights of the child in practice in relation to their own activities. Spreading knowledge about methods for listening to children and seeking children’s views and the meaning of the best interests of the child as a method should also be included. Knowledge about children’s psychological develop- ment, memory functions and their ability to express themselves should also be included in the education initiative. Furthermore, the initiatives should aim to support an exchange of knowledge and experience and create a consensus on the interpretation of the rights of the child based on the general comments of the Committee on the Rights of the Child.

Below are measures that should be included in the education initiative.

The Ombudsman for Children in Sweden should be tasked with conducting education initiatives and contributing to the dissemination and use of methods to strengthen the child rights perspective in agencies’ application of the law. The framework of the task should also include the dissemination of general

64

SOU 2016:19

Summary

comments of the Committee on the Rights of the Child as a support for interpreting the rights of the child in the application of the law.

Central government agencies that are central for implementing the rights of the child under the CRC should be tasked with en- suring that there is appropriate competence within their activities regarding these rights and about children’s development and needs. The authorities must report back concerning the measures that have been taken to achieve this goal.

The Ombudsman for Children in Sweden should be given the opportunity to offer contract training programmes about the CRC.

Furthermore, the Inquiry considers that for competence to increase among relevant professional groups, it should be ensured that higher education programmes for these groups include knowledge about the rights of children.

In addition, all children should be provided with information in school concerning where they can turn for support and help if they find themselves in a vulnerable situation.

The Inquiry also considers that the Government should examine how independent, local children’s rights agencies could be financially promoted. ‘Children’s rights agencies’ refers to agencies to which children could turn for information and individual support to demand their rights. Children’s rights agencies should be independent of the central or municipal structure and should supplement the support and measures offered by authorities and other organisations in civil society.

65

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter

Härigenom föreskrivs följande.

Artiklarna 1–43.1 och artikel 44.6 i Förenta nationernas konven- tion den 20 november 1989 om barnets rättigheter ska i original- texternas lydelse gälla som lag här i landet.1 Originaltexterna ska ha samma giltighet.

Konventionens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag.2

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

1Originaltexterna finns tillgängliga på Utrikesdepartementet och i Förenta Nationernas trak- tatdatabas https://treaties.un.org/

2Bilaga 4 i betänkandet.

67

Är brott som avses i 5 eller
5 a § att anse som grovt, döms för grov misshandel respektive grov misshandel av barn till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen var livsfarlig eller om gärningsmannen har tillfogat en svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller annars visat sär- skild hänsynslöshet eller råhet.

Författningsförslag

SOU 2016:19

1.2Förslag till

lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken dels att 3 kap. 6 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

5 a §

Om en förälder eller en person under vars fostran, vård eller till- syn ett barn står, tillfogar barnet kroppsskada, sjukdom eller smärta eller utsätter barnet för våld eller försätter barnet i vanmakt eller något annat sådant tillstånd döms för misshandel av barn till fängel- se i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.

6 §3

Är brott som avses i 5 § att anse som grovt, döms för grov misshandel till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedöman- de av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen var livsfarlig eller om gärningsman- nen har tillfogat en svår kropps- skada eller allvarlig sjukdom eller annars visat särskild hänsyns- löshet eller råhet.

3 Senaste lydelse 2010:370.

68

SOU 2016:19

Författningsförslag

Är brottet att anse som synnerligen grovt, döms dock till fängelse i lägst fyra och högst tio år. Vid bedömande av om brottet är syn- nerligen grovt ska särskilt beaktas om kroppsskadan är bestående eller om gärningen har orsakat synnerligt lidande eller om gärnings- mannen har visat synnerlig hänsynslöshet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

69

Författningsförslag

SOU 2016:19

1.3Förslag till

lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att det i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

8 a §

 

I mål som rör barn ska rätten

 

se till att barnets bästa blir utrett

 

och särskilt beaktas.

 

Ett barn ska få relevant infor-

 

mation och ges möjlighet att fram-

 

föra sina åsikter i frågor som rör

 

barnet.

 

Barnets åsikter ska tillmätas be-

 

tydelse i förhållande till barnets

 

ålder och mognad.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för mål som har inletts före ikraftträdandet.

70

SOU 2016:19

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)

Härigenom föreskrivs att det i förvaltningslagen (1986:223) ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

7 a §

 

I ärenden som rör barn ska

 

barnets bästa utredas och särskilt

 

beaktas.

 

Ett barn ska få relevant infor-

 

mation och ges möjlighet att fram-

 

föra sina åsikter i frågor som rör

 

barnet.

 

Barnets åsikter ska tillmätas

 

betydelse i förhållande till barnets

 

ålder och mognad.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden som har in- letts före ikraftträdandet.

71

Vid åtgärder som rör ett barn ska barnets bästa utredas och sär- skilt beaktas.
Vid bedömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter i enlighet med 8 c §.

Författningsförslag

SOU 2016:19

1.5Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

dels att 6 a och 8 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 8 b och 8 c §§, av följan- de lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 a §4

När åtgärder rör barn ska bar- nets bästa särskilt beaktas.

8 §5

Insatser enligt denna lag ska ges den enskilde endast om han eller hon begär det. Om den enskilde är under 15 år eller uppenbart sak- nar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnads- havare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatser för honom eller henne.

När en insats rör ett barn ska barnet få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Barnets åsikter ska till- mätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

4Senaste lydelse 2010:480.

5Senaste lydelse 2010:480.

72

SOU 2016:19

Författningsförslag

8 b §

När en insats rör ett barn ska barnet få relevant information, om exempelvis

vilka rättigheter barnet har,

hur handläggningen går till,

och

de beslut som kan komma att fattas och konsekvenserna av dessa.

Barnet ska informeras om be- slut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången.

Den information som barnet får ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar.

Den som lämnar information ska så långt det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått in- formationen.

8 c §

Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet.

Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

73

I fall som rör ett barn ska bar- net få relevant information, om exempelvis
– vilka rättigheter barnet har,
– hur handläggningen går till, och
– de beslut som kan komma att fattas och konsekvenserna av dessa.
Barnet ska informeras om be- slut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången.
Den information som barnet får ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar.
Den som lämnar information ska så långt det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått in- formationen.
I fall som rör ett barn ska barnets bästa utredas och särskilt beaktas.
Vid bedömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter i enlighet med 11 a §.

Författningsförslag

SOU 2016:19

1.6Förslag till

lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 1 kap. 10 och 11 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 11 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

10 §

I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

11 §

När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall, om det inte är olämpligt, barnet höras. Den hänsyn skall tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.

74

SOU 2016:19

Författningsförslag

11 a §

Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet.

Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

75

Författningsförslag

SOU 2016:19

1.7Förslag till

förordning om ändring i kommittéförordningen (1998:1474)

Härigenom föreskrivs att 15 § kommittéförordningen (1998:1474) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 §

Om förslagen i ett betänkan-

Om förslagen i ett betänkan-

de har betydelse för den kom-

de har betydelse för den kom-

munala självstyrelsen, skall kon-

munala självstyrelsen, ska kon-

sekvenserna i det avseendet anges

sekvenserna i det avseendet anges

i betänkandet. Detsamma gäller

i betänkandet. Detsamma gäller

när ett förslag har betydelse för

när ett förslag har betydelse för

brottsligheten och det brotts-

brottsligheten och det brotts-

förebyggande arbetet, för syssel-

förebyggande arbetet, för syssel-

sättning och offentlig service i

sättning och offentlig service i

olika delar av landet, för små före-

olika delar av landet, för små före-

tags arbetsförutsättningar, kon-

tags arbetsförutsättningar, kon-

kurrensförmåga eller villkor i

kurrensförmåga eller villkor i

övrigt i förhållande till större

övrigt i förhållande till större

företags, för jämställdheten mellan

företags, för jämställdheten mellan

kvinnor och män eller för möj-

kvinnor och män, för barns

ligheterna att nå de integrations-

rättigheter eller för möjligheterna

politiska målen.

att nå de integrationspolitiska

 

målen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

76

SOU 2016:19

Författningsförslag

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

1 a §

 

 

Inom sitt verksamhetsområde

 

får Barnombudsmannen

bedriva

 

uppdragsverksamhet och

får för

 

detta ta ut avgifter upp till full

 

kostnadstäckning. Avgiftsinkom-

 

sterna disponeras av Barnom-

 

budsmannen.

 

 

Barnombudsmannens

upp-

 

dragsverksamhet ska hållas ekono-

 

miskt skild från Barnombuds-

 

mannens verksamhet i övrigt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.

77

2Uppdraget och dess genomförande

2.1Vårt uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att göra en kartläggning inom sär- skilt angelägna områden av hur tillämpningen av lagar och andra före- skrifter överensstämmer med barnets rättigheter enligt FN:s konven- tion om barnets rättigheter (barnkonventionen) och de fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt. Utredningen har också haft i upp- drag att analysera för- och nackdelar med att inkorporera barnkon- ventionen och dessa protokoll i svensk rätt.

Genom tilläggsdirektiv har utredningen därutöver fått i uppdrag att lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen och att belysa vissa frågor av rättslig och praktisk karaktär som aktua- liseras vid en inkorporering.

Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv finns i bilagorna 1–3.

2.2Vårt arbete

Utredningen, som inledde sitt arbete i maj 2013, har haft tretton sam- manträden, varav ett tvådagarssammanträde, med sakkunniga och experter.

Till utredningen har två referensgrupper varit knutna. I den ena referensgruppen har ingått representanter från Stiftelsen Allmänna Barnhuset, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), BRIS, Rädda Barnen, UNICEF Sverige samt representanter från sex organisatio- ner som nominerats av Nätverket för Barnkonventionen. Den andra referensgruppen har bestått av forskare och en tingsrättslagman. Totalt har fyra respektive tre möten hållits med de två referens- grupperna.

79

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2016:19

Elin Saga Kjørholt, då verksam vid Norsk senter for menneske- rettigheter vid universitetet i Oslo, har vid ett sammanträde med utredningen redogjort för norska överväganden inför och erfaren- heter av inkorporeringen av barnkonventionen i norsk rätt. Vid ett annat utredningssammanträde har Carl-Henrik Ehrenkrona, f.d. rätts- chef i Utrikesdepartementet, hållit ett anförande om barnkonven- tionen och dess rättsliga status.

Arbetet i utredningen kan delas upp i två delar. Den första delen har bestått av att, i enlighet med de ursprungliga direktiven, genom- föra en kartläggning av hur rättstillämpningen inom särskilt ange- lägna områden stämmer överens med barnets rättigheter enligt barn- konventionen. Denna del har också omfattat bl.a. en analys av för- och nackdelar med att inkorporera barnkonventionen i svensk rätt och en analys av erfarenheter i andra länder. Arbetets andra del har bestått av att, i enlighet med tilläggsdirektiven, lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen och att belysa vissa rätts- liga och praktiska frågor som aktualiseras vid en inkorporering av konventionen i svensk rätt.

Inledningsvis inriktades arbetet på att identifiera vilka områden som borde kartläggas och på genomförandet av kartläggningen. Kartläggningen inom de valda områdena har genomförts av forskare verksamma vid universitet och högskolor. Forskarna har presen- terat kartläggningsresultaten och slutsatserna i var sin rapport. Dessa finns tillgängliga i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutred- ningen.1

För att få del av barns erfarenheter och synpunkter har vi, till- sammans med Barnombudsmannen, genomfört barnkonsultationer. Utredaren och en sekreterare har medverkat vid en hearing med barn och unga som Nätverket för barnkonventionen anordnade. Ut- redaren har också deltagit i en resa anordnad av Barnombuds- mannen för att lyssna på barn och unga med erfarenhet av psykisk ohälsa. De synpunkter och erfarenheter som barn har förmedlat till oss, eller som vi tagit del av genom myndigheters rapporter, har tjänat som underlag i diskussionerna kring vilka områden som skulle bli föremål för kartläggning och i de analyser vi har gjort liksom för

1 Efter det att Barnrättighetsutredningens arbete slutförts kommer utredningens arkivhand- lingar att överlämnas till Riksarkivet.

80

SOU 2016:19

Uppdraget och dess genomförande

de åtgärder vi föreslår för att förbättra genomslaget för barnets rättigheter.

Utredningen har under arbetet fört en dialog med berörda myn- digheter och andra relevanta aktörer.

Utifrån ett antal frågeställningar har utredningen anordnat hearing- ar med ett tjugotal myndigheter samt Sveriges advokatsamfund och SKL. I den första hearingen deltog företrädare för Brottsoffermyn- digheten, Datainspektionen, Diskrimineringsombudsmannen, Dom- stolsverket, Inspektionen för vård och omsorg, Kronofogdemyndig- heten, Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Sveriges advokatsamfund och SKL. Åklagar- myndigheten hade inte möjlighet att delta i hearingen men lämnade skriftliga synpunkter. I den andra hearingen deltog företrädare för Arbetsmiljöverket, Barn- och elevombudet, Handisam, Konsument- verket, Länsstyrelsen Dalarna, Länsstyrelsen Stockholm, Länsstyrel- sen Västra Götaland, Skolinspektionen, Skolverket, Specialpeda- gogiska skolmyndigheten, Statens folkhälsoinstitut och Statens medieråd.

För att få en bild av vilket stöd och vilken skriftlig vägledning för tolkningen av barnkonventionen som kan behövas vid en inkorpo- rering av konventionen har utredningen inhämtat skriftliga synpunk- ter från ett antal myndigheter och från SKL. Svar har inkommit från Justitiekanslern, Svea hovrätt, Göteborgs tingsrätt, Sundsvalls tingsrätt, Domstolsverket, Barn- och elevombudet, Diskriminerings- ombudsmannen, Inspektionen för vård och omsorg, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Myndigheten för del- aktighet, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, Skol- inspektionen, Skolverket, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska skol- myndigheten, Statens institutionsstyrelse, Åklagarmyndigheten och SKL.

I sitt arbete har utredaren och sekreterarna haft kontakt med den nationella samordnaren för arbetet med utsatta EES-medborgare som vistas tillfälligt i Sverige (S 2015:01). Utredaren och en sekre- terare har också träffat Utredningen om tvångsvård för barn och unga (S 2012:07) och utredaren vid Länsstyrelsen i Jönköpings län angående länsstyrelsens uppdrag att lämna förslag på hur länsstyrel- serna skulle kunna utgöra en regional stödstruktur för att bidra till att barnets rättigheter kan tillgodoses på lokal och regional nivå (S2014/1697/FST). Sekretariatet har även haft kontakt med sekre-

81

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2016:19

tariatet för den nationella samordnaren mot våld i nära relationer (Ju 2012:05).

Utredaren och sekreterarna har vidare haft kontakt med och fått värdefulla synpunkter från ett antal organisationer inom det civila samhället och från SKL. Utredaren har också deltagit vid ett möte med SKL:s beredning för socialpolitik och individomsorg.

Vid ett flertal tillfällen har sekretariatet medverkat vid konfe- renser och seminarier av relevans för uppdraget.

Utredaren och sekretariatet har genomfört en studieresa till Norge och en studieresa till Finland för att i enlighet med direktiven ta del av erfarenheter från andra länder som har inkorporerat barnkon- ventionen. I syfte att ge en övergripande bild av vilket genomslag barnkonventionen har fått i länder som har, respektive inte har in- korporerat barnkonventionen, har utredningen också låtit genom- föra en jämförande studie av internationella erfarenheter. Studien har genomförts av fil. dr Johan Vamstad vid Ersta Sköndal högskola. De länder som tas upp i studien är Norge, Finland, Danmark och Tyskland. Studien finns tillgänglig i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutredningen.2

På utredningens uppdrag har Mapsec KB analyserat frågan om konsekvenserna av en inkorporering av barnkonventionen i svensk rätt och presenterat sina slutsatser i en rapport. Rapporten finns tillgänglig i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutredningen.3

2.3Betänkandets disposition och innehåll

Betänkandet är uppdelat i fyra delar.

Den första delen utgör en bakgrund. I kapitel 3 ges en redo- görelse för barnkonventionen, med fokus på grundprinciperna i kon- ventionen, och de fakultativa protokollen. Kapitlet innehåller också en beskrivning av hur konventionen genomförts i Sverige.

Del II behandlar den kartläggning som genomförts och huruvida rättstillämpningen inom de områden som kartlagts överensstämmer med barnkonventionen. I kapitel 4 redogör vi för de områden som ingått i kartläggningen. Vi beskriver också syftet med kartläggning-

2Se fotnot 1.

3Se fotnot 1.

82

SOU 2016:19

Uppdraget och dess genomförande

en, hur urvalet gjorts samt hur kartläggningen och analysen genom- förts. Analysen av kartläggningsresultaten inom respektive område och våra bedömningar och förslag på åtgärder inom dessa finns i kapitel 5. Lagmannen Mats Sjösten, som varit expert i utredningen, har biträtt utredningen vid framtagandet av förslaget om en ny straffbestämmelse om misshandel av barn (avsnitt 5.4.6). I kapitel 6 presenterar vi, utifrån kartläggningen inom de fyra områdena, våra generella iakttagelser. Där lämnas också bedömningar och förslag på ytterligare åtgärder för att förbättra genomslaget för barnets rättig- heter.

Inkorporeringen av barnkonventionen behandlas i del III. Kapi- tel 7 behandlar frågor som rör barnkonventionen som svensk lag och innehåller vårt förslag till lag om inkorporering. I kapitlet tar vi också upp frågor som hör samman med en inkorporering, t.ex. för- delar och svårigheter med en inkorporering, vilka principer som kan bli aktuella vid en eventuell konflikt mellan konventionens bestäm- melser och annan svensk lagstiftning, tolkningen av barnkonvention- en, vilken ytterligare vägledning som behövs samt översättningen av barnkonventionen. Slutligen tar vi upp åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av en inkorporering. Professorn Karin Åhman, som varit expert i utredningen, har utarbetat underlag till det av- snitt i betänkandet som behandlar konflikter mellan den inkorpo- rerade barnkonventionen och annan svensk lag (avsnitt 7.7).

Del IV består av förslag till ikraftträdande och övergångsbestäm- melser (kapitel 8), konsekvenser av utredningens förslag (kapitel 9) och författningskommentar (kapitel 10).

Till betänkandet har fogats sex bilagor. Bilagorna 1–3 innehåller ut- redningens direktiv och tilläggsdirektiv. Barnkonventionens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk över- sättning i bilaga 4. I bilaga 5 redovisas ett underlag om tolkning och tillämpning av principen om barnets bästa som på utredningens upp- drag tagits fram av Thomas Hammarberg, Europarådets tidigare kom- missionär för de mänskliga rättigheterna och expert i utredningen. Bilaga 6 innehåller ett underlag som behandlar frågan om skade- stånd efter inkorporering av barnkonventionen utarbetat av Bertil Bengtsson, professor och f.d. justitieråd, på uppdrag av utredningen.

83

DEL I

Bakgrund

3 Barnkonventionen

3.1Inledning

Den 20 november 1989 antog Förenta nationernas (FN) general- församling utan omröstning konventionen om barnets rättigheter – barnkonventionen. Arbetet med att ta fram konventionen hade då pågått i tio år i en arbetsgrupp under FN:s kommission för mänsk- liga rättigheter (numera FN:s råd för mänskliga rättigheter). Efter att tjugo stater ratificerat konventionen trädde den i kraft den 2 september 1990. Därmed fanns en juridiskt bindande överens- kommelse som ger alla barn upp till 18 år egna rättigheter.

I det här kapitlet redogör vi för barnkonventionen, med fokus på konventionens grundprinciper (se nedan), och ger en övergripande bild av de ställningstaganden som gjorts i Sverige kring konvention- en och de åtgärder som har genomförts för att förverkliga barnets rättigheter enligt konventionen.

I avsnitt 3.2 beskriver vi översiktligt de mänskliga rättigheternas karaktär och betydelsen av internationella konventioner för att genomföra rättigheterna.

En redogörelse för de rättigheter som barnkonventionen omfattar finns i avsnitt 3.3.

För att övervaka konventionsstaternas genomförande av barn- konventionen finns en FN-kommitté för barnets rättigheter (barn- rättskommittén). I avsnitt 3.4 presenterar vi närmare kommitténs uppdrag och staternas rapportering till kommittén.

Fyra av artiklarna i barnkonventionen, artikel 2 om icke-diskri- minering, artikel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling och artikel 12 om barnets rätt att ut- trycka sina åsikter och bli hörd, utgör de så kallade grundprin- ciperna i konventionen. De har en särskild ställning i tolkningen av konventionen och har också varit centrala i vår kartläggning av hur

87

Barnkonventionen

SOU 2016:19

rättstillämpningen stämmer överens med barnkonventionen (se kapi- tel 4–6). Vi behandlar dessa principer i avsnitt 3.5.

Till barnkonventionen hör tre fakultativa protokoll som tydlig- gör och utvecklar olika delar av konventionen. En presentation av vilka de fakultativa protokollen är finns i avsnitt 3.6.

Sveriges ratificering av barnkonventionen och de fakultativa proto- koll som Sverige har tillträtt behandlar vi i avsnitt 3.7.

I avsnitt 3.8 ger vi slutligen en övergripande bild av hur barnkon- ventionen har genomförts i Sverige, med särskilt fokus på tidigare överväganden som regering och riksdag har gjort avseende barnkon- ventionens ställning i svensk rätt och svensk lagstiftnings överens- stämmelse med konventionen.

3.2Barnets rättigheter – en del av de mänskliga rättigheterna

De rättigheter barn har enligt barnkonventionen är en del av de mänskliga rättigheter som under lång tid har fastställts i olika in- ternationella överenskommelser. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 samt konventionerna om med- borgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter från 1966 utgör det som brukar benämnas som det grundläggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). De mänskliga rättigheter- na har fastställts i ytterligare sju centrala FN-konventioner, varav barnkonventionen från 1989 är en. De övriga konventionerna är den internationella konventionen om avskaffande av alla former av ras- diskriminering från 1965, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor från 1979, konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraff- ning från 1984, konventionen om migrantarbetares rättigheter från 1990, konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning från 2006 och konventionen till skydd för alla män- niskor mot påtvingade försvinnanden från 2006.

Som regel träder en konvention i kraft när den ratificerats av ett visst antal stater. Konventionen blir då folkrättsligt bindande för de stater som ratificerat den. Genom konventionen skapas ett inter- nationellt regelverk som anger de skyldigheter som det allmänna

88

SOU 2016:19

Barnkonventionen

har gentemot den enskilda människan. Då en stat ratificerar kon- ventionen, dvs. godkänner konventionen, förbinder sig staten juri- diskt att respektera och främja rättigheterna i konventionen. Ratifi- ceringen görs i de flesta fall genom ett beslut av den lagstiftande församlingen i respektive stat. Genom ratificeringen inträder en skyldighet för staten att avstå från handlingar som kan begränsa eller kränka rättigheterna, att skydda individen mot övergrepp från andra aktörer och att säkerställa att varje människa kan förverkliga och utkräva sina rättigheter enligt konventionen.

De mänskliga rättigheterna är till sin karaktär odelbara och sam- verkande. Det innebär för barnkonventionens del att rättigheterna i konventionen, trots att de är av olika karaktär, bildar en helhet och förutsätter varandra. Rättigheterna gäller för varje barn, utan åtskill- nad. De är också universella, vilket innebär att de är gällande oav- sett nationella förhållanden som kultur eller religion.

Hittills har 196 stater ratificerat barnkonventionen, vilket gör kon- ventionen till den konvention om mänskliga rättigheter som har ratificerats av flest stater. Alla stater har dock inte åtagit sig att följa samtliga artiklar i konventionen. Det finns stater som har reser- verat sig mot en eller flera artiklar i samband med ratificeringen. Några stater har också reserverat sig mot delar av konventionen som de anser vara oförenliga med religionen i staten eller med den lokala rättsordningen. För närvarande är det endast USA som inte har ratificerat konventionen.

Mänskliga rättigheter, som även gäller barn, finns också uttryckta i andra konventioner, däribland den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet- erna (Europakonventionen) från 1950. Genom Lissabonfördraget som trädde i kraft den 1 december 2009 är numera skyddet av bar- nets rättigheter också ett av Europeiska unionens (EU) mål (se för- dragets artikel 3). Vidare har EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna genom det nya fördraget blivit rättsligt bindande i för- hållande till EU:s egna institutioner och organ samt gentemot med- lemsländerna när dessa tillämpar unionsrätten. I stadgan finns en särskild artikel om barnets rättigheter (artikel 24). Artikeln anger att barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. De ska fritt kunna uttrycka sina åsikter. Dessa åsikter ska beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mognad. Vidare anger artikeln att barnets bästa ska komma i främsta

89

Barnkonventionen

SOU 2016:19

rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner. Slutligen har varje barn rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. Det finns också andra artiklar i stadgan som rör barn, bl.a. en artikel om förbud mot barnarbete (artikel 32).

3.3Det här innehåller konventionen

3.3.1Konventionens struktur

Barnkonventionen består av en inledning (preamble) och tre avdel- ningar. I del I behandlas de rättigheter barn har enligt konven- tionen och i del II finns bestämmelser om efterlevnaden av konven- tionen, bl.a. barnrättskommitténs uppdrag och staternas rapportering till kommittén. Slutbestämmelserna i del III tar bl.a. upp regler kring ratificering och ikraftträdande av konventionen.

Del I innehåller 41 artiklar och fyra av dessa (artiklarna 2, 3, 6 och 12) är, som redan nämnts, konventionens s.k. grundprinciper (se vid- are avsnitt 3.5).

3.3.2Konventionen innehåller olika typer av rättigheter

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn upp till 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Konventionen omfattar såväl medborgerliga och politiska rättigheter som sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. De medborgerliga och politiska rättigheterna är absoluta till sin karak- tär och staten är skyldig att garantera dessa rättigheter så snart konventionen är ratificerad. De sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna syftar till att säkerställa grundläggande behov hos barnet och genomförandet av dessa rättigheter är beroende av de resurser och förutsättningar som en stat har. Dessa rättigheter kan därför genomföras successivt efter ratificeringen. Även om kraven på genomförandet av rättigheterna kan skilja sig åt, gäller rättig- heterna samtliga barn inom ett lands jurisdiktion, utan åtskillnad av något slag, i enlighet med konventionens s.k. icke-diskriminerings- princip i artikel 2.

90

SOU 2016:19

Barnkonventionen

Till de medborgerliga och politiska rättigheterna hör bl.a. arti- kel 8 om rätten till namn och medborgarskap, artikel 12 om rätten att uttrycka sina åsikter och bli hörd samt artikel 13 om rätten till yttrande- och informationsfrihet. Denna grupp rättigheter inklu- derar också bl.a. artikel 22 om statens skyldigheter när barnet är flykting och artikel 37 om förbud mot att utsätta barn för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning samt barnets rättigheter vid frihetsberövande.

Till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna hör bl.a. artikel 24 om rätten till hälso- och sjukvård, artikel 27 om rätten till en skälig levnadsstandard, artikel 28 om rätten till utbildning och artikel 31 om barnets rätt till vila, fritid, lek och rekreation samt deltagande i det kulturella och konstnärliga livet.

Det går inte att dra en knivskarp gräns mellan de medborgerliga och politiska rättigheterna å ena sidan och de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna å andra sidan. Barnrättskommittén har uttalat att rättigheterna är ömsesidigt beroende av varandra och att det inte finns någon auktoritativ uppdelning av mänskliga rättig- heter i dessa två kategorier. Rättigheterna i konventionen ska tolkas i förhållande till varandra och utifrån ett helhetsperspektiv.1

3.3.3Barnet i fokus

Barnkonventionen innebär ett fullständigt erkännande av barnet som rättighetsbärare. Även barnets särskilda sårbarhet och behov av stöd och skydd betonas i konventionen. Vid sidan av medborgerliga och politiska rättigheter å ena sidan och ekonomiska, sociala och kultu- rella rättigheter å andra sidan, finns i barnkonventionen rättigheter som ger barnet ett särskilt skydd mot våld, övergrepp och olika for- mer av utnyttjande. Dessa rättigheter kan sägas vara en utveckling av de traditionella (icke-barnspecifika) mänskliga rättigheterna och omfattar bl.a. artikel 19 om skydd mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behand- ling liksom sexuella övergrepp och artikel 32 om skydd mot ekono- miskt utnyttjande.

1 CRC/GC/2003/5, p. 6 och 18.

91

Barnkonventionen

SOU 2016:19

Barnkonventionen förmedlar ett förhållningssätt till barn, ett barnperspektiv, där det enskilda barnet och barn som kollektiv ska stå i centrum vid beslut eller åtgärder som rör barnet eller barnen. Konventionens barnperspektiv ställer krav på beslutsfattare, både i hur barn ska bemötas och hur beslutsprocesser som rör barn ska genomföras. Att ha ett barnperspektiv grundat i konventionen bygger på en respekt för barnets egna behov, intressen och åsikter. Det är beslutsfattarens ansvar att bedöma om ett beslut eller en åtgärd berör ett barn och hur beslutet eller åtgärden i så fall svarar mot barnets behov och intressen. I det ingår också att göra en bedöm- ning av vilka konsekvenser ett visst beslut kan få för barnet. Det- samma gäller om beslutet eller åtgärden kan beröra en grupp barn. För att tydliggöra att sådana beslutsprocesser ska utgå från de mänsk- liga rättigheter barn har enligt bl.a. barnkonventionen används också termen barnrättsperspektiv.2 Vi återkommer i avsnitt 6.2 till det barnrättsbaserade synsätt som barnrättskommittén förordar.

Barnkonventionen ger också uttryck för föräldrarnas och familjens viktiga roll i barnets liv och utveckling och för att tillvarata barnets rättigheter. I konventionens inledning slås fast att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd. Barnets rätt till sina föräldrar ut- trycks i bl.a. artikel 9 om statens skyldighet att säkerställa att barnet inte skiljs från sina föräldrar, artikel 10 om familjeåterförening och barnets rätt att ha direkt kontakt med båda föräldrarna även om de är bosatta i olika stater samt artikel 11 om statens skyldighet att bekämpa olovligt bortförande av barn.

Föräldrarnas (eller motsvarande) centrala roll för att säkerställa barnets rättigheter utrycks bl.a. i artiklarna 5 och 18. Enligt artikel 5 ska staterna respektera det ansvar och de rättigheter och skyldig- heter som tillkommer föräldrar (eller motsvarande) att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen. Artikel 18 betonar att för- äldrarna eller vårdnadshavarna gemensamt har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling och att barnets bästa för dem ska komma i främsta rummet. I samma artikel regleras också statens

2 Se SOU 1997:116 s. 137 f. och prop. 2009/10:232 s. 11.

92

SOU 2016:19

Barnkonventionen

skyldighet att ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör detta ansvar.

I konventionen betonas att det är föräldrarna som har ansvar för att barnets behov, intressen och rättigheter tas till vara med utgångs- punkt i barnets bästa. Samtidigt erkänner konventionen också bar- nets rätt till skydd och omvårdnad i de fall då föräldrarna inte kan fullgöra sitt ansvar (se bl.a. artikel 20). Utgångspunkten i konven- tionen är det enskilda barnets behov och intressen, inte föräldrar- nas. Barnrättskommittén har uttryckt detta i en av sina allmänna kommentarer:3

Konventionen erkänner föräldrars och andra vårdnadshavares rättig- heter och ansvar att ge barnen de har i sin vård lämpliga instruktioner och vägledning, men betonar att detta är till för att barnet ska kunna utöva sina rättigheter, och kräver att instruktioner och vägledning ges på ett sätt som tar hänsyn till den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor.

3.3.4Genomförandet av konventionen

Bestämmelser om barnkonventionens genomförande hos stater som är bundna av konventionen finns främst i artiklarna 4, 42 och 44.6.

Artikel 4 lyder:

Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administra- tiva och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i denna konvention. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter skall konventionsstaterna vidta sådana åtgärder med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete.

I den engelska originalversionen lyder artikeln:

States Parties shall undertake all appropriate legislative, administrative, and other measures for the implementation of the rights recognized in the present Convention. With regard to economic, social and cultural rights, States Parties shall undertake such measures to the maximum extent of their available resources and, where needed, within the frame- work of international co-operation.

3 CRC/C/GC/12, p. 91.

93

Barnkonventionen

SOU 2016:19

Barnrättskommittén har, när det gäller genomförandet av de eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheterna, betonat att staten måste kunna visa att den har genomfört konventionens bestämmelser till det yttersta av sina tillgängliga resurser. Vidare är staten ålagd att, oavsett ekonomiska förhållanden, vidta alla tänkbara åtgärder för att förverkliga barnets rättigheter och att särskilt uppmärksamma de mest missgynnade grupperna.4

I artikel 42 anges att staten genom lämpliga och aktiva åtgärder ska göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl vuxna som barn.

Enligt artikel 44.6 ska staten göra de rapporter som de lämnar till barnrättskommittén om genomförandet av konventionen allmänt tillgängliga för allmänheten.

3.4Övervakning av genomförandet av konventionen

För att övervaka staternas efterlevnad och genomförande av de cen- trala konventioner om mänskliga rättigheter som har utarbetats inom FN finns särskilda konventionskommittéer. Därutöver gran- skar FN:s råd för mänskliga rättigheter situationen för mänskliga rättigheter i alla FN:s medlemsstater genom så kallade Universal Periodic Reviews, vilket sker vart fjärde år för respektive stat.

I artiklarna 43–45 i barnkonventionen regleras barnrättskom- mitténs roll och mandat samt de förpliktelser konventionsstaterna har gentemot kommittén. Kommitténs närmare uppgifter finns också reglerade i kommitténs procedurregler (Rules of procedure).5

Barnrättskommittén består av 18 oberoende experter som ska granska hur konventionsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt barnkonventionen och de fakultativa protokollen till konventionen. Experterna ska besitta högt moraliskt anseende och erkänd sak- kunskap på det område konventionen omfattar.6 För närvarande är omkring två tredjedelar av kommitténs experter jurister.7 Exper- terna representerar sig själva och inte de stater som har nominerat

4CRC/GC/2003/5, p. 7 och 8.

5CRC/C/4/Rev.4.

6Artikel 43.2.

7För en presentation av kommitténs ledamöter se www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRC/ Pages/Membership.aspx

94

SOU 2016:19

Barnkonventionen

dem, men i valet av experter ska staterna enligt konventionen fästa avseende vid en rättvis geografisk fördelning och de viktigaste rätts- systemen. Kommitténs ledamöter väljs av konventionsstaterna för en tid av fyra år.8 Barnrättskommittén ska granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om förverkligandet av skyldig- heterna enligt konventionen.9 I den rollen ger kommittén vägledning i tolkningen av konventionen och bidrar till en fördjupad förståelse för innebörden av konventionens rättigheter. En sådan vägledning i tolkningen av konventionen är kommitténs allmänna kommentarer (General Comments). Barnrättskommittén har hittills antagit 18 all- männa kommentarer som täcker olika artiklar och områden i kon- ventionen. 17 av kommentarerna finns översatta till svenska.

För uttolkning av konventionen anordnar barnrättskommittén också allmänna diskussioner (General Discussions) för att diskutera olika aspekter av barnkonventionen. Det är möten där representan- ter från regeringar, FN-organ, organisationer från det civila samhället och barn kan delta. Diskussionsdagarna fokuserar på en särskild arti- kel eller frågeställning i konventionen. De allmänna diskussions- dagarna utmynnar vanligen i rekommendationer från kommittén i den fråga eller artikel som har diskuterats.

För att främja ett effektivt genomförande av konventionens be- stämmelser och internationellt samarbete kan kommittén även rekom- mendera FN:s generalförsamling att framställa en begäran till general- sekreteraren om att genomföra studier rörande särskilda frågor som rör barnets rättigheter. Ett exempel på en sådan studie är FN:s globala studie av våld mot barn som färdigställdes 2006.

Den direkta dialogen med staterna sker dock främst i den peri- odiska uppföljningen av varje stats förverkligande av konventionen. Uppföljningen resulterar i att barnrättskommittén lämnar ett antal rekommendationer och sammanfattande slutsatser (Concluding Observations) om vad staten särskilt bör uppmärksamma och prio- ritera i det fortsatta arbetet med att genomföra konventionen.

Det första steget i den periodiska uppföljningen är den rapport som varje stat ska lämna till kommittén vart femte år (med undantag för den första rapporten som lämnas två år efter att konventionen trätt i kraft i respektive stat). Redovisningen i staternas rapporter

8Artikel 43.3 och 43.6.

9Artikel 43.1.

95

Barnkonventionen

SOU 2016:19

utgår från ett antal områden som kommittén bestämmer. Dessa om- råden omfattar allmänna åtgärder för att genomföra konventionen (artiklarna 4, 42 och 44.6), definition av barn (artikel 1), allmänna principer (artiklarna 2, 3, 6 och 12), medborgerliga och politiska rät- tigheter (artiklarna 7, 8, 13–17, 28.2, 37 a och 39), familjemiljö och alternativ vård (artiklarna 5, 9–11, 18.1–2, 19–21, 25, 27.4 och 39), funktionsnedsättning, grundläggande hälsa och välfärd (artiklar- na 6, 18.3, 23, 24, 26, 27.1–3 och 33), utbildning, fritid och kultur- verksamhet (artiklarna 28–31) samt särskilda skyddsåtgärder (artik- larna 22, 30, 32–36, 37 b–37 d och 38–40).10 Rapporteringen bygger på de rekommendationer som staten har fått i samband med den senaste dialogen med barnrättskommittén. Vid sidan av statens rap- port kan också andra FN-organ lämna rapporter till kommittén om genomförandet av konventionen i landet. Det gäller också andra aktörer som arbetar med barnets rättigheter. Barnrättskommittén kan också ha möten med dessa aktörer inför dialogen med respek- tive stat. Barnrättskommittén håller normalt tre sessioner per år och behandlar vid dessa sessioner ett antal staters rapporter.11

Inför dialogen med statens representanter lämnar kommittén en frågelista (List of issues) baserad på den rapport som staten har lämnat. Det står dock kommittén fritt att ta upp även andra frågor under mötet med staten. I den dialog som följer mellan staten och barnrättskommittén har staten möjlighet att förklara sin syn på olika frågor och ge information som inte finns med i rapporten. Barn- rättskommittén lämnar därefter sina rekommendationer och samman- fattande slutsatser och dessa ligger sedan till grund för statens kom- mande rapportering till kommittén.

Barnrättskommittén kan alltså ge olika former av vägledning till konventionsstaterna om hur konventionen ska tolkas. Detta sker, som vi nyss nämnt, framför allt genom de allmänna kommentarer- na och genom de rekommendationer och sammanfattande slutsatser som kommittén lämnar till enskilda konventionsstater. De uttalan- den som kommittén gör genom dessa instrument är inte juridiskt bindande, utan fungerar som en vägledning för arbetet med konven- tionen i respektive stat. I och med att det tredje fakultativa proto- kollet till barnkonventionen om ett individuellt klagomålsförfarande

10CRC/C/58/Rev.2.

11CRC/C/4/Rev.4.

96

SOU 2016:19

Barnkonventionen

(se avsnitt 3.6) har trätt i kraft kommer kommittén att ha ytterligare ett instrument som kan ge staterna vägledning i tolkningen av konventionen.

3.5Särskilt om grundprinciperna i konventionen

De fyra grundprinciperna i barnkonventionen, artiklarna 2, 3, 6 och 12, är vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen ska tolkas. Grundprinciperna har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkt i beslut och åtgärder som kan röra enskilda barn eller grupper av barn. Barnrättskommittén har betonat vikten av att grundprinciperna återspeglas i den nationella lagstiftningen.12

Barnkonventionens artiklar, och kanske särskilt grundprincip- erna, är föremål för olika tolkningar både av forskare, myndigheter, kommuner och av organisationer från det civila samhället. Tolk- ningarna ger uttryck för olika värderingar och uppfattningar om barnets rättigheter och hur dessa rättigheter ska relateras till barns behov och intressen i olika situationer och verksamheter.

Principer för tolkningen av internationella överenskommelser, däribland barnkonventionen, finns i Wienkonventionen om traktat- rätten, som Sverige har ratificerat (se vidare avsnitt 7.8).13

Barnrättskommittén ger staterna vägledning i tolkningen av barn- konventionen bl.a. genom allmänna kommentarer. Dessa kommen- tarer kan sägas ge uttryck för kommitténs samlade syn på konven- tionen. De allmänna kommentarerna är inte juridiskt bindande. Uttalanden från konventionskommittéer som övervakar genom- förandet av konventioner har dock med tiden fått en relativt stark ställning som tolkningsunderlag för bl.a. domstolar. Regeringen har också sedan länge och i olika fora framhållit att barnrättskommitténs kommentarer ska tas på stort allvar och att de har en stor betydelse som vägledning för Sveriges arbete med att genomföra konvention- en på nationell nivå.14 När vi i det följande översiktligt redogör för innebörden i grundprinciperna baseras vår redogörelse i allt väsent- ligt på barnrättskommitténs tolkningar så som de uttrycks i de all- männa kommentarerna. Kommitténs tolkning är dynamisk och för-

12CRC/GC/2003/5, p. 22.

13SÖ 1975:1.

14Se bl.a. skr. 2013/14:91 s. 10 f.

97

Barnkonventionen

SOU 2016:19

ståelsen av artiklarna utvecklas och fördjupas, bl.a. i dialogen med konventionsstaterna och med det civila samhället.

Viktigt att poängtera är att vi inte värderar barnrättskommitténs tolkningar av grundprinciperna utan enbart redogör för dem. Vi kommer i kapitel 5–7 att knyta an till grundprinciperna på olika sätt och då utgå från den redogörelse som lämnas i detta avsnitt.

3.5.1Artikel 2 om barnets rätt till icke-diskriminering

1.Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vård- nadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handi- kapp, börd eller ställning i övrigt.

2.Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säker- ställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller be- straffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlem- mars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.

I den engelska originalversionen lyder artikeln:

1.States Parties shall respect and ensure the rights set forth in this Convention to each child within their jurisdiction without discrimi- nation of any kind, irrespective of the child's or his or her parent's or legal guardian's race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national, ethnic or social origin, property, disability, birth or other status.

2.States Parties shall take all appropriate measures to ensure that the child is protected against all forms of discrimination or punishment on the basis of the status, activities, expressed opinions, or beliefs of the child's parents, legal guardians, or family members.

Principen om icke-diskriminering

Principen om icke-diskriminering är grundläggande i alla konven- tioner om mänskliga rättigheter.

Begreppet diskriminering definieras inte i konventionen men barnrättskommittén har i ett antal allmänna kommentarer tolkat

98

SOU 2016:19

Barnkonventionen

artikel 2 i förhållande till olika frågor och grupper av barn, bl.a. om utbildningens mål och om ungdomars hälsa och utveckling.15 I barn- rättskommitténs allmänna kommentar om genomförandet av kon- ventionen konstaterar kommittén att tillämpningen av artikel 2 om att varje barn ska ha lika tillgång till rättigheterna i konventionen inte är detsamma som att alla barn ska behandlas exakt lika.16 Skyldig- heten att inte diskriminera barn kan enligt kommittén kräva särskilda åtgärder för enskilda eller grupper av barn så att deras rättigheter ska bli tillgodosedda.

Diskrimineringsgrunderna i artikel 2 i barnkonventionen finns också uttryckta i den internationella konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter och i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I barnkonventionen finns dock ytterligare två diskrimineringsgrunder i jämförelse med dessa kon- ventioner – etniskt ursprung och funktionsnedsättning.

Enligt artikel 2.1 ska varje barn inom en stats jurisdiktion utan åtskillnad av något slag tillförsäkras de rättigheter som anges i barn- konventionen. Staten ska garantera barnet de rättigheter det har enligt konventionen. Det innebär att ett diskrimineringsförbud inte är tillräckligt, utan staten är också skyldig att genom aktiva åtgärder skydda barnet mot diskriminering. Regionala skillnader i möjligheter- na för barn att få sina rättigheter tillgodosedda får inte förekom- ma.17 Enligt artikel 2.2 ska staten genomföra åtgärder för att skydda barnet mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av bl.a. föräldrars ställning eller tro.

Medan diskrimineringsförbudet i artikel 2.1 är kopplat till rättig- heterna i konventionen, innebär artikel 2.2 att staten ska skydda barnet mot alla former av diskriminering, inte bara i förhållande till de rättigheter som konventionen omfattar.

Icke-diskriminering i förhållande till andra konventionsartiklar

Artikel 2 ska genomsyra genomförandet av övriga artiklar för att garantera varje barns rättigheter enligt konventionen. I konvention- en finns också artiklar som särskilt fokuserar på grupper av barn

15CRC/GC/2001/1 och CRC/GC/2003/4.

16CRC/GC/2003/5, p. 12.

17CRC/GC/2003/5, p. 12, 40 och 41.

99

Barnkonventionen

SOU 2016:19

som kan riskera att utsättas för diskriminering, bl.a. artikel 22 om asylsökande barn och artikel 30 om barn som tillhör minoriteter eller urbefolkningar. Barnrättskommittén har konstaterat att små barn löper en särskild risk för diskriminering, eftersom de är jämförelse- vis maktlösa och beroende av andra för att förverkliga sina rättig- heter.18

3.5.2Artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn

1.Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.

2.Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vård- nadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och admini- strativa åtgärder.

3.Konventionsstaterna skall säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av be- höriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn.

I den engelska originalversionen lyder artikeln:

1.In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authori- ties or legislative bodies, the best interests of the child shall be a pri- mary consideration.

2.States Parties undertake to ensure the child such protection and care as is necessary for his or her well-being, taking into account the rights and duties of his or her parents, legal guardians, or other individuals legally responsible for him or her, and, to this end, shall take all appro- priate legislative and administrative measures.

18 CRC/C/GC/7, p. 11.

100

SOU 2016:19

Barnkonventionen

3. States Parties shall ensure that the institutions, services and facilities responsible for the care or protection of children shall conform with the standards established by competent authorities, particularly in the areas of safety, health, in the number and suitability of their staff, as well as competent supervision.

Principen om barnets bästa

Barnets bästa är en princip som redan innan barnkonventionens till- komst fanns uttryckt i många länders nationella lagstiftning, men då inom specifika rättsområden, såsom familjerätten. I och med barn- konventionen ges denna princip en bred innebörd och tillämpning.

Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Principen uttrycker både en individuell och en kollektiv rättighet. Det innebär att barnets bästa ska sättas i främsta rummet i såväl åtgärder som rör ett enskilt barn som åtgär- der som rör grupper av barn.

Artikel 3.2 innebär att staten är skyldig att ge barnet det skydd och den omvårdnad som behövs för barnets välfärd. Den övergrip- ande skyldighet som artikel 3.2 uttrycker har bäring på flera artiklar i konventionen. Här kan nämnas artikel 18 om att staten ska ge lämpligt stöd och bistånd till föräldrar när de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran. Ytterligare ett exempel är artikel 19 om att staten ska skydda barnet mot alla former av våld och övergrepp.

Artikel 3.3 anger att staten ska garantera att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn lever upp till fastställda normer avseende bl.a. säkerhet.

I denna redogörelse är fokus på artikel 3.1, principen om att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Enligt barnrättskommittén består principen om barnets bästa av flera olika dimensioner.19 Det är en materiell rättighet; rätten att få barnets bästa bedömt i beslut som gäller barnet. Barnets bästa ska i denna bedömning, när olika intressen vägs mot varandra, sättas i främsta rummet. Principen om barnets bästa ska alltid tillämpas när man ska fatta ett beslut som rör ett enskilt barn eller grupper av

19 CRC/C/GC/14, p. 6.

101

Barnkonventionen

SOU 2016:19

barn. Som materiell rättighet är barnets bästa enligt kommittén direkt tillämplig (self-executing) och kan åberopas i domstol.

Principen om barnets bästa är också en grundläggande rättslig tolkningsprincip. Om en rättsregel är öppen för fler än en tolkning ska den tolkning som tillgodoser barnets bästa mest verkningsfullt ha företräde. Tolkningsramarna är enligt kommittén de rättigheter som barn har enligt barnkonventionen och de fakultativa proto- kollen till konventionen.

Principen är också ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser. Den aktuella principen anger då att när ett enskilt barn eller en grupp barn kommer att påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen inne- hålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekven- ser för barnet eller barnen. I beslutet ska beslutsfattaren dessutom motivera på vilket sätt hänsyn har tagits till barnets bästa, dvs. vad som beslutsfattaren ansett vara barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på, och hur barnets intressen vägts mot andra intressen, vare sig dessa handlar om övergripande policyfrågor eller enskilda fall.

Av artikel 3.1 följer enligt kommittén vissa skyldigheter för sta- ten:20

a)Skyldigheten att säkerställa att barnets bästa på lämpligt sätt inte- greras och konsekvent tillämpas i varje åtgärd som vidtas av offent- liga institutioner. Det gäller särskilt alla genomförandeåtgärder samt administrativa eller rättsliga förfaranden som direkt eller indirekt påverkar barn.

b)Skyldigheten att säkerställa att alla rättsliga och administrativa beslut, samt policyer och lagstiftning som gäller barn, visar att barnets bästa har satts i främsta rummet. I denna skyldighet in- går att beskriva hur barnets bästa har prövats och bedömts och vilken vikt som lagts vid barnets bästa i beslutet.

c)Skyldigheten att säkerställa att barnets bästa har bedömts och satts i främsta rummet i beslut och åtgärder inom den privata sektorn. I detta ingår de aktörer som levererar tjänster samt andra privata organ eller institutioner som fattar beslut som rör eller påverkar barn.

20 CRC/C/GC/14, p. 14.

102

SOU 2016:19

Barnkonventionen

För att säkerställa att staten efterlever dessa skyldigheter tar kom- mittén i sina kommentarer upp ett antal åtgärder som staten bör genomföra i enlighet med konventionens artiklar 4, 42 och 44.6 (se avsnitt 3.3.4) Hit hör bl.a. att granska och vid behov ändra lagstift- ning, att erbjuda information och utbildning om artikel 3.1 och dess praktiska tillämpning till olika yrkesgrupper och att ge barn och deras familjer information om vad rättigheten innebär.21

Att avgöra vad som är barnets bästa

Barnrättskommittén betonar att barnets bästa är ett flexibelt be- grepp vars innebörd måste avgöras från fall till fall.22 I sin allmänna kommentar om artikel 3.1. anger kommittén att när ett beslut ska fattas om en åtgärd handlar det om att dels bedöma barnets bästa, dels fastställa barnets bästa i den specifika situationen.

Bedömningen av barnets bästa handlar om att ta reda på de om- ständigheter som är relevanta i en specifik situation för ett enskilt barn eller en grupp barn. Barnrättskommittén tar upp ett antal fak- torer som beslutsfattaren ska ta hänsyn till i sin bedömning och i fastställandet av barnets bästa. En sådan faktor är barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Kommittén betonar att det faktum att barnet är mycket litet eller befinner sig i en utsatt situation inte fråntar barnet rätten att uttrycka sina åsikter och inte heller minskar vikten av barnets åsikter när barnets bästa ska fastställas. Andra faktorer är barnets identitet, bevarandet av barnets familjemiljö och möjlig- heten att upprätthålla relationer, barnets behov av omsorg samt skydd och säkerhet. En viktig faktor är också om barnet befinner sig i en utsatt situation där kommittén påminner om att utsattheten kan se olika ut och måste bedömas individuellt. Även barnets rätt till hälsa och utbildning är betydelsefulla faktorer i bedömningen av barnets bästa.

Att fastställa barnets bästa handlar om att bedöma vilka faktorer eller omständigheter som är särskilt viktiga i den specifika situa- tionen för ett enskilt barn eller grupper av barn. Barnrättskommittén betonar att alla faktorer inte är relevanta i varje enskilt fall och att

21CRC/C/GC/14, p. 15.

22CRC/C/GC/14, p. 32.

103

Barnkonventionen

SOU 2016:19

de kan användas på olika sätt. Faktorerna kan också stå i konflikt med varandra och behöva vägas mot varandra för att man ska hitta en lösning som sätter barnets eller barnens bästa i främsta rummet. Barnrättskommittén tar i det sammanhanget upp situationer där skyddsfaktorer, som kan innebära att barnets rättigheter inskränks, ställs mot åtgärder som ger barnet egenmakt. Barnets ålder och mog- nad bör enligt kommittén vara vägledande i sådana avvägningar.23

Beslutsfattaren ska också ta hänsyn till att barnets förmågor kom- mer att utvecklas och att man vid sidan av att bedöma barnets behov vid själva beslutstillfället också gör en bedömning av barnets utveckling på längre sikt.24

Barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser

Barnkonventionens bestämmelse om barnets bästa har en mycket bred tillämpning. Principen medför en skyldighet för beslutsfattare att sätta barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, och omfattar därför alla samhällsområden där barn kan vara berörda, på såväl nationell som regional och kommunal nivå. Bedöm- ningen och fastställandet av barnets bästa är dock enligt kommittén av störst betydelse när det handlar om åtgärder som har en betyd- ande inverkan på ett barn eller grupper av barn. Med begreppet åtgärder avses beslut men också alla andra handlingar, uppföranden, förslag, tjänster, förfaranden och andra åtgärder som rör barn. Även underlåtenhet att genomföra åtgärder omfattas.25

Att barnets bästa ska komma i främsta rummet (i den engelska originalversionen: the best interests of the child shall be a primary consideration) markerar barnets särskilda beroende och skyddslös- het och det faktum att barn har sämre möjligheter än vuxna att hävda sina egna intressen. Barnets bästa är därmed inte bara ett av flera överväganden utan har hög prioritet när olika intressen ska vägas mot varandra.26

I sin allmänna kommentar om artikel 3.1 tar barnrättskommittén särskilt upp barnets bästa som tillvägagångssätt i beslutsprocesser.

23CRC/C/GC/14, p. 48–83.

24CRC/C/GC/14, p. 84.

25CRC/C/GC/14, p. 17–20 och 35.

26CRC/C/GC/14, p. 36–40.

104

SOU 2016:19

Barnkonventionen

För att principen om barnets bästa ska förverkligas måste myn- digheter och organisationer som fattar beslut som rör barn bedöma och fastställa barnets bästa genom barnanpassade förfaranden.27

I beslutsprocesser där myndigheter ska bedöma och fastställa barnets bästa är barnets åsikter en central del. Att kommunicera med barn är en väsentlig del av processen och i denna kommunika- tion bör det, framhåller barnrättskommittén, ingå att upplysa barnet om processen. Om det handlar om att bedöma och fastställa det bästa för barn som grupp måste beslutsfattaren hitta sätt för att in- hämta åsikterna, t.ex. genom hearingar eller diskussioner i skolan.28

Barnrättskommittén anger vidare att varje beslut som rör ett eller flera barn måste ha en motivering där det bl.a. framgår vilka aspekter som beslutsfattaren ansett varit relevanta i bedömningen av barnets bästa. Om beslutet inte stämmer överens med barnets åsikter bör orsaken till detta tydligt anges. I de undantagsfall där den valda lös- ningen inte överensstämmer med barnets bästa måste skälen till detta klargöras för att visa att barnets bästa satts i främsta rummet trots resultatet. Det räcker inte, enligt barnrättskommittén, att i allmänna ordalag nämna att andra hänsyn överskuggar barnets bästa – vilka andra hänsyn som tagits måste anges och skälen till varför de till- mätts större vikt än barnets bästa i det enskilda fallet måste klar- göras. Resonemanget måste också, enligt kommittén, på ett trovär- digt sätt visa varför barnets bästa inte vägde tyngre än övriga hänsyn. Särskild hänsyn måste tas till att det finns situationer då barnets bästa måste ges avgörande betydelse, vilket gäller vid adoption.29

För att säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn krävs barnkonsekvensanalyser. Att genomföra barnkonsekvensanalyser innebär att bedöma vilka kon- sekvenser ett beslut kan få för ett enskilt barn. Det innebär också att på en mer generell nivå analysera vilka konsekvenserna är för barn och deras rättigheter av en policy, lag eller andra åtgärder. Det ska ske fortlöpande och vara integrerat i beslutsprocesser på alla nivåer i samhället. Det finns olika metoder för att göra barnkon- sekvensanalyser. Ett minimikrav är enligt kommittén att använda konventionen och de fakultativa protokollen som ram och grund-

27CRC/C/GC/14, p. 85–99.

28CRC/C/GC/14, p. 89–91.

29CRC/C/GC/14, p. 97.

105

Barnkonventionen

SOU 2016:19

principerna som utgångspunkt för analysen. Dessutom krävs enligt kommittén utvärderingar av vilka faktiska konsekvenser beslut och åtgärder har fått för ett enskilt barn eller grupper av barn.30

Barnets bästa i förhållande till andra konventionsartiklar

Principen om barnets bästa syftar enligt barnrättskommittén till att säkerställa att barnet fullt och faktiskt kan åtnjuta alla rättigheter som erkänns i konventionen.31 Det är en princip som ska användas som vägledning i alla frågor som rör ett enskilt barn eller grupper av barn, vid eventuella inbördes konflikter mellan de olika rättig- heterna i konventionen eller i andra avtal gällande mänskliga rättig- heter.32

Tolkningen av vad som är barnets bästa måste stå i överens- stämmelse med hela konventionen. Barnets bästa får inte användas för att motivera ageranden som strider mot andra bestämmelser i barnkonventionen. En vuxen persons subjektiva bedömning av bar- nets bästa rättfärdigar inte förfaranden som innebär att barnets alla rättigheter enligt konventionen inte respekteras.33

Principen om barnets bästa ska tillämpas i förhållande till övriga grundprinciper i konventionen. Av dessa är artikel 12 av särskild vikt. Artikel 3 och 12 kompletterar varandra. Barnets åsikter är en viktig del i bedömningen av barnets bästa.34

3.5.3Artikel 6 om barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling

1.Konventionsstaterna erkänner att varje barn har en inneboende rätt till livet.

2.Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling.

30CRC/GC/2003/5, p. 45 och CRC/C/GC/14, p. 35 och 99.

31CRC/C/GC/14, p. 4 och 32.

32CRC/C/GC/14, p. 33.

33CRC/C/GC/14, p. 4, CRC/C/GC/8, p. 26 och CRC/C/GC/13, p. 61.

34CRC/C/GC/14, p. 43 och 89 samt CRC/C/GC/12, p. 74.

106

SOU 2016:19

Barnkonventionen

I den engelska originalversionen lyder artikeln:

1.States Parties recognize that every child has the inherent right to life.

2.States Parties shall ensure to the maximum extent possible the sur- vival and development of the child.

Genom artikel 6 erkänns barnets inneboende rätt till livet och statens skyldighet att i största möjliga utsträckning säkerställa barnets över- levnad och utveckling.35 Rätten till liv, överlevnad och utveckling ska tolkas i förhållande till övriga grundprinciper och får också sitt innehåll genom specifika artiklar i konventionen.

Rätten till liv är en allmän mänsklig rättighet som bl.a. återfinns i artikel 3 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättighet- erna. I barnkonventionen är denna grundläggande rättighet utgångs- punkt för andra rättigheter i konventionen. Artikel 37 innehåller t.ex. ett förbud mot dödsstraff för brott som har begåtts av perso- ner under 18 år. Enligt artikel 24, som ger barnet rätt till hälso- och sjukvård, ska staten bl.a. vidta lämpliga åtgärder för att minska spädbarns- och barnadödligheten. Även artikel 38, som rör barn i väpnade konflikter, är kopplad till barnets rätt till liv.

Barnrättskommittén har i flera av sina allmänna kommentarer utvecklat vad denna rätt till liv innebär, bl.a. i genomförandet av bar- nets rättigheter under tidig barndom, ungdomars hälsa och utveck- ling och hiv/aids och barnets rättigheter.36

Som vi nyss nämnt anger artikel 6 inte enbart barnets rätt till liv, utan staten ska också främja barnets rätt att överleva och att få utvecklas. Detta krav på staten berör alla aspekter av barnets ut- veckling och omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling. Statens åtgärder ska syfta till att uppnå en optimal utveckling för barnet och denna rätt ska staten uppfylla till det yttersta av sin förmåga.37

Barnets rätt till överlevnad och utveckling är kopplad till flera artiklar i konventionen som handlar om barnets rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Däribland finns artikel 24 om rätten till hälso- och sjukvård och artikel 27 om rätten till en skälig levnadsstandard. I artikel 23 betonas särskilt statens skyldighet att

35CRC/C/GC/7, p. 10.

36CRC/C/GC/7, CRC/GC/2003/4 respektive CRC/GC/2003/3.

37CRC/GC/2003/5, p. 12.

107

Barnkonventionen

SOU 2016:19

ge lämpligt bistånd till barn med funktionsnedsättningar. Även de artiklar som ska ge barnet skydd mot utnyttjande, våld och över- grepp är förbundna med barnets rätt till överlevnad och utveckling. Hit hör bl.a. artikel 19 som erkänner barnets rätt till skydd mot alla former av våld och övergrepp.38

Barnets rätt till utveckling handlar också om att barnet ska få de bästa förutsättningarna att utvecklas som individ, vilket bl.a. ut- trycks i artikel 28 om rätten till utbildning och artikel 31 om rätten till vila och fritid, lek och rekreation samt rätten att delta i det kul- turella och konstnärliga livet.39 Utifrån barnkonventionens grundsyn på barnet ska barndomen inte bara ses som en förberedelse inför vuxenlivet. Artikel 6.2 erkänner också barndomens egenvärde.

Det är inte endast staten som har ett ansvar för att säkerställa barnets utveckling. Föräldrarnas ansvar för att främja barnets utveck- ling och säkerställa att barnets rättigheter tillgodoses är tydligt ut- tryckt i barnkonventionen, bl.a. i artiklarna 5 och 18. Staten har också en skyldighet att ge föräldrarna lämpligt bistånd när de fullgör detta ansvar.40

3.5.4Artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd

1.Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

2.För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedur- regler, i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet.

I den engelska originalversionen lyder artikeln:

1. States Parties shall assure to the child who is capable of forming his or her own views the right to express those views freely in all matters affecting the child, the views of the child being given due weight in accordance with the age and maturity of the child.

38Se bl.a. CRC/C/GC/7, p. 10 och CRC/C/GC/13, p. 15.

39Se bl.a. CRC/C/GC/7, p. 10.

40Se bl.a. CRC/C/GC/7, p. 15–18.

108

SOU 2016:19

Barnkonventionen

2. For this purpose, the child shall in particular be provided the oppor- tunity to be heard in any judicial and administrative proceedings affecting the child, either directly, or through a representative or an appropriate body, in a manner consistent with the procedural rules of national law.

Barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet

Artikel 12.1 ger barnet rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Det gäller såväl det enskilda barnet som grupper av barn. Artikeln återspeglar det förhållningssätt till barnet som kon- ventionen uttrycker, nämligen barnet som bärare av rättigheter som ska vara delaktig i och ha inflytande över sitt liv.41

Den rättighet som återfinns i artikel 12 är absolut och gäller alla barn utan åtskillnad, i enlighet med icke-diskrimineringsprincipen (artikel 2). Staten är därmed skyldig att säkerställa att barnet kan ut- öva denna rättighet. Det är viktigt att notera att det är fråga om en rättighet, inte någon skyldighet för barnet att uttrycka sina åsikter.42

Rätten att fritt uttrycka sina åsikter tillkommer enligt arti- kel 12.1 barn som är i stånd att bilda egna åsikter. Att vara ”i stånd att bilda egna åsikter” ska enligt barnrättskommittén inte tolkas som en begränsning, utan snarare som en skyldighet för staten att i största möjliga utsträckning bedöma barnets kapacitet att bilda en egen åsikt. Utgångspunkten ska vara att barnet kan bilda egna åsik- ter och att det inte vilar på barnet att först bevisa sin förmåga.

Kommittén avråder stater från att sätta åldersgränser som kan begränsa den rätt barn har att uttrycka sina åsikter. Kommittén betonar att även mycket små barn kan bilda åsikter och att åsikter kan uttryckas på olika sätt. Små barn kan ge uttryck för sina åsikter genom t.ex. kroppsspråk, ansiktsuttryck, lek och målningar. För att barnet ska vara i stånd att bilda en egen åsikt är det inte nödvändigt att barnet har utförlig kunskap om alla aspekter i frågan som påver- kar barnet, men barnet ska ha tillräcklig förståelse för att kunna bilda sig åsikter i frågan. Staten är också skyldig att se till att barn som kan ha svårt att föra fram sina åsikter får förutsättningar att

41CRC/C/GC/12, p. 18.

42CRC/C/GC/12, p. 16 och 19.

109

Barnkonventionen

SOU 2016:19

göra det, t.ex. barn med funktionsnedsättningar och barn som inte behärskar språket i landet.43

Av artikel 12.1 framgår att barnet fritt ska få uttrycka sina åsik- ter. Det förutsätter att barnet får information om bl.a. beslutspro- cessen och under vilka omständigheter barnet ska få uttrycka sina åsikter. Barnet ska inte utsättas för påtryckningar och väljer själv om hon eller han vill utöva eller avstå från denna rättighet. Barnet ska inte heller utfrågas oftare än nödvändigt. Barnrättskommittén tar i det sammanhanget upp riskerna med en illa genomförd tillämp- ning av denna rättighet. Det gäller särskilt mycket små barn och barn som varit offer för brott, sexuella övergrepp eller våld. Staten måste i dessa fall vidta de åtgärder som behövs för att skydda barnet när barnet ska utöva sin rätt att bli hörd.44

Att barnet ska få uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet innebär att barnet måste få komma till tals om frågan som diskuteras rör barnet. Denna rätt gäller också grupper av barn där kommittén betonar vikten av att låta barn vara delaktiga i olika beslutspro- cesser för att tillföra sina perspektiv och erfarenheter i utformandet av åtgärder.45

Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till ålder och mognad

Barnkonventionens artikel 12 kräver inte enbart att barnet ska få uttrycka sina åsikter, utan åsikterna ska dessutom tillmätas betyd- else i förhållande till barnets ålder och mognad. När barnet är i stånd att bilda sig en egen uppfattning måste hans eller hennes åsik- ter noga beaktas.

Det finns inga åldersgränser i barnkonventionen. Hur mycket barn förstår avgörs inte enbart av åldern. Forskning visar enligt kom- mittén att information, erfarenhet, miljö, sociala och kulturella för- väntningar samt omfattningen av stöd bidrar till utvecklingen av ett barns förmåga att bilda åsikter. Därför måste barnets åsikter bedömas i varje enskilt fall. Mognad avser förmågan att förstå och bedöma konsekvenserna av en särskild fråga, och måste därför övervägas när

43CRC/C/GC/12, p. 20 och 21.

44CRC/C/GC/12, p. 20–25.

45CRC/C/GC/12, p. 12, 13, 26 och 27.

110

SOU 2016:19

Barnkonventionen

barnets individuella förmågor fastställs. I artikel 12 menas med mog- nad ett barns kapacitet att uttrycka sina åsikter om frågor på ett rimligt och självständigt sätt. Beslutsfattaren måste i det samman- hanget ta hänsyn till hur frågan påverkar barnet. Ju mer resultatet påverkar barnet, desto mer relevant är en korrekt bedömning av just det barnets mognad. Även den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor samt instruktioner och vägledning från föräldrar måste beaktas.46

Barnets rätt att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden

Artikel 12.2 anger att barnet har rätt att höras i alla domstols- förfaranden som rör barnet, utan begräsningar. Barnet har också rätt att höras i alla administrativa förfaranden som rör barnet, t.ex. förfaranden som rör barnets utbildning, hälsa, miljö, levnadsvillkor och skydd. Rätten att höras gäller både i förfaranden som initierats av barnet och förfaranden som initieras av andra men som rör bar- net. Liksom rätten att uttrycka sina åsikter är barnets rätt att bli hörd en absolut rättighet och gäller barn som är i stånd att bilda egna åsikter. För att barnet ska kunna utöva denna rättighet så måste såväl miljön som den information som barnet får vara anpassad för barn. Sättet på vilket barnet ska höras är inte bestämt i konvention- en, utan barnet kan höras direkt eller genom en företrädare. Det ställer i sin tur krav på staten att skapa förutsättningar för barnet att göra sin röst hörd.47

Genomförandet av artikel 12

Barnrättskommittén ställer i sin allmänna kommentar upp fem steg för att genomföra artikel 12. Det första steget är att förbereda barnet. Barnet ska få information om rättigheten och vad den innebär. Det andra steget är själva hörandet. I det sammanhanget handlar det om att skapa en miljö och ett upplägg som anpassas för barnet. Den person som ska lyssna till barnet kan vara en vuxen som är inblandad i frågorna som rör barnet, en beslutsfattare eller en specialist. När

46CRC/C/GC/12, p. 28–31.

47CRC/C/GC/12, p. 32–39.

111

Barnkonventionen

SOU 2016:19

barnet har uttryckt sina åsikter är det tredje steget att bedöma barnets förmågor. Som tidigare nämnts ska barnets åsikter tillmätas betydel- se om barnet bedöms vara i stånd att bilda egna åsikter. Om barnet är i stånd att bilda egna åsikter på ett rimligt och självständigt sätt måste beslutsfattaren ta barnets åsikter under övervägande som en viktig faktor för frågans avgörande. Ett fjärde steg är att informera barnet om resultatet av processen och förklara hur barnets åsikter har beaktats. Denna återkoppling är en garanti för att barnet inte bara hörs som en formalitet utan faktiskt tas på allvar. Det femte steget i att genomföra artikel 12 består i att det finns lagstiftning på plats som gör att barnet kan överklaga ett beslut och få tillgång till rättsmedel när barnets rättigheter enligt artikel 12 kränks.48 Kom- mittén har i det sammanhanget betonat de särskilda skyldigheter som staten har, bl.a. att utbilda olika yrkesgrupper om artikel 12 och tillämpningen av artikeln samt att på andra sätt höja medvetenheten i samhället om barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och bli hörd.49

Barnets rätt att bli hörd måste genomföras i de olika miljöer och situationer där barn växer upp, utvecklas och lär sig. Det gäller bl.a. i den egna familjen, vid alternativt omhändertagande, i asylärenden, i hälso- och sjukvården och i utbildning och skola.50 Vid domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet ska barnet särskilt beredas möjlighet att höras. Detta gäller bl.a. i frågor om vårdnad och umgänge, när barnet separeras från sina föräldrar, när barnet har begått brott eller när barnet självt utsatts för brott.51

Artikel 12 i förhållande till andra konventionsartiklar

Artikel 12 är kopplad till alla de artiklar i konventionen som för sitt genomförande förutsätter att barnet uttrycker sina åsikter. Bestäm- melsen ska också tolkas i förhållande till övriga grundprinciper och är, som vi tidigare har nämnt, särskilt förbunden med principen om barnets bästa i artikel 3.1.52

48CRC/C/GC/12, p. 40–47.

49CRC/C/GC/12, p. 49.

50CRC/C/GC/12, p. 89–131.

51CRC/C/GC/12, p. 50–67.

52CRC/C/GC/12, p. 70–74.

112

SOU 2016:19

Barnkonventionen

Även kopplingen mellan artikel 12 och artikel 5 är enligt kom- mittén särskilt relevant då det är viktigt att föräldrars vägledning tar hänsyn till barnets fortlöpande utveckling.53

Synen på barnet som en kompetent individ som ska vara delaktig i samhället uttrycks även i artikel 13 om barnets rätt till yttrande- och informationsfrihet. Det som skiljer artikel 12 från artikel 13 är att den sistnämnda artikeln uttrycker rätten att ha och uttrycka åsikter, medan artikel 12 ger barnet en rätt att uttrycka åsikter i frå- gor som rör barnet och vara involverad i åtgärder och beslut som påverkar barnets liv. Barnets åsikter ska dessutom enligt artikel 12 tillmätas betydelse.54

3.6Tre fakultativa protokoll till konventionen

Till barnkonventionen hör tre fakultativa protokoll som syftar till att tydliggöra och förstärka konventionen i olika delar. Att proto- kollen är fakultativa innebär att de stater som har ratificerat barn- konventionen inte är skyldiga att ratificera protokollen.

Två av protokollen antog FN:s generalförsamling den 25 maj 2000. Det är dels det fakultativa protokollet om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter, dels det fakultativa proto- kollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Protokollen trädde i kraft i februari respektive januari 2002 när tio stater ratificerat respektive protokoll.

Protokollet som rör barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter består av 13 artiklar och syftar till ett ökat skydd för barn från att dras in i väpnade konflikter. Det har sin utgångs- punkt i artikel 38 i barnkonventionen.

Det andra protokollet om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution, syftar till att utöka de åtgärder som konven- tionsstaterna bör vidta för att skydda barn. Protokollet omfattar 17 artiklar och är kopplat till flera artiklar i barnkonventionen, vilka redovisas i protokollets inledning. Det är artikel 1 om definitionen av barn, artikel 11 om olovligt bortförande av barn, artikel 21 om adoption, artikel 32 om skydd mot ekonomiskt utnyttjande, artikel 33

53CRC/C/GC/12, p. 69 och 84.

54CRC/C/GC/12, p. 81–83.

113

Barnkonventionen

SOU 2016:19

om skydd mot narkotika, artikel 34 om skydd mot sexuellt utnytt- jande och sexuella övergrepp, artikel 35 om åtgärder för att för- hindra bortförande och försäljning av eller handel med barn samt artikel 36 som ger barnet skydd mot alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende.

Det finns också ett tredje protokoll till barnkonventionen, det fakultativa protokollet om ett individuellt klagomålsförfarande. Protokollet antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011 och trädde i kraft i april 2014 när tio stater ratificerat protokollet.55 Fram till dess var barnkonventionen den enda av de centrala män- niskorättskonventionerna som saknade en sådan mekanism.

Klagomålsförfarandet i det tredje protokollet (communication procedure) innebär att enskilda barn, grupper av barn eller repre- sentanter för barn kan lämna in en framställan till barnrättskom- mittén om de anser att deras rättigheter enligt barnkonventionen eller de övriga fakultativa protokollen blivit kränkta. För att barn- rättskommittén ska kunna behandla en sådan framställan finns vissa villkor uppställda i artikel 7 i protokollet. Ett krav är att alla inhem- ska rättsmedel är uttömda.

Om barnrättskommittén tar upp framställan kommer kommittén att ge sin syn på ärendet och kommittén kan lämna rekommenda- tioner till staten. Staten ska överväga rekommendationerna och därefter återkomma till kommittén med ett skriftligt svar på vilka åtgärder som vidtagits (artiklarna 10 och 11). Barnrättskommittén kan också ta emot en framställan från en stat om att en annan stat inte fullföljer sina skyldigheter enligt konventionen eller de två fakulta- tiva protokollen (inter-state communication). Barnrättskommittén kan även på eget initiativ genomföra undersökningar (inquiry pro- cedure) när kommittén får information om att det i en stat före- kommer allvarliga eller systematiska kränkningar av de rättigheter barn har enligt konventionen och de fakultativa protokollen. Kom- mittén kan då föra en dialog med staten och lämna kommentarer och rekommendationer som staten ska svara på inom en viss tid.

55 A/RES/66/138.

114

SOU 2016:19

Barnkonventionen

3.7Sveriges ratificering av konventionen och de fakultativa protokollen

Ett halvår efter det att FN:s generalförsamling antagit barnkon- ventionen, ratificerade Sverige konventionen genom ett beslut i riks- dagen den 21 juni 1990. Barnkonventionen trädde i kraft i septem- ber samma år när tjugo stater ratificerat konventionen.56

Till grund för riksdagens beslut att ratificera barnkonventionen fanns regeringens proposition om godkännande av konventionen.57 I propositionen redogörs för konventionens artiklar och deras för- hållande till den svenska lagstiftningen. Regeringen angav som ut- gångspunkt för granskningen den bedömning som regeringen gjort i samband med Sveriges godkännande av konventionen om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter och konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter nästan tjugo år tidigare.58 Reger- ingens utgångspunkter, som alltså byggde på de tidigare slutsatserna, uttrycktes enligt följande:59

En granskning av konventionsbestämmelserna leder till slutsatsen, att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning står i god överens- stämmelse med dessa bestämmelser men att man kan vara tveksam om huruvida svensk rätt eller praxis i alla detaljer överensstämmer med konventionens krav. Den bedömning, som i sådana fall måste göras, blir i viss utsträckning beroende av vilka allmänna principer man vill lägga till grund för tolkningen av konventionens bestämmelser. Man måste därvid hålla i minnet att konventionen är avsedd att tillämpas på ett världsomfattande plan och således på rättssystem och andra förhåll- anden av mycket skiftande art. På grund härav måste konventionen tolkas så, att den får en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system. Artiklarna är också i många fall utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder som staterna skall vidta.

Utifrån dessa utgångspunkter och efter en genomgång av konven- tionens bestämmelser i förhållande till svensk rätt kom regeringen till slutsatsen att inga lagändringar behövde göras för att Sverige skulle kunna ratificera konventionen. Däremot ansåg regeringen att man skulle reservera sig mot den del av artikel 37 c som anger att

56SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28 och rskr. 1989/90:350.

57Prop. 1989/90:107.

58Prop. 1971:125 s. 25 f.

59Prop. 1989/90:107 s. 28.

115

Barnkonventionen

SOU 2016:19

ett barn som är frihetsberövat ska hållas åtskilt från vuxna, om det inte anses vara till barnets bästa att inte göra detta. Anledningen var att det fanns tveksamheter om den svenska lagstiftningen levde upp till detta krav. En liknande reservation hade också gjorts när Sverige tillträdde konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.60

Riksdagen tillstyrkte att Sverige skulle ratificera konventionen, men avstyrkte regeringens förslag om en reservation avseende arti- kel 37 c. Riksdagen lämnade i stället ett tillkännagivande om att regeringen närmare borde analysera denna fråga och vid behov på lämpligt sätt överväga en ändring.61 Den 1 januari 1999 ändrades lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. En intagen som inte fyllt 18 år får numera inte placeras i en anstalt där han eller hon vistas tillsammans med intagna över 18 år, om det inte kan antas vara till hans eller hennes bästa.62

Inkorporering av barnkonventionen togs varken upp av reger- ingen eller riksdagen, utan den fråga som behandlades gällde huru- vida Sverige skulle ratificera konventionen och om en sådan ratifi- cering krävde lagändringar. Vi återkommer till de överväganden som gjorts i fråga om en inkorporering av barnkonventionen i svensk rätt i avsnitt 7.3.

Tio år efter det att Sverige tillträtt barnkonventionen, antog FN:s generalförsamling, som nämnts, två fakultativa protokoll till kon- ventionen (se avsnitt 3.6). Sverige ratificerade det fakultativa proto- kollet om indragning av barn i väpnade konflikter 2002 och läm- nade samtidigt en förklaring om att Sverige tillämpar en 18-årsgräns vid frivillig rekrytering till de nationella väpnade styrkorna.63

Det fakultativa prokollet om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution ratificerade Sverige 2006 och lämnade då en förklaring avseende protokollets definition av barnpornografi i arti- kel 2 c. Enligt förklaringen ska ordet framställning (på engelska representation) avse endast visuella framställningar, dvs. bilder, vilket ligger i linje med EU:s tolkningsuttalande i samma fråga.64

Det tredje fakultativa protokollet om ett individuellt klagomåls- förfarande har Sverige inte ratificerat.

60Prop. 1989/90:107 s. 81 f.

61Bet. 1989/90:SoU28 s. 29 f. och rskr. 1989/90:350.

62Prop. 1997/98:95.

63Prop. 2001/02:178, bet. 2002/03:SoU2 och rskr. 2002/03:18.

64Prop. 2005/06:68, bet. 2005/06:JuU20 och rskr. 2005/06:194.

116

SOU 2016:19

Barnkonventionen

3.8Sveriges genomförande av konventionen

3.8.1Tidigare överväganden och utredningar om konventionens ställning i svensk rätt

Behov av en översyn

Frågan om i vilken utsträckning svensk lagstiftning överensstämde med barnkonventionens artiklar blev föremål för diskussioner i den allmänna debatten och i riksdagen även efter ratificeringen,65 bl.a. i ljuset av de ställningstaganden som Fri- och rättighetskommittén och därefter regeringen gjorde kring Europakonventionens ställning (se vidare avsnitt 7.3).66

Fem år efter att Sverige ratificerat barnkonventionen, aktuali- serades konventionens ställning i svensk rätt genom ett antal motions- yrkanden i riksdagen.67 Bakgrunden var bl.a. diskussioner om huru- vida utlänningslagstiftningen stämde överens med barnkonventionen, särskilt principen om barnets bästa (artikel 3). I behandlingen av de motionsyrkanden som krävde att barnkonventionen skulle inkor- poreras (dvs. gälla som lag i Sverige) begärde socialutskottet ett yttrande från konstitutionsutskottet. I sitt yttrande hänvisade kon- stitutionsutskottet till tidigare ställningstaganden om att konven- tioner om mänskliga rättigheter inte kan anses lämpade för direkt tillämpning i svensk rätt och hänvisade bl.a. till 1973 års fri- och rättighetsutredning.68 Utskottet betonade dock vikten av en fort- löpande kontroll så att svensk lagstiftning och praxis överensstäm- mer med barnkonventionen och föreslog en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med konventionens bestämmelser. Socialutskottet delade konstitutionsutskottets bedöm- ning att transformering, dvs. omarbetning av svensk lag så att den överensstämmer med konventionens förpliktelser, var den lämpli- gaste metoden för att införliva konventioner i svensk rätt. För trans- formering talade enligt utskottet såväl konstitutionella skäl som att Barnombudmannen angett att denna metod skulle ge barn det bästa skyddet av sina rättigheter. Socialutskottet menade dock att det fanns behov av en översyn i enlighet med konstitutionsutskottets

65Se bl.a. bet.1993/94:SoU1.

66SOU 1993:40, del B och prop. 1993/94:117.

67Bet. 1995/96:SoU4.

68SOU 1975:75.

117

Barnkonventionen

SOU 2016:19

förslag.69 Riksdagen lämnade därefter ett tillkännagivande till reger- ingen om att besluta om en sådan översyn70 och i februari 1996 tillsattes den parlamentariskt sammansatta Barnkommittén.

Barnkommittén

Barnkommittén fick tre huvudsakliga uppdrag.71 Kommittén skulle göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till barnkonventionens bestämmelser. Vidare skulle kommittén skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gällde inne- börden av begreppet barnets bästa i konventionen och svensk rätt. I det ingick att särskilt analysera eventuella målkonflikter. Barn- kommittén skulle också särskilt behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen. Denna fråga behandlades i ett del- betänkande.72

När kommittén i sitt huvudbetänkande73 analyserade barnkon- ventionen och de svenska förhållandena, utgick man från de fyra grundprinciperna i konventionen samt artikel 4 om genomförandet av konventionen. I översynen som kommittén gjorde grupperades rättigheterna efter karaktär och tillämpning i det svenska samhället. Kommittén identifierade luckor i lagstiftningen inom ett antal områden och såg också behov av andra åtgärder såsom förbättrad statistik och en nationell strategi för genomförandet av konven- tionen. I kommitténs överväganden fanns också förslag om att se över viss lagstiftning för att komma till rätta med problem i tillämp- ningen av då gällande lagstiftning på några särskilda områden.

Barnkommittén tog också upp frågan om inkorporering av barn- konventionen i samband med att artikel 4 behandlades i betänk- andet. Kommittén resonerade kring fördelar och nackdelar med att inkorporera konventionen i svensk rätt och kom till slutsatsen att övervägande skäl talade mot att inkorporera konventionen.74 Kom- mittén sammanfattade sitt ställningstagande på följande sätt:75

69Bet. 1995/96:SoU4.

70Rskr. 1995/96:62.

71Dir. 1996:15.

72SOU 1996:115.

73SOU 1997:116.

74SOU 1997:116 s. 19 och 112 f.

75SOU 1997:116 s. 19.

118

SOU 2016:19

Barnkonventionen

Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av artiklar som siktar till ett gradvist genom- förande, som är svåra att direkt tolka av en domstol. Barnkonventionens genomförande är en politisk process. För ett land med så omfattande barnrättslig lagstiftning som Sverige finns det inte mycket att vinna på att ge Barnkonventionen status av nationell lag. Viktigare är att det sker en ordentlig genomgång av att lagarna stämmer överens med kon- ventionen och att konventionens anda och innebörd i fortsättningen beaktas i varje lagstiftningsärende. Vi menar att tolkningen av Barn- konventionen bör göras politiskt av riksdagen, som därvid kan stifta de lagar som krävs för att rättigheterna i Barnkonventionen bäst skall slå igenom.

Barnkommitténs förslag ledde fram till regeringens proposition om en strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige.76 I pro- positionen togs frågan om inkorporering av barnkonventionen inte upp. Under riksdagsbehandlingen av propositionen aktualiserades emellertid frågan om barnkonventionens ställning i svensk rätt. Socialutskottet anförde återigen att barnkonventionen inte borde inkorporeras i svensk rätt och hänvisade till det yttrande som kon- stitutionsutskottet lämnat och där utskottet bl.a. anförde att tolk- ningen av barnkonventionen bör göras av riksdagen för att rättig- heterna i konventionen ska slå igenom på ett sätt som ger barnen det bästa skyddet.77

En kartläggning av svensk lagstiftning

Efter Barnkommitténs översyn har det skett en successiv omarbet- ning (transformering) av svensk lagstiftning i förhållande till barn- konventionen inom olika områden. Diskussionerna i riksdagen om huruvida svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barn- konventionens krav och om barnkonventionen bör inkorporeras i svensk rätt har också fortsatt.78

När regeringen 2010 föreslog en strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, aviserade regeringen samtidigt att en kartlägg- ning skulle genomföras för att belysa hur svensk lagstiftning och

76Prop. 1997/98:182.

77Bet. 1998/99:SoU6.

78Se närmare bl.a. bet. 1997/98:SoU13, bet. 2000/01:SoU7, bet. 2001/02:SoU23, bet. 2003/04: SoU9, bet. 2005/06:SoU5 och bet. 2007/08:SoU14.

119

Barnkonventionen

SOU 2016:19

praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonventionen.79 I behandlingen av propositionen i socialutskottet togs frågan om barn- konventionens ställning i svensk rätt upp på nytt, med anledning av ett stort antal motioner i frågan.80 Socialutskottet avstyrkte motion- erna bl.a. med hänvisning till den kartläggning som regeringen aviserat i propositionen.

Socialdepartementet presenterade kartläggningen av hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barn- konventionen hösten 2011.81 Syftet med kartläggningen var att ge en aktuell bild av hur Sverige genom transformering genomfört åtag- andena i konventionen. Tyngdpunkten i kartläggningen låg på en redovisning av relevant lagstiftning i förhållande till barnkonven- tionen. Praxis redovisades endast i begränsad omfattning och då exemplifierande.

För jämförelsen mellan barnkonventionens bestämmelser och svenska förhållanden användes i kartläggningen de utgångspunkter som regeringen angett i sin proposition om godkännande av barn- konventionen. Däribland fanns utgångspunkten att konventionen måste tolkas så att den får en rimlig mening inom ramen för det nationella systemet och att konventionen innehåller ett flertal vaga formuleringar.82

Slutsatsen i departementspromemorian var att svensk lagstiftning överlag står i god överensstämmelse med rättigheterna i barnkon- ventionen och att den svenska lagstiftningen får anses väl utbyggd med hänsyn till rättigheterna. Samtidigt konstaterades i promemo- rian att lagstiftningen inte kan försäkra att rättigheterna för varje enskilt barn efterlevs i varje situation, utan att det är av central be- tydelse att även tillämpningen är förenlig med rättigheterna. I kart- läggningen lämnades några exempel på fall där tillsynsmyndigheter konstaterat brister i rättstillämpningen i förhållande till barnkon- ventionen. Det handlade dock i regel enligt promemorian inte om systematiska brister, utan om brister i individuella fall. Dit hörde bl.a. brister i samhällsvården och brister avseende bostäder och sär- skild service för barn och ungdomar med funktionsnedsättning. Departementet konstaterade att när det gäller barn i rättsprocessen

79Prop. 2009/10:232.

80Bet. 2010/11:SoU3.

81Ds 2011:37.

82Ds 2011:37 s. 37 f.

120

SOU 2016:19

Barnkonventionen

tillgodoses rättigheterna i hög grad i svensk rättsordning, men detta är i sig inte en garanti för att barnet i realiteten också får en värdig och barnanpassad straffrättslig process och kriminalvård. I prome- morian framhölls också att lagstiftning inte är tillräckligt för att till- varata barnets rättigheter när det gäller våld och övergrepp mot barn.83

Frågan om barnkonventionens ställning i svensk rätt och hur tillämpningen av lagar och förordningar stämmer överens med barn- konventionens artiklar fortsatte att debatteras efter departementets kartläggning. Det resulterade i att Barnrättighetsutredningen tillsattes av regeringen i mars 2013. Även under utredningstiden har inkorpo- rering av barnkonventionen diskuterats i riksdagen, bl.a. i samband med att regeringens skrivelse om åtgärder för att stärka barnets rättigheter och uppväxtvillkor i Sverige behandlades i riksdagen i juni 2014.84 Motionsyrkanden om att inkorporera barnkonvention- en i svensk rätt avslogs då med motiveringen att frågan utreds.

Andra utredningar

Frågan om hur konventioner om mänskliga rättigheter ska inför- livas i svensk rätt och hur mänskliga rättigheter mer generellt ska få genomslag i det svenska samhället har under senare år behandlats av två statliga utredningar. Samtidigt som regeringen aviserade en kartläggning av hur svensk lagstiftning och rättstillämpning överens- stämmer med rättigheterna i barnkonventionen lämnade Delega- tionen för mänskliga rättigheter sitt slutbetänkande.85 Delegationen hade i uppdrag att utifrån en nationell handlingsplan för de mänsk- liga rättigheterna stödja det långsiktiga arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.86 I uppdraget ingick också att lämna förslag på hur det fortsatta stödet till detta arbete skulle läggas upp. Ett av delegationens förslag var att utreda lämpligheten av att inkorporera fler konventioner i svensk rätt, bl.a. barnkonventionen. Som skäl angav delegationen följande:87

83Ds 2011:37 s. 13 f.

84Skr. 2013/14:91, bet. 2013/14:SoU23 och bet. 2014/15:SoU10.

85SOU 2010:70.

86Dir. 2006:27.

87SOU 2010:70 s. 20 f.

121

Barnkonventionen

SOU 2016:19

Det har nu gått över femton år sedan frågan om inkorporering av Europakonventionen utreddes och över tio år sedan en utredning över- vägde om FN:s konvention om barnets rättigheter borde inkorporeras. Sedan dess har arbetet för de mänskliga rättigheterna intensifierats på nationell nivå, bl.a. genom de nationella handlingsplanerna, och Sverige har fått femton års erfarenhet av att tillämpa Europakonventionen som svensk lag. I Norge har flera FN-konventioner om mänskliga rättig- heter inkorporerats. Enligt delegationens uppfattning kan det anföras argument både för och emot inkorporering av konventioner om mänsk- liga rättigheter. Oavsett att tveksamheter kan föreligga avseende effek- terna och konsekvenserna av inkorporering anser delegationen att av- görandet om vilken ställning konventionerna ska ha i svensk rätt bör bygga på en grundlig analys i ljuset av nu rådande förhållanden. Trots att frågan om inkorporering ofta diskuteras saknas det i offentligt tryck och övrig litteratur en aktuell och djupgående analys av frågan om inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt.

Ett halvår efter att Delegationen för mänskliga rättigheter lämnat sitt slutbetänkande avrapporterade Utredningen för utvärderingen av nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter sitt upp- drag.88 Utredningen ställde sig bakom delegationens förslag om att tillsätta en utredning med tillägget att en sådan utredning borde omfatta en undersökning av hur svenska domstolar i sin rättstillämp- ning förhåller sig till olika konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige förbundit sig att följa.

De båda utredningarna lämnade också förslag om att i svensk lagstiftning tydliggöra Sveriges konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter samt förslag på andra åtgärder för att stärka skyddet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Förslagen bereds för närvar- ande inom Regeringskansliet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en ny strategi för arbetet med mänskliga rättigheter i Sverige. Strategin kommer enligt regeringen att utarbetas mot bak- grund av bl.a. ovan nämnda betänkanden.89

88SOU 2011:29.

89Budgetpropositionen 2015/16:1, utg.omr. 1 s. 122.

122

SOU 2016:19

Barnkonventionen

3.8.2Åtgärder för att genomföra konventionen

Det allmännas ansvar

Sverige är som stat skyldig att skydda och främja de rättigheter som framgår av barnkonventionen och de fakultativa protokoll som Sverige tillträtt. Staten ska i detta sammanhang ses i vid bemärkelse, om- fattande alla delar av det allmänna. Regering och riksdag är ytterst ansvariga, men statliga myndigheter, kommuner och landsting ansva- rar för att inom ramen för sina befogenheter säkerställa rättigheterna. Det allmännas ansvar för att ta till vara barns rätt finns också sedan 2011 uttryckt i regeringsformen (1 kap. 2 §).

Av artikel 4 i barnkonventionen framgår att staten ska vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. Det är upp till staten att bedöma hur det ska ske.

Sedan ratificeringen av konventionen har regeringen tagit initia- tiv till lagstiftningsåtgärder och genomfört andra åtgärder som syftat till att främja och stärka barnets rättigheter i olika delar av sam- hället. Det finns sedan flera år tillbaka ett särskilt politikområde för genomförande av konventionens rättigheter. Barnrättspolitiken syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i sam- hället. Det är ett sektorsövergripande politikområde och omfattar åtgärder inom de områden och verksamheter som barn är berörda av, bl.a. hälso- och sjukvårdspolitiken, utbildningspolitiken, social- tjänstpolitiken och migrationspolitiken. Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveck- ling och trygghet samt delaktighet och inflytande.

Inom Regeringskansliet finns också en samordningsfunktion för barnets rättigheter, som i ett internationellt perspektiv är relativt unik. Barnkonventionssamordningen ska samordna arbetet med bar- nets rättigheter på nationell, regional och lokal nivå och verka för att rättigheterna ska få genomslag i regeringens politik.

Som grund för arbetet med barnets rättigheter i Sverige har riks- dagen antagit två strategier sedan Sverige ratificerade konventionen. Strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättig- heter i Sverige gällde åren 1999–2010.90 Riksdagen antog 2010 en ny

90 Prop. 1997/98:182.

123

Barnkonventionen

SOU 2016:19

strategi för barnrättighetsarbetet, Strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige.91 Regeringen har regelbundet redovisat de åtgär- der som genomförts med utgångspunkt i strategierna till riksdagen och i samband med rapporteringen till barnrättskommittén vart femte år.92

I följande avsnitt ges en mycket övergripande bild av de åtgärder som regeringen har genomfört, med betoning på de senaste årens arbete.

Lagstiftningsåtgärder

Genom att Sverige har ratificerat barnkonventionen har riksdag och regering, som vi tidigare nämnt, förbundit sig att se till att den nationella lagstiftningen stämmer överens med de åtaganden som följer av konventionen. En av principerna i den strategi för att stärka barnets rättigheter som riksdagen antog 2010 är att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonven- tionen.93 I strategin har regeringen också betonat att lagstiftningen är statens främsta instrument för att garantera att barnets rättig- heter tillgodoses i verksamheter, beslut och åtgärder som rör det enskilda barnet och barn som kollektiv.94

Barnkonventionen har, utifrån de ställningstaganden som redo- visats i tidigare avsnitt, införlivats i svensk rätt genom transformering. Det har skett i översyner av befintlig lagstiftning och när ny lag- stiftning har tagits fram. Regeringen har i olika sammanhang, bl.a. i den senaste rapporten till barnrättskommittén, konstaterat att trans- formering som metod kräver successiv och kontinuerlig anpassning av nationell lagstiftning och tillämpning allteftersom konventionen behöver tolkas i ljuset av ändrade samhällsförhållanden och utveck- ling.95

Som exempel på lagstiftning som har omarbetats utifrån konven- tionens bestämmelser under senare år kan nämnas förändringar i socialtjänstlagen (2001:453) som bl.a. innebär att barnets rätt att

91Prop. 2009/10:232.

92Se bl.a. prop. 1997/98:182, skr. 1999/2000:137, skr. 2001/02:166, skr. 2003/04:47, skr. 2005/06:206, skr. 2007/08:111, prop. 2009/10:232 och skr. 2013/14:91.

93Prop. 2009/10:232.

94Prop. 2009/10:232 s. 11 f.

95Regeringskansliet, 2012 s. 7.

124

SOU 2016:19

Barnkonventionen

komma till tals har stärkts och att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut som rör vård- eller behandlingsinsatser, bestämmelser i skollagen (2010:800) där barnets bästa ska vara en utgångspunkt i all utbildning och bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Även socialtjänstens möjligheter att genomföra samtal med barn utan vårdnadshavarens samtycke har stärkts. Regeringen har också tillsatt utredningar för att bl.a. stärka barnrättsperspektivet i lagstiftningen utifrån de rättigheter barn har enligt barnkonventionen. Som exempel kan nämnas att en särskild utredare på regeringens uppdrag gjort en översyn av bestämmel- serna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) i syfte att stärka barns rätt och rättssäkerheten i samband med tvångsvård för barn och unga.96

Andra åtgärder

Barnrättskommittén har i sin allmänna kommentar om genomör- andet av konventionen betonat vikten av olika strategiska åtgärder på olika nivåer i samhället för att barn ska kunna få sina rättigheter tillgodosedda.97

Vid sidan av lagstiftningsåtgärder har regeringen sedan barnkon- ventionen ratificerades genomfört sådana åtgärder riktade till kom- muner, landsting och statliga myndigheter i syfte att säkerställa bar- nets rättigheter inom olika samhällsområden. Som tidigare nämnts har arbetet sin grund i de nationella strategier som använts för att genomföra konventionen nationellt, regionalt och kommunalt.98

Strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige från 2010 om- fattar, som tidigare nämnts, ett antal principer som uttrycker grund- läggande förutsättningar för att främja och skydda barnets rättig- heter i Sverige.99 Den utgår från de mänskliga rättigheter som varje barn upp till 18 år ska tillförsäkras enligt internationella överens- kommelser, särskilt de åtaganden som följer av barnkonventionen. Strategin ska vara en gemensam utgångspunkt för alla offentliga

96SOU 2015:71.

97CRC/GC/2003/5.

98Prop. 1997/98:182 och prop. 2009/2010:232.

99Prop. 2009/10:232.

125

Barnkonventionen

SOU 2016:19

aktörer, dvs. riksdag, regering, statliga myndigheter, landsting, regio- nala samverkansorgan och kommuner, i deras arbete med barnets rättigheter och en grund för regeringens barnrättspolitik. Strategin anger att rättsväsendet i detta sammanhang har en viktig roll för att säkerställa barnets rättigheter utifrån gällande lagstiftning. De prin- ciper som strategin består av är följande:

All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionen.

Barnets fysiska och psykiska integritet ska respekteras i alla sammanhang.

Barn ska ges förutsättningar att uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem.

Barn ska få kunskap om sina rättigheter och vad de innebär i prak- tiken.

Föräldrar ska få kunskap om barnets rättigheter och erbjudas stöd i sitt föräldraskap.

Beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verk- samheter.

Aktörer inom olika verksamheter som rör barn ska stärka bar- nets rättigheter genom samverkan.

Aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och prioriteringar som rör barn.

Beslut och åtgärder som rör barn ska följas upp och utvärderas utifrån ett barnrättsperspektiv.

Regeringen har utifrån strategin genomfört strategiska åtgärder för att öka kunskapen om barnkonventionen och barns levnadsvillkor samt för att öka genomslaget för rättigheterna i verksamheter på nationell, regional och kommunal nivå.

Regeringen gav 2012 Barnombudsmannen i uppdrag att genom- föra insatser för att sprida och kommunicera strategin för att stärka barnets rättigheter och därigenom ytterligare driva på arbetet med

126

SOU 2016:19

Barnkonventionen

barns rättigheter i kommuner, landsting och statliga myndigheter.100 Syftet med uppdraget var att kommuner, landsting och statliga myndigheter ska känna till och förstå hur strategins nio principer kan användas som ett verktyg för att säkerställa barnets rättigheter inom den egna verksamheten. Uppdraget, som fick namnet Pejling och dialog, genomfördes 2012–2014 i dialog med Sveriges Kom- muner och Landsting (SKL) samt berörda myndigheter.

För att kunna följa upp barns levnadsförhållanden och möjlig- göra jämförelser mellan län och kommuner har uppföljningssyste- met Max 18 utvecklats. Uppföljningssystemet består av indikatorer som kan mäta barns levnadsvillkor inom ett antal områden som är centrala ur ett barnrättsperspektiv, såsom hälsa och utbildning.

För att stärka arbetet med barnets rättigheter på regional och lokal nivå har regeringen genomfört flera satsningar under de senaste åren. Regeringen har ingått två överenskommelser med SKL för att intensifiera arbetet med barnkonventionen.101 Arbetet inom ramen för dessa överenskommelser är avslutat.

Ett arbete som också har flera beröringspunkter med vårt uppdrag och de förslag vi lämnar i avsnitt 6.3 är det regeringsuppdrag som Länsstyrelsen i Jönköpings län genomförde under 2014, i samarbete med övriga länsstyrelser och Barnombudsmannen.102 Länsstyrelsen hade i uppdrag att lämna förslag på hur länsstyrelserna ska kunna utgöra en regional stödstruktur för att bidra till att barnets rättig- heter kan tillgodoses på lokal och regional nivå. I rapporten till reger- ingen föreslås att det inom varje länsstyrelse skapas en stödstruktur för att arbeta med barnets rättigheter.103 I en sådan struktur ska ingå ett regionalt forum för företrädare för länets kommuner, landsting eller region och andra berörda myndigheter. Syftet med ett sådant forum ska vara att genom samverkan tydliggöra innehållet i barn- rättsperspektivet och de sammanhang i vilket detta perspektiv genom- förs, för att därmed stärka förutsättningarna för ett likformigt, samordnat och systematiskt arbetssätt på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna bör också enligt rapporten få i uppgift att inrätta en rådgivningstjänst för praktisk tillämpning av barnets rättigheter inom respektive län. I rapporten lämnas vidare förslag på hur arbetet

100S2011/8293/FST.

101S2010/4938/SF och S2013/8812/FST.

102S2014/1697/FST.

103Länsstyrelsen i Jönköpings län, 2014.

127

Barnkonventionen

SOU 2016:19

med barnets rättigheter ska följas upp och hur arbetet mellan läns- styrelserna ska samordnas. En viktig del i den regionala stödstruk- turen ska enligt förslaget vara att förstärka och integrera barnrätts- perspektivet i den verksamhet och de uppdrag som länsstyrelserna ansvarar för och som särskilt berör barn i utsatta situationer. För- slaget till regional stödstruktur för barnets rättigheter bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Ett pågående regeringsuppdrag är det uppdrag som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har fått att tillsammans med Barnombudsmannen stärka och sprida kunskap bland beslutsfattare och yrkesverksamma på kommun- och landstingsnivå om vad ett barnrätts- och ungdomsperspektiv innebär. Uppdraget, som genom- förs under perioden 2014–2016, ska ske i dialog med Länsstyrelsen i Jönköpings län, SKL och andra relevanta aktörer, såsom barn och unga själva, och redovisas i mars 2017.104

Regeringen har också genomfört åtgärder riktade till barn som är i särskilt utsatta situationer, bl.a. ekonomiskt och socialt utsatta barn och barn utsatta för våld och övergrepp.

Barns rätt att komma till tals och bli lyssnade på har de senaste åren varit en central del i det strategiska arbetet kring barns rättig- heter. Förutom lagändringar (se avsnittet Lagstiftningsåtgärder) har det skett ett systematiskt arbete med att inhämta barns åsikter inom olika områden. Särskilt fokus har varit på barn i utsatta situationer. Barnombudsmannen har på uppdrag av regeringen, och utifrån en norsk förlaga, utvecklat metoden Unga direkt. Metoden har använts för att lyssna på barn med erfarenheter av bl.a. den sociala barn- och ungdomsvården, barn som upplevt trakasserier och kränkande behandling och barn som lever med skyddade personuppgifter. Barnens synpunkter har förmedlats till ansvariga beslutsfattare inom berörda verksamheter och varit ett underlag för bl.a. lagstift- ningsåtgärder.105

Det civila samhällets organisationer har alltsedan Sverige ratificer- ade barnkonventionen spelat en viktig roll i att stärka barns rättig- heter inom olika områden och uppmärksamma offentliga aktörer på brister i genomförandet av de rättigheter barn har enligt konven- tionen. Regeringen har också gett ekonomiskt stöd till organisa-

104U2014/3843/UC.

105Skr. 2013/14:91 s. 24–28.

128

SOU 2016:19

Barnkonventionen

tioner för att genomföra projekt och studier för att öka kunskapen om barnets rättigheter bland barn och vuxna och för att stärka barns rättigheter när de befinner sig i utsatta situationer. Här kan också nämnas Allmänna arvsfondens stöd till projekt som på olika sätt stärker barns rättigheter, vilket är ett av fondens prioriterade områden när medel ska fördelas. De senaste åren har man även genomfört en särskild satsning kring barnkonventionen och barnets rättigheter.

Arbetet med barnets rättigheter är också en del av det arbete med mänskliga rättigheter generellt som syftar till att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna har två handlingsplaner tagits fram, med syfte att skapa ett systematiskt och samordnat arbete med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.106 Den senaste handlingsplanen som omfattade åren 2006–2009 har, som tidigare nämnts, utvärderats av en särskild utredare.107 Fyra pågående eller nyligen redovisade uppdrag på området mänskliga rättigheter kan nämnas. Regeringen har ingått en överenskommelse med SKL om arbetet med de mänskliga rättigheterna på kommunal nivå under perioden 2014–2017.108 Överenskommelsen innefattar bl.a. en kart- läggning av behov av stöd och insatser för att kunna omsätta mänsk- liga rättigheter i praktiken och framtagande av en handlingsplan med förslag på insatser, däribland utbildning och kompetensutveckling. Vidare har Länsstyrelsen i Dalarnas län fått ett uppdrag att samordna och utveckla länsstyrelsernas arbete för mänskliga rättigheter. Läns- styrelsen ska årligen redovisa hur arbetet bedrivits och lämna en slutrapport i april 2017. I genomförandet av uppdraget ska länsstyrel- sen bl.a. ta hänsyn till det arbete som Länsstyrelsen i Jönköpings län bedrivit beträffande en regional stödstruktur för barnets rättig- heter.109 Därutöver har Uppsala universitet fått i uppdrag av reger- ingen att utarbeta och genomföra ett program för kompetensut- veckling rörande mänskliga rättigheter för berörd personal på olika nivåer inom statsförvaltningen.110 I uppdraget ingår att genomföra utbildningsinsatser till ett urval av statliga myndigheter vars verksam-

106Skr. 2001/02:83 och skr. 2005/06:95.

107SOU 2011:29.

108A2014/2289/DISK.

109A2014/1944/DISK.

110A2014/3095/DISK.

129

Barnkonventionen

SOU 2016:19

het särskilt tydligt aktualiserar frågor om mänskliga rättigheter. Vidare ingår att ta fram utbildningsmaterial och metoder för spridning av materialet. Arbetet ska ske i dialog med myndigheter vars verksam- het har en nära koppling till främjandet av mänskliga rättigheter, såsom länsstyrelserna, Diskrimineringsombudsmannen, Barnombuds- mannen och Myndigheten för delaktighet. Uppdraget ska slutredo- visas i oktober 2017 och innehålla förslag på hur utbildningen fortsättningsvis ska förvaltas och utvecklas. Ett ytterligare uppdrag inom området mänskliga rättigheter är det uppdrag som Universi- tetskanslersämbetet har haft att kartlägga hur frågor om mänskliga rättigheter beaktas i vissa universitetsutbildningar, däribland jurist- examen, socionomexamen och förskollärararexamen.111 Enligt upp- draget skulle Universitetskanslersämbetet särskilt kartlägga hur frågor om mäns våld mot kvinnor samt våld mot barn beaktas i dessa ut- bildningar och särredovisa detta. Uppdraget redovisades i december 2015.112

Barnombudsmannen

I genomförandet av barnkonventionen i Sverige har Barnombuds- mannen en central roll. Samma år som Sverige ratificerade barn- konventionen beslutade regeringen att utreda förutsättningarna för att inrätta en barnombudsman.113 Ungefär två år senare, den 1 juli 1993, inrättades den statliga myndigheten Barnombudsmannen och en barnombudsman utsågs som chef för myndigheten. I förhåll- ande till många andra statliga myndigheter har Barnombudsmannen en särskild ställning; myndighetens roll och uppgifter är reglerade i lagen (1993:335) om Barnombudsman.

Efter det att Barnombudsmannen inrättades har åtgärder vidtagits för att förstärka Barnombudsmannen och renodla ombudsmanna- rollen. Barnombudsmannen har också getts en ökad självständighet i förhållande till regeringen.114 En viktig del i myndighetens arbete är att skapa möjligheter för barn och unga att själva komma till tals, få framföra sina åsikter direkt till aktuella beslutsfattare och att få

111U2014/7521/SAM.

112Universitetskanslersämbetet, 2015.

113SOU 1991:70.

114Prop. 2001/02:96.

130

SOU 2016:19

Barnkonventionen

sina åsikter respekterade. Detta gäller särskilt barn som av olika skäl har en svår livssituation.115 Barnombudsmannen ska på ett generellt plan företräda barns och ungas rättigheter och intressen, utifrån barnkonventionen (1 § lagen om Barnombudsman). I ombudsman- nens företrädarroll ingår inte att företräda enskilda barn och unga eller att handlägga ärenden som gäller enskilda fall.116 Myndigheten ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barn- konventionen och särskilt uppmärksamma att lagar och andra för- fattningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkon- ventionen (2 §). Av förordning (2007:515) med instruktion för Barnombudsmannen framgår att vid fullgörande av sina uppgifter enligt 2 § ska Barnombudsmannen systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och lands- ting. Barnombudsmannen ska förmedla och föra en dialog om slut- satser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda. Utifrån sådana uppföljningar och utvärderingar ska Barn- ombudsmannen också genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av barnkonventionen.

Inom sitt verksamhetsområde ska Barnombudsmannen föreslå författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses (3 §). Barnombuds- mannen har också särskilda befogenheter. Förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting ska på Barnombudsmannens uppmaning lämna uppgifter till ombudsmannen om vilka åtgärder som vidtagits för att i den egna verksamheten genomföra barns och ungas rättig- heter enligt barnkonventionen. De är också skyldiga att komma till överläggningar med ombudsmannen om denne begär det (5 §).

Genom sitt mandat har Barnombudsmannen en viktig roll i att uppmärksamma brister i överensstämmelsen mellan svensk rätt och praxis och barnkonventionen. Det gör myndigheten på olika sätt, bl.a. genom att vara remissinstans när lagförslag bereds men också genom att genomföra egna granskningar inom specifika områden och därmed uppmärksamma regering och riksdag på brister i lag- stiftning och rättstillämpning. Myndigheten har de senaste åren särskilt fokuserat på barn som befinner sig i utsatta situationer och

115Prop. 2001/02:96 s. 17 f.

116Prop. 2001/02:96 s. 16 f.

131

Barnkonventionen

SOU 2016:19

hur deras rättigheter tillgodoses i bl.a. rättstillämpningen. Här kan nämnas granskningar som rör frihetsberövade barn, barn i den soci- ala barn- och ungdomsvården och barn med erfarenheter av psy- kiatrin. Grunden i dessa granskningar har varit barns egna erfarenheter och upplevelser, vilka har inhämtats genom den tidigare nämnda metoden Unga direkt.

Metoden har också använts i Barnombudsmannens regerings- uppdrag att sprida och kommunicera strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige. Barnombudsmannen har under två år genom- fört s.k. pejlingar i ett femtiotal kommuner, landsting och statliga myndigheter för att tydliggöra olika verksamheters ansvar för barns rättigheter. Grundläggande i pejlingarna har varit att lyssna på barn och deras erfarenheter av det område som ska pejlas i den aktuella kommunen, landstinget eller myndigheten. Barnen har sedan fått möjlighet att själva framföra sina synpunkter och förslag till besluts- fattarna.117

Sedan myndigheten bildades har man genomfört åtgärder som syftat till att öka kunskapen om barnkonventionen och hur barnets rättigheter ska tillämpas i olika verksamheter på statlig och kom- munal nivå. Inom ramen för den nationella strategi som gällde fram till 2010 fick Barnombudsmannen i uppdrag att ta fram en modell för barnkonsekvensanalyser. Denna modell har sedan utvecklats och förtydligats och syftar till att stödja kommuner, landsting och statliga myndigheter i att utveckla ett arbetssätt för att systematiskt synliggöra barnets bästa i beslutsprocesser. Vidare har information riktad till barn och unga om deras rättigheter tagits fram. Barn- ombudsmannen ansvarar också för att sammanställa statistik om barn och unga och utveckla det uppföljningssystem för barns levnads- villkor (Max 18) som vi nämnt tidigare.

3.8.3Uppföljning av Sveriges genomförande av konventionen

I enlighet med sina skyldigheter (se artikel 44 i barnkonventionen) har Sverige lämnat fem periodiska rapporter till barnrättskommittén sedan konventionen ratificerades (åren 1992, 1997, 2002, 2007 och 2012). Den senaste periodiska rapporten, som regeringen lämnade

117 Skr. 2013/14:91 s. 38.

132

SOU 2016:19

Barnkonventionen

2012, är en redogörelse för i första hand de insatser som regeringen och statliga myndigheter har genomfört under åren 2007–2012.118 Rapporten behandlar de rekommendationer och sammanfattande slutsatser om genomförandet av barnkonventionen som kommittén lämnade till Sverige 2009 utifrån Sveriges fjärde rapport.119 I rapport- en behandlar regeringen också de rekommendationer och samman- fattande slutsatser som barnrättskommittén lämnat på Sveriges genomförande av de fakultativa protokollen till barnkonventionen om indragning av barn i väpnade konflikter från 2007 respektive försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi från 2011.120 Som underlag för rapporteringen har Barnombudsmannen tagit fram en rapport som utgör en bilaga till regeringens rapport till barn- rättskommittén.121 Barnombudsmannen har också lämnat en egen rapport till barnrättskommittén.122

I den senaste rapporten till kommittén betonar regeringen att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med konventionen. Enligt principen om fördragskonform tolkning ska domstolar, myndigheter, kommuner och landsting tolka och tillämpa lagar och förordningar så att åtagandena enligt barnkonventionen och andra internationella överenskommelser som rör barnets rättig- heter respekteras i praktiken, i beslut och åtgärder, så långt detta är möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse. Regeringen konstaterar samtidigt att det är en utmaning för Sverige att förbättra tillämpningen av barnets rättigheter inom domstolar och alla verksamheter som rör barn.123

En utmaning i genomförandet av barnets rättigheter som reger- ingen tar upp i sin rapport är att kunna skydda barn från våld och övergrepp. En annan utmaning som tas upp är att säkerställa att barn som befinner sig i utsatta situationer får sina rättigheter tillgodo- sedda. Regeringen nämner i det sammanhanget bl.a. barn i samhälls- vård, barn till föräldrar med missbruk, barn med funktionsnedsätt- ning, asylsökande barn och barn utan tillstånd att vistas i Sverige.

118Regeringskansliet, 2012.

119CRC/C/SWE/CO/4.

120CRC/C/OPAC/SWE/CO/1 och CRC/C/OPSC/SWE/CO/1.

121Bilaga 2 till Sveriges rapport.

122Barnombudsmannen, 2014a.

123Regeringskansliet, 2012 s. 7 f.

133

Barnkonventionen

SOU 2016:19

Ytterligare en utmaning enligt regeringen är att säkerställa barns rätt att komma till tals i olika sammanhang.124

Barnrättskommitténs uppföljning av den rapport som regeringen lämnade 2012 har skett i flera steg. Som förberedelse inför dialogen med regeringen har kommittén inhämtat underlag från FN:s egna organ, enskilda organisationer och Barnombudsmannen. Kommittén har också haft en dialog med dessa aktörer. Kommittén har därefter skickat en lista med frågor (List of issues) till regeringen inför dialogen.125 I januari 2015 ägde dialogen mellan kommittén och regeringen rum. Barnrättskommittén har därefter lämnat nya rekom- mendationer och sammanfattande slutsatser om vad Sverige bör göra ytterligare för att genomföra de rättigheter barn har enligt kon- ventionen.126 Även om kommitténs rekommendationer och slut- satser inte är juridiskt bindande ses de av regeringen som en viktig vägledning för prioritering av det nationella arbetet med barnets rättigheter.127

Barnrättskommitténs rekommendationer och slutsatser kommer att ligga till grund för nästa rapportering som Sverige ska göra 2021, då både den sjätte och sjunde rapporten ska lämnas till kommittén.128

124Regeringskansliet, 2012 s. 2 f.

125CRC/C/SWE/Q/5.

126CRC/C/SWE/CO/5.

127Se bl.a. skr. 2013/14:91 s. 10 f.

128CRC/C/SWE/CO/5.

134

DEL II

Kartläggningen

4Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

4.1Inledning

Vi har fått i uppdrag att inom särskilt angelägna områden kartlägga hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter överensstämmer med barnets rättigheter enligt barnkonventionen och de fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt. Av särskilt intresse är enligt kom- mittédirektiven att få kunskap om hur rättstillämpningen överens- stämmer med grundprinciperna (artiklarna 2, 3, 6 och 12) i barnkon- ventionen.

I uppdraget ingår att bedöma omfattningen och beskriva karak- tären av eventuella avvikelser i rättstillämpningen i förhållande till barnkonventionen och de fakultativa protokollen och analysera orsakerna till dessa. Finns tydliga avvikelser ska vi föreslå åtgärder och vid behov kompletteringar och förtydliganden i lagstiftningen i syfte att ytterligare förstärka barnets rättigheter.

I avsnitt 4.2 redogörs för utgångspunkterna för genomförandet av kartläggningen och syftet med densamma.

En beskrivning av hur vi gått till väga för att välja ut de områden som har ingått i kartläggningen finns i avsnitt 4.3.

I avsnitt 4.4 presenteras de områden som ingått i kartläggningen och beskrivs hur kartläggningen genomförts. Där tas också upp hur kartläggningsrapporterna använts och hur analysen genomförts.

Analysen av kartläggningsresultaten inom respektive område och våra bedömningar och förslag till åtgärder inom dessa finns i kapitel 5.

I kapitel 6 presenterar vi, utifrån kartläggningen inom de fyra om- rådena, våra generella iakttagelser och förslag på ytterligare åtgärder.

137

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

SOU 2016:19

4.2Utgångspunkterna för och syftet med kartläggningen

4.2.1Utgångspunkterna för kartläggningen

Barnets rättigheter som ansats

Den centrala utgångspunkten för kartläggningen är de mänskliga rättigheter som barn har enligt barnkonventionen och den syn på barn som konventionen förmedlar, dvs. att barnet ses som bärare av rättigheter som ska respekteras och som har rätt att få stöd och skydd (se vidare avsnitt 3.3.3).

Kartläggningens ansats är sålunda barnets rättigheter enligt kon- ventionen. Rättighetsperspektivet har därigenom genomsyrat genom- förandet av kartläggningen i dess helhet, från valet av områden och de tillämpningsfrågor som ingår, till vår analys av kartläggnings- resultaten och förslag till åtgärder.

Grundprinciperna i fokus

Kartläggningen ska enligt kommittédirektiven särskilt belysa hur rättstillämpningen stämmer överens med grundprinciperna i barn- konventionen. I fokus för kartläggningen är därför grundprinciper- na och vilket genomslag dessa principer fått i rättstillämpningen. Grundprinciperna har en självständig betydelse men ska också genom- syra tolkningen av övriga artiklar i konventionen (se avsnitt 3.5).

Andra artiklar i barnkonventionen som är relevanta för de om- råden som granskats ingår också i kartläggningen.

I tolkningen av grundprinciperna och andra artiklar i konven- tionen har vi utgått från barnrättskommitténs allmänna kommen- tarer (se vidare avsnitt 3.5).

Barn i utsatta situationer

Säkerställandet av barnets rättigheter ställs på sin spets när barn be- finner sig i utsatta situationer. Brister i rättstillämpningen i förhållan- de till rättigheterna enligt barnkonventionen kan i dessa situationer få särskilt allvarliga konsekvenser för ett enskilt barn eller grupper av barn. Barnet kan, på grund av den utsatthet barnet befinner sig i,

138

SOU 2016:19

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

lämnas att själv ta till vara sina rättigheter. Barnets egna behov och intressen kan också hamna i skymundan för andra intressen, vilket kan innebära att rättigheter som barnet har enligt barnkonventionen inte blir tillgodosedda. Respekten för barnet som en egen individ med rätt till inflytande över sitt liv och samhällets ansvar för att ge barnet stöd och skydd, ska hamna i fokus i sådana situationer. En utgångspunkt för kartläggningen har därför varit att fokusera på barn som befinner sig i olika typer av utsatta situationer och granska i vilken mån de får sina rättigheter tillgodosedda i rättstillämpningen.

Tillämpning av lagar och andra föreskrifter

Kartläggningen ska enligt kommittédirektiven utgå från hur lagar och andra föreskrifter tillämpas av domstolar, förvaltningsmyndig- heter och andra rättstillämpande offentliga organ.

Frågor som inte rör myndigheters tillämpning av lagar och andra föreskrifter i förhållande till rättigheterna enligt barnkonventionen ingår inte i vårt uppdrag. Att mer övergripande kartlägga hur barns rättigheter tillgodoses inom ett visst område eller vilket genomslag barnkonventionen har fått inom statliga myndigheter, landsting och kommuner ingår således inte i uppdraget.

Områden där det saknas bestämmelser i lagar eller andra författ- ningar i förhållande till rättigheterna enligt barnkonventionen faller också utanför den kartläggning vi har i uppdrag att göra.

Särskilt angelägna områden

Enligt kommittédirektiven ska utredningen identifiera några särskilt angelägna områden som ska ingå i kartläggningen. Vad som kan vara ett särskilt angeläget område anges inte i direktiven. Vi har emeller- tid valt att göra en vid tolkning. Det kan handla om särskilda sak- områden, specifika lagar eller specifika bestämmelser i lagar eller rätts- områden. Med områden kan också förstås särskilda grupper av barn. Det finns sålunda många områden som kan vara särskilt angelägna att kartlägga vilket gjort det nödvändigt att göra ett urval. Områden som i sig är angelägna har därvid fått stå tillbaka till förmån för andra angelägna områden.

139

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

SOU 2016:19

4.2.2Syftet med kartläggningen

De mänskliga rättigheter som barn har enligt barnkonventionen och barnkonventionens syn på barn har som utgångspunkt genomsyrat kartläggningen i dess helhet. Syftet med kartläggningen är att få kun- skap om hur barnets rättigheter får genomslag i rättstillämpningen, med särskilt fokus på grundprinciperna i konventionen.

Enligt kommittédirektiven ska vi inom valda områden kartlägga om det finns bristande överensstämmelse mellan rättstillämpningen och rättigheterna enligt barnkonventionen. För att tydliggöra even- tuella avvikelser i rättstillämpningen används genomgående begrep- pet brister. Om det finns brister inom de områden som granskats ska karaktären och omfattningen av dessa brister beskrivas och orsakerna till dem analyseras. Vid tydliga brister ska vi föreslå åt- gärder.

4.3Valet av särskilt angelägna områden

4.3.1Identifiering av kartläggningsområden

Dialoger med myndigheter, organisationer och barn

Som underlag för valet av kartläggningsområden har utredningen genomfört två hearingar med ett tjugotal statliga myndigheter, Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt Sveriges advokatsam- fund. Dessa aktörer har utifrån sina ansvarsområden och verksam- heter tagit upp områden som de ansett vara särskilt angelägna ur ett barnrättsperspektiv. Det har både handlat om frågor av mer generell art rörande barns rättigheter och frågor som rört tillämpningen av bestämmelser i vissa lagar i förhållande till rättigheterna enligt barn- konventionen. Möjliga områden och tillämpningsfrågor har också behandlats vid möten med utredningens referensgrupper (se av- snitt 2.2).

För att få del av barns erfarenheter av olika verksamheter har vi, tillsammans med Barnombudsmannen, genomfört barnkonsultation- er. Vi har träffat barn och unga som har berättat hur de upplevt att deras rättigheter blivit tillgodosedda. Det har bl.a. gällt barn som har haft kontakt med och fått insatser från socialtjänsten respektive hälso- och sjukvården och som befunnit sig i mycket utsatta situa-

140

SOU 2016:19

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

tioner. Vi har även medverkat vid en hearing som Nätverket för barnkonventionen anordnade i november 2013. Där fick vi lyssna till barns och ungas synpunkter och idéer på förbättringar för att stärka rättigheterna för bl.a. barn med funktionsnedsättningar och barn till frihetsberövade föräldrar.

De synpunkter och erfarenheter som barn har förmedlat till oss, eller som vi tagit del av genom myndigheters rapporter (se nedan), har tjänat som underlag i diskussionerna kring vilka områden som skulle bli föremål för kartläggning och i de analyser vi har gjort liksom för de åtgärder vi föreslår för att förbättra genomslaget för barnets rättigheter.

Rapporter från myndigheter och organisationer

I vårt arbete med att identifiera lämpliga kartläggningsområden har vi tagit del av tillsynsrapporter från olika myndigheter och andra rapporter relevanta för kartläggningsuppdraget. Dit hör Barnom- budsmannens rapporter, bl.a. årsrapporter, där barn och unga fått komma till tals om hur de upplever att deras rättigheter blir tillgodo- sedda inom olika områden och verksamheter.

Också Socialdepartementets kartläggning av hur svensk lagstift- ning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonven- tionen har legat till grund för våra överväganden.1 I departements- promemorian tas bl.a. upp några områden där det kan finnas brister i överensstämmelsen mellan rättstillämpning och barnkonventionen.

Barnrättskommitténs rekommendationer och sammanfattande slutsatser till Sverige har också varit ett viktigt underlag. I vissa av dessa har kommittén lyft fram möjliga brister i rättstillämpningen i förhållande till barnkonventionen och de fakultativa protokoll som Sverige tillträtt.

Några av de myndigheter och organisationer som har deltagit i möten som utredningen anordnat har också lämnat skriftliga under- lag till utredningen med förslag på möjliga områden och frågor för kartläggningen.

1 Ds 2011:37.

141

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

SOU 2016:19

4.3.2Olika typer av beslutsprocesser och beslut

Enligt kommittédirektiven ska utredningen gå igenom ett urval av domstolsavgöranden och förvaltningsbeslut.

I enlighet med utgångspunkterna för genomförandet av kartlägg- ningen (se avsnitt 4.2) har vi fokuserat på beslutsprocesser där barn befinner sig i en utsatt situation. I sådana situationer ställs myndig- heters tillämpning av lagar och andra föreskrifter i förhållande till de rättigheter barn har på sin spets.

Vi har varit angelägna om att områdena ska spegla olika typer av beslut och omfatta olika beslutsprocesser där både domstolsavgöran- den och förvaltningsbeslut granskas. När det gäller förvaltnings- beslut ska beslut från stat och kommun ingå. Vi har i det samman- hanget också utgått från att beslutstypen som granskats ska omfatta fler än endast ett fåtal barn.

4.3.3Avgränsningar

Vi har avstått från att välja områden som är, eller nyligen har varit, föremål för annan översyn och där rättstillämpningen i förhållande till barnets rättigheter aktualiseras. Det kan t.ex. röra sig om statliga utredningar, beredningar inom Regeringskansliet eller arbete inom myndigheter. Områdena kan alltså vara angelägna ur ett barnrättig- hetsperspektiv, men genom att de är omhändertagna på annat sätt har vi valt att inte ha med dem i kartläggningen.

Ett sådant område är delar av den sociala barn- och ungdoms- vården som särskilt rör barn som är i dygnsvård. Det är ett område där relativt omfattande åtgärder har genomförts och där arbete pågår för att öka rättssäkerheten för barn och för att få genomslag för barns rättigheter i såväl lagstiftning som rättstillämpning. Flera lagändringar har de senaste åren gjorts i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, för att stärka barnets rättigheter i den sociala barn- och ung- domsvården.2 Som exempel kan nämnas att barnets bästa sedan den 1 januari 2013 ska vara avgörande vid beslut och andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser (1 kap. 2 §). Barn får också höras utan vårdnadshavares samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande vid utredningar av om socialnämnden behöver ingripa

2 Prop. 2012/13:10.

142

SOU 2016:19

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

till ett barns skydd eller stöd (11 kap. 10 §). Socialstyrelsen har ny- ligen haft i uppdrag att följa upp de nya bestämmelserna i SoL utifrån bl.a. ett barnperspektiv.3 Vidare har en särskild utredare haft i uppdrag att göra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).4 Syftet är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn som blir omhändertagna. Även vissa frågor som rör SoL ingår i uppdraget. Utredningen har lämnat ett delbetänkande och har slutredovisat sitt uppdrag den 15 juni 2015.5 Barnets rättigheter i den sociala barn- och ungdomsvården har också varit föremål för flera regeringsupp- drag med syfte att stärka barnets rättigheter och få ett genomslag för rättigheterna i rättstillämpningen. Här kan nämnas att Social- styrelsen, Barnombudsmannen och Statens institutionsstyrelse genomfört flera uppdrag för att stärka barnets rätt att komma till tals och få information om sina rättigheter. Vidare har Socialstyrel- sen utarbetat en vägledning för hur socialtjänsten kan gå tillväga för att dokumentera och synliggöra barnets bästa.6 Även åtgärder för att stärka rätten till utbildning och rätten till hälso- och sjukvård för barn som får insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården har genomförts eller pågår. Regeringen har också tillsatt en nationell samordnare för den sociala barn- och ungdomsvården som ska ge stöd till kommunerna. Samordnaren avslutar sitt arbete i april 2017.

Tillämpningen av SoL och LVU i förhållande till barnets rättig- heter har sålunda varit, och är, föremål för översyner, utvärderingar och åtgärder och bör därför inte, menar vi, ingå i förevarande ut- rednings kartläggning, trots att området kan ses som särskilt ange- läget.

Liknande överväganden har gjorts beträffande barn som vårdas inom psykiatrin. Brister i att tillgodose barnets rättigheter inom den psykiatriska vården har uppmärksammats i olika sammanhang de senaste åren, bl.a. av Barnombudsmannen och Barnens rätt i sam- hället (BRIS). Inom detta område pågår ett relativt omfattande arbete och flera åtgärder har genomförts, eller pågår, för att stärka barnets rättigheter.

3Socialstyrelsen, 2015e.

4Dir. 2012:79.

5SOU 2014:3 och SOU 2015:71.

6Socialstyrelsen, 2012.

143

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

SOU 2016:19

I patientlagen (2014:821) som trädde i kraft den 1 januari 2015 har barnrättsperspektivet kommit till tydligt uttryck. Av lagen fram- går att när hälso- och sjukvård ges till barn ska barnets bästa särskilt beaktas (1 kap. 8 §). Vidare ska barnets inställning till den aktuella vården eller behandlingen så långt som möjligt klarläggas och tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (4 kap. 3 §). Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) har också setts över och Psykiatrilagsutredningens betänkande bereds för närvaran- de inom Regeringskansliet.7

Regeringen har också under flera år ingått årliga överenskom- melser med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om stöd till riktade insatser för att förbättra vården och omsorgen för bl.a. barn och unga med psykisk ohälsa. Det pågående arbetet utgår från de övergripande målsättningar som anges i regeringens plan för riktade insatser inom området psykisk ohälsa (PRIO) 2012–2016. SKL har vid sidan av regeringens plan antagit en långsiktig handlingsplan för psykisk hälsa. Regeringen har också utsett en särskild samordnare för statens insatser inom psykisk ohälsa och en motsvarande sam- ordnare finns också på SKL.

Vidare har Socialstyrelsen haft i uppdrag att öka kunskapen om barn som vårdas i psykiatrisk tvångsvård samt att förbättra deras tillgång till information. Socialstyrelsen har tagit fram ett informa- tionsmaterial till barn som vårdas enligt LPT8 eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV)9 om deras rättigheter. Uppdraget har genomförts i samarbete med Barnombudsmannen. Därutöver har LVU-utredningen haft i uppdrag att se över hur gränsdragningen mellan LVU och LPT fungerar i praktiken och föreslagit vissa för- ändringar i lagstiftningen.10

Samma överväganden som vi har gjort inom ovan nämnda om- råden har också gällt för andra områden som kan anses angelägna där vissa tillämpningsfrågor som aktualiserats i förhållande till barn- konventionen redan är föremål för översyn och därmed inte bedömts vara aktuella för kartläggningen.11

7SOU 2012:17.

8Socialstyrelsen, 2015c.

9Socialstyrelsen, 2015d.

10SOU 2015:71 s. 335 f.

11Se t.ex. dir. 2014:84.

144

SOU 2016:19

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

4.4Kartläggningen

Vi har identifierat fyra områden som vi ansett särskilt angelägna att kartlägga:

barn i migrationsprocessen,

stöd och service till barn med funktionsnedsättning,

barn som har bevittnat våld inom familjen och

barn som har utsatts för våld inom familjen.

Detta är områden som tagits upp av flera aktörer som vi varit i kon- takt med och där barnets rättigheter är centrala. Inom dessa områden finns tillämpningsfrågor som kan ge en bild av vilket genomslag barnkonventionen fått i rättstillämpningen. Det är också områden där det finns indikationer på att det finns brister mellan rättstillämp- ning och barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Vidare är det områden där barn befinner sig i en utsatt situation och där myndig- heternas beslut kan få stora konsekvenser för det enskilda barnet eller för grupper av barn. Inom valda områden kan rättstillämp- ningen också spegla den syn på barnet som barnkonventionen för- medlar, dvs. barnet som en kompetent individ som ska mötas med respekt, men som också är särskilt skyddslös och har rätt till stöd och skydd.

Det grundläggande syftet med kartläggningen för alla områden har varit att få en bild av vilket genomslag barnets rättigheter, sär- skilt grundprinciperna, fått i rättstillämpningen. Grundprinciperna finns i varierande grad uttryckta i bestämmelser i svensk lagstiftning, vilket gör att granskningen av dessa principer ser olika ut mellan kartläggningsområdena.

Kartläggningen ska enligt kommittédirektiven utgå från ett urval av domstolsavgöranden och förvaltningsbeslut. För att få en bild av hur beslutsfattaren resonerat i förhållande till rättigheterna enligt barnkonventionen och för att kunna bedöma om det i detta avseende finns brister i rättstillämpningen, har det inom några av kartläggnings- områdena varit nödvändigt att även ta del av annan dokumentation i form av utredningar eller akter. Inom två kartläggningsområden har dessutom granskningen kompletterats med intervjuer med myn- dighetshandläggare respektive domare (se avsnitten 5.1 och 5.4).

145

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

SOU 2016:19

Kartläggningen inom de fyra områdena har genomförts av forska- re verksamma vid universitet och högskolor. Avsikten med detta har varit att ge kartläggningen ett vetenskapligt anslag. Viktigt att poäng- tera är dock att det inte handlar om forskning i egentlig bemärkelse utan om att forskare anlitats för att på utredningens uppdrag kart- lägga hur rättstillämpningen förhåller sig till rättigheterna enligt barnkonventionen inom dessa områden.

Inom varje område har vi tillsammans med forskarna identifierat frågor som rör tillämpningen av vissa bestämmelser i den mest cen- trala lagstiftningen på respektive område och hur denna rättstillämp- ning förhåller sig till rättigheterna i barnkonventionen.

Forskarna har presenterat kartläggningsresultaten och slutsatser- na i var sin rapport.12 Utifrån rapporterna har vi analyserat vilket genomslag barnets rättigheter, särskilt grundprinciperna, fått i rätts- tillämpningen. I analysen har vi utgått från barnrättskommitténs tolkningar av grundprinciperna och andra artiklar, vilka finns uttryckta i kommitténs allmänna kommentarer.

I analysen har vi också tagit del av visst annat underlag, som till- synsrapporter, kartläggningar och forskningsstudier samt rapporter där barn själva fått uttrycka sina åsikter om de beslutsprocesser som har ingått i kartläggningen.

Enligt kommittédirektiven ska vi vid tydliga avvikelser (här be- nämnt brister) mellan rättstillämpning och barnkonventionen lämna förslag till åtgärder och vid behov föreslå kompletteringar och förtydliganden i lagstiftningen. Uppdraget i denna del redovisas i ett särskilt avsnitt för respektive kartlagt område (kapitel 5).

Utifrån kartläggningen har vi identifierat brister som är gemen- samma för flera av de kartlagda områdena. Vi kan inte genom kart- läggningen uttala oss om hur tillämpningen av lagar och andra före- skrifter i sin helhet överensstämmer med barnkonventionen och de fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt. Däremot har kart- läggningen bidragit till kunskap på ett mer generellt plan om vilket genomslag barnets rättigheter har i rättstillämpningen. Dessa iakt- tagelser presenteras i kapitel 6. Där lämnas också bedömningar och förslag till ytterligare åtgärder för att förbättra genomslaget för

12 Rapporterna finns tillgängliga i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutredningen. Efter det att Barnrättighetsutredningens arbete slutförts kommer utredningens arkivhand- lingar att överlämnas till Riksarkivet.

146

SOU 2016:19

Kartläggningen – stämmer rättstillämpningen överens med barnkonventionen?

barnets rättigheter. Kartläggningens resultat har också varit ett under- lag till våra förslag till åtgärder i samband med att barnkonventionen inkorporeras i svensk rätt (se kapitel 7).

147

5Iakttagelser på de kartlagda områdena

5.1Barn i migrationsprocessen

5.1.1Genomförandet av kartläggningen

Beslut om uppehållstillstånd för barn

Barn i migrationsprocessen har ansetts som ett angeläget område för den kartläggning utredningen låtit göra. Kartläggningen omfattar enbart dem som sökt asyl, även om det i betänkandet talas om barn i migrationsprocessen. Personer som har flytt från sitt ursprungsland och sökt sig till Sverige med en önskan om att få uppehållstillstånd befinner sig ofta i en svår situation. De behärskar vanligtvis inte det svenska språket och saknar ofta närmare kännedom om samhälls- strukturen. I en sådan utsatt situation är de mänskliga rättigheterna särskilt viktiga. Barn som befinner sig i en migrationsprocess är ofta mer utsatta än vuxna migranter, just eftersom de som barn är sär- skilt skyddslösa och i de flesta fall saknar reell möjlighet att påverka sin egen livssituation. I förarbetena till 1989 års utlänningslag betona- des att barn oftast inte själva har valt att lämna sitt land och att barn i mindre grad än vuxna kan överblicka konsekvenserna av en flykt.1

Asylsökande barn har sedan närmare tjugo år tillbaka uppmärk- sammats i den svenska utlänningslagstiftningen. En ökad fokusering på asylsökande barns särskilda utsatthet finns även internationellt, genom bl.a. barnkonventionen, och inom EU. För att minska ut- sattheten för dessa barn är det av central betydelse att det finns ett barnrättsperspektiv i asylprocessen. Detta förutsätter att besluts- fattare, andra tjänstemän och personer som företräder barn har

1 Prop. 1996/97:25 s. 246 f.

149

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

kunskap om barnets mänskliga rättigheter. Det är dessa personers uppgift att säkerställa att barnets rättigheter synliggörs och tillgodo- ses i alla beslut och åtgärder som rör barn.2

Processen omfattar flera steg, från det att den asylsökande an- länder till Sverige och ansöker om uppehållstillstånd till det att han eller hon efter Migrationsverkets utredning i ärendet antingen beviljas uppehållstillstånd, eller lämnar landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning. Det senare sker oftast först sedan ett överklagande hanterats i någon av landets migrationsdomstolar och möjligen även i Migrationsöverdomstolen.

Av centralt intresse för kartläggningen är, menar vi, handläggning- en vid Migrationsverket. Myndigheten är första instans för ärenden om uppehållstillstånd och tyngdpunkten i den rättsliga prövningen ska ligga i denna instans. Hur beslutsfattandet vid Migrationsverket går till och på vilket sätt barnets rättigheter enligt barnkonventionen tas till vara vid myndighetens beslut – som ofta har mycket stor och ibland livsavgörande betydelse för barnet – är en fråga som är särskilt angelägen att kartlägga. Kartläggningen har huvudsakligen tagit sikte på Migrationsverkets slutliga beslut i ett ärende och har inte omfattat själva handläggningsprocessen som lett fram till beslutet.

Relevanta artiklar i barnkonventionen och bestämmelser i utlänningslagen

I särskilt fokus för kartläggningen är hur rättstillämpningen stämmer överens med grundprinciperna i barnkonventionen. Därutöver kan även en rad andra artiklar vara relevanta.

Artikel 22 i barnkonventionen innehåller bestämmelser om rättig- heter som specifikt tillkommer flyktingbarn och asylsökande barn. Artikeln anger att konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus, eller anses som flykting i enlighet med tillämplig internationell eller nationell rätt, får lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i barnkonventionen och i andra internationella instrument rörande mänskliga rättigheter eller huma- nitär rätt som staterna tillträtt. Detta gäller oberoende av om barnet

2 Sandesjö, 2013 s. 14 f.

150

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

är ensamkommande eller om det är åtföljt av sina föräldrar eller någon annan person.

Artikel 22 bör ses i ett sammanhang med artikel 9, om att åtskil- jande från föräldrarna endast får ske när så är nödvändigt för barnets bästa, artikel 10, om rätt till familjeåterförening, artikel 20, om barn som berövats sin familj och artikel 39, om fysisk och psykisk rehabi- litering.

Även artikel 19, om barns rätt till skydd från alla former av fysiskt eller psykiskt våld, kan vara av betydelse eftersom t.ex. risk för våld i hemmet kan utgöra skyddsgrundande förföljelse, dvs. det kan utgöra grund för att barnet bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att det föreligger ett behov av skydd. Ytterligare artiklar som kan få betydelse för barn som söker asyl är bl.a. artikel 35 om förbud mot handel med barn och artikel 38 om skydd mot rekry- tering av underåriga till väpnade styrkor.

De båda fakultativa protokollen till barnkonventionen som Sverige har tillträtt – protokollet om barn i väpnade konflikter och proto- kollet om åtgärder mot handel med barn, barnpornografi och barn- prostitution – är också av betydelse.

Barnrättskommittén har i sina rekommendationer till Sverige 2015, uttryckt oro för att barnspecifika former av förföljelse inte regleras i lagstiftningen.3

Utlänningslagen (2005:716), UtlL, innehåller två bestämmelser av stor betydelse för barn som söker uppehållstillstånd i Sverige. Av central vikt för kartläggningen är den s.k. portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 §. Lagrummet anger att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen, som infördes i 1989 års utlänningslag den 1 januari 1997, har sin bakgrund i Sveriges ratifi- cering av barnkonventionen. Syftet var att förtydliga och klart ut- trycka principen om barnets bästa som redan ansågs gälla i svensk rätt.4

Av central betydelse är också 1 kap. 11 §. Av den paragrafen framgår att när frågor om tillstånd enligt lagen ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska, om det inte är olämpligt, barnet höras. Den hänsyn ska tas till det barnet har sagt som barnets

3CRC/C/SWE/CO/5, p. 50.

4Prop. 1996/97:25 s. 246.

151

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

ålder och mognad motiverar. Även denna bestämmelse har varit del av svensk rätt sedan den 1 januari 1997.

De beslut som ingått i kartläggningen rör barn som har ansökt om uppehållstillstånd i landet och gjort gällande att de är flyktingar eller skyddsbehövande av annan anledning. UtlL:s bestämmelser om rätt till uppehållstillstånd återfinns i lagens 5 kap. Av 1 § i detta kapi- tel framgår att en rätt till uppehållstillstånd som skyddsbehövande tillkommer flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i Sverige.

Med flykting avses enligt 4 kap. 1 § en utlänning som vistas utan- för det land som han eller hon är medborgare i, därför att personen känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationali- tet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp.

Alternativt skyddsbehövande är, enligt 4 kap. 2 §, den som be- finner sig utanför det land som han eller hon är medborgare i, därför att det finns grundad anledning att tro att han eller hon vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillnings- löst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt.

Övrigt skyddsbehövande anses den vara som, enligt 4 kap. 2 a §, befinner sig utanför det land som han eller hon är medborgare i, där- för att han eller hon behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt, eller på grund av andra svåra motsättningar i hem- landet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökata- strof.

I kartläggningen har också ingått beslut där barnets ansökan rört uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (se 5 kap. 6 §). Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd nämligen beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omstän- digheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedöm- ningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas. För barn gäller sedan den 1 april 2014 att uppehållstillstånd får beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande. Ändringen från ”synnerligen ömmande” till

152

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

”särskilt ömmande” omständigheter syftar till att förtydliga och säker- ställa att barnets bästa beaktas och innebär att det i dag inte ställs lika höga krav som tidigare för att barn ska kunna beviljas uppehålls- tillstånd.5 Ändringen hade dock inte trätt i kraft när de beslut som ingått i kartläggningen fattades. Då gällde att barn fick beviljas uppe- hållstillstånd även om de omständigheter som kom fram inte hade samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

En viktig omständighet att beakta vid tillämpningen av UtlL är att den är framåtsyftande utifrån den asylsökandes berättelse om tidigare erfarenheter. Barnets situation ska därför bedömas med av- seende på framtiden, inte nutiden, vilket exempelvis innebär att risken för förföljelse ska avse framtida förföljelse och avse förhållandena vid ett återvändande till hemlandet.

För kartläggningsstudien på delområde II (se nedan för en be- skrivning av de båda delområdena för kartläggningen) har slutligen bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL varit relevanta. Dessa bestämmelser gäller i första hand när en person har fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och ett avvisnings- eller utvisnings- beslut som har vunnit laga kraft ännu inte har verkställts. Migrations- verket kan då pröva åberopade eller i övrigt aktualiserade hinder mot att verkställa beslutet. Enligt 18 § ska Migrationsverket bevilja uppehållstillstånd om det kommit fram nya omständigheter som hänför sig till utlänningens skyddsbehov eller som innebär att det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att ta emot utlänningen. Andra nya omständigheter som ska beaktas enligt bestämmelsen är medicinska verkställighetshinder eller om det finns annan särskild anledning till att beslutet om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Enligt 19 § ska Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, under vissa förutsättningar ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny pröv- ning om utlänningen åberopar nya omständigheter som hänför sig till utlänningens skyddsbehov och dessa kan antas utgöra hinder för verkställighet.

5 Prop. 2013/14:216 s. 15 f. och 26 f.

153

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

Kartläggningsmaterial och frågor för studien

Kartläggningen på detta område har, på uppdrag av Barnrättighets- utredningen, utförts av docenten Anna Lundberg och doktoranden Jacob Lind, båda verksamma vid Institutionen för globala politiska studier och medarbetare i forskningsinstitutet Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare vid Malmö högskola. Forskarna har sammanställt resultaten av kartläggningen i en rapport till utredningen.6

Studien omfattar beslut från Migrationsverket som rör barns an- sökan om uppehållstillstånd i Sverige, där skälet för ansökan är flyk- tingskäl, alternativt skyddsbehov, övrigt skyddsbehov eller synner- ligen ömmande omständigheter.

För kartläggningen har identifierats två delområden, som studien inriktats på. Det rör dels barn som tillsammans med en eller båda vårdnadshavarna och eventuella syskon ansökt om uppehållstillstånd i Sverige (delområde I), dels barn som under processen i Sverige skiljts från sina vårdnadshavare och omhändertagits med stöd av be- stämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller socialtjänstlagen (2001:453), SoL, (delområde II).

För delområde I har kartläggningen avsett beslut om uppehålls- tillstånd. På delområde II har granskningen avsett dels beslut om uppehållstillstånd, dels beslut som tar ställning till om det finns hinder mot verkställighet av en utvisning eller avvisning. För det sistnämn- da delområdet har hela ärendeakten ingått i granskningsmaterialet.

I granskningsmaterialet på delområde I har ingått totalt 66 beslut, varav 30 beslut har avsett barn från ursprungsländerna Iran, Irak och Libanon, 20 beslut har avsett barn från Syrien och 16 beslut har avsett barn som var medborgare i olika EU-länder. Samtliga beslut har fattats under andra halvåret 2013. Besluten rörande barn från andra EU-länder avser samtliga beslut som efter en prövning i sak fattats under andra halvåret 2013. I urvalsprocessen eftersträvades en jämn fördelning mellan avslag och bifall. Utfallet har emellertid varierat stort beroende på sökandens ursprungsland. Enligt ett rätts- ligt ställningstagande från september 2013, dvs. vid kartläggningens genomförande, bedömer Migrationsverket att den rådande säker-

6 Rapporten finns tillgänglig i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutredningen.

154

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

hetssituationen i Syrien är sådan att sökande därifrån i allmänhet bör beviljas uppehållstillstånd i Sverige.

Mot den bakgrunden är samtliga beslut för de tjugo syriska barn som ingått i materialet bifallsbeslut. Könstillhörigheten framkommer inte i alla beslut med sökande från Syrien, men forskarna har upp- skattat att en majoritet av barnen är pojkar.

Bland kartläggningsmaterialet som rört barn från andra EU-länd- er har situationen när det gäller utfall varit den omvända. Samtliga sexton ansökningar om asyl har avslagits, men två barn har fått uppe- hållstillstånd på grund av anknytning till föräldrar som inte är EU- medborgare. Elva beslut rörde flickor och fem beslut pojkar.

För de trettio beslut som avsett barn från Iran, Irak och Libanon har andelen bifall/avslag varit helt jämn – hälften av besluten är bifall och hälften är avslag. Tio av barnen är flickor, sjutton är pojkar och för tre av dem har det inte framgått av beslutet vilket kön de har.

Inom delområde II har kartläggningsmaterialet inhämtats genom att Migrationsverket ombetts kontakta samtliga sina enheter med en förfrågan om enheten under det senaste året (2013) fattat något beslut som passat in i delområdet, dvs. ett beslut där ett barn kom- mit till Sverige tillsammans med sin eller sina vårdnadshavare, men under processen i landet omhändertagits med stöd av LVU eller SoL. Detta resulterade i arton ärenden, där ett ärende under kartlägg- ningen tagits bort eftersom det visat sig att det saknades ett for- mellt beslut om omhändertagande.

Granskningen på delområde II har omfattat såväl beslutet i grund- ärendet som beslutet varigenom frågan om hinder mot verkställig- het av en utvisning eller avvisning behandlats. Det innebär att det för varje ärende har ingått minst två olika beslut. Eftersom kartlägg- ningen på delområde II omfattat hela ärendeakterna har i materialet även ingått exempelvis läkarintyg samt beslut och underlag från socialtjänsten.

Att ett barn som kommit till Sverige tillsammans med sin familj under processen här omhändertagits med stöd av LVU eller SoL är inte sökbart i Migrationsverkets register. Några klara uppgifter om hur många sådana ärenden myndigheten hanterar varje år går därför inte att få. Det är, enligt forskarna, troligt att det på delområde II finns fler beslut som uppfyllt sökkriterierna, men som inte påträffats när Migrationsverket tagit fram kartläggningsmaterialet. Enligt en

155

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

tidigare studie placeras uppskattningsvis 190 asylsökande barn om året (exklusive ensamkommande barn) i samhällsvård, varav ungefär 30 i enlighet med LVU. Även detta förmodas vara en underskatt- ning.7

Bland de 17 beslut som har ingått i kartläggningen på delom- råde II har 11 beslut varit avslagsbeslut och 6 beslut bifallsbeslut. Medelåldern för barnen var runt tio år. I studien har ingått beslut avseende åtta flickor och nio pojkar.

Den övergripande frågan för kartläggningen har varit hur rätts- tillämpningen stämmer överens med de rättigheter barn har enligt barnkonventionen och de fakultativa protokoll som Sverige har tillträtt. För vart och ett av delområdena har särskilda frågor ställts upp. Gemensamma frågor för båda delområden har varit:

Vilket genomslag får grundprinciperna och andra relevanta artik- lar i barnkonventionen i besluten?

Hur tillämpas bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL? Bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL är formulerad på ett annat sätt än artikel 3 i barnkonventionen. Hur stämmer tillämpningen av UtlL:s bestämmelse överens med det innehåll principen har i barnkonventionen?

Hur tillämpas bestämmelsen om att barnet ska höras i 1 kap. 11 § UtlL och hur stämmer tillämpningen av UtlL:s bestämmelse överens med det innehåll principen har i barnkonventionen (artikel 12)?

Hur tillämpas bestämmelsen i 1 kap. 11 § UtlL om att den hän- syn ska tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar?

På delområde I har även ställts frågan:

Barnkonventionen utgår från barnet som en kompetent individ, med egna individuella rättigheter (jfr artikel 2). Hur hanteras bar- nets egna asylskäl i Migrationsverkets beslut (sett i relation till föräldrarnas/förälderns skäl för ansökan)?

7 Backlund och Malmsten, 2013 s. 21.

156

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

Slutligen har på delområde II ställts frågan:

I vilken utsträckning ger Migrationsverket ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 12 § UtlL?8 Har Migrationsverket fört resonemang kring möjligheten att ge ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd och innehåller ett sådant resonemang i så fall en moti- vering utifrån barnets rättigheter?

Inom ramen för kartläggningen har forskarna också genomfört inter- vjuer med totalt tjugo handläggare och beslutsfattare vid Migrations- verket. Intervjuerna har syftat till att skapa en djupare förståelse för de frågeställningar som ingår i uppdraget. Förutom de frågor som ställts upp för granskningen av besluten, har vid intervjuerna även behandlats bl.a. frågan om vilken betydelse – om någon – som barn- konventionen har vid beslutsfattandet vid Migrationsverket och vilka förutsättningar som det enligt intervjupersonernas mening finns att beakta barnets rättigheter.

5.1.2Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2)

Artikel 2 i barnkonventionen föreskriver att konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn inom sin jurisdiktion de rättig- heter som anges i konventionen, utan åtskillnad av något slag. Barn ska således skyddas från alla former av diskriminering. Diskriminer- ingsförbudet reglerar dock inte rätten att resa in i ett land och uppe- hålla sig där. Ett barn kan alltså inte, med hänvisning till artikeln, göra anspråk på att få stanna i ett visst land. I staters suveränitet ligger en rätt att upprätthålla en reglerad invandring varför en person som söker uppehållstillstånd kan få avslag på sin ansökan. Att inget barn får diskrimineras innebär i asylprocessen i stället dels att inget barn som söker uppehållstillstånd får särbehandlas i förhållande till något annat barn i en liknande situation, dels att vissa grupper av asyl- sökande barn inte får diskrimineras i förhållande till andra grupper av asylsökande barn.

Även om artikel 2 således inte kan användas för att grunda en rätt till uppehållstillstånd, så kan från den grundläggande rättigheten härledas en rätt för barnet att få en rättvis prövning av de skäl som

8 Denna fråga har inte kunnat besvaras i kartläggningen och ingår därför inte i vår analys.

157

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

barnet anfört till stöd för sin ansökan om skydd i landet. Barn på flykt är berättigade till alla konventionens rättigheter, precis som alla andra barn inom statens jurisdiktion, oavsett om barnet har uppe- hållstillstånd och oavsett vilket medborgarskap barnet har, vilket också understryks av artikel 22. Vid en prövning av ett barns ansökan om uppehållstillstånd i Sverige är barnets egna skäl för ansökan och hur Migrationsverket bemöter och tar ställning till sådana skäl av stor betydelse.

I förarbetena till nu gällande utlänningslag betonas att barn ska uppmärksammas som individer, vilka i förhållande till sin familj kan ha egna skäl för att beviljas uppehållstillstånd. Barn har, oavsett ålder, en rätt att få samma noggranna utredning och prövning av sina asyl- skäl som vuxna. Lagstiftaren beskriver detta som ”en självklarhet”.9 Barnrättskommittén har också uttalat att vid en asylansökan måste barnet ha möjlighet att framföra sina skäl till ansökan.10

Förutom att de allmänna skyddsgrunderna ska tillämpas lika för vuxna och för barn, finns även s.k. barnspecifika förföljelsegrunder, dvs. situationer där barn riskerar att utsättas för behandling som kan grunda en rätt till skydd för dem just därför att de är barn. Barn- specifik förföljelse kan exempelvis bestå i tvångsrekrytering av barn- soldater och könsstympning. Några svenska lagregler om barnspe- cifik förföljelse finns inte men sådan förföljelse kan utgöra grund för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd enligt UtlL:s allmänna bestämmelser om skyddsbehov.11

Prövas barns egna skäl för ansökan?

Kartläggningen har bl.a. inriktats på att undersöka om barnets egna asylskäl legat till grund för beslutet och på vilket sätt Migrations- verkets beslut i så fall motiverats utifrån barnets skäl.

Av kartläggningsmaterialet framgår att en prövning av barnets egna asylskäl har skett i ytterst få ärenden. I merparten av Syrien- ärendena består beslutet exempelvis i att Migrationsverket inled- ningsvis slagit fast familjens identitet, följt av att innehållet i 1 kap. 10 § UtlL (om barnets bästa) återgetts och därefter lagens bestäm-

9Prop. 1996/97:25 s. 250. Se även prop. 2004/05:170 s. 194 f.

10CRC/C/GC/12, p. 123.

11Prop. 2009/10:31.

158

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

melser om skyddsskäl. Beslutsmotiveringen innehåller sedan ett kon- staterande av att barnet inte har några individuella asylskäl och därför inte kan vara flykting. Med hänvisning till det rättsliga ställnings- tagandet rörande säkerhetssituationen i Syrien leder Migrationsverkets prövning därefter fram till att familjen bedömts vara alternativt skyddsbehövande. I den avslutande delen av beslutsmotiveringen framgår att utgången i ärendet är förenlig med barnets bästa. Det förs således inte något närmare resonemang om barnets eventuella egna skäl för ansökan i dessa beslut, trots att grunden för ett be- viljat uppehållstillstånd (t.ex. om sökanden bedöms vara flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrigt skyddsbehövande) kan ha betydelse för sökanden, t.ex. när det gäller möjligheten att ansöka om medborgarskap och få resedokument. Det framkommer som regel inte heller av beslutsmotiveringarna om barnet kommit till tals under utredningen. I sex av besluten rörande de syriska barnen finns dock under avsnittet om åberopade flyktingskäl, beskrivet att barnet har åberopat egna asylskäl. Det har bl.a. rört sig om hot om kidnapp- ning och risk att dödas på grund av en förälders politiska engage- mang. Med ett undantag har de skäl barnet anfört dock inte kom- menterats vidare i beslutet och alltså inte berörts i skälen för beslutet.

Av kartläggningsmaterialet för barn med ursprung i Iran, Irak och Libanon framgår i ett av de trettio fallen att barnet har åberopat egna asylskäl och den ansökan har också bifallits utifrån dessa skäl. I ytterligare några fall har som skäl för ansökan uppgetts (och an- tecknats i beslutet) barnets egna asylskäl, men dessa har inte bemötts i Migrationsverkets beslutsmotivering.

Genomgående kan för besluten på delområde I sägas att det förekommer att barnet åberopar egna asylskäl, men dessa skäl har i den absoluta majoriteten av besluten inte utretts närmare och i endast något enstaka fall varit utslagsgivande.

Det finns i materialet ett exempel som illustrerar hur ett besluts- fattande som särskilt fokuserar på att sökanden är ett barn lett till ett bifall av ansökan. Om samma skäl däremot hade anförts från föräldrarnas sida, hade ansökan sannolikt avslagits. I det aktuella ärendet bifölls barnets ansökan. Den situation som avses hänger samman med att uppehållstillstånd kan beviljas om det vid en samlad bedömning av sökandens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas att stanna i Sverige (5 kap. 6 § UtlL). Vid bedömningen ska särskilt beaktas bl.a.

159

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

sökandens anpassning till Sverige. Vistelsetiden i landet är därvid en av flera omständigheter som beaktas. För vuxna sökande beaktas i regel endast laglig vistelse i landet eller vistelse som berott på om- ständigheter utanför sökandens kontroll. I både förarbeten och i Migrationsöverdomstolens praxis finns dock stöd för att det, i syn- nerhet när det gäller barn, i vissa fall kan vara nödvändigt att ta hän- syn också till tid som sökanden hållit sig undan myndigheterna.12 Ett beslutsfattande som för barnet endast baserats på förälderns eller föräldrarnas situation, och därmed inte beaktar annat än legal vistelse i landet, skulle i sådana situationer kunna se helt olika ut jämfört med om beslutet i stället hade utgått huvudsakligen från barnet och barnets skäl för uppehållstillstånd. Vistelsetiden är, som vi nämnt, endast en av flera omständigheter som ska beaktas vid beslutsfattandet. I det granskade materialet finns dock exempel där utgångspunkten i Migrationsverkets bedömning har varit barnets perspektiv och även otillåten vistelse i landet har då räknats med. Barnet har enligt Migrationsverkets beslutsmotivering haft sådan stark anknytning till Sverige att ansökan om uppehållstillstånd beviljats. Den motsatta situationen förekommer också – bedömningen har utgått från föräldrarnas situation och olovlig vistelse i landet har inte räknats in vid beslutet rörande barnet. Tiden för anpassning har då bedömts vara för kort och ansökan har avslagits med angivande av det skälet.

Även kartläggningen på delområde II har visat att barnets egna asylskäl genomgående hamnat i skymundan och att familjens situa- tion som helhet i stället placerats i förgrunden. Resultat i samma rikt- ning finns även i flera liknande studier.13 I kartläggningsmaterialet har det i några grundbeslut framförts egna asylskäl för barnet, men dessa har inte bemötts i beslutet. En konsekvens av detta är att Migrationsverket vid den senare prövningen av om det förelegat verkställighetshinder utgått från att de tidigare skälen för ansökan prövats och barnets asylskäl har därför gått igenom två besluts- processer, utan att prövas vid något av tillfällena.

I intervjustudien har framkommit relativt blandade svar när det gäller frågan om barnets egna skäl för ansökan beaktas vid besluts- fattandet. Å ena sidan beskriver flera intervjupersoner att det är

12Prop. 2004/05:170 s. 280 f. och MIG 2007:15.

13Se t.ex. Lundberg, 2011 och Nilsson, 2007.

160

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

extremt sällan som barnet har egna asylskäl. Barnets skäl är enligt dessa personer i princip de samma som föräldrarnas skäl. Å andra sidan förekommer också intervjusvar där tjänstemannen gett uttryck för att man ”alltid går igenom barnens särskilda skäl”.

En slutsats som enligt vår mening går att dra från kartläggnings- studien, är att barns egna asylskäl i mycket begränsad utsträckning prövas i beslut om uppehållstillstånd. Barnet har inte i något av de granskade besluten ansetts vara huvudsökande, trots att Migrations- verket som regel fattar ett beslut per sökande och barnet således egentligen är den enda sökanden i sitt eget ärende. Det förekommer att barnets egna skäl förts fram i utredningen och att de antecknats i beslutet, men något egentligt ställningstagande till om det barnet anfört kan vara ett skäl för uppehållstillstånd eller inte, har inte gjorts i besluten. Därigenom har den individuella rätten till prövning in- skränkts.

Det är, enligt vår mening, vid prövningen av barnets skäl för an- sökan viktigt att hålla isär vad som är förälderns skäl och vad som är barnets skäl. Att barnet har skäl för uppehållstillstånd på liknande grunder som föräldrarna är inte samma sak som att barnet saknar egna skäl för sin ansökan. Ett exempel kan illustrera detta: I en familj där en eller båda föräldrarna varit utsatta för politisk förföljelse i hemlandet, utgör den politiska förföljelsen föräldrarnas skäl för an- sökan. Om deras barn utsatts för trakasserier i skolan på grund av föräldrarnas politiska engagemang, så är barnets skäl för ansökan inte enbart föräldrarnas politiska förföljelse, utan även att barnet tra- kasserats i skolan med anledning av föräldrarnas politiska tillhörig- het. Denna distinktion är enligt vår uppfattning viktig. Först när barnets egna skäl för ansökan om uppehållstillstånd uppmärksam- mas och bemöts i Migrationsverkets beslut, är det möjligt att säga att barnets rätt att få en rättvis prövning – utifrån sina egna förut- sättningar – av sin begäran om skydd i Sverige tillgodoses. Det absoluta flertalet av Migrationsverkets beslut i kartläggningsunder- sökningen uppfyller inte detta krav.

161

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

5.1.3Barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn (artikel 3)

Barnets bästa i utlänningslagen

Vid tillkomsten av bestämmelsen om barnets bästa i 1989 års utlän- ningslag slogs ett antal gränsdragningsprinciper fast. En sådan princip är att barn inte regelmässigt, oavsett språklig, kulturell och nationell bakgrund, ska anses ha det bäst i Sverige. Ytterligare en princip är att barns psykosociala utveckling inte generellt kan sägas skadas om ett barn följer med sina föräldrar till ett annat land, i synnerhet inte om detta andra land är familjens hemland.14

Barnets bästa i UtlL har en annorlunda formulering än i t.ex. SoL. I 1 kap. 10 § UtlL framgår att i fall som rör ett barn särskilt ska beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. UtlL:s reglering är heller inte formulerad på samma sätt som artikel 3 i barnkonventionen som anger att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Även om det vid tillkomsten av 1 kap. 10 § betonades att det finns starka skäl att i asylprocessen ta särskild hänsyn till barn, så fram- hölls det också att prövningen av barnets bästa i förhållande till ut- länningslagstiftningen inte kan ges så långtgående innebörd att det faktum att sökanden är ett barn nästan blir ett eget kriterium för uppehållstillstånd.15

Barnets bästa får, både enligt det innehåll principen har enligt barnkonventionen och enligt UtlL:s regler, ibland ge vika för andra samhällsintressen, såsom statens intresse av att upprätthålla en reg- lerad invandring.

En tillämpning av barnets bästa ska enligt UtlL aktualiseras i samtliga ärenden som rör barn. Kartläggningen visar emellertid att resonemang om barnets bästa framför allt förs i beslut enligt 5 kap. 6 § om synnerligen ömmande omständigheter. Som vi tidigare nämnt, har denna bestämmelse ändrats efter det att kartläggningen genom- fördes. Den lydelse bestämmelsen hade när Migrationsverket fattade de beslut som ingår i kartläggningen var att det vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter ska tas sär- skild hänsyn till om sökanden är ett barn. Om så är fallet, får uppe-

14Prop. 1996/97:25 s. 249.

15Prop. 1996/97:25 s. 246 f.

162

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

hållstillstånd beviljas även om de omständigheter som kommit fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för en vuxen person. Enligt UtlL:s förarbeten ska bestämmelsen ses som ett förtydligan- de av principen om barnets bästa. Det betonas att barn ska upp- märksammas som individer vilka i förhållande till sin familj kan ha egna skäl för att beviljas uppehållstillstånd.16

Barnets bästa som en standardfras med negerande formulering

Barnrättskommittén har framhållit vikten av att skälen för ett beslut som inte överensstämmer med barnets bästa redovisas. Kommittén menar att det inte är tillräckligt att i allmänna ordalag nämna att andra hänsyn överskuggar barnets bästa – vilka andra hänsyn som tagits måste anges och skälen till varför de tillmätts större vikt än barnets bästa i det enskilda fallet måste klargöras.17 I de fall barnets bästa inte blir utslagsgivande för avgörandet, bör således en tydlig argumen- tation om skälen för detta ingå i beslutsmotiveringen.

Av kartläggningen på delområde I framgår att det överlag ut- tryckligen sägs väldigt lite om vilka barnets intressen mer specifikt är och hur en avvägning mellan olika intressen gjorts. I de flesta ärenden som rör barn från Syrien saknas exempelvis, bortsett från korta beskrivningar av 1 kap. 10 § UtlL inklusive vissa förarbets- uttalanden i fem av de tjugo ärendena, omnämnande av barnets bästa. En förklaring till detta kan vara att det vid kartläggningen, p.g.a. den rådande säkerhetssituationen i Syrien, fanns en presumtion för att bevilja uppehållstillstånd (se avsnitt 5.1.1). Avsaknaden av ett närmare resonemang om barnets eventuella egna skäl har emellertid även kunnat ses i de beslut som ingått i kartläggningen med sökan- de från andra ursprungsländer och i besluten som har granskats på delområde II.

För de beslut som gäller barn från andra EU-länder, har även där i fem av besluten gjorts en kort hänvisning till bestämmelsen om barnets bästa, alternativt korta ställningstaganden om att ett barn- perspektiv ska genomsyra ärendets handläggning. Vid bedömningen av en ansökan om uppehållstillstånd från sökande med medborgar-

16Prop. 1996/97:25 s. 234 och prop. 2004/05:170 s. 195.

17CRC/C/GC/14, p. 97.

163

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

skap i ett annat EU-land är dock prövningen styrd av det faktum att det i protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater slås fast att medlemsstaterna ska betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra för alla rättsliga och prak- tiska syften som har samband med asylskälen. Migrationsverkets möjlighet till prövning är därför, enligt vår mening, starkt begränsad och hanteringen av barnets bästa på detta område är svår att appli- cera på barnärenden i stort.

I beslut som rör barn från Iran, Irak och Libanon innehåller tretton av trettio beslut något om barnets bästa. Formuleringarna i dessa beslut är i det närmaste helt identiska och består huvudsak- ligen av återgivande av lagtext. De knyter således inte an till det en- skilda barnets situation.

Inte heller i besluten på delområde II förekommer det närmare resonemang utifrån barnets bästa i någon större utsträckning och barnets bästa förefaller i få fall ha fått någon betydelse i sakpröv- ningen. Vanligt förekommande i avslagsbesluten är i stället generella beskrivningar av innehållet i lagtext och förarbeten som inte har någon direkt koppling till det enskilda barnets situation. Det finns dock undantag. I en del bifallsbeslut förekommer bl.a. resonemang om hur barnets relation till föräldrarna är och i några fall har en rädsla för förälderns beteende mot barnet utgjort skäl för att barnet har beviljats uppehållstillstånd. Bland besluten finns också exempel på resonemang om barnets bästa utifrån att ett återvändande måste ske under ordnade former som anpassas utifrån barnets behov och att allvarliga hälsotillstånd ska kunna tillmätas extra tyngd när barn är berörda.

Inget av besluten innehåller någon beslutsmotivering där det fram- går hur en avvägning gjorts mellan barnets bästa och andra sam- hällsintressen, såsom principen om en reglerad invandring. Det får enligt vår mening ses som en brist i rättstillämpningen att de avväg- ningar och bedömningar som lett fram till att andra intressen än barnets bästa blivit utslagsgivande i ett visst ärende inte syns i be- slutet. Övervägandena som ligger bakom utgången i ett visst ärende kan mycket väl baseras på en juridiskt hållbar argumentation, men att denna argumentation inte redovisas får anses vara en brist i sig.

Det som i besluten nämns om barnets bästa har reducerats till en allmän redogörelse för lagtext, praxis och policydokument, vilket är ett förfarande som enligt vår mening inte stämmer överens med

164

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

hur 1 kap. 10 § UtlL ska tillämpas eller med innehållet i artikel 3 i barnkonventionen. Besluten saknar således i väldigt hög grad en reell bedömning av det enskilda barnets bästa utifrån det aktuella barnets berättelse och situation.

I de fall barnets bästa nämns i kartläggningsmaterialet gäller för såväl delområde I som II dessutom att beslutet ofta innehåller en negerande formulering av principen, såsom att ett återvändande till hemlandet inte kan anses stå i strid med barnets bästa. Av svaren i intervjustudien har framkommit att liknande resonemang, med en negerande formulering, återfinns i Migrationsverkets beslutsmallar.

Det är, enligt vår mening, inte möjligt att sätta likhetstecken mellan att något inte är stridande mot barnets bästa och att något är till barnets bästa. Med en sådan tolkning av artikel 3 riskerar bedöm- ningen av barnets bästa att fokusera på var den nedre gränsen går för vad som kan anses vara en acceptabel situation i ursprungslandet för barnet. En sådan tolkning av barnets bästa ligger inte i linje med barnkonventionens artikel 3.

Barnkonsekvensanalyser används inte på ett konventionsenligt sätt

Ett viktigt led i att ta till vara barnets bästa i Migrationsverkets be- slutsfattande, men även på andra områden som rör barn, är att genom analyser belysa vilka konsekvenser ett visst beslut kan få för ett barn. Enligt 2 § 9 förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket ska Migrationsverket inför beslut eller andra åtgär- der som kan röra barn analysera konsekvenserna för barn.

I besluten som avser barn från Iran, Irak och Libanon nämns barnkonsekvensanalyser i sju beslut (fem avslagsbeslut och två bi- fallsbeslut) av trettio beslut. Formuleringarna i dessa beslut är i det närmaste helt identiska och det framgår inte i besluten hur barn- konsekvensanalysen har gått till eller närmare om vilka aspekter som har beaktats. I besluten lämnas endast en redogörelse för regelverket som slår fast att barnets bästa ska beaktas, att barnperspektivet ska genomsyra prövningen och att en analys av konsekvenserna av be- slutet ska göras.

I några av besluten på delområde II nämns barnkonventionen och detta har framför allt skett i form av att konventionen sägs vara ett vägledande dokument i analyser av konsekvenserna av ett beslut.

165

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

Sju av besluten på delområde II (av totalt sjutton ärendeakter) inne- håller ett omnämnande av skyldigheten att göra barnkonsekvens- analyser. Även dessa omnämnanden, liksom för beslut på delområde I, har bestått i ett referat av kravet i instruktionen för Migrations- verket att genomföra en sådan analys. I endast ett fall förs resone- mang om konsekvenserna av beslutet.

Vid intervjuerna har framkommit att Migrationsverket arbetar med barnkonsekvensanalyser i alla fall som rör barn. Sedan detta krav infördes innebär det i praktiken att en checklista har förts in i datasystemet. Enligt intervjupersonerna har den största förändringen sedan skyldigheten att göra barnkonsekvensanalyser infördes, bestått i att man numera använder checklistan för att ”bocka av” vad som har gjorts i ärendet. Någon skillnad som haft betydelse för utgången i de ärenden som är aktuella i kartläggningen har man inte märkt. De tjänstemän som inte arbetat så länge vid Migrationsverket har dock förmedlat en något mer positiv bild. De tycker att de i check- listan har fått ett stöd i vilka frågor de ska ställa till barnet och för- äldrarna, vilket kan leda till att barnets egna skäl för ansökan lättare kommer fram.

Granskningen av beslut på delområde I, akter och beslut på delområde II och intervjuerna ger en bild av att i den mån barnkon- sekvensanalyser genomförs, så redovisas de inte i besluten. En barn- konsekvensanalys som genomförs men inte redovisas fyller förvisso också en funktion, men det är, menar vi, av central betydelse att den analys som eventuellt görs också redovisas i beslutet. Hur barnets bästa beaktats blir annars inte synligt, vilket kan få en negativ in- verkan på barnets möjligheter att göra sina rättigheter gällande. Att endast använda barnkonsekvensanalysen som en checklista är inte tillräckligt för att analysen ska fungera som ett verktyg för att lyfta barnets rättigheter.

Synnerligen ömmande omständigheter och prövningen av barnets bästa

I förarbetena till UtlL nämns, som tidigare framgått, att lagens be- stämmelse om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska ses som ett förtydligande av principen om barnets bästa (5 kap. 6 §). Beslut som rör uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter skiljer sig från övriga beslut i

166

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

kartläggningen på delområde I, genom att barnets bästa och barnets situation ges ett större utrymme än i övriga beslutstyper. Bilden av att barnets bästa främst får betydelse vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter bekräftas till viss del av intervjusvaren, där flera av de intervjuade personerna uppgett att det är just vid en sådan bedömning som det kan bli aktuellt med resonemang om barnets bästa.

I den mån beslutsmotiveringar kring synnerligen ömmande om- ständigheter innehåller resonemang om barnets bästa framstår det av kartläggningen som att dessa bedömningar på ett tillfredsställande sätt värderar barnets bästa, utifrån barnets egen situation. Att barnets bästa beaktas vid Migrationsverkets ställningstagande till om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter, är i sig positivt. Dock finns det en risk att barnets bästa reduceras till något som har betydelse endast vid en sådan bedömning. Detta kan, menar vi, innebära att fokus flyttas bort från att barn kan ha egna skäl till att beviljas uppehållstillstånd som flyktingar eller på andra skyddsgrunder och att barnets bästa ska beaktas även när Migrationsverket tar ställ- ning till dessa skäl och inte endast när verket tar ställning till om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter.

Barnets bästa ges olika betydelse i olika myndigheters bedömningar

Principen om barnets bästa finns reglerad i lagstiftning på flera olika rättsområden. Ett sådant område är socialtjänstområdet, där såväl LVU som SoL innehåller regleringar av barnets bästa (se 1 § LVU och 1 kap. 2 § SoL). Hur principen uttrycks i dessa båda lagar skiljer sig åt och avviker från UtlL:s motsvarande reglering. Av 1 § LVU fram- går att vid beslut enligt lagen ska vad som är bäst för den unge vara avgörande, medan 1 kap. 2 § SoL anger att vid åtgärder som rör barn, ska barnets bästa särskilt beaktas. När det gäller vård- och be- handlingsinsatser ska vad som är bäst för barnet, liksom i LVU, vara avgörande. Vi diskuterar detta närmare i avsnitt 6.2.3.

I kartläggningsmaterialet på delområde II, där hela akter har granskats och det också ingått beslut från socialtjänsten i ärendet där barnet omhändertagits, har det framgått att olika myndigheters bedömning av vad som är barnets bästa kan skilja sig åt.

167

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

Det finns på delområde II flera exempel på hur olika myndig- heters bedömning av barnets bästa kan få negativa konsekvenser för barnet. Migrationsmyndigheterna kan ha gjort bedömningen att det inte strider mot barnets bästa att återvända till ursprungslandet tillsammans med föräldrarna, medan sociala myndigheter, också med hänvisning till barnets bästa, samtidigt bedömt att barnet bör placeras utanför sin familjemiljö.

Ur barnets perspektiv kan de olika sätten att tillämpa principen om barnets bästa leda till en osäkerhet i fråga om betydelsen av barnets rättigheter som ett skyddsnät. Innebörden av barnets bästa varierar beroende på vilken myndighet som utrett barnets situation.

En omständighet att ha i åtanke när det gäller Migrationsverkets prövning av ärenden på delområde II, är att verket vid prövningen av om det föreligger hinder mot verkställighet, enbart tar ställning till nya omständigheter som framkommit i ärendet. Vid denna pröv- ning kan Migrationsverket inte heller ompröva beslut som har med- delats av högre instans.18

Att olika myndigheters bedömning av barnets bästa varierar beror sannolikt på att regelverken har skilda syften och på att myndig- heterna har olika uppdrag, roller och kompetens. Därtill kommer att formuleringarna av bestämmelserna om barnets bästa på olika rätts- områden inte är likalydande, vilket i sig kan minska möjligheten till en enhetlighet kring innebörden av barnets bästa.

5.1.4Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6)

Ett barn har enligt artikel 6 i barnkonventionen en inneboende rätt till livet och konventionsstaterna ska till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. För att ett barns ut- veckling ska kunna säkerställas måste barnet skyddas från våld – en slutsats som bestämmelserna i artiklarna 6 och 19 gemensamt leder fram till. Särskilt intressant för barn i migrationsprocessen är, såvitt gäller rättigheterna i artikel 6, därutöver barnets psykosociala utveck- ling. Centralt för den bedömningen är om det vid ett återvändande finns risk för att barnet skadas i sin psykosociala utveckling. Som vi

18 Prop. 2004/05:170 s. 226 f. och 299.

168

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

nämnt tidigare (avsnitt 5.1.3) har regeringen konstaterat att ett barns psykosociala utveckling inte generellt kan sägas ta skada vid ett åter- vändande tillsammans med föräldrarna.19 Ett barn får dock, menar barnrättskommittén, inte återsändas till ett land där barnet riskerar att utsättas för sådan direkt skada som omfattas av artikel 6, dvs. såvitt gäller liv och utveckling, eller av artikel 37, som bl.a. inne- håller ett förbud mot tortyr.20

Bedömningen tar inte utgångspunkt i det enskilda barnets situation

Av kartläggningen framgår att bedömningen av barnets psyko- sociala utveckling till största delen skett utifrån förarbetsuttalanden och inte utifrån barnets situation. Frågor som har anknytning till barnets psykosociala utveckling, såsom hur väl integrerat barnet är, hur goda förutsättningarna är för att barnet ska kunna integreras i sociala relationer och hur barnets livsvillkor kommer att se ut i ur- sprungslandet har inte behandlats mer djupgående i besluten. En bedömning som utgår från generella antaganden om utvecklingen för barn i allmänhet, kan, enligt vår mening, inte på ett tillfreds- ställande sätt ge svar på hur ett enskilt barns utveckling kan komma att påverkas av ett visst beslut.

En tendens som går att märka i besluten är dessutom att frågan om barnets psykosociala utveckling snarast förknippats med att reg- leringen i 1 kap. 10 § UtlL om barnets bästa innehåller en skrivning om ”hänsynen till barnets hälsa och utveckling”. Barnets utveckling synes därför i praktiken ha kommit att ses enbart som ett led i pröv- ningen av barnets bästa och inte som en självständig rättighet, som bl.a. inkluderar rätten till social trygghet, rimlig levnadsstandard samt en hälsosam och trygg miljö. När barnets utveckling i besluten re- duceras till att ses som ett led i prövningen av barnets bästa, aktua- liseras frågan om barnets utveckling i besluten i princip uteslutande när det gäller synnerligen ömmande omständigheter.

19Prop. 1996/97:25 s. 249 och prop. 2004/05:170 s. 282.

20CRC/C/GC/6, p. 27.

169

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

5.1.5Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12)

Barnets rätt att få uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet och bli hörd är central för att barnets rättigheter enligt barnkon- vention ska kunna bli tillgodosedda. För barn i migrationspro- cessen har barnrättskommittén poängterat att dessa barn befinner sig i en särskilt sårbar situation vilket gör det särskilt viktigt att just den gruppen barn kommer till tals. Kommittén har understrukit att dessa barn måste förses med all relevant information, på sitt eget språk, om sina rättigheter och om asylprocessen så att de kan göra sina röster hörda och för att deras åsikter ska beaktas.21 Dessutom har kommittén i andra sammanhang och på ett mer generellt plan betonat att det inte får bli ett ändamål i sig självt att höra barn i juridiska och administrativa processer. Det får inte reduceras till endast ett symboliskt förhållningssätt.22

Som vi tidigare nämnt (avsnitt 5.1.1) finns i 1 kap. 11 § UtlL en bestämmelse om att barns ska höras. Bestämmelserna i UtlL och barn- konventionen är dock inte likalydande. Regleringen i UtlL anger att barnet ska höras om det inte är olämpligt, medan barn som är i stånd att bilda egna åsikter har en rätt att uttrycka dessa enligt barnkon- ventionen. Enligt svensk rätt kan det exempelvis vara olämpligt att höra ett barn om det är mycket ungt eller om det finns psyko- logiska skäl mot att höra barnet.23

Det är inte endast barnrättskommittén som har framhållit betydel- sen av att barn i migrationsprocessen får uttrycka sina åsikter. Även i svenska förarbeten har denna rätt förts fram. Att barnet får kom- ma till tals har ansetts viktigt inte minst mot bakgrund av att det kan finnas motstridiga intressen mellan barnet och föräldrarna, vilket gör att det inte alltid är självklart att föräldrarna kan föra barnets talan. Huruvida föräldrarna ska vara närvarande när barnet hörs får enligt förarbetena avgöras från fall till fall med ledning av omstän- digheterna. Det påpekas också att det inte alltid, ”i vart fall inte tveklöst”, är bäst för ett barn att det hörs i alla ärenden eftersom barnet inte sällan hamnar i en situation med trycket från föräldrar,

21CRC/C/GC/12, p. 123 f.

22Se bl.a. CRC/GC/2003/5, p. 12 och CRC/C/GC/12, p. 132.

23Sandesjö och Wikrén, 2010 s. 85.

170

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

och sig själv, att entydigt understödja föräldrarnas berättelse som stöd för ansökan om uppehållstillstånd.24

Det framgår i många fall inte om barnet har fått komma till tals

Ett första steg i att kartlägga om och i så fall på vilket sätt barnets rätt att få uttrycka sina åsikter tillgodoses i Migrationsverkets beslut, är att göra en genomgång av i vilken utsträckning de granskade be- sluten innehåller en uppgift av om barnet har hörts.

I endast två av tjugo Syrienbeslut har framkommit att barnet har kommit till tals. I ett av dessa beslut har uppgetts att ett barnfoku- serat föräldrasamtal har genomförts, medan det i det andra fallet rört sig om ett mycket kort samtal direkt med två andra barn i familjen. En förklaring till detta kan vara den presumtion för beviljande av uppehållstillstånd som förelåg vid tiden för kartläggningen (se av- snitt 5.1.1).

När det gäller barnen från andra EU-länder har det inte i något av de sexton besluten framgått om barnet har kommit till tals vid Migrationsverket. I ett av besluten har ett barnfokuserat föräldra- samtal genomförts.

Med ett undantag framgår det inte av de trettio beslut som rör barn från Iran, Irak och Libanon om dessa barn har kommit till tals i utredningen vid Migrationsverket.

Eftersom studien på delområde I inte innefattat hela akten, utan endast beslutet, är det inte möjligt att dra någon säker slutsats när det gäller om barnet trots allt hörts. Så kan ju ha skett, även om det inte angetts i beslutet. Något man däremot kan konstatera är att det i så fall inte framgått av besluten att ett samtal med barnet har ägt rum.

På delområde II, där hela akterna granskats, har det i de flesta akter framgått att barnets inställning har inhämtats någon gång under asylprocessen, antingen genom föräldrarna eller genom kortare sam- tal där barnet medverkat.

24 Prop. 1996/97:25 s. 262 f.

171

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

Att genomföra samtal med barn

Av central betydelse för barnets rätt att uttrycka sina åsikter är inte endast om barnet ges möjlighet att framföra sina åsikter, utan också hur detta genomförs.

I den mån det finns uppgifter i besluten om vad barnet berättat (sådana uppgifter är sällan förekommande), så har frågorna som ställts till barnet oftast handlat om hur barnet mår, hur han eller hon trivs i skolan och i övrigt i Sverige, samt hur det skulle kännas att åter- vända alternativt vad barnet tycker om hemlandet. De frågor som ställts är således inte inriktade på barnets skäl för ansökan om uppe- hållstillstånd.

I intervjuundersökningen har från flera av de intervjuade tjänste- männen framhållits att många av dem tycker att det är svårt att höra barn och att de inte känner att de har tillräcklig kunskap om hur sådana samtal metodmässigt bör gå till. Några av dem, framför allt de som tillträtt sin tjänst på senare tid, har uttryckt att det är det svåraste momentet i hela asylprövningen. Samtalet med barn beskrivs i intervjuerna främst som ett sätt att stämma av att barnet mår bra och att informera om asylprocessen, och inte som ett tillfälle att inhämta barnets åsikter. Ett skäl som angetts till varför fokus inte brukar vara på att få del av barnets uppfattning och utreda barnets skäl för sin ansökan, är att tiden som kan avsättas för samtal med barnet är alltför begränsad. De intervjuade tjänstemännen har också beskrivit att de på grund av sin bristande kunskap om och förstå- else för hur samtalet med barnet bör genomföras inte vill riskera att skada barnet genom att riva upp traumatiska minnen eller liknande.

Vid intervjuerna har flera av tjänstemännen gett uttryck för att de skulle behöva mer stöd och utbildning i hur man talar med barn.

Vilket avtryck har barnets berättelse gjort i de granskade besluten?

Att barnet får uttrycka sina åsikter är viktigt i sig, men det är inte tillräckligt för att uppfylla artikel 12. För detta krävs att det barnet berättat också får betydelse för det saken gäller. På det aktuella kart- läggningsområdet är det alltså inte tillräckligt att Migrationsverket genomför samtal med barnet, det krävs också att det barnet berättat värderas och bedöms när myndigheten tar ställning till barnets an- sökan om uppehållstillstånd.

172

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

I den mån samtal har hållits med barnen, har kartläggningen visat att det mycket sällan redovisas i besluten vad som har kommit fram vid dessa samtal. Något enstaka beslut innehåller en skrivning om att ”hänsyn tagits till uppgifter barnen lämnat utifrån deras mognad”. Det redovisas dock inte vad barnen har sagt eller vilken betydelse detta har haft för det beslut Migrationsverket har fattat.

Kartläggningen tyder alltså på att barnets erfarenheter och åsikter endast undantagsvis har haft betydelse för de överväganden som lett fram till utgången i ärendena. Detta gäller såväl i de olika grund- beslut som ingått i studien, som i de ärenden som rört verkställig- hetshinder.

Av intervjustudien har framgått att en del av tjänstemännen själva ansett sig inte ha tillräcklig kunskap eller tillräckliga förutsättningar att få fram barnets egna asylskäl i samtal med barnet.

Ett bristande genomförande av samtalet kan, som vi anfört i före- gående avsnitt, medföra att barnets skäl för ansökan inte kommer fram. Detta kan i sin tur få utomordentligt stor inverkan på barnets möjligheter att få bifall till sin ansökan. En slutsats som kan dras av kartläggningen på båda delområden är att barns röster i Migrations- verkets beslut framstår som underordnade, deras åsikter kommer inte fram och förefaller inte påverka utgången i ärendet. Det är dock viktigt att poängtera att den bild som framkommer genom att en- dast läsa ett beslut inte nödvändigtvis ger en fullt rättvisande bild. Barnets berättelse kan möjligen ha tillmätts större betydelse än vad som framgår av själva beslutet. Även i den delstudie som omfattat hela ärendeakter, där underlaget således omfattat mer än bara beslutet, är dock den övergripande bilden ungefär densamma – barn får inte i tillräckligt hög grad uttrycka sina åsikter och när de får göra det är det inte om de omständigheter som är relevanta för deras ansökan. Detta innebär i sin tur att de åsikter barnen framför ytterst sällan gör något avtryck i beslutet i form av att de påverkar skälen för beslutet.

173

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

5.1.6Våra bedömningar och förslag

Handläggningen av barnets ansökan måste utgå från barnet som sökande

Vår bedömning: I ärenden där sökanden är ett barn måste bar- nets skäl för ansökan utredas och framgå av Migrationsverkets beslut. Migrationsverkets bedömning av skälen för ansökan måste ha barnet i fokus.

Av kartläggningen framgår att barnets skäl för en ansökan om uppe- hållstillstånd i hög utsträckning i praktiken synes överskuggas av föräldrarnas skäl. Därigenom finns, menar vi, en uppenbar risk att barnets rätt till en individuell prövning inte tillgodoses och att barn- specifika skäl inte synliggörs. Följden av detta kan bli att barnets ställning som en självständig individ, med egna rättigheter och fri- kopplad från föräldrarna inte får genomslag vid Migrationsverkets prövning. Vi menar att Migrationsverket tydligare måste pröva barnets egna skäl för asylansökan.

Barnrättskommittén har i sina rekommendationer från 2015 re- kommenderat Sverige att se över UtlL så att den uttryckligen in- kluderar barnspecifika former av förföljelse.25 Barnrättskommitténs samlade rekommendationer är föremål för beredning i Regerings- kansliet.

Utifrån den kartläggning som vi har låtit genomföra menar vi att ett viktigt steg för ett förbättrat barnfokus i asylärenden är att stärka kompetensen bland handläggare som ansvarar för asylärenden som rör barn. Migrationsverket bedriver egna utbildningar som omfattar barnets rättigheter, men dessa måste få större genomslag i verksam- heten. Handläggare och beslutsfattare måste praktiskt få öva sam- talsmetodik och genom fortbildningar få möjlighet att konkretisera och diskutera innebörden av barnets rättigheter i asylärenden. Där- igenom ges förutsättningar att stärka barns ställning i asylprocessen och på ett mer systematiskt sätt pröva barns egna asylskäl. Sådan kompetensutveckling bör ske fortlöpande och vara ett krav för att handlägga ärenden som rör barn. Vi återkommer i avsnitt 6.3 till frågan om utbildningsåtgärder för att öka kunskapen bland stats-

25 CRC/C/SWE/CO/5, p. 49.

174

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

och kommunanställda om barnkonventionen och barnets rättigheter och betonar där vikten av ett tydligt verksamhetsfokus för att öka genomslaget för barnets rättigheter i rättstillämpningen.

En inkorporering av barnkonventionen kommer att innebära en stärkt ställning för rättigheterna i konventionen och tydliggöra att barnet är en egen individ med egna rättigheter.

Barnets bästa

Vårt förslag: Bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlän- ningslagen får en tydligare koppling till artikel 3 i barnkonven- tionen genom att det i lagen uttryckligen anges att barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas i fall som rör ett barn. Vid be- dömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter.

Många av besluten i kartläggningen nämner barnets bästa. Det sker dock i form av hänvisningar till lagtext, förarbeten och policydoku- ment och inte utifrån en bedömning av det enskilda barnets situation. Principen om barnets bästa riskerar därigenom att inte få någon reell innebörd i Migrationsverkets beslut. Som vi har utvecklat när- mare i avsnitt 3.5.2, så är principen om barnets bästa inte endast en materiell rättighet, utan även en rättslig tolkningsprincip och ett till- vägagångssätt i beslutsprocesser.26 För att Migrationsverkets prövning av barnets ansökan om uppehållstillstånd ska innehålla en verklig bedömning av barnets bästa krävs således att principen genomsyrar såväl det materiella beslutet som handläggningen och beslutsfattan- det ur processuellt hänseende. UtlL:s bestämmelse om barnets bästa (1 kap. 10 §) bör därför ändras för att åstadkomma en reglering som tydligare knyter an till artikel 3 i barnkonventionen och ger barnets bästa en reell innebörd vid beslutsfattandet. Det ska fram- hållas att barnets utveckling och hälsa givetvis är viktigt i detta sam- manhang men även andra faktorer måste beaktas vid en bedömning av barnets bästa. En ändring är också angelägen mot bakgrund av att beslut i dag ofta motiveras utifrån att de inte strider mot barnets

26 CRC/C/GC/14, p. 6.

175

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

bästa, vilket är en tolkning av principen som inte ligger i linje med artikel 3.

Av UtlL ska sålunda framgå att i fall som rör ett barn ska barnets bästa utredas och särskilt beaktas. Hänsynen till barnets bästa ska, liksom i dag, avse alla beslut enligt UtlL.27 Att principen gäller i fall som rör barn får anses innefatta allt ifrån att ett ärende inleds till dess att beslut fattas. Principen ska sålunda genomsyra alla delar av beslutsprocessen. Det innebär vidare, liksom enligt gällande rätt, att det inte enbart är i ärenden som rör ensamkommande asylsökande barn som principen ska beaktas. Även i fall där barnet är en del av en familj måste barnets bästa särskilt beaktas och en avvägning göras mellan skilda intressen.

Det är inte möjligt att entydigt definiera begreppet barnets bästa. Barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall utifrån det individuella barnets specifika omständigheter med hänsyn tagen till personliga sammanhang, situationer och behov. Genom att tolka och tillämpa artikel 3.1 tillsammans med barnkonventionens övriga bestämmel- ser kan begreppet klargöras.28

Bedömningen av barnets bästa är en process med flera steg.29 Dels ska man beakta vetenskap och beprövad erfarenhet samt inhämta underlag från närstående och yrkespersoner som har kunskap om barnet, dels ska man beakta det som barnet själv ger uttryck för i enlighet med barnkonventionens artikel 12. Vad som är barnets bästa kräver ett aktivt övervägande i det enskilda fallet. Det är inte till- räckligt att i allmänna ordalag utifrån ett generellt betraktelsesätt konstatera att något är till ett barns bästa utan det måste bedömas i det konkreta fallet och redovisas i det underlag som ligger till grund för beslutet. Detta avses komma till uttryck i bestämmelsen om barnets bästa genom att det anges att barnets bästa ska utredas. Ut- gångspunkten i barnets bästa är respekten för barnets fulla människo- värde och integritet. Den som utreder ärendet måste ge barnet möjlig- het att uttrycka sina åsikter och underlätta barnets delaktighet och inflytande i processen.

Att barnets bästa ska utredas ger också uttryck för att det är angeläget att det under handläggningen av ärendet faktiskt görs en

27Prop. 1996/97:25 s. 238 f.

28CRC/C/GC/14, p. 32.

29Se kapitel 3 i betänkandet samt CRC/C/GC/14, p. 47 f.

176

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

bedömning av vad som framkommit i utredningen av barnets bästa och att detta dokumenteras, vilket inkluderar barnets berättelser och önskemål.

Det får sålunda avgöras från fall till fall vad som är att bedöma som barnets bästa. Vid en avvägning av barnets intresse mot andra intressen ska barnets intresse väga tungt men det behöver inte vara avgörande.30 Om beslutet inte stämmer med barnets åsikter eller om beslutet, i det enskilda fallet, blir något annat än vad som kan anses vara barnets bästa, bör skälen för detta redovisas för att visa att barnets bästa särskilt beaktats trots resultatet.31 Att barnets bästa särskilt ska beaktas32 är inte avsett att innebära någon skillnad i för- hållande till vad som stadgas i barnkonventionens artikel 3.1 – att barnets bästa ska komma i främsta rummet.

Principen om barnets bästa är nära förbunden med artikel 12 i barnkonventionen som ger alla barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. För att denna koppling ska bli tydlig föreslår vi att det i bestämmelsen om barnets bästa införs en hänvisning till den föreslagna bestäm- melsen (se nedan) om barnets rätt att få framföra sina åsikter. Regler- na om barnets bästa och barnets rätt att få framföra sina åsikter ska tolkas i förhållande till varandra. Det är fråga om grundläggande principer som kompletterar varandra. Den ena fastsäller målet att uppnå det bästa för barnet, och den andra innehåller metoden för att nå målet, att barnet eller barnen ska bli hörda.33

Det kan i detta sammanhang påpekas att principen om barnets bästa inte får användas för att inskränka andra rättigheter i kon- ventionen, såsom rätten att uttrycka sina åsikter och bli hörd.34 Det ska också framhållas att barnets rätt att uttrycka sina åsikter är en möjlighet för barnet, ingen skyldighet. Om barnet inte har förmåga

30CRC/C/GC/14, p. 39 och 97.

31CRC/C/GC/14, p. 97.

32När bestämmelsen om barnets bästa infördes i SoL föreslogs i lagrådsremissen att barnets bästa skulle sättas i främsta rummet. Lagrådet uttalade att det borde vara följdriktigt att an- vända ett uttryckssätt som svarade mot den i prop. 1996/97:25 gjorda uttolkningen av barn- konventionens artikel 3. Sålunda föreslog Lagrådet att bestämmelsen i SoL skulle ha följande lydelse: När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Se prop. 1996/97:124 s. 259 f. Mot bakgrund härav har vi inte funnit anledning att använda något annat uttryckssätt.

33CRC/C/GC/12, p. 74.

34CRC/C/GC/14, p. 4, CRC/C/GC/8, p. 26 och CRC/C/GC/13, p. 61.

177

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

att framföra sina åsikter bör barnets åsikter, så långt det är möjligt, klarläggas på annat sätt.

Barnets rätt att få information och att få uttrycka sina åsikter och bli hörd

Vårt förslag: I utlänningslagen införs en bestämmelse som tydlig- gör att barnet ska få relevant information om exempelvis sina rättigheter, handläggningen, de beslut som kan komma att fattas och deras konsekvenser. Barnet ska också informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången. Informationen ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska så långt möjligt försäkra sig om att barnet förstått informationen.

Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Enligt 1 kap. 11 § UtlL ska, när frågor om tillstånd enligt lagen ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet, barnet höras om det inte är olämpligt. Den hänsyn ska tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.

Av kartläggningen (avsnitt 5.1.5) framgår att Migrationsverket, i de fall då barnet har fått komma till tals, sällan i beslutet redovisar vad som framkommit i samtalet med barnet och vilken betydelse barnets berättelse haft i de överväganden som lett fram till beslutet. Enligt vår mening är detta inte i full överensstämmelse med vare sig UtlL:s reglering i 1 kap. 11 § eller med artikel 12 i barnkonventionen. Därutöver är bestämmelsens utformning, där barnets rätt att få ut- trycka sina åsikter begränsas genom ett olämplighetsrekvisit, inte i överensstämmelse med artikel 12. Denna brist har också uppmärk- sammats av barnrättskommittén som i sina rekommendationer från 2015 uppmanat Sverige att ta bort rekvisitet.35

Artikel 12 ger alla barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att få uttrycka dessa, oavsett ålder och mognad. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i alla frågor som rör barnet och

35 CRC/C/SWE/CO/5, p. 20.

178

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

barnet ska ges förutsättningar att vara delaktig och skyddas i sitt deltagande. Barn som är i stånd att bilda egna åsikter ska tillför- säkras rätten att bli hörd. Det innefattar en skyldighet att i största möjliga utsträckning bedöma barnets kapacitet att bilda en egen åsikt. Man kan inte utgå från antagandet att ett barn inte är i stånd att bilda egna åsikter. Tvärtom ska förutsättas att barnet är i stånd till detta. Det är inte barnets ansvar att första bevisa sin förmåga.36

Enbart ålder kan inte avgöra vikten av ett barns åsikter. Hur mycket ett barn förstår är inte på ett entydigt sätt knutet till barnets biologiska ålder. Mognad avser förmågan att förstå och bedöma kon- sekvenserna av en särskild fråga varvid den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor måste beaktas.37 I artikel 12 finns inte någon åldersgräns för barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Barn anses kunna bilda åsikter vid mycket ung ålder, även om barnet inte kan uttrycka dessa åsikter verbalt. Ett fullständigt genomförande av artikel 12 kräver att man erkänner och respekterar icke verbal kommunikation som lek, kroppsspråk, ansiktsuttryck, teckningar och målningar som mycket små barn kan använda för att visa att de förstått och för att uttrycka sina val och preferenser.38

Det måste också säkerställas att barnets rätt enligt artikel 12 genomförs för barn som har svårt att föra fram sina åsikter. Det innebär t.ex. att man ska förse barn som har en funktionsnedsätt- ning med de kommunikationsverktyg som behövs för att de lättare ska kunna uttrycka sina åsikter, och göra det möjligt för dem att använda dessa verktyg. Ansträngningar måste också göras för att flyktingbarn och andra barn som inte talar majoritetsspråket ska ges möjlighet att uttrycka sina åsikter.39

Beslutande myndighet har ett stort ansvar när det gäller att ge barn möjligheter att få uttrycka sina åsikter. Det är viktigt att barnet får möjlighet att framföra sina åsikter i en miljö som känns trygg för barnet och att metoder och arbetssätt är väl anpassade till barnets förutsättningar. Barnets förmåga att förstå det som han eller hon ska uttrycka sin åsikt om måste bedömas i varje enskilt ärende och situationen och informationen anpassas utifrån det.40

36CRC/C/GC/12, p. 19 f.

37CRC/C/GC/12, p. 28 f.

38CRC/C/GC/12, p. 21.

39CRC/C/GC/12, p. 21.

40CRC/C/GC/12, p. 21.

179

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

I nu gällande lag finns bestämmelser om att barn ska höras när det gäller frågor om tillstånd och att den hänsyn ska tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. Detta till trots finns brister i förhållande till artikel 12 i barnkonventionen. Bestäm- melsen bör därför ändras så att den tydligare knyter an till barn- konventionens artikel 12. Rätten att få uttrycka sina åsikter, och att få information (se nedan) bör därvid inte enbart gälla i ärenden om tillstånd, utan i alla ärenden som rör barnet.41

Som vi tidigare har diskuterat innebär rätten att uttrycka sina åsikter inte en skyldighet att göra det. Väljer barnet att avstå från att uttrycka sina åsikter ska detta respekteras och åsikterna ska heller inte eftersökas på annat sätt mot barnets vilja. Det bör dock framgå av dokumentationen att barnet valt att inte framföra några åsikter. Däremot innebär rättigheten en skyldighet för dem som utreder ett ärende att skapa förutsättningar för barnet att utöva sin rättighet, bl.a. genom att skydda barnet i dess deltagande.

Barnets förmåga att bilda egna åsikter ska inte sammanblandas med förmågan att kunna tala eller uttrycka sig på annat sätt. Beträffande barn som inte har förmåga att framföra sina åsikter bör barnets åsikter, så långt det är möjligt, klarläggas på annat sätt. Detta kan ske genom inhämtande av uppgifter från barnets närstående eller genom någon företrädare för barnet. Vidare kan åsikterna t.ex. klar- läggas genom dokumentation av vad barnet tidigare har framfört. Med hänsyn till principen om barnets bästa är det angeläget att barnets inställning klargörs på ett sätt som iakttar respekten för barnets integritet och självbestämmande.

För att åsikterna ska få någon betydelse i beslutsprocessen är det naturligtvis av stor betydelse att det barnet tillfrågas om är relevant för barnet och för det beslut som ska fattas. Det måste också be- aktas att sättet på vilket frågorna ställs och miljön för samtalet kan ha stor betydelse för hur barnet uttrycker sig.

En grundläggande förutsättning för att barnet ska kunna uttrycka sina åsikter är att barnet får relevant information. I en ny bestäm- melse bör tydliggöras vilken information barnet ska få utifrån sin

41 Detta innebär inte någon saklig ändring jämfört med i dag. Rätten för barnet att uttrycka sina åsikter tillämpas redan i andra ärenden än ärenden om tillstånd, t.ex. i ärenden om med- borgarskap och främlingspass. Av Migrationsverkets rättsliga ställningstagande SR 36/2015 framgår att i de fall tillstånd inte ska bedömas har Migrationsverket i stället att direkt tilläm- pa artikel 12 i barnkonventionen.

180

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

ålder och mognad. Barnet ska få relevant information. Med relevant information avses vederhäftig information som är av betydelse för det enskilda barnet. Informationen bör inte enbart omfatta fakta- uppgifter, t.ex. om vilka rättigheter barnet har och hur handlägg- ningen går till, utan även information om följderna av barnets åsikter och möjliga resultat av utredningen eller utgången i ärendet.42

Det är som regel inte tillräckligt att barnet får information endast i inledningsskedet av ett ärende. Barnet bör också få fortlöpande information om sådant som är av betydelse i ärendet. För att barnet ska kunna framföra sina åsikter bör barnet få relevant information under ärendets handläggning, fram till det slutliga beslutet. Om barnet inte får information, blir det svårt för barnet att veta vad han eller hon ska uttrycka sina åsikter om. Det är viktigt att samtal med barn förbereds så att den information som barnet ger kan beaktas i beslutsprocessen. Information, samtalsmetodik och miljö är många gånger avgörande för att barn ska kunna utöva sin rättighet och för att myndigheten ska kunna använda barnets utsaga i beslutet.

Av förvaltningslagen (1986:223) följer att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detta gäller även i ärenden där parten är ett barn. För att leva upp till kraven i barnkonventionen bör det framgå av UtlL att barnet också ska informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången.43

Informationen som ges till barnet ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar. Med individuella förutsättningar menas barnets förutsättningar att förstå språket, bar- nets tidigare erfarenheter, utbildningsbakgrund, m.m.

För att bestämmelsen om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter ska få genomslag krävs en dialog som bara kan komma till stånd om barnet förstår den information som ges. Den som ger informationen måste därför, så långt det är möjligt, försäkra sig om att barnet förstått såväl innehållet i som betydelsen av infor- mationen.

42CRC/C/GC/12, p. 82.

43CRC/C/GC/12, p. 45.

181

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

5.2Stöd och service till barn med funktionsnedsättning

5.2.1Genomförandet av kartläggningen

Beslut om insatser till barn enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

Under senare år har livssituationen för barn med funktionsnedsätt- ning uppmärksammats i allt högre grad. Olika hinder i samhället kan, beroende på vilken funktionsnedsättning barnet har, försvåra möjligheterna för barnet att delta i fritids- och kulturlivet, i skolan och i andra sociala sammanhang. Barn med funktionsnedsättning löper dessutom högre risk än andra barn att bli utsatta för våld inom familjen och för diskriminering och kränkande behandling i t.ex. skolan. Detta är också något som barnrättskommittén har uppmärk- sammat i sina rekommendationer till Sverige från 2015.44 Studier ger också vid handen att barn som har en funktionsnedsättning har sämre hälsa jämfört med andra barn.45 Många barn med funktionsnedsätt- ning kan under hela sin uppväxt befinna sig i ett starkt beroende- förhållande till vuxna, både för att få sina grundläggande behov till- godosedda och för att kunna utvecklas som individer. Det kan inne- bära en särskild utsatthet och göra att stödinsatser från samhället som ger barnet möjlighet att utvecklas på sina villkor och utifrån sina intressen kan vara av stor betydelse.

Barn som har en funktionsnedsättning har sina unika behov, och funktionsnedsättningen kan påverka barnets livsvillkor på olika sätt. Funktionsnedsättningen kan vara fysisk, psykisk eller intellektuell, tillfällig eller permanent. Samhällets stöd måste därför anpassas till det enskilda barnet och förändras i takt med barnets utveckling och ändrade behov.

Staten är skyldig att säkerställa barnets rättigheter enligt konven- tionen. Ett barn med en funktionsnedsättning kan dock ha svårare att få sina rättigheter tillgodosedda. Flera myndigheter och organisa- tioner har uppmärksammat utredningen på situationen för barn med funktionsnedsättning och pekat på brister i hur deras rättig- heter enligt barnkonventionen tillgodoses i rättstillämpningen.

44CRC/C/SWE/CO/5, p. 39 f.

45Handisam, 2014, Handisam, 2013, och Ungdomsstyrelsen, 2012.

182

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

Kartläggningen som utredningen låtit göra har omfattat tillämp- ningen av vissa bestämmelser i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Det är en rättighetslag, vilket innebär att när en person uppfyller de krav som ställs för att en insats ska kunna beviljas har man också rätt till en insats enligt lagen. LSS är också en s.k. pluslag. Det innebär att LSS inte får innebära någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt annan lag (4 §). Alla insatser enligt LSS är frivilliga (8 §).

Lagen omfattar, enligt 1 § LSS, bl.a. personer, även barn, med ut- vecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd (1 § 1) lik- som barn med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande (1 § 3). Förutsättning- en för rätt till insats beträffande de senare är att funktionshindren är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livs- föringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.

Relevanta artiklar i barnkonventionen och bestämmelser i LSS

Syftet med kartläggningen är att få kunskap om vilket genomslag barnets rättigheter i barnkonventionen fått i rättstillämpningen, med särskilt fokus på konventionens fyra grundprinciper. När barnkon- ventionen antogs av FN:s generalförsamling 1989 var det den första konvention om mänskliga rättigheter som tog upp funktionsned- sättning som en specifik diskrimineringsgrund i artikel 2 (begreppet handikapp används i konventionen). Det var dessutom första gången som det fanns en särskild artikel som uteslutande behandlade rättig- heter för barn med funktionsnedsättning – artikel 23.46

Enligt artikel 23.1 bör barn med – ”fysiskt eller psykiskt handi- kapp” – åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. Barn med funktionsnedsätt- ning har, enligt artikel 23.2, rätt till särskild omvårdnad och staten ska, inom ramen för tillgängliga resurser, uppmuntra och säkerställa att barnet och de som ansvarar för barnets omvårdnad får ansökt bistånd47 som är lämpligt med hänsyn till barnets tillstånd och för-

46CRC/C/GC/9, p. 2.

47Begreppet bistånd används i den svenska konventionstexten och ska inte förväxlas med bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL.

183

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

äldrarnas förhållanden eller förhållandena hos andra som tar hand om barnet.

Bistånd som lämnas enligt artikel 23.2 ska enligt 23.3, då så är möjligt, vara kostnadsfritt med beaktande av föräldrarnas ekonomiska tillgångar eller de ekonomiska tillgångarna hos andra som tar hand om barnet och ska syfta till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och erhåller undervisning och utbildning, hälso- och sjuk- vård, habilitering, förberedelse för arbetslivet och möjligheter till rekreation på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integre- ring i samhället och individuella utveckling, innefattande dess kul- turella och andliga utveckling. Vidare framhålls i artikel 23.4 vikten av internationellt samarbete.48

Den som tillhör personkretsen i 1 § LSS har, enligt 7 §, rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1–9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte till- godoses på annat sätt. Personer som anges i 1 § 1 och 2 har, under samma förutsättningar, även rätt till insatser enligt 9 § 10. Det finns sålunda tio olika insatser för stöd och service.

Av 7 § framgår att den enskilde, genom insatserna, ska tillförsäk- ras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samord- nade, och anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Innebörden i goda levnadsvillkor enligt LSS är att individen ska få en möjlighet att leva ett liv som andra som inte har en funktionsnedsättning. Barnet och familjen ska, enligt Socialstyrelsens handbok, genom insatserna till- försäkras goda levnadsvillkor, och barn och ungdomar ska ges förut- sättningar för god fysisk och psykisk utveckling och i övrigt sådana uppväxtvillkor som betraktas som goda för alla barn och ungdomar. Andra viktiga utgångspunkter är anhörigas behov av att kunna leva ett aktivt och tryggt liv samt ungdomars behov av frigörelse. Insatser som beviljas till barn ska präglas av helhetssyn och kontinuitet. I begreppet helhetssyn innefattas att stödet planeras och ges med ut- gångspunkt i den enskildes samlade behov. När det gäller barn inne- bär det dels att insatsen och dess syfte måste ses i ett långsiktigt per- spektiv, dels att hänsyn måste tas till barnets familjeförhållanden. Att ett barn då och då får korttidsvistelse kan innebära att familjen

48 Se CRC/C/GC/9 om artikelns genomförande i konventionsstaterna.

184

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

kan klara av omvårdnaden av sitt barn under hela dess uppväxt, sam- tidigt som syskon kan få den tid som de behöver tillsammans med sina föräldrar. Begreppet kontinuitet innebär att insatserna är bestå- ende och att tillvaron därmed blir överblickbar för den enskilde.49

I LSS finns sedan 2011 två bestämmelser som utgår från barnkon- ventionens grundprinciper om barnets bästa (artikel 3) och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12). Av 6 a § framgår att när åtgärder rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. I 8 § anges att när en insats rör ett barn ska barnet få relevant in- formation och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

För att kartlägga hur rättstillämpningen stämmer överens med barnkonventionen, särskilt grundprinciperna, har i kartläggningen granskats beslut om ledsagarservice (9 § 3) och korttidsvistelse utan- för det egna hemmet (9 § 6) eftersom de kan belysa barnets rättig- heter och synen på barnet enligt barnkonventionen. Insatserna har också en tydlig koppling till flera av artiklarna i konventionen. De är dessutom vanligt förekommande hos de barn med funktionsned- sättning som är berättigade att ansöka om insatser enligt LSS.

Ledsagarservice syftar till att underlätta för barnet att delta i samhällslivet och innebär att barnet får en av kommunen betald följe- slagare för att kunna göra vissa aktiviteter. Det kan handla om att t.ex. delta i fritids- och kulturaktiviteter, att träffa kompisar eller kunna ta en promenad. Ledsagarservice ska ge barnet möjlighet att leva som andra i motsvarande ålder, vilket gör att ledsagarservice sällan beviljas små barn eftersom små barn normalt inte rör sig på egen hand i samhället. Statistiken visar också att det är en insats som är vanlig för ungdomar med funktionsnedsättning.50

Korttidsvistelse utanför det egna hemmet syftar till dels att per- sonen med funktionsnedsättning ska erbjudas miljöombyte och rekreation, dels att anhöriga därigenom kan beredas avlösning i om- vårdnadsarbetet. Insatsen kan innebära att barnet bor i ett korttids- hem eller hos en stödfamilj under kortare eller längre tid. Insatsen kan också beviljas för att barnet ska kunna delta i tillfälliga aktivi- teter som en lägervistelse eller en kortare kurs. Korttidsvistelse utan- för det egna hemmet kan vara en återkommande insats för barnet

49Socialstyrelsen, 2014b.

50Socialstyrelsen, 2014b s. 59 f.

185

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

eller en insats som beviljas för akuta behov. Insatsen bör också kunna ses som ett led i att bryta ett ensidigt beroende mellan barn och föräldrar.51

Korttidsvistelse kan delvis ses som ett alternativ till insatsen avlösarservice (9 § 5). I valet mellan de bägge avlösningsformerna måste, enligt Socialstyrelsens handbok, den enskildes och de anhöri- gas önskemål tillmätas största betydelse. Genom korttidsvistelse ska anhöriga kunna ges avlösning och utrymme för avkoppling. För barnet eller den unga personen kan korttidsvistelsen både tillgodo- se behov av miljöombyte och rekreation och ge möjlighet till per- sonlig utveckling. En ung person kan t.ex. beviljas korttidsvistelse i syfte att stödja hans eller hennes frigörelseprocess från föräldrarna eller för att, som en förberedelse inför vuxenlivet, få pröva på att bo någon annanstans.52

Kartläggningsmaterial och frågor för studien

Kartläggningen har genomförts av professorn i välfärdsrätt Johanna Schiratzki, verksam vid Ersta Sköndal högskola, på uppdrag av Barn- rättighetsutredningen. Johanna Schiratzki har sammanställt resulta- ten av kartläggningen i en rapport till utredningen.53

Studien omfattar beslut enligt LSS fattade av socialnämnden i ett antal kommuner. Besluten och tillhörande utredningar har valts ut genom ett så kallat målmedvetet urval för att få ett rikt och varierat material. Beslut från två stadsdelsnämnder som representerar ett låg- inkomstområde respektive ett höginkomstområde i en storstads- kommun samt fem kommuner i ett glesbygdslän med en befolkning understigande 20 000 invånare per kommun (varav två kommuner med en befolkning understigande 10 000 invånare) har ingått i kart- läggningen.

Fokus för kartläggningen har varit hur myndigheter i tillämpning- en av LSS säkerställer de rättigheter barn har enligt barnkonvention- en, oavsett vilken funktionsnedsättning barnet har. Personkretsen enligt 1 § LSS har alltså inte varit ett urvalskriterium vid inhämtan- det av beslut och utredningar från kommunerna.

51Socialstyrelsen, 2014b s. 62.

52Socialstyrelsen, 2014b s. 62.

53Rapporten finns tillgänglig i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutredningen.

186

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

I kartläggningen har sammanlagt 39 socialnämndsbeslut från 2013, med tillhörande utredningar, ingått. Av dessa är 19 beslut från stads- delarna i storstadskommunen (10 beslut från låginkomstområdet och 9 beslut från höginkomstområdet) och 20 beslut från kommu- nerna i glesbygdslänet. Hälften av besluten från glesbygdslänet är från en och samma kommun.

Av de 39 beslut som ingått i kartläggningen utgör 29 beslut kort- tidsvistelse utanför det egna hemmet. Resterande 10 rör beslut om ledsagarservice. De kartlagda besluten omfattar fler pojkar (27 styck- en) än flickor (12 stycken). Majoriteten av besluten rör äldre barn i åldern 14–17 år, därefter följer åldersgruppen 6–13 år. Tre beslut rör barn i åldersgruppen 0–5 år. Bifallsbesluten dominerar (37 av 39 beslut).

Den övergripande frågan för kartläggningen har varit hur rätts- tillämpningen stämmer överens med de rättigheter barn har enligt barnkonventionen. I kartläggningen har följande frågor ingått:

Vilket genomslag får grundprinciperna och andra relevanta artik- lar i barnkonventionen i beslut om att bevilja respektive avslå insatserna ledsagarservice respektive korttidsvistelse utanför det egna hemmet?

Hur tillämpas bestämmelsen om barnets bästa (6 a § LSS) respek- tive bestämmelsen om att barnet ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter (8 § LSS) i dessa beslut?

Hur överensstämmer tillämpningen av dessa bestämmelser i LSS med det innehåll motsvarande grundprinciper har i barnkonven- tionen?

Av centralt intresse för kartläggningen har varit hur barnets behov och intressen bedöms i förhållande till bl.a. frågor om föräldraansvar, självständighet/frigörelse samt delaktighet i samhället/fritids- och kulturlivet. Av intresse har också varit hur familjeperspektivet för- håller sig till barnperspektivet.

187

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

5.2.2Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2)

Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn, utan åtskillnad, i enlighet med icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2. Rätten att inte diskrimineras förbjuder alla former av diskriminering i åtnjutan- det av konventionens rättigheter. Det är enligt barnrättskommittén ingen passiv skyldighet utan kräver att staten vidtar lämpliga pro- aktiva åtgärder för att säkerställa att alla barn ges möjlighet att jäm- likt åtnjuta rättigheterna i konventionen. I vissa situationer kan det också, enligt kommittén, krävas aktiva åtgärder för att avhjälpa reell ojämlikhet.54 Barn med funktionsnedsättning lyfts särskilt fram i artikel 2. Åtgärder som vidtas för att genomföra rättigheterna i barn- konventionen för barn med funktionsnedsättning bör enligt barn- rättskommittén uttryckligen sikta mot en maximal inkludering av dessa barn i samhället.55

Genom konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning har de mänskliga rättigheterna för barn med funktions- nedsättning och statens skyldigheter gentemot dessa barn ytterligare förstärkts. Sverige ratificerade den konventionen den 4 december 2008 och den trädde i kraft den 14 januari 2009.

Regionala skillnader som gör att barnets rättigheter tillgodoses i olika utsträckning beroende på var i landet barnet bor, får, utifrån artikel 2, inte förekomma.56 Barnrättskommittén har vid flera tillfällen, senast i rekommendationerna 2015, tagit upp frågan om regionala skillnader och uppmanat Sverige att vidta åtgärder för att komma tillrätta med regionala skillnader och säkerställa genomförandet av konventionen på alla nivåer i samhället.57

Enligt kartläggningsrapporten kan LSS övergripande syfte be- skrivas som att motverka diskriminering av personer med funktions- nedsättning genom att möjliggöra särskilt stöd och service till den enskilde. Viss åtskillnad görs mellan skilda åldersgrupper då vissa funktionsnedsättningar till följd av normalt åldrande inte omfattas och några insatser för barn särregleras. De diskrimineringsgrunder som omnämns i artikel 2 kommer inte explicit till uttryck i LSS.58

54CRC/C/GC/14, p. 41.

55CRC/C/GC/9, p. 11.

56CRC/GC/2003/5, p. 40 och 41.

57CRC/C/SWE/CO/5/p. 11 och 12.

58Se dock regleringen i 1 kap. 2 § liksom 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen.

188

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

De sekretessbestämmelser som kartläggningen har omfattats av liksom det begränsade urvalet av beslut gör det svårt att dra några slutsatser utifrån diskrimineringsgrunderna i artikel 2. De kartlagda besluten har dock inte gett några indikationer på att diskriminering skulle ha skett på individnivå.

Kartläggningen visar emellertid att i processen som leder fram till beslut om insatser enligt LSS får barn inte alltid sina rättigheter enligt barnkonventionen tillgodosedda. Det gäller bl.a. rätten att få uttrycka sina åsikter i frågor som rör barnet, se vidare avsnitt 5.2.5.

Kartläggningen indikerar också att det kan finnas skillnader mellan kommunerna i hur barnets rättigheter tillgodoses i beslut och till- hörande utredningar.

I tre av fem glesbygdskommuner (sammantaget nio beslut) saknas resonemang kring barnets bästa i utredningar och beslut. Samtal med barnen har inte heller skett. Besluten och tillhörande utredningar ger intryck av att man i dessa kommuner inte har uppmärksammat bestämmelserna i LSS om barnets bästa (6 a §) och att barnet ska få information och möjlighet att uttrycka sina åsikter (8 §). Doku- mentationen i dessa utredningar är också i vissa delar bristfällig, bl.a. är redogörelser för barnets behov av insatser knapphändiga, upp- gifter om bl.a. utredningsmetod och vem som sökt insatsen är inte heller alltid skriftligt dokumenterade. Beslut och utredningar i dessa tre kommuner kan jämföras med den glesbygdskommun (samman- lagt tio beslut) där barnperspektivet regelmässigt synliggörs i beslut och utredningar. I denna kommun och övriga kommuner (en gles- bygdskommun och storstadskommunen) uppmärksammas barnper- spektivet generellt i beslut och utredningar (se vidare avsnitt 5.2.3). I dessa kommuner är också utredningarna mer omfattande, bl.a. finns uppgifter om hur funktionsnedsättningen påverkar barnets och familjens vardag liksom syfte och mål med de aktuella insatserna.

Dessa skillnader skulle kunna indikera att barnets rättigheter till- godoses i olika utsträckning i kommunerna. Då underlaget är mycket begränsat och det i flera kommuner rör sig om få beslut är det dock svårt att dra några sådana slutsatser. Såvitt vi har funnit finns inte heller andra rapporter som belyser skillnader mellan kommunerna i hur barnets rättigheter tillgodoses i rättstillämpningen. Däremot har studier inom området barn som bevittnat våld inom familjen visat på stora skillnader mellan kommuner, bl.a. i dokumentation och hur barnperspektivet uppmärksammas i utredningar och beslut. Till-

189

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

synen har inom det området också visat att mindre kommuner med få utredningar ofta har svårt att upprätthålla den kompetens som behövs för att hålla en viss kvalitet i handläggning av ärenden.59

Flera av de kommuner som har ingått i kartläggningen är befolk- ningsmässigt små och de fattar årligen få beslut, vilket kan påverka bl.a. kvaliteten i dokumentationen, något som dock är av stor bety- delse för att barnets rättigheter ska få genomslag i beslutsprocessen.

En annan skillnad som kartläggningen påvisar gäller vilka insatser som beviljas i glesbygdskommunerna respektive i storstadskommun- en. I stort sett samtliga beslut om ledsagarservice har fattats i stor- stadskommunens två stadsdelar. En förklaring till detta skulle kunna vara bristande kunskap bland handläggare om insatserna, vilket skulle kunna indikera att barnets möjlighet att aktivt delta i samhället på sina villkor enligt artikel 23 i barnkonventionen inte tillgodoses i tillräcklig utsträckning. En annan, möjligen mer trolig förklaring, kan vara geografiska förhållanden, t.ex. att avståndet mellan aktiviteten och föräldrahemmet gör insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet mer ändamålsenlig i glesbygdskommunerna. Det handlar då om att det finns skillnader i barns behov utifrån lokala förhållan- den som kan förklara skillnaderna mellan storstadskommunen och kommunerna i glesbygdslänet. Underlaget är dock så pass begrän- sat att vi inte med säkerhet kan fastställa vad dessa skillnader i fördelningen av de två insatserna beror på.

5.2.3Barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn (artikel 3)

Barnets bästa utgör inte ett kriterium för rätt till en insats enligt LSS

Barnets bästa utgör inte ett kriterium för att bevilja eller avslå en ansökan om insatser. I kartläggningsrapporten ifrågasätts om denna avsaknad av möjlighet för barnet att få en individuell bedömning av vad som är bäst för honom eller henne ligger i linje med barnkon- ventionen och med de uttalanden som barnrättskommittén gjort.60 En konsekvens av regleringen är att formuleringen ”barnets bästa” relativt sällan används i beslut och beslutsunderlag.

59IVO, 2014 s. 34 f.

60CRC/C/GC/14, p. 6, 24, 32, 48 och 54.

190

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

Bestämmelsen om barnets bästa infördes, tillsammans med be- stämmelsen om att barnet ska ges möjlighet att framföra sina åsikter, i LSS 2011 för att stärka barnets ställning. Vad gäller frågan om på vilket sätt barnets bästa ska kunna beaktas i praktiken anfördes följande:61

LSS som rättighetslag innebär att när de krav som gäller för en insats är uppfyllda, ska ett beslut om en sådan insats meddelas. Det är natur- ligtvis så att beviljandet av en begärd insats i de allra flesta fall sam- manfaller med vad som är bäst för barnet. Det kan dock i vissa fall tänkas att en ansökan om insats beträffande en vuxen berör ett barn, och att hänsynen till barnets bästa innebär något annat än att den begärda insatsen beviljas. Det finns i den situationen inte någon grund för att avslå en ansökan om en insats med hänsyn till barnets bästa. Om det framkommer omständigheter som ger anledning att ifrågasätta om en insats enligt LSS verkligen är förenlig med barnets bästa, fram- för allt när det gäller en ansökan om insats för en vuxen som berör ett barn, bör det däremot finnas möjlighet att se till barnets bästa på andra sätt än i beslutet om att bevilja insatsen, t.ex. i utformningen av ut- förandet av insatsen eller med annat stöd. Det finns flera lagar som samverkar kring barns välbefinnande och ett barn som berörs av LSS måste fortfarande få tillgång till det stöd och skydd som annan lag- stiftning innehåller.

LSS-kommittén hade övervägt att föreslå att barnets bästa ska ut- göra ett kriterium för att en LSS-insats ska beviljas. Kommittén menade dock att en sådan reglering skulle vara svår att förena med den rättighetskonstruktion som LSS har. LSS-kommittén konstate- rade att konstruktionen med LSS som rättighetslag med utkrävbara rättigheter är en viktig del i tanken med att ge ett särskilt stöd åt personer med omfattande och varaktig funktionsnedsättning.62 En bedömning av huruvida en begärd insats som det finns behov av är förenlig med barnets bästa kunde anses innebära en försvagning av den starka rätt till en viss insats som LSS ger dem som omfattas av lagen. Regeringen delade LSS-kommitténs uppfattning och ansåg inte att barnets bästa ska anges som ett kriterium för rätten till insatser. Bestämmelsen om barnets bästa i LSS kommer således, sägs det i för- arbetena, att få störst betydelse vid andra åtgärder än beviljandet av insatser enligt 9 §, t.ex. vid utförandet av insatserna, vid planering

61Prop. 2009/10:176 s. 32.

62SOU 2008:77 s. 310 f.

191

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

och vid tillståndsgivning och tillsyn.63 Av 6 § LSS framgår att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och med- bestämmande över insatser som ges. Enligt förarbetena ska stöd ges och utformas i samverkan med den berörde och, såvitt gäller under- åriga, med vårdnadshavare. I förarbetena till 6 § LSS framhålls att den enskildes eller den enskildes familjs önskemål, t.ex. om vem som ska utses till kontaktperson eller hur korttidsvistelse ska utformas, ska tillgodoses i största möjliga utsträckning.64 Vidare ska den en- skilde ha ett direkt inflytande, i både planeringen, utformningen och genomförandet av insatsen.

En bedömning av barnets bästa måste ske med respekt för barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter, och barnets åsikter måste till- mätas betydelse i alla frågor som rör barnet. Artikel 3 och artikel 12 kompletterar varandra. Den ena handlar om att förverkliga barnets bästa, den andra anger tillvägagångssättet. Barnets åsikter är en viktig del i bedömningen av barnets bästa.65 Det saknas dock i förarbetena till 6 a § om barnets bästa en koppling till 8 § om att barnet ska få information och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Däremot görs i förarbetena till 8 § en sådan koppling till barnets bästa, se vidare avsnitt 5.2.5.

Kartläggningen visar att beslut om insatser i många fall motiveras både utifrån barnets och utifrån föräldrars samt syskons behov (se vidare avsnitt 5.2.4). Syftet med LSS-insatser till barn handlar ofta om att dels stödja barnet i dess utveckling och ge förutsättningar för delaktighet i samhället, dels ge föräldrar avlastning och stöd i omvårdnaden om barnet. Den innebörd som barnets bästa ges i rätts- tillämpningen kan antas vara grundad i detta familjeperspektiv. Det bekräftas också i en regional studie där barnperspektivet i ett femtiotal akter rörande LSS-insatser till barn med funktionsned- sättning har granskats.66

I förarbetena till LSS betonas att barnet är en del av familjen. Barnet och barnets familj beskrivs ofta i ett sammanhang och deras intressen ses som samstämmiga.67 Att se till barnets bästa kan därför, enligt Socialstyrelsens handbok, innebära att se behov hos vart och

63Prop. 2009/10:176 s. 32 f.

64Socialstyrelsen, 2014b s. 29, prop. 1992/93:159 s. 171 f.

65CRC/C/GC/14, p. 43.

66Engwall 2013.

67Prop. 1992/93:159 s. 42 f.

192

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

ett av barnen i familjen, även hos de syskon som inte har någon funktionsnedsättning.68 Barn och vårdnadshavare förutsätts också ha en samsyn om vilka insatser som barnet behöver. Detta synsätt förstärks av att vårdnadshavarna, som företrädare för barnet, kan ansöka om insatser för barnet. Det kan emellertid, även om det är i undantagsfall, finnas motsättningar mellan det enskilda barnets intressen och t.ex. en förälder som ansöker om en insats för barnets räkning. Ur det perspektivet är såväl en bedömning av barnets bästa som ett inhämtande av barnets åsikter om ansökan och insatsen centrala i bedömningen. Kartläggningen visar dock på brister i dessa avseenden.

Barnets bästa synliggörs inte i beslut och utredningar

Kartläggningen visar att i majoriteten av de granskade besluten görs hänvisningar till barnperspektivet. I flertalet av dessa beslut handlar det dock inte om bedömningar av barnets bästa i enlighet med arti- kel 3 i barnkonventionen. Barnets bästa som begrepp används också relativt sällan i beslut och beslutsunderlag.

Undantaget är en av glesbygdskommunerna där checklistor an- vänds för att belysa barnperspektivet (sammantaget tio beslut). I dessa utredningar redogörs för om barnet fått uttrycka sin mening, om särskild hänsyn tagits till funktionsnedsättningen, om barnets sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter beaktats liksom rätten till god hälsa och utveckling. I checklistorna finns också frågor om socialtjänsten sätter barnets bästa i främsta rummet alternativt om barns och ungdomars bästa har beaktats samt vilka konsekvenser beslutet får för barnet. Barnets bästa tas upp i sju av tio besluts- motiveringar från denna kommun. Att notera är dock att i hälften av dessa beslut uppmärksammas barnets bästa endast genom att hand- läggaren besvarat en ja/nej-fråga och barnets bästa motiveras eller förklaras inte närmare. Beslutsmotiveringarna från denna kommun är dock överlag detaljerade med information rörande mötet med barnet och resonemang kring fördelar och nackdelar för barnet med insatser av varierande omfattningar.

68 Socialstyrelsen, 2014b s. 33 f.

193

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

I en av stadsdelarna i storstadskommunen finns två beslut där man kan tala om en implicit bedömning av barnets bästa, utan att barnets bästa uttryckligen anges. Tre av fem glesbygdskommuner (sammantaget nio beslut) har, vilket vi tidigare har nämnt, inte upp- märksammat barnets bästa i några beslut eller tillhörande utredningar.

Samtidigt som barnets bästa inte finns uttryckt explicit mer än i ett fåtal utredningar är barnets och familjens behov formulerade i stort sett i samtliga utredningar (vi återkommer till detta i av- snitt 5.2.4). Man skulle kunna hävda att barnets behov är liktydigt med barnets bästa, på så sätt att om behoven tydligt utreds och vägs mot varandra bör också beslutet vara till barnets bästa. En central aspekt av barnets bästa är dock, som vi tidigare nämnt, att bedöma och analysera de konsekvenser som ett beslut kan få för barnet och i en sådan barnkonsekvensanalys ta hänsyn till de rättigheter barnet har enligt konventionen, bl.a. rätten att få uttrycka sina åsikter och få dem beaktade. En bedömning av barnets behov och den övriga familjens behov kan ses som ett led i den bedömning som ska göras av barnets bästa men är inte tillräcklig. Vi diskuterar närmare barnets behov och barnets bästa i avsnitten 5.2.4, 5.3.3 och 6.2.3.

Sammanfattningsvis tyder kartläggningen på att barnets bästa inte ges någon reell innebörd i flertalet beslut. Att bedöma och fastställa barnets bästa utifrån en strukturerad process, så som barnrättskom- mittén anger, förefaller inte göras överlag. Barnets bästa används där- med inte som tillvägagångssätt i beslutsprocessen där beslutets kon- sekvenser för barnet analyseras och där det framgår på vilket sätt hänsyn har tagits till barnets bästa.69 Det bekräftas också i en akt- granskning som visar att när handläggare använder begreppet barnets bästa i besluten saknas resonemang om varför insatsen är till barnets bästa. Hänvisningen till barnets bästa används snarare för att för- stärka motiveringen till det redan fattade beslutet.70

69CRC/C/GC/14, p. 6.

70Engwall, 2013 s. 22 f. och 32.

194

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

5.2.4Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6)

Kartläggningen har omfattat insatserna ledsagarservice och korttid- vistelse utanför hemmet. Samtliga beslut i kartläggningen kan rela- teras till artikel 6.2 i konventionen om att staten till det yttersta av sin förmåga ska säkerställa barnets utveckling. Barnets rätt till ut- veckling enligt artikel 6.2 och artikel 23 handlar om att ge barn med funktionsnedsättning de bästa förutsättningarna att utvecklas som individer, både på kort och på lång sikt. I detta perspektiv är barn- domens egenvärde centralt. Barnets behov av stöd och service under uppväxten för att kunna utvecklas optimalt och vara delaktig, och statens skyldighet att till det yttersta av sin förmåga ge förutsätt- ningar för detta, är därmed i fokus när beslut om insatser enligt LSS ska fattas.

Kartläggningen visar att i stort sett samtliga beslut motiveras utifrån en bedömning av barnets behov kombinerat med föräldrars och syskons behov. Några beslut motiveras enbart utifrån barnets behov. Merparten av dessa är beslut om ledsagarservice, en insats som kan sägas vara direkt riktad till barnet.

I beslut som tar upp barnets behov som motivering för att bevilja en insats handlar det om barnets behov av miljöombyte, rekreation, frigörelse eller personlig utveckling. I andra beslut tas föräldrars be- hov, eller tid för det insatsberättigade barnets syskon, upp som skäl för en insats något som får ett relativt stort utrymme i de kartlagda besluten. Detta kan ha att göra med att insatser enligt LSS inte ska beviljas i en sådan omfattning att föräldraansvaret blir mindre om- fattande än för barn utan funktionsnedsättning.

Enligt 7 § LSS krävs för rätt till insats enligt LSS att det finns ett behov som inte tillgodoses på annat sätt. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Denna bestämmelse är kopplad till myndighetens kvalitetsarbete och dokumentationskrav. En LSS-utredning ska enligt 7 § bl.a. innehålla uppgift om den en- skildes behov av insatsen och om behovet är tillgodosett på annat sätt.71

Det är dock otydligt hur behovsbedömningen förhåller sig till bestämmelsen om barnets bästa. Det blir särskilt tydligt i de beslut,

71 Socialstyrelsen, 2014b s. 36 och 94.

195

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

om än få, som enbart motiveras med att anhöriga har behov av av- lastning alternativt att barnet enligt 7 § ska tillförsäkras goda levnads- villkor, utan att det i besluten redogörs för barnets behov. Barn- rättskommittén betonar i sin allmänna kommentar till artikel 3 vikten av att beslutsfattaren tar hänsyn till den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor och att det vid sidan av en bedömning av barnets behov vid själva beslutstillfället också görs en bedömning av barnets utveckling på längre sikt.72

I stort sett samtliga granskade beslut i kartläggningen har varit bifallsbeslut. Det har gjort att frågor om gränsen för föräldraansvar i förhållande till statens ansvar att ge stöd och hjälp inte har aktu- aliserats i denna kartläggning, med undantag för tre beslut där för- äldraansvaret tas upp. Två av dessa beslut är avslagsbeslut. Att det är så många bifallsbeslut i kartläggningen kan bero på att endast be- slut där barnet har rätt till insats ingår. Det kan inte heller uteslutas att enskilda avråds från att söka en insats när en ansökan inte be- döms kunna bifallas. Ansökningarna är inte heller så specificerade att t.ex. önskemål om omfattning av insatsen framgår, vilket gör att en insats som är ett bifall kan uppfattas av barnet och vårdnadshavar- en som ett partiellt avslag, utan att detta går att utläsa ur beslutet. Dessutom kan urvalet av insatser påverka såväl bifallsfrekvens som att föräldraansvaret tas upp i så liten utsträckning i de kartlagda besluten.

5.2.5Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12)

Rätten att uttrycka sina åsikter ges en oklar innebörd i LSS

Bestämmelsen i 8 § LSS om att barnet ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter och att åsikterna ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad infördes 2011. Den är placerad under rubriken Rätten till insatser och är ett tillägg till den ursprungliga bestämmelsen i 8 § om att insatser enligt LSS ska ges den enskilde endast efter begäran.

Enligt 8 § LSS ska insatser enligt lagen ges den enskilde endast om han eller hon begär det. Om den enskilde är under 15 år eller

72 CRC/C/GC/14, p. 84.

196

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatser för honom eller henne. I förarbetena kopplas bestämmelsen om barnets rätt att uttrycka sina åsikter samman med bestämmelserna i LSS om att insatser ska ges till den enskilde efter begäran från den enskilde och att dessa insatser ska anpassas till mottagarens indivi- duella behov (7 och 8 §§). För att kunna bedöma en ansökan som rör ett barn måste handläggaren enligt förarbetena skapa sig en bild av barnet och barnets behov.73

När det gäller insatser enligt LSS har vårdnadshavaren rätt att företräda barnet vid en ansökan om insatser för barn under 15 år. Vårdnadshavaren har också rätt att företräda barn mellan 15–18 år, om barnet uppenbart saknar förmåga att ta ställning på egen hand. Om barnet inte uppnått den ålder och mognad som krävs för att själv bestämma, kan vårdnadshavaren förhindra att socialtjänsten talar med barnet.

Då vårdnadshavarna kan företräda barnet och ansöka om insatser för barnet blir det, utifrån barnets rättigheter, särskilt viktigt att barnet får information om den begärda insatsen och under utred- ningens gång får ge sin syn på insatsen och sina behov. Insatser till barn enligt LSS rör på ett direkt och konkret sätt barnet och barnets åsikter bör därför ha en central betydelse i utredningarna. Förarbete- na till 8 § ger dock ingen närmare vägledning i vad bestämmelsen ska ha för innehåll i rättstillämpningen. I synnerhet i förhållande till mer omfattande insatser enligt LSS, såsom boende utanför familjehemmet, är det problematiskt att barnets rätt att uttrycka sina åsikter har en så oklar innebörd i LSS. Detta avspeglas i förarbetena till 8 §:74

Vid tillämpningen av bestämmelsen ska barnets bästa särskilt beaktas enligt 6 a §. Det kan ibland innebära att information inte ska ges, eller att bara viss information ges, beroende på vad som är bäst för det en- skilda barnet i förhållande till barnets ålder, mognad och tidigare kun- skaper. Informationen och hur den ges ska anpassas till det enskilda barnets förutsättningar att ta till sig den. Även då barnet ska ges möjlig- het att framföra åsikter ska barnets bästa beaktas. Det kan innebära att det inte alltid är lämpligt att efterfråga barnets åsikt. Enligt art. 12 i barn- konventionen ska det barn som är i stånd att bilda egna åsikter ges rätt att uttrycka dessa. Om barnet inte uppnått tillräcklig ålder och mognad för att själv kunna ta ställning, måste vårdnadshavaren samtycka till att

73Prop. 2009/10:176 s. 34.

74Prop. 2009/10:176 s. 74.

197

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

barnet framför sina åsikter. Det är således även vårdnadshavarens ansvar att bevaka att barnet inte ges möjlighet att uttrycka åsikter om det skulle vara olämpligt för just det barnet. Barnet är aldrig skyldigt att redogöra för sin inställning, utan ska bara ges möjlighet att fram- föra åsikter.

I förarbetena används principen om barnets bästa på ett sätt som närmast begränsar barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få infor- mation enligt artikel 12 i konventionen. Så som denna rättighet tolkas framträder en bild av att barnet ska skyddas från deltagande och att det är föräldrarnas ansvar att förhindra barnet från att ut- trycka sina åsikter om ”det skulle vara olämpligt för just det barnet”. I vilken situation det skulle vara olämpligt för barnet att ges möjlig- het att uttrycka sina åsikter framgår inte. I förarbetena är också informationen till barnet villkorad utifrån barnets bästa och det ges ingen vägledning om vad informationen ska syfta till och under vilka omständigheter barnet ska skyddas från att få information. Det är vidare otydligt vilka skyldigheter som myndigheten har gentemot barnet för att han eller hon ska kunna utöva sin rättighet, snarare motiveras begränsningar av rättigheten enligt artikel 12 utifrån en skyddsaspekt utifrån barnets bästa. Detta synsätt ska ställas mot barnrättskommitténs tolkning av artikel 12. Kommittén betonar statens skyldighet att säkerställa att barnets rätt att uttrycka sina åsikter genomförs också för barn som har svårt att föra fram sina åsikter. Kommittén betonar vidare att staten ska vidta åtgärder för att garantera varje barn rätten att uttrycka sina åsikter och att barnets åsikter ska beaktas utan diskriminering på grund av t.ex. funktions- nedsättning.75 Barn som är i stånd att bilda egna åsikter har rätt att fritt uttrycka dem i frågor som rör barnet, i enlighet med artikel 12. Att vara i stånd att bilda egna åsikter ska emellertid inte tolkas som en begränsning enligt kommittén, utan utgångspunkten ska vara att barnet kan bilda sina egna åsikter och att det inte vilar på barnet att först bevisa sin förmåga. Kopplat till detta är den fortlöpande ut- vecklingen av barnets förmågor.76 När det gäller barn med funk- tionsnedsättning finns särskilda utmaningar i att säkerställa denna rättighet. För barn som har funktionsnedsättningar som försvårar kommunikationen är det centralt att bedömningen av barnets för-

75CRC/C/GC/12, p. 21 och 75.

76CRC/GC/C/14, p. 84.

198

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

måga att bilda egna åsikter inte sammanblandas med förmågan att uttrycka dessa åsikter.

Barn med funktionsnedsättning ges inte möjlighet att uttrycka sina åsikter

Kartläggningen visar att i hälften av utredningarna har samtal med barnet inte ägt rum. Information om barnets åsikter från annan än barnet redovisas i tre av dessa utredningar. I övriga sjutton utred- ningar har barnets åsikter inte inhämtats. I drygt hälften av dessa ut- redningar motiverar socialtjänsten varför samtal inte har genomförts. Skälen varierar. I två fall rör det sig om att vårdnadshavarna motsatt sig samtal med motiveringen att barnet inte är tillräckligt moget. I tre utredningar anges orsaken vara barnets bristande kommunika- tiva förmåga.

I en femtedel av besluten saknas såväl information om barnets åsikter (från barnet eller någon annan) som information om varför samtal inte genomförts. Tre kommuner med ett fåtal beslut har inte genomfört några samtal i samband med beviljandet av insatser en- ligt LSS eller på annat sätt informerat sig om barnets åsikter. Två av dessa kommuner har inte heller dokumenterat skälen till varför be- stämmelsen i LSS inte har tillämpats.

Utifrån dokumentationen i de granskade besluten och utred- ningarna verkar inte kommunikationshjälpmedel ha använts i någon utredning. Det går inte heller att utläsa om det funnits behov av sådana hjälpmedel för att barnet ska kunna framföra sina åsikter. I de tre utredningar där samtal med barnet uteblivit med motiver- ingen att barnet har en bristande kommunikativ förmåga ligger det dock nära till hands att anta att det kan ha funnits anledning att använda kommunikationshjälpmedel. I så fall är det en brist i rätts- tillämpningen i förhållande till artikel 12. Barnrättskommittén har betonat att staten är skyldig att tillhandahålla de kommunikations- verktyg som behövs för att barn med funktionsnedsättning lättare ska kunna uttrycka sina åsikter.77

Kartläggningsresultaten visar i flera avseenden på brister i rätts- tillämpningen i förhållande till artikel 12. Dessa brister hänger antag-

77 CRC/C/GC/12, p. 21 och CRC/C/GC/9, p. 32.

199

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

ligen samman med den oklara innebörd som bestämmelsen har fått i LSS och med hur bestämmelsen enligt förarbetena ska tillämpas i förhållande till bestämmelsen om barnets bästa i lagen. Att barn inte får uttrycka sina åsikter när det gäller LSS-insatser som rör dem och att motiveringar till varför barnet inte har hörts saknas i flera beslut är anmärkningsvärt. Det är också särskilt problematiskt mot bak- grund av att ansökan om insats kan göras av vårdnadshavarna utan att barnet har tillfrågats, vilket gör det än mer angeläget att få kunskap om barnets åsikter under utredningstiden. Vidare medför bestäm- melsen om barnets bästa i LSS – dvs. att barnets bästa inte utgör ett kriterium för rätt till insats – att barnets åsikter i realiteten är begrän- sade till att röra omfattning och genomförande av insatsen, vilket gör att myndigheten bör säkerställa att rättigheten kan utövas åtmin- stone i denna del och att barnets åsikter tillmäts betydelse.

Det begränsade urvalet av beslut i kartläggningen gör det svårt att dra några säkra slutsatser om det genomslag artikel 12 får i tillämp- ningen av LSS. Den bild kartläggningen ger – att barn med funk- tionsnedsättning inte får möjlighet att uttrycka sina åsikter i LSS- utredningar – framkommer emellertid också i en regional studie av barnperspektivet i LSS-handläggning. Studien visar att många barn inte får uttrycka sina åsikter i utredningarna. Det gäller särskilt barn som är 12 år eller yngre. Vidare framgår av studien att kommunika- tionshjälpmedel inte används.78

Att det finns en tröskel i fråga om att låta barn med funktions- nedsättning få uttrycka sina åsikter bekräftas också i andra studier. I en sådan studie framkom att socialtjänstens samtal ofta sker via för- äldrarna, trots att det finns en önskan från föräldrarna att hand- läggarna talar direkt med barnet.79

Brister när det gäller samtalen med barn

I de 19 utredningar där samtal med barnet har ägt rum är dokumen- tationen av barnets åsikter relativt summarisk, t.ex. är det inte doku- menterat vilka frågor barnet har fått. I mindre än hälften av dessa utredningar framgår barnets åsikter om stödet, typen av insats och omfattningen av insatsen.

78Engwall, 2013 s. 24 f.

79Broberg m.fl., 2014 s. 69 f.

200

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

Av de utredningar där samtal har ägt rum är det endast fem utred- ningar som rör barn i åldern 15–17 år där det i bedömning och besluts- motivering hänvisas till barnets uppfattning. Vidare framgår av kart- läggningen att det bara i tre utredningar går att utläsa att barnet har varit aktivt för att ansökan om insatser ska göras. Dessa utredningar rör barn i åldern 16–17 år. Kartläggningen antyder alltså att det finns brister i rättstillämpningen i förhållande till artikel 12 i fråga om i vilken utsträckning barnets åsikter tillmäts betydelse i beslutspro- cessen. Liknande resultat visar också den tidigare nämnda regionala studien av barnperspektivet i LSS-handläggning.80 I en studie som Myndigheten för delaktighet (tidigare Handisam) genomfört där barn med funktionsnedsättning fått berätta om sina erfarenheter av myndighetskontakter framgår att barnen inte minns att de fått möjlig- het att uttrycka vad de vill och vilka behov de har.81

5.2.6Våra bedömningar och förslag

Barnets bästa

Vårt förslag: Bestämmelsen om barnets bästa i 6 a § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade får en tydligare koppling till artikel 3 i barnkonventionen genom att det uttryckligen anges att barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas vid åtgärder som rör ett barn. Vid bedömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter.

Vår bedömning: Frågan om principen om barnets bästa fångas upp i den bedömning som görs vid en ansökan om insats till ett barn enligt lagen bör bli föremål för en kartläggning av Social- styrelsen.

I kartläggningsrapporten framhålls att det finns brister när det gäller vilket genomslag principen om barnets bästa har fått i den praktiska tillämpningen. Vi menar att LSS behöver förtydligas bl.a. med avse- ende på hur principen ska användas liksom kopplingen mellan barnets

80Engwall, 2013 s. 28 f.

81Handisam, 2014.

201

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

bästa och andra bestämmelser i konventionen; främst, såvitt gäller förslaget till lagändringar, barnets rätt att få uttrycka sina åsikter.

Enligt barnrättskommittén består begreppet barnets bästa av tre delar. Det är en materiell rättighet, en grundläggande rättslig tolk- ningsprincip och ett tillvägagångssätt.82

Principen om barnets bästa utgör enligt gällande rätt inte ett kriterium för att en LSS-insats ska beviljas. LSS-kommittén konsta- terade att LSS är en rättighetslag vilket innebär att när de krav som uppställs för att en insats ska beviljas är uppfyllda, dvs. att en person som omfattas av lagen har ett behov av en insats som inte tillgodo- ses på annat sätt, ska också ett beslut om sådan insats meddelas. Det finns inte någon grund för att avslå en ansökan om insats med hänsyn till barnets bästa.

Beträffande frågan huruvida det skulle vara möjligt att ange att ett krav för att en insats ska beviljas är att insatsen är förenlig med barnets bästa menade kommittén att en sådan reglering skulle vara svår att förena med den rättighetskonstruktion LSS har. Den om- ständigheten att LSS är en rättighetslag med utkrävbara rättigheter är en viktig del i tanken att ge ett särskilt stöd åt personer med om- fattande och varaktiga funktionsnedsättningar. En bedömning av huruvida en begärd insats som sökanden anses ha behov av är förenlig med barnets bästa skulle kunna anses innebära en försvagning av den starka rätt till en viss insats som LSS i dag ger dem som omfattas av lagen.83

Också regeringen konstaterade att en bedömning av huruvida en begärd insats, som det finns behov av, är förenlig med barnets bästa undantagsvis skulle kunna innebära en försvagning av den starka rätt till en viss insats som LSS ger enskilda. Bestämmelsen kommer således att få störst betydelse vid andra åtgärder än beviljandet av insatser enligt 9 §, t.ex. vid utförandet av insatserna, vid planering och vid tillståndsgivning och tillsyn.84

Socialstyrelsen har konstaterat att principen om barnets bästa i SoL bl.a. innebär att varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning av vad som är bäst för just det barnet och att olika förslag till lösningar behöver analyseras och vägas mot varandra i en

82CRC/C/GC/14, p. 6 och kap. 3 i betänkandet.

83SOU 2008:77 s. 310 f.

84Prop. 2009/10:176 s. 33 f.

202

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

beslutssituation. Beträffande LSS har bestämmelsen om barnets bästa betydelse främst vid utförandet av insatserna och vid planering, anför Socialstyrelsen. Den enskildes rätt till insatser är uttömmande reg- lerad i lagen och ska inte begränsas eller utvidgas av bestämmelsen i 6 a § LSS. Däremot är barnets bästa inte ett kriterium för själva rätten till insatser. Detta skulle kunna innebära, anför Socialstyrelsen, att om en vårdnadshavare begär korttidsvistelse för ett litet barn kan insatsen inte avslås med hänvisning till att korttidsvistelse inte är förenligt med barnets bästa. Handläggaren får i stället säkerställa att en korttidsvistelse utformas på ett lämpligt sätt utifrån barnets behov.85

Enligt gällande rätt kan barnets bästa alltså inte åberopas i be- dömningen av huruvida barnet har rätt till insats. Tillhör barnet personkretsen och finns det ett behov som inte tillgodoses på annat sätt har barnet också rätt till insats. Däremot kan principen mycket väl komma till användning vad gäller t.ex. behovsbedömning, om- fattning och utformning av en insats, liksom i fall som angavs i för- arbetena till nuvarande lag, vid t.ex. utförandet, planering, tillstånds- givning och tillsyn.

Genom vårt förslag (se nedan) knyter LSS tydligare an till barn- konventionens grundprinciper. Det har dock påpekats att principen om barnets bästa har fått svagt genomslag i LSS därför att barnets bästa inte utgör ett kriterium för rätt till insatser. Inom ramen för vårt uppdrag har vi inte haft möjlighet att analysera detta. Vi föreslår därför inte något ändrat synsätt i denna fråga. Mot bakgrund av att gällande rätt ifrågasatts och då frågan om barnets bästa som ett kriterium för rätt till insats kan få ökad aktualitet efter en inkorpo- rering av barnkonventionen anser vi att Socialstyrelsen bör få i upp- drag att kartlägga om den bedömning som görs vid en ansökan om en insats till ett barn enligt LSS är tillräcklig för att fånga upp bar- nets bästa. Utifrån kartläggningen får man sedan ta ställning till om nuvarande förhållanden är i linje med barnkonventionens intentioner och om några åtgärder behöver vidtas för att anpassa regelverket till bestämmelsen om barnets bästa i barnkonventionen. Kartläggningen bör göras inom ramen för det uppdrag till Socialstyrelsen som vi föreslår nedan.

85 Socialstyrelsen, 2014b s. 35 f.

203

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

Däremot menar vi att det av lagen ska framgå att barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas vid åtgärder som rör ett barn. Prin- cipen om barnets bästa gäller vid åtgärder som rör ett barn. Häri inne- fattas allt ifrån att ett ärende inleds till beslut, liksom andra åtgärder som rör barnet. Bortsett från att barnets bästa inte är ett kriterium för rätten till insatser ska principen genomsyra alla delar av besluts- processen, vid behovsbedömningen liksom i genomförandet och vid uppföljningen av beslutade insatser enligt lagen, inte minst vid upp- rättandet av individuella planer och genomförandeplaner. Det inne- bär också att det inte är enbart i ärenden som direkt riktar sig till barnet som principen får relevans. Även i ärenden där barnet indirekt berörs, t.ex. där en förälder är insatsberättigad, kan åtgärden röra barn. Därvid måste barnets bästa särskilt beaktas och en avvägning göras mellan skilda intressen. Barnets bästa ska särskilt beaktas vilket betyder att det är av särskild vikt, men det är inte avgörande.

Det är inte möjligt att entydigt definiera begreppet barnets bästa. Barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall utifrån det individuella barnets specifika omständigheter med hänsyn tagen till personliga sammanhang, situationer och behov. Genom att tolka och tillämpa artikel 3.1 tillsammans med barnkonventionens övriga bestämmel- ser kan begreppet klargöras.86

Bedömningen av barnets bästa är en process med flera steg. Dels ska man beakta vetenskap och beprövad erfarenhet samt inhämta underlag från närstående och yrkespersoner som har kunskap om barnet, dels ska man beakta det som barnet själv ger uttryck för i en- lighet med barnkonventionens artikel 12. Vad som är barnets bästa kräver ett aktivt övervägande i det enskilda fallet. Det är inte till- räckligt att i allmänna ordalag utifrån ett generellt betraktelsesätt konstatera att något är till ett barns bästa utan det måste bedömas i det konkreta fallet och redovisas i det underlag som ligger till grund för beslut. Detta kommer till uttryck i bestämmelsen om barnets bästa genom att det anges att barnets bästa ska utredas. Det ger ut- tryck för att beslutsfattare och andra som utreder ärendet faktiskt gör en bedömning av vad som framkommit i utredningen av barnets bästa, fastställer barnets bästa och dokumenterar detta. Som reger- ingen påpekade i förarbetena till socialtjänstlagen (2001:453), SoL, är det angeläget att, förutom barnets berättelse och önskemål, de

86 CRC/C/GC/14, p. 32.

204

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

analyser som ligger till grund för bedömningen av barnets bästa doku- menteras och att uppgifterna finns med som en del i beslutsunder- laget. Det underlättar också uppföljningen av hur bestämmelsen om barns bästa tillämpas i praktiken. Det bedömdes såvitt gäller social- tjänsten inte behövas någon särskild reglering om detta utan det ansågs redan täckas av gällande dokumentationsbestämmelser.87

Av 21 a § LSS framgår att handläggning av ärenden som rör en- skilda samt genomförande av beslut om insatser enligt lagen ska doku- menteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Enligt 4 kap. 18 § i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5) ska det av dokumentationen framgå hur barnets bästa har beaktats. Det inryms sålunda redan inom gällan- de föreskrifter att bedömningen av barnets bästa ska utredas och dokumenteras. Någon ytterligare reglering i fråga om dokumentation torde därmed inte erfordras.

Det får sålunda avgöras från fall till fall vad som är att bedöma som barnets bästa. Vid en avvägning av barnets intresse mot andra intressen ska barnets intresse väga tungt men det behöver inte vara avgörande.88 Om beslutet inte stämmer med barnets åsikter eller om beslutet, i det enskilda fallet, blir något annat än vad som kan anses vara barnets bästa, bör skälen för detta redovisas för att visa att barnets bästa särskilt beaktats trots resultatet.89 Att barnets bästa särskilt ska beaktas är inte avsett att innebära någon skillnad i för- hållande till vad som stadgas i barnkonventionens artikel 3.1 – att barnets bästa ska komma i främsta rummet.

Principen om barnets bästa är nära förbunden med artikel 12 i barnkonventionen som ger alla barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. För att denna koppling ska bli tydlig föreslår vi att det i bestämmelsen om barnets bästa införs en hänvisning till bestämmelsen om barnets rätt att framföra sina åsikter. Reglerna om barnets bästa och barnets rätt att få framföra sina åsikter ska tolkas i förhållande till varandra. Det är grundläggande principer som kompletterar varandra. Den ena

87Prop. 2012/13:10 s. 37.

88CRC/C/GC/14, p. 39 och 97.

89CRC/C/GC/14, p. 97.

205

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

fastsäller målet att uppnå det bästa för barnet, och den andra inne- håller metoden för att nå målet, att barnet eller barnen ska bli hörda.90 Det ska erinras om att principen om barnets bästa också är nära knuten till artikel 6 och artikel 23 i konventionen. När det gäller en insats som t.ex. ledsagarservice, som syftar till att underlätta för barn att vara delaktiga i samhällslivet, har vi i samtal med barn blivit uppmärksammade på brister, bl.a. att barn inte beviljas tillräckligt med timmar för ledsagarservice för att kunna delta aktivt i t.ex. kultur- och fritidslivet eller inte beviljas ledsagarservice för längre resor, som skolresor, vilket därmed begränsar deras rätt till delaktig-

het på lika villkor som barn utan funktionsnedsättning. Avslutningsvis ska framhållas att principen om barnets bästa inte

får användas för att inskränka andra rättigheter i konventionen, såsom rätten att uttrycka sina åsikter och bli hörd.91

Barnets rätt att få information och att få uttrycka sina åsikter och bli hörd

Vårt förslag: I lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade införs en bestämmelse som tydliggör att barnet ska få relevant information, om exempelvis sina rättigheter, handlägg- ningen, de beslut som kan komma att fattas och dess konsekven- ser. Barnet ska också informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången. Informationen ska an- passas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsätt- ningar. Den som ger informationen ska så långt möjligt försäkra sig om att barnet förstått informationen.

Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållan- de till barnets ålder och mognad.

Artikel 12 ger alla barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att få uttrycka dessa, dvs. oavsett barnets ålder och mognad.

Enbart ålder kan inte avgöra vikten av ett barns åsikter. Hur mycket ett barn förstår är inte på ett entydigt sätt knutet till barnets

90CRC/C/GC/12, p. 74.

91CRC/C/GC/14, p. 4, CRC/C/GC/8, p. 26 och CRC/C/GC/13, p. 61.

206

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

biologiska ålder. Mognad avser förmågan att förstå och bedöma kon- sekvenserna av en särskild fråga varvid den fortlöpande utveckling- en av barnets förmågor måste beaktas.92 Även om ett barn med funk- tionsnedsättning kan ha svårigheter att uttrycka sig får dessa barn inte diskrimineras. Barn med funktionsnedsättning ska höras i alla förfaranden som rör dem och deras åsikter ska beaktas i förhållande till den fortlöpande utvecklingen av deras förmågor.93 Det är viktigt att framhålla att åsikter kan uttryckas på olika sätt och inte nöd- vändigtvis behöver uttryckas genom tal. Barn som har en funktions- nedsättning ska förses med de kommunikationsverktyg som behövs för att de lättare ska kunna uttrycka sina åsikter, och det ska möjlig- göras för dem att använda dessa verktyg.

Barnets åsikter ska enligt artikel 12 tillmätas betydelse i förhållan- de till barnets ålder och mognad. När det gäller barn som har funk- tionsnedsättningar som försvårar kommunikationen är det centralt att barnets förmåga att bilda egna åsikter inte sammanblandas med förmågan att kunna uttrycka dessa. Vi har genom kartläggningen och i våra möten med myndigheter och organisationer blivit upp- märksammade på att barn inte får uttrycka sina åsikter med hän- visning till att de har en viss funktionsnedsättning. Detta ligger inte i linje med artikel 12 och kan leda till att myndigheter underlåter att skapa sådana förutsättningar att barnet kan utöva denna rättig- het. Barnrättskommittén, liksom Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning, har i sina senaste rekommenda- tioner till Sverige uttryckt oro över att barn med funktionsned- sättning, trots bestämmelsen i LSS, inte systematiskt får uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem.94

Kartläggningen har sålunda visat på brister i rättstillämpningen. I hälften av utredningarna har samtal med barnet inte ägt rum. I flera utredningar saknas också motiveringar till varför barnet inte fått möjlighet att få uttrycka sina åsikter. I de fall barnet har fått fram- föra sina åsikter, är det bara i ett fåtal utredningar som det finns hänvisningar till barnets uppfattning i bedömning och beslutsmoti- vering. Visserligen är kartläggningen begränsad till 39 beslut, med tillhörande utredningar, men många av slutsatserna i kartläggningen

92CRC/C/GC/12, p. 28 f.

93CRC/C/GC/12, p. 20, 21, och 75 samt CRC/C/GC/9, p. 32.

94CRC/C/SWE/CO/5, p. 39 och CRPD/C/SWE/CO/1, p. 19.

207

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

stöds av andra studier. De indikationer som kartläggningen ger menar vi dock är problematiska. Barn med funktionsnedsättning och deras rätt att få uttrycka sina åsikter och vara delaktiga i beslut som rör dem har också under senare år allt mer uppmärksammats av myn- digheter och organisationer. Det har bl.a. handlat om deras möjlig- heter att få uttrycka sin uppfattning om olika insatser, liksom att få vara delaktiga i den process som leder fram till att de får ett visst stöd.95

När insatser enligt LSS riktas till barn med funktionsnedsättning är det av flera skäl viktigt att samtal sker med barnet, inte minst där- för att insatsen kan beviljas för att i första hand tillgodose föräld- rarnas behov av avlastning och samtidigt vara en ingripande insats i barnets liv. I det perspektivet blir barnets åsikter av särskild bety- delse.

Redan i nu gällande lag finns en bestämmelse om att barn ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter. Trots detta har artikel 12 fått dåligt genomslag i den praktiska tillämp- ningen. Vi vill därför framhålla vikten av att barn får uttrycka sina åsikter. Som vi tidigare har diskuterat innebär rätten att uttrycka sina åsikter inte en skyldighet att göra det. Väljer barnet att avstå från att uttrycka sina åsikter ska detta respekteras. Däremot innebär rättigheten en skyldighet för dem som utreder ett ärende att skapa förutsättningar för barnet att utöva sin rättighet, bl.a. genom att skydda barnet i dess deltagande. Detta är också något som lyfts fram i förarbetena till motsvarande bestämmelse i SoL. Vi diskuterar detta vidare i avsnitt 6.2.4.

I det enskilda fallet kan omständigheterna vara sådana att barnet inte har förmåga att ge uttryck för sina åsikter, inte ens med hjälp av kommunikationsverktyg. Åsikterna får i sådana fall så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Det kan ske genom inhämtande av uppgifter från barnets närstående eller genom någon annan företrä- dare för barnet. Vidare kan åsikterna klarläggas t.ex. genom doku- mentation av vad barnet tidigare har framfört. Med hänsyn till prin- cipen om barnets bästa är det angeläget att barnets åsikter klargörs på ett sätt som iakttar respekten för barnets integritet och självbe- stämmande. Av 4 kap. 16 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna

95 A-M. Stenhammar, 2009, Handikappförbundens projekt Egen växtkraft, 2011 och Handisam, 2014.

208

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

råd (SOSFS 2014:5) framgår såvitt gäller SoL och LVU att det av dokumentationen ska framgå vilka åsikter barnet fört fram. Om barnet inte fört fram sina åsikter i frågor som gäller honom eller henne, ska det framgå hur socialtjänsten har gått till väga för att så långt möjligt klarlägga barnets eller den unges inställning på annat sätt. Motsvarande bör gälla i fråga om LSS för barn som inte har för- måga att ge uttryck för sina åsikter.

Väljer barnet att avstå från att framföra några åsikter ska detta respekteras. Rätten enligt artikel 12 att uttrycka åsikter är en möjlig- het för barnet, inte en skyldighet. Det bör framgå av dokumenta- tionen att barnet valt att inte framföra några åsikter.

I samtalet med barnet är det viktigt att barnets möjligheter till utveckling och vilka förutsättningar barnet har för att utvecklas i ett kortsiktigt och långsiktigt perspektiv i relation till den insats eller de insatser som är aktuella blir belysta. Det finns en risk att sam- talet med barnet handlar om vad barnet inte kan på grund av sin funktionsnedsättning – detta för att bedöma behov av insatser – snarare än att utgå från barnet som individ. Genom ett starkare rättig- hetsperspektiv kan barnet som individ, med sina behov och intressen, bli tydligare när barnets åsikter ska inhämtas. Åsikterna behöver inte nödvändigtvis uttryckas genom tal, utan barnet kan uttrycka sina åsikter på andra sätt, t.ex. genom lek, kroppsspråk, teckningar m.m.96 För att åsikterna ska få någon betydelse i beslutsprocessen är det naturligtvis av stor betydelse att det barnet tillfrågas om är relevant för barnet och för det beslut som ska fattas. Det måste också beaktas att sättet på vilket frågorna ställs och miljön för samtalet kan ha stor betydelse för hur barnet uttrycker sig.

En grundläggande förutsättning för att barnet ska kunna uttrycka sina åsikter är att barnet får relevant information. Det framgår redan av nu gällande lag men bestämmelsen föreslås tydliggöra vilken information barnet bör få utifrån sin ålder och mognad. Barnet ska få relevant information. Med relevant information avses vederhäftig information som är av betydelse för barnet i ärendet. Informationen bör inte enbart omfatta faktauppgifter, t.ex. om vilka rättigheter barnet har och hur handläggningen går till, utan även information om följderna av barnets åsikter och möjliga resultat av utredningen eller utgången i ärendet.

96 CRC/C/GC/12, p. 21.

209

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

Det är som regel inte tillräckligt att barnet får information endast i inledningsskedet av en utredning. Barnet bör också få fortlöpande information om sådant som är av betydelse i ärendet. För att barnet ska kunna framföra sina åsikter bör barnet få relevant information under ärendets handläggning, fram till det slutliga beslutet, liksom vid uppföljning av en påbörjad eller genomförd insats. Om barnet inte får information, blir det svårt för barnet att veta vad han eller hon ska uttrycka sina åsikter om. För barn som har funktionsned- sättningar som på olika sätt försvårar kommunikationen är det sär- skilt viktigt att samtalen förbereds så att den information som barnet ger kan beaktas i beslutsprocessen. Detta gäller alla barn, men blir särskilt tydligt när det gäller barn med funktionsnedsättning där infor- mation, samtalsmetodik och miljö är avgörande för att barnet ska kunna utöva sin rättighet och för att myndigheten ska kunna an- vända barnets utsaga i beslutet.

Av förvaltningslagen (1986:223) följer att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon en- skild. Detta gäller även i ärenden där parten är ett barn. För att leva upp till kraven i barnkonventionen bör det framgå av LSS att barnet också ska informeras om beslut varigenom ärendet avgörs och de skäl som bestämt utgången.97

Av 4 kap. 15 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) framgår att av dokumentationen vid handläggning av ärenden som rör barn och unga ska det framgå vilken informa- tion som har lämnats till barnet eller den unge, när och på vilket sätt informationen har lämnats, och namn och befattning eller titel på den som har lämnat informationen. Detsamma gäller vid genom- förande och uppföljning av insatser till barn och unga.

Informationen som ges till barnet ska anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar. Med individuella för- utsättningar menas t.ex. barnets förutsättningar att förstå och ta till sig det som sägs till följd av funktionsnedsättningen. Det kan också vara fråga om att barnet har erfarenheter sedan tidigare av exempel- vis en insats enligt LSS, att barnet har en språklig bakgrund som

97 CRC/C/GC/12, p. 45.

210

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

gör att han eller hon inte förstår det svenska språket fullt ut, liksom utbildningsbakgrund m.m.98

För att bestämmelsen om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter ska få genomslag krävs en dialog som bara kan komma till stånd om barnet förstår den information som ges. Den som ger informationen måste därför, så långt det är möjligt, försäkra sig om att barnet förstått såväl innehållet i som betydelsen av infor- mationen.

Avslutningsvis ska påpekas att vi valt ett annat förhållningssätt vad gäller barns rätt att komma till tals än vad som framgår av 11 kap. 10 § SoL i den lydelse paragrafen har i dag. I denna bestäm- melse anges bl.a. att om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. I förarbetena sägs därvid att om barnet inte kan, dvs. inte är i stånd till att bilda egna åsikter, eller inte vill framföra sina åsikter ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt.99 Som framgått ovan menar vi att om barnet inte har förmåga att framföra några åsikter bör dessa klarläggas på annat sätt. Om barnet däremot väljer att avstå från att framföra några åsikter ska detta respekteras.

Mot bakgrund av att insatser enligt SoL kan tänkas bli nödvän- diga även vid beviljad insats enligt LSS bör detta nya förhållnings- sätt beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet även beträffande SoL.

En kartläggning bör genomföras av hur barnets rättigheter tillgodoses vid LSS-insatser till barn

Vårt förslag: Socialstyrelsen får i uppdrag att genomföra en kart- läggning av hur barnets rättigheter tillgodoses när det gäller LSS- insatser till barn och, utifrån kartläggningsresultatet, lämna förslag till åtgärder.

En iakttagelse vi har gjort inom LSS-området är att barnets rättig- heter inte finns synliggjorda och inte har uppmärksammats på samma sätt i forskning och tillsyn som inom andra delar av socialtjänsten. Det är angeläget att få en nationell bild av hur socialtjänsten arbetar

98CRC/C/GC/12, p. 82.

99Prop. 2012/13:10 s. 135.

211

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

för att tillgodose barnets rättigheter vid bedömning och beslut om LSS-insatser, på motsvarande sätt som sker inom området barn som bevittnat våld (se avsnitt 5.3) och inom andra delar av socialtjänsten som rör barn. Det finns därför enligt vår mening anledning att kart- lägga hur barnets rättigheter tillgodoses när det gäller LSS-insatser till barn, särskilt när det gäller handläggning av dessa ärenden och hur bestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd, tillgodoses. Socialstyrelsen bör få i uppdrag att genomföra en sådan kartläggning. Resultaten av kartläggningen kan både fungera som underlag inför förändringar av lagstiftningen och som en uppföljning av nya bestämmelser, exempelvis den från den 1 januari 2011 förändrade lagstiftningen rörande barnets bästa och barns rätt att uttrycka sina åsikter.100

5.3Barn som har bevittnat våld inom familjen

5.3.1Genomförandet av kartläggningen

Beslut rörande barn som har bevittnat våld inom familjen

Två av de kartläggningsområden som vi har ansett vara särskilt ange- lägna rör våld inom familjen. Inom området barn som bevittnat våld inom familjen granskas socialtjänstens beslut i barnavårdsutred- ningar där barnet har bevittnat våld mellan barnets föräldrar (med förälder avses här även en styvförälder). I avsnitt 5.4 fokuserar vi på vilket genomslag barnets rättigheter får i tingsrättsdomar där barn har blivit utsatta för våld av en vårdnadshavare eller annan person som intar en föräldraroll i förhållande till barnet.

Barn som bevittnar våld mellan föräldrar befinner sig i en mycket utsatt situation och kan fara lika illa och ta lika stor skada som de barn som är direkt utsatta för våld. Barnets trygghet och tillit till vuxna kan rubbas och barnet kan drabbas av svåra hälsoproblem som kan påverka hela deras livssituation under lång tid.101

I SoL används begreppet bevittna och med det menas i första hand att barnet sett eller hört våld. Ungefär vart tionde barn i Sverige uppskattas bevittna våld i familjen. I den senaste nationella under-

100SFS 2010:480, prop. 2009/10:176.

101Socialstyrelsen, 2011b s. 108 f., prop. 2012/13:10 s. 97 och Barnombudsmannen 2012b s. 21.

212

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

sökningen av våld mot barn uppger drygt 6 procent av eleverna i årskurs 9 att det har förekommit våld mellan de vuxna i hemmet vid enstaka tillfällen och 2 procent svarar att våld har förekommit många gånger mellan vuxna i hemmet. Bland de barn som uppger att våld har förekommit i deras hem svarar majoriteten att de själva har blivit vittne till våldet.102

Studier visar att det är större risk för barn som lever i familjer där våld förekommer att själva blir utsatta för fysisk misshandel.103 När barn bevittnar eller själva blir utsatta för våld från en närstå- ende är det en allvarlig kränkning av barnets fysiska och psykiska integritet. Barn ska enligt barnkonventionens skyddas från alla former av våld. Staten är, enligt artikel 19 i barnkonventionen, skyldig att säkerställa denna rättighet och ge barn som upplevt våld skydd och stöd.

Att bevittna våld utgör en form av psykisk vanvård och psykiskt våld (se nedan). Barnrättskommittén har i sina rekommendationer till Sverige 2015 uttryckt oro för att allt fler barn utsätts för våld och vanvård och att de inte får tillräcklig vård och hjälp beroende på bl.a. otydliga vårdkedjor. Kommittén har uppmanat Sverige att skapa ett sammanhållet och samordnat system för skydd av barn och att ytterligare stärka sina insatser för att medvetandegöra och öka kunskapen om våld mot barn och att i det arbetet involvera barnen själva. I det sammanhanget lyfter barnrättskommittén fram skolan där personal behöver bli bättre tränade i att se tidiga signaler på våld mot och vanvård av barn så att sådana fall i större ut- sträckning anmäls till socialtjänsten.104

Relevanta artiklar i barnkonventionen och bestämmelser i socialtjänstlagen

Syftet med kartläggningen är att få kunskap om vilket genomslag barnets rättigheter i barnkonventionen får i rättstillämpningen, med särskilt fokus på barnkonventionens fyra grundprinciper. Därutöver är artikel 19 om barnets rätt till skydd mot alla former av våld och övergrepp, av särskild betydelse. Barn som har bevittnat våld om-

102Jansson m.fl., 2011 s. 110.

103Socialstyrelsen, 2011b s. 19 och Broberg m.fl., 2011 s. 12.

104CRC/C/SWE/CO/5, p. 27 och 28.

213

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

fattas av artikeln eftersom exponering för våld ingår i den defini- tion av psykisk vanvård och psykiskt våld som artikeln omfattar.105 Artikeln utgår enligt kommittén från konventionens övergripande perspektiv att säkerställa barnets rätt till överlevnad, värdighet, väl- befinnande, hälsa, utveckling, delaktighet och icke-diskriminering.106 Kommittén betonar statens skyldigheter i detta avseende. Artikel 39 behandlar statens skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder för att främja barnets fysiska och psykiska rehabilitering samt sociala åter- anpassning när barnet utsatts för bl.a. vanvård eller övergrepp.

Kartläggningen har omfattat beslut som socialtjänsten fattat i samband med utredningar med anledning av en s.k. orosanmälan om att ett barn bevittnat våld inom familjen. Socialnämnden ska enligt 11 kap. 1 § SoL utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens känne- dom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. En sådan barnavårdsutredning syftar till att, i samarbete med föräldrar och barn, klargöra barnets situation och behov, samt när det är befogat, föreslå adekvata insatser.107

Av 5 kap. 11 § SoL framgår det särskilda ansvar som socialnämn- den har för barn som bevittnat våld inom familjen. Enligt denna bestämmelse ska socialnämnden särskilt beakta att ett barn som be- vittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver. Bestämmelsen infördes 2007 men skärptes 2013. Förändringarna innebär att socialnämndens ansvar för denna grupp barn har förtydligats. Ansvaret preciseras till stöd och hjälp som barnet ”behöver”. I bestämmelsen har dessutom ”närstående vuxen” ersatts av ”närstående”, vilket innebär att det inte bara behöver handla om en vuxen utan även kan röra sig om syskon och andra närstå- ende.108

I den kartläggning vi har låtit genomföra är avgränsningen snävare än den i SoL då vi enbart fokuserar på barn som har bevittnat våld mellan vuxna i familjen och där det rör sig om antingen föräldrar eller styvföräldrar. Denna avgränsning motiveras av att vi, utifrån barnkonventionen, är särskilt intresserade av hur barnets rättigheter

105CRC/C/GC/13, p. 20 b och 21 e.

106CRC/C/GC/13, p. 11 d.

107Prop. 2012/13:10 s. 64.

108Prop. 2012/13:10 s. 98 och 129.

214

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

blir säkerställda av ansvariga myndigheter när barnet befinner sig i en utsatt situation i förhållande till vuxna i barnets närhet.

I SoL finns två bestämmelser som utgår från barnkonventionens grundprinciper om barnets bästa (artikel 3) och barnets rätt att ut- trycka sina åsikter och bli hörd (artikel 12).

Av 1 kap. 2 § (socialtjänstens mål) framgår att vid åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Vid beslut eller åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. En bestämmelse om barnets bästa inför- des i lagen redan 1998109, men den nuvarande utformningen av be- stämmelsen är från 2013.110 Vi diskuterar bestämmelsen i avsnitt 5.3.3.

I 11 kap. 10 § SoL, som rör handläggning av ärenden, finns en bestämmelse om att när en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Barnet ska vidare ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Av paragrafen framgår också att barn som har fyllt 15 år har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt SoL. Ett barn som är yngre får höras i domstol, om barnet inte kan antas ta skada av det. Bestämmelsen anger vidare att barnet får höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnads- havaren är närvarande vid en utredning om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd (11 kap. 2 §). Detsamma gäller vid en ut- redning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 eller 8 § föräldrabalken. Bestämmelsen om att barnet ska få uttrycka sina åsikter infördes samtidigt med bestämmelsen om barnets bästa111 och förtydligades genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2013.112 Vi diskuterar dessa förtydliganden i avsnitt 5.3.5.

De senaste åren har det skett flera förändringar i lagstiftning och föreskrifter som rör socialtjänsten. Socialstyrelsen har tagit fram nya föreskrifter och allmänna råd inom flera områden som är relevanta för utredningar och beslut som rör barn som bevittnat våld inom

109Prop. 1996/97:124.

110Prop. 2012/13:10.

111Prop. 1996/97:124.

112Prop. 2012/13:10.

215

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

familjen.113 Dessa föreskrifter och allmänna råd har emellertid trätt i kraft först efter det att kartläggningen genomfördes. Likaså har vissa lagändringar trätt i kraft efter det att kartläggningen genom- fördes, bl.a. skärpta kompetenskrav för de personer som ska hand- lägga ärenden som rör barn och unga. Vi återkommer till dessa för- ändringar i avsnitt 5.3.6.

Kartläggningsmaterial och frågor för studien

Kartläggningen har genomförts av doktoranden i socialt arbete Veronica Ekström, verksam vid Ersta Sköndal högskola, på uppdrag av Barnrättighetsutredningen. Veronica Ekström har sammanställt resultaten av kartläggningen i en rapport till utredningen.114

Kartläggningen har omfattat beslut från avslutade barnavårds- utredningar som socialtjänsten har genomfört enligt 11 kap.1 § SoL och som har en grund i en s.k. orosanmälan om att ett barn har be- vittnat våld inom familjen. Urvalet är, som vi tidigare har nämnt, barn som bevittnat våld mellan barnets föräldrar eller styvföräldrar. Besluten som ingår i kartläggningen är i huvudsak beslut som social- tjänsten fattar i samband med att utredningen avslutas. I förekom- mande fall ingår även beslut under utredningstiden. Besluten kan antingen vara beslut om insatser för barnet och föräldern eller beslut om att inga insatser ska beviljas. En och samma utredning kan alltså innehålla flera beslut.

Sammanlagt har 65 utredningar och besluten i dessa utredningar ingått i kartläggningen. De har valts ut genom ett så kallat målmed- vetet urval med ambitionen att få ett rikt och varierat material. Ut- redningar och tillhörande beslut har inhämtats från tre stadsdelar i en storstadskommun som representerar ett låginkomstområde re- spektive två höginkomstområden, samt sju kommuner i ett glesbygds- län med en befolkning understigande 20 000 invånare per kommun (fyra av kommunerna med en befolkning understigande 10 000 in- vånare).

Av de kartlagda utredningarna är 38 från storstadsstadsdelarna, där hälften av utredningarna är från de två höginkomstområdena

113SOSFS 2014:4, SOSFS 2014:5 och SOSFS 2014:6.

114Rapporten finns tillgänglig i Socialdepartementet och hos Barnrättighetsutredningen.

216

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

och hälften från låginkomstområdet. Övriga 27 utredningar kom- mer från kommunerna i glesbygdslänet. Flertalet utredningar är från 2013, ett fåtal från glesbygdslänet är från 2012.

De kartlagda utredningarna omfattar 37 flickor och 28 pojkar. En majoritet av utredningarna (45 av 65) rör barn som är yngre än 12 år. Åtminstone 26 barn är syskon. Det finns dock utredningar och beslut om varje enskilt barn som ingår i kartläggningen.

Av de utredningar som granskats inom ramen för kartläggning- en finns det i drygt en femtedel uppgifter eller misstankar om att barnet självt har utsatts för våld eller hot om våld. Barnen som ingår i kartläggningen har bevittnat alltifrån hot om våld till grovt våld mellan föräldrar (med förälder avses här även en styvförälder). Ibland är det inte enbart våld som utgör grunden för utredningen, utan även missbruk eller brister i omsorgen.

Den övergripande frågan för kartläggningen har varit hur rätts- tillämpningen stämmer överens med de rättigheter barn har enligt barnkonventionen. I kartläggningen har följande frågor ingått:

Vilket genomslag får grundprinciperna och andra relevanta artik- lar i barnkonventionen i de beslut som socialtjänsten fattar om insats för barnet respektive i beslut om att ingen insats ska genom- föras för barnet utifrån genomförda barnavårdsutredningar?

Hur tillämpas bestämmelsen om barnets bästa (1 kap. 2 § SoL) respektive bestämmelsen om att barnet ska få relevant informa- tion och ges möjlighet att framföra sina åsikter (11 kap. 10 § SoL) i dessa beslut?

Hur överensstämmer tillämpningen av dessa bestämmelser med det innehåll motsvarande grundprinciper har i barnkonventionen?

Av centralt intresse för kartläggningen har varit hur barnets behov och intressen synliggörs i de beslut som socialtjänsten fattar utifrån de barnavårdsutredningar som genomförs med anledning av s.k. oros- anmälan om att ett barn far illa (enligt 11 kap. 1 §).

217

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

5.3.2Barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2)

Kartläggningen är begränsad till 65 utredningar med tillhörande beslut. Det gör det svårt att dra några slutsatser om huruvida barnets rättigheter tillgodoses olika i beslut och utredningar beroende på kommun. Det finns indikationer på att barns delaktighet i utred- ningarna är större i de två stadsdelarna i storstadskommunen med jämförelsevis hög medelinkomst, jämfört med den stadsdel som be- tecknats som låginkomstområde och i jämförelse med glesbygds- kommunerna. Vad detta beror på är dock svårare att fastställa utifrån det begränsade materialet.

Av kartläggningen framgår att flertalet utredningar avslutats med beslut om att barnet eller föräldrarna inte ska beviljas någon insats (se vidare avsnitt 5.3.4). Det finns i detta avseende inga stora skill- nader mellan kommunerna. På grund av det begränsade materialet går det dock inte att utesluta att sådana skillnader finns.

Det har alltså utifrån det material som ingått i kartläggningen inte gått att dra några slutsatser om skillnader i kommunernas utred- ningsarbete och beslutsfattande. Att det finns skillnader mellan kommuner i socialtjänstens arbete bl.a. vad gäller socialsekreterar- nas kompetens och kvaliteten på utredningarna, har dock framkom- mit i de nationella tillsyner och inspektioner som Socialstyrelsen respektive Inspektionen för vård och omsorg (IVO) genomfört under flera års tid. IVO har bl.a. konstaterat att barn som bevittnat våld inom familjen varken uppmärksammas eller utreds och att de inte alltid får stödinsatser utifrån sina individuella behov, utan kan hänvisas till de verksamheter som kommunen har.115 Även Social- styrelsens öppna jämförelser av stöd till brottsoffer, däribland barn som bevittnat våld, visar på skillnader mellan kommuner i social- tjänstens arbete.116 Liknande iakttagelser har den nationella samord- naren mot våld i nära relationer gjort.117 Också Barnombudsmannens granskningar där barn med erfarenheter av våld i nära relationer har tillfrågats, visar på regionala skillnader i socialtjänstens arbete för dessa barn.118

115IVO 2014 s. 4 f., 22 och 34.

116Socialstyrelsen, 2014c.

117SOU 2014:49 s. 49.

118Barnombudsmannen, 2012b s. 37.

218

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

Kartläggningen visar, vilket vi återkommer till i följande avsnitt, på brister i rättstillämpningen i förhållande till de rättigheter barn har enligt konventionen. Det är allvarligt då artikel 2 innebär att alla barn inom statens jurisdiktion ska tillförsäkras de rättigheter som de har enligt konventionen.

5.3.3Barnets bästa i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn (artikel 3)

Barnets bästa har förtydligats i socialtjänstlagen

Bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (SoL) har, vilket vi tidigare har nämnt, förtydligats. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2013.119 Redan dessförinnan angavs i lagen att barnets bästa särskilt ska beaktas vid åtgärder som rör barn. För- tydligandet består i att när det gäller vård- eller behandlingsinsatser ska barnets bästa vara avgörande. Med vård- och behandlingsinsat- ser avses heldygnsinsatser (t.ex. placering i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende) eller öppna insatser (t.ex. kontaktperson, kontaktfamilj eller strukturerade öppenvårdsprogram).

I och med lagändringarna har förarbetena till bestämmelsen om barnets bästa i SoL fått en tydligare koppling till principen om barnets bästa i barnkonventionen. Av förarbetena framgår bl.a. att bedöm- ningen av barnets bästa är en process med flera steg. Handläggaren ska beakta vetenskap och beprövad erfarenhet samt inhämta under- lag från närstående och yrkespersoner som har kunskap om barnet. Vidare ska handläggaren beakta det som barnet självt ger uttryck för i enlighet med barnkonventionens artikel 12. I förarbetena betonas särskilt vikten av att kommunerna, förutom barnets berättelse och önskemål, dokumenterar de analyser som ligger till grund för bedöm- ningen av barnets bästa och att uppgifterna i analysen finns med som en del i beslutsunderlaget. En sådan dokumentation underlättar enligt förarbetena också uppföljningen av hur bestämmelsen om barnets bästa tillämpas i praktiken.120

119Prop. 2012/13:10.

120Prop. 2012/13:10, s. 36 f.

219

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

Bedömningar görs av barnets behov snarare än av barnets bästa

Kartläggningen visar att barnets bästa inte regelmässigt används som ett tillvägagångsätt och en utgångspunkt för bedömningar i utred- ningarna.

I majoriteten av utredningarna är fokus i stället på att redogöra för och bedöma barnets behov. Barnets behov utreds i samtliga kom- muner utom en (55 av 65 utredningar) med hjälp av handläggnings- och dokumentationssystemet Barns behov i centrum (BBIC). Social- styrelsen har utvecklat systemet som ett stöd för socialnämndens arbete med barn och unga. Utredningar som struktureras utifrån BBIC fokuserar på barnets behov och vårdnadshavarnas förmåga i relation till ett antal behovsområden, bl.a. familj och sociala rela- tioner, känslomässig och beteendemässig utveckling samt förmåga att klara sig själv. I granskningen av de utredningar som ingått i kartläggningen har fyra huvudsakliga kategorier av frågeställningar identifierats. Det är frågor om huruvida barnet blivit påverkat av våldet och på vilket sätt, om barnet får sina grundläggande behov tillgodosedda, om barnets behov av skydd och säkerhet och frågor om barnets behov av stöd.

I de utredningar där BBIC-modellen används finns barnets behov tydligt utrett och insatser formuleras i relation till behoven. Vad som är barnets bästa kan implicit komma till uttryck i bedömningar inför beslut, men det behöver inte alltid vara fallet. Det finns exem- pel på utredningar där barnets bästa inte står i centrum för bedöm- ningar av barnets behov. Det kan handla om att socialtjänsten identi- fierar vissa behov hos barnet, utan att väga samman och analysera behoven utifrån vad som är barnets bästa (se vidare avsnitt 6.2.3).

I några utredningar finns en formulering om barnets bästa med som en avslutande del i analysen inför beslut. Kartläggningen in- dikerar att i de utredningar där barnets bästa uttrycks explicit, blir barnets behov också tydligare formulerat i analys och bedömningar.

Utifrån principen om barnets bästa i artikel 3 i barnkonven- tionen brister de studerade utredningarna och besluten i att det inte görs några analyser av eventuella positiva eller negativa konsekven- ser för det enskilda barnet av ett visst beslut och att beslutsmoti- veringarna inte visar att hänsyn har tagits till barnets bästa. Det gäller även i de fall beslut har fattats om att insatser inte ska beviljas på grund av att vårdnadshavarna motsätter sig insatser, trots att

220

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

socialtjänsten identifierat att det finns behov hos barnet av stöd och hjälp (se vidare avsnitt 5.3.4). Det finns också i många av utred- ningarna brister i hur barnets åsikter inhämtas, dokumenteras och beaktas i beslutsprocessen, vilket är en central del i att bedöma och fastställa det enskilda barnets bästa.121

Kartläggningen visar således på brister i rättstillämpningen i för- hållande till principen om barnets bästa i barnkonventionen, men också i förhållande till den innebörd bestämmelsen om barnets bästa har i SoL. Andra studier som mer generellt granskat socialtjänstens handläggning av barnavårdsärenden utifrån ett barnperspektiv visar på liknande resultat Det är barnets behov, snarare än barnets bästa som bedöms i utredningarna. En slutsats från dessa studier är att analyser och bedömningar tydligare behöver formuleras i termer av vad som bedöms vara i enlighet med barnets bästa. Det som också tas upp är risken med att reducera bedömningarna till en redogörel- se för ”en bunt behov”, snarare än att väga behoven mot varandra för att skapa en helhetsbild av barnets livssituation. Även i dessa studier betonas vikten av att låta barnets åsikter utgöra en del i be- dömningen.122

Kartläggningen på området och andra liknande studier visar att BBIC-modellen innebär att barnets behov utreds, men för att kunna bedöma och fastställa barnets bästa behöver socialtjänsten också göra en analys av vilka konsekvenser ett beslut får för ett barn och i den analysen väga in barnets åsikter. Socialstyrelsen har i en väg- ledning om dokumentation av barnets bästa tagit upp barnets behov och barnets vilja i relation till den prövning av barnets bästa som ska göras enligt SoL. I vägledningen framhåller Socialstyrelsen att barnets bästa är resultatet av en sammanvägning av barnets behov och uppfattning, föräldrarnas förmåga och uppfattning, faktorer i familj och miljö samt utlåtanden från sakkunniga och referensper- soner. Det kan därmed enligt Socialstyrelsen likställas med ett till- vägagångssätt. Barnets vilja utgör i det sammanhanget en del av beslutsunderlaget för att bedöma vad som är barnets bästa. Social- styrelsen konstaterar att begreppet ”behov” är centralt inom social- tjänsten och menar att det kan uppstå intressekonflikter mellan

121CRC/C/GC/14, p. 43.

122Enell 2009, Berg Eklundh och Matscheck 2012, Sandahl Wolf, 2011 samt Cederborg m.fl., 2014.

221

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

barnets vilja och barnets behov. Ett sätt att lösa denna konflikt kan enligt Socialstyrelsen vara att synliggöra hur barnets vilja har inverkat på beslutet, genom att tydligt beakta barnets vilja i barnets bästa. Barnets behov kan vara utgångspunkten vid prövningar av barnets bästa, men barnets vilja ska synliggöras och uppmärksammas i be- slutet. Socialstyrelsen understryker i det sammanhanget att barn har rätt att få uttrycka sin vilja, men också rätt att slippa ta ansvar för svåra beslut.123

5.3.4Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6)

Barnets rätt till överlevnad och utveckling och statens skyldigheter att till det yttersta av sin förmåga säkerställa denna rättighet (arti- kel 6.2) har en tydlig koppling till 5 kap. 1 § SoL om att socialnämn- den ska verka för att barn växer upp under trygga och goda för- hållanden.

Kartläggningen har inriktats på utredningar där socialtjänsten ska avgöra om ett barn som har bevittnat våld behöver stöd och hjälp i form av insatser. I den bedömningen är det viktigt att synliggöra barnets behov och utveckling både på kort och på lång sikt. Att anlägga ett holistiskt perspektiv på barnet i genomförandet av arti- kel 6.2 är något som barnrättskommittén särskilt betonar.124

Rätten till överlevnad och utveckling är nära kopplad till rätten att skyddas från alla former av våld och övergrepp enligt artikel 19 i konventionen. Staten ska, enligt artikel 6.2 till det yttersta av sin för- måga säkerställa barnets utveckling; i de nu aktuella fallen ska det göras genom socialnämndens försorg. I förhållande till artikel 19 ska staten vidta alla lämpliga lagstiftnings, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot våld.

En fjärdedel av de granskade utredningarna i kartläggningen har avslutats med beslut om insatser till barnet eller föräldrarna. I ett tjugotal utredningar finns det uppgifter om insatser som antingen har beslutats under utredningstiden eller insatser där familjen under

123Socialstyrelsen, 2012 s. 11 f.

124CRC/C/GC/2003/5, p. 12.

222

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda områdena

utredningstiden vänt sig till någon annan instans för hjälp. Den van- ligaste beslutade insatsen till föräldrar är samtalsstöd.

Beslut om insatser till barnet har fattats i tretton utredningar. Det handlar då om beslut om insatser antingen under utredningstiden eller i samband med att utredningen avslutas. Det rör sig framför allt, precis som när det gäller föräldrarna, om olika former av samtals- stöd. I två utredningar har beslut fattats om att omhänderta barnet enligt LVU.

Den 1 januari 2013 trädde en lagändring i kraft som innebär att socialnämnden får göra en uppföljning inom två månader efter av- slutad utredning om oro för barnet kvarstår.125 I kartläggningen har fem utredningar (omfattande tre familjer) avslutats med beslut om en sådan uppföljning när vårdnadshavarna inte samtyckt till de insatser som socialtjänsten erbjudit.

Det har inte ingått i kartläggningsuppdraget att undersöka om de insatser som beviljats barnen också har följts upp av socialtjänsten. Nationell uppföljning och tillsyn visar dock att sådan uppföljning brister i många kommuner.126 Detta bekräftas också av den natio- nella samordnaren mot våld i nära relationer.127

Flertalet utredningar avslutas utan beslut om insats

Majoriteten av de granskade utredningarna (44 av 65 utredningar) har avslutats utan beslut om insats till barnet eller föräldrarna.128 I kartläggningen finns exempel på utredningar där det kan ifrågasättas huruvida ett beslut om att barnet eller föräldrarna inte ska få stöd och hjälp genom insatser är ett beslut fattat utifrån en bedömning av det enskilda barnets bästa, trots att barnets behov har synlig- gjorts i utredningen (se även avsnitt 5.3.3). Ibland kan dock social- tjänstens insats bestå i att stödja i en förändringsprocess som familjen själv påbörjar under en utredning, vilket är svårt att utläsa enbart genom den dokumentation som ingått i kartläggningen.

125Prop. 2012/13:10.

126IVO 2014 och Socialstyrelsen, 2014c.

127SOU 2014:49.

128I 22 av dessa har beslut om insats fattats under utredningstiden. 16 av de 65 utredningarna har resulterat i beslut om någon form av insats för föräldrarna eller barnet. Fem av utred- ningarna har avslutats med ett beslut om att följa upp barnet inom två månader.

223

Iakttagelser på de kartlagda områdena

SOU 2016:19

I de granskade utredningarna saknas analyser och bedömningar av vilka konsekvenser ett beslut om att inte bevilja insatser kan få för det enskilda barnet. Det innebär, vilket vi tidigare har nämnt, brister i förhållande till artikel 3 i konventionen och i förhållande till bestämmelsen om barnets bästa i SoL. När det saknas tydliga be- dömningar och konsekvensanalyser utifrån barnets bästa finns det också en risk för att barnets rätt till utveckling reduceras till barnets omedelbara behov av bl.a. skydd, snarare än barnets behov av stöd och hjälp i ett längre perspektiv. Det innebär också en risk för att socialnämnden inte gör den uppföljning efter avslutad utredning som nämnden får göra sedan den 1 januari 2013.

Om andra intressen vägt tyngre, måste det framgå i beslutsunder- laget på vilket sätt hänsyn tagits till barnets bästa i beslutet. Barnets bästa är inte bara ett av flera överväganden utan har hög prioritet när olika intressen ska vägas mot varandra.129

Inga insatser trots identifierat behov

I sexton utredningar finns det enligt socialtjänsten behov av insatser, antingen insatser för barnet eller för föräldrarna, för att situationen för barnet ska förbättras. Då vårdnadshavarna inte samtycker till insatser eller inte vill ha kontakt med socialtjänsten har utredning- arna avslutats utan något beslut om insats. Ytterligare fyra utred- ningar i kartläggningen har avslutats utan beslut om insats då barnen själva avböjt insatser, trots att socialtjänsten ansett att det finns be- hov av insatser för barnet. Sammantaget har alltså närmare en tredje- del av de granskade utredningarna avslutats utan insatser trots de behov av insatser som socialtjänsten identifierat i utredningen. Några konsekvensanalyser av dessa beslut förekommer inte.

I kartläggningen finns också fall där socialtjänsten inte kunnat etablera någon kontakt med föräldrarna för att utreda behovet av insatser. Det är allvarligt ur det enskilda barnets perspektiv och inne- bär att statens skyldigheter utifrån grundprinciperna och artikel 19 inte har uppfyllts. I vissa av dessa fall bygger utredningarna på tidi- gare utredningar av familjen, vilket kan betecknas som en brist då barnets nuvarande livsituation därmed inte kan bedömas.

129 CRC/C/GC/14, p. 97.

224

SOU 2016:19

Iakttagelser på de kartlagda omr