Palett för ett stärkt civilsamhälle

Betänkande av

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle

Stockholm 2016

SOU 2016:13

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Illustration: Marie Eriksson

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24413-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Kulturdepartementet

Regeringen bemyndigade den 13 mars 2014 statsrådet Maria Arnholm att tillkalla en särskild utredare med uppgift att undersöka möjlig- heterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets orga- nisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att där- igenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning. Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. den 31 mars 2014 Dan Ericsson som särskild utredare.

Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 8 april 2014 Maria Graner och fr.o.m. den 24 april 2014 Karolina Larfors. Från och med den 1 maj 2015 anställdes även Pernilla Arrland som sekreterare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. 13 maj 2014 numera kanslirådet Maria Nilson och ämnessakkunniga Tyri Öhman. Som experter förordnades fr.o.m. 13 maj 2014 departements- sekreteraren Alexander Akhlaghi, handläggaren Anna-Karin Berglund, Sveriges Kommuner och Landsting, ämnesrådet Tarja Birkoff, handläggaren Gerhard Holmgren, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, numera kanslirådet Mikael Lindman, departe- mentssekreteraren Jenny Andersson Rivas och departementssekre- teraren Katja Stenport Wahlsten. Från och med den 2 februari 2015 entledigades Alexander Akhlaghi, Jenny Andersson Rivas och Katja Stenport Wahlsten som experter samtidigt som rättssak- kunniga Anna Spinnell, handläggaren Emmy Bornemark, Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, departementssekre- teraren Maria Hansson och departementssekreteraren Stefan Holmgren förordnades som experter. Från och med 25 maj 2015 entledigades Maria Hansson som expert samtidigt som kanslirådet Lena Ljungberg och departementssekreteraren Victoria Ericsson förordnades som experter.

Utredningen har haft en referensgrupp bestående av företrädare för Civos – Civilsamhällets organisationer i samverkan, Famna – Riksorganisationen för idéburen vård och omsorg, Forum – Idéburna organisationer med social inriktning, Handikappförbunden, Hela Sverige ska leva, Ideell kulturallians, LSU – Sveriges Ungdoms- organisationer, Nätverket Idéburen Sektor Skåne, Riksidrotts- förbundet, Samarbetsorgan för etniska organisation i Sverige (SIOS), SKOOPI – de arbetsintegrerande sociala företagens intresse- organisation, Streetgäris, Svenska Röda Korset, Svenskt Friluftsliv, Sveriges föreningar, Sveriges kristna råd, Ung Cancer och Unizon.

Utredningens uppdrag framgår av dir. 2014:40 och tilläggs- direktiv dir. 2015:38. Utredningen har tagit namnet Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04).

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04) får här- med överlämna sitt betänkande Palett för ett stärkt civilsamhälle, SOU 2016:13.

Utredningens uppdrag är härmed avslutat.

Stockholm i februari 2016

Dan Ericsson

/Karolina Larfors

Maria Graner

Pernilla Arrland

Innehåll

Utredarens förord...............................................................

15

Sammanfattning ................................................................

19

1

Författningsförslag.....................................................

45

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (0000:000) om

 

offentlig upphandling .............................................................

45

1.2

Förslag till förordning om ändring i

 

 

kommittéförordningen (1998:1474)......................................

50

1.3

Förslag till förordning om ändring i

 

 

myndighetsförordningen (2007:515) ....................................

51

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

(2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning

....... 52

2

Utredningens uppdrag och arbete ...............................

53

2.1

Utredningens uppdrag............................................................

53

 

2.1.1

Avgränsningar i utredningens uppdrag ..................

54

2.2

Centrala begrepp.....................................................................

54

2.2.1Det civila samhället och det civila samhällets

 

organisationer ..........................................................

54

2.2.2

Närliggande begrepp ...............................................

55

2.3 Utredningens arbetssätt .........................................................

55

2.3.1

Utgångspunkter för utredningens arbete ..............

55

2.3.2

Kontakter med civilsamhällets organisationer.......

56

2.3.3

Arbetet i sakkunnig- och expertgrupp ...................

57

2.3.4

Utredningens besök och möten .............................

57

 

 

5

Innehåll

SOU 2016:13

2.3.5Externa uppdrag och enkät om behovet av

 

 

stöd...........................................................................

59

 

2.3.6

Hearing och arbetsgrupper.....................................

60

 

2.3.7

Samråd med statliga utredningar ............................

61

2.4

Betänkandets disposition .......................................................

61

3

Om det civila samhället..............................................

63

3.1

Det civila samhället – begrepp och innehåll..........................

63

 

3.1.1

Det civila samhällets associationsformer ...............

64

 

3.1.2

Statistiken över det civila samhället .......................

70

 

3.1.3

Verksamheter som det civila samhället driver .......

73

 

3.1.4

Civilsamhällets olika roller .....................................

74

3.1.5Finansieringen av det civila samhällets

 

 

verksamhet...............................................................

76

 

3.1.6

Riks- och paraplyorganisationer ............................

78

 

3.1.7

Det civila samhällets särart .....................................

81

3.2

Engagemanget i det civila samhället ......................................

90

 

3.2.1

Medborgarnas deltagande i det civila samhället ....

91

 

3.2.2

Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudier.........

91

3.3

Politiken för det civila samhället ...........................................

93

3.3.1Sex principer inom politiken för det civila

 

 

samhället ..................................................................

94

 

3.3.2

Nationella överenskommelser................................

95

3.4

Forskning om det civila samhället .........................................

97

3.5

Internationell jämförelse ......................................................

103

3.6

Det civila samhällets värde och betydelse ...........................

104

 

3.6.1

Demokratiskt värde ..............................................

105

 

3.6.2

Socialt värde...........................................................

105

 

3.6.3

Samhällsekonomiskt värde ...................................

105

 

3.6.4

Värde för ett sammanhållet samhälle ...................

107

 

3.6.5

Värdet av att vara snabbfotad ...............................

108

6

SOU 2016:13 Innehåll

4

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets

 

 

roll i demokratin och samhället .................................

109

4.1

Civilsamhällets roll i demokratin .........................................

110

 

4.1.1

Det civila samhället är en central del av

 

 

 

demokratin .............................................................

110

4.1.2Civilsamhällets betydelse för tillit och social

 

sammanhållning .....................................................

113

4.1.3

Civilsamhället som demokratiskola .....................

114

4.1.4Att företräda en grupp – civilsamhället som

 

röstbärare och opinionsbildare .............................

119

4.1.5

Vikten av strukturer för dialog och inflytande ....

132

4.2 Hinder för civilsamhällets roll i demokratin .......................

142

4.2.1

Kunskapsbrist hos det offentliga..........................

142

4.2.2Ändrade organiseringsformer kan minska det offentligas vilja att lyssna till det civila

 

samhällets organisationer ......................................

147

4.2.3

Skolans kompensatoriska roll ...............................

153

4.2.4Risken att en prioritering av utförarrollen

påverkar röstbärarrollen negativt..........................

158

4.2.5Förutsättningar för civilsamhället att delta i

samråd och möten .................................................

162

4.3Social sammanhållning och ökad mångfald inom det

civila samhället ......................................................................

165

4.3.1Vilka deltar i det civila samhället och dess

 

 

organisationer? ......................................................

165

 

4.3.2

Mångfald inom organisationerna..........................

175

 

4.3.3

Nybildade organisationer......................................

179

 

4.3.4

Ökad social sammanhållning ................................

184

5

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet...

191

5.1

Övergripande hinder.............................................................

192

5.1.1Samhällets bristande tilltro till och förståelse

 

för civilsamhället....................................................

192

5.1.2

Bristande kunskap om det civila samhället ..........

202

5.1.3

Hänsyn tas inte till det civila samhällets särart....

211

5.1.4

Svårigheter att finansiera verksamhet...................

216

5.1.5

Omfattande administration ..................................

228

7

Innehåll

SOU 2016:13

5.2Hinder i regelverk och dess tillämpning samt förslag för

att undanröja hindren ...........................................................

234

5.2.1

Konkurrensrätten..................................................

235

5.2.2Konsumenträtten och förhållandet mellan

medlem och förening ............................................

253

5.2.3Livsmedelsregelverket och civilsamhällets

 

serveringsverksamheter.........................................

265

5.2.4

Regelverket kring resegaranti ...............................

271

5.2.5

Reglering av arbetstid ...........................................

276

5.2.6

Socialförsäkringen .................................................

279

5.2.7Civilsamhällets deltagande i mottagande av

asylsökande............................................................

283

5.2.8Civilsamhällets deltagande i insatser på

 

arbetsmarknadsområdet........................................

290

5.2.9

Sjukvårdsinsatser i ideell regi................................

297

5.2.10

Fortifikationsverkets markupplåtelse ..................

298

5.2.11

Verksamhet i nationalparker ................................

306

5.2.12

Behörighetskrav vid inskrivningsärenden............

309

5.2.13Folkhälsomyndigheten och kravet på

vetenskaplig grund ................................................

312

5.2.14Statistiken om det civila samhället och

statistikens tillgänglighet ......................................

315

5.3 Hinder på lokal och regional nivå........................................

317

5.3.1Många kontakter mellan civilsamhället och

kommunsektorn....................................................

318

5.3.2Övergripande hinder finns även på lokal och

 

regional nivå...........................................................

323

5.3.3

Från överenskommelser till konkreta planer.......

329

5.3.4Civilsamhället efterfrågar lokaler till låg

 

kostnad...................................................................

331

5.3.5

Synpunkter på bidragsgivningen ..........................

334

5.4 Andra områden som påverkar civilsamhället ......................

343

8

SOU 2016:13 Innehåll

6

Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter

 

 

att delta i offentlig upphandling................................

347

6.1

Civilsamhället och upphandling...........................................

347

 

6.1.1

Särskilda svårigheter som det civila samhällets

 

 

 

organisationer möter när de deltar i offentliga

 

 

 

upphandlingar ........................................................

350

 

6.1.2

Fördelar med det civila samhällets

 

 

 

organisationer som utförare och eventuella

 

 

 

risker med ett ökat deltagande i upphandling......

355

 

6.1.3

Modeller i andra länder .........................................

357

6.2Åtgärder för att förbättra civilsamhällets möjligheter att

delta i offentlig upphandling ................................................

361

6.2.1Möjligheter att inom upphandlingsregelverket

 

underlätta för civilsamhällets organisationer .......

362

6.2.2

Sociala hänsyn i upphandling ................................

374

6.2.3

Upphandlingskriterier...........................................

377

6.2.4

Vägledning till organisationerna...........................

386

6.2.5

Vägledning till upphandlande myndigheter .........

389

6.3 Olika samarbetsformer – kvinnojourerna som exempel ....

390

6.3.1

Kvinnojourerna – en del av civilsamhället............

391

6.3.2

Vad gör kvinnojourerna? ......................................

391

6.3.3Kommunalt ansvar och samarbete med

 

idéburna kvinnojourer...........................................

393

6.3.4

Utredningens överväganden och slutsatser .........

396

6.4 Idéburet offentligt partnerskap............................................

397

6.4.1

Bakgrund ................................................................

397

6.4.2

Exempel på IOP-koncept .....................................

400

6.4.3Hinder som kommunsektorn och det civila

samhället upplever med IOP ................................

403

6.4.4IOP ur ett juridiskt perspektiv – möjligheter

 

och begränsningar..................................................

406

6.4.5

Utredningens överväganden och slutsatser .........

418

6.5Det civila samhällets organisationer i den nationella

upphandlingsstatistiken ........................................................

420

6.5.1Dagens upphandlingsstatistik och ansvariga

myndigheter ...........................................................

420

9

Innehåll

SOU 2016:13

6.5.2Skäl till att ändra den nationella

upphandlingsstatistiken ........................................

422

6.5.3Utredningens förslag om att ändra den

 

 

nationella upphandlingsstatistiken.......................

423

7

Förslag om administrativt stöd ..................................

429

7.1

Det finns mycket information och stöd .............................

429

7.2

Stöd och information i statlig regi.......................................

430

 

7.2.1

Statliga myndigheters serviceskyldighet ..............

430

7.2.2Webbaserad information som ges av statliga

 

 

myndigheter ..........................................................

431

 

7.2.3

Stöd i samband med att söka statliga bidrag........

434

7.3

Kommunalt stöd...................................................................

435

 

7.3.1

Frivilligt uppdrag...................................................

435

 

7.3.2

Exempel på stöd i kommunal regi........................

436

7.4

Stöd i civilsamhällets regi .....................................................

438

 

7.4.1

Stöd från riks- och paraplyorganisationer ...........

438

7.4.2Stöd från arbetsgivarorganisationer och

studieförbund ........................................................

439

7.4.3Exempel på lokalt och regionalt stöd i

civilsamhällets regi ................................................

441

7.4.4Exempel på webbaserad information och stöd

i civilsamhällets regi ..............................................

443

7.5Ett brett och mångfacetterat behov – utredningens

analys

.....................................................................................

444

7.5.1 ..........

Det finns ett behov av administrativt stöd

445

7.5.2Befintlig information och befintligt stöd är

 

ibland svår att finna ...............................................

450

7.5.3

Stöd behövs i avgörande skeden...........................

451

7.5.4

Sammanfattande slutsatser om behovet ..............

452

7.6 Utredningens bedömningar och förslag .............................

452

7.6.1

Viktigt att möta det behov som finns ..................

452

7.6.2

Inte något samlat administrativt stöd ..................

454

7.6.3

Översyn av befintlig information.........................

455

7.6.4Webbaserad guide med utgångspunkt i

avgörande skeden ..................................................

459

10

SOU 2016:13 Innehåll

 

7.6.5

Ett lokalt och mer praktiskt inriktat stöd

............ 464

8

Förslagens kostnader och konsekvenser .....................

467

8.1

Utredningens kostnads- och konsekvensanalys .................

468

8.1.1Förslag för att stärka civilsamhället som

röstbärare och opinionsbildare .............................

468

8.1.2Förslag om uppdrag till MUCF om att arbeta

 

med kompetenshöjande insatser...........................

470

8.1.3

Förslag om mångfaldsuppdrag till MUCF ..........

472

8.1.4

Förslag om statlig delegation................................

474

8.1.5

Förslag om ändring i myndighetsförordningen...

476

8.1.6

Förslag om rekrytering av myndighetschefer......

477

8.1.7Förslag om att kommittéer ska redovisa konsekvensanalyser avseende det civila

samhällets organisationer ......................................

479

8.1.8Förslaget om att myndigheter ska redovisa konsekvensanalyser avseende det civila

samhällets organisationer ......................................

480

8.1.9Förslag om översyn av kriterierna för stöd ur

 

Allmänna arvsfonden.............................................

482

8.1.10 Förslag om uppföljning av förenklingsarbete......

483

8.1.11

Förslag om exempelsamling..................................

485

8.1.12 Förslag om vägledning till kommunerna .............

486

8.1.13 Förslag om utredning avseende

 

 

författningsreglerad definition av

 

 

arbetsintegrerande sociala företag ........................

487

8.1.14

Förslag angående Fortifikationsverkets

 

 

markupplåtelse .......................................................

489

8.1.15

Förslag om upphandlingskriterier ........................

490

8.1.16Förslag om vägledning till upphandlande

myndigheter ...........................................................

491

8.1.17Förslag om att komplettera den nationella

upphandlingsstatistiken ........................................

493

8.1.18Förslag att se över befintlig information och

stöd till civilsamhället............................................

494

8.1.19Förslag om en webbaserad guide med

utgångspunkt i avgörande skeden.........................

497

11

Innehåll

SOU 2016:13

8.2Kostnader och konsekvenser för kommuner och

landsting

................................................................................

499

8.2.1

Kostnader för kommuner och landsting .............

499

8.2.2Konsekvenser för den kommunala

självstyrelsen..........................................................

499

8.2.3Övriga konsekvenser för kommuner och

landsting.................................................................

500

8.3 Kostnader och konsekvenser för företag ............................

500

8.3.1Förslag om undantag från upphandling enligt lagen om offentlig upphandling avseende

 

sociala tjänster och andra särskilda tjänster

 

 

vars värde understiger tröskelvärdet ....................

501

8.3.2

Förslag om att införa möjligheten till

 

 

reserverade kontrakt för vissa tjänster.................

502

8.4Konsekvenser av utredningens förslag för det civila

 

samhället och dess organisationer .......................................

503

 

8.4.1

Kostnader för civilsamhället.................................

503

 

8.4.2

Konsekvenser för civilsamhället...........................

503

9

Författningskommentar ............................................

505

9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (0000:000) om

 

offentlig upphandling ...........................................................

505

9.2

Förslag till förordning om ändring i

 

 

kommittéförordningen (1998:1474) ...................................

507

9.3

Förslag till förordning om ändring i

 

 

myndighetsförordningen (2007:515) ..................................

508

9.4

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning .... 508

12

SOU 2016:13

 

Innehåll

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2014:40 ...........................................

509

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2015:38 ...........................................

519

Bilaga 3

Möteslogg......................................................................

523

Bilaga 4 Enkät om behovet av administrativt stöd ...................

531

13

Utredarens förord

Palett för ett stärkt civilsamhälle

En beskrivning av civilsamhället med dess olika drivkrafter och engagemang kan hämtas från Seven, ett dokumentärt drama baserat på utdrag ur personliga intervjuer med sju kvinnor som arbetar för att åstadkomma stora förändringar i världen. Denna berättelse har sitt ursprung i Ryssland:

En man arbetar vid en flodstrand och plötsligt ser han barn som håller på att drunkna. Han hoppar i vattnet och börjar rädda dem. En annan man arbetar en bit därifrån och ropar ’Vad gör du?’ Den förste mannen svarar att han räddar barn. Hjälp till. Och den andre mannen hoppar i och börjar lära barnen att simma. En tredje man kommer förbi. Han vänder och börjar springa därifrån. Och de två männen i floden ropar

’Vänta, vi behöver din hjälp! Vart tar du vägen?’ Och den tredje mannen svarar ’Jag vill veta vem som slänger i barnen i vattnet!’1

Citatet illustrerar hur aktiva inom civilsamhället och dess organisa- tioner genom olika former av ansvarstagande och agerande bidrar till att lösa akuta problem, till att utveckla människors egen kapacitet och makt att förverkliga visioner samt till ett strategiskt och långsiktigt förebyggande arbete. Ingen insats är mer värd än någon annan men samlat stärks både det mänskliga värdet och samhällsvärdet av de frivilliga och ideella insatserna.

Några i tid närliggande exempel kan belysa civilsamhällets roll och värde i olika situationer. Vid krissituationer som t.ex. skogsbranden i Västmanland 2014 bidrog civilsamhället och dess organisationer med ovärderliga insatser. Ett annat exempel är stormen Gudrun i södra Sverige 2005, där bl.a. de lokala grupperna inom Lantbrukarnas Riksförbund bedrev omfattande verksamhet för att lindra effekterna

1 Cizmar P m.fl. (2008) Seven – a documentary play.

15

Utredarens förord

SOU 2016:13

för såväl enskilda som företag. Civilsamhällets roll blir också tydlig i akuta skeenden, som den kritiska flyktingsituationen under hösten och vintern 2015/2016, där verksamheterna som civilsamhället och dess organisationer bedrivit har varit helt avgörande för att bemästra situationen. Civilsamhället kan vidare spela en central roll i viktiga samhällsinsatser. Ett exempel är kvinnojourerna som under många år i stor omfattning bedrivit verksamhet på kvinnofridsområdet. Många våldsutsatta kvinnor och barn skulle inte ha fått stöd och hjälp om inte civilsamhället i form av kvinnojourerna hade funnits. De fiber- föreningar som bildas för att skapa förutsättningar för fortsatt boende och utkomst på landsbygden är ett annat exempel på hur civil- samhället går samman och skapar en nödvändig infrastruktur.

Detta är bara några exempel på värdefulla insatser som civil- samhället utför. Många fler exempel på och olika aspekter av civil- samhällets organisationers värde har framförts till utredningen under arbetets gång.

Civilsamhället med dess mångfald och myller av organisationer och särarter utgör en egen ”samhällskropp” med sina egna förut- sättningar och drivkrafter. Det engagemang som finns i det civila samhället är till gagn såväl för individer och grupper av individer som för samhällsekonomin, och är något som det offentliga bör ta tillvara. Civilsamhället kan i samverkan med det offentliga utgöra ett kitt som bidrar till social sammanhållning och till att lösa problem som det offentliga på egen hand inte mäktar med. För att nå bästa möjliga samverkan behövs också en tydlighet i vad civil- samhället kan bidra med och att utgångspunkten är civilsamhällets egna förutsättningar och vilja. Gång på gång har det i utredningens kontakter med civilsamhällets organisationer poängterats att en förutsättning för att civilsamhället ska fungera såväl självständigt som i samverkan med det offentliga är att organisationerna får långsiktiga och hållbara villkor och att ideella insatser ges upp- skattning, uppmuntran och respekt från offentliga aktörer.

Som framgår av betänkandet kan civilsamhället tillmätas olika värden, värden som ger civilsamhället en särställning mellan offentliga och privata aktörer. I flera av de berättelser utredningen mött från såväl organisationer som offentliga institutioner är det emellertid tydligt att många offentliga aktörer fortfarande enbart räknar med det offentliga och marknaden. Det synsättet bör förändras så att

16

SOU 2016:13

Utredarens förord

civilsamhället och dess organisationer tillåts utgöra en tydlig egen kraft som samspelar med övriga aktörer i samhället.

I de offentliga verksamheterna bör man se det som naturligt att i samhällsplaneringen, samråd och konsekvensanalyser alltid tänka in civilsamhället och dess organisationer och samtidigt vara aktsam så att beslut inte medför hinder för civilsamhällets verksamheter.

Det går inte att enkelt beskriva storheten och mångfalden inom det civila samhället. Det stora myllret av organisationer är känne- tecknande för civilsamhället. Paradoxen är att denna mångfald med dess olika särarter kan bli ett hinder när det offentliga ska ta ställning till hur samverkan ska ske med civilsamhället. Här måste tankegången vändas, till att utgå från vad civilsamhället är och vad det kan bidra med i samverkan med det offentliga. Att se civil- samhället som en möjlighet i stället för ett administrativt problem. Mångfalden, särarterna och pluralismen inom civilsamhället skärper kraven på det offentligas förmåga att vara innovativ och söka lösningar där det ideella engagemanget tas tillvara.

Civilsamhället bör tillförsäkras en palett av möjligheter för att utifrån egna förutsättningar bedriva verksamhet. Som entrepre- nörer utan statligt eller kommunalt stöd om man så önskar. Med ett starkt grundläggande organisationsbidrag som ger förut- sättningar för långsiktigt och hållbart arbete för det intresse som organisationens medlemmar har samlats kring. Genom upp- handling och valfrihetssystem, eller via idéburet offentligt partner- skap (IOP). Det offentliga bör också ha en öppenhet för nya innovativa samverkansformer. Det viktiga är att statliga myndig- heter, kommuner och landsting erbjuder bästa möjliga förutsätt- ningar för samverkan med civilsamhället, oavsett i vilka former som civilsamhället vill samverka. Det handlar inte om att vältra över välfärdens kostnader på organisationerna utan att se på vad sätt det går att finna en samverkan som skapar utrymme för civilsamhällets idéer och olika typer av verksamheter att kunna växa och därmed tillföra de mervärden som civilsamhället står för. Utredningen vill med sina förslag och bedömningar bidra till detta.

Utgångspunkten för samverkan mellan civilsamhället och det offentliga måste vara respekt för varandras roller och förutsätt- ningar, att man är jämbördiga parter som möts för att i samverkan driva verksamhet på bästa möjliga sätt och utifrån de villkor man

17

Utredarens förord

SOU 2016:13

kommer överens om. Civilsamhällets oberoende, som egen kraft, kan och ska inte ifrågasättas.

På statlig, regional och lokal nivå talas ofta positivt om de insatser som civilsamhället gör. När förslag om att ta vara på ideellt engagemang ska omsättas i praktiskt handlande möter det dessvärre alltför ofta juridiska eller byråkratiska hinder. Myndigheter, kom- muner och landsting har givetvis att följa de lagar, förordningar och regelsystem som har beslutats av politiska församlingar. Det har dock uppstått ett gap mellan politiskt uttalad vilja, bl.a. mani- festerad i politiken för det civila samhället, och omsättningen av denna vilja i praktisk verklighet. Det sker inte på ett medvetet sätt, utan på grund av okunskap om civilsamhället och dess särarter och på grund av svårigheter att se hur man på ett systematiskt sätt ska kunna bedriva samverkan med civilsamhället. Förhoppningen är att innehållet i detta betänkande ska bidra till att sluta detta gap.

Det har varit en förmån att under utredningens gång få möta ideellt engagerade i civilsamhällets olika typer av organisationer. Det har varit tydligt vilken samlad kraft som finns i denna mång- fald och vilken stor betydelse alla dessa frivilligkrafter har, som dag ut och dag in, vardag som helgdag, arbetar för att utveckla individer och gemenskaper till gagn för vår samhällsgemenskap. Det är dessa möten och berättelser som detta betänkande bygger på. Förhopp- ningen är att ett arbete nationellt, regionalt och lokalt i enlighet med betänkandets bedömningar och förslag ska underlätta och ge förutsättningar för att ytterligare utveckla den verksamhet som bedrivs inom civilsamhället.

Dan Ericsson

Särskild utredare

18

Sammanfattning

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har haft i uppdrag att under- söka möjligheterna att på olika sätt underlätta för det civila sam- hällets organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning. Uppdraget omfattar att analysera och bedöma om organisationernas särart och ställning i förhållande till nationell lagstiftning och EU-rätt kan och bör utvecklas eller tydlig- göras, samt att lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. I uppdraget ingår också att undersöka behovet av ett samlat administrativt stöd till det civila samhällets organisationer. Utredningen ska vidare föreslå hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demo- kratin kan värnas och utvecklas samt föreslå åtgärder från det offentliga för att det civila samhällets organisationer i större om- fattning ska nå ut till delar av befolkningen som står utanför det civila samhällets organisationer och inom sina organisationer enga- gera en större mångfald människor. Uppdraget omfattar inte skatte- och socialavgiftsfrågor och inte heller frågor om statsbidrag till det civila samhällets organisationer. Uppdraget i sin helhet åter- finns i bilaga 1 och 2.

Utredningens målsättning har varit att bidra till att stärka det civila samhället. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har, i enlighet med direktiven, varit att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka och att deras särart ska bevaras. Utredningen har arbetat nära det civila samhället och dess organisa- tioner och har mött många företrädare för olika delar av civil- samhället. Dessa möten har omfattat organisationer som verkar nationellt, regionalt och lokalt. Utredningens kontakter med civil- samhället har skett genom utredningens referensgrupp, genom ett

19

Sammanfattning

SOU 2016:13

stort antal möten med organisationer enskilt och i grupp, samt genom besök i olika delar av landet.

Utredningens analys, bedömningar och förslag baseras också på material från besök i ett antal kommuner och landsting, möten och kontakter med cirka 25 statliga myndigheter, konsultunderlag i olika delfrågor samt en enkät till ett urval nystartade organisationer om behovet av stöd. Vissa av utredningens frågor har varit föremål för arbete i särskilda arbetsgrupper. Utredningen har vidare samrått med ett antal andra statliga utredningar.

Det civila samhället och det civila samhällets organisationer

Det civila samhället har av riksdagen definierats som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). I utredningens uppdrag används främst begreppet ”det civila sam- hällets organisationer”. Med det civila samhällets organisationer avses ”bl.a. allmännyttiga ideella föreningar och registrerade tros- samfund samt organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som generellt har någon form av mer oegen- nyttigt uppdrag, utan att vara statliga och kommunala. De är själv- styrande och bedrivs ofta med en ideologisk medvetenhet. Till det civila samhällets organisationer hör även sociala företag och aktie- bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning” (dir. 2014:40). Där- utöver används även begreppet ”det civila samhället” i den del av utredningens uppdrag som handlar om att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin.

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Det civila samhället har flera viktiga roller i demokratin, t.ex. som självständig röstbärare, opinionsbildare och demokratiskola. Vidare visar forskning på civilsamhällets betydelse för tillit mellan männi- skor, och därmed som grund för en fungerande demokrati. En för-

20

SOU 2016:13

Sammanfattning

utsättning för civilsamhällets roll i demokratin är att alla människor har möjlighet att engagera sig ideellt. Att människor med olika bak- grund och erfarenhet möts i det civila samhället bidrar också till social sammanhållning.

Att företräda en grupp – civilsamhället som röstbärare och opinionsbildare

Genom att delta i civilsamhällets organisationer kan människor påverka politikens innehåll och utformningen av offentliga beslut, samt delta i ett löpande samtal mellan organisationerna å ena sidan och offentlig sektor å den andra. Det sker genom civilsamhällets roll som röstbärare och opinionsbildare. Civilsamhällets organisa- tioner kan i olika frågor samla medlemmarnas synpunkter, bearbeta dem internt i organisationen och därefter föra fram dem i olika sammanhang, såsom i berednings- och beslutsprocesser och den allmänna debatten. Civilsamhällets organisationer bidrar därmed till ökad kunskap och bättre beslutsunderlag.

Utredningen redogör för olika formella och informella sätt för civilsamhället att vara röstbärare och opinionsbildare, t.ex. genom deltagande i kommittéväsendet och remissförfarandet, samt genom opinionsbildning och lobbying. Även civilsamhället som part i lokal utveckling omfattas. I sammanhanget gör utredningen bedömningen att det offentliga Sverige, på såväl statlig som regional och lokal nivå, aktivt bör fortsätta värna civilsamhällets självständighet i dess röstbärarroll.

Även statliga myndigheter tar fram beslut och regelverk som kan påverka det civila samhället på olika sätt. Mot den bakgrunden vill utredningen understryka vikten av att statliga myndigheter inom ramen för respektive uppdrag har kontakter och samråder med civilsamhället, i syfte att fånga in synpunkter och belysa en fråga även ur civilsamhällets perspektiv. Utredningen föreslår där- för i avsnitt 4.1.4 att statliga myndigheter årligen ska rapportera de kontakter och samråd som myndigheten har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så har bedömts relevant. Rapporteringen, som t.ex. kan ske i årsredovisningen, synliggör vikten av samråd och kan bidra till att samråd också sker. Utredningen anser vidare att det är viktigt att riksdagen, som lag- stiftare och folkets främsta företrädare i det demokratiska syste-

21

Sammanfattning

SOU 2016:13

met, informeras om myndigheternas samråd med civilsamhället. Därför föreslår utredningen att regeringen årligen till riksdagen ska rapportera om de kontakter och samråd som statliga myndigheter och Regeringskansliet har haft med det civila samhället. Rapporte- ringen kan t.ex. ske i budgetpropositionen eller i en särskild skrivelse.

Vikten av strukturer för dialog och inflytande

Ett sätt att möjliggöra för det civila samhället att som röstbärare vara en viktig part i demokratin är genom tydliga strukturer för dialog och inflytande på olika nivåer i samhället och i olika samman- hang. Utredningen konstaterar att det nationellt finns olika formella strukturer för dialog och samråd mellan civilsamhället och före- trädare för regeringen och Regeringskansliet. Även lokala och regionala dialogprocesser och överenskommelser med det civila samhället har ökat i antal under senare år, parallellt med andra lokala och regionala forum för dialog och inflytande.

Utredningen konstaterar också att de strukturer som finns för dialog och samråd mellan offentliga parter och civilsamhället på olika nivåer är positiva för civilsamhällets roll i demokratin. Utredningen gör bedömningen att den politiska ledningen bör delta inom ramen för befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå. På nationell nivå finns också en struktur för att följa det arbete som görs utifrån de nationella överens- kommelserna. Det är något som utredningen ser som positivt. Utredningen bedömer att den fortlöpande uppföljningen av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör säkerställas även framöver.

Utredningen bedömer vidare att överenskommelseprocesser och andra modeller för strukturerade samtal bör användas för sam- verkan med det civila samhällets organisationer även lokalt och regionalt. Utredningen gör också bedömningen att kommuner och landsting i de pågående eller planerade dialog- och överenskom- melseprocesserna bör överväga att bjuda in även nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form.

22

SOU 2016:13

Sammanfattning

Kunskapsbrist hos det offentliga

Utredningens material indikerar brister i offentliga aktörers (stat- liga myndigheter, kommuner och landsting) kunskap om och för- ståelse för det civila samhället. Utredningen noterar också att det finns en stor variation i kunskapen, där vissa offentliga aktörer har utvecklat en god kunskap medan andra ibland har bristande kun- skap. Med utgångspunkt i civilsamhällets roll i demokratin vill utredningen lyfta fram värdet av kunskap om hur civilsamhället är sammansatt inom exempelvis ett geografiskt område eller inom ett särskilt verksamhetsområde. Utredningens slutsats är att en ökad kunskap ökar förutsättningarna för offentliga aktörer att involvera civilsamhället i dialog eller beredning av enskilda frågor. Utred- ningen föreslår därför i avsnitt 4.2.1 att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) får i uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndigheter, kom- muner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer, såsom Sveriges Kom- muner och Landsting (SKL), högskolesektorn och civilsamhällets organisationer.

Ändrade organiseringsformer kan minska det offentligas vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer

Enligt Ersta Sköndal högskolas s.k. befolkningsstudie1 är det svenska folkets ideella engagemang internationellt sett högt, och dessutom stabilt över tid. Andra uppgifter pekar på färre medlem- mar i civilsamhällets organisationer. Samtidigt ser utredningen att offentliga aktörers vilja att lyssna till det civila samhällets organisa- tioner riskerar att minska när individer finner nya sätt att engagera sig. Det kan medföra att det offentliga söker nya tillvägagångssätt att bereda frågor, som inte i tillräcklig grad inkluderar civilsamhällets organisationer. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att organisationernas roll i demokratin bör värnas när nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunkter och åsikter används.

1 von Essen J m.fl. (2015) Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014.

23

Sammanfattning

SOU 2016:13

Skolans kompensatoriska roll

Enligt skollagen (2010:800) ska utbildningen förmedla och för- ankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Av de övergripande målen och riktlinjerna för skolan som återfinns i läro- planen för bl.a. grundskolan framgår att skolan har som mål att varje elev har inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Alla som arbetar i skolan ska vidare verka för att utveckla kontakter med kultur- och arbetsliv, föreningsliv samt andra verk- samheter utanför skolan som kan berika den som lärande miljö. Skolan har genom sitt demokratiuppdrag en möjlighet att introdu- cera deltagande i demokratin genom deltagande i civilsamhället. Därmed kan skolan fungera kompensatoriskt för elever som inte på andra sätt får introduktion till civilsamhällets olika delar och orga- nisationer. Samtidigt finns det indikationer på att civilsamhället och föreningslivet inte ingår i den utsträckning i skolornas arbete med demokrati och värdegrund som skulle kunna förväntas med tanke på den roll civilsamhället har i demokratin på olika samhällsnivåer. Utredningen bedömer därför att skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kunskap om civilsamhället i stort och möjliggöra in- gångar till föreningslivet. Mot bakgrund av utredningens analys gör utredningen också bedömningen att det finns behov av att civil- samhällets och föreningslivet roll i demokratin omfattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor.

Risken att en prioritering av utförarrollen påverkar röstbärarrollen negativt

Verksamhet inom ramen för organisationernas röstbärande funk- tion finansieras av olika former av organisationsbidrag och mot- svarande bidrag på lokal nivå. Utredningen ser ett stort värde i att det offentliga värnar organisationernas möjlighet att fortsätta vara en kritisk röst och även framöver ha möjlighet att – i den mån en organisation så beslutar – kombinera olika roller. I det samman- hanget spelar tillgången på organisationsbidrag och andra liknande bidrag, som inte är prestationsbaserade, en viktig roll. Därför gör utredningen bedömningen att organisationsbidrag fortsatt bör vara

24

SOU 2016:13

Sammanfattning

ett prioriterat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röstbärarroll, och därmed också roll i demokratin.

Förutsättningar för civilsamhället att delta i samråd och möten

Utredningen har under sina kontakter med myndigheter och besök i kommuner och landsting sett många exempel på när det offentliga på olika sätt vill involvera det civila samhällets organisationer. Det handlar bl.a. om möjligheten att påverka utformningen av politiken och förbättra verksamhet av olika slag, t.ex. genom samråd och andra former av beredningsprocesser. Detta ser utredningen som mycket positivt. Samtidigt är det enligt utredningen viktigt att offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå ger praktiska förutsättningar för civilsamhället att som röstbärare kunna bidra i samråd och möten på att bra sätt.

Utredningen redogör för några dokument och modeller som kan fungera vägledande för offentliga aktörer som vill ge civil- samhället förutsättningar att delta i samråd och beredning av beslut. Utredningen bedömer också att statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället.

Mångfald inom civilsamhällets organisationer

Det finns i dag en ojämlikhet i fråga om vilka grupper i samhället som deltar i det civila samhällets organisationer och i vilken ut- sträckning de deltar. Många organisationer arbetar aktivt för att nå ut till en större mångfald av människor. Samtidigt saknas kunskap om varför vissa deltar i mindre utsträckning än andra. Utredningen föreslår i avsnitt 4.3.2 att MUCF får i uppdrag att utreda vad som hindrar underrepresenterade gruppers deltagande i det civila sam- hällets organisationer. MUCF föreslås vidare få i uppdrag att, i nära samverkan med civilsamhällets organisationer, regelbundet anordna konferenser om mångfaldsfrågor för att sprida kunskap och erfaren- heter. Syftet är i första hand att bidra till att organisationerna kan lära av varandra. Slutligen föreslår utredningen att MUCF får i uppdrag att fördela bidrag till satsningar på mångfaldsarbete inom

25

Sammanfattning

SOU 2016:13

det civila samhällets organisationer, för att undanröja interna hinder för ökad mångfald. Liknande projektsatsningar i fråga om jäm- ställdhetsarbete har i flera fall varit framgångsrika, och bidragit till att förändra interna kulturer och göra organisationerna mer inklu- derande.

Nybildade organisationer

För att det civila samhället som helhet ska inkludera en mångfald människor behöver det enligt utredningen också vara enkelt att bilda nya organisationer. Från det offentligas sida bör man sträva efter att undvika onödiga trösklar i t.ex. bidragssystem eller möjlig- heten att få tillgång till lokaler, och erbjuda relevant stöd till ny- bildade organisationer. Det är inte ovanligt att nybildade organisa- tioner får stöd, i form av administrativ hjälp, rådgivning eller på annat sätt, av andra organisationer inom det civila samhället, t.ex. av riks- eller paraplyorganisationer eller av studieförbunden. Vid bidragsgivning till paraplyorganisationer på statlig, regional och lokal nivå bör bidragsgivaren, enligt utredningens bedömning, överväga om krav ska ställas på att organisationerna erbjuder stöd till nybildade organisationer som vill bli medlemmar. Det kan, enligt utredningen, vara ett sätt för det offentliga att markera hur viktigt det är att civilsamhället får vara dynamiskt och öppet för nya grupper av människor.

Ökad social sammanhållning

Engagemang i det civila samhällets organisationer kan bidra till ökad social sammanhållning. Det är angeläget att insatser görs för att minska klyftorna mellan olika grupper. I dag finns det områden där civilsamhällets organisationer av olika anledningar har sämre förutsättningar att vara verksamma, bl.a. i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Många satsningar har gjorts för att bidra till ökad lokal samverkan, starkare föreningsliv och mindre segregation. Utredningen föreslår i avsnitt 4.3.4 att en statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisa- tioner och berörda kommuner etablera långsiktiga lokala platt- formar för det civila samhället i socioekonomiskt utsatta områden.

26

SOU 2016:13

Sammanfattning

För att få varaktig effekt behöver dessa plattformar tillförsäkras långsiktig finansiering och samordning mellan olika pågående initiativ behöver ske.

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Av utredningens direktiv framgår att det på flera områden kan finnas hinder för den verksamhet som bedrivs inom civilsamhället. Utredningen har därför identifierat sådana regelverk och tillämp- ningar som utgör hinder för civilsamhällets verksamhet.

Övergripande hinder

Utredningen redogör för ett antal generella och mer övergripande hinder som utgör begränsningar för civilsamhällets verksamhet.

Samhällets bristande tilltro till och förståelse för civilsamhället

I det civila samhället finns en utbredd känsla av att den offentliga sektorn saknar förtroende för organisationernas verksamhet. För att undanröja den osäkerhet och den brist på tillit som är förenad med att den ideella föreningen är en oreglerad associationsform har utredningen prövat möjligheten att införa en lag om ideella före- ningar alternativt en lagreglerad frivillig registrering av ideella föreningar. Företrädare för det civila samhället har framfört att det saknas behov av reglering och understrukit vikten av att värna föreningslivets självständighet. Utredningen har gjort bedöm- ningen att det inte finns behov av att införa en lag om ideella föreningar. Utredningen har även kommit fram till att det i nuläget saknas förutsättningar att lämna ett förslag om ett frivilligt register.

27

Sammanfattning

SOU 2016:13

Bristande kunskap om det civila samhället

Det finns också en bristande kunskap om det civila samhället och dess villkor hos offentliga aktörer. En orsak är att få statliga myndigheter har ett specifikt uppdrag att samverka med det civila samhällets organisationer, trots att även civilsamhället berörs av många myndigheters uppdrag. Utredningen föreslår därför i av- snitt 5.1.2 att ett tillägg görs i 6 § andra stycket myndighetsförord- ningen (2007:515) så att det där anges att myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra även ska omfatta det civila samhällets organisationer när det är relevant för genom- förandet av myndighetens uppdrag. Därigenom ökar myndig- heternas kunskap om och förståelse för det civila samhällets orga- nisationer. Det bidrar även till genomförandet av myndigheternas verksamhet.

Det är vidare angeläget att kunskap och erfarenhet från det civila samhällets organisationer tillmäts vikt vid tillsättningen av myndig- hetschefer. Utredningen föreslår därför att ansvarigt departement vid rekrytering av myndighetschef ska överväga om kunskap om och erfarenhet från det civila samhället ska ingå i den kravprofil som upprättas, antingen som ett krav eller som en merit.

Utredningen anser också att statliga myndigheter inom sina respektive verksamheter bör bidra till att politiken för det civila samhället genomförs. I samband med arbetet med myndighets- styrningen bör det övervägas om ett förtydligande av att myndig- heten ska samarbeta med det civila samhällets organisationer ska föras in i instruktionen för enskilda myndigheter. Vidare bör frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället diskuteras i de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myndigheterna.

Hänsyn tas inte till det civila samhällets särart

Civilsamhällets organisationer upplever att de ibland drabbas av regelverk som inte är anpassade efter civilsamhällets förutsätt- ningar. Det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden och utredningen anser därmed att det civila samhället inte får ses som en isolerad företeelse. Inom i stort sett alla samhällsområden bör därför frågor om konsekvenserna för det civila samhällets orga-

28

SOU 2016:13

Sammanfattning

nisationer analyseras och redovisas i ett tidigt skede för att kunna utgöra underlag för politikens utformning och åtgärder.

För att kommittébetänkanden ska utgöra ett tillräckligt underlag vid remissbehandlingen och i beredningsarbetet inom Regerings- kansliet föreslår utredningen i avsnitt 5.1.3 att det införs ett krav i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) på att om förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet.

När myndigheter meddelar föreskrifter påverkas ibland även det civila samhällets organisationer. Utredningen föreslår därför också att det införs ett krav i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning om att förvaltningsmyndigheter ska göra en konsekvensutredning avseende vilka effekter som ett genom- förande av nya eller ändrade regler får för organisationer inom det civila samhället (avsnitt 5.1.3).

Svårighet att finansiera verksamhet och omfattande administration

Det civila samhällets organisationer finansierar sina verksamheter på flera sätt. Allmänna arvsfonden är i dag genom sina omfattande bidrag och sin utformning en viktig finansiär av nya initiativ för vissa målgrupper inom det civila samhället. Även om de beviljade stöden har ökat kraftigt under senare år utnyttjas i dag inte hela det belopp som finns att tillgå. Utredningens bedömning är att det kan finnas onödiga begränsningar i det regelverk som styr fonden och den praxis som har utvecklats för bidragstilldelning. Utredningen föreslår därför i avsnitt 5.1.4 att en översyn ska göras av kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden enligt 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd.

Många organisationer beskriver vidare en ökad administrativ börda samt svårtillgängliga regler, och menar att kraven på framför allt bidragsansökningar och redovisningar har ökat. Det görs i dag insatser för att förenkla regelverk och minska administrativa krav, särskilt i förhållande till företag. Det kan konstateras att det även för det civila samhällets organisationer finns ett stort behov av ett kontinuerligt förenklingsarbete. Utredningen anser att det är ange- läget att relevanta myndigheter i sitt arbete med förenkling också

29

Sammanfattning

SOU 2016:13

inkluderar civilsamhällets organisationer. Även om det finns lik- heter med företag så finns det också skillnader som gör att regel- verk kan upplevas som extra krångliga av civilsamhällets organisa- tioner. För att synliggöra vilka åtgärder som vidtas föreslår utred- ningen att Tillväxtverket får i uppdrag att i sin årliga uppföljning av förenklingsarbetet på vissa myndigheter efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civilsamhällets organisationer (avsnitt 5.1.5).

Hinder i regelverk och dess tillämpning

Utredningen har i kontakterna med det civila samhällets organisa- tioner uppmärksammats på hinder för organisationernas verksam- heter som beror på olika regelverk och dess tillämpning. Bland annat har man pekat på att föreningar i allt högre grad likställs med företag. Utredningen har redogjort för olika exempel där regle- ringen medför att ideella föreningar i vissa delar av sin verksamhet likställs med privat vinstdrivande näringsverksamhet vilket kan upplevas som ett hinder.

Konkurrensrätten

Det ena exemplet visar att de konkurrensrättsliga reglerna kan tillämpas på verksamheter inom idrotten. EU-domstolen har fastslagit att det inte finns något generellt konkurrensrättsligt undantag för idrott som utgör ekonomisk verksamhet och att prövningen i varje enskilt fall bl.a. ska ske utifrån idrottens särart. Kravet för att en verksamhet i konkurrensrättslig bemärkelse ska bedömas som ekonomisk verksamhet är lågt ställt. Utredningen anser att det finns ett behov av att hitta en balans mellan respekten för de EU-rättsliga marknadsekonomiska grundprinciperna och idrottens särart. Till följd av de begränsningar som det konkur- rensrättsliga regelverket anses medföra för vissa ideella verk- samheter finns det därför skäl för regeringen att verka för ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet i Sverige strider mot EU:s konkurrensregler. Det finns även konkurrensrättsliga frågeställningar på nationell nivå som regeringen i sitt fortsatta arbete bör se över.

30

SOU 2016:13

Sammanfattning

Konsumenträtten och förhållandet mellan medlem och förening

Det andra exemplet handlar om de fall då en ideell förening be- döms vara en näringsidkare och då tvist uppstår med en medlem gällande köp av en vara eller en tjänst. I konsumenträttslig mening kan ideella föreningar vara att betrakta som näringsidkare när dessa bedriver ekonomisk verksamhet. En fråga uppkommer då om det bör göras en åtskillnad mellan föreningstvister och konsument- tvister. Utredningen anser att frågan om medlemskapets karaktär bör vägas in, liksom om det finns en övervägande ideell inriktning och om verksamheten präglas av ett starkt personligt inslag från medlemmarna. På grund av oklarheter kring begreppet närings- idkare och eftersom ideella föreningar riskerar att missbedöma om konsumenträttsliga regelverk är tillämpliga föreslår utredningen att Konsumentverket får i uppdrag att avseende ideella föreningars verksamhet utarbeta en exempelsamling som beskriver vad som är respektive inte är en näringsverksamhet enligt konsumentlag- stiftningen (avsnitt 5.2.2).

Livsmedelsregelverket och civilsamhällets serveringsverksamheter

Många organisationer inom det civila samhället bedriver med hjälp av ideella krafter någon form av serveringsverksamhet. Flera av dessa organisationer betraktas som livsmedelsföretag eftersom de regel- bundet bedriver sådan servering. Det är enligt utredningen olyckligt att det inte finns något tydligt undantag för ideellt drivna verksam- heter av ringa omfattning när det gäller den av EU fastlagda defini- tionen av livsmedelsföretag. Att sälja livsmedel är en traditionell in- täktskälla av stor vikt för många föreningar och det är angeläget att den möjligheten finns kvar. Utredningen föreslår i avsnitt 5.2.3 att Livsmedelsverket får i uppdrag att ge ytterligare vägledning till kom- munerna när det gäller bedömningen av vilka verksamheter inom det civila samhället som utgör livsmedelsföretag. Information ska även ges till det civila samhällets organisationer. Utredningens bedömning är också att regeringen bör verka för att det i EU-lagstiftningen ges möjlighet att undanta det civila samhällets organisationer från registreringskrav i fråga om livsmedelshantering om kravet riskerar att få till följd ett i förhållande till riskerna i verksamheten oproportioner- ligt regelverk för organisationerna.

31

Sammanfattning

SOU 2016:13

Regelverket kring resegaranti

Resegarantin kan ge resenärer ersättning om de har köpt en resa som blir inställd eller avbruten. Alla som säljer eller marknadsför arrangemang som omfattas av resegarantilagen (1972:204) måste ha resegaranti hos Kammarkollegiet för att skydda sina resenärer. Resegarantin omfattar paketresor och gäller alla, även föreningar, som annat än tillfälligtvis arrangerar paketresor. Att ställa rese- garanti upplevs av organisationerna som krångligt och administra- tivt tungt. Säkerheten kostar också pengar vilket fördyrar verksam- heten. Frågan om ideella föreningars skyldighet att i vissa fall ställa säkerhet enligt resegarantilagen vid anordnande av resor för de egna medlemmarna bör enligt utredningen behandlas inom ramen för pågående utredning om införandet av paketresedirektivet och översyn av resegarantilagen (Fi 2015:08). Konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av förändringar som föreslås bör noggrant analyseras av utredningen. Resegarantilagen bör utformas så att kraven inte leder till onödiga merkostnader och administra- tion för föreningar som ordnar verksamhet i form av resor för sina medlemmar.

Socialförsäkringen

En grundläggande princip i sjukförsäkringen är att en person inte har rätt till ersättning för den del som personen förvärvsarbetar eller för övrigt kan antas ha arbetsförmåga. Inom ramen för regel- verket finns dock möjligheter för personer med sjukersättning, aktivitetsersättning eller sjukpenning att arbeta i ideell verksamhet, utan att rätten till ersättning påverkas. Utredningen anser att detta utrymme bör tas tillvara och understryker också vikten av att tillämp- ningen är enhetlig över landet. Kunskapen om regelverket bör också förstärkas hos Försäkringskassan.

32

SOU 2016:13

Sammanfattning

Civilsamhällets deltagande i mottagande av asylsökande

Migrationsverket ska enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. i lämplig omfattning ge asylsökande sysselsätt- ning. Det omfattar bl.a. tillfälle att delta i svenskundervisning och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. Migrationsverket har framfört att myndigheten önskar utöka sitt samarbete med frivilligorganisationer, bl.a. mot bakgrund av att väntetiderna i asylsystemet ökar.

Utredningen vill understryka betydelsen av civilsamhället som en resurs i mottagandet av asylsökande, t.ex. i form av folkbild- ningen som utbildningsaktör för svenskundervisning för asyl- sökande. Vidare kan kontakt med civilsamhällets organisationer ge asylsökande ökade kontakter med lokalsamhället och möjlighet att delta i verksamhet som kan bidra till att göra väntan på beslut i fråga om uppehållstillstånd meningsfull. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att regeringen bör överväga åtgärder som underlättar för det civila samhällets organisationer att lång- siktigt bidra till verksamheter som gör tiden i väntan på beslut om uppehållstillstånd meningsfull och förbättrar möjligheten till en snabbare etablering i samhället, t.ex. svenskundervisning och sociala mötesplatser.

Civilsamhällets deltagande i insatser på arbetsmarknadsområdet

Arbetsförmedlingens uppdrag är att ansvara för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Det innebär kontakter med civilsamhällets organisationer, som bl.a. omfattar samarbete med arbetsintegrerande sociala företag. Ett arbetsintegrerande socialt företag driver näringsverksamhet, dvs. producerar varor eller tjänster, samtidigt som det övergripande ändamålet är att integrera människor som har stora svårigheter att få och/eller behålla ett arbete, i arbetsliv och samhälle. Enligt Arbetsförmedlingen försvåras samarbetet med dessa företag av att det saknas en formell definition av arbetsintegrerande sociala företag. Utredningen föreslår därför i avsnitt 5.2.8 att det ska utredas om det bör införas en författningsreglerad definition av arbetsintegrerande sociala företag.

33

Sammanfattning

SOU 2016:13

Fortifikationsverkets markupplåtelse

Fortifikationsverket är en av Sveriges största markägare och för- valtar delar av statens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för försvarsändamål. Frilufts- och idrottsorganisationer använder ofta Fortifikationsverkets mark för sina olika arrangemang genom kort- tidsupplåtelser. Organisationerna har till utredningen framfört att man anser att Fortifikationsverkets hantering av korttidsupplåtel- ser är krånglig, att avgifterna är för höga samt att det finns oklar- heter i myndighetens information.

Den verksamhet som frilufts- och idrottsorganisationer bedriver på den mark som Fortifikationsverket förvaltar, bidrar positivt till folkhälsan. En sänkning av avgiften för att nyttja marken för sådana verksamheter som dessa organisationer bedriver skulle därmed kunna motiveras av folkhälsoskäl. Därför föreslår utredningen i avsnitt 5.2.10 att en översyn ska ske av bestämmelsen om upp- låtelse i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastig- heter, m.m. i syfte att införa ett undantag i bestämmelsen som möjliggör att avgift inte tas ut för korttidsupplåtelser av allmän- nyttiga ideella organisationer. Vidare gör utredningen bedömningen att Fortifikationsverket bör se över och förtydliga sin information på webbplatsen bl.a. med avseende på civilsamhällets verksamhet.

Den lokala och regionala nivån

Det förekommer många och omfattande kontakter och samarbeten mellan organisationer verksamma lokalt och regionalt å ena sidan och kommuner och landsting (kommunsektorn, med ett samlat begrepp) å den andra. För många civilsamhällesorganisationer kan kontakterna med den kommun där man är verksam vara en av få kontakter med företrädare för offentlig sektor. Hinder som uppstår utifrån lokala och regionala beslut och regelverk kan därför ha stor betydelse för den enskilda organisationens möjlighet att bedriva verksamhet.

Någon lagreglering av kommunens ansvar i relation till civil- samhället finns inte. Därmed har den enskilda kommunen eller landstinget stor frihetsgrad vad gäller vilken samverkan man önskar med civilsamhället lokalt och regionalt. Kommunsektorns samver- kan med civilsamhället har många former och varierar mellan kom- muner och landsting. Det kan t.ex. handla om olika samverkans-

34

SOU 2016:13

Sammanfattning

former som rådsfunktioner, skriftliga överenskommelser och sub- ventionering vid upplåtelse av lokaler eller anläggningar. Det kan också handla om bidragsgivning och det som benämns köp av verk- samhet. Utredningens material visar också att delar av kommun- sektorn börjar se samverkan med civilsamhällets organisationer ur ett mer strategiskt och långsiktigt perspektiv.

Övergripande hinder finns även på lokal och regional nivå

Utredningen konstaterar i avsnitt 5.3 att många av de mer generella hinder som civilsamhället har framfört till utredningen också finns regionalt och lokalt. Det handlar t.ex. om den lokala eller regionala politikens och förvaltningens brist på kunskap om och förståelse för civilsamhället som sådant. Det av utredningen i avsnitt 4.2.1 föreslagna uppdraget till MUCF att arbeta med kompetenshöjande insatser föreslås därför även vända sig till politiker och tjänstemän på regional och lokal nivå.

Ett annat exempel är att lokalt eller regionalt verksamma organisa- tioner upplever en omfattande administration i relation till kommun- sektorn i samband med ansökan om och redovisning av bidrag. Utred- ningen gör mot den bakgrunden bedömningen att det bör övervägas vilka förenklingar som är möjliga att göra av rutiner och krav i samband med ansökningar om och redovisning av kommunala bidrag.

Från överenskommelser till konkreta planer

Det sker vidare en framväxt av en mer strategisk samverkan mellan kommunsektorn och civilsamhället i form av regionala och lokala dialog- och överenskommelseprocesser. Utredningen noterar att organisationer som är verksamma lokalt och regionalt ofta ut- trycker en förväntan på att en överenskommelse ska leda till kon- kreta åtgärder från kommunens eller landstingets sida, och inte enbart syfta till fortsatt dialog. Utredningens bedömning är därför att de lokala och regionala parterna i dialoger, överenskommelser och liknande samarbetsmodeller bör överväga att omsätta de lång- siktiga målsättningarna i gemensam planering, t.ex. genom hand- lings- och uppdragsplaner.

35

Sammanfattning

SOU 2016:13

Lokaler till låg kostnad och synpunkter på bidragsgivningen

En återkommande synpunkt vid utredningens möten med organi- sationer som är verksamma lokalt och regionalt är önskemålet om tillgång till lokaler till låg kostnad för organisationernas olika verk- samheter. Enligt utredningen bör kommunerna stödja civilsamhällets verksamhet genom att utnyttja befintligt utrymme i regelverket att subventionera lokalhyra. Kommunerna bör också stödja civil- samhällets verksamhet genom att beakta civilsamhällets lokalbehov i arbetet med samhällsplanering.

De ekonomiska förutsättningarna är av naturliga skäl centrala även för civilsamhället lokalt och regionalt. En viktig del i finansieringen av många organisationers verksamhet är bidrag från kommuner och landsting. Några aspekter av kommunsektorns bidragsgivning har av civilsamhället framförts som problematiska. Det handlar bl.a. om svårigheten att finna finansiering för verksamhet som går över flera verksamhetsområden, och om kortsiktigheten i bidragsfinansieringen. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att kommuner och landsting bör utforma sin bidragsgivning till civilsamhället på ett sätt som utnyttjar de möjligheter som finns. Eventuella förändringar i bidragssystemen bör föregås av en analys av det lokala och regionala civilsamhällets behov i relation till kommunens önskemål om inriktning på samarbetet. Några utgångspunkter i analysen bör vara behovet av finansiering för verksamheter som går över flera delar av den kommunala organisationen, möjligheterna att tillmötesgå civil- samhällets önskemål om bättre planeringsförutsättningar samt behovet av ett tillfälligt stöd för nya organisationer.

Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling

Civilsamhällets organisationer upplever i dag en rad svårigheter vid deltagande i offentlig upphandling. Vilken typ av svårigheter det handlar om beror bl.a. på organisationens storlek, huvudsakliga verksamhetsinriktning och syfte med att delta i upphandling. Ett hinder som många organisationer beskriver är svårigheten att få de särskilda mervärden som man som ideell organisation står för värderade inom ramen för en upphandling. Upphandlingsregelverket beskrivs av många som svårt att sätta sig in i. Flera vittnar också om

36

SOU 2016:13

Sammanfattning

kunskapsbrist hos upphandlande myndigheter både när det gäller att tillämpa befintligt regelverk och när det gäller att förstå de speciella förutsättningar som det civila samhällets organisationer har.

Fördelar, eller mervärden, med att anlita det civila samhällets organisationer som utförare är t.ex. det ansvarstagande organisa- tionerna står för, den möjlighet till förankring i lokalsamhället som de erbjuder och de ideella inslag som verksamheten kan ha.

Möjligheter att underlätta för civilsamhällets organisationer inom ramen för regelverket

Utredningen konstaterar att såväl befintligt upphandlingsregelverk som det nya EU-direktivet om offentlig upphandling (Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014) erbjuder många möjligheter att underlätta för civilsamhällets organisationer att delta i offentlig upphandling. Det är angeläget att de möjligheter som finns används och att upphandlande myndig- heter får stöd i att använda sig av möjligheterna.

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2.1 att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger tillämpligt tröskelvärde2 och som inte har ett gränsöverskridande intresse inte ska omfattas av den nya lagen om offentlig upphandling. Utredningen föreslår också att möjligheten att reservera kontrakt för vissa tjänster i det nya EU-direktivet om offentlig upphandling införs i svensk lag- stiftning. Båda dessa åtgärder ger upphandlande myndigheter möjlig- het att förenkla för civilsamhällets organisationer att erhålla kontrakt som utförare av vissa tjänster. Utredningen konstaterar också att deltagande i valfrihetssystem ofta upplevs som enklare än deltagande i upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Väl- färdsutredningen (Fi 2015:02) har i uppdrag att utreda om lagen (2008:962) om valfrihetssystem utgör ett tillstånds- eller auktorisa- tionssystem. Om så är fallet öppnar sig en möjlighet att reservera valfrihetssystem för civilsamhällets organisationer. Utredningen bedö- mer att en sådan möjlighet bör övervägas i syfte att ytterligare underlätta för civilsamhällets organisationer.

2 750 000 euro (motsvarande 6,9 miljoner kronor i dagens penningvärde).

37

Sammanfattning

SOU 2016:13

Vägledning och kriterier

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2.3 att Upphandlingsmyndigheten får i uppdrag att särskilt beakta de mervärden civilsamhället erbju- der i sitt arbete med att utveckla upphandlingskriterier. Myndig- heten får också i uppdrag att bjuda in civilsamhällets organisationer att delta i arbetet med att utveckla kriterier, i syfte att säkerställa att relevanta mervärden fångas upp.

Även civilsamhällets organisationer behöver råd och stöd för att delta i offentlig upphandling. Utredningen har dock gjort bedöm- ningen att detta behov inte i första hand bör lösas genom en sär- skild vägledning till organisationerna, utan genom att befintlig vägledning till leverantörer anpassas i högre grad till civilsamhällets organisationer. Den bör också spridas och göras känd för organisa- tionerna, liksom möjligheten att ta del av myndighetens rådgivning per telefon och e-post.

I stället föreslår utredningen i avsnitt 6.2.5 att Upphandlings- myndigheten får i uppdrag att utarbeta en vägledning till upphand- lande myndigheter för att underlätta för civilsamhällets organisa- tioner att delta i offentlig upphandling. Upphandlingsmyndigheten får även i uppdrag att organisera återkommande utbildningstillfällen och nätverksträffar för beställare, upphandlare och företrädare för civilsamhällets organisationer.

Idéburet offentligt partnerskap

Idéburet offentligt partnerskap (IOP) är en samarbetsform som vuxit fram mellan det offentliga och det civila samhället. Det före- kommer IOP gällande verksamheter för t.ex. hemlösa personer, utsatta EU-medborgare, integrationsinsatser, stöd till personer med missbruk samt kvinnojourer. IOP anses utgöra en samarbets- form som ligger mellan upphandling och bidrag.

Utredningen konstaterar att IOP underlättar för vissa verksam- hetsområden inom det civila samhället. IOP syftar också till att möjliggöra samverkan mellan det offentliga och idéburna aktörer. Rättsläget på området är dock oklart och det saknas praxis vad gäller IOP. För närvarande måste därför de rättsliga förutsättningarna för ett IOP bedömas för varje enskilt partnerskap så att det inte strider mot vare sig upphandlings- eller statsstödsreglerna.

38

SOU 2016:13

Sammanfattning

Den av utredningen föreslagna regleringen om att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger tillämpligt tröskelvärde och som inte har ett gränsöverskridande intresse inte ska omfattas av lagen om offentlig upphandling, kommer att ge kommuner och landsting ökad frihet och flexibilitet vid överlämnande av utförandet av sådana tjänster till idéburna organisationer utan att riskera att idéburna offentliga partnerskap strider mot upphandlingsrätten.

Frågan om hur IOP-formen kan användas och utvecklas kom- mer att analyseras ytterligare inom ramen för Välfärdsutredningens (Fi 2015:02) uppdrag.

Det civila samhällets organisationer i den nationella upphandlingsstatistiken

I utredningens uppdrag ingår också att utreda och lämna förslag på hur det civila samhällets organisationers deltagande i offentliga upphandlingar och andel av upphandlade kontrakt ska kunna identifieras i den nationella upphandlingsstatistiken. Genom att tydliggöra civilsamhällets deltagande i offentliga upphandlingar och andel av upphandlade kontrakt i upphandlingsstatistiken uppmärk- sammas civilsamhället som utförare av offentligt finansierade tjänster. Det innebär också att bredden bland de aktörer som levererar tjänster till den offentliga sektorn blir synlig. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att den nationella upphandlingsstatistiken ska kompletteras med uppgifter om civilsamhällets deltagande i offentlig upphandling. Konkurrensverket föreslås få i uppdrag att redovisa uppgifter om civilsamhället i upphandlingsstatistiken (avsnitt 6.5).

Förslag om administrativt stöd

Utredningen konstaterar att det finns mycket befintlig information och stöd av olika karaktär som vänder sig till civilsamhällets organi- sationer. Många statliga myndigheter har t.ex. uppdrag som innebär direkta kontakter med organisationer i civilsamhället. Det kan handla om myndigheter som ansvarar för olika administrativa moment, som t.ex. hantering av ansökan om organisationsnummer och lik- nande registrering, och som därigenom har kontakter med organi-

39

Sammanfattning

SOU 2016:13

sationer. Det kan också handla om myndigheter som administrerar statliga bidrag och som i den rollen på olika sätt kan stödja organi- sationerna i sina ansökningar.

Verksamheten som en civilsamhällsorganisation driver är ofta till sin karaktär lokal och för många organisationer är kommunen en viktig aktör när det gäller information och stöd. Det är upp till den enskilda kommunen att besluta om utformning och omfatt- ning av ett eventuellt stöd till civilsamhället lokalt. Utredningen noterar mot bakgrund av genomförda kommunbesök att det finns en variation i omfattningen av olika kommuners information och stöd till civilsamhället.

Av utredningens analys av befintligt stöd framkommer också att civilsamhället ger mycket information och stöd till enskilda organi- sationer. Stödet och informationen är såväl av mer föreningsintern art, som stöd i olika situationer som exempelvis arbetsgivarrollen. Utredningen noterar vidare att mycket av stödet utgår från med- lemskap, dvs. att organisationer som väljer att vara medlem i t.ex. en paraply- eller arbetsgivarorganisation har tillgång till ett mer omfattande stöd än den som inte är medlem.

Ett brett och mångfacetterat behov

Utredningen har undersökt behovet av ett samlat administrativt stöd till civilsamhällets organisationer. Analysen visar att önske- målen kring administrativt stöd bland civilsamhällets organisatio- ner består av många olika komponenter. Bredden och variationen i det behov av information och stöd som finns i civilsamhället ställer enligt utredningen krav på prioritering.

Utredningens slutsats är att det behövs någon form av samord- ning av befintlig information och stöd, i syfte att bättre tillgänglig- göra det för en större del av civilsamhället. Inriktningen i den administrativa infrastrukturen bör vara att samla och komplettera redan befintlig information och befintligt stöd. Särskilt fokus bör i detta arbete läggas på det som utredningen definierar som av- görande skeden, som t.ex. vid start av organisation, vid ansökan om offentliga bidrag, vid anställning, vid start av näringsverksamhet samt vid deltagande i offentlig upphandling.

40

SOU 2016:13

Sammanfattning

Viktigt möta det behov som finns

Mot bakgrund av det behov som finns, bedömer utredningen att civilsamhällets behov av information och stöd bör mötas i syfte att underlätta för civilsamhällets organisationer att bedriva sin kärn- verksamhet. Det kan bidra till att underlätta för den stora del av befolkningen som på sin fritid ideellt sköter en organisations admi- nistrativa uppgifter. Därmed kan den tid som frigörs i stället läggas på andra delar av organisationens verksamhet. Att genom informa- tion och stöd stödja det civila samhällets organisationer är något som också är till nytta oavsett om en organisation är röstbärare, ger medlemsservice eller är utförare av offentligt finansierad verksam- het. En förbättring av informationen och stödet är enligt utred- ningens analys även positivt för organisationer bildade av personer med utländsk bakgrund samt för de mer tillfälliga sammanslut- ningar och nätverk som överväger att övergå till en mer formaliserad organisationsform. Det torde också kunna underlätta för fristående organisationer, som inte är knutna till någon riks- eller paraply- organisation.

Översyn av befintlig information

Utredningen gör bedömningen att information och stöd på natio- nell, regional och lokal nivå som vänder sig till civilsamhället bör vara enkel att finna och lätt att känna igen sig i. Mot bakgrund av analysen konstaterar utredningen att det finns ett behov av att myndigheter och kommuner som ansvarar för information och stöd som vänder sig till civilsamhällets organisationer analyserar den egna informationen och det egna stödet i syfte att se om det kan tydliggöras. Det kan handla om en genomgång och anpassning utifrån begrepp, tilltal och placering på webbplatsen i syfte att synliggöra och förtydliga befintlig information för civilsamhället. Därför föreslår utredningen i avsnitt 7.6.3 att relevanta statliga myndigheter får i uppdrag att tydliggöra och anpassa informatio- nen och stödet för att möta civilsamhällets behov.

Det ingår i MUCF:s arbete med politiken för det civila sam- hället att bilda nätverk för samverkan med myndigheter och orga- nisationer. Frågan om hur statliga myndigheter utformar den infor- mation och det stöd som vänder sig till civilsamhället är enligt

41

Sammanfattning

SOU 2016:13

utredningen något som med fördel kan diskuteras inom ramen för MUCF:s myndighetsnätverk. Diskussionerna kan medföra en koordi- nering mellan myndigheterna och en ökad kunskap om hur olika myndigheter utformar den information och det stöd man erbjuder civilsamhället, något som i sin tur bedöms underlätta för det civila samhällets organisationer. Därför föreslår utredningen i avsnitt 7.6.3 att MUCF får i uppdrag att inom ramen för arbetet i myndighets- nätverket och tillsammans med deltagande myndigheter utveckla och samordna strukturen på den information som statliga myndig- heter erbjuder civilsamhället på sina webbplatser.

Webbaserad guide med utgångspunkt i avgörande skeden

Även med en förtydligad information från kommuner och de myndigheter som i dag ger information och stöd ser utredningen behov av en enklare, webbaserad guide. Utredningens bedömning är att det administrativa stödet bör inriktas på information och stöd som civilsamhällets organisationer behöver i olika skeden när en organisation vill utveckla själva organisationen eller inriktningen på den egna verksamheten. Därför föreslår utredningen i avsnitt 7.6.4 att MUCF får i uppdrag att, tillsammans med företrädare för myndigheter, SKL och civilsamhället, ta fram en webbaserad guide av typen ”vanliga frågor” med utgångspunkt i avgörande skeden.

Guiden ska också ge information om olika finansieringsformer, däribland EU-fonder.

Syftet med den frågebaserade webbguiden bör vara att synlig- göra den information som redan finns genom att vara en samlande ingång, samt att komplettera med en kortare mer generell basinfor- mation. Den webbaserade guiden bör genom sin fråga/svar-funktion använda sig av länkfunktioner till befintlig information hos andra aktörer. Enligt utredningen kan man på detta sätt ta tillvara och synliggöra den information och det stöd som redan finns framtaget av såväl offentliga aktörer som civilsamhället.

Förslaget innebär att MUCF i arbetet med att utveckla och för- valta den webbaserade guiden samarbetar med företrädare för civil- samhället, för kommunsektorn genom SKL och för myndigheter som i dag har ett uppdrag att ge information och stöd till civil- samhällets organisationer. Ett samarbete är viktigt för kvaliteten i

42

SOU 2016:13

Sammanfattning

innehåll, tilltalet och därigenom legitimiteten. Ett samarbete ökar också kunskapen och kännedomen om webbguidens existens, något som utredningen bedömer kan öka civilsamhällets användning av guiden.

Ett lokalt och mer praktiskt inriktat stöd

Civilsamhällets verksamhet är till sin karaktär ofta lokal. För många organisationer är kommunen den offentliga part som man har mest kontakt med. Utredningen har tagit del av många bra exempel på lokalt administrativt stöd till civilsamhället, såväl i kommunal som i civilsamhällets regi. Utifrån det samlade materialet drar utred- ningen slutsatsen att det behövs ett lokalt och mer praktiskt in- riktat stöd. Utredningen gör därför bedömningen att kommunerna bör underlätta för civilsamhällets organisationer genom att ha en gemensam kontaktpunkt för civilsamhället in i den kommunala organisationen. Kontaktpunkten bör ha en guidande och stödjande funktion.

43

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring

i lagen (0000:000) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (0000:000) om offentlig upphandling

dels att 2 kap. 1 § och 19 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 19 kap. 33– 35 §§ och närmast före 33 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det ska införas en ny bilaga 4, av följande lydelse.

Lydelse enligt lagrådsremiss Nytt Föreslagen lydelse regelverk om upphandling

2kap.

Denna lag gäller för offentlig upphandling. Lagen gäller också när en upphandlande myndighet anordnar projekttävlingar.

Bestämmelserna

i

19 kap.

Bestämmelserna i 19 kap.

gäller för

 

 

gäller för

1. offentlig upphandling eller

1. offentlig upphandling eller

projekttävling vars värde be-

projekttävling vars värde be-

räknas understiga det tröskel-

räknas understiga det tröskel-

värde som gäller

enligt

5 kap.

värde som gäller enligt 5 kap.

och

 

 

och

45

Författningsförslag

SOU 2016:13

2. offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra sär- skilda tjänster i bilaga 2.

2. offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra sär- skilda tjänster i bilaga 2 utom i fall då värdet av sådana tjänster beräknas understiga det tröskel- värde som gäller enligt 5 kap. och som inte har ett bestämt gräns- överskridande intresse.

19 kap.

1 §

Detta kapitel gäller för

1.offentlig upphandling eller projekttävling vars värde be- räknas understiga det tröskel- värde som gäller enligt 5 kap. och

2.offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra sär- skilda tjänster i bilaga 2.

Detta kapitel gäller för

1.offentlig upphandling eller projekttävling vars värde be- räknas understiga det tröskel- värde som gäller enligt 5 kap. och

2.offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra sär- skilda tjänster i bilaga 2 utom i fall då värdet av sådana tjänster beräknas understiga det tröskel- värde som gäller enligt 5 kap. och som inte har ett bestämt gräns- överskridande intresse.

Reserverade kontrakt för vissa tjänster

33 §

En upphandlande myndighet får reservera deltagandet i en upp- handling för en organisation som uppfyller villkoren enligt 35 §, om upphandlingen avser sådana sociala tjänster eller andra sär- skilda tjänster som anges i bilaga 4.

46

SOU 2016:13

Författningsförslag

Löptiden för ett kontrakt som tilldelas en organisation genom en upphandling med stöd av första stycket får inte överstiga tre år.

Om myndigheten har tilldelat en organisation ett kontrakt för att tillhandahålla en tjänst genom en upphandling med stöd av första stycket, får myndigheten inte på nytt med stöd av första stycket tilldela samma organisa- tion ett kontrakt för att tillhanda- hålla samma tjänst.

34§

När en upphandlande myndig-

het ska reservera ett kontrakt enligt 33 §, ska den i anbuds- infordran ange att upphandlingen ska genomföras enligt bestäm- melserna om reserverade kontrakt för vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster.

35 §

En organisation enligt 33 §

ska

1.ha syftet att fullgöra ett offentligt uppdrag som är kopplat till att tillhandahålla sådana tjänster som anges i bilaga 4,

2.återinvestera sina vinster för att uppnå syftet enligt 1, och

47

Författningsförslag

SOU 2016:13

3. ha en lednings- och ägar- struktur som grundar sig på perso- nalens ägande eller deltagande eller som kräver aktivt deltagande av personal, användare eller berörda parter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

48

SOU 2016:13

Författningsförslag

Bilaga 4

Förteckning över sociala tjänster och andra särskilda tjänster som omfattas av bestämmelserna om reserverade kontrakt för vissa tjänster.

49

Om förslagen i ett betänk- ande har betydelse för den kom- munala självstyrelsen, ska kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har bety- delse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig ser- vice i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen eller för villkoren för det civila samhällets organisationer.

Författningsförslag

SOU 2016:13

1.2Förslag till

förordning om ändring

i kommittéförordningen (1998:1474)

Härigenom föreskrivs att 15 § kommittéförordningen (1998:1474) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 § Om förslagen i ett betänk-

ande har betydelse för den kom- munala självstyrelsen, skall kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har bety- delse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig ser- vice i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

50

SOU 2016:13

Författningsförslag

1.3Förslag till

förordning om ändring

i myndighetsförordningen (2007:515)

Härigenom föreskrivs att 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

6 §

 

 

 

Myndigheten skall fort-

Myndigheten ska fortlöpande

löpande utveckla verksamheten.

utveckla verksamheten.

Myndigheten skall verka för

Myndigheten

ska

verka för

att genom samarbete med myn-

att genom samarbete med myn-

digheter och andra ta till vara de

digheter och andra ta till vara de

fördelar som kan vinnas för en-

fördelar som kan vinnas för en-

skilda samt för staten som hel-

skilda samt för staten som hel-

het.

het. När det är relevant för ge-

Myndigheten skall tillhanda-

nomförandet

av

myndighetens

hålla information om myndig-

uppdrag ska

samarbetet innefatta

hetens verksamhet och följa så-

organisationer

inom

det civila

dana förhållanden utanför myn-

samhället.

 

 

 

digheten som har betydelse för

Myndigheten

ska

tillhanda-

verksamheten.

hålla information om myndig-

 

hetens verksamhet och följa så-

dana förhållanden utanför myn- digheten som har betydelse för verksamheten

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

51

Författningsförslag

SOU 2016:13

1.4Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2007:1244)

om konsekvensutredning vid regelgivning

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

7a §

Kan föreskrifter få effekter av betydelse för organisationer inom det civila samhället ska konse- kvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en be- skrivning av organisationer inom vilka verksamhetsområden som berörs och antalet organisationer som bedöms beröras, i vilka andra avseenden regleringen kan komma att påverka organisa- tionerna och om särskilda hänsyn behöver tas till organisationer inom det civila samhället vid reglernas utformning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

52

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 13 mars 2014 (dir. 2014:40, bilaga 1) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka möjlig- heterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets orga- nisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att där- igenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning.

Syftet med utredningen är enligt direktiven bl.a. att civil- samhällets organisationers kompetens och kapacitet bättre ska tas till vara i mötet mellan människor med olika social, kulturell och ekonomisk bakgrund, inte minst inom vård och omsorg. Av direktiven framgår att utredaren brett ska undersöka möjligheterna att underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sina verksamheter. Utredaren ska också analysera och bedöma om organisationernas särart och ställning i förhållande till nationell lagstiftning och EU-rätt kan och bör utvecklas eller tydliggöras, samt lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. Utredaren ska vidare under- söka behovet av och, om behovet finns, föreslå en funktion för ett samlat administrativt stöd till det civila samhällets organisationer och en huvudman för en sådan funktion. Utredaren ska också lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 29 februari 2016.

Regeringen beslutade den 1 april 2015 om tilläggsdirektiv (dir. 2015:38, bilaga 2). I syfte att stärka det civila samhällets roll i demokratin fick utredaren också i uppdrag att föreslå hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas. Utredaren ska också föreslå åtgärder från det

53

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:13

offentliga för att det civila samhällets organisationer i större omfattning ska nå ut till delar av befolkningen som står utanför det civila samhällets organisationer och inom sina organisationer enga- gera en större mångfald människor. Enligt tilläggsdirektiven ska uppdraget fortfarande redovisas senast den 29 februari 2016.

2.1.1Avgränsningar i utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är omfattande. I direktiven framgår t.ex. inte några avgränsningar i uppdraget till några särskilda samhälls- områden eller specifika organisationsformer. Däremot framgår av dir. 2014:40 att utredningens uppdrag inte omfattar skatte- och socialavgiftsfrågor. Uppdraget omfattar inte heller frågor om stats- bidrag till det civila samhällets organisationer.

2.2Centrala begrepp

2.2.1Det civila samhället och det civila samhällets organisationer

I mars 2010 fattade riksdagen beslut om mål för politiken för det civila samhället (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195).

Det civila samhället definieras som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen”.

Inom det civila samhället verkar bl.a. ideella föreningar, stiftelser och registrerande trossamfund men även nätverk, upprop och andra aktörer (prop. 2009/10:55).

I utredningens uppdrag används främst begreppet ”det civila sam- hällets organisationer”. Med det civila samhällets organisationer avses i direktiven ”bl.a. allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund samt organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som generellt har någon form av mer oegen- nyttigt uppdrag, utan att vara statliga och kommunala. De är självstyrande och bedrivs ofta med en ideologisk medvetenhet. Till det civila samhällets organisationer hör även sociala företag och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning” (dir. 2014:40). Därutöver används även begreppet ”det civila samhället” i den del

54

SOU 2016:13

Utredningens uppdrag och arbete

av utredningens uppdrag som handlar om att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin (dir. 2015:38).

Utredningen har utifrån direktiven i sitt arbete haft fokus på de delar av civilsamhället som har valt en formaliserad organisations- struktur. Utredningen har därutöver även haft kontakter med mer lösligt sammansatta grupperingar, som exempelvis nätverk, och det särskilt i de delar av uppdraget som rör tilläggsdirektiven.

2.2.2Närliggande begrepp

Det finns många närliggande begrepp till ”det civila samhället” och ”det civila samhällets organisationer”. Begrepp som folkrörelser och ideell sektor används, liksom idéburen organisation, entrepre- nörskap inom det civila samhället och social ekonomi. I proposi- tionen som föregick riksdagens beslut om en politik för det civila samhället framgår att regeringen anser det viktigt att använda be- grepp som inte är begränsande och exkluderande, och som rymmer den mångfald som präglar sektorn. Där framgår också att det civila samhället är ett uttryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra (prop. 2009/10:55).

Utredningen noterar att olika typer av organisationer inom det civila samhället använder olika begrepp. En sammanställning av olika definitioner finns i en bilaga till den nationella över- enskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (IJ2008/2110/UF [delvis]).

2.3Utredningens arbetssätt

2.3.1Utgångspunkter för utredningens arbete

Utredningens målsättning har, i enlighet med dir. 2014:40, varit att bidra till att stärka det civila samhället. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har enligt direktiven varit att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka och att deras särart ska bevaras. Uppdraget har genomförts med utgångspunkt i det mål och de principer som fastställts inom politiken för det civila sam- hället (se kapitel 3). En annan viktig utgångspunkt för utredningen

55

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:13

har varit att arbeta nära det civila samhällets organisationer i syfte att diskutera de problem som organisationer upplever hindrar verk- samheten och identifiera åtgärder som kan underlätta för organisa- tionerna att bedriva sina verksamheter.

Mot bakgrund av utredningens utgångspunkter har material och underlag samlats in på flera olika sätt, något som beskrivs nedan.

2.3.2Kontakter med civilsamhällets organisationer

Utredningen har haft kontakter med företrädare för olika delar av civilsamhället i syfte att diskutera utredningens uppdrag och möjliga åtgärder för att stärka det civila samhället. Utredningen har efter- strävat en bredd i kontakterna med civilsamhället både vad gäller verksamhetsområde, organisationsform och geografisk hemvist. Kontakterna har tagits på såväl utredningens som organisationernas initiativ. Bland de organisationer som utredningen har träffat finns t.ex. flera olika nationella riks- och paraplyorganisationer, som har uppgiften att samlat företräda sina medlemmar, men också enskilda organisationer. Utredningen har eftersträvat kontakter med såväl etablerade som mindre etablerade organisationer. För att belysa vissa frågeställningar har utredningen genomfört möten med flera organisationer, som t.ex. arbetsgivarorganisationer, fackliga orga- nisationer, ungdomsorganisationer och studieförbund. I bilaga 3 finns en förteckning över de möten med civilsamhället som utred- ningen har haft under arbetet. Utredningen har också tagit del av skriftligt material och underlag från olika delar av civilsamhället, samt haft många informella kontakter med organisationer exempel- vis i samband med deltagande i externa konferenser.

Utredningen har också eftersträvat möten med organisationer och sammanslutningar som är verksamma regionalt och lokalt. Sådana möten med civilsamhället har genomförts i samband med utredningens besök i Göteborgs stad, Landstinget Västernorrland, Länsstyrelsen Värmland, Nordanstigs kommun, Region Skåne (inklu- sive föreningsaktiva i Malmö stad), Sigtuna kommun, Västerås kommun och Örnsköldsviks kommun.

Enligt direktiven ska utredningen bjuda in representanter för såväl etablerade som mindre etablerade organisationer att delta i en referensgrupp. Referensgruppen har träffats sammanlagt åtta

56

SOU 2016:13

Utredningens uppdrag och arbete

gånger och dessa möten har varit ett sätt för utredningen att belysa problembeskrivningar och diskutera möjliga förslag under arbetets gång. Utredningens erfarenheter av att arbeta nära referensgruppen är positiva. Referensgruppen har bestått av representanter från 18 organisationer, nämligen Civos – Civilsamhällets organisationer i samverkan, Famna – Riksorganisationen för idéburen vård och omsorg, Forum – Idéburna organisationer med social inriktning, Handikappförbunden, Hela Sverige ska leva, Ideell kulturallians, LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer, Nätverket idéburen sektor Skåne, Riksidrottsförbundet, Samarbetsorgan för etniska organisa- tion i Sverige (SIOS), SKOOPI – de arbetsintegrerande sociala företagens intresseorganisation, Streetgäris, Svenska Röda Korset, Svenskt Friluftsliv, Sveriges föreningar, Sveriges kristna råd, Ung Cancer och Unizon (tidigare Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund). Streetgäris meddelade under utredningens gång att organisationen inte hade möjlighet att fortsätta delta i refe- rensgruppens arbete.

2.3.3Arbetet i sakkunnig- och expertgrupp

Ett antal sakkunniga och experter har bistått utredningen under arbetets gång. Utredningen har haft en expertgrupp bestående av företrädare för Arbetsmarknads-, Finans-, Kultur-, Social- och Utbildningsdepartementet. Även Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Sveriges Kommuner och Lands- ting (SKL) har varit representerade i expertgruppen. Expert- gruppen, som träffats totalt tolv gånger, har löpande följt utred- ningens arbete och bistått med underlag.

2.3.4Utredningens besök och möten

Många av de hinder och problem som civilsamhällets organisa- tioner har framfört till utredningen hör samman med regelverk och kontakterna med offentliga aktörer som kommun, landsting eller statlig myndighet. Utredningen har därför haft omfattande kon- takter med offentliga aktörer för att belysa identifierade problem och diskutera möjliga lösningar.

57

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:13

Besök i landet

I utredningens uppdrag finns flera beröringspunkter med kom- muner och landsting1. Kommunsektorn upphandlar ibland verk- samhet från det civila samhällets organisationer och ger både bidrag och stöd till organisationer. Det finns flera exempel på att kom- muner och landsting samverkar med civilsamhällets organisationer i t.ex. överenskommelser och partnerskap. Kommunala regelverk och tillämpningar kan också medföra hinder och problem i orga- nisationernas verksamhet. Av uppdraget framgår också att utred- ningen med utgångspunkt i de två nationella överenskommelserna ska föreslå åtgärder både på det nationella planet och på landstings- och kommunala planet som underlättar organisationernas verk- samheter (dir. 2014:40).

Mot denna bakgrund har utredningen under hösten 2014 och våren 2015 genomfört ett antal besök i kommuner och landsting. Utredningen har besökt Göteborgs stad, Landstinget Väster- norrland, Nordanstigs kommun, Region Skåne, Sigtuna kommun, Västerås kommun, Västra Götalandsregionen samt Örnsköldsviks kommun. Syftet med besöken har varit att lokalt och regionalt diskutera samarbetet med civilsamhället. Vid dessa besök har utredningen även träffat företrädare för det lokalt och regionalt verksamma civilsamhället. Därutöver har utredning haft kontakter med ytterligare några kommuner i mer avgränsade frågor. Bland dessa kommuner finns Linköpings kommun, Malmö stad, Trelle- borgs kommun, Uppsala kommun, Örebro kommun och Öster- sunds kommun. I bilaga 3 finns en förteckning över de möten som utredningen har genomfört vid sina besök i kommuner och landsting.

Utredningen har även löpande samrått med organisationen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Myndighetskontakter

Enligt dir. 2014:40 ska utredaren samråda med Konkurrensverket, Tillväxtverket, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Social- styrelsen och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

1 Med landsting avses även regioner.

58

SOU 2016:13

Utredningens uppdrag och arbete

(MUCF). Utredningen har träffat företrädare för dessa myndig- heter, samt för andra myndigheter där civilsamhället har framfört synpunkter på upplevda hinder i regelverk och dess tillämpning. Sammanlagt har utredningen haft kontakter med drygt 25 myndig- heter under arbetets gång. I bilaga 3 listas dessa myndigheter.

Utredningen har i samband med sina resor i landet träffat lokala företrädare för några myndigheter som Arbetsförmedlingen i Örnsköldsvik, Försäkringskassan Malmö, Länsstyrelsen Värmland, Länsstyrelsen Södermanlands län och Skatteverkets kontor i Uppsala.

Övriga kontakter

Utredningen har under arbetets gång även haft kontakter med företrädare för det s.k. Överenskommelsekansliet som bistår parterna i den nationella överenskommelsen på det sociala området och med organisationsföreträdare i den nationella överens- kommelsen på integrationsområdet.

Utredningen har tagit del av forskning som behandlar det civila samhället ur olika aspekter. Bland annat har utredningen haft kontakter med forskare på Ersta Sköndal högskola, Handels- högskolan i Stockholm, Socialhögskolan vid Lunds universitet, Uppsala universitet och Örebro universitet.

2.3.5Externa uppdrag och enkät om behovet av stöd

Utredningen har låtit externa konsulter bidra med underlag till utredningens analys. Docenten och advokaten Andrea Sundstrand har på utredningens uppdrag analyserat det juridiska utrymmet för upphandling av verksamheter som drivs av civilsamhällets organisa- tioner. Vidare har Ramböll Management Consulting AB genomfört en internationell studie av fyra länder där det civila samhällets organisationer står för en större del av den offentligt finansierade välfärden inom vård och omsorg jämfört med Sverige. AffärsConcept har på utredningens uppdrag bistått med underlag i arbetet med upphandlingskriterier. Utredningen har också haft konsultstöd från Mapsec i arbetet med kostnads- och konsekvensbeskrivningar i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Uppdraget har

59

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2016:13

särskilt omfattat kostnaderna och konsekvenserna av utredningens förslag i de delar av utredningsuppdraget som handlar om hinder i regelverk och tillämpning.

Utredningen har i syfte att undersöka behovet av ett admi- nistrativt stöd genomfört en enkät. Enkätundersökningen genom- fördes under mars – april 2015 genom att en enkät skickades till ett urval organisationer som startat under perioden 2009−2014. En- käten skickades till 945 organisationer och 462 svar inkom, något som motsvarar en svarsfrekvens på 49 procent. Enkätens ut- formning, urval och bortfallsanalys beskrivs närmare i bilaga 4.

2.3.6Hearing och arbetsgrupper

Den 15 april 2015 genomförde utredningen en hearing om upp- handling och det civila samhället. Syftet med hearingen var att fördjupa analysen av de utmaningar som upphandling innebär för civilsamhället, liksom av de fördelar och eventuella risker som det kan innebära att upphandla välfärdstjänster från det civila samhället. Till hearingen inbjöds företrädare såväl för organisa- tioner som är verksamma inom upphandling, som för offentliga parter.

Utredningen har därefter samrått med företrädare för myndigheter och civilsamhället i arbetet med att utveckla upphandlingskriterier och vägledning för civilsamhället i syfte att underlätta deras deltagande i upphandling. I en arbetsgrupp har företrädare för Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten, samt för organisationerna Famna – riksorganisationen för idéburen vård och omsorg, Föreningen Skydds- värnet i Stockholm och LP-verksamheten ingått.

Utredningen har också samrått med företrädare för Konkur- rensverket, Upphandlingsmyndigheten och Statistiska centralbyrån (SCB) i arbetet med utredningens förslag om hur det civila sam- hällets organisationers deltagande i den nationella upphandlings- statistiken ska kunna identifieras.

60

SOU 2016:13

Utredningens uppdrag och arbete

2.3.7Samråd med statliga utredningar

Utredningen har samrått med ett antal statliga utredningar. Enligt direktiven har det ingått i utredningens uppdrag att beakta de förslag som lämnats i betänkandena från Utredningen om framtida valfrihetssystem inom socialtjänsten (Framtidens valfrihetssystem inom socialtjänsten, SOU 2014:2), från Ägarprövningsutredningen (Krav på privata aktörer i välfärden, SOU 2015:7) och från Utredningen om en kommunallag för framtiden (En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24). Samrådsmöten har under utrednings- tiden också hållits med Ägarprövningsutredningen och Utred- ningen om en kommunallag för framtiden.

Utredningen har även samrått med andra utredningar som arbetat parallellt, som 2014 års Demokratiutredning (Ju 2014:19), Utredningen om delaktighet i EU (Ju 2014:20) och Välfärds- utredningen (Fi 2015:01). Utredningen har även haft kontakter med Genomförandeutredningen (S 2012:09), Utredningen om konsumentskydd vid telefonförsäljning (Ju 2013:15), Utredningen för en ändamålsenlig kommunal redovisning (Fi 2014:13), 2015 års penningtvättsutredning (Fi 2014:16), Utredningen Nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extre- mism (Ju 2014:18), Utredningen om inrättande av Upphandlings- myndigheten (S 2014:19), Utredningen Nationell samordnare utsatta EU-medborgare (S 2015:01) och Paketreseutredningen (Fi 2015:08).

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med författningsförslag i kapitel 1 och en redogörelse för utredningens uppdrag och arbete i kapitel 2. Mot bakgrund av att utredningen noterat en okunskap bland offentliga aktörer om vad det civila samhället och dess organisationer är, gör utredningen en översiktlig redogörelse för det civila samhället, dess verksamheter och associationsformer i kapitel 3. I kapitlet återfinns även redogörelser för bl.a. politiken för det civila samhället samt civilsamhällets särart och mervärden. Därefter följer fyra kapitel (kapitel 4−7) där utredningen redogör för sina slutsatser, bedöm- ningar och förslag i syfte att underlätta för det civila samhället att bedriva verksamhet. Kostnader och konsekvenser av utredningens förslag presenteras i kapitel 8. I kapitel 9 återfinns författnings- kommentarer. Till betänkandet finns också fyra bilagor.

61

3 Om det civila samhället

3.1Det civila samhället – begrepp och innehåll

När riksdagen i mars 2010 fattade beslut om politiken för det civila samhället definierades också begreppet ”det civila samhället”. Det civila samhället är ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). Det är ett vidare begrepp än de två andra närliggande begreppen folkrörelser och den ideella sektorn. Som argument för begreppet det civila samhället har framförts att det är ett begrepp som inte är begränsande och exklu- derande samt att det är ett uttryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra. Det ideella syftet, att vilja bidra till samhällets utveckling, till lösningen av ett problem eller svara mot ett behov, är enligt propositionen ett viktigt karaktärsdrag för organisationerna inom det civila samhället. Samtidigt är det inte ovanligt att organisationerna använder sig av näringsverksamhet och annan ekonomisk verksamhet för att främja ett överordnat ideellt syfte. Andra argument för begreppet det civila samhället är att det ligger nära det engelska begreppet ”civil society”, som an- vänds i diskussionen om det globala eller transnationella civila sam- hället, samt att begreppet är öppet för samverkansformer som inte är egna juridiska personer som nätverk och upprop. Av proposi- tionen En politik för det civila samhället framgår också att reger- ingen vill omfatta och bekräfta områdets hela bredd och variation. Det är värdefullt att det civila samhället präglas av mångfald i den bemärkelsen att olika aktörer kan bidra med ideellt engagemang och verksamhet utifrån sin specifika karaktär, kunskap och er- farenhet. Politiken bör syfta till att både erkänna och uppmuntra variationsrikedom (prop. 2009/10:55, s. 46 f).

63

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Begreppet ”det civila samhället” omfattar bredden och varia- tionen i det civila samhället. Det handlar om en mångfald av såväl associationsformer som av verksamhetsområden. Det handlar vidare om att företräda medlemmar och/eller grupper i det demokratiska samtalet, men också om att driva verksamheter i olika form och med olika syfte. Dessutom handlar det om det plötsligt upp- blossande och mer lösliga engagemanget i den del av civilsamhället som inte är formaliserat i organisationer.

Utredningen uppfattar en stor uppslutning kring begreppet det civila samhället inom sektorn. Emellertid har utredningsarbetet visat att det ofta uppstår ett problem i relation till olika offentliga aktörer, som inte alltid förstår vad det civila samhället står för eller vad som räknas till civilsamhället. I många av de kontakter som utredningen har haft med statliga myndigheter, kommuner och landsting framkommer önskemål om ett tydligare, mer entydigt begrepp där det är enklare att dra gränsen mellan vad som räknas till civilsamhället respektive inte gör det.

Utredningen ser ingen anledning att ändra begreppet det civila samhället, och det har inte heller ingått i utredningens uppdrag att överväga alternativa definitioner. Att på något sätt avgränsa be- greppet skulle, enligt utredningen, också gå emot de intentioner som ligger bakom den av riksdagen antagna definitionen. Däremot ser utredningen ett behov av att genom beskrivningar och exempel visa på vad det civila samhället består av, för att därigenom bidra till att öka kunskapen hos statliga myndigheter, kommuner och lands- ting. Nedan redovisar utredningen några sätt att ”sortera” det civila samhället och dess aktörer. Syftet är inte att ge en heltäckande eller uttömmande beskrivning, utan att bidra till en ökad förståelse för sektorn.

3.1.1Det civila samhällets associationsformer

Det civila samhället avgränsas till aktörer med allmännyttigt syfte eller med syfte att möta behov bland medlemmarna själva. Syftet är därmed inte att skapa ekonomisk vinst för medlemmar, ägare eller andra personer. Det utesluter inte att ekonomisk verksamhet1 kan

1 Med ekonomisk verksamhet avses en affärsmässigt organiserad och bedriven verksamhet.

64

SOU 2016:13

Om det civila samhället

bedrivas inom det civila samhället, men då ses eventuell vinst som ett medel för att driva verksamhet och inte som ett mål i sig (prop. 2009/10:55).

Civilsamhället består av en formaliserad och en icke-formali- serad del. Inom den formaliserade delen av civilsamhället finns ett antal olika associationsformer, där de vanligaste är ideella före- ningar, registrerade trossamfund, stiftelser, ekonomiska föreningar, aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning samt samfäl- ligheter och samfällighetsföreningar. Nedan redogör utredningen i korthet för dessa olika associationsformer.2

Vid sidan av verksamhet som bedrivs inom den formaliserade delen av civilsamhället, omfattar civilsamhället enligt prop. 2009/10:55 också verksamheter som inte är egna juridiska personer eller formella sammanslutningar. Detta exemplifieras i propositionen av nätverk och upprop som hör till den icke- formaliserade delen av det civila samhället.

Ideella föreningar

Den vanligaste associationsformen inom civilsamhället är den ide- ella föreningen. Det finns ingen lag som reglerar ideella föreningars uppkomst, verksamhet eller upphörande. Däremot utmärks den ideella föreningen av att den ska ha medlemmar och vara av ideell karaktär. Med ideell karaktär avses att föreningen har en ideell mål- sättning, oavsett om den bedriver ekonomisk verksamhet eller inte, eller att föreningen främjar sina medlemmars ekonomiska intressen men utan att bedriva ekonomisk verksamhet. Utredningen beskri- ver i avsnitt 3.1.7 vad som mer karaktäriserar en ideell förening.

En ideell förening blir en juridisk person3 när den bildas av med- lemmarna. Det sker när ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning, som formaliseras i föreningens stadgar. Det finns därmed inget krav på registrering för att den ideella föreningen ska ha rätts- kapacitet. Därför finns inte heller något komplett register över alla ideella föreningar, något som utredningen återkommer till i kapitel 5.

2För en fullständig förteckning över civilsamhällets associationsformer hänvisar utredningen till SCB (2015) Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar.

3En juridisk person kan bl.a. ingå avtal, anställa personal och äga tillgångar.

65

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Däremot kan de ideella föreningar som så önskar ansöka om organisationsnummer enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteck- ning för juridiska personer m.fl. Det finns dock inte något krav på att alla ideella föreningar ska ha ett organisationsnummer.

Det förhållandet att det saknas en lag om ideella föreningar hindrar självfallet inte att den ideella föreningen träffas av annan allmän lagstiftning som varje annan fysisk eller juridisk person. Om en ideell förening bedriver näringsverksamhet med bokföringsskyl- dighet ska exempelvis bokföringslagen tillämpas. En ideell förening som säljer varor eller tjänster träffas av civilrättslig lagstiftning, inklusive konsumentskyddslagstiftning. Fungerar en ideell förening som arbetsgivare, omfattas föreningen av arbetsrättslig lagstiftning.

Den ideella föreningen – en grundbult i det svenska civila samhället

De ideella föreningarna utgör enligt Statistiska centralbyrån (SCB) drygt 60 procent av de organisationer inom det civila samhället som har organisationsnummer och kan räknas som ekonomiskt aktiva4

(SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och under- sökningar, s. 41).

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har under flera år genomfört enkätundersökningar till bl.a. ideella föreningar. Av den senaste undersökningen framgår att majoriteten av de ideella föreningarna (75 procent) organiserar enskilda indivi- der. Övriga föreningar är antingen paraplyorganisationer eller or- ganiserar såväl individer som organisationer. Vanligast är att en ideell förening har mellan 1−100 medlemmar (38 procent av de ideella föreningarna) eller mellan 101−500 medlemmar (37 procent). Sprid- ningen i medlemsantal är dock stor inom gruppen ideella före- ningar, där vissa föreningar är mycket stora5. De flesta ideella före- ningar (ungefär 60 procent) anser sig ha en lokal prägel (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund, civila samhällets villkor 2014, tabeller 2.1−2.3).

4Enligt SCB räknas en organisation som ekonomiskt aktiv om organisationen uppfyller ett eller flera av ett antal kriterier som utredningen återkommer till i avsnitt 3.1.2.

5Spridningen framgår av att det genomsnittliga antalet medlemmar 2014 var 2 050 med- lemmar, medan medianen vad gäller antalet medlemmar var 180 medlemmar (MUCF 2015, tabell 2.2).

66

SOU 2016:13

Om det civila samhället

Ideella föreningar kan ha en mängd olika inriktningar och syften med sin verksamhet. I MUCF:s undersökning angav en mycket stor andel ideella föreningar (84 procent) att verksamheten karak- teriserades av att främja sociala relationer mellan människor. Andra ofta angivna syften är att förbättra livsvillkoren för medlemmarna och att bedriva verksamhet som tar ett socialt och miljömässigt ansvar (68 respektive 66 procent). Bland de ytterligare syften med verksamheten som de ideella föreningarna anger återfinns att un- derlätta eller möjliggöra utövandet av ett fritidsintresse/hobby, att förbättra livsvillkoren för en viss grupp i befolkningen och att på- verka människors åsikter eller beteenden (MUCF 2015, figur 2.1).

Registrerade trossamfund

Registrerade trossamfund är en associationsform som infördes genom lagen (1998:1593) om trossamfund. Lagstiftningen, som trädde i kraft den 1 januari 2000, tillkom som ett led i att rela- tionerna mellan Svenska kyrkan och staten ändrades. Innan dess verkade de flesta trossamfund som ideella föreningar eller stiftelser och även i dag finns organisationer som bedrivs för religiösa ändamål utan att vara registrerade trossamfund. Ett trossamfund som väljer att inte registrera sig verkar oftast som ideell förening.

Med ett registrerat trossamfund avses enligt lagen om trossam- fund Svenska kyrkan och trossamfund som har registrerats enligt lagen. Ett trossamfund kan på egen begäran registreras av ansvarig myndighet (Kammarkollegiet) om det finns stadgar som bestäm- mer trossamfundets ändamål och hur beslut fattas om trossam- fundets angelägenheter, samt om det finns en styrelse eller motsva- rande organ. Registreringen ger rättskapacitet som registrerat tros- samfund. Registreringen innebär skydd av namnet samt möjliggör att få statlig hjälp att beräkna och ta in medlemsavgifter. Aktie- bolag, ekonomiska föreningar och stiftelser får inte registreras som trossamfund.

Vid registrering tilldelas trossamfundet ett organisations- nummer av Kammarkollegiet, som också ansvarar för registret över de registrerade trossamfunden.

67

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Stiftelser

En stiftelse kännetecknas av att den är en självägande förmögenhet och av att den saknar medlemmar och ägare. En stiftelse bildas ofta av att någon eller några personer anslår medel som ska användas för att främja ett visst ändamål. Enligt stiftelselagen (1994:1220) finns det fyra former av stiftelser: vanliga stiftelser (som i sin tur delas in i avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser), insamlingsstiftel- ser, kollektivavtalsstiftelser samt pensions- och personalstiftelser som regleras av lagen (1967:5311) om tryggande av pensionsutfäs- telse m.m. Av prop. 2009/10:55 framkommer att det i frågor som rör det civila samhället är främst vanliga stiftelser och insamlings- stiftelser som är relevanta.

En stiftelse är en juridisk person så snart den har bildats, dvs. det krävs ingen registrering för att en stiftelse ska uppnå rätts- kapacitet. Sedan den 1 januari 2010 är det emellertid krav på att alla stiftelser ska vara registrerade och att registreringsmyndigheten (vissa länsstyrelser) ska föra ett stiftelseregister. Vid registrering tilldelas stiftelsen ett organisationsnummer.

Ekonomiska föreningar

De ekonomiska föreningarnas verksamhet regleras i första hand av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (föreningslagen). Enligt föreningslagen har en ekonomisk förening till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verk- samhet i vilken medlemmarna deltar som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att begagna föreningens tjänster eller på annat liknande sätt. En ekonomisk förening ska alltså dels ägna sig åt ekonomisk verksam- het (dvs. affärsmässigt organiserad och bedriven verksamhet), dels göra det i syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Den ekonomiska föreningen har en kooperativ prägel, t.ex. genom att det finns krav på att medlemmarna deltar i verksamheten, genom att varje medlem som huvudregel har en röst och genom att utdelning av överskott sker i proportion till varje medlems delta- gande i verksamheten.

68

SOU 2016:13

Om det civila samhället

Ekonomiska föreningar ska registreras i Bolagsverkets före- ningsregister. Vid registreringen blir föreningen juridisk person och får organisationsnummer.

Av prop. 2009/10:55 framgår att majoriteten av de ekonomiska föreningarna inte räknas till det civila samhället, eftersom ekono- miska föreningar ska främja sina medlemmars ekonomiska intres- sen och därmed inte kan anses ha ett allmännyttigt eller ideellt syfte. Vissa ekonomiska föreningar kan dock enligt propositionen anses höra till det civila samhället, och i propositionen exemplifie- ras det av den s.k. nykooperationen där personal och brukare driver verksamhet som tidigare bedrevs av den offentliga sektorn (t.ex. förskolor). Kooperativ inom nykooperationen är ofta små och verkar lokalt samt har sociala målsättningar för verksamheten som bl.a. baseras på inflytande för brukare och personal. Enligt propo- sitionen måste det avgöras från fall till fall om ett kooperativ tillhör det civila samhället eller inte.

Vidare finns ekonomiska föreningar som är bildade enligt äldre lagstiftning som möjliggjorde registrering som ekonomisk förening även om verksamheten var av ideell karaktär. Även dessa räknas till det civila samhället. Till civilsamhället räknas också ekonomiska föreningar som har dubbla syften, dvs. som både syftar till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen och har ideella ändamål.

Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegräsning

Den 1 januari 2006 infördes möjligheten att bilda aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (förkortat svb). Dessa aktie- bolag kännetecknas av att verksamheten drivs i ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst, och företagsformen är därmed särskilt an- passad för verksamheter som inte drivs i vinstsyfte. Enligt Bolags- verkets webbplats är företagsformen tänkt för verksamheter som tidigare drivits i offentlig regi, t.ex. företag som etableras i privat regi inom hälso- och sjukvårdssektorn. Utredningen har också no- terat exempel då denna typ av bolag har bildats i syfte att ta tillvara intressen i lokalsamhället.

I bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning får bara en viss begränsad vinstutdelning ske (statslåneräntan med tillägg på högst en procentenhet) på det kapital som aktieägare har tillskjutit som

69

Om det civila samhället

SOU 2016:13

betalning för aktier. Av 32 kap. 2 § aktiebolagslagen (2005:551) framgår att det ska anges i bolagsordningen att bolaget är ett bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning.

Det finns också andra aktiebolag vid sidan av aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning som räknas till det civila sam- hället. Det kan t.ex. handla om aktiebolag som ägs av ideella före- ningar (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar).

Samfälligheter och samfällighetsföreningar

En samfällighet är en egendom, t.ex. mark, vatten eller en anlägg- ning, som ägs gemensamt av flera fastigheter. De som äger fastig- heterna äger alltså också samfälligheten tillsammans. Samfälligheten kan förvaltas antingen direkt av delägarna eller av en särskilt bildad samfällighetsförening. En samfällighetsförening bildas enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter och kan således bildas för att förvalta t.ex. enskilda vägar, lekplatser, grönytor eller bredband.

En samfällighetsförening är en juridisk person som har ett orga- nisationsnummer. Samfällighetsföreningar ska registreras hos Lant- mäteriet som håller det s.k. samfällighetsföreningsregistret.

3.1.2Statistiken över det civila samhället

Statistiska centralbyrån (SCB) har i uppdrag att ta fram statistik över det civila samhället i enlighet med FN:s statistiksystem för satelliträkenskaper om ideella organisationer, International Classi- fication of Non Profit Organisations (ICNPO). Statistiken ska i första hand omfatta uppgifter från befintlig ekonomisk statistik över organisationer i det civila samhället där även deras relation till den offentliga sektorn ska ingå. Statistikredovisningen ska också innehålla befintlig statistik om befolkningens deltagande i civil- samhället. SCB har redovisat publikationer med statistik över det civila samhället för redovisningsåren 2009−2013. Enligt SCB är statistiken om det civila samhället att betrakta som under upp- byggnad. SCB beskriver också statistiken över det civila samhället som fragmentarisk, i och med att den utgår från ett antal under- sökningar som regelbundet genomförs av SCB men där huvud- syftet inte är att redovisa statistik över det civila samhället.

70

SOU 2016:13

Om det civila samhället

SCB:s rampopulation över det civila samhället

Att skapa en fullständig rampopulation för det civila samhället är enligt SCB svårt och mycket tidskrävande då det skulle krävas att verksamhetssyftet för varje enskild organisation fastställs t.ex. uti- från information från årsredovisningar. SCB utgår istället i sin sta- tistik från organisationer med organisationsnummer som finns i den s.k. Företagsdatabasen6. Därutöver har SCB gjort ett antal av- gränsningar i syfte att visa statistik avgränsad enligt FN:s statistik- system för satelliträkenskaper om icke-vinstdrivande organisa- tioner. Utifrån SCB:s Företagsdatabas har organisationerna kate- goriserats utifrån juridisk form och institutionell sektorskod. Resultatet är ett ramverk för de organisationer som SCB räknar till det civila samhället. Under 2013 fanns det enligt denna definition 232 000 organisationer inom det civila samhället. Av dessa bedöms 92 500 organisationer vara ekonomiskt aktiva. Med ekonomiskt aktiva avses att organisationen uppfyller ett eller flera kriterier7. Dessa 92 500 ekonomiskt aktiva organisationer utgör rampopula- tionen för beskrivningen av det civila samhället i SCB:s publika- tioner. Populationen förändras och förbättras kontinuerligt, något som dock försvårar jämförelser över år.

När SCB redovisar antal organisationer inom det civila sam- hället enligt ovanstående avgränsningar och anpassningar omfattar statistiken fler juridiska former än de mest frekventa som utred- ningen redovisat ovan. SCB framför också att svårigheterna med att fastställa en korrekt ram för det civila samhället gör att antalsupp- gifter bör tolkas med viss försiktighet (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar).

6I det allmänna företagsregistret, som SCB ansvarar för och som kallas Företagsdatabasen, finns Sveriges alla företag, myndigheter, organisationer och alla deras arbetsställen. Registret uppdateras kontinuerligt med uppgifter från bl.a. Skatteverket och Bolagsverket.

7Enligt SCB räknas en organisation som ekonomiskt aktiv om organisationen uppfyller ett eller flera av följande kriterier: organisationer med anställda, organisationer med utbetald lönesumma, organisationer med minst en inlämnad kontrolluppgift, organisationer med intäkter, organisationer med tillgångar över 10 mnkr och/eller med intäktsränta/kapitalvinst över en halv miljon kronor, organisationer med lön-, inkomst-, fastighets- eller avkast- ningsskatt > 1 000 kr, organisationer med moms > 1 000 kr, organisationer med fastighets- avgift > 1 000 kr, eller bostadsrättsföreningar som äger fastighet.

71

Om det civila samhället

SOU 2016:13

8

9

Källa: SCB (2015) Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar, tabell 15.

Som framgår av tabell 3.1 är de ideella föreningarna till antal mest frekvent förekommande i SCB:s statistik. I detta sammanhang vill utredningen understryka att SCB i sin statistik utgår från de ideella föreningar som har organisationsnummer, vilket enligt avsnitt 3.1.1 inte är ett krav. Antalet ideella föreningar totalt sett är således troligen mycket större än vad tabell 3.1 visar.

Av tabell 3.1 framkommer också att ungefär en tredjedel av de ideella föreningarna i SCB:s statistik på något sätt är ekonomiskt aktiva. Med det avses t.ex. att de har anställda, betalar ut löner, lämnar in kontrolluppgifter, har intäkter eller har tillgångar.

Det civila samhällets organisationer som arbetsgivare fram- kommer också av tabell 3.1, som visar att cirka 191 000 personer var sysselsatta inom civilsamhällets organisationer 2013. Enligt SCB var cirka 60 procent av de anställda kvinnor (SCB 2015).

8Gruppen Övriga aktiebolag omfattar aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb), branschorganisationer i aktiebolagsform och aktiebolag med koppling till civil- samhället (t.ex. aktiebolag som är dotterbolag till en ideell förening).

9Gruppen Övriga är en sammanslagning av utredningen och består av SCB:s kategorier Understödsföreningar & försäkringsföreningar (88 stycken), Offentliga korporationer & anstalter (37 stycken), Arbetslöshetskassor exkl. Alfakassan (33 stycken), samt Övriga juridiska former (1 078 stycken).

72

SOU 2016:13

Om det civila samhället

Satelliträkenskaper för det civila samhället

Satelliträkenskaper syftar till att beskriva och analysera ekonomin för ett visst ändamål. Med hjälp av satelliträkenskaper kan man visa på detaljer som inte är synliga i det aggregerade huvudsystemet för nationalräkenskaperna. SCB har redovisat satelliträkenskaper för det civila samhället i sin statistikrapport över det civila samhället för 2013 (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar).

Av SCB:s rapport framgår att ett satellitkonto är kopplat till, men skiljer sig från huvudsystemet för nationalräkenskaperna. Det som utmärker satelliträkenskaper är bl.a. att de kan innehålla en ombildning av klassificeringar som är relevanta för det specifika området. I fråga om satelliträkenskaperna för det civila samhället är det användandet av ICNPO som klassificering som skiljer sig från nationalräkenskaperna.

SCB:s rapport visar att den totala svenska ekonomin uppvisade en bruttonationalprodukt (BNP)10 på 3 770 miljarder kronor under 2013. Förädlingsvärdet i det civila samhället uppgick till 124 miljar- der kronor under samma år. Det civila samhällets bidrag till Sveriges BNP var således 3,3 procent under 2013. Det omfattar dock inte någon värdering av det ideella arbetet i monetära termer, något som SCB avser kvantifiera i sitt fortsatta arbete. En jämförelse mellan civilsamhällets förädlingsvärde som andel av BNP för 2012 respektive 2013 visar att sektorns andel har ökat något, från 3,0 procent för 2012 till 3,3 procent för 2013 (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och under- sökningar, s. 28 ff).

3.1.3Verksamheter som det civila samhället driver

Inom det civila samhället bedrivs en mycket stor mångfald av verk- samheter. Det finns organisationer vars syfte handlar om att människor samlar sig kring ett gemensamt intresse som de vill utveckla. Det kan vara idrott, kultur, friluftsliv och mycket annat. Ibland är själva gemenskapen det huvudsakliga ändamålet. Ibland

10 BNP är det samlade förädlingsvärdet i ekonomin tillsammans med nettot av produkt- skatter och produktsubventioner.

73

Om det civila samhället

SOU 2016:13

handlar det om att man sluter sig samman för att göra insatser för någon annan, eller för något annat, antingen genom direkt verk- samhet eller genom påverkansarbete. Viss verksamhet sker på uppdrag av eller i samverkan med det offentliga och annan verk- samhet kan ha mer kommersiell karaktär, men med ett ideellt ändamål.

Vissa organisationer verkar utifrån ett åldersperspektiv, såsom barn- och ungdomsorganisationer och pensionärsorganisationer. Andra samlar människor i egenskap av patienter eller brukare. Det finns organisationer som arbetar för olika minoritetsgrupper eller för grupper som utsätts för diskriminering.

Från statens sida kan det vara naturligt att dela in organisa- tionernas verksamhetsområden utifrån olika utgiftsområden i stats- budgeten och olika statsbidragssystem. En sådan indelning fångar dock inte de organisationer som inte tar del av statsbidrag eller har någon samverkan med det offentliga. En annan uppdelning är den som görs i satelliträkenskaperna, enligt ICNPO. Där beskrivs tolv huvudverksamheter för det civila samhället. Dessa är rekreation och kultur (inkluderar också idrott); utbildning och forskning, inklusive folkbildningen; hälsa; social trygghet; miljö och djur- skydd; bostäder, social och samhällelig utveckling; opinions- bildning och politik; stiftelser, insamlande verksamheter; inter- nationell verksamhet; religiös verksamhet och slutligen bransch- /yrkesorganisationer och fackföreningar.

Det finns också organisationer med särskilda lagstadgade upp- drag, t.ex. Röda Korset som har ett uppdrag i förhållande till Genèvekonventionerna och de frivilliga försvarsorganisationerna vars status regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvars- verksamhet.

3.1.4Civilsamhällets olika roller

Såväl i propositionen En politik för det civila samhället

(prop. 2009/10:55 s. 42–51) som i forskning och andra rapporter talas om civilsamhällets olika roller. Med det menas att aktörer i civilsamhället, utifrån den verksamhet de bedriver och hur de är organiserade, fyller olika funktioner i samhället. Av propositionen framgår att civilsamhällets betydelse för demokratin är utgångs-

74

SOU 2016:13

Om det civila samhället

punkten, där civilsamhället har rollen som röstbärare och opinions- bildare. I den rollen handlar det om att ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen men också att agera som på- tryckare och kritisera den offentliga maktutövningen. En röst- bärare kännetecknas av en demokratiskt uppbyggd organisation där medlemmarna väljer sina representanter och gemensamt fastställer en viss inriktning. Även de delar av civilsamhället som inte har en demokratisk uppbyggnad kan delta i debatten som opinionsbildare i kraft av sin kunskap och sina argument. Båda dessa roller innebär att civilsamhällets aktörer utifrån sina medlemmars eller andra målgruppers intressen kan påtala missförhållanden, initiera för- ändringar och delta i det demokratiska samtalet. Utredningen åter- kommer till detta i kapitel 4.

Det civila samhället kan även ha rollen som utförare, dvs. att en organisation åtar sig uppdrag som är finansierade med offentliga medel och där uppdragen utförs mot full ersättning. På det sättet kan det civila samhället bidra till samhället genom att mångfalden av utförare i t.ex. välfärden ökar. Det ger i sin tur en ökad mångfald vad gäller arbetsgivare för dem som arbetar inom välfärdstjänster m.m. En genomgång av internationell forskning på det sociala området visar också att civilsamhället som utförare kan erbjuda ett mervärde, t.ex. genom att idéburna organisationer kan erbjuda ett annat bemötande eller har ett bredare perspektiv på de problem som organisationerna vill lösa (Gavelin K m.fl., 2010, Om idéburna organisationers särart och mervärde, en forskningskartläggning).

Aktörerna i det civila samhället har också en viktig roll i att erbjuda tjänster och service till sina medlemmar eller till allmän- heten. I detta fall sker det utan att organisationen tar emot full ersättning för verksamheten.

I detta sammanhang kan noteras att civilsamhällets roll i sam- hället i en underlagsrapport till den s.k. Framtidskommissionen har delats upp i fem roller eller funktioner: röstbärare, demokratiskola, gemenskap, serviceproducent samt motvikt till staten och närings- livet (Harding T, 2013, Framtidens civilsamhälle. Underlagsrapport 3 till Framtidskommissionen).

Ett sätt att kategorisera aktörer inom det civila samhället är att utgå från de olika rollerna. Vissa organsationer är också mycket specialiserade och kan ses som antingen röstbärare, utförare eller serviceorganisation. Samtidigt är det utredningens uppfattning att

75

Om det civila samhället

SOU 2016:13

verksamheten hos många organisationer ofta är en mix och att samma organisation därmed kan agera i flera roller. Det kan också växla över tid i och med att en organisation utvecklar sin verk- samhet till att omfatta nya inriktningar.

Risk för intressekonflikter

Med olika roller finns också en risk för intressekonflikter eller att de olika rollerna negativt skulle påverka varandra. Som exempel brukar nämnas att röstbärarrollen skulle kunna påverkas negativt av rollen som utförare. Utredningen återkommer till detta i kapitel 4. Utredningen ser emellertid inte någon generell eller absolut mot- sättning mellan civilsamhällets olika roller. Det är en organisations medlemmar eller grundare som avgör vilken inriktning verksam- heten ska ha. Därmed är det också medlemmarna eller grundarna som kan ha synpunkter på var betoningen ska ligga, hur utveck- lingen bör se ut eller om det förekommer konflikter mellan de olika rollerna. Utredningen uppfattar också att det finns en stor medvetenhet inom det civila samhället, och en pågående diskus- sion, kring de intressekonflikter som eventuellt kan uppstå mellan olika roller.

3.1.5Finansieringen av det civila samhällets verksamhet

Olika finansieringskällor

Det finns många olika källor till finansiering för det civila sam- hällets organisationer. Medlemsavgifter, offentliga bidrag, spons- ring, rörelseintäkter och insamlade medel är några exempel. Det finns föreningar som helt och hållet lever på medlemsavgifter och deltagaravgifter och det finns organisationer som är helt finansi- erade av rörelseintäkter från försäljning av varor eller tjänster. Andra har ett stort grundkapital vars avkastning finansierar den egna verksamheten eller delas ut som bidrag till andra. Det finns också organisationer som står och faller med bidrag från det offentliga, antingen statsbidrag eller kommunala bidrag. Projekt- bidrag från EU:s strukturfonder, Allmänna arvsfonden, statliga myndigheter eller andra kan vara viktiga finansieringskällor särskilt

76

SOU 2016:13

Om det civila samhället

för utvecklingsarbete. Så kallade hävdvunna rörelseintäkter såsom lotterier, basarer och second handförsäljning är fortsatt viktiga inslag för många organisationer.

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att få en fullständig bild av hur finansieringen av hela det svenska civilsamhället ser ut. I SCB:s satelliträkenskaper för det civila samhället (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar), som i huvudsak baseras på uppgifter från 2013, ingår bara ekonomiskt aktiva organisationer, dvs. cirka 92 500 av de totalt cirka 232 000 organisationer som enligt rapporten tillhör det civila samhället och har organisationsnummer. Därutöver tillkommer alla de föreningar och icke formaliserade sammanslutningar som saknar organisa- tionsnummer.

Offentlig sektors finansiering av det civila samhället

Enligt ovan nämnda rapport (SCB 2015) uppgick de totala bidragen och transfereringarna från offentlig sektor till ideella föreningar och övriga organisationer till cirka 41 miljarder kronor 2013. De utgjorde därmed den största intäktskällan för organisationerna. Näst största intäktskälla var försäljning, cirka 34 miljarder kronor och därefter medlemsavgifter, som uppgick till cirka 24 miljarder kronor. Arbets- löshetsersättningen och aktivitetsstödet utgjorde 2013 44 procent av de utbetalda statliga bidragen och transfereringarna, som totalt uppgick till 33 miljarder kronor. Stödet till folkbildningen utgjorde elva procent (cirka 3,5 miljoner kronor) och stöd till bistånds- verksamhet svarade för nio procent (2,9 miljoner kronor).

År 2013 köpte landstingen verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för knappt en miljard kronor, vilket innebar en ökning från föregående år. Drygt hälften av beloppet avsåg speciali- serad somatisk vård. Bidrag och transfereringar från landsting till ideella föreningar och stiftelser var 1,8 miljarder kronor där den största enskilda posten avsåg kulturbidrag.

Kommunerna köpte verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för cirka 13,5 miljarder kronor 2013, vilket är en minsk- ning med cirka 1,2 miljarder kronor från föregående år. Sådan verk- samhet har främst social inriktning. Förskoleverksamhet och skol- barnomsorg utgjorde den största delen. Kommunernas bidrag och

77

Om det civila samhället

SOU 2016:13

transfereringar till ideella föreningar och stiftelser uppgick till cirka 4,2 miljarder kronor. Den enskilt största posten avsåg bidrag till fritidsverksamhet (SCB 2015).

Andra former av ekonomiskt stöd från det offentliga

Det finns även annat stöd än ekonomiska bidrag till civilsamhället från stat, kommuner och landsting. Den största delen av det indirekta stöd som den offentliga sektorn tillhandahåller är troligen de skattelättnader som många av organisationerna inom det civila samhället får. Att få tillgång till lokaler och anläggningar till sub- ventionerade priser utgör också en betydande del av finansieringen, särskilt inom idrott och kultur.

3.1.6Riks- och paraplyorganisationer

Många föreningar ingår i folkrörelseliknande strukturer, där lokal- föreningar samlas i distrikt eller regioner, som i sin tur formar ett riksförbund. Medlemmarna i lokalföreningarna väljer ombud till distriktsårsmöten, som i sin tur väljer ombud till den nationella nivåns beslutande organ. På senare år har många organisationer på grund av t.ex. förändrade kommunikationsmöjligheter och ändrade demografiska förutsättningar genomfört organisationsförändringar särskilt vad gäller den regionala nivån. Strukturen med lokal- föreningar (eller motsvarande) och riksförbund finns dock gene- rellt sett kvar. Riksförbunden har olika uppgifter, där det ofta ingår att företräda hela organisationen på nationell nivå, samverka inter- nationellt och vara mottagare av statsbidrag. Ofta ger man också ett omfattande stöd till de lokala enheterna, t.ex. administrativt, i arbetsgivarfrågor och i frågor som rör extern kommunikation. Vissa organisationer arbetar tätt ihop nationellt och lokalt, med gemensamma beslut om såväl verksamhetsprioriteringar som gra- fisk profil, administrativa rutiner och liknande. Andra är mer löst sammansatta av i hög grad självständiga lokala enheter som sam- verkar på nationell nivå kring några få frågor.

Det finns också federativa strukturer, såsom Riksidrottsförbun- det som i sin tur samlar de olika idrottsförbunden på riksnivå. En viktig uppgift för Riksidrottsförbundet är att fördela det statliga

78

SOU 2016:13

Om det civila samhället

stödet till idrotten, men man har också valt att driva mycket ge- mensamt utvecklingsarbete på denna nivå.

Nationellt finns det också en rad paraply- och branschorgani- sationer som samlar organisationer med särskild inriktning eller organisationer som vill samverka kring någon eller några frågor. Det är inte ovanligt att organisationer är med i flera olika paraplyer och samarbetsorganisationer. Nedan nämns några av dem som ut- redningen har haft kontakt med.

LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer samlar ungdomsorgani- sationer, framför allt sådana som får statsbidrag från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). LSU driver gemen- samt påverkansarbete för medlemmarna och anordnar utbildningar och annan kompetensutveckling.

Svenskt Friluftsliv samlar friluftsorganisationer och driver på- verkansarbete framför allt vad gäller förutsättningar för medlem- marna att bedriva sin verksamhet, såsom värnandet av allemans- rätten. Sedan 2012 fördelar Svenskt Friluftsliv statsbidrag till fri- luftsorganisationerna.

Forum – Idéburna organisationer med social inriktning arbetar med påverkansarbete för sina medlemmars räkning men driver också en rad stödverksamheter, t.ex. Volontärbyrån och Techsoup, som är tillgängliga även för organisationer som inte är medlemmar.

Famna är intresseorganisation för idéburen vård och omsorg, och för idéburna skolverksamheter finns Idéburna skolors riksför- bund.

Sveriges föreningar samlar lokala paraplyorganisationer. De ger stöd till sina medlemmar och har en röstbärande roll nationellt i frågor som berör lokalt föreningsliv.

Frivilligorganisationernas insamlingsråd (FRII) är en bransch- organisation för insamlingsorganisationer, vars uppdrag är att bidra till ett tryggt givande och ett högt förtroende för organisationerna.

Ideell arena är ett partnerskap för att utveckla det strategiska le- darskapet i civilsamhället, bl.a. genom kunskapsutveckling och utbildningar.

I Ideell kulturallians samlas det ideella kulturlivet för att främja och utveckla ideella kulturorganisationers samhällsroll genom poli- tiskt inflytande i samspel med varandra och kulturlivet. Medlem- marna är andra riksorganisationer.

79

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Civos – Civilsamhällets organisationer i samverkan grundades 2009 av en rad riksförbund och paraplyorganisationer med uppgift att främja ett gemensamt och aktivt agerande gentemot regering och myndigheter, kommuner och landsting samt näringslivets or- ganisationer i frågor av gemensamt intresse för hela sektorn.

Studieförbunden samverkar inom ramen för bransch- och intresseorganisationen Studieförbunden (tidigare Folkbildnings- förbundet), och de rörelsedrivna folkhögskolorna samverkar inom Rörelsedrivna folkhögskolors intresseorganisation (RIO). Till- sammans med SKL utgör de medlemmarna i Folkbildningsrådet, som har till uppdrag att, i myndighets ställe, förmedla statsbidrag till folkbildningen.

SIOS (Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige) be- står av frivilliga sammanslutningar av erkända och icke erkända minoriteter som i samarbete med andra vill verka för ett mång- kulturellt samhälle med uppgift att driva språk-, kultur-, utbild- nings- och andra minoritetspolitiska frågor som är gemensamma för medlemmarna.

Riksorganisationen Hela Sverige ska leva företräder cirka 5 000 lokala utvecklingsgrupper som finns runt om i landet. De kan ha olika namn, som byalag, samhällsförening eller intresseförening.

Funktionshinderrörelsen har två paraplyorganisationer eller fe- derativa strukturer, Handikappförbunden och Lika Unika.

Forum Syd samlar runt 160 svenska organisationer som arbetar med bistånd. Forum Syd vidareförmedlar bidrag från Sida till svenska organisationer som samarbetar med lokala organisationer i totalt 70 länder. Organisationen bedriver även opinionsarbete.

Frivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommitté (FOS) samordnar de frivilliga försvarsorganisationer som stödjer sam- hället vid olyckor och kriser och som finns angivna i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.

Föreningen SKOOPI är en nationell intresse- och nätverks- organisation som arbetar med stöd och utbildning till arbetsinte- grerande sociala företag. SKOOPI arbetar även med opinionsbild- ning för att påverka förutsättningarna för att starta och driva ar- betsintegrerande sociala företag.

Sveriges kristna råd samlar kristna samfund.

Sveriges muslimska råd samlar vissa av de muslimska riks- täckande organisationerna.

80

SOU 2016:13

Om det civila samhället

Många organisationer är medlemmar i någon av de arbetsgivar- organisationer som samlar civilsamhällets organisationer, nämligen KFO, Idea, Arbetsgivaralliansen, Svenska kyrkans arbetsgivar- organisation och Svensk Scenkonst.

3.1.7Det civila samhällets särart

Bakgrund

Enligt direktiven är en utgångspunkt för utredningens arbete att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka och deras särart bevaras. Utredaren ska identifiera sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder eller begränsningar för verksamhet inom det civila samhället samt analysera och bedöma hur organi- sationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning.

Företrädare för det civila samhällets organisationer har till ut- redningen framfört olika hinder för verksamheten och flera handlar om organisationernas kontakter med det offentliga (statliga myndigheter, kommuner och landsting). Utredningen återkommer i kapitel 5 till de regelverk som har identifierats som hinder för civilsamhällets organisationer. I kapitel 6 redovisas sådana hinder eller begräsningar som kan hänföras till upphandlingsområdet.

Olika associationsformer räknas in i det civila samhällets organi- sationer (jämför 3.1.1). Det civila samhällets organisationer är såle- des inte ett avgränsat juridiskt begrepp och dess särart kan därför inte analyseras juridiskt utifrån associationsform. För att lösa ett juridiskt problem kopplat till det civila samhällets organisationer behöver man veta om man ska använda exempelvis stiftelse-, bolags- eller föreningsregler. Därefter handlar det om att bedöma vilka regler inom regelkomplexen som är tillämpliga. För att analy- sera organisationernas särart ser utredningen dock inte ett behov av att avgränsa frågan associationsrättsligt. Det rör sig i detta sam- manhang inte om att knyta rättsliga konsekvenser till det civila samhällets organisationer. Syftet är snarare att fästa uppmärksam- het på regelkonsekvenser som särskilt påverkar organisationerna och i vilken mån det finns skäl att väga in särart för att stärka det civila samhället. Samtidigt är det nödvändigt att ta sin utgångs- punkt i vad det är som kännetecknar de olika associationsformerna. Utredningen återkommer därför till detta i avsnittet nedan.

81

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Begreppen särart och mervärde

Begreppet särart behandlas i rapporten Särart och mervärde i den ideella sektorn – En studie av ledares syn på de idéburna organisa- tionernas betydelse av Pernilla Hultén och Filip Wijkström vid Handelshögskolan i Stockholm (Socialstyrelsen, 2006). I rapporten särskiljs de båda begreppen särart och mervärde. Enligt författarna beskriver särart hur organisationerna skiljer sig från andra verk- samhetsformer medan begreppet mervärde beskriver vad organisa- tionen tillför utöver det som andra kan tillföra. Vidare anges att det alltid är särarten som är utgångspunkten för de idéburna organisa- tionernas mervärde. Författarna menar att om organisationerna inte skiljer sig från sina privata eller offentliga motsvarigheter, så innebär det att det påtalade mervärdet kan levereras inom vilken sektor som helst.

Något om vad som kännetecknar aktörerna i det civila samhället

Då man talar om organisationernas särart finns det som sagt anled- ning att titta närmare på vad som kännetecknar några av det civila samhällets organisationer. Utredningen inskränker i detta fall fram- ställningen till några av de vanligaste associationsformerna bland organisationerna.

När det gäller stiftelser å ena sidan och bolag och föreningar å andra sidan, så saknar stiftelser medlemmar eller delägare, medan bolag och föreningar är personsammanslutningar. Vid gränsdrag- ning mellan bolag och föreningar brukar man undersöka om sam- verkansavtalet innebär att antalet medlemmar eller delägare kan växla utan att stadgarna, avtalet eller bolagsordningen behöver justeras. Om det finns ett sådant utrymme brukar det vara fråga om en förening. Metoden är dock inte heltäckande. Både ekonomiska föreningar och ideella föreningar kan vara av det slag att de hålls mer eller mindre slutna för nya medlemmar. Bland föreningar skiljer man mellan ekonomiska och ideella föreningar. Den ekono- miska föreningen kännetecknas i princip av att den bedriver eko- nomisk verksamhet som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomsiska intressen. Ska denna kunna registreras enligt lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar måste den – i regel – också vara kooperativ, med vilket avses att medlemmarna deltar i före-

82

SOU 2016:13

Om det civila samhället

ningens verksamhet som exempelvis konsumenter. En ideell förening är en associationsform som antingen har en ideell målsätt- ning, vare sig den bedriver eller inte bedriver ekonomisk verksam- het, eller har till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska in- tressen men inte genom ekonomisk verksamhet.

Eftersom den ideella föreningsformen är den vanligaste bland det civila samhällets organisationer finns det anledning för utred- ningen att beskriva dess utmärkande drag närmare.

Föreningar kan delas in i tre kategorier (Hemström C, 2011,

Organisationernas rättsliga ställning: Om ekonomiska och ideella föreningar s. 20 f.). För det första föreningar som genom icke- ekonomisk verksamhet främjar ideella syften. Bland dessa återfinns exempelvis sällskapsföreningar, idrottsföreningar och religiösa sam- fund. Sådana föreningar brukar benämnas rent ideella föreningar. För det andra föreningar som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella syften. I denna grupp ingår sådana ideella föreningar som bedriver rörelse men som gör det i syfte att främja rent ideella intressen. Som exempel kan nämnas hemslöjdsföreningar med en klart ideell inriktning. Även denna kategori hänförs ofta till gruppen rent ideella föreningar. För det tredje föreningar som ge- nom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars eko- nomiska intressen. Fackföreningar, hyresgästföreningar och bransch- sammanslutningar utgör exempel på dessa. Det kan också före- komma att föreningar både syftar till att främja sina medlemmars ekonomiska intressen och har ideella ändamål. Föreningar kan vidare ha dubbla verksamheter, både ekonomisk och icke-ekono- misk. Om en ideell förening som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen övergår till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen blir den en ekonomisk förening.

I Folkrörelseutredningens betänkande Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33) gavs en bild av vad som är kännetecknade för en folkrörelse. Som framgått inledningsvis i detta kapitel är folkrörelse ett i förhållande till ideell förening bredare begrepp och samtidigt snävare än begreppet det civila samhället. Begreppet inryms rimli- gen i det som numera kan betecknas som det civila samhällets or- ganisationer och dess kännetecken är därför en god utgångspunkt för att bedöma vad som utgör det civila samhällets organisationers särart.

83

Om det civila samhället

SOU 2016:13

En folkrörelse

ska ha en ideologi, dvs. en logiskt utvecklad idé,

måste bilda opinion, dvs. opponera sig och motsätta sig det de tycker är fel i samhället och kräva den förändring som de tror på,

måste ha en viss numerär, dvs. bestå av en stor mängd medlem- mar för att få ett inflytande på samhällsutvecklingen,

måste ha en geografisk spridning, dvs. en organisation med lokalföreningar runt om i landet,

ska vara öppen för alla och ingen ska förhindras medlemskap i verksamheten förutsatt att man vill omfatta ideologin,

ska arbeta demokratisk, dvs. att varje medlem ska ha samma möjlighet att väcka förslag och påverka beslut,

ska stå i en oberoende ställning till stat och kommun,

ska innebära gemenskap vilket förutsätter att de som kommer samman har något gemensamt som binder dem samman, och

ska ha en kontinuitet i tiden vilket innebär att tillfälliga aktions- grupper i den meningen inte är folkrörelser.

I ett senare betänkande Mål och resultat (SOU 1988:39) samman- fattade utredaren folkrörelsernas betydelse i fyra centrala funk- tioner, nämligen den ideologiska, den opinionsbildande, den demo- kratiska och den sociala funktionen.

Några röster om vad som utgör det civila samhällets särart

Med ovan tecknad bild av vad som karaktäriserar olika samman- slutningar, och då främst föreningar, övergår utredningen i det följande till frågan om vad som skiljer det civila samhällets organi- sationer och främst ideella föreningar från andra verksamhets- former. Utredningen kommer även in på dess mervärde med vilket alltså avses vad civila samhällets organisationer tillför utöver det som andra kan tillföra.

I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting

(IJ2008/2110/UF) skrev de idéburna organisationerna att ”Det

84

SOU 2016:13

Om det civila samhället

som vi har gemensamt och som utgör kärnan är att vi frivilligt valt att gå samman kring idé och värdegrund och att allmännytta eller medlemsnytta är vår främsta drivkraft. Eventuella överskott går tillbaka till verksamheten och kommer på det sättet samhället till godo. Det är det valet som gör att vi kan kalla oss idéburna.”

(skr. 2008/09:207 s. 28 f.).

I tidigare refererad rapport av Hultén och Wijkström samman- fattas ett antal organisationsledares syn på vilket sätt de idéburna organisationerna skiljer sig från organisationer i andra sektorer. Bland annat menade organisationsledarna att de idéburna organi- sationerna använde speciella arbetsmetoder, var organiserade an- norlunda än privata och offentliga verksamheter och att de hade tillgång till andra typer av resurser såsom frivillig arbetskraft eller särskild kunskap. Organisationsledarna menade också att de idéburna organisationerna särskilde sig genom att de byggde på en grundläggande ideologi eller vision och att det var denna, snarare än exempelvis vinstintresset eller politiska direktiv, som utgjorde verksamhetens centrala mål.

I olika sammanhang förekommer också hänvisningar till idrot- tens särart. Frågan är då i vilken utsträckning idrotten på grund av dess sociala och kulturella betydelse helt eller delvis bör behandlas särskilt fördelaktigt. Utredningen behandlar särskilt idrottens rättsliga särart i avsnitt 5.2.1 med utgångspunkt från EU-rätten.

Allmännyttiga ideella föreningars särart i svensk lagstiftning

I svensk lagstiftning beaktas allmännyttiga ideella föreningars särart i skatterättsligt avseende. För allmännyttiga ideella föreningar finns i 7 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) särskilda regler som be- gränsar skattskyldigheten. För att en ideell förening ska vara all- männyttig krävs att den uppfyller följande fyra krav: ändamåls- kravet, verksamhetskravet, fullföljdskravet och öppenhetskravet. Kraven utvecklas i förarbetena enligt vad som framgår nedan.

Den ideella föreningen ska ha ett eller flera allmännyttiga ända- mål. Med allmännyttigt ändamål menas ett ändamål som främjar idrott, kultur, miljövård, omsorg om barn och ungdom, politisk verksamhet, religiös verksamhet, sjukvård, social hjälpverksamhet, Sveriges försvar och krisberedskap i samverkan med myndighet,

85

Om det civila samhället

SOU 2016:13

utbildning, vetenskaplig forskning eller annan likvärdig verk- samhet. Ändamålet får dock inte vara begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen. Detta innebär att föreningen, även om den har som ändamål att främja t.ex. utbildning eller vetenskaplig forskning, inte är allmän- nyttig om den genom dessa ändamål ska tillgodose bestämda personers ekonomiska intressen.

Det räcker inte att det ändamål som anges i stadgarna är allmän- nyttigt, föreningen måste också i sin verksamhet, uteslutande eller så gott som uteslutande, främja ett allmännyttigt ändamål. Med uteslutande, eller så gott som uteslutande, avses 90–95 procent. Det är de resurser som föreningen lägger ner i sin verksamhet som ska mätas i verksamhetskravet. Dessa måste alltså till 90–95 procent användas i en verksamhet som främjar ett allmännyttigt ändamål. Kraven har kommit till för att det inte ska stå en sak i stadgarna medan organisationen arbetar med något annat.

Fullföljdskravet är ett aktivitetskrav som innebär att föreningen under beskattningsåret i skälig omfattning måste använda sina in- täkter för ett allmännyttigt ändamål. Med skälig omfattning avses cirka 80 procent.

Öppenhetskravet innebär att den ideella föreningen inte får vägra någon inträde, eller utesluta någon, som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. Beroende på vilket syfte och omfattning en förenings verksamhet har, kan dock vissa krav för medlemskap vara motiverade.

I regeringens prop. 1976/77:135 behandlades de allmänna prin- ciperna för beskattning av ideella föreningar och frågan om allmän- nyttig verksamhet skulle stödjas genom lindring av beskattningen. Departementschefen uttalade sig bl.a. om vad som kunde motivera att ideella föreningar skattemässigt behandlades förmånligare än andra juridiska personer. För det första framhöll han att förening- arnas inkomster regelmässigt används för att främja allmännyttiga ändamål. Detta innebär egentligen att skatteuttag inte träffar före- ningen som sådan utan den av föreningen bedrivna verksamheten. Vidare anförde han att ideella föreningar kännetecknas av att en- skilda personer samverkar för att främja sådana ändamål som i regel utan vidare brukar anses allmännyttiga. Denna på det enskilda ini- tiativet grundade form av samverkan hade enligt honom ett mycket

86

SOU 2016:13

Om det civila samhället

betydande värde för samhällslivet, vilket utvecklades enligt följande (prop. 1976/77:135 s. 71).

Jag vill här särskilt betona att värdet inte bara ligger i att de ideella föreningarna förbättrar livsvillkoren för stora persongrupper och däri- genom utgör ett värdefullt komplement till det allmännas insatser. Ett minst lika stort värde har enligt min mening själva föreningsarbetet, dvs. det förhållandet att enskilda personer frivilligt och ofta utan er- sättning samverkar för att lösa olika ideella uppgifter. Lagstiftningen måste därför utformas så att goda förutsättningar skapas för före- ningsverksamhet av detta slag.

Enligt 15 § lotterilagen (1994:1000) får tillstånd att anordna ett egentligt lotteri lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening och som enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål, inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och för sin verk- samhet behöver lotteriinkomster. Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett all- männyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det. I prop. 1981/82:170 anfördes att en närmare precisering av begreppet allmännyttigt ändamål inte ansågs möjlig, men det tillades samtidigt att begreppet brukar inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja. Jämför den nya lydelsen av inkomstskattelagen (se ovan) i vilken det allmännyttiga ändamålet har preciserats. I nämnd proposition angavs skälen till varför tillstånd till lotteri i princip endast ska kunna lämnas till ideella föreningar. Departementschefen ansåg det vara av största betydelse att ideella föreningar och liknande organisationer fick stimulansen att finansiera sin verksamhet genom exempelvis lotterier. Samhällets begränsade resurser att lämna ekonomiskt stöd till ideella verksamheter beaktades därvid också.

87

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Några slutsatser kring vad som är organisationernas särart

Med utgångspunkt från ovan nämnd rapport av Hultén och Wijkström om på vilka sätt det civila samhällets organisationer och de idéburna organisationernas skiljer sig från organisationer i andra sektorer (privat och offentlig) och med refererade rättskällor samt förarbeten som bas sammanfattar utredningen några av de faktorer som bidrar till att särskilja det civila samhällets organisationer från andra verksamhetsformer. Utredningen avser närmast privaträttslig vinstdriven verksamhet och offentligrättslig verksamhet. Slut- satserna är med nödvändighet generella och avser i flera fall främst allmännyttiga ideella föreningar.

Värdegrund som drivkraft – ideellt och allmännyttigt syfte

Olika former av värdegrunder och organisationernas grundläg- gande idéer måste ses som centrala element och särdrag i beskriv- ningen av ideella organisationer. Idéerna är olika beroende på typen av ideell organisation, men gemensamt är att det handlar om enga- gemang som drivkraft och någon annan idé än att skapa vinst åt medlemmarna. Verksamheten går ofta ut på kollektiv påverkan utifrån den värdegrund organisationen har. Det finns också en drivkraft att långsiktigt fullfölja sina visioner och detta är överord- nat vad som är ekonomiskt fördelaktigt.

Det civila samhällets aktörer agerar alltså utifrån ett huvudsakli- gen ideellt syfte, vilket innebär att de inte delar ut vinst till med- lemmar, ägare eller annan person, utan återinvesterar eventuell vinst i verksamheten. Sammanslutningarnas och aktörernas huvud- sakliga syfte är allmännytta eller medlemsnytta, ofta både och.

Att det övergripande syftet inte är att skapa vinst utesluter dock inte att ekonomisk verksamhet kan bedrivas som ett sätt att skapa resurser för att främja ändamålet. Förenklat kan sägas att vinst inom det civila samhället kan utgöra ett medel, men inte ett mål.

88

SOU 2016:13

Om det civila samhället

Den demokratiska uppbyggnaden – ett organisatoriskt särdrag

Ideella föreningar styrs i regel av medlemmarna som aktivt fast- ställer mål och riktlinjer samt fattar beslut. I en förening har nämligen medlemmarna i princip det avgörande ordet. De måste följa lagregler och rättsprinciper och gällande stadgar, men stadgarna kan under vissa omständigheter ändras. Medlemmarna har rätt att delta i förvaltningen av föreningens angelägenheter och vid en föreningsstämma har varje medlem i regel rätt att närvara, yttra sig och delta i omröstning. Allas röster väger lika. Enligt likabehandlingsprincipen ska alla medlemmar behandlas lika i alla avseenden, om inte stadgarna innehåller andra regler eller annat beslutas av samtliga berörda medlemmar i enighet. De regler som sålunda gäller för ideella föreningar enligt rättspraxis och allmänna rättsgrundsatser kan i korthet uttryckas så att den ideella före- ningen typiskt sett är en demokratisk organisationsform.

Till det organisatoriska särdraget hos föreningar hör också att organisationerna inte har några ägare i traditionell bemärkelse. Både ekonomiska och ideella föreningar är uppbyggda på medlemskap. Skulle det inte finnas några medlemmar så skulle det inte heller finnas en förening.

Självständighet och oberoende

Ideella föreningar är fristående organisationer som styrs av med- lemmarna. Medlemmen har som nämnts i hög grad möjlighet att påverka organisationens verksamhet och aktiviteter men även sam- hället. Denna grundläggande beståndsdel hänger samman med värdegrunden (att kunna påverka för det man tror på), frivillig- heten (det är för att påverka som man lägger tid och resurser på frivilligt deltagande) och engagemanget (möjligheten och viljan att påverka föder engagemang) som med demokratiska strukturer och processer (demokratisk uppbyggnad och demokratiska beslutspro- cesser som skapar förutsättningarna för att påverka i högre ut- sträckning).

89

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Resurser i form av frivilliga insatser och frivillighet

Till de resurser som särskiljer ideella organisationer från andra typer av organisationer hör de frivilliga arbetsinsatserna och frivil- ligheten att delta.

Det civila samhällets organisationer är ofta inte ”professionella” i meningen att det är verksamhet som kan betecknas som yrkes- mässig. Medlemmar i det civila samhällets organisationer kan där- emot t.ex. bidra till kunskapsspridning och folkbildning i sam- hället.

Det frivilliga består dels i att det är frivilligt att gå med i en ideell organisation, dels i att arbetet sker utan sådana förpliktelser som regleras genom anställning, däribland att det är oavlönat.

Frivilligheten utgör ett grundvillkor för organisationerna. Även i de fall det finns anställd arbetskraft så är det de gemensamma insatserna som för arbetet framåt, även om det sker på olika villkor.

Öppenhet

Vem som helst kan gå med i en allmännyttig ideell förening. Till skillnad från andra privaträttsliga organisationer, exempelvis ett bolag, så kan i regel inte de allmännyttiga ideella föreningarna välja sina medelemmar.

I förarbetena till inkomstskattelagen (1999:1229) (prop. 2013/14:1) nämns vad som i det sammanhanget krävs för att öppenhetskravet ska vara uppfyllt. Utöver att föreningen inte får vägra någon inträde så innebär det även att föreningen inte kan utesluta någon som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. Utifrån föreningens syfte och omfattning kan dock vissa krav vara motiverade för att medges inträde i en förening.

3.2Engagemanget i det civila samhället

Befolkningens engagemang i det civila samhället kan redovisas på olika sätt. I detta avsnitt redogör utredningen för några sätt att mäta engagemanget, t.ex. genom medlemskap och aktivitet i före- ningslivet respektive ideella och frivilliga insatser.

90

SOU 2016:13

Om det civila samhället

3.2.1Medborgarnas deltagande i det civila samhället

Av SCB:s undersökning Organisationernas ekonomi11 framgår att det totala antalet medlemskap i Sverige var knappt 21 miljoner under 2012. Summan är större än Sveriges befolkning eftersom en och samma person kan vara medlem i flera föreningar (SCB, 2014,

Det civila samhället 2011−2012 – verksamhetsindelad statistik med fokus på ekonomiska förhållanden). Motsvarande uppgifter finns inte med i 2015 års version av SCB:s statistik för det civila sam- hället (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar).

SCB genomför också Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF/SILC), där frågor ställs till intervjupersoner om de är med- lemmar i parti, fackförbund/företagsorganisation eller annan före- ning12. Enligt ULF/SILC år 2012−2013 var cirka 6,3 miljoner personer (16 år och äldre), medlemmar i en eller flera föreningar. De flesta (cirka 3,6 miljoner personer) var medlemmar i en fack- förening eller företagsorganisation. Andra föreningstyper där många var medlemmar var boendeföreningar (2,4 miljoner med- lemmar) och idrotts- eller friluftsföreningar (2,3 miljoner medlem- mar). Medlemskap innebär dock inte automatiskt att en person är aktiv i föreningen. Av ULF/SILC framgår att 40 procent av de som var medlemmar i minst en förening var aktiva. Män var aktiva i något högre grad än kvinnor (43 procent av männen, mot 36 procent av kvinnorna).

3.2.2Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudier

Forskare vid Ersta Sköndal högskola har under 1992−2014 vid flera undersökningstillfällen genomfört s.k. befolkningsstudier om medborgarnas ideella/frivilliga och informella insatser. Den senaste studien genomfördes 2014 och redovisas i rapporten Folk i rörelse –

11Undersökningen Organisationernas ekonomi avser att täcka icke-marknadsproducenter utan vinstkrav. För en beskrivning av undersökningen hänvisar utredningen till SCB (2015).

12Med annan förening avses i ULF/SILC medlemskap och deltagande i boendeförening; idrotts- eller friluftsförening; kultur-, musik-, dans- eller teaterförening; samt pensionärs- förening (för personer 65 år eller äldre), se SCB (2015).

91

Om det civila samhället

SOU 2016:13

medborgerligt engagemang 1992−2014 (i detta avsnitt kallad Be- folkningsstudien 2014).13

Av Befolkningsstudien 2014 framgår att 53 procent av den vuxna befolkningen hade arbetat frivilligt vid något tillfälle under 2014 (57 procent för män och 50 procent för kvinnor). Enligt rap- porten är omfattningen av det frivilliga arbetet i Sverige ”excep- tionellt stabilt” under den dryga tjugoårsperiod som befolknings- studier har genomförts. Enligt befolkningsstudien finns det inte något empiriskt stöd för uppfattningen att det ideella arbetet skulle minska i omfattning över tid. Som förklaringar till det höga enga- gemanget framför forskarna att det dels handlar om den infra- struktur som civilsamhällets organisationer utgör, dels om de vär- deringar som folkrörelsetraditionen för med sig. En förklaring till skillnaden mellan könen är att idrottsorganisationerna är den en- skilt största organisationskategorin och att män är överrepresen- terade i dessa organisationer (von Essen m.fl., 2015, Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014 s. 17 ff.).

Det ideella arbetet omfattar många olika insatser. Av Befolk- ningsstudien 2014 framgår att 72 procent av de som arbetar ideellt gör insatser som kan betecknas som administration. Drygt 40 procent har förtroendeuppdrag i styrelse och ungefär en tredjedel (34 procent) ägnar sig åt ledarskap i någon form. Även insatser som information och direkta hjälpinsatser är vanligt före- kommande (von Essen m.fl. 2015, s. 22 f.).

Befolkningsstudien 2014 belyser också s.k. informella stöd- och hjälpinsatser, dvs. sådana som sker vid sidan av de insatser som görs i frivilliga organisationer. Den typen av medborgarengagemang handlar om insatser utanför det egna hemmet, för släktingar eller vänner, för grannar eller arbetskamrater och kan exemplifieras av städning, matinköp eller trädgårdsarbete. Under 2014 var det 41 procent av befolkningen i åldern 16−74 år som regelbundet hade gjort informella insatser för någon person som de inte bodde med. Det genomsnittliga antalet timmar per månad var 14 timmar (von Essen m.fl. 2015, s. 63 ff.).

13 Studien baseras på ett obundet slumpmässigt urval ur hela befolkningen i åldern 16−84 år.

Nettourvalet omfattade 2 238 personer och svarsfrekvensen var 56 procent (1 258 personer). I övrigt hänvisas till rapporten för uppgifter om undersökningens metod och genomförande samt för resultaten i sin helhet.

92

SOU 2016:13

Om det civila samhället

Forskarna konstaterar utifrån studien att de ideella insatserna karaktäriseras såväl av en anmärkningsvärd stabilitet över tid, som av samtidiga förändringar. Den totala omfattningen på engage- manget är stabilt oavsett samhällsförändringar, samtidigt som det sker förändringar i engagemanget. Forskarna ser emellertid inte under de senaste tio åren något stöd för att det skulle vara en sva- gare koppling mellan att göra insatser och samtidigt vara medlem i den organisation där man är aktiv. Istället noterar forskarna att ”en konstant mycket stor och stabil andel av de aktiva medborgarna också [är] medlemmar” (s. 80). En förändring som forskarna där- emot ser i materialet är att de direkt socialt inriktade insatserna har ökat under undersökningsperioden (von Essen m.fl. 2015, s. 79 ff.).

3.3Politiken för det civila samhället

I mars 2010 beslutade riksdagen om politiken för det civila sam- hället, som ersatte den tidigare folkrörelsepolitiken och dess mål. Genom politiken för det civila samhället ville regeringen lyfta fram det civila samhällets stora betydelse, utveckla och tydliggöra rela- tionen mellan staten och det civila samhället och ta ett helhets- grepp om generella frågor om det civila samhället och dess villkor. Med det civila samhället avsågs alltså ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). Politi- ken syftar till att omfatta såväl de traditionella som de nyare for- merna av engagemang.

Politiken för det civila samhället har enligt riksdagsbeslutet följande mål: Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att

utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort,

stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter,

fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.

93

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Av propositionen framgår att civilsamhällets betydelse för demo- kratin är utgångspunkten för politiken. En närliggande del av poli- tiken är det civila samhällets möjligheter att involvera och engagera människor. Det civila samhället erbjuder möjlighet för enskilda att genom engagemang i civilsamhället påverka den egna livssitua- tionen eller samhället i stort. Politiken för det civila samhället handlar också om villkoren för civilsamhället att vara utförare.

3.3.1Sex principer inom politiken för det civila samhället

I prop. 2009/10:55 fastslås också att politiken för det civila sam- hället ska följas upp utifrån sex principer: principerna om själv- ständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald. Som skäl angavs bl.a. att civilsamhället verkar inom olika sakområden som sorterar under ett flertal de- partement och att en uppföljning utifrån principerna skulle möjlig- göra en samlad bild av det civila samhällets villkor.

De sex principerna formulerades under regeringens dialog med idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) under 2007−2008. Dialogen fö- regick den nationella överenskommelsen mellan regeringen, idé- burna organisationer inom det sociala området och SKL som undertecknades 2008 (IJ2008/2110/UF). De sex principerna åter- kommer i såväl den nationella överenskommelsen på det sociala området som i efterföljande överenskommelse på integrationsom- rådet. De återkommer även i regeringens och svenska civil- samhällesorganisationers gemensamma åtaganden för stärkt dialog och samverkan inom utvecklingssamarbetet.

I prop. 2009/10:55 beskrivs innebörden av principerna. I detta avsnitt återger utredningen en översiktlig sammanfattning av prin- ciperna och för helheten hänvisas till propositionen. Principen om självständighet och oberoende handlar om organisationernas och deras medlemmas möjlighet att självständigt bedriva sin verksam- het utan obefogad kontroll eller inblandning av stat, kommun eller landsting. Det handlar t.ex. om att den statliga styrningen genom bidrag inte bör bli alltför omfattande men också om relationen mellan mer villkorslöst stöd och uppdragsersättningar. Angående

94

SOU 2016:13

Om det civila samhället

principen om dialog sägs bl.a. att dialog bör prägla förhållandet mellan regeringen och det civila samhället. Syftet med dialogen är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och att bidra till ömsesidig förståelse och förtroende. Formerna för dialogen bör vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt.

Den tredje principen är den om kvalitet, som i sammanhanget produktion av välfärdstjänster uttrycker att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla kvalitet. Samtidigt erkänner principen att idéburen verksamhet av många ses som en kvalitet i sig, dvs. har ett egenvärde i att den bedrivs utifrån en viss värdegrund. Principen om långsiktighet tar sin utgångspunkt i varaktigheten i den natio- nella överenskommelsen på det sociala området men omfattar också att idéburna organisationer bör ges sådana förutsättningar som möjliggör planering med långsiktighet och hållbar utveckling som grund. Till denna del hör stabiliteten i bidragssystemen, för- delningen mellan olika bidragsformer och de generella villkoren för civila samhället.

Principen om öppenhet och insyn syftar till att möjliggöra ett förtroende mellan offentliga aktörer och det civila samhället. Ge- nom det offentligas öppenhet och insyn möjliggörs civilsamhällets funktion som röstbärare och opinionsbildare, samtidigt som civilsamhällets verksamhet till del finansieras av skattemedel, vilket kräver öppenhet i redovisningen. Principen innebär dock inte en rätt till obefogad kontroll av det civila samhället från det offentligas sida. Den sjätte principen är den om mångfald som betonar att samhället välkomnar civilsamhället som utförare och att olikheten är att betrakta som en tillgång i sig. Regelverk, bidragssystem m.m. bör ge utrymme för såväl olika organisationsformer som många former av relationer mellan det offentliga och det civila samhället. Principen rymmer också att det civila samhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen.

3.3.2Nationella överenskommelser

Nära sammankopplade till politiken för det civila samhälle är de överenskommelser som regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området respektive integrationsområdet samt SKL träf-

95

Om det civila samhället

SOU 2016:13

fat. Den första överenskommelsen, den på det sociala området, föregick i tid prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhället. Regeringen har även tillsammans med organisationer verksamma inom utvecklingssamarbetet i juli 2015 kommit överens om gemen- samma åtaganden för stärkt dialog och samverkan inom utveck- lingssamarbetet.

Såväl överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organi- sationer inom det sociala området och SKL (IJ2008/2110/UF) som överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och SKL (IJ/2009/2235/UF) föregicks av dialog mellan parterna. Överenskommelsedokumenten har efter dialogerna tagits fram av parterna i gemensamma skrivprocesser. De slutliga överenskommelserna är omfattande dokument som följer samma struktur med förord, utgångspunkter, en gemensam vision, sex gemensamma principer (samma som för politiken för det civila samhället), parternas åtgärdsplaner samt bilagor med t.ex. definitioner och deltagande organisationer. I båda fallen har regeringen därefter beslutat att bemyndiga ansvariga statsråd att teckna den framtagna överenskommelsen med de organisationer som omfattas av dialogen och SKL. I och med besluten bjöd reger- ingen in idéburna organisationer inom respektive område och SKL att ansluta sig till överenskommelsen.

De nationella överenskommelserna har en utgångspunkt i de hinder som civilsamhället upplevde vid tidpunkten för de dialoger som föregick överenskommelserna. Av överenskommelsen på det sociala området framgår t.ex. att de problem och hinder som civil- samhällets organisationer har fört fram under dialogen i sin tur har resulterat i de sex gemensamma principerna. Syftet med de sex ge- mensamma principerna är att bidra till långsiktighet och förutsäg- barhet i relationerna mellan de olika aktörerna. Principerna är i sin tur vägledande för parternas åtaganden, som i sin tur kan följas av konkreta åtgärder i respektive parts åtgärdsplan.

I utredningens uppdrag att underlätta organisationernas verk- samhet ingår att med utgångspunkt i överenskommelserna inom det sociala området respektive integrationsområdet föreslå åtgärder på nationell, regional och lokal nivå som underlättar organisatio- nernas verksamheter. De åtgärder som utredningen föreslår åter- finns i kapitel 5.

96

SOU 2016:13

Om det civila samhället

3.4Forskning om det civila samhället

Historik

Forskningen om det svenska föreningslivet har en lång tradition. Folkrörelsernas framväxt samtidigt med demokratiseringen av Sverige har skildrats i en rad studier, både av t.ex. historiker som Torkel Jansson (Adertonhundratalets associationer: forskning och problem kring ett sprängfyllt tomrum eller sammanslutningsprinciper och föreningsformer mellan två samhällsformationer c:a 1800–1870, 1985) och Sven Lundkvist (Folkrörelserna i det svenska samhället 1850–1920, 1977) och av statsvetare som Pär-Erik Back (Samman- slutningarnas roll i politiken 1870–1910, 1967) och Michele Micheletti (Det civila samhället och staten, 1994). Forskarna har intresserat sig bl.a. för relationerna mellan organisationerna och staten och för utvecklingstendenser inom föreningslivet.

År 1995 gjorde Erik Amnå en sammanställning av forskningen om den ideella sektorn (Ds 1995:30 Ideell verksamhet: förut- sättningar, organisering och betydelse: handlingsprogram för forsk- ning) och 2003 gav Vetenskapsrådet på uppdrag av regeringen ut en sammanställning av forskning om det civila samhället och folk- rörelser (Vetenskapsrådet 2003/15, Svensk forskning om demokrati, offentlig förvaltning och folkrörelser). År 2010 gjorde statsvetaren Susanne Lundåsen på uppdrag av Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället, en sammanfattning av den forskning som bedrivits om föreningsliv, socialt kapital och inflytande under perioden

2000−2010 (Lundåsen S, 2010, Demokratiskola eller hälsoprojekt. Forskning om föreningsliv, socialt kapital och inflytande).

I Vetenskapsrådets sammanställning (Vetenskapsrådet 2003/15) betonas hur fokus har skiftat i forskningen om det civila samhället från historieskrivning till att under 1990-talet alltmer handla om att förstå den samtida rollen för organisationerna. Samtidigt breddades det tidigare folkrörelseperspektivet till att handla om hela det civila samhället. Det framgår att civilsamhället är föremål för forskning av forskare från många olika vetenskapliga discipliner, såsom sociologi, religion, pedagogik, socialantropologi, historia, ekonomi och statsvetenskap. En mängd olika forskningsfrågor berörs, men enligt Folkrörelseutredningen (Rörelser i tiden, SOU 2007:66) kan man också urskilja fyra tydliga teman i 2000-talets forskning om civilsamhället, nämligen civilsamhället och demokratin, civil-

97

Om det civila samhället

SOU 2016:13

samhället och medborgarna, civilsamhällets roll i välfärdsstatens omvandling och civilsamhällets organisering och utveckling. Folk- rörelseutredningen konstaterade också att det sedan 1980-talet inte funnits någon samlad statlig satsning på forskning om folk- rörelseområdet, och att det på grund av områdets breda karaktär ofta kunde vara svårt för forskare att finna långsiktig finansiering för sina forskningsprojekt.

I början av 2000-talet togs olika initiativ för att stärka forsk- ningen på området. Bland annat inrättade Riksbankens Jubileums- fond 2003 en områdesgrupp för forskning om civilsamhället. Syftet med gruppen var att analysera och problematisera forskning om civilsamhället, samt vid behov också initiera ny forskning. Fonden finansierade ett antal forskningsprojekt på postdoktoral nivå, och till projektet anslöt sig också tre ideella organisationer som bidrog ekonomiskt så att projektet kunde utvidgas ytterligare.

Vetenskapsrådets ramprogram för forskning om det civila samhället

I Folkrörelseutredningens uppdrag (dir. 2005:117) ingick att lämna förslag på hur forskningen om folkrörelserna skulle kunna utvecklas, och med utgångspunkt i behovet av långsiktiga satsningar föreslogs därför ett flervetenskapligt grundforskningsprogram för forskning om det civila samhället. Resultatet blev ett ramprogram för forskning om det civila samhället, finansierat av Vetenskapsrådet. Programmet pågår

2011−2018. Forskare kan söka bidrag för forskningsuppgifter om civilsamhällets utveckling i Sverige och internationellt.

I beskrivningen av programmet på Vetenskapsrådets webbplats framgår att satsningen syftar till att stärka forskningsmiljöer i Sverige med inriktning mot civilsamhället och att projekt som beviljas kommer att ingå i ett större forskningsprogram som koordineras av Vetenskapsrådet. Forskningen kan avse olika aspekter av civil- samhället; såsom historisk utveckling, betydelse i samhällsutveck- lingen, organisering och kontroll samt individers eller gruppers motiv för att organisera sig. Satsningen på det civila samhället grundas på ett regeringsuppdrag och omfattar i sin helhet 15 miljoner kronor per år till mångvetenskaplig forskning för grundläggande kunskap om det civila samhället och där 2014 års utlysning omfattade cirka 11 miljoner kronor per år i högst fem år till nya projekt.

98

SOU 2016:13

Om det civila samhället

MUCF:s bidrag till studier om det civila samhället

Sedan 2014 har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) i uppdrag att fördela bidrag för studier om det civila samhället. Detta är ett komplement till Vetenskapsrådets ramprogram, och uppdraget syftar till att öka kunskapen om det civila samhällets utveckling, organisering och samspel med sam- hället i övrigt. Inom ramen för arbetet har myndigheten inrättat en extern referensgrupp och en vetenskaplig beredningsgrupp. Referensgruppen bistår myndigheten med att identifiera inom vilka områden det finns behov av studier och som MUCF ska fördela medel till. MUCF anordnar regelbundet kunskapsseminarier för att presentera aktuell forskning som rör det civila samhället och redo- visa de studier om civila samhället som erhållit medel från MUCF. År 2016 disponerar MUCF disponera 4 058 000 kronor för upp- draget.

CivSam.se

MUCF lanserade 2014 CivsSam.se. CivSam.se är en webbplats för vetenskaplig kunskap om det civila samhället. Webbplatsen inne- håller sammanfattningar av forskningspublikationer samt syste- matiska forskningsöversikter på olika områden som integration, jämställdhet och religion, med koppling till det civila samhället. Huvudsaklig målgrupp är företrädare för det offentliga som på olika sätt samverkar med civilsamhällets organisationer, liksom företrädare för det civila samhället.

Forskningsmiljöer

Som tidigare nämnts sker forskning om det civila samhället inom en rad olika discipliner. Olika aspekter av det civila samhället och dess betydelse berörs av forskning på de flesta svenska universitet och högskolor. Här redogörs för några av de mer tongivande forskningsmiljöerna.

99

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Avdelningen för forskning om det civila samhället vid Ersta Sköndal högskola

Inom institutionen för socialvetenskap på Ersta Sköndal högskola finns Avdelningen för forskning om det civila samhället. Den växte fram som en forskargrupp under 1990-talet. Avdelningens forsk- ning är inriktad på det civila samhället. Organisationer men fram- för allt verksamheter och insatser studeras. Dessutom bedrivs stu- dier av tillit och utsatthet. Forskningen sträcker sig från historiska studier över breda befolkningsundersökningar av medborgarnas ideella och informella engagemang till fallstudier av enskilda orga- nisationer. De projekt som bedrivs har ofta en flervetenskaplig karaktär och därför finns forskare med olika disciplinär bakgrund knutna till avdelningen.

En viktig målsättning för den civilsamhällesforskning som bedrivs är att bidra till den internationella forskningsfronten när det gäller samspelet mellan stat, marknad, civilsamhälle, familj och individ. En annan är att bidra med kunskaper om medborgarnas engagemang i hägnet av en välfärdsstat som den svenska.

Stockholms center för civilsamhällesstudier vid Handelshögskolan i Stockholm

Sedan tidigt 1990-tal har forskare vid Stockholms center för civil- samhällesstudier utvecklat ett omfattande forskningsprogram. Rollen, positionen och karaktären på det civila samhället och dess organisationer är nyckelfaktorer för de forskningsfrågor som har ställts. En kombinerad teoretisk och empirisk ansats i studierna av det civila samhället har varit viktig i kartläggningen av civilsam- hällets utveckling. Arbetet har skett i nära samverkan med inter- nationella forskare, bl.a. inom ramen för den komparativa s.k. John

Hopkinsstudien. Forskningen har spelat en stor roll i att ”sätta sektorn på kartan” i såväl ett akademiskt som ett mer allmänt per- spektiv. Dessutom har ett antal fördjupningsstudier genomförts med fokus på strategi och organisation för att bättre förstå hur civilsamhällets organisationer styrs, leds och drivs.

100

SOU 2016:13

Om det civila samhället

Civilsamhälle och socialt arbete på Socialhögskolan, Lunds universitet

På Socialhögskolan vid Lunds universitet finns sedan hösten 2008 en forskargrupp med inriktning mot det civila samhället och frivil- ligsektorn ur det sociala arbetets perspektiv. Ett övergripande in- tresseområde är att studera välfärdens förändrade villkor och orga- nisering och hur frivilligorganisationer påverkas av och är med och påverkar utvecklingen i välfärdsstaten. Gruppens medlemmar ar- betar med en rad olika forskningsprojekt som knyter an till frivil- ligsektorns utveckling på lokal, nationell och internationell nivå. I första hand analyseras frivilligorganisationer i ljuset av ett förändrat välfärdssamhälle och vilka konsekvenser detta har för organisa- tionerna, exempelvis hur välfärdsstatens reformer påverkar organi- sationernas roll som röstbärare och serviceutförare.

CIVIC – The Center for Studies on Civic Engagement vid Örebro universitet

Vid Örebro universitet finns CIVIC – the Center for Studies on Civic Engagement. Denna forskningsmiljö är fokuserad på medborgarna och formerna för deras organisering i politik och samhällsfrågor med särskilt fokus på hur samhällsengagemang och politiskt deltagande utvecklas. Den har sin teoretiska grund inom politiskt deltagande, politisk socialisation, politisk kommunikation och civilsamhällesteori.

Forskningen bygger framför allt på den statsvetenskapliga kom- munaldemokratiska forskning som ägt rum sedan början på 1980- talet. Inriktningen handlar om medborgarnas demokratiska kun- skaper och attityder samt beteenden såsom organisering och del- tagande i ideella organisationer och andra typer av politisk kom- munikation, t.ex. på internet. Av intresse är också hur dessa skilda grupper och organisationer försöker få politiskt inflytande. Pro- cesser av inkludering och exkludering är i fokus, liksom olika former av extremism och hot eller våld av politisk art. Av särskilt intresse är att förstå ungdomars demokratiska utveckling i form av kunskaper, attityder och engagemang.

101

Om det civila samhället

SOU 2016:13

Civilsamhällets organisationers eget stöd till forskning och spridning av forskningsresultat

Det är väl värt att notera civilsamhällets organisationers egna bidrag till att det sker forskning på området. Röda Korset identifierade på 1980-talet avsaknaden av forskning om det egna området som ett problem, vilket ledde till att man avsatte medel för att finansiera uppbyggnaden av forskning inom ramen för Sköndalsinstitutet, det som senare kom att bli Avdelningen för forskning om det civila samhället vid Ersta Sköndals högskola.

År 1998 bildades Ideell arena av ett antal forskare och ledare från det civila samhället. I dag är ett 70-tal organisationer partners och driver verksamheten tillsammans. Fokus för verksamheten är att utveckla det strategiska ledarskapet i den ideella sektorn. En del i det arbetet handlar om forskningsfrämjande insatser. Ideell arena strävar efter att öka samarbetet mellan forskare och praktiker i or- ganisationerna. När Riksbankens Jubileumsfond 2003 tillkallade en områdesgrupp för att stimulera till ökad och fördjupad forskning om civilsamhället bidrog Ideell arena bl.a. till att skapa ett antal mötesplatser mellan forskning och praktik. Det ledde till ett ökat intresse hos flera organisationer, där några så småningom också valde att bidra ekonomiskt till en satsning på post-doktortjänster. Ideell arena bidrar kontinuerligt till spridning av forskningsresultat genom konferenser, seminarier och andra mötesplatser. Verksam- heten drivs med egna medel och har ingen offentlig finansiering.

År 2008 bildades Sektor3 – tankesmedjan för det civila sam- hället, på initiativ av den etablerade kooperationen. Civilsamhällets organisationer bjöds in att vara med och bidra till, och ta del av verksamheten som medlemsorganisationer. Tankesmedjan var verksam fram till 2013, och genomförde bl.a. en studie av avdrags- rätten för gåvor. Ett stort antal skrifter med texter av olika forskare gavs ut, liksom idétidskriften Kurage. Genom seminarier och andra aktiviteter gavs utrymme för samtal och debatt mellan forskare, politiker och praktiker från det civila samhället.

Sektor3 tog också tillsammans med Famna och Forum – Idé- burna organisationer med social inriktning, initiativ till ett uppsats- stipendium som delas ut årligen till en student som med innovativa idéer och analytisk kvalitet bidrar till att öka kunskapen om det civila samhällets roll i den svenska välfärden.

102

SOU 2016:13

Om det civila samhället

Riksidrottsförbundet stöder idrottsrelaterad forskning, dels ge- nom ekonomiskt stöd till Centrum för idrottsforskning (bidraget styrs av regleringsbrev), dels genom egen beställarstyrd forskning. Delar av denna forskning handlar om idrotten som en del av det civila samhället. Även andra organisationer, såsom nykterhets- rörelsen, har täta samarbeten med enskilda forskare eller hela forskarmiljöer och finansierar enstaka projekt och ibland större, mer långsiktiga satsningar.

Filip Wijkström, professor vid Handelshögskolan i Stockholm, har fått ekonomiskt stöd från ett antal organisationer inom det civila samhället för att genomföra en uppföljande studie till den s.k. John Hopkinsstudien, ett internationellt komparativt forsknings- projekt om det civila samhället. Tidigare studier har baserats på data från 1992 och 2002, och nu planeras en studie med 2012 års statistik som underlag.

Inför den forskningspolitiska proposition som ska presenteras 2016 har Ideell arena och Forum – Idéburna organisationer med social inriktning framfört förslag om att forskningspolitiken bör inkludera civilsamhällesforskningen som ett prioriterat och lång- siktigt område. Bland annat lyfts behovet av utökad finansiering för praktiknära forskning och spridning av forskningsresultat.

3.5Internationell jämförelse

Strukturen på den svenska ideella sektorn skiljer sig från den i andra länder, vilket forskarna Filip Wijkström och Tommy Lundström illustrerar med data från John Hopkinsstudien som genomfördes på 1990-talet (Wijkström F & Lundström T, 2002,

Den ideella sektorn: Organisationerna i det civila samhället). Verk- samhet som i Sverige av tradition förstås som den institutionella välfärdsstatens kärnområden, vård, skola och omsorg, sysselsatte exempelvis enbart en dryg tredjedel av alla anställda inom den ideella sektorn. I många jämförbara länder arbetade en betydligt större andel anställda inom dessa områden. I vissa länder, såsom Nederländerna, USA och Tyskland, arbetade över 80 procent av alla anställda inom det civila samhället inom vård, skola eller omsorg.

I en internationell jämförelse är det en mycket stor andel personer i Sverige som gör ideella insatser i organisationer där de

103

Om det civila samhället

SOU 2016:13

också är medlemmar. Det kan tolkas som en indikator på vitalitet i delar av den svenska folkrörelsetraditionen. Detsamma kan sägas om styrelseuppdrag och administration som fortsatt är de vanlig- aste uppgifterna att utföra ideellt, och som har unikt hög omfatt- ning i Sverige (von Essen m.fl., 2015, Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014).

Överlag utmärker sig de nordiska länderna eftersom de kan ses som baserade på stora och livskraftiga civilsamhällen men samtidigt också har ovanligt starka offentliga sektorer och genomgående är dynamiska, öppna och exportdrivna marknadssamhällen. Detta förklaras bl.a. med att medborgarna har en generellt positiv syn på staten, men även med att det nordiska civilsamhället i stort fort- farande karakteriseras av att ha en röstbärande roll, bygga på ideellt engagemang, vara demokratiskt organiserat och bestå av medlems- baserade organisationer. Detta skiljer sig från exempelvis den anglosaxiska världen och övriga Europa där civilsamhället snarare domineras av organisationer i religiösa organisationers regi, väl- görenhetsorganisationer och icke-politiska, serviceproducerande, professionaliserade organisationer (Trägårdh L, 2011, ”Rethinking the Position of Civil Society in the Nordic Social Contracts: Social

Trust and Radical Individualism” i Wijkström F & Zimmer A [red.], Nordic civil society at a cross-roads: transforming the popular movement tradition).

Dessa strukturella skillnader återspeglas också i varifrån intäk- terna kommer. I Sverige är civilsamhället som helhet mycket mindre beroende av medel från den offentliga sektorn än i många andra industrialiserade länder. I Sverige kom på 1990-talet enbart 30 procent av intäkterna från offentlig sektor, medan cirka 60 procent kom från egengenererade källor såsom medlemsavgifter. Det omvända är fallet i många andra länder (Wijkström F & Lundström T, 2002).

3.6Det civila samhällets värde och betydelse

Civilsamhällets betydelse kan beskrivas i termer av det civila sam- hällets olika värden. Till de nedan beskrivna värdena kan också läggas värdet av civilsamhällets verksamhet för dess egen skull, dvs. att varje verksamhet har ett värde i sig.

104

SOU 2016:13

Om det civila samhället

3.6.1Demokratiskt värde

I civilsamhällets demokratiskt uppbyggda organisationer utövas demokratiska principer och delaktighet. En viktig del av att delta i föreningslivet är den kunskap det ger om hur samhället och organi- sationslivet fungerar och hur påverkansarbete kan bedrivas.

Organisationerna kan också ses som en ”plantskola” och natur- lig rekryteringspool för ett möjligt partipolitiskt engagemang. Det organiserade civilsamhället legitimerar till stor del det demokratiska parlamentariska systemet och bidrar på så sätt till bevarandet och utvecklandet av demokratiska värden. Utredningen utvecklar detta i kapitel 4.

3.6.2Socialt värde

Civilsamhällets betydelse för människans utveckling är enligt ut- redningen stor. Det mänskliga behovet av gemenskap och att vara med i ett socialt sammanhang är mycket tydligt. På olika sätt behö- ver den mänskliga naturen känna sig behövd. Många människor vill göra en ideell insats för att också kunna utveckla sin egen potential till gagn för andra. Att interagera, träna ledarskap, ta hänsyn till andra och verka i ett socialt sammanhang är av stor betydelse för såväl individens egen utveckling som för samhällsutvecklingen i stort. Det civila samhällets organisationer spelar här en enorm be- tydelse för tusentals människor varje dag. Om civilsamhällets po- tentiella engagemang och kraft på ett bättre sätt kan tas tillvara av stat, kommun och landsting innebär det en utväxling av aktivitet och social sammanhållning som förmerar de värden som det of- fentliga producerar.

3.6.3Samhällsekonomiskt värde

I nationalekonomiska sammanhang sätts särskilt fokus på de sam- mantagna statsfinanserna. Att man ännu inte räknat in den sam- manlagda betydelsen som civilsamhället har för t.ex. BNP kan för- klaras med att det inte finns några fullt utvecklade och evidens- baserade modeller för hur man ska räkna in det mervärde som civil- samhället tillför den samlade samhällsekonomin. SCB:s satellit-

105

Om det civila samhället

SOU 2016:13

räkenskaper som redovisats i avsnitt 3.1.2 ger dock en fingervisning om det bidrag till BNP som verksamheten i civilsamhällets organi- sationer ger.

Utredningen anser att SCB:s satelliträkenskaper skulle kunna vara ett redskap i arbetet med att tillföra nationalräkenskaperna det mervärde som civilsamhället ger. Ett annat verktyg kan vara socio- ekonomiska analyser som utgör modeller för att värdera när mark- naden och/eller det offentliga systemet misslyckas med att använda befintliga resurser till att ge människor i utanförskap jämlika livs- möjligheter med samhället i övrigt. Denna typ av analyser anses värdera resursslöseri, såväl mänskligt som ekonomiskt, som kan beskrivas, konkretiseras samt värderas. Med den typen av modeller kan civilsamhällesorganisationer som arbetar med prevention eller rehabilitering visa på ett samhällsekonomiskt mervärde kring sina insatser som inte syns i de traditionella styr- och uppföljnings- systemen. Många delar av det värde civilsamhället ger är dock fort- satt svårt att omsätta i ekonomiska termer, exempelvis värdet av att barn deltar i Scouternas verksamhet eller att vuxna är engagerade i en hembygdsförening.

Ett ytterligare exempel med anknytning till hur man ska värdera civilsamhällets insatser i ekonomiska termer är det begynnande arbetet med sociala investeringsfonder i en del kommuner. I de sammanhangen söker man få till utvärderingssystem som ska visa resultatet utifrån ett socioekonomiskt synsätt, dvs. om de verk- samheter fonden har finansierat har lett till minskade kostnader som innebär en total besparing i förhållande till den ekonomiska insats som gjorts.

Socioekonomiska analyser och sociala investeringsfonder berör såväl offentliga insatser som möjliga insatser från civilsamhällets organisationer när de arbetar i samverkan med det offentliga.

Enligt utredningen kan SCB:s satelliträkenskaper samt modeller för socioekonomiska analyser ses som kunskap och verktyg som bör utvecklas för att kunna användas i värderingen av civilsam- hällesinsatser. Det handlar om att tydliggöra värdet på den verk- samhet som civilsamhällets organisationer bedriver, såsom barn- och ungdomsverksamhet, hälsofrämjande och drogförebyggande verksamhet, rehabiliteringsverksamhet, kulturfrämjande verksam- het och fritidsaktiviteter generellt med mycket mera. Detta skulle vara ett viktigt steg för att man i budgetplanering på såväl statlig

106

SOU 2016:13

Om det civila samhället

som regional och lokal nivå kan få en bättre helhetsbild av förebyggande insatser i förhållande till de kostnader som uppstår på grund av arbetslöshet, sociala problem, kriminalitet och drog- beroende. Det skulle då också kunna få implikationer på budget- processer på alla nivåer.

Civilsamhällets ställning kan enligt utredningen stärkas om sektorns samhällsekonomiska värde kan kvantifieras på samma sätt som andra sektorers värde. Utredningens direktiv omfattar inte denna frågeställning men det finns anledning att lyfta fram den samhällsnytta och samhällsekonomiska effekt som civilsamhället bidrar med, liksom värdet av metodutveckling i syfte att synliggöra detta.

3.6.4Värde för ett sammanhållet samhälle

Urbaniseringen och migrationen riskerar att för många leda till alienation. Många civilsamhällesorganisationer kan i detta samman- hang enligt utredningen fungera som en brygga för att binda samman stad och land och finna former för integration. Många av civilsamhällets organisationer är verksamma i hela landet såväl i utpräglat urbana stadsmiljöer som på landsbygd. En del organisa- tioner är särskilt inriktade på att stärka landsbygden och ge förutsättningar för fortsatt utkomst och boende i sin hembygd. Samtidigt finns organisationer med rötterna i förortsområden som aktivt arbetar med t.ex. integrationsfrämjande verksamhet.

I det organiserade civilsamhället handlar det om att göra insatser efter egen förmåga och tillsammans bedriva verksamhet utifrån organisationens vision. Genom aktiviteter som medlemmarna i en förening bedriver tillsammans skapas också bättre förståelse för olika människors bakgrund. Detta i sig kan bidra till att minska sociala spänningar i ett samhälle.

I det allt viktigare integrationsarbetet kan civilsamhällets in- satser bidra. Viktiga förutsättningar för en lyckad integration är utbildning och jobb. Som nyanländ saknar man ofta det kontaktnät som kan vara avgörande för att få ett arbete. Genom deltagande i civilsamhällets organisationer kan nyanlända dels träna språket, dels bygga upp ett kontaktnät som kan underlätta för att få ett arbete. På många sätt kan civilsamhället vara brobyggare om det ges

107

Om det civila samhället

SOU 2016:13

förutsättningar för långsiktigt hållbara insatser i socioekonomiskt utsatta områden.

Civilsamhällets organisationer bidrar i hög grad till att slå vakt om mänskliga rättigheter i livets olika situationer, inte minst i det arbete som bedrivs i länder där de mänskliga rättigheterna satts på undantag. Allas lika värde oavsett ursprung, kön, sexuell läggning eller funktionshinder är bärande för civilsamhället.

3.6.5Värdet av att vara snabbfotad

En under utredningstiden ofta återkommande beskrivning av ett av civilsamhällets mervärden är att när politiken och offentliga in- stitutioner står inför betydande samhällsproblem, så har civil- samhällets organisationer för det mesta redan identifierat proble- met och börjat agera. Civilsamhällets organisationer har också möjlighet att snabbt anpassa och förändra insatser till vad om- ständigheterna kräver. Det kan vara svårare för myndigheter och kommuner med sina rutiner och krav på beredning att ha den snabbheten i arbetet. I och med att civilsamhället ofta har god lo- kalkännedom har civilsamhällets organisationer också känsla för vad som är möjligt att göra och vad som är kontraproduktivt. I detta läge gäller det för politik och offentliga instanser att se möjligheterna, samverka och stödja de ideella krafternas initiativ. Att se civilsamhällets organisationer som medspelare för att såväl snabbt som långsiktigt kunna förebygga eller lösa ett samhälls- problem.

108

4Förslag för att värna

och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Det civila samhället har enligt utredningens direktiv flera viktiga roller i demokratin, t.ex. som självständig röstbärare, opinions- bildare och demokratiskola. En del i politiken för det civila sam- hället är också principen om mångfald (se kapitel 3), som bl.a. understryker att det civila samhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen. Ur ett demokrati- perspektiv är det viktigt att det civila samhället har förmåga att i större utsträckning nå ut till och inkludera personer som i dag står utanför föreningar, organisationer och nätverk. I syfte att stärka det civila samhällets roll i demokratin fick utredningen i april 2015 ett utökat uppdrag att föreslå hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas. Upp- draget omfattar också att föreslå åtgärder från det offentliga för att det civila samhällets organisationer i större omfattning ska nå ut till delar av befolkningen som står utanför civilsamhället och inom sina organisationer engagera en större mångfald människor.

Enligt utredningen är civilsamhällets roll i demokratin nära sammankopplad till mångfalden bland de som är engagerade i orga- nisationer. I detta kapitel behandlas därför båda dessa perspektiv. Kapitlet omfattar en redogörelse för det civila samhällets olika roller i demokratin, samt redovisar bedömningar och förslag i syfte att stärka det civila samhällets villkor så att dess roll i demokratin värnas och stärks. Utredningen redovisar också åtgärder för att civilsamhällets organisationer ska nå grupper av befolkningen som i dag i mindre omfattning är engagerade i det civila samhället.

109

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

4.1Civilsamhällets roll i demokratin

Det civila samhället har flera roller i demokratin, t.ex. som själv- ständiga röstbärare, opinionsbildare och som demokratiskola. I direktiven nämns bl.a. att en levande vardagsdemokrati skapar den tillit till varandra och till de gemensamma institutionerna som kän- netecknar ett gott samhälle med ett stort socialt kapital. Det civila samhället utgör också en arena för diskussion och reflektion som bidrar med nya perspektiv och förslag till lösningar på gemen- samma utmaningar (dir. 2015:38).

Av direktiven framgår också att grunden för att det civila sam- hället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röst- bärande funktion och i sin dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsättningar för organisationerna att bedriva såväl verksamhet som organisationsutveckling. Direktiven pekar också på några omständigheter som försvårar för det civila sam- hället att vara en aktiv del av demokratin och nämner dels resurs- brist, dels olika typer av barriärer som påverkar organisationernas insyn i och tillträde till offentliga beslutsprocesser.

I den del av uppdraget som handlar om rollen i demokratin an- vänds i direktiven begreppet ”det civila samhället”, i stället för som i övriga uppdraget, ”det civila samhällets organisationer”. Utred- ningen tolkar denna variation i begrepp som att det i denna del av utredningens uppdrag är särskilt relevant att beakta även delar av civilsamhället som inte är formaliserade i någon associationsform, t.ex. nätverk och upprop.

4.1.1Det civila samhället är en central del av demokratin

Civilsamhällets roller i demokratin framgår av propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55), där det anges att en central roll för civilsamhället är att ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen (jämför kapitel 3). Det handlar också om att vara en påtryckare och en kritiker, och därigenom fungera som en motvikt till det offentliga. Vikten av civilsamhällets roll i demokratin framgår också av politikens mål för det civila samhället. Målet är att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att bl.a. stärka för-

110

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

utsättningarna för det civila samhället att bidra till samhälls- utvecklingen och välfärden, både som röstbärare och opinions- bildare och med en mångfald verksamheter (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195).

Även i forskning betonas civilsamhällets roll i en demokrati. Statsvetaren Per-Ola Öberg har t.ex. pekat på att en skillnad mellan demokratier och diktaturer, där medborgare i en demokrati har rätt att fritt engagera sig och på det sättet delta i demokratin även på annat sätt än att rösta i allmänna val (Öberg P-O, 2013, ”Är ett organiserat civilsamhälle bra för demokratin?” i Bennich-Björkman [red] Statsvetenskapens frågor). Enligt statsvetaren Erik Lundberg är förekomsten av det civila samhällets organisationer ett karaktärs- drag för ett demokratiskt styre (Lundberg E, 2014, A Pluralist State? Civil Society Organizations’ Access to the Swedish Policy Pro- cess 1964−2009, avhandling vid Örebro universitet).

Civilsamhället som röstbärare – en historisk kontext

I propositionen En politik för det civila samhället

(prop. 2009/10:55) beskrivs hur den svenska demokratin har fötts ur människors ideella engagemang och att den svenska demokratins historia till stora delar är det civila samhällets historia. I detta sam- manhang kan nämnas klassiska folkrörelser som frikyrko-, nykterhets- och arbetarrörelserna men också engagemanget inom områden som idrotts- och bonderörelserna, samt folkbildningen och kooperationen. Många av dessa folkrörelser var proteströrelser som utmanade dåvarande samhälle och föreställningar.

Under 1900-talet kom folkrörelserna att bli en allt mer inte- grerad del av den politiska beslutsprocessen och samarbetet med staten kom att formaliseras. Deltagandet i beslutsprocessen möjlig- gjorde såväl inflytande för civilsamhället som förankring av beslut hos stora medborgargrupper. Denna utveckling har kritiserats, exempelvis av Maktutredningen (SOU 1990:44) som bl.a. menade att omfattande deltagande i den offentliga beslutsprocessen häm- made organisationernas obundenhet och möjlighet till fritt age- rande. Parallellt växte nya sociala rörelser fram, som känneteck- nades bl.a. av en plattare struktur och en annan typ av verksamhet.

111

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Problematisering av civilsamhällets roll i demokratin

Underliggande i diskussionen om civilsamhällets roll i demokratin är föreställningen om ett civilsamhälle som är demokratiskt upp- byggt och välvilligt. Det finns dock organisationer som räknas till civilsamhället som saknar demokratisk uppbyggnad eller som åsi- dosätter sin interna demokrati. Det finns också exempel på organi- sationer som är skapade i syfte att berika ett fåtal snarare än att ge ett positivt värde för en större grupp medlemmar eller till samhället i stort. Utredningen är medveten om detta, men noterar också att det saknas kvantitativa uppgifter om omfattningen av denna företeelse.

Att det finns delar av civilsamhället som inte har en säkerställd demokratisk uppbyggnad gör diskussionen om civilsamhällets roll i demokratin problematisk. Utredningen noterar detta perspektiv men anser att det faktum att det finns odemokratiska eller oheder- liga organisationer inte bör stå i vägen för offentliga aktörer på statlig, regional och lokal nivå att involvera det civila samhället ge- nerellt i demokratin.

Mot bakgrund av civilsamhällets roll i demokratin och för tilli- ten i samhället, är det också viktigt att det finns ett allmänt förtro- ende för civilsamhällets organisationer. I det sammanhanget blir organisationernas vilja till öppenhet, transparens och demokrati central för civilsamhällets roll i demokratin.

Formaliserade och icke-formaliserade delar av civilsamhället

Utredningens uppdrag vad gäller det civila samhällets roll i demo- kratin är, som nämnts inledningsvis i detta kapitel, vidare än att endast se till det civila samhällets organisationer. I denna del av utredningens uppdrag är det därför särskilt relevant att beakta även delar av civilsamhället som inte är formaliserade i någon associa- tionsform, t.ex. nätverk och upprop. Mot den bakgrunden vill ut- redningen inledningsvis lyfta fram några av de skillnader som finns mellan det formaliserade och det icke-formaliserade civilsamhället. De icke-formaliserade delarna av civilsamhället, som t.ex. nätverk och upprop, syftar till att snabbt mobilisera åsikter i en grupp av befolkningen i en aktuell fråga eller till att relativt enkelt samla frivilliga för att genomföra en viss verksamhet. Enkelheten i strukturen och den korta tiden från idé till verksamhet kan under-

112

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

lätta för idéer att kanaliseras och ge individer nya vägar in till enga- gemang. Samtidigt saknar denna del av civilsamhället ofta det som kan beskrivas som utmärkande drag hos den formaliserade delen av civilsamhället, som t.ex. demokratiska strukturer och mer lång- siktiga förutsättningar för engagemanget. Det är exempel på de olikheter som finns, och som utredningen menar är viktigt för t.ex. offentliga aktörer att beakta när man överväger att inhämta syn- punkter från eller önskar samarbeta med det civila samhällets olika delar.

4.1.2Civilsamhällets betydelse för tillit och social sammanhållning

Forskning har visat på civilsamhällets betydelse för tillit mellan människor, och därmed som grund för en fungerande demokrati. Den amerikanske forskaren Robert Putnam har i sin forskning studerat tillitens betydelse för samhällets funktion i Italien och USA (Putnam R, 1993, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy och Putnam R, 2000, Bowling Alone: the Collapse and Revival of American Community). Mycket kort kan Putnams resultat beskrivas som att samhällen fungerar bättre när det finns socialt kapital. Socialt kapital innebär att medborgarna har förtro- ende för varandra och känner mellanmänsklig tillit, något som också medför förtroende för samhället. Stor aktivitet i civilsam- hällets organisationer ger enligt Putnams studier en högre tillit, medan en utveckling där färre engagerarar sig i organisationer och sammanslutningar snarare eroderar det sociala kapitalet. Putnams resultat betonar således civilsamhällets betydelse för ett välfunge- rande demokratiskt samhälle.

Putnams forskning har kritiserats, bl.a. utifrån forskning som pekar på att tilliten främst skapas av de offentliga institutionerna och inte av deltagande i civilsamhällets organisationer. Andra delar i kritiken av Putnams resultat handlar om huruvida det är personer som redan har en hög tillit som går med i civilsamhällesorganisa- tioner eller om det är medlemskapet i sig som ger eller fostrar fram tillit. Även det faktum att engagemang kan öka tilliten inom en grupp, men i mindre utsträckning öka den mellan grupper, har framförts som kritik (se t.ex. Öberg P-O, 2013, ”Är ett organiserat civilsamhälle bra för demokratin?” i Bennich-Björkman [red]

113

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Statsvetenskapens frågor, Trägårdh L m.fl., 2013, Den svala svenska tilliten. Förutsättningar och utmaningar och Rothstein B, 2003, Sociala fällor och tillitens problem).

I ett forskningsprojekt om tillit i Sverige presenterar fyra fors- kare (Trägårdh m.fl. 2013) nya uppgifter som knyter samman Putnams forskning om civilsamhällets roll för mellanmänsklig tillit med teorier om de offentliga institutionernas roll. Resultaten pekar på de nära relationer som finns i Sverige mellan statens företrädare och civilsamhällets aktörer, bl.a. genom en rad kanaler som utred- ningsväsendet och remissystemet. Det medför att såväl det offent- liga som civilsamhället potentiellt är aktörer som kan förstärka eller undergräva tilliten i samhället. En slutsats som Trägårdh m.fl. drar är att ett välorganiserat och utbrett civilsamhälle är av avgörande betydelse för att institutionalisera och upprätthålla tillit, men just som institutioner och inte som socialiserande kraft.

4.1.3Civilsamhället som demokratiskola

Ett närliggande resonemang handlar om huruvida civilsamhällets organisationer också fungerar som en viktig demokratiskola. I korthet kan denna funktion beskrivas som att medborgare genom deltagande i demokratiskt uppbyggda organisationer får praktisk erfarenhet och träning i demokratiskt beslutsfattande, samman- trädesteknik och respekt för olika uppfattningar. En följd av civil- samhället som demokratiskola är att det också kan vara ett sätt att matcha fram personer till de politiska partierna och den represen- tativa demokratin i beslutande församlingar (se t.ex. En uthållig demokrati. Politik för folkstyrelse på 2000-talet, SOU 2000:1; Öberg P-O & Svensson T, 2011, ”Civila samhället och den upplysta välfärdsstaten” i Statsvetenskaplig tidskrift 2011, årg 113 nr 1; Trägårdh L m.fl., 2013, Den svala svenska tilliten. Förutsättningar och utmaningar och Wijkström F, 2015, i Medborgarnas Europa – civilsamhällets utmaningar). Idrotten är ett exempel på en del av civilsamhället där föreningslivets förmåga att socialisera medlemmar till goda samhällsmedborgare har lyfts fram, såväl historiskt som i nu- tid (se t.ex. Norberg J.R. samt Bjereld U i Hvenmark J [red], 2012,

Är idrott nyttigt? En antologi om idrott och samhällsnytta).

114

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Civilsamhällets funktion att matcha fram kandidater till den re- presentativa demokratin har också belysts av forskarna Martin Lundin, Oskar Nordström-Skans och Pär Zetterberg som i en studie testar hypotesen om förtroendeuppdrag inom civilsamhället ökar sannolikheten för att samma person senare ska kandidera i allmänna val. Studien visar på stöd för hypotesen – studenter som väljs in i studentkårsfullmäktige har ungefär 34 procents högre sannolikhet att senare kandidera i allmänna val jämfört med stu- denter som kandiderade men inte blev invalda i kårfullmäktige1. Forskarnas slutsats är att ledarskapserfarenhet från arenor utanför den representativa demokratins institutioner underlättar steget till en kandidatur i allmänna val, samtidigt som deltagande i olika organisationers aktiviteter ökar individens politiska deltagande

(Lundin M m.fl., 2015, ”Leadership Experiences Within Civil

Organizations and Candidacy in Public Elections: Causal Evidence from a Quasi-Experimental Approach” i Political Behavior, nät- publicerad 2015-09-29).

Demokratipool i stället för demokratiskola?

Det finns kritik mot uppfattningen om civilsamhället som demo- kratiskola. Enligt kritiken finns en selektering till organisationerna, som innebär att personer som har förtroende för och hög tillit till samhällets institutioner, också söker sig till civilsamhällets organi- sationer. Organisationerna skulle därmed snarare vara demokrati- pooler som samlar resursstarka individer, i stället för brett rekryte- rande demokratiskolor som fostrar fram tillit och förtroende (se t.ex. von Essen J & Wallman Lundåsen S, 2015, Medborgerligt enga- gemang – klassresa eller klassklyfta?, Trägårdh m.fl. 2013, Öberg P-O & Svensson T, 2011, ”Civila samhället och den upplysta väl- färdsstaten” i Statsvetenskaplig tidskrift 2011, årg 113 nr 1 och Amnå E, 2008, Jourhavande medborgare).

Oavsett om civilsamhället fostrar eller samlar personer med redan hög tillit, så innebär deltagandet i organisationernas interna,

1 Studentkårer är organisationer som räknas till det civila samhället. Studien utgår från tre studentkårer: Lunds studentkår, Stockholms universitets studentkår och Uppsala student- kår. Studien baseras på data över samtliga kandidater till kårfullmäktige i de tre kårerna under perioden 1982−2005.

115

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

demokratiska processer enligt utredningen också en praktisk skol- ning i demokratiskt beslutsfattande. Ersta Sköndal högskolas be- folkningsstudie visar att drygt 40 procent av de som utför ideella insatser, gör det som företroendevalda i en styrelse. Denna höga andel medför att en stor del av de som är engagerade i civilsam- hället har eller får en erfarenhet av praktiskt beslutsfattande i en organisation (von Essen J m.fl., 2015, Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014. Ersta Sköndal högskola Arbetsrapport- serie 85).

Folkbildningens roll i demokratin

En del av civilsamhället som spelar, och historiskt har spelat, en konkret och viktig roll som demokratiskola är folkbildningen. Målet för den statliga folkbildningspolitiken är att folkbildningen ska ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället (prop. 2013/14:172, bet. 2013/14:KrU8, rskr. 2013/14:379). Statens stöd till folkbildningen (folkbildningsanslaget) har vidare fyra syften, där ett är att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin. Därmed utgör folkbildningen också en viktig del av civilsamhällets demokratiska bidrag till samhället.

Forskarna Lars Svedberg och Johan von Essen har på uppdrag av Folkbildningsrådet inom ramen för Ersta Sköndal högskolas be- folkningsstudie under 2014 genomfört en särskild undersökning av dels befolkningens engagemang i folkbildningen, dels det medbor- gerliga engagemanget hos folkbildningens deltagare (studiecirkel- deltagare och folkhögskolans deltagare). Studiens resultat visar bl.a. på ett tydligt samband mellan att delta i studiecirklar och att arbeta ideellt. Studien visar också att folkhögskoledeltagarnas medborger- liga engagemang är omfattande, i och med att folkhögskoledel- tagarna gör frivilliga insatser oftare än befolkningen i stort och lägger ner fler timmar på dessa insatser. Det handlar om ett enga- gemang i traditionella folkrörelser men även politiskt arbete och kampanjaktiviteter t.ex. via internet eller i form av namn- insamlingar, upprop eller uppmaningar till bojkottåtgärder etc. (Folkbildningsrådet, 2015, Mer engagemang – folkbildningen i det svenska civilsamhället).

116

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Trossamfundens roll i demokratin

Även trossamfunden spelar en viktig roll i demokratin. Regeringen har motiverat det statliga stödet till trossamfunden med att trossam- funden generellt sett är samhällsnyttiga organisationer som medverkar i en ständigt pågående normbildningsprocess, en process som i sig är nödvändig för att upprätthålla och stärka de grundläggande värde- ringar som samhället vilar på. Ett aktivt förenings- och samfundsliv stärker på många sätt det demokratiska systemet. Att olika ideologier och trosriktningar, som verkar för att det demokratiska statsskicket upprätthålls, stärks och utvecklas, också får goda möjligheter att göra sig gällande är därför av stor betydelse för vitaliteten i den svenska demokratin (prop. 1998/99:124 Staten och trossamfunden – stöd, med- verkan inom totalförsvaret, m.m.). Sammantaget visar regeringens motiv på trossamfundens demokratiska roll i samhället.

Nämnden för statligt stöd för trossamfund (SST) har fått i upp- drag av regeringen att utvidga dialogen med trossamfunden i syfte att stimulera arbetet med demokrati och demokratiska värderingar. SST har i det sammanhanget tagit fram ett diskussionsmaterial. Där fram- går bl.a. att trossamfunden har en roll som röstbärare och opinions- bildare, i och med att man ofta ger röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen. Trossamfunden kan också utöva påtryck- ning och kritisera den offentliga maktutövningen samtidigt som samfunden har en viktig roll för att öka kunskapen och medveten- heten hos medlemmarna om demokrati och rättigheter (Nämnden för statligt stöd för trossamfund, 2013, Demokratin behöver oss. Ett mate- rial för arbete med demokrati och mänskliga rättigheter i trossamfunden).

Samtidigt som vikten av trossamfundens roll i demokratin understryks vill utredningen peka på statens och myndigheternas ansvar för att värna rätten att fritt utöva sin religion. Av rapporten

Främlingsfientliga handlingar mot trossamfund framgår att hot och attacker riktas både mot samfunds lokaler och dess medlemmar, och inte bara mot de synligt praktiserande – t.ex. präster, rabbiner och imamer – utan också mot personer som förmodas tillhöra en viss religiös grupp (Nämnden för statligt stöd för trossamfund, 2014, Främlingsfientliga handlingar mot trossamfund). Ur demokra- tisynpunkt är det särskilt angeläget att stat och myndigheter erbju- der det skydd som är nödvändigt och aktivt arbetar förebyggande mot hot och attacker som riktas mot religionsutövning.

117

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Ungas fritid och organisering

Mot bakgrund av redogörelsen ovan, utgår utredningen från att engagemang i civilsamhället är ett sätt att fostra i praktiska demo- kratiska processer. Därmed framstår barn och unga som en särskilt viktig grupp för civilsamhällets organisationer. Organisationen

LSU−Sveriges Ungdomsorganisationer har till utredningen t.ex. lyft fram svårigheterna för ungdomsorganisationer att få tillträde till skolan som ett problem som de möter.

Skolverket har i en rapport om svenska 14-åringars kunskaper, värderingar och attityder i ett internationellt perspektiv visat att en mycket liten andel av de svenska ungdomarna är aktiva i föreningar och organisationer. Mellan 85 och 95 procent anger i undersök- ningen att man aldrig har deltagit i aktiviteter anordnade av t.ex. politiska ungdomsförbund, miljöorganisationer eller grupper av unga som driver kampanj för något. Skolverket konstaterar bl.a. att skolan därmed får en proportionellt sett viktigare uppgift vad gäller det medborgarförberedande uppdraget (Skolverket, 2010, Morgon- dagens medborgare. ICCS 2009: svenska 14-åringars kunskaper, vär- deringar och deltagande i internationell belysning, rapport 345).

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har på regeringens uppdrag genomfört en tematisk analys av ungas fritid och organisering, Fokus 14. Ungas fritid och organisering

(MUCF 2014). En av analysens fördjupningsstudier, som genom- förts av Ulf Blomdahl m.fl., handlar om ungas föreningsliv och visar hur det har förändrats under de senaste 30 åren. Studien visar ett föreningsliv på tillbakagång. Föreningslivet når en allt mindre andel av barn och unga i åldern 10−19 år. Barn och unga är med i allt färre föreningar och andelen barn och unga med förtroende- uppdrag har minskat under den studerade 30-årsperioden. Vidare framgår att unga, särskilt de på gymnasienivå, sedan 1980-talet har blivit allt sämre på att skilja mellan föreningar, kommersiella verk- samheter och kommunala verksamheter. Förklaringar till det minskade intresset för föreningslivet är enligt Blomdahl m.fl. en ökande individualisering, att det finns allt fler konkurrerande akti- viteter samt en kommersialisering av möjliga fritidsaktiviteter (Blomdahl U m.fl. Fördjupning A ”Segrar föreningslivet? – en studie av svenskt föreningsliv under 30 år bland barn och unga”, i MUCF,

2014, Fokus 14. Ungas fritid och organisering).

118

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

MUCF föreslår i rapporten ett antal åtgärder på områden som myndigheten anser behöver förstärkas. Myndigheten föreslår bl.a. att staten ska genomföra återkommande studier av villkoren för ungas fritids- och föreningsvanor. Ett annat förslag är att genom ett metodmaterial till skolan höja ungas kunskap och stärka deras ingångar till föreningslivet. Metodmaterialet föreslås också vara inriktat på hur skolor och det lokala föreningslivet kan samarbeta i olika aktiviteter. MUCF noterar också att det i regleringen för skolan finns relativt lite som är preciserat kring föreningsliv och föreningskunskap.

4.1.4Att företräda en grupp – civilsamhället som röstbärare och opinionsbildare

Bedömning: Det offentliga Sverige, på såväl statlig som regional och lokal nivå, bör aktivt fortsätta värna civilsamhällets själv- ständighet i dess röstbärarroll.

Förslag: Statliga myndigheter ska årligen rapportera de kon- takter och samråd som myndigheten har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så har bedömts relevant.

Regeringen ska årligen till riksdagen rapportera de kontakter och samråd som statliga myndigheter och Regeringskansliet har haft med det civila samhället.

Civilsamhällets roll i demokratin framgår indirekt av målet för demokratipolitiken: En levande demokrati där individens möjlig- heter till inflytande förstärks och de mänskliga rättigheterna respekteras (prop. 2008/09:1 utgiftsområde 1, bet. 2008/09:KU1, rskr. 2008/09:83). Ett sätt för en enskild individ att få inflytande är att delta i civilsamhällets organisationer.

Genom att delta i civilsamhällets organisationer kan människor påverka politikens innehåll och utformningen av offentliga beslut, eller delta i ett löpande samtal mellan organisationerna å ena sidan och offentlig sektor å den andra. Det sker genom civilsamhällets roll som röstbärare och opinionsbildare. Civilsamhällets organisa- tioner kan i olika frågor samla medlemmarnas synpunkter, bearbeta

119

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

dem internt i organisationen och därefter föra fram dem i olika sammanhang. Syftet kan vara att lyfta nya frågor till allmänhetens kännedom och samhällsdebatten, men också att bidra med syn- punkter och argument som höjer kompetensnivån hos det offent- liga och samhället i stort. Civilsamhällets organisationer bidrar därmed bl.a. till ökad kunskap och bättre beslutsunderlag genom att delta och föra fram synpunkter i berednings- och beslutsproces- ser samt i den allmänna debatten (se t.ex. En uthållig demokrati. Politik för folkstyrelse på 2000-talet, SOU 2000:1; Myndigheten för delaktighet, 2013, Att samråda med funktionshinderrörelsen – en vägledning för din myndighet; Europarådets INGO-konferens 2009

Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutspro- cessen, och Öberg P-O & Svensson T, 2011, ”Civila samhället och den upplysta välfärdsstaten” i Statsvetenskaplig tidskrift 2011, årg 113 nr 1). Enligt statsvetarna Öberg och Svensson har civil- samhällets politiska påverkan ökat jämfört med 1990-talet, även om det främst är genom verksamhet som direkta kontakter och kom- munikation via massmedia (Öberg P-O & Svensson T, 2012, ”Civil Society and Deliberative Democracy: Have Voluntary Organisa- tions Faded from National Public Politics?” i Scandinavian Political Studies, vol. 35 – No 3, 2012).

I sammanhanget kan nämnas den uppdelning som statsvetaren Erik Lundberg har gjort av civilsamhällets organisationer i fem kategorier: intresseorganisationer, gamla sociala rörelser, nya sociala rörelser, gemenskaps- och rekreationsorganisationer samt serviceorganisationer. De olika kategorierna orienterar sig olika vad gäller t.ex. konflikt/konsensus och internt/externt, något som på- verkar deras respektive agerande i påverkansarbete (Lundberg E, 2012, ”En försumbar arena? Organisationerna och remissväsendet

1964–2009” i Statsvetenskaplig tidskrift, årg 114, 2012/1).

I kommande avsnitt beskriver utredningen olika formella och informella sätt för civilsamhället att vara röstbärare och opinions- bildare, nämligen genom deltagande på nationell nivå i kommitté- väsendet och remissförfarandet, samt genom opinionsbildning och lobbying. Även civilsamhället som part i lokal utveckling berörs. Utredningens uppdrag är i denna del närliggande det uppdrag som 2014 års Demokratiutredning har haft och utredningen använder delvis material som tagits fram inom ramen för Demokratiutred- ningens arbete.

120

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Påverkan genom formella kanaler – kommittéväsendet och remissförfarandet

Det finns flera formella vägar för civilsamhällets organisationer att påverka utformningen av förslag på nationell nivå, t.ex. genom deltagande i kommittéväsendet, i remissarbetet samt i hearings och andra möten.

Deltagande i kommittéväsendet

Civilsamhället kan på flera sätt bidra i framtagandet av besluts- underlag genom kommittéväsendet, dvs. de offentliga utredningar vars syfte är att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag i olika frågor. Företrädare för civilsamhällets organisationer kan exempelvis delta som expert, sakkunnig eller i referensgrupper, men också på olika sätt uppvakta utredningar i olika frågor som berör organisationens medlemmar. 2014 års Demokratiutredning har bl.a. studerat detta i en underlagsrapport (Lundberg E, 2015,

Intresseorganisationerna i den statliga beslutsprocessen. Ett demokra- tiskt perspektiv på deltagandet i formeringen av den nationella politiken)2. Att påverka genom kommittéväsendet är emellertid begränsat till de organisationer som regeringen och utredningarna väljer att bjuda in. Forskarrapporten visar också att de intervjuade organisationerna inte ser det statliga kommittéväsendet som en särskilt betydelsefull kanal för att påverka politiken. 2014 års Demokratiutredning lyfter fram flera orsaker, t.ex. att kommit- téerna har fått kortare tid för sitt uppdrag och att direktiven har blivit mer styrda (Låt fler forma framtiden!, SOU 2016:5).

Deltagande genom remissförfarandet

Civilsamhället har också möjlighet att påverka framtagandet av politiska förslag genom att delta i remissförfarandet. Grunden till detta är 7 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att även samman-

2 Lundberg utgår i sin rapport från ”intresseorganisationer”, ett begrepp som skiljer sig från ”det civila samhällets organisationer”, då intresseorganisationer också inkluderar företrädare för marknadsintressen. Den bredare definitionen kan påverka resultatet i de fall där före- trädare för marknadsintressen har andra åsikter än civilsamhällets organisationer.

121

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

slutningar och enskilda ska ges möjlighet att yttra sig i den omfatt- ning som behövs. Under 2014 har totalt 90 remisser skickats ut till fler än 1 700 organisationer (prop. 2015/16:1 utgiftsområde 17). Myndigheter under regeringen är skyldiga att svara på en remiss medan en remiss till andra, såsom organisationer, innebär en inbju- dan att lämna synpunkter. Det finns även möjligheter för organi- sationer som inte bjudits in att yttra sig att lämna synpunkter (s.k. spontana yttranden). Möjligheten att delta i remissförfarandet har också belysts i statsvetaren Erik Lundbergs underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning. Resultaten visar att remissväsendet är den formella arena som används av flest intresseorganisationer för att påverka politiska beslut. En undersökning av 33 slut- betänkanden som remitterats under perioden 1964−2009 visar att organisationerna utgör en relativt stor andel av de totala remiss- instanserna (i genomsnitt cirka 30 procent) men även att organi- sationernas andel har minskat i takt med att myndigheter och företag har ökat sin närvaro. Resultaten visar också att andelen religiösa organisationer, idéorganisationer och fackliga organisa- tioner har minskat medan övriga organisationer (som inkluderar bl.a. serviceorienterade organisationer som utför välfärdstjänster) och arbetsgivarorganisationer har ökat, något som Demokratiutredningen förklarar med vilka remissförteckningar som har studerats. Under- sökningen visar dessutom att intresseorganisationer är den remiss- instans som oftast väljer att inte svara när man bjuds in.

Remissväsendet fyller, enligt Demokratiutredningen, en viktig funktion för intresseorganisationernas påverkansarbete. 70 procent av intresseorganisationerna instämmer helt eller till stor del i påstå- endet att svara på remiss är ett effektivt sätt att påverka politiken. Samtidigt nyanseras bilden av remissväsendet som kanal för infly- tande något, då flera organisationer i Demokratiutredningens undersökning menar att kanalen mest är relevant när det handlar om att förhindra eller blockera förslag snarare än att förändra inne- hållet i ett förslag (SOU 2016:5 och Lundberg E, 2012, ”En för- sumbar arena? Organisationerna och remissväsendet 1964−2009” i

Statsvetenskaplig tidskrift, årg. 114, 2012/1).

122

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Deltagande i samråd och hearings

Ytterligare sätt för regeringen, eller andra delar av den offentliga sektorn, att samla in civilsamhällets synpunkter i en viss fråga kan vara anordnandet av samråd och hearings. Enligt Demokratiutred- ningen har Regeringskansliets användning av sådana former ökat. Av budgetpropositionen för 2016 framgår att det under 2014 i Regeringskansliet fanns 54 fasta forum för samråd med det civila samhällets organisationer. Omkring 670 organisationer med- verkade i 151 möten. Utöver de fasta forumen för samråd anord- nade Regeringskansliet också under 2014 ett stort antal möten (konfe- renser, hearings, m.m.) för samråd med det civila samhällets organisationer i specifika frågor (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 17).

Samråd och hearings används även av Regeringskansliet inför regeringens beslut om hur Sverige ska ställa sig till förslag från EU. Enligt Regeringskansliets riktlinjer för dessa samråd ska varje de- partement, vid sidan av berörda departement och myndigheter, informera och samråda med intresseorganisationer inom sitt sak- område, t.ex. kommuner, landsting eller civilsamhällets organisa- tioner. Rutinerna för dessa samråd skiljer sig emellertid mellan olika departement och enheter (SOU 2016:5).

Hösten 2015 har Regeringskansliet inlett ett arbete med att ta fram en ny samrådsmodell när det gäller specifika sakfrågor. Den modellen ska enligt uppgift komplettera befintliga samrådsmodeller.

Vilka bjuds in och vilka deltar?

Utredningen noterar att det finns många formella forum i vilka offentliga aktörer kan efterfråga civilsamhällets synpunkter och erfarenheter. På nationell nivå sker också en redovisning om antal m.m. genom budgetpropositionen. Utredningen har dock under arbetets gång stött på kritik från civilsamhällets organisationer som handlat om att det inte är tydligt vem som bjuds in och hur urvalet görs i olika sammanhang. Från offentliga aktörer finns å andra sidan kritik mot bristande mångfald från civilsamhället när det gäller representationen i olika sammanhang.

Det saknas vidare sammanställningar av i vilken omfattning som statliga myndigheter arbetar med samråd och kontakter med det civila samhället. Av den anledningen kan utredningen inte bedöma

123

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

antal och inriktning på den typen av kontakter. Samtidigt konsta- terar utredningen att en stor del av nationellt framtagna regelverk som påverkar civilsamhället och den verksamhet som civilsam- hällets aktörer bedriver tas fram av statliga myndigheter. Därmed torde samråd och dialog mellan statliga myndigheter och civilsam- hället i olika frågor vara av stor vikt för civilsamhället. Av utred- ningens kontakter med statliga myndigheter framgår att vissa har samråd och kontakter med civilsamhället i olika frågor, men också att detta inte är något som är genomgående. Det är inte heller något som rapporteras i någon större omfattning i myndigheternas årsredovisningar (se avsnitt 5.1.2).

Bedömningar i 2014 års Demokratiutrednings betänkande

I sitt betänkande Låt fler forma framtiden!(SOU 2016:5) gör 2014 års Demokratiutredning ett antal bedömningar som Utredningen för ett stärkt civilsamhälle i sin tur bedömer skulle bidra till att stärka det civila samhällets roll i demokratin. Demokrati- utredningens bedömningar i sin helhet återfinns i SOU 2016:5. Särskilt vill Utredningen för ett stärkt civilsamhälle lyfta fram vikten av att åtgärder genomförs för att bredda deltagande i de formella kanalerna för påverkan (kommitté, remiss, samråd och hearings) och göra dem tillgängliga för fler. I detta sammanhang lyfts även utveckling av digitala verktyg för remisshantering, samråd, hearings och konsultation fram. Demokratiutredningen gör även bedömningen att kommittéer bör få tydligare instruk- tioner att samråda med det civila samhället samt tillräckligt med tid för att möjliggöra en dialog.

Regeringens faktapromemorior om EU-frågor

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riks- dagen om vad som sker inom EU. Som ett led i detta tar Reger- ingskansliet fram faktapromemorior som överlämnas till riksdagen. Ansvarigt departement skriver faktapromemorior om kom- missionens förslag till viktigare rättsakter, liksom för grönböcker, vitböcker och meddelanden om viktigare förslag och strategier.

124

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Faktapromemorior bör även skrivas om andra EU-frågor som är viktiga för Sverige.

I faktapromemoriorna beskrivs EU-förslagets innehåll och bak- grund. Vidare presenteras hur förslaget förhåller sig till svenska regler och vilka konsekvenser det får för Sverige om förslaget ge- nomförs. Om regeringens syn på förslaget är färdigberedd när promemorian upprättas anges regeringens ståndpunkt i prome- morian. Faktapromemorian innehåller även en redovisning av de synpunkter som lämnats av olika svenska remissinstanser, bl.a. myndigheter och intresseorganisationer.

Utredningen om delaktighet i EU har gjort en genomgång av 160 faktapromemorior för att undersöka hur många av dessa som innehåller synpunkter från remissinstanser och på vilket sätt dessa ståndpunkter redovisas. Utredningen fann att det endast var ett mindre antal av de faktapromemorior som hade lämnats till riksdagen som alls innehöll information om synpunkter från det omkringliggande samhället. Informationen som hade lämnats var dessutom ofta knapphändig. Det finns därmed enligt Utredningen om delaktighet i EU ett behov av tydligare anvisningar i Regerings- kansliet för hur faktapromemorior ska redovisa intresseorganisa- tioners och andra aktörers synpunkter. Utredningen har därför föreslagit att faktapromemoriorna ska göras fylligare och ge mer enhetlig information om intresserade aktörers synpunkter (EU på hemmaplan, SOU 2016:10).

Påverkan via opinionsbildning och lobbying

Opinionsbildning och lobbying är metoder som civilsamhällets organisationer kan använda för att t.ex. lyfta nya frågor i debatten och informellt påverka beslut. 2014 års Demokratiutredning har belyst det påverkansarbete som sker vid sidan av de formella kana- lerna för inflytande. Påverkan genom icke-institutionella kanaler inkluderar såväl offentlig påverkan (t.ex. opinionsbildande aktivi- teter och försök att påverka genom media och andra offentliga ka- naler) som påverkan i form av direkta kontakter mellan intresse- organisationer och makthavare. Demokratiutredningens underlag visar bl.a. att lobbyismen har ökat över tid och att intresseorga- nisationernas påverkansarbete generellt har professionaliserats.

125

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Däremot är det svårt att avgöra vilket inflytande som intresseorga- nisationerna faktiskt har på beslutsfattandet (Låt fler forma framti- den!, SOU 2016:5).

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle noterar den utveckling med intresseorganisationernas ökade lobbyism och ökade profes- sionalisering som Demokratiutredningens material visar på. I denna del blir begreppet ”intresseorganisation” något problematisk, då begreppet till skillnad från ”civilsamhällets organisationer” omfat- tar även företrädare för marknadsintressen. Dessa intressen torde vara mer professionaliserade och mer inriktade på lobbyverksam- het, än exempelvis en ideell förening som är aktiv lokalt och därmed har enstaka kontakter med lokalpolitiker.

Patient- och funktionshinderorganisationerna – ett exempel på kollektiv påverkan

Myndigheten för vårdanalys har kartlagt patient- och funktions- hinderrörelsen (Myndigheten för vårdanalys, rapport 2015:4 Sjukt engagerad – en kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen). Organisationer inom patient- och funktionshinderrörelsen har tillsammans närmare 500 000 medlemmar och beskrivs i kartlägg- ningen som ett sätt för patienter att kollektivt påverka hälso- och sjukvårdssystemet. Kartläggningen fokuserar på de organisationer som får statsbidrag som handikapporganisationer.

I organisationernas roll ingår en företrädande roll, dvs. att orga- nisationerna ger röst åt sina medlemmar men också ofta även åt en viss grupp i samhället (patienter och personer med funktionsned- sättning). Genom organisationerna får medlemmarna möjlighet att gemensamt formulera och uttrycka sin röst såväl direkt som indi- rekt mot beslutsfattare i stat, kommuner och landsting. Detta sker på flera sätt, t.ex. genom remissvar, upprepad kontakt med myn- digheter, formaliserad samverkan med landstingen och ökad när- varo i media. Myndighetens kartläggning visar också att organisa- tionerna prioriterar intressepolitisk påverkan mycket högt. Kart- läggningen visar även att många patient- och funktionshinderorga- nisationer upplever att deras synpunkter är efterfrågade i allt högre utsträckning.

Myndigheten identifierar ett antal utmaningar för patient- och funktionshinderrörelsen, där en av dessa är att den företrädande

126

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

rollen konkurrerar med organisationernas roll att stödja medlem- marna. En annan utmaning för organisationerna är att balansera mellan delaktighet och kritisk granskning av den verksamhet man är delaktig i. För berörda myndigheter är det en utmaning att hantera det faktum att vissa patient- och funktionshindergrupper inte alls är organiserade, i syfte att få en bred representation i be- slutsunderlag och grupper.

Brukare och patienter i utvecklingen av kommunernas och landstingens verksamheter

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) stödjer kommunernas och landstingens arbete med att involvera brukare och patienter i utvecklingen av verksamheten och möjliggöra inflytande. Skälen till brukarinflytande eller s.k. medskapande är flera. Några skäl är att det möjliggör inflytande för dem som berörs av en verksamhet, samtidigt som det ökar verksamhetens kvalitet och att det ger bättre resultat. Brukarmedverkan kan ses som ett sätt att fördjupa demokratin, t.ex. genom att på detta sätt involvera grupper som kanske i övrigt har svårt att påverka politiken (SKL, 2015, När brukare och patienter blir medskapare – en lönsam historia).

Civilsamhället och lokal utveckling

Civilsamhället spelar också en viktig roll i frågor som rör utveck- ling av lokalsamhället, bl.a. genom att kanalisera synpunkter från de boende i ett område och genom samverkan med det offentliga. Forskarna Annika Nilsson och Carina Listerborn har belyst detta i en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning (Nilsson A & Listerborn C, 2015, Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden).

Nilsson och Listerborn studerar civilsamhällets betydelse för lokalsamhället i fyra bostadsområden i Malmö och Helsingborg. Studien gör inte anspråk på att vara generaliserbar, men pekar på iakttagelser och slutsatser som utredningen menar är intressanta i detta sammanhang. Organisationerna i de aktuella bostadsområ- dena kan främst beskrivas som mindre och områdesförankrade föreningar som spelar en roll för såväl medlemmarna som för bo-

127

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

stadsområdena i stort. Organisationerna erbjuder gemenskap och samhörighet, samt skapar meningsfulla aktiviteter och beskrivs som särskilt viktiga för barn och ungdomar. Nilsson och Listerborn menar också att det finns ett antal punkter som det offentliga bör beakta om man vill stärka det lokala civilsamhället. Exempelvis bör kommunen sträva efter ett enhetligt förhållningssätt bland förvalt- ningarna och eftersträva en kontinuitet i kommunens stöd till före- ningslivet. Även en kommunal föreningslots, som fungerar som ”en väg in” förs av Nilsson och Listerborn fram som ett sätt att stärka stödet till lokalsamhället och göra kontakten mellan kom- munen och det lokala civilsamhället mer enhetlig.

Önskan från det lokala civilsamhället att vara med i kommunens utveckling av bostadsområden och kommundelar har förts fram från flera håll i utredningens kontakter med civilsamhället. Utred- ningen har noterat en frustration som utgår från konkreta exempel där civilsamhällets organisationer upplever att det lokala förenings- livet och engagerade boende inte har tillfrågats tidigt i processen när utveckling av ett område planeras, eller då försämringar i den offentliga servicen övervägs. Därmed menar företrädare för civil- samhället att kommuner missar möjligheten att ta tillvara de idéer och det engagemang som kan finnas i ett område. Mot denna upp- fattning står en flerårig satsning på utveckling av den s.k. mellan- valsdemokratin som SKL har drivit i kommuner och landsting. I detta arbete har olika former av medborgarinflytande praktiserats och en erfarenhet av detta arbete är att civilsamhällets organisa- tioner ofta deltar på ett positivt sätt.

Lokalsamhället i samhällsutvecklingen

Det finns också exempel på när lokalsamhället, t.ex. i form av bya- lag, involveras i samhällsutvecklingen. Riksorganisationen Hela Sverige ska leva med 5 000 lokala utvecklingsgrupper (dvs. byalag, samhällsföreningar och intresseföreningar som ofta verkar i en del av en kommun) runt om i Sverige, arbetar med frågor som t.ex. lokala utvecklingsplaner för bygden. En utgångspunkt för de lokala utvecklingsgrupperna är bl.a. att väga samman intressen lokalt för att samlat kunna påverka den representativa demokratin. Ett kon- kret exempel på när lokalsamhället involveras i utvecklingen av

128

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

bygden är den s.k. Svågadalsnämnden. Svågadalsnämnden är en kommunal nämnd för ett geografiskt landsbygdsområde med cirka 600 invånare i nordvästra delen av Hudiksvalls kommun. Svåga- dalsnämnden är enligt kommunens webbplats ett försök med lokal demokrati, där ledamöterna, utan partifärg, är representanter för bygden och personvalda. Nämndens uppgift är att förvalta skatte- medlen för området och stå i tät och nära kontakt med medbor- garna. Nämnden handlägger bl.a. frågor som rör skola, barnom- sorg, äldreomsorg och kultur och fritid.3

Andra exempel på områdesstyren är Kosternämnden i Ström- stads kommun och områdesstyrelsen i Kall, Åre kommun.

Utredningens överväganden och förslag

Sverige har en lång historia av ett självständigt och engagerat civil- samhälle, där både organisationsform och verksamhetsinriktning har varierat. Civilsamhället har en viktig roll som röstbärare. Där- med bidrar organisationerna på olika sätt i demokratin: som part i en vital debatt, som expert och företrädare för olika grupperingar av människor och intressen samt som aktiv aktör som bidrar till väl underbyggda politiska beslut. I rollen som röstbärare ingår att vara en motkraft till det offentliga och att visa på fel, brister och lös- ningar på problem. Vinsterna för samhället som helhet blir därmed enligt utredningen flera, bl.a. i form av bättre underbyggda beslut hos det offentliga och möjligheter för individer som kan ha svårt att göra sig hörda på egen hand att få en röst genom att ansluta sig till en gruppering av något slag. Även de faktum att partipolitiken har professionaliserats och att de politiska partierna under en period har förlorat medlemmar talar för att involvera civilsamhället i demokratin. Därför gör utredningen bedömningen att det är viktigt att det offentliga Sverige, på såväl statlig som regional och lokal nivå, aktivt fortsätter värna civilsamhällets självständighet i sin röstbärarroll. Det civila samhället kan i sin tur underlätta dia- logen och samverkan lokalt och regionalt genom att organisationer,

3 Information hämtad från Hudiksvalls kommuns webbplats, se http://www.hudiksvall.se/Demokrati--kommun/Sa-styrs- kommunen/Namnder/Svagadalsnamnden/

129

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

sammanslutningar och nätverk samlar sig i lokala och regionala paraplyorganisationer.

Civilsamhällets roll som röstbärare kan värnas på flera sätt av stat, kommuner och landsting. Ett sätt som används är att möjlig- göra för civilsamhället att påverka genom formella kanaler som kommittéväsendet, remissförfarandet och samråd/hearing. Utred- ningen gör bedömningen att ett arbete i enlighet med bedömning- arna och förslagen i 2014 års Demokratiutredning skulle bidra till att stärka civilsamhällets roll i demokratin (SOU 2016:5). Demo- kratiutredningens slutsatser är i linje med de slutsatser som Utred- ningen för ett stärkt civilsamhälle drar, t.ex. vad gäller behovet av att göra strategiska avvägningar kring vilka organisationer som bjuds in av offentliga aktörer till de formella kanalerna. I detta sam- manhang vill utredningen, liksom Demokratiutredningen, peka på att bredd, variation och transparens i inbjudan ökar möjligheten att även mindre etablerade organisationer bjuds in.

När det gäller civilsamhällets roll som röstbärare vill utred- ningen särskilt betona vikten av att Regeringskansliet arbetar i en- lighet med framtagna riktlinjer för samråd i EU-frågor. I kapitel 5 redogör utredningen för olika hinder för civilsamhällets verksam- het som utredningen har identifierat i regelverk och tillämpning. Vissa av dessa regelverk, som upplevs hindrande, har sin grund i EU-beslut. Därmed blir det viktigt att samråda med civilsamhället även i dessa frågor i syfte att undvika negativa konsekvenser för civilsamhällets olika verksamheter när nya EU-initierade för- ändringar genomförs. Av samma skäl ställer sig utredningen bakom förslaget från Utredningen om delaktighet i EU om att regeringen ska utveckla arbetet med faktapromemorior så att dessa blir fylligare och ger en mer enhetlig information om intresserade aktörers synpunkter i EU-frågor (SOU 2016:10). Genom att på detta sätt involvera bl.a. det civila samhällets organisationer säker- ställs civilsamhällets perspektiv på olika EU-rättsliga frågor när det ännu finns möjligheter att påverka lagstiftningsprocessen.

Även de beslut och regelverk som tas fram av statliga myndig- heter kan påverka det civila samhället på olika sätt, t.ex. civilsam- hällets möjlighet att bedriva verksamhet. Mot den bakgrunden vill utredningen understryka vikten av att statliga myndigheter inom ramen för respektive uppdrag har kontakter och samråder med civilsamhället, i syfte att fånga in synpunkter och belysa en fråga

130

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

även ur civilsamhällets perspektiv. Utredningen föreslår därför att statliga myndigheter årligen rapporterar de kontakter och samråd som respektive myndighet har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så här bedömts relevant. Rapporte- ringen, som t.ex. kan ske i årsredovisningen, bör omfatta i vilken mån och i vilken omfattning som myndigheterna har samrått med civilsamhällets olika aktörer. Även en rapportering om innehållet i samråden bör övervägas. En rapporteringsskyldighet om samråd synliggör vikten av samråd och kan också bidra till att samråd också sker. Det är för utredningen svårt att generellt ange exakt vilka kontakter som ska redovisas i varje enskild myndighets fall men en riktlinje för rapporteringen är enligt utredningen att det är mer omfattande samråd som ska redovisas. Utredningens förslag innebär inte ett krav att redovisa t.ex. enskilda telefonkontakter.

I detta sammanhang vill utredningen påpeka att alla statliga myndigheter inte har ett sådant uppdrag som innebär kontakt med det civila samhället. De myndigheter som gör bedömningen att det inte är relevant att ha kontakter med civilsamhället rapporterar årligen endast denna bedömning.

Utredningen anser vidare att det är viktigt att riksdagen, som lagstiftare och folkets främsta företrädare i det demokratiska sy- stemet, informeras om myndigheternas samråd med civilsamhället. Därför föreslår utredningen att regeringen årligen till riksdagen ska rapportera om de kontakter och samråd som statliga myndigheter och Regeringskansliet har haft med det civila samhället. Rapporte- ringen kan t.ex. ske i budgetpropositionen eller i en särskild skrivelse.

Enligt utredningen är offentliga aktörers kunskap om det civila samhället nära knutet till civilsamhällets möjlighet att vara röst- bärare. Genom en ökad kunskap om vilka delar av det civila sam- hälle som är verksamt inom ett sakområde kan t.ex. en myndighet eller en kommun göra medvetna urval där olika organisationer till- frågas från gång till gång. På så vis sprids möjligheten inom civil- samhället att, vid sidan av spontana yttranden, kunna påverka genom formella och transparenta påverkanskanaler. Utredningen återkommer till frågan om offentliga aktörers kunskap om civil- samhället längre fram i detta kapitel.

131

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

4.1.5Vikten av strukturer för dialog och inflytande

Bedömning: Den politiska ledningen bör delta inom ramen för befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå.

Fortlöpande uppföljning av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör fortsatt säkerställas.

Överenskommelseprocesser och andra modeller för struktu- rerade samtal bör användas för samverkan med det civila sam- hällets organisationer lokalt och regionalt.

I de pågående eller planerade dialog- och överenskommelse- processerna bör kommuner och landsting också överväga att bjuda in nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form.

Ett sätt att möjliggöra för det civila samhället att som röstbärare vara en viktig part i demokratin är genom tydliga strukturer för dialog och inflytande på olika nivåer i samhället och i olika sam- manhang. För detta finns det flera olika modeller som tillämpas på statlig, regional och lokal nivå. Ytterligare ett sätt att underlätta för civilsamhällets roll i demokratin handlar om att öka organisation- ernas möjlighet till talerätt vid laglighetsprövningar. I detta avsnitt behandlar utredningen dessa aspekter.

Strukturer för dialog på nationell nivå

På nationell nivå har formerna för dialog och samråd mellan reger- ingen och civilsamhället utvecklats under senare tid. En kontinu- erlig dialog mellan regeringen och det civila samhällets organisa- tioner sker sedan 2010 i ett partgemensamt forum. Partsgemensamt forum (PGF) träffas minst fyra gånger per år och behandlar gene- rella frågor om det civila samhällets villkor, möjligheter och ut- veckling samt dess roll för demokratin och människors delaktighet. Det är dialogen i sig som är syftet med forumet. Avsikten är att samtalen ska kunna bidra till att utveckla politikens arbete för att förbättra villkoren för civilsamhällets organisationer så att de kan ge röst åt människor, vara opinionsbildande och utföra service och tjänster för allmänheten (prop. 2009/10:55 och Partsgemensamt

132

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

forum, 2014, En dialog för att utveckla civilsamhällets villkor). Parts- gemensamt forum sammankallas och administreras av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och består av tjänstemän från Regeringskansliet och företrädare för civil- samhällesorganisationer. Med viss frekvens förekommer även politisk representation på mötena.

Ett annat exempel på strukturerad dialog är det arbete som sker på det sociala området respektive integrationsområdet inom ramen för de nationella överenskommelserna mellan regeringen, idéburna organisationer inom respektive område och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Överenskommelserna föregicks av dialoger mellan regeringen och idéburna organisationer på respektive område (se kapitel 3). Arbetet med överenskommelserna genomförs av arbets- respektive styrgrupper där de tre parterna är representerade.

Hösten 2015 har Regeringskansliet inlett ett arbete med att ta fram en ny samrådsmodell när det gäller specifika sakfrågor. Den modellen ska enligt uppgift komplettera befintliga samråds- modeller.

Regionala och lokala strukturer för dialog

Det finns även flera lokala och några regionala exempel på struktu- rerade former för dialog och inflytande, t.ex. i form av lokala och regionala dialogprocesser och överenskommelser. I avsnitt 5.3 redogör utredningen för utvecklingen av en mer långsiktig samverkan mellan kommunsektor och civilsamhället. Av redogörelsen i detta avsnitt framgår att det finns olika definitioner av vad en dialog re- spektive en överenskommelse är, men oavsett definition är trenden att förekomsten av dialoger och överenskommelser ökar på lokal och regional nivå.

SKL bedriver ett arbete där man inspirerar och stödjer kommu- ner och landsting i arbetet med dialogprocesser och överenskom- melser, bl.a. genom nätverksträffar för förtroendevalda och tjäns- temän om strategisk samverkan med civilsamhället. Den nationella överenskommelsen på det sociala området har också ett uppdrag att stödja lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesser. Syftet med en överenskommelse är enligt den nationella överens- kommelsen på det sociala området att utgöra en plattform för fort-

133

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

satt dialog mellan parterna. Därmed intar dialog- och överens- kommelseprocesser enligt utredningen en central roll i den lokala och regionala strukturen för att möjliggöra civilsamhällets delta- gande och inflytande.

MUCF har haft i uppdrag att fördela bidrag till idéburna organi- sationer med lokal förankring som tillsammans med kommuner och landsting ska stimulera framväxten av lokala och regionala överenskommelser med utgångspunkt i den nationella överens- kommelsen inom det sociala området. Under 2014 fördelade MUCF bidrag till nio organisationer. Av MUCF:s redovisning av uppdraget framgår att det finns några utmaningar, t.ex. att det varit svårt att förankra processen i den offentliga sektorn och att nå po- litiker. Det sistnämnda förklaras delvis av att projekten löpte över valet 2014 som i vissa fall resulterade i ny politisk styrning, men även arbetet att förmedla kunskap om den nationella överenskom- melsen har tagit mer tid än beräknat. I delrapporteringarna från de projekt som fått bidrag beskrivs dock flera konkreta resultat och MUCF gör bl.a. iakttagelsen att ju mer konkretiserad processen mot en överenskommelse är, desto större är möjligheten att komma fram till en överenskommelse som båda parter känner igen sig i (MUCF, 2015, Lokala och regionala överenskommelser. Redo- visning av bidragsgivning 2014).

Andra modeller för dialog lokalt och regionalt

Dialog- och överenskommelseprocesser innebär omfattande insat- ser i form av tid och resurser från såväl kommuner och landsting som civilsamhället. Även arbetet med att följa upp en undertecknad överenskommelse är resurskrävande. Mot den bakgrunden har SKL framfört att samarbete med civilsamhället genom modellen med lokala och regionala överenskommelser inte passar alla i kommun- sektorn. Det är därför angeläget att dialogen och samverkan med civilsamhället får utgå från behoven hos kommuner, landsting och civilsamhället.

Lokalt och regionalt kan det, parallellt med eller i stället för överenskommelser, även finnas fasta rådsfunktioner som möjliggör återkommande dialog mellan kommunen/landstinget och delar av det civila samhällets organisationer i olika frågor. Några exempel är

134

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

t.ex. pensionärsråd, brukarråd och ungdomsråd. Kommuner och landsting kan också arbeta med olika former av medborgardialog, där även civilsamhällets organisationer kan involveras.

På regional nivå sker även samråd och dialog inom ramen för den s.k. kultursamverkansmodellen. Kultursamverkansmodellen är en modell för fördelning av statsbidrag till regionala kulturverk- samheter som infördes 2010. Inom modellen fördelas statliga bi- drag till regioner och landsting med utgångspunkt i en regional kulturplan. Av Kulturrådets uppföljning framgår att alla regioner har rapporterat samverkan med kommuner och samråd med pro- fessionellt kulturliv och civilsamhälle, men också att formerna och omfattningen är varierande. Samrådet med civilsamhället framstår som minst omfattande. I 16 av länen har samråd med civilsamhället skett genom en årlig träff. De årliga träffarna har bestått dels av större öppna sammankomster, dels som enskilda träffar med vissa av civilsamhällets aktörer. I nio län rapporteras att uppdragsavtal eller överenskommelser upprättats med civilsamhället. Särskilt ofta handlar det om samråd med folkbildningsorganisationer, men i sex län rapporteras samråd med Ideell Kulturallians (Kulturrådet, 2014,

Kultursamverkansmodellen uppföljning 2013).

Olika former av dialog kan också innebära insyn i offentliga be- slutsprocesser. Av MUCF:s uppföljning framgår att deltagande i råd, samverkansorgan, referensgrupp eller liknande på kommunal nivå är den vanligast förekommande kontakten som ideella före- ningar, Svenska kyrkans organisationer samt religiösa föreningar och trossamfund har med offentliga aktörer på kommunal, regional och statlig nivå (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

Olika sätt att bjuda in till dialog

I avsnitt 4.1.4 har utredningen redogjort för hur inbjudan till na- tionella påverkanskanaler sker, samt för civilsamhällets synpunkter i detta sammanhang. Utredningens besök i och kontakter med kommunsektorn visar också att det varierar vilka delar av civilsam- hället som kommuner och landsting samtalar med i de lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesserna. En utgångs- punkt kan t.ex. vara att bjuda in organisationer som finns i kom-

135

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

munens föreningsregister (eller motsvarande) eller de organisa- tioner som får bidrag från kommunen. Ett annat sätt som används är att beställa information från Statistiska centralbyrån (SCB) över vilka organisationer med organisationsnummer som finns i kom- munen eller landstinget och sedan bjuda in dessa. Gemensamt för dessa tillvägagångssätt är att de inte inkluderar icke-formaliserade delar av civilsamhället, som nätverk, upprop och andra mer tillfäl- liga sammanslutningar.

Genom att inkludera den icke-formaliserade delen av civilsam- hället kan det offentliga öka möjligheterna att fånga ett tillfälligt engagemang i t.ex. en fråga eller en stadsdel. Samtidigt är det svå- rare för det offentliga att avgöra huruvida beslut i t.ex. nätverk fattas på demokratiskt sätt, dvs. om nätverkets företrädare repre- senterar nätverket som helhet. Viljan att välja en formaliserad form som t.ex. ideell förening hos individer som vill engagera sig i en fråga kan också minska om även icke-formaliserade sammanslut- ningar bjuds in. Det kan i sin tur bidra till att minska förutsättning- arna till en långsiktighet i engagemanget, som en formell organi- sation kan bidra till.

Behov av ramverk för dialogen

Syftet med dialog mellan regeringen och de idéburna organisatio- nerna är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till att skapa ömsesidig förståelse och förtroende. Relationen ska präglas av ansvar och ömsesidighet, utgå från båda parters förutsättningar och tillvarata båda sidors perspektiv och kompetens. För att ge bra förutsättningar för detta bör formerna för dialog vara öppna, åter- kommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt (prop. 2009/10:55, s. 56).

Enligt utredningen kan detta utgöra en generell utgångspunkt för offentliga aktörers dialog med det civila samhället. När offent- liga aktörer på olika samhällsnivåer eller områden önskar en dialog med det civila samhället, allmänt eller i beredning av enskilda frågor, är det enligt utredningen viktigt med tydlighet kring för- hållningsreglerna för dialogen. Med en tydlighet vet såväl den of- fentliga aktören som företrädare för civilsamhället vad som gäller, och deltagare från civilsamhället kan också välja att avstå från att

136

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

medverka i den mån man anser att förutsättningarna för dialogen blir felaktiga. MUCF har utifrån sin uppföljning bl.a. pekat på ett generellt behov av att stärka offentliga aktörers dialog med aktörer i civilsamhället. Det handlar t.ex. om hur och när det civila sam- hället bör involveras i offentliga beslutsprocesser (MUCF, 2015,

Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets vill- kor 2014). Enligt utredningen finns det även i detta sammanhang behov av att utgå från omständigheterna på lokal/regional nivå eller för en enskild statlig myndighet när förutsättningarna som ska gälla för en given dialogsituation bestäms.

Liknande frågeställningar har belysts i forskning som handlar om organisationers roll som samtalspartner eller åsiktsleverantör. Utgångspunkten är att ett vitalt föreningsliv möjliggör att viktiga beslut blir belysta ur olika perspektiv i en fungerande samtalsdemo- krati. Därmed blir det väsentligt att de som deltar i dialogen inför beslutet samtalar om de alternativ som övervägs och öppet motive- rar för varandra varför ett av alternativen är bättre. Lika viktigt är att lyssna till andra deltagares argument och bemöta dem med re- spekt. Däremot finns inga krav på att de olika parterna behöver hålla med varandra (Öberg P-O ”Intresseorganisationen – samtals- partner eller åsiktsleverantör?” i Hermansson J m.fl. [red, 2008]

Samtalets mekanismer).

Utredningen ser ett behov av att önskemålen om dialog åtföljs av genomtänkta förhållningsregler för dialogen, ett slags ramverk. Utan gemensamma utgångspunkter riskerar de i dialogen ingående parterna ha olika uppfattning av vad som ska uppnås (se avsnitt 5.3.3). Förhållningsreglerna bör enligt utredningen syfta till goda förutsättningar för dialogen mellan en offentlig aktör och det civila samhället som berörs. Därför är det viktigt med ett tydligt syfte för dialogen och som offentlig part bör man klargöra varför en dialog med det civila samhället önskas. Är det t.ex. för att bereda en specifik fråga, gemensamt lösa ett problem, komma överens om en gemensam ståndpunkt eller överbrygga eventuella legitimitets- brister? Syftet med dialogen ger vägledning till när i processen dia- logen bör äga rum, men även till om inbjudan gäller för ett enskilt tillfälle eller om inbjudan avser en regelbunden och återkommande dialog mellan den offentliga aktören och civilsamhället. Syftet kan också ge vägledning till vilka aktörer i civilsamhället som bör bjudas in i syfte att ge en bredd i dialogen. Som inbjudande part bör

137

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

den offentliga aktören vara medveten om att civilsamhällets aktörer representerar olika intressen och kommer att delta i dialogen uti- från olika målsättningar. Därmed kan det finnas behov av att den offentliga aktören inför en dialog reflekterar över hur eventuella olika intressen ska vägas samman i den mån syftet med dialogen är att ge ett beslutsunderlag i en särskild fråga.

Utredningen om en kommunallag för framtiden föreslår ökad möjlighet till laglighetsprövning

Utredningen ska enligt dir. 2014:40 särskilt beakta förslag från bl.a. Utredningen om en kommunallag för framtiden. Utredningen om en kommunallag för framtiden har lämnat förslag som kan bli en del i en framtida struktur för inflytande. Denna utredning har bl.a. föreslagit förändringar i laglighetsprövningen (En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24, kapitel 14). Laglighetsprövning syftar till att kommun- eller landstingsmedlemmar ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Prövningen har karaktären av en allmän medborgarkontroll och utgör en viktig del i det kommunaldemokratiska systemet. Talerätt har endast kommun- och landstingsmedlemmar.

Utredningen om en kommunallag för framtiden gör bedömningen att kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller ett landsting och rätten att överklaga kommunala beslut bör behållas. Utredningen bedömer vidare att de ideella föreningar som har en tydlig geografisk förankring i kommunen eller landstinget bör kunna vara medlemmar. Utredningen föreslår också att en ideell förening ska vara medlem i kommun och i landsting, om föreningens styrelse har säte i kommunen eller i landstinget eller om föreningen bedriver verksamhet där (SOU 2015:24, avsnitt 14.11.7). Med medlemskapet tillkommer en talerätt, dvs. ideella föreningar som är medlem i en kommun eller ett landsting får rätt att överklaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. Det är något som till viss del redan sker i dag, i och med att företrädare för föreningar överklagar, men då i rollen som privatperson. Utredningen om en kommunallag för framtiden menar dock att det inte är rimligt att enskilda privatpersoner måste överklaga, när det handlar om en fråga som en ideell förening vill överklaga.

138

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle anser att det förslag som Utredningen om en kommunallag för framtiden lagt om en ökad möjlighet till talerätt i laglighetsprövningar för ideella före- ningar som är medlem i en kommun eller ett landsting är ett sätt att stärka dessa organisationers roll i demokratin. Utredningens be- dömning utgår från ett strikt civilsamhällesperspektiv. Förslagen i SOU 2015:24 har remitterats och arbetet med att sammanställa remissvaren pågick under hösten 2015, varför utredningen inte har haft möjlighet att ta del av remissinstansernas synpunkter på detta förslag.

Förslag i 2014 års Demokratiutredning om förebättrade förutsättningar att framföra synpunkter inför vissa beslut

Ytterligare ett exempel på en möjlig framtida struktur för infly- tande är 2014 års Demokratiutrednings föreslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna i kommunen eller i landstinget har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut av särskild vikt (Låt fler forma framtiden!, SOU 2016:5, avsnitt 11.5.1). Demokratiutredningen gör bedömningen att förslaget om att verka för att medlemmarna ska ha förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter innebär ett krav när det gäller beredningen av ärenden inför beslut av särskild vikt. Av betänkandet framgår att samtliga medlemmar i t.ex. en kommun ska få del av denna utökade möjlighet. Det innebär att förslaget t.ex. omfattar barn, unga och utländska medborgare men även juridiska personer som företag och ideella föreningar. Enligt Demokratiutredningen är förenings- livet av särskild betydelse att inkludera i en samrådsprocess. Det är genom att organisera sig och gå samman i medborgarsammanslut- ningar som enskilda kan få en röststyrka. Ideella föreningar har dessutom ofta särskild kunskap som kan vara värdefull för kom- munerna och landstingen (SOU 2016:5, avsnitt 11.5.2).

Enligt Utredningen för ett stärkt civilsamhälle är Demokratiut- redningens förslag något som kan bidra till att stärka det civila samhällets roll i den kommunala och landstingskommunala demo- kratin. Demokratiutredningen talar vidare om vikten av lokal och regional anpassning genom att fullmäktige bör anta riktlinjer eller principer för hur samråd och medborgardialoger ska genomföras (SOU 2016:5, avsnitt 11.5.3). Därmed finns det, enligt Utred-

139

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

ningen för ett stärkt civilsamhälle, möjligheter att utifrån den lo- kala och regionala kunskapen om civilsamhällets sammansättning kunna omfatta flera delar av civilsamhället i riktlinjerna för detta arbete.

Utredningens överväganden och slutsatser

En bärande del i politiken för det civila samhället är dialogen mellan det offentliga och det civila samhället, något som t.ex. åter- speglas av att politiken ska följas upp bl.a. utifrån principen om dialog (se avsnitt 3.3.1). Utredningen konstaterar att det nationellt finns olika formella strukturer för dialog och samråd mellan civil- samhället och företrädare för regeringen och Regeringskansliet. Utredningen konstaterar också att lokala och regionala dialogpro- cesser och överenskommelser med det civila samhället har ökat i antal under senare år, parallellt med andra lokala och regionala fo- rum för dialog och inflytande. Även statliga myndigheter har inom sina uppdrag kontakter och samråd med det civila samhället, även om det inte finns några sammanställningar över omfattningen eller inriktningen på dessa kontakter. Utredningen konstaterar att de strukturer som finns för dialog mellan offentliga parter och civil- samhället på olika nivåer är positiva för civilsamhällets roll i demo- kratin. Utredningen anser därför att överenskommelseprocesser och andra modeller för strukturerade samtal bör användas för sam- verkan med det civila samhällets organisationer även lokalt och regionalt. För att dialogen och samtalet ska få goda förutsättningar är det enligt utredningen viktigt med tydlighet kring vad dialogen handlar om och syftar till. Det är också viktigt att tydliggöra sam- talets roll i relation till beslutsfattande och vad som förväntas av de delar av civilsamhället som deltar. Ett sätt att ge dialogen bättre förutsättningar är att i förväg ge dialogen ramar och tydliggöra förväntningarna på dialogens syfte och sammanhang.

På nationell nivå vill utredningen vidare understryka vikten av att den politiska ledningen deltar i dialogen med civilsamhället och att åtaganden följs upp. Därför gör utredningen bedömningen att den politiska ledningen bör delta inom ramen för befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå. Genom att delta visar den politiska ledningen den vikt som dialogforumet

140

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

tillmäts. Det kan i sin tur bidra till ökad legitimitet för dialogen. På nationell nivå finns också en struktur för att följa det arbete som görs utifrån de nationella överenskommelserna. Det är något som utredningen ser som positivt. Mot den bakgrunden bedömer ut- redningen att den fortlöpande uppföljningen av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör säkerställas även fram- över.

Utredningen har ovan redogjort för olika tillvägagångssätt att bjuda in till dialog och samråd. Enligt utredningen finns det inget skäl att förorda en viss modell för hur regeringen, statliga myndig- heter, kommuner och landsting bjuder in till dialog och samråd. Såväl nationellt som regionalt och lokalt anser utredningen att be- hovet och syftet med dialogen eller samrådet i det enskilda fallet bör styra vilka aktörer som deltar i möten, samtal och processer. Däremot vill utredningen av flera skäl understryka behovet av bredd i inbjudan. Ett skäl för en bred inbjudan är att det kan för- modas ge en mångfald i de synpunkter och perspektiv som förs fram i dialogen/samrådet, något som i sin tur ökar sannolikheten för att eventuella motstridiga intressen framkommer i dialogen. Det ger därmed den offentliga parten möjligheter att såväl hantera intressekonflikter som att få ett bättre belyst beslutsunderlag. Ett annat skäl till en bredd i inbjudan är att det ger ökade möjligheter för den icke-formaliserade delen av civilsamhället att, när så be- döms lämpligt, omfattas av dialogen och samrådet.

I detta sammanhang vill utredningen peka på möjligheten för offentliga aktörer på olika nivåer att också överväga för- och nack- delar med att tillfråga nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form i dialog- och överenskom- melseprocesser eller i beredningen av en särskild fråga. Att även ha kunskap om nätverk m.m. innebär större krav på en offentlig aktör vad gäller att hålla sig informerad om det civilsamhälle som är aktivt inom det aktuella samhällsområdet, och i det enskilda fallet måste hänsyn tas till flera faktorer, som bl.a. syftet med dialogen och tillgängliga resurser. Ett argument för att inkludera även det icke-formaliserade civilsamhället är dock att även nätverk är vär- defulla när det gäller att kanalisera åsikter i fråga om påverkan lo- kalt och regionalt, men kanske också i relation till statliga myndig- heter. Samtidigt är det svårare att avgöra om nätverkets företrädare representerar nätverket som helhet. I sammanhanget noterar ut-

141

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

redningen också att engagemang hos medborgare, t.ex. bland ung- domar, allt oftare startar i nätverks- eller uppropsform för att ibland på sikt gå över i en mer formell organisationsform. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att kommuner och landsting i de pågående eller planerade dialog- och överenskommel- seprocesserna bör överväga att bjuda in även nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form.

4.2Hinder för civilsamhällets roll i demokratin

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle ser ett antal faktorer och trender som kan påverka civilsamhällets roll i demokratin negativt. I detta avsnitt belyser utredningen vad som kan hindra civilsam- hällets roll i demokratin, samt olika tillvägagångssätt för att möta dessa hinder.

4.2.1Kunskapsbrist hos det offentliga

Förslag: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor får i uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gent- emot statliga myndigheter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer, såsom Sveriges Kommuner och Landsting, högskolesektorn och civilsamhällets organisationer.

Utredningen noterar att civilsamhället på många områden och på olika samhällsnivåer inkluderas i demokratin genom olika modeller för dialog och inflytande. Samtidigt visar t.ex. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) uppföljning om det civila samhällets villkor att dialogen och dess kvalitet påverkas av i vilken grad offentliga tjänstemän har kunskap om civilsamhällets villkor. MUCF ser ett behov av fortsatt arbete för att stärka kom- petensen och kvaliteten i offentliga aktörers arbete och dialog med civilsamhället (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014, s. 64 och 68 f.). Även utredningens kontakter med statliga myndigheter och de besök som utredningen har genomfört i kommunsektorn indikerar brister

142

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

i offentliga aktörers kunskap om och förståelse för det civila sam- hället (jämför kapitel 5). Utredningen noterar också att det finns en stor variation i kunskapen, där vissa offentliga aktörer har ut- vecklat en god kunskap medan andra ibland har bristande kunskap. Av MUCF:s uppföljning framgår att det är vanligare att tjänstemän på statlig nivå upplevs ha större brister i kunskapen om ideella föreningar och trossamfund jämfört med tjänstemän på den kom- munala nivån (MUCF, 2013, Dialog, självständighet och långsiktiga förutsättningar, en uppföljning med ideella föreningar i fokus, s. 69 och MUCF 2015 s. 68). En förklaring till detta skulle kunna vara att de statliga tjänstemännen sannolikt har färre kontakter med lokala föreningar och därför mindre ingående kunskap om enskilda föreningars villkor och förutsättningar, än vad en tjänsteman har på kommunal nivå. Utredningen anser att god kunskap om civilsam- hällets villkor och förutsättningar är centralt för en dynamisk ut- veckling av civilsamhället och att kunskapsnivån bland offentliga tjänstemän generellt bör förbättras. Bristande kunskap om ideella föreningar, trossamfund och andra delar av civilsamhället, liksom om deras villkor, kan negativt påverka civilsamhällets roll i demo- kratin. Utredningen anser därför att det finns ett behov av insatser i syfte att höja offentliga aktörers kunskap om civilsamhället.

Olika insatser för ökad kunskap om det civila samhället

Det finns flera aktörer som kan bidra till att öka kunskapen om det civila samhället hos offentliga aktörer.

MUCF:s utbildningsinsatser för att stärka offentligt anställdas kunskap om det civila samhället

MUCF har sedan 2012 enligt förordningen (2015:49) med in- struktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor till uppgift att ta fram och samla kunskap om det civila samhällets villkor, sammansättning och utveckling och sprida denna kunskap på nationell, regional och lokal nivå. Det gör MUCF på flera sätt. Till exempel arrangerar MUCF tillsammans med Ersta Sköndal högskola en uppdragsutbildning om det civila samhället. Utbild- ningen vänder sig till tjänstemän i statliga myndigheter, eller

143

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

regional eller kommunal förvaltning. Den syftar till att ge för- djupad kunskap om det civila samhället och redskap i det dagliga arbetet samt möjligheter till erfarenhetsutbyte. Utbildningen är en högskoleutbildning på 7,5 högskolepoäng och har bedrivits under två år.

MUCF har också arbetat fram ett utbildningskoncept om civil- samhället för kommunsektorn. Utbildningen har tillkommit som en följd av att civilsamhällets organisationer menar att kunskaps- brister hos offentliga aktörer resulterar i hinder för organisationer- nas verksamhet. Utbildningen syftar bl.a. till att ge kommun- sektorn tillfälle att reflektera över kontakterna mellan civilsam- hället och kommunen/landstinget, visa vilka samarbetsmöjligheter som finns och nyttan av samverkan samt att ge verktyg för bättre samverkan. Under 2015 har utbildningen på grund av bristande resurser genomförts vid något enstaka tillfälle. Myndigheten be- dömer dock att det finns intresse i kommunsektorn för denna typ av utbildningar.

SKL utvecklar och sprider kunskap och erfarenheter till sina medlemmar

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har som medlemsorgani- sation i uppgift att stödja och bidra till att utveckla sina medlem- mars (dvs. kommuner och landsting) verksamhet. I den rollen ingår att, utifrån medlemmarnas önskemål, utveckla ny kunskap, sprida kunskap och erfarenheter samt ge stöd till ökad kompetens och kapacitet i att bygga samverkansrelationer utifrån de behov och förutsättningar som finns lokalt och regionalt. SKL har bl.a. ordnat nätverksträffar för förtroendevalda och tjänstemän om strategisk samverkan med civilsamhället. Under 2016 inleder SKL en samlad satsning som omfattar samverkan med civilsamhället, medborgar- dialog och medskapande brukare och patienter. SKL har till utred- ningen framfört att man gärna skulle se mer av lättillgänglig in- formation från staten om bl.a. det civila samhällets uppbyggnad, organisering och verksamhetsinriktning på olika sakområden.

144

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Andra utbildningsuppdrag som MUCF har haft

MUCF har haft ett antal utbildningsuppdrag av olika slag. Till exempel hade myndigheten under 2011 ett regeringsuppdrag att genomföra utbildningsinsatser för att stärka unga hbtq-personer i fritidsverksamheter. Uppdraget omfattade att genom utbildningar och konferenser utbilda personal som arbetar inom fritidsverksam- heter för unga i syfte att öka deras kompetens att skapa öppna och fördomsfria miljöer för unga hbtq-personer (Ungdomsstyrelsen, 2014, Uppdrag HBTQ Ungdomsstyrelsens slutrapport om mötes- platser för unga hbtq-personer). Enligt uppgifter från MUCF om- fattade verksamheten i detta uppdrag 59 utbildningsdagar och nådde totalt 2 200 personer. Kostnaden för uppdraget var ungefär fyra miljoner kronor per år i tre år, dvs. totalt knappt tolv miljoner kronor.

Ett annat exempel är MUCF:s uppdrag att under åren 2013– 2014 sprida kunskap från studien Unga och våld i befintliga nätverk samt att genomföra utbildningsinsatser på området. Insatserna har bestått av att ta fram ny kunskap i form av publikationer, samt att sprida denna kunskap via utbildningar, konferenser och föreläs- ningar (MUCF, 2015, Unga, maskulinitet och våld, Slutrapportering av uppdrag om attityder till maskulinitet och jämställdhet). Enligt uppgifter från MUCF omfattade verksamheten i detta uppdrag knappt tio miljoner kronor över två år. Verksamheten omfattade 90 utbildnings- och konferensdagar, och nådde totalt 3 000 personer.

Utredningens överväganden och förslag

Med utgångspunkt i civilsamhällets roll i demokratin vill utred- ningen lyfta fram värdet av kunskap om hur civilsamhället är sam- mansatt inom exempelvis ett geografiskt område eller inom ett särskilt verksamhetsområde. Utredningens slutsats är att en ökad kunskap ökar förutsättningarna för offentliga aktörer att involvera civilsamhället i dialog eller beredning av enskilda frågor. Det finns behov av fortsatt kunskapsspridning nationellt, regionalt och lokalt i syfte att öka förståelsen för civilsamhällets villkor, sammansätt- ning och hur samverkan med offentlig sektor utvecklas. Såväl MUCF som SKL har, utifrån sina olika uppgifter, viktiga roller i detta arbete. MUCF är förvaltningsmyndighet för politiken för det

145

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

civila samhället och ska inom ramen för detta ta fram och sprida kunskap om civilsamhället på nationell, regional och lokal nivå. SKL:s uppdrag är medlemsinitierat och det är därmed inte möjligt för någon utomstående att ålägga SKL något uppdrag.

Utredningen föreslår därför att MUCF ska få i uppdrag att ar- beta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndig- heter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer såsom SKL, högskolesektorn och civilsamhällets organisationer.

Målgruppen för de kompetenshöjande insatserna är tjänstemän och politiker i offentlig sektor på lokal och regional nivå samt tjänstemän på nationell nivå. En utgångspunkt för de kompetens- höjande insatserna bör vara bredden i civilsamhället, både vad gäller organiseringsformer och verksamheter, samt civilsamhällets olika roller och därmed olika relationer till offentliga aktörer. Även frå- gor om civilsamhällets behov av stöd och olika sätt för det offent- liga att stödja civilsamhället bör ingå i de kompetenshöjande insat- serna (jämför avsnitt 7.6.5).

Behoven bland statliga myndigheter, kommuner och landsting vad gäller ökad kunskap ser olika ut. Mot den bakgrunden vill ut- redningen understryka vikten av att MUCF:s kompetenshöjande insatser kan bedrivas på ett flexibelt sätt vad gäller t.ex. innehåll, omfattning och metodval. Genom att de kompetenshöjande insat- serna kan anpassas till olika delmängder av den övergripande mål- gruppen, finns förutsättningar att de insatser som erbjuds i syfte att höja kunskapen hos t.ex. en myndighet eller en kommun utgår från behoven och önskemålen i det enskilda fallet. Utredningen anser att MUCF, mot bakgrund av sin roll som förvaltningsmyndighet för politiken för det civila samhället och de liknande utbildnings- uppdrag som myndigheten har haft, har goda förutsättningar att kunna anpassa de insatser som erbjuds olika offentliga mottagare.

Uppdraget bör pågå i tre år. En tidsbegränsad satsning på tre år som genomförs på liknande sätt som MUCF:s tidigare utbild- ningsuppdrag beräknas kosta 12 miljoner kronor. Utredningen återkommer till finansieringen av förslaget i kapitel 8.

Syftet med uppdraget är att bidra till att öka offentlig sektors kunskap om det civila samhället för att därigenom underlätta för civilsamhället både som röstbärare och att bedriva verksamheter samt som möjlig utförare i samverkan med det offentliga. Kontinu-

146

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

erligt sker personalförändringar i offentliga förvaltningar vilket medför att behovet av kunskap om det civila samhället är att se som mer eller mindre konstant. Utredningen anser därmed att man i slutet av tidsperioden för det föreslagna uppdraget bör utvärdera om satsningen bidragit till att ge önskade effekter och, om så är fallet, det bör vara en del av MUCF:s ordinarie verksamhet.

I detta sammanhang vill utredningen anknyta till det som tidi- gare framförts om att offentliga aktörer på statlig, regional och lokal nivå bör överväga för- och nackdelar med att i den långsiktiga dialogen eller i beredningen av en särskild fråga bjuda in nätverk och andra delar av civilsamhället som inte formaliserade. Ett sådant arbetssätt innebär enligt utredningen också ökade krav på kunskap. Avgöranden kring vilka delar av civilsamhället som ska tillfrågas måste av naturliga skäl göras i varje enskilt fall men utredningen anser att en ökad kunskap om civilsamhället inom ett samhälls- område ger större förutsättningar för en öppenhet mot exempelvis nätverk och andra icke-formaliserade aktörer inom civilsamhället. Att även ha kunskap om denna del av civilsamhället innebär dock högre krav på en offentlig aktör, och hänsyn måste därför tas till tillgängliga resurser.

Utredningen har också uppmärksammats på att det kan finnas behov av kunskap om det offentliga hos det civila samhällets olika aktörer och att även denna kunskapsbrist kan bidra till att försvåra relationen mellan det offentliga och civilsamhället. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att civilsamhället bl.a. genom sina olika riks- och paraplyorganisationer har en viktig uppgift i att öka sina medlemsorganisationers kunskap om vad som utmärker den offentliga förvaltningen avseende förutsättningar och funktions- sätt.

4.2.2Ändrade organiseringsformer kan minska det offentligas vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer

Bedömning: Organisationernas roll i demokratin bör värnas när nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunkter och åsikter används.

147

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Det finns motstridiga uppgifter om medlemsutvecklingen och en- gagemanget i det civila samhällets organisationer. Som framkom- mer av kapitel 3 är det svenska folkets ideella engagemang enligt Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie internationellt sett högt, och dessutom stabilt över tid. Andra uppgifter pekar på färre medlemmar i civilsamhällets organisationer. Det finns också upp- gifter som pekar på att vissa delar av befolkningen i mindre ut- sträckning deltar i det civila samhället, något som utredningen återkommer till längre fram i detta kapitel. Det arbete som det ci- vila samhällets organisationer bedriver i syfte att öka sin rekryte- ring från underrepresenterade samhällsgrupper spelar i detta sam- manhang en viktig roll och utvecklas av utredningen i avsnitt 4.3. Samtidigt ser utredningen att offentliga aktörers vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer riskerar att minska när individer finner nya sätt att engagera sig. Det kan medföra att det offentliga söker nya vägar att bereda frågor som inte i tillräcklig grad inklude- rar civilsamhällets organisationer.

Tecken på ändrade organiseringsformer

Individualisering och mer kortsiktigt engagemang

Vetenskapsrådet har i en översikt över internationell forskning om civilsamhället pekat på nya förutsättningar för civilsamhället till följd av globalisering, individualisering och ökad användning av in- formationsteknologi. I rapporten beskrivs en individualisering av civilsamhället som innebär att engagemanget utgår från livsstil sna- rare än kollektiv identitet. Individualiseringen förändrar även hur individer är aktiva, till att bli mer kortsiktigt och mer inom ramen för nätverksskapande kommunikation (Vetenskapsrådet, 2012, Var står forskningen om civilsamhället? En internationell översikt Veten- skapsrådets rapportserie 4:2012).

Som utredningen redogjort för har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) pekat på ett minskat förenings- deltagande bland unga (MUCF, 2014, Fokus 14. Ungas fritid och organisering). I detta sammanhang vill utredningen anknyta till en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning om ungas poli- tiska deltagande. Av rapporten framkommer att den unga genera- tionen i Sverige i dag är politiskt intresserad och aktiv, samt att

148

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

ungdomsgenerationen är minst lika engagerad som tidigare gene- rationer. Däremot är unga i dag mer benägna att delta genom mer individualiserade former, som att skriva på upprop och dela med sig av åsikter via sociala medier, än att gå på medlemsmöten. Det gäller enligt rapporten såväl för politiska partier som för andra typer av traditionella föreningar. Sociala medier underlättar en organisering utan organisationer, och möjliggör för ett latent engagemang att aktiveras. Samtidigt menar rapportförfattarna att skolans uppdrag att fungera som en institution för demokratisk fostran och utjäm- ning av livschanser blir central (Bäck E m.fl., 2015, Ungas politiska deltagande. Nya former och aktivitet genom sociala medier). Utred- ningen återkommer i avsnitt 4.2.3 till skolans roll.

Risker med det kumulativa medborgarskapet

Med utgångspunkt i civilsamhällets roll som demokratiskola och röstbärare, blir det enligt utredningen också relevant att studera om det finns systematiska skillnader mellan de som engagerar sig i ci- vilsamhället och de som inte gör det. Sådana skillnader är intres- santa, då de som inte engagerar sig i civilsamhällets organisationer därmed skulle ha färre kanaler för påverkan. Forskarna Johan von Essen och Susanne Wallman Lundåsen har belyst detta i en under- lagsrapport till 2014 års Demokratiutredning. Faktorer som aka- demisk utbildning och föräldrarnas engagemang i civilsamhället bidrar till att förklara varför människor arbetar ideellt. Forskarna ser en möjlig förklaring i att det krävs både tillgång till sociala arenor och socioekonomiska resurser för att börja arbeta ideellt. Vidare visar von Essens och Wallman Lundåsens studie att de som arbetar ideellt också oftare än övriga utövar vissa former av poli- tiskt deltagande, som exempelvis direkta kontakter med politiker och tjänstemän. Studien belyser därmed risker med det s.k. kumu- lativa medborgarskapet, dvs. där resursstarka grupper genom sitt större deltagande i civilsamhället utnyttjar fler arenor och former för politisk påverkan än resursmässigt svagare grupper. Forskarna ser också en paradox, nämligen att de strukturer som ger utrymme för politisk påverkan (välfungerande ideella organisationer och deras behov av engagerade medborgare med utbildning och kom- petens) också kan utgöra ett hinder för mer resurssvaga gruppers

149

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

delaktighet, som inte deltar i samma utsträckning (von Essen J & Wallman Lundåsen S, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?).

Färre medlemmar ställer krav på strategier hos det offentliga

Myndigheten för vårdanalys ser i sin kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen liknande problem, där organisationerna ofta organiserar en ganska liten grupp av de individer som har en diagnos eller en funktionsnedsättning. Myndighetens rekommen- dation till regeringen, myndigheter och landsting är mot den bak- grunden att se över sina rutiner för samråd med patient- och funktionshinderrörelsen och säkerställa att syftena med samråd överensstämmer med vem som bjuds in. Dessutom bör man ut- veckla strategier för att hantera skillnader i representativitet mellan olika grupper (Myndigheten för vårdanalys, rapport 2015:4, Sjukt engagerad – en kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen). Liknande resonemang kring hur offentliga aktörer genomför sam- råd och hanterar problematiken kring representativitet kan enligt utredningen vara relevanta att föra även på andra samhällsområden.

Medborgardialoger som komplement

Det finns med andra ord uppgifter om olika förändringar som sker i engagemanget i civilsamhället, förändringar som pekar på färre medlemmar och färre personer från vissa befolkningsgrupper. Samtidigt visar Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie på ett över tid stabilt högt ideellt engagemang i Sverige. Befolknings- studien visar inte heller på några större förändringar vad gäller or- ganiseringen och fördelningen av ideellt arbete mellan olika slags organisationer i civilsamhället (von Essen J m.fl., 2015 Folk i rörelse

– medborgerligt engagemang 1992–2014. Ersta Sköndal högskola Arbetsrapportserie 85). Utredningen noterar en trend i detta sam- manhang där t.ex. kommuner och landsting – mot bakgrund av uppfattningen att civilsamhällets organisationer inte längre är re- presentativa – väljer att samla medborgarnas åsikter i olika frågor på andra sätt. Det kan exempelvis handla om att samla in syn- punkter via enkäter till medborgare eller brukare, eller om att bjuda

150

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

in enskilda medborgare eller brukare till dialoger, råd och paneler (se t.ex. Myndigheten för vårdanalys rapport 2015:4, LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer, 2015, Från engagemang till orga- nisering. Så skapar vi goda villkor för ungas fritid och Tahvilzadeh N, 2015, Det våras för medborgardialoger Underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning). Gemensamt för de olika metoderna är att kommunsektorn söker mer av kontakter med enskilda indivi- der, än med organisationer som företräder grupper av individer. I kommunsektorn ses medborgardialog och dialog med civilsam- hället som olika samtal och mötesverktyg i syfte att möta komplexa frågor. Frågor som att nå berörda grupper, men även resurssvaga individer och grupper, ingår t.ex. i det arbete kring medborgardia- loger som SKL driver. Även om avsikten med medborgardialoger är att komplettera andra former av inhämtning av synpunkter, ser utredningen en risk om dialogen med enskilda medborgare skulle ersätta dialogen med organisationer. Det skulle i så fall bidra till att negativt påverka civilsamhällets roll som röstbärare i demokratin.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att delar av det civila samhällets organi- sationer i dag har färre medlemmar och ibland har svårt att rekry- tera från alla samhällsgrupper. Det finns också en trend av pro- fessionalisering av det civila samhällets organisationer, liksom i andra delar av samhället, som kan begränsa mångfalden i vilka som representerar civilsamhället. Både dessa trender är något som ut- redningen uppfattar att civilsamhället i stort reflekterar över. Sam- tidigt visar Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie (2015) att engagemanget fortfarande är stort i nästan alla samhällsgrupper.

Ändrade engagemangs- och organiseringsformer i civilsam- hällets organisationer och organisationernas minskande represen- tativitet i relation till befolkningen kan innebära att staten, kom- muner och landsting avstår från att höra det civila samhällets orga- nisationer. Syftet med detta kan vara att inte bidra till ökad ojäm- likhet mellan olika medborgargruppers möjlighet till påverkan. Olika tillvägagångssätt att bereda ärenden eller efterfråga syn- punkter på en viss verksamhet har enligt utredningen sina för- och nackdelar, och att direkt tillfråga enskilda medborgare kan vara

151

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

effektivt och relevant i vissa sammanhang. Civilsamhällets organisa- tioner representerar, på samma sätt som enskilda individer gör, olika sär- och egenintressen. Skillnaden är att civilsamhällets orga- nisationer genom sina interna processer väger samman olika åsikter till en, samtidigt som man talar för flera individer. Utredningen vill därmed betona att civilsamhällets organisationer, även om de skulle ha färre medlemmar, har ett särskilt värde för beredning av ärenden och andra liknande processer i offentliga organ på statlig, regional och kommunal nivå. I en utveckling där även enskilda medborgare tillfrågas är det därför enligt utredningens bedömning viktigt att organisationernas roll i demokratin värnas när nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunker och åsikter används. Ansvaret att i beredningen av en fråga väga olika egenintressen mot varandra vilar på den offentliga part som efterfrågar synpunkter, och är inte en uppgift för en enskild civilsamhällesorganisation.

Utredningen anser vidare att utvecklingen ställer krav på före- trädare för kommunsektorn och statliga myndigheter att vara med- veten om ändrade former för organisering när man ska värdera civilsamhällets påverkan. Det belyser också behovet av att offentliga aktörer på olika samhällsnivåer har kunskap om det civila samhälle som man samarbetar med, och visa öppenhet mot vilka organisationer som aktivt bjuds in till samarbeten. Genom att ha strategier för hur det offentliga breddar inbjudan eller hur urvals- processen ser ut, kan exempelvis en kommun bredda kontaktytan mot personer som engagerar sig i olika typer av organisationer. I detta sammanhang blir också t.ex. kommuners och landstings syn på mer tillfälliga grupperingar i civilsamhället, som exempelvis nät- verk, intressant. Hur staten och kommunsektorn kan underlätta för nya organisationer att bildas blir också relevant i detta sam- manhang.

152

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

4.2.3Skolans kompensatoriska roll

Bedömning: Skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kun- skap om civilsamhället i stort och möjliggöra ingångar till före- ningslivet.

Civilsamhällets och föreningslivet roll i demokratin bör om- fattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor.

Skolans demokratiuppdrag

Enligt skollagen (2010:800) ska utbildningen förmedla och för- ankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar (1 kap. 4 och 5 §§ skollagen).

Av de övergripande målen och riktlinjerna för skolan som åter- finns i läroplanen för bl.a. grundskolan framgår att skolan har som mål att varje elev har inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Alla som arbetar i skolan ska vidare verka för att utveckla kontakter med kultur- och arbetsliv, föreningsliv samt andra verksamheter utanför skolan som kan berika den som lärande miljö. I kursplanerna för ämnet samhällskunskap i grund- skolan beskrivs vidare syftet med undervisningen och det framgår bl.a. att undervisningen i ämnet ska ge eleverna förutsättningar att utveckla sin förmåga i flera avseenden, t.ex. förmågan att ”reflek- tera över mänskliga rättigheter samt demokratiska värden, princi- per, arbetssätt och beslutsprocesser”. I årskurs 4–6 ska undervis- ningen i samhällskunskap behandla beslutsfattande och politiska idéer, något som enligt kursplanen bl.a. omfattar följande: ”Vad demokrati är och hur demokratiska beslut fattas. Det lokala beslutsfattandet, t.ex. i elevråd och föreningar. Hur individer och grupper kan påverka beslut.” För årskurs 7–9 ska undervisningen omfatta bl.a. ”individers och gruppers möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling samt hur man inom ramen för den demo- kratiska processen kan påverka beslut” (förordningen [SKOLFS 2010:37] om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids-

153

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

hemmet samt Skolverkets föreskrifter [SKOLFS 2011:19] om kunskapskrav för grundskolans ämnen).

Av läroplanen för gymnasieskolan framgår bl.a. att skolans upp- drag omfattar att utbildningen ska främja elevernas utveckling till ansvarskännande människor, som aktivt deltar i och utvecklar yr- kes- och samhällslivet. De övergripande målen och riktlinjerna för gymnasieskolan lyfter t.ex. fram att det är skolans ansvar att varje elev har förutsättningar att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetsliv. Av ämnesplanen för det gymnasiegemen- samma ämnet samhällskunskap framgår att undervisningen ska bidra till att skapa förutsättningar för ett aktivt deltagande i sam- hällslivet. Det framgår också att kurserna i ämnet samhällskunskap ska behandla bl.a. medborgarnas möjlighet att påverka beslut på olika nivåer (förordningen [SKOLFS 2011:144] om läroplan för gymnasieskolan, förordningen [SKOLFS 2010:14] om examensmål för gymnasieskolan samt förordningen [SKOLFS 2010:261] om ämnesplaner för de gymnasiegemensamma ämnena).

Skolinspektionens kvalitetsgranskning ”Skolornas arbete med demokrati och värdegrund”

Skolinspektionen har i en kvalitetsgranskning studerat skolhuvud- mäns och skolors insatser för skolornas arbete med demokrati och värdegrund i 17 skolor4. Skolinspektionens kvalitetsgranskning utgår från helheten i skolans demokrati- och värdegrundsarbete, och har bl.a. studerat hur arbetet med demokrati och värdegrund genomsyrar alla ämnen, hur elevinflytande fungerar samt hur kritisk reflektion uppmuntras. Därmed har Skolinspektionens granskning en bredare ansats än vad utredningen har utifrån sitt uppdrag. Utredningen noterar dock att det inte finns något i studien som tyder på att civilsamhällets organisationer involveras i någon större omfattning i de granskade skolornas arbete t.ex. avseende föreningars roll i beredning av ärenden eller hur beslutsfattande kan gå till i en demokratisk förening. Däremot finns det i rapporten några exempel på skolor som i demokrati- och värdegrundsarbetet har samarbetat med föreningar.

4 Kvalitetsgranskningen ger inte en nationell bild utan iakttagelserna och slutsatserna i rapporten gäller de 17 granskade skolorna. Skolorna har slumpmässigt valts ut i ett antal kommuner med lågt valdeltagande i riksdagsvalet. Granskningen baseras på skolbesök, där undervisningen har observerats, och enkäter till lärare och elever.

154

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Ett exempel är en skola där eleverna i slöjden har tillverkat leksaker som genom ett samarbete med Rädda Barnen har skickats till barnhem i andra länder (Skolinspektionen, Kvalitetsgranskning Rapport 2012:9

Skolornas arbete med demokrati och värdegrund).

Skolinspektionens kvalitetsgranskning indikerar enligt utred- ningen en risk att civilsamhället och dess organisationer inte ingår som en naturlig del i skolors demokrati- och värdegrundsarbete. Såväl det etablerade föreningslivet som de mer icke-formaliserade delarna av civilsamhället som nätverk och upprop tillmäts som framgått av detta kapitel olika roller i demokratin på olika sam- hällsnivåer. Det handlar dels om den demokratiska fostran som ges i demokratiskt uppbyggda föreningar, dels om den röstbärarroll som olika delar av civilsamhället kan ta i det demokratiska samtalet. Mot den bakgrunden är det viktigt att alla unga får kunskap om civilsamhället som arena och möjligheten att engagera sig i före- ningslivet. Mot bakgrund av de studier som pekar på en sned- rekrytering av bl.a. unga till civilsamhället vill utredningen peka på skolans kompensatoriska roll även i detta sammanhang.

Nationella skolutvecklingsprogram

Regeringen har uppdragit åt Skolverket att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingsprogram. Insatserna påbörjades under 2015 och ska bestå av olika kompetensutvecklings- och stödinsatser riktade till huvudmän och skolor. Innehållet i de nationella skol- utvecklingsprogrammen ska baseras på kurs- och ämnesplanerna för de berörda skolformerna samt vetenskap och beprövad erfarenhet. Skälen till Skolverkets uppdrag är flera, bl.a. bedömer regeringen att det finns behov av ytterligare kompetens hos många huvudmän och hos personalen i många skolor inom en rad olika områden i syfte att utveckla verksamheten för att bättre kunna stödja elevernas kunskapsutveckling (regeringsbeslut 2015-07-09 U2013/02553/S, U2013/01285/S, U2015/00941/S, U2015/00299/S, U2015/03844/S). Samtidigt innebär arbetssättet med nationella skolutvecklings- program att inriktningen på Skolverkets arbete inte ska detaljstyras, utan att utvecklingsarbetet ska genomföras utifrån Skolverkets långsiktiga planering och prioritering.

Enligt utredningen skulle de nationella skolutvecklingspro- grammen kunna vara ett sätt att stödja huvudmäns och skolors

155

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

arbete med demokratiuppdraget. Exempelvis skulle frågor som rör civilsamhällets och föreningslivets roll i demokratin inkluderas i kompetensutvecklings- och stödinsatser som handlar om värde- grunds-, medborgarskaps- och demokratifrågor.

Förslag från andra aktörer i syfte att stärka ungas ingångar till föreningslivet

MUCF har visat på förändringar i ungas föreningsliv under de senaste 30 åren (jämför avsnitt 4.1.3). Studien visar ett föreningsliv på tillbakagång, där föreningslivet når en allt mindre andel av barn och unga i åldern 10–19 år. Barn och unga är med i allt färre före- ningar och andelen barn och unga med förtroendeuppdrag har minskat under den studerade 30-årsperioden. MUCF föreslår ett antal åtgärder i rapporten, bl.a. återkommande studier av villkoren för ungas fritids- och föreningsvanor. Ett annat förslag är att ge- nom ett metodmaterial till skolan höja ungas kunskap och stärka deras ingångar till föreningslivet (MUCF, 2014, Fokus 14. Ungas fritid och organisering).

2014 års Demokratiutredning har identifierat behov av att stärka ungas egen organisering, föreningskunskap och att främja före- ningsengagemanget i skolan. I sitt betänkande gör Demokrati- utredningen bedömningen att ungas rätt att, liksom andra medbor- gare, gå samman för att ägna sig åt gemensamma intressen eller för att driva opinionsbildning och politik, såväl i skolan som på friti- den, bör uppmuntras, respekteras och stödjas (Låt fler forma fram- tiden!, SOU 2016:5, kapitel 14).

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle noterar att ovanstående åtgärder, om de införs, torde kunna bidra till att stärka civilsam- hällets roll i demokratin. Ytterligare ett perspektiv som har fram- förts till utredningen är parallellen mellan föreningskunskap och entreprenörskap i skolan. Utredningen noterar att frågan om en- treprenörskap och entreprenöriellt lärande har ett naturligt ut- rymme i skolan, där t.ex. Skolverket på sin webbplats samlar verk- tyg och tips, samt erbjuder uppdragsutbildning inom området.5 I

5 Information hämtad från Skolverkets webbplats, se http://www.skolverket.se/skolutveckling/larande/entreprenorskap och http://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.221389!/Menu/article/attachment/Ramkursplan.pdf

156

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

arbetet med att utveckla skolans roll vad gäller ungas kunskap om civilsamhället och föreningslivet, anser utredningen att inspiration kan hämtas från satsningen på lärande om entreprenörskap i skolan.

Skolans demokratiska uppdrag har också varit en utgångspunkt för Utredningen om politisk information i skolan (U 2014:13). Av utredningens direktiv framgår att utredningen bl.a. ska analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig till att bjuda in politiska partier till skolan. Utredningens betänkande Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget (SOU 2016:4) presenterades i början på 2016.

Utredningens överväganden och slutsatser

Skolan har genom sitt demokratiuppdrag en möjlighet att introducera deltagande i demokratin genom deltagande i civilsamhället. Därmed kan skolan fungera kompensatoriskt för elever som inte på andra sätt får introduktion till civilsamhällets olika delar och organisationer. Skolans demokratiuppdrag, så som det är formulerat i skollagen och kursplanerna, är utgångspunkten för enskilda skolors och lärares utformning av undervisningen. Samtidigt finns det enligt utredningen indikationer på att civilsamhället och föreningslivet inte ingår i den utsträckning i skolornas arbete med demokrati och värdegrund som skulle kunna förväntas med tanke på den roll civilsamhället har i demokratin på olika samhällsnivåer. Utredningen bedömer därför att skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kunskap om civil- samhället i stort och möjliggöra ingångar till föreningslivet.

Ett sätt att bistå huvudmän och skolor i utformningen av undervisningen är olika statliga kompetensutvecklings- och stödin- satser. Skolverket har regeringens uppdrag att göra detta bl.a. genom nationella skolutvecklingsprogram. Inriktningen på Skol- verkets arbete ska inte styras i detalj utan utgå från de behov som myndigheten bedömer finns hos skolhuvudmän, skolor och lärare. Mot bakgrund av utredningens analys gör utredningen bedöm- ningen att det finns behov av att civilsamhällets och föreningslivet roll i demokratin omfattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor.

MUCF har tidigare lämnat förslag i syfte att höja ungas kunskap och stärka deras ingångar till föreningslivet och 2014 års De-

157

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

mokratiutredning för resonemang i syfte att underlätta bl.a. ungas egenorganisering. Det finns även på detta område enligt Utred- ningen för ett stärkt civilsamhälle intressanta paralleller till arbetet med entreprenörskap i skolan. Utredningen anser att ett arbete i enlighet med dessa förslag och satsningar också kan bidra till att stärka civilsamhällets roll i demokratin.

4.2.4Risken att en prioritering av utförarrollen påverkar röstbärarrollen negativt

Bedömning: Organisationsbidrag bör fortsatt vara ett priorite- rat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röst- bärarroll, och därmed också dess roll i demokratin.

I kapitel 3 har utredningen redogjort för de olika roller som civil- samhällets olika aktörer kan ta, som rollen som röstbärare respek- tive utförare. I detta avsnitt belyser utredningen några av de intres- sekonflikter som kan uppstå, och som kan påverka civilsamhällets röstbärarroll negativt.

Organisationsbidragets betydelse för civilsamhällets roll i demokratin

Ett sätt att stärka det civila samhällets organisationers roll i demo- kratin är att se hur offentliga bidrag till civilsamhället fördelas mellan å ena sidan bidrag för en viss verksamhet eller ett visst projekt och å andra sidan bidrag till organisationernas existens och mer generella behov (jämför prop. 2009/10:55, avsnitt 6.2.2). Verk- samhet inom ramen för organisationernas röstbärande funktion finansieras av olika former av organisationsbidrag och motsvarande bidrag på lokal nivå.

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har inte i uppdrag att utreda frågor om statsbidrag till det civila samhällets organisationer (dir. 2014:40). Samtidigt anger utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2015:38) att ”[g]runden för att det civila samhället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röstbärande funktion och i sin

158

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsätt- ningar för organisationerna att bedriva såväl verksamhet som orga- nisationsutveckling”. I samma avsnitt nämner direktiven resursbrist som ett möjligt hinder för civilsamhället att vara en aktiv del i de- mokratin. Utredningen vill därför i detta sammanhang understryka den vikt som delar av civilsamhället tillskriver avsaknaden av direkta organisationsbidrag till paraplyorganisationer (jämför kapitel 3) för att ge dem möjligheten att på nationell nivå företräda sina med- lemmar. Utredningen konstaterar att det ser olika ut när det gäller statsbidrag inom olika områden vad gäller paraplyorganisationernas möjlighet att få organisationsbidrag. Utredningen anser dock att organisationsbidrag till paraplyorganisationer vore ett sätt att ge långsiktiga ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets orga- nisationer att på nationell nivå få bättre möjligheter att utveckla sin del i demokratin.

Även lokalt kan en utveckling mot en större andel organisa- tionsbidrag (eller motsvarande) möjliggöra en stärkt röstbärarroll. Överväganden och beslut om bl.a. inriktning och fördelning av bidrag utgår från de lokala förutsättningarna och behoven. Samti- digt vill utredningen understryka att även civilsamhällets verksam- het i form av lokal dialogpartner samt deltagande i lokala remiss- processer och andra beredningsprocesser är resurskrävande för medverkande organisationer. Sådan verksamhet kan inte finansieras av bidrag som är beviljade för en viss verksamhet eller ett visst projekt. Att på lokal och regional nivå ha en förståelse för det friare organisationsbidragets betydelse för civilsamhällets roll i demokra- tin bedömer utredningen som viktigt.

I detta sammanhang är det emellertid också viktigt att under- stryka vikten av att de bidrag som såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting fördelar till det civila samhällets organi- sationer i sin helhet också möjliggör för nya organisationer samt för organisationer som inte är så kapacitetsstarka. För sådana orga- nisationer kan specifika projektstöd vara avgörande i syfte att möjliggöra för organisationerna att stärkas, eftersom inte alla orga- nisationer uppfyller de krav som ställs för t.ex. organisationsbidrag. Ur det perspektivet menar utredningen att även projektstöd kan vara av stor vikt utifrån både ett demokrati- och ett mångfaldsper- spektiv.

159

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Risken för ”gagging clauses”

I Sverige finns en lång tradition av att involvera civilsamhället i offentligt beslutsfattande, men också av att värdesätta ett självstän- digt civilsamhälle med starka åsikter. Med detta menar utredningen organisationer som, när de inte håller med eller när de ser behov av det, kritiserar såväl den förda politiken som samhällsutvecklingen. Värdet med denna del av civilsamhällets röstbärande roll har också lyfts fram i prop. 2009/10:55.

Det finns exempel på länder, som Storbritannien, där utveck- lingen går mot en ökad användning av s.k. ”gagging clauses” (tyst- nadsklausuler), dvs. där organisationer som deltar som utförare av offentligt finansierade tjänster samtidigt förbjuds att kritisera utvecklingen i samhället (The Panel on the Independence of the Voluntary Sector, 2015, An Independent Mission: the Voluntary

Sector in 2015. The Panel’s fourth and final annual assessment). Det faktum att en organisation har ett kontrakt med det offentliga som utförare medför således att organisationen, för att få behålla sin ersättning, inte längre får ha en funktion som röst.

Företrädare för civilsamhället har till utredningen framfört lik- nande farhågor för utvecklingen i Sverige, nämligen att organisa- tioner som utför offentligt finansierade tjänster skulle bli bundna av kontrakt som hindrar röstbärarrollen. Utredningen har emeller- tid inte stött på några sådana konkreta fall i Sverige men vill under- stryka vikten av att detta inte heller blir fallet.

Röstbärarrollen i relation till utförarrollen

Som framgår av kapitel 3 kan civilsamhällets organisationer ta olika roller. Det är också vanligt att organisationer kombinerar flera roller, allt utifrån medlemmarnas eller grundarnas önskemål. I forskning har det bl.a. problematiserats huruvida en organisations roll som utförare skulle påverka rollen som röstbärare och opi- nionsbildare (se t.ex. Wijkström F [red], 2012, Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi om vad som står på spel; Överens- kommelsen, 2011, Staten och det civila samhällets organisationer i ett föränderligt välfärdssamhälle. Perspektiv på en överenskommelse och Johansson H m.fl., 2015, ”Welfare Mix as a Contested Terrain:

160

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Political Positions on Government-Non-profit Relations at National and Local Levels in a Social Democratic Welfare State”).

Även ett pågående forskningsprojekt vid Socialhögskolan vid Lunds universitet tar upp problematiken. I forskningsprojektet undersöks relationerna mellan kommun och lokala civilsamhälles- organisationer som är engagerade i socialt välfärdsarbete. Forsk- ningsprojektet ställer bl.a. frågan om organisationer upplever att de behöver ”hålla tillbaka kritik” mot kommun och stat av rädsla för att förlora offentliga bidrag. Forskningen visar att få av de organi- sationer som är drivna av ett medlemsuppdrag väljer att hålla till- baka kritik mot det offentliga. Bland de organisationer som sätter ett serviceuppdrag i fokus finns däremot en högre tendens till att vara försiktig i att framföra kritik mot kommunen för att inte äventyra ekonomiskt stöd eller riskera relationer med politiker och tjänstemän. I en vidare mening bekräftar detta, enligt forskarna, att utformningen av de lokala finansieringssystemen för ideella organi- sationer har konsekvenser för i vilken mån som organisationerna vill och kan företräda grupper gentemot offentliga aktörer samt bidra till utvecklingen av den lokala välfärden (Johansson H m.fl., kommande publicering utifrån forskningsprojektet ”Medborgarnas röst eller kommunernas uppdragstagare: ideella organisationers roller i lokala välfärdssamhällen”).

Bilden nyanseras något av en uppföljning som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har gjort av det civila samhällets villkor 2014. I den framkommer att andelen ideella före- ningar som bedriver någon del av sin verksamhet på uppdrag av det offentliga ökade något mellan 2012 och 2014. Bland dessa organi- sationer är det dock relativt ovanligt att det offentliga uppdraget begränsar självständigheten och oberoendet när det gäller att ut- trycka sig eller framföra kritik i olika frågor (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

Utredningens överväganden och slutsatser

Civilsamhällets organisationer väljer självständigt vilken verksam- het som organisationen ska driva, och huruvida de vill erbjuda verksamhet i en roll som utförare. Utredningen ser ingen motsätt- ning mellan rollen som röstbärare och rollen som utförare, så länge

161

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

som valet utgår från vad medlemmarna i eller grundarna av en or- ganisation önskar och beslutar. En kombination av roller innebär också krav på organisationen att hantera eventuella målkonflikter som kan uppstå. Utredningen ser dock ett stort värde i att det of- fentliga värnar organisationernas möjlighet att fortsätta vara en kritisk röst och även framöver ha möjlighet att – i den mån en or- ganisation så beslutar – kombinera olika roller. I det sammanhanget spelar tillgången på organisationsbidrag och andra liknande bidrag, som inte är prestationsbaserade, en viktig roll. Därför gör utred- ningen bedömningen att organisationsbidrag fortsatt bör vara ett prioriterat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röstbä- rarroll, och därmed också roll i demokratin.

4.2.5Förutsättningar för civilsamhället att delta i samråd och möten

Bedömning: Statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället.

Utredningen har under sina kontakter med myndigheter och besök i kommuner och landsting sett många exempel på när det offentliga på olika sätt vill involvera det civila samhällets organisationer. Det handlar bl.a. om möjligheten att påverka utformningen av politiken och förbättra verksamhet av olika slag, t.ex. genom samråd och andra former av beredningsprocesser. Detta ser utredningen som mycket positivt.

Samtidigt finns det exempel där de praktiska förutsättningarna inte gynnar civilsamhällets deltagande. Det kan bl.a. handla om den tidpunkt på dagen som det offentliga förlägger möten och hur man ser på ersättning för resor och förlorad arbetsinkomst för de indi- vider som representerar civilsamhällets organisationer. Även i detta sammanhang handlar det om det offentligas kunskap om vilken del av civilsamhället man vill samarbeta med. Om de företrädare som man vill bjuda in är ideellt engagerade i organisationer på sin fritid, kan det t.ex. vara problematiskt att förlägga möten till dagtid.

162

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Nedan redogör utredningen för några dokument och modeller som kan fungera vägledande för offentliga aktörer som vill ge civil- samhället förutsättningar att delta i samråd och beredning av be- slut. Därutöver finns även andra vägledande dokument som visar hur civilsamhället kan involveras i olika moment. Ett sådant exem- pel är Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) skrift om hur brukarorganisationer och enskilda kan involveras i upphandling av verksamhet till brukarna (SKL, 2014, Samverkan med brukare och patienter i upphandlingsprocessen). Samtidigt vill utredningen un- derstryka att det kontinuerligt sker en utveckling av olika metoder och dokument i syfte att stödja delaktighet. Redogörelsen i detta avsnitt ska därför inte ses som uttömmande.

Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen

I syfte att underlätta för civilsamhället att medverka i beslutspro- cessen har Europarådets INGO-konferens 2009 antagit en europe- isk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (förkortat ”koden”). Syftet med koden är att vara ett verktyg riktat till beslutsfattare och idéburna organisationer för att underlätta samverkan mellan olika aktörer och därigenom stärka idéburna organisationers deltagande i demokratiska processer på lokal, regio- nal och nationell nivå. Koden kan också användas av alla offentliga organisationer som vill kunna planera samverkan med civil- samhället och utveckla kontakterna. Genom att använda koden som verktyg synliggörs intensiteten och ömsesidigheten i kontak- terna. Koden kan bidra till att båda parter får en samsyn kring in- nebörden av relevanta begrepp vilket minskar risken för missför- stånd och felaktiga förväntningar.

Koden definierar ett antal principer, riktlinjer, verktyg och mekanismer för samråd mellan det offentliga och civilsamhället. Koden beskriver bl.a. fyra olika nivåer för civilsamhällets med- verkan: information, samråd, dialog och partnerskap. Dessa nivåer ställs i relation till olika steg i den politiska beslutsprocessen, för att i en avslutande matris på ett konkret sätt visa hur det offentliga och civilsamhället kan kommunicera och samarbeta i olika steg.

Arbetet med koden har granskats i en rapport, som antagits av Europarådet i oktober 2015. Rapporten pekar också ut hur arbetet

163

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

med koden ska fortsätta, bl.a. med att syliggöra koden och öka dess användning av lokala och regionala myndigheter (Europarådet, 2015,

Report on the ”Partnership between Local and Regional Authorities and Civili Society to foster active citizenship and participation”).

I Sverige har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) ett uppdrag att sprida kunskap om koden. Av MUCF:s uppföljningsrapport framgår att åtminstone delar av det civila samhällets organisationer har begränsad kännedom om koden (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). MUCF överväger även att inleda ett arbete med att ta fram ett vägledande dokument för hur koden kan an- vändas.

Delaktighetstrappan och andra modeller

De principer som den europeiska koden bygger på återfinns även i andra dialogverktyg och modeller för delaktighet. Som exempel kan nämnas den s.k. delaktighetstrappan som bl.a. Boverket använ- der sig av för att möjliggöra för medborgare att få insyn och kunna påverka planeringsprocesser. I delaktighetstrappan skiljer man mellan de olika ”trappstegen” information (nivå 1), förankring (nivå 2), delaktighet (nivå 3) och medbestämmande (nivå 4) i dialogen med t.ex. medborgare. Nivå 2−4 innebär alla någon form av dialog och därmed inflytande, medan nivå 1 enbart handlar om enkelriktad kommunikation. Därmed blir det också viktigt att den offentliga parten som önskar involvera medborgare eller organisationer vid ett givet tillfälle klargör vilken typ av inflytande som det handlar om.6

Ett annat exempel på vägledning för myndigheternas samråd med civilsamhället är Myndigheten för delaktighets informations- material (2013) Att samråda med funktionshinderrörelsen – en väg- ledning för din myndighet. Av vägledningen framgår att ett funge- rande samråd behöver såväl struktur som spelregler. Genom att i förväg, och i dialog med funktionshinderrörelsen, bestämma sådant som vilka som ska samråda och om vad samrådet ska handla ges

6 Information hämtad från Boverkets webbplats http://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/kommunal-planering/medborgardialog1/vad- ar-medborgardialog/delaktighetstrappan-beskriver-grad-av-inflytande/. Delaktighetstrappan

är inspirerad av forskaren Sherry Arnstein ”Ladder of Participation”.

164

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

förutsättningar för samråd som skapar bättre underlag för beslut. Även frågor som mötesformer och ersättning ingår i vägledningen.

Utredningens överväganden och slutsatser

Ett sätt för t.ex. en myndighet eller en kommun att konkret un- derlätta civilsamhällets deltagande i demokratin är att använda väg- ledande dokument och modeller för samråd m.m. Exempel på sådana vägledande dokument med konkret handledning är Europe- isk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (”koden”), Myndigheten för delaktighets vägledning ”Att samråda med funktionshinderrörelsen” och Delaktighetstrappan. Även ett strategiskt förhållningssätt i relation till civilsamhällets organisa- tioner kan underlätta för det offentliga att ge civilsamhället en roll i demokratin. Utredningen noterar i detta sammanhang att t.ex. Myndigheten för vårdanalys (2015) rekommenderar myndigheter och landsting att utveckla strategier för samverkan med patient- och funktionshinderrörelsen.

Utredningen konstaterar att det är viktigt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge praktiska förutsättningar för civilsamhället att som röstbärare kunna bidra i samråd och möten på att bra sätt. Annars kan inbjudningar till samråd och lik- nande uppfattas som ett ”spel för galleriet”. Därför gör utred- ningen bedömningen att statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället.

4.3Social sammanhållning och ökad mångfald inom det civila samhället

4.3.1Vilka deltar i det civila samhället och dess organisationer?

Det är inte enkelt att få en bild av vilka som i dag deltar i det civila samhällets verksamheter och organisationer. Civilsamhället är som framgår av kapitel 3 omfattande, med såväl breda folkrörelser som smalare intresseorganisationer särskilt inriktade på vissa grupper av människor. Lokalt finns det ofta en mångfald av organisationer, där

165

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

vissa tillhör stora riksorganisationer medan andra är helt lokala. Organisationerna är i olika grad formaliserade, från löst samman- hållna nätverk till stabila, mångåriga folkrörelser.

Organisationernas egen statistik över vilka som är medlemmar begränsar sig ofta till en uppdelning på kön och ålder. Att gå längre och fråga efter medlemmars etniska bakgrund, religion, eventuella funktionsnedsättningar eller sexuella läggning är, med rätta, av na- turliga skäl ofta främmande för organisationerna. Likaså att fråga medlemmarna om deras inkomst eller andra socioekonomiska bak- grundsfakta. Att göra sådana kategoriseringar inom ramen för en verksamhet i civilsamhället kan i sig bidra till att öka klyftor mellan människor, genom att så tydligt peka ut ”vi och dom”. För vissa organisationer kan dock några svar vara självklara, t.ex. för etniska organisationer, handikapporganisationer eller religiösa försam- lingar. De finns ofta till för att samla och representera en viss grupp av människor, medan andra organisationer har ambitionen att samla mer av ett tvärsnitt av befolkningen.

Generellt finns det svårigheter med att samla in statistik utifrån de olika diskrimineringsgrunderna7. När det gäller t.ex. Statistiska centralbyråns (SCB) undersökningar av levnadsförhållanden (ULF/SILC) konstaterar Diskrimineringsombudsmannen (DO) att även om det skulle vara möjligt att inkludera fler bakgrunds- variabler utifrån diskrimineringsgrunderna är det sannolikt att det i så fall skulle påverka svarsfrekvensen negativt. ULF/SILC inklu- derar i dag kön och ålder. Det finns också vissa uppgifter om hälsa och om nationalitet, dvs. om födelseland i kombination med upp- gifter om föräldrars födelseland. DO menar att ULF/SILC kan vara en lämplig grund för vissa ytterligare diskrimineringsgrunder men inte alla, av hänsyn till anonymitet och integritet (Diskrimi- neringsombudsmannen, 2012, Statistikens roll i arbetet mot diskriminering).

Forskare vid Ersta Sköndal högskola har sedan 1992 regelbundet genomfört befolkningsstudier där man undersöker hur medborgar- nas ideella engagemang ser ut. Den senaste undersökningen ge- nomfördes 2014 (von Essen J m.fl., 2015, Folk i rörelse – med- borgerligt engagemang 1992−2014). Studien, som utredningen

7 Dessa är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder.

166

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

refererar i kapitel 3, visar på ett stabilt högt engagemang, där andelen vuxna som utfört ideellt arbete under de senaste 12 måna- derna varierat mellan 48 procent och 53 procent vid de fem under- sökningar som genomförts sedan 1992. År 2014 var andelen 53 procent. Män genomför i något högre grad ideellt arbete än kvinnor under hela undersökningsperioden. År 2014 hade 57 procent av männen utfört ideellt arbete och 50 procent av kvinnorna. Skillnaden förklaras av att idrottsorganisationerna är den enskilt största organisationskategorin och där är män överrepresenterade. Den senaste befolkningsstudien visar också att mer resursstarka personer är något överrepresenterade bland dem som deltar aktivt i civilsamhället. Resonemanget har utvecklats i en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning (von Essen J & Wallman Lundåsen S, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klass- klyfta?) där forskarna beskriver ett slags civilsamhällets kärntrupp med personer som är mycket aktiva och har varit aktiva länge. I den gruppen återfinns människor med högre utbildning, något högre inkomst och som oftare lever tillsammans med en partner. Detta kan ses som olika former av resurser. Det innebär att man har tillgång till olika arenor i form av bl.a. arbetsplats och skola, dvs. sammanhang där kontakter med andra människor kan knytas och nätverk kan bildas. I den grupp som inte alls arbetar ideellt är mönstret det motsatta, vilket alltså innebär att de kan sägas ha tillgång till färre arenor i samhället. Civilsamhället kan då sägas bli ytterligare en arena som är tillgänglig i första hand för dem som redan är aktiva på många andra samhällsarenor.

Befolkningsstudien säger ingenting om utländsk bakgrund, då detta enligt forskarna inte varit möjligt att mäta i den aktuella stu- dien. Det är dock inte orimligt att anta att det i gruppen som deltar i mindre utsträckning också ingår en stor andel människor med utländsk bakgrund. I Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågors (MUCF) rapport Fokus 14 ingår en fördjupningsrapport om ungas deltagande i föreningslivet som visar att socioekonomi och utländsk bakgrund har stor betydelse för i vilken utsträckning unga deltar i föreningslivet. Flickor i de socioekonomiskt mest utsatta grupperna är de som i minst utsträckning är med i någon idrottsförening. Unga med utländsk bakgrund deltar i lägre grad än andra ungdomar, och flickor med utländsk bakgrund deltar i ännu

167

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället SOU 2016:13

lägre utsträckning än pojkar med utländsk bakgrund (MUCF, 2014, Fokus 14 – ungas fritid och organisering).

Utredningens direktiv talar om att det finns ett behov av kun- skap när det gäller varför vissa grupper deltar i det civila samhället i mindre utsträckning än andra (dir. 2015:38). Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen genomföra egna studier av dessa mekanismer. Befolkningsstudien anger arbetslöshet och eko- nomisk instabilitet som skäl till att gruppen unga vid vissa tid- punkter i lägre grad arbetar frivilligt. Forskarna vid Ersta Sköndal högskola för också fram ekonomisk osäkerhet som ett skäl till att kvinnors frivilligarbete var lågt 1992 och 2009 jämfört med övriga år studier har genomförts. Även MUCF:s rapport Fokus 14 visar att föreningsmedlemskapet är lägre bland unga arbetslösa än bland dem som studerar eller arbetar. Det ter sig utifrån dessa resultat sannolikt att människor generellt behöver ha en viss grundtrygghet i form av t.ex. arbete och bostad för att engagera sig ideellt. I om- råden där många är arbetslösa och har osäker inkomst kan det också vara svårt att nå ett tillräckligt stort antal människor som engagerar sig för att hålla organisationer igång över tid. Forskarna Listerborn och Nilsson beskriver denna brist på kontinuitet i sin studie av fyra socioekonomiskt utsatta områden i Malmö och Helsingborg (Nilsson A & Listerborn C, 2015, Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden).

Individuell människohjälp (IM) tog 2014 fram en rapport om nyanlända ungdomars möten med föreningslivet i Stockholm. Stu- diens syfte var att ta reda på hur målgruppen uppfattar IM:s verk- samhet ”Move it” som ska stötta nyanlända ungdomar att aktivt delta i Sveriges föreningsliv, och hur de uppfattar sina möjligheter till en aktiv fritid och vilka hinder som finns. Rapporten beskriver praktiska hinder, såsom avsaknad av personnummer och legitima- tion, språkliga utmaningar och bristande ekonomiska förutsätt- ningar, men också brist på kunskap om vilket utbud som finns, svårigheter att komma in sent i idrottsföreningar med tidiga elit- satsningar samt att föreningars interna strukturer kan vara svåra att ta till sig för den som kommer utifrån. Det kan vara svårt att komma in om man inte på förhand känner andra som deltar.

En del aktiva i nyetablerade organisationer i ytterstadsområdena beskriver en känsla av utanförskap i relation till mer traditionella organisationer. Flera eldsjälar inom dessa nybildade organisationer

168

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

beskriver också hur de har försökt engagera sig i befintliga organi- sationer men funnit att samhörigheten blir större i en organisation som bildats just i det egna området eller av människor med lik- nande livssituation. Alternativet till att engagera sig i en befintlig organisation kan då vara att starta en ny organisation. I många fall finns det dock trösklar att ta sig över, både i fråga om den kunskap som krävs för att starta organisationen (se kapitel 7) och om kvali- ficeringskrav för att komma i fråga för offentliga bidrag och till- gång till lokaler och annat.

Vilken roll spelar civilsamhället för social sammanhållning?

Vilken roll civilsamhället spelar för den sociala sammanhållningen diskuteras av forskare (se även avsnitt 4.1.2). Statsvetaren Robert Putnam presenterade 1993 en analys byggd på begreppet socialt kapital där han försöker fånga de mellanmänskliga relationer som knyter samman samhället. Putnam använde skillnaderna mellan södra och norra Italien som exempel på hur ett starkt civilsamhälle har ett samband med högre valdeltagande och högre ekonomisk tillväxt. Förklaringen ligger enligt Putnam i ett högre socialt kapital som byggs upp bl.a. genom deltagande i det civila samhället. Putnam skiljer på två typer av socialt kapital, sammanbindande och överbryggande. Sammanbindande socialt kapital betecknar de starka band av lojalitet och samhörighet mellan medlemmar i en specifik grupp, medan överbryggande socialt kapital skapas när människor får möjlighet att skapa band till personer utanför den egna gruppen. Sådana band kan vara ytliga, men är viktiga för att länka samman samhället. Det överbryggande sociala kapitalet är det som är avgörande för den sociala sammanhållning som utredning- ens direktiv talar om, även om det inte behöver stå i motsats till sammanbindande socialt kapital.

Putnams slutsatser står inte oemotsagda, utan det finns en på- gående diskussion om vad som är orsak och verkan. Vissa forskare menar att det går att visa på samband mellan tillit till samhället som helhet och benägenhet att engagera sig ideellt, dvs. att tilliten till det offentliga kommer först, inte tvärtom. I områden där tilliten till det offentliga är låg skulle i så fall också benägenheten att engagera sig ideellt vara lägre. Att engagera sig i civilsamhället blir en del i

169

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

det som har kallats det kumulativa medborgarskapet, där de som redan är resursstarka och har tillgång till många arenor och nätverk också kommer att dominera på den arena som civilsamhället utgör.

Listerborn och Nilsson pekar i sin underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning på det lokala civilsamhällets betydelse för människor i de socioekonomiskt utsatta områden de undersöker. Föreningarna fungerar som mötesplatser och ger människor hopp om att förändra sin situation, t.ex. genom att hitta ett jobb. Samti- digt visar de också på utmaningarna för ett föreningsliv att utveck- las när människor inte har mer basala behov i form av arbete, bo- stad och utbildning tillgodosedda (Nilsson & Listerborn 2015).

Det finns också en diskussion om att civilsamhället inte enbart är av godo. Filip Wijkström har, för att problematisera begreppet, diskuterat om organisationer som Hells Angels och Ku Klux Klan är att betrakta som civilsamhällesorganisationer. De kan sägas bygga starkt sammanbindande socialt kapital inom gruppen, men samtidigt också förhindra utvecklingen av överbryggande socialt kapital (Wijkström F, 1998, Different Faces of Civil Society). Det blir ett exempel på något som kan hända också i andra civilsam- hällesorganisationer, att en grupp riktar sig inåt och inte odlar de kontakter som leder till överbryggande socialt kapital.

Vad gör civilsamhällets organisationer för att öka mångfalden?

Många organisationer har själva identifierat brister i mångfalden bland medlemmar och aktiva. De arbetar hårt för att öppna sina organisationer för en bredare mångfald och nå ut till fler olika grupper av människor. Det handlar alltså både om att nå nya grup- per med sin verksamhet och om att eftersträva en bredare mångfald i de interna strukturerna. Arbetet sker såväl på nationell nivå som i lokalavdelningar där man lokalt har uppmärksammat problem som man vill göra något åt. Här beskrivs ett par exempel på nationella insatser som utredningen har tagit del av.

Flera stora ungdomsorganisationer har länge bedrivit ett med- vetet jämställdhetsarbete. Olika metoder för att mäta jämställdhet har utarbetats, bl.a. inom ramen för nätverket Kön spelar roll. För- bundet Vi unga har omarbetat ett av tidigare Jämställdhetsom- budsmannens metodmaterial för arbetsplatser för att passa också

170

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

för civilsamhället. (Vi unga, 2010, ageraguiden) Materialet innehål- ler bl.a. metoder för att mäta ojämlikhet och för att motverka orättvisa maktstrukturer.

Flera organisationer har drivit, eller driver, interna projekt för ökad mångfald. Ett exempel är Scouterna som på senare år har ge- nomfört projektet Värsta fördomen i samarbete med Röda Korsets ungdomsförbund, Ungdom mot rasism och Stiftelsen Expo, och med ekonomiskt stöd från Svenska Postkodlotteriet. Syftet med projektet är att göra Scouterna till en ännu öppnare organisation än den är i dag, bl.a. genom att ta reda på varför vissa barn och unga i dag exkluderas för att sedan kunna åtgärda detta.

Inom idrotten har man länge arbetat för att nå en större mång- fald av barn och unga. Idrotten beskrivs ofta som särskilt viktig ur ett integrationsperspektiv, även om det finns rapporter om att unga med utländsk bakgrund deltar i idrottsföreningar i lägre utsträck- ning än andra unga. Många idrotter, t.ex. fotboll, upplevs som lätt- tillgängliga, bygger laganda och kan överbrygga klyftor genom att det är idrottslig prestation som står i fokus i stället för andra faktorer. I Vårändringsbudgeten för 2015 föreslog regeringen att anslaget 13:1 Stöd till idrotten skulle tillföras 32 miljoner kronor 2015 och bedömde att utgifterna kommer att öka med 64 miljoner kronor per år för 2016 och framåt för att stödja idrottsrörelsen i att erbjuda aktiviteter och grundläggande introduktion till förenings- livet och idrottsrörelsen för nyanlända som fått uppehållstillstånd i Sverige (prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255). Genom förslag i Extra ändringsbudget för 2015 ökades anslaget med ytterligare 20 miljoner kronor under hösten 2015 att tillföra idrottsrörelsen för att underlätta insatser för asylsökande och arbetet med etablering av nyanlända. Dessutom tillfördes anslaget 13:6 Insatser för den ideella sektorn 105 miljoner kronor, varav minst 10 miljoner kronor avsågs användas för trossamfundens in- satser för asylsökande och arbete med etablering av nyanlända. Vidare tillfördes anslaget 14:3 Särskilda insatser inom folkbild- ningen 75 miljoner kronor för att studieförbunden ska kunna stärka sina insatser för asylsökande och boende på anläggnings- boenden (prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:94). Detta innebar en sammanlagd ökning av dessa anslag med 200 miljoner kronor.

171

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Många organisationer med social inriktning har en verksam- hetsidé som innebär att man arbetar aktivt för att använda sina re- surser där de har förutsättningar att göra mest nytta. Röda Korset arbetar t.ex. sedan länge med utsatthets- och kapacitetsstudier för att avgöra vad de ska fokusera sin verksamhet på. Det leder i många fall till satsningar för och tillsammans med grupper som på olika sätt deltar i mindre utsträckning. Folkets Hus och Parker har på- börjat ett arbete för att skapa nya mötesplatser i socioekonomiskt utsatta områden i Sverige. Även Rädda Barnen bedriver ett omfat- tande arbete för att nå ut i socioekonomiskt utsatta områden. Bland annat beskriver Listerborn och Nilsson i sin rapport hur Rädda Barnen har tagit en samordningsroll i några av de aktuella områdena, där de arbetar tillsammans med lokala föreningar (Nilsson & Listerborn 2015). Många organisationer som arbetar för att nå nya grupper konstaterar att det har varit nödvändigt med ny kompetens internt för att nå ut på ett bra sätt. Nya grupper måste också få vara med och utveckla verksamheten för att passa de egna behoven och önskemålen, vilket organisationen måste ha en öppenhet för. Flera organisationer pekar också på uthållighet som en viktig framgångsfaktor för att etablera föreningsverksamhet i dessa områden. Alltför kortsiktiga projekt är generellt sett dömda att misslyckas.

Den statliga satsningen på bidrag till engagemangsguider i en- lighet med regeringsbeslut den 3 december 2009 (IJ2009/2215/UF) har inneburit en möjlighet för många organisationer att nå ut till nya grupper. KFUM Sverige är en av de organisationer som har arbetat med engagemangsguider och som konstaterar att de har dragit många lärdomar av arbetssättet. De menar att det upp- sökande arbetssättet är avgörande för att attrahera människor som inte kommer från en ”föreningsvan” bakgrund. Att erbjuda prova- på-verksamhet och öppna mötesplatser har också visat sig vara framgångsrika metoder.

Lokalt har utredningen mött exempel på hur civilsamhällets or- ganisationer ställer om och öppnar sin verksamhet för nya grupper, bl.a. i Örnsköldsviks kommun. Flera av de mindre orterna i kom- munen har de senaste åren tagit emot stora grupper av nyanlända flyktingar. Detta har inneburit att en mängd etablerade föreningar i dag arbetar mycket aktivt med integrationsfrågor. Det kan handla om idrottsföreningar, församlingar eller socialt inriktade föreningar

172

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

som har valt att på olika sätt bidra genom att öppna sina verksam- heter för de nyanlända och för att medverka till att vardagslivet och samvaron på orten ska fungera. Mellansels IF är ett sådant exempel på en idrottsförening som bl.a. driver ett bad och som har valt att hålla öppet särskilt för nyanlända. Ett annat exempel är Husum IF, som är en brottningsklubb som bl.a. tagit emot flera ensamkom- mande flyktingbarn i sin verksamhet.

Mångfald och socioekonomisk bakgrund

Utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder som det offentliga kan vidta för att underlätta för ökad mångfald och social sammanhåll- ning. Mångfald handlar om inkludering och om att civilsamhällets organisationer ska vara lika tillgängliga för alla människor, oavsett ålder, kön, etnicitet, religion och sexuell läggning. Att skapa social sammanhållning kan också handla om att överbrygga socioekono- miska klyftor, och klyftor mellan dem som har tillgång till många samhällsarenor och dem som står utanför viktiga delar av samhället på grund av arbetslöshet, bristande utbildning eller andra skäl. Ibland sammanfaller de båda perspektiven, så att mångfaldsfrågan också kommer att handla om socioekonomisk tillhörighet. Många organisationer som startar verksamhet i socioekonomiskt utsatta områden vill genom sådana satsningar särskilt nå ut till personer med utländsk bakgrund. Det är enligt utredningen viktigt att hålla isär perspektiven, men samtidigt förstå att perspektiven kan ha samband med varandra. Flera organisationer berättar om att deras satsningar i socioekonomiskt utsatta bostadsområden har lett till en ökad mångfald i organisationen, som sedan spridit sig till andra delar än den nya lokala verksamheten. Utredningen har också tagit del av exempel på att organisationer i liknande satsningar, trots andra ambitioner, framför allt har nått ut till personer med svensk bakgrund i de aktuella områdena. Att utveckla kompetens kring hur man når olika målgrupper och hur man kan anpassa den egna organisationen så att trösklarna blir så låga som möjligt för nya medlemmar är viktigt för ett framgångsrikt mångfaldsarbete.

Integration är ett annat perspektiv på social sammanhållning, där det civila samhällets organisationer spelar stor roll för att skapa mötesplatser mellan olika grupper i samhället. Särskilt aktuell har

173

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

under utredningens slutfas den verksamhet varit som riktar sig till nyanlända flyktingar. Verksamheten handlar både om praktiskt mottagande och om att snabbt bidra till introduktionen till sam- hället. Exemplen ovan från Örnsköldsvik visar hur civilsamhället på ett mycket praktiskt sätt bidrar till social sammanhållning i de orter där organisationer tar stort praktiskt ansvar för att mottagandet av stora grupper nyanlända flyktingar ska fungera så bra som möjligt.

Utredningens utgångspunkter för förslag

Utredningen konstaterar att det inom det civila samhället finns en stor vilja att arbeta för ökad mångfald och för att nå ut till nya grupper. Det är utredningens mening att åtgärder som handlar om att på olika sätt underlätta eller påskynda det arbetet måste utfor- mas med största varsamhet för att inte inkräkta på organisationer- nas självständighet. Utgångspunkten måste därför vara att organi- sationerna själva antingen har den kompetens som krävs för att nå nya grupper, eller har förmågan att utveckla kompetensen. Den offentliga sektorn kan inte lära civilsamhället hur det ska göra för att öppna sig för nya grupper. Däremot kan det offentliga bistå organisationerna i deras eget lärande.

Utredningen konstaterar att det på detta område råder en stor projekttrötthet inom civilsamhället. Inte minst när det gäller sats- ningar i socioekonomiskt utsatta bostadsområden finns det en uppgivenhet när det handlar om offentligt finansierade satsningar som upplevs som många gånger kortsiktiga och dåligt samordnade. För att skapa förtroende i områden där tilliten till samhället gene- rellt sett är lägre än på andra platser krävs uthållighet i engage- manget. Organisationer som t.ex. Fryshuset tar tydligt ställning mot att delta i korta projektsatsningar i nya områden utifrån ett resonemang om att det är viktigt att målgruppen, dvs. ungdomarna, vet att Fryshuset har ett långsiktigt engagemang och kommer att finnas kvar på plats under en överskådlig tid. Det handlar för Frys- huset om att vårda sitt anseende och relationen med dem som or- ganisationen finns till för.

Utredningen konstaterar också att organisationer som särskilt samlar människor utifrån t.ex. etnisk bakgrund, religion eller funktionsnedsättning fyller viktiga syften. De har ett stort egen-

174

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

värde oavsett om de arbetar med påverkansarbete utifrån medlem- marnas behov, mötesplatser med andra grupper eller bara internt med medlemsaktiviteter.

4.3.2Mångfald inom organisationerna

Förslag: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) får i uppdrag att utreda vad som hindrar underrepre- senterade gruppers deltagande i det civila samhällets organisa- tioner.

MUCF får vidare i uppdrag att i nära samverkan med civil- samhällets organisationer arrangera regelbundet återkommande konferenser om mångfaldsfrågor i syfte att sprida kunskap och erfarenheter.

MUCF får också i uppdrag att fördela bidrag till satsningar inom det civila samhällets organisationer för att undanröja in- terna hinder för ökad mångfald.

Stöd i mångfaldsarbetet som efterfrågas av det civila samhällets organisationer

När utredningen har frågat civilsamhällets organisationer om vad de behöver för att bli bättre på att inom sig engagera en större mångfald av människor, har svaren påfallande ofta handlat om ge- nerella åtgärder och vilket förhållningssätt det offentliga i allmän- het har till det civila samhället. Detsamma gäller de förslag som fördes fram vid ett möte med Partsgemensamt forum 2014 (MUCF, 2015, Partsgemensamt forum 2014), vars tema var just mångfald, inkludering och delaktighet.

Flera organisationer efterlyser högre andel organisationsbidrag som gör att organisationen själv kan välja att långsiktigt satsa på ökad mångfald, i motsats till kortsiktiga projektbidrag. Civil- samhället efterlyser också modeller för enkel samverkan mellan det offentliga och civilsamhället i socioekonomiskt utsatta områden där civilsamhället är svagt, t.ex. i form av idéburet offentligt partnerskap, IOP (se vidare avsnitt 6.4). Regelförenkling och stöd till nystartade föreningar lyfts fram som andra förslag för att göra

175

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

det enkelt att engagera sig, oavsett om man har föreningsvana eller inte. Projekttröttheten är förvisso stor inom civilsamhället, men flera organisationer lyfter i kontakterna med utredningen också fram områden där projektformen och offentliga projektbidrag kan göra nytta. Det kan t.ex. handla om interna projekt och utbildnings- satsningar som syftar till att synliggöra normer och vidta åtgärder mot diskriminerande strukturer. I fråga om projekt lyfts också behovet av nya möjligheter att utnyttja medel ur Allmänna arvs- fonden (se vidare avsnitt 5.1.4).

Att attrahera och rekrytera en mångfald av medlemmar

Flera organisationer har i möten med utredningen beskrivit en intern utveckling där den egna organisationen under de senaste 10−15 åren har skaffat sig mycket kunskap om vad som krävs för att attrahera och engagera nya grupper. Flera menar att anställda kan spela en nyckelroll. Lyckas organisationen anställa nyckelpersoner med egna nätverk bland de människor man vill nå kan det få goda effekter på rekryteringen av frivilliga och deltagare i verksamheten. På sikt kan det också få effekter på strukturen bland frivilliga och förtroendevalda i organisationen i stort. Många har också erfarenhet av att ökad mångfald ibland kräver ökat stöd av anställda. Det tar tid att bygga upp verksamhet på nya platser, när organisationen inte kan förlita sig på redan befintliga strukturer av frivilliga och förtroendevalda. För att etablera en ny och livskraftig verksamhet krävs det att målgrupperna får vara med och utforma verksamheten. De behöver få ”göra den till sin”, och för det krävs en uthållighet från organisationens sida som inte alltid kan bäras av frivilliga krafter. Flera organisationer beskriver också lärdomar som handlar om att inte i första hand rikta in sig på att värva nya medlemmar till den egna organisationen, utan att i stället koncentrera sig på samarbeten med lokala föreningar, församlingar och andra organisationer och då fokusera på att erbjuda verksamhet. Denna inriktning bidrar inte direkt till mångfalden inom själva organisationsstrukturen, men är ett sätt att i enlighet med organisa- tionens ändamål erbjuda verksamhet till en större mångfald av människor. I nästa steg kan organisationerna sedan verka för att fler av dessa vill engagera sig på andra sätt inom den egna organisationen, t.ex. som förtroendevalda.

176

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Behovet av internt mångfaldsarbete

Många organisationer har i kontakterna med utredningen varit självkritiska när det kommer till mångfaldsfrågor. Organisationerna har generellt höga ambitioner och vill nå många människor med sin verksamhet, men konstaterar att de trots olika insatser inte har nått så långt som de önskar. En orsak som nämnts är interna normer som påverkar vilka som får utrymme och vilka som vill engagera sig i en viss organisation. Att vara en öppen och tillgänglig organisa- tion är sannolikt något som kräver ett ständigt pågående arbete. Flera organisationer pekar också på enskilda satsningar som har hjälpt till att påverka t.ex. synen på jämställdhet mellan könen och att synliggöra diskriminerande strukturer. Sådana satsningar har lett till en ökad medvetenhet, och har kunnat bana väg för männi- skor som inte uppfyller den tidigare inom organisationen rådande normen för vilka som t.ex. åtar sig förtroendeuppdrag.

Även i organisationer med fastslagna målsättningar i fråga om ökad mångfald kan frågor som utmanar etablerade normer stöta på internt motstånd, vilket gör att ett riktat stöd från det offentliga kan innebära väsentligt förbättrade möjligheter att genomföra sats- ningar på internt mångfaldsarbete.

Under perioden 2010−2012 genomförde dåvarande Ungdoms- styrelsen en projektsatsning som innebar att organisationer kunde söka bidrag för arbete mot diskriminering, särskilt mot könsdiskri- minering, och för jämställdhet. Totalt avsattes 13 miljoner kronor för satsningen, inklusive myndighetens administrativa kostnader. 16 orga- nisationer fick bidrag för 24 olika projekt. Resultaten sammanfattas i rapporten Även vi kan diskriminera 3 (Ungdomsstyrelsen 2013). Merparten av projekten har handlat om att använda någon befintlig metod för kartläggning, utarbetande av metoder och därefter en handlingsplan. Erfarenheten av satsningen är överlag positiv, och har bidragit till förbättringar vad gäller jämställdhet hos de del- tagande organisationerna.

Det finns i dag också bidrag som ideella organisationer kan söka till jämställdhetsprojekt enligt förordningen (2006:390) om stats- bidrag till jämställdhetsprojekt. Projektbidragen fördelas av MUCF och uppgick 2015 totalt till 7 miljoner kronor.

177

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Behovet av mer kunskap och kunskapsspridning

I utredningens direktiv talas om behovet av mer kunskap om varför vissa grupper av människor inte deltar i det civila samhället i samma utsträckning som andra. Ersta Sköndal högskolas befolknings- studie, som utredningen redogjort för i avsnitt 4.3.1, visar på vad som karakteriserar de grupper som deltar i mindre utsträckning jämfört med de som deltar mest. Däremot ger studien inga svar om varför deltagandet skiljer sig åt. Att ytterligare fördjupa kunskapen om vad det är som gör att vissa avstår eller inte får access till den samhällsarena som det civila samhället utgör skulle enligt utred- ningen leda till bättre anpassade åtgärder från såväl det offentligas som civilsamhällets sida.

Samtidigt som många organisationer har skaffat sig ökad kunskap om och förståelse för mångfaldsområdet efterlyser flera organisationsföreträdare också gemensam kunskapsutveckling och kunskapsspridning över organisationsgränser. Ett förslag som har framförts till utredningen är gemensamma metodkonferenser, där de som särskilt arbetar med mångfaldsfrågor i organisationerna kan mötas och dela erfarenheter och lärdomar för att kunna öka takten i mångfaldsarbetet. Att skapa mötesplatser för dem som arbetar särskilt med mångfaldsfrågor leder också till att kontakter knyts och nätverk lättare kan bildas på civilsamhällets eget initiativ.

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen tar sin utgångspunkt i den vilja att öka mångfalden som många organisationer ger uttryck för. Det offentliga kan stödja denna ambition på olika sätt.

Utredningen delar den uppfattning som anges i direktiven om att det i dag saknas tillräckliga kunskaper om varför vissa grupper av människor inte deltar i samma utsträckning som andra. Det be- hövs mer kunskap för att kunna utforma satsningar på ett relevant sätt. Utredningens bedömning är att det krävs ytterligare forskning på området för att fånga de mekanismer som utestänger eller som på annat sätt gör att människor avstår från deltagande. Det är san- nolikt att orsakerna skiljer sig både beroende på vilken del av det civila samhället man väljer att titta på och beroende på vilken grupp

178

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

människor man särskilt fokuserar på. Det kan därför vara aktuellt med flera olika studier, som i så fall behöver anknyta till varandra.

Utredningen föreslår att Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF) får i uppdrag att utreda vad som hindrar underrepresenterade gruppers deltagande i det civila samhällets organisationer. Utredningen bör genomföras med stöd av forskare.

För att tillgodose den ökade kunskapsspridning som efterlysts föreslår utredningen vidare att MUCF får i uppdrag att tillsammans med organisationer från det civila samhället anordna en regel- bundet återkommande konferens om mångfaldsfrågor för civil- samhällets organisationer. Konferensen syfte bör vara att under- lätta kunskapsspridning organisationerna emellan och sprida erfa- renheter från olika projektsatsningar på området. Utredningens bedömning är att konferenserna bör genomföras vartannat år.

Slutligen föreslår utredningen att MUCF får i uppdrag att för- dela bidrag till satsningar inom det civila samhällets organisationer, där arbete bedrivs med att undanröja interna hinder för ökad mångfald. Utredningen menar att detta är ett område där projekt- modellen har visat sig mer framgångsrik än på andra områden, varför satsningarna kan utformas som projekt. Utredningens för- slag är att bidraget ska användas till internt arbete med strukturer, attityder och bemötande i syfte att göra organisationen mer inklu- derande och öka den interna mångfalden. Projekten kan beröra alla aspekter av mångfald och bidraget ska vara öppet att söka för riks- täckande ideella föreningar. För att satsningen ska få genomslag bör minst 15 miljoner kronor avsättas under en treårsperiod.

Sammantaget menar utredningen att genomförandet av de tre föreslagna åtgärderna kommer att bidra till att öka kunskapen om mångfaldsfrågor och ge civilsamhällets organisationer ett bra stöd i deras strävan efter ökad mångfald.

4.3.3Nybildade organisationer

Bedömning: Bidragsgivarna bör vid bestämmande av villkor för bidrag till paraplyorganisationer på nationell, regional och lokal nivå överväga om krav ska ställas på att organisationerna erbju- der stöd till nybildade organisationer som vill bli medlemmar.

179

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

Ett sätt att öka mångfalden inom det civila samhället är att ge goda förutsättningar för nybildade organisationer och för organisationer som särskilt samlar vissa grupper av människor, såsom t.ex. etniska organisationer och HBTQ-organisationer. Det finns enligt utred- ningen god anledning att inte bara ge stöd till mångfaldsarbetet inom etablerade organisationer och de stora folkrörelseorganisa- tionerna. Stöd bör också ges till nya organisationer och initiativ som bildas av dem som inte hittat sin tillhörighet i befintliga orga- nisationer eller till organisationer som särskilt samlar vissa grupper och som särskilt för vissa gruppers talan. Det handlar både om ett demokratiskt perspektiv, dvs. att alla röster ska få komma till tals på ett jämlikt sätt, och om ett inkluderande perspektiv, dvs. vikten av att alla har lika möjligheter att engagera sig i det civila samhället.

I april 2015 anordnades en konferens för olika s.k. förortsorga- nisationer. Ett antal etablerade organisationer, såsom Rädda Barnen, ABF och Folkets Hus och Parker stod värd för konfe- rensen som syftade till att skapa ett nätverk mellan nya rörelser och organisationer i förorterna till större städer i Sverige. Bland andra deltog organisationerna Pantrarna, Megafonen och Hassela help line. Av flera av de inledande anförandena från företrädare för organisationerna framgick att de upplevde det som angeläget att få skapa sina egna organisationer utifrån egna behov och önskemål. Samtalet visade tydligt på behovet av ett dynamiskt civilsamhälle och vikten av att det finns möjligheter för nya organisationer att bildas och få utrymme på olika sätt.

Hinder för nybildade organisationer

En nyckelfråga för många nybildade organisationer är tillgången till lokaler. Befintliga organisationer har ofta löst frågan om lokaler och har upparbetade relationer med kommunen och andra lokal- ägare, medan nybildade organisationer kan vara helt beroende av att hitta lokaler för möten och andra aktiviteter. Tillgången till lokaler lyfts också fram i en underlagsrapport till 2014 års Demokrati- utredning, som en nyckelfaktor för ett livaktigt civilsamhälle, särskilt i socioekonomiskt utsatta områden (Nilsson A & Listerborn C, 2015,

Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden).

180

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Nybildade organisationer har ofta behov av olika former av ad- ministrativt stöd, särskilt om de inte tillhör någon riks- eller para- plyorganisation som kan bistå (se kapitel 7). Att relevanta regel- verk är enkla och lättillgängliga är viktigt för att engagemanget inte ska kvävas av omfattande administration och byråkrati.

Studieförbunden spelar ofta en viktig roll som stöd till nybil- dade organisationer. Många etniska organisationer har fått stöd i sin etablering av olika studieförbund. Till exempel spelade Nykter- hetsrörelsens bildningsverksamhet (NBV) en viktig roll för bos- niska organisationer när många bosniska flyktingar kom till Sverige under 1990-talet, och senare också för somaliska organisationer. Sensus studieförbund agerade under 2000-talet värdorganisation för de muslimska organisationer som bildade studieförbundet Ibn Rushd. Det stöd som studieförbunden ger handlar om traditionellt stöd till bildningsverksamhet och utbildning i t.ex. förenings- kunskap, men också om tillgång till lokaler, gemensamma projekt- ansökningar och anställningar samt mycket annat. Många nybildade lokala föreningar och andra organisationer tillhör inget riksförbund eller paraplyorganisation, vilket innebär att de står utan det stöd som en sådan kan erbjuda. Då blir studieförbunden viktiga, liksom det stöd som kommunen kan erbjuda.

Ingår den nybildade organisationen i ett riksförbund är det na- turligt att få hjälp därifrån. IOGT-NTO är ett exempel på en riksorganisation där det regelbundet tillkommer nya lokal- föreningar som får hjälp och stöd att komma igång. Även civilsam- hällets olika paraplyorganisationer, på nationell, regional och lokal nivå kan bistå nybildade organisationer. Ett exempel är LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer, som har en särskild satsning i form av ett slags mentorskap för att hjälpa organisationer som vill bli bidragsberättigade nationella ungdomsorganisationer. Till exempel har Ensamkommandes förbund fått hjälp på detta sätt. På lokal nivå finns det ofta föreningsråd eller liknande som kan bistå nyetablerade föreningar med stöd och råd.

Att nybildade organisationer och organisationer som samlar mi- noritetsgrupper ges lika förutsättningar i samverkan med det of- fentliga som andra organisationer är viktigt. 2014 års Demokratiut- redning föreslår att kommunfullmäktige ska få ansvar för att alla kommunmedlemmar har lika förutsättningar att bidra med syn- punkter (se avsnitt 4.1.5). Det skulle innebära ett krav på större

181

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

ansvarstagande för att ge även nya och mindre etablerade organi- sationer möjlighet att komma till tals. I fråga om dialogarbete och lokala och regionala överenskommelser skulle ett krav på lika för- utsättningar kunna innebära att man måste satsa särskilt på sådana organisationer. Ett exempel på ett arbete för att förbättra förut- sättningar för ungdomsorganisationer att delta i överenskommelse- arbete är det projekt som Forum – Idéburna organisationer med social inriktning driver tillsammans med några andra organisationer i Linköping och Västerås. Projektet handlar om att på allvar få med ungdomsorganisationerna i arbetet med de lokala överenskommel- serna, bl.a. genom uppsökande verksamhet. Arbetssättet kan san- nolikt fungera även för andra grupper av organisationer som deltar i mindre utsträckning. Ibland kan det också handla om en så prak- tisk sak som tolk- eller översättningshjälp för att möjliggöra verklig delaktighet. Utredningen har vid ett par tillfällen mött företrädare för det offentliga som uttryckt besvikelse över att vissa organisa- tioner inte kommer när de bjuds in till samråd eller annan samver- kan. Utredningen anser i detta sammanhang att det är angeläget att dels fundera över hur deras deltagande skulle kunna underlättas, dels också ställa sig frågan för vilket syfte organisationerna har bildats. För en nybildad eller liten förening kan det inte sällan vara så att engagemanget och orken inte räcker för mer än den egna kärnverksamheten. Detta har också uttryckts som ett problem av paraplyorganisationen SIOS som samlar etniska föreningar. De upplever att det finns en stor förväntan på deras medlemsorgani- sationer att delta i många olika sammanhang, också sådana som ligger utanför deras kärnuppdrag och kompetens.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att det är angeläget att det finns utrymme för en stor mångfald av organisationer inom det civila samhället. Organisationerna fyller olika syften och attraherar olika männi- skor. Ett livskraftigt civilsamhälle måste vara dynamiskt och orga- nisationer måste både få bildas och avvecklas, som en del i en na- turlig utveckling. Det kan finnas anledning för det offentliga att se över de olika stödsystemen så att nya grupper och organisationer inte missgynnas. Bidragssystem kan t.ex. ha en viss konserverande

182

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

effekt, särskilt ifall det krävs tillförsel av nya pengar för att nya aktörer ska kunna komma ifråga för bidrag. Det kan finnas trösklar för att kunna komma ifråga för bidrag, t.ex. att organisationen ska ha funnits i ett visst antal år. Bidragsystem kan också påverka hur föreningar samarbetar med varandra, eftersom det kan finnas en konkurrens om bidragsmedlen. Då samverkan mellan föreningar med olika resurser och kompetenser verkar vara en nyckelfaktor för att nå ut i områden där en lägre andel av befolkningen deltar i civilsamhällets organisationer är det enligt utredningen angeläget att bidragssystemens utformning inte står i vägen för sådan samverkan.

Om det offentliga noterar att vissa grupper av organisationer, trots inbjudan, inte deltar i t.ex. samråd och andra möten med den offentliga parten, finns det anledning att närmare undersöka varför de inte deltar, och vad som skulle krävas för att de ska vilja delta. Det behöver också finnas en respekt för att civilsamhällets organi- sationer har ett värde i sig, även om de väljer att inte samverka med det offentliga. Om t.ex. en idrottsförening väljer att fokusera på sin idrott framför andra insatser som det offentliga gärna skulle se att de också utförde behöver det respekteras. Idrotten måste få vara sig själv nog och det gäller självklart också organisationer på andra verksamhetsområden. Att det offentliga sedan kan ställa vissa krav när det kommer till verksamhetsbidrag är en annan sak.

Utredningen konstaterar att civilsamhällets egna stödstrukturer, såsom paraplyorganisationer, studieförbund och samlingslokaler, har många funktioner. Genom t.ex. paraplyorganisationerna kan även små organisationer göra sig hörda, och de står ofta för såväl kompetensutveckling som erfarenhetsspridning. Att från det of- fentligas sida, dvs. stat, kommun och landsting, ge stöd till para- plyorganisationer kan ge stora mervärden, t.ex. genom att det offentliga får en part att samtala med. Utredningen konstaterar att de statliga bidragen till paraplyorganisationer på nationell nivå ser mycket olika ut. Vissa bidrag är förordningsstyrda medan andra organisationer är beroende av årliga regeringsbeslut. Nivåerna varierar också beroende på målgrupp och verksamhetsområde. Även på regional och lokal nivå är skillnaderna stora. Det kan finnas argument för att se över bidragen, men ett sådant förslag ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen gör emellertid bedöm- ningen att när det gäller stöd till nybildade organisationer kan det finnas anledning att från bidragsgivarens sida överväga att ställa

183

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

krav på paraplyorganisationer att de har en plan för hur de tar emot och ger stöd till nya organisationer som vill bli medlem. Enligt vad utredningen har tagit del av ges sådant stöd redan i stor ut- sträckning, och för många paraplyorganisationer är det en självklar- het att göra det, men ett krav blir ett sätt för det offentliga att visa på vikten av att nybildade organisationer ges någon form av stöd.

4.3.4Ökad social sammanhållning

Förslag: En statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisationer och berörda kom- muner etablera långsiktiga lokala plattformar för det civila sam- hället i socioekonomiskt utsatta bostadsområden.

Civilsamhället och social sammanhållning

Som konstateras ovan kan det civila samhället bidra till ökad social sammanhållning på olika sätt. Organisationerna kan medverka till att människor som inte möts i andra sammanhang ändå kan samlas kring gemensamma intressen. Civilsamhället kan spela en nyckel- roll i glesbygdsområden och kan ibland utgöra en avgörande faktor för att människor väljer att bo kvar, genom att möjliggöra viss ser- vice och ge ett socialt sammanhang. Att människor träffas i före- ningssammanhang, t.ex. i körer, som föräldrar till idrottande barn, i intresseföreningar och mycket annat, bidrar självklart till gemen- skap. Ännu starkare blir perspektivet när själva verksamheten syftar till att skapa just dessa möten, såsom integrationssatsningar som t.ex. flyktingguider, volontärverksamhet på äldreboenden och be- söksverksamhet i kriminalvården. I sådan verksamhet finns förut- sättningar för människor med helt olika livssituation att mötas och bygga förståelse för varandra. Så gott som alla som själva har delta- git i det civila samhället kan vittna om den gemenskap som aktivi- teterna skapar.

Utredningens bedömning är att en av de viktigaste utmaning- arna i dag när det kommer till social sammanhållning är klyftan mellan människor som har utbildning, arbete och en trygg ekonomi och dem som inte har det. Den förra gruppen deltar också i större

184

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

utsträckning i det civila samhället, medan den senare är den grupp som deltar i minst utsträckning (von Essen J & Wallman Lundåsen S, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?). Att skapa social sammanhållning kan handla om att arbeta för att över- brygga sådana socioekonomiska klyftor. Utredningen anser att civilsamhället och dess organisationer har en viktig roll att spela i detta arbete, även om tillgång till utbildning, arbete och försörjning kanske är det allra viktigaste.

Många etablerade organisationer har, som redan nämnts, identi- fierat detta behov och arbetar hårt för att etablera sig i socioeko- nomiskt utsatta områden, där de tidigare inte har varit verksamma. Man etablerar samarbeten med lokala föreningar för att nå ut till många människor. Det har också bildats många nya, lokala före- ningar och nätverk i områden, där människor går samman för att på olika sätt förbättra sin situation och gemensamt föra talan.

Folkets Hus och Parker publicerade i juni 2015 rapporten Nya mötesplatser: Kartläggning av möjligheterna att skapa nya medborgar- drivna kultur- och samlingslokaler i socioekonomiskt utsatta områden i Sverige. Rapporten visar ett stort behov av medborgardrivna sam- lingslokaler i socioekonomiskt utsatta områden, där det finns många som efterfrågar egna lokaler att bedriva sin verksamhet i. Medborgardrivna kultur- och samlingslokaler skapar, enligt Folkets Hus och Parker, social hållbarhet, understödjer engagemang och delaktighet samt är ur ett offentligt perspektiv kostnadseffektiva att bedriva, då de till stora delar bygger på ideellt engagemang. Bland annat har organisationen fått stöd från Svenska Postkod- lotteriet för att starta verksamhet i stadsdelarna Husby i Stockholm och Vivalla i Örebro. Arbetet sker tillsammans med föreningar, med- borgargrupper, kommuner och kommunala bostads- och fastighets- bolag.

Lokala resurscenter

I september 2015 beslutade regeringen om förordningen (2015:565) om statsbidrag till verksamhet för demokratisk delaktighet genom lokala resurscenter. Bidraget förmedlas av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som fördelar bidrag till ideella orga- nisationer som vill arbeta för att ”stärka individer med svag demo-

185

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

kratisk delaktighet som aktörer i demokratin”. Bidraget går till verksamheter i områden med ett lågt valdeltagande och svag demo- kratisk delaktighet i övrigt, och ska syfta till att ge individer bättre förutsättningar att delta genom att utgöra en mötesplats för lokalt engagemang, ge stöd till egen organisering, fungera som länk till etablerade föreningar och organisationer samt ge stöd och vägledning i demokratisk påverkan. I första omgången för- delades 1 650 000 kronor, bl.a. till Folkets Hus och Parker, för ovan nämnda satsning. Av regleringsbrevet till MUCF för år 2016 framgår att en summa om 4,5 miljoner kronor avsätts för verksamheten, varav 350 000 kronor får användas till administration.

Kulturverksamheter i vissa bostadsområden

Regeringen har också gett Kulturrådet i uppdrag att ta fram ett förslag på en satsning under 2016−2018 för att stärka kulturen i ett antal bostadsområden i landet med lågt valdeltagande och lågt del- tagande i offentligt finansierad kultur. Kulturrådet föreslår en sats- ning som syftar till att stödja projekt som genom bred lokal sam- verkan initierar och utvecklar konst och kultur i vissa bostadsom- råden (Kulturrådet, 2015, Kulturverksamheter i vissa bostadsområ- den). Satsningen ska ge bidrag till projekt som bidrar till att en mångfald av konst och kultur kommer till stånd. Projekten ska drivas genom lokala partnerskap och huvudmannen får inte vara en offentlig part. Kulturrådet ser framför sig en bred samverkan mellan ideella organisationer, aktörer från det lokala näringslivet och offentliga parter såsom t.ex. bibliotek eller stadsdelsnämnd.

Exempel på tidigare satsningar

I propositionen En politik för det civila samhället

(prop. 2009/10:55) föreslogs en försöksverksamhet med engage- mangsguider. Verksamheten inleddes 2010 då Ungdomsstyrelsen (numera MUCF) fick i uppdrag att utlysa medel som kunde sökas av ungdomsorganisationer för att nå ut särskilt till unga och kvinnor i utsatta boendemiljöer för att länka samman dem med organisationer inom det civila samhället. Satsningen kan beskrivas som ett slags uppsökande verksamhet och en rekryteringsmöjlighet

186

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

för civilsamhällets organisationer. Under perioden 2010−2013 för- delades cirka 39 miljoner kronor till projekt med engagemangsgui- der som metod. Finansieringen skedde genom att överskott från Svenska spel togs i anspråk.

En tidigare satsning var det s.k. PLUS-projektet (Lokalt ut- vecklingsarbete i samverkan), som pågick mellan 1991 och 1994. Det startade genom att regeringen den 30 augusti 1990 beslutade (FU 1664/90) att ge Barn- och ungdomsdelegationen i uppdrag att genom särskilda överenskommelser med kommuner, föreningar och andra organisationer stimulera ett intensifierat lokalt utveck- lingsarbete för ungdomar i utsatta livssituationer. För detta ända- mål avsattes 30 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden. Åtgär- derna skulle i första hand riktas mot att förbättra ungdomars vill- kor i befolkningstäta bostadsområden. Den övergripande arbets- planens huvudsakliga syfte var att utveckla metoder för individin- riktat projektarbete, utveckla metoder för allmänt förebyggande insatser samt stimulera ökad lokal samordning mellan föreningsliv och offentlig sektor.

De lokala Plus-projekten bedrevs i tolv bostadsområden i Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Sundsvall. Sam- manlagt ett sjuttiotal föreningar beviljades projektmedel och resur- ser avsattes även för utvärdering och andra stödinsatser (Ds 1995:54 Plus för unga – slutsatser från lokalt utvecklingsarbete).

Plus-projektet blev sedan en utgångspunkt för Samverkanspro- jektet i vilket Ungdomsstyrelsen på regeringens uppdrag arbetade tillsammans med femton medelstora kommuner i deras utveck- lingsarbete när det gäller ungdomar i riskmiljöer. Projektet pågick under perioden 1997 till 2001. I rapporten Ungdomsprojekt i bryt- ningstid. På spaning efter en senmodern offentlig sektor (Ungdoms- styrelsen 2002) ställs frågan om det finns en modell för samverkan mellan kommunerna och andra aktörer såsom civilsamhällets orga- nisationer, eller om det finns flera. Efter att ha följt både Plus- projektet och Samverkansprojektet drar rapportförfattarna slut- satsen att det finns flera olika modeller av samverkan, bl.a. eftersom kommunernas arbete utgår från lokala förutsättningar. Faktorer som spelar in är hur kommunerna är organiserade och vilken kom- munal tradition som finns av samverkan med andra organisationer och med brukarna, dvs. människor som bor och verkar i samhället. Under ungefär samma period som Samverkansprojektet pågick

187

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

SOU 2016:13

också Storstadssatsningen. Storstadssatsningens mål var att minska segregationen, skapa förutsättningar för tillväxt och generellt för- bättra livsvillkoren för de boende i storstadsregionernas socialt utsatta förorter. Tanken var att det statliga bidraget till satsningen skulle kompletteras med minst samma summa av berörda kommu- ner. En annan central del av satsningen var att projekten skulle ske i samverkan mellan berörda institutioner inom folkhälsa, integration, arbetsmarknad, utbildning och det lokala föreningslivet (Storstad i rörelse, SOU 2005:29).

Behovet av att stöd är långsiktigt har konstaterats i utvärdering- arna av Plusprojektet, Samverkansprojektet och Storstadssats- ningen. Viss kritik har riktats mot Storstadssatsningen för att inte ha gett några permanenta strukturella förbättringar utan bara en tillfälligt ökad bidragstillförsel till de berörda områdena.

Mellan 2006 och 2008 genomförde Ungdomsstyrelsen aktivite- ter och verksamheter i syfte att stärka förebyggande och främjande insatser för unga i riskmiljöer. Inom ramen för satsningen bevilja- des 113 miljoner kronor i bidrag till 229 olika projekt. (Ungdoms- styrelsen 2008:8 Insatser för unga i riskmiljöer).

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att det finns en stor samhällsutmaning när det gäller s.k. socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Dessa områden karakteriseras av en hög grad av segregation, och det sker inte mycket umgänge mellan människor i dessa områden och män- niskor i mindre utsatta områden. Klyftorna bidrar till att minska den sociala sammanhållningen i Sverige och det är angeläget att insatser görs för att minska klyftorna.

Att engagera sig i civilsamhället kan vara ett sätt att göra sin röst hörd. Det kan också vara ett forum för att skaffa sig erfarenheter, kompetens och nätverk som underlättar för att hitta ett arbete. Att engagera sig kan också handla om gemenskap och vara ett sätt att göra vardagen meningsfull. Civilsamhället kan vara en arena för möten över olika gränser, såsom i detta fall gränser mellan olika socioekonomiska grupper.

Utredningen noterar att det genom åren har gjorts ett antal satsningar, både i offentlig regi och genom civilsamhällets egen

188

SOU 2016:13 Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

verksamhet. Det finns därmed mycket erfarenhet och kunskaper om vad som krävs för att lyckas etablera verksamheter som funge- rar. Nyckelord som lyfts fram i utvärderingsrapporter från olika satsningar är långsiktighet och samverkan mellan olika aktörer.

Även i dag finns det ett antal närliggande statliga initiativ, som syftar till att på olika sätt stärka människor i de aktuella områdena genom samverkan med det civila samhället. Det finns också flera satsningar som helt drivs av det civila samhället, både av etablerade organisationer och av mer lokala organisationer som har sökt sam- verkan med kommun och andra.

För att få ut maximal effekt av pågående och nya satsningar be- höver det ske en samordning så att resursutnyttjandet blir effektivt. Utredningen föreslår därför att en statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisationer och berörda kommuner etablera lokala plattformar för det civila samhället i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Satsningen bör vara långsiktig med minst ett tioårsperspektiv. Samverkan mellan mer etablerade organisationer och lokala föreningar bör eftersträvas, liksom samverkan med andra intressenter såsom of- fentliga aktörer och aktörer från näringslivet. Befintliga strukturer bör tillvaratas, såsom samlingslokaler, lokalt aktiva studieförbund, m.m. En etablerad lokalt aktiv organisation kan utses till lokal sam- ordnare. Samordning med andra liknande satsningar, såväl statliga som kommunala, ska ske. En lämplig form för strukturerad sam- verkan mellan aktuell kommun och samordnande organisation i berört område kan vara idéburet offentligt partnerskap (IOP), som utredningen beskriver närmare i kapitel 6.4. En viktig uppgift för den föreslagna delegationen blir att finna möjligheter till långsiktig finansiering av den lokala verksamheten. Inledningsvis bör pengar för verksamhet kunna sökas bl.a. ur Allmänna arvsfonden, under förutsättning att fondens målgrupper innefattas. Även möjligheten till bidrag ur EU:s strukturfonder, t.ex. socialfonden, bör under- sökas. Det är dock angeläget att långsiktig finansiering möjliggörs för att verksamheten ska få varaktig effekt.

189

5Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

I utredningens uppdrag ingår att brett undersöka möjligheterna att underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sina verksamheter. Av direktiven (dir. 2014:40) framgår att det på flera områden kan finnas hinder för den verksamhet som bedrivs inom civilsamhället. Utredningen ska därför identifiera sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder eller begränsningar för civil- samhällets verksamhet. Utredningen ska också analysera och be- döma hur organisationernas särart beaktas i regelverk och lagstift- ning. I uppdraget ingår att vid behov lämna förslag till ändringar i regelverk i syfte att öka organisationernas frihet att bedriva sin verksamhet eller minska sin administration. Utredningen ska vidare föreslå åtgärder på nationellt, landstings och kommunalt plan som underlättar organisationernas verksamheter. Arbetet ska ske med utgångspunkt i de nationella överenskommelserna (se kapitel 3) och utifrån hinder som definierats i de dialoger som föregick överenskommelserna. Förslag till åtgärder ska vara förankrade med det civila samhällets organisationer och stå i överensstämmelse med principerna i politiken för det civila samhället.

Utredningen har i denna del arbetat brett. Kontakter med orga- nisationer verksamma nationellt, regionalt och lokalt har mynnat ut i en ”hinderkatalog”, som diskuterats med företrädare för statliga myndigheter, landsting och kommuner. Arbetet med åtgärder har utgått från politiken för det civila samhället och det övergripande syftet har varit att underlätta för civilsamhället att bedriva verk- samhet.

I detta kapitel redovisar utredningen sina bedömningar och för- slag. Kapitlet omfattar såväl generella och mer övergripande hinder, som hinder som är mer specifika för ett regelverk eller en myndighet.

191

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Utredningen redogör även för hinder som rör civilsamhällets kontakter med kommuner, landsting och regioner. Avslutningsvis redogör utredningen för några områden där utredningen har iden- tifierat hinder men som ligger utanför utredningens uppdrag att närmare undersöka.

5.1Övergripande hinder

Utredningens kontakter med civilsamhällets organisationer har identifierat ett antal övergripande hinder för organisationernas verksamheter. Det handlar om strukturella hinder i relation till offentliga aktörer, som inte direkt hör samman med enskilda regel- verk men som negativt påverkar organisationernas handlings- utrymme. I detta avsnitt redovisar utredningen dessa hinder.

5.1.1Samhällets bristande tilltro till och förståelse för civilsamhället

Bedömning: Det bör inte införas en lag om ideella föreningar och för närvarande inte heller en lagreglerad frivillig registrering av ideella föreningar.

Hos det civila samhällets organisationer finns en utbredd känsla av att det råder brist på tilltro och förtroende från offentlig sektor. Flera av de organisationer som utredningen har mött under utred- ningsarbetet menar att de upplever en ökande kontroll och styrning från det offentligas sida. Det tar sig bl.a. uttryck i ökade krav på interna kontrollsystem, ökade krav på redovisning av bidrag och ökade krav på mätbarhet och evidens. Det tar sig också uttryck i ökad reglering. Verksamheter som tidigare har fått skötas i princip utan tillsyn från det offentliga ska nu kontrolleras och uppfylla krav som organisationerna upplever inte står i proportion till vare sig verksamhetens art eller till dess omfång.

Ett annat exempel handlar om associationsformen ideell före- ning, som är den associationsform inom civilsamhället som är van- ligast förekommande (jämför kapitel 3). Missuppfattningar om vad en ideell förening är och vilken verksamhet en sådan kan bedriva

192

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

förekommer bland företrädare för offentlig sektor, t.ex. kring huruvida en ideell förening kan bedriva ekonomisk verksamhet. Även det faktum att associationsformen ideell förening inte är reglerad i lag är något som utredningen har uppfattat medför en svårighet för offentliga aktörer att förstå den typen av organisation.

Frågan om särskild lag om ideella föreningar

Bakgrund

De ideella föreningarna utgör kärnan i det civila samhället. Som framgått i kapitel 3 är associationsformen ideell förening inte lagreglerad i civilrättsligt hänseende. I rättspraxis anses emellertid en ideell förening ha rättskapacitet och utgör en juridisk person då den antagit stadgar av acceptabel kvalitet samt valt en styrelse.

Med hänsyn till den roll de ideella föreningarna spelar i sam- hället kan avsaknaden av lagstiftning tyckas otillfredsställande. Utredningen har gjort bedömningen att det finns anledning att överväga behovet av lagstiftning eller lagreglerad frivillig registrer- ing utifrån vad som har beskrivits ovan gällande de rättsliga vill- koren för ideella föreningar (se avsnitten 3.1.1 och 3.1.7).

Skatteverket har i en promemoria till Brottsförebyggande rådet (2015-07-03) konstaterat en ökad ekonomisk brottslighet inom ideell sektor, och då inte minst med den ideella föreningen som bas. Skatteverket har som de två främsta orsakerna till denna ut- veckling pekat på den ideella föreningens oreglerade ställning och ökade utbetalningar från den offentliga sektorn till den ideella sektorn. Samtidigt har Skatteverket till utredningen understrukit att det inte finns någon statistik som visar hur stor andel av de ide- ella föreningarna som det handlar om men att de allra flesta ideella föreningar inte berörs.

Det har gjorts flera försök att stifta lag om ideella föreningar. Bidragande orsaker till att någon sådan lag inte kommit till stånd är att de ideella föreningarna sinsemellan är mycket olika och har olika behov och funktionssätt. Den viktigaste anledningen är dock troligen att det är en dominerande uppfattning att det är både värdefullt och ändamålsenligt att de ideella föreningarna har stor handlingsfrihet. Ett annat skäl till att statsmakterna valt att undvika lagreglering är intresset av att inte avskräcka medborgare från föreningslivet på grund

193

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

av krångliga och tidsödande regelverk (Trägårdh L, m.fl., 2013, Civil- samhället klämt mellan stat och kapital – välfärd, mångfald, framtid). Regeringen uttalade i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 11) att Sverige har ett mycket rikt föreningsliv som fungerar väl och att det därför inte finns något behov av lagstiftning eller annan författning för de ideella föreningarna utöver de regler som redan finns, bl.a. genom rättspraxis. Vidare konstateras i propositionen (s. 58 f.)

att de rättsliga villkoren för ideella föreningar är goda och att området av tradition till stora delar är oreglerat. Området präglas av en bety- dande frihet och självständighet för de ideella föreningarna. Det finns för närvarande inga planer på att förändra detta, och skulle en sådan bli aktuell i framtiden vore det otänkbart att genomföra åtgärder utan att först diskutera och förankra dem med det civila samhället.

Kartläggning av de ideella föreningarnas rättsliga villkor

I nämnd proposition refereras till rapporten Kartläggning av ideella föreningars rättsliga villkor (IJ2007/209/D) som professor Erik Nerep gjort på uppdrag av Regeringskansliet. Uppdraget var att göra en kartläggning av de ideella föreningarnas rättsliga villkor. Som ett led i kartläggningen genomfördes en undersökning med enkäter riktade till 1 840 ideella föreningar. Enkäten besvarades av 1 263 föreningar. Enligt rapporten visade undersökningen entydigt att de föreningar som hade svarat på enkäten inte uppfattade att de hade några nämnvärda svårigheter eller problem av rättslig karaktär. På frågan om gränsdragningen mellan en ideell förening och andra organisationsformer svarade 80–85 procent att det överhuvudtaget inte fanns några svårigheter. I andra frågor, t.ex. om det sätt på vilket stadgarna antagits i föreningen, huruvida föreningen är en juridisk person, om föreningen har rättskapacitet osv. var också osäkerheten obetydlig. Cirka 80 procent av föreningarna svarade att det inte fanns någon osäkerhet alls i dessa frågor. I en- kätundersökningen ställdes även frågan om ideella föreningar ska registreras. En stor andel av föreningarna var positiva till en obli- gatorisk registrering av ideella föreningar. En mindre andel före- drog frivillig registrering och en än mindre andel motsatte sig någon form av registrering. I anslutning till denna fråga ställdes också frågan om vad en registrering bör omfatta. Som svar på

194

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

denna fråga nämndes centrala, formella uppgifter om föreningen, såsom stadgar, adressuppgifter, firmatecknare, revisorer och even- tuellt styrelseledamöter och medlemsantal. Med beaktande av enkätresultatet borde således slutsatsen bli att det saknas behov av lagstiftning vilket också regeringen kom fram till i ovan nämnd proposition. Samtidigt visade undersökningen att en stor andel föreningar var positiva till registrering vilket är en fråga som utred- ningen hanterar i följande avsnitt.

Utredningens överväganden och slutsatser

En lag om ideella föreningar skulle innehålla en rad formkrav avse- ende de rättsliga förutsättningarna för att bilda en juridisk person med full rättskapacitet. Det innebär att endast sådana föreningar som uppfyller lagens villkor för en association skulle kunna godtas som ideella föreningar.

Utredningen delar regeringens uppfattning om lagstiftningsfrå- gan så som den har kommit till uttryck i propositionen En politik för det civila samhället. Föreningssektorn har en självständig och oberoende ställning i det svenska samhället och det skulle enligt utredningens uppfattning stå i strid med denna självständighet att införa en tvingande reglering av föreningsverksamheten. Utifrån de samtal som utredningen har haft med företrädare för det civila samhällets organisationer ser utredningen inte heller att det finns ett behov av lagreglering av ideella föreningar.

Frågan om det finns ett behov av lagreglerad registrering av ideella föreningar

Bakgrund

En ideell förening behöver inte registreras hos någon myndighet för att ha rättskapacitet men om föreningen önskar ett organisa- tionsnummer görs en anmälan till Skatteverket i enlighet med 2 § lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. När Skatteverket bedömer om föreningen ska tilldelas ett organisationsnummer görs endast en formell prövning av om en juridisk person har uppstått. Genom Skatteverkets organisations-

195

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

nummerregister ges information om föreningens namn och adress men registret saknar uppgifter om exempelvis firmatecknare och styrelseledamöter i föreningen. Det finns inte någon skyldighet att anmäla namn- eller adressändring, även om det ligger i före- ningarnas intresse att anmäla sådana förändringar. Skatteverket registrerar även uppgifter om ideella föreningar som är av betydelse för beskattningsverksamheten.

Näringsidkande ideella föreningar är skyldiga att låta sig regi- streras i handelsregistret om de är skyldiga att upprätta årsredovis- ning, se 2 § handelsregisterlagen (1974:157). Övriga ideella före- ningar som utövar eller avser att utöva näringsverksamhet har rätt att låta sig registreras. Handelsregistret förs av Bolagsverket. Bland de uppgifter som registreras kan nämnas föreningens firma och dess namn, organisationsnummer, näringsverksamhetens art, säte, postadress, uppgifter om styrelseledamöterna och firmatecknare. Registrering i handelsregistret ger inte några rättsverkningar annat än firmaskydd, se 2 § firmalagen (1974:157). En registrerad uppgift om vem som tecknar föreningens firma kan således inte göras gäl- lande av tredje man vid tvist med föreningen.

Ett frivilligt register i Norge

I Norge inrättades i december 2008 Frivillighetsregisteret. Registret är lagreglerat (lov om register for frivillig virksomhet) och infördes efter önskemål från den ideella sektorn. Alla organisationer som bedriver frivillig verksamhet och som uppfyller lagens villkor i övrigt har rätt att få organisationen registrerad. Registrering är således inte obligatorisk och omfattar utöver icke-ekonomiska ideella föreningar även vissa stiftelser och bolag. Ett av syftena med att införa registreringsmöjligheten var att förenkla samverkan mellan den ideella sektorn och det offentliga. Registret skulle också säkerställa en strukturerad information för att bl.a. ge legitimitet till och kunskap om den ideella sektorn. Vidare skulle registret underlätta för politiken på området genom att synliggöra sektorn. Strukturerad information bedömdes även bidra till bättre förut- sättningar gällande statistik och forskning på området. Ungefär 35 000 organisationer är registrerade och mellan 50 och 70 orga- nisationer registreras fortfarande per vecka. Det finns uppskatt-

196

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

ningsvis cirka 90 000 organisationer i Norge och 45 000 till 50 000 av dessa bedöms vara aktuella för att ingå i registret.

Frivillighetsregisteret administreras av den statliga myndigheten Brønnøysundregistrene som även administrerar Enhetsregisteret till vilket Frivillighetsregisteret är knutet. Enhetsregistret samord- nar grundläggande information om företag, andra organisationer och myndigheter. Registret ligger bl.a. till grund för tilldelning av organisationsnummer. Frivillighetsregisteret använder de uppgifter om organisationen som finns i Enhetsregisteret.

Utredningen har efter kontakt med Kulturdepartementet i Norge förstått att Frivillighetsregisteret är under fortsatt utveck- ling. Den norska regeringen har nyligen tagit bort registrerings- kostnaderna för organisationerna och utvecklat lösningar för att förenkla för användarna. Det pågår också en diskussion om vilka uppgifter som ska vara obligatoriska respektive frivilliga att rap- portera till registret. För närvarande finns det bl.a. uppgifter om styrelseledamöter och stadgar vilka hämtas från Enhetsregistret.

Eftersom registret innehåller olika former av grunddata ger re- gistret en möjlighet för myndigheter att återanvända inrappor- terade uppgifter för att reducera uppgiftsskyldigheten och minska organisationernas administrativa börda. Regeringen avser framöver att ställa krav på registrering för subventioner och återanvändning av uppgifter.

Enligt uppgift från företrädare vid det norska Kulturdeparte- mentet har registret bidragit till att tydligöra det civila samhällets roll i samhället, vilket medfört att man utöver offentlig och privat sektor även talar om ideell sektor som en sektor.

Utredningens överväganden och slutsatser

En åtgärd som skulle bidra till att skingra delar av den rättsliga oklarhet som finns kring ideella föreningar vore att införa ett lag- reglerat föreningsregister. Företrädare för olika myndigheter har i kontakt med utredningen pekat på fördelar med ett sådant register. Arbetsförmedlingen har bl.a. sett ett sådant behov. Även Skatte- verket har i tidigare angiven promemoria till Brottsförebyggande rådet förespråkat ett register över företrädare för föreningar. Enligt promemorian skulle detta bidra till att minska antalet oseriösa ide-

197

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

ella föreningar. Enligt uppgift från Skatteverket utreds för när- varande frågan om myndigheten bör föreslå en regelförändring som gör det möjligt att upprätta ett företrädarregister för ideella före- ningar. Bland annat undersöks vilka fördelar ett sådant register skulle ha för en effektiv kommunikation mellan föreningar och Skatteverket.

Registrering av ideella föreningar skulle medföra att en del av den osäkerhet som kan vara förenad med den ideella föreningens status som juridisk person undanröjs. Ett register som innehåller uppgifter om föreningens styrelse och stadgar skulle också kunna bidra till att skingra sådan rättslig oklarhet som medför en del av det som civilsamhällets organisationer uppfattar som onödig byrå- krati i kontakten med den offentliga sektorn. En registrerings- möjlighet kan därmed också ses som ett sätt att underlätta för ideella föreningar att bedriva sin verksamhet.

Frågan om behovet av ett föreningsregister måste också ses i ljuset av den betydelse som de ideella föreningarna har i samhället vilket finns beskrivet i kapitel 3. Det civila samhället ges i allt högre grad uppdrag som är offentligt finansierade vilket ställer krav på organisationernas transparens, bl.a. utifrån den offentliga sektorns behov av kontroll. Det civila samhällets förväntningar om att den offentliga sektorn ska bidra till att underlätta dess verksamhet för även med sig krav från myndigheter och kommunala organ vad gäller ideella föreningars förmåga och effektivitet. Ett register skulle sannolikt bidra till öppenhet och insyn och därmed undan- röja onödig oklarhet.

Registrering skulle också säkra en systematisk information och även ge ökad kunskap om de ideella föreningarna eftersom ett re- gister ger god grund för statistik och forskning. Förbättrade sta- tistikuppgifter skulle göra det möjligt att följa och analysera ut- vecklingen på området vilket också bidrar till att stärka politik- området för det civila samhället (se avsnitt 5.2.14).

Avsaknaden av företrädarregister försvårar även de rätts- vårdande myndigheternas arbete när det gäller dess insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Financial Action Task Force (FATF), ett mellanstatligt organ för att bekämpa penning- tvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen, har uppmärksammat att svenska ideella föreningar inte är föremål för en särskild associationsrättslig

198

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

reglering. Frågan om behovet av reglering av ideella föreningar aktualiseras även i en av regeringen tillsatt utredning (Fi 2014:16) som ska lämna förslag för genomförande av det fjärde penning- tvättsdirektivet (direktiv 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism). En fråga i direktivet är införandet av ett register över vad som kallas verkliga huvudmän. Sådana ska enligt direktivet identifieras i varje juridisk person som är bildad med stöd av nationell rätt. Kraven omfattar således i princip alla ideella före- ningar. Om dessa föreningar kan identifiera en verklig huvudman, dvs. den eller de personer som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, ska denna person eller personer rapporteras in till ett centralt register. Utredningen lämnade sitt betänkande Ytterli- gare åtgärder mot penningtvätt och finansering av terrorism – fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag (SOU 2016:8) den 1 februari 2016. Utredningen för ett stärkt civil- samhälle har av tidsskäl inte haft möjlighet att redovisa och bedöma de förslag som lämnas i detta betänkande.

Organisationen Sveriges Kommuner och landsting (SKL) har uppmärksammat utredningen på att digitala tjänster kan medföra behov av registrering. Inom den kommunala sektorn utvecklas exempelvis system för bokningar av kommunala anläggningar, fastigheter och lokaler som utnyttjas av civilsamhällets aktörer. Eftersom det inte finns en motsvarighet till e-legitimation för ide- ella föreningar kan dessa tjänster inte användas av föreningen som juridisk person. För att förenkla för föreningar att exempelvis an- vända de anläggningar och lokaler som ofta utgör en av förutsätt- ningarna för deras verksamhet skulle det enligt SKL vara värdefullt med en nationell registrering.

Att samla information i ett register för att underlätta informa- tionsspridning måste enligt utredningen balanseras mot skyddet för den personliga integriteten hos dem som företräder ideella före- ningar, vilket bl.a. ställer krav på reglerad registerhållning och över- väganden kring sekretessreglering. Engagemang i organisationer med politiska, religiösa, filosofiska eller fackliga syften samt i exempelvis etniska organisationer och hbtq-organisationer kan röja uppgifter om enskildas personliga förhållande som kan anses skyddsvärda. Frågan om ett eventuellt register måste därför även bedömas utifrån att detta skulle komma att innehålla känsliga upp-

199

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

gifter om namn, adress och personnummer för styrelseledamöter i föreningar av detta slag.

Liksom när det gäller frågan om en lag om ideella föreningar skulle en obligatorisk registrering riskera att komma i konflikt med principen om ideella föreningars självständiga ställning. Givet ut- redningens utgångspunkt för uppdraget om att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka anser utredningen att det endast kan vara aktuellt att överväga en lagreglerad frivillig regi- strering av ideella föreningar. Farhågor om att även en sådan regle- ring skulle innebära ingrepp i det civila samhällets självständighet måste samtidigt tas på stort allvar. Därtill ska enligt utredningens uppfattning tilläggas att modellen med frivillig lagreglerad registre- ring riskerar att medföra att de ideella föreningarna indelas i ett slags A- och B-lag vilket bedöms motverka målet att stärka det civila samhället. Oregistrerade föreningar kan komma att betraktas som mindre seriösa i kontakten med den offentliga sektorn och registrerade föreningar kan förväntas vinna fördelar gentemot oregistrerade föreningar vad gäller t.ex. tilldelning av resurser.

De behov som sektorn själva ser av registrering bör också beaktas enligt utredningen. I förarbetena till den norska lag- stiftningen underströks särskilt att det var sektorn själv som såg behov av ett register. Tidigare nämnd enkätundersökning från 2007 skulle kunna tyda på att det finns ett intresse även bland före- ningarna i Sverige av ett registreringsförfarande. Utredningen har i sina omfattande kontakter med föreningssektorn emellertid inte fått några signaler om att det i dag finns tydliga önskemål eller uttryckliga behov av ett registreringssystem.

Frågan om ett frivilligt register inrymmer inte endast en analys kring behovet av ett register utan även ställningstaganden kring hur en eventuell lag om ett föreningsregister skulle vara utformad för att inte komma i konflikt med principen om föreningars själv- ständighet gentemot staten. Överväganden måste göras kring vilka uppgifter som ska registreras, vilka uppgifter som får registreras, vilka föreningar som ska ges rätt att registrera sin verksamhet och hur registret ska vara organiserat (offentligt, privat eller i civilsam- hällets regi). Utredningen saknar möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag utreda dessa frågor. Uppdraget inrymmer inte heller att utreda behovet av ett register utifrån ett brottsförebyggande per- spektiv. En sådan utredning innefattar att undersöka och bedöma

200

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

omfattningen av problemet med oseriösa ideella föreningar och i vad mån ett registreringsförfarande skulle avhjälpa detta problem. Sådana skäl för registrering behöver därför utredas i särskild ord- ning. Vidare menar utredningen att behovet av ett register kan komma att förändras på grund av initiativ från den ideella sektorn eller genom att sektorn utvecklas till följd av samhällsförändringar och ändrad reglering.

Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag som under- lättar för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verk- samhet. Utredningens åtgärdsförslag kan komma att skapa en dju- pare förståelse för den ideella sektorns förutsättningar att bedriva verksamhet, och därmed förbättras och förenklas även relationen till den offentliga sektorn vilket gör behovet av ett register mindre angeläget. Utredningen anser att utifrån principen om det civila samhällets självständighet och oberoende bör frågan övervägas på nytt om utredningens förslag och analys inte skulle leda till ökad kunskap om det civila samhället och förbättrad samverkan. Det bör också tilläggas att ideella organisationer har framfört att inrappor- tering av uppgifter till ett register i sig medför ökad administration. Den enda fördelen med ett register är enligt Riksidrottsförbundet att säkerställa att en ideell förening är just en ideell förening. För- bundet, liksom andra delar av civilsamhällets organisationer, menar att nackdelen med en ökad administration, samt vikten av att värna föreningslivets självständighet, överväger nyttan med ett register.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att det i nuläget saknas nödvändiga förutsättningar att lämna ett förslag om ett fri- villigt register.

För det fall registrering aktualiseras vill utredningen särskilt un- derstryka behovet av att utreda sekretessregleringen till skydd för uppgift om enskildas personliga förhållanden i syfte att förebygga våld, hot eller annan förföljelse.

201

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

5.1.2Bristande kunskap om det civila samhället

Bedömning: Statliga myndigheter bör inom sina respektive verksamheter bidra till att politiken för det civila samhället ge- nomförs.

Det bör i samband med arbetet med myndighetsstyrningen övervägas om ett förtydligande av att myndigheten ska samar- beta med det civila samhällets organisationer ska föras in i in- struktionen för enskilda myndigheter.

I de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myn- digheterna bör frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället diskuteras.

Förslag: Ett tillägg görs i bestämmelsen i myndighets- förordningen om myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra så att det anges att samarbetet med andra även ska omfatta det civila samhällets organisationer när det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag.

Vid varje rekrytering av en myndighetschef ska ansvarigt de- partement överväga om kunskap om och erfarenhet från det civila samhället ska ingå i den kravprofil som upprättas, antingen som ett krav eller som en merit.

En av slutsatserna från Partsgemensamt forum (PGF) 2013 är att det behövs mer kunskap hos myndigheter om hur den idéburna sektorns organisationsformer och verksamhetsidéer skiljer sig från marknadens logik (Partgemensamt forum, 2013, En dialog för att utveckla civilsamhällets villkor). Detta är också något som har åter- kommit i utredningens möten med organisationer. Flera organi- sationer beskriver att det är svårt att få svar på frågor och att man möter tjänstemän som inte vet hur regelverk ska appliceras på civil- samhällets organisationer. Många organisationer, särskilt ny- startade och/eller små, beskriver vidare att det är svårt att få tillför- litliga svar om specifika förhållanden och regler för civilsamhällets organisationer.

En liknande bild framkommer i den uppföljning av civil- samhällets villkor som Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor (MUCF) har genomfört. Av uppföljningen fram- kommer att tillfrågade organisationer upplever att offentliga

202

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

tjänstemän generellt saknar kunskap om organisationernas villkor och förutsättningar. Uppföljningen visar också att kommunala tjänstemän bedöms ha större kunskap om ideella föreningar, jäm- fört med tjänstemän på regional och statlig nivå. Ungefär 20 pro- cent av de ideella föreningarna instämde i ganska eller mycket stor utsträckning i påståendet att statliga tjänstemän har kunskap om den ideella föreningens villkor och förutsättningar (MUCF, 2015,

Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). Detta resultat är, enligt utredningen, inte så förvånande då statliga myndigheter på nationell nivå inte har samma kontakt med lokalt verksamma organisationer på det sätt som en kommun har.

Utredningen har utifrån de problemområden som civil- samhällets organisationer framfört haft kontakter med cirka 25 statliga myndigheter (se förteckning i bilaga 3). Kontakterna har varit med myndigheter av olika storlek och med sinsemellan mycket olikartade uppdrag. Det är naturligtvis svårt att utifrån utredningens övergripande kontakter dra generella slutsatser om hur kunskapen om det civila samhället ser ut bland statliga myn- digheter. Samtidigt har utredningen noterat att mötet mellan ut- redningen och berörda myndigheter påfallande ofta har präglats av okunskap om vad det civila samhället är och ibland också av oför- ståelse för hur den aktuella myndigheten inom ramen för sitt upp- drag kan bidra till att underlätta för civilsamhället att bedriva verk- samhet. Det ska dock också noteras att det finns undantag från den generella bilden. Utredningen har även mött myndighetsföreträ- dare som har varit väl insatta i civilsamhällets villkor och förutsätt- ningar, och där myndigheten har haft många naturliga samarbets- områden med civilsamhället.

Utredningen återkommer till aspekter som rör kommun- sektorns kunskap om det civila samhället i avsnitt 5.3.

Styrning av statliga myndigheter

Riksdagen beslutade 2010 om en politik för det civila samhället (jämför kapitel 3). Målet för politiken är att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin. Detta ska ske, i dialog med det civila samhällets organisationer, genom att utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga,

203

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

genom att stärka det civila samhällets förutsättningar att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden samt genom att fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället. Politiken för det civila samhället är en s.k. horisontell eller tvärgående fråga som berör alla politikområden. Samtidigt framgår det inte av styrningen av de myndigheter som utredningen har haft kontakt med om det ingår i uppdraget att bidra till att politiken för det civila samhället genom- förs.

En orsak till den bristande kunskapen och oförståelsen för det civila samhället anser utredningen är att få statliga myndigheter har ett specifikt uppdrag att samverka med det civila samhällets organi- sationer. Utredningen har inför myndighetsbesöken gått igenom bl.a. respektive myndighets instruktion, regleringsbrev, årsredovis- ning och webbplats för att bilda sig en uppfattning om i vilken mån myndigheten förväntas samarbeta med eller beakta civilsamhället i genomförandet av sitt uppdrag samt hur myndigheten på webbplats och i årsredovisning beskriver och rapporterar sitt arbete. Utifrån denna genomgång noterar utredningen att det är få myndigheter som har något generellt uppdrag att samråda eller samverka med just det civila samhällets organisationer, även om vissa myndigheter har specifika uppdrag att t.ex. fördela statsbidrag till civilsamhällets organisationer. Det är i sig inte förvånande med tanke på att politi- ken för det civila samhället kan ses som en horisontell eller tvär- sektoriell fråga, som berör flera departement och myndigheter. Det finns en risk att tvärsektoriella perspektiv, som politiken för det civila samhället, får stå tillbaka för kärnverksamheten i den samlade styrningen av en myndighet (Statskontoret 2006:13 På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor).

Utredningen redovisar nedan översiktligt hur statliga förvalt- ningsmyndigheter styrs samt utredningens överväganden kring de förändringar som bedöms behövas.

Myndighetsförordningens roll i styrningen

En av de förordningar som kan anses vara övergripande i regering- ens styrning av de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen är myndighetsförordningen (2007:515). Myndig- hetsförordningen kan beskrivas som en generell instruktion som

204

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. I denna förordning regleras samlat frågor som är gemensamma för samtliga myndigheter, såsom ledningsformer, ansvar och uppgifter, myn- dighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar och myndighetens rätt att företräda staten vid dom- stol. Myndighetsförordningen är direkt tillämplig på alla förvalt- ningsmyndigheter under regeringen. Det innebär att bestämmel- serna i myndighetsförordningen gäller för en viss myndighet om inte en lag eller en annan förordning innehåller en bestämmelse som avviker från myndighetsförordningen (1 §). Om regeringen vill att någon bestämmelse i myndighetsförordningen inte ska gälla för en viss myndighet anges detta i förordningen med instruktion för myndigheten.

I 6 § andra stycket myndighetsförordningen anges som en all- män uppgift att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra (utredningens kursivering) ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

”Andra” inbegriper det civila samhällets organisationer och myn- digheter har alltså en generell uppgift att samarbeta även med det civila samhällets organisationer. Om regeringen däremot särskilt vill precisera att en myndighet generellt ska samverka med en eller flera specificerade myndigheter eller andra regleras detta i berörda myndigheters instruktioner.

Instruktion, regleringsbrev och särskilda uppdrag

Varje myndighets uppdrag regleras i en förordning med instruktion för myndigheten. När regeringen vill att en myndighet ska ha en särskilt uttalad uppgift skrivs den in i myndighetens instruktion. Till exempel anges det särskilt i 2 § förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor att myndigheten ska verka för att målen inom ungdomspoli- tiken och politiken för det civila samhället uppnås genom att bl.a. särskilt samverka med det civila samhällets organisationer för att tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos dessa. Andra exempel är att det i instruktionerna för flera myndigheter på kulturområdet särskilt har skrivits in att de ska samverka med det civila samhällets organisationer (se bl.a. förordningen [2013:71]

205

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

med instruktion för Statens centrum för arkitektur och design och förordningen [2007:1188] med instruktion för Statens konstråd).

I regleringsbrevet ger regeringen anvisningar för en myndighet för varje år. Regleringsbreven gäller för ett kalenderår och kom- pletterar myndighetens instruktion. Om regeringen bedömer att det finns behov av att under en kortare period eller mer i detalj styra en myndighets arbete kan det anges i regleringsbrevet. Upp- gifter som däremot ska gälla på lång sikt ska inte regleras i regle- ringsbrevet, utan i instruktionen. Samverkan kan anses vara en sådan uppgift som gäller på längre sikt.

Vid sidan av instruktionen och regleringsbrevet kan en myndig- het genom ett regeringsbeslut få ett särskilt uppdrag. I regerings- beslutet kan regeringen, om så bedöms viktigt, ange att myndig- heten vid uppdragets genomförande särskilt ska samarbeta eller samråda med vissa andra specificerade myndigheter eller andra ak- törer, som t.ex. det civila samhällets organisationer.

Utredningens överväganden och förslag i syfte att förtydliga styrningen

Riksdagen har fattat beslut om en politik för det civila samhället. Av målet för politiken för det civila samhället framgår bl.a. att vill- koren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Utredningens utgångspunkt är att statliga myndigheter har en viktig funktion i genomförandet av riksdagens beslut. Därför bedömer utredningen att statliga myndigheter inom respektive verksamheter bör bidra till att politiken för det civila samhället genomförs.

Utredningen har vidare övervägt olika tillvägagångssätt för att förtydliga styrningen av statliga myndigheter i syfte att öka myndigheternas samverkan med civilsamhället och därigenom öka myndigheternas kunskap om och förståelse för det civila samhällets organisationer. I detta sammanhang vill utredningen understryka att samverkan och samarbete med civilsamhällets organisationer både syftar till att bidra till genomförandet av myndigheternas verksamhet och till förståelsen för att även hela eller delar av civil- samhället kan beröras av den verksamhet som myndigheten ska genomföra.

206

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Ändring i myndighetsförordningen

Då utredningens myndighetskontakter har indikerat ett behov av att tydliggöra att även civilsamhället berörs av många myndigheters uppdrag har utredningen övervägt att förtydliga att myndigheter ska samarbeta med det civila samhället. Av 6 § andra stycket myn- dighetsförordningen (2007:515) framgår att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Genom ett förtydligande av denna bestämmelse kan vikten av sam- arbete med det civila samhällets organisationer lyftas fram på ett allmänt sätt för alla myndigheter under regeringen.

Ett argument mot att ändra i myndighetsförordningen är att den gäller alla myndigheter och därmed bör hållas på en allmän nivå. Beroende på verksamhetsområde skulle en skyldighet i myndig- hetsförordningen att samverka med civilsamhället vara aktuell för vissa myndigheter men i praktiken inte för andra. Alla myndigheter har dock till uppgift att internt prioritera inom uppdraget och själv- ständigt göra överväganden om vad som krävs för att utföra upp- draget. En generell styrning genom ett sådant förtydligande i myn- dighetsförordningen lyfter fram samarbetet med det civila sam- hällets organisationer för alla myndigheter som därefter gör sin egen analys av vad som krävs utifrån den samlade styrningen för att genomföra myndighetens uppdrag. Utredningen anser därför att det i myndighetförordningen ska anges att myndigheter ska samar- beta med det civila samhällets organisationer för att ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda och staten. Eftersom ett sam- arbete med det civila samhällets organisationer inte är aktuellt för alla myndigheter bör det i författningstexten preciseras att samar- bete ska ske då det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag. Utredningen föreslår således att ett tillägg görs i bestäm- melsen i myndighetsförordningen om myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra så att det anges att samar- betet med andra även ska omfatta det civila samhällets organisa- tioner när det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag.

207

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Samarbete med civilsamhället i enskilda myndigheters instruktioner

Utredningen har också övervägt om det finns särskild anledning att framhålla vikten av samarbete med det civila samhällets organisa- tioner inom vissa specifika områden där samarbete i dag inte beto- nas särskilt och därmed föreslå att samarbete med det civila sam- hällets organisationer förs in i förordningen med instruktion för vissa myndigheter. En nackdel med en sådan lösning är att den inte är generell på samma sätt som en ändring i myndighetsförord- ningen (2007:515) och därmed inte utgår från att varje myndighet gör en analys av huruvida samarbete med civilsamhället behövs för genomförandet av myndighetens uppdrag.

Utredningen har inte förutsättningar i form av tillräcklig kun- skap om bredden i olika myndighets uppdrag för att kunna bedöma i vilken omfattning som civilsamhällets organisationer kan komma att beröras inom en viss myndighets ansvarsområden. En sådan analys görs enligt utredningen bäst av personer med gedigen kun- skap om respektive myndighets uppdrag, dvs. av Regeringskansliets myndighetshandläggare. Utredningen anser därför att regeringen inom ramen för det kontinuerliga arbetet med myndighetsstyr- ningen bör överväga om ett förtydligande ska föras in i en enskild myndighets instruktion av att myndigheten särskilt ska samarbeta med det civila samhällets organisationer.

Civilsamhället i de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myndigheterna

Enligt utredningen kan regeringen också i myndighetsstyrningen medverka till att lyfta fram betydelsen av myndigheternas kontakter och samarbete med det civila samhällets organisationer inom olika verksamhetsområden. Det kan göras i de regelbundna kontakter som regeringen och Regeringskansliet har med myndigheterna i form av t.ex. myndighetsdialoger, möten och utbildningar. Utredningen gör bedömningen att frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället bör diskuteras i de regelbundna kontakterna mellan reger- ingen och myndigheterna. Därmed kan regeringen och Regerings- kansliet också bidra till att myndigheter med ansvar inom olika sam- hällsområden gör en intern analys av vilka behov som myndigheten ser av kontakter och samarbete med civilsamhällets olika organisationer.

208

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Rekrytering av myndighetschefer

Betydelsen av myndighetschefer med kunskap om det civila samhället

Vid utredningens möten med myndigheter och myndighetschefer har det framgått att en myndighetschefs egen kunskap om och erfarenhet av det civila samhället och dess organisationer har viss betydelse för myndighetens hantering av frågor som rör det civila samhället. Eftersom kontakterna med det civila samhället ofta är ett område som inte är tydligt reglerat i myndighetens styrdokument, i fråga om hur samråd ska ske eller i fråga om hur regelverk ska till- lämpas när det gäller just dessa organisationer, är det frågor där ledningens erfarenhet kan ha extra stor betydelse. Många av de myndighetschefer utredningen har mött har en gedigen kunskap om civilsamhället, men det finns också fall där utredningen har mött en viss oförståelse inför det civila samhället. Utredningen gör bedömningen att det är angeläget att kunskap om och erfarenhet från det civila samhällets organisationer tillmäts vikt vid tillsätt- ningen av myndighetschefer, eftersom kunniga chefer både har förutsättningar att fatta välgrundade beslut på området och kan sprida kunskap inom den egna organisationen. Detta gäller både för myndigheter som har mycket kontakter med civilsamhället, men också för vissa myndigheter som har mindre kontakt men där ut- formning av regler och praxis ändå kan få stor betydelse för förut- sättningarna för civilsamhällets organisationer att bedriva sin verk- samhet.

Ett positivt exempel som illustrerar vad kännedom om och för- ståelse för civilsamhällets organisationer kan innebära är arbetet vid Länsstyrelsen i Värmland, som utredningen har besökt. Samtliga företrädare för myndigheten som utredningen mötte visade stor förståelse för civilsamhällets speciella förutsättningar. Myndigheten arbetar med dialog och olika mötesformer för att nå bästa möjliga samverkan inom de uppdrag som länsstyrelsen har. Lands- hövdingen har tagit initiativ till att bjuda in företrädare för det civila samhället till residenset som ett sätt att tydligt visa upp- skattning och bidra till att värdefulla kontakter mellan såväl läns- styrelsen och civilsamhället som civilsamhällets olika organisa- tioner emellan. Samtidigt sänder det signaler inom myndighetens egen organisation om att kontakter med det civila samhället är viktiga.

209

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Kravprofiler vid rekrytering av myndighetschefer

Regeringen har i dag en chefspolicy för myndighetschefer, Kvalifi- cerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet. Den är baserad på Regeringens skrivelse Utnämningspolitiken (Skr. 2009/10:43). Policyn behandlar såväl rekrytering som chefsutveckling och myn- dighetsdialog. Policyn anger inga specifika kompetenskrav annat än ledarskapsförmåga och kommunikativ förmåga. I övrigt ska speci- fika krav formuleras utifrån behoven på den enskilda myndigheten. Detta sker hos respektive fackdepartement, varpå kravprofilen granskas av enheten för statlig arbetsgivarpolitik inom Finans- departementet, innan rekryteringen slutligen genomförs.

Utredningens överväganden och förslag gällande rekrytering av myndighetschefer

Utredningen konstaterar att de genomförda myndighetsbesöken visar att myndighetschefens egen kunskap om det civila samhällets organisationer är av betydelse för hur myndigheten hanterar frågor som gäller det civila samhället, både i fråga om samråd och i fråga om utformning av regelverk och annat. Ett sätt att öka kunskapen hos myndigheters högsta ledning är att vid rekrytering av myndighetschefer särskilt söka personer som har denna kompe- tens, antingen genom att ställa krav på egen erfarenhet från, eller dokumenterad kunskap om, civilsamhället eller genom att lyfta fram sådana kunskaper och erfarenheter som meriterande i de kravprofiler som upprättas av Regeringskansliet vid varje rekry- tering. Utredningen föreslår att ansvarigt departementet vid rekry- tering av ny myndighetschef ska överväga om det är lämpligt att ställa sådana krav, och att enheten för statlig arbetsgivarpolitik bör säkerställa att det sker.

Förslag om uppdrag till MUCF kan bidra till att reducera hinder

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har i sin uppföljning av det civila samhällets villkor bl.a. konstaterat att det finns ett behov av fortsatt arbete med att stärka kompetensen och kvaliteten i offentliga aktörers arbete och dialog med civil-

210

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

samhället (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossam- fund. Civila samhällets villkor 2014, s. 64 och 68 f.). Utredningen noterar också att det finns en stor spridning i kunskapen bland statliga myndigheter, där vissa myndigheter har utvecklat en god kunskap medan andra ibland saknar kunskap. Av MUCF:s upp- följning framgår också att det är vanligare att tjänstemän på statlig nivå upplevs sakna kunskaper om det civila samhället jämfört med tjänstemän på den kommunala nivån (MUCF 2015, s. 68).

Utredningen har i avsnitt 4.2.1 föreslagit att MUCF får i upp- drag att arbeta kompetenshöjande mot offentlig sektor, däribland statliga myndigheter. Uppdraget beskrivs mer i detalj i avsnitt 4.2.1 men utgångspunkten för de kompetenshöjande insatserna bör en- ligt utredningen vara bredden i civilsamhället, både vad gäller orga- niseringsformer och verksamheter, samt civilsamhällets olika roller och därmed olika relationer till offentliga aktörer. Enligt utred- ningen bedöms ett sådant uppdrag generellt öka statliga myndig- heters kunskap om det civila samhället, samt om sektorns särdrag och förutsättningar. Uppdraget till MUCF kan därmed bidra till att reducera hinder som uppstår i relationen mellan statliga myndig- heter och det civila samhällets organisationer, och som har sin grund i bristande kunskap.

5.1.3Hänsyn tas inte till det civila samhällets särart

Förslag: Det införs ett krav i kommittéförordningen på att om förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avse- endet redovisas i betänkandet.

Det införs också ett krav i förordningen om konsekvensut- redning vid regelgivning om att förvaltningsmyndigheter i sam- band med regelgivning som kan påverka organisationer inom det civila samhället ska göra en konsekvensutredning avseende vilka effekter som ett genomförande av de nya eller ändrade reglerna får för dessa organisationer.

Bland andra Riksidrottsförbundet har lyft frågan om den tendens man tycker sig se där föreningar i allt högre grad likställs med fö- retag i myndigheters ögon. En tolkning är att detta kan bero på

211

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

EU-rättens inflytande. En annan möjlig orsak är att delar av civil- samhället har professionaliserats kraftigt under senare år, vilket gör att skillnaderna mot näringslivet är mindre i dag. Några av de exempel som har lyfts handlar om att civilsamhällets organisationer upplever att de drabbas av regelverk som inte är anpassade efter civilsamhällets förutsättningar, medan andra delar av kritiken handlar om svårigheter som snarare beror på organisationens relativa storlek.

I Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) uppföljning av villkoren för ideella föreningar och trossamfund framkommer bl.a. kritik från trossamfunden om att församlingar i relation till regelverk betraktas som vinstdrivande (MUCF 2015

Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets vill- kor 2014).

Civilsamhället i konsekvensanalyser i utredningar och vid regelgivning

För statsförvaltningen finns det olika regler och rekommenda- tioner som styr hanteringen av de konsekvensanalyser som ska upprättas i samband med förslag till nya eller ändrade regler. Syftet med analyserna är att ge beslutsfattarna så bra beslutsunderlag som möjligt.

I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om de konsekvensanalyser som ska genomföras och redovisas av kom- mittéer och särskilda utredare som har ett utredningsuppdrag be- slutat av regeringen. Av 14–15 a §§ framgår att det ska lämnas en redovisning av utredningsförslagens olika ekonomiska konsekven- ser. Vidare ska det redovisas om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags förutsättningar, jämställdheten mellan kvinnor och män eller förutsättningarna att nå de integrationspolitiska målen.

För övriga myndigheter regleras kravet på konsekvensanalys i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning. Enligt förordningen ska myndigheter utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. I förordningen anges vad

212

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

en konsekvensutredning ska innehålla (6 §). Det handlar om en be- skrivning av problemet och vad man vill uppnå, alternativa lös- ningar, vilka som berörs, vilka bemyndiganden som regelgivarens beslutanderätt grundar sig på, uppgifter om kostnadsmässiga och andra konsekvenser, bedömning av om regleringen överensstäm- mer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU, och en bedömning av om särskild hänsyn behö- ver tas när det gäller ikraftträdandet och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om reglerna som övervägs kan ha effekter för företag ska konsekvensutredningen dessutom bl.a. innehålla en beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher de är verksamma i samt storleken på företagen, påverkan på konkurrensförhållandena för företagen, påverkan i andra avse- enden samt om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket svarar för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anled- ning av förordningen. Vid Tillväxtverket finns också ett särskilt beslutsorgan: Regelrådet. Innan en myndighet beslutar om före- skrifter som kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska myndig- heten enligt förordningen (2011:118) om myndigheters inhäm- tande av yttrande från Regelrådet ge Regelrådet tillfälle att yttra sig över den konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning som legat till grund för för- slaget. Regelrådets granskning sker ur ett företagsperspektiv vilket även kan inrymma det civila samhällets organisationer.

För Regeringskansliet finns det inget formellt regelverk som reglerar hur och vilka frågor som ska behandlas i samband med att regeringen presenterar propositioner för riksdagen eller beslutar om en ny förordning. Det har dock internt inom Regeringskansliet fastställts riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Reger- ingskansliet. Av dessa framgår att när nya eller ändrade regler tas fram av Regeringskansliet, ska det så tidigt som möjligt göras en konsekvensutredning och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning bör tjäna som vägledning.

213

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet SOU 2016:13

Utgångspunkter

Det civila samhällets betydelse i samhället har allt mer kommit i blickpunkten. Riksdagen har, som tidigare har framgått av

kapitel 3, fattat beslut om en politik

för det civila samhället

(prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7,

rskr. 2009/10:195). Det

övergripande målet för politiken på området är att förbättra vill- koren för det civila samhället som en central del av demokratin. Politiken för det civila samhället följs upp utifrån de sex prin- ciperna självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, lång- siktighet, öppenhet och insyn samt mångfald (prop. 2009/10:55 s. 44 ff.). Inom ramen för politiken genomförs numera fortlöpande uppföljningar bl.a. i Partsgemensamt forum (se avsnitt 4.1.5). Utredningen menar dock att de direkta politiska insatserna för att stärka det civila samhället endast i begränsad omfattning har förutsättningar att förbättra villkoren för det civila samhället. För att nå de politiska målen krävs en helhetssyn och medvetenhet kring olika aspekter av det civila samhället. Det är bl.a. angeläget att uppmärksamma de förändringar som det civila samhället genomgår, avseende både dess sammansättning och former och dess roll i förhållande till samhället i stort.

Utredningens överväganden och förslag

Det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden och utredningen anser därmed att det civila samhället inte får ses som en isolerad företeelse. Inom i stort sett alla samhällsområden bör därför frågor om konsekvenserna för det civila samhällets organi- sationer analyseras och redovisas i ett tidigt skede för att kunna utgöra underlag för politikens utformning och åtgärder. Utred- ningen anser därför att kommittéer och särskilda utredare bör ge det civila samhällets organisationer ökad uppmärksamhet i utred- ningsverksamheten. Därigenom förebyggs uppkomsten av förbi- sedda och oönskade konsekvenser av nya regler.

Utredningen är samtidigt medveten om att förutsättningarna för att bedöma konsekvenser för det civila samhällets organisa- tioner på olika sätt begränsas. I promemorian Mervärdesskatt för den ideella sektorn, m.m. (Ds 2009:58 s. 216 f.) genomfördes en konsekvensanalys avseende den ideella sektorn. Det påtalades då

214

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

att en av svårigheterna är att sektorn präglas av mångfald vad gäller verksamheters innehåll, arbetsformer, organisationernas storlek, m.m. samt att avsaknaden av statistik försvårarar möjligheterna att ge en fullständig och kvalitetssäkrad bild av de ekonomiska konse- kvenserna för den ideella sektorn. Dessa problem kan således anfö- ras som skäl mot att ställa krav på att utföra konsekvensanalyser. Utredningen gör dock bedömningen att behovet av konsekvens- analyser avseende det civila samhälles organisationer väger tyngre, och att svårigheterna på sikt kommer att minska till följd av ökade kunskaper om det civila samhället och förbättrade statistikuppgifter.

I arbetet med konsekvensanalyser kommer det att framgå vilka sektorer inom det civila samhället som påverkas av ett förslag. För- utsättningarna för relevanta organisationer inom det civila sam- hället att delta i det fortsatta regelgivningsarbetet som remiss- instans ökar därmed vilket säkerställer civilsamhällets perspektiv på olika frågor, se avsnitt 4.1.4.

För att kommittébetänkanden ska utgöra ett tillräckligt un- derlag vid remissbehandlingen och i beredningsarbetet inom Reger- ingskansliet bör således kommittéer och särskilda utredare belysa konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av sina för- slag. Det gäller bl.a. förslag som rör den ekonomiska politiken och den sociala välfärden. Utredningen föreslår därför att regeringen inför krav i kommittéförordningen på att om förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet.

När myndigheter meddelar föreskrifter påverkas ibland även det civila samhällets organisationer. Utredningen föreslår att regeringen i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning inför ett krav på förvaltningsmyndigheter att i samband med regelgivning genomföra en kartläggning av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som ett genomförande av de nya eller ändrade reglerna får för organisationer inom det civila samhället. En sådan konsekvensutredning ska innehålla en särskild redogörelse för de överväganden som myndigheten gjort avseende vilka verksamhets- områden bland de civila samhällets organisationer som berörs, antalet organisationer som bedöms beröras, i vilka avseenden regleringen kan komma att påverka dessa och om särskilda hänsyn behöver tas till organisationerna vid reglernas utformning.

215

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

5.1.4Svårigheter att finansiera verksamhet

Förslag: En översyn ska göras av kriterierna för stöd ur All- männa arvsfonden enligt lagen om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd.

Det civila samhällets organisationer finansierar sina verksamheter på flera sätt. Vid flera av utredningens möten med civilsamhällets organisationer har problem med att finna finansering för sin verk- samhet lyfts som ett av de hinder organisationerna möter. I utred- ningens direktiv tas inte finansieringsfrågan upp specifikt. Däremot finns det en avgränsning av utredningens uppdrag genom att det anges att uppdraget inte omfattar frågor om statsbidrag eller skatte- och socialavgiftsfrågor. I uppdraget finns vidare en hänvisning till Ägarprövningsutredningens uppdrag att analysera i vilken ut- sträckning det ur kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn och ge förslag på åtgärder för att reducera eventuella hinder (dir. 2012:131). Detta uppdrag till Ägarprövningsutredningen togs dock bort och uppdraget renodlades till att enbart omfatta frågor om ägar- och lednings- prövning (dir. 2014:141). Arbetet redovisades i betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7).

Olika typer av finansieringshinder

Utredningens uppdrag omfattar inte statsbidragen till det civila samhällets organisationer. Samtidigt har utredningens kontakter med civilsamhällets organisationer tydliggjort att det finns flera hinder som rör olika former av finansiering som det civila sam- hällets organisationer använder sig av. I syfte att ge en samlad be- skrivning av de hinder som civilsamhället upplever har utredningen därför valt att nedan sammanfatta hinder som rör finansiering ge- nerellt. Utredningen återkommer till kommunala och regionala bidrag i avsnitt 5.3. Eftersom utredningens uppdrag är att ge förslag på hur den offentliga sektorn kan underlätta för det civila sam- hällets organisationer är det naturligt att de hinder som framförts till utredningen även berör offentliga bidrag. Utredningen noterar också att det finns en relativt utbredd upplevelse hos det civila

216

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

samhällets organisationer av att olika regelverk har gjort det svårare att skapa egna intäkter. Ett exempel är frågan om moms på second hand, som under utredningens gång varit föremål för livlig diskus- sion, och som nu emellertid funnit sin lösning genom att riksdagen har beslutat om att undanta ideella organisationers second hand- försäljning från mervärdesskatt.

Hinder för finansiering av en organisations baskostnader

Många upplever att en ökande andel av de offentliga bidragen är öronmärkta för viss verksamhet och att de mer generella organi- sationsbidragen minskar till förmån för de mer inriktade verksam- hetsbidragen. Detta sker samtidigt som de administrativa kraven ökar för organisationerna. Utvecklingen leder till ett större behov av anställd personal, professionell revision m.m., något som räknas till en organisations baskostnader. Dessa baskostnader upplever organisationerna samtidigt ökade svårigheter att få täckning för genom bidrag.

Bidrag är en viktig finansieringsgrund för många organisationer, men det är också många som har andra typer av finansiering som sin huvudsakliga bas. Det kan röra sig om medlemsavgifter, särskilt om verksamheten inte är så omfattande. Det kan också röra sig om t.ex. lotterier, försäljning eller insamling. Utredningen har tagit del av en del av den problembild som gäller lotterier och spel, men konstaterar också att spellagstiftningen är föremål för en särskild utredning (Utredningen om omreglering av spel- marknaden, Fi 2015:11, dir. 2015:95) och väljer därför att inte beröra dessa frågor specifikt. Vad gäller försäljning och närings- verksamhet handlar de huvudsakliga hinder som utredningen har tagit del av om skattefrågor, något som innebär att de inte ingår i utredningens uppdrag. I fråga om insamling har de hinder som har framförts i första hand handlat om riksdagens beslut att slopa skattereduktion för gåvor till ideella organisationer. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2016.

217

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Hinder för finansiering av ordinarie verksamhet

Vissa organisationer menar att det är svårt att hitta pengar för verk- samhet som inte är nyskapande eller kan organiseras i projekt. Även om en organisation sedan lång tid tillbaka driver en verksam- het med goda resultat kan det vara svårt att finna finansiering för denna och många beskriver en stor projekttrötthet, och en ständig strävan efter att finna nya vinklar och utvecklingsaspekter i befint- lig verksamhet för att kunna ta del av offentliga bidrag eller bidrag från fonder och stiftelser. Att kommuner och andra alltmer går från verksamhetsbidrag till upphandling av verksamhet beskrivs också som en utmaning som utredningen återkommer till i kapitel 6.

Flera av de hinder som har beskrivits ovan i fråga om organisa- tioners baskostnader gäller också för finansiering av verksamhet. Det vanligaste är kanske att ordinarie verksamhet finansieras med deltagaravgifter, ofta i kombination med någon form av offentligt bidrag. Det gäller t.ex. för barn- och ungdomsverksamhet, bredd- idrott och mycket annat.

Hinder i fråga om likviditet

För många av civilsamhällets organisationer kan ekonomiska problem också uppstå tillfälligt, då likviditeten periodvis kan vara ett problem i en organisation som saknar tillgång till eget kapital. Det blir t.ex. tydligt när verksamhet finansieras av EU-bidrag, där utbetalning ibland sker i efterhand. Det kan vara svårt för en orga- nisation att få lån eller krediter för att täcka kostnader under bi- dragstiden, vilket gör att en del organisationer avstår från att söka vissa bidrag. Även i fråga om statsbidrag kan problemet uppstå då bidrag betalas ut när verksamhetsåret redan har påbörjats, men samtidigt inte får överföras till nästkommande år. Saknar organi- sationen eget kapital eller har andra intäkter uppstår även i sådana fall likviditetsproblem.

218

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Hinder för finansiering av ny verksamhet

Det finns en rad möjligheter att söka projektbidrag för satsningar på ny verksamhet, t.ex. från EU:s strukturfonder eller från All- männa arvsfonden. Även dessa finansieringsmöjligheter är be- häftade med vissa problem. EU:s olika fonder upplevs ofta som administrativt tunga att både söka från och redovisa till. Att det är olika myndigheter som är ansvariga för olika fonder bidrar till att många organisationer upplever möjligheten som svårtillgänglig. Mycket är styrt av EU:s förordningar. Olika delar av EU har också arbetat på olika sätt med förenklingsarbete inom sina respektive fonder. I Sverige har ESF-rådet haft en person anställd på heltid för att arbeta med förenklingar kopplade till socialfonden. Myndig- heten har också begärt att Sverige ska få en s.k. ”delegerad akt” från

EU, vilket också har genomförts (Kommissionens delegerade för- ordning [EU] 2015/2195 av den 9 juli 2015). Detta ger myndig- heten möjlighet att underlätta för projektägare när det gäller redo- visning av bl.a. lönekostnader och indirekta kostnader genom att i stället använda schablonbelopp. ESF-rådet, Tillväxtverket och Jordbruksverket arbetar också nära varandra i en s.k. partnerskaps- överenskommelse för att underlätta för dem som söker och får bidrag.

När det gäller Allmänna arvsfonden har en mängd synpunkter framförts till utredningen, framför allt avseende kravet på att verk- samhet ska vara ”nyskapande” för att komma i fråga för bidrag ur fonden. Fondens konstruktion innebär att den är en mycket stor bidragsgivare till nya verksamheter till förmån för fondens mål- grupper barn, unga och personer med funktionshinder.

Behov av förändring av Allmänna arvsfondens ändamål och kriterier för stöd

Bakgrund om Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden skapades 1928, då arvsrätten begränsades så att kusiner och andra avlägsna släktingar uteslöts från arvsrätt. Om en avliden person varken hade skrivit ett testamente eller hade när- stående släktingar skulle arvet tillfalla Allmänna arvsfonden, i stället för statskassan. Fondens ändamål avsåg ursprungligen främjande av

219

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

barns och ungdomars vård och fostran. År 1969 utvidgades ända- målet till att också avse omsorg om personer med funktions- nedsättning.

År 1991 tillsattes en utredning med uppdrag att se över All- männa arvsfondens ändamål. Utredningen konstaterade i sitt be- tänkande Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120) att det fortfarande fanns behov av stöd hos de befintliga målgrupperna. Utredningen konstaterade vidare att det kunde anses rimligt att just arv i första hand används för det uppväxande släktet och eftersom fondens medel inte översteg de behov av stöd som bedömdes finnas hos de befintliga målgrupperna föreslogs ingen utvidgning eller förändring av målgrupperna. Utredningen föreslog dock en ny lag för All- männa arvsfonden där tidigare ändamål och målgrupper kvarstod, men där vissa förtydliganden gjordes, bl.a. i fråga om att bidrag ska ges till ideella ändamål. Detta framgick inte av tidigare lag men däremot av den praxis som hade utvecklats. Lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden antogs av riksdagen 1994.

Arvsfondens ändamål

Enligt lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska fonden främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Stöd ur fonden ska i första hand lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Sådant stöd får också, om det bedöms som särskilt angeläget, läm- nas till anläggningar, lokaler och utrustning. Stöd får lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Stöd till verksamhet (men däremot inte stöd till lokaler) får, om det finns särskilda skäl, lämnas även till en offentlig huvudman. Enskilda personer kan aldrig beviljas stöd ur fonden.

Utifrån lagen har det utvecklats en praxis för hur bidrag för- delas. Verksamheten ska bedrivas i form av projekt. Projekten be- döms utifrån tre kriterier: de ska vara nyskapande och utvecklande, de ska bygga på delaktighet (dvs. att målgruppen ska delta aktivt i utformning och genomförande av projektet) och det ska finnas en plan för den långsiktiga överlevnaden. Bidrag till projekt kan ges för upp till tre år.

220

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

När det gäller stöd till lokaler och anläggningar gäller samma kriterier men med den skillnaden att det räcker att verksamheten bedöms vara nyskapande på orten, inte i hela landet.

Allmänna arvsfondens nyttjande

Arvsfondsdelegationen ansvarar för beslut om bidrag, uppföljning av projekt och information om fondens ändamål. Arvsfonds- delegationen är en nämndmyndighet som får kanslistöd från Kammarkollegiet, som fungerar som värdmyndighet åt Arvsfonds- delegationen. Kammarkollegiet är också den myndighet som ansva- rar för fondens förvaltning och bevakar fondens rätt till arv.

Hur mycket disponibla medel Arvsfondsdelegationen kan för- foga över årligen beror dels på hur mycket pengar som tillförs ge- nom arv, dels på hur fondens avkastning utvecklas. Båda faktorerna är osäkra, vilket gör att det behövs en viss marginal. Eftersom pro- jektstöden kan vara treåriga behövs också ett utrymme för att klara dessa åtaganden. Under en rad av år har denna ekonomiska buffert vuxit, vilket bl.a. har lett till att Arvsfondsdelegationen har avsatt resurser för att kunna hantera en större volym av ansökningar med bibehållen kvalitet i handläggningen.

Sedan 2004 har utbetalningarna ökat med mer än 150 procent. År 2014 beviljades 616 miljoner kronor till 427 projekt. En dryg tredjedel av alla inkomna ansökningar beviljades. I genomsnitt fick varje projekt cirka 1,4 miljoner kronor i bidrag (Arvsfonds- delegationens verksamhetsberättelse 2014).

När 1991 års arvsfondsutredning lämnade sitt betänkande (SOU 1992:120) uppgick fondens bokförda värde till 606 miljoner kronor och marknadsvärdet till 823 miljoner kronor. År 2014 var motsvarande belopp 4 739 miljoner kronor och 7 124 miljoner kronor. Budgetåret 1991/92 tillfördes 154 miljoner kronor, att jämföra med 469 miljoner kronor år 2014, enligt Arvsfondsdelegationens verk- samhetsberättelse. Även med beaktande av inflationen har fondens värde mångdubblats genom att hela det disponibla beloppet inte har kunnat utbetalas varje år samtidigt som det årliga inflödet har ökat.

Det utbetalningsbara beloppet år 1992 var 195 miljoner kronor. Ett konstaterande i 1991 års arvsfondsutredning var att det

221

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

utbetalningsbara beloppet alltid förbrukades. Fonden behövde prioritera hårt bland ansökningar och öka kraven på egen- finansiering för att pengarna skulle räcka. I dag ser situationen alltså annorlunda ut. I Arvsfondsdelegationens verksamhetsberät- telse för 2014 anges att volymen disponibla medel för 2015 ökat med 30 miljoner kronor till drygt 1 366 miljoner kronor. Besluts- volymen beräknades uppgå till 600 miljoner kronor och den bedöms fortsätta att öka under kommande år. Detta har lett till förstärkta satsningar på kommunikationsinsatser samt till utveck- ling av administration och handläggning för att öka effektiviteten.

Arvsfondsdelegationen har möjlighet att peka ut särskilda sats- ningar, i syfte att få in fler ansökningar på ett visst område eller med en viss inriktning som bedöms särskilt angelägen. De särskilda satsningarna är ändå inte dominerande bland det totala antalet an- sökningar och det är inte heller så att Arvsfondsdelegationen av- sätter en viss summa pengar som bara kan gå till dessa ändamål. Så länge en organisation från det civila samhället bedriver verksamhet för och tillsammans med någon av de tre målgrupperna och har en idé om en satsning som uppfyller de tre kriterierna utgör fonden en god möjlighet till finansiering. Det gör att Allmänna arvsfonden spelar en mycket viktig roll för utvecklingen av civilsamhällets verksamhet för barn, ungdomar och personer med funktionsned- sättning. Stora insatser görs från Arvsfondsdelegationen och dess kansli för att sprida kännedom om fonden och sänka trösklarna för organisationer att söka pengar för olika projekt. Bland annat har man kontaktpersoner i många kommuner som i sin tur sprider in- formation om fonden. Det finns telefontider då intresserade orga- nisationer kan ringa till handläggare för att testa sina projektidéer muntligen innan de formulerar ansökan. Det pågår också ett om- fattande arbete med uppföljning och utvärdering av projekten för att de ska kunna bidra till lärande och kunskapsspridning även utanför den projektägande organisationen.

Frågeställningar gällande Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden är i dag genom sina omfattande bidrag och sin utformning en viktig finansiär av nya initiativ inom det civila samhället. De summor som betalas ut är substantiella och det

222

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

faktum att fonden utgör en permanent möjlighet till finansiering av ny verksamhet för de tre målgrupperna gör att den skiljer sig från andra typer av projektsatsningar som är tillfälliga och ändras. Fonden beskrivs som reaktiv, dvs. den svarar mot de behov som identifieras av andra i stället för att själv identifiera behov och pro- blembilder. Detta upplevs som positivt utifrån förmågan hos det civila samhällets organisationer att själva tidigt identifiera problem och föreslå lösningar.

Även om de beviljade stöden har ökat kraftigt under senare år utnyttjas i dag inte hela det belopp som finns att tillgå. Detta har uppmärksammats av civilsamhällets organisationer, som menar att Allmänna arvsfondens ändamål därmed inte uppfylls fullt ut. Flera organisationer föreslår en utvidgning av målgrupperna, på samma sätt som skedde 1969 när gruppen personer med funktionsnedsätt- ning inkluderades. Ett alternativt förslag som har framförts till utredningen är att en ny fond inrättas där social innovation står i fokus, i stället för en specifik målgrupp, i syfte att möjliggöra finansiering även av andra delar av civilsamhällets verksamheter. Ytterligare en variant är att det skapas en ny fond som fungerar som en social investeringsfond.

Andra organisationer har i sina kontakter med utredningen ut- tryckt att problemen framför allt handlar om avgränsningar som följer av de kriterier som anges i lagen och som används vid be- dömningen av projekt. Att verksamheten ska vara nyskapande leder enligt vissa till att organisationer ständigt söker nya vinklar på väl- fungerande verksamheter, för att på så vis kunna ta del av fondens medel. Resultatet kan bli att det utvecklas många nya metod- material och liknande, men att verksamhet baserad på de redan utvecklade metoderna sedan är svår att finansiera. Många organi- sationer vittnar också om att det är svårt, och ibland upplevs som orealistiskt, att hitta en långsiktig finansiering för projekt efter bara tre år.

Många lyfter också bristen på samordning mellan projekten, när många olika organisationer kan driva liknande projekt i samma områden, men utan samordning sinsemellan. Det ger en känsla av att resurserna används ineffektivt om man tar sin utgångspunkt i de problem som projekten vill komma till rätta med. Vissa organisa- tioner har i kontakten med utredningen pekat på dagens sociala utmaningar, såsom klyftor mellan olika grupper och andra mot-

223

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

sättningar i samhället, och undrat om det inte borde finnas bättre sätt att mer långsiktigt och med bättre samordning använda peng- arna för att de ska komma till större nytta.

Ytterligare ett hinder som har lyfts till utredningen är långa handläggningstider. Som komplement till de nuvarande bidragen har möjligheten att inrätta någon form av mindre projektbidrag lyfts fram, som en lösning. De beviljade beloppen skulle kunna vara lägre och handläggningen skulle därmed kunna ske snabbare och enklare. Det skulle också kunna innebära en möjlighet för mindre organisationer, som inte är mogna att ta sig an en stor projektsats- ning, att få ta del av Allmänna arvsfondens medel.

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att Allmänna arvsfonden utgör en mycket viktig finansieringsmöjlighet för verksamheter som drivs av det civila samhällets organisationer. Det är positivt att fondmedlen har ökat och att den totala bidragssumman som beviljas därmed också har ökat. Samtidigt är det enligt utredningen angeläget att de pengar som finns att fördela används fullt ut och kommer till största möjliga nytta, såväl för fondens målgrupper som för sam- hället i stort. Utredningens bedömning är att det i dag kan finnas onödiga begränsningar i det regelverk som styr fonden och den praxis som har utvecklats för bidragstilldelning.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att göra en översyn av Allmänna arvsfonden eller nyttjandet av fonden. Utredningens uppfattning utifrån det som framförts från civilsamhällets organi- sationer är dock att det är särskilt angeläget att göra en översyn av kriteriet ”nyskapande” i 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvs- fonden. Utredningens bedömning är att kriteriet utgör en begräns- ning av vilka projekt som kan beviljas bidrag, utifrån om projektens metod och verksamhet kan anses vara nyskapande. Det kan därför finnas anledning att föreslå en omformulering för att möjliggöra andra typer av stöd till verksamhet till förmån för fondens mål- grupper för att möta de utmaningar samhället i dag står inför, såsom växande sociala klyftor och andra samhällsproblem. Utred- ningens bedömning är att sådan verksamhet ofta behöver mer lång- siktigt stöd, och att det dessutom ofta finns beprövade metoder

224

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

och tillvägagångssätt som kan ge bättre effekt än att försöka hitta ett nyskapande sätt för att nå resultat.

Utredningen bedömer att kriterierna för att få stöd ur fonden behöver ses över. Senast en sådan utredning gjordes var för mer än 20 år sedan och samhällsutvecklingen kan ge skäl till andra bedöm- ningar. Utredningen föreslår därför att en översyn ska göras av kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden enligt 6 § lagen om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd.

Kapitalförsörjning

I Ägarprövningsutredningens uppdrag (dir. 2012:131) ingick ur- sprungligen att analysera i vilken utsträckning det ur kapitalför- sörjningssynpunkt finns inträdes- och tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn, och vid behov lämna förslag för att undanröja sådana hinder. Särskilt nämns aktörer inom idéburen vård och omsorg i direktiven. Uppdraget förändrades dock genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:141) och utredningens betänkande Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) innehåller inte några förslag på området. Därefter har i stället Välfärdsutredningen (Fi 2015:01) fått i uppdrag att utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktörer inom välfärdssektorn och, vid behov, föreslå åtgärder för att reducera sådana hinder (dir. 2015:22).

Hinder i fråga om kapitalförsörjning

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har i möten med civil- samhällets organisationer tagit del av deras problembeskrivning vad gäller kapitalförsörjning. Främst berör det organisationer som är verksamma inom vård, skola och omsorg, och som vill växa och utvecklas. Famna – riksorganisationen för idéburen vård och om- sorg har t.ex. framfört att cirka 40 procent av deras medlemmar ser problemet med att finna finansiering för att växa och utvecklas som ett av de viktigaste hindren för tillväxt. För att ge sig in på en marknad och svara på anbud behövs kapital, både under upphand- lingsfasen och för att starta verksamheten innan det går att fakturera.

225

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Kapitalförsörjningsproblemet handlar om både möjligheten att få lån och tillgången till riskkapital.

Kapitalförsörjningsbehoven hos civilsamhällets organisationer varierar dock utifrån typ av verksamhet, organisationens storlek och dess ålder. Generellt kan dock sägas att organisationernas ut- maning i att få tillgång till finansiering i många fall liknar dem som småföretagen möter. Därtill finns det några specifika hinder som civilsamhällets organisationer möter, framför allt på grund av att organisationerna drivs utifrån andra förutsättningar än kommersi- ella företag. Ändamålet är ideellt, dvs. målet är inte att generera vinst till ägare eller andra intressenter. Ett hinder är därför att det hos potentiella finansiärer inte alltid finns tillräcklig kännedom om och förståelse för de affärsmodeller, drivkrafter, särarter och mer- värden som finns inom det civila samhället. Genom att det saknas insikt i det som kännetecknar dessa modeller (t.ex. begränsad eller ingen vinstutdelning, ett brukar- eller behovscentrerat fokus, ett delat beslutsfattande, eller gemensamt ägande) kan det vara svårt för civilsamhällets organisationer att få tillgång till traditionell finansiering, i form av både bankkrediter och riskkapital, och till de instrument som stödjer små och medelstora företag generellt.

Avkastning på investeringar i civilsamhällets organisationer är främst den sociala påverkan de åstadkommer och inte finansiell avkastning. Det faktum att det sociala uppdraget går före vinst- maximering kan leda till missuppfattningen att dessa företag och organisationer innebär högre risker och är mindre tillförlitliga än andra företag. Externt ägande är ofta inte heller möjligt i relation till de organisationsformer som förekommer inom det civila samhället.

En brist som har framförts till utredningen är att det i Sverige saknas aktörer som är speciellt inriktade på kapitalförsörjning för civilsamhällets organisationer. I en del andra länder finns det kooperativa banker eller större sociala finansiärer som erbjuder skräddarsydda instrument för finansiering av civilsamhällets orga- nisationer. Denna sektor är fortfarande inte särskilt utvecklad i Sverige. De sociala investeringsfonder som finns är ofta inriktade på satsningar inom offentlig sektor. Det finns exempel på länder där det finns sociala investeringsfonder består av både offentliga och privata medel som fördelas som lån eller ett anpassat socialt riskkapital. Särskilt kan Storbritanniens Big Society Capital och Quebecs sociala investeringsfonder nämnas.

226

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Exempel på åtgärder för kapitalförsörjning

Mikrofonden Sverige är ett samarbete mellan Hela Sverige ska leva, Coompanion, Ekobanken och JAK-banken. Fonden är regi- strerad hos Finansinspektionen och fungerar som ett nav för regionala mikrofonder. Fonden är fortfarande under uppbyggnad och hade i oktober 2015 ställt 19 garantier om totalt cirka två miljoner kronor till organisationer från det civila samhället (fondens beteckning på målgruppen är den sociala ekonomin). Det är Mikrofonden Sverige som ställer ut garantierna där antingen den regionala mikrofonden eller Mikrofonden Sverige pantsätter motsvarande belopp som säkerhet mot långivande bank. De regionala Mikrofonderna erbjuder också ägarkapital i form av förlagslån och medlemsinsatser i ekonomiska föreningar eller aktieandelar i medlemsägda aktiebolag och aktiebolag med särskild vinstudelningsbegränsning.

Mikrofondernas kapital anskaffas av respektive mikrofond, vilket innebär att det finns kapital både centralt i Mikrofonden Sverige och regionalt. Regionalt har både medlemmar, den etable- rade kooperationen och mindre banker investerat i mikro- fonderna. Fackförbundet Kommunal har investerat nationellt i Mikrofonden Sverige. Det finns också exempel på investeringar från den offentliga sektorn. I Mikrofonden Väst har två kom- muner, Göteborgs stad och Bengtsfors kommun, bidragit med kapital.

Mikrofonderna är i uppbyggnadsfasen och beroende av offent- ligt projektstöd för utveckling och drift av verksamheten. På längre sikt kan verksamheten inte överleva på projektbidrag utan det krävs ett permanent driftsstöd. Mikrofonderna menar att de utgör ett komplement till ALMI, som är ett statligt företag som erbjuder rådgivning, lån och riskkapital till företag.

Ett annat exempel är Röstånga Utvecklings AB, som grunda- des 2011 av den lokala ideella föreningen Röstånga Tillsammans. De saknade en samlande finansiell plattform för lokal utveckling. Genom att bilda ett aktiebolag gavs bättre möjligheter att binda kapital, resurser och arbetstillfällen i bygden. Bolaget skapades med 50 000 aktier à en krona. När kapital behövs för investeringar säljer man aktien för 500 kronor, men den ideella utvecklings- gruppen vill ha kvar 51 procent av aktierna. På så sätt behåller

227

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

föreningen kontrollen och försäljningen genererar ett överskott som överförs som ovillkorat aktieägartillskott till aktiebolaget och kan investeras i bygden. Kapitalet kan användas fritt för investeringar och det ursprungliga aktiekapitalet på 50 000 kronor hålls intakt.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen har inte haft i uppdrag att undersöka hur kapitalför- sörjningsproblemet för civilsamhällets organisationer ser ut. Flera organisationer, särskilt sådana som är verksamma som utförare av offentligt finansierade välfärdstjänster, beskriver att de har problem med att få tillgång till lån, garantier och riskkapital. Även aktie- bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb-bolag) beskri- ver ett problem, utifrån den krock som uppstår mellan en kommer- siell logik och den idéburna eller icke-vinstdrivande logik som civil- samhällets organisationer arbetar utifrån. Eftersom Välfärdsutred- ningen enligt sina direktiv (dir. 2015:22) ska utreda i vilken ut- sträckning det finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktö- rer och vid behov föreslå åtgärder har Utredningen för ett stärkt civilsamhälle valt att inte fördjupa analysen, utan nöjer sig med att konstatera att främjandeåtgärder i form av tillgång till garantier, kapital och rådgivning särskilt anpassat efter förutsättningar och behov hos det civila samhällets organisationer med största sanno- likhet skulle innebära att fler organisationer skulle välja att bli utfö- rare inom välfärdssektorn.

5.1.5Omfattande administration

Bedömning: Civilsamhällets organisationer bör inkluderas som målgrupp i relevanta myndigheters förenklingsarbete.

Förslag: Tillväxtverket får i uppdrag att i sin årliga uppföljning av vissa myndigheters förenklingsarbete också, i relevanta fall, efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civilsamhällets organisationer.

228

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Många organisationer beskriver en ökad administrativ börda, och menar att kraven på framför allt bidragsansökningar och redovis- ningar har ökat markant de senaste åren. Till utredningen har man bl.a. framfört att myndigheter ställer krav på effektmätning och evidens i redovisningen av verksamhets- och projektbidrag. Från organisationshåll framför man att även ansökningar om organisa- tionsbidrag ofta innebär omfattande krav. Även kommuner lägger ibland på olika ”standardkrav” för att bevilja relativt små bidrag (se avsnitt 5.3). Organisationer beskriver vidare ökade krav på intyg från auktoriserade revisorer för enskilda projekt, något som också det kan gälla projekt med relativt liten omfattning.

Civilsamhället har i detta sammanhang lyft fram ett antal myndigheter som man upplever har just en omfattande admi- nistration i samband med bidragsansökningar. Det handlar t.ex. om de bidrag som kan sökas från Socialstyrelsen för verksamhet inom folkhälsans och socialtjänstens områden. Även bidragsansökningar från EU:s strukturfonder, något som innebär kontakter med bl.a. Svenska ESF-rådet, är exempel som civilsamhället visar på vad gäller betungande administration.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor drar i en uppföljningsrapport slutsatsen att en begränsad andel ideella före- ningar upplever lagar och regler som hinder för att bedriva kärn- verksamheten. Av rapporten framgår emellertid också att andelen ideella föreningar som instämmer i påståendet att man upplever lagar och regler som oproblematiska när det gäller att bedriva sin kärnverksamhet har minskat från 68 procent (2012) till 52 procent (2014). En minskning har även skett vad gäller ideella föreningars instämmande i påståendet att lagar och regler inte försvårar möjlig- heten att utveckla verksamheten, från två tredjedelar som instämde 2012 till hälften som instämmer 2014 (MUCF 2015 Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

I möten med företrädare för civilsamhällets organisationer har ut- redningen vid flera tillfällen tagit del av beskrivningar av en upplevd ökad byråkratisering och en känsla av att det kan finnas regelverk som gäller för organisationerna som man som företrädare inte ens känner till. Det riskerar att hämma både verksamhet och engagemang. På det lokala planet vittnar flera organisationer om att det har blivit svårare att finna personer som vill ställa upp som t.ex. kassör i en styrelse på grund av att de administrativa kraven på bl.a. bokföring upplevs ha ökat.

229

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Förenklingsarbete

Det görs i dag många insatser för att förenkla regelverk och minska administrativa krav, särskilt i förhållande till företag. Arbetet bedrivs både på EU-nivå och på nationell nivå. Ett viktigt instru- ment i arbetet är konsekvensanalyser (se kapitel 5.1.3), som om de genomförs noggrant fångar upp negativa konsekvenser redan innan beslut fattas.

I Sverige arbetar flera myndigheter också med förenkling av be- fintliga regelverk och av de krav som ställs på företag i kontakten med myndigheten. Det kan t.ex. handla om vilka uppgifter som begärs in för olika ändamål, på vilket sätt det sker och vilken kontrollapparat som regler åtföljs av. Myndigheterna arbetar med förenkling inom sina egna verksamhetsområden. Exempelvis driver Jordbruksverket projekten Förenklingsresan för livsmedels- industrin i samverkan med Livsmedelsverket och Tillväxtverket, och Förenklingsresan för lantbruket tillsammans med Lant- brukarnas riksförbund (LRF). När det gäller företag har Tillväxt- verket också ett övergripande uppdrag som gäller förenkling gene- rellt (se nedan). Vissa myndigheter med ett stort antal företags- ärenden ska särskilt följa upp regeringens mål att öka service, minska handläggningstiderna samt öka förståelsen för företagens villkor (Ändring av uppdrag att följa upp mål för förenklings- arbetet på centrala myndigheter, regeringsbeslut 22 december 2014 N2014/5377/ENT). I beslutet anges 19 myndigheter som omfattas av förslaget. Ett antal uppföljningspunkter anges till varje målom- råde. Tillväxtverket får ett särskilt uppdrag att årligen sammanställa rapporteringen från myndigheterna, samt att följa kundnöjdheten utifrån myndigheternas svar. Utifrån denna sammanställning ska Tillväxtverket analysera resultatet och föreslå vidare insatser för råd och stöd till myndigheterna i deras förenklingsarbete.

Tillväxtverkets förenklingsuppdrag

Tillväxtverket har i uppdrag att bidra till att företagens förutsätt- ningar och villkor blir enklare och mer attraktiva. Enligt förord- ningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket är myndig- hetens huvudsakliga uppgift att i alla delar av landet främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt genom att bl.a.

230

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, hållbar tillväxt och utveckling i företag, stärkt konkurrenskraft samt förenkling för företag. Enligt 2015 års regleringsbrev ska myndigheten inom sitt uppdrag gällande förenkling för företag redovisa följande:

De insatser och det arbete som myndigheten har genomfört med syfte att sänka företagens kostnader till följd av regler.

Genomförda insatser och arbete med syfte att förenkla myndig- hetskontakter på länsnivå och kommunal nivå.

Insatser och arbete som myndigheten har genomfört med syfte att få till bättre konsekvensutredningar vid regelgivning.

Vilka insatser myndigheten genomfört i syfte att samlat erbjuda myndighetsinformation till företagare, t.ex. via verksamt.se, samt bedöma resultatet av dessa insatser.

Inom ramen för uppdraget bedrevs under perioden 2012−2014 ett projekt med namnet Förenklingsjakten, med det övergripande målet att det ska vara enkelt att driva företag. Fokus låg på hur företagare upplever och hanterar regler. I projektet valde man att fokusera på fyra särskilt regeltunga branscher med tillväxtpotential. I dialog med företag inom branscherna identifierades upplevda hinder som sedan analyserades och kommunicerades mellan myn- dighet och företag. Uppdraget ter sig inte helt olikt den del i Utredningen för ett stärkt civilsamhälles uppdrag som handlar om att kartlägga hinder för det civila samhällets organisationer och föreslå åtgärder.

I dag drivs förenklingsarbetet inom ramen för myndighetens ordinarie arbete, dvs. inte längre i projektform. På webbplatsen verksamt.se finns det möjlighet för företagare att lämna förslag på förenklingsåtgärder. Tillväxtverket erbjuder kunskap, nätverk, utbildningar och verktyg för dem som arbetar med att förenkla för företag inom t.ex. kommuner. Tillväxtverket beskriver sitt uppdrag som att de ska ”samordna, driva på och utveckla förenklingsarbetet i samverkan med departement, myndigheter, kommuner och närings- liv” och konstaterar att det är viktigt att förenklingsarbetet pågår i alla delar av regelgivningskedjan, från riksdag och regering som stiftar lagar respektive beslutar om förordningar, till myndigheter som

231

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

utfärdar föreskrifter och allmänna råd, och länsstyrelser och kommuner som har viktiga roller bl.a. vad gäller tillämpning, tillsyn och kontroll. En stor del av regelverken har dessutom sitt ursprung i beslut som fattas på EU-nivå.

Förenklingsarbetet omfattar inte bara utformningen av reglerna utan också hur reglerna tillämpas och områden som bemötande, service och tillgänglighet. Det omfattar därför många olika slags åtgärder som kan minska företagens kostnader eller förenkla deras vardag, t.ex. att

göra reglerna överskådliga och lätta att läsa och förstå

utveckla elektroniska tjänster

förkorta handläggningstider

utreda konsekvenser för företag innan beslut om nya eller ändrade regler

upphäva regler eller använda alternativ till regler

arbeta för bättre bemötande, service och information

se över och samordna uppgiftsinhämtande från företag.

Förenklingsarbete för civilsamhällets organisationer

Sannolikt innebär en del av det förenklingsarbete som Tillväxt- verket och andra myndigheter bedriver i dag också att förenklingar kommer civilsamhällets organisationer till nytta. Särskilt gäller det förstås för organisationer som bedriver någon form av näringsverk- samhet. Andra problem som civilsamhällets organisationer upp- lever när det gäller oproportionerligt stora krav på administration och svårtillgängliga regelverk har mer att göra med storlek och kapacitet att hantera administrationen än med att man är en organi- sation inom det civila samhället. Svårigheterna torde då åtminstone delvis likna dem som små och medelstora företag kan uppleva. Ut- redningen har under materialinsamlingen konstaterat att vissa hinder som lyfts fram av organisationer från det civila samhället i första hand har sin grund i att regelverken är anpassade för betyd- ligt större verksamheter, inte i att de inte är anpassade för civilsam- hällets organisationsformer. Ett sådant exempel är frågor om regler

232

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

för djurhållning som har lyfts fram av organisationer som är verk- samma på området. Organisationerna menar att delar av regelverket snarare är anpassat för industriell djurhållning än för t.ex. en kennel, oavsett om denna drivs i föreningsform eller som ett kom- mersiellt bolag.

Tillväxtverket redogör i sin rapport Regler som tillväxthinder och företagens kontakter med offentliga aktörer (2015) för en enkät- undersökning där myndigheten har ställt frågor till företagare om hur de upplever regler och kontakter med offentliga aktörer. En slutsats är att företag som vill växa ser myndighetsregler som ett större tillväxthinder. När det gäller små företag handlar det särskilt om regler kring anställning. Sammantaget upplever företagen att lagar och myndighetsregler utgör det tredje största hindret för till- växt. Störst upplevs problemet vara inom branscher som energi, vatten och el samt transport och magasinering, dvs. branscher där det civila samhällets organisationer inte är verksamma. Men även inom branscher som vård och omsorg, kultur, nöje och fritid, och utbildning anser mellan 19 och 31 procent av företagen att lagar och myndighetsregler utgör ett stort hinder. Särskilt lyfts lagar och regler kring anställning och uppsägning, sjuklön och offentlig upp- handling fram. Detta är hinder som även det civila samhällets organisationer möter. De olika regelverken kring anställningar kan också upplevas svårtillgängliga, även för organisationer som inte driver näringsverksamhet (se t.ex. avsnitt 5.2.5).

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att givet den problembild som civilsam- hällets organisationer presenterar med en ökande administration, svårtillgängliga regler och brister i kontakterna med ansvariga myndigheter finns det ett stort behov av ett kontinuerligt förenk- lingsarbete också för dessa organisationer. Även om det finns lik- heter med företag på vissa områden finns det också skillnader som gör att regelverk kan upplevas som extra krångliga av civilsam- hällets organisationer. Inte minst handlar det om när gränsdrag- ningen är otydlig mellan vad som i lagens mening är ett företag och vad som inte är det. Det åligger naturligtvis i första hand respektive ansvarig myndighet att inom sitt ansvarsområde eftersträva enkla

233

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

regler, rimliga krav och ett kostnadseffektivt förhållningssätt till de organisationer som man på olika sätt samverkar med. Det förslag som utredningen lämnar om konsekvensutredning med avseende på konsekvenser av förslag och regler för det civila samhällets or- ganisationer bör bidra till att onödiga eller svårtolkade regler inte införs. Utredningen konstaterar också att Tillväxtverket använder sig av en bred definition av ordet företag vilket gör att många av civilsamhällets organisationer inkluderas i myndighetens arbete med att underlätta för företag.

Utredningen anser att det är angeläget att myndigheter i sitt arbete med förenkling också inkluderar civilsamhällets organisationer. En viktig del i detta är att information ska vara relevant, lättillgänglig och lättbegriplig. Det är angeläget att civilsamhällets organisationer enkelt kan få del av information om alla de regelverk som berör dem. Utredningen återkommer till denna frågeställning i kapitel sju, om administrativt stöd. Det är också angeläget att civilsamhällets orga- nisationer inte belastas med onödig administration i sina kontakter med myndigheter, särskilt eftersom de ofta drivs på ideell basis.

Utredningen föreslår att Tillväxtverket får i uppdrag att i sin årliga uppföljning av vissa myndigheters förenklingsarbete också, i relevanta fall, efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civil- samhällets organisationer. Syftet är att synliggöra vilka åtgärder som vidtas. I förlängningen ska förenklingarbetet för civilsam- hällets organisationer syfta till att frigöra kraft, som i dag måste läggas på administration, för verksamhet.

5.2Hinder i regelverk och dess tillämpning samt förslag för att undanröja hindren

Utredningen har i kontakterna med det civila samhällets organi- sationer uppmärksammats på flera problem och hinder för organi- sationernas verksamheter som beror på olika regelverk och/eller regelverkens tillämpning. I detta avsnitt redogör utredningen för dessa hinder och problem med främsta fokus på regelverk som hindrar organisationerna att driva verksamhet. I några fall finns det bestämmelser som försvårar för organisationer att som utförare bedriva en viss verksamhet. Utredningen tar även upp sådana be- stämmelser i redogörelsen.

234

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Utredningen gör utifrån identifierade problem i detta avsnitt områdesvis bedömningar av det faktiska sakläget, vilka möjligheter som finns att reducera förekommande hinder samt lämnar förslag på tillvägagångssätt. I några fall gör utredningen bedömningen att fråge- ställningen måste beredas vidare innan förslag till åtgärd kan läggas.

Utredningen har i arbetet med att förstå regelverken och deras tillämpning haft kontakt med ett stort antal myndigheter. I det arbetet har utredningen noterat flera exempel på samarbeten mellan myndigheter och organisationer inom olika verksamhetsområden. Som exempel kan nämnas att Sida samverkar i stor omfattning med det civila samhällets organisationer inom ramen för myndighetens arbete med humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete. Ett annat exempel är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som i arbetet med såväl krisberedskap som krishantering samar- betar med olika organisationer. Även länsstyrelserna har omfat- tande kontakter med civilsamhället i genomförandet av sina upp- drag. Vid utredningens besök på Länsstyrelsen Värmland framgick t.ex. att länsstyrelsen hade kontakter och samarbetade med organi- sationer bl.a. i arbetet med frågor som rör våld i nära relationer, integration, regional utveckling/landsbygdsutveckling, naturvård och ANDT-frågor (alkohol, narkotika, dopning och tobak).

5.2.1Konkurrensrätten

Bedömning: Möjligheterna att utveckla den nationella konkur- rensrättsliga lagstiftningen i förhållande till det civila samhällets organisationer styrs av EU-rätten. Det finns dock utrymme att vid tillämpningen av gällande reglering ta hänsyn till organisa- tionernas särart.

Regeringen bör verka för ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet i Sverige strider mot EU:s konkurrensregler. Skulle ett sådant klarläggande in- nebära att så är fallet bör regeringen verka för att en förändring kommer till stånd som säkerställer idrottens särart ur ett kon- kurrensrättsligt perspektiv.

Det finns även konkurrensrättsliga frågeställningar på nationell nivå som regeringen i sitt fortsatta arbete bör se över. Regeringen bör på det sätt regeringen anser lämpligt genomföra ett översyns- arbete avseende konkurrensrättens tillämpning på idrotten.

235

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Idrott och konkurrensrätt

På senare år har det skett en ökad professionalisering av förenings- livet. Allt fler föreningar har anställda för att utföra verksamhet. Kraven på föreningarna och de ideellt verksamma har ökat med ökad styrning, kontroll och kvalitetssäkring av deras arbete. Vidare finns det verksamheter som omsätter allt större belopp. Det finns också flera exempel på situationer då myndigheter likställer all- männyttiga ideella föreningars verksamhet med privat vinstdri- vande näringsverksamhet. Två exempel på det senare illustreras av hur de konkurrensrättsliga reglerna kan beröra idrotten och hur konsumentlagstiftningen kan tillämpas på ideella föreningar. I av- snitt 5.2.2 behandlas frågan om konsumenträtt och näringsverk- samhet i förhållande till ideella föreningar.

Viss idrottsverksamhet utgör en stor och växande ekonomisk sektor som bidrar till tillväxt och jobb. Dess mervärde och effekter på sysselsättningen överstiger den genomsnittliga tillväxten och ungefär två procent av världens BNP genereras av idrottssektorn enligt uppgifter från World Economic Forum, Davos 2009 (KOM

201112) den 18 januari 2011 Utveckling av idrottens europeiska dimension. Trots idrottens ekonomiska betydelse bedrivs idrotts- verksamhet i Sverige av allmännyttiga ideella föreningar, med undantag av ett begränsat antal s.k. idrottsaktiebolag, och det finns ur detta perspektiv ett särskilt intresse av att beakta idrottens särart. I takt med att idrottsverksamhet blivit kommersiellt intres- sant har fråga uppkommit om och hur idrottens särart bör beaktas vid tillämpning av den konkurrensrättsliga regleringen.

Regler inom idrottsrörelsen har flera gånger varit föremål för prövning i EU-domstolen och av kommissionen. EU-domstolen fastslog i Meca-Medina-målet att det inte finns något generellt konkurrensrättsligt undantag för idrott som utgör ekonomisk verksamhet. Däremot kan en viss regel eller ett förfarande som i ett första bedömningssteg anses utgöra en förbjuden begränsning av konkurrensen vara rättfärdigad med hänvisning till vissa legitima syften. En förutsättning är dock att de konkurrensbegränsande effekterna är en nödvändig följd av, och proportionerliga i förhållande till, de bakomliggande legitima syftena (Wouters mål C-309/99 och Meca-Medina mål C-519/04 P).

236

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Utredningen behandlar närmast de olika intressen som i ett konkurrensrättsligt sammanhang gör sig gällande då de marknads- ekonomiska principerna som ligger till grund för EU:s konkurrens- regler ska balanseras mot idrottens särart.

Konkurrenslagen

Konkurrenslagen (2008:579) (KL) syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produk- tionen av och handel med varor, tjänster eller andra nyttigheter. Lagen innehåller ett förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (2 kap. 1 §) och förbud mot missbruk av företags dominerande ställning (2 kap. 7 §). Dessutom innehåller konkur- renslagen regler om kontroll av företagskoncentrationer (4 kap.).

Konkurrenslagen är utformad med EU-rätten som förebild. Förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete respektive för- budet mot missbruk av dominerande ställning har sin förebild i artiklarna 101 och 102 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget).

Förhållandet mellan konkurrenslagen och EU-rätt

Av rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (nu artikel 101 och 102 i EUF-fördraget) följer att det för Konkur- rensverket och domstolarna finns en skyldighet att tillämpa artikel 101 och 102 i EUF-fördraget om nationell konkurrensrätt tilläm- pas på avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU (artikel 3). Förordning (EG) nr 1/2003 bygger på s.k. parallella kompetenser. Kommissionen och de na- tionella konkurrensmyndigheterna inom EU har behörighet att tillämpa artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget fullt ut beträffande avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlems- staterna. I förordningen finns bestämmelser som syftar till att ga- rantera en enhetlig tillämpning av unionens konkurrensregler. Detta innebär att när svensk domstol tillämpar t.ex. 2 kap. 1 § KL på ett avtal mellan två företag som kan påverka handeln mellan medlemsstater, är domstolen också skyldig att tillämpa artikel 101 i

237

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

EUF-fördraget. Med andra ord blir en svensk reglering i KL som strider mot artikel 101 och 102 i EUF-fördraget utan verkan då båda regelverken ska tillämpas parallellt.

Marknadsdomstolens beslut i målet mellan Konkurrensverket och Svenska Bilsportförbundet

Vad gäller tillämpningen av de konkurrensrättsliga reglerna inom idrotten i Sverige har utredningen valt att redogöra närmare för några frågor som uppkommer med anledning av Marknads- domstolens beslut den 20 december 2012 i mål mellan Konkurrens- verket och Svenska Bilsportförbundet (SBF) (mål nummer 2012:16). I målet prövades frågan om regler som antagits av Svenska Bilsport- förbundet stred mot EU:s konkurrensregler (förbudet mot kon- kurrensbegränsande samarbete mellan företag) då de hindrade licensinnehavare att ställa upp som förare eller funktionärer i tävlingar som inte hade sanktionerats av SBF.

Bakgrund i målet

Svenska Bilsportförbundet (SBF) är en allmännyttig ideell förening som av Riksidrottsförbundet (RF) har antagits som s.k. special- idrottsförbund för bilsporten i den svenska idrottsrörelsen. SBF har till ändamål att främja och administrera bilsporten i Sverige, vilket bl.a. innefattar att utfärda regler och bevilja tillstånd att an- ordna vissa tävlingar. SBF:s medlemmar består av knappt 500 motorklubbar som är allmännyttiga ideella föreningar.

I SBF:s ”Gemensamma regler” återfinns de i målet aktuella lojali- tetsklausulerna. Dessa lojalitetsklausuler förbjuder SBF-licensierade funktionärer och tävlingsdeltagare att inneha uppdrag, anmäla sig till eller delta vid bilsporttävlingar som inte har sanktionerats av SBF i den mån deltagandet är bestraffningsbart enligt RF:s regler om förbundsbestraffning. Den som bryter mot reglerna riskerar böter eller förlust av licens, vilket bl.a. utesluter deltagande i SBF:s tävlingar. Vad gäller licenser i allmänhet kan i sammanhanget nämnas att licensinnehav är förenat med vissa förmåner för den licensierade, i synnerhet rätten att delta i vissa idrottsliga aktiviteter, men samtidigt förutsätter utfärdandet av licensen att

238

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

vissa krav uppfylls av idrottsförening respektive idrottsutövare (Lindholm J, Kommersiell exploatering av idrottslig verksamhet ur ett konkurrensrättsligt perspektiv, Konkurrensverket uppdragsforsk- ningsrapport 2015:5). Det kan tilläggas att såvitt utredningen har fått kunskap om är systemet med licenser vedertaget inom den svenska och internationella idrotten.

I det aktuella fallet hade en SBF-medlem och licensinnehavare startat näringsverksamhet vid sidan av SBF, där denne anordnade och försäkrade motorsportevenemang. På grund av denna verk- samhet blev medlemmen anmäld till Riksidrottsnämnden för illoja- litet. Medlemmen anmälde då SBF till Konkurrensverket som be- slutade att ålägga SBF att vid vite om en miljon kronor ändra reg- lerna då dessa ansågs utgöra en konkurrensbegränsning på mark- naden för anordnande av bilsporttävlingar i Sverige. SBF överkla- gade beslutet till Marknadsdomstolen.

Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag

Enligt 2 kap. 1 § KL är avtal mellan företag förbjudna om de har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på mark- naden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Med avtal jämställs samordnade förfaranden och beslut av en samman- slutning av företag. I bestämmelsens andra stycke ges exempel på avtal som typiskt sett är märkbart konkurrensbegränsande.

För att förbudet i paragrafen ska vara tillämpligt förutsätts någon form av överenskommelse mellan två eller flera företag. Ett avtal kan ha formen av formellt bindande muntliga eller skriftliga överenskommelser mellan två eller flera företag liksom ett ar- rangemang där ett företag gentemot ett annat frivilligt åtar sig att begränsa sin frihet att agera på marknaden (se t.ex. Marknadsdom- stolens avgörande, MD 2003:2).

Enligt 1 kap. 6 § KL omfattar förbudet i 2 kap. 1 § KL även be- slut av en sammanslutning av företag. Med ett beslut av en sam- manslutning av företag avses exempelvis beslut av en branschföre- ning där föreningens stadgar ger möjlighet att fastställa eller ändra företagens beteende på marknaden. Ett samordnat förfarande inne- bär att två eller flera företag utan direkt avtal tillämpar ett visst förfarande i samförstånd. Samförståndet behöver inte ha uppkom-

239

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

mit genom uttryckliga muntliga eller skriftliga förklaringar. För att ett samordnat förfarande ska föreligga krävs dock att det före- kommit direkta eller indirekta kontakter mellan företagen (MD 2005:7).

För att ett samarbete mellan företag ska träffas av förbuds- bestämmelsen krävs att samarbetets syfte eller resultat varit att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen. Ett samarbete vars syfte är konkurrensbegränsande är förbjudet i sig (se t.ex. MD 2005:7). Det krävs i ett sådant fall inte att samarbetets effekter på marknaden kan påvisas. Om avtalet i sig inte har ett konkurrens- begränsande syfte, får i stället bedömas om det har ett sådant re- sultat. Vad som är det konkreta resultatet av en konkurrens- begränsning avgörs i det enskilda fallet efter ett s.k. konkurrens- test, dvs. en närmare prövning av avtalets faktiska eller potentiella påverkan på konkurrensen på den relevanta marknaden.

En ytterligare förutsättning för att ett konkurrensbegränsande förfarande ska omfattas av förbudet är att det begränsar konkur- rensen på ett märkbart sätt. Därvid har företagens marknadsandelar stor betydelse. Beräkningen av ett företags marknadsandel förut- sätter att den relevanta marknaden avgränsas. Av praxis framgår att avtal mellan konkurrenter som har till syfte att fastställa priser eller att begränsa produktion eller försäljning eller att dela upp mark- nader eller inköpskällor i princip alltid är märkbart konkurrensbe- gränsande, oavsett företagens marknadsandelar (se t.ex. de före- nade målen T-374 m.fl. European Night Services mot Europeiska kommissionen, REG 1998 II-3141).

Marknadsdomstolens bedömning

I Marknadsdomstolen var SBF:s första materiella invändning att det överklagade beslutet inte var förenligt med den grundlagsskyd- dade föreningsfriheten (2 kap. 1 § första stycket 5 regerings- formen) och EU:s rättighetsstadga ifråga om inskränkning i före- ningsfriheten. Marknadsdomstolen fann i denna del att Konkurrens- verkets beslut inte inskränkte föreningsfriheten och anförde att en otillåten verksamhet inte kan undgå ingrepp på grund av att den drivs i föreningsform.

240

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Genom hänvisning till EU-domstolen konstaterade Marknads- domstolen att även ideella föreningar kan bedriva ekonomisk verk- samhet och att det saknar betydelse om intäkter helt eller delvis används för att täcka kostnaderna för arrangemanget. Marknads- domstolen ansåg det vara klarlagt att omsättningen var tillräckligt stor för att kvalificeras som ekonomisk verksamhet. SBF-anslutna föreningar var alltså att betrakta som företag i konkurrensrättslig mening. Marknadsdomstolen prövade därefter om det var fråga om ett beslut av en företagssammanslutning. Enligt 1 kap. 6 § KL om- fattar förbudet i 2 kap. 1 § KL även beslut av en sammanslutning av företag. Domstolen hänvisade här till praxis enligt vilken medlems- och branschföreningars stadgar kan utgöra beslut av företagssam- manslutningar, om dessa ger föreningen möjlighet att styra med- lemmarnas agerande på marknaden. Regelverket ansågs utgöra ett beslut av en företagssammanslutning och ett avtal i konkurrens- rättslig mening.

SBF hade vidare invänt att det inte fanns någon relevant mark- nad att pröva de ifrågasatta reglerna mot. Marknadsdomstolen fann att den relevanta markanden utgjordes av anordnandet av bilsport- tävlingar i Sverige. Eftersom tävlingar hölls i hela landet uppfylldes samhandelskriteriet, vilket gjorde artikel 101 FEUF, som reglerar förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete på EU-nivå, di- rekt tillämplig. Vid bedömningen av huruvida SBF:s ifrågasatta regler snedvrider konkurrensen menade Marknadsdomstolen att de aktuella bestämmelserna i praktiken genom sin blotta existens hade en inverkan på förares benägenhet att delta i andra tävlingar med hänsyn till risken att förlora sin SBF-licens. Då RF:s regler om förbundsbestraffning inte begränsade förbudet, innebar lojalitets- klausulerna i själva verket ett totalförbud som i sig kunde innebära en konkurrensbegränsning. Konkurrensbegränsningen bedömdes vara märkbar.

SBF hade vidare invänt att även om Marknadsdomstolen skulle anse att det förelåg en konkurrensbegränsning, innebar de legitima syftena bakom reglerna samt principen om idrottens särart att de aktuella klausulerna inte skulle omfattas av konkurrensreglerna. Marknadsdomstolen fann att de av SBF åberopade syftena som påstods ligga bakom de ifrågasatta reglerna var legitima. Syftena utgjordes av ”tillhandahållande av idrott åt alla”, ”stödjande av barn- och ungdomsverksamhet”, ”säkerställa att tävlingsverksam-

241

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

het kan anordnas under ordnade, likartade och rättvisa former” samt ”att säkerställa att bilsporttävlingar arrangeras på ett säkert sätt”. Domstolen ansåg emellertid inte att syftena ”tillhandahål- lande av idrott åt alla” samt ”stödjande av barn- och ungdomsverk- samhet” var uppfyllda genom SBF:s regler. Övriga åberopade syften ansågs genom SBF:s regler vara uppfyllda. Utredningen i ärendet gav emellertid inte stöd för att reglerna enligt sin orda- lydelse var nödvändiga för att uppnå syftena. Marknadsdomstolen fann att även om syftena var att betrakta som legitima krävdes en prövning av huruvida reglerna ansågs vara nödvändiga och pro- portionerliga för att uppfylla syftena. Marknadsdomstolen konsta- terade att även om reglerna hade ett legitimt syfte var ett total- förbud alltför långtgående. De legitima syftena kunde således inte rättfärdiga de konkurrensbegränsande reglerna.

Frågor som aktualiseras med anledning av bilsportmålet

Frågan om ekonomisk verksamhet

Idrotten som sådan faller inte på grund av verksamhetens art, orga- nisationsform eller andra omständigheter, innanför eller utanför konkurrensbestämmelserna. Avgörande är istället om en verksam- het är av ekonomisk art i unionsrättslig bemärkelse, och därmed i konkurrensrättslig mening betraktas som ett företag alternativt en företagssammanslutning. EU-domstolens rättspraxis antyder att de flesta former av idrottsverksamhet är ekonomiska till sin natur och i dessa fall omfattas verksamheten av konkurrensrätten, se Bosman- målet (mål C-415/93) och Meca-Medina-målet (mål C-519/04). Vad som utgör ekonomisk verksamhet tolkas extensivt och således kommer även konkurrensreglernas tillämpningsområde att tolkas extensivt. All verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör enligt EU-domstolens praxis ekonomisk verksamhet, se t.ex. mål C-118/85 kommissionen mot Italien (punkt 7), mål C-35/96 kommissionen mot Italien (punkt 36) och mål C-49/07 ”MOTOE” (punkt 22). Vid bedömningen av om det är en ekonomisk verksamhet måste var del av en verksamhet bedömas för sig. Det är således möjligt att en aktör som inte är vinstdrivande och som huvudsakligen bedriver icke-ekonomisk verksamhet ändå bedriver vissa verksamheter som är att betrakta

242

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

som ekonomiska i konkurrensrättslig bemärkelse. De flesta svenska idrottsliga aktörer befinner sig i denna situation. (Lindholm J, 2015, s. 30 f.).

I nämnd rapport refereras även till EU-domstolens praxis som klargjort under vilka förutsättningar olika aktörer bedriver ekono- misk verksamhet och således omfattas av konkurrensbestämmel- serna. En första fråga vid en sådan bedömning är om begreppet förutsätter att verksamheten bedrivs med vinstintresse. Denna fråga är enligt rapporten av särskild betydelse för svenska förhål- landen då den idrottsliga verksamheten huvudsakligen bedrivs av ideella föreningar. EU-domstolen prövade denna fråga i målet Höfner & Elser (mål C-41/90 punkt 21) som gällde huruvida kon- kurrensrätten omfattade arbetsförmedlingstjänster som tillhanda- hölls av en offentlig organisation utan ersättning. EU-domstolen slog därvid fast att det är den aktuella åtgärdens art som är sty- rande, inte vilken rättslig form som den aktör som vidtar åtgärden har eller hur åtgärden är finansierad. Att de flesta svenska idrotts- liga aktörer inte är vinstdrivande saknar därför enligt rapportför- fattaren betydelse vid bedömningen om verksamheten omfattas av konkurrensreglerna.

I målet MOTOE (mål C-49/07 p. 20–22 med vidare hänvis- ningar, REG 2008 s. I-4863) slog EU-domstolen fast att en idrotts- organisation, oavsett associationsform, finansiering eller vinst- intresse, kan utgöra ett företag i konkurrensrättslig mening. I målet ansågs kravet på ekonomisk verksamhet uppfyllt om den idrottsliga verksamheten utgör en inkomstkälla och därigenom faller inom artikel 101 FEUF:s tillämpningsområde, t.ex. genom att generera intäkter i form av deltagaravgifter, biljettförsäljning samt försälj- ning av sponsor- eller medierättigheter.

Frågan om medlemskap och lojalitetskrav i en förening

Bilsportmålet väcker frågor om innebörden av ett medlemskap och vilka lojalitetskrav som kan anses följa med ett medlemskap. I arti- keln Svensk idrotts organisation och uppbyggnad – igen beskriver Christer Pallin, chefsjurist vid Riksidrottsförbundet (Svensk Idrotts- juridisk förenings Artikelsamling 2013 i Idrottsjuridisk skriftserie nr 18) hur Riksidrottsförbundet (RF) ser på medlemskapet som en

243

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

röd tråd som binder samman den nationella idrottsorganisationen. Individen är medlem i en idrottsförening, som i sin tur är medlem i ett eller flera specialidrottsförbund vilka tillsammans bildar det paraplyorgan som finns för svensk idrott, dvs. RF. Enligt artikeln kopplar medlemskapet samman de olika organisationsleden och stadgarna är det avtal som reglerar villkoren för medlemskapet. I artikeln understryks också att medlemskapet är frivilligt, och att den som inte längre vill vara medlem har rätt att när som helst lämna sin organisation. Artikelförfattaren menar att så länge medlem- skapet gäller har individer, föreningar och förbund förbundit sig att följa det regelverk som finns för organisationen.

I artikeln nämns bestraffningar i form av tillfällig utvisning enligt spelreglerna och flera års avstängning enligt bestraffnings- reglerna som exempel på sanktioner som följer av det avtal som ingåtts genom medlemskapet.

Skulle medlemmen inte lojalt ställa upp bakom den egna organi- sationen utan i stället t.ex. delta i en med förbundet konkurrerande idrottsaktivitet, kan fråga om uteslutning uppkomma. Den grund- lagsskyddade föreningsfriheten innebär att vem som helst har rätt att bilda nya organisationer och i nämnd artikel förklarar artikel- författaren att det inte finns hinder mot att bilda nya fotbollsför- bund, eller andra typer av sammanslutningar för idrott. Vad som kan inträffa i ett sådant fall är att den egna organisationen ställer krav på sina medlemmar att de ska välja vilken av organisationerna de önskar tillhöra. På motsvarande sätt skulle, enligt artikeln, krav kunna ställas på enskilda idrottsutövare att, om de önskar repre- sentera den egna föreningen och det egna förbundet, inte samtidigt delta i idrottsarrangemang som inte är sanktionerade av den egna organisationen. Artikelförfattaren lyfter fram detta som något positivt genom att kommersiella aktörer på idrottens område kan ”hållas på avstånd”, och de etablerade idrottsorganisationerna ges möjlighet att utveckla idrotten inte bara som publik underhållning utan också som en viktig del av samhället.

244

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Föreningsfrihet

I bilsportmålet gjorde SBF gällande att en tillämpning av konkur- rensrättsliga regler på SBF:s stadgar skulle utgöra ett grundlags- stridigt ingrepp i föreningsfriheten så som den uttrycks i 2 kap. 1 § regeringsformen och i EU:s rättighetsstadga. Som nämnts ovan gjorde Marknadsdomstolen bedömningen att de konkurrensrätts- liga bestämmelserna som aktualiserades i ärendet inte kunde anses som en inskränkning av föreningsfriheten.

Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (föreningsfrihet). Föreningsfriheten innefattar inte bara frihet att bilda sammanslutningar utan också frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (SOU 1975:75 s. 194 och prop. 1975/76:209 s. 144). Föreningsfri- heten får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 reger- ingsformen). Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål. I 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen anges för vilka ändamål som en begränsning av föreningsfriheten får göras.

I förarbetena till regeringsformen, i anslutning till behandlingen av föreningsfriheten, lyftes det fram några exempel på föreskrifter som inte ansågs utgöra begränsningar av föreningsfriheten. Det påpekades att de formkrav som för skilda typer av föreningar ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar, aktiebolag osv. inte kan anses som begränsningar av föreningsfriheten. Grundlagsbered- ningen framhöll att dessa regler har till funktion att ange de rätts- liga ramarna för dem som vill begagna en särskild juridisk kon- struktion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbe- gränsning, minoritetsskydd osv. (SOU 1972:15 s. 157). Departe- mentschefen ställde sig bakom denna bedömning. Han framhöll även att sådan näringsrättslig lagstiftning, som innebar att viss verksamhet – t.ex. bank- och försäkringsrörelse – bara kunde bedrivas i föreningsform, inte stred mot föreningsfriheten. Ett annat exempel som nämndes var att inte heller verksamhet som är brotts- lig om den bedrivs av en enskild person kan vara friad mot ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Det framhölls att vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig

245

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 112–113). I propositionen påpekades att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga (s. 139). Det anfördes vidare att en före- skrift anses innebära en begränsning av regeringsformens rättig- hetsreglering endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. I propositionen betonades även vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskrän- kande lag beslutas, noga redovisar sina syften (s. 153–154). Denna snäva syn på rättighetsbegränsningar vidgades något i den propo- sition som låg till grund för lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall. I propositionen togs hänsyn till de tänkbara effekterna av den föreslagna regleringen. Det innebar att de föreskrifter som var aktuella ansågs utgöra en begränsning av demonstrationsfriheten och mötesfriheten (prop. 2005/06:11 s. 30). I propositionen Ökad insyn i partiers och valkandidaters fi- nansiering (prop. 2013/14:70 s. 96 f.) gjorde regeringen bedöm- ningen att en reglering om skyldighet för partierna att redovisa sina intäkter inte utgör någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål eftersom det av regleringen inte följer något hinder för en ideell förening att verka för politiska syften. Det gjordes även en bedömning om de indirekta effekter som en insynsreglering skulle kunna få när det gäller medborgarnas möjligheter att verka gemensamt inom ramen för ett parti trots detta måste anses innefatta en begränsning av före- ningsfriheten. Regeringen gjorde bedömningen att lagförslaget inte innebar någon begränsning av föreningsfriheten (s. 94–98 och 137).

Utredningen konstaterar att begränsande lagreglering avseende sammanslutningar (exempelvis ideella föreningar) är möjlig att in- föra, men enbart under förutsättning att lagen ges en utformning som innebär att den inte begränsar friheten för enskilda att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften och att till- sammans verka för dessa syften inom ramen för sammanslut- ningen. Av redovisade förarbetsuttalanden drar utredningen samti- digt slutsatsen att det inte enbart är de direkta och uttalade be- gränsningarna av en rättighet som lagstiftare och domstol har att beakta, utan det är de verkliga effekterna av en reglering som måste

246

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

beaktas för att avgöra om regleringen är att betrakta som rättig- hetsbegränsande. De tänkbara effekterna av en offentligrättslig regel måste därför alltid analyseras av lagstiftare och domstol för att inte komma i konflikt med föreningsfriheten. Om regeln i sig inte har ett föreningsbegränsande syfte, får i stället bedömas om det har ett sådant resultat. Vad som är det konkreta resultatet av en begränsning avgörs i det enskilda fallet.

Särartsfrågan och pyramidstrukturen – förhållandet mellan EU-rätten och idrott

Av EU-domstolens rättspraxis och kommissionens beslut framgår att man har erkänt och tagit hänsyn till idrottens särart. Kommis- sionen presenterade i juli 2007 Vitbok om idrott KOM(2007) 391 i vilken idrottens viktiga roll i samhället och idrottens särart under- ströks. Det påpekas dock att idrottens särart inte kan uppfattas som en motivering för ett allmänt undantag från tillämpningen av EU-rätten.

Av vitboken framgår att den europeiska idrottens särart kan avse dels idrottsverksamhet och idrottsregler, dels idrottsstruktu- ren. Som exempel på det förstnämnda nämns separata tävlingar för kvinnor och män, begränsningar av antalet deltagare i tävlingar, eller behoven av att se till att resultaten är säkra och att behålla en jämvikt mellan klubbar som deltar i en och samma tävling. När det gäller särarten i idrottsstrukturen, inbegripet idrottsorganisa- tionernas självständighet och mångfald, anges en pyramidstruktur för tävlingar från gräsrotsnivå till elitnivå och organiserade om- fördelningsmekanismer mellan de olika nivåerna och aktörerna, den nationella organisationen av idrott och principen om ett förbund per idrottsgren. Att idrottsorganisationernas självständighet, pyra- midstrukturen och principen om ett förbund per idrott särskilt lyfts fram av kommissionen kan ses som ett erkännande av idrot- tens rätt att i demokratisk ordning bestämma över inte bara sin verksamhet utan även sin organisering. Traditionellt finns det ett nationellt förbund per idrott och land, som i sin tur är medlem i ett europeiskt och ett internationellt förbund. Denna struktur och organisation brukar benämnas pyramidstrukturen och syftar bl.a. till att underlätta för idrottsrörelsen att utse det som benämns nationella och internationella mästare.

247

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Johan Lindholm har i tidigare nämnd rapport Kommersiell exploa- tering av idrottslig verksamhet ur ett konkurrensrättsligt perspektiv

(s. 18) beskrivit hur denna organisatoriska modell i vissa fall kan bidra till en ökad risk för att konkurrensen begränsas, dels genom att den försvårar för nya, konkurrerande aktörer att etablera idrottslig verksamhet, dels genom harmoniserad reglering bland de etablerade aktörerna. Enligt Johan Lindholm kan sådana konkur- rensbegränsningar drabba konsumenter, olika externa aktörer (t.ex. mediebolag, produkttillverkare och sponsorer) och andra idrottsliga aktörer (t.ex. när det gäller idrottsutövarnas, idrottsföreningarnas och idrottsförbundens inbördes förutsättningar att teckna sponsor- avtal). I sammanhanget kan nämnas att idrottsrörelsen anser att denna organisatoriska modell är nödvändig för att skydda idrottens intressen och därmed också den marknad som idrotten skapar. Utifrån en svensk kontext anses också att man bör beakta den allmännyttighet som lagstiftningen tillerkänt idrottsrörelsen.

Det kan också nämnas att idrottens särart inbegriper bl.a. folk- hälsoaspekter och idrottens sociala och kulturella betydelse.

Som tidigare nämnts finns det inte något allmänt undantag för regleringar inom idrott utan bedömningen av om konkurrensreg- lerna har överträtts måste göras i varje enskilt fall. Av vitboken framgår att det finns regler för idrottsorganisationer som på grund av sina legitima mål sannolikt inte bryter mot EUF-fördragets regler om konkurrensbegränsande samverkan. Detta förutsätter att eventuella konkurrensbegränsande effekter är ändamålsenliga och proportionella i förhållande till dem. Även legitima syften måste således vägas mot intresset av ”fungerande konkurrens”.

EU-domstolen har i målen Wouters (mål C-309/99) och Meca- Medina (mål C-519/04 P) utvecklat en analysmetod som innebär att bedömningen görs mot bakgrund av det övergripande samman- hang i vilket beslutet har fattats. I Meca-Medina ansåg EU- domstolen att de i målet omtvistade antidopningsreglerna syftade till att säkerställa en sund tävlan mellan idrottsutövare och att de begränsningar i klagandenas handlingsfrihet som reglerna innebar var nödvändiga för att idrottstävlingar skulle kunna anordnas på ett riktigt sätt. Andra legitima syften kan enligt kommissionens med- delande om idrott från 2011 vara att säkerställa rättvisa tävlingar, ovisshet om tävlingars utgång, skydd för tävlandes hälsa och åskå- dares säkerhet, främjandet av ungdomsidrott, ekonomisk stabilitet

248

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

hos klubbar eller lag samt enhetliga spelregler. Motsvarande ana- lysmetod tillämpades av Marknadsdomstolen i beslut den 3 december 2012 i mål A/12 (SHL-målet). Domstolen fann att ett förbud mot korttidskontrakt inom ishockey utgjorde en nödvändig och proportionell åtgärd för att uppnå ett legitimt syfte.

Av EU-domstolens praxis och kommissionens uttalanden kan utläsas att regler som är en naturlig del av tävlingsmomentet i idrottsserier eller internationella tävlingar, och som alltså inte syftar till att reglera tillträdet till marknaden, kan utgöra godtag- bara inskränkningar. Som framgår av kommissionens Vitbok om idrott torde t.ex. spelregler, regler om urvalskriterier för idrottstäv- lingar, sammansättning av landslag och anti-dopningsregler kunna rättfärdiga konkurrensbegränsningar med hänvisning till reglernas legitima syften.

Den av kommissonen och EU-domstolen framdrivna rättsut- vecklingen av begreppet idrottens särart kan enligt utredningens mening ses i ljuset av den politiska viljan att skydda idrotten som framförts inom EU. I Kommissionens Helsingforsrapporten om idrott, KOM(99) 644, december 1999 framhålls att när unionens konkurrensregler tillämpas på idrotten bör hänsyn tas till idrottens särart och särskilt det ömsesidiga beroendet mellan idrotten och den ekonomiska verksamhet den genererar. Kommissionens Helsingforsrapport följdes upp av Europeiska rådets idrottsdekla- ration år 2000. Europeiska rådet bekräftade här stödet för idrottens rätt att verka inom lämpliga föreningsstrukturer. Den demokra- tiska föreningsidrottens sammanhållna och solidariska karaktär skulle enligt Europeiska rådet skyddas. Idrottens särart och dess frivilliga strukturer lyfts även fram i artikel 165 EUF-fördraget som tillsammans med artikel 6 lägger fast ramarna för unionens kom- petens på idrottsområdet.

Det har alltså gjorts politiska viljeyttringar i form av deklara- tioner och uttalanden på allt högre nivå, vilka bl.a. återspeglas i EUF-fördraget markering av idrottens specifika karaktär, dess sär- skilda strukturer och sociala och pedagogiska funktion. Särskilt den svenska, och nordiska, idrottsrörelsen bygger sedan över ett sekel på demokratiska och öppna ideella föreningar, i vilka medlemmarna har bestämmanderätten över den verksamhet de själva skapar och utövar utifrån ett ideellt ändamål. Det är medlemmarna som på

249

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

årsmötet både bestämmer över föreningsändamålet och hur idrottsverksamheten ska bedrivas, utformas och finansieras.

I bilsportärendet tillämpades konkurrensreglerna i ett dittills oprövat sammanhang, nämligen inom ramen för den svenska idrotts- organisationen och strukturen. Konkurrensverket och Marknads- domstolen ställdes inför en grannlaga uppgift som krävde att det togs hänsyn till andra intressen än de som normalt ligger till grund för en konkurrensrättslig prövning.

Medlemsstaternas särart

Det finns betydande skillnader inom EU när det gäller idrottens roll i samhället. I rapporten Study on the funding of grassroots sports in the EU (den 27 juni 2011) definieras fyra huvudsakliga typer av finansieringsmodeller för idrott där hänsyn har tagits till följande.

Nivån på deltagande inom idrotten (mätt som antal med- lemmar)

Den genomsnittliga nivån på den offentliga finansieringen per capita

Den relativa betydelsen av direkta bidrag från hushållen

Det samlade bidraget i form av frivilligt arbete.

I rapporten betonas att varje modell speglar olika historiska, in- stitutionella och kulturella faktorer, olika nivåer av ekonomisk utveckling samt skilda regelverk i medlemsstaterna.

I Jörgen Hettnes artikel Bilsport, EU och marknadsdomstolen – är den svenska idrottsrörelsen hotad? (Svensk Idrottsjuridisk före- ning, Artikelsamling 2014 i Idrottsjuridisk skriftserie nr 19) kon- stateras att det finns betydande skillnader inom EU när det gäller idrottens roll i samhället. I artikeln hänförs Sverige och länder i norra och västra Europa till den grupp länder som uppvisar ett högt deltagande från allmänheten i idrottsverksamheten (cirka 20 procent av befolkningen) och förhållandevis höga nivåer av både privat och offentlig finansiering. Vidare anges att omfattande insatser i form av ideellt arbete sänker kostnaderna för att upprätt- hålla en hög nivå på idrottsverksamheten i dessa länder.

250

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

I rapporten (s. 25) talas om behovet av att uttryckligen erkänna idrott som ett legitimt samhällsintresse och inför planerade för- ändringar i beskattning eller andra regelförändringar analysera kon- sekvenserna i syfte att säkerställa en hållbar tillväxt inom idrotts- sektorn. I rapporten påpekas också behovet av att erkänna intresset av att idrott bedrivs på gräsrotsnivå, t.ex. genom idrottens fost- rande och sociala funktion, vilket bör skapa incitament för offent- liga myndigheter på alla nivåer att värna nyttan av idrott.

Utredningens överväganden och slutsatser

Idrottens särart har beaktats i tillämpningen av EU-fördragen och är numera en del av EU-rätten, men utgör inget allmänt undantag i regleringen utan bedöms från fall till fall. Vid denna bedömning är det fråga om det finns något legitimt syfte med ”konkurrens- begränsningen” och om effekten av konkurrensbegränsningen kan anses nödvändig och proportionell.

Syftet med idrottsverksamheten är ideellt men för att finansiera verksamheten tas t.ex. entré-, tränings- och tävlingsavgifter ut. Dessa avgifter och andra intäkter som har sitt ursprung i den ideella verksamheten konstituerar i rättslig mening regelmässigt närings- verksamhet och de skapar en marknad i konkurrensrättslig mening.

Marknadsdomstolen prövade det aktuella målet bl.a. utifrån idrottens särart och kom fram till att det fanns syften bakom regeln som inte uppnåddes med förbudsregeln. I målet hänvisades bl.a. till lojalitetsplikten som följer av licensreglerna.

Kravet på licensinnehav för deltagande i idrottslig verksamhet medför att licensvillkoren får ett betydande inflytande på de idrottsliga aktörerna och på den idrottsliga verksamheten. I domen prövades om licensreglerna har något legitimt syfte och därmed skulle kunna falla utanför konkurrensreglerna. Här kan noteras att det enligt domstolen fanns syften som motiverade lojalitetsplikten och som, under vissa förutsättningar, också i sig skulle kunna anses legitima. Utredningen tolkar detta som att det finns situationer där det saknas intressekonflikt och lojalitetsplikten inte är nödvändig. I just detta fall gjordes bedömningen att det var en långtgående loja- litetsplikt som skyddade Svenska Bilsportförbundet (SBF) från konkurrens utifrån, och att lojalitetsplikten inte var proportioner-

251

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

lig. Ytterligare en central aspekt som var avgörande för det aktuella fallet var att SBF i konkurrensrättslig bemärkelse betraktades som ett företag.

Som framgått är kravet för att en verksamhet i konkurrensrätts- lig bemärkelse ska bedömas som ekonomisk lågt ställt. På de högre nivåerna av organiserad idrott är det i allmänhet sällsynt med verk- samhet som saknar ekonomisk effekt. Svensk idrott utgörs samti- digt av en verksamhet med betydande ideella inslag och den är till stora delar inte renodlat ekonomisk till sin natur. Utredningen har i detta sammanhang ställt sig frågan om en medlems intresse av att bedriva näringsverksamhet på den idrottsliga marknaden ur ett konkurrensrättsligt perspektiv kan väga tyngre än en förenings intresse av att kunna finansiera den allmännyttiga och demokra- tiska föreningsverksamheten. Det finns ett behov av att hitta en balans mellan respekten för de EU-rättsliga marknadsekonomiska grundprinciperna och idrottens särart.

Utredningen har i kapitel 3 resonerat kring organisationernas särart och EU har som nämnts klart uttalat att idrottens särart ska beaktas. EU-rätten slår samtidigt fast att det inte finns något kon- kurrensrättsligt undantag för sådan idrott som utgör ekonomisk verksamhet. Utredningen ser flera goda skäl för att beakta särart inom ideella sektorer. När det gäller möjligheter att i dessa avseen- den föreslå lagstiftningsåtgärder så kringskärs de emellertid av att konkurrensfrågorna styrs av EU-rätten. Det finns däremot skäl för utredningen att understryka det utrymme som finns inom gällande reglering att beakta särart.

Att en avvägning ska ske för att skydda idrottens särart innebär en betydande rättsosäkerhet eftersom det är svårt att förutse vad betydelsen av särart omfattar. En avvägning ska ske enligt pro- portionalitetsprincipen och de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall blir avgörande. Den osäkerhet som idrottsrörelsen upp- lever kring vad som gäller i dessa avseenden försvårar dess verk- samhet.

Till följd av de begränsningar som det konkurrensrättsliga regel- verket anses medföra för vissa ideella verksamheter finns det skäl för regeringen att verka för åtgärder som bidrar till ett stärkt och självständigt civilsamhälle. Regeringen bör därför medverka till ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet strider mot EU:s konkurrensregler. Skulle ett sådant

252

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

klarläggande innebära att så är fallet bör regeringen verka för att en förändring kommer till stånd som säkerställer idrottens särart ur ett konkurrensrättsligt perspektiv.

Utredningens arbete med dessa frågeställningar har visat på en komplex materia där målkonflikter uppstår mellan konkurrensrät- ten och den politiskt uttalade viljan att allmännyttig föreningsverk- samhet ska kunna bedrivas utan konkurrensrättsliga begränsningar. Det finns därför anledning för regeringen att söka undanröja den osäkerhet som utredningen har pekat på. Regeringen bör därför i detta syfte genomföra ett översynsarbete, vilket kan bedrivas på det sätt regeringen anser lämpligt, inom Regeringskansliet eller i en särskild utredning.

5.2.2Konsumenträtten och förhållandet mellan medlem och förening

Förslag: Konsumentverket får i uppdrag att avseende ideella föreningars verksamhet utarbeta en exempelsamling över vad som är respektive inte är näringsverksamhet enligt konsument- lagstiftningen. Arbetet ska bedrivas i samverkan med civil- samhällets organisationer i syfte att utforma exempelsamlingen utifrån de behov av tydliggöranden som organisationerna ser.

I detta avsnitt belyser utredningen fall där den verksamhet som en ideell förening bedriver kan komma att bedömas som näringsverk- samhet i konsumenträttsligt hänseende och på vad sätt detta även kan återspeglas i relationen mellan föreningen och medlemmen.

Konsumenträttsliga krav på en ideell förening

År 2011 anmäldes den ideella föreningen Friskis & Svettis till Kon- sumentverket för att föreningen krävde skriftlig uppsägning av medlemsavtal. Enligt Konsumentverkets bedömning var det av föreningen tillämpade villkoret oskäligt och myndigheten hänvi- sade till Marknadsdomstolens praxis om att skriftligt formkrav vid uppsägning i konsumentförhållanden är att betrakta som oskäligt mot konsumenten enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i kon-

253

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

sumentförhållanden. Konsumentverket kommenterade även vissa andra villkor som framgick av Friskis & Svettis medlemsavtal. Det gällde att föreningen friskrev sig från ansvar för personskador upp- komna genom olycksfall. Vidare reagerade Konsumentverket på att Friskis & Svettis förbehöll sig rätten att efter den inledande bind- ningstiden automatiskt höja priset enligt gällande prislista, samt att föreningen även kunde göra förändringar i sina avtalsvillkor med hänvisning till information om gällande bestämmelser på före- ningens webbplats. Slutligen kommenterades ett villkor om att föreningen inte gjorde någon återbetalning till medlem som av- stängts eller uteslutits på grund av avtalsbrott.

Friskis & Svettis invände att föreningen inte är att betrakta som näringsidkare och att lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsu- mentförhållanden därför inte är tillämplig. Mot detta argument anförde Konsumentverket att ur ett konsumenträttsligt perspektiv kan även ideella organisationer anses såsom näringsidkare. Bland annat menade myndigheten att det fick beaktas att Friskis & Svettis riktar sig till allmänheten och tillhandahåller tjänster av så- dant slag som även tillhandahålls av andra konkurrerande närings- idkare inom branschen. På grund av detta och att verksamheten inte heller ansågs ske i så obetydlig omfattning att den inte kunde anses yrkesmässig, gjorde Konsumentverket bedömningen att Friskis & Svettis utgör en näringsidkare i konsumenträttslig mening och därmed omfattas av nämnd lag. Föreningen har efter Konsument- verkets bedömning valt att ändra villkoren i medlemsavtalet.

Frågor som aktualiseras i anledning av Friskis & Svettis-fallet

Genom ärendet aktualiseras frågor om skiljelinjen mellan konsu- menttvist och medlemstvist, när en förening betraktas som näringsidkare, medlems möjligheter till inflytande och föreningars självständighet.

Konsumenttvist eller medlemstvist

Konsumenträtten reglerar avtalsförhållandet mellan näringsidkare och konsument. Utredningen återkommer till begreppet närings- idkare i närmast följande avsnitt. Här behandlas de fall då den

254

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

ideella föreningen är en näringsidkare och tvist uppstår med en medlem gällande köp av en vara eller en tjänst. I sådana fall kan det finnas skäl att göra en bedömning av om det är en konsumenttvist, som grundas i att det är en relation mellan näringsidkare och konsument, eller om det är en tvist som rör ett förhållande mellan en föreningsmedlem och förening. Utredningen har inte funnit några rättsliga avgöranden som klargör denna distinktion. Efter kontakter med Allmänna reklamationsnämnden har det dock framgått att frågan är relevant för nämndens bedömning då det gäller att avgöra dess behörighet att pröva ett ärende.

Allmänna reklamationsnämnden ska enligt 1 § förordningen (2007:1041) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som näringsidkaren har tillhanda- hållit konsumenten och rekommendera en lösning av tvisten. Nämnden har haft ärenden som rört tvister mellan medlemmar och ideella föreningar och då tagit ställning till frågan om nämnden varit behörig att pröva tvisten som konsumenträttslig. Med ut- gångspunkt från behörighetsfrågan har nämnden vid ett ordförandemöte 2009 uttryckt skiljelinjen på följande sätt:

Nämnden har genomgående ansett sig behörig att pröva tvister där köpet av en vara eller tjänst framstått som det väsentliga medan med- lemskapet i föreningen varit nödvändigt för att kunna ingå avtalet. När däremot medlemskapet i föreningen varit det primära har utgången blivit den motsatta. Det kan i vissa fall vara svårt att klart dra gränsen för när det ideella intresset i själva föreningsverksamheten ska anses väga tyngre än det kommersiella inslaget.

Om inga särskilda skäl talar för att ett ärende är en föreningstvist har Allmänna reklamationsnämnden således ansett att det är en tvist som kan prövas av nämnden vilket inneburit ett ställningsta- gande för att det är en konsumenträttslig fråga. I vad mån nämnd distinktion även är tillämplig då det gäller att pröva tvistefrågor mellan förening och medlem materiellt är oklart eftersom det såle- des saknas rättspraxis i frågan. Utredningen återkommer till den praxis som gäller för föreningars beslut om uteslutning av medlem och i vad mån dessa ska avgöras av domstol eller av föreningen.

255

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Frågan om begreppet näringsverksamhet

Begreppet näringsverksamhet är vidsträckt och en väsentlig fråga är hur begreppet ska tolkas i förhållande till ideella föreningar. De flesta aktiviteter som ideella föreningar bedriver och som innebär någon form av ekonomisk verksamhet som är yrkesmässig inne- fattas i begreppet näringsverksamhet. Begreppet förekommer inom olika rättsområden, däribland inom civilrätten (främst inom kon- sumenträtten), redovisningslagstiftningen, skattelagstiftning och straffrättslig lagstiftning. Det finns dock ingen enhetlig definition, men man har strävat efter att använda samma metodik i de olika konsumenträttsliga lagarna (prop. 2001/02:134 s. 27). Med närings- verksamhet brukar man benämna verksamhet av ekonomisk natur som kan betecknas som yrkesmässig. Något vinstsyfte med verk- samheten lär inte kunna ställas upp (prop. 1989/90:89 s. 60). För att belysa hur begreppet tolkas redovisas närmast några av de defi- nitioner som förekommer inom civilrätten (konsumenträtten), den offentliga rätten och straffrätten.

Konsumentköplagen (1990:932) gäller bl.a. vid köp av lösa saker som en näringsidkare säljer till en konsument. Med konsument avses i detta sammanhang en fysisk person som handlar huvudsak- ligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, och med näringsidkare avses en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten (1 §). Så snart mer än något enstaka uppdrag eller försäljning ge- nomförs, så ska personen ifråga normalt anses som näringsidkare, och för att rekvisiten ska vara uppfyllda krävs inte att verksam- heten är inriktad på vinst (Herre J, under medverkan av Ramberg J,

Konsumentköplagen En kommentar, [1 juni 2014, Zeteo], kommen- taren till 1 kap. 1 §). I konsumentkreditlagen och konsument- tjänstlagen definieras begreppet på samma sätt som i köplagen. Enligt förarbetena till konsumenttjänstlagen (prop. 1984/85:110 s. 141 f.) ska begreppet näringsidkare förstås i vidsträckt mening. Den omfattar varje fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur och av sådan karaktär att den kan betecknas som yrkesmässig. Detta innebär inte några större krav på verksamhetens omfattning. En person som på sin fritid mot ersättning utför tjänster åt andra bör således betraktas som närings-

256

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

idkare i lagens mening så snart det inte bara är fråga om något enstaka uppdrag.

Av 2 § lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhål- landen framgår att med konsument avses en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverk- samhet, och med näringsidkare avses en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med hans näringsverk- samhet, oavsett om den är offentlig eller privat.

En ideell förening som utövar näringsverksamhet ska enligt 2 § handelsregisterlagen (1974:157) ansöka om registrering i handels- registret. Registreringskravet inbegriper ideella föreningar men omfattar endast dem som enligt bokföringslagen (1999:1078) är skyldiga att upprätta en årsredovisning. Denna inskränkning har gjorts för att näringsidkarkretsen ansågs onödigt vid för handels- registerändamål (prop. 1975:104, s. 144 f.).

I 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) finns regler som av- gränsar inkomstslaget näringsverksamhet. I 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen anges att med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Definitionen använder uttrycket förvärvsverksamhet för att be- gränsa inkomstslaget till sådan verksamhet som bedrivs med ett förvärvssyfte, dvs. syftet ska vara att verksamheten ska ge ett eko- nomiskt utbyte, man talar ibland om ett vinstsyfte (se Andersson M, m.fl, Inkomstskattelagen En kommentar [den 1 juli 2015, Zeteo] kommentaren till 13 kap. 1 §). Av nämnd kommentar framgår vidare att uttrycket förvärvsverksamhet innebär en avgränsning mot hobbyverksamhet liksom mot rent ideell verksamhet. Att verksamheten ska bedrivas yrkesmässigt innebär vidare enligt kommentaren att den ska bedrivas regelbundet och varaktigt samt att den ska ha en viss omfattning.

I kommentaren till den straffrättsliga bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken anges att begreppet nä- ringsidkare även i det fallet ska förstås i vidsträckt mening och omfattar varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art (Berggren N-O, m.fl., Brottsbalken En kommentar [den 1 juli 2015 Zeteo] kommentar till 16 kap. 9 §). Vidare sägs att aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska före- ningar undantagslöst är näringsidkare, om de driver verksamhet,

257

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

samt att stiftelser och ideella föreningar är näringsidkare då de främjar sitt syfte genom att driva näringsverksamhet.

Frågan om ideella föreningar som näringsidkare aktualiserades i ett mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (dom 2006- 04-26 vid Kammarrätten i Stockholm i mål 6516-05). I målet prövades om Friskis & Svettis IF i Haninge var att bedöma som näringsidkare enligt 2 kap. 8 § kommunallagen. Kommunen hade i det aktuella fallet riktat stöd till föreningen (ett borgensåtagande). Mot bakgrund av det närmast totala förbudet för kommuner att lämna individuellt riktat stöd ansåg domstolen att begreppet näringsidkare skulle ges en vid tolkning och att den inkomst- skatterättsliga klassificeringen av en association (dvs. en samman- slutning som har medlemmar eller delägare) därför inte ensamt kunde styrka att denna inte betraktas som näringsidkare i kom- munallagens mening.

Utredningen konstaterar att skilda definitioner i olika regelverk av begreppet näringsverksamhet/näringsidkare kan medföra olika tillämpningsproblem för ideella föreningar. En tolkning kan behöva göras i bokföringssammanhang, medan en annan tolkning måste ske i civilrättsliga sammanhang med hänsyn till att begreppet har en vidsträckt innebörd enligt konsumentlagstiftningen. Ytterligen en tolkning kan aktualiseras för att avgöra hur verksamheten bedöms inkomstskattemässigt. Lagstiftningen riskerar att uppfattas som såväl komplicerad som inkonsekvent och det tycks därför finnas ett behov av att klargöra vad begreppet innefattar i olika sammanhang. Detta är särskilt angeläget eftersom ideell verksamhet i regel drivs av privatpersoner på deras fritid.

Regler som styr det föreningsrättsliga åtagandet

De konsumenträttsliga reglerna kan visserligen aktualiseras gäl- lande ideella föreningar men de utgör ingen norm i sig för före- ningars och medlemmars inbördes rättigheter och skyldigheter. De föreningsrättsliga åtagandena utgår istället från avtalsförhållandet mellan föreningar och dess medlemmar. Genom medlemskapet har medlemmen ingått ett avtal med föreningen som reglerar parternas inbördes rättigheter och skyldigheter. För att lösa ett rättsligt pro- blem som uppkommer inom en ideell förening så finns det olika

258

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

normkällor såsom allmän lagstiftning, möjligheter till paralleller till annan lagstiftning, rättspraxis, föreningens stadgar, föreningens interna praxis och generell föreningssed samt det individuella medlemsavtalet. Utredningen vill i detta sammanhang även peka på majoritetsprincipen och likhetsprincipen som är grundläggande för den demokratiska föreningsverksamheten (Hemström C, 2011,

Organisationernas rättsliga ställning: Om ekonomiska och ideella föreningar).

Majoritetsprincipen innebär att den mening som fått majorite- ten av röster från medlemmar respektive styrelseledamöter i regel avgör hur frågan ska lösas. I anfört arbete (Hemström) beskriver författaren att majoritetsprincipen utgör i varje fall i de större föreningarna en nödvändig förutsättning för en demokratisk föreningsverksamhet. Det kan dock krävas kvalificerad majoritet för vissa beslut och man kan även tänka sig fall då minoriteten ges rätt att framtvinga ett beslut. Likhetsprincipen innebär att majoriteten vid sitt beslutsfattande inte utan stadgestöd får utsätta de enskilda medlemmarna för olika behandling. Principerna är som sagt inte lagfästa men det råder enligt vad som framgår i anfört arbete (Hemström) inte någon tvekan om att båda är grund- läggande för verksamheten på både stämmo- och styrelsenivå.

Förhållandet mellan föreningen och medlemmen och föreningars självständighet

När det gäller tvister mellan en medlem och en förening, där par- terna inte har ett konsument- och näringsidkarförhållande, är frågan om det är föreningarna själva som ska avgöra frågan eller om domstol respektive myndighet kan pröva ett föreningsbeslut uti- från allmänna avtalsrättsliga regler. I fallet med Friskis & Svettis och frågan om dess avtalsvillkor aktualiserades frågan om ändring av föreningens medlemsavtal till följd av myndighets bedömning i frågan. Utredningen ser här behov av att redogöra för vad som allmänt gäller i frågor om domstols behörighet att pröva förenings- interna angelägenheter.

Utredningen har i tidigare avsnitt berört frågan om medlems skyldigheter gentemot den ideella föreningen och i det samman- hanget tagit upp stadgeföreskrifter om förbud för medlemmar att vara illojala. I åtskilliga föreningar är sanktionen mot medlemmar

259

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet SOU 2016:13

som bryter mot föreningens regler uteslutning ur föreningen (Hemström 2011).

Frågan i vad mån beslut om uteslutning av medlem ur en ideell förening kan bli föremål för rättslig prövning är inte reglerad i lag utan är överlämnad åt domstolarna att bedöma enligt allmänna rättsprinciper. Länge ansåg domstolarna att föreningarna själva borde ha rätt att avgöra om medlemmen avvikit från föreningens normer på ett sådant sätt att han eller hon borde uteslutas. I praxis har frågan prövats beträffande vissa typer av ideella föreningar och då inte bara i formellt hänseende utan också på materiell grund enligt avtalsrättsliga principer. Så har varit fallet då medlemskapet i föreningen ansetts ha betydelse för medlemmens yrkesverksamhet och därmed i ekonomiskt hänseende, såsom beträffande vissa fack- liga och andra organisationer (NJA 1945 s. 290, 1946 s. 83, 1958 s. 654 respektive NJA 1977 s. 129). I dessa fall har det prövats om den uteslutne gjort sig skyldig till något som enligt föreningens stadgar berättigat föreningen att utesluta denne, och när föreningen inte förmått visa detta, har uteslutningsbeslutet förklarats sakna verkan. Prövningen får antas ha skett på avtalsrättsliga grunder, varvid stadgarna ansetts som led i rättsförhållandet mellan före- ningen och medlemmen. Beslut om uteslutning ur en ideell föräldra- kooperativ förskoleförening har också ansetts kunna bli föremål för domstolsprövning på materiell grund (NJA 1998 s. 293). Som skäl för bedömningen anfördes bl.a. att medlemskapet gav rätten till en förskoleplats som drevs av föreningen och att denna rätt i allmänhet fick anses vara av stor praktisk och ekonomisk betydelse för föräldrarna. Domstolen ansåg att det fanns ett påtagligt behov av rättsskydd och att uteslutningen skulle kunna sakprövas av domstol enligt avtalsrättsliga principer. Däremot har det ansetts att uteslutning ur vissa andra ideella föreningar, som t.ex. religiösa föreningar (NJA 1906 s. 317 och 1931 s. 604) och idrottsföreningar (NJA 1990 s. 687), inte kunnat prövas på materiell grund. Det senare fallet rörde en tvist mellan en orienteringsklubb och två av dess medlemmar. I detta fall var medlemskapet inte av ekonomisk betydelse för medlemmarna vid deras utövande av yrkesverksamhet eller på annat liknande sätt. Högsta domstolen (HD) anförde att idrottsföreningar i allmänhet har ett klart ideellt syfte och att till följd av detta får medlemmarnas deltagande i verksamheten ett personligt inslag, som i princip saknas i föreningar där det ekonomiska

260

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

intresset är det mest framträdande. HD gjorde utifrån detta bedömningen att det inte är väl förenligt härmed att uteslutning skulle kunna prövas enligt avtalsrättsliga principer. HD tillade följande angående medlemskapets betydelse.

Intresset för utövande av sport i olika former omfattas numera av många. Medlemskap i idrottsföreningar torde därmed ha fått ökad betydelse. Särskilt mot bakgrund härav skulle det kunna hävdas att det numera finns ett behov av sådant rättsskydd vid uteslutning som en domstolsprövning erbjuder. Sådana synpunkter gör sig gällande även beträffande medlemskap i vissa andra typer av ideella föreningar, inte minst sådana som tillgodoser fritidsintressen av olika slag.

Den ideella inriktning och det personliga inslag som präglar idrotts- föreningars verksamhet utgör emellertid ett så starkt skäl för att före- ningarna själva bör få avgöra frågan, huruvida en medlem avvikit från en förenings regler på sådant sätt att han bör uteslutas ur föreningen, att det inte är lämpligt att sådana frågor generellt skulle vara under- kastade domstols prövning, inte ens om den rättsliga prövningen be- gränsades till att avse huruvida en uteslutning var oskälig (jfr 36 § avtalslagen).

Man kan dock inte bortse från att det undantagsvis kan förekomma fall, då det framstår som angeläget att uteslutning ur en idrottsförening kan prövas av domstol, trots förhållandets i princip personliga karak- tär. Här åsyftas fall då uteslutningen påstås innebära en diskriminering av den uteslutne på grund av dennes ras, religion eller annan liknande omständighet eller vara grundad på annat jämförbart förhållande som får anses göra uteslutningen uppenbart otillbörlig.

Domstol kan även pröva andra frågor som ligger nära uteslut- ningsmålen. Svea hovrätt avgjorde ett mål (RH 1997:111) där det var frågan om domstol borde pröva ett beslut fattat av ett organ inom Svenska Travsportens Centralförbund. Tvisten rörde påföljd för travtränare som visat sig ha brutit mot bestämmelser i tävlings- reglementet. Hovrätten fann att beslutet kunde prövas av domstol på materiell grund. I ett annat fall från Svea hovrätt (RH 1999:92) prövades också om domstol borde pröva ett beslut fattat av en ideell förening. Frågan gällde ett beslut av Svenska Kennelklubbens Centralstyrelse om att frånta en medlem dennes auktorisation som tävlingsdomare. Hovrätten kom i detta mål fram till att beslutet kunde prövas i formellt men inte materiellt hänseende. I målet an- gavs att en bedömning av beslutets art måste göras med beaktande av bl.a. klubbens verksamhet och syfte samt vilka personliga och ekonomiska konsekvenser beslutet får för medlemmen.

261

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

Domstol prövar även talan om medlems skyldighet att betala medlemsavgift vilket framgår av en rad olika avgöranden (NJA 1927 s. 481 II och NJA 2000 s. 365). Likaså kan klander av stämmobeslut prövas rättsligt av domstol. HD prövade en tvist mellan ett fackförbund och ett antal medlemmar (NJA 1987 s. 394). Medlemmarna klandrade ett beslut bl.a. på den grunden att det inte ankom på ett fackförbund att träffa avtal om en försäkring som låg utanför förbundets uppgift att ta tillvara medlemmarnas intressen på arbetsmarknaden och inom näringslivet. HD uttalade att det av allmänna rättsprinciper får anses följa, att en medlem av en ideell förening genom klandertalan ska kunna få rättslig pröv- ning av frågan om ett beslut som har fattats av föreningens högsta beslutande organ strider mot stadgarna och på den grunden är ogiltigt.

Utifrån redovisade rättsfall drar utredningen slutsatsen att dom- stolarna tvekar om de bör överpröva beslut som fattats av ideella föreningar om uteslutning av medlemmar. En rad olika omständig- heter får betydelse för föreningarnas självständighet och domsto- lens möjligheter att överpröva beslut. I de fall då det rör sig om föreningar med ett rent ideellt syfte och värdet av medlemskapet är klart icke-ekonomiskt kan generellt sägas att föreningarna har en betydande självständighet. I de fall ett beslut får yrkesmässig eller ekonomisk betydelse görs dock av bl.a. rättssäkerhetsskäl bedöm- ningen att det finns förutsättningar för rättlig prövning vilket in- skränker föreningens självständighet. Frågan får i sådana fall prövas av domstol på avtalsrättsliga grunder, varvid exempelvis stadgarna är att anse som ett led i rättsförhållandet mellan föreningen och medlemmen. Hur frågan ska avgöras i andra fall än vid uppsägning har utredningen endast kunnat ge exempel på.

Utredningens överväganden och förslag

Utredningens uppdrag är att identifiera sådana regelverk och till- lämpningar som utgör hinder eller begränsningar för verksamhet inom det civila samhället samt analysera och bedöma hur organi- sationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning. Det be- skrivna fallet med Friskis & Svettis illustrerar ett sådant hinder som grundas på uppfattningen att ideell verksamhet på en rad punkter

262

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

skiljer sig från privata aktörer och därför inte ska ses som närings- verksamhet. I utredningens samtal med företrädare för Konsu- mentverket beskrivs en förståelse för att det kan vara svårt för fö- reträdare från ideella föreningar att förstå att olika bedömningar görs i fråga om betydelsen av begreppet näringsidkare beroende på vilken myndighet föreningen har kontakt med. Här nämns t.ex. inkomstskattelagen och att ideella föreningars särart beaktas i denna lag.

Utredningen har i frågan om det konsumenträttsliga regel- verkets tillämplighet på tvister med ideella föreningar som part tagit upp frågan om föreningstvister och konsumenttvister. All- männa reklamationsnämnden har vad gäller nämndens behörighet gjort en åtskillnad mellan sådana tvister. Utredningen anser att det är rimligt att skilja mellan föreningstvister och konsumenttvister och att frågan om medlemskapets karaktär är en sådan faktor som kan vara av betydelse. Andra faktorer skulle kunna vara att det finns en övervägande ideell inriktning och att verksamheten präglas av ett starkt personligt inslag från medlemmarna. Utredningens uppfattning är att det är lämpligt att föreningarna själva avgör frågor där det ideella intresset i själva föreningsverksamheten kan anses väga tyngre än det kommersiella inslaget. Eftersom det är en fråga som, enligt vad utredningen känner till, inte är rättsligt prövad går det dock inte att uttala något bestämt i fråga om en tvist kring ett köp av en vara eller en tjänst kan bedömas som en förenings- tvist, och på vilka grunder en sådan bedömning i så fall kan göras.

Den konsumentskyddande lagstiftningen grundas på att det är en relation mellan näringsidkare och konsument och att konsu- menten har en svagare ställning än näringsidkaren. För att avgöra om det är en sådan situation får man bedöma omständigheterna i det enskilda fallet. Många gånger bedriver ideella föreningar inte sådan ekonomisk verksamhet att de bedöms som näringsidkare, och i dessa fall aktualiseras inte det konsumenträttsliga skyddet. I strikt konsumenträttslig mening kan dock ideella föreningar vara att betrakta som näringsidkare när de bedriver ekonomisk verk- samhet. Konsumenträttslig lagstiftning kan då bli tillämplig. Om det är en utåtriktad föreningsverksamhet som verkar i konkurrens med privata företag torde den undantagslöst vara att hänföra till sådan näringsverksamhet som faller under konsumenträttslig regle- ring. En konsument har i dessa fall inte anledning att förvänta sig

263

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

SOU 2016:13

olika resultat av exempelvis en reklamation beroende på om det är en ideell organisation eller annan aktör som bedriver närings- verksamhet. Det civilrättsliga begreppet näringsverksamhet har dock som framgått en vidsträckt innebörd och omfattar även akti- viteter som inte uppfattas som kommersiella. Frågan om vilka ide- ella föreningar som bedriver näringsverksamhet måste avgöras från fall till fall.

I svensk lagstiftning anses konsumenternas intressen starkt skyddsvärda. Utredningen anser att eftersom konsumentskyddet grundas på att det är en relation mellan näringsidkare och konsu- ment, och att konsumenten har en svagare ställning än näringsidka- ren saknas skäl att föreslå undantag i konsumenträttslig lagstiftning för ideella föreningar. Det kan dock finnas skäl att vid en rättslig prövning i enlighet med konsumenträtten också ta hänsyn till om det är en ideell verksamhet som bedriver näringsverksamhet med de förutsättningar som detta innebär. Därvid bör det beaktas vilka förväntningar som konsumenten rimligen kan ha på en sådan tjänst eller vara.

På grund av oklarheter kring begreppet näringsidkare och ef- tersom ideella föreningar riskerar att missbedöma om konsument- rättsliga regelverk är tillämpliga föreslår utredningen att Konsu- mentverket får i uppdrag att utarbeta en exempelsamling. I denna ska Konsumentverket – med förbehåll för att det alltid krävs en analys i det enskilda fallet – samla exempel på hur vissa former av ideella föreningsverksamheter oftast bör bedömas med avseende på om det är respektive inte är en näringsverksamhet enligt konsu- mentlagstiftningen.

För att exempelsamlingen ska ge civilsamhällets organisationer konkret hjälp vid tolkning av näringsidkarbegreppet bör arbetet bedrivas i samverkan med organisationerna. Exempelsamlingen kan därmed utformas utifrån organisationernas behov vilket i förläng- ningen även gagnar det konsumentskyddande perspektivet genom att det skapas tydlighet.

Utredningen har i anslutning till det beskrivna fallet även berört frågan om föreningens förhållande till sina medlemmar och därvid kommit in på frågor om medlemmars inflytande och föreningens självständighet. Utredningens slutsats är att den praxis och de re- gelverk som i dessa avseenden gäller inom föreningen verkar parall- ellt med det konsumenträttsliga regelverket i de fall det även finns

264

SOU 2016:13

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

ett konsument- och näringsidkarförhållande. Medlemmen kan såle- des välja att utöva inflytande i föreningen även då det är ett kon- sumenträttsligt förhållande. Vidare finns det skäl för föreningar att vara uppmärksamma på att deras självständighet, i meningen att beslut inte kan överprövas av domstol, inte är absolut. Flera exempel visar på att föreningsbeslut kan bli föremål för domstols prövning.

5.2.3Livsmedelsregelverket och civilsamhällets serveringsverksamheter

Förslag: Livsmedelsverket får i uppdrag att ge ytterligare väg- ledning till kommunerna när det gäller att göra bedömningen av vilka verksamheter inom det civila samhället som utgör livs- medelsföretag och ge tydlig information om detta till civilsam- hällets organisationer.

Bedömning: Regeringen bör verka för att det i EU-lagstift- ningen ges möjlighet att undanta det civila samhällets organi- sationer från registreringskrav i fråga om livsmedelshantering om kravet riskerar att få till följd ett i förhållande till riskerna i verksamheten oproportionerligt regelverk för organisationerna.

Definitionen av livsmedelsföretag

Många organisationer inom det civila samhället bedriver någon form av serveringsverksamhet. Det kan ske vid enstaka tillfällen, såsom basarer, matcher, firande av olika högtider och liknande, eller mer regelbundet i form av caféverksamhet eller på annat sätt. Syftet kan vara t.ex. att tjäna pengar till verksamheten, att erbjuda service till medlemmar och andra som deltar i verksamheten eller som en del i samvaron för medlemmarna. Ofta bedrivs verksam- heten med hjälp av ideella krafter, som förbereder det som ska säljas antingen i det egna hemmet eller i organisationens lokaler.

Det finns ett mycket stort antal EU-bestämmelser på livsme- delsområdet. Det mest grundläggande regelverket är Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedels-

265

<