Ökade möjligheter

till modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

DelbetÀnkande av

Utredningen om bÀttre möjligheter till fjÀrrundervisning och undervisning pÄ entreprenad

Stockholm 2016

SOU 2016:12

SOU och Ds kan köpas frĂ„n Wolters Kluwers kundservice. BestĂ€llningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara pĂ„ remiss – hur och varför

StatsrÄdsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara pÄ remiss.

HÀftet Àr gratis och kan laddas ner som pdf frÄn eller bestÀllas pÄ regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24412-8

ISSN 0375-250X

Till statsrÄdet Gustav Fridolin

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att uppdra Ät en sÀrskild utredare att föreslÄ hur skolhuvudmÀn för grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingÄ avtal med andra skolhuvudmÀn om att utföra undervisning, dels i vissa fall anvÀnda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sÀtt att erbjuda utbildning.

Avdelningschef Eva Durhan förordnades samma dag som sÀrskild utredare.

Fil. kand. Anna Neuman anstÀlldes den 17 november 2015 som utredningens sekreterare. RÀttssakkunnig Ulf Walther anstÀlldes den 23 november 2015 som utredningens sekreterare.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 8 december 2015 departementssekreterare Erika Stadler, Utbildningsdepartementet, departementssekreterare Mattias Ahlquist, Utbildningsdepartementet, rĂ€ttssakkunnig Annika Rudestad, Finansdepartementet, kanslirĂ„det Nicklas Liss Larsson, NĂ€ringsdepartementet, departementssekreterare Karin Hjelmer, Socialdepartementet, avdelningsjurist Jonas Hedström, Statens skolinspektion, samt utredare Åsa Ernestam, Sveriges Kommuner och Landsting. Dessutom förordnades som experter i utredningen fr.o.m. den 12 januari 2016 undervisningsrĂ„d Åsa Strand, Statens skolverk och förbundsjurist Gudrun Rendling, Friskolornas riksförbund. FrĂ„n och med samma dag entledigades Karin Hjelmer.

Vi anvÀnder vi-form i betÀnkandet eftersom förslaget har utarbetats i samrÄd med experterna.

Utredningen fĂ„r hĂ€rmed överlĂ€mna delbetĂ€nkandet Ökade möjligheter till modersmĂ„lsundervisning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l, SOU 2016:12.

ÅterstĂ„ende frĂ„gor som omfattas av uppdraget kommer att behandlas i utredningens slutbetĂ€nkande som ska lĂ€mnas senast den 30 maj 2017.

Stockholm i februari 2016

Eva Durhan

/Anna Neuman

Ulf Walther

InnehÄll

Sammanfattning ................................................................ 11
1 Författningsförslag..................................................... 19
1.1 Förslag till lag om Àndring i skollagen (2010:800)................ 19
2 Utredningens uppdrag ............................................... 25
2.1 Utredningens direktiv............................................................. 25
2.2 Utredningsarbetet................................................................... 26
2.3 LÀsanvisningar: avgrÀnsningar, begrepp och disposition ..... 26
3 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?.................... 29
3.1 Övergripande om skolan ........................................................ 29
3.2 Skolplikt och rÀtt till utbildning ............................................ 30
3.3 SÀrskilda regler för nyanlÀnda elever ..................................... 31
  3.3.1 NyanlÀnda elever i grundskolan och  
    grundsÀrskolan......................................................... 32

3.3.2NyanlÀnda elever i gymnasieskolan och

    gymnasiesÀrskolan ................................................... 33
3.4 ModersmÄlsundervisning........................................................ 33
  3.4.1 ErsÀttning till enskilda huvudmÀn för  
    modersmÄlsundervisning ........................................ 36
3.5 Svenska som andrasprÄk ......................................................... 36
3.6 LĂ€rare ....................................................................................... 37
3.7 Studiehandledning ..........................................pÄ modersmÄl 38
      5

InnehÄll SOU 2016:12

3.8 FjÀrrundervisning ................................................................... 40
  3.8.1 Försöksverksamhet med fjÀrrundervisning ........... 43
  3.8.2 UtvÀrdering av fjÀrrundervisning ........................... 43
  3.8.3 Olika huvudmÀns anvÀndning ................................ 44
  3.8.4 Tidigare förslag om fjÀrr- och  
    distansundervisning ................................................ 45
4 Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag?................. 47
4.1 Huvudmannaskap................................................................... 47
4.2 Entreprenad ............................................................................ 48

4.2.1Entreprenad och andra samarbeten enligt

    skollagen .................................................................. 49
  4.2.2 NÀr entreprenadavtal Àr tillÄtna.............................. 51
  4.2.3 ModersmÄlsundervisning pÄ entreprenad.............. 53
  4.2.4 Entreprenad enligt kommunallagen....................... 55
4.3 Övriga verktyg för samverkan mellan huvudmĂ€n ................ 57
  4.3.1 Kommunalförbund ................................................. 57
  4.3.2 Gemensam nÀmnd................................................... 58
  4.3.3 Kommunal samverkan inom gymnasieskolan ....... 59
  4.3.4 Möjligheter att lösa personella brister ................... 59
5 Dagens situation........................................................ 61
5.1 En heterogen elevgrupp och skilda resultat .......................... 61
5.2 Antalet nyanlÀnda................................................................... 65
5.3 SprÄkens betydelse för resultatet........................................... 68
  5.3.1 Betydelsen av svenska (som andrasprÄk)............... 70
  5.3.2 Betydelsen av modersmÄlsundervisning ................ 71

5.3.3Betydelsen av studiehandledning pÄ

    modersmÄl ............................................................... 71
5.4 ModersmÄlsundervisning ....................................................... 72
  5.4.1 Statistik .................................................................... 72
  5.4.2 UtvÀrderingar av modersmÄlsundervisning........... 77
5.5 Studiehandledning pÄ modersmÄl.......................................... 77
  5.5.1 Statistik .................................................................... 77

6

SOU 2016:12 InnehÄll

5.5.2UtvÀrderingar av studiehandledning pÄ

    modersmÄl................................................................ 79
5.6 Svenska som andrasprÄk ......................................................... 80
  5.6.1 Statistik..................................................................... 80
  5.6.2 UtvÀrderingar av svenska som andrasprÄk ............. 84
5.7 LĂ€rarbrist ................................................................................. 84
  5.7.1 ModersmÄl ............................................................... 84
  5.7.2 Svenska som andrasprÄk.......................................... 85
  5.7.3 Ökat behov för kartlĂ€ggningsinsatser .................... 86
5.8 SmÄ huvudmÀn ........................................................................ 86
5.9 Olika huvudmÀn...................................................................... 87
5.10 Skrivelser och tillkÀnnagivanden............................................ 87

5.10.1Skrivelser frÄn myndigheter och

    organisationer .......................................................... 88
  5.10.2 Riksdagens tillkÀnnagivande ................................... 88
6 Förslag för modersmÄlsundervisning och  
  studiehandledning pÄ modersmÄl................................ 89
6.1 Syftet med förslagen ............................................................... 89
  6.1.1 UtgÄngspunkter för förslagen ................................ 90
  6.1.2 Undervisning bedrivs av huvudmÀn ....................... 90
  6.1.3 HuvudmÀn ska kunna ta hjÀlp av varandra ............ 91
6.2 Bakgrund och kommande arbete ........................................... 92
  6.2.1 Begreppet ”entreprenad”......................................... 92
  6.2.2 Begreppen ”bestĂ€llare” och ”utförare” ................... 93

6.2.3Tidigare uttalanden om fjÀrrundervisning och

  entreprenad .............................................................. 93
6.3 Mer generella entreprenadbestÀmmelser ............................... 94
6.3.1 Ändrad definition av entreprenad .......................... 95
6.3.2 Möjliga bestÀllare..................................................... 96
6.3.3 Fler aktörer som utförare........................................ 96

6.4Fler möjligheter för modersmÄlsundervisning och

studiehandledning pÄ modersmÄl........................................... 98

7

InnehÄll SOU 2016:12

6.4.1ModersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl pÄ

  entreprenad.............................................................. 99
6.4.2 Regeringen fÄr medge undantag ........................... 103
6.4.3 Bemyndigande att meddela föreskrifter .............. 104
6.4.4 NödvÀndiga följdÀndringar................................... 105
6.4.5 ÖverlĂ€mnande av myndighetsutövning ............... 105
6.5 FjÀrrundervisning tillÄts vid viss entreprenad..................... 106

6.5.1FjÀrrundervisning pÄ entreprenad mellan

huvudmÀn .............................................................. 107

6.5.2FörutsÀttningar för att överlÀmna

  fjÀrrundervisning pÄ entreprenad ......................... 109
6.6 Vissa bedömningar med anledning av vÄra förslag ............. 110
6.6.1 Ingen ökad skyldighet för huvudmÀn.................. 110
6.6.2 Besluts överklagbarhet .......................................... 111

6.6.3Tystnadsplikt och krav pÄ

    myndighetsutövning vid en entreprenör ............. 111
6.7 Riksdagens tillkÀnnagivande ................................................ 112
6.8 Genomförande...................................................................... 112
7 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn.......... 115
7.1 Lokaliseringsprincipen ......................................................... 115
  7.1.1 BegrÀnsningar av vad en kommun fÄr göra.......... 115
  7.1.2 Är kommunalförbund en tillrĂ€cklig lösning? ...... 117
  7.1.3 Befogenhet införs.................................................. 118
7.2 Det finns inte en skolmarknad ............................................ 119
  7.2.1 SkolvÀsendets utveckling sedan 1990-talet.......... 120
  7.2.2 SkolvÀsendets förhÄllande till EU-fördragen ...... 122

7.2.3SjÀlvkostnadsprincipen och konkurrensbegrÀnsande kommunal

  sÀljverksamhet ....................................................... 127
7.3 EU-rÀtt och upphandling inom skolvÀsendet..................... 134
7.3.1 Upphandling av undervisning enligt LOU.......... 135

7.3.2BÀttre möjligheter till samarbete med

entreprenad............................................................ 138

8

SOU 2016:12 InnehÄll

8 Förslag för svenska som andrasprÄk........................... 143
8.1 UtgÄngspunkter för stÀllningstagandet ............................... 143
8.2 Försiktighetsprincip bör rÄda............................................... 144
  8.2.1 Ökad tillgĂ„ng genom fjĂ€rrundervisning pĂ„  
    entreprenad ............................................................ 144
  8.2.2 Brist pÄ underlag om fjÀrrundervisning................ 144
  8.2.3 Omfattande och centralt Àmne ............................. 145

8.2.4Inom huvudmannens egen organisation eller

  entreprenad ............................................................ 146
8.2.5 Tidigare avvaktande instÀllning ............................ 147
8.2.6 Försiktighetsprincip .............................................. 148
8.3 Skulle problemet lösas? ........................................................ 148
8.3.1 TillgÄngen pÄ lÀrare................................................ 149
8.3.2 LĂ€rarnas arbetssituation ........................................ 150

8.4Utredningens förslag: nej till fjÀrrundervisning pÄ

  entreprenad – i dagslĂ€get ...................................................... 150
8.5 Andra möjligheter och ÄtgÀrder ........................................... 152
9 Konsekvenser av förslagen........................................ 155

9.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens

krav ........................................................................................ 155
9.1.1 Kommittéförordningen ......................................... 155
9.1.2 ................ Konsekvensutredning vid regelgivning 156
9.1.3 ........................................... Utredningens direktiv 157
9.2 Problemet .......................................och utredningens syfte 158
9.2.1 ............................................. Utredningens förslag 158
9.2.2 ............................................. Alternativa lösningar 158
9.2.3 ................................... Vilka berörs av regleringen 159
9.3 Ekonomiska ...................................................konsekvenser 160
9.3.1 .............................................. Kostnader för staten 160

9.3.2Kostnader för huvudmÀnnen inom

  skolvÀsendet........................................................... 161
9.3.3 Vinster i vÀlfÀrden.................................................. 162
9.3.4 SamhÀllsekonomiska konsekvenser...................... 163

9

InnehÄll SOU 2016:12

9.4 Konsekvenser för huvudmÀnnen och skolorna .................. 163
  9.4.1 Konsekvenser för företag ..................................... 164
9.5 Konsekvenser för eleverna ................................................... 165
9.6 Konsekvenser för lÀrarna ..................................................... 166
9.7 Andra konsekvenser ............................................................. 167
9.8 IkrafttrÀdande ....................................................................... 168
10 Författningskommentarer.......................................... 169
10.1 Förslaget till lag om Àndring i skollagen (2010:800) .......... 169
Referenslista ................................................................... 175
Bilagor    
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:112 ........................................... 181

10

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag Àr att föreslÄ hur skolhuvudmÀn för grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingÄ avtal med andra skolhuvudmÀn om att utföra undervisning, dels i vissa fall anvÀnda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sÀtt att erbjuda utbildning. Syftet Àr att öka möjligheterna för skolhuvudmÀn att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvÀrdig tillgÄng till utbildning.

I en första del ska utredningen föreslÄ hur skolhuvudmÀn genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad eller pÄ annat sÀtt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl. Utredningen ska dessutom ta stÀllning till om skolhuvudmÀn ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andrasprÄk genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. Denna del redovisas i detta delbetÀnkande.

GÀllande rÀtt

Med fjÀrrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik dÀr elever och lÀrare Àr Ätskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen [2010:800]). En handledare ska vara nÀrvarande i den lokal dÀr eleverna befinner sig.

FjÀrrundervisning fÄr i dag anordnas inom huvudmannens egen organisation inom vissa Àmnen, dÀribland modersmÄl, samt för studiehandledning pÄ modersmÄl under vissa förutsÀttningar. Dels Àr det tillÄtet nÀr det inte finns nÄgon legitimerad och behörig lÀrare, eller nÀr det gÀller studiehandledning pÄ modersmÄlet annan

11

Sammanfattning SOU 2016:12

lÀmplig person, inom huvudmannens skolenhet. Dels Àr det tillÄtet nÀr elevunderlaget Àr otillrÀckligt.

Med entreprenad enligt skollagen avses enligt 23 kap. 1 § att huvudmannen med bibehÄllet huvudmannaskap sluter avtal med nÄgon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. I dag Àr det endast möjligt att sluta entreprenadavtal med en enskild fysisk eller juridisk person och, i vissa fall som rör fjÀrrundervisning, med staten. Motsatsvis framgÄr det av 1 § att entreprenadavtal i dag inte fÄr slutas med en kommun eller ett landsting. Kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen som sluter avtal om entreprenad ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehÄll men lÄter nÄgon annan sköta sjÀlva utförandet.

En enskild huvudman fÄr enligt 23 kap. 4 § överlÀmna uppgifter som avser modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad. Detta Àr dÀremot inte tillÄtet för en kommun eller ett landsting enligt dagens regler. SÀrskilda regler gÀller för fjÀrrundervisning pÄ entreprenad.

Dagens situation

Elever i skolan ska fÄ utveckla sina sprÄkkunskaper bÄde för att öka sina möjligheter att kommunicera och för att nÄ sÄ lÄngt som möjligt i skolans olika Àmnen. För elever med ett annat modersmÄl Àn svenska Àr det viktigt att fÄ utveckla bÄda sina sprÄk, bÄde modersmÄlet och svenska sprÄket. Det Àr ocksÄ en av flera fram-

12

SOU 2016:12 Sammanfattning

gÄngsfaktorer för nyanlÀnda elevers lÀrande att de ges möjlighet att stÀrka Àmneskunskaper och sprÄk parallellt.

Under 2000-talet har andelen elever med annat modersmĂ„l Ă€n svenska ökat stadigt. Dessutom har mĂ„nga nyanlĂ€nda elever kommit den senaste tiden. Det totala antalet ansökningar om asyl som inkom till Migrationsverket under 2015 var knappt 163 000 stycken. Av dessa var cirka 52 000 i Ă„ldrarna 7–17 Ă„r. Utöver de asylsökande har Ă€ven andra barn och unga kommit till landet under det gĂ„ngna Ă„ret, t.ex. anhöriginvandrade.

För bÄde modersmÄl och svenska som andrasprÄk rÄder sedan lÀnge en allvarlig brist pÄ lÀrare och det finns svÄrigheter att rekrytera ny personal. Samtidigt ökar efterfrÄgan pÄ sÄdan kompetens.

Riksdagen har tillkÀnnagivit för regeringen att en utredning bör tillsÀttas om utökade möjligheter till modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl. Dessutom har sÄvÀl Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Friskolornas riksförbund som Statens skolinspektion tillskrivit utbildningsministern om att tillÄta fjÀrrundervisning i modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl pÄ entreprenad.

Utredningens förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

Utredningen har haft som utgÄngspunkt att finna en lösning som effektivt kommer till rÀtta med problemet och som dessutom snabbt kan vara pÄ plats. Lösningen ska faktiskt bidra till ökad tillgÄng till utbildning för eleverna.

Utredningen menar att det förslag som bÀst tillgodoser utgÄngspunkterna Àr ett som ökar möjligheterna för huvudmÀnnen att hjÀlpa varandra med att tillhandahÄlla modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet. Det Àr framför allt hos olika huvudmÀn som kompetensen för sÄdan undervisning och studiehandledning i dag finns. Genom att förena möjligheterna att hjÀlpa varandra med fjÀrrundervisning kan dessutom samordningsvinster uppnÄs för huvudmÀn vars behov av verksamheterna Àr av mindre omfattning.

Eftersom skollagen reglerar vilka som Àr och vilka som fÄr vara huvudmÀn inom skolvÀsendet, samt vilket ansvar som följer med

13

Sammanfattning SOU 2016:12

huvudmannaskapet, bör utgÄngspunkten vara att varje skolhuvudman inom ramen för den egna organisationen ska kunna anordna den utbildning och ge den undervisning som eleverna i den aktuella skolformen har rÀtt till. Utredningen instÀmmer i den princip som förefaller gÀlla och som innebÀr att huvudmÀnnen ska anordna undervisningen inom den egna organisationen och att elever primÀrt ska undervisas av lÀrare som finns pÄ plats i skolan. Det mÄste dock finnas vissa möjligheter till undantag frÄn denna princip för att eleverna ska fÄ tillgÄng till en utbildning av god kvalitet. Ett undantag frÄn nÀmnda princip bör enligt vÄr mening göras för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl.

Utredningen konstaterar att det finns tre faktorer som talar för att ett undantag görs för just dessa verksamheter. För det första finns det redan etablerade samarbeten pÄ dessa omrÄden. För det andra Àr det verksamhet som bedrivs i begrÀnsad omfattning och, i frÄga om Àmnet modersmÄl, ett frivilligt Àmne för eleverna. För det tredje kan möjligheterna till entreprenad göra det mer attraktivt att arbeta som modersmÄlslÀrare och studiehandledare. DÀrför föreslÄr utredningen att uppgifter som avser modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl ska fÄ överlÀmnas pÄ entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person.

Genom ökat samarbete mellan huvudmÀn, sÄvÀl offentliga som enskilda, kan eleverna fÄ ökad tillgÄng till undervisning, t.ex. i andra modersmÄl Àn vad som annars hade varit fallet. Samtidigt kvarstÄr huvudmannaskapet, dvs. det huvudsakliga ansvaret för undervisningen, för en elev dÀr det i dag finns.

För att uppnÄ detta förslag mÄste nuvarande begrÀnsningar i bestÀmmelserna för entreprenad för dessa verksamheter Àndras. Konkret innebÀr förslaget att förÀndra regelverket i 23 kap. skollagen för att tillÄta att uppgifter som avser modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄlet överlÀmnas till andra pÄ entreprenad.

Ett av förslagen Àr att den inledande definitionen av entreprenad i 23 kap. 1 § görs mer generell sÄ att den inte utesluter nÄgon bestÀllare eller utförare.

Som en följd av att entreprenad Àndrar innebörd och att vi föreslÄr att det ska bli möjligt med fler varianter av entreprenader behöver följdÀndringar göras pÄ andra platser i 23 kap. skollagen. Utöver vad denna utredning föreslÄr i frÄga om modersmÄlsunder-

14

SOU 2016:12 Sammanfattning

visning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let ska samma förutsĂ€ttningar för entreprenad som i övrigt i dag gĂ€ller Ă€ven bestĂ„ i sak. Utredningen föreslĂ„r dĂ€rför att nödvĂ€ndiga konsekvensĂ€ndringar görs i 23 kap. 2–5 §§ vari det specificeras vem som fĂ„r överlĂ€mna vilken uppgift och till vem.

Den lösning som utredningen föreslÄr ska vara ett komplement nÀr möjligheten att bedriva verksamheten inom huvudmannens egen organisation saknas, nÀr huvudmannen har uttömt andra möjligheter att rekrytera och anstÀlla lÀrare. En ökad möjlighet till modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄlet pÄ entreprenad fÄr sÄledes inte anvÀndas som ett led i att minska kostnaderna för utbildningen.

Utredningen bedömer att det inte Àr tillrÀckligt att endast öppna upp för entreprenad vid nÀrundervisning. Eftersom det handlar om att rekrytera lÀrare och studiehandledare som kan ett visst modersmÄl kan det förekomma att den aktuella kompetensen endast finns pÄ nÄgot enstaka hÄll i landet. Följaktligen bör Àven fjÀrrundervisning tillÄtas pÄ entreprenad, eftersom fjÀrrundervisning redan Àr en möjlighet inom den egna organisationen. DÀrför drar utredningen slutsatsen att nÀr vi nu öppnar upp för att överlÀmna uppgifter som avser dessa verksamheter pÄ entreprenad bör Àven fjÀrrundervisning pÄ entreprenad tillÄtas.

Om en huvudman vid en entreprenadsituation ska koppla pÄ ett moment med fjÀrrundervisning anser utredningen emellertid att det Àr viktigt att det stÀlls krav pÄ att detta endast ska utföras av en

15

Sammanfattning SOU 2016:12

annan huvudman. Grundprincipen för skolvÀsendet Àr att undervisning ska bedrivas av en huvudman. Undervisningen bedrivs dÄ av lÀrare som stÄr under pedagogiskt ledarskap frÄn en rektor och vars övriga undervisning omfattas av skolans systematiska kvalitetsarbete. Av det skÀlet behöver en bestÀmmelse föras in som tillÄter att fjÀrrundervisning i modersmÄl eller studiehandledning pÄ modersmÄlet överlÀmnas pÄ entreprenad mellan huvudmÀn.

Utredningen ser ingen anledning att ha olika regler beroende pÄ skolform. Samtliga dessa förslag omfattar sÄledes grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan samt gymnasiesÀrskolan.

Vissa offentligrÀttsliga aspekter

I frÄga om kommuner som utförare av entreprenad finns grundlÀggande kompetensbegrÀsningar i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). För att ett kommunalt engagemang över huvud taget ska vara tillÄtet krÀvs bland annat att det rör sig om angelÀgenheter som har anknytning till kommunens omrÄde eller medlemmar (ofta kallat lokaliseringsprincipen). I frÄga om exempelvis modersmÄlsundervisning kommer en kommun dÀrför inte att kunna samarbeta med en annan kommuns skolenheter eller fristÄende skolor sÄvida inte kommunen ges en utvidgad befogenhet. En sÄdan befogenhet föreslÄr vi skapas genom att en tillÄtande bestÀmmelse införs i 23 kap. skollagen (2010:800). Den ger kommuner och landsting

16

SOU 2016:12 Sammanfattning

som huvudmÀn inom skolvÀsendet befogenhet att utföra uppgifter pÄ entreprenad Ät andra enligt nÀmnda kapitel.

Vi ser inte tillrÀckliga skÀl att en kommuns prissÀttning av en sÄdan undervisningstjÀnst ska regleras sÀrskilt. Kommunallagens bestÀmmelser om sjÀlvkostnad i 8 kap. 3 c § ska gÀlla.

Vi bedömer att skolvÀsendet troligen Àr undantaget mycket av EU- rÀtten men att en offentlig skolhuvudman pÄ grund av nationell lagstiftning ÀndÄ omfattas av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling vid bestÀllning av entreprenader (LOU). I och med den kommande lagstiftningen inom det omrÄdet, bl.a. med sÄ kallade Hamburg-samarbeten, ser vi goda möjligheter för kommunalt samarbete i frÄga om undervisningstjÀnster.

IkrafttrÀdande

FörÀndringarna i skollagen föreslÄs trÀda i kraft den 1 augusti 2016. Utredningen bedömer att nÄgra sÀrskilda övergÄngsbestÀmmelser inte behövs.

Utredningens förslag för svenska som andrasprÄk

UtgÄngspunkten för utredningens stÀllningstagande har Àven i denna frÄga varit att eleverna ska fÄ tillgÄng till utbildning av god kvalitet. Utredningen lÀmnar i nulÀget inte nÄgot förslag om att det ska bli tillÄtet med fjÀrrundervisning pÄ entreprenad för svenska som andrasprÄk.

VÄrt stÀllningstagande beror framför allt pÄ att vi vet för lite om vilka effekter fjÀrrundervisning pÄ entreprenad skulle ge för ett sÄ omfattande och centralt Àmne som svenska som andrasprÄk. Med den begrÀnsade tid som har stÄtt till utredningens förfogande för delbetÀnkandet har det inte varit praktiskt möjligt att nu göra de analyser som utredningen anser behöver göras.

Att tillÄta fjÀrrundervisning pÄ entreprenad Àr ett stort steg att ta för ett sÄ omfattande Àmne som svenska som andrasprÄk att det krÀver en mer gedigen analys av konsekvenserna.

Utredningen kommer att fortsÀtta utreda regelverket för svenska som andrasprÄk, men dÄ tillsammans med vad som bör gÀlla för andra skolÀmnen. Det handlar bl.a. om den mer grund-

17

Sammanfattning SOU 2016:12

lÀggande analysen av vilka förutsÀttningar som ska motivera undantag frÄn principen att huvudmannen ska anordna undervisningen. SÀrskilt viktigt Àr det att undantag inte fÄr utnyttjas som ett alternativ för att minska kostnaderna. Det kan ocksÄ handla om att begrÀnsa möjligheterna till undantag till vissa skolformer eller Ärskurser, t.ex. utifrÄn elevernas mognad.

Utredningen mÄste ocksÄ noggrant undersöka olika aspekter som diskuteras kring fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. Detta behövs för att kunna föreslÄ hur dessa aspekter kan hanteras nÀr fjÀrrundervisning pÄ entreprenad tillÄts, t.ex. om nÄgra sÀrskilda krav ska stÀllas pÄ fjÀrrlÀraren eller pÄ huvudmannen.

Vi vill understryka att vÄr stÄndpunkt i delbetÀnkandet inte innebÀr att vi avfÀrdar möjligheten till fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i svenska som andrasprÄk, men en rad skillnader jÀmfört med modersmÄl gör att de tvÄ Àmnena bör hanteras pÄ olika sÀtt i nulÀget. Utredningen anser dÀrför att undervisning i svenska som andrasprÄk tills vidare mÄste bedrivas inom huvudmannens egen organisation. FrÄgan kommer att Äterkomma i utredningens slutbetÀnkande.

Konsekvenser

Den huvudman som sÄ önskar kan med utredningens förslag vÀlja att överlÀmna uppgifter som rör modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl till nÄgon annan för att bedrivas pÄ entreprenad, och om sÄ önskas som fjÀrrundervisning. Det kan göras om denne anser att det ger eleverna bÀttre undervisning och Àr en lÀmplig metod för att tillgodose deras behov. HuvudmÀnnen fÄr dÀrmed fler möjligheter att erbjuda eleverna modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl men förslaget innebÀr inte nÄgon ökad skyldighet. Sammanfattningsvis anser utredningen att förslaget frÀmst innebÀr ökade möjligheter för huvudmÀnnen och inga pÄtvingade ökade kostnader. Förslagets pÄverkan pÄ statliga myndigheters uppdrag Àr endast marginellt.

18

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om Àndring i skollagen (2010:800)

HĂ€rigenom föreskivs att 23 kap. 1–7 §§ skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse   Föreslagen lydelse        
    23 kap.              
    1 §1              
Kommuner, landsting och En huvudman fÄr enligt
enskilda huvudmÀn fÄr enligt bestÀmmelserna i detta kapitel
bestÀmmelserna i detta kapitel med bibehÄllet huvudmannaskap
med bibehÄllet huvudmannaskap sluta avtal med nÄgon annan om
sluta avtal med en enskild fysisk att utföra   uppgifter inom
eller juridisk person, och i fall som utbildning eller annan verksamhet
avses i 4 § tredje stycket med staten, enligt denna lag (entreprenad).
om att utföra uppgifter inom                
utbildning eller annan verksamhet                
enligt denna lag (entreprenad).                
      BestÀmmelsen i 2 kap. 1 §
      kommunallagen (1991:900) om
      anknytning till kommunens eller
      landstingets omrÄde eller   deras
      medlemmar hindrar inte att en

kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter Ät en annan huvudman

1 Senaste lydelse 2015:194.

19

Författningsförslag SOU 2016:12

inom skolvÀsendet.

De bestÀmmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gÀlla Àven vid entreprenad.

    2 §2        
Inom förskolan, förskole- Inom förskolan, förskole-
klassen, fritidshemmet, kommu- klassen, fritidshemmet, kommu-
nal vuxenutbildning, sÀrskild nal vuxenutbildning, sÀrskild
utbildning för vuxna och sÄdan utbildning för vuxna och sÄdan
pedagogisk verksamhet som avses pedagogisk verksamhet som avses
i 25 kap. fÄr uppgifter överlÀmnas i 25 kap. fÄr uppgifter överlÀmnas
pÄ entreprenad.   pÄ entreprenad till en enskild
      fysisk eller juridisk person.  
    3 §        
Inom grundskolan, grund- Inom grundskolan, grund-
sÀrskolan, gymnasieskolan och sÀrskolan, gymnasieskolan och
gymnasiesÀrskolan fÄr uppgifter gymnasiesÀrskolan fÄr uppgifter
som inte Àr hÀnförliga till under- överlÀmnas pÄ entreprenad till en
visningen överlÀmnas pÄ entre- kommun, ett landsting eller en
prenad.     enskild fysisk eller juridisk person
      om uppgifterna avser      
      1. modersmÄlsundervisning,
      eller        
      2. studiehandledning pÄ moders-
      mÄlet.        
      Inom gymnasieskolan fÄr
      uppgifter som avser undervisning
      i karaktÀrsÀmnen som har en
      yrkesinriktad eller estetisk profil
      överlÀmnas pÄ entreprenad till en
      enskild fysisk eller juridisk person.
      Inom grundskolan, grundsÀr-
      skolan, gymnasieskolan och
      gymnasiesÀrskolan fÄr uppgifter
      som inte Àr hÀnförliga till under-

2 Senaste lydelse 2015:482.

20

SOU 2016:12 Författningsförslag

            visningen överlÀmnas pÄ entre-
            prenad till en enskild fysisk eller
            juridisk person.    
          4 §3        
Inom gymnasieskolan fÄr          
uppgifter som avser undervisning          
i karaktÀrsÀmnen som har en          
yrkesinriktad eller estetisk profil          
överlÀmnas pÄ entreprenad.            
Inom grundskolan, grundsÀr-          
skolan,   gymnasieskolan och          
gymnasiesÀrskolan fÄr en enskild          
huvudman överlÀmna uppgifter          
som avser modersmÄlsunder-          
visning pÄ entreprenad.            
Inom grundskolan, grundsÀr- Inom grundskolan, grundsÀr-
skolan, gymnasieskolan och skolan, gymnasieskolan och
gymnasiesÀrskolan fÄr uppgifter gymnasiesÀrskolan fÄr uppgifter
som avser fjÀrrundervisning som avser fjÀrrundervisning
överlÀmnas till staten pÄ överlÀmnas till staten pÄ
entreprenad. SÄdana uppgifter fÄr entreprenad. Inom dessa skol-
inte överlÀmnas till en enskild former fÄr uppgifter som avser
fysisk eller juridisk person.   fjÀrrundervisning Àven överlÀmnas
            till en annan huvudman om
            fjÀrrundervisningen avser sÄdana
            uppgifter som anges i 3 § första
            stycket.        
          5 §        
Om det finns sÀrskilda skÀl fÄr Om det finns sÀrskilda skÀl fÄr
regeringen efter ansökan av en regeringen efter ansökan av en
kommun, ett landsting eller en kommun, ett landsting eller en
enskild huvudman i andra fall Àn enskild huvudman i andra fall Àn
som anges i 2 och 4 §§ medge att som anges i 2 §, 3 § första och
kommunen, landstinget eller den andra stycket eller 4 § medge att
enskilde huvudmannen fÄr över- kommunen, landstinget eller den

3 Senaste lydelse 2015:194.

21

Författningsförslag SOU 2016:12

lÀmna Ät nÄgon annan att bedriva undervisning inom skolvÀsendet pÄ entreprenad.

enskilde huvudmannen fÄr överlÀmna Ät nÄgon annan att bedriva undervisning inom skolvÀsendet pÄ entreprenad.

      6 §4    
Om en kommun, ett landsting Om en huvudman överlÀmnar
eller en enskild huvudman över- uppgiften att bedriva under-
lÀmnar uppgiften att bedriva visning pÄ entreprenad, fÄr
undervisning pÄ entreprenad, fÄr huvudmannen överlÀmna den
kommunen, landstinget eller den myndighetsutövning som hör till
enskilde huvudmannen över- en lÀrares undervisningsuppgift.
lÀmna den myndighetsutövning      
som hör till en lÀrares under-      
visningsuppgift.          
Kommunen eller landstinget En kommun eller ett landsting
fÄr nÀr det gÀller kommunal fÄr nÀr det gÀller kommunal
vuxenutbildning och sÀrskild vuxenutbildning och sÀrskild
utbildning för vuxna överlÀmna utbildning för vuxna överlÀmna
Àven den myndighetsutövning Àven den myndighetsutövning
som hör till rektorns uppgifter. som hör till rektorns uppgifter.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter om begrÀnsningar nÀr det gÀller överlÀmnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

4 Senaste lydelse 2015:482.

22

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 2 § och om sÄdan undervisning och studiehandledning pÄ entreprenad som avses i 3 § första och andra stycket och 4 och 5 §§.
SOU 2016:12 Författningsförslag

7 § Regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestÀmmer fÄr meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 2 § och om sÄdan undervisning pÄ entreprenad som avses i 4 och 5 §§.

Denna lag trÀder i kraft den 1 augusti 2016.

23

2 Utredningens uppdrag

2.1Utredningens direktiv

Utredningens direktiv beslutades av regeringen den 12 november 2015 (dir. 2015:112). Direktiven i dess helhet finns bifogade till betÀnkandet som bilaga 1.

Uppdraget Àr att föreslÄ hur skolhuvudmÀn för grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingÄ avtal med andra skolhuvudmÀn om att utföra undervisning, dels i vissa fall anvÀnda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sÀtt att erbjuda utbildning. Syftet Àr att öka möjligheterna för skolhuvudmÀn att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvÀrdig tillgÄng till utbildning.

I en första del ska utredningen föreslÄ hur skolhuvudmÀn genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad eller pÄ annat sÀtt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl. Utredningen ska dessutom ta stÀllning till om skolhuvudmÀn ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andrasprÄk genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. Denna del redovisas i detta delbetÀnkande.

För slutbetÀnkandet ska utredningen ocksÄ föreslÄ under vilka förutsÀttningar skolhuvudmÀn, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning Ät andra skolhuvudmÀn. Vidare ska utredningen utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras. NödvÀndiga författningsförslag ska ocksÄ lÀmnas. Denna del av uppdraget ska redovisas senast den 30 maj 2017.

25

Utredningens uppdrag SOU 2016:12

2.2Utredningsarbetet

Utredningens sekretariat pÄbörjade sitt arbete den 17 november 2015 och har sÄledes haft knappt tre mÄnader till sitt förfogande för delbetÀnkandet.

Till utredningen Àr en expertgrupp knuten och denna har haft tre möten inför delbetÀnkandet. Utredningen har ocksÄ trÀffat en referensgrupp med representanter för LÀrarförbundet, LÀrarnas Riksförbund samt Sveriges skolledarförbund. DÀrutöver har utredningen haft kontakt med ett antal kommuner om hur de i dag organiserar sin verksamhet.

2.3LÀsanvisningar: avgrÀnsningar, begrepp och disposition

Vid lÀsning Àr det viktigt att notera att de skolformer som omfattas av utredningens uppdrag Àr grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan. De statliga skolformerna sameskolan och specialskolan omfattas sÄledes inte av uppdraget. Inte heller sÀrskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skollagen ingÄr.

För de skolformer som landsting kan vara huvudman för gÀller samma regler för ett landsting som för en kommun. Ofta har vi skrivit ut bÄde kommun och landsting, men det förekommer ocksÄ i texten att vi nÀmner enbart kommun nÀr vi egentligen menar bÄde kommun och landsting.

NÀr vi avser de statliga myndigheterna Statens skolinspektion och Statens skolverk anvÀnder vi begreppen Skolinspektionen respektive Skolverket.

Kapitel 1 innehÄller vÄrt författningsförslag, med förslag till Àndringar i skollagen. I kommande kapitel, 3 och 4, gör vi en genomgÄng av gÀllande regler. Det första av dessa, kapitel 3, handlar om vilken rÀtt till utbildning eleverna har och vad som gÀller kring de verksamheter delbetÀnkandet berör, sÄsom modersmÄlsundervisning, och fjÀrrundervisning. I det andra av dessa, kapitel 4, redovisar vi dagens regelverk kring olika samarbetsformer inom skolvÀsendet. DÀrefter ger vi en mer utförlig beskrivning av dagens situation i kapitel 5, med information bl.a. om nyanlÀnda elever, hur mÄnga som

26

SOU 2016:12 Utredningens uppdrag

omfattas av den undervisning vi diskuterar och om olika utvÀrderingar.

Kapitel 6 handlar om förslagen för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl och i kapitel 7 finns förslag och bedömningar med avseende pÄ vissa offentligrÀttsliga frÄgor som följer av dessa förslag. I kapitel 8 redovisar vi hur vi ser pÄ frÄgan om svenska som andrasprÄk via fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. Sedan kommer en konsekvensanalys av vÄra förslag i kapitel 9 och slutligen författningskommentarer i kapitel 10. De referenser som anges i texten Àr upprÀknade i en referenslista i slutet av betÀnkandet.

27

3TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

I detta kapitel kommer vi att beskriva det nu gÀllande regelverket om utbildning inom skolvÀsendet, frÄn övergripande frÄgor, sÄsom rÀtten till utbildning och skolplikt, till detaljerad information om de verksamheter som delbetÀnkandet handlar om.

3.1Övergripande om skolan

RÀtten till utbildning framgÄr av 2 kap. 18 § regeringsformen av vilken följer att alla barn som omfattas av den allmÀnna skolplikten har rÀtt till grundlÀggande utbildning i allmÀn skola. Som lag (1994:1219) i Sverige gÀller Àven bl.a. det första tillÀggsprotokollet till Europakonventionen. Av artikel 2 första mom. i det protokollet framgÄr att ingen fÄr förvÀgras rÀtten till undervisning. DÀrtill finns rÀtten till utbildning fastslagen i FN:s allmÀnna förklaring om de mÀnskliga rÀttigheterna, som en del av de ekonomiska, sociala och kulturella rÀttigheterna, samt i FN:s konvention om barnets rÀttigheter, Barnkonventionen (art. 28 och 29).

RÀtten till utbildning i Sverige finns nÀrmare reglerad i skollagen (2010:800), vilken innehÄller bestÀmmelser om skolvÀsendet. Skollagen gÀller sÄvÀl offentliga huvudmÀn (stat, kommun och landsting) som enskilda huvudmÀn (fristÄende skolor), Àven om det sÄsom i fallet med entreprenad kan finnas enskilda bestÀmmelser som enbart riktar sig till en typ av huvudman.

SkolvÀsendet omfattar ett flertal skolformer. Dessa rÀknas upp av 1 kap. 1 § skollagen, dÀribland grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan, vilka omfattas av denna utredning.

29

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

Syftet med utbildningen inom skolvÀsendet och den övergripande utformningen av densamma framgÄr av 1 kap. 4 och 5 §§. Av dessa bestÀmmelser följer bl.a. mÄl i frÄga om kunskaper, demokratiska vÀrderingar, individanpassning och samhÀllsnytta samt att utbildningen ska vila pÄ vetenskaplig grund. I kapitlets 8 § slÄs bl.a. fast att som utgÄngspunkt ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhÄllanden, ha lika tillgÄng till utbildning i skolvÀsendet.

NÀrmare bestÀmmelser för grundskolan och gymnasieskolan framgÄr av 10 kap. respektive 15 kap. och av dessa kan bl.a. utlÀsas att utbildningen i gymnasieskolan i huvudsak ska bygga pÄ de kunskaper eleverna fÄtt i grundskolan. Utbildningarna skiljer sig Ät i frÄga om syftet med dem och dess upplÀgg, medan exempelvis elevers rÀttigheter Àr jÀmförelsevis mer överensstÀmmande.

BestÀmmelser för grundsÀrskolan och gymnasiesÀrskolan finns i 11 och 18 kap. De skolformerna riktar sig till elever med en utvecklingsstörning och Àven för dessa finns, likt grundskolan och gymnasieskolan, en mÄlsÀttning om progression och eleverna har snarlika rÀttigheter.

BestÀmmelser för de fyra nÀmnda skolformerna finns Àven i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039). FörordningsbestÀmmelserna Àr i en del fall meddelade med stöd av bemyndiganden i skollagen, och dÄ i huvudsak i 29 kap. Detta Àr exempelvis fallet med fjÀrrundervisning (29 kap. 22 a §). Det framgÄr Àven bemyndiganden i skollagen direkt i de relevanta kapitlen, sÄsom i fallet med entreprenad (23 kap. 7 §). MÄnga bestÀmmelser pÄ förordningsnivÄ kan ocksÄ anses vara meddelade med stöd av regeringens restkompentens eller meddelade sÄsom verkstÀllighetsföreskrifter.

3.2Skolplikt och rÀtt till utbildning

I 7 kap. skollagen (2010:800) finns bestÀmmelser om skolplikt och rÀtt till utbildning. Som huvudregel gÀller skolplikten för barn som Àr bosatta i Sverige (2 §). Skolplikten motsvaras av en rÀtt till kostnadsfri grundlÀggande utbildning (3 §, jfr 2 kap. 18 § RF). Skolplikten kan fullgöras i grundskolan, grundsÀrskolan, special-

30

SOU 2016:12 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

skolan eller sameskolan1 (4–7 §§) och den upphör i frĂ„ga om grundskolan eller grundsĂ€rskolan vanligen vid utgĂ„ngen av vĂ„rterminen det nionde Ă„ret eller senast nĂ€r eleven fyller 18 Ă„r (12– 14 §§).

NyanlÀnda barn eller andra barn, vilka inte har uppehÄllsrÀtt i riket samt barn som pÄ annat sÀtt omfattas av vissa migrationsrÀttsliga ÄtgÀrder eller andra internationella överenskommelser har inte skolplikt. Detta följer av 2 § tredje stycket och de hÀnvisningar som dÀri görs. DÀremot har de en rÀtt till samma utbildning som skolpliktiga barn. NÀr ett uppehÄllstillstÄnd har meddelats omfattas emellertid inte barnen lÀngre av undantaget i 2 § tredje stycket, utan skolplikt intrÀder.

Barn och ungdomar ska enligt skolförfattningarna tas emot i verksamheten sÄ snart det Àr lÀmpligt med hÀnsyn till deras personliga förhÄllanden. Av bestÀmmelserna framgÄr Àven att mottagandet bör ske senast en mÄnad efter ankomsten (4 kap. 1 a § skolförordningen [2011:185], 12 kap. 14 § gymnasieförordningen [2010:2039]).

3.3SÀrskilda regler för nyanlÀnda elever

För den grupp av elever som kan betraktas som nyanlÀnda gÀller i viss utstrÀckning sÀrskilda regler. Nya bestÀmmelser för utbildning av nyanlÀnda elever trÀdde i kraft den 1 januari 2016.2 BestÀmmelserna tillkom eftersom det saknades ett sÀrskilt regelverk för mottagande och skolgÄng för nyanlÀnda elever. De nya bestÀmmelserna pÄverkar vem som anses vara nyanlÀnd och hur fort denne kommer in i den ordinarie undervisningen inom skolvÀsendet.

Genom Àndringarna infördes en definition av begreppet nyanlÀnd i 3 kap. 12 a § skollagen (2010:800). Enligt definitionen avses med nyanlÀnd den som har varit bosatt utomlands, nu Àr bosatt i landet och har pÄbörjat sin utbildning hÀr senare Àn höstterminens start det kalenderÄr dÄ han eller hon fyller sju Är. En elev ska inte lÀngre anses vara nyanlÀnd efter fyra Ärs skolgÄng hÀr i landet.

1Skolformerna specialskolan och sameskolan ingÄr inte i utredningens uppdrag och kommer dÀrför inte att beröras ytterligare.

2Prop. 2014/15:45, bet. 2014/15:UbU6, rskr. 2014/15:177.

31

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

3.3.1NyanlÀnda elever i grundskolan och grundsÀrskolan

Huvudmannen ansvarar för att organisera mottagandet av nyanlÀnda elever. Ibland placeras eleverna först i en förberedelseklass. Förberedelseklass har fungerat som ett instrument för att ge de nyanlÀnda eleverna de kunskaper de behöver för att sÄ tidigt som möjligt kunna ta del av den ordinarie undervisningen. Förberedelseklass blev reglerad i skollagen först i samband med Àndringarna den 1 januari 2016 och gÀller grundskolan, grundsÀrskolan, sameskolan och specialskolan. En elevs undervisning i förberedelseklass i ett visst Àmne ska avbrytas sÄ snart eleven bedöms ha tillrÀckliga kunskaper för att kunna delta i den ordinarie undervisningen i det aktuella Àmnet. En elev fÄr inte ges undervisning i förberedelseklass i mer Àn tvÄ Är (3 kap. 12 f §).

Det har Àven införts en möjlighet till s.k. prioriterad timplan i 9 kap. 4 a § skolförordningen (2011:185) för elever i grundskolan. En prioriterad timplan innebÀr att rektor under högst ett Är fÄr omfördela undervisningstiden frÄn andra Àmnen till förmÄn för undervisning i svenska eller svenska som andrasprÄk. Möjligheten finns för de elever som saknar tillrÀckliga kunskaper i svenska för att kunna följa och tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen.

Det pÄgÄr t.o.m. höstterminen 2016 en försöksverksamhet som innebÀr att en huvudman anordnar extra undervisning för nyanlÀnda elever i grundskolan. En huvudman som deltar i försöksverksamheten ska anordna minst 105 timmars undervisning i Àmnena svenska eller svenska som andrasprÄk per lÀsÄr extra, dvs. utöver den undervisning som huvudmannen anordnar enligt beslut som avses i 9 kap. 4 § skolförordningen.3

Dessa bÄda möjligheter, prioriterad timplan och försöksverksamhet med ökad undervisningstid, innebÀr att nyanlÀnda elever i grundskolan kan fÄ mer undervisning i svenska eller svenska som andrasprÄk Àn andra elever.

3 Förordning (2013:69) om försöksverksamhet med ökad undervisningstid i svenska eller svenska som andrasprÄk för nyanlÀnda elever i grundskolan.

32

SOU 2016:12 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

3.3.2NyanlÀnda elever i gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan

I samband med att gymnasieskolan reformerades 2011 infördes ett antal introduktionsprogram för de elever som saknar behörighet att pÄbörja nÄgot av gymnasieskolans nationella program. NyanlÀnda elever som inte har uppnÄtt behörighet till ett nationellt gymnasieprogram har sÄledes möjlighet att vÀlja ett av gymnasieskolans introduktionsprogram (17 kap. 3 § skollagen). Det program som frÀmst riktar sig till nyanlÀnda elever Àr sprÄkintroduktion. Eftersom sprÄkintroduktion har sin tyngdpunkt pÄ att eleverna ska lÀra sig det svenska sprÄket har det betydelse för vÄr argumentation i frÄgestÀllningen om svenska som andrasprÄk.

För att fÄ gÄ sprÄkintroduktion krÀvs att eleven nyligen har anlÀnt till Sverige, inte har de godkÀnda betyg som krÀvs för behörighet till ett yrkesprogram och att eleven behöver en utbildning med tyngdpunkt i det svenska sprÄket för att gÄ vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning (17 kap. 12 §).

Vad de olika introduktionsprogrammen ska och fÄr innehÄlla Àr reglerat i gymnasieförordningen (2010:2039). NÀr det gÀller sprÄkintroduktion framgÄr det av 6 kap. 8 § den förordningen att utbildningen ska innehÄlla undervisning i grundskoleÀmnena svenska eller svenska som andrasprÄk. I övrigt ska sprÄkintroduktionen utformas utifrÄn den bedömning som ska göras av elevens kunskapsutveckling i övriga Àmnen och innehÄlla de Àmnen och kurser som eleven behöver för sin fortsatta utbildning. Utbildningen fÄr innehÄlla grundskoleÀmnen som eleven inte har godkÀnda betyg i och kurser i gymnasieÀmnen.

Bland elever som Ă€r nyanlĂ€nda till Sverige och som saknar kunskap i svenska finns de med utvecklingsstörning. Även de ska ha möjlighet att vĂ€lja olika utbildningsalternativ. Hemkommunen fĂ„r erbjuda Ă€ven dessa elever sprĂ„kintroduktion inom gymnasieskolan.

3.4ModersmÄlsundervisning

Elever i grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan har, om vissa förutsÀttningar Àr uppfyllda, rÀtt till modersmÄlsundervisning.

33

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

Enligt skollagen (2010:800) ska elever i de obligatoriska skolformerna (grundskolan, grundsÀrskolan, specialskolan och sameskolan) som har en vÄrdnadshavare med ett annat modersmÄl Àn svenska erbjudas modersmÄlsundervisning om detta sprÄk Àr det dagliga umgÀngessprÄket i hemmet och eleven har grundlÀggande kunskaper i sprÄket. Om modersmÄlet avser nÄgot av de nationella minoritetssprÄken ska dock undervisningen som utgÄngspunkt alltid erbjudas i grundskolan och grundsÀrskolan (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §). Enligt 7 § sprÄklagen (2009:600) Àr de nationella minoritetssprÄken finska, jiddisch, meÀnkieli, romani chib och samiska.

För gymnasieskolan och gymnasiesĂ€rskolan Ă€r den enda skillnaden jĂ€mfört med de obligatoriska skolformerna att det krĂ€vs att eleven ska ha goda kunskaper i modersmĂ„let, inte bara grundlĂ€ggande kunskaper. Även för de nationella minoritetssprĂ„ken krĂ€vs goda kunskaper i sprĂ„ket, men kravet pĂ„ att modersmĂ„let ska vara det dagliga umgĂ€ngessprĂ„ket behöver, likt för de obligatoriska skolformerna, inte heller vara uppfyllt för modersmĂ„lsundervisning pĂ„ ett minoritetssprĂ„k inom gymnasieskolan och gymnasiesĂ€rskolan (15 kap. 19 §, 18 kap. 19 § skollagen).

Genom bemyndiganden i bestĂ€mmelserna ovan har regeringen meddelat föreskrifter om modersmĂ„lsundervisning för grundskolan och grundsĂ€rskolan i 5 kap. 7–13 §§ skolförordningen (2011:185) och för gymnasieskolan och gymnasiesĂ€rskolan i 4 kap. 15–21 §§ gymnasieförordningen (2010:2039). Bland dessa föreskrifter finns bestĂ€mmelser om att en huvudman bara Ă€r skyldig att anordna modersmĂ„lsundervisning i ett visst sprĂ„k om det finns en lĂ€mplig lĂ€rare att tillgĂ„. Det krĂ€vs dĂ€rutöver, förutom för de nationella minoritetssprĂ„ken, att minst fem elever (hos huvudmannen) som ska erbjudas sĂ„dan undervisning i sprĂ„ket önskar det för att huvudmannen ska vara skyldig att tillhandahĂ„lla sĂ„dan undervisning (5 kap. 10 § skolförordningen, 4 kap. 19 § gymnasieförordningen).

Av nÀmnda föreskrifter framgÄr ocksÄ att modersmÄlsundervisning för de obligatoriska skolformerna fÄr anordnas

1.som sprÄkval i grundskolan och specialskolan,

2.som elevens val,

34

SOU 2016:12 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

3.inom ramen för skolans val, eller

4.utanför den garanterade undervisningstiden. (5 kap. 8 § skolförordningen).

För de frivilliga skolformerna fÄr modersmÄlsundervisning anordnas som

1.individuellt val,

2.utökat program, eller

3.som ersÀttning för undervisning i andra sprÄk Àn svenska, svenska som andrasprÄk och engelska. (4 kap. 17 § gymnasieförordningen).

Bland de övriga föreskrifterna kan Àven nÀmnas att det finns bestÀmmelser som begrÀnsar omfattningen av huvudmannens skyldighet att erbjuda modersmÄlsundervisning till sju lÀsÄr under elevens skoltid. Inte heller denna begrÀnsning gÀller dock för minoritetssprÄken och inte heller för ett nordiskt sprÄk (5 kap. 11 § skolförordningen, 4 kap. 18 § gymnasieförordningen).

Det Àr rektor som beslutar om rÀtt till modersmÄlsundervisning, dvs. vilka elever som ingÄr i kategorin berÀttigade. Andelen berÀttigade elever som ocksÄ deltar i modersmÄlsundervisning Àr mellan 50 och 60 procent för grundskolan (se avsnitt 5.4.1).

I dag finns inte rÀtt för ensamkommande barn, till skillnad frÄn adoptivbarn, att fÄ modersmÄlsundervisning om de inte har modersmÄlet som dagligt umgÀngessprÄk i hemmet i Sverige. Om de till en början under sin vistelse i Sverige har haft modersmÄlet som dagligt umgÀngessprÄk, och de dÀrmed hunnit pÄbörja undervisning i modersmÄlet, finns en möjlighet som innebÀr att en elev som fÄr modersmÄlsundervisning fÄr fortsÀtta att delta i undervisningen, Àven om sprÄket skulle upphöra att vara dagligt umgÀngessprÄk för eleven (5 kap. 12 § skolförordningen4, gymnasieförordningen 4 kap. 20 §). Men detta Àr förmodligen inte sÄ vanligt förutom i de fall dÄ ensamkommande barn placeras hos vÀnner eller slÀktingar.

4 I detta fall med den begrÀnsning som anges i 11 §, dvs. vad gÀller antal lÀsÄr.

35

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

3.4.1ErsÀttning till enskilda huvudmÀn för modersmÄlsundervisning

För varje elev vid en fristÄende skolenhet ska elevens hemkommun lÀmna bidrag till den enskilda huvudmannen. Detta bidrag ska bestÄ av ett grundbelopp och i vissa fall ett tillÀggsbelopp (se t.ex. 10 kap. 37 § skollagen för grundskolan). TillÀggsbelopp ska lÀmnas för elever som har ett omfattande behov av sÀrskilt stöd eller ska erbjudas modersmÄlsundervisning (se t.ex. 10 kap. 39 §5 skollagen för grundskolan). Av bestÀmmelserna framgÄr inte att tillÀggsbeloppet behöver se likadant ut i alla kommuner, men att förutsÀttningarna för framrÀknande av beloppet inom en kommun ska vara konkurrensneutralt mellan den kommunala huvudmannen och enskilda huvudmÀn. TillÀmpningen skiljer sig mellan olika kommuner.

3.5Svenska som andrasprÄk

Svenska som andrasprÄk Àr ett Àmne sÄvÀl i grundskolan och grundsÀrskolan som i gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan. BestÀmmelserna (kursrespektive Àmnesplanerna) för Àmnet, dÀribland syftet med Àmnet, varierar mellan de olika skolformerna men Àmnet syftar bl.a. till att elever med annat modersmÄl Àn svenska ska utveckla kunskaper i och om svenska sprÄket.

Vilka som ska lÀsa svenska som andrasprÄk framgÄr inte i skollagen utan av förordning. I grundskolan och grundsÀrskolan ska undervisning i svenska som andrasprÄk anordnas om det behövs för elever som har ett annat sprÄk Àn svenska som modersmÄl, för elever som har svenska som modersmÄl och som har tagits in frÄn skolor i utlandet samt för invandrarelever som har svenska som huvudsakligt umgÀngessprÄk med en vÄrdnadshavare. Det Àr rektorn som beslutar om sÄdan undervisning för en enskild elev (5 kap. 14 § skolförordningen [2011:185]). Det innebÀr att det inte gÄr att fatta generella beslut om att hela grupper pÄ en skola ska lÀsa svenska som andrasprÄk.

5 Motsvarande regleringar för övriga berörda skolformer finns i 11 kap. 38 §, 16 kap. 54 §, 17 kap. 34 §, och 19 kap. 47 § skollagen (2010:800), jÀmför 14 kap. skolförordningen (2011:185) och 13 kap. gymnasieförordningen (2010:2039).

36

SOU 2016:12 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

I grundskolan och grundsÀrskolan ersÀtter Àmnet svenska som andrasprÄk Àmnet svenska och kursplanerna för de tvÄ Àmnena har en hel del gemensamt inom respektive skolform. En elev i grundskolan kan Àven lÀsa svenska som andrasprÄk som sprÄkval, som elevens val eller inom ramen för skolans val. (5 kap. 15 § och 9 kap. 6 § skolförordningen).

En elev i gymnasieskolan eller gymnasiesÀrskolan som har annat sprÄk Àn svenska som modersmÄl fÄr lÀsa svenska som andrasprÄk som gymnasiegemensamt respektive gymnasiesÀrskolegemensamt Àmne i stÀllet för svenska. Eleven kan dÄ dessutom lÀsa svenska som individuellt val (4 kap. 11 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Skillnaderna mellan gymnasieskolans Àmnesplaner för svenska respektive svenska som andrasprÄk Àr större Àn skillnaderna i grundskolans kursplaner för Àmnena.

3.6LĂ€rare

I 2 kap. 13 § skollagen (2010:800) anges att endast den som har legitimation som lÀrare och förskollÀrare och Àr behörig för viss undervisning fÄr bedriva undervisningen. För grundsÀrskolan och gymnasiesÀrskolan finns vissa sÀrskilda bestÀmmelser men i huvudsak innebÀr skollagen att det Àr legitimations- och behörighetsfrÄgan som reglerar vem som fÄr bedriva undervisning i sÄvÀl grundskolan och grundsÀrskolan som gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan. De krav som stÀlls för att fÄ legitimation framgÄr av annan författning, i huvudsak förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lÀrare och förskollÀrare.

Undervisning Àr enligt 1 kap. 3 § skollagen sÄdana mÄlstyrda processer som under ledning av lÀrare eller förskollÀrare syftar till utveckling och lÀrande genom inhÀmtande och utvecklande av kunskaper och vÀrden. Undervisning sker sÄvÀl i Àmnet modersmÄl som i Àmnet svenska som andrasprÄk. SÄledes gÀller som utgÄngspunkt att undervisning i dessa Àmnen ska bedrivas av legitimerad och behörig lÀrare.

Det finns emellertid ett antal undantag frÄn skollagens krav pÄ legitimerade och behöriga lÀrare för undervisning. Av 2 kap. 18 § första stycket följer att om det inte finns nÄgon behörig lÀrare att tillgÄ inom huvudmannens organisation eller om det finns nÄgot

37

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

annat sÀrskilt skÀl med hÀnsyn till eleverna fÄr en annan lÀrare bedriva undervisningen. En sÄdan lÀrare ska vara lÀmplig och i sÄ stor utstrÀckning som möjligt ha en utbildning motsvarande den som krÀvs av en behörig lÀrare. En sÄdan person fÄr bedriva undervisningen högst ett Är i sÀnder. Undervisning i Àmnet svenska som andrasprÄk kan alltsÄ under vissa förutsÀttningar bedrivas av en icke-behörig lÀrare, dock lÀngst under ett Är i sÀnder.

Av andra stycket i samma bestÀmmelse framgÄr emellertid att begrÀnsningen i tid i inte avser undervisning i Àmnet modersmÄl. En sÄdan person fÄr sÄledes bedriva undervisning i Àmnet modersmÄl utan begrÀnsning i tid. PÄ motsvarande vis fÄr en sÄdan lÀrare enligt 2 kap. 20 §, till skillnad frÄn andra som saknar legitimation, Àven anstÀllas utan tidsbegrÀnsning.

Detta innebÀr följaktligen att lÀrare som ska bedriva undervisning som utgÄngspunkt ska vara behöriga och legitimerade, men att det finns möjligheter att anvÀnda icke-behöriga lÀrare för att bedriva undervisning nÀr det saknas behöriga lÀrare.

Betyg ska beslutas av den eller de lÀrare som bedriver undervisningen vid den tidpunkt nÀr betyg ska sÀttas enligt 3 kap. 16 § första stycket skollagen. Av bestÀmmelserna i andra stycket i samma paragraf följer att som huvudregel ska den som sÀtter betyg vara en legitimerad lÀrare. Det föreskrivs ocksÄ bl.a. att beslutet, om lÀraren inte Àr legitimerad, ska fattas tillsammans med en annan lÀrare som Àr legitimerad. Andra stycket gÀller dock inte för undervisning i modersmÄl (6 kap. 5 § skolförordningen [2011:185], 8 kap. 1 c § gymnasieförordningen [2010:2039]). Det betyder att Àven en modersmÄlslÀrare som saknar legitimation fÄr sÀtta betyg i Àmnet.

3.7Studiehandledning pÄ modersmÄl

Av 3 kap. 3 § skollagen (2010:800) följer att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lÀrande och sin personliga utveckling för att de utifrÄn sina egna förutsÀttningar ska kunna utvecklas sÄ lÄngt som möjligt enligt utbildningens mÄl.

För att kunna förverkliga att var och en ges den ledning och stimulans de behöver har en elev enligt skollagen rÀtt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie under-

38

SOU 2016:12 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

visningen eller sĂ€rskilt stöd om hon eller han riskerar att inte nĂ„ de kunskapskrav som minst ska uppnĂ„s. Den elev som inte klarar att följa undervisningen pĂ„ svenska kan fĂ„ sĂ„dant stöd i form av studiehandledning pĂ„ sitt modersmĂ„l i ett eller flera Ă€mnen. Även om en elevs rĂ€tt till stöd framgĂ„r av skollagen Ă€r emellertid inte dennes rĂ€tt till stöd just genom studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let angiven i skollagen (3 kap. 5 a–12 §§). Det anses emellertid sedan Ă€ldre skollagens (1985:1100) tid utgöra sĂ„dant stöd.

I 5 kap. 4 § skolförordningen (2011:185) föreskrivs att en elev ska fÄ studiehandledning pÄ sitt modersmÄl om eleven behöver det. En elev som ska erbjudas modersmÄlsundervisning och som före sin ankomst till Sverige har undervisats pÄ ett annat sprÄk Àn modersmÄlet fÄr ges studiehandledning pÄ det sprÄket i stÀllet för pÄ modersmÄlet, om det finns sÀrskilda skÀl. BestÀmmelsen gÀller sÄvÀl grundskolan som grundsÀrskolan. Motsvarande bestÀmmelser för gymnasieskolan finns i 9 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039). Studiehandledning pÄ modersmÄl syftar med andra ord inte till undervisning utan utgör en möjlig stödÄtgÀrd för de elever som riskerar att inte nÄ de kunskapskrav som minst ska uppnÄs i ett eller flera Àmnen.

Även om Skolverket har meddelat föreskrifter i frĂ„ga om bl.a. sĂ€rskilt stöd (SKOLFS 2014:40) Ă€r just formen för hur studiehandledning ska genomföras inte nĂ€rmare reglerad. Den kan alltsĂ„ erbjudas i mĂ„nga olika former. Den kan t.ex. förekomma som en tillfĂ€llig insats i form av extra anpassning (3 kap. 5 a § skollagen) nĂ€r en elev behöver en introduktion pĂ„ sitt modersmĂ„l till Ă€mnesundervisning i de Ă€mnen hon eller han lĂ€ser i sin ordinarie undervisningsgrupp, sĂ„som förklaringar av olika Ă€mnesspecifika begrepp. Studiehandledningen kan Ă€ven, efter utredning, tillhandahĂ„llas som sĂ€rskilt stöd över en lĂ€ngre tid i ett eller flera Ă€mnen. Studiehandledningen kan innebĂ€ra att eleven fĂ„r hjĂ€lp före, under eller efter lektionen.

Undervisning ska bedrivas av en legitimerad och behörig lÀrare. Studiehandledningen Àr dÀremot inte avsedd att ersÀtta den ordinarie undervisningen, utan snarare utgöra en del av den övriga verksamhet inom vilken undervisning sker utifrÄn bestÀmda mÄl (utbildning). Studiehandledning pÄ modersmÄlet kan bedrivas av en flersprÄkig lÀrare eller övrig skolpersonal. Det kan ocksÄ bedrivas

39

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

av en lÀrare tillsammans med en studiehandledare som talar elevens modersmÄl.

Det kan emellertid inte uteslutas att studiehandledarens uppgift Àven blir en del av de mÄlstyrda processer som syftar till utveckling och lÀrande genom inhÀmtande och utvecklande av kunskaper och vÀrden (dvs. undervisningen). Detta kan exempelvis komma att bli fallet om eleven inte förstÄr undervisningen och detta inte enbart beror pÄ sprÄkliga förbistringar. Det Àr dÀrför utredningens bedömning att det inte gÄr att utesluta att en studiehandledare pÄ modersmÄlet dessutom kommer att bedriva undervisning, i vart fall till viss del. Det ligger inte inom ramen för denna utrednings uppdrag att nÀrmare bedöma grÀnsdragningsfrÄgor mellan begreppen utbildning och undervisning, men frÄgestÀllningen behöver beaktas i det följande nÀr entreprenad- och fjÀrrundervisningsbestÀmmelser ska utformas för att Àven omfatta studiehandledning pÄ modersmÄlet.

3.8FjÀrrundervisning

Som noterat i början av detta kapitel framgÄr det av 1 kap. 8 § skollagen (2010:800) att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhÄllanden, ska ha lika tillgÄng till utbildning i skolvÀsendet om inte annat följer av sÀrskilda bestÀmmelser i lag.

I propositionen Möjligheter till fjÀrrundervisning6 skrev regeringen att olika huvudmÀn trots avsaknad av bestÀmmelser kring fjÀrrundervisning har prövat undervisning med informations- och kommunikationsteknik, dÀr lÀrare och elever var Ätskilda i rum. För att sÀkerstÀlla att elever tillhandahÄlls en likvÀrdig utbildning ansÄg regeringen att det fanns ett behov av att reglera under vilka förutsÀttningar som skolhuvudmÀnnen fÄr anordna undervisning genom fjÀrrundervisning.7

I och med propositionen infördes dÀrför begreppet fjÀrrundervisning i skollagen. Med fjÀrrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik dÀr elever och lÀrare Àr Ätskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 §

6Prop. 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

7Prop. 2014/15:44, s. 12.

40

SOU 2016:12 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

skollagen). Detta ska skiljas frÄn begreppet distansundervisning som innebÀr att lÀraren inte undervisar eleverna i realtid.8

Med stöd av ett bemyndigande i 29 kap. 22 a § skollagen fÄr regeringen eller den myndighet regeringen bestÀmmer meddela föreskrifter om fjÀrrundervisning. SÄ har Àven skett; möjligheten till fjÀrrundervisning framgÄr av 5 a kap. skolförordningen (2011:185), vad avser grundskolan och grundsÀrskolan, samt av 4 a kap. gymnasieförordningen (2010:2039), vad avser gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan. BestÀmmelserna i dessa förordningars kapitel Àr i princip överensstÀmmande och kommer dÀrför att redogöras för gemensamt i det följande.

Inledningsvis kan noteras att det av 1 § andra stycket upplyses om att en lÀrare i ett klassrum (alltid) kan ta hjÀlp av en annan lÀrare som undervisar med hjÀlp av informations- och kommunikationsteknik. Denna typ av undervisning, dÀr en lÀrare fÄr assistans av en annan, Àr alltsÄ alltid tillÄten och föranleder inte nÀrmare övervÀganden om fjÀrrundervisning.

I övrigt följer av 1 § första stycket att fjĂ€rrundervisning fĂ„r anordnas under de förutsĂ€ttningar och med de begrĂ€nsningar som följer av 2–4 §§. Det första stycket innebĂ€r sĂ„ledes att regeringen med stöd av sitt bemyndigande i 29 kap. 22 a § skollagen i förordningarna har föreskrivit nĂ€r fjĂ€rrundervisning (endast) fĂ„r anvĂ€ndas.

Av 2 § första stycket i förordningarna följer att fjÀrrundervisning Àr tillÄtet (endast) för vissa Àmnen. FjÀrrundervisning fÄr enligt detta stycke anordnas i

1.moderna sprÄk,

2.modersmÄl,

3.samiska i sameskolan, och

4.teckensprÄk.

UpprÀkningen av Àmnen utgör sÄledes en uttömmande upprÀkning.

8 Regeringen meddelade i propositionen om fjÀrrundervisning att man avsÄg att Äterkomma till riksdagen med förslag om distansundervisning (prop. 2014/15:44, s. 8).

41

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

Av 2 § andra stycket kan utlÀsas att fjÀrrundervisning ocksÄ fÄr anvÀndas för att ge elever studiehandledning pÄ modersmÄlet (se avsnitt 3.7) och integrerad samisk undervisning i grundskolan9.

Efter den uttömmande upprÀkningen i 2 § avseende Àmnen och andra verksamheter inom utbildningen dÀr fjÀrrundervisning tillÄts följer i 3 § krav för att fjÀrrundervisning ska fÄ tillÄtas över huvud taget. Av 3 § 1 följer det kvalificerande kravet att det inte finns nÄgon legitimerad och behörig lÀrare, eller nÀr det gÀller studiehandledning pÄ modersmÄlet annan lÀmplig person, inom huvudmannens skolenhet. I propositionen bedömde regeringen att detta krav bör vara uppfyllt först efter att huvudmannen har gjort allvarliga försök att rekrytera en legitimerad och behörig lÀrare till skolenheten.10

Alternativt fÄr fjÀrrundervisning enligt 3 § 2 Àven genomföras om elevunderlaget Àr otillrÀckligt. Med otillrÀckligt avses enligt propositionen de fall dÀr huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning med anledning av att antalet elever Àr fÀrre Àn fem inom huvudmannens organisation.11 Detta har för modersmÄl berörts ovan under avsnitt 3.4.

Det finns i 4 § Àven ett krav pÄ att en handledare ska finnas nÀrvarande i den lokal dÀr eleven befinner sig. En elev eller en grupp elever kan sÄledes inte lÀmnas ensamma. Enligt fjÀrrundervisningspropositionen bör det finnas en sÄdan handledare i lokalen för att upprÀtthÄlla kvaliteten i undervisningen. Denne kan vara en lÀrare pÄ skolenheten eller nÄgon annan som Àr anstÀlld pÄ skolan. Handledaren bör kunna ge stöd till eleven pÄ plats i klassrummet men ocksÄ stödja lÀraren i dennes undervisning. Vidare ska handledaren utöva ansvaret för tillsynen av skolpliktiga elever i grundskolan och motsvarande skolformer.12

I 5 § begrÀnsas möjligheterna att avtala med staten om fjÀrrundervisning pÄ entreprenad till viss utbildning. BestÀmmelsen inskrÀnker alltsÄ upprÀkningen i 2 § ytterligare för det fall att staten ska tillhandahÄlla tjÀnsten. Avtalssituationen vid fjÀrrundervisning pÄ entreprenad behandlas nÀrmre nedan under avsnitt 4.2.

9Med integrerad samisk undervisning i grundskolan avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska utöver den undervisning som anordnas som modersmÄlsundervisning i samiska. Integrerad samisk undervisning omfattas inte av detta betÀnkande och kommer inte att beröras ytterligare.

10Prop. 2014/15:44, s. 13.

11Prop. 2014/15:44 s. 14.

12Prop. 2014/15:44, s. 14.

42

SOU 2016:12 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

3.8.1Försöksverksamhet med fjÀrrundervisning

Nyligen inleddes en treÄrig försöksverksamhet med fjÀrrundervisning.13 Den innebÀr att huvudmÀnnen under vissa förutsÀttningar fÄr erbjuda fjÀrrundervisning i alla Àmnen, alltsÄ inte bara i de Àmnen som nÀmns i 2 §. De skolformer som omfattas av försöksverksamheten Àr grundskolan, grundsÀrskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan.

Skolverket har under hösten 2015 prövat ansökningar om att delta i försöksverksamheten med fjÀrrundervisning Àven i andra Àmnen Àn de som anges i förordningarna. Intresset har dock varit svalt. Ansökningar har inkommit frÄn Lapplands kommunalförbund (för sex olika skolenheter inom gymnasieskolan) och frÄn Storuman kommun (för Luspengymnasiet). Ansökningarna för samtliga kurser har beviljats (bortsett frÄn de ansökningar som rör kurser i de Àmnen dÀr fjÀrrundervisning redan Àr tillÄtet enligt förordningarna). Det handlar bl.a. om kurserna Biologi 1, Psykolog 1, Medicin 2, AkutsjukvÄrd och SamhÀllskunskap 2.14

Enligt Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund beror det lÄga deltagandet pÄ att det inte Àr möjligt att överlÀmna fjÀrrundervisningen pÄ entreprenad i försöksverksamheten. Som en följd av detta Àr det oklart i vilken utstrÀckning den kommer att kunna bidra med kunskapsunderlag.

3.8.2UtvÀrdering av fjÀrrundervisning

Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att följa upp hur fjÀrrundervisning enligt de nya reglerna, inklusive fjÀrrundervisning inom försöksverksamheten, anvÀnds. I detta ingÄr bl.a. att utvÀrdera effekten pÄ elevernas lÀrande och hur lÀraren bedömer elevernas kunskaper. En delredovisning ska lÀmnas senast den 15 mars 2017 och en slutredovisning senast den 15 november 2018.15

13Förordning (2015:481) om försöksverksamhet med fjÀrrundervisning.

14Skolverkets beslut dnr 2015:1455, 2015:1456 samt 2015:1540.

15Regleringsbrev för budgetÄret 2015 avseende Statens skolverk, s. 11.

43

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

3.8.3Olika huvudmÀns anvÀndning

Det finns ett antal huvudmÀn som i dag anvÀnder sig av fjÀrr- och distansundervisning. Nedan redogör vi för ett par exempel.

Pajala kommun var tidigt ute (slutet av 1990-talet) med att undervisa pĂ„ distans med en handledare nĂ€rvarande i klassrummet, alltsĂ„ det som i dag kallas fjĂ€rrundervisning. Genom Ă„ren har olika modeller prövats, framför allt inom sprĂ„kvalet i grundskolans högre Ă„rskurser. Enligt uppgifter frĂ„n kommunen anvĂ€nds fjĂ€rrundervisning för spanska i Ă„rskurs 7–9 lĂ€sĂ„ret 2015/16. Elever frĂ„n tre olika skolor deltar (Pajala Centralskola, Junosuando och TĂ€rendö) och eleverna fĂ„r tvĂ„ av tre lektioner i veckan via fjĂ€rrundervisning. LĂ€raren roterar mellan skolenheterna och eleverna fĂ„r en av veckans tre lektioner med lĂ€raren pĂ„ plats i klassrummet för nĂ€rundervisning.

SprĂ„kskolan i Uppsala, kommunens centrala enhet för bl.a. modersmĂ„lsundervisning, ger ocksĂ„ undervisning pĂ„ distans16. Dels anvĂ€nds det sedan höstterminen 2015 för undervisning pĂ„ en del av kommunens egna skolor, nĂ€r det Ă€r elever i Ă„rskurs 3–5 och om det Ă€r högst tre elever i det aktuella sprĂ„ket pĂ„ just den skolenheten. Dels erbjuder SprĂ„kskolan modersmĂ„lsundervisning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l pĂ„ entreprenad till andra huvudmĂ€n, bĂ„de till enskilda huvudmĂ€n i den egna kommunen och till andra kommuner. För nĂ€rvarande finns avtal med Östhammar och Kramfors om att SprĂ„kskolan i Uppsala anordnar modersmĂ„lsundervisning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let i nĂ„gra av de sprĂ„k som de tvĂ„ kommunerna ska erbjuda. Tidigare har fler kommuner tagit del av de tjĂ€nster som SprĂ„kskolan i Uppsala har, men konstruktionen har kritiserats av Skolinspektionen17 eftersom det inte Ă€r tillĂ„tet med fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad i modersmĂ„l enligt dagens regler.

16De kallar det fjÀrrundervisning och undervisningen sker i realtid, men SprÄkskolan stÀller inte krav pÄ att en handledare ska vara nÀrvarande i klassrummet dÀr eleverna befinner sig och dÀrmed uppfyller det inte villkoren för fjÀrrundervisning. Eleverna ska dock ha en kontaktperson pÄ skolan att vÀnda sig till vid eventuella problem.

17Skolinspektionen (2014a).

44

SOU 2016:12 TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag?

3.8.4Tidigare förslag om fjÀrr- och distansundervisning

För att ge en bakgrund till dagens regelverk om fjÀrr- och distansundervisning och till vÄra förslag i senare kapitel vill vi kort redogöra för vad som de senaste Ären har föreslagits pÄ omrÄdet. För en lÀngre historik, och utförligare beskrivning om vad som förekommer i frÄga om det som numera kallas distansundervisning, hÀnvisar vi till den förra statliga utredningen om fjÀrr- och distansundervisning.18

PĂ„ uppdrag av regeringen redovisade Skolverket en rapport om distansundervisning 2008.19 Skolverket talar endast om begreppet distansundervisning, som ”en interaktiv undervisningsmetod dĂ€r elev och undervisande lĂ€rare Ă€r fysiskt Ă„tskilda”20. Det pĂ„verkar alltsĂ„ inte om undervisningen sker i realtid (numera fjĂ€rrundervisning) eller som korrespondens av nĂ„got slag (vilket vi betecknar som distansundervisning).

Skolverkets förslag var att distansundervisning skulle fÄ anordnas nÀr nÄgot av följande Àr uppfyllt:

1.det finns inte nÄgon legitimerad lÀrare med adekvat utbildning att tillgÄ inom kommunen, eller

2.elevunderlaget Àr otillrÀckligt pÄ den egna skolan.

De Àmnen dÀr det skulle vara tillÄtet att anordna undervisning pÄ distans var enligt Skolverket moderna sprÄk (inte i engelska), modersmÄl och teckensprÄk i grundskolan. NÀr det gÀller gymnasieskolan förordades mer generösa regler. Kurser i gymnasieskolans kÀrnÀmnen (numera gymnasiegemensamma Àmnen) skulle emellertid inte kunna ordnas pÄ detta sÀtt, med undantag för högst ett Är i de fall dÄ det fanns sÀrskilda skÀl.

DÀrefter remitterade Utbildningsdepartementet förslag om distansundervisning 2010.21 Förslagen utgick ifrÄn nÀmnda rapport frÄn Skolverket.

Distansundervisning skulle enligt förslaget frÄn departementet fÄ anordnas Àven nÀr en kurs eller ett Àmne inte erbjuds, utöver de

18SOU 2012:76, s. 185 ff.

19Skolverket (2008a).

20Skolverket (2008a), s. 19.

21Dnr U2010/5616/G.

45

TillgĂ„ng till utbildning – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

villkor som Skolverket stĂ€llde upp. Förslaget innebar vidare att distansundervisning skulle fĂ„ erbjudas i modersmĂ„lsundervisning, samiska i sameskolan, moderna sprĂ„k, engelska för elever som Ă„tervĂ€nder frĂ„n en svensk utlandsskola, teckensprĂ„k för hörande och teckensprĂ„k för döva. Även studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l borde fĂ„ anordnas pĂ„ distans. Remissen resulterade inte i nĂ„gon proposition.

NÀsta utredning som handlade om dessa undervisningsformer kom 201222 och definierade dÄ fjÀrr- och distansundervisning i princip pÄ det sÀtt som vi i dag definierar det.

Enligt den utredningen skulle fjÀrrundervisning endast vara tillÄten för skolenheter som uppfyller nÄgot av följande:

1.det finns inte nÄgon legitimerad och behörig lÀrare att tillgÄ inom en huvudmans skolenhet eller organisation,

2.elevunderlaget Àr otillrÀckligt, eller

3.ett Àmne erbjuds inte.

Utredningen ansÄg att möjligheten till fjÀrrundervisning skulle tillÀmpas restriktivt, pga. bristen pÄ forskning om effekterna. De Àmnen/verksamheter som det skulle tillÄtas i var enligt utredningens förslag de som numera Àr tillÄtna enligt skol- och gymnasieförordningarna. Det motiverades med att det inom dessa Àmnen Àr svÄrt att anstÀlla lÀrare nÀr det rör sig om nÄgra fÄ timmars undervisning och att det ofta Àr smÄ elevgrupper.23

Regeringen lÀmnade, med anledning av nÀmnda SOU, den proposition om fjÀrrundervisning24 som beskrivs ovan under 3.8 till riksdagen.

22SOU 2012:76.

23SOU 2012:76, s. 220f.

24Prop. 2014/15:44.

46

4Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag?

I detta kapitel gÄr vi igenom skolans möjligheter till samarbeten mellan huvudmÀn eller med andra genom att redogöra för gÀllande regelverk kring vem som ansvarar för vad inom skolan och hur olika slags samarbeten fungerar.

4.1Huvudmannaskap

Syftet med detta avsnitt Àr att beskriva vad det innebÀr att vara huvudman för en skola.

SkolvĂ€sendet Ă€r organiserat kring huvudmĂ€n. Vad som utgör en huvudman Ă€r inte nĂ€rmre definierat i skollagen (2010:800) utan fĂ„r bestĂ€mmas med ledning av huvudmĂ€nnens uppgifter och ansvar enligt lagen. HuvudmĂ€n kan enligt 2 kap. skollagen vara kommuner, landsting, staten och enskilda. Endast kommuner och enskilda huvudmĂ€n (huvudmĂ€n för fristĂ„ende skolor) fĂ„r vara huvudmĂ€n för samtliga fyra skolformer som utredningen gĂ€ller: grundskola, grundsĂ€rskola, gymnasieskola och gymnasiesĂ€rskola. Landsting fĂ„r vara huvudman för gymnasieskola och gymnasiesĂ€rskola av dessa skolformer. Staten fĂ„r vara huvudman för andra skolformer, sameskolan och specialskolan, men varken för grundskola, grundsĂ€rskola, gymnasieskola eller gymnasiesĂ€rskola (2–7 §§).

Huvudmannen har enligt 2 kap. 8 § ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestÀmmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestÀmmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Exempelvis gÀller det att vÀrdegrund och lÀroplanen följs.

Huvudmannens verksamhet kan bedrivas vid en eller flera skolenheter. En skolenhet definieras enligt 1 kap. 3 § som av huvud-

47

Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

mannen för annan skolform Àn förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nÀra varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i nÄgon skolbyggnad. En kommunal huvudman kan exempelvis ha flera skolenheter. Flera skolenheter inom en huvudmans organisation betyder t.ex. att fjÀrrundervisning kan bedrivas frÄn en skolenhet till en annan utan att det innebÀr entreprenad eftersom det alltjÀmt Àr frÄga om samma huvudman.

Rektorn har ett lÄngtgÄende ansvar för en skolenhet. Rektor ska bl.a. leda och samordna det pedagogiska arbetet. Vidare beslutar rektor om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsÀttningar och behov (2 kap. 9 och 10 §§). Rektors ansvar kan Àven framgÄ av andra bestÀmmelser i skollagen.

Ytterst Àr det dock huvudmannen som ansvarar för verksamheten och för mÄnga av de beslut som ska fattas. Ett sÄdant beslut som huvudmannen ska fatta Àr om tillrÀckligt mÄnga elever har begÀrt undervisning i modersmÄl för att huvudmannen ska vara skyldig att tillhandahÄlla det eller om fjÀrrundervisning ska anordnas.1 Det finns dock inget hinder enligt skollagen att delegera beslutsfattandet om elevers modersmÄlsundervisning frÄn huvudmannen, i egenskap av exempelvis kommunal nÀmnd eller en bolagsstyrelse, till en rektor. Om det har gjorts kan rektor fatta beslut i huvudmannens stÀlle.

4.2Entreprenad

Begreppet entreprenad Àr centralt för utredningens uppdrag. I detta avsnitt beskriver vi vad begreppet innebÀr och vilka möjligheter som finns i dag, sÀrskilt för de verksamheter som delbetÀnkandet berör.

1 Prop. 2004/15:44, s. 14.

48

SOU 2016:12 Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag?

4.2.1Entreprenad och andra samarbeten enligt skollagen

En huvudman kan av flera skÀl, sÄsom personella eller andra organisatoriska skÀl, ha behov av att sluta avtal med annan om att utföra uppgifter inom utbildningen.

Före nya skollagens (2010:800) tillkomst var entreprenadmöjligheterna för kommuner och landsting i huvudsak reglerade i lagen (1993:802) om entreprenadförhÄllanden inom skolan. För fristÄende skolor saknades motsvarande reglering i lag Àven om avtal om just modersmÄlsundervisning kunde ingÄs enligt 1 a kap. 5 § förordningen (1996:1206) om fristÄende skolor och viss enskild verksamhet inom skolomrÄdet. Av förarbetena till skollagen framgÄr att lagstiftaren, utöver att ge huvudmÀn för fristÄende skolor motsvarande möjlighet till entreprenad som kommunala skolor hade, ville bevara de gÀllande förutsÀttningarna för entreprenad.2 I och med införandet av den nya skollagen samlades gemensamma bestÀmmelser, som alltsÄ omfattar sÄvÀl enskilda som offentliga huvudmÀn, som reglerar entreprenad till 23 kap. skollagen.

I första delen av kapitlet Ă„terfinns entreprenadbestĂ€mmelserna för skolvĂ€sendet medan den andra delen handlar om samverkan. Samverkan mellan offentliga huvudmĂ€n, som alltsĂ„ inte rubriceras entreprenad, innebĂ€r att huvudmannaskapet övergĂ„r till den som kommer att utföra uppgifterna (8–10 §§). SĂ„dan samverkan omfattar inte grundskola, grundsĂ€rskola, gymnasieskola eller gymnasiesĂ€rskola, varför samverkan inte kommer att beröras ytterligare i detta delbetĂ€nkande.

Med entreprenad enligt skollagen avses enligt 23 kap. 1 § att huvudmannen med bibehÄllet huvudmannaskap sluter avtal med nÄgon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Av paragrafen framgÄr att det endast Àr möjligt att sluta entreprenadavtal med en enskild fysisk eller juridisk person, och i fall som avses i 4 § tredje stycket med staten. Motsatsvis ska det dÀrför noteras att det av 1 § framgÄr att entreprenadavtal i dag inte fÄr slutas med en kommun. Paragrafen motsvarar 1 § i den nu upphÀvda lagen om entreprenadförhÄllanden inom skolan. Kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen som sluter avtal om entreprenad ansvarar i egenskap av

2 Prop. 2009/10:165, s. 507 ff.

49

Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

huvudman för verksamhetens innehÄll men lÄter nÄgon annan sköta sjÀlva utförandet.

Vid entreprenad fÄr den myndighetsutövning som hör till en lÀrares undervisningsskyldighet överlÀmnas (6 §), vilket inte minst blir viktigt för betygssÀttningen. Rektor fÄr dock aldrig överlÄta utfÀrdandet av betygsdokumentet.

BibehÄllet huvudmannaskap innebÀr att Àven om en entreprenör ges i uppdrag av exempelvis en kommun att utföra uppgifter inom utbildning som kommunen Àr huvudman för, sÄ Àr fortfarande kommunen ansvarig för utbildningen i förhÄllande till eleverna. Huvudmannen beslutar om verksamhetens mÄl, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvÀrdering av verksamheten. Det Àr dÀrför ytterst huvudmannens ansvar att försÀkra sig om att undervisningen hÄller erforderlig kvalitet och Àr förenlig med författning.

Det Àr Àven huvudmannen som fattar beslut om entreprenad och inte en rektor. DÀremot reglerar inte skollagen möjligheten att delegera beslutsfattandet i denna frÄga. Detta torde innebÀra att om sÄdan delegation i övrigt, exempelvis kommunalrÀttsligt och associationsrÀttsligt, Àr tillÄten sÄ Àr det möjligt att delegera beslutsfattande angÄende entreprenad till t.ex. rektor.

Av 1 § andra stycket följer att skollagens alla bestÀmmelser alltjÀmt gÀller vid entreprenad, med vissa fÄ undantag som framgÄr av kapitlet. Att överlÀmna utförandet av uppgifterna innebÀr dÀrför att huvudmannen fortfarande har ansvar för utbildningen, dÀribland elevens rÀttigheter, vilket i praktiken behöver sÀkerstÀllas genom entreprenadavtalet.

Det bör pÄpekas att entreprenadbestÀmmelserna endast omfattar situationer nÀr en huvudman inom ramen för utbildningen sluter avtal med en annan. Detta omfattar sÄvÀl undervisning som annan verksamhet sÄsom skolskjuts eller skolmÄltider. De senare utgör inte undervisning men Àr ÀndÄ en del av utbildningen eftersom de omfattas av huvudmannens skyldigheter för utbildningen enligt skollagen. Utanför entreprenadbestÀmmelserna faller andra situationer och avtal som inte berör huvudmannens skyldigheter enligt skollagen. Detta kan exempelvis handla om avtal om lokalvÄrd eller sakförsÀkringar, konferenser eller företagshÀlsovÄrd för personalen. SÄdana avtal Àr inte reglerade i 23 kap., eller i skollagen i övrigt, och omfattas dÀrför

50

SOU 2016:12 Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag?

inte heller av entreprenadbestÀmmelserna eller andra begrÀnsningar enligt skollagen.

4.2.2NÀr entreprenadavtal Àr tillÄtna

Första paragrafen i 23 kap. lĂ€mnar ingen information om villkoren som ska vara uppfyllda för att entreprenadavtal ska fĂ„ ingĂ„s. För att veta nĂ€r sĂ„dana avtal fĂ„r ingĂ„s behöver man fortsĂ€tta lĂ€sa följande paragrafer – det krĂ€vs alltsĂ„ dessutom en uttrycklig tillĂ„tande bestĂ€mmelse pĂ„ annan plats i kapitlet för att entreprenad ska vara möjlig.

DÀribland finns i 2 § en bestÀmmelse som reglerar att entreprenad Àr tillÄten för uppgifter inom förskola, förskoleklass, fritidshem, kommunal vuxenutbildning, sÀrskild utbildning för vuxna och sÄdan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. Denna utredning har inte som uppgift att analysera dessa skolformer varför bestÀmmelsen inte kommer att beröras vidare i sak.

En viktig huvudregel för entreprenad Àr att inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan fÄr (alla) uppgifter inom utbildning som inte Àr hÀnförliga till undervisning överlÀmnas pÄ entreprenad. Detta följer av 3 §. Exempel pÄ sÄdan verksamhet som inte Àr hÀnförlig till undervisning Àr skolskjuts, skolmÄltider och elevhÀlsa.3 I nÀsta paragraf, 4 §, rÀknas de egentliga möjligheterna för undervisning pÄ entreprenad upp. I första stycket behandlas möjligheterna att överlÀmna undervisning i vissa karaktÀrsÀmnen i gymnasieskolan pÄ entreprenad. Undervisning i karaktÀrsÀmnen pÄ entreprenad kommer dock inte att beröras nÀrmre i detta delbetÀnkande.

Av 4 § andra stycket följer att en enskild huvudman fÄr överlÀmna uppgifter som avser modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad. Detta, som Àr av vikt för delbetÀnkandet, behandlas nÀrmre i nÀsta avsnitt (4.2.3).

Av 5 § framgÄr ett bemyndigande till regeringen. Med beaktande av 1 § innebÀr bemyndigandet att om det finns sÀrskilda skÀl fÄr regeringen efter ansökan av kommuner, landsting och enskilda huvudmÀn medge att huvudmannen fÄr överlÀmna att bedriva all

3 Prop. 2009/10:165, s. 510.

51

Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

typ av undervisning inom skolvÀsendet pÄ entreprenad. Möjligheten har anvÀnts bl.a. nÀr regeringen i ett beslut4 och med Äberopande av sÄdana sÀrskilda skÀl medgav att Göteborgsregionens kommunalförbund fick överlÀmna uppgiften att bedriva undervisning i grundskola till den enskilda juridiska personen Göteborgsregionens Internationella skola AB5. BestÀmmelsen, som alltsÄ omfattar enskilda fall och stÀller krav pÄ sÀrskilda skÀl, har en hög tröskel, varför möjligheten inte har anvÀnts i nÄgon större omfattning. Regeringen har bedömt att bemyndigandet endast möjliggör att en enskild fysisk eller juridisk person fÄr utföra entreprenaden6, vilket alltsÄ exempelvis utesluter en kommun som utförare. Detta motiverade regeringen med hÀnvisning till gÀllande entreprenadbegrepp i 23 kap. 1 §. Utredningen vill pÄpeka att bestÀmmelsen, med beaktande av förarbetena till skollagen, annars skulle kunna uppfattas som att möjligheten Àr densamma som den var före skollagens tillkomst. DÄ gÀllde att undervisningen genom ett regeringsbeslut Àven kunde överlÀmnas till andra aktörer Àn en enskild fysisk eller juridisk person.7

Till slut ska det pÄpekas att det i 7 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestÀmmer att meddela ytterligare föreskrifter om den entreprenad som behandlas i 2, 4 och 5 §§. Detta bemyndigande ger inte rÀtt att inskrÀnka eller utvidga de entreprenadsituationer som framgÄr av dessa bestÀmmelser. Bemyndigandet tar i stÀllet sikte pÄ att föreskriva exempelvis vad som ska göras vid en sÄdan entreprenad. Utredningen har inte kunnat konstatera att nÄgra sÄdana föreskrifter nÄgonsin har meddelats.

Noteras bör att det i dag inte finns nÄgon möjlighet för en huvudman att överlÀmna uppgifter pÄ entreprenad nÀr det Àr frÄga om undervisning i svenska som andrasprÄk.

Överlag konstaterar vi att 23 kap. Ă€r svĂ„röverskĂ„dligt. Det ingĂ„r i utredningens uppdrag att i övrigt se över möjligheterna för skolhuvudmĂ€n, eller i vissa fall andra aktörer, att utföra under-

4Dnr U2012/1143/S.

5Göteborgsregionens Internationella skola AB var vid beslutstidpunkten Ă€gd av samma kommunalförbund men utgjorde inte en skolhuvudman utan var ett ”vanligt aktiebolag”.

Kommunalförbundet behöll sÄledes genom entreprenadavtalet huvudmannaskapet för utbildningen, trots att all utbildning förlades till det helÀgda bolaget.

6Dnr U2013/2125/GV.

7Se prop. 2008/09:165, s. 513 och 873, jÀmför prop. 1992/93:230, s. 32, 35 och 88.

52

SOU 2016:12 Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag?

visning Ät andra skolhuvudmÀn, vilket vi avser att Äterkomma till i vÄrt slutbetÀnkande.

4.2.3ModersmÄlsundervisning pÄ entreprenad

Av 23 kap. 4 § andra stycket följer som ovan redovisat att (endast) en enskild huvudman fÄr överlÀmna uppgifter som avser modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad. Eftersom kommuner inte nÀmns fÄr alltsÄ inte dessa överlÀmna uppgifter inom modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad. Enskilda huvudmÀn har i dag sÄledes en mer lÄngtgÄende möjlighet i frÄga om att överlÀmna modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad Àn vad offentliga huvudmÀn har. Detta har alltsÄ sin bakgrund i att sÄdant överlÀmnande var tillÄtet tidigare enligt 1 a kap. 5 § förordningen (1996:1206) om fristÄende skolor och viss enskild verksamhet inom skolomrÄdet. Lagstiftaren ansÄg i samband med den nya skollagen att denna typ av entreprenad borde finnas kvar.8

I förarbetena till entreprenadbestÀmmelserna i skollagen synes Àven framgÄ att tanken var att en enskild huvudman ocksÄ skulle kunna överlÀmna modersmÄlsundervisning till en kommun. Bakgrunden till detta var att det i bestÀmmelsen (1 a kap. 5 § andra stycket) i den nu upphÀvda förordningen om fristÄende skolor och viss enskild verksamhet inte framgick nÄgon begrÀnsning i frÄga om vilken typ av huvudman som uppgifterna kunde överlÀmnas till. Dessutom var det inte ovanligt att elever i fristÄende skolor erbjöds modersmÄlsundervisning i kommunens skolor. Denna möjlighet ville regeringen behÄlla och bedömningen gjordes att det inte behövdes nÄgot stöd i lag för att överlÀmna uppgiften till en kommun.9 Denna möjlighet har emellertid, trots förarbetsuttalandena, inte införts i skol- eller gymnasieförordningen efter att den nya skollagen trÀtt i kraft. Det kan ha sin förklaring i kommunalrÀttsliga övervÀganden. För att en kommun ska kunna tillhandahÄlla en sÄdan tjÀnst mÄste nÀmligen den s.k. lokaliseringsprincipen beaktas (se mer om detta nedan i avsnitt 7.1.1). Lokaliseringsprincipen framgÄr av den allmÀnna kompetensbestÀmmelsen

8Prop. 2009/10:165, s. 513.

9Prop. 2009/10:165, s. 512 f.

53

Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) och undantag frÄn denna princip mÄste framgÄ av lag. Eftersom sÄdant lagstöd saknas kunde inte regeringen i förordning besluta sÄ som ursprungligen avsÄgs i förarbetena.

Enligt 23 kap. 4 § tredje stycket skollagen fÄr sÄvÀl offentliga som enskilda huvudmÀn genom entreprenad överlÀmna uppgifter som avser fjÀrrundervisning, dock endast till staten (dvs. inte till enskild fysisk eller juridisk person). Till staten fÄr sÄledes all verksamhet som avser fjÀrrundervisning överlÀmnas pÄ entreprenad enligt skollagen. Detta Àr emellertid inte sÀrskilt omfattande i praktiken dÄ det i förordning framgÄr att sÄdana avtal med staten endast fÄr slutas för undervisning i teckensprÄk, samiska eller integrerad samisk undervisning i grundskolan (5 a kap. 5 § skolförordningen [2011:185], 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen [2010:2039]).

Sammanfattningsvis kan dÀrför sÀgas att viss undervisning fÄr överlÀmnas av en kommun eller enskild huvudman till en enskild fysisk eller juridisk person, men aldrig till en kommun. Just modersmÄlsundervisning fÄr dock bara en enskild huvudman överlÀmna. En kommun fÄr alltsÄ inte överlÀmna uppgifter som avser modersmÄlsundervisning. Dock fÄr sÄvÀl en kommun som en enskild huvudman överlÀmna uppgifter som avser fjÀrrundervisning pÄ entreprenad till staten, men inte till nÄgon annan (sÄsom en enskild eller fysisk juridisk person). Dock Àr den möjligheten begrÀnsad till ett fÄtal Àmnen.

Vad som alltsÄ Àr tillÄten entreprenad i frÄga om modersmÄlsundervisning, beroende pÄ vem som Àr bestÀllare och pÄ vem som Àr utförare, framgÄr av tabell 4.1.

54

SOU 2016:12 Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag?

10

4.2.4Entreprenad enligt kommunallagen

Före 2015 anvĂ€ndes begreppet entreprenad Ă€ven i kommunallagen (1991:900), se 3 kap. 16–19 §§ i dess dĂ„varande lydelse. DĂ€ri talades om kommunala entreprenader. Kommunala entreprenader innebar att verksamhet lĂ€mnades ut till privatĂ€gda företag.11 Begreppet kommunala entreprenader i kommunallagen har dĂ€refter utgĂ„tt i samband med propositionen Privata utförare av kommunal verksamhet.12

Samtidigt infördes begreppet privat utförare (3 kap. 18 c–ff §§). En privat utförare definieras som en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vĂ„rden av en kommunal angelĂ€genhet enligt ett avtal med kommunen. Privat utförare Ă€r sĂ„ledes inte, till skillnad frĂ„n skollagens entreprenadbegrepp, en definition av en verksamhetsform utan en definition av en person som har hand om vĂ„rden av en kommunal angelĂ€genhet.

Med privat utförare avses en enskild individ, ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. DÀremot avses inte hel- eller delÀgda kommunala bolag eller stiftelser eller föreningar dÀr kommunen eller landstinget har ett bestÀmmande inflytande.13 Inte heller nÀr vÄrden av en kommunal angelÀgenhet överlÀmnas till en annan kommun blir den senare en privat utförare.

10Det förekommer ocksÄ att elever lÀser teckensprÄk inom ramen för modersmÄlsundervisning.

11SOU 2013:53, s. 54.

12Prop. 2013/14:118, bet. 2013/14:KU41, rskr. 2013/14:280.

13SOU 2013:53, s. 109.

55

Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

En fristĂ„ende skola ska inte heller just per definition utgöra en privat utförare i sin roll som huvudman inom skolvĂ€sendet eftersom friskolan inte behöver sluta ett avtal med en kommun eller ett landsting för sin verksamhet.14 Även om begreppet privat utförare enligt kommunallagen sĂ„ledes inte kan översĂ€ttas till entreprenad bör ”en enskild fysisk eller juridisk person” enligt

23 kap. 1 § skollagen under vissa förutsÀttningar kunna överensstÀmma med den kommunalrÀttsliga definitionen av en privat utförare. Detta innebÀr att nÀr en kommunal skolhuvudman enligt 23 kap. 4 § första stycket överlÀmnar undervisning i karaktÀrsÀmnen pÄ entreprenad till en enskild juridisk person görs det fortfarande enligt entreprenadbegreppet skollagsrÀttsligt, medan den enskilde juridiska personen kan definieras som en privat utförare kommunalrÀttsligt.

Inte heller blir en fristÄende skola som exempelvis utför modersmÄlsundervisning för en annan fristÄende skola en privat utförare enligt just kommunallagen. Detta eftersom uppdragsgivaren inte Àr en kommun eller landsting. Samtidigt Àr de tvÄ fristÄende skolorna fria att civilrÀttligt sjÀlva definiera sina rollnamn i avtalet. Skollagen sÀtter inga begrÀnsningar för detta.

Det ska Àven noteras att 23 kap. 4 § tredje stycket skollagen talar om att uppgifter som avser fjÀrrundervisning fÄr överlÀmnas till staten pÄ entreprenad. Staten kan inte vara en privat utförare enligt kommunallagens definition.

Grundlagsstöd för att kommuner och landsting ska kunna lÀmna över verksamhet till privata utförare finns i 12 kap. 4 § regeringsformen, RF. Att kommuner och landsting har möjlighet att lÀmna över förvaltningsuppgifter till privata utförare framgÄr Àven av 3 kap. 16 § kommunallagen. Av den bestÀmmelsen framgÄr ocksÄ vissa begrÀnsningar nÀr det gÀller kommunernas och landstingens möjligheter att lÀmna över verksamhet till privatrÀttsliga subjekt. Det finns emellertid inget förbud enligt kommunallagen att överlÀmna just förvaltningsuppgifter som avser utbildning inom skolvÀsendet till en privat utförare.

NÀr vÄrden av en kommunal angelÀgenhet överlÀmnas till en privat utförare, sÄsom kan bli fallet vid entreprenad enligt skollagen, ska kommunen respektive landstinget följa upp och

14 Prop. 2013/14:118, s. 42.

56

SOU 2016:12 Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag?

kontrollera verksamheten, dvs. verksamheten vid utföraren (3 kap. 19 § kommunallagen). Detta torde uppfyllas genom villkoren i entreprenadavtalet eftersom huvudmannen ocksÄ har en skyldighet att se till att skollagens bestÀmmelser för utbildningen Àven gÀller vid entreprenad (se 23 kap. 1 § andra stycket skollagen).

Om uppgifter inom utbildning skulle fÄ överlÀmnas av en kommun till en annan kommun, sÄsom vi kommer att föreslÄ i kapitel 6, finns inte motsvarande krav pÄ tillsyn av verksamheteten som i 3 kap. 19 § kommunallagen. DÀremot gÀller samma bestÀmmelser enligt skollagen i frÄga om skyldighet att se till att skollagens bestÀmmelser för en utbildning Àven gÀller vid entreprenad. I realiteten bör alltsÄ samma förutsÀttningar gÀlla.

4.3Övriga verktyg för samverkan mellan huvudmĂ€n

4.3.1Kommunalförbund

Enligt 3 kap. 20–28 §§ kommunallagen (1991:900) fĂ„r kommuner och landsting lĂ€mna över vĂ„rden av kommunala angelĂ€genheter till kommunalförbund. Detta innebĂ€r exempelvis att flera kommuner kan gĂ„ samman för att fullgöra uppdraget att erbjuda invĂ„narna utbildning inom skolvĂ€sendet. NĂ€r ett kommunalförbund har hand om angelĂ€genheter som det finns bestĂ€mmelser om i en sĂ€rskild författning (t.ex. skollagen) ska den författningens bestĂ€mmelser om kommuner eller landsting gĂ€lla för förbundet (3 kap. 22 § kommunallagen). I frĂ„ga om kommunalförbund som vĂ„rdar flera kommuners angelĂ€genhet att tillhandahĂ„lla utbildning inom skolvĂ€sendet kommer dĂ€rför bestĂ€mmelserna om kommunalt huvudmannaskap att gĂ€lla för kommunalförbundet. Kommunalförbundet blir sĂ„ledes ansvarigt för elevens utbildning sĂ„som vilken annan huvudman som helst.

För entreprenad- och fjÀrrundervisningsfrÄgan fÄr detta betydelsen att huvudmannaskapet inte lÀngre Àr begrÀnsat till den enskilda geografiska kommunen. Ett kommunalförbund med skolenheter i flera kommuner kan anvÀnda exempelvis lÀrarkompetens mellan dessa skolenheter utan att komma i konflikt med entreprenadbestÀmmelserna. PÄ motsvarande sÀtt torde bedömningen av om det finns en lÀmplig lÀrare att tillgÄ eller ej ske mot ett bredare underlag Àn

57

Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

om kommunalförbundet inte hade bildats, eftersom huvudmannen omfattar skolenheter i fler kommuner Àn en.

En frÄga som uppstÄr vid bildandet av ett kommunalförbund Àr hur detta pÄverkar rÀtten till modersmÄlsundervisning. Genom kommunalförbundet bör förutsÀttningarna för att eleven ska ha rÀtt till modersmÄlsundervisning ofta öka, dÄ underlaget för att nÄ upp i fem elever ökar liksom möjligheten att hitta lÀmpliga lÀrare.

Ett kommunalförbund kan alltsÄ ha huvudmannaskapet för exempelvis grundskolan. DÀremot kan inte en skolhuvudman överlÀmna endast en del av en elevs undervisning, sÄsom uppgifter som avser modersmÄlsundervisning, till ett kommunalförbund pÄ entreprenad. Detta gÄr inte eftersom förbundet inte Àr en enskild fysisk eller juridisk person, som skollagen krÀver för entreprenad, utan en kommunal juridisk person.

4.3.2Gemensam nÀmnd

Kommuner och landsting fÄr genom en gemensam nÀmnd fullgöra uppgifter enligt sÀrskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Detta följer av 3 kap. 3 och 3 a §§ kommunallagen. En gemensam nÀmnd Àr inte en egen juridisk person och de kommuner som samarbetar inom nÀmnden behÄller sitt huvudmannaskap över de uppgifter som den gemensamma nÀmnden fullgör.

TvÄ kommuner kan alltsÄ besluta att deras uppgifter enligt skollagen ska fullgöras av en sÄdan gemensam nÀmnd. En kommuns skyldighet enligt 2 kap. 2 § andra stycket skollagen (2010:800) att ha en nÀmnd som fullgör kommunens uppgifter enligt skollagen uppfylls dÄ genom denna. I det fallet behÄller respektive kommun sitt huvudmannaskap för utbildningen medan den gemensamma nÀmnden verkstÀller uppgifterna. Till den gemensamma nÀmnden kan, och bör, dÄ delegeras rÀtt att leda och fördela lÀrarnas arbete inom de tvÄ kommunala huvudmÀnnen. Det Àr dÀremot osÀkert om en lÀrare med anstÀllning i den ena kommunen kan undervisa i den andra kommunen utan att skollagens bestÀmmelser om entreprenad aktualiseras. Skillnaden mot exempelvis situationen med en gemensam nÀmnd som sköter renhÄllning och har fordon och anstÀllda som rör sig över kommun-

58

SOU 2016:12 Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag?

grÀnserna Àr att skollagen har sÀrskilda bestÀmmelser om huvudmannaskap.

Vi kommer i detta delbetÀnkande inte att fördjupa oss vidare i frÄgan dÄ denna inte har direkt betydelse för utredningens uppdrag.

4.3.3Kommunal samverkan inom gymnasieskolan

Kommuner kan enligt 15 kap. 30 § skollagen Àven ingÄ samverkansavtal med ett landsting eller en annan kommun för att fullgöra sin skyldighet att erbjuda gymnasieutbildning av god kvalitet. PÄ sÄ vis kan en kommun med fÄ invÄnare och elever avtala med en grannkommun om att eleverna ska erbjudas att gÄ i den kommunens skola. I det fallet blir det grannkommunen som har ansvar som huvudman för alla elevernas utbildning.

Detta upplÀgg för samverkan Àr inte att förvÀxla med en enskild elevs möjlighet att söka sig till en annan huvudman, inom eller utom kommunen, och dÀr gÄ i skola. I sÄdant fall ersÀtter hemkommunen huvudmannen, men det sker inte inom ramen för ett samverkansavtal enligt 15 kap. 30 §. Det ska inte heller förvÀxlas med begreppet gemensam nÀmnd ovan dÀr huvudmannaskapet för eleven inte övergÄr.

4.3.4Möjligheter att lösa personella brister

En annan möjlighet som en huvudman kan anvĂ€nda sig av för att lösa en personell brist, som inte bör hanteras genom en tillsvidareanstĂ€llning pĂ„ heltid, Ă€r att i stĂ€llet tillsvidareanstĂ€lla pĂ„ deltid eller visstidsanstĂ€lla pĂ„ hel- eller deltid. Det finns i dag inga skolrĂ€ttsliga begrĂ€nsningar för en huvudman att anstĂ€lla pĂ„ det viset och pĂ„ sĂ„ sĂ€tt kan tvĂ„ eller fler huvudmĂ€n ”dela” pĂ„ en anstĂ€llning, i vart fall sĂ„ lĂ€nge de krav som stĂ€lls enligt skollagen samtidigt kan upprĂ€tthĂ„llas. Det Ă€r emellertid inte sannolikt att sĂ„dana Ă„tgĂ€rder löser en personell brist hos en huvudman. De flesta lĂ€rare med behörighet i Ă€mnen som det rĂ„der lĂ€rarbrist i föredrar sannolikt en tillsvidareanstĂ€llning pĂ„ heltid framför kortare anstĂ€llningar eller upphackade anstĂ€llningar pĂ„ deltid. Det kan dessutom innebĂ€ra ökad administration.

59

Möjliga samarbetsformer – vad gĂ€ller i dag? SOU 2016:12

Det kan Àven noteras att sÄ lÀnge det Àr frÄga om en och samma huvudman, exempelvis en kommun, kan huvudmannens skolenheter bistÄ varandra med lÀrare. En eventuell internfakturering för hjÀlpen stÄr dÄ inte i strid med skollagen.

Inom arbetsrÀtten uppstÄr ibland frÄga om utfört arbete har haft sin grund i ett anstÀllningsförhÄllande eller i ett uppdragsförhÄllande. Skillnaden kan fÄ betydelse för den enskildes anstÀllningstrygghet och skattskyldighet. I de fall det Àr tillÄtet att överlÀmna uppgifter inom utbildning pÄ entreprenad kan huvudmannen anvÀnda ett sÄdant uppdragsförhÄllande för att knyta en lÀrare till sig. Ett exempel pÄ detta Àr fallet med enskilda huvudmÀns möjlighet att i vissa fall överlÀmna uppgifter som avser modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad. Ett sÄdant uppdragsförhÄllande innebÀr att ett avtal har slutits med en enskild fysisk eller juridisk person, varför det anses utgöra en entreprenad enligt 23 kap. skollagen och bara kan vara tillÄtet om det uppfyller bestÀmmelserna i det kapitlet.

60

5 Dagens situation

Detta kapitel innehÄller en beskrivning av dagens situation. Vi redogör för rapporter, statistik och utvÀrderingar som rör de verksamheter som delbetÀnkandet gÀller och andra fakta som ocksÄ visar varför fler ÄtgÀrder behövs. Slutligen beskriver vi mycket kortfattat hur olika huvudmÀn arbetar i dag för att hantera den uppkomna situationen och vad olika instanser har föreslagit.

Vi vill genom att redovisa dessa fakta ge en bakgrund till varför det Àr viktigt att vidta olika ÄtgÀrder, vilka förÀndringar skolan stÄr inför och vad som mÄste beaktas i samband med olika reformer.

5.1En heterogen elevgrupp och skilda resultat

Elevgruppen i den svenska skolan Àr alltmer heterogen och det innebÀr nya förutsÀttningar för lÀrare, övrig personal och ledning samt för huvudmÀnnen.

Under de senaste Ären har andelen elever med utlÀndsk bakgrund ökat, vilket framgÄr av den statistik för Ärskurs 9 som visas i figur 5.1.

Kategorin ”utlĂ€ndsk bakgrund” definieras av Skolverket som en elev som antingen Ă€r född utomlands eller Ă€r född i Sverige med bĂ„da förĂ€ldrarna födda utomlands och utredningen anvĂ€nder samma definition.

Elevgruppen med utlÀndsk bakgrund har för de tio senaste lÀsÄren redovisats i den officiella statistiken uppdelad pÄ födelseland (Sverige eller utomlands) och, om eleven Àr född utomlands, utifrÄn nÀr eleven har invandrat till Sverige (före eller efter ordinarie skolstart). Som framgÄr av figur 5.1 Àr det tvÄ elevgrupper som har ökat: elever med utlÀndsk bakgrund födda i Sverige och elever med utlÀndsk bakgrund födda utomlands som har invandrat efter ordinarie

61

Dagens situation SOU 2016:12

skolstart. Andelen elever med utlÀndsk bakgrund födda utomlands som har invandrat före ordinarie skolstart Àr dock relativt konstant.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

UtlÀndsk bakgrund, födda utanför Sverige, invandrade skolstartsÄr eller senare

UtlÀndsk bakgrund, födda utanför Sverige, invandrade före skolstartsÄr

UtlÀndsk bakgrund, födda i Sverige

Svensk bakgrund

2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15

KĂ€lla: Skolverkets statistik.

Skolverket har, pÄ regeringens uppdrag, under nÄgra Är sÀrredovisat statistik för den grupp av elever som har kommit till Sverige ganska nyligen och dÀrmed inte har haft möjlighet att delta i skolans undervisning under nÄgon lÀngre tid. I statistiken benÀmns denna grupp som nyinvandrade. Skolverket definierar denna grupp nyinvandrade som elever som har kommit till Sverige de senaste fyra Ären men inte har bott i Sverige eller gÄtt i svensk skola tidigare.1 Denna grupp av elever har vuxit markant, frÄn 2,7 procent av de elever som slutade Ärskurs 9 lÀsÄret 2011/12 till 4,3 procent av de elever som slutade denna Ärskurs tre Är senare, lÀsÄret 2014/15.

De nyanlÀnda eleverna Àr en heterogen grupp och deras skolbakgrund ser ocksÄ olika ut. Det som de allra flesta nyanlÀnda eleverna har gemensamt Àr att de har brutit upp frÄn det sammanhang

1 Det Àr i princip samma grupp som sedan den 1 januari 2016 definieras som nyanlÀnda elever i 3 kap. 12 a § skollagen (2010:800), se avsnitt 3.3.

62

SOU 2016:12 Dagens situation

dÀr de tidigare har levt och att de oftast inte har svenska som sitt modersmÄl.

En elevs resultat i skolan pÄverkas bl.a. av hur lÄng tid som hon eller han har varit i Sverige. Observera dock att de olika elevgrupperna skiljer sig Ät i frÄga om sammansÀttning Àven pÄ andra sÀtt, sÄsom skolbakgrund och social bakgrund. Detta Àr nÄgot som ocksÄ, utöver utlÀndsk bakgrund, pÄverkar skillnaderna i resultat, dÄ t.ex. elever vars förÀldrar har lÄg utbildningsnivÄ generellt har svÄrare att nÄ de mÄl som minst ska uppnÄs i skolan.2

De olika elevgruppernas skilda resultat framgÄr exempelvis av om de har nÄtt behörighet till gymnasieskolans nationella program nÀr de slutar Ärskurs 9. Figur 5.2 visar hur stor andel av eleverna i respektive grupp som Àr behöriga att börja pÄ yrkesprogrammen3.

100%                          
  91%         86%            
90%       84%            
80%   71%                    
                       
70%                          
60%                          
50%               50%        
                         
40%                          
30%                   26%  
20%                          
                         
10%                          
0%                          
Svensk bakgrund   UtlÀndsk   Födda i Sverige   Födda utanför   Födda utanför   Nyinvandrade
           
      bakgrund, dÀrav:       Sverige, inv. Är   Sverige, inv.        
              före skolstart   skolstartsÄr eller        
                  senare, dÀrav:        

KĂ€lla: Skolverkets statistik.

2Se bl.a. Skolverket (2008), s. 65, och, för en mer utförlig beskrivning, Skolverket (2004).

3För behörighet till ett yrkesprogram krÀvs godkÀnda betyg i svenska, engelska och matematik och i minst fem andra Àmnen (16 kap. 30 § skollagen).

63

Dagens situation SOU 2016:12

VÀrt att notera Àr att dessa siffror gÀller för respektive grupp som helhet, oavsett elevernas kön. En nÀrmare studie av resultaten visar att inom var och en av dessa kategorier presterar flickor bÀttre Àn pojkar. I frÄga om andelen behöriga elever till gymnasieskolan i respektive kategori varierar skillnaden mellan könen mellan tvÄ och sex procentenheter.4

Observera ocksÄ att elever som Àr födda utomlands men har invandrat till Sverige i yngre Är, före ordinarie skolstart, presterar pÄ ungefÀr samma nivÄ som elever som Àr födda i Sverige med tvÄ förÀldrar födda utomlands. Den stora utmaningen Àr att förbÀttra resultaten för den elevgrupp som har invandrat efter ordinarie skolstart. Framför allt elever som Àr nyinvandrade har generellt haft mycket svÄrt att uppnÄ behörighetskraven under den korta tid som de har vistats i Sverige.

Ett i sammanhanget positivt resultat Ă€r i och för sig att andelen behöriga elever har ökat bland de elever som har invandrat och börjat i svensk skola i Ă„rskurs 1–5, frĂ„n 69 procent bland de elever som 2013 slutade Ă„rskurs 9 till 72 procent 2015. Dock gĂ„r utvecklingen i fel riktning för de elever som betraktas som nyinvandrade, dvs. har börjat i svensk skola i Ă„rskurs 6–9, dĂ€r motsvarande siffra Ă€r 28 procent 2013 och 26 procent 2015.5 En studie frĂ„n Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvĂ€rdering (IFAU) visar dessutom att denna negativa trend, med allt sĂ€mre resultat för nyanlĂ€nda elever, har pĂ„gĂ„tt en lĂ€ngre tid. IFAU konstaterar att nedgĂ„ngen i betyg i Ă„rskurs 9 Ă€r relativt betydande frĂ„n tidigt 1990-tal till 2010, det sista Ă„ret som analysen omfattar.6

Att elevsammansÀttningen har förÀndrats och att allt fler elever hör till elevgrupper med sÀmre förutsÀttningar att nÄ kunskapskraven Àr en viktig orsak till att siffrorna för grundskolans resultat, i frÄga om andelen som Àr behöriga till att börja pÄ nÄgot av gymnasieskolans nationella program, pÄ nationell nivÄ har sjunkit betydligt.

4Skolverkets statistik, Grundskolan, Betyg och prov, Tabell 1C för 2014/15.

5Skolverket (2015), s. 14.

6IFAU (2014), s. 164 ff.

64

SOU 2016:12 Dagens situation

5.2Antalet nyanlÀnda

Det totala antalet ansökningar om asyl som inkom till Migrationsverket under 2015 var knappt 163 000 stycken, varav merparten kom under hösten. I Migrationsverkets statistik Ă€r de asylsökande fördelade pĂ„ Ă„lderskategorier och de som i sin helhet rör de skolformer vi hanterar Ă€r 7–12 Ă„r och 13–17 Ă„r.7 (Även Ă€ldre ungdomar har rĂ€tt att börja i gymnasieskolan, men Ă„lderskategorin 18–24 Ă„r tĂ€cker in Ă€ven unga vuxna som inte kan pĂ„börja t.ex. sprĂ„kintroduktion.) Som framgĂ„r av figur 5.3 nedan Ă€r det knappt 13 000 i den yngre kategorin och drygt 39 000 i den Ă€ldre. SĂ€rskilt bland de asylsökande i tonĂ„ren Ă€r en mycket stor andel ensamkommande och totalt var antalet asylsökande ensamkommande barn drygt 35 000 i fjol.

Utöver de asylsökande har Àven andra barn och unga kommit till landet under det gÄngna Äret, t.ex. anhöriginvandrade. Dessa grupper ingÄr inte i denna redovisning, men de utgör en mindre andel av de nyanlÀnda eleverna.

45 000              
40 000     Ensamkommande   Ej ensamkommande
     
     
             
35 000       6 310
             
30 000              
25 000              
20 000              
15 000       32 806
             
10 000              
  10 466        
5 000              
0 2 251        
    7-12 Är       13-17 Är
           

KĂ€lla: Migrationsverkets statistik.

7 Migrationsverkets statistik, Inkomna ansökningar om asyl 2015.

65

Dagens situation SOU 2016:12

Vilka behov av modersmÄlsundervisning som uppstÄr beror pÄ vilka modersmÄl som de nyanlÀnda eleverna har. Det Àr framför allt barn och unga frÄn Afghanistan och Syrien som har sökt asyl i Sverige under 2015. En övervÀgande del av de asylsökande unga frÄn Afghanistan har kommit som ensamkommande barn, som framgÄr av tabell 5.1. En elev som Àr ensamkommande kan ha svÄrare att bli berÀttigad till modersmÄlsundervisning (se avsnitt 3.4).

KĂ€lla: Migrationsverkets statistik.

Skolverket har nyligen publicerat uppgifter som visar statistik över nyanlÀnda8 i november 2015.9 I figur 5.4 visas dessa fördelade pÄ Älder och kön.

8I Skolverkets statistik ingÄr tvÄ grupper: 1) Personer inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem under de senaste 12 mÄnaderna (dvs. frÄn den 22 november 2014) och som fortfarande var inskrivna den 22 november 2015. 2) Personer med uppehÄllstillstÄnd, pÄ grund av asylskÀl eller som anhörig, under 2015 (fram till den 22 november 2015).

9Skolverket (2016).

66

SOU 2016:12 Dagens situation

14 000

Flickor Pojkar

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997
  (Årskurs 1-3)     (Årskurs 4-6)     (Årskurs 7-9)   (Gymnasieskolan)

KĂ€lla: Skolverket (2016).

Skolverket har i samma promemoria visat hur skev fördelningen av de aktuella grupperna Ă€r mellan landets olika kommuner. Det innebĂ€r att ett antal av kommunerna stĂ„r inför utmaningar i frĂ„ga om att hantera en relativt stor andel nyanlĂ€nda elever i förhĂ„llande till folkmĂ€ngden i kommunen. Skolverket visar andel nyanlĂ€nda jĂ€mfört med folkbokförda i respektive kommun den 15 oktober 2015 uppdelat pĂ„ förskola, förskoleklass, Ă„rskurs 1–3, Ă„rskurs 4–6, Ă„rskurs 7–9 samt gymnasieskolan. Som ett exempel visar vi hĂ€r situationen för ungdomar i Ă„ldern 16–18 Ă„r, gymnasieskolan, i figur 5.5.

67

Dagens situation SOU 2016:12

KĂ€lla: Skolverket (2016).

5.3SprÄkens betydelse för resultatet

Att eleverna fÄr goda möjligheter att utveckla sina sprÄkkunskaper betonas i lÀroplanerna. Under rubriken Skolans uppdrag beskrivs följande för bl.a. grundskolan:

SprÄk, lÀrande och identitetsutveckling Àr nÀra förknippade. Genom rika möjligheter att samtala, lÀsa och skriva ska varje elev fÄ utveckla sina möjligheter att kommunicera och dÀrmed fÄ tilltro till sin sprÄkliga förmÄga.10

Eleverna behöver utveckla sina sprÄkkunskaper för att nÄ sÄ lÄngt som möjligt i skolans olika Àmnen. Vi syftar pÄ sÄvÀl svenska sprÄket som elevens modersmÄl; dessa bÄda sprÄk behöver eleven fortsÀtta att utveckla parallellt.

Skolverket har i en plan för genomförandet av ett regeringsuppdrag om nyanlÀnda elever redovisat en rad olika faktorer

10 LÀroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, s. 9.

68

SOU 2016:12 Dagens situation

kopplade till sprÄkutvecklingen som pÄverkar nyanlÀndas elevers lÀrande11:

Det Ă€r avgörande, oavsett val av organisation, att alla lĂ€rare har kunskap och kompetens om nyanlĂ€nda elevers lĂ€rande och om vikten av att organisera för helheten kring eleverna.

Det finns samsyn i förhĂ„llningssĂ€tt dĂ€r all personal tar ett gemensamt ansvar och de nyanlĂ€nda eleverna Ă€r hela skolans angelĂ€genhet.

Det Ă€r viktigt att ge förutsĂ€ttningar för elevens sociala delaktighet sĂ„ att de nyanlĂ€nda eleverna ges möjlighet att lĂ€ra kĂ€nna andra, icke nyanlĂ€nda, jĂ€mnĂ„riga elever.

De nyanlĂ€nda eleverna och elever med annat modersmĂ„l Ă€n svenska möts av höga förvĂ€ntningar.

De nyanlĂ€nda eleverna erbjuds kvalificerad andrasprĂ„ksundervisning.

Alla lĂ€rare arbetar sprĂ„k- och kunskapsutvecklande i Ă€mnesundervisningen.

De nyanlĂ€nda eleverna ges möjlighet att utveckla Ă€mneskunskaper och sprĂ„k parallellt.

De nyanlĂ€nda eleverna ges studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let utifrĂ„n de enskilda elevernas olika förutsĂ€ttningar och behov.

De nyanlĂ€nda eleverna och eleverna med annat modersmĂ„l Ă€n svenska erbjuds modersmĂ„lsundervisning.

Som framgÄr hÀr Àr parallell utveckling av svenska sprÄket och modersmÄlet viktigt, liksom att sprÄk- och Àmnesutveckling inte hanteras separat utan tillsammans inom skolan. Skolverket konstaterar dessutom att ett inkluderande förhÄllningssÀtt Àr centralt i utbildning för nyanlÀnda elever och elever med annat modersmÄl Àn svenska. Det handlar om att flersprÄkighet och mÄngfald ses som en tillgÄng

11 För en fullstÀndig lista över framgÄngsfaktorer, se Skolverket (2015a), s. 7 ff. Se Àven Skolinspektionen (2014), VetenskapsrÄdet (2010) och Bunar (2015) för mer underlag om framgÄngsfaktorer för nyanlÀnda elevers lÀrande.

69

Dagens situation SOU 2016:12

och att utbildningen utgÄr frÄn elevens delaktighet, sÄvÀl socialt som pedagogiskt.12

BÄde studiehandledning pÄ modersmÄlet och modersmÄlsundervisning Àr betydelsefullt för mÄnga elevers sprÄk- och kunskapsutveckling. Elevens sjÀlvförtroende och studiemotivation stÀrks nÀr eleven fÄr visa sina kunskaper pÄ sitt starkaste sprÄk; kunskaper som annars inte kan uttryckas fullt ut pÄ grund av otillrÀcklig svenska. LÀrare kan dÄ ocksÄ fÄ en ökad förstÄelse för elevens faktiska kunskaper i respektive Àmne.13

Utöver dessa generella framgÄngsfaktorer som rör sprÄk vill vi ocksÄ lyfta nÄgra aspekter för var och en av de verksamheter som vi diskuterar i detta delbetÀnkande, svenska som andrasprÄk, modersmÄlsundervisning samt studiehandledning pÄ modersmÄlet.

5.3.1Betydelsen av svenska (som andrasprÄk)

Kunskaper i svenska sprÄket utgör grunden för studier i andra Àmnen, eftersom det Àr det huvudsakliga undervisningssprÄket. Att eleven inte har tillrÀcklig förmÄga i det svenska sprÄket Àr en viktig förklaring till att elever med utlÀndsk bakgrund generellt nÄr lÀgre resultat i skolan.14 DessvÀrre nÄr nÀrmare en femtedel av eleverna med utlÀndsk bakgrund som slutar Ärskurs 9 inte de kunskapskrav som minst ska uppnÄs i Àmnet svenska eller svenska som andrasprÄk.15

Svenska som andrasprÄk kan genom sin struktur och sitt innehÄll göra det möjligt för elever som inte har svenska som modersmÄl att fÄ stöd i sin sprÄkutveckling genom en undervisning som bygger pÄ att det Àr ett andrasprÄk som ska utvecklas.16

En framgÄngsfaktor för att elevens andrasprÄksutveckling ska frÀmja kunskapsutvecklingen Àr att sprÄk- och kunskapsutveckling sker parallellt. SprÄkutvecklingen frÀmjas om undervisningen utgÄr frÄn innehÄllet i Àmnesundervisningen, dvs. i stÀllet för att fokusera pÄ övningar med isolerade ord och fraser ryckta ur sitt sammanhang. DÀrför Àr det inte lÀmpligt att undervisningen blir för ensidigt

12Skolverket (2015a), s. 13.

13VetenskapsrÄdet (2010), s. 85.

14Skolverket (2008), s. 64 f.

15Skolverkets statistik, Grundskolan, Betyg och prov, Tabell 5 och Tabell 1A för 2014/15.

16VetenskapsrÄdet (2010), s. 84.

70

SOU 2016:12 Dagens situation

inriktad pÄ elevens kunskaper i svenska.17 PÄ sÄ sÀtt utvecklar eleverna sina kunskaper i Àmnet och undervisningen i deras nya sprÄk svenska fÄr ett sammanhang genom kopplingen till andra lektioner.18 Det betyder inte att undervisningen mÄste organiseras pÄ ett visst sÀtt utan handlar om innehÄllet i undervisningen.

5.3.2Betydelsen av modersmÄlsundervisning

En förutsÀttning och framgÄngsfaktor för att lÀra sig svenska, för den elev som har invandrat till Sverige efter ordinarie skolstart, Àr goda kunskaper i modersmÄlet. Det visar bÄde svensk och internationell forskning.19 ModersmÄlsundervisning har ett egenvÀrde i sig, men bör inte ses som en separat verksamhet i skolan utan bör dessutom betraktas som betydelsefullt för att frÀmja elevens sprÄk- och kunskapsutveckling.

Skolverket har jÀmfört studieresultaten för elever som Àr berÀttigade till modersmÄlsundervisning utifrÄn om eleverna har deltagit eller ej. I rapporten konstateras att meritvÀrdet Àr högre för de elever som har deltagit Àn för de elever som av olika skÀl inte har gjort det. Faktorer som har med elevernas bakgrund att göra kan inte förklara skillnaderna, menar Skolverket, som samtidigt pÄpekar att det kan bero pÄ en högre studiemotivation hos de elever som vÀljer att delta. Att högre studieresultat samvarierar med deltagande i modersmÄlsundervisningen behöver inte alls betyda att det första orsakas av det andra. DÀrför menar Skolverket att större framgÄng i skolan Àr en möjlig effekt av att fÄ undervisning i modersmÄlet, inte en med sÀkerhet direkt effekt.20

5.3.3Betydelsen av studiehandledning pÄ modersmÄl

Att en elev som behöver det fÄr stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller sÀrskilt stöd Àr viktigt för att uppfylla kravet pÄ att varje elev ska ges ledning och stimulans för att kunna utvecklas sÄ lÄngt som möjligt (3 kap. 3 §

17VetenskapsrÄdet (2010), s. 75.

18Skolverket (2011), s. 9.

19VetenskapsrÄdet (2010), s. 69, och VetenskapsrÄdet (2012).

20Skolverket (2008), s. 20 och 68 ff.

71

Dagens situation SOU 2016:12

skollagen [2010:800]). Det handlar om att skolan ska ge stöd pÄ det sÀtt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nÄ de kunskapskrav som minst ska uppnÄs.21 Studiehandledning pÄ modersmÄlet Àr dÄ ett av de redskap som stÄr till buds för att hjÀlpa eleven att klara olika Àmnen.

NĂ€r eleven fĂ„r studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let innebĂ€r det att hon eller han kan fokusera pĂ„ Ă€mnesinnehĂ„llet, i stĂ€llet för att koncentrera sig pĂ„ instrumentet, och dĂ€rmed frĂ€mjas Ă€mneskunskaperna genom studiehandledningen pĂ„ modersmĂ„let.22 Även Skolverket betonar att studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l möjliggör för eleverna att följa med i undervisningen.23 Med en god tillgĂ„ng till studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let kan eleven ha möjlighet att övergĂ„ till den ordinarie undervisningsgruppen i ett tidigare skede Ă€n annars. 24

5.4ModersmÄlsundervisning

I detta avsnitt redogör vi först för statistik för modersmÄlsundervisning, i frÄga om dels hur vanligt det Àr, dels i vilken omfattning den ges, för de olika skolformerna. DÀrefter redovisar vi kort vad som har sagts i olika utvÀrderingar av modersmÄlsundervisningen.

5.4.1Statistik

Grundskolan

I figur 5.6 nedan visas statistik över berÀttigade till och deltagande i modersmÄlsundervisning i grundskolan. Under lÀsÄret 2014/15 var 23,8 procent av eleverna i grundskolan berÀttigade till modersmÄlsundervisning. Drygt hÀlften av de berÀttigade eleverna deltog i sÄdan undervisning, vilket betyder att 13,3 procent av grundskoleeleverna hade modersmÄlsundervisning.

21Prop. 2009/10:165, s. 285.

22VetenskapsrÄdet (2010), s. 85.

23Skolverket (2008), s. 22.

24Skolverket (2016a), s. 31.

72

SOU 2016:12 Dagens situation

I antal rÀknat innebÀr dessa siffror att ca 225 000 grundskoleelever var berÀttigade till modersmÄlsundervisning det föregÄende lÀsÄret och att ca 127 000 elever deltog i sÄdan undervisning.

Det har skett en kraftig ökning av antalet berĂ€ttigade och deltagande elever under de senaste femton Ă„ren, som en följd av den förĂ€ndrade sammansĂ€ttningen av elevgruppen i grundskolan. LĂ€sĂ„ret 2000/01 var 11,9 procent av eleverna berĂ€ttigade och 6,2 procent deltog. Ökningen sedan 2000/01 motsvarar en ökning med 100 procent av andelen berĂ€ttigade elever, dvs. en fördubbling, och en Ă€nnu större ökning, med 114 procent, av andelen deltagande.

Att notera Àr att detta Àr den senaste tillgÀngliga statistiken. Den illustrerar situationen i landets grundskolor per den 15 oktober 2014 och Àr dÀrmed över ett Är gammal. Siffrorna Àr alltsÄ Ànnu högre i dag i och med att mÄnga fler elever med utlÀndsk bakgrund har tillkommit dÀrefter.

25%

  Andel berÀttigade   Andel deltagare
   
   

20%

15%

10%

5%

0%

2000/01 2002/03 2004/05 2006/07 2008/09 2010/11 2012/13 2014/15

KĂ€lla: Skolverkets statistik.

Andelen som deltar i modersmÄlsundervisningen Àr betydligt lÀgre Àn andelen som Àr berÀttigade. FörhÄllandet varierar som synes

73

Dagens situation SOU 2016:12

nÄgot över Ären men mellan 50 och 60 procent av de berÀttigade deltar. Undervisningen Àr frivillig och elever och deras vÄrdnadshavare kan dÀrmed vÀlja att inte delta. Möjliga orsaker till att berÀttigade elever inte deltar kan enligt Skolverket ocksÄ vara att skolorna inte erbjuder modersmÄlsundervisning, pga. för fÄ elever med ett samma modersmÄl eller för att det saknas lÀrare, eller att elever inte deltar i undervisningen för att den ligger utanför ordinarie skoltid.25

Siffrorna över hur mĂ„nga som Ă€r berĂ€ttigade till modersmĂ„lsundervisning respektive deltar i den Ă€r mycket olika frĂ„n kommun till kommun, beroende pĂ„ befolkningens sammansĂ€ttning. Även denna statistik visar pĂ„ lĂ€get den 15 oktober 2014 och Ă€r dĂ€rför inte aktuell, men spridningen mellan olika kommuner framgĂ„r Ă€ndĂ„ av figur 5.7.

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

BerÀttigade Deltagare

KĂ€lla: Skolverkets statistik.

25 Skolverket (2008), s. 39.

74

SOU 2016:12 Dagens situation

Den högsta andelen berĂ€ttigade elever fanns oktober 2014 i SödertĂ€lje kommun, dĂ€r 64,5 procent av grundskoleeleverna var berĂ€ttigade till modersmĂ„lsundervisning. DĂ€refter kommer ytterligare nĂ„gra kommuner dĂ€r minst hĂ€lften av eleverna i grundskolan var berĂ€ttigade (ÖvertorneĂ„, Botkyrka, Malmö och Haparanda). Sist i tabellen finns tre kommuner som helt saknade berĂ€ttigade elever (Dorotea, Olofström och Åsele).

Högst andel elever i grundskolan som deltar i modersmÄlsundervisning har Botkyrka kommun med 39,9 procent och dÀrefter Malmö med 36,6 procent. I 28 av landets kommuner deltar noll procent av grundskolans elever i modersmÄlsundervisning.

Bland eleverna i den svenska skolan, sett till hela landet, finns det nÀrmare 150 olika sprÄk som modersmÄl.26 De vanligaste sprÄken Àr arabiska och somaliska, vilket framgÄr av tabell 5.2.

Eleverna som Àr berÀttigade till modersmÄlsundervisning pÄ nÄgot av de tvÄ vanligaste sprÄken utgör tillsammans mer Àn en fjÀrdedel av alla berÀttigade elever.

26 Skolverkets statistik, Grundskolan, Elever, Tabell 8B för 2014/15.

75

Dagens situation SOU 2016:12

Som framgÄr av avsnitt 5.2 ovan har de asylsökande under 2015 framför allt kommit ifrÄn Afghanistan, Syrien och Irak. Detta kommer naturligtvis att förÀndra framtida tabeller över vilka sprÄk som Àr vanligast.

Omfattningen pĂ„ modersmĂ„lsundervisningen Ă€r vanligtvis 40– 60 minuter i veckan i grundskolan, men det förekommer att elever fĂ„r bĂ„de mer och mindre.27 Det handlar mestadels om undervisning utanför timplanebunden tid i grundskolan, till ungefĂ€r tre femtedelar.28

GrundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan

All statistik som har redovisats ovan gÀller grundskolan. NÀr det kommer till de tre andra skolformerna som vi berör i delbetÀnkandet Àr statistiken inte alls lika omfattande.

För grundsÀrskolan framgÄr inte hur mÄnga elever som Àr berÀttigade, men 8,0 procent av samtliga elever i grundsÀrskolan deltog i modersmÄlsundervisning lÀsÄret 2014/15.29

Betydligt fÀrre lÀser Àmnet modersmÄl i gymnasieskolan. Det finns inte uppgifter om andelen elever som deltar i undervisningen, men under lÀsÄret 2014/15 utfÀrdades totalt 6 222 kursbetyg i de olika kurserna30 i modersmÄl till elever pÄ de nationella programmen.31 Det ska jÀmföras med att det totalt pÄ dessa program fanns 286 737 elever.32 MÄnga nyanlÀnda elever finns pÄ introduktionsprogrammet sprÄkintroduktion och Àven dessa kan vara berÀttigade till modersmÄlsundervisning, men hur mÄnga som deltar framgÄr inte av nÄgon officiell statistik.

I gymnasiesÀrskolan deltog 105 elever i modersmÄlsundervisning lÀsÄret 2014/15, vilket motsvarar 1,5 procent av samtliga elever.33

27Skolverket (2008), s. 40 f.

28Skolverkets statistik.

29Skolverkets statistik, GrundsÀrskolan, Elever, Tabell 4A för 2014/15.

30Kurserna Ă€r ModersmĂ„l 1, ModersmĂ„l 2 samt ModersmĂ„l – aktiv tvĂ„sprĂ„kighet.

31Skolverkets statistik, Gymnasieskolan, Betyg och studieresultat, Tabell 13 för 2014/15.

32Skolverkets statistik, Gymnasieskolan, Elever, Tabell 5A för 2014/15.

33Skolverkets statistik, GymnasiesÀrskolan, Elever, Tabell 4 för 2014/15.

76

SOU 2016:12 Dagens situation

5.4.2UtvÀrderingar av modersmÄlsundervisning

Skolinspektionen har nyligen i en riktad tillsyn av 30 kommuner konstaterat att mÄnga asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstÄnd inte deltar i modersmÄlsundervisning. Anledningen sÀgs vara att kommunerna har svÄrt att rekrytera lÀmpliga lÀrare.34

ModersmĂ„lsundervisningen har i en nĂ„got Ă€ldre undersökning av Skolverket beskrivits som en marginaliserad och lĂ„gt prioriterad verksamhet pĂ„ skolorna, vilket rapporten menar delvis kopplas till att kommunerna – inte skolorna – ansvarar för den. Exempel pĂ„ marginaliseringen Ă€r att modersmĂ„lslĂ€rarna inte deltog i skolans övriga arbete och att samarbetet mellan dessa lĂ€rare och andra lĂ€rare pĂ„ skolan hade stor utvecklingspotential.35

5.5Studiehandledning pÄ modersmÄl

Avsnittet innehÄller statistik om hur stor andel av eleverna i grundskolan som har studiehandledning pÄ modersmÄl samt sammanfattningar av utvÀrderingar.

5.5.1Statistik

Av grundskolans samtliga elever hade 1,8 procent studiehandledning pÄ modersmÄlet den vecka under lÀsÄret 2014/15 dÄ statistiken samlades in. Precis som fallet Àr med andelen elever med ÄtgÀrdsprogram stiger andelen med Ärskurserna, frÄn 1,3 procent av eleverna i Ärskurs 1 till 2,4 procent i Ärskurs 9.36

34Skolinspektionen (2015), s. 24 f.

35Skolverket (2008).

36Skolverkets statistik, Grundskolan, Elever, Tabell 9A för 2014/15.

77

Dagens situation SOU 2016:12

2,5%

2,0%

1,5%

1,0%

0,5%

0,0%

Åk 1 Åk 2 Åk 3 Åk 4 Åk 5 Åk 6 Åk 7 Åk 8 Åk 9

KĂ€lla: Skolverkets statistik.

Enligt en intervjustudie som Skolverket genomförde pÄ tretton skolenheter 2008 Àr det i NO, SO samt matematik som det framför allt behövs studiehandledning pÄ modersmÄl.37 Utredningen kan konstatera att detta inte Àr förvÄnande, dÄ det innebÀr samtliga teoretiska Àmnen bortsett frÄn sprÄkÀmnena.

Vilken omfattning och form studiehandledningen pĂ„ modersmĂ„let har varierar betydligt, enligt en rapport frĂ„n Skolverket. I rapporten konstateras att det normala Ă€r att skolan har studiehandledning under 1–2 timmar per vecka och sprĂ„k. Den sker lika ofta inom ramen för ordinarie lektioner som vid separata tillfĂ€llen.38

För gymnasieskolan saknas motsvarande statistik.

37Skolverket (2008), s. 44.

38Skolverket (2014), s. 25 f.

78

SOU 2016:12 Dagens situation

5.5.2UtvÀrderingar av studiehandledning pÄ modersmÄl

Skolinspektionen har vid flera tillfÀllen uppmÀrksammat brister i studiehandledningen pÄ modersmÄl. Den borde bÄde ges oftare och hÄlla högre kvalitet, för att eleverna ska fÄ det stöd de behöver och har rÀtt till. Precis som fallet Àr för modersmÄlsundervisning förklaras detta med svÄrigheter att rekrytera personal.39

NĂ€r Skolverket undersökte studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l och förekomsten av detta konstaterades att skolorna utnyttjade denna möjlighet mycket sparsamt och att elevernas rĂ€ttigheter inte tillgodosĂ„gs. Mest anvĂ€ndes det pĂ„ skolor med en hög andel nyanlĂ€nda elever. Myndigheten noterar att det â€Ă€r i hög grad problematiskt” att studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l inte ges oftare.

En av förklaringarna som anges av Skolverket Àr att det Àr oklart för rektor och skolan vad studiehandledning pÄ modersmÄl egentligen innebÀr.40 Denna undersökning gjordes 2008 och kunskaperna om vad det Àr för nÄgot bör ha ökat sedan dess.

Överlag upplevs studiehandledningen som nĂ„got positivt.41 Ett omrĂ„de dĂ€r förbĂ€ttringar behöver ske Ă€r dock samarbetet mellan undervisande Ă€mnes- eller klasslĂ€rare och studiehandledaren. En framgĂ„ngsfaktor för bra studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let Ă€r att studiehandledaren har sĂ„vĂ€l Ă€mneskunskaper som kunskaper i sprĂ„ket.42 Enligt Skolinspektionen har dock mĂ„nga kommuner och skolor tolkat studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l som nĂ„got som ska genomföras av en utbildad43 modersmĂ„lslĂ€rare. DĂ€rmed anstĂ€lls inte personer som uppfyller denna förutsĂ€ttning, dvs. bĂ„de har Ă€mneskunskaper och kunskaper i sprĂ„ket, om de inte ocksĂ„ Ă€r behöriga modersmĂ„lslĂ€rare. Detta menar Skolinspektionen Ă€r en snĂ€v bild av vad studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l innebĂ€r.44

39Se bl.a. Skolinspektionen (2014), s. 8 och 21 ff, och Skolinspektionen (2015), s. 27.

40Skolverket (2008), s. 22 och 43.

41Skolverket (2008), s. 22.

42Skolinspektionen (2014), s. 8, och Skolverket (2008), s. 22 och 44 f.

43Skolinspektionen anvĂ€nder just begreppet ”utbildad lĂ€rare”, inte behörig lĂ€rare eller liknande.

44Skolinspektionen (2014), s. 22.

79

Dagens situation SOU 2016:12

5.6Svenska som andrasprÄk

Även hĂ€r beskrivs, som i de föregĂ„ende avsnitten, statistik över deltagande och omfattning samt utvĂ€rderingar.

5.6.1Statistik

Grundskolan

LÀsÄret 2014/15 deltog ca 86 400 elever i grundskolan i undervisning i svenska som andrasprÄk. Det motsvarar 9,1 procent av samtliga grundskoleelever, alltsÄ ungefÀr var elfte elev i snitt över landet. Figur 5.9 nedan visar att Àven andelen deltagare i svenska som andrasprÄk, precis som andelen berÀttigade till och deltagare i modersmÄlsundervisning, har ökat de senaste Ären till följd av den förÀndrade sammansÀttningen av elevgruppen. I början av 2000-talet lÄg andelen som lÀste svenska som andrasprÄk runt 5,5 procent.45

10%

9%

8%

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

2000/01 2002/03 2004/05 2006/07 2008/09 2010/11 2012/13 2014/15

KĂ€lla: Skolverkets statistik.

45 Skolverkets statistik, Grundskolan, Elever, Tabell 8A för olika Är.

80

SOU 2016:12 Dagens situation

Även pĂ„ detta omrĂ„de Ă€r det naturligtvis stor variation mellan olika kommuner. Flest elever som deltar i svenska som andrasprĂ„k har SödertĂ€lje kommun, med 37,9 procent av sina grundskoleelever lĂ€sĂ„ret 2014/15. I sjutton av landets kommuner Ă€r det noll procent som deltar. MedianvĂ€rdet för kommunerna Ă€r 6,1 procent.46

NÀr vi studerar den grupp av elever som deltar i svenska som andrasprÄk utifrÄn vilket modersmÄl de Àr berÀttigade att fÄ undervisning i fÄr vi den fördelning av dessa 9,1 procent som visas i figur 5.10.47

Arabiska

Övriga sprĂ„k (140 st.)

Turkiska

Polska   Somaliska
   
Albanska    
Finska   Bosniska/Kroatiska/Se
Persiska SpanskaEngelska
  rbiska
   

KĂ€lla: Skolverkets statistik.

Andelen elever med ett visst modersmÄl som deltar i svenska som andrasprÄk skiljer sig Ät. Bland elever med de tio vanligaste sprÄken i frÄga om berÀttigande till modersmÄlsundervisning Àr det vanligast att eleverna deltar i svenska som andrasprÄk bland elever som har

46Skolverkets statistik, Grundskolan, Elever, Tabell 8E för 2014/15 samt Skolverkets databas JÀmförelsetal.

47Skolverkets statistik, Grundskolan, Elever, Tabell 8B för 2014/15.

81

Dagens situation SOU 2016:12

somaliska eller arabiska som modersmÄl, 69 respektive 54 procent, och minst vanligt för elever med finska som modersmÄl, 10 procent.48

I gruppen av elever som har ett annat modersmÄl Àn svenska finns bÄde elever som Àr födda i Sverige, med tvÄ utlandsfödda förÀldrar, och elever som Àr födda utomlands och har kommit till Sverige senare. Att betydligt fler i den senare kategorin deltar i undervisning i svenska som andrasprÄk Àr rimligt, men nÄgon statistik finns inte uppdelad pÄ detta sÀtt.49 Att nyanlÀnda elever vanligen lÀser svenska som andrasprÄk fÄr ocksÄ till följd att andelen som fÄr betyg i Àmnet bland de elever som avslutat Ärskurs 9 föregÄende lÀsÄr, 12,3 procent, Àr högre Àn andelen elever som deltar i undervisningen i Àmnet i grundskolan som helhet, 9,1 procent.50 En mindre grupp elever som definieras som elever med svensk bakgrund51 deltar ocksÄ i undervisningen i svenska som andrasprÄk. Bland de elever som avslutade Ärskurs 9 lÀsÄret 2014/15 rörde det sig om drygt 300 elever.52

En betydande del av undervisningen i grundskolan utgörs av svenska eller svenska som andrasprÄk. Undervisningen i nÄgot av dessa Àmnen ska utgöra sammanlagt 1 490 timmar under grundskolans nio Är, av totalt 6 785 timmar, dvs. drygt en femtedel av det totala antalet timmar i timplanen.53

Timplanen anger minimikraven för samtliga elever. NÀr det gÀller nyanlÀnda elever i grundskolan finns tvÄ möjligheter att fÄ ytterligare undervisning i svenska eller svenska som andrasprÄk, som framgÄr av avsnitt 3.3.1.

48Skolverkets statistik, Grundskolan, Elever, Tabell 8B för 2014/15.

49För Àldre uppgifter, se Skolverket (2008), s. 47.

50Skolverkets statistik, Grundskolan, Betyg Ärskurs 9, Tabell 7A för 2014/15.

51Att notera Ă€r att elever som Ă€r födda i Sverige ska ha tvĂ„ utlandsfödda förĂ€ldrar för att definieras som ”med utlĂ€ndsk bakgrund” i den officiella statistiken. En elev, född i Sverige, med en utlandsfödd förĂ€lder definieras sĂ„ledes som ”med svensk bakgrund”.

52Skolverkets statistik, Grundskolan, Betyg Ärskurs 9, Tabell 7B för 2014/15.

53Bilaga 1, skollagen (2010:800).

82

SOU 2016:12 Dagens situation

GrundsÀrskolan

I grundsÀrskolan deltar 4,3 procent av eleverna i undervisning i svenska som andrasprÄk.54

I timplanen för grundsÀrskolan anges att 1 300 timmar, av totalt 6 785 timmar, ska ges i svenska eller svenska som andrasprÄk för de elever som lÀser Àmnen.55 Det Àr alltsÄ nÄgot mindre omfattning Àn i grundskolan, men fortfarande nÀrmare en femtedel av den totala undervisningstiden.

Gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan

Den största gruppen av elever i gymnasieskolan som lÀser svenska som andrasprÄk finns pÄ introduktionsprogrammet sprÄkintroduktion, som Àr till för just nyanlÀnda elever (se avsnitt 3.3.2).

Den senaste definitiva statistiken Àr Àven hÀr frÄn lÀsÄret 2014/15, dÄ totalt 13 966 elever fanns pÄ detta introduktionsprogram.56 DÀrutöver finns det just för gymnasieskolan preliminÀr statistik frÄn hösten 2015 (frÄn den 15 oktober). Den visar att antalet pÄ sprÄkintroduktion hade ökat till ca 17 500 elever, alltsÄ en ökning med 25 procent pÄ ett Är.57

Även inom övriga introduktionsprogram kan eleverna lĂ€sa svenska som andrasprĂ„k.

För de nationella programmen finns statistik över hur mÄnga kursbetyg som har utfÀrdats i svenska respektive svenska som andrasprÄk under ett lÀsÄr. För 2014/15 utfÀrdades t.ex. ca 80 000 kursbetyg i den inledande kursen Svenska 1, att jÀmföra med ca 4 000 i kursen som den kan ersÀttas med, Svenska som andrasprÄk 1. Liknande fördelning finns för fortsÀttningskurserna.58

I gymnasiesÀrskolan lÀste 43 elever svenska som andrasprÄk lÀsÄret 2014/15, dvs. 0,6 procent av samtliga elever.59

54Skolverkets statistik, GrundsÀrskolan, Elever, Tabell 4A för 2014/15.

55Bilaga 1, skolförordningen (2011:185).

56Skolverkets statistik, Gymnasieskolan, Elever, Tabell 5A för 2014/15.

57Skolverkets statistik, Gymnasieskolan, PreliminÀr statistik, Elever pÄ program hösten 2015.

58Skolverkets statistik, Gymnasieskolan, Betyg och studieresultat, Tabell 6 för 2014/15.

59Skolverkets statistik, GymnasiesÀrskolan, Elever, Tabell 4 för 2014/15.

83

Dagens situation SOU 2016:12

5.6.2UtvÀrderingar av svenska som andrasprÄk

Trots att Àmnet svenska som andrasprÄk enligt författningarna Àr ett alternativ till Àmnet svenska och ska ha likvÀrdig status Àr det inte sÄ i verkligheten. Skolverket har t.ex. konstaterat i en studie att svenska som andrasprÄk i stor utstrÀckning betraktas som en stödundervisning i svenska, inte som ett eget, likvÀrdigt Àmne. Exempelvis Àr det ofta de svagaste eleverna som fÄr undervisning i svenska som andrasprÄk i stÀllet för i svenska.60 Detta har Àven konstaterats tidigare, av dÄvarande Myndigheten för skolutveckling.61

Som VetenskapsrÄdet har sammanfattat har Àven forskningen visat att det finns olika brister inom svenska som andrasprÄk. Det handlar bl.a. om att Àmnet har lÄg status, att lÀrarna i större utstrÀckning behöver ha utbildning och behörighet i Àmnet svenska som andrasprÄk och att undervisningen behöver integreras med andra Àmnen.62

5.7LĂ€rarbrist

För bÄde modersmÄl och svenska som andrasprÄk rÄder allvarlig brist pÄ lÀrare och svÄrigheter att rekrytera ny personal.63 I detta avsnitt rapporterar vi om lÀget för de tvÄ Àmnena nÀr det gÀller befintliga, behöriga lÀrare.

5.7.1ModersmÄl

Även om det finns undantag i behörighetsreglerna för de lĂ€rare som undervisar i modersmĂ„l (se avsnitt 3.6) ska huvudmannen i första hand anstĂ€lla och anvĂ€nda behöriga lĂ€rare.

Andelen som uppfyller behörighetskraven Àr dock lÄg. Skolverket har uteslutit Àmnet frÄn sin statistik över andel behöriga lÀrare i olika Àmnen, pga. nÀmnda undantag. Det framgÄr dock att bara drygt en tredjedel, 37,5 procent, av de 4 570 individer som

60Skolverket (2008), s. 14och 47.

61Myndigheten för skolutveckling (2004).

62VetenskapsrÄdet (2012), s. 9 och 345 ff.

63Skolinspektionen (2015).

84

SOU 2016:12 Dagens situation

lÀsÄret 2014/15 tjÀnstgjorde som modersmÄlslÀrare i nÄgon av skolformerna hade en pedagogisk högskoleexamen.64

ExamenstillstĂ„nd för universitet och högskolor att anordna Ă€mneslĂ€rarutbildning som ger behörighet för att undervisa i modersmĂ„l finns bara i ett fĂ„tal sprĂ„k i dag. För Ă€mneslĂ€rare med inriktning mot undervisning i Ă„k 7–9 finns det för tillfĂ€llet examenstillstĂ„nd för fyra sprĂ„k och för inriktning mot undervisning i gymnasieskolan för tre sprĂ„k.65

5.7.2Svenska som andrasprÄk

LÀrare i svenska som andrasprÄk omfattas av behörighetsreglerna pÄ samma sÀtt som andra lÀrarkategorier, dvs. det finns inte nÄgot undantag motsvarande det för modersmÄlslÀrare.

Totalt fanns det lÀsÄret 2014/15, alltsÄ enligt den mest aktuella statistiken, 6 626 personer som tjÀnstgjorde som lÀrare i svenska som andrasprÄk i grundskolan. OmrÀknat till heltidstjÀnster, utifrÄn hur mycket tid var och en av lÀrarna Àgnade Ät just detta Àmne, var det 2 796,6. RÀknar man samman uppgifterna för dem som undervisar i Àmnet för samtliga Ärskurser i grundskolan Àr andelen legitimerade och behöriga att undervisa i Àmnet 50,8 procent av tjÀnstgörande lÀrare respektive 52,6 procent av heltidstjÀnsterna. Det innebÀr att svenska som andrasprÄk Àr det Àmne i grundskolan med lÀgst andel behöriga lÀrare, nÀst efter teknikÀmnet. Endast i sexton av landets kommuner, bl.a. Bollebygd, Smedjebacken och Ystad, Àr samtliga av de lÀrare som undervisar i svenska som andrasprÄk legitimerade och behöriga att undervisa i Àmnet. Observera dock att detta Àr kommuner dÀr fÄ elever deltar i sÄdan undervisning; ingen av dessa kommuner har mer Àn tre heltidstjÀnster för Àmnet.66

Situationen för gymnasieskolan Àr Àn vÀrre. LÀsÄret 2014/15 var det 1 209 tjÀnstgörande lÀrare och 664,4 heltidstjÀnster för Àmnet. Andelen legitimerade och behöriga lÀrare var 30,1 procent av tjÀnstgörande lÀrare respektive 33,6 procent av heltidstjÀnsterna.

64Skolverkets statistik, Samtliga skolformer, Personal, Tabell 1 för 2014/15.

65Finska vid Stockholms universitet, samiska vid UmeĂ„ universitet samt turkiska och arabiska vid Uppsala universitet för Ă„k 7–9; samiska, turkiska och arabiska vid samma universitet för gymnasieskolan.

66Skolverkets statistik, databasen SiRiS, Grundskolan – Personalstatistik med behörighet – per Ă€mne och lĂ€rarkategori för 2014/15, uttag 2015-08-17.

85

Dagens situation SOU 2016:12

Det gör svenska som andrasprÄk till det Àmne i gymnasieskolan med lÀgst andel behöriga lÀrare, sett till de Àmnen som omfattas av behörighetsreglerna. Inom gymnasieskolan Àr samtliga lÀrare legitimerade och behöriga i 25 av kommunerna, men Àven hÀr handlar det om kommuner med liten omfattning pÄ undervisningen. Dessa kommuner har alla högst tvÄ heltidstjÀnster i Àmnet.67

Utredningen noterar ocksÄ att lÀrare i svenska som andrasprÄk kan vÀlja att arbeta med svenska för invandrare (SFI) i stÀllet. Eftersom Àven efterfrÄgan pÄ SFI ökar blir lÀrarbristen Ànnu större framöver.

5.7.3Ökat behov för kartlĂ€ggningsinsatser

NÄgot som möjligen kan försvÄra lÀrarbristen ytterligare i de aktuella Àmnena Àr de krav som sedan den 1 januari 2016 stÀlls i de obligatoriska skolformerna pÄ kartlÀggning av nyanlÀnda elevers kunskaper (2 kap. 12 c § skollagen [2010:800]). LÀrare i svenska som andrasprÄk, modersmÄlslÀrare och studiehandledare deltar ofta pÄ nÄgot sÀtt i den kartlÀggning som görs.68 DÀrmed kan dessa gruppers kompetens, i och med det nya lagkravet, i större utstrÀckning behöva tas i ansprÄk för kartlÀggningen av nyanlÀnda elevers kunskaper. NÄgon form av kartlÀggning görs dock ofta redan i dagslÀget och kartlÀggningen kan Àven innebÀra att mer lÀmplig undervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl ges för eleven, dvs. att befintliga resurser dÀrmed anvÀnds pÄ ett mer effektivt sÀtt.

5.8SmÄ huvudmÀn

Eftersom utredningen handlar om att kunna underlÀtta för skolor att erbjuda undervisning i olika Àmnen nÀr huvudmannen har svÄrt att lösa det inom den egna organisationen vill vi ocksÄ beskriva viss statistik om olika huvudmÀn, framför allt mindre huvudmÀn.

Vi koncentrerar oss pÄ grundskolan, som Àr den mest omfattande skolformen. Antalet huvudmÀn i grundskolan var lÀs-

67Skolverkets statistik, databasen SiRiS, Grundskolan – Personalstatistik med behörighet – per Ă€mne och lĂ€rarkategori för 2014/15, uttag 2015-08-17.

68Skolverket (2014), s. 25.

86

SOU 2016:12 Dagens situation

Äret 2014/15 dels 290 kommunala, dels 577 enskilda. Den kommunala huvudman som hade flest skolenheter var Göteborg, med 155 skolenheter, och lÀgst antal hade Bjurholm och Skinnskatteberg med en skolenhet vardera. Totalt fanns det 800 fristÄende skolenheter, vilket innebÀr att majoriteten av de enskilda huvudmÀnnen bara hade en skolenhet inom den egna organisationen.69

5.9Olika huvudmÀn

Att hantera modersmÄlsundervisningen kan vara svÄrt för en enskild skolenhet. Det vanligaste tillvÀgagÄngssÀttet Àr att nÄgon central enhet i kommunen, inte enskilda skolenheter eller rektorer, ansvarar för modersmÄlsundervisningen i kommunens skolenheter.70 Det handlar bÄde om administration (vilka elever som deltar) och om sjÀlva undervisningen, t.ex. att rekrytera och anstÀlla lÀrare.

Ett exempel pÄ en sÄdan kommunal enhet Àr SprÄkskolan i Uppsala som stÄr för sÄvÀl modersmÄlsundervisning som studiehandledning pÄ modersmÄlet. Totalt har SprÄkskolan drygt 130 lÀrare inom 47 sprÄk. Kommunens egna skolor anvÀnder sig av SprÄkskolan, men ocksÄ de fristÄende skolorna i kommunen vÀnder sig till SprÄkskolan i stor utstrÀckning. Liknande kommunala enheter finns i mÄnga av landets kommuner.

FristÄende skolor vÀnder sig ofta till den kommun dÀr de Àr belÀgna och överlÀmnar dÄ modersmÄlsundervisningen pÄ entreprenad.71

5.10Skrivelser och tillkÀnnagivanden

Den situation som rÄder i landets skolor har resulterat i att regeringen har fÄtt pÄstötningar om att förÀndra regelverket för fjÀrrundervisning och entreprenad.

69Skolverkets statistik, Samtliga skolformer och fritidshem, Barn/Elever, Tabell 1 för 2014/15.

70Se t.ex. Skolverket (2008), s. 36.

71Enligt uppgifter frÄn Friskolornas riksförbund.

87

Dagens situation SOU 2016:12

5.10.1Skrivelser frÄn myndigheter och organisationer

I juni 2015, i samband med att riksdagen fattade beslut om fjÀrrundervisning, skickade de tvÄ huvudmannaorganisationerna Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Friskolornas riksförbund en skrivelse till utbildningsministern. Skrivelsen handlade om försöksverksamheten med fjÀrrundervisning (se avsnitt 3.8.1) och undertecknarna föreslog att det inom försöksverksamheten skulle bli tillÄtet att bedriva fjÀrrundervisning Àven pÄ entreprenad. Kommuner och fristÄende skolor, dvs. kommunala och enskilda huvudmÀn, skulle pÄ sÄ sÀtt kunna avtala om fjÀrrundervisning med varandra.72

Även Skolinspektionen skickade sommaren 2015 en skrivelse till utbildningsministern pĂ„ detta tema. Skolinspektionen menade att entreprenadmöjligheterna bör utökas, bĂ„de för nĂ€rundervisning och för fjĂ€rrundervisning. Framför allt hĂ€nvisade man till modersmĂ„lsundervisning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let, men konstaterade samtidigt att det kan bli aktuellt Ă€ven i andra Ă€mnen med lĂ€rarbrist.73

5.10.2Riksdagens tillkÀnnagivande

Riksdagen har, som framgÄr av utredningens direktiv, tillkÀnnagivit att regeringen bör tillsÀtta en utredning om utökade möjligheter till modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl.74 Utbildningsutskottet menade att en lÀmplig vÀg framÄt vore att inrÀtta en försöksverksamhet med fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i modersmÄl och studiehandledning pÄ modersmÄlet.75

72Dnr U2015/03742/GV.

73Dnr U2015/03816/GV.

74Bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

75Bet. 2014/15:UbU3, s. 18.

88

6Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

I detta kapitel beskriver vi de förslag som utredningen lÀmnar angÄende direktivens första punkt. Uppgiften för utredningen Àr i den delen att föreslÄ hur skolhuvudmÀn genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad eller pÄ annat sÀtt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl. Vi redovisar först de utgÄngspunkter som vi har haft i vÄrt arbete och presenterar dÀrefter de olika delarna i vÄrt förslag.

6.1Syftet med förslagen

LÀget i mÄnga skolor Àr anstrÀngt. Redan tidigare var det svÄrt att hitta lÀrare och tillgodose elevernas rÀttigheter till modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl. Den nuvarande situationen, med mÄnga fler som Àr berÀttigade till sÄdan undervisning respektive sÄdant stöd som vi har redogjort för i kapitel 5, gör det Àn svÄrare för huvudmÀnnen.

Dagens bestÀmmelser innebÀr, som direktiven för utredningen konstaterar, att skolhuvudmÀnnens möjligheter att erbjuda elever modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl Àr begrÀnsade. VÄrt uppdrag Àr att föreslÄ hur huvudmÀnnen ska ges ökade möjligheter och utredningen ska dÀrför lÀmna konkreta förslag pÄ tillvÀgagÄngssÀtt för detta.

89

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

6.1.1UtgÄngspunkter för förslagen

Nedan i kapitlet följer de förslag som utredningen lÀgger, men vi vill först redogöra för vÄra utgÄngspunkter. Vi anser det viktigaste vara att finna en lösning som effektivt kommer till rÀtta med problemet och som dessutom snabbt kan vara pÄ plats.

En lösning behöver omhÀnderta flera aspekter. För det första ska lösningen faktiskt bidra till ökad tillgÄng till utbildning för eleverna. Förslaget fÄr dock inte försÀmra elevernas tillgÄng till utbildning av god kvalitet. För det andra ska lÀrarnas arbetsvillkor vÀrnas. För det tredje bör inte lösningen medföra onödig administration för huvudmÀn och rektorer. Slutligen behöver förslaget resultera i en flexibel lösning i och med att behovet av olika modersmÄlssprÄk kan öka eller minska snabbt.

I utredningens uppdrag ingÄr att i slutbetÀnkandet föreslÄ under vilka förutsÀttningar skolhuvudmÀn, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning Ät andra skolhuvudmÀn. Vi kommer dÀrför i utredningens kommande arbete inför slutbetÀnkandet att fortsÀtta att analysera ÀndamÄlsenliga samarbetsformer för skolhuvudmÀn. Med anledning av detta kommande arbete blir det ocksÄ viktigt att den lösning vi föreslÄr hÀr ska vara möjlig att bygga vidare pÄ, eller Ätminstone inte ska försvÄra utredningens uppdrag i övrigt.

6.1.2Undervisning bedrivs av huvudmÀn

Grundprincipen för skolvÀsendet Àr att undervisning ska bedrivas av en huvudman, antingen en offentlig eller en enskild huvudman. En enskild juridisk person kan ansöka hos Statens skolinspektion om att fÄ godkÀnnande att starta t.ex. en grundskola och pÄ sÄ sÀtt bli huvudman. För att en enskild ska godkÀnnas som huvudman krÀvs bl.a. att den enskilde har förutsÀttningar att följa de föreskrifter som gÀller för utbildningen (2 kap. 5 § skollagen [2010:800]). Det innebÀr t.ex. att lÀroplanen följs, att en rektor leder det pedagogiska arbetet och att systematiskt kvalitetsarbete bedrivs.

Enligt utredningens mening bör principen vara att Àven undervisning som bedrivs pÄ entreprenad enligt 23 kap. skollagen i normalfallet ska överlÀmnas till just huvudmÀn. Dagens bestÀmmelser

90

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

i nÀmnda kapitel innehÄller inte nÄgon sÄdan begrÀnsning, förutom för fjÀrrundervisning som endast fÄr överlÀmnas till staten.1

Motiveringen till vÄrt stÀllningstagande Àr att undervisningen dÄ bedrivs av lÀrare som stÄr under pedagogiskt ledarskap frÄn en rektor och vars övriga undervisning omfattas av skolans systematiska kvalitetsarbete. Vidare begrÀnsas kretsen som sÀtter betyg till lÀrare som Àven hos sin arbetsgivare (vanligen) sÀtter betyg.2 Skolinspektionen utövar dessutom direkt tillsyn över samtliga skolhuvudmÀn.

6.1.3HuvudmÀn ska kunna ta hjÀlp av varandra

VÄr uppfattning Àr att det förslag som bÀst tillgodoser utgÄngspunkterna ovan Àr ett som ökar möjligheterna för huvudmÀnnen att hjÀlpa varandra med att tillhandahÄlla modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet. Det Àr framför allt hos olika huvudmÀn som kompetensen för sÄdan undervisning och studiehandledning i dag finns. Genom att förena möjligheterna att hjÀlpa varandra med fjÀrrundervisning kan dessutom samordningsvinster uppnÄs för huvudmÀn vars behov av verksamheterna Àr av mindre omfattning.

För att uppnÄ detta förslag mÄste nuvarande begrÀnsningar i bestÀmmelserna om entreprenad för dessa verksamheter Àndras. För vÄrt uppdrag som rör modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet handlar vÄrt förslag dÀrför om att förÀndra regelverket i 23 kap. skollagen sÄ att uppgifter som avser detta Àven ska fÄ överlÀmnas till andra Àn enskilda fysiska och juridiska personer. Utredningens argument för varför just modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl ska ha ett undantag utvecklar vi i avsnitt 6.4.1.

1I SOU 2015:81 föreslÄs att uppgifter som avser undervisning i lovskola ska fÄ överlÀmnas

”till en kommun eller en enskild huvudman” pĂ„ entreprenad, alltsĂ„ inte till enskild fysisk eller juridisk person generellt.

2JÀmför Skolverket (2008a), s. 26.

91

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

6.2Bakgrund och kommande arbete

För att förslagen som följer nedan ska bli tydliga vill vi inledningsvis klargöra vilka benÀmningar vi anvÀnder oss av för att beskriva innebörden av förslagen. Vi kommer Àven att redogöra för frÄgor som vi kommer att fortsÀtta att arbeta med inför slutbetÀnkandet. Vi ger ocksÄ en bakgrund i form av en beskrivning av tidigare stÀllningstaganden som har gjorts kring fjÀrrundervisning och entreprenad.

6.2.1Begreppet ”entreprenad”

Som vi har redogjort för ovan under avsnitt 4.2.1 anvĂ€nds i dag begreppet ”entreprenad” i 23 kap. skollagen (2010:800) nĂ€r en huvudman, med bibehĂ„llet huvudmannaskap, sluter avtal med nĂ„gon annan(en enskild fysisk eller juridisk person eller, i vissa fall, staten) om att denne ska utföra uppgifter för huvudmannen.

Utredningen har övervÀgt andra benÀmningar för skollagstiftningen Àn just entreprenad av flera anledningar. För det första anvÀnds begreppet inte lÀngre i kommunallagen (1991:900). Visserligen har entreprenadbegreppet enligt skollagen inte heller tidigare varit synonymt med det kommunalrÀttsliga begreppet, men det skulle kunna vara lÀmpligt med en harmoniserad begreppsanvÀndning. För det andra för det tankarna till upphandlingar inom det tekniska omrÄdet, exempelvis byggentreprenad, snarare Àn undervisning, och passar dÀrför inte in i skolans verksamhet. För det tredje leder det tankarna frÄn det som vi vill uppnÄ, vilket Àr bÀttre möjligheter till samarbeten mellan skolhuvudmÀn, och över till en marknadsreform.

Samtidigt Ă€r det inte sĂ€kert att ett begrepp som anvĂ€nds i annan lagstiftning, vilken det allmĂ€nna tillĂ€mpar, Ă€r mer lĂ€mpligt. Detta eftersom entreprenadbegreppet ocksĂ„ omfattar enskilda huvudmĂ€ns möjlighet att sluta avtal med annan. Denna andra kan vara en enskild juridisk person som inte utgör huvudman inom skolvĂ€sendet. Även om vi Ă€r tveksamma till den framtida anvĂ€ndningen av begreppet entreprenad har vi valt att fortsĂ€tta anvĂ€nda detta i de förĂ€ndringar som föreslĂ„s i vĂ„rt delbetĂ€nkande. Vi skjuter dĂ€rmed pĂ„ frĂ„gan om hur avtalsformen bĂ€st ska benĂ€mnas till vĂ„rt slutbetĂ€nkande.

92

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

6.2.2Begreppen ”bestĂ€llare” och ”utförare”

Skollagens 23 kap. benÀmner vare sig den som lÀmnar entreprenaduppdraget eller den som utför uppgifter inom entreprenaden vid namn. En statlig eller en kommunal myndighet kan i egenskap av huvudman utgöra en upphandlande myndighet enligt 2 kap. 19 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). I de fall en enskild huvudman Àr bestÀllare Àr dock inte LOU tillÀmplig. Vid en jÀmförelse med köplagens (1990:931) begreppsanvÀndning skulle bestÀllaren av tjÀnsteentreprenaden (huvudmannen för den fristÄende skolan) kallas köpare. Vi kommer i detta betÀnkande ömsom att kalla huvudmannen som bestÀller för just huvudman, ömsom för bestÀllare, men begreppen avser alltsÄ att tÀcka sÄvÀl upphandlingssituationen som det rent civilrÀttsliga avtalet. Den som utför uppdraget kan, i det fall LOU Àr tillÀmpligt, utgöra en leverantör av tjÀnsten (2 kap. 11 § LOU) eller, i fallet med civilrÀttsligt avtal, vara sÀljare (köplagen). Vi kommer dock i detta betÀnkande att benÀmna denne utförare.

Utredningen bedömer att begreppsanvĂ€ndningen i 23 kap. skollagen behöver ses över. Vi kommer dock inte i delbetĂ€nkandet att gĂ„ fram med ett förslag till Ă€ndrad anvĂ€ndning av begreppen, men frĂ„gan kommer att tas under övervĂ€gande för slutbetĂ€nkandet. DĂ€rför kommer förslaget till författningstext fortfarande att innehĂ„lla samma begrepp som i dag framgĂ„r av 23 kap., dvs. ”huvudman”, ”nĂ„gon annan” och ”enskild fysisk eller juridisk person”.

6.2.3Tidigare uttalanden om fjÀrrundervisning och entreprenad

BÄde regeringen och myndigheter har tidigare uppmanat till ÄterhÄllsamhet i frÄga om att skapamöjligheter till undervisning pÄ entreprenad eller fjÀrrundervisning. Som en konskevens har tidigare utredningar och rapporter avrÄtt frÄn sÄdan undervisning för de mer omfattande och teoretiska Àmnena.

Ett exempel Àr Skolverket som i sin rapport om distansundervisning 2008 föreslog att kurser i kÀrnÀmnen (numera gymnasie-

93

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

gemensamma Àmnen) generellt inte skulle kunna ordnas via distansundervisning.3

NÄgot Är senare överlÀmnade regeringen en proposition om en ny skollag till riksdagen. I kapitlet om entreprenadregler bedömde regeringen att det var olÀmpligt att tillÄta entreprenad för undervisning i kÀrnÀmneskurser/kurser i gymnasiegemensamma Àmnen.4

Regeringen har ocksĂ„ uttalat försiktighet i frĂ„ga om fjĂ€rrundervisning. I den proposition5 om detta som lĂ€mnades under föregĂ„ende riksmöte förordade regeringen tydligt nĂ€rundervisning framför fjĂ€rrundervisning. Regeringen menade att ”elever primĂ€rt ska undervisas i skolan, av lĂ€rare som finns pĂ„ plats tillsammans med eleverna”6. StĂ€llningstagandet baserades pĂ„ studier som visar pĂ„ lĂ€rarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat. Som en följd av denna princip föreslogs att fjĂ€rrundervisning skulle tillĂ„tas endast inom ett fĂ„tal Ă€mnen. Inget av de mer grundlĂ€ggande Ă€mnena i skolan fanns med i urvalet av Ă€mnen, sĂ„ledes inte heller svenska som andrasprĂ„k. I försöksverksamheten med fjĂ€rrundervisning och pĂ„ lĂ€ngre sikt öppnar regeringen upp för att tillĂ„ta undervisningsformen i fler Ă€mnen, men innan en lagĂ€ndring kan ske efterfrĂ„gar regeringen mer uppföljning och utvĂ€rdering.7

6.3Mer generella entreprenadbestÀmmelser

Som framgĂ„r av avsnitt 4.2.1 innebĂ€r entreprenad enligt 23 kap. skollagen (2010:800) ett avtal dĂ€r uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen överlĂ„ts till en enskild fysisk eller juridisk person (och i vissa fall till staten) att utföra. Även om utbildningen som utgĂ„ngspunkt alltid ska bedrivas inom ramen för den egna organisationen kan en huvudman i vissa fall behöva tillĂ„tas att ta hjĂ€lp av andra aktörer för att ge eleverna tillgĂ„ng till den utbildning de har rĂ€tt till. Utredningen har som uppdrag att se över detta brett. För delbetĂ€nkandet kommer dock inte förĂ€ndringar i sak att föreslĂ„s angĂ„ende detta, förutom för modersmĂ„ls-

3Skolverket (2008a).

4Prop. 2009/10:165, s. 507 ff.

5Prop. 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

6Prop. 2014/15:44, s. 13.

7Prop. 2014/15:44, s. 16.

94

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

undervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet (se avsnitt 6.4 och framÄt för fler detaljer kring detta).

6.3.1Ändrad definition av entreprenad

Utredningens förslag: Skollagens definition av entreprenad ska Àndras till att bli neutral i förhÄllande till vem som kan vara bestÀllare eller utförare av entreprenad. Med entreprenad ska avses att en huvudman med bibehÄllet huvudmannaskap sluter avtal med nÄgon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen.

Vid vÄr analys av entreprenadbestÀmmelserna i 23 kap. har vi dragit slutsatsen att dessa Àr svÄröverskÄdliga och mer svÄrförÀnderliga pÄ grund av att det redan inledningsvis i kapitlet, i första paragrafen, begrÀnsas vilka aktörer som ska kunna utföra uppgifter pÄ entreprenad. I förarbetena till skollagen Àr redogörelsen för varför bestÀmmelsen Àr utformad som den Àr mycket kortfattad och hÀnvisar egentligen bara till att samma förutsÀttningar som tidigare förelÄg ska gÀlla.8 Som konstaterats ovan efterstrÀvar vi att upp- gifter som avser modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl ska kunna överlÀmnas till andra utförare Àn enskilda fysiska eller juridiska personer. Redan detta innebÀr att entreprenadbestÀmmelserna i 23 kap. behöver förÀndras eftersom de Àr för begrÀnsade i frÄga om utförare.

Utredningen ser för sin del inte heller nÄgon anledning till att i en definition av begreppet entreprenad utesluta nÄgon som bestÀllare eller utförare, i vart fall sÄ lÀnge entreprenadförutsÀttningarna kan regleras nÀrmre senare i samma kapitel, vilket vi bedömer att de kan. Författningstekniskt försvÄrar dessutom dagens definition utredningens uppdrag att genomföra riksdagens tillkÀnnagivande i den del som avser modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad genom samarbete mellan kommuner.9 DÀrför anser vi att den inledande bestÀmmelsen som definierar entreprenad-

8Prop. 2009/10:165, s. 507 ff.

9Bet. 2014/15:UbU3, s. 17 f.

95

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

begreppet bör formuleras om sÄ att den blir neutral i frÄga om vem som fÄr bestÀlla respektive utföra uppgifter i ett entreprenadavtal.

Förslaget pÄkallar en uppstÀllning dÀr den inledande paragrafen definierar vad entreprenad innebÀr, men inte vem som fÄr överlÀmna till vem. För svar pÄ den senare frÄgan bör i stÀllet den första paragrafen hÀnvisa till bestÀmmelserna i övrigt i kapitlet. I dessa följande bestÀmmelser bör tydligt framgÄ vilka uppgifter som fÄr överlÀmnas pÄ entreprenad och i vilka sammanhang. Detta, en mer generell entreprenaddefinition i 23 kap. 1 §, Àr utredningens första förslag.

Redan hĂ€r bör pĂ„pekas att den Ă€ndrade definitionen Ă€ven medför ökade möjligheter för regeringen att enligt 23 kap. 5 § meddela ”dispens” och tillĂ„ta entreprenad i fler fall Ă€n de som följer av kapitlet i övrigt. Detta utvecklar vi nĂ€rmare under avsnitt 6.4.2.

6.3.2Möjliga bestÀllare

Som en följd av vÄrt förslag till ny definition av entreprenad kommer staten, kommuner, landsting och enskilda huvudmÀn enligt denna paragraf att kunna vara bestÀllare i ett entreprenadavtal. En viktig skillnad jÀmfört med gÀllande lagstiftning Àr att det sÄledes inte utesluts att Àven staten som huvudman ska kunna vara bestÀllare. Visserligen ingÄr inte de statliga skolformerna sameskolan och specialskolan i utredningens uppdrag, men utredningen ser ingen anledning att i en definition av entreprenad utesluta staten som möjlig bestÀllare. Som redogjorts för ovan innebÀr inte utredningens förslag att staten per automatik kommer att kunna vara bestÀllare, utan sÄsom för övriga huvudmÀn krÀvs en tillÄtande bestÀmmelse för detta. NÄgon sÄdan ytterligare bestÀmmelse för staten föreslÄr inte utredningen. Utredningens förslag i delbetÀnkandet innebÀr dÀrför ingen förÀndring i sak i frÄga om staten som bestÀllare av entreprenad.

6.3.3Fler aktörer som utförare

TvÄ offentliga huvudmÀn kan, som tidigare nÀmnts, inte sluta entreprenadavtal med varandra i dag, eftersom en kommun eller ett landsting inte fÄr vara utförare av entreprenad.

96

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

Att tillÄta en kommun som utförare av entreprenad har tidigare behandlats, bl.a. i utredningen Utbildning för elever i samhÀllsvÄrd och fjÀrr- och distansundervisning10. FrÄgan har ocksÄ diskuterats av den s.k. Grundskoleutredningen i dess betÀnkande. I den senare utredningen föreslÄs att huvudmÀn ska kunna överlÀmna undervisning inom ramen för lovskola till en annan huvudman genom entreprenad, sÄvÀl till en enskild huvudman som till en kommun.11 BetÀnkandet Àr för nÀrvarande pÄ remiss med en remisstid som löper ut den 23 februari 2016. Det som Grundskoleutredningen föreslÄr gÄr med viss justering att förena med det förslag till lösning som föreslÄs i detta delbetÀnkande.

Vi menar att det bör framgĂ„ tydligt i skollagen vad som Ă€r tillĂ„tet i frĂ„ga om kommuner, innefattande landsting, som utförare av entreprenad samt att regelverket i sĂ„ stor utstrĂ€ckning som möjligt bör medföra lika villkor för offentliga och enskilda huvudmĂ€n. Även dĂ€rför bör definitionen av entreprenad Ă€ndras sĂ„som vi föreslĂ„r i avsnittet ovan.

Att Ă€ven tillĂ„ta de ytterligare föreslagna aktörerna – stat, kommun och landsting – som utförare av uppgifter vid entreprenad anser vi vara en fördel för eleverna. Detta eftersom aktörerna samtidigt Ă€r huvudmĂ€n och i och med detta har kunskap om skolvĂ€sendet och arbetssĂ€tt samt tillgĂ„ng till lĂ€rarresurser. Viktigt att pĂ„peka Ă€r att förĂ€ndringen skulle innebĂ€ra en möjlighet för dessa att vara utförare, inte en skyldighet.

Att ocksÄ en kommun i vissa fall bör kunna vara utförare vid entreprenad har dessutom efterfrÄgats av Statens skolinspektion samt av Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas riksförbund.12 Det finns Àven andra situationer dÀr kommuner Àr utförare Ät exempelvis andra kommuner. DÀribland görs detta inom socialtjÀnsten med stöd av 2 kap. 5 § socialtjÀnstlagen (2001:453).

VÄra föreslagna förÀndringar bidrar Àven till ökad klarhet kring om och nÀr en kommun fÄr vara utförare, dÄ detta kommer att framgÄ tydligt i och med de följdÀndringar som vi föreslÄr för 23 kap. skollagen.

10SOU 2012:76, s. 241 ff.

11SOU 2015:81, s. 179 ff.

12Skrivelse frÄn SKL och Friskolornas riksförbund (U2015/03742/GV) och skrivelse frÄn Skolinspektionen (U2015/03816/GV).

97

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

6.4Fler möjligheter för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

Eftersom skollagen (2010:800) reglerar vilka som Àr och vilka som fÄr vara huvudmÀn inom skolvÀsendet, samt vilket ansvar som följer med huvudmannaskapet, bör utgÄngspunkten vara att varje skolhuvudman inom ramen för den egna organisationen ska kunna anordna den utbildning och ge den undervisning som eleverna i den aktuella skolformen har rÀtt till. Om exempelvis en enskild huvudman inte sjÀlv kan anordna undervisningen kommer inte denne att meddelas godkÀnnande att bedriva undervisning av Skolinspektionen.

Det stĂ„r en huvudman fritt, som konstaterats ovan under avsnitt 4.2, att ingĂ„ avtal som inte berör huvudmannens skyldigheter enligt skollagen. Även sĂ„dana uppgifter som berör utbildningen men som inte Ă€r hĂ€nförliga till undervisningen13 fĂ„r överlĂ€mnas till en enskild fysisk eller juridisk person utan nĂ„gra inskrĂ€nkningar enligt 23 kap. skollagen. Dessa uppgifter utgör inte sjĂ€lva syftet med utbildningen enligt 1 kap. 4 § skollagen utan Ă€r snarare medel för att nĂ„ syftet. Möjligheterna att överlĂ€mna uppgifter hĂ€nförliga till undervisningen pĂ„ entreprenad Ă€r dock som sagt begrĂ€nsade i nuvarande regelverk.

13 Detta Àr den benÀmning som anvÀnds i 23 kap. 3 § skollagen för verksamhet sÄsom skolskjuts och skolmÄltider.

98

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

6.4.1ModersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl pÄ entreprenad

Utredningens förslag: Inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan ska uppgifter som avser modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl fÄ överlÀmnas pÄ entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person.

Utredningen instÀmmer i att principen, som redogjorts för under avsnitt 6.1.2, bör vara att huvudmÀnnen ska anordna undervisningen inom den egna organisationen och att elever primÀrt ska undervisas av lÀrare som finns pÄ plats i skolan. Vi anser dock att det mÄste finnas vissa möjligheter till undantag frÄn denna princip för att eleverna ska fÄ tillgÄng till en utbildning av god kvalitet. I det hÀr fallet handlar det om att elevernas rÀttigheter till modersmÄlsundervisning och extra anpassningar eller sÀrskilt stöd av lÀmpligt slag behöver vÀrnas. Samtidigt Àr det otvetydigt sÄ att detta Àr verksamheter som bidrar till att förbÀttra elevernas förutsÀttningar att nÄ lÀngre ocksÄ i andra Àmnen (se avsnitt 5.3).

Det finns som noterat ovan risker med att tillÄta entreprenad, men ett antal faktorer talar för att det just i frÄga om modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl kan vara lÀmpligt.

För det första finns det redan etablerade samarbeten pÄ dessa omrÄden. En förÀndring av regelverket innebÀr att det anpassas till hur verkligheten ser ut i dag. Som vi har nÀmnt i avsnitt 5.9 anlitar enskilda huvudmÀn redan i stor utstrÀckning kommuner för modersmÄlsundervisning för eleverna i fristÄende skolor. Kommunerna hjÀlper ocksÄ varandra, t.ex. genom utbyte av lÀrare.

För det andra Ă€r detta verksamheter som bedrivs i begrĂ€nsad omfattning. Undervisningen i modersmĂ„l handlar ofta om en timme i veckan och Ă€mnet Ă€r frivilligt för eleverna. Undervisningsgrupperna pĂ„ en enskild skolenhet kan vara smĂ„ och det finns samordningsvinster att göra nĂ€r elever frĂ„n flera kommunala och fristĂ„ende skolor kan undervisas tillsammans. Även för de enskilda eleverna kan det vara en fördel att trĂ€ffa fler elever med samma modersmĂ„l.

För det tredje kan möjligheterna till entreprenad göra det mer attraktivt att arbeta som modersmÄlslÀrare och studiehandledare.

99

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

I stÀllet för att en lÀrare ska ha flera olika arbetsgivare och pussla ihop till en heltidstjÀnst kan en utförare av entreprenaden anstÀlla lÀraren.

Detta motiverar enligt oss ett sÀrskilt undantag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl.

Även riksdagen har tidigare ansett att modersmĂ„lsundervisning kan omfattas av speciella regler för entreprenad, i och med att en enskild huvudman enligt gĂ€llande regler fĂ„r överlĂ€mna uppgifter som avser detta pĂ„ entreprenad. För modersmĂ„lsundervisning finns det dessutom andra undantag i skollagen sedan tidigare. Det handlar om behörighetsreglerna för lĂ€rare (se avsnitt 3.6), vilket har motiverats av regeringen med att lĂ€rare med utbildning för undervisningen inte fanns att tillgĂ„ i den omfattning som behövdes ens nĂ€r behörighetsreglerna infördes i samband med den nya skollagen 2011.14 Att nu tillĂ„ta entreprenad fĂ„r ses som ett ytterligare komplement för att sĂ€kra elevernas tillgĂ„ng till undervisning.

Ett undantag frÄn principen att undervisning ska bedrivas av huvudmannen bör enligt vÄr mening dÀrför göras för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl. Vi föreslÄr sÄledes att uppgifter som avser modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl ska fÄ överlÀmnas pÄ entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person.

Som Skolinspektionen efterfrĂ„gade i sin skrivelse till regeringen15 anser vi alltsĂ„ att entreprenad för dessa verksamheter ska vara möjlig Ă€ven för ”nĂ€rundervisning”, dvs. nĂ€r det inte Ă€r frĂ„ga om fjĂ€rrundervisning (ang. fjĂ€rrundervisning, se avsnitt 6.5).

Genom ökat samarbete mellan huvudmÀn, sÄvÀl offentliga som enskilda, kan eleverna fÄ ökad tillgÄng, t.ex. till undervisning i fler modersmÄl Àn vad som annars hade varit fallet. Samtidigt kvarstÄr huvudmannaskapet, dvs. det huvudsakliga ansvaret för undervisningen, för en elev dÀr det i dag finns. Det betyder att eleverna inte behöver hÀnvisas till nÄgon annan skolenhet eller huvudman.

Vi vill dock i sammanhanget betona vikten av att huvudmÀn och skolor Àr uppmÀrksamma pÄ de problem som skulle kunna uppstÄ vid undervisning pÄ entreprenad. Bland annat Àr det viktigt att bÄde lÀrare i modersmÄlet och studiehandledare samarbetar med övriga

14Prop. 2009/10:165, s. 269 f.

15Skrivelse frÄn Skolinspektionen (U2015/03816/GV), se avsnitt 5.10.1.

100

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

lÀrare pÄ elevens skola. Mer om vad vÄra förslag fÄr för konsekvenser framgÄr av kapitel 9.

Som regeringen underströk i propositionen Möjligheter till fjÀrrundervisning avseende den ökade möjligheten till fjÀrrundervisning mÄste det Àven framöver i första hand vara huvudmannens ansvar att rekrytera och anstÀlla lÀrare för de olika sprÄken, dvs. att bedriva verksamheten inom sin egen organisation.16 Den lösning som vi föreslÄr ska vara ett komplement nÀr den möjligheten saknas, nÀr huvudmannen har uttömt andra möjligheter att rekrytera och anstÀlla lÀrare. En ökad möjlighet till modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl pÄ entreprenad fÄr sÄledes inte anvÀndas som ett led i att minska kostnaderna för utbildningen.

I samband med att vi har föreslagit att ocksÄ tillÄta studiehandledning pÄ modersmÄlet pÄ entreprenad har vi övervÀgt om vi kan benÀmna det just studiehandledning pÄ modersmÄl i 23 kap. skollagen eller inte. Detta eftersom begreppet studiehandledning inte nÀmns i lagen över huvud taget utan först i förordning (se bl.a. 5 kap. 4 § skolförordningen [2011:185] och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen [2010:2039]) och inte heller dÀr Àr definierat. Vi har prövat metoden att i stÀllet skriva ut vad det faktiskt innebÀr, dvs. extra anpassningar eller sÀrskilt stöd pÄ ett annat sprÄk Àn undervisningssprÄket. En sÄdan formulering skulle emellertid bli svÄrbegriplig för den som inte redan vet att det innebÀr studiehandledning pÄ modersmÄl. Vi har Àven tÀnkt tanken att antingen i 1 kap. 3 § eller 3 kap. skollagen införa en uttrycklig definition av studiehandledning pÄ modersmÄlet. Vi har dock tvekat inför detta dÄ vi anser att det blir en för detaljerad reglering för skollagen jÀmfört med vad som annars definieras bland de bestÀmmelserna. En sÀrskild definition skulle dÄ Àven vÀcka frÄgan om varför andra sÀrskilda stödinsatser inte Àr definierade och vad det i sin tur innebÀr. Vi har dÀrtill konstaterat att begreppet studiehandledning pÄ modersmÄl redan Àr ett vedertaget begrepp inom skolans vÀrld och att det bör kunna anvÀndas i 23 kap. utan att det riskerar att skapa missförstÄnd. NÀr vi har vÀgt de olika för- och nackdelarna med alternativen mot varandra har vi dÀrför landat

16 Prop. 2014/15:44, s. 14.

101

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

i bedömningen att vi ska ange studiehandledning pÄ modersmÄl vid namn i 23 kap. skollagen.

Utredningen ser ingen anledning att ha olika regler för de fyra skolformerna som berörs av uppdraget. Behovet av ökade möjligheter att erbjuda modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl föreligger inom alla dessa. Visserligen kan undervisning inom grundsÀrskolan och gymnasiesÀrskolan pÄkalla annan pedagogik Àn inom grundskolan och gymnasieskolan. Vi förutsÀtter dock att huvudmÀnnen inom grundsÀrskolan och gymnasiesÀrskolan kommer att kunna se till att de lÀrare som undervisar pÄ entreprenad uppfyller skollagens krav pÄ behörighet eller lÀmplighet.

VÄra förslag innebÀr att tabell 4.1 med dagens regler för entreprenad nÀr det gÀller modersmÄlsundervisning förÀndras och i stÀllet föreslÄs regler som framgÄr av tabell 6.1.

Flera utförare

Genom vÄrt förslag kommer en huvudman att kunna vÀnda sig till olika aktörer för olika behov. En huvudman kan sÄledes ha en utförare för ett modersmÄl och en annan utförare för ett annat modersmÄl. DÀremot ska inte en huvudman överlÀmna en elevs modersmÄlsundervisning till flera utförare dÄ uppgifterna kan vara förknippade med myndighetsutövning.

102

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

6.4.2Regeringen fÄr medge undantag

Utredningens förslag: I frÄga om regeringens möjlighet att medge att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman ska fÄ överlÀmna Ät nÄgon annan att bedriva undervisning pÄ entreprenad ska vissa hÀnvisningar till bestÀmmelser Àndras. Detta ska göras för att de förutsÀttningar som i dag finns för sÄdant medgivande i övrigt ska bestÄ i sak.

Utredningens bedömning: Regeringens bemyndigande i frÄga om att medge att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman ska fÄ överlÀmna att bedriva undervisning pÄ entreprenad till nÄgon annan kommer, genom Àndringen av entreprenaddefinitionen, Àven att omfatta att överlÀmna sÄdana uppgifter till staten, en kommun eller ett landsting.

I avsnitt 4.2.2. redogör vi för regeringens bedömning i frÄga om vad bemyndigandet i dag innebÀr. Regeringen har bedömt att det med stöd av 23 kap. 5 § skollagen endast Àr möjligt att meddela dispens att överlÀmna till en enskild fysisk eller juridisk person att bedriva sÄdan undervisning pÄ entreprenad. Bedömningen grundas pÄ dagens entreprenadbegrepp.

Med anledning av vĂ„r föreslagna Ă€ndring av entreprenadbegreppet i 1 § kommer emellertid ”nĂ„gon annan” enligt 5 § att ta sikte pĂ„ alla de som omfattas av entreprenadmöjligheten enligt definitionen i den inledande paragrafen. Denna krets Ă€r med vĂ„rt förslag inte lĂ€ngre begrĂ€nsad till endast en enskild fysisk eller juridisk person. Som en följd av detta bedömer vi att begreppet

”nĂ„gon annan” kommer att omfatta staten, en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person.

Utredningen ser ingen anledning till att begrÀnsa regeringens möjlighet att medge att Àven en kommun, ett landsting eller staten ska fÄ utföra entreprenad nÀr sÀrskilda skÀl föreligger. Dessa aktörer torde vara minst lika lÀmpade som en enskild att utföra entreprenad i dessa fall. Dessutom innebÀr detta en ÄtergÄng till hur möjligheterna sÄg ut enligt den tidigare lagen (1993:802) om entreprenadförhÄllanden inom skolan. Det har sÄvitt utredningen erfar inte framkommit nÄgot argument i sak för varför den ordningen inte lÀngre ska gÀlla.

103

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

I samma bestÀmmelse behöver Àven vissa författningstekniska följdÀndringar göras. Detta eftersom de hÀnvisningar till andra bestÀmmelser som tidigare har gjorts i 5 § behöver uppdateras för att samma förutsÀttningar ska bestÄ i sak.

6.4.3Bemyndigande att meddela föreskrifter

Utredningens förslag: Det befintliga bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer att meddela ytterligare föreskrifter för entreprenad ska gÀlla Àven i frÄga om modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet pÄ entreprenad.

Under avsnitt 4.2.2. har vi redogjort för att regeringen redan i dag fÄr meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader och att det sÄvitt utredningen kÀnner till inte finns nÄgra sÄdana föreskrifter. FöreskriftsrÀtten gÀller 23 kap. 2, 4 och 5 §§. FöreskriftsrÀtten gÀller sÄledes inte 3 § som rör uppgifter som inte Àr hÀnförliga till undervisning. Utredningen gör bedömningen att det Àven fortsÀttningsvis bör finnas en möjlighet för regeringen att meddela sÄdana föreskrifter för överlÀmnande av uppgifter inom undervisning, eller som det mer heltÀckande kan uttryckas, uppgifter som Àr hÀnförliga till undervisning. Den möjligheten bör sÄledes Àven omfatta modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet pÄ entreprenad. BestÀmmelsen om bemyndigande i 23 kap. 7 § behöver anpassas efter detta.

104

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

6.4.4NödvÀndiga följdÀndringar

Utredningens förslag: Vissa författningstekniska följdĂ€ndringar ska göras bland bestĂ€mmelserna om entreprenad. Ändringarna ska göras för att samma förutsĂ€ttningar som i dag finns för att överlĂ€mna uppgifter pĂ„ entreprenad ska bestĂ„ i sak.

Som en följd av att entreprenad enligt 23 kap. skollagen Àndrar innebörd och att vi föreslÄr att det ska bli möjligt med fler varianter av entreprenader behöver bestÀmmelser byta plats i 23 kap. och Àven andra följdÀndringar göras. Dessa Àndringar ska alltsÄ syfta till att skapa en bÀttre struktur och bevara de förutsÀttningar som i övrigt har gÀllt i sak. De följdÀndringar som behöver göras Àr följande.

I 2 § behöver det lĂ€ggas till att uppgifter fĂ„r överlĂ€mnas ”till en enskild fysisk eller juridisk person”.

I den Ă€ndrade 3 § behöver den gamla lydelsen, som föreslĂ„s flyttas till ett nytt tredje stycke, kompletteras med att undervisningen fĂ„r överlĂ€mnas pĂ„ entreprenad ”till en enskild fysisk eller juridisk person”. I det nya andra stycket har den tidigare bestĂ€mmelsen i 4 § första stycket infogats. Detta har Ă€ven kompletterats med att uppgifterna fĂ„r överlĂ€mnas pĂ„ entreprenad ”till en enskild fysisk eller juridisk person”.

I den Àndrade 4 § bör de tidigare styckena ett och tvÄ flyttats till den nya 3 §. DÀrtill har fjÀrrundervisningsbestÀmmelsen Àndrats. FjÀrrundervisning berörs nÀrmre nedan i avsnitt 6.5.

6.4.5ÖverlĂ€mnande av myndighetsutövning

Utredningens förslag: Om staten överlÀmnar uppgiften att bedriva undervisning pÄ entreprenad ska staten Àven fÄ överlÀmna den myndighetsutövning som hör till en lÀrares undervisningsuppgift.

En huvudmans möjlighet att överlÀmna den myndighetsutövning som hör till lÀrarens undervisningsuppgift följer av 23 kap. 6 § skollagen. Det kanske tydligaste exemplet pÄ sÄdan myndighetsutövning Àr betygssÀttning. I dag Àr det enligt 6 § endast en kommun,

105

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

ett landsting eller en enskild huvudman som fÄr överlÀmna den myndighetsutövning som hör till en lÀrares undervisningsuppgifter. Att staten inte fÄr överlÀmna sÄdan myndighetsutövning överensstÀmmer med dagens lydelse av 1 § som inte tillÄter staten att sluta avtal med nÄgon annan över huvud taget i rollen som bestÀllare.

Vi konstaterar visserligen att eftersom utredningen inte kommer att föreslÄ nÄgra nya möjligheter i sak för staten som huvudman att sluta avtal om entreprenad mÄste inte heller 6 § Àndras. DÀremot anser vi av principiella skÀl att ifall inte skÀl talar emot sÄ ska samma förutsÀttningar föreligga för alla huvudmÀn att överlÀmna myndighetsutövningen nÀr det bedöms att uppgiften att bedriva undervisning ska fÄ överlÀmnas pÄ entreprenad. Detta bör alltsÄ Àven gÀlla den hypotetiska situationen att staten som skolhuvudman i framtiden kan komma att fÄ sluta avtal om att överlÀmna uppgifter pÄ entreprenad. Eftersom det Àr frivilligt att överlÀmna sÄdan myndighetsutövning och inga andra skÀl talar emot en sÄdan Àndring anser vi att bestÀmmelsen bör harmoniseras med den föreslagna 1 §. Det innebÀr att paragrafen ska omfatta alla huvudmÀn, Àven staten.

I bestÀmmelsens nuvarande utformning finns i enlighet med 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen stöd för kommuner, landsting och enskilda att överlÀmna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning Ät andra juridiska personer. Genom förÀndringen som vi föreslÄr skapas samma förutsÀttningar för staten att överlÀmna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, dvs. den dag nÀr en sÄdan entreprenad blir tillÄten enligt andra bestÀmmelser.

6.5FjÀrrundervisning tillÄts vid viss entreprenad

Utredningens förslag: Inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan ska fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl tillÄtas mellan huvudmÀn.

Utredningens bedömning: FjÀrrundervisningsbestÀmmelserna i förordning behöver inte kompletteras.

106

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

Som framgÄr av avsnitt 4.2.3 ovan fÄr uppgifter som avser fjÀrrundervisning i dag endast överlÀmnas till staten pÄ entreprenad. I lagen anges ocksÄ uttryckligen att uppgifter som avser fjÀrrundervisning inte fÄr överlÀmnas till en enskild fysisk eller juridisk person.

FjÀrrundervisning Àr, vilket redovisas i avsnitt 3.8, tillÄtet redan i dag inom huvudmannens egen organisation för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet, i enlighet med förslagen i propositionen om fjÀrrundervisning.

Utredningens uppdrag Àr att föreslÄ hur huvudmÀnnen kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever dessa verksamheter genom fjÀrrundervisning eller pÄ annat sÀtt. Vi delar direktivens bedömning att det inte Àr tillrÀckligt att endast öppna upp för entreprenad vid nÀrundervisning. Eftersom det handlar om att rekrytera lÀrare och studiehandledare som kan ett visst modersmÄl kan det förekomma att den aktuella kompetensen endast finns pÄ nÄgot enstaka hÄll i landet. I de fall fjÀrrundervisning redan Àr en möjlighet inom den egna organisationen bör följaktligen Àven fjÀrrundervisning tillÄtas pÄ entreprenad. För eleverna bör det inte heller utgöra nÄgon större skillnad om fjÀrrlÀraren Àr anstÀlld av huvudmannens organisation eller av en annan huvudman, sÄ lÀnge fjÀrrlÀraren har ett gott samarbete med elevens övriga lÀrare.

DÀrför drar utredningen slutsatsen att nÀr vi nu öppnar för att överlÀmna uppgifter som avser dessa verksamheter pÄ entreprenad och det redan Àr möjligt med fjÀrrundervisning bör Àven fjÀrrundervisning pÄ entreprenad tillÄtas, under de förutsÀttningar som vi redogör för nedan.

6.5.1FjÀrrundervisning pÄ entreprenad mellan huvudmÀn

Utredningen ser det inte som sjÀlvklart att det ska finnas samma möjligheter att vÀlja utförare vid fjÀrrundervisning pÄ entreprenad som nÀr endast entreprenad (genom nÀrundervisning) föreligger.

Som vi har redogjort för ovan i avsnitt 6.1.2 menar vi att entreprenadavtal i första hand ska fÄ slutas mellan huvudmÀn, Àven om det finns undantag frÄn detta. Om en huvudman vid en entreprenadsituation ska koppla pÄ ett moment med fjÀrrundervisning anser vi att det Àr viktigt att det stÀlls krav pÄ att detta

107

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

endast ska utföras av en annan huvudman. Detta beror pÄ att det annars tas ett för lÄngt steg frÄn principen att huvudmÀn ska bedriva undervisning, i enlighet med det resonemang vi pekat pÄ ovan.

SÄledes behöver en bestÀmmelse föras in som tillÄter att fjÀrrundervisning i Àmnet modersmÄl eller studiehandledning pÄ modersmÄlet överlÀmnas pÄ entreprenad mellan huvudmÀn. BestÀmmelsen Àr sÄ pass viktig för elevernas tillgÄng till en god utbildning att vi bedömer att den bör ligga pÄ lagnivÄ sÄsom mÄnga andra viktiga bestÀmmelser gör i skollagen. Dessutom innebÀr en sÄdan bestÀmmelse en fortsatt inskrÀnkning, bl.a. för en enskilds rÀtt att fritt ingÄ avtal om entreprenad med bibehÄllet huvudmannaskap, vilket Àven i sig talar för att den bör ligga pÄ lagnivÄ.

Utredningen ser egentligen helst att en sÄdan bestÀmmelse förs in i anslutning till övriga bestÀmmelser om fjÀrrundervisning eftersom det Àr först i samband med fjÀrrundervisning som övervÀgandena aktualiseras. FjÀrrundervisning Àr emellertid endast reglerat i ringa mÄn i lag och frÀmst i förordning. DÀrför Àr det svÄrt att hitta en lÀmplig plats i skollagen att införa bestÀmmelsen. Redan i dag finns en bestÀmmelse om fjÀrrundervisning i förening med entreprenad i 23 kap. 4 § tredje stycket skollagen. Utredningen föreslÄr att en motsvarande bestÀmmelse om att fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl ska tillÄtas mellan huvudmÀn införs i samma kapitel.

Inte heller i frÄga om fjÀrrundervisning pÄ entreprenad för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl ser vi nÄgon anledning att ha olika regler beroende pÄ skolform.

Sammanfattningsvis innebÀr vÄra förslag att den entreprenad som Àr tillÄten beroende pÄ vem som Àr bestÀllare och pÄ vem som Àr utförare vid fjÀrrundervisning Àndras frÄn tabell 4.1 till det som visas nedan i tabell 6.2.

108

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

17

6.5.2FörutsÀttningar för att överlÀmna fjÀrrundervisning pÄ entreprenad

Utredningen menar att fjÀrrundervisning pÄ entreprenad ska vara en tÀnkbar vÀg att gÄ nÀr andra möjligheter att ge eleverna tillgÄng till utbildning av god kvalitet Àr uttömda.

I dag finns det pÄ förordningsnivÄ regler som anger nÀr huvudmÀnnen över huvud taget fÄr anvÀnda sig av fjÀrrundervisning (5 a kap. 3 § skolförordningen [2011:185], 4 a kap. 3 § gymnasieförordningen [2010:2039]), som vi har beskrivit i avsnitt 3.8. Villkor för att det ska vara tillÄtet med fjÀrrundervisning Àr, nÄgot förenklat, att det saknas lÀrare eller att elevunderlaget Àr otillrÀckligt. Av förordningarna framgÄr ocksÄ att en handledare ska vara nÀrvarande i den lokal dÀr eleverna befinner sig.

Dessa förutsÀttningar gÀller för fjÀrrundervisning inom huvudmannens egen organisation. Utredningen menar att det inte finns nÄgon anledning att stÀlla upp andra villkor i frÄga om fjÀrrundervisning som överlÀmnas pÄ entreprenad.

17 Det förekommer ocksÄ att elever lÀser teckensprÄk inom ramen för modersmÄlsundervisning.

109

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

6.6Vissa bedömningar med anledning av vÄra förslag

6.6.1Ingen ökad skyldighet för huvudmÀn

Som redovisas i avsnitt 3.4 ovan framgÄr det av förordning att en huvudman i dag inte Àr skyldig att anordna modersmÄlsundervisning om det saknas en lÀmplig lÀrare. Detta gÀller oavsett sprÄk, alltsÄ Àven för de nationella minoritetssprÄken.

Genom att införa möjligheten till entreprenad i modersmÄl och studiehandledning pÄ modersmÄlet, med eller utan fjÀrrundervisning, menar vi att möjligheterna för en huvudman att finna en lÀmplig lÀrare bör bli bÀttre Àn i dag. Det gör att fler huvudmÀn Àn i dag fÄr lÀttare att leva upp till förutsÀttningarna för att tillhandahÄlla modersmÄlsundervisning enligt 5 kap. 10 § skolförordningen (2011:185) och 4 kap. 19 § gymnasieförordningen (2010:2039). SÄledes kan fler elever Àn i dag erbjudas sÄdan undervisning.

Det ingÄr inte i utredningens uppdrag att Àndra elevens rÀttighet till modersmÄlsundervisning enligt skollag eller skol- och gymnasieförordning. I stÀllet ska vi föreslÄ hur huvudmÀns möjligheter att erbjuda sÄdan undervisning kan ökas. VÄrt förslag medför inte heller nÄgon ökad skyldighet för huvudmannen att tillhandahÄlla sÄdan undervisning. Detta eftersom entreprenadmöjligheten Àr frivillig. Om en huvudman av olika anledningar inte anser det vara lÀmpligt att lÄta nÄgon annan utförare bedriva nÀr- eller fjÀrrundervisning pÄ entreprenad för eleverna pÄ skolenheten kan huvudmannen besluta att inte heller göra sÄ. I den situationen förÀndras inte heller tillgÄngen till lÀmpliga lÀrare till det bÀttre. Detsamma gÀller redan i dag för fjÀrrundervisning. Enligt fjÀrrundervisningspropositionen Àr det frivilligt för kommuner att anvÀnda fjÀrrundervisning18 och utredningens förslag skapar större möjligheter men inte större skyldigheter för huvudmannen.

18 Prop. 2014/15:44, s. 23.

110

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

6.6.2Besluts överklagbarhet

Kommunala beslut att bestÀlla entreprenad eller att utföra entreprenad kommer att fattas av huvudmannen. Eftersom det kommunala huvudmannaskapet alltid ska utgÄ frÄn en eller flera nÀmnder (2 kap. 2 § skollagen [2010:800]) ska sÄdana beslut fattas av nÀmnden eller den som nÀmnden har en möjlighet att kommunalrÀttsligt delegera beslutsfattandet till, vilket exempelvis kan vara rektor. Vilka beslut enligt skollagen som fÄr överklagas framgÄr av 28 kap. Av 18 § i kapitlet följer att endast de beslut som dÀr Àr angivna fÄr överklagas, utöver sÄdana beslut som fÄr laglighetsprövas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Verksamhetsbeslutet av en nÀmnd (eller annan pÄ delegation) att utföra, eller bestÀlla, entreprenad utgör ett sÄdant beslut som kan laglighetsprövas. Det kan noteras gÀlla redan i dag avseende kommunala beslut om att bestÀlla entreprenad som avser undervisning i karaktÀrsÀmnen (23 kap. 4 § första stycket skollagen). VÄrt förslag innebÀr ingen förÀndring av detta. DÀremot kommer besluten som kan överklagas sannolikt att bli fler.

Den myndighetsutövning som föreslÄs fÄ överlÀmnas vid entreprenad Àr begrÀnsad till sÄdant som hör till en lÀrares undervisningsuppgift. SÄdana uppgifter, exempelvis betygssÀttning, Àr enligt 28 kap. skollagen inte överklagbara (och kan inte heller laglighetsprövas). Inte heller pÄ den punkten innebÀr vÄrt förslag nÄgon förÀndring.

6.6.3Tystnadsplikt och krav pÄ myndighetsutövning vid en entreprenör

NÀr uppgifter att bedriva undervisning överlÀmnas pÄ entreprenad till en enskild som inte utgör huvudman, sÄsom Àr möjligt i dag med vissa karaktÀrsÀmnen enligt 23 kap. 4 § första stycket skollagen, gÀller tystnadsplikt för utföraren. Detta framgÄr av 29 kap. 14 § andra stycket skollagen. VÄrt förslag omfattar ingen förÀndring av detta. SÄledes kommer tystnadsplikten att gÀlla pÄ motsvarande sÀtt Àven vid modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet pÄ entreprenad.

I frÄga om en huvudmans skyldigheter för handlÀggning vid myndighetsutövning finns bl.a. bestÀmmelser i förvaltningslagen (1986:223) som enligt 29 kap. 10 § skollagen ska tillÀmpas av huvud-

111

Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl SOU 2016:12

mannen. Det saknas emellertid i dag en bestÀmmelse som likt tystnadsplikten blir tillÀmplig Àven för en entreprenör som inte utgör en huvudman. I stÀllet fÄr entreprenörens motsvarande skyldigheter bestÀmmas genom entreprenadavtalet. Det Àr inte uppenbart att detta Àr en rÀttssÀker, eller en i övrigt bra lösning. Utredningen kommer att se över denna frÄga inför sitt slutbetÀnkande.

6.7Riksdagens tillkÀnnagivande

Riksdagen har, som vi beskriver i avsnitt 5.10.2, lÀmnat ett tillkÀnnagivande till regeringen om utökade möjligheter till modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl.19 De förslag som vi har redogjort för ovan Àr mer lÄngtgÄende Àn vad riksdagen har efterfrÄgat. Dels föreslÄr vi att entreprenad blir möjligt i större utstrÀckning Àven för nÀrundervisning, dels föreslÄr

viatt skollagen Àndras, inte bara att en försöksverksamhet inrÀttas. Utbildningsutskottet bedömde att en försöksverksamhet skulle

kunna genomföras inom ramen för dagens definition av entreprenad, dvs. att fjĂ€rrundervisningen fĂ„r överlĂ€mnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Eftersom det Ă€r vanligt att det Ă€r kommunala huvudmĂ€n som anordnar dessa verksamheter Ă€r det inte tillrĂ€ckligt att överlĂ€mna till enskilda. Även andra huvudmĂ€n bör kunna vara utförare för fjĂ€rrundervisning, vilket utredningens förslag innebĂ€r.

6.8Genomförande

Utredningens förslag: De nya bestÀmmelserna om entreprenad och fjÀrrundervisning ska trÀda i kraft den 1 augusti 2016.

Utredningen föreslÄr att de bestÀmmelser som förordas i detta kapitel ska trÀda i kraft den 1 augusti 2016, för att sÄ snabbt som möjligt hantera situationen i landets skolor.

Genomförandet av förslagen i detta delbetÀnkande har bedömts vara angelÀgna. Delar av förslaget, att entreprenad med kommunal

19 Bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141.

112

SOU 2016:12 Förslag för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl

huvudman som utförare tillÄts, handlar dessutom om att skapa lagstöd för sÄdant som redan görs, vilket gör ikrafttrÀdandet Àn mer angelÀget. DÄ förslagen över huvud taget syftar till att möjliggöra samarbeten, inte att införa nya skyldigheter, menar vi att ett tidigt ikrafttrÀdandedatum Àr bÄde möjligt och att föredra.

För att minimera de problem som kan uppstÄ vid entreprenad och fjÀrrundervisning kan det finnas behov av olika insatser frÄn statligt hÄll. Det kan t.ex. handla om stödmaterial eller sÀrskild fortbildning för lÀrare som fjÀrrundervisar. Vidare bör den verksamhet som vi nu föreslÄr ska bli tillÄten utvÀrderas pÄ nÄgra Ärs sikt. Med den korta tid som har stÄtt till vÄrt förfogande har det dock inte varit möjligt för utredningen att nÀrmare analysera lÀmpliga insatser. Eftersom vÄrt fortsatta arbete inbegriper sÄvÀl samarbetsformer som fjÀrr- och distansundervisning avser vi att Äterkomma till dessa frÄgor i vÄrt slutbetÀnkande och ta ett samlat grepp om frÄgorna. Det bedöms inte behövas nÄgra övergÄngsbestÀmmelser eftersom gÀllande möjligheter till entreprenad inte inskrÀnks.

113

7Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

I detta kapitel analyserar vi hur vÄra förslag i föregÄende kapitel pÄverkar frÀmst offentliga huvudmÀn men Àven en eventuell marknad. De förslag som lÀmnas i detta delbetÀnkande rörande kommuners möjlighet att vara sÄvÀl bestÀllare som utförare av uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen pÄ entreprenad framkallar behov av ett antal offentligrÀttsliga övervÀganden. Till dessa hör lokaliseringsprincipen, den kommunala kompetensen i nÀringslivsfrÄgor, sjÀlvkostnadsprincipen, regelverket kring konkurrensbegrÀnsande offentlig sÀljverksamhet och upphandlingsfrÄgor. Nedan redogör vi för utredningens övervÀganden i dessa frÄgor.

I förhÄllande till delbetÀnkandet i övrigt Àr kapitlet ganska omfattande. De stÀllningstaganden som vi gör hÀr avser vi anvÀnda som grund för utredningens kommande arbete.

7.1Lokaliseringsprincipen

I detta avsnitt redogör vi för hur den s.k. lokaliseringsprincipen pÄverkar en kommuns eller ett landstings möjlighet att utföra uppgifter i en entreprenad inom skolvÀsendet.

7.1.1BegrÀnsningar av vad en kommun fÄr göra

Det kommunala sjÀlvstyret innebÀr bl.a. att kommunerna och landstingen har en relativt stor frihet att sjÀlva organisera sin verksamhet. Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) fÄr en kommun driva nÀringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och

115

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

gÄr ut pÄ att tillhandahÄlla allmÀnnyttiga anlÀggningar eller tjÀnster Ät medlemmarna i kommunen eller landstinget. NÀr det gÀller möjligheten att tillhandahÄlla tjÀnster Ät andra Àn medlemmarna i kommunen finns följande bestÀmmelse som fÄr betydelse.

I frÄga om kommun som utförare av entreprenad finns grundlÀggande kompetensbegrÀnsningar i 2 kap. 1 § kommunallagen. För att ett kommunalt engagemang över huvud taget ska vara tillÄtet krÀvs att det rör sig om angelÀgenheter som

ï‚·Ă€r av allmĂ€nt intresse,

har anknytning till kommunens omrĂ„de eller medlemmar (ofta kallat lokaliseringsprincipen), och

som inte enbart ska hanteras av annan sĂ€rskilt utpekad.

Vi behöver bedöma om vÄra förslag om modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet pÄ entreprenad Àr förenliga med denna bestÀmmelse och, om de inte Àr det, vad som i sÄ fall behöver Àndras.

Utbildning inom skolvÀsendet kan anses vara en sÄdan angelÀgenhet av allmÀnt intresse redan med anledning av att det Àr en uppgift som Àr Älagd kommunen att sköta. Det fÄr Àven anses finnas ett allmÀnt intresse i att skolhuvudmÀn som sjÀlva inte klarar modersmÄlsundervisningen eller studiehandledningen pÄ modersmÄl ska kunna fÄ hjÀlp med detta av en kommun eller ett landsting. Den första punkten i 2 kap. 1 § kan dÀrför anses uppfylld vid entreprenad inom skolvÀsendet. Det Àr inte heller en uppgift som enbart ska hanteras av annan sÀrskilt utpekad och dÀrmed Àr ocksÄ den tredje punkten uppfylld.

Mer komplicerad blir frÄgan om anknytning, dvs. den andra punkten i paragrafen. Detta blir komplicerat eftersom en kommun som tillhandahÄller en utbildningstjÀnst till en annan kommuns skola eller en fristÄende skola i en annan kommun hamnar utanför sitt geografiska omrÄde. Vanligen nÄr kommunen inte heller sina egna kommunmedlemmar. I sÄdana fall kommer den kommunala tjÀnsten i konflikt med lokaliseringsprincipen.1

1 Se bl.a. KammarrÀtten i Göteborgs dom av den 10 juni 2014 i mÄl nr 2724-13.

116

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

Lokaliseringsprincipen Àr dock försedd med viktiga modifikationer som hÀnger samman med befolkningens rörlighet och ofullkomligheten i den kommunala indelningen. Utan att bryta mot lokaliseringsprincipen kan en kommun dÀrför engagera sig i sÄdant som markköp, vÀganlÀggningar eller att hyra fritidsbostÀder utanför kommunen. Detta kan göras i de fall det tydligt kommer den egna kommunens medlemmar till godo. Att sÀlja en utbildningstjÀnst till en huvudman utanför kommunen torde dock kommunalrÀttsligt inte vara förenligt med lokaliseringsprincipen, i vart fall sÄvida tillhandahÄllandet av tjÀnsten inte tydligt kan knytas till ett eget problem som den kommunala leverantören av tjÀnsten pÄ ett proportionerligt sÀtt dÀrigenom löser. Det kan dock vara svÄrmotiverat i frÄga om exempelvis att utföra modersmÄlsundervisning Ät en annan kommun.

Regeringen har i propositionen Kommunala kompetensfrÄgor m.m. förordat att kommuner samverkar med varandra i kommunalförbund eller gemensam nÀmnd inom ett visst verksamhetsomrÄde framför att lagstiftaren inför ett generellt undantag frÄn lokaliseringsprincipen för det aktuella verksamhetsomrÄdet. Regeringen förordar sÄledes att man Àr restriktiv med att införa nya undantag frÄn lokaliseringsprincipen. Först om det ÀndÄ bedöms att den avsedda verksamheten inte kan hanteras genom sÄdan samverkan bör undantag övervÀgas. Om undantag ska införas bör dessutom övervÀgas om det finns skÀl att begrÀnsa undantaget geografiskt, t.ex. till angrÀnsande kommuner eller landsting.2

7.1.2Är kommunalförbund en tillrĂ€cklig lösning?

I dag kan ett kommunalförbund bildas för att ta över medlemskommunernas hela ansvar för uppgifter enligt skollagen (2010:800). Dagens bestÀmmelser för kommunalförbund har vi redogjort för i avsnitt 4.3.1. DÀr konstaterar vi att ett kommunalförbund inte kan utföra enstaka uppgifter inom utbildningen, exempelvis modersmÄlsundervisning, pÄ entreprenad.

VÄr bedömning Àr att det med vÄrt förslag till Àndring i skollagen i och för sig kommer att bli möjligt för kommuner att bilda

2 Prop. 2008/09:21, s. 26.

117

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

kommunalförbund för att kunna erbjuda modersmÄlsundervisning i ett visst sprÄk pÄ entreprenad, i vart fall i förhÄllande till kommunalförbundets medlemmar. Detta eftersom kommunalförbundet kommer att motsvara en kommun med vilket entreprenadavtal kommer att vara tillÄtet.

DÀremot fÄr inte heller ett kommunalförbund, med anledning av lokaliseringsprincipen, vÀnda sig utanför förbundets omrÄde eller till medlemmar utanför det geografiska omrÄdet. Detta gÀller alltsÄ Àven efter vÄrt förslag till Àndring av entreprenaddefinitionen. Detta innebÀr att kommunalförbundet inte kommer att kunna bistÄ kommuner utanför kommunalförbundet, eller fristÄende skolor i sÄdana kommuner, vilket utgör en begrÀnsning.

Vi anser inte heller att möjligheten att anvÀnda kommunalförbund Àr en tillrÀcklig lösning. Detta eftersom behovet av modersmÄlsundervisning Àr dynamiskt och oberÀkneligt. En kommun kan inte i förhand veta nÀr behov av modersmÄlsundervisning i ett visst sprÄk uppstÄr eller vilken kommun som kan tillhandahÄlla sprÄket inom ramen för ett kommunalförbund. Kompetensen kan finnas i en kommun som finns i en annan del av landet. MÀngden kommunalförbund som till slut skulle ha bildats, för en förhÄllandevis begrÀnsad uppgift inom skolan, skulle bli ganska stor. Dessutom Àr det troligt att bildandet av samarbeten, och senare nedlÀggningen av dessa, skulle slÀpa efter det faktiska behovet eftersom den kommunala hanteringen Àr förenad med beredning och beslutsfattande. Slutligen efterstrÀvar vi dessutom att en kommun ska kunna utföra uppgifter Ät en fristÄende skola som finns i en annan kommun.

7.1.3Befogenhet införs

Utredningens förslag: En bestÀmmelse ska införas som ger kommuner och landsting som huvudmÀn inom skolvÀsendet befogenhet att utföra utbildning pÄ entreprenad Ät andra utan hinder av lokaliseringsprincipen.

Även om vi tror att kommuner kommer att söka möjlighet till samarbete inom kommunalförbund anser vi att det behövs en klart större flexibilitet för att lösa behovet av kommunalt samarbete. VĂ„r

118

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

bedömning Àr dÀrför att det Àr nödvÀndigt att införa en befogenhet för kommuner och landsting som huvudmÀn inom skolvÀsendet att utföra entreprenad Ät andra huvudmÀn genom ett uttryckligt undantag frÄn lokaliseringsprincipen.

Eftersom en befogenhet ska införas uppstÄr sÄledes frÄgan om hur denna ska utformas. Ett alternativ Àr att införa det i speciallagstiftning. En sÄdan tar dÄ över eftersom kommunallagen Àr subsidiÀr till speciallagstiftning. En viktig sÄdan speciallagstiftning Àr lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Den lagen reglerar vissa fall nÀr det ges befogenhet för kommunen att bedriva verksamhet utan krav pÄ anknytning. DÀribland finns bestÀmmelser som gÀller kollektivtrafik, sjuktransport och olika former av bistÄnd. Detta tillÄts genom att det kommunala anknytningskravet skrivs bort i befogenhetslagens 1 kap. 2 §. Uppgifter inom exempelvis socialtjÀnsten och skolvÀsendet utgör ofta en skyldighet för kommunen att utföra enligt författning sÄsom socialtjÀnstlagen (2001:453) och skollagen (2010:800). I de fall sÄdana uppgifter inte Àr förenliga med kommunallagens lokaliseringsprincip kan dÄ en tillÄtande bestÀmmelse skrivas in i befogenhetslagen. Ett annat alternativ Àr att skriva in bestÀmmelsen direkt i den speciallagstiftning som reglerar verksamheten, sÄsom Àr fallet med 2 kap. 5 § socialtjÀnstlagen (2001:453) eller 16 § bibliotekslagen (2013:801). Eftersom skollagen Àr en lag som reglerar ett stort och för kommuner obligatoriskt omrÄde samt eftersom förutsÀttningarna för entreprenad inom skolvÀsendet bara finns reglerade i 23 kap. skollagen Àr det vÄr uppfattning att det bidrar till överskÄdligheten av lagstiftningen för skolvÀsendet om befogenheten bakas in redan i skollagen. Detta Àr alltsÄ utredningens förslag. Denna bestÀmmelse bör placeras i omedelbar anslutning till den i kapitel 6 föreslagna nya entreprenaddefinitionen, förslagsvis i ett nytt andra stycke i paragrafen.

7.2Det finns inte en skolmarknad

I de följande avsnitten kommer vi att diskutera andra frÄgor som aktualiseras nÀr en offentlig skolhuvudman bestÀller eller utför entreprenad inom skolvÀsendet. Dessa frÄgor kretsar kring följande:

119

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

den kommunala sjĂ€lvkostnadsprincipen vid prissĂ€ttning av tjĂ€nster,

kommunen som konkurrensbegrĂ€nsande aktör nĂ€r den utför en tjĂ€nst i konkurrens med andra,

skolvĂ€sendets förhĂ„llande till EU-rĂ€tten, och

upphandlingsrĂ€ttsliga aspekter nĂ€r en offentlig huvudman behöver ta hjĂ€lp genom entreprenad.

Punkterna ovan binds ihop av en gemensam frÄgestÀllning, huruvida skolvÀsendet agerar, eller kommer att agera, pÄ en marknad. Svaret pÄ frÄgan om marknad kan nÀmligen fÄ betydelse sÄvÀl för frÄgan om hur en kommun bör prissÀtta en tjÀnst som för frÄgan om alla EU-fördragens bestÀmmelser ska tillÀmpas pÄ skolvÀsendet eller ej. EU-fördragen innehÄller exempelvis bestÀmmelser som fÄr bÀring pÄ upphandling, statsstöd och fri rÀtt till etablering, vilket kan pÄverka skolvÀsendet.

Huruvida skolvÀsendet, eller utbildning inom skolvÀsendet, i dag utgör en marknad eller ej i en mer juridisk mening kommer vi dÀrför att uppehÄlla oss vid en hel del nedan. Hur skolvÀsendet bör organiseras Àr dÀremot en politisk frÄga. Den frÄgan fÄr dock ocksÄ betydelse för utredningen eftersom den kan pÄverka hur vi vÀljer att utforma de nya entreprenadbestÀmmelserna. DÀrför inleder vi med en kort analys av skolvÀsendets utveckling i frÄga om privata aktörer. Med vÄr bedömning i frÄgan om marknad som bakgrund behandlar vi sedan punkterna ovan och analyserar dessa tillsammans med vÄra förslag.

7.2.1SkolvÀsendets utveckling sedan 1990-talet

FristÄende skolor Àr i dag en del av det offentliga skolvÀsendet till följd av flera olika reformer. Det största steget togs genom den s.k. friskolereformen för cirka 25 Är sedan.3 Genom denna fick fristÄende skolor som hade godkÀnts av staten förutsÀttningar att etablera sig och verka pÄ i stort sett samma villkor som de kommunala skolorna. En elevs hemkommun blev skyldig att lÀmna

3 Prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346.

120

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

bidrag till den fristÄende skolan. Syftet med reformen var inte att öppna upp en marknad, dvs. att göra det för enskilda fysiska och juridiska personers ekonomiska möjligheter. Det frÀmsta argumentet för förslaget var att rÀtten och möjligheten att vÀlja skola och att vÀlja sina barns utbildning Àr viktig i ett fritt samhÀlle. Andra skÀl för reformen var att rÀtten och möjligheten att vÀlja skola Àr ett viktigt instrument i att vitalisera skolan. Valet sades kunna stimulera ett ökat engagemang för skolan hos förÀldrar och en större lyhördhet för elevers och förÀldrars önskemÄl hos skolor och kommuner. En sÄdan utveckling skulle gynna hela skolverksamheten. Den ökade mÄngfalden skulle kunna bidra till att höja kvaliteten inom hela skolvÀsendet enligt regeringen.4

I dag Ă€r de fristĂ„ende skolorna en del av motsvarande skolform i skolvĂ€sendet – inte lĂ€ngre en separat reglerad verksamhet – och de Ă€r offentligt finansierade. Regeringen har bedömt att regleringen av all offentligt finansierad verksamhet inom skolvĂ€sendet för barn och ungdomar och vuxna i princip bör vara gemensam, oavsett huvudmannaskap, samt att lika villkor bör gĂ€lla. Det innebĂ€r bl.a. att utbildningen i fristĂ„ende skolor ska vara likvĂ€rdig med den som ges i det offentliga skolvĂ€sendet och t.ex. arbeta utifrĂ„n samma vĂ€rdegrund. Kraven pĂ„ kvalitet Ă€r desamma. För att starta en fristĂ„ende skola krĂ€vs ett godkĂ€nnande frĂ„n Statens skolinspektion och skolorna stĂ„r under myndighetens tillsyn.5

Utredningen noterar att det sker vinstuttag frÄn enskilda huvudmÀn. Men detta innebÀr inte att syftet med de fristÄende skolorna dÀrmed Àr att underlÀtta dessa juridiska personers ekonomiska möjligheter. De stÀndiga förÀndringar som sker i skollagen (2010:800) tar nÀstan uteslutande sikte pÄ skolans uppgift. NÀr ersÀttningsfrÄgor diskuteras görs det mot bakgrund av fristÄende skolors möjlighet att uppfylla det samhÀllsuppdrag de har, inte som ett led i att möjliggöra vinstuttag. Regeringen har vid flera tillfÀllen konstaterat att skolans uppdrag Àr detsamma oavsett huvudmannaskap och att likvÀrdiga ekonomiska villkor Àr en förutsÀttning för en likvÀrdig utbildning och verklig valfrihet.6

4Prop. 1991/92:95, s. 8 f.

5Prop. 2009/10:165, s. 238 ff.

6Se t.ex. prop. 2013/14:112, s. 12, och prop. 2008/09:171, s. 25.

121

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

Bortsett frÄn uppgifter inom utbildning och annan verksamhet enligt skollagen reglerar inte lagen entreprenadförhÄllanden inom skolvÀsendet. Exempelvis reglerar inte skollagen hur en huvudman organiserar en lÀrarkonferens eller lokalvÄrden i en skola. I sÄdana frÄgor som berör annat Àn det omedelbara utbildningsuppdraget agerar huvudmannen i och för sig mer tydligt pÄ en marknad. NÀr det dÀremot rör utbildningen finns endast smÄ möjligheter för enskilda juridiska personer att kunna erbjuda tjÀnster till skolan. NÀr sÄ Àr möjligt har möjligheten skapats för att fylla ett behov som annars inte hade kunnat tillgodoses, och inte för att underlÀtta företagandet inom de omrÄdena. I fallet med gymnasieskolans karaktÀrsÀmnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil motiverades t.ex. tillÄtandet av entreprenad med att skolan skulle samverka med och dra nytta av nÀringsliv och arbetsmarknad.7

Utredningens bedömning Àr dÀrför att lagstiftarens mÄlsÀttning, dvs. den politiska mÄlsÀttningen, hittills inte har varit att utbildning inom skolvÀsendet ska utgöra en marknad, utan att de reformer som har genomförts har haft andra syften. Denna bedömning innebÀr inte ett eget stÀllningstagande av utredningen, utan utgör en tolkning av tidigare reformer.

Att utbildning inom skolvÀsendet inte syftar till att utgöra en marknad kommer dÀrför att tjÀna som utgÄngspunkt för vÄrt arbete och vÄra förslag för detta delbetÀnkande.

7.2.2SkolvÀsendets förhÄllande till EU-fördragen

I detta avsnitt redogör vi för EU-rÀttens pÄverkan pÄ skolvÀsendet. Redovisningen i detta avsnitt fÄr betydelse för hur lagstiftaren behöver förhÄlla utbildning inom skolvÀsendet till de bestÀmmelser som EU-rÀtten stÀller upp. EU-rÀttens förhÄllande till utbildning inom skolvÀsendet kan nÀmligen ta sig uttryck i frÄgor som berör konkurrens eller upphandling, vilket vi kommer gÄ nÀrmare in pÄ nedan.

BestÀmmelserna i Fördraget om Europeiska unionens funktionssÀtt (FEUF) har stor pÄverkan pÄ hur det offentliga fÄr organisera sin verksamhet. Fördragets bestÀmmelser om exempelvis rÀtt till

7 Prop. 1992/93:230, s. 29.

122

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

etablering (art. 49), fri rörlighet av tjÀnster (art. 56) och statligt stöd (art. 107) kan fÄ betydelse för frÄgan om vad det offentliga fÄr göra i frÄga om upphandling, statsstöd eller konkurrens. VÄr bedömning Àr emellertid att det inte Àr troligt att utbildning inom det svenska skolvÀsendet omfattas av dessa viktiga EU-bestÀmmelser. Nedan förklarar vi varför vi bedömer det sÄ, men ocksÄ att det Àr svÄrt att vara helt sÀker pÄ att vÄr bedömning Àr rÀtt.

TjÀnster av allmÀnt intresse

Utbildning inom skolvÀsendet kan anses utgöra en vÀlfÀrdstjÀnst. VÀlfÀrdstjÀnster betecknas inom EU-rÀtten som tjÀnster av allmÀnt intresse (Services of general interest, SGI). SGI kan uppdelas i tvÄ kategorier:

icke-ekonomiska tjĂ€nster av allmĂ€nt intresse (non economic services of general interest, NESGI), ibland Ă€ven kallat allmĂ€nna tjĂ€nster av icke-ekonomiskt intresse, och

tjĂ€nster av allmĂ€nt ekonomiskt intresse (services of general economic interest, SGEI).

Medan NESGI endast berörs av fördragens grundlÀggande bestÀmmelser om icke-diskriminering och likabehandling (art. 18) faller SGEI i sin helhet inom fördragens tillÀmpningsomrÄde, inte minst konkurrensreglerna.

SGI har genom Lissabonfördraget lyfts in som ett legalt begrepp i EU:s primÀrrÀtt genom att Protokoll 26 om tjÀnster av allmÀnt intresse har fogats till FEUF. Protokollet som tolkar fördragen berÀttar att desamma inte inskrÀnker medlemsstaternas möjligheter att tillhandahÄlla och organisera tjÀnster av icke-ekonomiskt intresse

(art. 2). Uttrycket anses vara snarlikt icke-ekonomiska tjÀnster av allmÀnt intresse. DÀremot saknas en tydlig definition av vad begreppet tjÀnster av allmÀnt intresse, som framgÄr av protokollets rubrik, innebÀr. Genom rÀttspraxis har det kommit att anses betyda ekonomiska eller icke-ekonomiska tjÀnster som medlemsstaterna anser vara av allmÀnt intresse och som av den anledningen omfattas av vissa skyldigheter att tillhandahÄlla dem. I frÄga om organiseringen och tillhandahÄllandet av sÄdana tjÀnster ska dÀrför inte fördraget inskrÀnka staters möjligheter.

123

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

Kommissionen har vad gÀller tjÀnster av allmÀnt intresse som inte Àr av ekonomisk art, dvs. icke ekonomiska tjÀnster av allmÀnt intresse (NESGI), uttalat att

Den hÀr typen av tjÀnster, t.ex. traditionellt statliga Äligganden som polis, domstolar och obligatoriska system för socialskydd lyder inte under nÄgra sÀrskilda EG-rÀttsliga bestÀmmelser och omfattas inte heller av fördragets bestÀmmelser i frÄga om den inre marknaden och konkurrens. Vissa aspekter pÄ dessa tjÀnster kan falla under andra bestÀmmelser i fördragen, t.ex. principen om icke-diskriminering.8

Exempel pÄ sÄdana tjÀnster kan vara obligatorisk utbildning, sjukvÄrd och omsorg, arbetsförmedling samt allmÀnnyttiga bostadsföretag.

Konsekvensen av att en tjÀnst klassas som icke-ekonomisk tjÀnst Àr som berörts ovan att vissa fördragsbestÀmmelser som ickediskriminering alltjÀmt gÀller, medan andra viktiga fördragsbestÀmmelser sÄsom fri rörlighet för tjÀnster eller etablering inte gÀller.

TjÀnster av allmÀnt intresse och utbildning inom skolvÀsendet

I detta avsnitt förklarar vi varför vi uppfattar att utbildning inom skolvÀsendet utgör en icke-ekonomisk tjÀnst av allmÀnt intresse, dvs. NESGI.

Kommissionen har i meddelandet ”Meddelande frĂ„n kommissionen om tillĂ€mpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd pĂ„ ersĂ€ttning för tillhandahĂ„llande av tjĂ€nster av allmĂ€nt ekonomiskt intresse”9 klargjort de viktigaste begreppen som ligger till grund för tillĂ€mpningen av reglerna för statligt stöd pĂ„ ersĂ€ttning för allmĂ€nnyttiga tjĂ€nster. I meddelandet frĂ„n 2012 klargör kommissionen hur fördragen lĂ€st ihop med rĂ€ttspraxis ska uppfattas för utbildningsomrĂ„det i frĂ„ga om tjĂ€nster av allmĂ€nt intresse. Det menar vi fĂ„r betydelse för huruvida utbildning inom det svenska skolvĂ€sendet omfattas av exempelvis de ovan angivna artiklarna om rĂ€tt till etablering (art. 49), fri rörlighet av tjĂ€nster (art. 56) och statligt stöd (art. 107) eller inte. Kommissionen klargör följande:

8KOM(2007)724.

92012/C 8/02.

124

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

Det har faststÀllts i unionens rÀttspraxis att allmÀn utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildningssystem som finansieras och övervakas av staten fÄr betraktas som icke-ekonomisk verksamhet. I detta avseende har domstolen pÄpekat att staten, genom att upprÀtta och upprÀtthÄlla ett sÄdant system för offentlig undervisning som i regel finansieras med medel ur den offentliga budgeten och inte av eleverna eller deras förÀldrar, inte avser att bedriva verksamhet i vinstsyfte utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare.

Enligt samma rÀttspraxis pÄverkas den offentliga utbildningens ickeekonomiska art i princip inte av att elever eller deras förÀldrar ibland mÄste betala undervisnings- eller inskrivningsavgifter som bidrar till att finansiera kostnaderna för att driva systemet. SÄdana avgifter tÀcker ofta endast en brÄkdel av de verkliga kostnaderna för tjÀnsten och kan sÄledes inte betraktas som betalning för den tjÀnst som tillhandahÄlls. DÀrför Àndrar de inte det faktum att en offentlig utbildningstjÀnst som frÀmst finansieras med offentliga medel Àr av icke-ekonomisk art. Dessa principer kan omfatta offentliga undervisningstjÀnster, t.ex. yrkesutbildning, privata och offentliga grundskolor och förskolor, sekundÀr undervisning vid universitet samt tillhandahÄllande av utbildning vid universitet.

SĂ„dant offentligt tillhandahĂ„llande av utbildningstjĂ€nster mĂ„ste sĂ€rskiljas frĂ„n tjĂ€nster som finansieras frĂ€mst av förĂ€ldrar och elever eller kommersiella intĂ€kter. T.ex. kommersiella företag som erbjuder högre utbildning som finansieras helt och hĂ„llet av studenter omfattas helt klart av den senare kategorin. I vissa medlemsstater kan offentliga institutioner Ă€ven erbjuda utbildningstjĂ€nster som, pĂ„ grund av sin art, finansieringsstruktur och förekomsten av konkurrerande privata organisationer, ska betraktas som ekonomiska. (p. 26–28)

Det finns enligt vÄr bedömning mycket som talar för att det svenska skolvÀsendet utgör en icke-ekonomisk tjÀnst av allmÀnt intresse. Detta eftersom skolvÀsendet:

finansieras och övervakas av staten,

inte har som syfte i sig att bedriva verksamhet som skapar vinst,

har som syfte att uppfylla (sociala, kulturella och) utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare, och

inte har nĂ„got moment av egenfinansiering.

Det Àr dock viktigt att pÄpeka att Sverige har ett i större utstrÀckning Àn andra EU-lÀnder liberaliserat regelverk för

125

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

etablering av enskilda huvudmÀn inom skolvÀsendet. Detta har lett till att en person som uppfyller vissa krav har goda möjligheter att starta en fristÄende skola, konkurrera om elever (som kan röra sig fritt mellan huvudmÀn), erhÄlla ersÀttning och driva verksamheten med vinst. Flera friskolekoncerner drivs med intresse frÄn riskkapitalbolag. Det skulle dÀrför kunna argumenteras att skolvÀsendet, ur ett EU-rÀttsligt perspektiv, har blivit en marknad dÀr sÄvÀl kommunala skolor som företag kan verka. Detta skulle dÄ tala för att utbildning inom skolvÀsendet enligt EU-rÀtten utgör en ekonomisk verksamhet10 och att det svenska skolvÀsendet dÀrmed inte utgör en icke-ekonomisk tjÀnst av allmÀnt intresse.

Mot argumenten för att skolvÀsendet befinner sig pÄ en marknad kan pÄpekas att det finns begrÀnsningar som inte normalt Äterfinns pÄ en marknad. Till en början kan Skolinspektionen neka etablering av fristÄende skolor. SÄdant som redan i dag kan föranleda Skolinspektionen att neka tillstÄnd till etablering Àr att tillkomsten av en fristÄende grundskola medför att en kommun tvingas lÀgga ner en skola och detta medför att avstÄndet till nÀrmaste kommunala skola avsevÀrt ökar för elever i nÄgon del av kommunen. Ett annat tÀnkbart skÀl till nekande Àr att etableringen av en fristÄende skola pÄverkar kommunens skolorganisation och medför betydande kostnadsökningar som Àr bestÄende.11 Nyligen har Àven regeringen gett en utredning i uppdrag att utreda hur kommuner kan ges ett avgörande inflytande över nyetableringar av skolor som Àr avsedda att drivas med vinstsyfte.12

Vid en nÀrmare granskning kan det dessutom gÄ att separera förutsÀttningarna för företagen att etablera sig inom skolvÀsendet frÄn att bedriva sjÀlva verksamheten, dvs. utbildningen. Utbildningen inom skolvÀsendet Àr nÀmligen Àn mer reglerad Àn etablerandet. FristÄende skolor kan inte konkurrera med prissÀttningsinstrumentet och framför allt Àr de underkastade skollagens bestÀmmelser pÄ samma sÀtt som offentliga huvudmÀn. Det saknas Àven i övrigt ett kontradiktoriskt förhÄllande som Àr typiskt pÄ en marknad, dvs. eleverna ses inte som konsumenter Àven om de har vissa rÀttigheter. RÀttigheterna Àr dÄ desamma pÄ alla skolor. Detta

10Wehlander (2015).

11Prop. 1995/96:200, s. 53, och prop. 2009/10:165, s. 643.

12Dir. 2015:37.

126

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

medför att utbildning inom skolvÀsendet inte sker som en ekonomisk tjÀnst.

Som vi nÀmnde inledningsvis Àr analysen av EU-rÀtten och skolvÀsendet invecklad. FrÄgan om hur utbildning inom skolvÀsendet förhÄller sig till fördraget har sÄvitt utredningen kÀnner till inte prövats i förhÄllande till just Sverige. Det kan inte anses ingÄ i denna utrednings uppdrag att brett analysera det svenska skolvÀsendet ur ett EU-rÀttsligt perspektiv, eller att ifrÄgasÀtta lagstiftarens tidigare bedömningar i frÄga om skollagens utformning eller marknadsanpassning. DÀremot kan vi komma att Äterkomma till delar av frÄgan i vÄrt slutbetÀnkande, och genomgÄngen kommer vi att anvÀnda nedan.

7.2.3SjÀlvkostnadsprincipen och konkurrensbegrÀnsande kommunal sÀljverksamhet

Utredningens bedömning: SÀrskilda bestÀmmelser som reglerar en kommuns eller ett landstings prissÀttning nÀr modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄlet utförs Ät nÄgon annan pÄ entreprenad behöver inte införas.

I detta avsnitt analyserar vi om det behövs nÄgon sÀrskild bestÀmmelse som slÄr fast vilken prissÀttningsmodell som en kommun eller ett landsting ska tillÀmpa nÀr de bedriver undervisning pÄ entreprenad Ät en annan skolhuvudman. Detta blir relevant för de nya möjligheterna till entreprenad som vi föreslÄr, för modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄlet. Det finns för denna prissÀttningsfrÄga ett antal bestÀmmelser som en kommun mÄste beakta och utredningen kommer nedan att konstatera att dessa inte Àr helt förenliga med varandra.

127

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

Viktiga principer för prissÀttning

Den första viktiga principen för prissÀttning Äterfinns i 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900) som sÀger att kommuner och landsting ska följa en sjÀlvkostnadsprincip vid uttag av avgifter. SjÀlvkostnadsprincipen gÀller som huvudregel för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver, vare sig det Àr frÄga om frivillig eller specialreglerad verksamhet. DÀr lagstiftaren finner det lÀmpligt kan denne dock föreskriva att verksamheten ska bedrivas pÄ affÀrsmÀssiga grunder.13 Vi kommer att Äterkomma till att vi inte anser att det Àr lÀmpligt med pÄslag för vinst i fallet med skolvÀsendet, utan att sjÀlvkostnadsprincipen ska gÀlla vid entreprenad enligt 23 kap. skollagen (2010:800).

En annan bestÀmmelse som berör prissÀttning Äterfinns i 2 kap. 7 § kommunallagen. Den sÀger att en kommun eller ett landsting fÄr driva nÀringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och gÄr ut pÄ att tillhandahÄlla allmÀnnyttiga anlÀggningar eller tjÀnster Ät medlemmarna. Denna bestÀmmelse om möjlighet att bedriva nÀringsverksamhet samspelar med andra bestÀmmelser om den kommunala befogenheten. I vÄrt fall med entreprenad inom skolvÀsendet Àr befogenheten redan utvidgad i och med att det kommer att anges i 23 kap. skollagen att verksamheten Àr tillÄten (se avsnitt 7.1.3 ovan om lokaliseringsprincipen). DÀrför behöver vi inte uppehÄlla oss ytterligare vid denna bestÀmmelse.

Det finns dock Ă€ven en bestĂ€mmelse om konkurrensbegrĂ€nsande offentlig sĂ€ljverksamhet i 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579). Den tar sikte pĂ„ att förhindra att en offentlig aktör i en sĂ€ljverksamhet tillĂ€mpar ett visst förfarande som snedvrider konkurrensen pĂ„ marknaden, eller Ă€r Ă€gnat att snedvrida, eller hĂ€mmar, eller Ă€r Ă€mnat att hĂ€mma, förekomsten av eller utvecklingen av en sĂ„dan konkurrens. BestĂ€mmelsen riktar sig till företag i konkurrenslagens mening och kan Ă€ven trĂ€ffa kommunala verksamheter. Med företag avses enligt 1 kap. 5 § ”en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till

13 Se fallet med en kommun som ingÄr avtal med ett landsting om att sköta sjuktransporter eller hÀlso- och sjukvÄrd i vÀntan pÄ sÄdana transporter, dÀr affÀrsmÀssiga grunder i dag mÄste tillÀmpas. Det Àr inte helt tydligt, men fallet kan uppfattas som att sjÀlvkostnadsprincipen inte gÀllde och att lagstiftarens syfte var att affÀrsmÀssiga priser skulle uttas med hÀnsyn till marknaden (prop. 2004/05:17 s. 15 ff).

128

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

den delen som avser myndighetsutövning”. BestĂ€mmelsen omfattar sĂ„ledes kommunal sĂ€ljverksamhet som Ă€r av ekonomisk eller kommersiell natur. Vad som avses med sĂ€ljverksamhet som Ă€r av ekonomisk eller kommersiell natur enligt konkurrenslagen Ă€r svĂ„rbedömt, och vĂ€gledning torde kunna hĂ€mtas i EU-rĂ€tten. Vi utvecklar detta i det följande.

Principerna kan vara svÄra att förena

NÀr sedvanlig kommunal affÀrsverksamhets prissÀttning utgÄr ifrÄn sjÀlvkostnad eller krav pÄ icke-vinstdrivande verksamhet enligt kommunallagen kan dessa principer komma att stötas mot konkurrenslagens bestÀmmelser. Det beror pÄ att sÄdan prissÀttning kan snedvrida konkurrensen enligt konkurrenslagen dÄ ett sjÀlvkostnadspris ur ett marknadsperspektiv sÀtts för lÄgt. Denna motsÀttning har dÀrför i vissa fall lösts genom att det i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter har skrivits in undantag frÄn sjÀlvkostnadsprincipen. I samband med sÄdana undantag kan lagstiftaren pÄbjuda att kommunen tar ut marknadsmÀssiga avgifter.

Det sagda innebÀr för entreprenad av utbildning inom skolvÀsendet, exempelvis modersmÄlsundervisning, att det finns en utgÄngspunkt i att prissÀttningen ska ske enligt sjÀlvkostnadsprincipen, men att en sÄdan prissÀttning riskerar att stÄ i konflikt med konkurrensintresset. NÀr detta kan uppstÄ och vad som i sÄ fall gÀller behandlar vi hÀrnÀst.

Ett försvarligt beteende kan inte förbjudas

Vid en konflikt mellan kommunallagens bestÀmmelser om sjÀlvkostnadsprincip och bestÀmmelsen om konkurrensbegrÀnsande kommunal sÀljverksamhet Àr det viktigt att notera att tillÀmpningen av bestÀmmelsen i konkurrenslagen Àr förenad med vissa begrÀnsningar. Konkurrensverket fÄr visserligen föra talan mot sÄdana förfaranden som myndigheten anser stÄr i strid med 3 kap. 27 § konkurrenslagen, nÀr myndigheten anser att en kommun bedriver verksamhet pÄ ett sÀtt som de inte bör göra. SÄdant förbud fÄr emellertid inte meddelas av domstol för förfaranden som Àr

129

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

försvarbara frÄn allmÀn synpunkt. Om bestÀmmelsen i 3 kap. 27 § konkurrenslagen ska tillÀmpas behöver en bedömning dÀrför först göras av om det förfarande som tillÀmpas i sÀljverksamheten i frÄga Àr försvarbart. Det kan göras med ledning av följande.

I förarbetena till 3 kap. 27 § konkurrenslagen anges att en vĂ€sentlig utgĂ„ngspunkt för bestĂ€mmelsen Ă€r att det mĂ„ste vara möjligt att ta hĂ€nsyn till andra allmĂ€nna intressen Ă€n konkurrensintresset som kan uppvĂ€ga den konkurrenssnedvridning beteendet kan ge upphov till. Vidare anges det att nĂ€r man ska bedöma huruvida beteendet Ă€r försvarbart frĂ„n allmĂ€n synpunkt mĂ„ste till en början de rĂ€ttsliga eller andra förutsĂ€ttningar som kan gĂ€lla för beteendet prövas. ”NĂ€r ett beteende Ă€r en direkt och avsedd effekt av en specialreglering eller en ofrĂ„nkomlig följd av denna bör det inte omfattas av konfliktlösningsregeln” (förbudet).14 En kommunal verksamhet som Ă€r förenlig med kommunallagen eller nĂ„gon specialförfattning om kommuners sĂ€ljverksamhet Ă€r, enligt förarbetena, försvarbar frĂ„n allmĂ€n synpunkt.15 NĂ€r det gĂ€ller tillĂ€mpningen av sjĂ€lvkostnadsprincipen i kommunal verksamhet görs Ă€ven följande uttalande i förarbetena till 3 kap. 27 § konkurrenslagen:

NÀr det stÄr klart att en kommun i enlighet med kommunallagens bestÀmmelser inte gör tillÀgg för vinst mÄste alltsÄ konkurrensintresset stÄ tillbaka. En tillÀmpning som Àr en direkt och avsedd effekt av lag eller en ofrÄnkomlig följd av denna innebÀr sÄledes att nÄgot förbud inte kan meddelas med avseende pÄ prissÀttningen. DÀremot bör det inte finnas nÄgot hinder mot att ingripa mot beteendet pÄ nÄgon annan grund, t.ex. att verksamheten som sÄdan inte har stöd i kommunallagens kompetensregler. 16

Om det sÄledes framgÄr av skollagen att en kommun ska fÄ tillhandahÄlla undervisningstjÀnster och det dÄ inte framgÄr att avsteg har gjorts frÄn sjÀlvkostnadsprincipen sÄ blir detta försvarbart ur allmÀn synpunkt och kan inte förbjudas.

En annan sak Àr att om en kommun, i en viss sÀljverksamhet som omfattats av 3 kap. 27 § konkurrenslagen, skulle sÀtta priset till lÀgre Àn sjÀlvkostnad kan prissÀttningen i sig bedömas enligt bestÀmmelsen i frÄga.

14Prop. 2008/09:231, s. 37.

15Prop. 2008/09:231, s. 38.

16Prop. 2008/09:231, s. 39.

130

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

Kommuner ska inte tvingas att göra tillÀgg för vinst vid undervisning pÄ entreprenad

Utredningens bedömning Àr att det vare sig Àr nödvÀndigt eller önskvÀrt att tvinga en kommun att göra tillÀgg för vinst. Detta har anknytning till resonemanget om marknad ovan.

Som uttryckt i avsnittet 7.2.2. om EU-rÀtten och skolvÀsendet anser vi att utbildning inom skolvÀsendet sett ur EU-rÀttsligt perspektiv torde vara en icke-ekonomisk tjÀnst av allmÀnt intresse. Vi har konstaterat att det Àr en för kommunerna obligatorisk verksamhet. Verksamheten Àr offentligt finansierad och övervakas av staten. Den har inte som syfte i sig att bedriva verksamhet som skapar vinst, utan uppfyller ett socialt, kulturellt och utbildningspolitiskt uppdrag. Den saknar moment av egenfinansiering.

Det finns inte heller nÄgon marknad för modersmÄlsundervisning i dag, trots att sÄdan undervisning Àr tillÄtet för enskilda huvudmÀn att överlÀmna pÄ entreprenad redan nu. NÄgon valfrihet för den enskilde eleven rÄder inte. En elev har ingen möjlighet att ta med sig en peng för att vÀlja vem som ska bedriva modersmÄlsundervisningen, utan huruvida det ska uppstÄ ett entreprenadförhÄllande eller ej avgör huvudmannen.

Även efter att kommuner genom vĂ„rt förslag ges en möjlighet att överlĂ€mna modersmĂ„lsundervisning pĂ„ entreprenad saknas anledning att tro att en marknad skulle uppstĂ„. Den ventil som nu öppnas kommer visserligen att föranleda fler entreprenadsituationer Ă€n i dag. Samtidigt har det Ă€ven konstaterats att en huvudman har en skyldighet enligt skollagen att i första hand anordna undervisningen sjĂ€lv och att entreprenad inte fĂ„r anvĂ€ndas för att exempelvis minska kostnader. NĂ„got sĂ„dant upplĂ€gg för verksamheten ska dĂ€rför inte förekomma.

Det bör upprepas att möjligheten att överlÀmna modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad endast Àr avsedd att anvÀndas för att fylla ett behov som huvudmannen sjÀlv inte klarar att lösa. VÄrt förslag i kapitel 6 Àr inte avsett att skapa permanenta sidostrukturer som blir vinstdrivande, skapar en marknad eller snedvrider en marknad. Visserligen kommer det att vara möjligt för exempelvis ett tolkföretag att försöka engagera sig och erbjuda modersmÄlstjÀnster. Det Àr dÀremot inte sÀrskilt troligt att detta kommer att ske. Detta eftersom en huvudman i första hand kommer att söka

131

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

efter behöriga lÀrare. SÄdana finns nÀstan uteslutande vid andra skolhuvudmÀn. SkolhuvudmÀnnens uppdrag enligt skollagen Àr inte utformat efter ett kommersiellt vinstsyfte, Àven om vinstuttag Àr tillÄtet. SkolhuvudmÀn bedriver utbildning för egna elever och med beaktande av sitt uppdrag torde de frÀmst engagera sig i en entreprenadsituation med andra huvudmÀn om det finns ett överskott i undervisningskapacitet eller om det uppstÄr en möjlighet att byta tjÀnster med varandra.

Även om ocksĂ„ obehöriga lĂ€mpliga lĂ€rare kan anvĂ€ndas i en entreprenadsituation, sĂ„som genom en tolkförmedlings försorg, bedöms en huvudmans uppdrag och skyldighet att lĂ„ta behöriga eller lĂ€mpliga lĂ€rare bedriva undervisningen föranleda att frĂ€mst entreprenadöverenskommelser med andra huvudmĂ€n kommer att komma i frĂ„ga. Detta eftersom anstĂ€llda vid en huvudman redan har genomgĂ„tt en kvalitetssĂ€kring och har sĂ„dan erfarenhet som Ă€r önskvĂ€rd av en huvudman. Det utesluter visserligen inte att Ă€ven en tolkförmedling skaffar sig anstĂ€llda med sĂ„dan erfarenhet, men utredningens bedömning, baserat pĂ„ hur möjligheten till modersmĂ„lsundervisning pĂ„ entreprenad i dag förefaller anvĂ€ndas, Ă€r att en huvudman i första hand kommer att eftersöka samarbete med en annan skolhuvudman för att sĂ€kra undervisningens kvalitet och att det dĂ€rigenom inte kommer uppstĂ„ nĂ„gon egentlig marknad för modersmĂ„lsundervisning. SĂ„ledes torde inte heller en förĂ€ndrad utbudssituation föranleda att en sĂ€ljverksamhet uppstĂ„r.

Utöver att modersmĂ„lsundervisning till en skolhuvudman Ă€r en sĂ„dan sĂ€regen och sĂ€rskild verksamhet som inte torde föranleda en marknad Ă€r den Ă€ven förknippad med myndighetsutövning som överlĂ€mnas till utföraren. Myndighetsutövning sĂ„som betygssĂ€ttning och disciplinĂ€ra övervĂ€ganden görs löpande genom hela undervisningssituationen och den del som avser myndighetsutövning gĂ„r sĂ„ledes inte att sĂ€rskilja frĂ„n de andra delarna av utbildningen. Detta torde innebĂ€ra att huvudmannens skyldighet i frĂ„ga om elevens rĂ€ttssĂ€kerhet medför att restriktivitet kommer att tillĂ€mpas av huvudmannen nĂ€r utförare vĂ€ljs.17 Även detta torde medföra att efterfrĂ„gan kommer att riktas mot andra huvudmĂ€n, snarare Ă€n enskilda som inte Ă€r vana att bedriva skolverksamhet.

17 JÀmför prop. 2008/09:231, s. 34.

132

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

DÀrmed bedöms Àven myndighetsutövningsperspektivet bromsa att en marknad skapas.

Resonemanget ovan torde Àven vara tillÀmpbart för studiehandledning pÄ modersmÄlet, förutom att den myndighetsutövning som dÄ förekommer inte kan omfatta betygssÀttning, men eventuellt fortfarande disciplinÀra ÄtgÀrder. DÀrutöver Àr en elevs behov av studiehandledning pÄ modersmÄlet inte lika bestÄende som behovet av modersmÄlsundervisning. Det betyder att tjÀnsten kommer att ha sÀmre kontinuitet Àn modersmÄlsundervisning, vilket i sig kan ha en tillbakahÄllande effekt pÄ enskilda aktörers intresse av att utföra entreprenaden. Eftersom det vare sig finns en marknad eller kommer att uppstÄ en marknad saknas enligt utredningens bedömning anledning att tvinga kommuner att göra avsteg frÄn sjÀlvkostnadsprincipen, sÄvida det inte skulle vara önskvÀrt att skynda pÄ en sÄdan utveckling. Detta kommer vi att analysera hÀrnÀst.

Det Àr inte önskvÀrt att det utvecklas en marknad för modersmÄlsundervisning

Tidigare, i avsnitt 7.2.1, redogjorde vi för att vi bedömt att lagstiftarens syfte hittills inte har varit att utbildning inom skolvÀsendet ska utgöra en marknad. Detta menar vi Äterspeglas i skolförfattningarna som har som utgÄngspunkt att det inte Àr ett marknadstÀnk som ska driva skolvÀsendet, utan att utbildningens syfte, sÄsom följer av 1 kap. 4 § skollagen, Àr en samhÀllsuppgift som skolhuvudmÀn ska sköta. Detta har vi Àven skrivit om i kapitel 6 dÀr vi betonar att det Àr viktigt för eleverna att undervisning inom skolvÀsendet utgÄr ifrÄn en skolhuvudmans lÀrarresurser, Àven i fallet med entreprenad.

Dessutom menar vi att en sÀrskild reglering av en kommuns prissÀttning skulle riskera att komma i konflikt med ersÀttningssystemet inom skolvÀsendet. Som vi redogjort för i avsnitt 3.4.1 ska ett kommunalt tillÀggsbelopp för undervisning i modersmÄl utgÄ. ErsÀttningar berÀknas inte utifrÄn marknadsmÀssiga avvÀgningar, utan ska utgÄ frÄn den berÀknade kostnaden för utbildningen.18 Om

18 JÀmför prop. 2008/2009:171, s. 50.

133

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

en kommun tvingas att ta ut marknadsmÀssig ersÀttning riskerar ersÀttningen att inte vara i paritet med det tillÀggsbelopp som den bestÀllande huvudmannen fÄr. DÄ skapas en obalans i ersÀttningssystemet inom skolvÀsendet. Detta Àr inte att efterstrÀva menar vi. DÀrför anser vi inte heller att det Àr önskvÀrt att kommuner tvingas göra vinst pÄ en verksamhet som i första hand ska utgöra ett angelÀget samarbete med andra skolhuvudmÀn NÄgot avsteg frÄn sjÀlvkostnadsprincipen ska dÀrför inte göras. Eftersom nÄgot avsteg inte ska göras Àr vÄr bedömning att nÄgra sÀrskilda bestÀmmelser som reglerar en kommuns eller ett landstings prissÀttning nÀr modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄlet utförs Ät annan pÄ entreprenad inte behöver införas.

Det Àr viktigt att betona att vÄr bedömning görs utifrÄn de förutsÀttningar som gÀller i skrivande stund. Skulle marknadsförutsÀttningarna eller den politiska instÀllningen Àndras kan det innebÀra att Àven vÄr bedömning behöver förÀndras. Utvecklingen inom omrÄdet kan lÀmpligen följas av Skolverket och vi kommer i vÄrt slutbetÀnkande att ta stÀllning till sÄdana eventuella implementeringsÄtgÀrder. Konkurrensverket kan komma att utreda om ett visst förfarande medför andra konkurrensproblem som gör att ÄtgÀrder bör vidtas enligt bestÀmmelsen i 3 kap. 27 § konkurrenslagen. Ytterst kan Konkurrensverket dÄ vÀcka talan vid Stockholms tingsrÀtt om att förbjuda ett visst förfarande. DÀrigenom menar vi att Àven enskilda nÀringsidkares intressen bevakas i frÄgan.

7.3EU-rÀtt och upphandling inom skolvÀsendet

Offentliga huvudmÀn har en omfattande skyldighet att följa Sveriges Ätaganden med anledning av medlemskapet i Europeiska unionen. För entreprenadsituationen aktualiseras dessutom nationella bestÀmmelser om upphandling, vilka har sin grund i EU- rÀtten. Nedan redogör vi för hur detta pÄverkar offentliga huvudmÀn inom skolvÀsendet och skyldigheten till upphandling.

134

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

7.3.1Upphandling av undervisning enligt LOU

Utredningens bedömning: Kommuner och landstings överlÀmnande av uppgifter inom utbildning pÄ entreprenad omfattas av det nationella regelverket för offentlig upphandling.

I och med vÄrt förslag om utvidgade entreprenadbestÀmmelser i skollagen aktualiseras frÄgan om hur bestÀllning av en tjÀnst inom skolvÀsendet förhÄller sig till de nationella upphandlingsreglerna. FristÄende skolor, som inte Àr offentliga organ, omfattas inte av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (nedan LOU).19 NÀr emellertid staten, kommuner och landsting ska lÄta en tjÀnst utföras pÄ entreprenad ska detta som utgÄngspunkt ske med beaktande av LOU. Detta kan komma att pÄverka en offentlig skolhuvudmans möjlighet att överlÄta uppgifter pÄ entreprenad inom skolan.

EU-rÀtt och upphandlingsdirektivet

SÄvÀl LOU i dess nuvarande lydelse som den kommande lagstiftningen som nyligen har föredragits för lagrÄdet20 bygger i huvudsak pÄ EU-direktiv om offentlig upphandling21. (2004/18/EG respektive 2014/24/EU). EU-direktiven kan anses stÀlla minimikrav pÄ medlemsstaterna i upphandlingsfrÄgor, dvs. stÀlla vissa krav pÄ nÀr och hur upphandling alltid mÄste ske. Direktivens och EU-rÀttens uppbyggnad medför att medlemsstaten inte fÄr införa bestÀmmelser som stÄr i strid med (understiger) direktivets krav. DÀremot kan medlemsstater i nationell rÀtt ofta stÀlla tuffare krav pÄ nÀr och hur upphandling mÄste ske.

Den redovisning av NESGI som framgÄr ovan kan Àven fÄ betydelse för frÄgan om det svenska skolvÀsendet omfattas av det senaste upphandlingsdirektivet. Som vi konstaterade skulle en bedömning av att utbildning inom skolvÀsendet Àr en NESGI fÄ till följd att exempelvis FEUFs bestÀmmelser om etablering och

19JÀmför dock 2 kap. 12 § LOU.

20LagrÄdsremiss (Fi2015/03199/OFA/UR).

21Europaparlamentets och RĂ„dets direktiv 2004/18/EG och Europaparlamentets och RĂ„dets direktiv 2014/24/EU

135

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

statligt stöd inte Ă€r tvingande. Detta framgĂ„r Ă€ven av upphandlingsdirektivet. Av direktivets skĂ€l, punkt (6), framgĂ„r Ă€ven att medlemsstaterna Ă€r fria att ”tillhandahĂ„lla obligatoriska sociala tjĂ€nster och andra tjĂ€nster, sĂ„som posttjĂ€nster, som icke ekonomiska tjĂ€nster av allmĂ€nt intresse, eller som en blandning av dessa. Det Ă€r lĂ€mpligt att klargöra att icke-ekonomiska tjĂ€nster av allmĂ€nt intresse inte bör omfattas av detta direktivs tillĂ€mpningsomrĂ„de”.

Detta behandlas Àven i art. 1 p. 4. Det förefaller sÄledes som att, om undervisning inom skolvÀsendet utgör en NESGI, att tjÀnsten inte faller in under upphandlingsdirektivet.

Nationell rÀtt och LOU

Det mÄste emellertid pÄpekas att alldeles oavsett upphandlingsdirektivets tillÀmpbarhet pÄ det svenska skolvÀsendet sÄ har Sverige i nationell rÀtt ÀndÄ inte undantagit utbildningstjÀnster inom skolvÀsendet frÄn LOU, vare sig i dag eller i den kommande lagstiftningen. SÄledes kan inte utredningen för delbetÀnkandet gÄ fram med bedömningen att skolvÀsendet inte kommer att omfattas av LOU. I stÀllet behöver vi nedan kortfattat redogöra för vilken pÄverkan LOU:s tillÀmplighet fÄr för en kommunal skola som exempelvis vill överlÄta modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad. GenomgÄngen Àr egentligen inte nödvÀndig för vÄra förslag i kapitel 6 men fÄr tjÀna att illustrera LOU:s pÄverkan pÄ en huvudmans handlingsutrymme.

De grundlĂ€ggande principerna för offentlig upphandling anges i 1 kap. 9 § LOU och gĂ€ller för all upphandling av varor, tjĂ€nster, och byggentreprenader. Dessa principer rör icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkĂ€nnande. Enligt LOU utgörs upphandlande myndigheter av statliga myndigheter och kommunala myndigheter och vissa till dessa knutna organ (2 kap. 19 §). Med offentlig upphandling avses de Ă„tgĂ€rder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingĂ„ ett ramavtal för varor, tjĂ€nster, eller byggentreprenader (2 kap. 13 §). LOU innehĂ„ller en mĂ€ngd undantag frĂ„n lagens tillĂ€mpningsomrĂ„de, undantag som har sin förankring i EU-rĂ€tten (1 kap. 3–8 §§). Exempel pĂ„ sĂ„dana undantag Ă€r teletjĂ€nster och verksamhet inom försvars- och

136

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

sÀkerhetsomrÄdet. Undervisning Àr inte undantaget frÄn LOU utan framgÄr tvÀrtom uttryckligen av bilaga III till lagen, Àven om det inte Àr specificerat att detta avser just undervisning inom skolvÀsendet. En kommuns beslut att bestÀlla en tjÀnst inom skolvÀsendet, exempelvis undervisning i modersmÄl, ska sÄledes hanteras enligt LOU.

Det förvĂ€ntade vĂ€rdet av kontraktet och, betrĂ€ffande tjĂ€nster, kategori av tjĂ€nst avgör vilket kapitel i LOU och vilket förfarande som ska tillĂ€mpas vid upphandlingen. Är det frĂ„ga om en upphandling under det s.k. tröskelvĂ€rdet ska bestĂ€mmelserna i 15 kap. LOU tillĂ€mpas. TjĂ€nster delas in i A- och B-tjĂ€nster. Denna uppdelning baseras pĂ„ att A-tjĂ€nsterna anses vara mer lĂ€mpade för handel mellan medlemsstater medan B-tjĂ€nsterna ofta Ă€r av sĂ„dan karaktĂ€r att det ansetts svĂ„rare att dra nytta av sĂ„dan konkurrens. Upphandling av B-tjĂ€nster ska genomföras enligt 15 kap. LOU oavsett kontraktets vĂ€rde. Av bilaga III till LOU följer att tjĂ€nstekontrakt som avser undervisning och yrkesutbildning utgör en s.k. B-tjĂ€nst. Upphandling av utbildning ska sĂ„ledes hanteras enligt 15 kap. LOU om det (i) Ă€r frĂ„ga om undervisning eller (ii) understiger tröskelvĂ€rdet (för nĂ€rvarande 1 910 323 kronor, exklusive moms).

Upphandling enligt 15 kap. Ă€r förenat med fĂ€rre formkrav Ă€n en ”vanlig” upphandling. Vid upphandling enligt 15 kap. fĂ„r den upphandlande myndigheten fritt vĂ€lja mellan att genomföra ett förenklat förfarande eller ett urvalsförfarande (15 kap. 3 § första stycket).

Med förenklat förfarande avses enligt 2 kap. 24 § ett förfarande dÀr alla leverantörer har rÀtt att delta. Deltagande leverantörer ska lÀmna anbud och den upphandlande myndigheten fÄr förhandla med en eller flera anbudsgivare. Med urvalsförfarande avses att den upphandlande myndigheten efter ansökningsförfarande inbjuder vissa leverantörer att lÀmna anbud och att den upphandlande myndigheten fÄr förhandla med en eller flera anbudsgivare (2 kap. 25 §). Det saknas nÀrmare regler om hur urvalet ska gÄ till, men unionsrÀttsliga principer ska alltid iakttas.

DÀrutöver fÄr direktupphandling tillÀmpas under vissa förutsÀttningar. Med direktupphandling avses en upphandling utan krav pÄ anbud i viss form. Direktupphandling fÄr tillÀmpas om kontraktets vÀrde uppgÄr till högst 28 procent av tröskelvÀrdet (f.n.

137

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

534 890 kronor). Dessutom fÄr direktupphandling anvÀndas om förutsÀttningarna för förhandlat förfarande utan föregÄende annonsering

Ă€r uppfyllda eller om det finns synnerliga skĂ€l. Förhandlat förfarande utan föregĂ„ende annonsering kan, enligt 4 kap. 5–9 §§, tillĂ€mpas nĂ€r det pĂ„ nĂ„got sĂ€tt anses ofrĂ„nkomligt enligt nĂ„got av vissa angivna skĂ€l att genomföra en öppen eller selektiv upphandling. Ur ett skollagsperspektiv Ă€r det svĂ„rt att se att en situation med förhandlat förfarande utan annonsering bli tillĂ€mpligt, sĂ„tillvida inte en upphandling har försökt genomföras, men inga anbud har inkommit. Det kan möjligen bli fallet med ett vĂ€ldigt litet sprĂ„k som inte attraherar intresse frĂ„n utförare.

NÀr en kommun upphandlar modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄlet Àr det utredningens bedömning att kommunen ska tillÀmpa LOU. Den upphandlande myndigheten, vilket torde kunna motsvaras av en skolenhet beroende pÄ hur kommunen organiserar verksamheten, har dock förhÄllandevis goda möjligheter att göra en effektiv upphandling. För de kommuner som skulle föredra att genomföra upphandling (i stÀllet för att anvÀnda nÄgot av de undantag som redogörs för i nÀsta avsnitt) kommer det sÄledes att finnas goda förutsÀttningar för den upphandlande myndigheten att göra sÄ pÄ ett enklare sÀtt Àn vid exempelvis en byggentreprenad. I undantagsfall kan Àven direktupphandling vara tillÄtet, Àven om det torde ske mindre ofta. Dessutom kommer det Àven för kommuner som skulle föredra att ha ett mer direkt samarbete med en annan kommun att finnas goda möjligheter för detta utan att behöva göra en upphandling. Detta kan göras med stöd av vissa undantag i den kommande upphandlingslagstiftningen, vilket redogörs för i följande avsnitt.

7.3.2BÀttre möjligheter till samarbete med entreprenad

Utredningens bedömning: Efter införandet av de nya bestÀmmelserna om offentlig upphandling kommer det att finnas goda möjligheter till samarbete inom skolvÀsendet utan att en upphandling behöver genomföras.

I lagrÄdsremissen för den nya lagen om offentlig upphandling redogörs bl.a. för tvÄ viktiga möjligheter för offentliga organ att

138

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

organisera sin verksamhet eller samarbeta med en annan upphandlande myndighet.22 Dessa, Teckal-undantaget och Hamburgsamarbeten, redogörs för nedan.

Teckal-undantaget

För kommuner som ingÄr avtal (interna kontrakt) med offentliga aktörer som kommunen kontrollerar (dotterföretag) finns redan i dag en möjlighet att göra undantag frÄn upphandlingsskyldigheten genom det s.k. Teckal-undantaget. Detta undantag framgÄr av 2 kap. 10 a § LOU. NÀr undantaget Àr tillÀmpligt behöver upphandling inte genomföras, Àven om de grundlÀggande unionsrÀttsliga reglerna om likabehandling och förbud mot diskriminering fortfarande gÀller.

För att ett avtal ska vara ett internt kontrakt enligt Teckalundantaget ska tvÄ förutsÀttningar vara uppfyllda. För det första (kontrollkriteriet) ska moderföretaget/myndigheten eller flera myndigheter utöva en kontroll över avtalsparten/dotterföretaget som motsvarar den kontroll som myndigheten/myndigheterna utövar över sin egen förvaltning. I kontrollkriteriet ingÄr Àven att det inte fÄr finnas nÄgot privat Àgarintresse i den avtalspart som Àr leverantör. För det andra ska (verksamhetskriteriet) dotteföretaget, i egenskap av upphandlande myndighet eller avtalspart, utföra mer Àn 80 procent av sin verksamhet för moderföretagets/moderföretagens rÀkning eller för andra personer som moderföretaget kontrollerar.

För undervisning inom skolvÀsendet, sÄsom modersmÄlsundervisning, kan Teckal-undantaget bli aktuellt om en kommun vÀljer att bilda ett dotterbolag som ska tillhandahÄlla modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad. DÄ mÄste mer Àn 80 procent av den tjÀnsten tillhandahÄllas mot kommunen (kommunala skolenheter). Mindre Àn 20 procent kan ske mot annan, sÄsom enskild huvudman (fristÄende skola).

En annan möjlighet Àr att flera kommuner tillsammans bildar ett bolag som tillhandahÄller modersmÄlsundervisningstjÀnster. DÄ mÄste 80 procent av de tjÀnsterna pÄ samma sÀtt ske mot nÄgon

22 LagrÄdsremiss (Fi2015/03199/OFA/UR), s. 373 ff.

139

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

eller nÄgra av de kommuner som tillsammans Àger bolaget, medan 20 procent kan sÀljas till enskilda huvudmÀn.

Hamburg-samarbeten

I samband med nya LOU kommer troligen Àven möjlighet till s.k. Hamburg-samarbeten att införas i 1 kap. 18 §. Hamburg-samarbeten har fÄtt sitt namn efter EU-domstolens dom i kommissionen mot Tyskland [Hamburg], C-480/06, EU:C:2009:357. Av art. 12.4 nya upphandlingsdirektivet, som lagrÄdsremissens förslag till lagbestÀmmelse bygger pÄ, framgÄr i frÄga om Hamburg-samarbeten följande:

Ett kontrakt som ingÄtts uteslutande mellan tvÄ eller flera upphandlande myndigheter ska inte omfattas av tillÀmpningsomrÄdet för detta direktiv, om samtliga följande villkor Àr uppfyllda:

a)Kontraktet inrÀttar eller genomför ett samarbete mellan de deltagande upphandlande myndigheterna för att sÀkerstÀlla att de offentliga tjÀnster som de ska utföra tillhandahÄlls med mÄlet att uppnÄ myndigheternas gemensamma mÄl.

b)Genomförandet av samarbetet styrs endast av övervÀganden som sammanhÀnger med allmÀnintresset.

c)De deltagande upphandlande myndigheterna utövar verksamhet pÄ den öppna marknaden i en omfattning som understiger 20 % av de verksamheter som berörs av samarbetet.

Förslaget till författningstext i lagrÄdsremissen motsvarar i huvudsak upphandlingsdirektivet. NÀr förutsÀttningarna för Hamburgsamarbeten Àr uppfyllda kan sÄledes kontrakt undantas kravet pÄ upphandling. Ett sÄdant kontrakt kan vara samarbete mellan tvÄ skolhuvudmÀn kring modersmÄlsundervisning. Eftersom Hamburgsamarbeten Ànnu inte Àr prövade i förhÄllande till det svenska skolvÀsendet Àr det svÄrt att göra en fullstÀndig analys av hur sÄdana samarbeten kan genomföras. Det som framgÄr nedan i frÄga om nÀr förutsÀttningarna Àr uppfyllda eller inte för en skolhuvudman ska sÄledes lÀsas mot bakgrund av det.

Som konstaterat ovan utgör offentliga skolhuvudmÀn upphandlande myndigheter. Att tillhandahÄlla undervisning fÄr anses utgöra en offentlig tjÀnst enligt punkten a) eftersom uppgiften

140

SOU 2016:12 Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn

utgör en skyldighet för en kommun. HuvudmÀn inom skolvÀsendet har samma gemensamma mÄl enligt skollagen. Ett samarbete kring undervisning mellan tvÄ kommunala skolhuvudmÀn mÄste, för att kontraktet ska vara undantaget upphandlingsskyldighet, sÀkerstÀlla att undervisningen tillhandahÄlls med mÄlet att uppnÄ huvudmÀnnens gemensamma mÄl. Om ett kontrakt omfattar en huvudmans skyldighet att tillhandahÄlla ett modersmÄl till en annan huvudman som i sin tur tillhandahÄller ett annat modersmÄl till den första torde detta uppfylla kravet pÄ att ett gemensamt mÄl ska nÄs. Det Àr Àven ett villkor att samarbetet kring exempelvis modersmÄlsundervisning styrs endast av övervÀganden som sammanhÀnger med allmÀnintresset. AllmÀnintresset torde i fallet med skolvÀsendet utgöras av elevernas rÀtt till utbildning av god kvalitet.

Det Àr dÀremot mer osÀkert om ett samarbete mellan huvudmÀn som styrs av övervÀganden som enbart hÀnger samman med en huvudmans intresse att spara pengar uppfyller kravet i b) ovan, i vart fall sÄvida inte besparingen kan motiveras som ett led i intresset att kunna erbjuda utbildning av god kvalitet i övrigt.

Det kan vara frÄga om sÄvÀl ett kontrakt som inrÀttar ett samarbete som ett kontrakt som genomför ett samarbete. Av upphandlingsdirektivets artikel 12.4.c framgÄr att kontrakt mellan upphandlande myndigheter (Hamburg-samarbeten) endast kan anvÀndas om de upphandlande myndigheterna utövar verksamhet pÄ den öppna marknaden i en omfattning som understiger 20 procent av de verksamheter som berörs av samarbetet (verksamhetskriteriet). Vad detta verksamhetskriterium nÀrmare innebÀr framgÄr inte av direktivet, men det ska troligen bedömas enligt vad som gÀller för verksamhetskriteriet för Teckal-undantaget ovan.

Eftersom Hamburg-samarbeten framgÄr av lagrÄdsremissens förslag kommer det med stor sannolikhet att införas sÄ snart som möjligt.

141

Vissa rÀttsliga aspekter för offentliga huvudmÀn SOU 2016:12

Försiktighetsprincip bör tillÀmpas

VÄr bedömning Àr att vÄra lagförslag om entreprenad, i förening med de verktyg för undantag frÄn upphandlingsskyldigheten som den kommande lagen om offentlig upphandling kommer att erbjuda, skapar goda förutsÀttningar för kommuner och landsting att överlÀmna modermÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet pÄ entreprenad. För de fristÄende skolorna kompletteras dessutom ett redan friare regelverk sett ur ett upphandlingsperspektiv med en möjlighet att Àven anvÀnda sig av kommuner som utförare av entreprenaden.

Det Àr dock viktigt att pÄpeka sÄvÀl för Teckal-undantag som för Hamburg-samarbeten att en upphandlande myndighet alltid noggrant ska övervÀga om förutsÀttningarna för tillÀmpning av undantagen Àr uppfyllda och att de i detta ska beakta att det Àr den upphandlande myndigheten som har bevisbördan för att sÄ Àr fallet. Vid tveksamheter bör försiktighet iakttas och upphandling genomföras.

142

8Förslag för svenska som andrasprÄk

Detta kapitel innehÄller utredningens stÀllningstagande i frÄga om direktivens andra punkt. Utredningen ska ta stÀllning till om skolhuvudmÀn ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever svenska som andrasprÄk genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad.

Vi redovisar hÀr i tur och ordning vad vi har utgÄtt ifrÄn i vÄrt arbete, frÄgor om vad en förÀndring skulle kunna innebÀra och om en förÀndring skulle lösa det aktuella problemet. Vi beskriver hur vi saknar underlag (efter den korta tid som har stÄtt till vÄrt förfogande) för att i dagslÀget föreslÄ en förÀndring för detta omfattande Àmne och redogör till sist för andra möjligheter och ÄtgÀrder.

8.1UtgÄngspunkter för stÀllningstagandet

Precis som i föregĂ„ende kapitel vill vi inleda med att redogöra för vilka utgĂ„ngspunkter som vi har haft i vĂ„r analys av den aktuella frĂ„gestĂ€llningen. Eftersom arbetet i denna del syftar till att ta stĂ€llning till om ett visst tillvĂ€gagĂ„ngssĂ€tt ska anvĂ€ndas – till skillnad frĂ„n frĂ„gorna kring modersmĂ„l som gĂ€ller hur ett problem ska lösas – har vi hĂ€r anvĂ€nt oss av framför allt en princip. Det Ă€r den viktiga principen för skolpolitiken att eleverna ska fĂ„ tillgĂ„ng till utbildning av god kvalitet. Det handlar, för att citera skollagen

(2010:800), om att ”Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lĂ€rande och sin personliga utveckling för att de utifrĂ„n sina egna förutsĂ€ttningar ska kunna utvecklas sĂ„ lĂ„ngt som möjligt enligt utbildningens mĂ„l.” (3 kap. 3 §).

143

Förslag för svenska som andrasprÄk SOU 2016:12

8.2Försiktighetsprincip bör rÄda

I och med att kvaliteten pÄ utbildningen Àr vÄr högsta prioritet resonerar vi i detta avsnitt först kring möjliga fördelar med fjÀrrundervisning pÄ entreprenad för svenska som andrasprÄk och vilka konsekvenser som kan uppstÄ av att tillÄta fjÀrrundervisning pÄ entreprenad.

8.2.1Ökad tillgĂ„ng genom fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad

Det frÀmsta argumentet för att tillÄta fjÀrrundervisning i svenska som andrasprÄk pÄ entreprenad Àr att det kan skapa bÀttre förutsÀttningar för huvudmannen att fÄ tillgÄng till behöriga lÀrare utanför skolenheten, i stÀllet för att undervisningen bedrivs av obehöriga lÀrare inom skolenheten. Inom ramen för utredningens arbete har sÄvÀl Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som Friskolornas riksförbund efterfrÄgat den flexibilitet som fjÀrrundervisning pÄ entreprenad innebÀr för huvudmÀnnen.

Eleven skulle genom sÄdan undervisning ha möjlighet att fÄ tillgÄng till bÀttre undervisning som bedrivs av en behörig lÀrare och dÀrmed högre kvalitet i undervisningen. Fördelarna med detta skulle kunna uppvÀga de eventuella nackdelar som fjÀrrundervisningsmomentet kan medföra.

8.2.2Brist pÄ underlag om fjÀrrundervisning

Det finns dessvÀrre begrÀnsat med forskning och beprövad erfarenhet kring fjÀrrundervisning i Sverige, eftersom möjligheter att bedriva detta har saknats före 2015. De flesta utvÀrderingar som finns handlar om det som numera kallas distansundervisning. Att det saknas utvÀrderingar kring fjÀrrundervisning betyder i sin tur att det inte finns belÀgg för att just undervisningsformen fjÀrrundervisning Àr vare sig positiv eller negativ för eleverna och deras utbildning. Vi kan ocksÄ se att det finns en del möjligheter med att tillÄta sÄdan undervisning.

Samtidigt bör stÀllningstaganden vara baserade pÄ analyser som inte ryms inom den tidsram som har stÄtt till förfogande för detta delbetÀnkande. Vi har identifierat en rad frÄgor som i nulÀget inte

144

SOU 2016:12 Förslag för svenska som andrasprÄk

Àr fullt utredda vad gÀller fjÀrrundervisning, men som behöver analyseras nÀrmare. Om fjÀrrundervisning pÄ entreprenad ska tillÄtas behövs mer kunskap om dessa aspekter för att utredningen ska kunna ta stÀllning till bÀsta tÀnkbara utformning av ett sÄdant förslag. Det handlar om att minimera eventuella risker och om att dra största möjliga vinster av en sÄdan förÀndring.

NÄgra av de frÄgor dÀr vi behöver mer underlag Àr dessa:

FĂ„r eleverna en likvĂ€rdig utbildning?

Hur pĂ„verkas kommunikationen mellan lĂ€rare och elever? Kommunikationen mellan eleverna?

Hur pĂ„verkas elevernas nĂ€rvaro?

Hur pĂ„verkas individualiseringen av undervisningen?

Hur pĂ„verkas den löpande formativa Ă„terkopplingen, dels att lĂ€raren fĂ„r Ă„terkoppling pĂ„ om eleven har förstĂ„tt, dels att lĂ€raren ska kunna ge eleven Ă„terkoppling för sin utveckling?

Hur pĂ„verkas lĂ€rarnas arbetsbörda och arbetsuppgifter?

Hur pĂ„verkas undervisningen av tekniken?

Hur pĂ„verkas samverkan med övriga Ă€mnen och möjligheterna till Ă€mnesövergripande arbete?

Vad innebĂ€r det för skolans socialiserings- och vĂ€rdegrundsuppdrag, t.ex. jĂ€mstĂ€lldhet?

Det som redovisas ovan Àr omrÄden som utredningen under tiden fram till delbetÀnkandet inte har kunnat trÀnga in i pÄ djupet och dÀrför har brist pÄ underlag om. Vi vet helt enkelt för lite i dag om konsekvenserna av fjÀrrundervisning.

8.2.3Omfattande och centralt Àmne

Svenska som andrasprĂ„k Ă€r, som vi har konstaterat i kapitel 5, ett omfattande och centralt Ă€mne för eleverna. Ämnet ger kunskaper som skapar förutsĂ€ttningar för elevernas utveckling inom andra Ă€mnen. Det utgör dessutom en ansenlig del av timplanen i grundskolan, redan i den timplan som anvĂ€nds i normalfallet och framför

145

Förslag för svenska som andrasprÄk SOU 2016:12

allt för nyanlÀnda elever som omfattas av de satsningar och regler som redovisas i avsnitt 3.3.1. Svenska som andrasprÄk skiljer sig pÄ sÄ sÀtt frÄn Àmnet modersmÄl, som utgör en mindre andel av undervisningen och ofta ges utanför timplanebunden tid.

Till skillnad frÄn modersmÄlsundervisning Àr svenska som andrasprÄk, eftersom det Àr ett alternativ till Àmnet svenska, dessutom ett Àmne som Àr obligatoriskt för eleverna att delta i. ModersmÄlsundervisning Àr en möjlighet för eleverna.

Ytterligare en skillnad jÀmfört med modersmÄlsundervisning Àr att huvudmÀnnen Àr skyldiga att anordna undervisning i svenska som andrasprÄk. Undervisning i modersmÄl kan en huvudman avstÄ frÄn att anordna om det exempelvis inte finns nÄgon lÀmplig lÀrare.1 Observera att detta inte handlar om nÄgon rangordning av skolans Àmnen frÄn vÄr sida, och inte nÄgon nedvÀrdering av Àmnet modersmÄl. Det Àr dock svÄrt att argumentera för annat Àn att svenska respektive svenska som andrasprÄk Àr det mest centrala och det mest omfattande Àmnet, sÀrskilt för nyanlÀnda elever, och av det följer att förutsÀttningarna för att förÀndra regelverket Àr

annorlunda.

8.2.4Inom huvudmannens egen organisation eller entreprenad

Som vi har beskrivit ovan Àr inte frÄgan som vi ska besvara huruvida fjÀrrundervisning i svenska som andrasprÄk ska tillÄtas eller ej. Vi ska ta stÀllning till om fjÀrrundervisning pÄ entreprenad ska tillÄtas för Àmnet, dvs. att nÄgon annan Àn den som Àr huvudman för elevernas utbildning utför undervisningen.

Som vi har redogjort för i kapitel 4 Àr den bÀrande principen för skolvÀsendet att endast huvudmÀn ska bedriva undervisning och det inom den egna organisationen, Àven om det av olika anledningar kan vara nödvÀndigt med specifika undantag frÄn denna princip (genom entreprenadbestÀmmelserna). Det finns dock ett sÀrskilt problem med att undervisningen bedrivs pÄ entreprenad i stÀllet för inom den egna organisationen. Det gÀller det ansvar som huvudmannen tar, eller snarare inte tar, för

1 Se bl.a. 5 kap. 10 § skolförordningen (2011:185).

146

SOU 2016:12 Förslag för svenska som andrasprÄk

undervisningen vid entreprenad. Skolinspektionen har bedömt att mÄnga kommuner vid entreprenadförhÄllanden inom vuxenutbildningen behöver bli betydligt bÀttre pÄ att stÀlla krav pÄ utförarna och pÄ att följa upp hur utbildningen fungerar.2 Vuxenutbildningen skiljer sig visserligen frÄn sÄdan entreprenad som vi diskuterar hÀr, eftersom det ofta handlar om att överlÀmna hela utbildningen pÄ entreprenad till en enskild juridisk person, men det Àr ett omrÄde dÀr det finns erfarenhet av att sluta avtal om entreprenad och trots det uppstÄr dessa problem som Skolinspektionen har pekat pÄ. Risken torde vara Ànnu större vid entreprenad inom ett nytt ÀmnesomrÄde, dÀr tidigare erfarenheter av entreprenad saknas, Àven om det kan vara ett övergÄende problem.

Vi vill dÀrför betona vikten av att utbildning i första hand bedrivs inom huvudmannens egen organisation.3 Samtidigt kan det naturligtvis vara svÄrt för smÄ huvudmÀn, sÀrskilt för en enskild huvudman med en enda skolenhet som skulle ha en lÀttare situation om denne kunde överlÀmna uppgifter pÄ entreprenad till nÄgon annan.

Den problematik kring entreprenad som vi berör hÀr och den om fjÀrrundervisning i avsnitt 8.2.2 ovan behöver naturligtvis hanteras Àven för exempelvis modersmÄlsundervisning, men det bedömer vi som görligt dÄ modersmÄl Àr ett mindre omfattande Àmne.

8.2.5Tidigare avvaktande instÀllning

Som vi har redovisat i avsnitt 6.2.3 har bÄde regeringen och myndigheter tidigare varit avvaktande i frÄga om bÄde fjÀrrundervisning eller distansundervisning och entreprenad. Som framgÄr av det avsnittet har tidigare förslag pÄ omrÄdet varit skeptiska till att tillÄta sÄdant för de mer omfattande och teoretiska Àmnena.

2Skolinspektionen (2015a).

3I gymnasieskolan ges undervisning i svenska som andrasprÄk framför allt inom ramen för introduktionsprogrammet sprÄkintroduktion, dÀr det dessutom utgör en stor del av utbildningen. Det Àr möjligt att sluta ett samverkansavtal med en annan kommun eller ett annat landsting om att sprÄkintroduktion ska ordnas (15 kap. 30 § skollagen). PÄ sÄ sÀtt kan en kommun överlÄta huvudmannaskapet helt och hÄllet för gymnasieskolan, vilket inte Àr möjligt för grundskolan.

147

Förslag för svenska som andrasprÄk SOU 2016:12

8.2.6Försiktighetsprincip

FjÀrrundervisning Àr, som vi har konstaterat i tidigare kapitel, ett nytt fenomen och bara tillÄtet inom vissa avgrÀnsade omrÄden. Entreprenad Àr inte heller det sÀrskilt beprövat inom barn- och ungdomsutbildning, speciellt inte inom grundskolan. Med anledning av de frÄgestÀllningar som vi har redogjort för ovan har vi en avvaktande instÀllning till att tillÄta fjÀrrundervisning pÄ entreprenad för svenska som andrasprÄk utan mer kunskap om följderna.

I vÄrt andra uppdrag, kring modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl, förordar vi visserligen att detta tillÄts, men det finns viktiga skillnader om vi jÀmför med dagens regler. ModersmÄlsundervisning Àr i dag tillÄtet att bedriva med fjÀrrundervisning inom den egna organisationen. Dessutom Àr det redan delvis tillÄtet med entreprenad (nÀr enskilda huvudmÀn anlitar en enskild fysisk eller juridisk person). Steget att tillÄta fjÀrrundervisning i modersmÄl pÄ entreprenad Àr dÀrmed inte sÀrskilt stort.

Att dĂ€remot tillĂ„ta fjĂ€rrundervisning i svenska som andrasprĂ„k pĂ„ entreprenad Ă€r ett avsevĂ€rt större steg. Ämnet kan i dag varken ges som fjĂ€rrundervisning (förutom inom ramen för den nystartade försöksverksamheten) eller pĂ„ entreprenad. Det Ă€r som vi har noterat ovan oprövad mark och ett omrĂ„de dĂ€r mycket lite forskning har gjorts och utredningen vill dĂ€rför betona försiktighet i reformtakten. Noggranna konsekvensanalyser behöver göras först för att kunna utforma eventuella förslag pĂ„ lĂ€mpligt sĂ€tt.

8.3Skulle problemet lösas?

Även om elevernas tillgĂ„ng till kvalitativ utbildning Ă€r det viktigaste att ta hĂ€nsyn till finns det en annan aspekt som behöver vĂ€gas in och som utredningen dĂ€rför ocksĂ„ har analyserat: skulle det betyda stor skillnad för huvudmĂ€nnens möjligheter att rekrytera lĂ€rare i svenska som andrasprĂ„k om fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad tillĂ€ts?

148

SOU 2016:12 Förslag för svenska som andrasprÄk

8.3.1TillgÄngen pÄ lÀrare

En förutsÀttning för att situationen ska underlÀttas av att undervisning överlÀmnas pÄ entreprenad Àr att det finns lÀrare i svenska som andrasprÄk som i dag inte utnyttjas fullt ut.

Som vi konstaterade i avsnitt 5.7.2 rÄder det stor brist pÄ lÀrare i svenska som andrasprÄk; en brist som fanns redan före den nu uppkomna situationen med mÄnga nyanlÀnda elever. Det finns mycket fÄ kommuner som har tillrÀckligt med lÀrare för att fylla de egna behoven och det Àr kommuner dÀr fÄ elever deltar i svenska som andrasprÄk. Att det dÄ skulle vara möjligt för nÄgon huvudman att i stÀllet utföra uppgifter Ät en annan huvudman Àr relativt osannolikt. Undantaget Àr om undervisningen i dag bedrivs i sÄ smÄ grupper att det skulle gÄ att uppnÄ samordningsvinster genom nÄgot större undervisningsgrupper.

VÀrt att framhÄlla Àr att det med nuvarande regelverk för fjÀrrundervisning respektive entreprenad inte finns nÄgon garanti för att det faktiskt Àr en legitimerad och för Àmnet behörig lÀrare som undervisar vid fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. Huruvida sÄdana krav ska stÀllas kommer att analyseras av utredningen framöver.

Vidare finns det för lÀrare i svenska som andrasprÄk krav pÄ legitimation och behörighet, pÄ samma sÀtt som i de flesta skolÀmnen. Som vi har konstaterat tidigare finns det dÀremot möjlighet att göra undantag för den som undervisar i Àmnet modersmÄl och för studiehandledare saknas motsvarande krav. Att det finns undantag i frÄga om anstÀllning och att bedriva undervisning för modersmÄl, till skillnad frÄn svenska som andrasprÄk, medför att fler lÀrare, lÄt vara obehöriga, finns att tillgÄ för modersmÄlsundervisning. Med fler lÀrare att tillgÄ ökar sannolikheten att finna lÀmpliga lÀrare genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. Svenska som andrasprÄk har inte motsvarande goda förutsÀttningar. DÀrför Àr det inte lika sjÀlvklart att en förÀndring för svenska som andrasprÄk skulle lösa problemet lika effektivt som förÀndringen för modersmÄl.

Dessutom kan antas att den som Àr behörig att undervisa i svenska som andrasprÄk ofta ocksÄ har behörighet att undervisa i fler Àmnen medan den som Àr modersmÄlslÀrare vanligen inte undervisar i andra Àmnen. DÀrmed Àr rekryteringslÀget för svenska som andrasprÄk besvÀrligare Àn för modersmÄl. Att undervisa via

149

Förslag för svenska som andrasprÄk SOU 2016:12

fjÀrrundervisning kan dessutom göra en del lÀrare tveksamma till att arbeta med svenska som andrasprÄk, enligt lÀrarfacken.

En skillnad frÄn modersmÄlsundervisning Àr att det för undervisning i svenska som andrasprÄk finns andra lÀrarkategorier vars kompetens Àr sÄ pass nÀrliggande att de, om nödvÀndigt, Àven kan bedriva undervisning i detta Àmne. SÀrskilt i de tidigare Ärskurserna kan lÀrare med behörighet i svenska göra insatser, trots att behörighet i svenska som andrasprÄk saknas. NÄgon motsvarande möjlighet finns inte för modersmÄlsÀmnet.

8.3.2LĂ€rarnas arbetssituation

Det finns Àven en viktig skillnad i frÄga om lÀrarnas arbetssituation i jÀmförelsen mellan modersmÄl och svenska som andrasprÄk. ModersmÄlsundervisning ges nÄgon enstaka timme i veckan av en lÀrare i ett mindre vanligt sprÄk. Det betyder att en sÄdan lÀrare dÀrmed har utrymme för att undervisa elever Àven hos andra huvudmÀn. Det kan till och med vara attraktivt för lÀraren eftersom det kan möjliggöra att lÀraren fÄr en heltidstjÀnst.

I och med att svenska som andrasprÄk Àr ett sÄ omfattande Àmne Àr det emellertid enklare att pussla ihop en heltidstjÀnst med enbart undervisning i svenska som andrasprÄk inom huvudmannens egen organisation (förutsatt att lÀraren önskar det förstÄs).

8.4Utredningens förslag: nej till fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad – i dagslĂ€get

UtifrÄn de principer och aspekter vi har redovisat ovan lÀmnar utredningen inte i nulÀget nÄgot förslag om att det ska bli tillÄtet med fjÀrrundervisning pÄ entreprenad för svenska som andrasprÄk.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Friskolornas Riksförbund, som bÄda har varit representerade i expertgruppen, skulle ha önskat att vi redan nu hade föreslagit en förÀndring.

VÄrt stÀllningstagande beror framför allt pÄ att vi vet för lite om vilka effekter fjÀrrundervisning pÄ entreprenad skulle ge för ett sÄ omfattande och centralt Àmne.

Vi vill fortsÀtta analysera regelverket för svenska som andrasprÄk tillsammans med vad som bör gÀlla för andra skolÀmnen. Att

150

SOU 2016:12 Förslag för svenska som andrasprÄk

hantera svenska som andrasprÄk tillsammans med utredningens övriga uppdrag ger oss bÀttre förutsÀttningar att ta ett gemensamt grepp. Exempel pÄ frÄgor som vi dÄ bÀttre kan hantera Àr om det ska tillÄtas fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i svenska som andrasprÄk men inte för svenska. En annan frÄga Àr om det gÄr att motivera ett undantag för svenska som andrasprÄk med att det rÄder lÀrarbrist utan att göra likadant för teknikÀmnet och naturvetenskapliga Àmnen som ocksÄ lider av stor brist pÄ behöriga lÀrare. Det Àr ett par av de frÄgor vi avser att fundera mer pÄ.

Vi vill understryka att vÄr stÄndpunkt i delbetÀnkandet inte innebÀr att vi i dagslÀget avfÀrdar möjligheten till fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i svenska som andrasprÄk. I vÄrt uppdrag framöver ingÄr enligt direktiven att vi ska föreslÄ under vilka förutsÀttningar skolhuvudmÀn, eller i vissa fall andra aktörer, bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning Ät andra skolhuvudmÀn. Det kan exempelvis handla om fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. FrÄgan kommer alltsÄ att Äterkomma.

Vi behöver dock först den mer grundlÀggande utredningen av vilka förutsÀttningar som ska motivera undantag frÄn principen att huvudmannen ska anordna undervisningen. SÀrskilt viktigt Àr det att undantag inte fÄr utnyttjas som ett alternativ för att minska kostnaderna genom att sÀnka kvaliteten. Det kan ocksÄ handla om att begrÀnsa möjligheterna till undantag till vissa skolformer eller Ärskurser, t.ex. utifrÄn elevernas mognad.

Vidare Ă€r fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad ett stort steg att ta för ett sĂ„ omfattande Ă€mne som svenska som andrasprĂ„k att det krĂ€ver en mer gedigen analys av konsekvenserna. Vi mĂ„ste noggrant undersöka de risker vi har lyft i detta kapitel för att kunna föreslĂ„ hur de kan hanteras, t.ex. om nĂ„gra sĂ€rskilda krav ska stĂ€llas pĂ„ fjĂ€rrlĂ€raren eller pĂ„ huvudmannen. Som tĂ€nkbara krav kan nĂ€mnas att fjĂ€rrlĂ€raren Ă€r legitimerad, att viss fortbildning har genomförts eller om samarbete med elevernas andra lĂ€rare. Även andra typer av stödstrukturer kan behöva regleras.

Dessutom menar vi att det Àr nödvÀndigt att pröva vilka ekonomiska konsekvenser som ett förÀndrat regelverk skulle kunna fÄ. Skulle nya möjligheter öppna upp en marknad pÄ skolomrÄdet som inte har existerat tidigare?

Vi kan ocksÄ konstatera, som i avsnitt 8.3, att en regelförÀndring som tillÄter fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i svenska som andra-

151

Förslag för svenska som andrasprÄk SOU 2016:12

sprÄk sannolikt inte skulle underlÀtta situationen i praktiken. Bristen pÄ lÀrare Àr alltför stor och en rad skillnader jÀmfört med modersmÄl gör att de tvÄ Àmnena bör hanteras pÄ olika sÀtt i nulÀget.

Med den begrÀnsade tid som har stÄtt till vÄrt förfogande för detta delbetÀnkande har det inte varit praktiskt möjligt att nu göra de analyser som vi vill göra inför vÄrt slutbetÀnkande. DÀrför fortsÀtter vi med dessa frÄgor framöver. Vi har i det kommande arbetet ocksÄ möjlighet att ta hÀnsyn till synpunkter pÄ det vi har skrivit i detta delbetÀnkande.

Vi anser sÄledes att undervisning i svenska som andrasprÄk tills vidare mÄste bedrivas inom huvudmannens egen organisation och vi avser att Äterkomma i frÄgan i vÄrt slutbetÀnkande.

8.5Andra möjligheter och ÄtgÀrder

Vi Àr medvetna om att mÄnga huvudmÀn har en svÄr sits med att erbjuda undervisning i svenska som andrasprÄk till de elever som har rÀtt till det, sÀrskilt smÄ huvudmÀn. Som beskrivs ovan anser vi dock att det Àr för osÀkert att i nulÀget öppna upp för fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i detta Àmne.

De svÄrigheter som finns, sÄsom brist pÄ behöriga lÀrare, bör dÀrför tills vidare hanteras pÄ andra sÀtt. Det har ocksÄ kommit till utredningens kÀnnedom att arbete pÄgÄr pÄ Utbildningsdepartementet för att bl.a. möjliggöra behörighetsgivande kompetensutveckling för olika lÀrarkategorier.

Vi vill ocksÄ pÄpeka att det redan Àr möjligt för den som undervisar att ta hjÀlp av en annan lÀrare, via informations- och kommunikationsteknik (IKT), eller av en annan lÀrare pÄ plats i klassrummet som ett komplement till övrig undervisning.

Den skola som saknar en behörig lÀrare i svenska som andrasprÄk kan med stöd av bestÀmmelserna i 2 kap. 18 § skollagen (2010:800) i stÀllet anvÀnda en obehörig lÀrare att bedriva undervisningen, högst ett Är i sÀnder. Den obehörige lÀraren fÄr dÄ, som ett led i sin undervisning av eleverna, ta hjÀlp av en annan (behörig) lÀrare inom huvudmannens organisation som undervisar med hjÀlp av IKT, nÀr den behörige lÀraren Àr Ätskild frÄn eleverna i rum men inte i tid (5 a kap. 1 § andra stycket i skolförordningen [2011:185], 4 a kap. 1 § andra stycket gymnasieförordningen [2010:2039]). Det

152

SOU 2016:12 Förslag för svenska som andrasprÄk

Àr alltsÄ en möjlighet nÀr en skola saknar behörig lÀrare pÄ plats om det finns andra behöriga lÀrare inom huvudmannens organisation, t.ex. pÄ en skola i kommunens centralort. (Hur smÄ skolhuvudmÀn ska kunna hantera liknande situationer Àr en av frÄgorna för utredningens fortsatta arbete.)

Möjligheten pÄminner en del om fjÀrrundervisning, dock med den viktiga skillnaden att det fortfarande Àr hemlÀraren pÄ skolenheten som har ansvaret för undervisningen. HemlÀraren har sin vanliga kontakt med rektor och de andra lÀrarna. DÀrigenom garanteras en löpande och bra kontakt med övriga skolenheten, vilket skulle vara svÄrare att uppnÄ vid en fjÀrrundervisningssituation. BestÀmmelserna om betygssÀttning hindrar sedan inte att tvÄ undervisande lÀrare sÀtter betyg tillsammans, dvs. den lÀrare som finns pÄ plats hos eleverna kan sÀtta betyg tillsammans med den behörige lÀraren.

PÄ sÄ sÀtt kan undervisning via IKT vara ett komplement till övrig undervisning i Àmnet. VÄrt stÀllningstagande innebÀr att fjÀrrundervisning (pÄ entreprenad) inte Ànnu fÄr vara ersÀttning för all undervisning i svenska som andrasprÄk och att ansvarig lÀrare i svenska som andrasprÄk tills vidare finns i den lokal dÀr eleverna vistas.

Avslutningsvis vill vi pÄpeka att den möjlighet för regeringen att meddela dispens enligt 23 kap. 5 § skollagen för entreprenad Àven omfattar Àmnet svenska som andrasprÄk. Om sÀrskilda skÀl skulle bedömas föreligga kan regeringen sÄledes medge att undervisning i svenska som andrasprÄk fÄr drivas pÄ entreprenad.

153

9 Konsekvenser av förslagen

Utredningen ska enligt förordning och direktiv redovisa olika konsekvenser av förslagen som vi lÀmnar. Detta gör vi i huvudsak hÀr, med en uppstÀllning som utgÄr ifrÄn vad som sÀgs i förordning och direktiv, Àven om en del ocksÄ Äterfinns i tidigare kapitel och delvis upprepas nedan.

9.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav

9.1.1Kommittéförordningen

Utredningen ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag enligt 14–15 a §§ kommittĂ©förordningen (1998:1474).

Enligt 14 § ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag fÄr för kostnader eller intÀkter för staten, kommuner, landsting, företag och andra enskilda. Om förslagen innebÀr samhÀllsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. NÀr det gÀller kostnadsökningar och intÀktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslÄ en finansiering.

I 15 § anges att om förslagen i ett betÀnkande har betydelse för den kommunala sjÀlvstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betÀnkandet. Detsamma gÀller nÀr ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsÀttning och offentlig service i olika delar av landet, för smÄ företags arbetsförutsÀttningar, konkurrensförmÄga eller villkor i övrigt i förhÄllande till större företags, för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn eller för möjligheten att nÄ de integrationspolitiska mÄlen.

155

Konsekvenser av förslagen SOU 2016:12

9.1.2Konsekvensutredning vid regelgivning

Om ett betÀnkande innehÄller förslag till nya eller Àndrade regler ska förslagens kostnadsmÀssiga och andra konsekvenser anges pÄ ett sÀtt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommitté- förordningen).

Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehÄlla

1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnÄ,

2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnÄ och vilka effekterna blir om nÄgon reglering inte kommer till stÄnd,

3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen,

4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderÀtt grundar sig pÄ,

5.uppgifter om vilka kostnadsmÀssiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jÀmförelse av konsekvenserna för de övervÀgda regleringsalternativen,

6.en bedömning av om regleringen överensstÀmmer med eller gÄr utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och

7.en bedömning av om sÀrskilda hÀnsyn behöver tas nÀr det gÀller tidpunkten för ikrafttrÀdande och om det finns behov av speciella insatser.

Kan regleringen fÄ effekter av betydelse för företags arbetsförutsÀttningar, konkurrensförmÄga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som Àr möjlig, innehÄlla en beskrivning av följande:

1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen Àr verksamma i samt storleken pÄ företagen,

2.vilken tidsÄtgÄng regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebÀr för företagens administrativa kostnader,

156

SOU 2016:12 Konsekvenser av förslagen

3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förÀndringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,

4.i vilken utstrÀckning regleringen kan komma att pÄverka konkurrensförhÄllandena för företagen,

5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att pÄverka företagen, och

6.om sÀrskilda hÀnsyn behöver tas till smÄ företag vid reglernas utformning.

9.1.3Utredningens direktiv

I utredningens direktiv anges att redogörelsen ocksÄ ska innehÄlla en beskrivning av ett antal andra konsekvenser.

Om förslagen medför krav pÄ att anvÀnda informations- och kommunikationsteknik ska utredaren ge en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser av detta, t.ex. handlingsplaner för hur undervisningen ska genomföras om det uppstÄr problem med tekniken.

Redogörelsen ska Àven innehÄlla en beskrivning av konsekvenser för elevers rÀtt till likvÀrdig tillgÄng till utbildning och vilka övriga konsekvenser förslagen kan fÄ för elever, innefattande elevers rÀtt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning och sÀrskilt stöd enligt skollagen. Utredaren ska Àven bedöma konsekvenser för skolans socialiserings- och vÀrdegrundsuppdrag. DÀrtill ingÄr att redovisa vilka konsekvenser de förslag som lÀmnas har ur ett barnrÀttsperspektiv.

Utredaren ska ocksÄ analysera konsekvenser för det fria skolvalet och om förslagen fÄr konsekvenser för elevunderlaget pÄ enskilda skolor samt för skolor inom en region.

Eventuella konsekvenser för förÀndringar av lÀrares arbetsuppgifter och arbetstid ska ocksÄ belysas, liksom om förslagen medför specifika behov av kompetensutveckling för lÀrare.

157

Konsekvenser av förslagen SOU 2016:12

9.2Problemet och utredningens syfte

Den problembild som utredningen har till uppgift att hantera i sitt delbetÀnkande Àr att skolhuvudmÀn kan ha svÄrt att, inom sin befintliga organisation och verksamhet, erbjuda elever utbildning sÄsom modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl, som eleverna har rÀtt till enligt skollagen eller behov av. Det rÄdande rÀttslÀget innebÀr begrÀnsningar i frÄga om samarbeten med andra. Genom utredningens förslag behöver huvudmÀnnen fÄ bÀttre möjligheter att erbjuda eleverna modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet.

HuvudmĂ€nnen inom de aktuella skolformerna kommer att kunna fatta beslut om sĂ„dan entreprenad, och i samband med det lĂ€mna över myndighetsutövning, med stöd av 23 kap. 1–7 §§ skollagen (2010:800) och föreskrifter meddelade av regeringen med stöd av 29 kap. 22 a §§ skollagen.

9.2.1Utredningens förslag

Utredningen föreslÄr att skolhuvudmÀn inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan ska fÄ överlÀmna uppgifter som avser modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl pÄ entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Det bör Àven vara möjligt att överlÀmna fjÀrrundervisning i modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl pÄ entreprenad till andra skolhuvudmÀn. PÄ sÄ sÀtt ökar huvudmÀnnens möjligheter att erbjuda eleverna detta. Vi beskriver och motiverar dessa förÀndringar ytterligare i kapitel 6 och redogör för vissa rÀttsliga aspekter i kapitel 7.

9.2.2Alternativa lösningar

Utredningen har Àven övervÀgt alternativa, eller kompletterande, lösningar för att skapa bÀttre förutsÀttningar för huvudmÀn att tillhandahÄlla modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl. En tÀnkbar alternativ möjlighet för att sÄvÀl kommunala som fristÄende skolor ska kunna erbjudas bÀttre tillgÄng till

158

SOU 2016:12 Konsekvenser av förslagen

kompetens skulle vara att samla resurser för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet till en utpekad myndighet som ges ett sÄdant uppdrag. Redan i dag har Specialpedagogiska skolmyndigheten ett rikstÀckande uppdrag i frÄga om att tillhandahÄlla specialpedagogiskt stöd och för utbildning i specialskolan. En myndighet som den skulle möjligen kunna utföra ett sÄdant uppdrag.

Vi har emellertid valt att inte gÄ vidare med att undersöka en sÄdan myndighetslösning. Detta eftersom det som utredningen ska hantera utgör en angelÀgenhet som vi tror bÀst löses genom ökade samarbetsmöjligheter mellan offentliga och enskilda huvudmÀn, dvs. hos de aktörer som redan i dag bedriver modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl i egen regi och dÀrför har kompetensen för detta.

Skulle vi inte föreslÄ nÄgon förÀndring i frÄga om modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl skulle mÄnga elever bli utan denna undervisning och extra anpassningar eller sÀrskilt stöd.

9.2.3Vilka berörs av regleringen

De som berörs av de förslag vi lÀmnar Àr sÄvÀl offentliga som enskilda huvudmÀn för de fyra aktuella skolformerna. Skolornas elever som har behov av och/eller rÀtt till modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄl berörs ocksÄ. Vidare pÄverkas rektorer, lÀrare, studiehandledare och andra anstÀllda som kan vara verksamma som handledare i den lokal dÀr eleverna befinner sig vid fjÀrrundervisning. Förslagen har dessutom verkan pÄ Skolverket, som t.ex. kan komma att rÄdfrÄgas om lÀmpliga tillvÀgagÄngssÀtt, och pÄ Skolinspektionen, som utövar tillsyn över verksamheten. Dessutom har utredningen övervÀgt om förslagen pÄverkar nÀringslivet och aktörer pÄ en eventuell utbildningsmarknad men bedömt att sÄ inte Àr fallet. För den bedömningen, som kan behöva göras Äterkommande, berörs inte bara nÀringslivet utan Àven kommunerna och landstingen i allmÀnhet samt myndigheten Konkurrensverket. Se mer om detta under avsnitt 7.2.

SkolvÀsendet och EU-rÀtten berörs av utredningen i kapitel 7. Bedömningen Àr att utredningens förslag för skolvÀsendet Àr förenligt med Sveriges Ätaganden med anledning av medlemskapet i Europeiska

159

Konsekvenser av förslagen SOU 2016:12

unionen. I frÄga om upphandling av entreprenad inom skolvÀsendet Àr bedömningen dessutom att nationell lagstiftning, lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU), stÀller större krav pÄ upphandling av tjÀnster inom skolvÀsendet Àn vad Europaparlamentets och RÄdets direktiv 2014/24/EU (upphandlingsdirektivet)) gör. Detta berör offentliga huvudmÀn pÄ sÄ sÀtt att LOU kan medföra större krav pÄ administration Àn vad som hade varit fallet om LOU inte hade varit tillÀmplig. FrÄgan ligger emellertid utanför utredningens uppdrag att beakta nÀrmre.

9.3Ekonomiska konsekvenser

I detta avsnitt beskriver vi om förslagen kan innebÀra nÄgra kostnadsmÀssiga konsekvenser för staten och huvudmÀnnen. Eventuella intÀkter i frÄga om dessa förslag Àr marginella.

9.3.1Kostnader för staten

Utredningens förslag föranleder ingen förÀndring i sak för staten i egenskap av skolhuvudman. DÀremot kan de föreslagna entreprenadmöjligheterna eventuellt medföra ett ökat behov av tillsyn av statliga myndigheter sÄsom Skolinspektionen och Konkurrensverket. Förslaget kan Àven innebÀr att Skolverkets uppdrag att tillhandahÄlla rÄd och stöd till huvudmÀn ökar. Utredningens bedömning Àr emellertid att de ökade arbetsuppgifterna Àr marginella och ska kunna rymmas inom myndigheternas anslag.

Ytterst kan Ă€ven mĂ„l om upphandling eller konkurrens komma att prövas av domstolar. Utredningens bedömning Ă€r dock att förslagen inte kommer att medföra nĂ„gon markant ökning i mĂ„lmĂ€ngd. Detta grundas pĂ„ att utredningen bedömer att offentliga huvudmĂ€n i huvudsak kommer att anvĂ€nda sig av de möjligheter till samarbeten som vi redogjort för och som inte gör att en ”vanlig” upphandling kommer till stĂ„nd.

Som vi skriver i avsnitt 6.7 har det under den korta tid som har stÄtt till vÄrt förfogande inte varit möjligt att nÀrmare diskutera sÄdant som lÀmpliga fortbildningsinsatser för fjÀrrlÀrare eller utvÀrdering av förÀndringarna. Vi vill i stÀllet ta ett helhetsgrepp pÄ

160

SOU 2016:12 Konsekvenser av förslagen

frÄgor kring implementering i vÄrt slutbetÀnkande. Det betyder att vi i detta delbetÀnkande inte lÀgger nÄgra förslag pÄ detta omrÄde.

Utredningen har vidare avfÀrdat alternativa förslag pÄ lösningar av uppdraget som skulle ha inneburit ökade kostnader för staten, sÄsom ett sÀrskilt uppdrag till en myndighet att tillhandahÄlla resurser för modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl (se avsnitt 9.2.2).

9.3.2Kostnader för huvudmÀnnen inom skolvÀsendet

I avsnitt 6.5 redogör vi för att den huvudman som sÄ önskar i och med utredningens förslag kan vÀlja att överlÀmna uppgifter som rör fjÀrrundervisning i Àmnet modersmÄl pÄ entreprenad. Det kan göras om huvudmannen anser att det ger eleverna bÀttre undervisning och Àr en lÀmplig metod för att tillgodose deras behov. HuvudmÀnnen fÄr dÀrigenom fler möjligheter att erbjuda eleverna modersmÄlsundervisning men förslaget innebÀr inte nÄgon ökad skyldighet.

För en del huvudmÀn kan möjligheten till fjÀrrundervisning pÄ entreprenad komma att innebÀra minskade kostnader jÀmfört med att anordna undervisning inom ramen för den egna organisationen, dÄ lÀrarna kan anvÀndas mer effektivt. FjÀrrundervisning fÄr dock inte anvÀndas som ett led i att minska kostnaderna för undervisningen enligt regeringens bedömning i propositionen om fjÀrrundervisning.1

För att tÀcka kostnader för modersmÄlsundervisning ska de enskilda huvudmÀnnen fÄ ett s.k. tillÀggsbelopp frÄn varje berÀttigad elevs hemkommun (se avsnitt 3.4.1). Detta tillÀggsbelopp bedöms i huvudsak kunna motsvara kostnaden som huvudmannen fÄr nÀr en entreprenör anlitas. Det kommer att stÄ en enskild fritt att begÀra vilket pris den vill nÀr den erbjuder en undervisningstjÀnst, men en kommun eller ett landsting kommer inte att fÄ ta ut en större avgift Àn en som motsvarar deras kostnad. DÀrigenom Àr det Àven utredningens bedömning att vÄrt förslag inte kommer att medföra nÄgon nettointÀkt för huvudmÀnnen nÀr de utför en entreprenad.

1 Prop. 2014/15:44, s. 12 och 14.

161

Konsekvenser av förslagen SOU 2016:12

För studiehandledning pÄ modersmÄl gÀller att skolan ska ge en elev extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning eller sÀrskilt stöd utifrÄn individens behov. I frÄga om studiehandledning pÄ modersmÄl finns det inte nÄgon möjlighet att avstÄ ifrÄn att anordna detta, med hÀnvisning till att personal saknas (som det gör för modersmÄlsundervisning). En kostnad för studiehandledning har sÄledes redan uppstÄtt. VÄrt förslag i den delen handlar om att underlÀtta för huvudmannen genom att denne fÄr fler möjliga vÀgar att uppfylla den redan lagstadgade skyldigheten.

Ska modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet kunna bedrivas som fjÀrrundervisning krÀvs att den tekniska utrustningen fungerar och att lÀrare, handledledare och elever alla har kompetens för att hantera denna. Detta gÀller oavsett om fjÀrrundervisning bedrivs inom den egna organisationen, som Àr tillÄtet redan i dag, eller pÄ entreprenad, som vi föreslÄr. Att vÄra förslag handlar om nya möjligheter, inte nya skyldigheter, medför att det dock inte finns nÄgra krav pÄ investeringar i ny teknik för en huvudman om denne önskar att undervisningen ska bedrivas i form av fjÀrrundervisning. Samtidigt kan sÄdana eventuella investeringar resultera i minskade kostnader pÄ lÀngre sikt för huvudmÀnnen.

Sammanfattningsvis anser utredningen att förslaget för huvudmÀnnen frÀmst innebÀr ökade möjligheter och inga pÄtvingade ökade kostnader. Inte heller om huvudmannen vÀljer att anordna modersmÄlsundervisning med stöd av de nya möjligheterna torde en ökad kostnad uppstÄ.

9.3.3Vinster i vÀlfÀrden

Under utredningens arbete har ocksÄ en frÄga vÀckts om huruvida förslagen kan medföra ökade möjligheter till vinstuttag för enskilda fysiska eller juridiska personer. Redan i dag Àr enskilda huvudmÀn oförhindrade att göra vinst pÄ sin verksamhet vid fristÄende skolor. VÄr bedömning Àr att vÄra förslag varken ökar eller minskar möjligheten till vinstuttag ur vÀlfÀrden. Detta eftersom den ersÀttning som skolorna erhÄller ska vara berÀknad ur ett kommunalt kostnadsperspektiv och det Àr osannolikt att tjÀnsten kan överlÀmnas till en annan huvudman till en lÀgre kostnad Àn den ersÀttning som kommunen lÀmnar. Enligt skollagen (2010:800) stÀlls ocksÄ samma

162

SOU 2016:12 Konsekvenser av förslagen

krav pÄ undervisning som utförs pÄ entreprenad som pÄ undervisning som utförs inom huvudmannens egen organisation. I avsnitt 7.2 har vi Àven bedömt sannolikheten som liten att det uppstÄr en utbildningsmarknad med privata utförare som inte Àr skolhuvudmÀn. VÄr bedömning Àr dÀrför att vÄrt förslag kommer att leda till större samarbete mellan offentliga huvudmÀn och enskilda skolhuvudmÀn, men att denna lilla del av skolvÀsendet pÄ entreprenad i sig inte kommer att drivas eller styras sÀrskilt av vinstintresse.

9.3.4SamhÀllsekonomiska konsekvenser

Utredningen har i avsnitt 5.3 belyst vikten av att eleverna fÄr möjlighet att utveckla sina sprÄkkunskaper, bÄde i svenska sprÄket och i sitt modersmÄl om det Àr nÄgot annat Àn svenska. Om fler elever ges tillgÄng till modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet, med god kvalitet, kan det alltsÄ leda till förbÀttrade resultat i skolan över huvud taget. Att fullfölja skolan med godkÀnda resultat innebÀr i sin tur förbÀttrade möjligheter pÄ arbetsmarknaden. Om vi genom vÄra förslag bidrar till att fler elever fullföljer grund- och gymnasieskolan kan det följaktligen fÄ positiva samhÀllsekonomiska konsekvenser.

9.4Konsekvenser för huvudmÀnnen och skolorna

Utöver de konsekvenser som vi beskriver i avsnitt 9.3.2 innebÀr förslagen att administrationen för huvudmÀnnen och enskilda skolor underlÀttas nÀr avtal kan slutas med andra aktörer om entreprenad. NÀr huvudmÀnnen inte kan anordna undervisning inom den egna organisationen kan det dÄ finnas etablerade samarbeten och avtal att anvÀnda sig av, vilket kan utgöra en tidsbesparing och minskade administrativa kostnader.

Utredningen ska ocksÄ ta stÀllning till vad förslagen innebÀr för det fria skolvalet och för elevunderlaget pÄ enskilda skolor och för skolor inom en region. Att modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl kan ges via fjÀrrundervisning pÄ entreprenad innebÀr att smÄ huvudmÀn, som annars kan ha svÄrt att rekrytera egen personal, nu fÄr en möjlighet att anvÀnda sig av

163

Konsekvenser av förslagen SOU 2016:12

andra utförare för denna del av utbildningen. Detta medför i sin tur att elever inte behöver avstÄ ifrÄn att vÀlja en viss skola för att det dÀr saknas möjlighet att lÀsa elevens modersmÄl. I regioner dÀr det Àr svÄrt att rekrytera personal och/eller fÄ elever som Àr berÀttigade till modersmÄlsundervisning finns det ocksÄ samordningsvinster att göra.

9.4.1Konsekvenser för företag

Utredningens förslag kan fÄ effekter av betydelse för vissa företags konkurrensförmÄga och villkor i övrigt. De företag som berörs Àr frÀmst de som Àr enskilda huvudmÀn, dvs. verksamma inom skolvÀsendet som huvudmÀn, inom nÄgon eller nÄgra av skolformerna grundskola, grundsÀrskola, gymnasieskola och gymnasiesÀrskola.

FöregÄende lÀsÄr fanns det nÀrmare 800 enskilda huvudmÀn för ca 1 300 fristÄende skolor inom de aktuella skolformerna. Av dessa huvudmÀn var drygt 50 procent aktiebolag, knappt 30 procent stiftelser eller ideella föreningar samt ungefÀr 15 procent ekonomiska föreningar. Merparten av de enskilda huvudmÀnnen har endast en skolenhet.2

För mindre företag, sÄdana som Àr smÄ enskilda huvudmÀn, innebÀr förslagen en lÀttnad som gör deras villkor mer jÀmförbara med större huvudmÀn. En kommun med mÄnga invÄnare eller en enskild huvudman för en större fristÄende skola har större elevunderlag och dÀrmed lÀttare att inom den egna organisationen anordna undervisning. Genom att begrÀnsningarna för entreprenad minskas blir det tillÄtet för enskilda huvudmÀn att överlÀmna modersmÄlsundervisningen och studiehandledningen pÄ modersmÄl Àven till en kommun. Att överlÀmna till en annan enskild huvudman Àr redan möjligt, men nu tillkommer dessutom att det blir tillÄtet Àven vid fjÀrrundervisning. Detta förbÀttrar ocksÄ de enskilda huvudmÀnnens möjligheter att rekrytera elever till sina skolor, dÄ samarbete med andra huvudmÀn blir möjligt och eleverna pÄ sÄ sÀtt kan erbjudas modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl. Utredningen bedömer att tidsÄtgÄngen för de

2 SOU 2015:82, s. 65 ff. DÀr finns ocksÄ mer utförliga beskrivningar av storleksfördelningen för dessa enskilda huvudmÀn och fristÄende skolor.

164

SOU 2016:12 Konsekvenser av förslagen

enskilda huvudmÀnnen dÀrmed kommer att minska i och med det nya regelverket.

I frÄga om möjliga utförare av entreprenad Àr det utredningens bedömning att det i dagslÀget inte finns nÄgon marknad för sÄdan sÀljverksamhet eftersom entreprenadmöjligheterna för företag har varit begrÀnsade. VÄr bedömning i avsnitt 7.2 Àr Àven att det inte kommer att uppstÄ nÄgon marknad. DÀremot kan det inte uteslutas att enskilda nÀringsidkare vill tillhandahÄlla tjÀnster inom modersmÄlsundervisning. Utredningens bedömning Àr dock att offentliga huvudmÀn inom skolvÀsendet i första hand kommer att anvÀnda sig av den kommande lagstiftningen om offentlig upphandling som möjliggör samarbete utom upphandling i form av Hamburgsamarbeten. Det gör att de inte kommer att vÀnda sig till enskilda vid en entreprenad. Som beskrivet ser vi Àven mÄnga fördelar med sÄdana samarbeten. I frÄga om enskilda huvudmÀn stÄr det dessa helt fritt att vÀnda sig till enskilda nÀringsidkare eller till offentliga huvudmÀn. DÀremot Àr det vÄr bedömning att Àven de kommer att vÀnda sig till andra huvudmÀn, offentliga eller enskilda, i första hand, vilket vi ser som positivt. Den möjlighet som enskilda fysiska och juridiska personer har haft att utföra uppgifter pÄ entreprenad för enskilda huvudmÀn kvarstÄr, men som framgÄr av avsnitt 5.9 vÀnder sig de flesta enskilda huvudmÀnnen redan i dag till en kommun för modersmÄlsundervisningen. VÄr bedömning Àr att inga ytterligare förÀndringar behöver göras, eller bör göras, i syfte att underlÀtta för företag som inte utgör huvudmÀn inom skolvÀsendet.

Möjligheten till entreprenadlösningar Àr till stor fördel för enskilda huvudmÀn som bedriver en mindre omfattande verksamhet. NÄgon sÀrskild hÀnsyn behöver inte tas till smÄ företag vid reglernas utformning.

Se Àven avsnitt 7.3 om upphandling.

9.5Konsekvenser för eleverna

Vi lyfter i utredningen vissa risker med fjÀrrundervisning och entreprenad ur ett elevperspektiv. För just modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl menar vi emellertid att fördelarna övervÀger nackdelarna med sÄdan fjÀrrundervisning pÄ entreprenad.

165

Konsekvenser av förslagen SOU 2016:12

Förslagen innebÀr att huvudmÀnnen har fler möjliga tillvÀgagÄngssÀtt för att anordna modersmÄlsundervisning, nÀr de inte kan lösa det pÄ egen hand. Genom de Àndringar som föreslÄs kan dÀrmed fler elever ges tillgÄng till sÄdan undervisning. Just undervisning i Àmnet modersmÄl Àr nÄgot som huvudmÀnnen annars kan avstÄ ifrÄn att anordna om de inte hittar nÄgon lÀmplig lÀrare, vilket betyder att elevernas möjlighet till utbildning stÀrks.

Att frÀmja elevernas modersmÄlsundervisning gÄr ocksÄ vÀl ihop med FN:s barnkonvention, som bl.a. sÀger att utbildningen ska syfta till att utveckla respekt för barnets egen kulturella identitet, eget sprÄk och egna vÀrden (artikel 29 c).

Vidare innebÀr förbÀttrade möjligheter att erbjuda studiehandledning pÄ modersmÄl att fler elever kan ges sÄdana extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och sÄdant sÀrskilt stöd som de enligt skollagen (2010:800) har rÀtt till.

Eftersom modersmÄlsundervisningen Àr nÄgot som bedrivs i liten omfattning, oftast utöver timplanebunden tid, anser vi inte heller att förslagen medför nÄgra konsekvenser för skolans socialiserings- och vÀrdegrundsuppdrag. Om studiehandledning pÄ modersmÄl ges via entreprenad, och eventuellt via fjÀrrundervisning, innebÀr det inte heller nÄgra negativa konsekvenser eftersom studiehandledningen inte ersÀtter ordinarie undervisning utan kompletterar denna.

9.6Konsekvenser för lÀrarna

Enligt utredningens direktiv ska vi ocksÄ beskriva vilka konsekvenser vÄra förslag fÄr för lÀrares arbetsuppgifter och arbetstid. Utredningen bedömer att omfattningen av fjÀrrundervisning kommer att öka eftersom det blir möjligt att kombinera med entreprenad. För den som undervisar via fjÀrrundervisning medföljer vissa extra arbetsuppgifter, sÄsom kontakt med den eller de handledare som Àr nÀrvarande i den eller de lokaler dÀr eleverna finns. Det handlar bÄde om att förbereda handledaren pÄ vad som ska tas upp under lektionen och om att fÄ Äterkoppling efterÄt. Det merarbetet, jÀmfört med om nÀrundervisning i stÀllet hade bedrivits, vÀgs dock upp av att lÀraren inte behöver transportera sig till olika skolor i samma utstrÀckning utan kan förbli pÄ en och samma plats.

166

SOU 2016:12 Konsekvenser av förslagen

Dessutom innebÀr förslagen fördelar för modersmÄlslÀrare genom att nya entreprenadbestÀmmelser gör det möjligt för en lÀrare att anstÀllas pÄ heltid hos en arbetsgivare, som sedan tecknar avtal med andra skolhuvudmÀn om att utföra undervisningen Ät dem. Det gör modersmÄlslÀraryrket mer attraktivt eftersom det inte lÀngre blir lika nödvÀndigt att pussla ihop flera tjÀnster hos olika arbetsgivare för att sammanlagt kunna fylla en heltidstjÀnst.

Naturligtvis kan det finnas lÀrare som ocksÄ Àr tveksamma till att bedriva fjÀrrundervisning och det Àr dÄ viktigt att huvudmannen stöttar lÀraren, t.ex. genom viss fortbildning.

Som nÀmns ovan (se 9.3.1) kan det finnas behov av statliga fortbildningsinsatser, vilket utredningen avser att Äterkomma till.

9.7Andra konsekvenser

Om förslagen i ett betÀnkande har betydelse för nÄgra andra upprÀknade aspekter ska konsekvenserna i dessa avseenden ocksÄ anges i betÀnkandet enligt kommittéförordningen. HÀr beskriver vi nÄgra omrÄden dÀr förslagen kan ha konsekvenser.

Vi vill belysa att förslagen inte har nÄgra konsekvenser för den kommunala sjÀlvstyrelsen. För kommunerna, precis som för de enskilda huvudmÀnnen, Àr det fortfarande frivilligt att anvÀnda sig av entreprenad, inklusive fjÀrrundervisning pÄ entreprenad.

En annan positiv följd av förslagen Àr att tillgÄngen till dessa verksamheter kan öka i delar av landet dÀr det i dag Àr svÄrt att rekrytera modersmÄlslÀrare och studiehandledare. Genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad kan kompetens som finns pÄ annat hÄll i landet utnyttjas för att erbjuda offentlig service pÄ fler stÀllen.

En mycket stor del av de nyanlÀnda eleverna i högstadie- och gymnasieÄldern Àr pojkar och generellt presterar pojkar sÀmre Àn flickor i skolan. Att vi förbÀttrar möjligheterna att fÄ studiehandledning pÄ modersmÄlet, som extra anpassning eller sÀrskilt stöd, kan innebÀra positiva effekter för jÀmstÀlldheten.

NÀr vi framöver ska utreda de mer generella frÄgorna i direktiven om att utföra undervisning Ät andra skolhuvudmÀn och om distansundervisning kommer vi att ta hÀnsyn till krav pÄ exempelvis tekniska lösningar och anvÀndarnas tekniska kompetens.

167

Konsekvenser av förslagen SOU 2016:12

Dessa frÄgor kommer Àven att analyseras ur ett jÀmstÀlldhetsperspektiv.

Enligt kommittĂ©förordningen ska vi, om förslagen har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, Ă€ven redovisa konsekvenserna i det avseendet. Förslagen har inga direkta effekter, men skulle – nĂ„got lĂ„ngsökt – kunna ha en liten indirekt positiv effekt eftersom skolframgĂ„ngar minskar risken för kriminalitet.

Slutligen innebÀr förslagen förbÀttrade möjligheter att nÄ de integrationspolitiska mÄlen. Att alla ska ha lika rÀttigheter, skyldigheter och möjligheter underlÀttas genom att eleverna kan fÄ ökad tillgÄng till sprÄkundervisning och stöd som innebÀr att fler elever nÄr de kunskapskrav som minst ska uppnÄs.

9.8IkrafttrÀdande

Förslagen föreslÄs trÀda i kraft den 1 augusti 2016. Detta motiveras med att sÄ snabbt som möjligt kunna förbÀttra situationen för huvudmÀnnen. Eftersom förslagen innebÀr nya möjligheter, inte nya skyldigheter, bör detta vara möjligt. NÄgra övergÄngsbestÀmmelser behövs dÀrför inte heller.

168

10 Författningskommentarer

10.1Förslaget till lag om Àndring i skollagen (2010:800)

23 kap. Entreprenad och samverkan

1 §

En huvudman fÄr enligt bestÀmmelserna i detta kapitel med bibehÄllet huvudmannaskap sluta avtal med nÄgon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad).

BestÀmmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller landstingets omrÄde eller deras medlemmar hindrar inte att en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter Ät en annan huvudman inom skolvÀsendet.

De bestÀmmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gÀlla Àven vid entreprenad.

Paragrafen innehÄller bestÀmmelser om entreprenad och om viss kommunal befogenhet vid entreprenad inom skolvÀsendet. I definitionen av entreprenadavtal har tidigare angetts vilka som fick sluta avtal om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet pÄ entreprenad. För att öppna upp den möjligheten till en större krets har definitionen formulerats om.

Av det första stycket följer att den som Àr huvudman fÄr med bibehÄllet huvudmannaskap sluta avtal med nÄgon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Detta kallas för entreprenad. Entreprenad fÄr dock bara ingÄs enligt bestÀmmelserna i kapitlet, vilket innebÀr att det Àven

169

Författningskommentarer SOU 2016:12

krÀvs en uttrycklig bestÀmmelse i kapitlet som tillÄter att uppgifter fÄr överlÀmnas pÄ entreprenad.

Vem som utgör en huvudman följer av 2 kap. Att huvudmannaskapet bibehĂ„lls innebĂ€r att huvudmannen har kvar ansvaret för utbildningen trots att nĂ„gon annan utför entreprenaden. Det vill sĂ€ga att huvudmannen ansvarar fortfarande för att utbildningen genomförs i enlighet med bestĂ€mmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestĂ€mmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Med begreppet ”nĂ„gon annan” avses detsamma som i 5 §, dvs. att det inte Ă€r begrĂ€nsat till nĂ„gon sĂ€rskild utöver att denne ska utgöra en fysisk eller juridisk person. Vad ”uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag” omfattar Ă€r i huvudsak undervisning, men det kan Ă€ven innefatta skolmĂ„ltider och skolskjuts. DĂ€remot faller exempelvis lokalvĂ„rd utanför ramarna för skollagen och dĂ€rmed Ă€ven entreprenadbestĂ€mmelserna. Entreprenad av lokalvĂ„rd Ă€r sĂ„ledes inte begrĂ€nsad av skollagen.

Det andra stycket Àr nytt och innebÀr att Àven en kommun eller ett landsting fÄr utföra uppgifter som följer av ett avtal enligt första stycket. BestÀmmelsen innebÀr att det införs ett undantag frÄn det krav pÄ anknytning till kommunens eller landstingets omrÄde eller deras medlemmar som framgÄr av 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Genom bestÀmmelsen fÄr sÄledes Àven en kommun eller ett landsting utföra uppgifter inom skolvÀsendet Àven mot andra Àn kommunens eller landstingets medlemmar eller utföra samma uppgifter Àven om de inte har anknytning till kommunens eller landstingets geografiska omrÄde. BestÀmmelsen medför sÄledes Àven en befogenhet för en kommun eller ett landsting att engagera sig i sÄdan nÀringsverksamhet inom skolvÀsendet.

Det nya tredje stycket motsvarar andra stycket enligt bestÀmmelsens tidigare lydelse.

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3–6.3.2 och 7.1.

170

SOU 2016:12 Författningskommentarer

2 §

Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, sÀrskild utbildning för vuxna och sÄdan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. fÄr uppgifter överlÀmnas pÄ entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Paragrafen innehÄller bestÀmmelser om uppgifter som fÄr överlÀmnas pÄ entreprenad inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, kommunal vuxenutbildning, sÀrskild utbildning för vuxna och sÄdan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap.

Ändringen innebĂ€r att det av paragrafen framgĂ„r att uppgifter inom de angivna skolformerna endast fĂ„r överlĂ€mnas pĂ„ entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Ändringen har gjorts som följd av den förĂ€ndrade lydelsen av 1 §.

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.4.

3 §

Inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan fÄr uppgifter överlÀmnas pÄ entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person om uppgifterna avser

1.modersmÄlsundervisning, eller

2.studiehandledning pÄ modersmÄlet.

Inom gymnasieskolan fÄr uppgifter som avser undervisning i karaktÀrsÀmnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlÀmnas pÄ entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan fÄr uppgifter som inte Àr hÀnförliga till undervisningen överlÀmnas pÄ entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.

Paragrafen innehÄller bestÀmmelser om vilka uppgifter som fÄr överlÀmnas pÄ entreprenad inom skolformerna grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesÀrskolan.

Första stycket Àr nytt och gÀller grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan. BestÀmmelsen innebÀr att uppgifter som avser modersmÄlsundervisning eller studiehandledning pÄ modersmÄlet inom dessa skolformer fÄr överlÀmnas pÄ

171

Författningskommentarer SOU 2016:12

entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Tidigare har det endast funnits möjligheter för en enskild huvudman att överlÀmna modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad till en annan enskild fysisk eller juridisk person.

Med studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let avses stöd som kan ges i form av extra anpassning eller som sĂ€rskilt stöd enligt 3 kap. 5 a– 12 §§ skollagen (2010:800), 5 kap. 4 § skolförordningen (2011:185) och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039).

Andra stycket motsvarar den tidigare lydelsen av 4 § första stycket. Tredje stycket motsvarar den tidigare lydelsen av 3 §. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.2 och 6.4.4.

4 §

Inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan fÄr uppgifter som avser fjÀrrundervisning överlÀmnas till staten pÄ entreprenad. Inom dessa skolformer fÄr uppgifter som avser fjÀrrundervisning Àven överlÀmnas till en annan huvudman om fjÀrrundervisningen avser sÄdana uppgifter som anges i 3 § första stycket.

Paragrafen, som delvis motsvarar den tidigare lydelsen av 4 § tredje stycket, innehÄller bestÀmmelser om de enda situationer nÀr uppgifter som avser fjÀrrundervisning fÄr överlÀmnas pÄ entreprenad.

Av bestÀmmelsen följer inledningsvis att uppgifter som avser fjÀrrundervisning inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan fÄr överlÀmnas pÄ entreprenad till staten. Regeringen eller den myndighet regeringen bestÀmmer kan med stöd av ett bemyndigande i 29 kap. 22 a § skollagen utstrÀcka eller begrÀnsa denna möjlighet för staten att utföra entreprenad genom fjÀrrundervisning. Detta har regeringen Àven gjort i 5 a kap. 5 § skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen (2010:2039).

Paragrafens andra del Àr ny och innebÀr att uppgifter som avser fjÀrrundervisning inom samma skolformer Àven fÄr överlÀmnas till en annan huvudman om fjÀrrundervisningen avser sÄdana uppgifter som anges i 3 § första stycket, dvs. modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet. BestÀmmelsen innebÀr dÀrför att den möjlighet till entreprenad som framgÄr av 3 § första stycket

172

SOU 2016:12 Författningskommentarer

dessutom fÄr förenas med fjÀrrundervisning, dock endast om utföraren av entreprenaden ocksÄ Àr en huvudman.

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.4. och 6.5.

5 §

Om det finns sÀrskilda skÀl fÄr regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall Àn som anges i 2 §, 3 § första och andra stycket eller 4 § medge att kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen fÄr överlÀmna Ät nÄgon annan att bedriva undervisning inom skolvÀsendet pÄ entreprenad.

Paragrafen ger regeringen möjlighet att lÄta ytterligare Àmnen eller utförare omfattas av entreprenad. Regeringen fattar dÄ beslut om detta i ett enskilt fall. BestÀmmelsens tillÀmpningsomrÄde har vidgats jÀmfört med tidigare innebörd. Detta eftersom 1 § numera tillÄter en kommun, ett landsting eller staten att vara utförare av en entreprenad. DÀremot kan inte regeringen med stöd av detta bemyndigande fatta beslut om de bestÀllare och utförare respektive de Àmnen som lagstiftaren uttryckligen har tagit stÀllning till i andra bestÀmmelser i kapitlet.

BestĂ€mmelsen har Ă€ven författningstekniskt Ă€ndrats för att möta de nya förutsĂ€ttningarna för entreprenad i 2–4 §§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.2.

6 §

Om en huvudman överlÀmnar uppgiften att bedriva undervisning pÄ entreprenad, fÄr huvudmannen överlÀmna den myndighetsutövning som hör till en lÀrares undervisningsuppgift.

En kommun eller ett landsting fÄr nÀr det gÀller kommunal vuxenutbildning och sÀrskild utbildning för vuxna överlÀmna Àven den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter om begrÀnsningar nÀr det gÀller överlÀmnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

173

Författningskommentarer SOU 2016:12

Paragrafen innehÄller bestÀmmelser om överlÀmnande av myndighetsutövning i vissa fall. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, sÄsom betygssÀttning, fÄr enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen endast överlÀmnas till en enskild fysisk eller juridisk person med stöd av lag. Denna bestÀmmelse skapar ett sÄdant lagstöd.

Ändringen av paragrafen i första stycket innebĂ€r att alla typer av huvudmĂ€n som överlĂ€mnar uppgiften att bedriva undervisning pĂ„ entreprenad Ă€ven fĂ„r överlĂ€mna den myndighetsutövning som hör till en lĂ€rares undervisningsuppgift. Ändringen har införts till följd av att det av 1 § följer att alla typer av huvudmĂ€n som utgĂ„ngspunkt ska kunna överlĂ€mna uppgifter pĂ„ entreprenad.

Ändringen i andra stycket Ă€r endast sprĂ„klig. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.5.

7 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader enligt 2 § och om sÄdan undervisning och studiehandledning pÄ entreprenad som avses i 3 § första och andra stycket och 4 och5 §§.

Paragrafen innehÄller ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestÀmmer att meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader.

Ändringen av paragrafen innebĂ€r att bemyndigandet, utöver vad som tidigare har gĂ€llt, nu Ă€ven tĂ€cker de nya möjligheterna till entreprenad som framgĂ„r av 3 och 4 §§.

Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4.3.

174

Referenslista

Lagar

Regeringsformen.

Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mÀnskliga rÀttigheterna och de grundlÀggande friheterna.

Skollag (1985:1100).1 Förvaltningslag (1986:223). Köplag (1990:931). Kommunallag (1991:900).

Lag (1993:802) om entreprenadförhÄllanden inom skolan.2 SocialtjÀnstlag (2001:453).

Lag (2007:1091) om offentlig upphandling. Konkurrenslag (2008:579).

Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. SprÄklag (2009:600).

Skollag (2010:800). Bibliotekslag (2013:801).

1UpphÀvd genom lag (2010:801) om införande av skollagen (2010:800).

2UpphÀvd genom lag (2010:801) om införande av skollagen (2010:800).

175

Referenser SOU 2016:12

EU-rÀtt

Fördraget om Europeiska unionens funktionssÀtt.

Europaparlamentets och RÄdets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjÀnster.

Europaparlamentets och RÄdets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphÀvande av direktiv 2004/18/EG.

Kommissionens meddelande om tillÀmpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd pÄ ersÀttning för tillhandahÄllande av tjÀnster av allmÀnt ekonomiskt intresse, 2012/C 8/02.

Kommissionens meddelande Med anknytning till meddelandet ”En inre marknad för framtidens Europa” KOM(2007)724.

Förordningar och föreskrifter

Förordning (1996:1206) om fristÄende skolor och viss enskild verksamhet inom skolomrÄdet.3

Kommittéförordning (1998:1474).

Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Gymnasieförordning (2010:2039).

Skolförordning (2011:185).

Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lÀrare och förskollÀrare.

Förordning (2013:69) om försöksverksamhet med ökad undervisningstid i svenska eller svenska som andrasprÄk för nyanlÀnda elever i grundskolan.

Förordning (2015:481) om försöksverksamhet med fjÀrrundervisning.

Förordning om lÀroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 2010:37).

Skolverkets allmÀnna rÄd om arbete med extra anpassningar, sÀrskilt stöd och ÄtgÀrdsprogram (SKOLFS 2014:40).

3 UpphÀvd genom skolförordning (2011:185).

176

SOU 2016:12 Referenser

RĂ€ttsfall

KammarrÀtten i Göteborgs dom av den 10 juni 2014 i mÄl nr 2724-13.

EU-domstolens dom i kommissionen mot Tyskland [Hamburg], C-480/06, EU:C:2009:357.

Internationella överenskommelser

FN:s allmÀnna förklaring om de mÀnskliga rÀttigheterna. FN:s konvention om barnets rÀttigheter (barnkonventionen).

FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rÀttigheter.

Propositioner och lagrÄdsremisser

Proposition 1991/92:95 om valfrihet och fristÄende skolor. Proposition 1992/92:230. Valfrihet i skolan.

Proposition 1995/96:200. FristÄende skolor m.m.

Proposition 2004/05:17. Kommunal medverkan i landstingens sjuktransporter.

Proposition 2008/09:21. Kommunala kompetensfrÄgor m.m. Proposition 2008/09:171. Offentliga bidrag pÄ lika villkor.

Proposition 2008/09:231. Konfliktlösning vid offentlig sÀljverksamhet pÄ marknaden m.m.

Proposition 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Proposition 2013/14:112. Villkor för fristÄende skolor m.m.

Proposition 2013/14:118. Privata utförare av kommunal verksamhet.

Proposition 2014/15:44. Möjligheter till fjÀrrundervisning.

Proposition 2014/15:45. Utbildning för nyanlĂ€nda elever – mottagande och skolgĂ„ng.

LagrÄdsremiss (Fi2015/03199/OFA/UR). Nytt regelverk om upphandling.

177

Referenser SOU 2016:12

Riksdagens utskottsbetÀnkanden

BetÀnkande 2014/15:UbU3. Möjligheter till fjÀrrundervisning.

Övrigt frĂ„n regeringen och Utbildningsdepartementet

Promemoria Distansundervisning för elever bosatta i Sverige. 2010- 09-27. Dnr U2010/5616/G.

Regeringens beslut angÄende Ansökan om medgivande att överlÀmna undervisning i skolvÀsendet pÄ entreprenad. Dnr U2012/1443/S.

Regeringens beslut angÄende Ansökan om dispens enligt skollagens 23 kap. 5 § om att överlÀmna undervisning pÄ entreprenad. Dnr U2013/2125/GV.

Dir. 2015:37. TillÀggsdirektiv till Skolkostnadsutredningen (U 2014:14).

Regleringsbrev för budgetÄret 2015 avseende Statens skolverk. Dnr U2015/04701/S.

Statens offentliga utredningar (SOU)

SOU 2012:76. Utbildning för elever i samhÀllsvÄrd och fjÀrr- och distansundervisning.

SOU 2013:53. Privata utförare - kontroll och insyn.

SOU 2014:13. En digital agenda i mĂ€nniskans tjĂ€nst – en ljusnande framtid kan bli vĂ„r.

SOU 2015:81. Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlĂ€ngd skolplikt och lovskola.

SOU 2015:82. Ökad insyn i fristĂ„ende skolor.

Skolverket

Skolverket (2004). Elever med utlÀndsk bakgrund. Dnr 75-2004:545.

Skolverket (2008). Med annat modersmĂ„l – elever i grundskolan och skolans verksamhet. Rapport 321.

Skolverket (2008a). Distansundervisning för elever i grundskola och gymnasieskola.

178

SOU 2016:12 Referenser

Skolverket (2011). Stödmaterial Att frĂ€mja nyanlĂ€nda elevers kunskapsutveckling – med fokus pĂ„ samverkan, organisation samt undervisningens utformning och innehĂ„ll.

Skolverket (2014). Behovsinventering inför kompetensutvecklingsinsatser för kartlÀggning av nyanlÀndas kunskaper.

Skolverket (2015). Slutbetyg i grundskolan, vÄren 2015. PM 2015- 09-30. Dnr 5.1.1- 2015:1103.

Skolverket (2015a). Redovisning av plan för genomförande av insatser för att stÀrka utbildningens kvalitet för nyanlÀnda elever och vid behov för elever med annat modersmÄl Àn svenska. Redovisning av regeringsuppdrag. Dnr 2015:779.

Skolverket. Ansökan om deltagande i försöksverksamhet med fjÀrrundervisning. Beslut 2015-11-27. Dnr 2015:1455.

Skolverket. Ansökan om deltagande i försöksverksamhet med fjÀrrundervisning. Beslut 2015-11-30. Dnr 2015:1456.

Skolverket. BegÀran om omprövning av beslut om deltagande i försöksverksamhet med fjÀrrundervisning. Beslut 2015-12-10. Dnr 2015:1540.

Skolverket (2016). NyanlĂ€nda – aktuell statistik november 2015. PM 2016-01-11.

Skolverket (2016a). Skolverkets AllmÀnna rÄd med kommentarer, Utbildning för nyanlÀnda elever.

Skolverkets statistik. www.skolverket.se/statistik-och-utvardering.

179

Referenser SOU 2016:12

Skolinspektionen

Skolinspektionen (2014). Kvalitetsgranskning Utbildningen för nyanlÀnda elever. Rapport 2014:03.

Skolinspektionen (2014a). Beslut efter tillsyn i Kramfors kommun. Dnr 43-2013:4985.

Skolinspektionen (2015). Utbildning för asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstÄnd. Riktad tillsyn i 30 kommuner. Dnr 401-2014:2380.

Skolinspektionen (2015a). Kvalitetsgranskning Distansutbildning vid kommunal vuxenutbildning. Rapport 2015:02.

Skolinspektionens skrivelse. AngÄende regleringen av huvudmÀns möjlighet att anvÀnda entreprenad i förhÄllande till undervisning. Dnr 09-2015:5455. Regeringskansliets dnr U2015/03816/GV.

Övrigt

Bunar (red) (2015). NyanlĂ€nda och lĂ€rande – mottagande och inkludering. Stockholm: Natur & Kultur.

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvÀrdering (IFAU) (2014). Decentralisering, skolval och fristÄende skolor: resultat och likvÀrdighet i svensk skola. Rapport 2014:25.

Migrationsverkets statistik, Inkomna ansökningar om asyl, 2015.

Myndigheten för skolutveckling (2004). KartlÀggning av svenska som andra sprÄk.

Sveriges Kommuner och Landstings och Friskolornas riksförbunds skrivelse. TillÄt entreprenad inom försök med fjÀrrundervisning. Regeringskansliets dnr U2015/03742/GV.

VetenskapsrĂ„det (2010). NyanlĂ€nda och lĂ€rande – en forskningsöversikt om nyanlĂ€nda elever i den svenska skolan. VetenskapsrĂ„dets rapportserie 6:2010.

VetenskapsrĂ„det (2012). FlersprĂ„kighet – en forskningsöversikt. VetenskapsrĂ„dets rapportserie 5:2012.

Wehlander (2015). Vem Àr rÀdd för SGEI? TjÀnster av allmÀnt ekonomiskt intresse i EU-rÀtten med en fallstudie om sociala tjÀnster i svenska valfrihetssystem. UmeÄ universitet.

180

Kommittédirektiv 2015:112

BÀttre möjligheter till fjÀrrundervisning och undervisning pÄ entreprenad

Beslut vid regeringssammantrÀde den 12 november 2015

Sammanfattning

En sÀrskild utredare ska föreslÄ hur skolhuvudmÀn för grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingÄ avtal med andra skolhuvudmÀn om att utföra undervisning, dels i vissa fall anvÀnda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sÀtt att erbjuda utbildning. Syftet Àr att öka möjligheterna för skolhuvudmÀn att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvÀrdig tillgÄng till utbildning.

Utredaren ska bl.a.

föreslĂ„ hur skolhuvudmĂ€n genom fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad eller pĂ„ annat sĂ€tt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmĂ„lsundervisning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l,

ta stĂ€llning till om skolhuvudmĂ€n ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andrasprĂ„k genom fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad,

föreslĂ„ under vilka förutsĂ€ttningar skolhuvudmĂ€n, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjligheter att utföra undervisning Ă„t andra skolhuvudmĂ€n,

181

Bilaga 1 SOU 2016:12

utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras, och

lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Uppdraget under första och andra punkten ska redovisas senast den 12 februari 2016. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 30 maj 2017.

SkolhuvudmÀns möjligheter att erbjuda elever undervisning

SvÄrigheter att erbjuda viss undervisning

SkolhuvudmÀn kan inom sin befintliga organisation och verksamhet ha svÄrt att erbjuda elever den undervisning som de enligt skollagen har rÀtt till eller som enskilda individer har behov av.

Antalet nyanlÀnda elever i Sverige har ökat kraftigt och mycket tyder pÄ fortsatt höga nivÄer. Asylsökande och vissa andra elever har inte skolplikt, men de har rÀtt att gÄ i skolan och utbildningen ska vara likvÀrdig den som andra elever fÄr. Det Àr elevens vistelsekommun som ansvarar för att anordna lÀmplig utbildning. Den starkare rÀtt till modersmÄlsundervisning som tillkommer de nationella minoriteterna ger ocksÄ ett ökat elevunderlag som efterfrÄgar sÄdan undervisning. SkolhuvudmÀn har i dag svÄrt att rekrytera modersmÄlslÀrare, studiehandledare i modersmÄl och lÀrare i svenska som andrasprÄk till sin egen organisation. Samtidigt har behovet av undervisning i ett antal olika modersmÄl, studiehandledning pÄ modersmÄl och undervisning i svenska som andrasprÄk ökat.

Skolor i glesbygdsomrÄden kan ha svÄrt att tillgodose behovet av behöriga lÀrare eller att organisera undervisningen pÄ grund av sviktande elevunderlag. Det finns ocksÄ elever som kan ha behov av att undervisning anordnas pÄ ett annat sÀtt Àn som skolförlagd utbildning.

182

SOU 2016:12 Bilaga 1

Undervisning pÄ entreprenad

Det finns i dag begrÀnsade möjligheter för skolhuvudmÀn inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan att erbjuda elever undervisning som anordnas av en annan skolhuvudman. Regler om entreprenad finns i 23 kap. skollagen (2010:800). Med entreprenad avses att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehÄllet huvudmannaskap uppdrar Ät en enskild fysisk eller juridisk person för kommunens, landstingets eller den enskilda huvudmannens rÀkning att utföra uppgifter inom utbildning (23 kap. 1 § skol skollagen). Inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan fÄr en enskild huvudman överlÀmna uppgifter som avser modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad. Inom gymnasieskolan fÄr uppgifter som avser undervisning i karaktÀrsÀmnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlÀmnas pÄ entreprenad. Endast staten fÄr utföra uppgifter som avser fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. Av bestÀmmelserna i 23 kap. skollagen följer bl.a. att kommunala skolhuvudmÀn inte kan ingÄ entreprenadavtal för att utföra uppgifter som avser undervisning Ät en annan skolhuvudman.

FjÀrrundervisning

Det Àr en grundlÀggande princip i skollagen att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhÄllanden, ska ha lika tillgÄng till utbildning i skolvÀsendet samt att utbildningen inom skolvÀsendet ska vara likvÀrdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 8 och 9 §§). Undervisning definieras som sÄdana mÄlstyrda processer som under ledning av lÀrare syftar till utveckling och lÀrande genom inhÀmtande och utvecklande av kunskaper och vÀrden (1 kap. 3 § skollagen). UtgÄngspunkten för undervisning Àr dÀrför att lÀrare och elev har kontinuerlig kontakt med varandra för att genomföra skolans vÀrdegrundsuppdrag, grundskolans tillsynsansvar samt för att tillhandahÄlla en likvÀrdig utbildning.

FjÀrrundervisning kan vara ett sÀtt att öka tillgÄngen till utbildning och likvÀrdig utbildning genom att göra det möjligt att erbjuda undervisning av en behörig lÀrare i Àmnen och kurser som annars inte skulle ha kunnat anordnas. Med fjÀrrundervisning avses

183

Bilaga 1 SOU 2016:12

interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik dĂ€r lĂ€rare och elever Ă€r Ă„tskilda i rum men inte i tid (1 kap. 3 § skollagen). NĂ€rmare regler om fjĂ€rrundervisning finns i 5 akap. skolförordningen (2011:185) och 4 a kap. gymnasieförordningen (2010:2039). En huvudman kan bedriva fjĂ€rrundervisning inom den egna organisationen om det saknas en legitimerad och behörig lĂ€rare eller om elevunderlaget Ă€r otillrĂ€ckligt. För nĂ€rvarande fĂ„r fjĂ€rrundervisning anordnas i modersmĂ„l, studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let, moderna sprĂ„k, samiska i sameskolan, integrerad samisk undervisning i grundskolan och i teckensprĂ„k. Regeringen har vidare beslutat om en försöksverksamhet under perioden augusti 2015–juni 2018 dĂ€r deltagande huvudmĂ€n inom den egna organisationen fĂ„r bedriva fjĂ€rrundervisning utan begrĂ€nsning av Ă€mnen. Statens skolverk har fĂ„tt i uppdrag att utvĂ€rdera verksamheten (U2015/04701/S).

Riksdagens tillkÀnnagivande

Vid beslut om propositionen Möjligheter till fjÀrrundervisning (prop. 2014/15:44) tillkÀnnagav riksdagen bl.a. att regeringen bör tillsÀtta tvÄ utredningar om utökade möjligheter till modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄlet och fjÀrrundervisning pÄ entreprenad samt generellt se över entreprenadbestÀmmelserna i 23 kap. skollagen (bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141).

Enligt Utbildningsutskottet finns det skolor med uppenbara behov av fjÀrrundervisning pÄ entreprenad, bl.a. för att kunna erbjuda elever modersmÄl och studiehandledning pÄ modersmÄlet. Det Àr enligt utskottet brÄdskande att bl.a. dessa skolhuvudmÀn fÄr möjlighet att erbjuda adekvat undervisning. Utskottet anser att en lÀmplig vÀg framÄt Àr att inrÀtta en försöksverksamhet med fjÀrrundervisning i modersmÄl och studiehandledning pÄ modersmÄl. Utskottet bedömer att en sÄdan försöksverksamhet skulle kunna genomföras inom ramen för dagens definition av entreprenad, dvs. att fjÀrrundervisningen kan överlÀmnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Utskottet pÄpekar att innan en sÄdan försöksverksamhet kan inrÀttas behöver ett förslag tas fram och beredas. Enligt utskottet torde detta vara ett mindre omfattande arbete Àn den föreslagna utredningen om en generell över-

184

SOU 2016:12 Bilaga 1

syn av entreprenadbestÀmmelserna och dÀrför anser utskottet att tvÄ olika utredningar bör tillsÀttas (bet. 2014/15:UbU3 s. 18).

Sedan riksdagen gjorde sitt tillkÀnnagivande har behovet av modersmÄlslÀrare och studiehandledning pÄ modersmÄlet ökat p.g.a. det stora antalet flyktingar som har kommit till Sverige. Vidare fÄr det antas att behovet kommer att kvarstÄ under lÄng tid framöver. Om en försöksverksamhet ska inrÀttas behöver, som utskottet har pÄpekat, ett förslag beredas. Vidare bör försöksverksamheten genomföras och utvÀrderas innan permanenta regler föreslÄs. Regeringen anser att ett sÄdant förfarande kommer att fördröja möjligheten att införa nya eller reviderade permanenta bestÀmmelser om fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i modersmÄl och studiehandledning pÄ modersmÄl för samtliga huvudmÀn. PÄ grund av regeringsformens krav pÄ beredningsunderlag kan bestÀmmelser om försöksverksamhet inte heller införas pÄtagligt snabbare Àn permanenta bestÀmmelser. Dessutom Àr det angelÀget att Àven kommuners möjligheter att vara utförare av fjÀrrundervisning Ät t.ex. en annan kommun snarast utreds.

Regeringen bedömer att de tvÄ frÄgorna som enligt riksdagens tillkÀnnagivande ska utredas ligger nÀra varandra och att det Àr ÀndamÄlsenligt att samla bÄda uppdragen inom en och samma utredning. Regeringen anser dock, i likhet med riksdagen, att det Àr angelÀget att frÄgan om utökade möjligheter till fjÀrrundervisning pÄ entreprenad i modersmÄl och studiehandledning pÄ modersmÄl utreds skyndsamt. Detta kan uppnÄs genom att en utredning fÄr i uppdrag att bÄde utreda denna frÄga och att göra en generell översyn av entreprenadbestÀmmelserna, om förslag i den förstnÀmnda frÄgan lÀmnas i ett delbetÀnkande. Som nÀrmare utvecklas nedan anser regeringen vidare att det i detta sammanhang Àven bör utredas om distansundervisning, som i dag Àr en oreglerad form av undervisning, bör regleras.

Hur kan skolhuvudmÀn ges ökade möjligheter att erbjuda modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl?

Enligt skollagen ska elever i grundskolan, grundsÀrskolan, specialskolan och sameskolan som har en vÄrdnadshavare med ett annat modersmÄl Àn svenska erbjudas modersmÄlsundervisning om detta sprÄk Àr det dagliga umgÀngessprÄket i hemmet och eleven har

185

Bilaga 1 SOU 2016:12

grundlÀggande kunskaper i sprÄket. Sedan den 1 juli 2015 gÀller inte nÄgot av dessa krav för en elev som tillhör nÄgon av de nationella minoriteterna finska, meÀnkieli, samiska, romani chib och jiddisch. En sÄdan elev ska erbjudas modersmÄlsundervisning.

Motsvarande regelverk gÀller för elever i gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan men med vissa begrÀnsningar.

NÀr det gÀller andra elever Àn elever som tillhör en nationell minoritet, Àr en huvudman i samtliga ovan nÀmnda skolformer bara skyldig att anordna modermÄlsundervisning om minst fem elever som ska erbjudas modersmÄlsundervisning i sprÄket önskar sÄdan undervisning och det finns en lÀmplig lÀrare (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 §, 13 kap. 7 §, 15 kap. 19 § och 18 kap. 14 § skollagen, 5 kap. 10 § skolförordningen [2011:185] och 4 kap. 18 och 19 §§ gymnasieförordningen [2010:2039]). NÀr det gÀller en elev som tillhör en nationell minoritet och som önskar modersmÄlsundervisning i minoritetssprÄket Àr huvudmannen skyldig att anordna sÄdan undervisning om det finns en lÀmplig lÀrare.

I undervisningen i modersmÄl ska eleverna ges möjlighet att utveckla kunskaper i och om sitt modersmÄl pÄ ett sÀtt som stÀrker deras identitet och förmÄga att samspela med andra och som underlÀttar sprÄkutveckling och lÀrande inom andra omrÄden.

Studiehandledning pÄ modersmÄlet Àr en stödinsats. BestÀmmelserna i skollagen om rÀtt till extra anpassning inom ramen för den ordinarie undervisningen och sÀrskilt stöd (3 kap. 5 a och 8 §§) gÀller för alla elever. Syftet med studiehandledning pÄ modersmÄlet Àr att anvÀnda elevens modersmÄl som ett redskap för att ge eleven förutsÀttningar att klara kraven i skolans olika Àmnen. Studiehandledning pÄ modersmÄl ska bedrivas utifrÄn den enskilda elevens behov och kan dÀrför variera i utformning, omfattning och tid.

Det rÄder brist pÄ modersmÄlslÀrare och studiehandledare i modersmÄl. PÄ en skolenhet kan det finnas behov av modersmÄlslÀrare i flera olika sprÄk. En lÀrartjÀnst i modersmÄl kan omfatta ett fÄtal timmar per vecka eller vara förlagd till flera olika skolenheter.

Enskilda huvudmÀn inom grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan har möjlighet att överlÀmna uppgifter som avser modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 1 och 4 §§ skollagen). En kommunal skolhuvudman kan varken överlÀmna uppgifter som

186

SOU 2016:12 Bilaga 1

avser modersmÄlsundervisning pÄ entreprenad eller vara den som utför undervisningsuppgifter Ät en annan skolhuvudman.

En skolhuvudman kan inom sin egen organisation anordna modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl som fjÀrrundervisning. Uppgifter som avser fjÀrrundervisning fÄr endast överlÀmnas till staten pÄ entreprenad.

Dagens bestÀmmelser medför sÄledes begrÀnsningar i skolhuvudmÀns möjligheter att erbjuda elever modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl.

Utredaren ska dÀrför

föreslĂ„ hur skolhuvudmĂ€n genom fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad eller pĂ„ annat sĂ€tt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmĂ„lsundervisning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l, och

föreslĂ„ nödvĂ€ndiga författningsĂ€ndringar.

Ska huvudmÀn ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andrasprÄk genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad?

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har i en skrivelse till regeringen (A2015/02763/I) pĂ„talat att det rĂ„der brist pĂ„ lĂ€rare i svenska som andrasprĂ„k. Ämnet svenska som andrasprĂ„k Ă€r anpassat till att elever ska lĂ€ra sig det svenska sprĂ„ket samtidigt som de ska inhĂ€mta kunskaper i andra Ă€mnen. I grundskolan ska undervisning i svenska som andrasprĂ„k, om det behövs, bl.a. anordnas för elever som har ett annat sprĂ„k Ă€n svenska som modersmĂ„l och för invandrarelever som har svenska som huvudsakligt umgĂ€ngessprĂ„k med en vĂ„rdnadshavare (5 kap. 14 § skolförordningen). I gymnasieskolan fĂ„r en elev som har ett annat sprĂ„k Ă€n svenska som modersmĂ„l lĂ€sa svenska som andrasprĂ„k (4 kap. 11 § gymnasieförordningen).

Skolverkets statistik visar att svenska som andrasprÄk Àr det skolÀmne som har lÀgst andel behöriga lÀrare. LÀrarbristen kan medföra att eleverna inte fÄr den undervisningstid i svenska som andrasprÄk som de har rÀtt till, vilket i sin tur kan pÄverka elevers möjligheter till framgÄng i skolan.

187

Bilaga 1 SOU 2016:12

SKL har framfört till regeringen att kommuner och fristÄende skolhuvudmÀn omedelbart bör fÄ möjlighet att anordna svenska som andrasprÄk som fjÀrrundervisning pÄ entreprenad. Svenska som andrasprÄk Àr, till skillnad frÄn modersmÄl och andra Àmnen som fjÀrrundervisning kan anordnas i, ett gymnasiegemensamt Àmne. I gymnasieskolans sprÄkintroduktion utgör svenska som andrasprÄk basen i utbildningen och det Àr ocksÄ det enda Àmne som finns angett i gymnasieförordningens bestÀmmelser om programmet.

Vid Ärsskiftet trÀder nya bestÀmmelser i kraft som ger grundskolor möjlighet att erbjuda elever en prioriterad timplan dÀr undervisningstiden i ett eller flera Àmnen omfördelas till förmÄn för Àmnet svenska eller svenska som andrasprÄk (9 kap. 4 a § skolförordningen). Syftet Àr att öka elevens möjlighet att tillgodogöra sig de kunskaper i svenska sprÄket som behövs för att följa och tillgodogöra sig undervisningen i andra Àmnen. LÀraren i svenska som andrasprÄk fyller dÀrför en central funktion i nyanlÀnda elevers skolgÄng och undervisningen ska ge förutsÀttningar till utveckling och lÀrande genom inhÀmtande och utvecklande av kunskaper och vÀrden.

Det pÄgÄr en försöksverksamhet nÀr det gÀller fjÀrrundervisning inom en huvudmans egen organisation utan begrÀnsning till sÀrskilda Àmnen, men det behöver klargöras om fjÀrrundervisning pÄ entreprenad Àven bör omfatta svenska som andrasprÄk.

Utredaren ska

ta stĂ€llning till om skolhuvudmĂ€n ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andrasprĂ„k genom fjĂ€rrundervisning pĂ„ entreprenad, och

i förekommande fall, föreslĂ„ nödvĂ€ndiga författningsĂ€ndringar.

Under vilka förutsÀttningar bör skolhuvudmÀn och eventuellt andra aktörer ges ökade möjligheter att utföra undervisning Ät andra skolhuvudmÀn?

Det finns undervisning som av olika anledningar Àr svÄr för skolhuvudmÀn att anordna inom sin befintliga organisation. Det kan medföra begrÀnsningar i elevers tillgÄng till utbildning. Ett exempel Àr moderna sprÄk, dÀr det rÄder brist pÄ behöriga lÀrare. I vissa fall blir elevgrupperna sÄ smÄ att undervisning inte kan

188

SOU 2016:12 Bilaga 1

anordnas. Kommuner i glesbygdsomrÄden kan ha problem att anordna undervisning pÄ grund av lÀrarbrist eller ett litet elevunderlag. Gymnasieskolor kan ha svÄrt att upprÀtthÄlla ett allsidigt utbud av program och inriktningar som svarar mot elevers önskemÄl om utbildning och arbetsmarknadens behov av arbetskraft.

Möjligheterna för kommuner att bistÄ varandra i utförandet av olika uppgifter begrÀnsas delvis av lokaliseringsprincipen. Denna princip kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) och innebÀr att kommuner och landsting inte fÄr rikta sig till andra Àn sina egna medlemmar med sin verksamhet. Dock finns vissa lagreglerade möjligheter att göra avsteg frÄn lokaliseringsprincipen, dels i kommunallagen t.ex. nÀr det gÀller bildandet av gemensam nÀmnd och kommunalförbund, dels i speciallagstiftningen, t.ex. i skollagen.

Ett sÀtt att öka elevers tillgÄng till undervisning Àr att ge skolhuvudmÀn möjligheter att utföra undervisning Ät en annan skolhuvudman. Som nÀmnts tidigare ger skollagen begrÀnsade möjligheter för skolhuvudmÀn att med bibehÄllet huvudmannaskap överlÀmna vissa uppgifter pÄ entreprenad avseende undervisning i grundskolan, grundsÀrskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan. BestÀmmelserna innebÀr bland annat att enskilda skolhuvudmÀn kan anlitas för att utföra viss undervisning Ät en annan skolhuvudman. Nuvarande reglering medger dock inte att en kommunal skolhuvudman utför undervisning Ät en annan skolhuvudman.

I 23 kap. skollagen regleras vidare förutsÀttningarna för kommuner, landsting och enskilda huvudmÀn att sluta samverkansavtal med varandra, exempelvis nÀr det gÀller kommunal vuxenutbildning och undervisning i svenska för invandrare. En vÀsentlig skillnad mellan entreprenad och samverkan enligt 23 kap. skollagen Àr att vid samverkansavtal överlÄter en kommun ansvaret för en viss utbildning, dvs. sitt huvudmannaskap, till en annan huvudman, nÄgot som inte alltid Àr önskvÀrt.

Myndigheter, organisationer och skolhuvudmÀn har uttryckt att gÀllande reglering utgör ett hinder för att kunna erbjuda undervisning i Àmnen dÀr det rÄder brist pÄ lÀrare, dÀr elevunderlaget Àr litet eller nÀr skolhuvudmÀn pÄ olika sÀtt vill ta hjÀlp av andra skolhuvudmÀn för att öka utbudet av utbildningar inom t.ex. grundskolan och gymnasieskolan. SKL, Friskolornas riks-

189

Bilaga 1 SOU 2016:12

förbund och Skolinspektionen har i skrivelser till regeringen uppmÀrksammat frÄgan om skolhuvudmÀns möjligheter att lÀmna uppdrag och vara utförare Ät varandra nÀr det gÀller uppgifter avseende undervisning. Det kan dock inte uteslutas att Àven andra aktörer, t.ex. folkhögskolor, i vissa fall skulle kunna spela en roll i detta sammanhang.

Med entreprenad följer ett upphandlingsförfarande. För kommuner som har etablerat eller önskar etablera ett samarbete med en specifik skolhuvudman kan det dÀrför vara önskvÀrt att hitta andra avtalslösningar Àn entreprenad för att kunna utföra undervisning Ät varandra.

Utredaren ska dÀrför

föreslĂ„ under vilka förutsĂ€ttningar skolhuvudmĂ€n, eller i vissa fall andra aktörer, bör fĂ„ utföra undervisning Ă„t andra skolhuvudmĂ€n,

bedöma om bestĂ€mmelserna i 23 kap. skollagen om entreprenad och samverkan bör Ă€ndras och vid behov föreslĂ„ nya Ă€ndamĂ„lsenliga avtalsformer för skolhuvudmĂ€n som avser att ingĂ„ avtal med varandra om att utföra uppgifter avseende undervisning, och

föreslĂ„ nödvĂ€ndiga författningsĂ€ndringar.

Bör distansundervisning inom vissa skolformer regleras?

Distansundervisning innebÀr, till skillnad frÄn fjÀrrundervisning, att lÀraren inte undervisar eleverna i realtid. I stÀllet ges undervisningen genom en digital lÀrplattform dÀr eleverna sjÀlva bestÀmmer nÀr och var de ska utföra sitt skolarbete. I Skolverkets redovisning av regeringsuppdraget Distansundervisning för i Sverige bosatta elever (U2008/04734/GV) konstateras att syftet med distansundervisning Àr att öka elevens tillgÄng till utbildning inom skolvÀsendet.

Distansundervisning som undervisningsform kan vara ett sÀtt att ge elever tillgÄng till undervisning som annars inte skulle kunna genomföras. Framför allt gÀller det elever som av olika anledningar har svÄrigheter att delta i skolförlagd undervisning. Det finns i dag goda möjligheter att med hjÀlp av informations- och kommunikationsteknik bedriva studier pÄ distans. Eftersom sÄdan undervisning inte stÀller krav pÄ var lÀrare och elever befinner sig rumsligt eller

190

SOU 2016:12 Bilaga 1

att de interagerar med varandra i undervisningssituationen ger det möjligheter för elever att sjÀlva bestÀmma nÀr och var studierna ska bedrivas.

Tidigare erfarenheter av distansundervisning visar att undervisningsformen stÀller höga krav pÄ att eleven sjÀlv tar ansvar för sina studier och att eleven kan kommunicera skriftligt. Exempel pÄ elevgrupper som studerar pÄ distans Àr elever som vistas utomlands, satsar pÄ en elitidrottskarriÀr, Àr placerade för samhÀllsvÄrd eller av olika anledningar har svÄrigheter att delta i skolförlagd undervisning.

I skollagen definieras undervisning som lÀrarledda och mÄlstyrda processer som syftar till utveckling och lÀrande genom inhÀmtande och utvecklande av kunskaper och vÀrden. Det kan vara svÄrt att realisera undervisningsuppdraget vid distansundervisning eftersom lÀrandet tenderar att koncentreras till enbart inhÀmtande av kunskap. Skolans socialiserings- och vÀrdegrundsuppdrag riskerar att hamna i skymundan.

FrÄgan om det bör införas en reglering som möjliggör distansundervisning för elever som av medicinska, psykosociala eller andra skÀl har behov av att fÄ sÄdan undervisning under en kortare eller lÀngre period för att inte helt gÄ miste om undervisning har behandlats i utredningen om utbildning för elever i samhÀllsvÄrd och fjÀrr- och distansundervisning (SOU 2012:76). I propositionen Möjligheter till fjÀrrundervisning (prop. 2014/15:44) pÄtalas vissa tveksamheter kring elevers rÀttssÀkerhet vid distansundervisning, exempelvis nÀr det gÀller skolans tillsynsansvar avseende grundskoleelever, garanterad undervisningstid, rÀtt till stöd samt betygssÀttning. Samtidigt kan distansundervisning vara ett sÀtt att tillgodose elevers rÀtt till utbildning och minska antalet elever som av olika anledningar inte slutför sin grundskoleutbildning eller avbryter sin gymnasieutbildning.

För nÀrvarande pÄgÄr en försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i TorsÄs kommun (förordningen [2011:682] om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i TorsÄs kommun). Undervisningen sker i huvudsak via internet genom inspelade lektioner och kommunikation i videochattar, vilket ocksÄ skapar nya möjligheter att anvÀnda informations- och kommunikationsteknik (IKT) i utbildningssammanhang och dra nytta av den snabba tekniska utvecklingen.

191

Bilaga 1 SOU 2016:12

I dag saknas det bestÀmmelser i skollagen om distansundervisning. Det finns ett behov av att utreda om distansundervisning i vissa fall ska fÄ vara ett alternativ till reguljÀr undervisning i grundskolan, grundsÀrskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesÀrskolan.

Utredaren ska dÀrför

utreda om distansundervisning för elever i grundskolan, grundsĂ€rskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesĂ€rskolan Ă€r ett lĂ€mpligt sĂ€tt att anordna undervisning,

i förekommande fall utreda för vilka skolformer, vilka elevgrupper och i vilken omfattning distansundervisning i Sverige kan vara ett lĂ€mpligt sĂ€tt att anordna undervisning,

i förekommande fall ta stĂ€llning till vilka aktörer som bör fĂ„ anordna distansundervisning, och

föreslĂ„ nödvĂ€ndiga författningsĂ€ndringar.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14– 15 a §§ kommittĂ©förordningen (1998:1474). Om förslagen medför krav pĂ„ att anvĂ€nda informations- och kommunikationsteknik ska utredaren ge en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser av detta, t.ex. handlingsplaner för hur undervisningen ska genomföras om det uppstĂ„r problem med tekniken.

Redogörelsen ska Àven innehÄlla en beskrivning av konsekvenser för elevers rÀtt till likvÀrdig tillgÄng till utbildning och vilka övriga konsekvenser förslagen kan fÄ för elever, innefattande elevers rÀtt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning och sÀrskilt stöd enligt skollagen. Utredaren ska Àven bedöma konsekvenser för skolans socialiserings- och vÀrdegrundsuppdrag. DÀrtill ingÄr att redovisa vilka konsekvenser de förslag som lÀmnas har ur ett barnrÀttsperspektiv.

Utredaren ska ocksÄ analysera konsekvenser för det fria skolvalet och om förslagen fÄr konsekvenser för elevunderlaget pÄ enskilda skolor samt för skolor inom en region.

192

SOU 2016:12 Bilaga 1

Eventuella konsekvenser för förÀndringar av lÀrares arbetsuppgifter och arbetstid ska ocksÄ belysas, liksom om förslagen medför specifika behov av kompetensutveckling för lÀrare.

SamrÄd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhÀmta synpunkter frÄn Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, SKL, Friskolornas riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation (Saco), TjÀnstemÀnnens centralorganisation (TCO), Idéburna skolors riksförbund, aktörer med regionalt utvecklingsansvar och andra berörda myndigheter och organisationer inom bl.a. barnrÀtts- och funktionshindersomrÄdet, med relevans för uppdraget. Utredaren ska inhÀmta upplysningar om Skolverkets pÄgÄende utvÀrdering av fjÀrrundervisning. Utredaren ska Àven hÄlla sig informerad om relevanta utredningar, t.ex. Gymnasieutredningen (U 2015:01) och 2015 Ärs Skolkommission (U 2015:03), samt om internationella erfarenheter och lÀrdomar av distansundervisning.

Uppdraget att lÀmna förslag pÄ hur skolhuvudmÀn genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad eller pÄ annat sÀtt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmÄlsundervisning och studiehandledning pÄ modersmÄl och att ta stÀllning till om skolhuvudmÀn ska ges ökade möjligheter att erbjuda elever undervisning i svenska som andrasprÄk genom fjÀrrundervisning pÄ entreprenad ska redovisas senast den 12 februari 2016. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 30 maj 2017.

DelbetÀnkandet fÄr, med undantag av vad som angetts i 22 § kommittéförordningen (1998:1474), överlÀmnas innan det har tryckts och getts ut i Statens offentliga utredningar (SOU).

(Utbildningsdepartementet)

193

Statens offentliga utredningar 2016

Kronologisk förteckning

1.Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. N.

2.Effektiv vÄrd. S.

3.HöghastighetsjÀrnvÀgens finansiering och kommersiella förutsÀttningar. N.

4.Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. U.

5.LĂ„t fler forma framtiden! Del A + B. Ku.

6.Framtid sökes – Slutredovisning frĂ„n

den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. S.

7.Integritet och straffskydd. Ju.

8.Ytterligare Ă„tgĂ€rder mot penningtvĂ€tt och finansiering av terrorism. FjĂ€rde penningstvĂ€ttsdirektivet – samordning

– ny penningtvĂ€ttslag – m.m.

Del 1 + 2. Fi.

9.Plats för nyanlÀnda i fler skolor. U.

10.EU pÄ hemmaplan. Ju.

11.Olika vÀgar till förÀldraskap. Ju.

12.Ökade möjligheter till modersmĂ„lsundervisning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l. U.

Statens offentliga utredningar 2016

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

Ytterligare Ă„tgĂ€rder mot penningtvĂ€tt och finansiering av terrorism. FjĂ€rde penningtvĂ€ttsdirektivet – samordning

– ny penningtvĂ€ttslag – m.m. Del 1 + 2. [8]

Justitiedepartementet

Integritet och straffskydd. [7]

EU pÄ hemmaplan. [10]

Olika vÀgar till förÀldraskap. [11]

Kulturdepartementet

LĂ„t fler forma framtiden! Del A + B. [5]

NĂ€ringsdepartementet

Statens bredbandsinfrastruktur som resurs. [1]

HöghastighetsjÀrnvÀgens finansiering och kommersiella förutsÀttningar. [3]

Socialdepartementet

Effektiv vÄrd. [2]

Framtid sökes –

Slutredovisning frÄn den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare. [6]

Utbildningsdepartementet

Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget. [4]

Plats för nyanlÀnda i fler skolor. [9]

Ökade möjligheter till modersmĂ„lsundervisning och studiehandledning pĂ„ modersmĂ„l. [12]