Regeringens skrivelse 2016/17:52

Riksrevisionens rapport om myndigheternas	Skr.
delårsrapporter	2016/17:52

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 14 december 2016

Stefan Löfven

Magdalena Andersson

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och den rekommendation som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Behövs myndigheternas delårsrapporter? – Nytta och kostnader (RiR 2016:16).

I rapporten har Riksrevisionen rekommenderat regeringen att slopa kravet på vissa myndigheter att lämna delårsrapporter, med undantag för affärsverken. Om regeringen bedömer att viss information i delårsrapporterna även fortsättningsvis behöver redovisas anser Riksrevisionen att regeringen bör utforma en annan och enklare reglering för hur myndigheterna ska ta fram och redovisa denna information.

I juni 2016 gav regeringen Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag att utreda konsekvenserna av att slopa kravet på myndigheterna att lämna delårsrapporter. I uppdraget ingår att överväga om andra krav på myndigheterna behöver ställas och att lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. ESV ska redovisa uppdraget senast den 31 januari 2017. Regeringen avser att efter att ha tagit del av ESV:s rapport bedöma behovet av eventuella författningsändringar.

1

Skr. 2016/17:52

Innehållsförteckning

1	Ärendet och dess beredning ..............................................................		3
2	Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till
	regeringen .........................................................................................		3
3	Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och
	rekommendation ...............................................................................		4
Bilaga		Behövs myndigheternas delårsrapporter? – Nytta och
		kostnader? (RiR 2016:16)........................................................	5
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 december
		2016 .......................................................................................	37

2

1

Ärendet och dess beredning

Skr. 2016/17:52

Riksrevisionen har granskat om nyttan av myndigheternas delårsrapporter uppväger kostnaderna för att upprätta och granska dem i form av tid och resurser för berörda myndigheter och Riksrevisionen. Resultatet av granskningen har överlämnats till riksdagen i form av granskningsrapporten Behövs myndigheternas delårsrapporter? – Nytta och kostnader (RiR 2016:16), se bilaga.

Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 8 juli 2016. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och den rekommendation som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport.

2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen

De myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen (2006:1228) ska enligt 1 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag varje år upprätta en delårsrapport. Regeringen är huvudmottagare av dessa rapporter. Riksrevisionen ska enligt lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. granska delårsrapporterna.

Riksrevisionen har låtit de myndigheter som är skyldiga att upprätta delårsrapporter beskriva vilken nytta som skulle försvinna om kravet togs bort. Riksrevisionen har också undersökt vilken nytta som regeringen och Ekonomistyrningsverket (ESV) anser sig ha av delårsrapporterna. Riksrevisionen har därefter ställt dessa nyttor mot de kostnader som uppstår i arbetet med delårsrapporterna.

Enligt Riksrevisionen använder Finansdepartementet information från delårsrapporter som underlag för uppgifter om statliga garantier och utlåning i budgetpropositionen. I övrigt är det enligt myndigheten oklart vilken nytta och användning som regeringen och Regeringskansliet har av rapporterna.

ESV har uppgett att myndigheten huvudsakligen använder uppgifterna i delårsrapporterna som underlag till nationalräkenskaperna. ESV kan se en kvalitetsskillnad mellan underlag från kvartal där fullständiga bokslut görs, till följd av att delårsrapporter ska lämnas, och kvartal där fullständiga bokslut inte görs. Myndigheten bedömer att de förstnämnda boksluten håller en högre kvalitet. Skillnaden kan enligt myndigheten bero på att mer precisa periodiseringar görs vid fullständiga bokslut. En risk med att ta bort kravet på att ge in delårsrapporter är därför enligt ESV att enbart helårsbokslutet kommer att ha en tillräckligt hög kvalitet.

Av myndigheterna som upprättar delårsrapporter uppger 44 av 60 att de inte ser att någon nytta skulle försvinna om kravet på att upprätta sådana rapporter togs bort. Resterande 16 myndigheter har uppgett att viss nytta skulle försvinna.

3

Skr. 2016/17:52 Riksrevisionen bedömer att delårsrapporterna och granskningen av dem är av liten betydelse för det uttalande som Riksrevisionen gör om myndigheternas årsredovisningar.

Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att ta bort kravet på myndigheterna att lämna delårsrapporter, med undantag för affärsverken. Om regeringen bedömer att viss information i delårsrapporterna även fortsättningsvis behöver redovisas bör regeringen enligt myndigheten utforma andra och enklare regler för hur myndigheterna ska ta fram och lämna denna information.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation

Regeringen har som ambition att minska myndigheternas administrativa börda. Som framgår av Riksrevisionens rapport har emellertid både Finansdepartementet och ESV viss användning av delårsrapporterna. Det har även framkommit att andra departement har användning av rapporterna. Detta måste beaktas vid bedömningen av om kravet på att upprätta delårsrapporter kan tas bort. ESV fick mot denna bakgrund i juni 2016 i sitt regleringsbrev i uppdrag att utreda konsekvenserna av ett slopande av kravet. Enligt uppdraget ska ESV överväga om andra krav bör ställas på myndigheterna. För det fall ESV anser att kravet på att lämna delårsrapport ska slopas ska myndigheten även lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. I uppdraget ingår också att beakta den aktuella granskningsrapporten från Riksrevisionen. ESV ska redovisa uppdraget till Regeringskansliet senast den 31 januari 2017.

Regeringen avser att efter att ha tagit del av ESV:s rapport bedöma behovet av eventuella författningsändringar.

4

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Skr. 2016/17:52

Bilaga

Behövs myndigheternas delårsrapporter?

– Nytta och kostnader

rir 2016:16

5

Skr. 2016/17:52

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-409-4 rir 2016:16

foto: riksrevisionen

tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2016

6

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
T I L L R I K S D A G E N	D A T U M : 2 0 1 6 - 0 6 - 2 9
	D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 0 7 0 7
	R I R 2 0 1 6 : 1 6

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen:

Behövs myndigheternas delårsrapporter?

– Nytta och kostnader

Riksrevisionen har granskat nyttan av myndigheternas delårsrapporter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Riksrevisionen vill tacka referenspersonen professor Bino Catasús samt seminariedeltagare vid Ekonomistyrningsverket, Finansdepartementet, Statskontoret och Riksrevisionen för synpunkter. Riksrevisionen står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen.

Riksrevisor Margareta Åberg har beslutat i detta ärende. Revisionsledare Christina Sundelöf Kellner har varit föredragande. Revisionsdirektör Ingemar Delveborn och revisionsdirektör Alexandra Popovic har medverkat i den slutliga handläggningen.

Margareta Åberg

Christina Sundelöf Kellner

För kännedom:

Regeringen, Finansdepartementet

Ekonomistyrningsverket

R I K S R E V I S I O N E N

7

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

R I K S R E V I S I O N E N

8

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning		5
1	Inledning	8
1.1	Bakgrund och motiv till granskning	8
1.2	Syfte och granskningsfrågor	8
1.3	Avgränsningar	9
1.4	Metod	9
1.5	Utgångspunkt i granskningen	10
2	Tidigare utredningar	11
2.1	Arbetsgrupp väckte frågan om behovet av delårsrapporter 2002	11
2.2	ESV förordade att avskaffa kravet om delårsrapporter 2003	11
2.3	Samtliga myndigheter ville avskaffa kravet i ESV-rapport från 2006	12
3	Hur används delårsrapporterna och vad kostar de?	13
3.1	Regeringen och ESV har viss nytta	13
3.2	Myndigheternas nytta är begränsad i förhållande till nedlagda resurser	15

3.3 Riksrevisionen ser liten nytta av delårsrapporten för uttalandet om

årsredovisningen

19

3.4 Den samlade kostnads-nyttoanalysen visar på liten nytta i förhållande

till kostnaden		22
Referenser		25
Bilaga 1.	Myndigheter med krav att lämna delårsrapport	26
Bilaga 2.	Enkätformulär	28
Bilaga 3. Beskrivning av typer av modifierade revisorsrapporter		29

R I K S R E V I S I O N E N

9

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

R I K S R E V I S I O N E N

10

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning

Drygt 60 myndigheter omfattas i dag av kravet om att lämna delårsrapport. Syftet är att delårsrapporterna bl.a. ska bidra till ordning och reda i den statliga verksamheten. Riksrevisionen har granskat om nyttan av myndigheternas delårsrapporter står i paritet med kostnaden i form av nedlagd tid och nedlagda resurser för berörda myndigheter och Riksrevisionen. Utgångspunkten är framför allt delårsrapporternas betydelse för intern styrning och kontroll.

Granskningens bakgrund och syfte

I samband med statens omläggning av budgetår till kalenderår 1997 beslutade regeringen att myndigheterna skulle lämna en delårsrapport per halvår. Motiven var bl.a. att budgetprocessen och det statsfinansiella läget ställde högre krav på uppföljning och kontroll. Delårsrapporterna skulle dessutom vara ett viktigt beslutsunderlag inför budgetpropositionen och förbättra kvaliteten i den löpande redovisningen.

Myndigheterna lämnar delårsrapporterna till regeringen senast den 15 augusti. En delårsrapport ska innehålla resultat- och balansräkning, anslagsredovisning och prognos över verksamhetens kostnader och intäkter för det pågående räkenskapsåret. Till skillnad från årsredovisningen ställs inga krav på noter, finansieringsanalys eller sammanställning över väsentliga uppgifter. Riksrevisionen genomför en översiktlig granskning av delårsrapporterna, till skillnad från den mer omfattande revisionen av årsredovisningarna.

Nyttan och användningen av myndigheternas delårsrapporter har utretts och ifrågasatts vid flera tillfällen sedan regeringen införde kravet. Antalet myndigheter med krav att lämna delårsrapport har också minskat som en följd av att nyttan med delårsrapporterna har ifrågasatts. Riksrevisionen har därför granskat vilken nytta delårsrapporterna tillför.

Information om nyttan med delårsrapporterna och kostnaderna för att upprätta dem har inhämtats från berörda myndigheter genom en telefonenkät. Samtliga myndigheter har svarat. Riksrevisionen har också intervjuat företrädare för Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket (ESV). Vidare har en undersökning gjorts av delårsrapporternas nytta för Riksrevisionens revision av myndigheternas årsredovisning och vilken kostnad granskningen innebär. Analysen av Riksrevisionens nytta av delårsrapporterna bygger på intern erfarenhet och kompetens och kostnaderna på uppgifter från det interna tidredovisningssystemet.

R I K S R E V I S I O N E N

5

11

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

Riksrevisionens sammantagna slutsats är att nyttan av delårsrapporterna är begränsad och inte står i paritet med resursinsatsen. Framför allt har delårsrapporterna liten betydelse för myndigheternas interna styrning och kontroll. Att ta bort kravet på delårsrapport skulle därmed innebära att resurserna kan användas bättre både hos aktuella myndigheter och Riksrevisionen. En potentiell risk är att kvaliteten på den finansiella redovisningen blir sämre om kravet tas bort. Riksrevisionen bedömer dock risken som liten, eftersom det ekonomiadministrativa regelverket och kraven på ordning och reda har skärpts betydligt efter att kravet på delårsrapporter infördes. Bedömningen bekräftas även av myndigheternas svar på telefonenkäten.

Regeringens nytta av delårsrapporterna är begränsad

Regeringens nytta och användning av myndigheternas delårsrapporter är begränsad. Finansdepartementet använder viss information från delårsrapporterna som underlag till budgetpropositionen. När det gäller övriga departement finns det indikationer på att de har begränsad användning av delårsrapporterna. Till exempel pekar en knapp fjärdedel av myndigheterna på att respektive departement inte tycks ha intresse för delårsrapporterna. Det ligger väl i linje med resultatet av ESV:s utredning från 2006. I den framgick det att flera departement ansåg att delårsrapporterna ligger fel i tid och inte kan användas som underlag i budgetpropositionen. ESV:s utredning bekräftade i sin tur slutsatsen ESV hade dragit i en rapport redan 2003; att delårsrapporterna spelade mycket liten roll som beslutsunderlag i budgetprocessen.

ESV har i dag viss nytta av delårsrapporterna eftersom de bidrar till att öka kvaliteten i den finansiella rapporteringen till nationalräkenskaperna. ESV har konstaterat att kvaliteten vid tiden för halv- och helårsbokslut (kvartal 2 och 4) är högre jämfört med kvartal 1 och 3.

Myndigheterna har liten nytta av delårsrapporterna

Myndigheternas nytta av delårsrapporterna är mycket låg, undantaget de två affärsverken i granskningen. Av 60 myndigheter uppger 44 att ingen nytta skulle försvinna om kravet togs bort. Övriga myndigheter kan se viss nytta, men tycker ändå överlag att det inte finns några risker med att ta bort kravet om delårsrapport.

De flesta myndigheter i granskningen tycker att en god uppföljning är viktig för den interna styrningen och kontrollen. De ser däremot inte delårsrapporten som central i detta avseende. Uppgifter och underlag för den interna uppföljningen tas fram löpande under året i olika former, och är bättre anpassade till den egna verksamhetens behov än vad delårsrapporten är. Flera myndigheter anser att det kan finnas ett behov av att upprätta ett bokslut mer än endast i samband med årsredovisningen, men tidpunkten för att lämna delårsrapporten ses som problematisk.

6	R I K S R E V I S I O N E N

12

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Delårsrapporten sammanställs under sommaren vilket kan medföra praktiska svårigheter med att få kontakt med externa personer, planera in personalresurser och rapportera till styrelsen.

Riksrevisionens nytta av delårsrapporterna är liten

Riksrevisionens granskning av delårsrapporterna är översiktlig och begränsad i omfattning och djup i jämförelse med den granskning som görs av myndigheternas årsredovisningar. Bedömningen är att den översiktliga granskning Riksrevisionen gör av delårsrapporterna inte hjälper revisorn med att hantera de risker för väsentliga fel i årsredovisningarna som identifierats. En sammanställning av väsentliga fel i delårsrapporterna visar att få fel har rapporterats under de senaste fyra åren. En genomgång av Riksrevisionens modifierade revisionsberättelser för årsredovisningarna under samma tidsperiod, visar att andelen väsentliga fel i årsredovisningarna är större för de myndigheter som lämnar delårsrapport i jämförelse med de som inte gör det. Delårsrapporterna verkar alltså inte bidra till färre fel i årsredovisningarna och därmed en effektivare granskning av årsredovisningarna.

Nyttan av delårsrapporterna är liten i förhållande till nedlagda resurser

Att ta fram och granska en delårsrapport innebär relativt stora kostnader. Enligt Riksrevisionens beräkningar uppskattas antalet timmar som myndigheterna och Riksrevisionen lägger ner till ca 48 200, vilket motsvarar 28,8 årsarbetskrafter. Den sammantagna kostnaden uppskattas till ca 21 miljoner kronor årligen utan over- head-kostnader. Det bör jämföras med den begränsade nytta som granskningen har visat att delårsrapporterna har.

Riksrevisionens rekommendation till regeringen

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ta bort kravet på att lämna delårsrapport för de myndigheter som i dag omfattas av kravet, undantaget affärsverken.

Om regeringen bedömer att viss information i delårsrapporterna behövs även fortsättningsvis, bör regeringen utforma alternativa och enklare regler för hur myndigheterna ska ta fram och lämna denna information.

R I K S R E V I S I O N E N

7

13

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

1 Inledning

De myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) ska, med några undantag, lämna en delårsrapport till regeringen. Av 8 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) framgår att myndighetens delårsrapport ska vara inlämnad till regeringen senast den 15 augusti. En delårsrapport ska innehålla resultat- och balansräkning, anslagsredovisning och prognos över verksamhetens kostnader och intäkter för det pågående räkenskapsåret (se 8 kap. 1 §). Till skillnad från årsredovisningen ställs inga krav på noter, finansieringsanalys eller sammanställning över väsentliga uppgifter.

1.1 Bakgrund och motiv till granskning

I samband med statens omläggning av budgetår till kalenderår 1997 beslutade regeringen att myndigheterna skulle lämna en delårsrapport första kalenderhalvåret varje år.

Regeringen hade flera motiv för att införa delårsrapporter.1 Den nya budgetprocessen med delegerat finansiellt ansvar och det statsfinansiella läget ställde högre krav på uppföljning och kontroll. På grund av det förlängda budgetåret 1995/96 ställdes även särskilda krav på att kunna jämföra ekonomiskt utfall över tiden. Regeringen menade också att en delårsrapport som lämnas i augusti skulle bli ett viktigt beslutsunderlag för regeringen inför budgetpropositionen som skulle lämnas i september. Därtill skulle kvaliteten i den löpande redovisningen bli bättre och beslutsunderlaget därmed förbättras.

Sedan kravet på att lämna delårsrapport infördes har nyttan vid flera tillfällen ifrågasatts, bl.a. har framhållits att information som ingår i rapporten kan inhämtas på annat sätt. ESV har i två rapporter från 2003 respektive 2006 förordat en lättnad av kravet om att lämna delårsrapport. Vidare har det skett en utveckling inom det ekonomiadministrativa ramverket som skärpt kraven på myndigheternas arbete med att förbättra den interna styrningen och kontrollen.

Mot bakgrund av ovanstående har Riksrevisionen sett ett behov av att granska vilken nytta delårsrapporterna tillför.

1.2 Syfte och granskningsfrågor

Syftet är att granska om nyttan av myndigheternas delårsrapporter står i paritet med kostnaden i form av nedlagd tid och resurser för berörda myndigheter och Riksrevisionen. Utgångspunkten är framför allt delårsrapportens betydelse för den interna

1 Se bl.a. Riksrevisionsverket, 1995. Delårsrapport (RRV 1995:17).

8	R I K S R E V I S I O N E N

14

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

styrningen och kontrollen. Nedan redovisas de granskningsfrågor som operationaliserar syftet.

1. Vilken nytta har regeringen och ESV av delårsrapporterna?

2. Vilken nytta har respektive myndighet av delårsrapporterna?

3. Vilken nytta har Riksrevisionen av delårsrapportersgranskningarna i sin revision av myndigheternas årsredovisningar, och har delårsrapporterna bidragit till en effektivare revision av årsredovisningen?

4. Hur mycket tid och resurser lägger myndigheterna och Riksrevisionen på att ta fram respektive granska underlag till delårsrapporterna?

1.3 Avgränsningar

Granskningen omfattar de myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen och som ska lämna delårsrapport. Av regleringsbrevet för 2016 till universitet och högskolor framgår att Luleå tekniska universitet, Karlstads universitet, Linnéuniversitetet, Örebro universitet, Mittuniversitetet och Malmö högskola medges undantag från bestämmelsen enligt 1 kap. 3 § andra stycket förordningen om årsredovisning och budgetunderlag om att upprätta och lämna en delårsrapport till regeringen.2

Två av myndigheterna som omfattas av internrevisionsförordningen är affärsverk. Enligt 10 kap. 2 § FÅB ska affärsverken lämna två delårsrapporter, en senast 31 augusti och en senast 30 november. Riksrevisionen ska granska delårsrapporten som lämnas senast den 30 november, och därför ingår denna delårsrapport i granskningen. Övriga två3 myndigheter som lämnar delårsrapport som granskas av Riksrevisionen men som inte ska följa internrevisionsförordningen, är inte med i den här granskningen.

1.4 Metod

För att undersöka nytta och kostnader för myndigheterna har vi genomfört en telefonenkät till de 62 myndigheter som ingår i granskningen, se bilaga 1. Ansvarig revisor för revisionsåret 2015 för respektive myndighet har genomfört enkäten under vecka 20, 2016. För att säkerställa att svaren skulle representera myndigheten som helhet skickades ett mejl med information om granskningen och enkätfrågorna till samtliga myndighetschefer veckan innan enkätens genomförande. Enkätformuläret framgår av bilaga 2.

2 Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende universitet och högskolor. Bilaga 5 Undantag från vissa bestämmelser, 4 a.

3 Regeringskansliet och Sjöfartsverket.

R I K S R E V I S I O N E N

9

15

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

För att redovisa Riksrevisionens nytta har vi sammanställt antalet modifierade revisionsberättelser efter avslutad årsredovisningsgranskning med syfte att se om kravet på delårsrapport bidrar till en effektivare årsredovisningsgranskning. Vi har också analyserat resultatet av delårsrapportsgranskningarna. Vidare bygger analysen av Riksrevisionens nytta av delårsrapporten på intern erfarenhet och kompetens. När det gäller uppgifter om kostnader för granskning av delårsrapporter baseras uppgifterna på Riksrevisionens interna tidrapporteringssystem samt fakturor för konsulter (inhyrd arbetskraft) och resor.

Riksrevisionen har vidare genomfört intervjuer med företrädare för Finansdepartementet och Ekonomistyrningsverket (ESV) samt tagit del av relevant underlag, såsom ESV:s publicerade rapporter.

Riksrevisionen skickade även en kort mejlenkät till samtliga departement, förutom Finansdepartementet och Statsrådsberedningen, där frågor ställdes om dels vilken nytta som skulle försvinna om kravet på delårsrapport eventuellt togs bort, dels om departementen såg några risker med att ta bort kravet.

1.5 Utgångspunkt i granskningen

Riksrevisionens utgångspunkt i denna granskning är att nyttan med en verksamhet i staten ska vara så stor att den motiverar de kostnader som verksamheten ger upphov till. Nyttan har vi undersökt genom att de aktuella myndigheterna kvalitativt fått beskriva vilken nytta som skulle försvinna om kravet på delårsrapport togs bort. Vi har också försökt undersöka vilken nytta regeringen och ESV anser sig ha av delårsrapporterna. Dessa nyttor har vi ställt mot de kostnader som uppkommer i arbetet med delårsrapporterna. Kostnaderna har vi kvantifierat med hjälp av uppskattningar från myndigheterna och Riksrevisionens årliga revision.

Granskningsfrågorna 1–3 avser nyttan och fråga 4 avser kostnaden.

10 R I K S R E V I S I O N E N

16

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Tidigare utredningar

2.1 Arbetsgrupp inom Regeringskansliet väckte frågan om behovet av delårsrapporter 2002

Mot bakgrund av att riksdagen inrätta en oberoende riksrevision beslutade regeringen 20014 att tillsätta en intern projektgrupp med uppgift att kartlägga vilka resurser som fanns inom Regeringskansliet för att kontrollera och styra förvaltningen. Arbetsgruppen skulle också föreslå hur Regeringskansliet kunde tillgodose regeringens behov av kontroll och omprövning. I avrapporteringen5 av uppdraget skrev gruppen när det gällde den finansiella styrningen, att man borde överväga att pröva behovet av delårsrapport i varje enskilt fall. Arbetsgruppen menade vidare att det borde vara fullt tillräckligt för regeringen om myndigheterna årligen, med undantag för viss information6, redovisar hur ett antal nyckeltal utvecklats över tid. Regeringen införde inga förändringar avseende delårsrapporterna med anledning av gruppens rekommendationer.

2.2 ESV förordade att avskaffa kravet om delårsrapporter 2003

ESV genomförde 20037 på eget initiativ en analys av hur delårsrapporterna användes och om den fyllde sitt syfte i budgetprocessen. Slutsatsen var att delårsrapporterna som dokument spelade en mycket liten roll som beslutsunderlag. Användare av informationen i Regeringskansliet uttryckte att det endast var anslagsredovisningen och myndigheternas prognoser för anslag som uppfattades som relevant information i rapporterna. Det saknades ett större intresse för resultat- och balansräkningarna och prognoser över intäkter och kostnader. Delårsrapporterna ansågs också komma för sent in i budgetprocessen och gav heller ingen helhetsbild av myndigheterna verksamhet eftersom dokumenten saknade både noter och resultatredovisning. ESV konstaterade i rapporten att det mesta av den information som efterfrågades i delårsrapporterna kunde hämtas från annat håll och föreslog därför att det generella kravet på att lämna delårsrapport skulle avskaffas och att regeringen i stället vid behov särskilt skulle besluta om delårsrapport. Resultatet av ESV:s rapport blev att regeringen tog bort kravet på att lämna delårsrapport för ett stort antal myndigheter.

4 Fi2000/4622 (delvis).

5 Finansdepartementet, 2002. Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet.

6 Arbetsgruppen gör undantag för verksamhetsnära grundläggande information som kostnadsutveckling och prestationsutveckling.

7 Ekonomistyrningsverket, 2003. Delårsrapport – en översyn av reglerna (ESV 2003:20).

R I K S R E V I S I O N E N

11

17

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

2.3 Samtliga myndigheter ville avskaffa kravet på delårsrapport i ESV-rapport från 2006

ESV fick 2006 i uppdrag av regeringen8 att analysera behov av och möjligheter att anpassa regelverket inom ekonomistyrningsområdet till vad som var rationellt för olika verksamheter och myndigheter.9 Samtidigt skulle regeringens krav på information som underlag för styrning och kontroll beaktas. När det gällde delårsrapporterna ansåg samtliga tillfrågade myndigheter att kravet på att lämna delårsrapport borde tas bort. Vanliga synpunkter var att rapporterna tog för lång tid att upprätta, att arbetet till stora delar låg under semestertid och att myndigheterna inte hade någon användning av rapporterna i sina interna uppföljningar – huvudsakligen beroende på att de låg fel i tiden. Det framfördes bl.a. att regeringen borde överväga en tertialuppföljning i stället för halvårsuppföljning.

När det gällde departementens uppfattning om delårsrapporterna var den enligt ESV mer delad. Liksom myndigheterna ansåg flera departement att de låg fel i tiden. Flera departement menade dock att det var bra för myndigheterna att upprätta delårsrapporter, så att myndigheterna hade kontroll över räkenskaperna inför årsbokslutet.

ESV menade att delårsrapporterna har betydelse för kvaliteten på rapporteringen för den internationella statistiken. Myndigheternas inrapportering av kostnader och intäkter respektive skulder rapporterades per halvår i enlighet med internationella statistikkrav.

ESV föreslog att endast de största myndigheterna med balansräkning och verksamhetskostnad om minst 1 miljard kronor, ca 30 myndigheter, skulle behöva lämna delårsrapport. Att ESV inte på nytt föreslog att kravet skulle slopas berodde på att departementen, särskilt Finansdepartementet, ansåg att de behövde krav på kontroll under räkenskapsåret. ESV menade att man möjligen kunde göra överlämningen av delårsrapporten mer flexibel i tid.

Efter att ESV:s rapport lämnats beslutade regeringen att huvudsakligen myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen ska lämna delårsrapport, dvs. det som fortsatt gäller.10

8 Fi2005/4706.

9 Ekonomistyrningsverket, 2006. Verksamhetsanpassning av vissa regler (ESV Dnr 12-150/2006).

10 Vissa myndigheter är undantagna från kravet.

12 R I K S R E V I S I O N E N

18

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3 Hur används delårsrapporterna och vad kostar de?

I det här kapitlet redovisas nytta, användning och kostnader kopplade till att ta fram och granska delårsrapporterna. Redogörelsen görs utifrån respektive aktör, dvs. regeringen och ESV, berörda myndigheter och Riksrevisionen. I det avslutande avsnittet redogörs för den samlade kostnads-nyttoanalysen.

3.1 Regeringen och ESV har viss nytta

Regeringen är den huvudsakliga mottagaren av delårsrapporterna i enlighet med förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Finansdepartementet är ansvarigt departement för beredning av frågan om eventuella ändringar i förordningen.11 Enligt förordningen ska de myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen upprätta delårsrapporter.12

3.1.1 Finansdepartementet använder delar av delårsrapportens information i arbetet med budgetpropositionen

Finansdepartementet använder information från delårsrapporten som underlag för uppgifterna om statliga garantier och utlåning i budgetpropositionen.13 Övrig finansiell information som krävs för arbetet med budgetpropositionen kommer från andra källor, t.ex. hämtas anslagsprognoser från Hermes14 och uppgifter om lån och räntekontokrediter från Riksgäldskontoret. Företrädare för departementet menar att det kan finnas en risk för att kvaliteten i underlaget skulle minska om kravet på att lämna delårsrapport skulle tas bort.15

3.1.2 Oklart hur delårsrapporten används av sakdepartementen

Det är oklart vilken nytta och användning delårsrapporten har inom Regeringskansliet, men granskningens underlag pekar på att nyttan är begränsad.

11 Av 12 § andra stycket förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet framgår att ärenden om förordningar ska handläggas i det departement som motsvarande förvaltningsärenden hör till.

12 1 kap 3 § andra stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Några myndigheter undantas från kravet, se avsnitt 1.3.

13 Intervju vid Finansdepartementet, 2016-05-19.

14 Hermes är ett gemensamt informationssystem för Regeringskansliet och myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen.

15 Intervju vid Finansdepartementet, 2016-05-19.

R I K S R E V I S I O N E N

13

19

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

Det finns enligt uppgift från företrädare för Finansdepartementet inte några centralt fastställda rutiner eller processer inom Regeringskansliet för hur delårsrapporterna ska hanteras efter att de lämnats.16 Enligt samma företrädare finns skillnader i hur intresset för myndigheternas delårsrapporter ser ut på departementen.

I Riksrevisionens mejlenkät till sakdepartementen ställde vi frågan om vilken nytta som skulle försvinna om kravet på delårsrapport togs bort. Finansdepartementets expeditionschef meddelade emellertid Riksrevisionen att Regeringskansliet med utgångspunkt i uppgiften att biträda regeringen, inte bör redovisa någon egen inställning till behovet av en viss reglering som regeringen har beslutat om.17 Han hänvisade vidare till att det för närvarande pågår ett arbete inom Regeringskansliet med att se över nyttan av myndigheternas delårsrapportering.18

Det finns dock indikationer på att departementen inte använder delårsrapporterna i någon större utsträckning. Av ESV:s rapport från 200619 framgår att flera departement ansåg att delårsrapporterna låg fel i tiden och inte kunde användas som underlag i budgetpropositionen. Vi kan konstatera att denna syn ligger väl i linje med de svar som vi nu fått från myndigheterna.

I svaren från telefonenkäten till myndigheterna påpekar en knapp fjärdedel av dessa att departementen inte tycks vara intresserade av delårsrapporterna. Riksrevisionens enkät innehöll inte en specifik fråga om detta utan det är information myndigheterna själva velat lämna. Dessa myndigheter menar att de inte får frågor, kommentarer eller annan återkoppling om delårsrapporterna från departementen. Den finansiella information som regeringen kan ha nytta av i sin styrning och uppföljning kan fås på annat sätt menar några myndigheter, t.ex. genom Hermes. Flera pekar på att myndighetsdialog och avrapportering av exempelvis prognoser har betydligt större betydelse för departementen än informationen i delårsrapporterna. Några menar också att den ekonomiska information regeringen och departementen eventuellt använder skulle kunna levereras i annan form än delårsrapport, i enlighet med önskemålen.

3.1.3 ESV använder underlaget till nationalräkenskaperna

ESV utvecklar och förvaltar den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet och har bl.a. i uppdrag att lämna det underlag till regeringen som behövs för att säkerställa en effektiv statsförvaltning och att den interna styrningen och kontrollen är

16 Intervju vid Finansdepartementet, 2016-05-19.

17E-post från Finansdepartementet, 2016-05-18.

18E-post från Finansdepartementet, 2016-05-18.

19 Ekonomistyrningsverket, 2006. Verksamhetsanpassning av vissa regler (ESV Dnr 12-150/2006).

14 R I K S R E V I S I O N E N

20

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

betryggande.20 ESV ska också göra prognoser, analysera och informera om den statliga ekonomin samt ansvarar för regler om statlig redovisning, finansiering och årsredovisning. ESV förvaltar Hermes där information hämtas för det samlade utfallet för hela staten som redovisas till regeringen varje månad.

Företrädare för ESV lyfter fram att den huvudsakliga användningen av delårsrapporten i den egna verksamheten berör inrapporteringen av underlag till nationalräkenskaperna.21 Myndigheten kan se en kvalitetsskillnad mellan underlagen från kvartal 1 och 3 i jämförelse med underlagen som tas fram i samband med hel- och halvårsboksluten (kvartal 2 och 4) där de senare håller högre kvalitet. Det beror bl.a. på mer precisa periodiseringar som görs i samband med upprättandet av delårsrapporterna. En risk med att ta bort kravet på delårsrapport är därför enligt ESV att endast helårsunderlaget kommer att ha en tillräcklig kvalitet. Värt att notera är att ett antal myndigheter i Riksrevisionens telefonenkät föreslår att ESV skulle kunna komplettera krav på inrapportering av information med t.ex. krav på fler kommentarer till utfallet för att ESV ska få den information myndigheten behöver.

3.1.4 ESV ska utreda delårsrapporterna

Regeringen förbereder för närvarande ett regeringsuppdrag till ESV att se över kravet på att lämna delårsrapport.22 En viktig del i uppdraget blir enligt företrädare för Finansdepartementet att undersöka sakdepartementens uppfattning om delårsrapporten.23 I uppdraget kommer även ingå att komma med förslag på hur informationen som behövs kan fås om kravet eventuellt tas bort. Uppdraget ska enligt plan avrapporteras i januari 2017.

I och med det kommande regeringsuppdraget avser ESV att genomföra en grundligare genomgång av det egna behovet av information från delårsrapporten.24

3.2 Myndigheternas nytta är begränsad i förhållande till nedlagda resurser

3.2.1 Myndigheterna ser överlag ingen nytta med delårsrapporterna

I det här avsnittet redovisas myndigheternas svar på Riksrevisionens telefonenkät. En sammanställning av svaren visar att resultatet i stort överensstämmer med vad

20 Förordning (2010:1764) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.

21 Intervju vid ESV, 2016-05-19. Nationalräkenskaperna omfattar bl.a. redovisning av Sveriges bruttonationalprodukt, investeringar, sparande och utrikeshandel. Nationalräkenskaperna används bl.a. som underlag för analys av Sveriges ekonomi på kort och lång sikt.

22 Intervju vid Finansdepartementet, 2016-05-19.

23 Intervju vid Finansdepartementet, 2016-05-19.

24 Intervju vid ESV, 2016-05-19.

R I K S R E V I S I O N E N

15

21

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

som framfördes till ESV i samband med översynen 2006, se avsnitt 2.3 ovan. Överlag ser inte myndigheterna någon nytta med delårsrapporterna, främst eftersom den information som behövs för den interna styrningen och kontrollen och för uppdragsgivarens behov, tas fram på andra sätt.

De två affärsverk25, Luftfartsverket och Affärsverket svenska kraftnät, som omfattas av internrevisionsförordningen arbetar under delvis andra förutsättningar än övriga berörda myndigheter. Svaren från dessa redovisas därför först i avsnittet.

Affärsverken ser nyttan av delårsrapporterna – men skulle ta fram informationen oavsett krav

Affärsverken ska lämna delårsrapport för kvartal 2 och kvartal 3. Det är delårsrapporten för kvartal 3 som årligen granskas av Riksrevisionen. Båda affärsverken har lämnat liknande redogörelse för delårsrapportens nytta, där de ser den som viktig både för regeringen och andra externa intressenter samt även internt i organisationen och för styrelsen. Båda uppger också att om kravet på delårsrapport togs bort skulle de ändå ta fram samma underlag.

Myndigheterna tar fram uppgifter ändå

Av återstående 60 myndigheter uppger 44 att ingen nytta skulle försvinna om kravet på delårsrapport togs bort. Den främsta anledningen till myndigheternas bedömning är att de ändå tar fram uppgifter och underlag löpande under året. Myndigheterna hänvisar i enkätsvaren till att de gör flera olika uppföljningar, t.ex. månads- eller kvartalsvisa bokslut, vissa med periodiseringar, och att de tar fram prognoser.

Resterande 16 myndigheter uppger att viss nytta skulle försvinna om kravet på delårsrapport togs bort eftersom delårsrapporten fyller en viss funktion. Samtidigt svarar 11 av dessa 16 myndigheter att de inte ser några risker på kort eller lång sikt med att ta bort kravet. De 5 övriga myndigheterna uppger att de ser en viss risk med att ta bort kravet. Två av myndigheterna som anser att de har nytta av delårsrapporten ser även risker med att ta bort kravet. Risken avser framför allt att det kan få negativa följder för kvaliteten i årsredovisningen att ta bort kravet på delårsrapport.

I flera fall uppger de myndigheter som menar att det finns en viss nytta internt eller för departementen, att de ändå är positiva till att ta bort kravet på delårsrapport.

Resurser som används för delårsrapporterna kan användas till annat om kravet tas bort

Ett flertal myndigheter uppger att de inte använder delårsrapporterna alls för intern uppföljning. Som redovisat ovan uppger också en knapp fjärdedel att de inte upplever att departementen är intresserade av uppgifterna i delårsrapporterna.

25 Affärsdrivande rörelser utan att vara självständiga företag, de utgör i stället en del av statens allmänna verksamhet.

16 R I K S R E V I S I O N E N

22

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Flera myndigheter pekar också på att de resurser som skulle sparas in om kravet på delårsrapport togs bort skulle kunna användas på bättre sätt, t.ex. förstärkning av den interna styrningen och kontrollen. Myndigheterna skulle också kunna göra mer fördjupade uppföljningar vid andra tillfällen, och flera nämner här tertialuppföljningen. En del myndigheter uppger att de skulle fortsätta att ta fram delårsunderlag men i en omfattning och med en utformning och underlag som bättre passar myndigheten mot bakgrund av behovet av intern styrning och kontroll.

Av styrelsemyndigheterna uppger flertalet att styrelsen får information på andra sätt utöver delårsrapporterna, och att det också kan vara svårt att samla styrelsen eftersom tidpunkten för rapporten är mitt i sommaren.

Riksrevisionens granskning är bra men skulle kunna fokusera på annat

Flera myndigheter tar upp nyttan av att Riksrevisionen granskar delårsrapporten, framför allt som ett led i att kvalitetssäkra underlaget. En övervägande majoritet av dessa myndigheter menar samtidigt att Riksrevisionen i stället skulle kunna lägga resurser på att gå djupare i den revision som görs löpande under året om kravet på delårsrapport togs bort.

Tidpunkten för delårsrapporterna problematisk

Flera myndigheter menar att det kan finnas ett behov av att göra ett bokslut mer än en gång per år men att tidpunkten för delårsrapporterna inte är optimal. Det gäller även möjligheten att rapportera till styrelsen. Dessutom pekar en fjärdedel av myndigheterna på olägenheten det innebär för berörd personal och svårigheten att planera eftersom delårsrapporterna behöver sammanställas när många vill ha sommarsemester. Några myndigheter går så långt att de menar att det är ett arbetsmiljöproblem.

3.2.2 Delårsrapporterna innebär kostnader för myndigheterna

De 62 myndigheter som ska upprätta en delårsrapport har i telefonenkäten fått uppskatta hur stora resurser de lägger på arbetet med rapporterna. Uppgiften har varit att bedöma nettoresurserna, dvs. de totala resurserna för arbetet med delårsrapporter, med avdrag för det uppföljningsarbete som myndigheten ändå bedömt skulle göras vid motsvarande tid om kravet på delårsrapporter togs bort.

Resursinsatsen är i genomsnitt 630 timmar per myndighet

Av 62 myndigheter har 58 redovisat en uppskattning av timantalet. Dessa 58 myndigheter uppger sammantaget att ca 36 100 timmar skulle sparas in om kravet på delårsrapporter togs bort. Det motsvarar i genomsnitt ca 630 timmar per myndighet.

De fyra myndigheter som inte har gjort en uppskattning är ganska stora myndigheter. Enkäten visar att det finns ett tydligt samband mellan myndighetens storlek och antalet timmar som läggs på delårsrapporten. Därför kan en försiktig bedömning göras att resursåtgången på dessa fyra myndigheter uppgår till åtminstone den

R I K S R E V I S I O N E N

17

23

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

genomsnittliga resursåtgången för de 58 som svarat. Om detta antagande görs uppgår den sammantagna resursinsatsen för arbetet med delårsrapporterna på myndigheterna till ca 39 200 timmar. Detta motsvarar ca 23,3 årsarbetskrafter, beräknat med utgångspunkten att en årsarbetskraft motsvarar 1 680 timmar. Detta framgår av tabell 3.1.

Tabell 3.1 Myndigheternas bedömda resursåtgång i timmar och årsarbetskrafter

	Timmar	Årsarbetskrafter
Bedömd resursåtgång	Ca 39 200	23,3

Källa: Riksrevisionens beräkningar baserat på uppgifter från telefonenkät.

Det finns självfallet vissa osäkerheter i denna sammantagna uppskattning från myndigheternas sida. Många myndigheter har hämtat uppgifterna från det interna tidredovisningssystemet och kvaliteten på sådan information kan vara bristfällig. En del myndigheter har haft svårt att uppskatta nettokostnaderna, och har i stället redovisat bruttokostnaderna. Att kravet på att upprätta en delårsrapport inte är särskilt populärt hos myndigheterna kan också ha påverkat resultatet. Detta kan – medvetet eller omedvetet – ha bidragit till att besparingspotentialen överdrivits. Samtidigt kan det även finnas underskattningar inbyggda. De flesta myndigheterna har hämtat data från tidrapporteringssystemet och då är det lätt att glömma bort resurser som inte fångas in i detta system, t.ex. timmar som läggs på strategisk nivå.

Av naturliga skäl varierar resursåtgången för delårsrapporterna mellan myndigheterna. De tio myndigheter som lägger mest tid på att ta fram delårsrapporten lägger ca 23 600 timmar på delårsrapporterna, vilket är ca 60 procent av det totala antalet timmar.26 Därför är det också relativt stor skillnad mellan den genomsnittliga resursförbrukningen, som uppgår till ca 630 timmar, och medianvärdet27, som uppgår till 300 timmar.

Resursinsatsen mätt i kronor uppgår till drygt 16 miljoner

Resursinsatsen hos myndigheterna kan också bedömas i kronor. Inom ramen för denna granskning har vi inte inhämtat några uppgifter om de faktiska lönekostnaderna för den personal på myndigheterna som är inblandad i arbetet med delårsrapporterna. Ett antagande har istället gjorts om genomsnittliga lönekostnader. Lö- nenivåerna inom ekonomiadministrationen varierar och i detta fall har vi antagit att den genomsnittliga månadslönen för de inblandade är 40 000 kronor plus sociala

26 Myndigheterna är Arbetsförmedlingen, Fastighetsverket, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Kungliga Tekniska högskolan, Linköpings universitet, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Riksgäldskontoret och Sida.

27 Medianvärdet är det ”mittersta” värdet av samtliga myndigheters uppgivna resursförbrukning.

18 R I K S R E V I S I O N E N

24

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

avgifter. Det motsvarar en timkostnad på ca 420 kronor. I och med att antalet timmar har uppskattas till ca 39 200, blir den totala kostnaden därmed ca 16,5 miljoner kronor.

Beräkningen visar tydligt att det finns en besparingspotential i att avskaffa kravet på delårsrapporter.

3.3 Riksrevisionen ser liten nytta av delårsrapporten för uttalandet om årsredovisningen

Riksrevisionen ska enligt 3 § andra stycket i lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. granska delårsrapporter (exklusive prognoser) för de myndigheter som är skyldiga att upprätta sådana. Inledningsvis i avsnittet redogörs för hur Riksrevisionen granskar delårsrapporten. Därefter redovisas Riksrevisionens bedömning av nyttan med och kostnaderna för att granska delårsrapporterna.

3.3.1 Riksrevisionen genomför en översiktlig granskning av delårsrapporten

Granskningen av delårsrapporten är översiktlig och genomförs sedan 2012 i enlighet med internationell standard.28 Den översiktliga granskningen av delårsrapporterna utgår från att revisorn utifrån sin förståelse och kunskap om verksamheten genomför förfrågningar, analytisk granskning och andra översiktliga granskningsåtgärder. Fokus ligger på en analytisk granskningsansats. Den översiktliga granskningen är därmed begränsad i omfattning och djup jämfört med Riksrevisionens revision av årsredovisningen.29

Delårsrapportsgranskningen avslutas med att ansvarig revisor lämnar en rapport (revisors rapport), med uttalande om att Riksrevisionen inte har ”anledning att anse att delårsrapporten inte, i allt väsentligt, är upprättad i enlighet med förordningen om årsredovisning och budgetunderlag”.30 Uttalandet i rapporten speglar den lägre grad av säkerhet som en översiktlig granskning ger.

I de fall Riksrevisionen konstaterat att det finns brister i delårsrapporten som är av väsentlig karaktär, lämnas en modifierad rapport31, där Riksrevisionen antingen reserverar sig i de fall felet är begränsat till en post/ett område eller lämnar en avvikande mening när felet är genomgripande.

28 International Standard on Review Engagements (ISRE) 2410, Review of Interim Financial Information Performed by the Independent Auditor of the Entity.

29 I granskning av årsredovisningen följer Riksrevisionen International Audit Standards for Supreme Audit Institutions (ISSAI).

30 Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

31 I bilaga 3 finns en mer detaljerad beskrivning av olika typer av modifieringar.

R I K S R E V I S I O N E N

19

25

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

Ansvarig revisor kan även lämna en skriftlig revisionsrapport när brister identifierats i redovisningen men utan att vara så väsentliga att de påverkar revisors rapport. Detta kan även göras löpande under året vid behov och efter avslutad revision av årsredovisningen.

3.3.2 Få väsentliga fel i delårsrapporterna

Riksrevisionen har genom den översiktliga granskningen inte kunnat identifiera några större brister i myndigheternas delårsrapporter. En sammanställning av lämnade revisorsrapporter samt skriftliga revisionsrapporter under perioden 2012– 2015 visar att det finns få väsentliga brister i delårsrapporterna (tabell 3.2).

Tabell 3.2 Antal lämnade modifierade revisorsrapporter och skriftliga revisionsrapporter per år, 2012–2015

	2012	2013	2014	2015
Antal lämnade modifie-	1	0	1	3
rade revisorsrapporter
Antal lämnade skriftliga	1	1	3	1
revisionsrapporter
Antal granskade delårs-	58	58	62	64
rapporter

Källa: Riksrevisionen.

Av de fem modifierade revisorsrapporter som lämnats under denna period avser tre formella fel som att delårsrapport lämnats in för sent eller att inte alla styrelseledamöter skrivit under rapporten. De övriga två berör frågor av redovisningsteknisk karaktär. När det gäller de skriftliga revisionsrapporterna har sex lämnats varav fem avser redovisningsfrågor.

3.3.3 Granskningen av delårsrapporterna ger liten nytta för att uttala sig om årsredovisningen

Revisionen av en årsredovisning utgår från risk för väsentliga fel i årsredovisningen för respektive myndighet, medan en översiktlig granskning enbart omfattar åtgärder som primärt inte är baserade på risker (se föregående avsnitt). Årsredovisningsrevisionen ska omfatta hela budgetåret, samtidigt som en delårsrapport enbart omfattar perioden januari–juni och där kraven på precision och rapportering om finansiell information är lägre ställda.

Delårsrapporterna minskar inte felen i årsredovisningen

Att upprätta en delårsrapport skulle kunna tänkas bidra till att myndigheternas rutiner för redovisning och kvalitetssäkring av en årsredovisning förbättras eftersom en delårsrapport kan vara en testomgång. Bra rutiner och god intern kontroll skulle

20 R I K S R E V I S I O N E N

26

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

då kunna antas bidra till färre fel i redovisningen och därmed effektivisera Riksrevisionens granskning av årsredovisningen.

En sammanställning av antalet modifierade revisionsberättelser (enbart reservation och avvikande mening) efter revisionen av årsredovisningarna visar att andelen väsentliga fel i årsredovisningarna de senaste två åren är större för de myndigheter som lämnar delårsrapport jämfört med de som inte gör det.

Tabell 3.3 Antal och andel revisionsberättelser med reservation eller avvikande mening för revisionsåren 2012–2015

	2012	2013	2014	2015
Modifierade revisionsberättelser för	0	1	6	5
myndigheter med krav på att lämna
delårsrapport
– Andel av populationen	0 %	1,7 %	9,7 %	7,8 %
Modifierade revisionsberättelser för	3	5	8	8
myndigheter utan krav på att lämna
delårsrapport
– Andel av populationen	1,7 %	2,7 %	4,5 %	4,6 %

Källa: Riksrevisionen.

Liten nytta av granskningen av delårsrapporterna för uttalandet om årsredovisningen

Sammantaget visar genomgången att den översiktliga granskningen av delårsrapporterna sällan hjälper revisorn med att hantera de identifierade riskerna för väsentliga fel i årsredovisningen. Den främsta förklaringen är att granskningen av delårsrapporterna är övergripande, och inte primärt utgår från risk för väsentliga fel i årsredovisningen. Flera revisorer på Riksrevisionen har framfört att de anser att perioden januari–juni är för kort för att informationen ska kunna nyttjas på ett bra sätt. Erfarenheter visar att höstens verksamhet påverkar årsredovisningen i större utsträckning i form av avräkningar mot anslag och anskaffningar av tillgångar. Dessa görs ofta i större utsträckning under det andra halvåret. Det finns heller inget som tyder på att Riksrevisionens granskning av delårsrapporterna bidrar till färre väsentliga fel i årsredovisningen och på så vis kan bidra till en mer effektiv revision av årsredovisningen.

För vissa enskilda myndigheter kan det ändå finnas fördelar med en delårsrapportsgranskning. Det kan vara ett tillfälle för revisorn att följa upp om den finansiella utvecklingen är i linje med den som revisorn utgått från i sin planering samt ge revisorn möjlighet att ta del av en balans- och resultaträkning (bokslut) under året

R I K S R E V I S I O N E N

21

27

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

som kan uppmärksamma revisorn på principiella redovisningsfrågor och diskutera dem med myndigheten.

Revisorerna har emellertid löpande kontakter med myndigheterna och genomför granskningar under året, vilket gör att den information som fås under arbetet med delårsrapporterna med stor säkerhet skulle fångas in vid dessa tillfällen. Denna nytta bör ses i ett större perspektiv och i förhållande till den insats som en granskning av delårsrapporterna innebär både i timmar och kostnader.

3.3.4 Riksrevisionen lägger mer än fem årsarbetskrafter på granskning av delårsrapporterna

Riksrevisionens kostnader för granskning av delårsrapporter består av lönekostnader samt eventuella kostnader för konsulter och resor. De enskilda myndigheterna debiteras för de kostnader som Riksrevisionen har för granskning av delårsrapporterna.

Resursåtgången i timmar uppskattas till ca 9 000, vilket motsvarar 5,4 årsarbetskrafter. Dessa uppgifter är hämtade från Riksrevisionens interna tidredovisningssystem. Uppgifterna kan utgöra en viss överskattning, eftersom tidredovisningen även kan inkludera viss löpande granskning.

Tabell 3.4 Riksrevisionens kostnader för granskning av delårsrapporterna 2015, belopp i tusental kronor

	Kostnad, exkl. OH
Granskning av delårsrapporter	Ca 4 600
Total kostnad för granskning av myndigheter som lämnar delårs-	Ca 40 400
rapport
Total kostnad för granskning av samtliga myndigheter	Ca 72 500

Källa: Riksrevisionen.

Granskningen av delårsrapporterna uppgår till ca 11 procent av kostnaden för hela revisionen av de aktuella myndigheterna.

3.4 Den samlade kostnads-nyttoanalysen visar på liten nytta i förhållande till kostnaden

Den information som framkommit i denna granskning visar att den samlade resursåtgången är betydande i förhållande till den nytta som finns med delårsrapporterna. I följande avsnitt sammanfattar vi de kostnader och nyttor som redovisats i kapitel 3.

22 R I K S R E V I S I O N E N

28

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3.4.1 Kostnaden för att producera och granska delårsrapporter är drygt 20 miljoner kronor

Nedanstående tabell redovisar utfallet av beräkning av den direkta resursinsatsen i timmar och årsarbetskrafter.

Tabell 3.5 Resursåtgång i timmar och årsarbetskrafter för myndigheterna och Riksrevisionen

	Antal timmar	Antal årsarbetskrafter
Bedömd resursåtgång myndigheterna	Ca 39 200	22,7
Bedömd resursåtgång inom Riksrevis-	Ca 9 000	5,4
ionen
TOTALT	Ca 48 200	28,7

Källa: Riksrevisionen.

Uppgifterna har hämtats från tidredovisning och uppskattningar. Räknar man direkta kostnaden i kronor får man följande utfall:

Tabell 3.6 Kostnad för myndigheterna och Riksrevisionen, belopp i tusental kronor

	Kostnad, exkl. OH
Bedömd resursåtgång för myndigheterna	Ca 16 500
Bedömd resursåtgång inom Riksrevisionen	Ca 4 600
TOTALT	Ca 21 100

Källa: Riksrevisionen.

Om det potentiella besparingsutrymmet inte vid ett avskaffande av kravet på delårsrapport används för att lägga ner mer tid på någon annan aktivitet, kan det vara relevant att även beakta kostnaden inklusive overhead. I så fall bör – åtminstone i teorin – inte bara de direkta kostnaderna försvinna utan även på längre sikt motsvarande volym overhead. Inom ramen för denna granskning har dock kostnader inte beräknats inklusive overhead.

Det finns även kostnader som inte kan kvantifieras. Ett exempel är olägenheten att ett förhållandevis stort och koncentrerat arbete med delårsrapporter måste utföras under sommaren.

R I K S R E V I S I O N E N

23

29

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

3.4.2 Liten nytta med delårsrapporterna

Nyttorna med delårsrapporterna har inte kunnat bedömas monetärt, utan enbart i kvalitativa termer. Den information som framkommit inom ramen för granskningen visar dock att nyttan med delårsrapporterna är begränsad.

	Nytta
Myndigheterna	Högst begränsad. De flesta anser att de inte har någon nytta alls av
	delårsrapporten. Relevant underlag för uppföljning tas fram genom
	exempelvis interna tertial- eller månadsuppföljningar.
Departementen	Begränsad. Viss information används som underlag till budgetpropo-
	sitionen. I övrigt tycks inte Regeringskansliet och de enskilda departe-
	menten använda delårsrapporterna i sin dialog med myndigheterna, i
	varje fall inte på ett systematiskt sätt.
Riksrevisionen	Högst begränsad. Granskningen av delårsrapporterna stödjer inte den
	årliga revisionens huvuduppgift att revidera myndigheternas årsredo-
	visning. Det verkar inte heller vara så att kvaliteten på årsredovisning-
	arna hos de myndigheter som inte lämnar delårsrapporter är sämre
	jämfört med de som behöver lämna delårsrapport.
ESV	Viss nytta. ESV framhåller att viss information i delårsrapporterna är
	användbar som underlag till nationalräkenskaperna.

24 R I K S R E V I S I O N E N

30

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenser

Ekonomistyrningsverket, 2003. Delårsrapport – en översyn av reglerna (ESV 2003:20)

Ekonomistyrningsverket, 2006. Verksamhetsanpassning av vissa regler (ESV Dnr 12- 150/2006)

Finansdepartementet, 2002. Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet (Dnr Fi2002.020)

International Standard on Review Engagements (ISRE) 2410. Review of Interim Fi- nancial Information Performed by the Independent Auditor of the Entity

Riksrevisionsverket, 1995. Delårsrapport (RRV 1995:17).

R I K S R E V I S I O N E N

25

31

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

Bilaga 1. Myndigheter med krav att lämna delårsrapport32

Arbetsförmedlingen

Boverket

Centrala studiestödsnämnden

Domstolsverket

E-hälsomyndigheten

Finansinspektionen

Fortifikationsverket

Försvarets materielverk

Försvarsmakten

Försäkringskassan

Göteborgs universitet

Havs- och vattenmyndigheten

Inspektionen för vård och omsorg

Kammarkollegiet

Karolinska institutet

Kriminalvården

Kronofogdemyndigheten

Kungliga tekniska högskolan

Lantmäteriverket

Linköpings universitet

Luftfartsverket

Lunds universitet

Läkemedelsverket

Länsstyrelsen i Jämtlands län

Länsstyrelsen i Norrbottens län

Länsstyrelsen i Skåne län

Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen i Västerbottens län

Länsstyrelsen Västra Götalands län

32 Avser myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen(2006:1228).

26 R I K S R E V I S I O N E N

32

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Migrationsverket

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för yrkeshögskolan Naturvårdsverket

Pensionsmyndigheten Riksgäldskontoret Polismyndigheten

Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet) Skatteverket

Skogsstyrelsen Statens skolverk

Specialpedagogiska skolmyndigheten Statens energimyndighet

Statens fastighetsverk Statens institutionsstyrelse Statens jordbruksverk Statens kulturråd

Statens tjänstepensionsverk Statens servicecenter Statistiska centralbyrån Stockholms universitet

Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (SIDA) Affärsverket svenska kraftnät

Sveriges lantbruksuniversitet Tillväxtverket

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) Trafikverket

Transportstyrelsen Tullverket

Umeå universitet

Universitets- och högskolerådet Uppsala universitet Åklagarmyndigheten

R I K S R E V I S I O N E N

27

33

Skr. 2016/17:52

Bilaga

B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R

Bilaga 2. Enkätformulär

1. Om kravet på delårsrapporter tas bort, vilken nytta försvinner då?

a. Om så är fallet, kan nyttan värderas på något sätt?

(Exempel: resursåtgången för att ta fram informationen på annat sätt)

2. Ser ni risker, på kort och lång sikt, med att ta bort kravet på att lämna delårsrapporter?

3. Hur stor uppskattar ni att den inbesparade resursinsatsen blir av att ta bort kravet på delårsrapporter? (Uppskattningen anges helst i timmar, alternativt antal arbetsdagar eller årsarbetskrafter. Timmarna ska avse intern arbetstid inklusive eventuellt styrelsearbete. Om myndigheten använder en servicebyrå för att ta fram delårsrapport ska kostnaden för detta uppges.)

4. Är det något övrigt ni vill framföra till Riksrevisionen om delårsrapporterna?

28 R I K S R E V I S I O N E N

34

Skr. 2016/17:52

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 3. Beskrivning av typer av modifierade revisorsrapporter

I de fall Riksrevisionen konstaterat att det finns brister i delårsrapporten som är av väsentlig karaktär lämnas en modifierad revisors rapport. En modifiering kan ha olika karaktär beroende på vad det är för typ av fel. Reservation lämnas när felet är avgränsat till ett område/en post och vi bedömer att delårsrapporten i övrigt är upprättad i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB). En avvikande mening lämnas när vi bedömer att felen är så pass genomgripande att delårsrapporten i dess helhet inte kan anses vara upprättad enligt FÅB.

Riksrevisionen kan också avstå från att lämna ett uttalande. Det sker när förutsättningarna för revisionen inte har kunnat uppfyllas, t.ex. om det saknas ett ändamålsenligt ramverk för att upprätta delårsrapporten eller när vi inte har fått tillgång till tillräcklig information för att kunna utföra granskningen.

Förutom att modifiera uttalandena kan vi också lämna en upplysning i revisors rapport. En upplysning innebär enbart att revisorn vill uppmärksamma läsaren av delårsrapporten på en eller flera skrivningar som myndigheten har gjort i delårsrapporten och som kan vara viktiga för läsaren att observera.

R I K S R E V I S I O N E N

29

35

Skr. 2016/17:52

Bilaga

BEHÖVS MYNDIGHETERNAS DELÅRSRAPPORTER?

– NYTTA OCH KOSTNADER

Ett 60-tal myndigheter har i dag krav på sig att lämna delårsrapporter till regeringen senast den 15 augusti varje år. En delårsrapport ska innehålla resultat- och balansräkning, anslagsredovisning och prognos över verksamhetens kostnader och intäkter för det pågående räkenskapsåret. Riksrevisionen genomför en översiktlig granskning av delårsrapporten, till skillnad från den mer omfattande granskningen av årsredovisningen.

Riksrevisionen har granskat om nyttan och användningen av myndigheternas delårsrapporter står i paritet med de resurser som myndigheterna och Riksrevisionen använder för att ta fram och granska delårsrapporterna.

Granskningen visar att användningen av delårsrapporterna är begränsad i förhållande till nedlagda resurser. Delårsrapporterna har framför allt liten betydelse för myndigheternas interna styrning och kontroll. Den sammantagna kostnaden för myndigheterna och Riksrevisionen för arbete med delårsrapporterna uppskattas till cirka 21 miljoner kronor årligen.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ta bort kravet på att lämna delårsrapport, med undantag för affärsverken. Det skulle innebära att resurser kan frigöras som kan användas bättre både hos de aktuella myndigheterna och Riksrevisionen.

ISSN 1652-6597

ISBN 978-91-7086-409-4

Beställning: www.riksrevisionen.se

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

36

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 december 2016

Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström

Föredragande: statsrådet Andersson

Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:52 Riksrevisionens rapport om myndigheternas delårsrapporter

Skr. 2016/17:52

37