Regeringens skrivelse 2016/17:196
| Sveriges samlade politik för internationell civil | Skr. |
| och militär krishantering | 2016/17:196 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 22 juni 2017
Morgan Johansson
Isabella Lövin
(Utrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redovisar regeringen inriktningen för verksamheten internationell civil och militär krishantering. I skrivelsen redogör regeringen även för Sveriges engagemang, ambition och aktörsroll inom internationell civil och militär krishantering.
1
Skr. 2016/17:196
Innehållsförteckning
| 1 | Inledning ........................................................................................... | 3 | |
| 2 | Trender, tendenser och utmaningar ................................................... | 3 | |
| 3 | Sveriges engagemang........................................................................ | 6 | |
| 3.1 | Vägledande principer, värden och intressen ....................... | 6 | |
| 4 | Nordiskt samarbete ........................................................................... | 9 | |
| 5 | FN, EU, OSSE, Nato, AU och regionalt samt subregionalt | ||
| samarbete ........................................................................................ | 10 | ||
| 5.1 | Förenta Nationerna (FN) .................................................. | 10 | |
5.2EU och den gemensamma säkerhets- och
| försvarspolitiken (GSFP).................................................. | 13 | |
| 5.3 | OSSE ................................................................................ | 17 |
| 5.4 | Nato .................................................................................. | 18 |
5.5Samarbetet med Afrikanska unionen (AU), och
| andra regionala och subregionala organisationer ............. | 19 | ||
| 6 | Medel, metoder och förmågor......................................................... | 21 | |
| 6.1 | Civilt stöd ......................................................................... | 21 | |
| 6.2 | Militärt stöd ...................................................................... | 23 | |
| 7 | Kvinnor, fred och säkerhet.............................................................. | 24 | |
| 8 | Säkerhet och utveckling .................................................................. | 27 | |
| 9 | Erfarenheter av svenska bidrag till insatser .................................... | 29 | |
| 10 | Slutsatser ......................................................................................... | 31 | |
| Bilaga 1 | Internationella civila och militära insatser där | ||
| Sverige deltar (februari 2017) .......................................... | 34 | ||
| Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 juni 2017........... | 36 | ||
2
Skr. 2016/17:196
1 Inledning
Internationell civil och militär krishantering är ett av de sex områden som är prioriterade i Sveriges ansträngningar för att främja den regelbaserade multilaterala världsordningen inom ramen för den nationella säkerhetsstrategin. Syftet med skrivelsen är att samlat redogöra för Sveriges engagemang, ambition och aktörsroll inom internationell civil och militär krishantering. Regeringen redogjorde senast för detta verksamhetsområde samlat i en skrivelse till riksdagen för snart tio år sedan, i skr. 2007/08:51. Förutsättningarna och utmaningarna inom internationell krishantering eller internationella fredsfrämjande insatser, som vi också benämner denna verksamhet, är emellertid i stora delar annorlunda i dag jämfört med för tio år sedan. Denna skrivelse tar sitt avstamp i en beskrivning av säkerhetspolitiska trender, utvecklingstendenser och utmaningar som är av särskild relevans för verksamhetsområdet och redogör därefter för de principer och intressen som vägleder regeringens politik för internationell krishantering. Den beskriver även de viktigaste samarbeten och organisationer som Sverige deltar i eller samverkar med i krishanteringsinsatser – från nordiskt samarbete till samarbete inom ramen för Förenta nationerna (FN), Europeiska unionen (EU), Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato), Afrikanska unionen (AU) och regionalt och subregionalt samarbete.
Skrivelsen redogör också för de medel, metoder och förmågor som används för att bidra till fred och säkerhet med fokus på de civila och militära krishanteringsinstrumenten och utvecklingen inom dessa. Krishantering rör sig om allt ifrån institutionsbyggande och observatörsinsatser i Östeuropa och södra Kaukasus till civila och militära utbildningsinsatser och militära styrkebidrag i Afrika. I den internationella krishanteringen inryms också civila och militära exekutiva mandat.
Krishanteringsinsatser är ett av flera viktiga instrument för att förhindra och stävja konflikter och skapa förutsättningar för varaktig fred. Insatserna samverkar och samspelar med andra instrument som t.ex. konfliktförebyggande åtgärder, medlingsinsatser, dialog, sanktioner och återuppbyggnadsinsatser, utvecklingen inom några horisontellt viktiga frågor i form av kopplingen mellan säkerhet och utveckling samt kvinnor, fred och säkerhet. Avslutningsvis redogör regeringen för sina slutsatser för verksamhetsområdet.
2 Trender, tendenser och utmaningar
Vi lever i en orolig tid med ett stort mänskligt lidande orsakat av bland annat krig, terrordåd och auktoritära regimer. Miljoner människor
befinner sig på flykt från krig och katastrofer. Samtidigt hotas centrala
3
Skr. 2016/17:196 värderingar och samarbeten av underminering från nationalistiska och isolationistiska strömningar. Vi är del av en mer omstridd värld, med förskjutningar i maktbalansen, tilltagande stormaktsrivalitet och växande utmaningar för folkrätt och andra internationella normer. Den säkerhetspolitiska situationen inom Europa och i Europas grannskap är mer utmanande än på länge. Konflikterna i omvärlden är fler, allvarligare och har kommit närmare. EU:s Lissabonfördrag från 2009 utvecklade EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Fördraget innehåller även en solidaritetsklausul. EU:s nya globala strategi beskriver träffande en värld som är sammanflätad, omstridd och komplex.
Globaliseringen fortsätter att långsiktigt skapa både nya möjligheter och utmaningar. Minskad fattigdom och förbättrad global hälsa är positiva trender, samtidigt som den allt tätare sammanflätningen leder till att påverkan på Sverige av konflikter och instabilitet är mer direkt än tidigare. Sambandet mellan yttre och inre säkerhet är tydligare än någonsin. I en förändrad värld finns nya hot från nya konstellationer av aktörer. Den internationella dimensionen av säkerhet blir med anledning av detta allt viktigare.
Komplexa konflikter förutsätter en bred syn på säkerhet
Dagens säkerhetspolitiska utmaningar är komplexa och innefattar ett växande antal inomstatliga konflikter och hot såsom organiserad brottslighet, ökad våldsbejakande extremism och terrorism. Klimatförändringar med tillhörande torka eller översvämningar spär på redan existerande utmaningar i sviktande stater. Konfliktmönstren belyser sambanden mellan säkerhet, utveckling och respekt för mänskliga rättigheter. Svaga stater som saknar legitima och ansvarstagande politiska ledningar och där kvinnor och andra marginaliserade grupper inte tillåts delta i beslutsfattandet, bidrar till uppkomsten av konflikter och regional instabilitet. Detta orsakar enorma humanitära behov, migrationsströmmar och maktvakuum som kan utnyttjas av terrorister och andra kriminella. Förutsättningarna för fattigdomsbekämpning och tillväxt undermineras.
Det krävs ett brett förhållningssätt till säkerhet för att hantera denna komplexa instabilitet. Ett förhållningssätt där konfliktförebyggande och fredsbyggande insatser blir nödvändiga komplement till den traditionella krishanteringen, i syfte att förhindra att konflikter uppstår eller återuppstår, blir allt viktigare.
Dagens globala säkerhetsutmaningar kan bara hanteras gemensamt i solidariskt samarbete, inom ramen för en regelbaserad världsordning. Det internationella systemets förmåga står dock i dag under hårt tryck. De snabbt växande behoven har inte matchats av motsvarande ökning av resurser, kapacitet och internationell samverkan.
För närvarande genomförs stora insatser för krishantering och fredsfrämjande för att hantera konflikter i Afrika. I Mellanöstern kommer det att finnas enorma behov av civila och militära insatser för att stabilisera krigsdrabbade länder när utvecklingen så medger, medan insatserna i Östeuropa är mindre men samtidigt centrala givet deras koppling till försvaret av den europeiska säkerhetsordningen och varje
lands rätt att självständigt välja sin egen framtid. Östeuropa är en del av
4
vårt grannskap och utvecklingen där har också stor betydelse för Skr. 2016/17:196 säkerheten i Sverige.
I takt med de ökade utmaningarna i omvärlden behöver den internationella förmågan för civil och militär krishantering stärkas. Efterfrågan på FN:s fredsfrämjande verksamhet och utmaningarna för denna har aldrig varit större. Behoven att kunna stödja länder i kris överstiger med bred marginal både tillgänglig kapacitet och förmåga, med bristande genomförande av mandat till följd. Det leder också till ökade förväntningar på regionala och subregionala organisationer att ta ett större ansvar för säkerheten, inte minst i Afrika, och i synnerhet genom insatser med snabbt utgrupperade förband och förmågor. Ett trendbrott kan skönjas där europeiska länder för första gången på ett decennium ökar sina militära truppbidrag till
Inom EU visar den globala strategin att medlemsstaterna är beredda att ta nya ambitiösa steg för att förstärka den gemensamma
Ett brittiskt utträde ur EU innebär att EU:s samlade resurser och förmåga inom krishantering på sikt sannolikt kommer att minska, även om det är önskvärt med en fortsatt nära relation mellan EU och Storbritannien inom säkerhets- och försvarspolitiken, liksom att Storbritannien även som partner ska bidra till EU:s insatser. En annan utmaning är osäkerheten kring Förenta staternas syn på sin roll i världen och intresse för att bidra till och engagera sig i fredsfrämjande insatser framöver. Tillgängligheten av de samlade resurserna för militära krishanteringsinsatser begränsas ytterligare av att många stater i Europa efter Rysslands aggression mot Ukraina och illegala annektering av Krim fokuserar sina försvarsansträngningar på det nationella och territoriella försvaret. Det är samtidigt en insikt att inte alla kriser kan lösas med militära medel och att vi i allt större utsträckning också behöver engagera inrikes- och rättsliga aktörer i EU för att ta itu med nya säkerhetspolitiska utmaningar.
Ökade utmaningar men en stagnerande resursbas
Samtidigt som den internationella resursbasen för krishantering stagnerar eller minskar växer antalet konflikter i vår omvärld och med dem behovet av att hantera dem på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Denna utveckling förstärker tendensen att lägga mer vikt vid att stärka länders kapacitet att sörja för sin egen säkerhet. Utvecklingen understryker också vikten av en god samordning mellan olika internationella organisationers insatser för att genomförandet ska bli så
effektivt och de samlade resultaten så stora som möjligt. Därutöver ökar
5
Skr. 2016/17:196 behovet av samverkan mellan insatser för krishantering och andra politiska instrument.
Krishanteringen måste utvecklas och effektiviseras, men den kan inte väljas bort. När grundläggande värden som demokrati och mänskliga rättigheter kränks eller när samhällens funktionalitet bryter samman till följd av exempelvis väpnade konflikter är detta en angelägenhet för hela det internationella samfundet, eftersom det kan äventyra såväl nationell som internationell fred och stabilitet.
Utvecklingen går mot att de stora fredsfrämjande insatserna sker under FN:s ledning. EU inriktar sig främst på mindre men kvalificerade insatser med rådgivning, utbildning, kapacitetsbyggande och partnerskap, medan Natos huvuduppgift blir det egna kollektiva militära försvaret.
| 3 | Sveriges engagemang | |
| 3.1 | Vägledande principer, värden och intressen | |
| Sverige ska fortsatt vara en stark internationell aktör i en tid av stora | ||
| globala utmaningar. Målet med Sveriges medverkan i internationella | ||
| fredsfrämjande insatser är att bidra till att förebygga, hantera och lösa | ||
| kriser och konflikter samt bidra till fredsbyggande. På så vis skapas | ||
| förutsättningar för människor i konflikt- och postkonfliktsituationer att | ||
| leva i fred, frihet, säkerhet och rättvisa. Insatserna bidrar också till | ||
| förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och | ||
| förtryck och till att underlätta för en hållbar global utveckling. | ||
| Krishantering: en viktig del av en samlad ansats | ||
| Sveriges engagemang i en fredsfrämjande insats bör därför vara en del i | ||
| en samlad ansats. Civila och militära insatser är en integrerad del av och | ||
| instrument i |
||
| fredsfrämjande insatser och krishanteringsinsatser är också viktiga för | ||
| vårt internationella utvecklingssamarbete samt i politiken för | ||
| rättsväsendet. Vårt engagemang i krishantering är ett sätt att främja de | ||
| värderingar som är vägledande för Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik. | ||
| Det är angeläget att Sverige kan bibehålla en stark profil i internationella | ||
| insatser för att kunna bidra till stärkta demokratiska processer och | ||
| institutioner samt ökad respekt för rättsstatens principer. I grunden ligger | ||
| försvaret av universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga | ||
| rättigheter, jämställdhet och mänsklig värdighet. | ||
| Sverige ska bidra till att uppfylla de mål som respektive organisation | ||
| har satt upp för varje enskild insats som Sverige deltar i. |
||
| säkerhets- och biståndsspolitiska bedömningar och prioriteringar är | ||
| styrande för Sveriges deltagande i civila krishanteringsinsatser. Även | ||
| försvarspolitiken och politikområdet för rättsväsendet ska beaktas. De | ||
| olika politikområdena ska stödja varandra i internationella | ||
| krishanteringsinsatser. Kriterier för användandet av biståndsmedel, | ||
| 6 | OECD/DAC:s riktlinjer, ska värnas. | |
| Sveriges politik | för global utveckling, utgör en central | grund för | Skr. 2016/17:196 |
| svenska insatser | i utvecklingsländer. De civila och militära | ||
| krishanterings- och | stabiliseringsinsatser som genomförs i | en specifik | |
region eller i ett land ska tillsammans med de långsiktiga återuppbyggnadsinsatserna ses som ömsesidigt kompletterande och samverkande delar av Sveriges samlade stöd för säkerhet och utveckling i den regionen eller det landet.
Svenskt kunnande och svenska erfarenheter från ett omfattande utvecklingssamarbete kommer att vara viktigt för att främja synergierna mellan säkerhet och utveckling. Sverige ska också använda tiden i FN:s säkerhetsråd på ett aktivt och engagerat sätt för att bidra till effektivisering och stärkande av samarbetet mellan EU och FN.
Genom den feministiska utrikespolitiken vill Sverige stärka kvinnors och flickors aktiva inflytande och deltagande i fredsprocesser samt i freds- och statsbyggande. Detta är en rättighetsfråga men också en förutsättning för att skapa hållbar fred och säkerhet. En ökad kunskap och förståelse för jämställdhetsperspektivet är en nödvändighet i krishanteringsinsatser om dessa ska kunna bidra till konfliktlösning och varaktig fred. Sverige ska, genom aktivt påverkansarbete, verka för att denna förståelse förstärks och får genomslag inom alla organisationer som genomför fredsfrämjande verksamhet så att alla insatser gensomsyras av ett jämställdhetsperspektiv. Sverige ska även verka för att andelen kvinnor i internationella krishanteringsinsatser ökar. För att bidra till detta ska Sverige eftersträva att andelen kvinnor i Sveriges samlade bidrag till internationell krishantering fortsätter att öka. Sverige bör också verka för att alla insatser styrs av ett tydligt jämställdhetsperspektiv. All verksamhet som Sverige genomför i internationella insatser ska beakta såväl den svenska nationella handlingsplanen för kvinnor, fred och säkerhet som politiken för global utveckling.
Stöd till den multilaterala världsordningen med FN som kärna
Vårt deltagande i internationella fredsfrämjande insatser bidrar till att värna och främja övergripande intressen såsom en multilateral världsordning, med Förenta nationernas stadga (SÖ 1946:1) och folkrätten som grundläggande rättesnöre. Ett effektivt multilateralt system är centralt för ett framgångsrikt fredsfrämjande.
De insatser som Sverige bidrar till ska vila på en folkrättslig grund. Sverige verkar för att det i mandaten för fredsinsatser ska ingå att bl.a. beivra och rapportera kränkningar av de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten samt att samarbete ska ske med Internationella Brottmålsdomstolen (ICC) om nödvändigt, så att möjlighet ges att beivra de grövsta brotten mot folkrätten. Personal i fredsfrämjande insatser ska följa tillämpliga regler som följer av de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten, samt de normativa och etiska riktlinjer som utarbetats för fredsfrämjande insatser.
FN utgör den centrala arenan för Sveriges arbete med globala utmaningar. Förutom att ge stöd till och delta i FN:s fredfrämjande verksamhet, har Sverige varit aktiv i arbetet med att tydligt sätta
fredsbyggande och konfliktförebyggande på FN:s agenda. Sedan
7
Skr. 2016/17:196 säkerhetsrådet och generalförsamlingen den 27 april 2016 antog likalydande resolutioner om Sustaining Peace är fredsbyggande och konfliktförebyggande att betrakta som en av FN:s huvuduppgifter inom arbetet för fred och säkerhet. Att främja en konfliktförebyggande ansats och att sätta politiken i centrum är också frågor som Sverige kommer att sätta högt på dagordningen under perioden som medlem i FN:s säkerhetsråd
Fredsfrämjande insatser stärker även vår nationella säkerhet
Svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser bidrar till att främja vår nationella säkerhet. Sveriges nationella säkerhet bygger på militär alliansfrihet. Den förutsätter en trovärdig nationell försvarsförmåga i kombination med fördjupade försvarssamarbeten, såväl som en aktiv utrikes- och säkerhetspolitik där diplomati, medling, konfliktförebyggande och förtroendeskapande åtgärder är viktiga instrument. Att bygga säkerhet tillsammans med andra är och har under lång tid varit en central hörnsten i svensk säkerhetspolitik. Det ligger i svenskt säkerhetspolitiskt egenintresse att vara en solidarisk, trovärdig och ansvarstagande partner för internationell fred och säkerhet. Samverkan med våra partner i fredsfrämjande insatser bidrar till ökad förståelse och en utvidgning av nätverk vilket är viktigt för svensk säkerhetspolitik. Att betona gemensam säkerhet är också en självklar följd av att de allra flesta av dagens hot och utmaningar är gränsöverskridande, och att inre och yttre säkerhet hänger ihop närmare än någonsin tidigare. Därför fördjupar vi våra bi- och multilaterala säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten med länder och organisationer både i vårt närområde och globalt. Det handlar bland annat om arbetet inom EU och FN, i OSSE, i Europarådet, i vårt partnerskap med Nato, Förenta staterna, med våra nordiska grannländer och med övriga länder i vårt närområde.
EU är vår främsta utrikes- och säkerhetspolitiska plattform. Europeisk enighet och gemensamt agerande är centralt för Sveriges säkerhet. Det är av säkerhetspolitiskt intresse för Sverige att brexits negativa effekter på unionens gemensamma säkerhets- och försvarspolitik minimeras. Det är även av centralt intresse att EU är en enad och stark säkerhetspolitisk aktör med en krishanteringsförmåga som är anpassad till de hot och utmaningar som unionen har att hantera. Den globala strategin för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik är central och utgör ett strategiskt redskap och en gemensam vision för EU. Den slår fast att säkerhet är mer än avsaknad av krig och konflikt. Säkerhet byggs gemensamt och strategin understryker att sambandet mellan inre och yttre säkerhet är tydligare än någonsin tidigare. Regeringen delar denna uppfattning. Vår inre säkerhet främjas bäst av att krishanteringsinsatser bidrar till ökad säkerhet, rättsstatlighet och respekt för mänskliga rättigheter i insatsländerna. Även ett ökat samarbete mellan EU:s krishanteringsinstrument och EU:s instrument för inre säkerhet ökar i betydelse. Dagens säkerhetspolitiska utmaningar är komplexa och innefattar ett växande antal inomstatliga konflikter och hot såsom organiserad brottslighet, radikalisering och terrorism men även utmaningar kopplade till irreguljär migration och
gränsöverskridande miljöproblem. Sverige ska verka för ett starkt och
8
sammanhållet EU som fortsatt kan stå upp för grundläggande Skr. 2016/17:196 gemensamma värden och principer.
Sverige bidrar i dag med mest personal per capita inom EU. Vi ska fortsatt ha en stark roll som aktör inom civil krishantering Som ett led i Sveriges breda engagemang för fred, säkerhet och utveckling kommer Sverige fortsatt att ha ambitionen att bidra till samtliga civila och militära krishanteringsinsatser inom EU. Beslut om deltagande fattas dock för varje enskilt fall. Inom den civila krishanteringen ligger Sverige i framkant. Det är viktigt att Sverige även framöver eftersträvar att vara en stark fredsfrämjande aktör inom såväl civil som militär krishantering.
Militära insatser är en del i Sveriges samlade engagemang. Militär alliansfrihet, stärkt nationell militär förmåga och fördjupade militära samarbeten syftar till att skapa förutsägbarhet och stabilitet i vårt närområde såväl som i vår omvärld. Svenska bidrag ska utgöra en integrerad del av svensk politik gentemot landet eller regionen i fråga. Svenskt deltagande med efterfrågade militära bidrag kan ge god effekt och även samordande bidrag med andra länder kan ge tydliga mervärden.
För Sverige är värnandet om den regel- och värdebaserade europeiska säkerhetsordningen en förutsättning för att kunna bygga långsiktig fred, stabilitet och säkerhet i Europa. Sverige fortsätter därför att driva på för dialog och förtroendeskapande åtgärder utifrån principer såsom demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).
4 Nordiskt samarbete
Det nordiska samarbetet på det utrikes- och säkerhetspolitiska området har utvecklats under de senaste åren och regeringen lägger stor vikt vid att denna utveckling fortsätter. Det gäller såväl engagemanget i närområdesfrågorna som utökad samverkan kring viktiga globala frågor och den internationella utvecklingen, inte minst inom EU och FN. Inom FN samverkar de nordiska länderna för att få FN att skifta mot en allomfattande satsning på en bred fredsbyggande agenda som inkluderar konfliktförebyggande satsningar. Även det
Det nordiska försvarssamarbetet i Nordefco har tagit substantiella kliv framåt på en rad områden, bland annat gemensamma kvalificerade övningar vilket ökar interoperabiliteten och förbättrar förutsättningarna för samverkan även inom internationella insatser samt ett system för säker kommunikation.
9
Skr. 2016/17:196 Inom ramen för det nordiska försvarsrelaterade samarbetet finns möjligheter för fortsatt erfarenhetsutbyte och samordnade bidrag till internationella insatser, både på bilateral och på multilateral basis. Sverige ska sträva efter att ytterligare öka graden av samarbete i den nordiska kretsen, bl.a. genom att inför varje internationell insats undersöka möjligheter till nordisk samverkan. Ett exempel på sådan samordning är den nordiska rotationen, där även bidrag från Portugal och Belgien ingår, med taktisk lufttransport till stöd för
Nordiskt samarbete sker även mellan polismyndigheter, och deras ledningar möts regelbundet för erfarenhetsutbyte. En aktuell fråga är att studera förutsättningarna för gemensamma nordiska insatser i FN- missioner.
| 5 | FN, EU, OSSE, Nato, AU och regionalt | |
| samt subregionalt samarbete | ||
| 5.1 | Förenta Nationerna (FN) | |
| Kontext och utmaningar | ||
| Efterfrågan på FN:s fredsfrämjande verksamhet har aldrig varit större, | ||
| och parallellt växer också utmaningarna. Dagens konflikter är oftare | ||
| inomstatliga, med ökade inslag av våld mot civila och asymmetrisk | ||
| krigföring. Instabila statsledningar och svaga rättsstrukturer bidrar till | ||
| svårigheter att bygga långsiktig och stabil fred, vilket får konsekvensen | ||
| att fredsbevarande insatser ofta verkar parallellt med humanitär och | ||
| utvecklingsrelaterad verksamhet och att stater inte sällan återfaller i | ||
| konflikt. Denna komplexa miljö har lett till att de fredsfrämjande | ||
| insatsernas mandat, som beslutas av FN:s säkerhetsråd, blir allt mer | ||
| omfångsrika och mångfacetterade, med komponenter som skydd av | ||
| civila, stabilisering av säkerhetssituationen, hantering av konkurrerande | ||
| rebellgrupper, stöd till genomförande av fredsavtal och genomförande av | ||
| val samt reformering av säkerhetssektorer. | ||
| Denna utveckling med allt högre krav på flexibla, väl utrustade och | ||
| välutbildade förband har både synliggjort den växande klyftan mellan | ||
| vad de fredsfrämjande insatserna förväntas uträtta på marken och deras | ||
| faktiska förmåga att leverera i komplexa insatsmiljöer, och visat på | ||
| behovet av att ge ökat fokus i verksamheten på polis och civila uppgifter. | ||
| 10 | Brist på | nödvändiga förmågor som sjukvård eller transportkapacitet, |
bristande utbildning och utrustning samt en ovilja hos somliga trupper att Skr. 2016/17:196 tillämpa robusta insatsregler leder till att mandaten ofta genomförs
bristfälligt och FN:s anseende kan skadas.
FN:s generalsekreterare tog därför 2014 initiativ till en översyn av hela FN:s fredsfrämjande verksamhet genom tillsättandet av en högnivåpanel som presenterade sin slutrapport i juni 2015, den s.k. Hipporapporten
Insikten om att inga kriser kan lösas med enbart militära medel har därutöver lett till att FN nu lägger ett allt större fokus på polisfunktionen, vars arbete med att upprätthålla säkerhet och återuppbygga polisorganisationer i FN:s fredsinsatser är centralt för att möjliggöra långsiktig och varaktig fred. Denna analys var också en av de viktigaste slutsatserna från förra årets oberoende översyn av polisverksamheten som FN initierade i kölvattnet av Hipporapporten.
Genomförandet av slutsatserna från översynerna har inletts, vilket bland annat har resulterat i en rapport från generalsekreteraren om implementeringen av Hipporapporten från september 2015, samt i de parallella och likalydande resolutionerna i säkerhetsrådet och generalförsamlingen (2282 (2016)) om Sustaining Peace. Resolutionerna ger ett brett uppdrag till både FN och medlemstaterna att horisontellt verka för konfliktförebyggande och fredsbyggande i hela
En samlad ansats om hur översynernas rekommendationer ska tas vidare har dock saknats från FN, men en intern översyn har tillsatts av generalsekreterare António Guterres som ska presentera sina slutsatser om hur FN bör organisera sitt fred- och säkerhetsarbete framöver i juni 2017.
Framtida utveckling
Inget tyder på att behovet av FN:s fredsfrämjande insatser kommer att minska framöver. I de för världssamfundet centrala konflikterna på Afrikas horn, i Sahel och i Mellanöstern kommer FN att ha det
avgörande ansvaret för den internationella säkerhetsnärvaron. För att
11
Skr. 2016/17:196 möta en ökande efterfrågan, både kvalitativt och kvantitativt, behöver bland annat samarbetet mellan FN och regionala och subregionala organisationer, däribland EU, öka. Tendensen går mot att de olika organisationernas roller renodlas, där exempelvis Afrikanska unionen tar sig an rollen att snabbt kunna reagera i krissituationer i Afrika.
Samtidigt har många av FN:s mer resursstarka länder, främst inom EU, påbörjat ett militärt återvändande till FN:s fredsfrämjande verksamhet, efter uppehåll på ett decennium. Det märks exempelvis i FN:s stabiliseringsinsats i Mali, Minusma dit numera ett antal av EU:s medlemsländer, inklusive Sverige, i dag bidrar militärt. Det ställer nya krav på anpassning av rutiner kring bland annat truppgenerering från FN:s sida. Europeiska länder å sin sida har nått insikten att de som bidrar med trupp inte kan utöva samma direkta, löpande påverkan på insatsen som exempelvis i EU- eller Natosammanhang. Insatserna leds också av en förhållandevis självständig och civil SRSG och den militära delen stöds av civil logistik, flyghantering och sjukvård. Bland de nyare truppbidragarna finns även Kina, som satsar stort på att öka sina militära bidrag till FN:s fredsinsatser. Eftersom Kina också är en stor ekonomisk bidragsgivare genom uttaxerade medel till den fredsfrämjande verksamheten, blir landet en allt viktigare aktör, och det enda av P5- länderna som ligger på
Sveriges roll
Genom styrkebidraget med ett underrättelseförband om 250 personer till Minusma som inleddes 2014, bidrar Sverige återigen till FN:s fredsbevarande verksamhet på ett substantiellt sätt. Bidraget är långsiktigt, men förmågan har samtidigt en begränsad uthållighet.
Underrättelseförband är en ny förmåga i
Sverige bidrar även med militärobservatörer och stabsofficerare till ett antal
Ett annat område där det svenska mervärdet är stort, och där efterfrågan från
12
säkerhet är en förutsättning för varaktig fred och poliskomponenten har Skr. 2016/17:196 här en avgörande roll.
FN:s fredsfrämjande insatser syftar till att bidra till en hållbar fred i de länder där de är verksamma. För att så ska ske, bör mer traditionella fredsfrämjande insatser åtföljas av, eller kombineras med, fredsbyggande insatser för att bland annat ytterligare stärka samhällets institutioner, rättsstat och inkluderande freds- och försoningsprocesser. För Sveriges del lär det breda utrikes- och säkerhetspolitiska intresset av att förebygga och hantera konflikter, bygga hållbar fred, främja ekonomisk utveckling och mänskliga rättigheter och genomföra adekvata humanitära insatser leda till att intresset för att även framöver bidra till FN:s fredsfrämjande verksamhet består.
Under perioden som medlem i FN:s säkerhetsråd
| 5.2 | EU och den gemensamma säkerhets- och | |
| försvarspolitiken (GSFP) | ||
| Kontext och utmaningar | ||
| Det försämrade säkerhetspolitiska läget i unionens grannskap har | ||
| aktualiserat behovet av att utveckla EU:s gemensamma säkerhets- och | ||
| försvarspolitik (GSFP) och dess instrument för civil och militär | ||
| krishantering. | ||
| EU är vår viktigaste utrikespolitiska plattform och Sverige avser att | ||
| upprätthålla och ytterligare utveckla en stark roll inom unionens | ||
| säkerhets- och försvarspolitik. Inom ramen för diskussionerna om EU:s | ||
| globala strategi har frågor om såväl balansen mellan civil och militär | ||
| krishantering som balansen mellan krishantering och försvars- och | ||
| försvarsindustrisamarbete aktualiserats. Sverige har varit aktivt i detta | ||
| arbete och påverkat diskussionerna om EU:s ambitionsnivå. | ||
| Krishantering och kapacitetsbyggande utgör i dag och under överskådlig | ||
| framtid kärnan av GSFP. | ||
| Utvecklingen av GSFP påverkas av att sambandet mellan vår inre och | ||
| yttre säkerhet är starkare och mer direkt än tidigare. I en alltmer | ||
| globaliserad värld påverkas vi i större utsträckning av situationer och | ||
| händelseflöden utanför EU. Unionens säkerhet främjas när | ||
| krishanteringsinsatser bidrar till ökad säkerhet, rättsstatlighet och respekt | ||
| för mänskliga rättigheter i unionens vidare grannskap. Insatserna skapar | ||
| därmed också förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i | ||
| fattigdom och förtryck. Stabilisering och demokratisering i våra | ||
| omgivande regioner bidrar positivt till Sveriges och EU:s inre säkerhet. | ||
| Samarbete | mellan EU:s krishanteringsinstrument och EU:s instrument | 13 |
Skr. 2016/17:196 för inre säkerhet ökar i betydelse. Mer specifikt riktade insatser mot t.ex. terrorism, gränskontroll, organiserad brottslighet och irreguljär migration är också värdefulla inom ramen för en helhetssyn.
Sverige har bidragit till och har fortsatt ambitionen att bidra till samtliga EU:s civila och militära krishanteringsinsatser. Beslut om deltagande fattas dock i varje enskilt fall. Dessa bidrag är ett uttryck såväl för vårt engagemang i olika insatsländer som för den stora vikt Sverige lägger vid EU som säkerhetspolitisk plattform och vid GSFP som instrument. På det civila området är Sverige ett av de medlemsländer som bidrar med störst personalresurser. På det militära området bidrar Sverige vid ingången av 2017 med cirka trettio soldater och officerare vilket utgör ungefär en procent av den samlade personalstyrkan till EU:s insatser, i form av stabsofficerare och utbildningsteam.
EU antog i november 2016 rådsslutsatser om säkerhet och försvar, med fokus på civil och militär krishantering, som uppföljning av den globala strategin. Dessa bekräftades också av Europeiska rådet i december 2016. Sverige stöder de konkreta åtgärder som har beslutats på krishanteringsområdet och avser att bidra till genomförandet.
Från kortsiktig krishantering till långsiktig kapacitetsuppbyggnad
EU:s insatser inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken tenderar att bli mer långvariga än ursprungligen tänkt och deras fokus utvecklas allt mer från traditionell krishantering till kapacitetsuppbyggnad och stärkande av rättsstaten i andra länder. Av EU:s i dag tio civila krishanteringsinsatser ger flera stöd inom säkerhetssektorsreform och god förvaltning, till institutioner för bekämpande av organiserad brottslighet och kapacitetsstöd för utveckling av god gränsförvaltning Detta görs genom övervakning, mentorskap och rådgivning samt utbildning. I vissa fall sker även tillhandahållande av utrustning, exempelvis till EU:s militära tränings- och kapacitetsbyggnadsinsats EUTM och till de regionala kapacitetsuppbyggnadsinsatserna Eucap Vid ingången av 2017 bidrar Sverige med ca 80 sekonderade i civila
Regionalisering av EU:s engagemang har blivit allt vanligare, där flera
Som en följd av den tilltagande osäkerheten i EU:s grannskap har en viss förskjutning i diskussionerna inom EU börjat ske mot skydd av Europa. Vid sidan av krishantering och kapacitetsbyggande är skyddet av Europa en av de tre huvuduppgifter för GSFP som medlemsstaterna beslutade om i november 2016. Dessa tre prioriteringar är ömsesidigt förstärkande. GSFP:s roll i skyddet av Europa utövas uteslutande genom insatser utanför unionens gränser. Detta är i linje med regeringens uppfattning att skyddet av Europa bäst främjas genom insatser för
14
konfliktförebyggande, mänsklig säkerhet och utveckling i dess bredare Skr. 2016/17:196 grannskap.
EU:s förutsättningar för civila och militära krishanteringsinsatser
EU är för Sverige den viktigaste plattformen för att tillsammans med andra europeiska länder gemensamt hantera de säkerhetspolitiska utmaningarna för Europa. I ljuset av det osäkra omvärldsläget är Sveriges ambitionsnivå därför fortsatt hög. Ingen medlemsstat har resurser att på egen hand möta de gemensamma säkerhetspolitiska utmaningarna. Inom EU pågår en diskussion om hur unionens samlade förmågor bäst kan stärkas. EU:s globala strategi innehåller en rad förslag för att stärka EU:s säkerhets- och försvarspolitiska samarbete.
Uppföljningen av den globala strategin för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik (EGS) är ett viktigt tillfälle att utveckla EU:s krishanteringsförmåga inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Utgångspunkten är att de civila och militära insatserna på ett bättre sätt ska komplettera varandra, vara ömsesidigt förstärkande, forma en balanserad helhet, att det finns en tydlig koppling mellan EU:s interna och externa säkerhet samt att EU:s instrument används på ett samlat sätt genom hela konfliktcykeln, från förebyggande insatser till kapacitetsbyggande och stabilisering. Som initiativtagare till EU:s civila krishantering och en av dem som bidrar med mest personal till EU:s civila insatser månar Sverige starkt om de civila aspekterna – polis, rättsväsende, kustbevakning och civil administration. Sverige lägger även vikt vid att samverkan mellan de civila och militära instrumenten ska utvecklas. EU:s styrka är bredden av instrument och den så kallade samlade ansatsen, där krishanteringsinsatser är en del av en sammanhållen politik och samverkar med andra instrument för att bidra till hållbar säkerhet och utveckling.
Sverige anser att EU:s ambition även fortsättningsvis ska vara att verka inom hela det uppgiftsspektrum för civil och militär krishantering som anges i Lissabonfördraget. Det är angeläget att medlemsstaterna solidariskt ställer de förmågor till förfogande som krävs för att unionen ska kunna hantera de säkerhetspolitiska utmaningar som den ställs inför. Sveriges ambition är att kunna bidra till EU:s insatser i konfliktcykelns alla delar – från konfliktförebyggande och stabilisering till mer akuta kriser som kräver både civila och militära verktyg. Beslut om ett sådant deltagande fattas dock i varje enskilt fall.
Många aktuella kriser, inte minst i Mellanöstern och Nordafrika, medför stora behov av civilt stabiliseringsstöd och behov av att överbrygga gapet mellan omedelbara behov och behov på lång sikt. Det är konflikter som medför utmaningar globalt men också direkt för Sverige. Sverige har därför lyft fram att EU behöver stärka sin förmåga att stödja långsiktig civil stabilisering. EU har ett mervärde på detta område genom sitt långsiktiga perspektiv, sina kvalificerade förmågor inom kapacitetsbyggande och säkerhetssektorsreform samt samlade ansats, och har goda förutsättningar för att kunna komplettera andra mer omedelbara stabiliseringsstöd i krissituationer.
För att EU:s civila instrument ska vara effektiva i en allt mer komplex
säkerhetskontext behöver instrumenten utvecklas och anpassas efter
15
| Skr. 2016/17:196 | aktuella behov. Bland annat behöver EU:s planeringsstrukturer och | ||||
| styrkegenerering bli mer flexibla och anpassas för att kunna hantera olika | |||||
| typer av insatser och svara upp mot hastigt uppkomna behov. Genom att | |||||
| skapa en stående kapacitet och stödja upprättandet av civila | |||||
| specialiserade grupper, ”Civilian Support Teams”, bör EU med kortare | |||||
| uppstartstid kunna säkerställa stöd till en konflikthantering eller en | |||||
| säkerhetsutmaning, även i ett läge där en fullskalig |
|||||
| att upprätta. Sverige har varit pådrivande för att etablera dessa koncept | |||||
| och har för avsikt att såväl nationellt som inom EU verka för att | |||||
| koncepten omsätts i handling och ses över. | |||||
| Dessutom behöver mer göras för att garantera enhetligt arbetssätt och | |||||
| förståelse för EU:s ansats inom ett specifikt område. Detta kan bland | |||||
| annat uppnås genom standardisering av utbildningar inför och under | |||||
| insatser. Genom de utbildningar som genomförs av Folke | |||||
| Bernadotteakademin (FBA) bidrar Sverige konkret till denna utveckling. | |||||
| Sverige har vidare bidragit till att skapa bättre förutsättningar för EU:s | |||||
| genomförande av agendan för kvinnor, fred och säkerhet genom att | |||||
| initiera en genomlysning av både policyläge och praktik och genom att | |||||
| följa upp rekommendationerna från studien inklusive genom att driva | |||||
| fram en ny funktion som högnivårådgivare inom områdena jämställdhet | |||||
| och kvinnor, fred och säkerhet med placering i EEAS. | |||||
| I syfte att förbättra hanteringen av frågor som rör uppförande och | |||||
| disciplin i krishanteringsinsatserna antog EU under 2016 en | |||||
| uppförandekod för civila insatser, och en översyn och rekommendationer | |||||
| för både civila och militära insatser har genomförts. Sverige har haft en | |||||
| hög profil i detta arbete och har bidragit till att det nu finns en mer | |||||
| oberoende disciplinprocess med externa experter vid utredningar, ett | |||||
| arkivsystem för att undvika återrekrytering av personer som begått brott | |||||
| mot uppförandekoden, skydd för svenska grundlagsskyddade rättigheter | |||||
| såsom | meddelarfrihet | och | yttrandefrihet, | förberedande | |
| utbildningsinsatser för insatspersonal och ledarskap samt en könsneutral | |||||
| uppförandekod. Sverige bidrar även till utformningen av det nya kapitlet | |||||
| om sexuella övergrepp i beteendestandarden för |
|||||
| Till detta kommer behovet av att förbättra det |
|||||
| i första hand via konkret samarbete på marken. Sverige välkomnar att | |||||
| steg tas för att, inom ramen för befintliga resurser, stärka EU:s civila och | |||||
| militära krishanteringsstrukturer, inklusive planeringsförmåga och | |||||
| ledning av |
|||||
| utveckling av krishanteringsstrukturerna som har beslutats under våren | |||||
| 2017 har inriktningen att öka de |
|||||
| ökad |
|||||
| gemensam koordineringscell som tillhandahåller expertis inom vissa | |||||
| stödfunktioner till både civila och militära insatser. Detta ska bidra till att | |||||
| stärka EU:s samlade ansats, med bibehållen respekt för olika aktörers | |||||
| olika roller och uppgifter. | |||||
| EU har också enats om att undersöka möjligheterna för ett permanent | |||||
| strukturerat samarbete Pesco att bidra till att skapa nödvändiga förmågor | |||||
| för militär krishantering, genom samarbeten i olika grupper av länder | |||||
| kring olika projekt. Pesco har inte tidigare tillämpats. Ett sådant | |||||
| eventuellt samarbete måste utformas på ett inkluderande sätt, dvs. med | |||||
| 16 | deltagande av så många medlemsstater som möjligt och låga trösklar för | ||||
deltagande. Ett möjligt samarbetsområde är sjukvårdförmågor i insatser, Skr. 2016/17:196 som i dag är ett bristområde.
Även krishanteringssamarbetet mellan EU och FN bör stärkas, där säkerhetsrådsmedlemskapet
5.3OSSE
Rysslands aggression mot Ukraina och illegala annektering av Krim har lett till ett ökat fokus på krishanteringen inom OSSE. En stor del av OSSE:s operativa hantering har utgjorts av den särskilda observatörsmissionen i Ukraina. Missionen i Ukraina är civil, men dess uppgifter och miljön som den verkar i ställer allt högre krav på militär kompetens. Sverige verkar i OSSE för stöd till organisationens insatser i Ukraina och har varit en av de största finansiella och personalmässiga bidragsgivarna till den särskilda observatörsmissionen. Sverige har också agerat för att det ryska agerandet fortsatt ska ha en framskjuten plats på OSSE:s dagordning.
Två av OSSE:s existerande verktyg för krishantering och konfliktförebyggande är de oberoende institutionerna (Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter, Mediefrihetsrepresentanten och Högkommissarien för frågor om nationella minoriteter) och fältmissionerna. De oberoende institutionerna har givna och flexibla mandat och behöver inte nya konsensusbeslut för att utöva sin verksamhet och agera konfliktförebyggande. Under senare år har dock vissa deltagande stater försökt försvaga institutionerna och försvåra deras självständiga arbete. Detta är en trend som Sverige arbetar för att motverka.
Beslut om mandaten för OSSE:s fältmissioner fattas med konsensus och är ofta föremål för svåra förhandlingar. Även fältnärvaron har under senare tid ifrågasatts av några av OSSE:s deltagande stater. Missioner i bland annat Azerbajdzjan och Kazakstan har stängts eller nedgraderats till fältkontor med begränsad verksamhet. Risken är stor för att denna utveckling ska spridas även till länderna i Centralasien. Motståndet mot missionerna har framför allt varit relaterad till deras verksamhet inom mänskliga rättigheter, demokratisering och rättsstatlighet samt deras kontakter med civilsamhället. Regeringen anser att det är av största vikt att missionerna kan arbeta vidare inom dessa områden och arbetar för att dessa möjligheter ska kvarstå.
Sverige prioriterar högt såväl de oberoende institutionerna som OSSE:s operativa fältnärvaro och är pådrivande för att försvara dem och deras mandat. Sverige bedriver ett nära samarbete med institutionerna och ställer personal till deras och till fältmissionernas förfogande.
17
Skr. 2016/17:196 OSSE har ibland en möjlighet att agera där andra organisationer kommer till korta. OSSE:s möjligheter att kunna agera kraftfullt begränsas dock av de ökade politiska skillnaderna mellan de deltagande staterna i synen på säkerhet, vikten av de mänskliga rättigheterna och vilken roll OSSE ska spela inom ramen för den europeiska säkerhetsordningen. Avgörande för upprätthållandet av den europeiska säkerhetsordningen är insikten om att verklig säkerhet är mer än avsaknad av krig. Sambandet mellan staters inrikes förhållanden och utrikes agerande är tydligt. Stater och regioner som respekterar mänskliga rättigheter, demokrati, jämställdhet och rättsstatens principer hamnar mer sällan i konflikt och agerar med större förutsägbarhet än andra. Värnandet av dessa normer, principer och åtaganden är viktiga säkerhetspolitiska frågor för Sverige och en förutsättning för att kunna bygga långsiktig fred, stabilitet och säkerhet i Europa. Regeringen verkar därför för dialog och förtroendeskapande åtgärder utifrån dessa principer. Hanteringen av Rysslands aggression mot Ukraina och illegala annektering av Krim är ett exempel på detta. De oberoende institutionerna och fältmissionerna utgör ett par av OSSE:s stora mervärden. Arbete pågår för att bland annat inrätta en fond för initial krisrespons och för att utöka samarbetet med andra organisationer vad gäller utrustning och planeringskapacitet.
5.4Nato
Natos strategiska koncept bygger fortsatt på de tre grundpelarna kollektivt försvar, internationell krishantering och säkerhetssamarbeten. En balansförskjutning från internationell krishantering till kollektivt försvar har ägt rum efter Rysslands aggression mot Ukraina och illegala annektering av Krim, och vid toppmötet i Wales 2014 antogs en Readiness Action Plan, där bland annat upprättandet av en snabbinsatsstyrka ingick. Nato har numera en roterande militär närvaro i Baltikum och Polen. Alliansen lägger även en större tonvikt vid civil beredskap som en åtgärd för att stärka motståndskraften mot hybridliknande hot. Ytterligare av Nato identifierade utmaningar och hot kommer från syd i form av krig, svaga stater, maktvakuum, terrorism och irreguljär migration. Parallellt med att hantera utmaningarna i öst och syd fortsätter Nato sina existerande militära åtaganden i Afghanistan och Kosovo. Även om inga mer omfattande militära insatser för närvarande planeras har Nato fortsatt en lednings- och planeringsstruktur som har förmåga att leda stora och krävande militära krishanteringsinsatser. Det framstår dock som mindre sannolikt att Nato under överskådlig tid skulle ta ledningsansvaret för en större krishanteringsinsats i ett geografiskt avlägset område.
Nato kommer framöver att söka utveckla instrument som kompletterar andra aktörers insatser för att bygga stabilitet. Ledmotivet är Projecting Stability och instrumentet är Defence Capacity Building (DCB). Det finns en uttalad ambition att stödja EU:s insatser för att hantera Libyen och flyktingsrörelser. Natos maritima aktivitet i Egeiska havet har som
18
uttalat mål att stödja
bidrag skulle kunna röra sig om såväl krishantering som kapacitetshöjande insatser till stöd för lokala säkerhetsstrukturer (DCB). I dagsläget genomför Nato projekt inom ramen för kapacitetshöjande insatser bland annat i Moldavien, Georgien och Irak.
Sveriges intressen i Nato kanaliseras i dag främst genom konkreta samarbeten som berör säkerheten i vårt närområde. För detta är ”28+2- formatet” tillsammans med Nato och Finland etablerat. Sveriges långvariga bidrag till insatserna i Afghanistan och Kosovo utgör även viktiga grundkomponenter i samarbetet med Nato. Sverige följer noga utvecklingen inom Nato vad gäller Natos
Genom fortsatt och fördjupat deltagande i Natos kvalificerade övningsverksamhet upprätthåller och utvecklar Sverige förmågan att delta i internationella krishanteringsinsatser, såväl med Nato i framtiden som med FN och EU i dagsläget. Sveriges övningssamarbete med Nato främjar också utvecklingen av det svenska nationella försvaret. På motsvarande sätt stärks Natos arbete för kvinnor, fred och säkerhet av den utbildningsverksamhet som organisationen får genom Nordic Centre for Gender in Military Operations (NCGM) i Kungsängen som fungerar som Natos ”Department Head” när det gäller jämställdhet.
Deltagandet i
Sverige har ett intresse av ett välfungerande samarbete mellan Nato och EU. Strävan att utveckla
5.5Samarbetet med Afrikanska unionen (AU), och andra regionala och subregionala organisationer
| I freds- och säkerhetsrelaterade insatser i Afrika är många aktörer | |
| inblandade – FN, AU, regionala ekonomiska gemenskaper (REC) och | |
| regionala mekanismer (RM), EU samt enskilda stater. Under de senaste | |
| åren har det varit tydligt att uppdelningen och ansvaret att bereda insatser | |
| till stor del har baserats på komparativa fördelar och principen om | |
| subsidiaritet. Detta gäller både samarbetet mellan AU och FN samt | |
| mellan AU och REC/RM. | 19 |
| Skr. 2016/17:196 | Vid |
| regeringscheferna en långsiktig utvecklingsagenda för Afrika för de | |
| närmaste 50 åren. Ett av målen är att Afrika ska bli en fredlig och säker | |
| kontinent. Genom den afrikanska freds- och säkerhetsarkitekturen (Apsa) | |
| vill Afrika stärka afrikanska kontinentala och regionala strukturer och | |
| mekanismer för att säkra fred och försoning på lokal, nationell, | |
| subregional och regional nivå med syfte att kunna hantera existerande | |
| eller framväxande hot mot fred och säkerhet i Afrika. Den långsiktiga | |
| strategin uttrycker även vikten av att inrätta strategier för att bättre kunna | |
| finansiera egna säkerhetsrelaterade insatser med stöd av andra | |
| tongivande aktörer såsom EU och FN. | |
| Trenden går mot att AU tar ett allt större ansvar för fred och säkerhet | |
| på den afrikanska kontinenten. | |
| Regionala och subregionala fredsbevarande styrkor i Afrika består av | |
| en samling av skilda överlappande konstellationer av regionala | |
| mekanismer för fred och säkerhet. | |
| År 2013 lanserade AU en snabbinsatsstyrka kallad African Capacity | |
| for Immediate Response to Crises (ACIRC). Syftet är en afrikansk | |
| förmåga till insatser i Afrika med hög tillgänglighet och kapacitet för | |
| kortare och begränsade militära insatser. ACIRC är en tillfällig lösning i | |
| avvaktan på färdigställandet av den kontinentala snabbinsatsstyrkan | |
| African Standby Forces (ASF) bestående av fem multinationella brigader | |
| från Afrikas fem regioner. Ett exempel är den östafrikanska fredsstyrkan | |
| (EASF) där Sverige och nordiska länder stöder förmågeutvecklingen i ett | |
| gemensamt projekt. Då ASF fortfarande inte har nått full operativ | |
| kapacitet, fortsätter dessa två militära strukturer att existera parallellt. | |
| Samordningen försvåras ytterligare när aktörer utanför Afrika tar | |
| initiativ till nya sammanslutningar eller driver fram att gamla | |
| organisationer ska få nya funktioner. Exempel på detta är G5 Sahel, | |
| USA:s |
|
| Tchadsjökommissionens uppdrag när det gäller Multinational Joint Task | |
| Force (MNJTF). Bara för Sahel finns det för närvarande 16 parallellt | |
| pågående strategier för att hantera de utmaningar som finns i denna | |
| region av Afrika. | |
| Efter ett flertalt resolutioner av FN:s säkerhetsråd om kvinnors roll för | |
| fred och säkerhet har AU kommit att utveckla sitt arbete och syftar till att | |
| öka inkluderingen av kvinnor i samtliga delar av fredsarbetet. Bortsett | |
| från att det återstår ett flertal utmaningar gällande genomförandet av | |
| resolution 1325 står resolutionen högt upp på agendan hos AU och är | |
| något man avser att utveckla. I juli 2016 utkom |
|
| rapporten Implementation of the Women, Peace, and Security Agenda in | |
| Africa vilken syftar till att lyfta tillämpningen av resolution 1325 i Afrika | |
| samt förslag på vägar framåt. AU:s kapacitet inom området är dock | |
| bristande. Även Ecowas och Igad har regionala handlingsplaner för | |
| resolution 1325, men endast |
|
| En av Sveriges främsta prioriteringar gällande fred och säkerhet gäller | |
| resolution 1325 och en ökad inkludering av kvinnor i samtliga delar av | |
| fredsarbetet. Samtidigt är det viktigt att inte se kvinnor, fred och säkerhet | |
| som ett sidospår. I stället behöver frågorna som rör resolutionen | |
| integreras i samtliga delar av AU:s ordinarie verksamhet i fråga om fred | |
| 20 | och säkerhet. Sverige kommer att fortsätta verka för AU:s |
implementering av resolution 1325, och exempelvis arbeta för ett ökat Skr. 2016/17:196 deltagande av kvinnor i fredsprocesser i Afrika genom att skapa
plattformar för dialog. Sverige kommer även att verka för att ihögre grad utgå från begreppet ”Sustaining peace” som ska ses både som en process och ett mål i sig. Sverige ska bidra till att öka AU:s kapacitet och agera fredsbyggande för att påverka grundorsakerna till konflikt och syftar till att inkludera samtliga delar av befolkningen i dess perspektiv.
Sverige kommer dessutom att verka för en
6 Medel, metoder och förmågor
Det finns en rad politiska instrument för att bidra till fred och säkerhet. Bidrag till militära och civila fredsfrämjande insatser är viktiga sådana instrument. Det finns även andra instrument av direkt relevans för att skapa fred och säkerhet. Konfliktförebyggande åtgärder, medlingsinsatser, dialog, sanktioner och återuppbyggnadsinsatser är alla områden där Sverige agerar för att förhindra och stävja konflikter och skapa förutsättningar för varaktig fred. Sverige kommer att fortsätta arbetet med att utveckla krishanteringsinstrumenten, i synnerhet de civila.
Utgångspunkten bör vara att insatsernas civila och militära komponenter kompletterar varandra, är ömsesidigt förstärkande, formar en balanserad helhet, att det finns en tydlig koppling mellan intern och extern säkerhet och att alla instrument används på ett samlat och kompletterande sätt genom hela konfliktcykeln, från förebyggande insatser till kapacitetsbyggande och stabilisering. Centralt för de båda instrumenten är att de bidrar till ett gemensamt och övergripande mål trots sina olika roller och uppgifter.
| 6.1 | Civilt stöd |
| Sverige är en av initiativtagarna till EU:s civila krishantering. Sedan | |
| starten har Sverige bidragit till samtliga insatser och är i dag det tredje | |
| största | personalbidragande landet. För Sverige är den civila |
| krishanteringen ett viktigt och prioriterat komplement till EU:s militära | |
| insatser. Civil krishanterings främsta syfte är att skapa säkerhet, | |
| rättsstatlighet och bygga hållbar fred som förutsättning för att skydda | |
| civilbefolkningens mänskliga rättigheter och främja skapandet av | |
| strukturer som underlättar långsiktig återuppbyggnad, förtroende, | |
| rättsvårdande institutioner och demokrati. För att bättre svara upp mot | |
| aktuella säkerhetsutmaningar behöver EU:s civila krishanteringsmål, som | |
| antogs för sexton år sedan, kompletteras och uppdateras. Dessa bör sedan | |
| vara i fokus vid planering och genomförande av insatser. | 21 |
| Skr. 2016/17:196 | Tänkbara utvecklingstendenser för att konceptuellt utveckla EU:s |
| civila krishanteringsinsatser skulle kunna vara att göra insatserna | |
| snabbare och mer flexibla för att enklare kunna mobilisera också mindre | |
| marken. I synnerhet på det civila området skulle mindre och mer | |
| snabbetablerade flexibla förmågor kunna svara upp mot en | |
| säkerhetsutmaning i ett läge där en större |
|
| upprätta. Dessa förmågor skulle verka under en begränsad period, | |
| antingen enskilt eller som en förstyrka till en fullskalig |
|
| skulle också kunna förstärka en existerande insats. | |
| EU:s planeringsstrukturer och rekryteringsprocesser behöver också | |
| stärkas och bli mer flexibla och anpassas för att kunna hantera olika typer | |
| av insatser. Det gäller även insatsernas mandat som bättre bör motsvara | |
| syftet, där kapacitets- och institutionsbyggande kräver långsiktighet och | |
| bredd till skillnad från mindre insatser med begränsade mandat och | |
| resurser. Genom en stående kapacitet och specialiserade grupper | |
| ”Specialised Teams” skulle EU med kort uppstartstid kunna säkerställa | |
| stöd till en konflikt eller bidra med en nyckelkompetens. Den stående | |
| kapaciteten skulle även kunna stödja planeringen på högkvartersnivå. De | |
| specialiserade teamen skulle kunna sättas samman med bidrag från | |
| medlemsstaterna. EU:s civila insatser har endast undantagsvis använts | |
| konfliktförebyggande. Detta arbete bör prioriteras inom den befintliga | |
| budgeten för krishanteringsinsatser. | |
| Civila och polisiära förmågor i |
|
| med militära förmågor i stora integrerade insatser. Organisatoriskt utgör | |
| polis en separat, uniformerad förmågekategori, som ofta har exekutiva | |
| uppgifter som utredande verksamhet eller skydd av civila. |
|
| en del av rättskedjan, har också en viktig fredsbyggande funktion. Länder | |
| som bidrar med uniformerad personal till FN:s fredsfrämjande insatser | |
| ges även politiskt inflytande, om än inte beslutanderätt, i förhållande till | |
| säkerhetsrådet och |
|
| fältverksamhet. Med en bredare syn på vikten av att uppmärksamma hela | |
| konfliktcykeln är det viktigt att stärka de civila instrumenten för | |
| krishantering, i synnerhet för polisinstrumentet. Sambandet mellan inre | |
| och yttre säkerhet är därmed viktigt att uppmärksamma. | |
| Sveriges anseende vad gäller civila och polisära förmågor i |
|
| är gott. Kriminalvårdarna tillhör också den uniformerade kategorin av | |
| kvalitetssäkrare inom den kapacitetshöjande verksamheten i FN. | |
| Regeringen avser att fortsatt driva frågor om uppförande och | |
| jämställdhet, både internt i de internationella organisationerna vad gäller | |
| frågor med koppling till personalpolitik och externt i form av tydliga mål | |
| som bland annat tydliggör vikten av kvinnors delaktighet i arbetet för | |
| stabilare samhällen, fred och säkerhet. | |
| Det är viktigt att det formuleras konkreta resultatorienterade | |
| jämställdhetsmål och att det finns en strävan mot tydligare skrivningar | |
| om jämställdhet i insatsernas mandat. EU:s uppförandekod bör tydligt | |
| omfatta såväl jämställd arbetsmiljö som förebyggande av övergrepp och | |
| trakasserier. Sverige har både trovärdighet och kunnande inom detta | |
| område och har bidragit till att 50 procent av EU:s civila | |
| 22 | krishanteringsinsatser i dag leds av kvinnor. Men mer behöver göras för |
att andelen kvinnor som deltar i insatser ska öka som på alla andra Skr. 2016/17:196 nivåer. Sverige ska fortsatt vara drivande i detta arbete.
Regeringen bedömer att en ökad standardisering eller centralisering av de utbildningar som genomförs inför och under deltagande i insatser krävs för att säkerställa enhetlig kunskap om uppförande, effektivitet och kvalitet i utförande av arbetet. Sverige har ett stort kunnande på detta område och kan spela en viktig roll.
6.2Militärt stöd
Försvarsmaktens viktigaste uppgift, vilken är dimensionerande för Försvarsmaktens förmågeutveckling för det militära försvaret, är att kunna möta ett väpnat angrepp. Med den försvarspolitiska inriktningen från 2015 slogs det fast att det enskilt viktigaste under perioden 2016– 2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. I linje med detta har budgeten för militära internationella insatser sedan dess minskat med ungefär hälften för att omfördelas till det nationella försvaret.
Den nya inriktningen innebär att Sveriges deltagande i militära internationella krishanteringsinsatser har begränsats. De säkerhets- och försvarspolitiska övervägandena kring deltagande i internationell krishantering och kapacitetsbyggnad blir därför än mer angelägna att diskutera, vad gäller en avvägning inom vilka områden, i vilken omfattning och mer specifikt hur ett deltagande ska se ut. Att delta i internationella insatser är dock fortsatt en viktig uppgift för Försvarsmakten. Deltagande ska alltid ske inom ramen för befintliga resurser och förmågor.
EU:s militära insatser har allt mer kommit att fokusera på kapacitetsuppbyggnad och säkerhetssektorsreform. Att bistå med utbildning och träning för att bygga upp en mer professionell och representativ försvarsmakt/säkerhetsstyrka bidrar till stabilisering i ett insatsområde. I dagens allt mer komplexa insatsmiljöer vill Sverige verka för att EU:s fulla potential utnyttjas, genom en ökad grad av samverkan mellan alla relevanta instrument, civila som militära.
Sverige har hittills deltagit i EU:s samtliga militära
För att skapa möjlighet till mer långsiktiga och hållbara förbandsbidrag och personella bidrag finns en svensk ambition att i allt högre utsträckning eftersträva att samordna insatsbidragen med andra länder, företrädesvis de nordiska.
Samarbetet mellan EU och FN inom internationell krishantering och fredsfrämjande verksamhet är väl utvecklat och har stärkts ytterligare
23
Skr. 2016/17:196 under de senaste åren. Sverige bör, inom ramen för medlemskapet i FN:s säkerhetsråd, verka för att denna trend stärks ytterligare. Det omfattar bland annat utbyte av information om strategiska översyner av insatser, planering av nya insatser och förändringar av mandat samt utökat samarbete på marken mellan EU:s och FN:s insatser. Även samarbetet mellan organisationerna inom övning och utbildning samt utbyte av erfarenheter i hanteringen av uppförande- och disciplinfrågor har ökat
7 Kvinnor, fred och säkerhet
FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet antogs enhälligt år 2000. Sju ytterligare resolutioner har därefter antagits. Tillsammans utgör de åtta resolutionerna den internationella agendan för kvinnor, fred och säkerhet. Resolutionerna slår fast att kvinnors ökade deltagande – i att förebygga, hantera och lösa konflikter, samt i fredsbyggande och återuppbyggande efter konflikt – är en förutsättning för att uppnå hållbar internationell fred och säkerhet.
Resolutionerna uppmärksammar behovet av att utgå från kvinnors och mäns, flickors och pojkars olika behov och perspektiv i arbetet med att hantera och lösa väpnad konflikt och för att bättre skydda kvinnor och flickor mot våld och konflikters verkningar. Resolutionerna fördömer konfliktrelaterat sexuellt våld och understryker staternas ansvar att motverka straffrihet för sådant våld som utgör brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. De bekräftar även att jämställdhet är en viktig del i att bygga fredliga samhällen, vilket innebär att satsningar på alla kvinnors och flickors fulla åtnjutande av de mänskliga rättigheterna är en viktig del i att förebygga konflikter. Resolutionerna ger världssamfundet verktyg för att bygga upp säkra samhällen i samverkan med hela befolkningen.
Sverige har en feministisk regering och bedriver en feministisk utrikespolitik utifrån en handlingsplan som slår fast att agendan för kvinnor, fred och säkerhet är en prioritering för Sverige. För att möta dagens globala utmaningar krävs nya angreppssätt med ett starkare fokus på konfliktförebyggande, inkluderande fredsprocesser och hållbart fredsbyggande. Arbetet för hållbar fred och säkerhet behöver ta hänsyn till hela befolkningar och samhällen för att vara effektivt. När kvinnors rätt till politiskt deltagande och inflytande respekteras ökar fredsavtalens och fredbyggandets legitimitet, kvalitet och hållbarhet. Den övergripande svenska prioriteringen är därför att bidra till alla kvinnors och flickors medverkan i att förebygga och lösa konflikter, och i att bygga fred efter konflikt.
Agendan för kvinnor, fred och säkerhet syftar bland annat till att öka kvinnors meningsfulla deltagande. För att främja detta mål ska Sverige använda könsuppdelad statistik och rapportering i detta arbete.
24
Sverige som främsta pådrivare inom EU
Sverige arbetar för att agendan för kvinnor, fred och säkerhet integreras i EU:s freds- och säkerhetsfrämjande arbete. Sverige deltar i det kontinuerliga arbetet med att följa upp EU:s arbete inom agendan för kvinnor, fred och säkerhet och verkar för att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra EU:s civila och militära krishanteringsinsatser: från styrdokument och insatsrapportering till verksamheten i fält. I syfte att stödja EU:s arbete arbetar Sverige även för att utbildning om resolution 1325 och jämställdhetsperspektivet ska ingå i insatsförberedande utbildningar inom EU. Sverige har mycket aktivt verkat för att jämställdhetsrådgivare och fokalpunkter för jämställdhet ska finnas i EU:s insatser.
Sverige var pådrivande för EU:s inrättande hösten 2015 av en högnivårådgivare för jämställdhet och genomförandet av säkerhetsrådsresolutionen 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Sverige bidrar med en sekonderad expert på området till rådgivarens stab. Sverige har även drivit på för att öka andelen kvinnor i EU:s krishanteringsinsatser. Hösten 2016 leddes hälften av EU:s civila insatser av kvinnor.
EU:s plan för jämställdhet och kvinnors egenmakt i EU:s yttre förbindelser
Sverige verkar för att EU:s regelverk kring civila och militära insatser stärks och efterföljs för att tydliggöra nolltolerans när det gäller sexuella trakasserier och övergrepp för personal som verkar inom insatser. EU:s plan för jämställdhet och kvinnors egenmakt i EU:s yttre förbindelser
Sverige har dessutom arbetat för att föra in målformuleringar om jämställdhet i EU:s globala strategi och avser arbeta för att säkerställa att jämställdhetsintegrering genomförs i enlighet med de rådsslutsatser som beslutades av EU:s utrikesministrar i oktober 2016.
Kvinnor, fred och säkerhet i FN
Inom FN ska Sverige verka för en samordnad, långsiktig, konsekvent och hållbar agenda för kvinnor, fred och säkerhet. Sverige ska verka för att det normativa policyramverket för agendan omsätts i konkreta resultat på marken som gynnar fred, säkerhet och jämställdhet lokalt. Agendan för kvinnor, fred och säkerhet ska också vara en prioriterad dialogfråga. Sexuellt och könsrelaterat våld, inklusive konfliktrelaterat sexuellt våld, är oacceptabelt. Absolut nolltolerans måste råda gentemot sexuella övergrepp och utnyttjande begångna av fredsbevarande personal, såväl uniformerad som civil. FN och dess medlemsstater får aldrig uppfattas sakna handlingskraft eller adekvata mekanismer för att hålla ansvariga
Skr. 2016/17:196
25
| Skr. 2016/17:196 | till svars, oavsett vem förövaren | är. | Sverige | ska verka för | att | ||||
| förebyggande åtgärder vidtas, liksom uppmuntra rapportering samt | |||||||||
| visselblåsare och främja skydd av dessa. Sverige ska även verka för att | |||||||||
| öka andelen kvinnor i de fredsfrämjande insatserna, inklusive på chefs- | |||||||||
| och beslutsfattande nivå, som ett mål i sig, och för att öka den operativa | |||||||||
| effektiviteten. | |||||||||
| Kvinnor, fred och säkerhet är en högt prioriterad fråga under Sveriges | |||||||||
| medlemskap av FN:s säkerhetsråd |
|||||||||
| genomförandet av resolution 1325 och efterföljande resolutioner ska ingå | |||||||||
| som en tydlig och integrerad del av mandaten för FN:s fredsfrämjande | |||||||||
| insatser och genomförandet av dessa, samt för FN:s verksamhet i stort i | |||||||||
| konflikt och |
|||||||||
| jämställdhetsanalys som tar hänsyn till särskilda perspektiv och | |||||||||
| skyddsbehov för kvinnor, män, flickor respektive pojkar. Sverige ska | |||||||||
| fortsatt hålla en hög profil i frågan kring nolltolerans av sexuellt | |||||||||
| utnyttjande och exploatering i |
|||||||||
| kortsiktigt, och fortsatt arbeta med frågan på flera fronter för att | |||||||||
| åstadkomma förbättringar. | |||||||||
| Inom OSSE ska Sverige verka för att öka kunskapen och | |||||||||
| medvetenheten inom organisationen om behovet och syftet med agendan | |||||||||
| för kvinnor, fred och säkerhet samt att stärka genomförandet av agendan | |||||||||
| i alla berörda delar av OSSE. Sverige ska fortsätta att verka för | |||||||||
| genomförandet av ministerbeslutet från 2005 om kvinnor i | |||||||||
| konfliktförebyggande, | krishantering | och | postkonfliktrehabilitering. | ||||||
| Särskild fokus ligger på genomförandet av OSSE:s handlingsplan för | |||||||||
| jämställdhet, | som | även | inkluderar | genomförandet | av | ||||
| säkerhetsrådsresolution 1325. | |||||||||
| Sverige ska även arbeta med det fortsatta utvecklandet av former för att | |||||||||
| identifiera och nominera kvinnor som kandidater, särskilt till chefs- och | |||||||||
| beslutsfattande positioner. Därtill ska Sverige arbeta med utvecklandet | |||||||||
| och justeringen av projekt, strategier och initiativ så att de uppfyller | |||||||||
| åtaganden inom agendan för kvinnor, fred och säkerhet och OSSE:s | |||||||||
| jämställdhetsplan. | |||||||||
| Sverige ska även verka för att samtliga av OSSE:s fältmissioner | |||||||||
| rapporterar om sitt arbete med genomförandet av säkerhetsrådsresolution | |||||||||
| 1325 och dess efterföljande resolutioner, samt att OSSE i praktiken | |||||||||
| omsätter |
|||||||||
| om att den biträdande chefen i alla OSSE:s fältmissioner utses till | |||||||||
| fokalpunkt för resolution 1325. Sverige ska fortsatt verka för att det | |||||||||
| införs ett jämställdhetsperspektiv i OSSE:s uppföljning av | |||||||||
| genomförandet av uppförandekoden om politiska och militära aspekter | |||||||||
| på säkerhet. Sverige ska även verka för att OSSE:s jämställdhetssektion | |||||||||
| uppgraderas till en egen avdelning. | |||||||||
| Inom ramen för partnerskapet med Nato ska Sverige verka för att | |||||||||
| Natos och partners tillämpning av resolution 1325 utvecklas och stärks | |||||||||
| ytterligare. Sverige har löpande bidragit som partnerland i Natos | |||||||||
| policyutveckling på området från och med att Nato inledde arbetet med | |||||||||
| att ta fram riktlinjer och handlingsplan. Ett viktigt ingångsvärde är att ett | |||||||||
| jämställdhetsperspektiv inte bara ska vara en naturlig del av planering, | |||||||||
| utformning, genomförande och utvärdering av insatsverksamheten, utan | |||||||||
| 26 | även integreras | när | Nato och | partner | i | ökad | utsträckning | övar | |
tillsammans och genomför politisk dialog. Sverige ska fortsätta sitt Skr. 2016/17:196 engagemang i form av det
Nordic Centre for Gender in Military Operations, med säte i Sverige, bedriver i rollen utifrån sin särskilda status som s.k. Department Head för jämställdhetsrelaterade frågor inom Nato.
I genomförandet av Sveriges nationella handlingsplan för kvinnor, fred och säkerhet ska Sverige också samarbeta med andra regionala och multilaterala aktörer såsom Afrikanska unionen (AU), Internationella rödakorskommittén (ICRC) och Internationella brottsmålsdomstolen (ICC).
Till detta kommer arbetet inom ramen för resolution 2250 om ungas deltagande i arbetet för fred och säkerhet. Resolutionen ger erkännande och legitimitet för ungdomars ansträngningar och meningsfulla inverkan för att bygga fred.
8 Säkerhet och utveckling
Antalet väpnade konflikter i världen ökar. I dag beräknas fler än 130 miljoner människor vara i akut behov av humanitärt stöd. Samtidigt pågår den största flyktingkatastrofen i modern tid med mer än 60 miljoner människor på flykt från fattigdom, konflikt eller andra former av förtryck. Parallellt koncentreras extrem fattigdom i växande grad till konfliktdrabbade och sviktande stater. De senaste tre decennierna har andelen fattiga i sviktande stater tredubblats. Därtill utgör klimatförändringarna ett globalt säkerhetshot som genom torka, översvämningar och andra externa påfrestningar bidrar till konflikt. Majoriteten av humanitära nödlägen sker i sviktande och konfliktdrabbade situationer, vilket visar på länken mellan säkerhet och utveckling. Till detta kommer att flödet av olagliga vapen behöver minska. Utvecklingsländernas deltagande i institutioner för global styrning behöver också öka. Ingen säkerhet utan utveckling, och ingen utveckling utan säkerhet, och för att åstadkomma effekter på samhället krävs bland annat grundläggande mänskliga rättigheter och ett stärkande av rättsstaten. Som exempel kan nämnas Afghanistan, där den afghanska regeringen och internationella aktörer har stora utmaningar i arbetet med att bistå med utveckling, fred och människors säkerhet åt den afghanska befolkningen.
Grundorsakerna till konflikt är oftast av politisk karaktär och kräver mer än tekniska lösningar. Höga nivåer av väpnat våld och otrygghet har en destruktiv inverkan på ett lands utveckling, vilket också påverkar den ekonomiska tillväxten under lång tid framöver. Sviktande och konfliktdrabbade stater är särskilt sårbara för globala utmaningar relaterade till t.ex. migration, klimatförändringar, miljöförstöring, radikalisering, terrorism, organiserad brottslighet och ekonomiska kriser. Dessa länder har även sämre förutsättningar att skapa en inkluderande och hållbar utveckling då de ofta präglas av instabilitet, svaga institutioner och brist på förtroende mellan stat och civilbefolkning.
27
Skr. 2016/17:196 Arbetet med att förebygga konflikter och främja fred måste utgå från konflikternas grundorsaker. Det är viktigt att innefatta klimatrelaterade risker i arbetet mot konflikter och för fredliga samhällen, annars riskerar man att förbise viktiga faktorer som kan vara en del av orsaken till att konflikter bryter ut. Sverige verkar för att klimatperspektivet ska inbegripas på ett mer systematiskt sätt när man förbereder insatser för att förebygga konflikter eller främja fred. Det gäller såväl de insatser som Sverige genomför genom expertmyndigheter som på ett internationellt plan.
Sustaining
Genom hela konfliktcykeln måste åtgärder anpassas och synergier sökas för att stärka såväl utveckling som säkerhet. Sustaining peaceresolutionerna om konfliktförebyggande och fredsbyggande, som antagits av FN:s säkerhetsråd och generalförsamling, utgör genom sitt fokus på skärningspunkten mellan fred och säkerhet, utveckling och mänskliga rättigheter en milstolpe i detta arbete. Denna nya agenda aktualiserar frågan om det internationella samfundets resursfördelning och förmåga att svara på tidiga signaler om exempelvis övergrepp och kränkningar av mänskliga rättigheter samt förmåga att bättre integrera säkerhets- och utvecklingsfrämjande åtgärder.
Att globalt öka representationen av kvinnor från konfliktdrabbade länder i fredsprocesser är ett sätt att bidra till hållbar fred. Här utgör FN:s säkerhetsråds agenda för kvinnor, fred och säkerhet ett viktigt instrument för att stärka fredsprocessers hållbarhet. Det centrala i agendan för kvinnor, fred och säkerhet är att FN och medlemsstaterna är skyldiga att arbeta för att öka kvinnors deltagande i konfliktförebyggande och fredsbyggande arbete, och i processer för att bygga upp samhällen efter krig. FN och staterna ska också stärka arbetet för kvinnors och flickors säkerhet i väpnade konflikter och i postkonfliktsituationer, i synnerhet i fråga om sexuellt våld i väpnade konflikter. Arbete återstår dock vad gäller genomförande av denna agenda och att skapa verklig förändring för kvinnor och flickor som påverkas av konflikter.
År 2015 var ett viktigt år för globala frågor och det multilaterala samarbetet på fred- och utvecklingsområdet. I Agenda 2030 slås det fast att hållbar utveckling och fred är varandras förutsättningar. Inom EU fortsatte arbetet för att skapa effektivare instrument i syfte att stödja partnerländers kapacitet att upprätthålla säkerhet och stabilitet (Capacity Building in support of Security and Development, CBSD) och därmed stärka förutsättningarna för hållbar utveckling. Sverige står bakom CBSD och betonar vikten av en samstämmig politik, inklusive att utrymmet för effektivt bistånd i enlighet med
nämnas EU:s civila och militära krishanteringsinsatser i Mali,
28
Afghanistan och Irak. Internationellt samarbete krävs för att kunna bygga Skr. 2016/17:196 upp kapacitet på alla nivåer, i synnerhet i utvecklingsländerna. Genom institutionsbyggande, sekonderingar, kapacitetsutveckling, säkerhetssektorsreform eller stöd till fredsprocesser har Sverige en bred
verktygslåda av resurser till stöd för fredliga och inkluderande samhällen.
9Erfarenheter av svenska bidrag till insatser
Systematisk återrapportering och erfarenhetsinhämtning är central för att kunna dra lärdomar av Sveriges bidrag till internationella insatser. Sverige ska därför verka för en effektiv regelbunden uppföljning nationellt och internationellt av pågående insatser. Ett viktigt instrument för återkommande uppföljning är den periodiska återrapportering och de strategiska översyner som insatsledningarna utarbetar. Därutöver är de utsändande myndigheternas löpande informationsinhämtning från den utsända personalen tillsammans med sammanfattande erfarenhetsrapporter vid tjänstgöringens slut central. Det är i första hand av de sistnämnda rapporteringarna som vi kan dra lärdomar av de svenska bidragen, medan en regelbunden uppföljning av mandaten är viktig för att kunna bedöma hela insatsens effektivitet. Det är av stor vikt att de internationella insatserna har realistiska mandat med tydliga mål och måluppfyllnadsmetoder, att slutmål (”end state”) identifieras för fler insatser, och att varje insats har en väl definierad roll i förhållande till det internationella samfundets övriga ansträngningar.
Sverige ska i möjligaste mån verka för att mandat och mål för de insatser som Sverige bidrar till blir så tydliga som möjligt med hänsyn tagen till den ofta komplexa, föränderliga och utmanande miljö som de verkar i, något som också ökar förutsättningarna för att kunna analysera och redovisa effekten av en insats, inklusive svenska bidrag.
Nationella mål för insatser måste vara förenliga med det mandat som insatserna har. Det är av stor vikt att eventuella nationella målsättningar inte leder till konkurrens med insatsens samlade målsättningar
Det finns många erfarenheter och lärdomar att dra av det internationella samfundets samlade engagemang i internationella insatser. Det i Sverige nyligen utredda engagemanget i Afghanistan är ett av flera exempel på insatser ur vilka generella lärdomar kan dras, även om det inte är givet att samtliga unika erfarenheter från denna långvariga och omfattande insats är direkt överförbara till alla andra insatser.
Generellt kan det konstateras att det kan vara svårt att utvärdera effekterna av Sveriges enskilda bidrag till helhetsresultatet av en insats, i fall då Sveriges bidrag endast utgör en liten del av insatsen. Även när Sverige har ansvar för en avgränsad och mot mål mätbar del av insatsen så kan denna dels effektivitet påverkas av andra delar i insatsen, såväl som av den generella politiska utvecklingen. Omvänt kan givetvis den
svenska delen av insatsen göra större nytta för insatsen som helhet än vad
29
| Skr. 2016/17:196 | som är direkt mätbart. Hävstångseffekter och indirekta effekter är således | |||||
| svåra att mäta men kan likväl ge en stor resultatpåverkan. | ||||||
| Av erfarenhet vet vi att inflytande och påverkan i en insats är beroende | ||||||
| av hur stort vårt bidrag till den specifika insatsen är, om Sverige innehar | ||||||
| strategiska tjänster eller nyckelfunktioner, genomför utbildningsinsatser | ||||||
| samt hur stort Sveriges engagemang i övrigt är i landet eller regionen. Att | ||||||
| Sverige bidrar med mycket personal, inte minst till EU:s civila | ||||||
| krishanteringsinsatser, skapar bättre förutsättningar att påverka en insats i | ||||||
| en riktning som är viktig för Sverige. | ||||||
| Hög kvalitet och rätt kompetens på de svenska bidragen är viktigt för | ||||||
| att kunna göra skillnad och bidra med utveckling på marken i de länder | ||||||
| där vi verkar. För att kunna matcha omvärldens skiftande behov av stöd, | ||||||
| beroende på konfliktsituation, krävs en bred palett av kvalitativa | ||||||
| kompetenser hos den personal som sänds ut av myndigheterna. | ||||||
| Det är viktigt att verka för att de erfarenheter som Sverige har från | ||||||
| insatser i en internationell organisation också tillämpas i pågående arbete | ||||||
| inom andra internationella organisationer för kunskapsspridning och | ||||||
| utveckling av bästa metod. | ||||||
| Återinträdet med ett militärt styrkebidrag till FN har varit en viktig | ||||||
| läroprocess, som ännu inte är avslutad. Redan nu kan slutsatsen dock | ||||||
| dras att det svenska bidraget, med ett avancerat underrättelseförband till | ||||||
| FN:s insats i Mali (Minusma), har spelat en viktig roll i stärkandet av | ||||||
| insatsen och FN:s förmåga, vilken nu ses som nödvändig i |
||||||
| generellt. Framför allt finns nu en insikt om att underrättelseverksamhet, | ||||||
| som både en militär och civil uppgift, är nödvändig för effektivt | ||||||
| fullföljande av insatsens mandat och för skydd av både civila och FN- | ||||||
| personal. Denna utveckling har dessutom lett till en medvetenhet om att | ||||||
| många förband i |
||||||
| underrättelseinformation omsätts i militär verksamhet, i deras lösande av | ||||||
| olika uppgifter. | ||||||
| För att öka samverkan i Regeringskansliet, inom de olika politikområd | ||||||
| som bidrar till den internationella krishanteringsverksamheten, inrättades | ||||||
| 2009 den så kallade samverkansfunktionen. Denna ska, inom sitt | ||||||
| verksamhetsområde, bidra till att nå mål som framgår av regeringens | ||||||
| politik | för | global | utveckling: | samstämmighet, | synergier, | |
| resultatorientering och ett brett politiskt ägarskap. Dessutom ska | ||||||
| samverkansfunktionen bidra till mer effektiva svenska insatser, som i sin | ||||||
| tur är väl samordnade med övriga internationella insatser i det aktuella | ||||||
| området. Detta innebär både att nyttan av svenska resurser ökar på fältet | ||||||
| och att Sverige kan få ökat inflytande, både i insatsområden och inom de | ||||||
| internationella organisationer som bedriver insatser. Ett sådant format | ||||||
| förbättrar också förutsättningarna för att en samstämmig politisk vilja | ||||||
| tidigt ska få genomslag i flera departements arbete. Formerna för denna | ||||||
| samverkanfunktion utvecklas kontinuerligt. | ||||||
| Det finns mycket att göra för att förstärka såväl den |
||||||
| samverkan som samverkan mellan myndigheter. Sedan Riksrevisionens | ||||||
| granskning av svenska bidrag till internationella insatser (RiR 2011:14) | ||||||
| har en rad åtgärder genomförts och arbete pågår löpande för att förstärka | ||||||
| samordningen mellan instrument och myndigheter. Bland annat | ||||||
| inrättades 2013 det så kallade Myndighetsrådet med syfte att öka | ||||||
| 30 | samverkan mellan de myndigheter som bidrar till den fredsfrämjande | |||||
verksamheten, och att söka synergier mellan olika delar av det svenska Skr. 2016/17:196 engagemanget i ett land eller en region. Myndighetsrådet består av de nio
myndigheter som bidrar till freds- och säkerhetsfrämjandet. Dessa är FBA, Försvarsmakten, Kriminalvården, Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polisen, Sida, Sveriges domstolar och Åklagarmyndigheten. En årlig avrapportering sker till regeringen. FBA har ett omfattande uppdrag att bidra till samordning och samverkan inom den internationella fredsfrämjande verksamheten. Även övriga berörda myndigheter har i uppdrag att samverka. I syfte att skapa en enhetlig styrning, en ökad transparens och effektivitet samt flexibilitet i regeringens styrning av den internationella civila krishanteringsverksamheten införde regeringen ett gemensamt regleringsbrev för de berörda myndigheterna från och med 2016.
Som nämnts ovan presenterades erfarenheterna från Sveriges samlade engagemang i Afghanistan under perioden
| 10 | Slutsatser | ||||||||
| Vi lever i en oroligare och mer osäker värld, med ett ökande antal | |||||||||
| konflikter som också har en mer direkt påverkan på Sverige än tidigare. | |||||||||
| Efterfrågan på resurser för krishantering är betydligt större än | |||||||||
| kapaciteten. | |||||||||
| I denna tid av stora internationella utmaningar ska Sverige vara en | |||||||||
| stark aktör som tar sitt ansvar för internationell fred, säkerhet och | |||||||||
| utveckling. Vårt deltagande i civil och militär krishantering är ett centralt | |||||||||
| uttryck för detta. | |||||||||
| Sveriges säkerhet och välstånd är i hög grad beroende av en | |||||||||
| fungerande, | regelbaserad | världsordning. | Sveriges | deltagande | i | ||||
| internationell krishantering bidrar till att försvara och stärka denna | |||||||||
| ordning, som nu är satt under tryck. | |||||||||
| I detta läge är multilateralt samarbete i allmänhet – och inom ramen för | |||||||||
| EU i synnerhet – viktigare än någonsin för Sveriges säkerhet. Inget land i | |||||||||
| Europa kan ensamt möta de mycket allvarliga utmaningarna mot vår | |||||||||
| gemensamma säkerhet. För att bygga säkerhet behöver vi använda hela | |||||||||
| bredden av våra säkerhetspolitiska instrument som diplomati, medling, | |||||||||
| konfliktförebyggande och förtroendeskapande åtgärder samt nationell | |||||||||
| civil, polisiär och militär förmåga. Detta tillsammans med främjande av | |||||||||
| mellanfolkliga kontakter ökar våra möjligheter att verka för stabilitet i | |||||||||
| Europa och globalt. | |||||||||
| Sveriges deltagande i internationell krishantering bidrar till att | |||||||||
| upprätthålla | och | stärka | den | regelbaserade världsordningen. | |||||
| Utgångspunkten för Sveriges engagemang är att säkerhet byggs bäst i | |||||||||
| samverkan | och i | partnerskap med | andra. | I en tid | av allt | fler | 31 | ||
Skr. 2016/17:196 gränsöverskridande hot och nära samband mellan inre och yttre säkerhet är detta än viktigare.
Sveriges deltagande i fredsfrämjande insatser är också viktigt för vår nationella säkerhet och för vår försvarsförmåga. Det är viktigt för Sverige att vara en solidarisk, trovärdig och ansvarstagande partner i internationella krishanteringsinsatser, som bygger säkerhet tillsammans med andra.
Resurserna för krishantering är ändliga, medan behoven är växande och allt mer komplexa. Svenska insatser prioriteras självklart också utifrån tillgängliga resurser. Mot denna bakgrund avser regeringen att verka för följande:
–Att utveckla samverkan mellan EU, FN, Nato, OSSE och med regionala och subregionala organisationer som Afrikanska unionen, liksom med enskilda partnerländer. Det bör beaktas att rollfördelningen är tydligare än på länge. FN:s ställning som den ledande organisationen för stora krishanteringsinsatser förstärks. EU fokuserar på kapacitetsbyggande och rådgivande insatser, ofta som nära partner till FN och AU i samma insatsområden. Nato inriktas på territorialförsvar.
–Att stärka samverkan mellan olika instrument för fred, säkerhet och utveckling, samt säkerställa en förmåga att hantera länken mellan inre och yttre säkerhet. Sverige ska bidra till att säkerhetsrådets banbrytande resolution 2282 (2016) om fredsbyggande och förebyggande av väpnade konflikter genomförs horisontellt genom hela
–Att utveckla EU:s civila och militära krishanteringsförmågor genom uppföljningen av EU:s globala strategi, i ljuset av omvärldsläget. Europa behöver göra mer för sin egen säkerhet. Sverige ska verka för att stärka den gemensamma säkerhets- och försvarpolitiken (GSFP). GSFP bör bli snabbare och mer flexibelt. Regeringen avser att bidra till att slutsatserna från Europeiska rådets möte i december 2016 om säkerhet och försvar genomförs.
–Att bidra till att FN:s fredsfrämjande verksamhet utvecklas och stärks för att kunna hantera både nuvarande och framtida behov och utmaningar. Reforminitiativ, inklusive uppföljning av Hipporapporten och FN:s översyn av polisverksamheten, bör stödjas. Sverige bör också utveckla sitt arbete med att stärka kapacitet och
| 32 | utbildningsnivå bland |
| – Att samordning | mellan civila och militära krishanteringsförmågor | Skr. 2016/17:196 |
| förbättras, med | respekt för olika aktörers skilda uppdrag och | |
| regelverk. Sverige stöder beslutet om att utveckla EU:s strategiska | ||
planering och ledning av icke exekutiva insatser genom en förstärkt
–Att Sverige fortsatt ska vara en solidarisk bidragsgivare både till civil och till militär krishantering. På det civila området är regeringens ambition att Sverige ska vara världsledande vad gäller kvalitet och bredd på kvalificerade kompetenser, och bidra till konceptuell utveckling. Inom EU ska särskild vikt läggas vid att stödja upprättandet av en stående civil kapacitet, samt utveckla idén med civila specialiserade team liksom vid utvecklingen av insatser för stabilisering, som kan krävas t.ex. i Mellanöstern. På den militära sidan lägger regeringen vikt vid att utveckla tillämpningen av EU:s stridsgrupper för att bättre kunna stödja FN:s fredsbevarande uppdrag. Finansieringen av dessa styrkor ses dessutom över.
–Att de krishanteringsinsatser som Sverige deltar i alltid ska ha stöd i folkrätten. Sverige ska främja de internationella insatsernas effektivitet och legitimitet genom att verka för adekvat utbildning, effektiva uppförandekoder, en kultur som uppmuntrar att anmäla missförhållanden och skyddar visselblåsare.
–Att genomförandet av FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet förblir en central prioritering och ska omsättas i jämställdhetsintegrerade mål och rapportering med könsuppdelad statistik. Nolltolerans ska råda mot sexuella övergrepp och utnyttjande i insatsmiljö.
–Att det internationella samfundet ska ha en hög beredskap för stabiliseringen av konfliktregioner i Mellanöstern och Nordafrika, vilket kommer att kräva enorma och långsiktiga insatser. I detta arbete bedöms FN komma att få en nyckelroll och EU kunna bidra till exempel vad gäller civil säkerhetsektorsreform. Återuppbyggnaden av institutioner och kapaciteter i regionen kommer att pågå under många år. Det rör sig om insatser för att bidra till ökad säkerhet, rättsstatlighet och respekt för mänskliga rättigheter, stödja legitima och inkluderande politiska strukturer och bidra till att skapa förutsättningar för samhällen att börja fungera igen.
–Att krishanteringsinsatserna i Afrika söder om Sahara, Mellanöstern samt insatserna i Östeuropa, främst Ukraina och Georgien, ges fortsatt hög prioritet.
–Att inom ramen för en enskild stats möjlighet påverka utformningen av mandat och mål för de insatser till vilka Sverige bidrar, så att de blir så tydliga och realistiska som möjligt med hänsyn tagen till den föränderliga komplexa och utmanande miljö som de ofta verkar i. Sverige ska verka för en regelbunden uppföljning av pågående krishanteringsinsatser.
–Att dagens utmaningar för det internationella systemet sammantaget kräver ett förstärkt och utvecklat engagemang för att vi gemensamt ska kunna förebygga och hantera kriser och konflikter samt bygga hållbar fred och säkerhet. Sverige ska fortsatt inta en aktiv roll i detta arbete.
33
Skr. 2016/17:196
Bilaga
Internationella civila och militära insatser där Sverige deltar (februari 2017)
Civila bidrag till internationella insatser
FN
FN:s stabiliseringsinsats i Mali (MINUSMA) FN:s insats i Colombia
FN:s stabiliseringsinsats i Demokratiska republiken Kongo (MONUSCO)
FN:s insats i Sydsudan (UNMISS) FN:s insats i Somalia (UNSOM)
FN:s insats i Centralafrikanska republiken (MINUSCA) FN:s insats i Liberia (UNMIL)
FN:s insats i Afghanistan (UNAMA) FN:s insats i Libyen (UNSMIL)
FN:s stabiliseringsinsats i Haiti (MINUSTAH)
EU
EU:s rådgivande insats i Ukraina (EUAM Ukraina) EU:s övervakningsinsats i Georgien (EUMM Georgien) EU:s rättsstödsinsats i Kosovo (EULEX Kosovo)
EU:s polisinsats i Afghanistan (EUPOL Afghanistan) och den efterföljande
EU:s polisinsats för den palestinska myndigheten (EUPOL COPPS) EU:s civila kapacitetsbyggande insats i Mali (EUCAP SAHEL Mali) EU:s civila kapacitetsbyggande insats i Niger (EUCAP SAHEL Niger) EU:s integrerade gränsförvaltningsuppdrag i Libyen (EUBAM Libya) EU:s gränsstödsinsats i Moldavien och Ukraina (EUBAM Moldavien/Ukraina)
EU:s gränsstödsinsats i Palestina (EUBAM Rafah)
EU:s civila kapacitetsbyggande insats på Afrikas Horn (EUCAP Somalia)
OSSE
OSSE:s fältnärvaro i Centralasien, Södra Kaukasien och Östeuropa,
OSSE:s civila observatörsinsats i Ukraina
OSSE:s fältnärvaro i Västra Balkan
Övriga insatser
Temporära internationella närvaron i Hebron (TIPH) Internationella kommissionen mot straffrihet i Guatemala (CICIG)
34
Militära bidrag till internationella insatser
FN
FN:s stabiliseringsinsats i Mali (MINUSMA)
FN:s stabiliseringsinsats i Demokratiska republiken Kongo (MONUSCO)
FN:s insats i Sydsudan (UNMISS) FN:s insats i Kashmir (UNMOGIP)
FN:s övervakningsinsats i Mellanöstern (UNTSO)
Skr. 2016/17:196
Bilaga
EU
EU:s marina insats utanför Somalias kust (EUNAVFOR Atalanta)
EU:s militära operation i södra centrala Medelhavet (EUNAVFORMED/Op Sophia)
EU:s militära uppdrag i syfte att bidra till utbildning av somaliska säkerhetsstyrkor (EUTM Somalia)
EU:s militära uppdrag i syfte att bidra till utbildning av den maliska försvarsmakten (EUTM Mali)
EU:s militära insats i Centralafrikanska republiken (EUTM RCA)
Nato
Kosovo Force (KFOR)
Resolute Support Mission (RSM)
Övriga insatser
Operation Inherent Resolve (OIR)
Insatsen för övervakning av vapenstilleståndet på Koreahalvön (NNSC)
35
Skr. 2016/17:196
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 juni 2017
Närvarande: statsrådet M Johansson, ordförande, och statsråden Lövin,
Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson,
Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Fridolin, Eriksson, Linde,
Skog, Ekström
Föredragande: statsrådet Lövin
Regeringen beslutar skrivelse Sveriges samlade politik för internationell civil och militär krishantering
36