En modern och rättssäker förvaltning

Prop. 2016/17:180 Innehållsförteckning

1	Förslag till riksdagsbeslut .................................................................			6
2	Lagtext	..............................................................................................		7
	2.1 .................................................	Förslag till förvaltningslag		7
	2.2	Förslag till lag om ändring
	.............................	i förvaltningsprocesslagen (1971:291)		17
	2.3	Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om
		överklagande av beslut av enskilda organ med
	........................................	offentliga förvaltningsuppgifter		18
3 Ärendet ............................................................och dess beredning				20
4 En modern .............................................och rättssäker förvaltning				20
	4.1 ..................	Ett tydligt medborgarperspektiv i förfarandet		20
	4.2 ................	Förvaltningslagen – från 1971 till 1986 års lag		21
	4.3 ...............	En ny förvaltningslag som ersätter 1986 års lag		22
5	Förvaltningslagens .........................................tillämpningsområde			23
	5.1 ...................	Ärendehandläggning och faktiskt handlande		23
	5.2 ...............	Lagen ska gälla för i princip hela förvaltningen		25
	5.3 ..........................	Undantag för vissa kommunala ärenden		27
	5.4 ...................	Undantag för brottsbekämpande verksamhet		30
	5.5 ......................................................	Hälso - och sjukvården		33
	5.6	Kronofogdemyndighetens och
	................................	samordningsförbundens verksamhet		35
	5.7	Bestämmelser i specialförfattningar ska ha företräde
	.......................................	framför bestämmelserna i lagen		37
	5.8 ...................................	Sveriges internationella åtaganden		43
6	Myndighetsutövning .......................................................................			46
	6.1 ........................................	Begreppet myndighetsutövning		46
	6.2	Begränsningen i tillämpningsområdet till
	............................................	myndighetsutövning tas bort		48
7 Grunderna ........................................................för god förvaltning				57
	7.1 .......................	Legalitet, objektivitet och proportionalitet		57
	7.2 ..............................	Service, tillgänglighet och samverkan		64
8 Allmänna ...............................krav på handläggningen av ärenden				73
	8.1 ................................	Utgångspunkter för handläggningen		73
	8.2 .........................................................................	Partsinsyn		77
	8.3 ................................................	Tolkning och översättning		81
	........................................	8.3.1	Nuvarande reglering	81
	..................................	8.3.2	En rättighet för enskilda	83
	8.4 ...........................................................	Ombud och biträde		86
	........................................	8.4.1	Nuvarande reglering	86
	.......................	8.4.2	Vad gäller i fråga om fullmakt?	87
		8.4.3	Tydliga behörighetsregler – särskilt i
	.......		fråga om krav på lämplighet och fullmakt	89
	8.5 ....................................................................................	Jäv		93
		8.5.1	Tydliga jävsregler för
2	....................................		förvaltningsförfarandet	93
2

8.5.2	Jävsgrunderna och när man kan bortse	Prop. 2016/17:180
	från jäv............................................................	94
8.5.3	Verkan av jäv..................................................	98

9	Åtgärder mot långsam handläggning ...........................................		101
	9.1	Nuvarande reglering ......................................................	101
	9.2	Behov av åtgärder mot långsam handläggning..............	105
	9.3	Underrättelse om försening ...........................................	109
	9.4	Åtgärder om handläggningen försenas ..........................	112
10	Hur ärenden inleds .......................................................................		129

10.1Det saknas en uttrycklig reglering om hur ärenden

	inleds .............................................................................	129
10.2	Den inledande framställningen från en enskild .............	130
10.3	Komplettering av bristfälliga framställningar................	134
10.4	Bekräftelse av handlingar ..............................................	136
11 Hur ankomstdagen för en handling ska bestämmas .....................		138

11.1Det behövs en reglering om när en handling ska

anses ha kommit in till en myndighet ............................

138

11.2En handling har kommit in när den når myndigheten

	eller en behörig befattningshavare.................................		139
11.3	En bevislättnadsregel för postförsändelser ....................		142
11.4	Handlingar som finns i myndighetens postlåda .............		146
12 Hur ärenden ska beredas ..............................................................			147
12.1	Utredningsansvaret lagregleras......................................		147
12.2	Muntliga uppgifter.........................................................		151
12.3	Kommunikation.............................................................		154
	12.3.1	En starkare rätt till delaktighet i
		handläggningen.............................................	154
	12.3.2	En huvudregel om
		kommunikationsskyldighet...........................	155
	12.3.3	En regel om onödig kommunikation ............	159
	12.3.4	I några fall bör kommunikation inte vara
		obligatorisk ...................................................	162
	12.3.5	Myndigheten bestämmer hur
		kommunikationen ska genomföras ...............	169
12.4	Remiss – ett viktigt inslag i handläggningen .................		171
12.5	Anteckningar och andra former av dokumentation .......		174
13 Myndighetens beslut ....................................................................			178
13.1	Beslutsfattande och omröstning.....................................		178
13.2	Reservation och avvikande mening ...............................		181
13.3	Dokumentation av beslut ...............................................		183
13.4	Motivering av beslut......................................................		186
	13.4.1	Det saknas heltäckande krav på
		motivering ....................................................	186
	13.4.2	En huvudregel om att beslut ska
		motiveras ......................................................	186
	13.4.3	Undantag från kravet på motivering .............	195
	13.4.4	Motivering i efterhand ..................................	201
13.5	Underrättelse om beslut .................................................		204

Prop. 2016/17:180	13.6	Besluts verkställbarhet ...................................................		209
14 Myndighetens korrigering av egna beslut .....................................				218
	14.1	Nuvarande ordning .........................................................		218
	14.2	Behov av reglering av befogenheten för myndigheter
		att rätta och ändra egna beslut ........................................		221
	14.3	Rättelse eller ändring......................................................		223
	14.4	När och hur rättelse och ändring får göras .....................		225
		14.4.1	Korrigeringar innan ett beslut har
			meddelats.......................................................	225
		14.4.2	Rättelse på grund av skrivfel eller
			liknande .........................................................	226
		14.4.3	Befogenheten att ändra ett beslut...................	227
		14.4.4	Skyldigheten att ändra ett beslut....................	235
		14.4.5	Ett begränsat utrymme att ändra beslut
			som har överklagats .......................................	237
		14.4.6	Underrättelse till part i samband med
			rättelse och ändring .......................................	242
15	Överklagande ................................................................................			244
	15.1	Till vilken myndighet ska ett beslut överklagas? ...........		244
		15.1.1	Huvudregeln är domstolsprövning ................	244
		15.1.2	Beslut överklagas till allmän
			förvaltningsdomstol .......................................	245
	15.2	Vilka beslut får överklagas? ...........................................		248
		15.2.1	Beslut som har en påvisbar effekt kan
			överklagas......................................................	248
		15.2.2	En allmän bestämmelse om
			överklagbarhet ...............................................	251
		15.2.3	Ingen särbehandling av förfarandebeslut .......	255
		15.2.4	Inga undantag för vissa beslutstyper .............	256
	15.3	Vem får överklaga ett beslut?.........................................		260
		15.3.1	Det finns ett krav på saklegitimation .............	260
		15.3.2	Enskildas rätt att överklaga ...........................	261
	15.4	Överklagandet och tiden för överklagande.....................		263
		15.4.1	Begärd ändring ska anges skriftligen.............	263
		15.4.2	Överklagandetiden.........................................	265
	15.5	Beslutsmyndighetens åtgärder........................................		266
		15.5.1	Rättidsprövningen .........................................	266
		15.5.2	Överlämnandet till överinstansen ..................	269
	15.6	Överinstansens åtgärder .................................................		272
		15.6.1	Överinstansen avgör om överklagandet
			kan prövas i sak .............................................	272
		15.6.2	Inhibition .......................................................	274
16 Överklagande av beslut av enskilda organ ....................................				275
17	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................			277
18	Konsekvenser ................................................................................			279
19	Författningskommentar .................................................................			286
	19.1	Förslaget till förvaltningslag ..........................................		286
4

2	Lagtext	Prop. 2016/17:180

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till förvaltningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

Lagen gäller i förvaltningsverksamhet

1 § Denna lag gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyn- digheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna.

Bestämmelserna i 5–8 §§ om grunderna för god förvaltning gäller även i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar.

Undantag för kommunala ärenden där besluten kan laglighetsprövas

2 § Vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap. kommunallagen (2017:000) tillämpas inte 9 § andra stycket, 10–12, 16–20 och 23–49 §§.

Undantag för brottsbekämpande verksamhet

3 § I brottsbekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndig- heten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndig- het tillämpas inte 9 § andra stycket och 10–49 §§.

Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar

4 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Grunderna för god förvaltning

Legalitet, objektivitet och proportionalitet

5 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan

antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas upp- stå för den som åtgärden riktas mot.

Prop. 2016/17:180 Service

6 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla.

Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

Tillgänglighet

7 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas.

Myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Samverkan

8 § En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter.

En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

Allmänna krav på handläggningen av ärenden

Utgångspunkter för handläggningen

9 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt.

Partsinsyn

10 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Åtgärder om handläggningen försenas

11 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndig- heten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndig- heten redovisa anledningen till förseningen.

12 § Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från

den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett Prop. 2016/17:180 särskilt beslut avslå begäran.

Ett beslut enligt första stycket att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.

Myndighetens prövning enligt första stycket får begäras av parten vid ett tillfälle under ärendets handläggning.

Tolkning och översättning

13 § En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.

En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och göra innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se, höra eller tala.

Ombud och biträde

14 § Den som är part i ett ärende får som ombud eller biträde anlita någon som är lämplig för uppdraget. Den som anlitar ombud ska dock medverka personligen om myndigheten begär det.

Om ett ombud eller biträde bedöms vara olämplig för sitt uppdrag får myndigheten besluta att han eller hon inte längre får medverka i ärendet.

15 § En myndighet får begära att ett ombud ska styrka sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska inne- hålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Om ombudet får sätta någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av fullmakten.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet genom en fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om samma sak. Ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller parten.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud, ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning.

Jäv

16 § Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om

1.han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

2.han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

3.han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av överord- nad instans, eller

Prop. 2016/17:180 4. det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska myndigheten bortse från jäv.

17 § Den som är jävig får inte ta del i handläggningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt.

18 § Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta till myndigheten.

En myndighet ska pröva en jävsfråga så snart som möjligt.

Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt.

Hur ärenden inleds och åtgärder när handlingar ges in

Framställningar från enskilda

19 § En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska inne- hålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller henne.

Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran, om det inte är uppenbart obehövligt.

Åtgärder för att rätta till brister i en framställning

20 § Om en framställning är ofullständig eller oklar ska en myndighet i första hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet enligt 6 § andra stycket.

En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en brist som finns kvar, om bristen medför att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning.

Bekräftelse av handlingar

21 § En handling ska bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att det behövs.

Hur ankomstdagen för handlingar bestäms

22 § En handling har kommit in till en myndighet den dag som hand- lingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare.

Om en handling genom en postförsändelse eller en avi om en betald Prop. 2016/17:180 postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller

behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen dock anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag, om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den föregående arbetsdagen skilts av för myndigheten på ett postkontor.

En handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den första gången en viss dag ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

Beredning av ärenden

Utredningsansvaret

23 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning.

Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.

När får man lämna uppgifter muntligt?

24 § Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehöv- ligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske.

Kommunikation

25 § Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunika- tion, om

1.ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om prövning

ihögre instans efter överklagande,

2.det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genom- föra beslutet, eller

3.ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med- delas omedelbart.

Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Remiss

26 § En myndighet kan inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 § begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss).

Prop. 2016/17:180 Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det göras samtidigt, om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som lämpligare.

Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast ska ha kommit in till myndigheten.

Dokumentation av uppgifter

27 § En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem.

Myndighetens beslut

Hur beslut fattas

28 § Ett beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera gemensamt eller automatiserat. Vid den slutliga handläggningen kan föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet.

När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ordför- anden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram. Varje för- slag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej.

När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, med- delar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs.

Omröstning

29 § En omröstning ska genomföras öppet. Om det vid omröstningen finns fler än två förslag, ska man först avgöra vilket förslag som ska ställas mot det som ordföranden anser har beslutats.

Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen ska delta även i avgörandet. Ordföranden ska alltid rösta om det behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Andra ledamöter behöver dock inte rösta för mer än ett förslag.

Reservation och avvikande mening

30 § När ett beslut fattas av flera gemensamt har den som deltar i avgörandet rätt att reservera sig mot beslutet genom att få en avvikande mening antecknad. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom beslutet.

Den som medverkar vid den slutliga handläggningen av ett ärende utan att delta i avgörandet har alltid rätt att få en avvikande mening antecknad.

En avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. Om beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras senast när beslutet får sin slutliga form.

Dokumentation av beslut

31 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1.dagen för beslutet,

2.vad beslutet innehåller,

3.vem eller vilka som har fattat beslutet,

4.vem eller vilka som har varit föredragande, och

5.vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Motivering av beslut

32 § Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetyd- ligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppen- bart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

En motivering får helt eller delvis utelämnas, om

1.beslutet gäller anställning av någon,

2.ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med- delas omedelbart,

3.det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämför- bart förhållande, eller

4.beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. reger- ingsformen.

Om motiveringen har utelämnats enligt andra stycket 1, 2 eller 3 ska myndigheten om möjligt ge en motivering i efterhand, om någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.

Underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till

33 § En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.

Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det går till. Myndigheten ska samtidigt upplysa parten om avvikande meningar som har antecknats enligt 30 § eller enligt särskilda bestäm- melser i någon annan författning. En underrättelse om hur man över- klagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på över- klagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid.

Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske. En underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får ske genom delgivning.

34 § Bestämmelserna i 33 § om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till tillämpas också om någon som inte är part begär att få ta del av ett beslut som han eller hon får överklaga.

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 När beslut får verkställas

35 § Ett beslut som får överklagas inom en viss tid får verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats.

Ett beslut får alltid verkställas omedelbart, om

1.beslutet gäller anställning av någon,

2.beslutet gäller endast tillfälligt, eller

3.kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut.

En myndighet får även verkställa ett beslut omedelbart om ett väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av

1.att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild,

2.att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs, eller

3.någon annan omständighet.

Rättelse och ändring av beslut

Rättelse av skrivfel och liknande

36 § Ett beslut som innehåller en myndighetens eller någon annans liknande förbiseende får rättas av beslutet.

uppenbar felaktighet till följd av skrivfel, räknefel eller något annat den myndighet som har meddelat

När en myndighet får ändra ett beslut

37 § En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning.

Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om

1.det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas,

2.tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller

3.felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse- ledande uppgifter.

När en myndighet ska ändra ett beslut

38 § En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om

1.den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och

2.beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nack- del för någon enskild part.

När en myndighet får ändra ett beslut som har överklagats Prop. 2016/17:180

39 § Ett beslut som har överklagats får ändras av den myndighet som har meddelat det som första instans enbart i sådana fall som avses i 38 § och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet.

Överklagande

Till vilken myndighet överklagas beslut?

40 § Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Vilka beslut får överklagas?

41 § Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.

Vem får överklaga ett beslut?

42 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.

Hur överklagar man ett beslut?

43 § Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska dock ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (besluts- myndigheten).

I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som över- klagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvalt- ningsdomstol ska innehålla.

Överklagandetiden

44 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Beslutsmyndighetens åtgärder

45 § Beslutsmyndigheten prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte avvisas om

1. förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar, eller


2.2	Förslag till lag om ändring		Prop. 2016/17:180
	i förvaltningsprocesslagen (1971:291)
Härigenom föreskrivs att 6 b §		förvaltningsprocesslagen	(1971:291)
ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse

6 b §1

Den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in för sent, ska det avvisas.

Överklagandet

ska

dock

inte

Överklagandet

ska

dock

inte

avvisas om förseningen beror på

att

myndigheten

har

lämnat

att myndigheten inte har lämnat

klaganden en felaktig underrättelse

klaganden en korrekt underrättelse

hur

man

överklagar.

hur

man

överklagar.

Överklagandet

ska

inte

heller

Överklagandet

ska

inte

heller

avvisas

det

inom

avvisas

det

inom

överklagandetiden

har

kommit in

överklagandetiden

har

kommit in

till den domstol som ska pröva

överklagandet.

Om överklagandet

inte

avvisas

överklagandet

inte avvisas

enligt denna paragraf, ska den

myndighet

som

har

meddelat

myndighet

som

har

meddelat

beslutet överlämna det och övriga

handlingar i ärendet till den

domstol

som

ska

pröva

domstol

som

ska

pröva

överklagandet. Detta

gäller

dock

överklagandet.

inte om överklagandet har förfallit

enligt

28 §

förvaltningslagen

(1986:223).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

1 Senaste lydelse 2013:86.

Prop. 2016/17:180

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter

dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 och 5 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till den myndighet som skall pröva över- klagandet. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Ett överklagande av ett beslut av ett enskilt organ ska göras skrift- ligen och ges in till den myndighet som ska pröva överklagandet.

I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocess- lagen (1971:291) finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklag- ande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla.

3 §

Den myndighet till vilken skrivelsen med överklagandet skall ges in prövar om skrivelsen har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall myndig- heten avvisa den, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att det enskilda organet har lämnat klag- anden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklag-

Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till den myndig- het som ska pröva det inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom det enskilda organet.

Prop. 2016/17:180 3

Ärendet och dess beredning

Den 17 april 2008 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i upp- drag att se över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), för- kortad FL, och lämna förslag till en ny lag (dir. 2008:36). Utredningen, som tog namnet Förvaltningslagsutredningen (Ju 2008:08), överlämnade i maj 2010 betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29).

En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lag- förslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteck- ning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av de synpunkter som lämnats på förslagen i betänkandet har publicerats (Ds 2010:47). En remissammanställning finns tillgänglig i Justitie- departementet (dnr Ju2010/03874/L6).

Riksdagen har gett regeringen till känna att regeringen bör lägga fram förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och dröjsmål (bet. 2004/05:KU14 Statlig förvaltning, m.m., p. 6 (res. 4) om dröjsmål hos myndigheter, rskr. 2004/05:153). Frågan behandlas i avsnitt 9. Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att riksdagsskrivelsen med tillkännagivandet är slutbehandlad.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 23 februari 2017 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas och bemöts i avsnitten 4.3, 5.7, 7.1, 12.1, 13.4.3, 13.6, 14.4.3, 15.4.1, 17 och i författ- ningskommentaren. Regeringen följer i allt väsentligt Lagrådets förslag. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts.

4 En modern och rättssäker förvaltning

4.1Ett tydligt medborgarperspektiv i förfarandet

Regeringens bedömning: Förvaltningsförfarandet bör präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service och vara så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rätts- säkerheten eftersätts.

Skälen för regeringens bedömning: All offentlig makt i Sverige utgår från folket och utövas under lagarna (1 kap. 1 § regeringsformen, för- kortad RF). Genom förvaltningens rättstillämpning får lagar och andra föreskrifter effekt och en myndighets beslut i ett särskilt fall påverkar ofta den enskildes situation på något sätt. Många förvaltningsbeslut är gynnande och till den enskildes fördel, medan det i andra fall tvärtom kan vara fråga om ett ingripande från myndighetens sida som får påtag- ligt negativa konsekvenser för den enskilde. Förvaltningen har också ett

uppdrag att ge god service till allmänheten.

Ett effektivt och rättssäkert förfarande tillsammans med myndigheter- Prop. 2016/17:180 nas förmåga att även i övrigt ge god service till enskilda är av avgörande

betydelse för allmänhetens tilltro till förvaltningen. En modern förvalt- ning bör därför präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med allmänna förfaranderegler som är så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt. Sambandet mellan rättssäkerhet och service förutsätter också att för- farandet utformas med högt ställda krav på förvaltningen att lämna snabba, enkla och entydiga besked och att på ett – för såväl det allmänna som enskilda – kostnadseffektivt sätt hjälpa den enskilde att ta till vara sin rätt.

En mycket stor del av myndigheternas ärendehandläggning sker numera digitalt, vilket generellt sett innebär fördelar såväl för enskilda som för förvaltningens effektivitet. Regeringen har också gjort bedöm- ningen att digitala tjänster, så långt det är möjligt och där det är relevant, ska vara förstahandsval vid den offentliga sektorns kontakter med med- borgare, organisationer och företag (prop. 2015/16:1 utg.omr. 22 s. 120).

4.2Förvaltningslagen – från 1971 till 1986 års lag

Den förvaltningsrättsreform som genomfördes 1971 markerade slut- punkten på och var resultatet av ett mångårigt utredningsarbete vars främsta syfte hade varit att stärka enskildas rättssäkerhet i förhållande till myndigheterna (prop. 1971:30, KU 1971:36, rskr. 1971:222). Genom lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltnings- processlagen (1971:291), förkortad FPL, infördes en enhetlig process- ordning för förvaltningsdomstolarna samtidigt som förvaltningsrättskip- ningen i Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) och kammarrätten omorganiserades. Vidare infördes genom förvaltnings- lagen (1971:290), förkortad ÄFL, ett antal grundläggande bestämmelser om handläggningen av ärenden hos det stora flertalet förvaltnings- myndigheter och om handläggningen i domstolarna av ärenden om deras förvaltande verksamhet. Reglerna byggde i allt väsentligt på grundsatser som i stor utsträckning redan tillämpades av förvaltningsmyndigheterna. Genom 1971 års förvaltningslag skapades dock för första gången en enhetlig och samlad reglering av förfarandet hos myndigheterna. Två viktiga utgångspunkter för reformen var att förfarandelagen skulle vara utformad på ett så enkelt, klart och okomplicerat sätt som möjligt och att den skulle vara generellt tillämplig för en så stor del av förvaltningen som möjligt (prop. 1971:30 del 2 s. 286).

Förvaltningsrättsreformen följdes 1978 av en länsdomstolsreform. Reformen innebar att en fristående allmän förvaltningsdomstol inrättades i varje län. Samma år gav regeringen Förvaltningsrättsutredningen i upp- drag att se över förvaltningslagen. I uppdraget ingick bl.a. att överväga reformer som kunde såväl öka rättssäkerheten i snäv mening som förbättra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna, förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten, förkorta handlägg- ningstiderna och förenkla förfarandet.

Förvaltningsrättsutredningens förslag till ny förvaltningslag (SOU 1983:73) skilde sig från 1971 års förvaltningslag bl.a. på så sätt att

Prop. 2016/17:180 bestämmelserna i lagen disponerades om för att följa ärendenas gång. Vidare föreslogs att det i lagen skulle tas in bestämmelser om myndig- heternas serviceskyldighet mot allmänheten och bestämmelser om när beslut blir gällande och vilka beslut som kunde överklagas. Utredningen föreslog också att vissa av lagens bestämmelser även skulle vara tillämp- liga vid myndigheternas faktiska handlande. Regeringen ställde sig i propositionen Ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80) i huvudsak bakom utredningens förslag. Lagens tillämpningsområde snävades dock in något i förhållande till utredningsförslaget. Riksdagen antog förslaget (KU 1985/86:21, rskr. 1985/86:202). Den nya förvaltningslagen (1986:223) trädde i kraft den 1 januari 1987.

En av grundsatserna i 1986 års förvaltningslagsreform var att den nya lagen, liksom dess föregångare, skulle värna den enskildes rättssäkerhet. För att åstadkomma detta var det enligt regeringen inte tillräckligt att förfarandet var opartiskt och omsorgsfullt och att besluten var korrekta i formell juridisk mening. Det krävdes även att myndigheterna lämnade snabba, enkla och entydiga besked och att deras handlande präglades av en önskan att bistå medborgarna (prop. 1985/86:80 s. 13).

Sedan 1986 års förvaltningslag trädde i kraft har några mer genom- gripande ändringar i den lagen inte gjorts. Flertalet ändringar har enbart varit följdändringar till andra författningsändringar. En principiell ändring gjordes dock 1998 när forumbestämmelsen i 22 a § FL om dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut infördes. Genom den ändringen in- fördes en ny instansordningsprincip för överklagande av förvaltnings- beslut (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226).

	4.3	En ny förvaltningslag som ersätter 1986 års lag

	Regeringens förslag: En ny förvaltningslag ersätter den nuvarande
	förvaltningslagen.

	Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
	Remissinstanserna: Uppsala universitet anser att de brister som finns
	i förfaranderegleringen kan åtgärdas genom ändringar i den nuvarande
	förvaltningslagen. Universitetet menar också att förvaltningslagens
	betydelse som central förfarandelag riskerar att minska om lagens
	utformning för med sig ett behov av mer speciallagstiftning. Övriga
	remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget att ersätta den
	nuvarande förvaltningslagen med en ny lag.
	Skälen för regeringens förslag: Det är nu tre decennier sedan den
	senaste större reformen av förvaltningsförfarandet genomfördes. Mycket
	har hänt sedan dess. Internationaliseringen har ökat, inte minst som en
	följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Anslutningen till
	unionen har bl.a. fört med sig att den svenska lagstiftningen blivit mer
	komplex och att myndigheterna inte sällan ställs inför stora utmaningar i
	tillämpningen av den materiella lagstiftningen. Kravet på tillgänglighet i
	förhållande till allmänheten när det gäller information om förutsätt-
	ningarna för verksamheten framträder också tydligare. Den ökade
	digitaliseringen i samhället har vidare lett till en utveckling där förfaran-
22	det hos myndigheterna i allt högre grad och kontinuerligt ökande om-

fattning sköts med hjälp av digital informations- och kommunikations- Prop. 2016/17:180 teknik. Betydelsen av enkelhet, effektivitet och snabbhet i förfarandet

och av att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts till första instans har också kommit att betonas alltmer sedan förvaltningsrättsreformen genomfördes.

Regeringen gav mot den bakgrunden Förvaltningslagsutredningen i uppdrag att lämna förslag till en ny förvaltningslag som var så pedago- gisk och lättillgänglig som möjligt och som dessutom var anpassad till en mer utbyggd elektronisk förvaltning (dir. 2008:36). Utredningens lag- förslag bygger i allt väsentligt på den nuvarande lagens struktur. Bestämmelserna vidareutvecklas dock och preciseras med utgångspunkt bl.a. i den rättspraxis som har utvecklats på området. Som flera remiss- instanser pekar på innebär förslaget att lagens innehåll görs mer lättillgängligt, bl.a. genom en omfattande rubrikanvändning. Den före- slagna utformningen av lagen bör kunna bidra till en ökad förståelse för vilka regler som gäller för förfarandet. Detta gäller både bland individer och företag i den breda allmänheten och hos det stora antalet anställda i stat och kommun som ska tillämpa lagen. I likhet med de flesta av remissinstanserna anser regeringen att förslaget innebär att förvaltnings- lagen ges en utformning som är mer pedagogisk och lättillgänglig än den nuvarande lagen.

Till skillnad från Uppsala universitet gör regeringen bedömningen att det inte finns anledning att anta att ett genomförande av förslaget kom- mer att leda till att lagens betydelse som central förfarandelag minskar. Tvärtom bedömer regeringen att renodlingen och förtydligandena av regleringen innebär att lagens karaktär av grundläggande ramlag för förvaltningsförfarandet stärks.

Utredningens lagförslag innebär att motsvarigheterna till flera av den nuvarande lagens bestämmelser får en annan språklig och redaktionell utformning. Lagen kompletteras vidare med många nya bestämmelser och rubriker. Detta medför enligt regeringens mening att det framstår som mindre lämpligt att göra ändringar i den gällande lagen. I stället bör den nuvarande lagen, som utredningen föreslår, ersättas med en ny förvaltningslag.

Enligt lagrådsremissens lagförslag skulle lagen inledas med en para- graf som upplyser om att lagen reglerar förvaltningsförfarandet och annan förvaltningsverksamhet. Som Lagrådet påpekar kan dock lagens innehåll utläsas av bestämmelserna om lagens tillämpningsområde (jfr avsnitt 5). Regeringen följer därför Lagrådets förslag att låta den para- grafen utgå.

5 Förvaltningslagens tillämpningsområde

5.1 Ärendehandläggning och faktiskt handlande

Förvaltningslagen gäller vid förvaltningsmyndigheternas handläggning
av ärenden och vid domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden
(1 § FL). Vissa av lagens bestämmelser gäller även i annan förvaltnings-	23
	23

Prop. 2016/17:180 verksamhet hos dessa myndigheter. Bestämmelserna i 4–6 §§ FL om

	myndigheternas serviceskyldighet i förhållande till enskilda och om
	samverkan mellan myndigheter ska således tillämpas också i annan
	förvaltningsverksamhet än ärendehandläggning.
	Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan
	förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt
	handlande, är i många fall förhållandevis tydlig. En principiell skillnad
	mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av
	ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt
	handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss
	faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och
	undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna
	form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och
	betygssättning är exempel på verksamhet som innefattar handläggning av
	ett ärende. I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd
	innefattar ärendehandläggning eller enbart ett faktiskt handlande. I
	gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett
	ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där
	det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighets-
	företrädarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett
	exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande
	med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd
	får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det
	krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myndig-
	hetsperson som handlar innan åtgärden vidtas.
	Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet
	vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. När någon
	utomstående – en enskild fysisk eller juridisk person eller någon annan
	myndighet – tar initiativ till att en myndighet ska inleda ett förfarande är
	det ofta ganska lätt att avgöra när handläggningen av ärendet påbörjas.
	Något svårare att bedöma detta kan det vara om myndigheten själv tar
	initiativ till handläggningen, t.ex. vid tillsyns- och inspektions-
	verksamhet. Ett gemensamt drag för sådana ärenden är dock att myndig-
	heten, när ett ärende väl har inletts, är skyldig att göra någon form av
	prövning av den fråga som aktualiserats. Ställningstagandet görs i ett
	beslut.
	För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det alltså av
	betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handlägg-
	ningen genom ett beslut. Det är därmed också av vikt att kunna avgöra
	när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende.
	Som utredningen framhåller är det svårt att slå fast någon entydig och
	helt invändningsfri definition av uttrycket beslut. Ett beslut innefattar
	dock regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha
	vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är uttalandets
	syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess
	yttre form (RÅ 2004 ref. 8). Uttalandet syftar ofta till att påverka mot-
	tagarens handlande i en given situation.
	När en myndighet lämnar upplysningar och råd med stöd av den
	allmänna bestämmelsen om serviceskyldighet i 4 § FL ger myndighetens
	besked inte uttryck för beslut i förvaltningsrättslig mening, även om
24	informationen kan påverka mottagarens handlande. Den huvudsakliga

skillnaden kan sägas vara att den information som lämnas genom Prop. 2016/17:180 myndighetens faktiska handlande i dessa fall innefattar ett besked som

adressaten inte nödvändigtvis måste följa och som därför inte har ett normerande syfte. Ett undantag från denna princip gäller dock t.ex. i de fall då råd och upplysningar lämnas med stöd av särskilda föreskrifter om viss information och rådgivning, jfr t.ex. 2 § skuldsaneringslagen (2016:675) och 1 § kameraövervakningsförordningen (2013:463). När en myndighet fullgör en sådan särskilt författningsreglerad uppgift anses myndighetens åtgärder innefatta handläggning av ett ärende även om adressaten i det enskilda fallet inte är skyldig att följa myndighetens besked.

5.2Lagen ska gälla för i princip hela förvaltningen

Regeringens förslag: Förvaltningslagen ska gälla för förvaltnings- myndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas hand- läggning av förvaltningsärenden. Lagens bestämmelser om legalitet, objektivitet, proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande till allmänheten och samverkan med andra myndigheter ska gälla även i annan förvaltningsverksamhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte

några invändningar mot lagens föreslagna tillämpningsområde. Flera remissinstanser menar dock att det är viktigt att lagens bestämmelser om kommunikation och motivering av beslut inte behöver tillämpas i anställningsärenden. Bland dem finns bl.a. Kammarrätten i Stockholm,

Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården, Kammarkollegiet Arbetsgivarverket och Patent- och registreringsverket. Lunds universitet anser att förvaltningslagen bör göras generellt tillämplig även för privat- rättsliga organ som har fått i uppdrag att utöva offentlig makt.

Skälen för regeringens förslag
Förvaltningsmyndigheter och domstolar
Av förarbetena till regeringsformen framgår att uttrycket myndighet
används för att beteckna organ som utövar offentlig makt och som är
organiserade i offentligrättsliga former (prop. 1973:90 s. 233, jfr SOU
1972:15 s. 123). Uttrycket används således i fråga om såväl domstolar
som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Uttrycket om-
fattar även regeringen men inte riksdagen eller de kommunala beslutande
församlingarna.
Uttrycket förvaltningsmyndighet används för att beteckna de
myndigheter vars uppgift är att sköta offentliga förvaltningsuppgifter.
Dessa myndigheters huvudsakliga uppgift kan något förenklat sägas vara
att verkställa den styrande maktens beslut. I uttrycket förvaltnings-
myndighet ingår inte regeringen. Regeringens främsta uppgift är att styra
riket (1 kap. 6 § RF) men regeringen fullgör även vissa förvaltnings-
uppgifter. Till sin hjälp i styrelsen av riket har regeringen de statliga
förvaltningsmyndigheterna under regeringen. På likartat sätt har även	25

Prop. 2016/17:180 riksdagen möjlighet att uppdra åt en förvaltningsmyndighet under riksdagen, t.ex. Riksdagens ombudsmän eller Riksrevisionen, att fullgöra offentliga förvaltningsuppgifter.

En gränsdragning mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter kan göras på i huvudsak organisatoriska och funktionella grunder. Medan förvaltningsmyndigheter är organ vars huvudsakliga uppgift är att sköta den offentliga förvaltningen är domstolarna organ som har till huvudsaklig uppgift att ägna sig åt rättskipande verksamhet (avgöra rättstvister, tillämpa strafflag och pröva rättsfrågor). Någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande uppgifter går dock inte att dra. I likhet med domstolarna har förvaltningsmyndigheterna således t.ex. till uppgift att – självständigt i förhållande till den styrande makten – i enskilda ärenden tillämpa lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.

Lagen ska gälla för ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna och för domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden

Den nuvarande förvaltningslagen gäller för handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. Regleringen gäller dock med vissa allmänna och specifika undantag som framgår av 31–33 §§ FL och av avvikande föreskrifter i annan författning. Lagen gäller vidare för dom- stolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa av lagens bestäm- melser gäller också i annan förvaltningsverksamhet hos myndigheterna (1 § FL).

Med uttrycket förvaltningsmyndighet avses i lagen samma slags organ som i regeringsformen (prop. 1985/86:80 s. 57). Det innebär att lagen är tillämplig hos både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter men inte hos regeringen. Undantagsvis kan även vissa offentligrättsliga organ som står utanför den statliga eller kommunala organisationen omfattas av uttrycket, t.ex. sådana samordningsförbund som omnämns i 31 § FL. Helt utanför lagens tillämpningsområde faller sådana organ som formellt är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. statliga och kommunala bolag.

Utredningens förslag innebär för flertalet myndigheter inte några principiella ändringar i fråga om förvaltningslagens tillämpningsområde i förhållande till den gällande ordningen. Enligt förslaget ska lagen gälla för ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna och för domstol- arnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa av lagens bestäm- melser ska gälla också i annan förvaltningsverksamhet (faktiskt hand- lande) hos dessa myndigheter. Regeringen ställer sig bakom utredningens bedömning i denna del.

Flera remissinstanser vänder sig mot att utredningen inte föreslår några generella begränsningar i fråga om lagens tillämpning i anställnings- ärenden. Enligt regeringens mening påverkar dessa invändningar inte bedömningen av vilket generellt tillämpningsområde lagen bör ges. I likhet med utredningen anser regeringen således att lagens generella tillämpningsområde principiellt bör omfatta all ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna. Regeringen återkommer i avsnitten 12.3.4 och 13.4.3 till frågan om några särskilda undantag från tillämpningen av lagens bestämmelser behövs vid handläggningen av specifika ärendeslag,

t.ex. anställningsärenden. I avsnitten 5.3 och 5.4 behandlas därutöver

frågan om undantag från lagens tillämpning ska göras i vissa verksam- Prop. 2016/17:180 heter hos särskilt utpekade myndigheter. I avsnitt 9.4 behandlas vidare

frågan om tillämpningen av vissa av lagens bestämmelser i domstolarnas rättskipande verksamhet.

Det förhållandet att regeringen enligt den föreslagna ordningen inte ska vara formellt bunden av förvaltningslagen vid handläggningen av förvalt- ningsärenden medför, liksom hittills, inte att regeringen kan underlåta att beakta lagens bestämmelser när den handlägger förvaltningsärenden. I enlighet med den praxis som för närvarande tillämpas, och i linje med departementschefens uttalanden i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 287), bör regeringen tvärtom även fortsättningsvis i så stor utsträckning som möjligt i tillämpliga delar följa de regler som gäller vid ärendehandläggningen hos de underlydande förvaltningsmyndigheterna.

Lunds universitet anser att förvaltningslagen bör göras generellt tillämplig på privaträttsliga organ som utövar offentlig makt. Regeringen anser att det i och för sig kan framstå som naturligt och konsekvent att samma krav på rättssäkerhet vid handläggningen av förvaltningsärenden upprätthålls oberoende av om uppgiften utförs av en myndighet eller överlämnats för att fullgöras av ett privaträttsligt organ. Effekterna av en sådan eventuell reform måste dock övervägas noga innan den kan genomföras. Förvaltningslagens bestämmelser är utformade på ett sätt som inte alltid lämpar sig att tillämpas av privaträttsliga organ. Om det för handläggningen av en viss förvaltningsuppgift finns ett särskilt fram- trädande behov av att säkerställa att lagens förfaranderegler följs, bör detta tills vidare, liksom hittills, kunna ske genom särskilda föreskrifter som meddelas för den verksamheten.

5.3	Undantag för vissa kommunala ärenden

Regeringens förslag: Vid handläggningen av sådana ärenden hos
myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan laglighets-
prövas i allmän förvaltningsdomstol efter överklagande enligt bestäm-
melserna i kommunallagen ska förvaltningslagen tillämpas endast i
begränsad omfattning. Vid sådan handläggning ska endast bestäm-
melserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestäm-
melserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden samt
bestämmelserna om ankomstdag för en inkommen handling tillämpas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av Lunds universitet, Stock-
holms universitet och Stockholms kommun. Uppsala universitet efterlyser
en genomlysning av den kommunala ärendehandläggningen och anser att
en mer samlad reglering skulle kunna underlätta för kommunerna att
handlägga ärenden. Förslaget avstyrks av Umeå universitet, som anser att
samma krav som regel bör gälla vid all handläggning där någon enskild
är part i ett ärende och att nödvändiga undantag från reglerna om bl.a.
partsinsyn, kommunikation och rättelse bör göras genom speciallagstift-
ning. Även Pensionsmyndigheten ifrågasätter bärkraften i skälen för att
begränsa förfaranderegleringens tillämpning på detta område. Övriga
remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget.		27

Prop. 2016/17:180	Skälen för regeringens förslag: I samband med 1971 års förvaltnings-
	rättsreform gjordes förvaltningslagens tillämplighet i kommunförvalt-
	ningen beroende av om förvaltningen reglerades i speciallagstiftningen
	eller om den endast hade sin grund i kommunallagstiftningen. På det
	specialreglerade området skulle lagen tillämpas fullt ut medan den på
	området för den oreglerade kommunförvaltningen inte skulle tillämpas
	alls. I 1986 års förvaltningslag behölls denna uppdelning. Lagens
	bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan
	mellan myndigheter samt regleringen om snabb och enkel handläggning,
	tolk, ombud, biträde, jäv och inkomna handlingar gjordes dock tillämp-
	liga också på den oreglerade kommunförvaltningens område.
	Att förvaltningslagen ska vara fullt ut tillämplig inom den omfattande
	kommunala verksamhet som grundas på olika typer av speciallagstiftning
	får numera anses vara en självklarhet. I dessa fall gör sig de intressen
	som förvaltningslagen syftar till att skydda lika starkt gällande oberoende
	av om det är en statlig eller kommunal myndighet som har ansvaret för
	förvaltningsuppgiften. Men frågan är om skälen för att begränsa lagens
	tillämpning i ärenden som rör den oreglerade kommunförvaltningen
	väger tillräckligt tungt för att behålla den gällande ordningen för hand-
	läggning av sådana ärenden. Utredningens förslag innebär att de undan-
	tag som finns i den nuvarande lagen avseende den oreglerade kommun-
	förvaltningen behålls.
	En utgångspunkt för bedömningen av denna fråga är att en
	inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad
	som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den
	(14 kap. 3 § RF). På det oreglerade området avser ärendena många
	gånger nyttjande av olika slags samhällsservice som kommunen erbjuder.
	De har därmed många gånger närmast en avtalsrättslig grund. Som
	utredningen också pekar på är andelen ärenden som berör enskilda på ett
	sådant direkt sätt att det blir omedelbart relevant att beakta förvaltnings-
	lagens rättssäkerhetsgarantier inte lika stor på det oreglerade området
	som på det specialreglerade. I motsats till Umeå universitet anser
	regeringen att behovet av en ingående reglering av de processuella rätts-
	säkerhetsgarantierna därför är mindre framträdande på det oreglerade
	området än på det specialreglerade området. Enligt regeringens uppfatt-
	ning talar vidare intresset av att undvika inskränkningar av den
	kommunala självstyrelsen inom den oreglerade kommunförvaltningen
	starkt mot en detaljreglering av förfarandet i ärenden på detta område.
	Uppsala universitet framför synpunkten att handläggningen av ärenden
	i kommunerna skulle kunna förenklas om förfarandet sågs över och
	reglerades samlat i kommunallagen (1991:900) eller i en annan särskild
	lag. Regeringen delar uppfattningen att en splittrad reglering av
	förfarandet för olika ärendeslag som handläggs inom den kommunala
	förvaltningen i vissa fall kan skapa problem för kommunerna. Det torde i
	särskilt hög grad gälla i kommuner som har små möjligheter till
	specialisering för handläggningen av olika slags ärenden. En större
	enhetlighet i regleringen framstår därför i sig som önskvärd. De problem
	som kan uppkomma till följd av skillnader i förfaranderegleringen på
	olika områden påverkas dock i mycket liten mån av att vissa av
	förvaltningslagens bestämmelser blir generellt tillämpliga i den
28	kommunala oreglerade förvaltningen. Risken för tillämpningsproblem

skulle inte heller undanröjas genom att samla de generella föreskrifterna om förfarandet hos kommunerna i t.ex. kommunallagen. Det skulle endast leda till att förvaltningslagens betydelse som central lag för förfarandet inom den offentliga förvaltningen försvagades. Regeringen anser att en sådan utveckling inte är önskvärd.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså, i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser, att det även fortsättningsvis är motiverat att låta intresset av kommunal självstyrelse få företräde framför intresset av att detaljreglera förfarandet i den oreglerade kommunförvaltningen. I ärenden hos kommunala myndigheter som avgörs genom beslut som kan prövas av domstol endast enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen bör därför bara vissa av de mer grundläggande bestämmelserna i den nya lagen vara tillämpliga. Detta gäller bl.a. kommunala nämnders beslut som inte är av enbart förberedande eller verkställande art och som fattas i ärenden för vilket det saknas särskilda föreskrifter om överklagbarhet, exempelvis anvisning av plats i förskoleklass (HFD 2011 ref. 7). Tillämpningen i sådana ärenden bör således lämpligen omfatta bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden samt bestämmelserna om ankomstdag för en inkommen handling. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning kan behovet av jävsbestämmelser tillgodoses genom kommunallagens generella bestämmelser om detta. Det saknas således skäl att göra förvaltningslagens bestämmelser om jäv tillämpliga vid handläggningen av ärenden på det oreglerade området. En på detta sätt avgränsad tillämpning av förvaltningslagen medför enligt regeringens mening att begränsningen av den kommunala självstyrelsen inte görs mer långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet att stärka kravet på förutsebarhet och rättssäkerhet vid ärendehand- läggning i den offentliga förvaltningen.

I sammanhanget noteras att det i förslaget till ny kommunallag, som föreslås i propositionen En ny kommunallag (prop. 2016/17:171), finns bestämmelser om laglighetsprövning i 13 kap. som i sak motsvarar bestämmelserna i 10 kap. i den nu gällande lagen. En hänvisning till 13 kap. i den nya kommunallagen innebär därför sakligt sett detsamma i fråga om avgränsningen av den nya förvaltningslagens tillämpnings- område som en hänvisning till 10 kap. i den nuvarande kommunallagen.

I linje med vad som uttalas i förarbetena till den nuvarande förvalt- ningslagen vill regeringen i detta sammanhang även framhålla att en kommunal myndighet som regel bör välja att tillämpa förvaltningslagen fullt ut vid handläggningen i ett enskilt fall när den har svårt att på för- hand bedöma om ett avgörande i ärendet får angripas enligt kom- munallagen eller enligt en specialförfattning (prop. 1985/86:80 s. 82).

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 5.4

Undantag för brottsbekämpande verksamhet

Regeringens förslag: Vid handläggning av ärenden i den brotts- bekämpande verksamheten hos Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndighet ska endast bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden tillämpas.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att lagen ska gälla utan generella begränsningar i brottsbekämpande verksamhet.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser riktar kritik mot förslaget.

Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen, Kust- bevakningen, Skatteverket och Rikspolisstyrelsen avstyrker förslaget och ifrågasätter utredningens bedömning av bärkraften i de skäl som motiv- erat undantagsregleringen. Flera av dem pekar även på att en tillämpning av parallella förfaranderegler skapar en risk för gränsdragningsproblem och effektivitetsförluster i verksamheten utan motsvarande vinster för enskilda. Några remissinstanser, bl.a. Riksdagens ombudsmän, Stock- holms tingsrätt, Kammarätten i Stockholm, Justitiekanslern, Tullverket och Stockholms universitet, framhåller att konsekvenserna av förslaget måste analyseras innan det kan genomföras.

	Skälen för regeringens förslag
	Brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet
	Polisverksamheten syftar ytterst till att motverka brott och störningar av
	allmän ordning. I de fall som ett brott begåtts bedrivs verksamheten i
	syfte att utreda brottet och beivra lagöverträdelsen. Åklagarverksam-
	hetens kärna består i att utreda brott och lagföra överträdelser på
	straffrättens område. I dessa verksamheter är det en självklarhet att
	förfarandet måste tillgodose högt ställda krav på rättssäkerhet.
	Den centrala regleringen av villkoren för den brottsutredande verksam-
	heten finns i rättegångsbalken, förkortad RB, och i författningar som
	ansluter till balken. I rättegångsbalken regleras t.ex. frågor om när en
	förundersökning om ett brott ska inledas (23 kap. 1 § RB) och vem som
	får fatta beslut om att inleda en sådan undersökning (23 kap. 3 § RB). I
	förundersökningskungörelsen (1947:948) finns detaljerade bestämmelser
	om vilka åtgärder som ska vidtas under förundersökningens olika skeden,
	vilka underrättelser som ska lämnas och vilka uppgifter som ska
	dokumenteras m.m. Detaljerade bestämmelser om vilka processuella
	krav som gäller för användningen av straffprocessuella tvångsmedel –
	t.ex. anhållande och häktning, kvarstad, beslag och husrannsakan – finns
	i 24–28 kap. RB. Särskilda bestämmelser om vilka beslut av en tingsrätt
	och en hovrätt som kan överklagas finns i 49 och 54 kap. RB.
	Misstänktas rätt till biträde av offentlig försvarare regleras i 21 kap. RB.
	Allmänna bestämmelser om biträde till den som är målsägande finns i
	lagen (1988:609) om målsägandebiträde. Särskilda bestämmelser om
	biträde till en målsägande som är	under 18 år finns vidare	i lagen
30	(1999:997) om särskild företrädare	för barn. Denna reglering	innebär

sammantaget att förutsättningarna och förfarandet för den brottsutred- Prop. 2016/17:180 ande verksamheten regleras på ett förhållandevis ingående sätt. Dessa

regler har tillkommit som ett resultat av en noggrann avvägning mellan intresset av att säkerställa enskildas berättigade krav på rättssäkerhet å ena sidan och intresset av att brott utreds på ett snabbt och effektivt sätt å andra sidan.

När det gäller den brottsförebyggande verksamheten är regleringen mera begränsad till sin omfattning. Polisens allmänna brottsspaning och underrättelseverksamhet sker med stöd av 2 § polislagen (1984:387). Underrättelseverksamheten bedrivs utan samband med något konkret brott. Dess övergripande syfte är att samla in och analysera information som kan vara av betydelse för att förebygga och upptäcka brott. Den brottsförebyggande verksamheten bedrivs bl.a. genom spaning. Denna kan på ett övergripande plan vara inriktad på att kartlägga tendenser som rör brottsligheten i samhället. Men den kan också bedrivas i syfte att upp- täcka viss slags brottslighet eller vara inriktad mot kända brottsbenägna personer.

Inom ramen för den brottsförebyggande verksamheten ryms vidare sådan verksamhet som utgör olika former av förstadier till en förunder- sökning. Dessa förstadier inbegriper bl.a. förutredning som kan utföras t.ex. om brottsmisstankarna i ett visst fall är så vaga att skälen för att inleda en förundersökning inte är tillräckliga. Utrymmet för att vidta åtgärder under en förutredning är dock mycket begränsat. Det kan t.ex. röra sig om punktvisa utredningsåtgärder som syftar till att förbättra beslutsunderlaget i förundersökningsfrågan (se t.ex. JO 1987/88 s. 98). Förstadierna till en förundersökning inbegriper även s.k. primärutredning enligt 23 kap. 3 § RB. Det handlar i dessa fall främst om platsundersök- ningar och förhör som hålls med t.ex. vittnen i nära anslutning till att ett brott har begåtts. Trots att de allmänna bestämmelserna i rättegångs- balken om förundersökning inte är tillämpliga vid förstadierna till en förundersökning bör dessa bestämmelser, enligt uttalanden som gjorts i förarbetena, ändå beaktas i tillämpliga delar (prop. 1969:114 s. 33 f.).

Lagens tillämplighet i brottsbekämpande verksamhet bör inte utvidgas

I den brottsbekämpande verksamheten hos Polismyndigheten, Säkerhets- polisen, åklagarmyndigheterna, Tullverket, Kustbevakningen och Skatte- verket är förvaltningslagen tillämplig i mycket begränsad omfattning. Enligt gällande ordning är det bara bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter samt lagens bestämmelser om allmänna krav på handläggningen av ärenden som är tillämpliga. Det innebär att de särskilda förfarandereglerna om parts- insyn, underrättelseskyldighet före beslut, omröstning, motivering av beslut och rättelse m.m. inte gäller i denna verksamhet. Vidare är inte heller de allmänna bestämmelserna om tolk, ombud och biträde, bestäm- melserna om jäv eller bestämmelsen om när en handling ska anses inkommen tillämpliga i den brottsbekämpande verksamheten. Skälet till att dessa undantag gjordes vid genomförandet av förvaltningsrätts- reformen 1971 var, liksom när det gäller den exekutiva verksamheten (avsnitt 5.6), att lagstiftaren från lagens tillämpningsområde ville undanta

handläggningen av ärenden som nära anknöt till rättegången i allmän

Prop. 2016/17:180 domstol. För att uppnå detta ansågs det nödvändigt att undanta inte bara

	domstolarnas rättskipande verksamhet utan också handläggningen av
	ärenden i förfaranden som kunde mynna ut i, vara en följd av eller på
	annat sätt anknyta till rättegången (prop. 1971:30 del 2 s. 306 och 323).
	Denna begränsning behölls i 1986 års förvaltningslag.
	Uttrycket brottsbekämpande verksamhet syftar i förvaltningslagen på
	både den brottsförebyggande och den brottsutredande verksamheten
	(prop. 1985/86:80 s. 82). Undantaget för åklagarmyndigheternas brotts-
	bekämpande verksamhet innebär att såväl Åklagarmyndighetens och
	Ekobrottsmyndighetens kärnverksamhet som åklagarverksamhet hos
	Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern omfattas av undantaget.
	Utredningen föreslår att förvaltningslagen ska tillämpas i berörda
	förvaltningsmyndigheters brottsbekämpande verksamhet, om inte annat
	följer av avvikande bestämmelser som finns i annan lag. Flera remiss-
	instanser riktar dock kritik mot detta förslag. Regeringen kan konstatera
	att rättegångsbalken och de författningar som ansluter till balken – både
	andra lagar och förordningar – innehåller bestämmelser som ställer långt-
	gående krav på förfarandet vid en förundersökning. Dessa har tillkommit
	främst för att tillförsäkra misstänkta en rättssäker handläggning av
	ärenden som rör misstankar om brott. Regleringen ställer också krav på
	att hänsyn tas till målsägandens situation och behov av rättsskydd trots
	att målsäganden inte betraktas som part i förundersökningen.
	I flera avseenden ställer reglerna i rättegångsbalken och andra författ-
	ningar strängare och mer detaljerade krav på förvaltningsmyndigheterna
	än som följer av förvaltningslagens motsvarande allmänna reglering.
	Specialregleringen har anpassats till åklagarens speciella roll i förfaran-
	det och till de speciella förutsättningar som gäller vid utredning av brott.
	Genom särskilda lagstiftningsåtgärder har rättssäkerhetsgarantierna för
	enskilda nyligen också stärkts i polisens verksamhet. Den 1 augusti 2015
	kompletterades t.ex. regleringen om jäv genom en ändring i polislagen.
	Den nya bestämmelsen innebär att anställda hos Polismyndigheten och
	Säkerhetspolisen numera omfattas av en mer heltäckande reglering om
	jäv i både brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet (prop.
	2014/15:94 s. 89–99, bet. 2014/15:JuU25, rskr. 2014/15:260). Genom
	lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 2013 har vidare rätten till
	tolkning och översättning av handlingar i 23 kap. 16 § RB skärpts (prop.
	2012/13:132, bet. 2012/13:JuU23, rskr. 2012/13:286).
	Regeringen anser att den nära koppling som finns mellan förfarandet
	hos myndigheter i den brottsbekämpande verksamheten och rättegången i
	allmän domstol medför att skälen för den nuvarande begränsningen av
	förvaltningslagens tillämpningsområde i detta avseende alltjämt är
	relevanta. Det ligger ett betydande värde i att regleringen utformas på ett
	sätt som inte kan leda till osäkerhet om vilka förfaranderegler som ska
	tillämpas i skilda sammanhang i denna verksamhet. Som Åklagarmyndig-
	heten och Ekobrottsmyndigheten framhåller är förvaltningslagens regler
	inte anpassade till de speciella förutsättningar som gäller för förunder-
	sökningen i brottmål. Kraven på kommunikation och motivering av
	beslut skulle många gånger vara svåra att tillämpa med hänsyn till vilka
	konsekvenser en tillämpning skulle kunna få i ett enskilt ärende. I fråga
	om beslut om nedläggning av en förundersökning eller förunder-
32	sökningsbegränsning skulle en tillämpning av kraven vidare kunna leda

till en fördröjning av handläggningen som är till nackdel både för de Prop. 2016/17:180 brottsutredande myndigheterna och för den misstänkte. Bestämmelserna

om rättelse och överklagande är inte heller anpassade till förfarandet i en brottsutredning. Sammantaget anser regeringen att förfarandet i den brottsutredande verksamheten är av sådan art att den nuvarande ord- ningen, som innebär att endast vissa av de mest grundläggande bestäm- melserna i förvaltningslagen är tillämpliga vid ärendehandläggning i den brottsbekämpande verksamheten, bör bevaras och därmed överföras till den nya lagen. Regeringen föreslår därför att endast bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden bör gälla för förfarandet i den brottsbekämpande verksamheten. Om det finns behov av att ytterligare stärka rättssäkerheten för misstänkta i brottmålsförfarandet bör detta lämpligen ske genom ändringar i rättegångsbalken och anslutande författningar i stället för genom förvaltningslagens allmänna reglering. Detta gäller också i fråga om enskildas ställning i spanings- och under- rättelseverksamheten hos polisen och andra brottsbekämpande myndig- heter. Regeringen gör samma bedömning även i fråga om sådana ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen i verksamhet inom ramen för utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (jfr prop. 2013/14:110 s. 480–481 och prop. 2015/16:65 s. 40).

5.5	Hälso- och sjukvården

Regeringens bedömning: Några generella inskränkningar i fråga om
förvaltningslagens tillämplighet bör inte göras när det gäller
ärendehandläggning inom hälso- och sjukvården.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i
eller har inte några synpunkter på förslaget. Lunds universitet förordar
dock att en undantagsbestämmelse med den innebörd som framgår av
33 § FL när det gäller ärenden i första instans på hälso- och sjukvårdens
område tas in i den nya förvaltningslagen. Socialstyrelsen anser att
förvaltningslagen inte bör göras tillämplig vid all ärendehandläggning på
hälso- och sjukvårdens område innan en analys av samtliga special-
författningar på området har gjorts. Även Kammarrätten i Stockholm och
Uppsala universitet efterfrågar en mer ingående analys av konsekvens-
erna av förslaget i denna del. Sveriges läkarförbund betonar vikten av att
den föreslagna förändringen inte resulterar i att vårdpersonalens beslut
rörande patienters vård i enskilda fall underkastas en onödigt formell och
tidskrävande handläggningsordning.
Skälen för regeringens bedömning: Vid handläggningen av ett
ärende i första instans som avser hälso- och sjukvård ska enligt gällande
ordning förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. muntlig handläggning,
partsinsyn, beslutsfattande och överklagande och rättelse (14–30 §§ FL)
tillämpas bara om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än
enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen (33 §
FL). Enligt förarbetena motiveras detta undantag av att det i synnerhet på
sjukvårdsområdet kan vara svårt att dra en skarp gräns mellan		33

Prop. 2016/17:180	handläggning av ärenden och faktiskt handlande (prop. 1971:30 del 2
	s. 335 och prop. 1985/86:80 s. 82). När det gäller ärendehandläggningen
	inom sjukvården i första instans, dvs. främst på sjukhus och liknande
	institutioner inom landstinget, görs däremot inget undantag från de
	allmänna kraven på handläggning eller från bestämmelserna om tolk,
	ombud och biträde eller regleringen om remiss. Dessa bestämmelser ska
	alltså tillämpas i alla sådana ärenden och oberoende av om beslutet i
	ärendet får överklagas. Något hinder mot att andra förfarandebestäm-
	melser i lagen tillämpas analogt i sådana fall finns inte. Av kommunal-
	lagens bestämmelser följer vidare att den lagens bestämmelser om jäv är
	tillämpliga vid all ärendehandläggning på det kommunala området.
	I motsats till Lunds universitet anser regeringen att de eventuella
	gränsdragningssvårigheter som kan finnas vid bedömningen av om en
	åtgärd vidtas inom ramen för ett ärende eller om den enbart utgör ett
	faktiskt handlande inte är tillräckliga för att även fortsättningsvis
	motivera generella undantag från tillämpningsområdet för de centrala
	rättssäkerhetsgarantierna i förvaltningslagen vid handläggningen av
	ärenden inom hälso- och sjukvården. En självklar utgångspunkt är att
	ärendehandläggningen på hälso- och sjukvårdens område – även i första
	instans – förtjänar samma grad av rättssäkerhet som handläggningen av
	ärenden inom andra områden av förvaltningen. Det bör här betonas att
	åtgärder som vidtas inom ramen för den faktiska vården – dvs. åtgärder
	som kan karaktäriseras som faktiskt handlande – faller utanför tillämp-
	ningsområdet för den ingående förfaranderegleringen. I den faktiska
	vården, dvs. den verksamhet som inte utgör formell handläggning av
	ärenden, gäller endast lagens bestämmelser om myndigheternas tillgäng-
	lighet och serviceskyldighet och om samverkan med andra myndigheter.
	Som Sveriges Kommuner och Landsting framhåller bör de särskilda
	undantag som eventuellt kan vara motiverade i enskilda fall vid behov
	regleras i speciallagstiftningen. I detta lagstiftningsärende har det dock
	inte framkommit att det finns behov av någon sådan specialreglering.
	Med anledning av Sveriges läkarförbunds synpunkter vill regeringen
	särskilt framhålla att handläggningen av ärenden som avser enskildas
	vård och hälsa allmänt sett bör präglas av stor respekt för den enskildes
	personliga integritet och självbestämmande. Det är därför t.ex. av vikt att
	patienten får information om omständigheter av betydelse för besluten i
	vården för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Det är givetvis
	också av största vikt att utredningsmaterialet blir så fullständigt att
	förutsättningarna för ett korrekt beslutsfattande optimeras. En tillämp-
	ning av förfaranderegleringen i förvaltningslagen bör mot den bak-
	grunden inte uppfattas som en onödig formalisering av ärendehandlägg-
	ningen i dessa fall. Mot denna bakgrund anser regeringen också, till
	skillnad från bl.a. Socialstyrelsen, att det inte är nödvändigt att analysera
	samtliga författningar på hälso- och sjukvårdens område innan förslaget
	kan genomföras.
	Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att den nuvarande begräns-
	ningen i fråga om förvaltningslagens tillämplighet vid ärendehandlägg-
	ning i första instans på hälso- och sjukvårdens område inte bör föras över
	till den nya lagen.
	Denna reform innebär att högre rättssäkerhetskrav kommer att gälla
34	generellt vid ärendehandläggningen inom hälso- och sjukvården än i dag.

Reformen innebär däremot inte att beslut som enligt nuvarande ordning Prop. 2016/17:180 inte är överklagbara kommer att bli det enligt den nya lagen. Som

regeringen framhåller i avsnitt 15.2.2 bör Högsta förvaltningsdomstolens praxis vara vägledande även för bedömningen av besluts överklagbarhet enligt den nya lagen. Skillnaden mot dagens ordning är alltså endast att lagens bestämmelser om de krav som ska gälla vid beredningen av ett ärende, beslutsfattandet och verkställigheten ska gälla även när det i speciallagstiftningen saknas särskilda bestämmelser om överklagbarhet.

5.6Kronofogdemyndighetens och samordningsförbundens verksamhet

Regeringens bedömning: Några generella inskränkningar i fråga om förvaltningslagens tillämplighet bör inte göras när det gäller ärende- handläggning hos Kronofogdemyndigheten eller hos samordnings- förbund enligt lagen om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt

över utredningens bedömningar i denna del eller har ingen invändning mot dem. Kronofogdemyndigheten motsätter sig dock att förvaltnings- lagen görs tillämplig i dess exekutiva verksamhet. Myndigheten anser också att utredningens förslag i fråga om kraven på kommunikation, motivering av beslut, underrättelse av beslut och de utvidgade möjlighet- erna att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol innebär att en fördröjning av förfarandet kan uppkomma och att fler beslut än vad som kan anses ändamålsenligt blir överklagbara, vilket enligt myndigheten motverkar intresset av skyndsamhet i handläggningen.

Skälen för regeringens bedömning

Lagen ska gälla för handläggningen av ärenden hos Kronofogdemyndigheten

Den exekutiva verksamheten utgör en del av Kronofogdemyndighetens kärnverksamhet och omfattar dels handläggning av ärenden om verk- ställighet av domar och andra exekutionstitlar samt beslut om kvarstad m.m. som regleras i utsökningsbalken (1981:774), dels handläggningen av ärenden om indrivning av statens fordringar på skatt m.m. (prop. 1971:30 del 2 s. 306 och 323). I denna verksamhet är förvaltningslagen tillämplig i mycket begränsad utsträckning. Det är endast bestämmel- serna om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter samt lagens allmänna krav på handläggningen av ärenden som Kronofogdemyndigheten har att tillämpa i dessa fall.

Begränsningen av handläggningsreglernas tillämpningsområde när det gäller den exekutiva verksamheten har sin grund i det önskemål som fanns när förvaltningsrättsreformen genomfördes att skapa en rågång mellan förvaltningen och rättegången. I förarbetena till 1971 års förvalt-

ningslag drogs därför slutsatsen att lagen inte borde tillämpas i förfar-

Prop. 2016/17:180 anden som kunde mynna ut i, vara en följd av eller på annat sätt anknyta

	till rättegången (prop. 1971:30 del 2 s. 306). Denna begränsning behölls
	även i 1986 års förvaltningslag.
	I ärenden som inte rör Kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet
	är förvaltningslagen tillämplig utan några generella begränsningar. För
	handläggningen av ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) och
	lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, som rör
	två andra delar av Kronofogdemyndighetens kärnverksamhet, finns dock
	åtskilliga föreskrifter om förfarandet i annan författning som gäller i
	stället för förvaltningslagens bestämmelser (3 § första stycket FL).
	Förvaltningslagen gäller mera renodlat hos myndigheten främst vid
	handläggningen av ärenden som rör administrativa eller organisatoriska
	frågor.
	Regeringen konstaterar att Kronofogdemyndighetens olika verksam-
	heter utmärker sig inom den offentliga förvaltningen på så sätt att
	förfarandet har ett mycket nära samband med rättegången i allmän dom-
	stol. En omfattande förfarandereglering finns i specialförfattningar på
	lag- och förordningsnivå, bl.a. utsökningsbalken, utsökningsförordningen
	(1981:981),	skuldsaneringslagen,	skuldsaneringsförordningen
	(2016:689), lagen om betalningsföreläggande och handräckning och
	förordningen (1991:1339) om betalningsföreläggande och handräckning.
	Handläggningen rör i stor utsträckning ärenden om civilrättsliga anspråk
	mellan enskilda parter. Myndighetens beslut överklagas till allmän dom-
	stol (18 kap. 1 § utsökningsbalken) och utsökningsbalken reglerar uttöm-
	mande vilka beslut som får överklagas i de ärenden som handläggs enligt
	balken (18 kap. 5–7 §§ utsökningsbalken).
	Kronofogdemyndigheten menar att förvaltningslagens förfaranderegler
	inte passar myndighetens verksamheter och avstyrker därför utredning-
	ens förslag i denna del. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen
	till en början framhålla att den specialreglering av förfaranden hos
	Kronofogdemyndigheten som gäller enligt nuvarande ordning kommer
	att ha företräde framför förvaltningslagen även om den lagen görs
	generellt tillämplig i Kronofogdemyndighetens verksamhet (se närmare
	avsnitt 5.7). Det kan vidare konstateras att den rågång mellan förvalt-
	ningen och rättegången som ursprungligen motiverade det generella
	undantaget för den exekutiva verksamheten inte har upprätthållits i
	samband med reformen av den summariska processen – överföringen år
	1992 av tingsrätternas handläggning av mål om lagsökning, betal-
	ningsföreläggande och handräckning till Kronofogdemyndigheten – eller
	när skuldsaneringsförfarandet inrättades 1994. Några beaktansvärda
	praktiska tillämpningsproblem har inte uppkommit vid ärendehandlägg-
	ningen i dessa fall. Den omständigheten att Kronofogdemyndighetens
	verksamhet knyter an till rättegången i allmän domstol kan mot den bak-
	grunden inte längre anses tillräcklig för att motivera ett generellt undan-
	tag från förvaltningslagens tillämpningsområde. Regeringen anser att det
	inte heller finns några andra bärande skäl för att begränsa förvalt-
	ningslagens tillämpningsområde i förhållande till dagens ordning när det
	gäller ärenden om skuldsanering, betalningsföreläggande och handräck-
	ning.
	Sammanfattningsvis instämmer regeringen i utredningens bedömning
36	att något generellt undantag från förvaltningslagens tillämpningsområde

inte bör göras för handläggningen av ärenden i Kronofogdemyndighetens Prop. 2016/17:180 exekutiva verksamhet eller i myndighetens verksamhet i övrigt.

Lagen ska gälla för handläggningen av ärenden hos ett samordningsförbund

Enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser får finansiell samordning ske mellan Försäkringskassan, Arbets- förmedlingen och en eller flera kommuner och ett eller flera landsting i syfte att uppnå en effektiv resursanvändning i fråga om insatser för individer som är i behov av rehabiliteringsinsatser för att förbättra sin förmåga att utföra förvärvsarbete. Verksamheten ska bedrivas av ett för ändamålet särskilt bildat samordningsförbund i vilket de samverkande parterna är medlemmar. Förbundet ska bl.a. besluta om mål och riktlinjer för verksamheten och om på vilket sätt de medel som ställs till förfogande ska användas m.m. Förbundet får inte besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. Ett beslut som fattas av ett samordnings- förbund kan prövas av allmän förvaltningsdomstol med tillämpning av bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen.

Enligt gällande ordning är förvaltningslagens bestämmelser tillämpliga vid handläggningen av ärenden av samordningsförbund i samma begrän- sade utsträckning som handläggningen av ärenden i den oreglerade kommunförvaltningen (31 § FL). Utredningen föreslår att motsvarande begränsning inte ska tas in i nya förvaltningslagen. Ingen remissinstans invänder mot det förslaget.

Det kan visserligen hävdas att de frågor som samordningsförbunden får besluta i är av sådan karaktär att behovet av att tillämpa de rätts- säkerhetsgarantier som föreskrivs i förvaltningslagen ofta kan framstå som relativt begränsat. Hänsynen till den kommunala självstyrelsen gör sig dock inte gällande med sådan styrka i dessa fall att det är motiverat att i en ny förvaltningslag behålla den nuvarande begränsningen i frågan om lagens tillämplighet vid ärendehandläggningen hos ett samordnings- förbund. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att den nuvarande begränsningen i fråga om lagens tillämplighet i dessa fall inte bör föras över till den nya lagen.

5.7Bestämmelser i specialförfattningar ska ha företräde framför bestämmelserna i lagen

Regeringens förslag: Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas den bestämmelsen.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelser i en förordning som avviker från förvaltningslagen inte ska tillämpas före lagen annat än när det gäller bestämmelser om överklagande och forum i fall då regeringen har

Prop. 2016/17:180

utnyttjat sin restkompetens (8 kap. 7 § första stycket 2 RF) och meddelat föreskrifter om lån eller bidrag av statliga medel.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser stödjer utredningens förslag. Bland dessa finns Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Läkemedelsverket, Statskontoret, Bolagsverket, Post- och telestyrelsen, Riksarkivet, Statens skolinspektion och Uppsala universitet. Kammar- rätten i Jönköping är inte främmande för att ta bort möjligheten att göra undantag genom förordning men saknar en kartläggning av vilka områden som kommer att beröras av en sådan reform. Även Tullverket, Lantmäteriet och Arbetsgivarverket anser att det finns behov av att göra en analys av vilka författningar som påverkas av förslaget och vilka följder förändringen får. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ifrågasätter inte förslaget men påpekar bl.a. att genomförandet av EU- direktiv som innehåller förfarandebestämmelser kan komma att fördröjas om förslaget genomförs.

Förslaget avstyrks av Domstolsverket och E-delegationen. Trafikverket

är tveksamt till förslaget. Statens skolverk anser att regeringen, utöver vad utredningen föreslår, bör kunna meddela föreskrifter om undantag från kravet på kommunikation. Lunds universitet pekar på möjligheten att, som ett alternativ till utredningens förslag, begränsa utrymmet för avvikelser genom förordning i fråga om vissa centrala bestämmelser i förvaltningslagen.

Fiskeriverket, Kemikalieinspektionen och Patent- och registrerings- verket betonar att riksdagen trots bestämmelsen i förvaltningslagen bör kunna bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om förfarandet när det i ett visst fall framstår som mest ändamålsenligt.

Skälen för regeringens förslag

Förvaltningslagens subsidiaritet

Bestämmelser om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna faller i allt väsentligt inom ramen för regeringens primära normgivningskompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF, den s.k. restkompetensen. Föreskrifter om kommunernas skyldigheter faller dock inom ramen för det primära lagområdet enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF. På det området kan riksdagen dock bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. Det obligatoriska lagområdet, där utrymme för föreskrifter på lägre nivå än lag inte ges, omfattar bl.a. bestämmelser om rättegången (11 kap. 2 § RF). Sådana föreskrifter kan t.ex. röra rätten att överklaga myndighetsbeslut till en domstol och krav på prövningstillstånd för sak- prövning av ett överklagande i överrätt. Att regeringen enligt grundlag får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen meddelar föreskrifter i samma ämne (8 kap. 8 § RF).

Av 3 § första stycket FL framgår att om en annan lag eller en förord- ning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller den bestämmelsen. Frågan om en föreskrift i en annan lag eller förordning ska anses exklusivt reglera förfarandet i ett visst avseende får avgöras genom att myndigheten tillämpar vanliga lagtolkningsmetoder (prop. 1971:30 del 2 s. 319). Typiskt sett torde det bara vara avvikelser som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen som på denna grund gäller framför förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 59). Samma

sak gäller om en avvikande föreskrift om förvaltningsförfarandet finns i Prop. 2016/17:180 en bindande EU-rättsakt. Detta följer redan av principen om unions-

rättens företräde framför nationell rätt på de områden där beslutanderätt har överlåtits till EU (jfr prop. 1994/95:19 s. 35).

Mot bakgrund av att föreskrifterna i förvaltningslagen i allt väsentligt rör ett ämne som omfattas av regeringens restkompetens, innefattar bestämmelsen i 3 § första stycket FL inte något bemyndigande för reger- ingen att meddela föreskrifter på lagområdet. Subsidiaritetsbestämmelsen får i stället snarast uppfattas som en reglering som begränsar räckvidden av den formella lagkraftens princip (8 kap. 18 § RF) så att den inte hindrar att regeringen trots lagen utnyttjar sin normgivningskompetens enligt 8 kap. 7 § RF och meddelar föreskrifter på samma område som regleras i lagen. Regleringens konstruktion innebär vidare att en myndighetsföreskrift som avviker från förvaltningslagen inte kommer att gälla med företräde framför lagens bestämmelser. Regeringen kommer följaktligen inte att kunna utnyttja möjligheten att delegera norm- givningskompetens till en förvaltningsmyndighet på detta område. Det grundläggande motivet till denna utformning av subsidiaritetsregeln är att en sådan begränsning skapar garantier för att riksdagen ska kunna utöva kontroll över att de rättigheter som förvaltningslagen slår fast inte utan vägande skäl sätts ur spel genom administrativa föreskrifter på lägre nivå (SOU 1968:27 s. 81).

Subsidiaritetsregeln bör inte ändras

Det kan inledningsvis konstateras att det finns ett stort behov av utrymme att kunna meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet som avviker från den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I förarbetena till 1971 års förvaltningslag framhölls att strävan varit att ge förfarandebestäm- melserna karaktär av basregler som normalt skulle kunna tillämpas av det stora flertalet förvaltningsorgan i alla instanser och på alla verksamhets- områden. Samtidigt konstaterades att en allmän lag inte kunde utformas så att den passade för alla situationer. På denna punkt skiljer sig inte förhållandena i dag åt från när förvaltningsrättsreformen genomfördes. I vissa fall finns det behov av att kunna ställa upp högre krav än vad som följer av den allmänna regleringen. I undantagsfall kan det också finnas behov av att göra vissa begränsningar i tillämpningsområdet för någon eller några bestämmelser i lagen. Som en allmän princip bör dock alltjämt gälla att undantag ska förekomma bara om det kan motiveras av bärande sakliga och funktionella skäl (prop. 1971:30 del 2 s. 318).

Med hänsyn till att riksdagen genom förvaltningslagen har beslutat om ett regelverk för förvaltningsförfarandet som främst syftar till att säkerställa en miniminivå av rättssäkerhet för enskilda kan det ifråga- sättas om det alls bör vara möjligt för regeringen att utan riksdagens medverkan begränsa dessa rättigheter genom att meddela föreskrifter som avviker från de lagstadgande kraven. Olika ställningstaganden har gjorts i denna fråga av tidigare utredningar (se t.ex. SOU 1968:27 s. 81 och SOU 1983:73 s. 37–38). Utredningen anser att de grundläggande bestämmelserna om förvaltningsförfarandet nu bör ges ökad stadga genom en reglering som innebär att avvikelser från förvaltningslagen i

princip bara ska kunna göras genom lag. Föreskrifter som avviker från

Prop. 2016/17:180	förvaltningslagens bestämmelser om överklagbarhet och forum vid
	överklagande föreslås dock kunna meddelas genom förordning, om
	regeringen med stöd av sin restkompetens har meddelat föreskrifter om
	lån och bidrag av statliga medel. Många av de remissinstanser som yttrar
	sig över förslaget ställer sig bakom utredningens resonemang och stödjer
	förslaget.
	Regeringen noterar att det från rent principiella utgångspunkter kan
	framstå som tveksamt att regeringen ges frihet att genom särskilda
	föreskrifter i förordningsform begränsa de rättssäkerhetsgarantier som
	riksdagen på parlamentariska grunder har slagit fast för förvaltnings-
	förfarandet. Det saknar i detta avseende betydelse att föreskrifter om
	förvaltningsförfarandet enligt grundlag omfattas av regeringens rest-
	kompetens. Det kan samtidigt konstateras att argumenten mot att reger-
	ingen bör ha rätt att meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet har
	– på det principiella planet – förhållandevis liten bärkraft när det gäller
	föreskrifter som innebär att rättssäkerheten för enskilda stärkts, t.ex.
	genom detaljerade föreskrifter i förordningsform om vilka krav som
	ställs på myndigheten i fråga om dokumentations- och kommunikations-
	plikt. Det främsta syftet med en begränsning av regeringens norm-
	givningsmakt när det gäller sådana bestämmelser torde vara att motverka
	risken för onödig överreglering och byråkrati.
	Några starka principiella invändningar kan enligt regeringens mening
	typiskt sett inte heller riktas mot att regeringen med stöd av sin rest-
	kompetens meddelar förfarandeföreskrifter som syftar till att genomföra
	ett EU-direktiv. I sådana fall kan eventuella avvikelser från förvaltnings-
	lagen normalt inte ifrågasättas på den grunden att regeringen är helt fri
	att själv bestämma normer som innebär avsteg från de regler som
	riksdagen har slagit fast. När det förekommer föreskrifter om förfarandet
	i en unionsrättsakt är nämligen utrymmet för medlemsstaterna att själva
	bestämma hur dessa ska genomföras ofta begränsat. Preciserade
	förfaranderegler i EU-direktiv som innebär rättigheter för enskilda kan i
	många fall dessutom gälla med direkt effekt inför nationella myndigheter
	även om de inte slås fast i en nationell föreskrift. Som Myndigheten för
	samhällsskydd och beredskap framhåller innebär en begränsning av
	förvaltningslagens subsidiaritetsbestämmelse i linje med utredningens
	förslag att genomförandet av EU-direktiv som innehåller förfarande-
	bestämmelser kan komma att fördröjas. Starka skäl talar för att regler-
	ingen bör utformas så att en sådan konsekvens i möjligaste mån kan
	undvikas.
	Även utredningen framhåller att det finns praktiska skäl som motiverar
	att man bör kunna göra undantag från kravet på lagform i vissa speciella
	situationer. Avvikelser från bestämmelserna i lagen som reglerar ett
	besluts överklagbarhet och forumregeln vid överklagande behöver ofta
	kunna göras när regeringen meddelar föreskrifter om fördelning av
	statliga medel i form av ekonomiskt bistånd eller lån. När villkoren för
	fördelning av sådana medel är utformade på ett sätt som ger utrymme för
	ett stort mått av skönsmässighet vid bedömningen finns nämligen ofta
	både utrymme och vägande skäl för att begränsa överklagbarheten av
	besluten. Denna möjlighet utnyttjas ofta i fråga om beslut som inte anses
	lämpade för en domstolsprövning i ordinär ordning. Men även när
40	villkoren för ett statligt ekonomiskt stöd utformas på ett sådant sätt att ett

beslut om förmånen i och för sig måste anses inrymma en prövning av en civil rättighet (jfr avsnitt 5.8), kan det ibland finnas skäl att avvika från den instansordning som gäller enligt förvaltningslagen och i stället låta t.ex. en domstolsliknande nämnd pröva eventuella överklaganden. En sådan prövning kan efter omständigheterna begränsas till att enbart avse beslutens laglighet.

Det finns enligt regeringens uppfattning beaktansvärda fördelar med att behålla dagens ordning som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet genom förordning. Detta gäller framför allt när föreskrifterna innebär att en unionsrättsakt genomförs i svensk rätt eller när regeringen meddelar föreskrifter om statliga stödordningar. Det ligger emellertid också ett betydande värde i att regeringen ges befogenhet att i förordningens form meddela detaljerade föreskrifter om skyldigheter för myndigheter i olika förvaltningsförfar- anden. Det innebär bl.a. att detaljeringsgraden i lag när det gäller sådana föreskrifter kan anpassas till vad som efter omständigheterna framstår som mest ändamålsenligt. Det innebär också att nödvändiga ändringar i den detaljreglering som slås fast i författning kan genomföras utan onödig tidsfördröjning. Den regleringsmodell som utredningen föreslår torde visserligen inte begränsa riksdagens möjlighet att genom en annan lag än förvaltningslagen överlämna åt regeringen att meddela föreskrifter om ett visst specifikt förfarande som regleras i den särskilda lagen. Ett krav på speciallagstiftning varje gång sådana föreskrifter ska meddelas synes dock kunna leda till betydande praktiska olägenheter. Detta gäller inte minst i samband med genomförandet av sådana EU-direktiv som inte i övrigt kräver riksdagens medverkan.

Lunds universitet pekar på möjligheten att, som ett alternativ till utredningens förslag, begränsa utrymmet för avvikelser i förordning i fråga om vissa särskilt angivna centrala bestämmelser i förvaltnings- lagen. Det finns dock en risk för att en sådan lösning får till följd att rättssäkerhetsgarantierna uppfattas som graderade. Det vore inte lämp- ligt. Det är också svårt att förutse i vilken utsträckning det kan finnas behov av att avvika från någon viss bestämmelse i förvaltningslagen vid genomförandet av en unionsrättsakt. Regeringen anser därför att en sådan ordning inte bör införas.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att allmänt begränsa regeringens rätt att meddela föreskrifter på så sätt att sådana föreskrifter inte får innebära inskränkningar av de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som kommer till uttryck i förvaltningslagen. Även om en sådan ordning kan framstå som tilltalande från principiella utgångspunkter finns risk för att en sådan reglering ger upphov till påtagliga praktiska tolknings- och tillämpningsproblem i enskilda fall. En sådan begränsning framstår inte heller som motiverad vid ett genomförande av en unionsrättsakt. Som utredningen konstaterar finns dessutom ett behov av att i förordningens form i vissa fall kunna inskränka t.ex. rätten att överklaga förvaltnings- beslut. Mot den bakgrunden vill regeringen inte föreslå en sådan begränsning av subsidiaritetsregeln.

Som flera remissinstanser framhåller har utredningen inte gjort någon ingående analys av vilka effekter förslaget att begränsa subsidiaritets- regelns räckvidd kan få för den befintliga regleringen i förordning. För att mildra effekterna på kort sikt av den föreslagna förändringen föreslår

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 utredningen en övergångsreglering som innebär att sådana avvikande föreskrifter som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens ikraftträdande ska fortsätta att gälla med företräde framför den nya förvaltningslagen. I likhet med Trafikverket kan regeringen konstatera att en sådan reglering innebär att en ändring i en befintlig förordnings- föreskrift inte kan ske utan att föreskriften lyfts upp i lag. Detta gäller oberoende av om den aktuella föreskriften innebär en avvikelse från en rättighet eller en skyldighet som slås fast i förvaltningslagen. De prak- tiska olägenheterna med en sådan ordning framstår som betydande. Det skulle bl.a. kunna få till följd att en anpassning av förfaranderegleringen till rättsutvecklingen i övrigt kan komma att motverkas eller att utvecklingen i vart fall blir mindre dynamisk.

Mot den bakgrunden anser regeringen sammanfattningsvis, till skillnad från utredningen, att inte bara bestämmelser i lag bör kunna ha företräde före den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I stället bör den nya förvaltningslagen, i likhet med den nuvarande, innehålla en bestämmelse som innebär att lagen är subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelser även i förordning.

Lagrådet anser att utformningen av den föreslagna bestämmelsen, som motsvarar nuvarande reglering, är oklar och att det många gånger kan vara svårt att avgöra vad som är en avvikelse. För att underlätta för enskilda borde utgångspunkten enligt Lagrådet därför vara att en regel om förfarandet i en specialförfattning alltid ska ges företräde framför motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen.

Som Lagrådet påpekar kan det vara svårt för en enskild part att bedöma om en bestämmelse i en specialförfattning som rör förfarandet innebär en avvikelse från förvaltningslagen eller inte. Den enskilde kommer dock alltid att ha möjlighet att begära upplysningar från myndigheterna om vilka bestämmelser som ska tillämpas i ett visst förfarande (jfr författningskommentaren till 6 § om myndigheternas serviceskyldighet). Regeringen ser inte någon risk för att en bestämmelse i den nya lagen som utformas i linje med den nuvarande subsidiaritetsregeln skulle komma att leda till att enskilda drabbas av rättsförluster. Det finns inte några indikationer på att den nuvarande ordningen har inneburit några praktiska tillämpningsproblem i specialreglerade förfaranden. Den nuvarande subsidiaritetsregelns utformning innebär att förvaltningslagens karaktär som allmän förfarandelag för förvaltningen i stort markeras tydligare än med en sådan utformning som Lagrådet föreslår. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att föreslå någon justering av bestämmelsen i förhållande till förslaget i lagrådsremissen.

Trots att regeringen inte föreslår några formella begränsningar i regeringens rätt att meddela föreskrifter i förordning som avviker från förvaltningslagen, vill regeringen betona att föreskrifter som begränsar de rättigheter som generellt gäller för enskilda i förvaltningsförfarandet inte bör förekomma i förordning annat än om det finns starkt bärande sakliga eller funktionella skäl för avvikelserna.

5.8Sveriges internationella åtaganden

Regeringens bedömning: En upplysning om Europakonventionen och unionsrätten bör inte tas in i förvaltningslagen.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Gotlands län instämmer i utredningens bedömning. Kammarrätten i Sundsvall, Kammarrätten i Jönköping, Högskoleverket och Stockholms universitet förordar att en upplysningsbestämmelse som hänvisar till både Europakonventionens och unionsrättens krav tas in i den nya lagen. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning: I 3 § andra stycket FL föreskrivs att bestämmelserna om överklagande i lagen alltid tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Utredningen anser att en motsvarande bestämmelse inte bör tas in i den nya lagen.

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och konventionens samtliga ändring- och tilläggsprotokoll utom tilläggs- protokollen 12 och 16 har ratificerats av Sverige. Det senaste ändrings- protokollet – protokoll nr 15 – ratificerades av Sverige den 29 mars 2016 men har ännu inte trätt i kraft (jfr prop. 2015/16:18, bet. 2015/16:KU9, rskr. 2015/16:139). Konventionen, med de ändringar och tillägg som gjorts genom de gällande protokoll som Sverige har ratificerat, gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § RF följer att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. En ny föreskrift som strider mot konventionen blir med andra ord också grundlagsstridig enligt denna bestämmelse.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats genom lag. Innebörden av uttrycket civila rättigheter och skyldigheter har över tid utvecklats i Europadomstolens praxis. Uttrycket omfattar inte enbart civilrättsligt grundade anspråk utan täcker även rättigheter och skyldigheter som kan grundas på offentligrättsliga före- skrifter. Avgörande för bedömningen är rättighetens materiella innehåll snarare än klassificeringen i nationell rätt.

Efter de ändringar i unionsrätten som gjorts genom Lissabonfördraget följer av artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen, förkortat EU- fördraget, att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna av den 7 december 2000, anpassad den 12 december 2007 i Strasbourg, förkortad rättighetsstadgan. EU:s rättighetsstadga ska ha samma rättsliga status som fördragen. Den gäller således sedan den 1 december 2009 med bindande verkan inom unionen som unionens

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 primärrätt. Enligt artikel 51.1 i rättighetsstadgan riktar sig denna till

	medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Av EU-
	domstolens praxis framgår att detta innebär att de grundläggande
	rättigheterna i rättighetsstadgan måste iakttas inte bara vid tillämpning av
	genomförandelagstiftning utan så snart nationell lagstiftning omfattas av
	unionsrättens tillämpningsområde (EU-domstolens dom den 26 februari
	2013 i mål C-617/10 Åkerberg Fransson).
	Av artikel 6.3 i EU-fördraget framgår vidare att de grundläggande
	rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och följer av
	medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i
	unionsrätten som allmänna principer.
	Rätten till en rättvis rättegång slås i rättighetsstadgan fast i artikel 47.
	Enligt bestämmelserna i den artikeln har var och en vars unionsrättsligt
	garanterade rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en
	domstol. Var och en ska få sin sak prövad i en rättvis och offentlig
	rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats
	enligt lag. Rätten till domstolsprövning gäller alltså i unionsrätten i fråga
	om varje unionsrättsligt garanterad rättighet. I artikel 41 slås vidare fast
	att var och en har rätt till god förvaltning. Denna rättighet omfattar bl.a.
	rätten till kommunikation, aktinsyn och motivering av beslut. Rätten till
	god förvaltning gäller enligt rättighetsstadgan bara i förhållande till
	unionens institutioner, organ och byråer. EU-domstolen har hittills inte
	tagit ställning till om bestämmelsen gällande rätten till god förvaltning är
	direkt tillämplig också när ärenden med EU-anknytning handläggs av
	nationella myndigheter. Det bör dock uppmärksammas att EU-domstolen
	i praxis har gett principen om god förvaltning ett vidare tillämpnings-
	område än vad som direkt följer av den bestämmelsens ordalydelse (se
	t.ex. mål C-16/90, Nölle mot Hauptzollamt Bremen-Freihafen). Mot
	bakgrund av EU-domstolens ställningstaganden i praxis om rättighets-
	stadgans tillämpning i ärenden med anknytning till unionsrätten (se mål
	C-617/10 Åkerberg Fransson) framstår det för regeringen som naturligt
	att utgå från att de allmänna unionsrättsliga principer som gäller i
	ärenden som handläggs av unionens institutioner och organ också gäller
	för medlemsstaternas myndigheter, när de handlägger ärenden på unions-
	rättens område.
	Som framgår ovan anges i 3 § andra stycket FL att bestämmelserna om
	överklagande i lagen alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose
	rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt
	Europakonventionen. Denna bestämmelse infördes 2006 i samband med
	att lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut antogs
	samtidigt som lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings-
	beslut upphävdes. Genom 2006 års rättsprövningslag begränsades
	möjligheten att begära rättsprövning av förvaltningsbeslut till att enbart
	omfatta vissa förvaltningsbeslut som fattats av regeringen. Vid rätts-
	prövning prövas endast beslutets laglighet och det är som regel bara
	beslut som innefattat en prövning av sökandens civila rättigheter eller
	skyldigheter som kan tas upp till sakprövning. Inskränkningen av
	möjligheten till rättsprövning innebar samtidigt att möjligheten vidgades
	för enskilda att få en mer fullständig domstolsprövning – en laglighets-
	och lämplighetsprövning – i allmän förvaltningsdomstol av förvaltnings-
44	beslut som meddelats av någon annan myndighet än regeringen. I praxis

hade nämligen redan tidigare slagits fast att ett överklagandeförbud som står i strid med artikel 6.1 i Europakonventionen inte ska tillämpas (RÅ 2001 ref. 56). Syftet med bestämmelsen i 3 § andra stycket FL var i första hand att klargöra att den allmänna bestämmelsen i 22 a § FL om instansordningen vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut ska tillämpas om ett överklagandeförbud i lag eller förordning strider mot artikel 6.1 i Europakonventionen (prop. 2005/06:56 s. 11). Bestäm- melsen ger dock även uttryck för en viktig rättsstatlig princip som gäller oberoende av denna upplysning i lagen (jfr t.ex. HFD 2011 ref. 22 och HFD 2016 ref. 49).

Som utredningen påpekar ska ett överklagandeförbud åsidosättas inte bara om det står i strid med Europakonventionen utan även om det strider mot unionsrätten (RÅ 1997 ref. 65). Av artikel 4.3 andra stycket i EU- fördraget följer att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller unionens institutioners akter fullgörs. Enligt artikel 19.1 andra stycket i EU- fördraget ska medlemsstaterna vidare fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Av bestämmelsen i artikel 267 i fördraget om EU:s funktionssätt, förkortat EUF-fördraget, om förhandsavgörande framgår bl.a. att en fråga om tolkningen av fördragen eller om giltigheten och tolkningen av unionens rättsakter i övrigt i vissa fall kan, och i andra fall ska, underställas Europeiska unionens domstol om en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat. Av artikel 47 första stycket i rättighetsstadgan följer vidare att var och en vars unionsrättsliga rättigheter kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. I enlighet med den grundläggande unionsrättsliga principen om unionsrättens företräde framför nationell rätt gäller dessa bestämmelser före föreskrifter om bl.a. överklagande- förbud i en nationell lag eller förordning (jfr HFD 2015 ref. 79). På unionsrättens område sträcker sig kravet på domstolsprövning dessutom något längre än enligt Europakonventionen. I den nuvarande regleringen i förvaltningslagen klargörs dock inte detta.

Värdet av en allmän bestämmelse i förvaltningslagen som upplyser om de begränsningar som följer av Europakonventionen och den primära unionsrätten när det gäller möjligheterna att inskränka rätten till dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut får enligt regeringens mening anses förhållandevis begränsat. Dessa krav gäller med företräde framför både lag och förordning trots att någon särskild upplysning om det inte lämnas i förvaltningslagen. Som Kammarrätten i Jönköping och Högskoleverket framhåller kan det visserligen vara motiverat av pedagogiska skäl att på denna punkt påminna om de rättssäkerhetsgarantier som följer av Europakonventionen och unionsrätten. Stockholms universitet anser för sin del att en bestämmelse av det slag som finns i 3 § andra stycket FL kan fungera som en välbehövlig varningsklocka för att garantera dom- stolsprövning. Regeringen kan konstatera att domstolspraxis från senare år visar att medvetenheten om Europakonventionens krav i fråga om rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter med tiden har stärkts. I samband med att Lissabonfördraget trädde i kraft 2009 har de grundläggande rättigheter som följer av unionsrätten vidare tydlig- gjorts genom att rättighetsstadgan om de grundläggande rättigheterna

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 blivit rättsligt bindande. Därmed har också rätten till domstolsprövning på unionsrättens område synliggjorts på ett tydligare sätt än förr. Även om det fortfarande kan ligga ett visst pedagogiskt värde i att påminna framför allt enskilda privatpersoner och företag om denna grundläggande rättighet, framstår behovet av att i förvaltningslagen ta in en sådan upp- lysning numera som förhållandevis begränsat. Mot bakgrund av den all- männa utgångspunkten att upplysningar om överordnade normers före- träde framför underordnade normer typiskt sett bör undvikas i en lag om de inte bedöms ha ett påtagligt upplysningsvärde och inte heller felaktigt kan ge intryck av att ha en materiell betydelse, anser regeringen att vägande skäl talar för att en upplysning om Europakonventionens och unionsrättens krav inte bör tas in i den nya förvaltningslagen.

Enligt gällande ordning ska ett förvaltningsbeslut som får överklagas till domstol normalt överklagas till allmän förvaltningsdomstol (22 a § FL). På det specialreglerade området förekommer dock att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till allmän domstol. Det gäller t.ex. på mark- och miljörättens område. På det området torde den domstolsprövning av ett myndighetsbeslut som, med hänsyn till regleringen i artikel 6 i Europakonventionen eller artikel 47 i rättighets- stadgan, kan behöva göras i strid med ett eventuellt överklagandeförbud rimligen komma till stånd i den domstol som normalt har att pröva ett överklagande av myndighetens beslut på det aktuella området. Regeringen bedömer att det inte finns något behov av särskild författ- ningsreglering i förvaltningslagen för att åstadkomma en sådan ordning.

Sammanfattningsvis gör regeringen, i likhet med utredningen, bedöm- ningen att övervägande skäl talar mot att i den nya förvaltningslagen ta in en bestämmelse av det slag som finns i nuvarande 3 § andra stycket FL.

6	Myndighetsutövning
6.1	Begreppet myndighetsutövning

	I 1971 års förvaltningslag gjordes en uppdelning mellan allmänna
	bestämmelser som skulle tillämpas vid all ärendehandläggning och
	särskilda bestämmelser som var mer centrala från rättssäkerhetssynpunkt
	och som bara var tillämpliga i vissa slags ärenden. I förarbetena till lagen
	framhölls visserligen att det bakomliggande syftet med förfarande-
	reglerna stödde tanken på ett vidsträckt tillämpningsområde. Departe-
	mentschefen menade dock samtidigt att det största behovet av regler
	fanns i fråga om den förvaltningsverksamhet som innefattar myndighets-
	utövning eftersom det var i sådana fall som enskilda träffades på ett
	påtagligt sätt av beslutet (prop. 1971:30 del 2 s. 285). I förarbetena ges
	även uttryck för uppfattningen att förfaranderegler som kan framstå som
	naturliga och riktiga när det gäller myndighetsutövning kan framstå som
	obehövliga eller rent av hindrande i annan förvaltningsverksamhet,
	exempelvis i ärenden av kommersiell natur. Med detta synsätt som
	utgångspunkt gjordes bestämmelserna om partsinsyn, muntlig handlägg-
46	ning, kommunikationsskyldighet, motiveringsskyldighet, underrättelse-
46

skyldighet avseende innehållet i ett beslut och kommunikationsskyldig- het i samband med rättelse av förbiseendefel tillämpliga bara i ärenden som innefattade myndighetsutövning (prop. 1971:30 del 2 s. 288 och 330–331). Departementschefen underströk dock att lagen representerade en minimistandard och att den inte utan vidare skulle tolkas så att det var uteslutet att tillämpa en regel i fall som formellt föll utanför regelns giltighetsområde eller i situationer där lagen medgav undantag från en regels tillämpning (prop. 1971:30 del 2 s. 289).

Tillämpningen av de särskilda förfarandereglerna avgränsades enligt 3 § ÄFL till fall då fråga var om ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Vad som avsågs med myndighetsutövning kom därmed att definieras i den äldre förvaltningslagen, även om uttrycket myndighetsutövning inte kom att användas i lagen. I special- motiven till regeringsformens bestämmelser om överlåtelse av för- valtningsuppgifter till enskilda och myndigheternas självständighet hän- visas till den äldre förvaltningslagens definition (prop. 1973:90 s. 397). Denna definition ligger alltså till grund för hur begreppet myndighets- utövning avgränsas även i regeringsformen. Uttrycket myndighetsutöv- ning används också i ett stort antal andra författningar, bl.a. brottsbalken, skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen.

I skadeståndslagen används uttrycket myndighetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet för den särskilda bestämmelse som gäller i fråga om det allmännas skadeståndsansvar vid skada som uppstår på grund av fel eller försummelse i det allmännas verksamhet. I förarbetena till 3 kap. 2 § skadeståndslagen noteras att uttrycket definieras i förvalt- ningslagen. Det beskrivs i förarbetena till skadeståndslagen på ett likartat sätt som i förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1972:5 s. 311–312). I brottsbalken används uttrycket främst i syfte att avgränsa tillämpnings- området för vissa straffbestämmelser som förutsätter endera att en gärning riktas mot en utövare av offentlig verksamhet eller att den företas av en tjänsteman i sådan verksamhet (se t.ex. 17 kap. 1, 2 och 4–6 §§ och 20 kap. 1 § brottsbalken). I förarbetena till 1989 års ändring i 20 kap. 1 § brottsbalken framhålls bl.a. att det särskilda straffansvaret för offentliga funktionärer motiveras främst av intresset att skydda samhällsmedborg- arna mot fel vid utövandet av den offentliga makten och att särskild noggrannhet måste iakttas vid handläggningen av frågor som kan ha betydelse för att myndighet utövas på ett riktigt sätt (prop. 1988/89:113 s. 13). Någon fullständig korrespondens mellan reglerna i skadeståndslagen och straffbestämmelserna i brottsbalken synes dock inte ha varit förut- sedd i det lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:113 s. 13–14 och 23–24).

I kommunallagen används uttrycket myndighetsutövning bl.a. för att upplysa om den begränsning av möjligheterna att överlåta förvaltnings- uppgifter på privata subjekt som följer av regeringsformen (12 kap. 4 § RF). Uttrycket avses här uppenbarligen ha samma innebörd som i reger- ingsformen (prop. 1990/91:117 s. 51). I samma syfte används uttrycket även i t.ex. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och socialtjänstlagen (2001:453).

Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller riksdagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att besluta i saken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331, prop. 1972:5 s. 498–499, prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 11).

I 1986 års förvaltningslag finns inte någon definition av begreppet myndighetsutövning. Begreppet används trots det i flera av lagens bestämmelser. Av förarbetena framgår att det ska ges den innebörd som det fått i praxis (SOU 1983:73 s. 50). Någon ändring av tillämpnings- området för de bestämmelser där begreppet förekommer var inte avsedd.

6.2Begränsningen i tillämpningsområdet till myndighetsutövning tas bort

Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för flera av förfarande- reglerna i den nya förvaltningslagen utvidgas i förhållande till vad som följer av gällande ordning. De processuella rättssäkerhetsgaran- tierna ska som huvudregel gälla i alla ärenden, inte bara i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad. Det stora flertalet

remissinstanser för inte fram några synpunkter på utredningens förslag i denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till förslaget tillstyrker det eller har ingen invändning mot det. Bland dessa finns t.ex. Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kriminalvården, Migrationsverket, Försvarsmakten, Läke- medelsverket, Premiepensionsmyndigheten, Länsstyrelsen i Gotlands län, Statens skolverk, Stockholms universitet, Umeå universitet, Fiskeriverket,

Naturvårdsverket och Riksarkivet. Flera remissinstanser avstyrker dock förslaget eller menar att konsekvenserna av förslaget måste analyseras närmare innan det genomförs. Bland dessa finns t.ex. Riksrevisionen, Förvaltningsrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Domstolsverket, Data- inspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Arbetsgivarverket, Statskontoret, Myndigheten för yrkeshögskolan, Göte- borgs universitet, Statens jordbruksverk och Patent- och registrerings- verket (PRV). Några remissinstanser anser till skillnad från utredningen att den nuvarande uppdelningen av tillämpningsområdet för förvaltnings- lagens bestämmelser när det gäller olika slag av ärenden är befogad. Domstolsverket anser således att man även fortsättningsvis bör skilja ut beslut av mindre vikt för att inte riskera att dessa tar upp obefogat stora resurser från myndigheterna. Liknande synpunkter för även MSB fram. Uppsala universitet, som i och för sig delar utredningens uppfattning att

det är fullt möjligt att undvara en koppling i vissa förfarandebestäm-	Prop. 2016/17:180
melser till myndighetsutövning, menar att förslaget inte kommer att
gynna effektiviteten i förvaltningen och att det finns ett praktiskt behov
av förenklad handläggning av många ärendeslag som inte avser myndig-
hetsutövning mot enskild. Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tings-
rätt och Kammarrätten i Stockholm, framhåller att undantag från tillämp-
ningen av bestämmelsen om kommunikation måste kunna göras vid
handläggningen av vissa ärendeslag, t.ex. i anställningsärenden. Statens
tjänstepensionsverk efterfrågar klargöranden i fråga om lagens tillämp-
ning i ärenden som regleras i kollektivavtal.
Skälen för regeringens förslag
Förfarandebestämmelsernas tillämpningsområde bör utvidgas
Förfarandereglernas övergripande och främsta ändamål är att bidra till att
myndigheterna får ett så korrekt underlag för sitt beslutsfattande som
möjligt och att beslutsfattandet präglas av objektivitet, saklighet och
öppenhet. Besluten ska bli sakligt riktiga och förfarandet ska vara rätts-
säkert. Men ett förfarande som tillgodoser högt ställda krav på rättssäker-
het bidrar inte bara till att besluten blir riktiga i sak. Det kan också bidra
till att allmänhetens förtroende för förvaltningen kan upprätthållas mer
effektivt.
Regeringen kan konstatera att det när förvaltningsrättsreformen
genomfördes fanns en önskan om att i inte alltför stor utsträckning tynga
förvaltningsförfarandet med formalia. Det var främst mot den bakgrun-
den som tillämpningen av vissa förfaranderegler begränsades till ärenden
som avsåg myndighetsutövning. Det har nu gått över fyra decennier
sedan reformen genomfördes. Myndigheterna har lång erfarenhet av
tillämpning av de förfaranderegler som antogs 1971 och som också utgör
kärnan i 1986 års förvaltningslag. Utredningen anser att det inte längre
finns något behov av att begränsa tillämpningen av förfarandereglerna till
vissa särskilda situationer som innefattar myndighetsutövning och före-
slår därför att uttrycket utmönstras ur lagen. Till skillnad från bl.a.
Domstolsverket och MSB anser regeringen att det inte finns anledning att
anta att utredningens förslag i denna del nämnvärt skulle komma att
försämra effektiviteten i förvaltningen. En mer enhetlig tillämpning av
samtliga förfaranderegler kan tvärtom bidra till att gränsdragnings-
problemen hos vissa myndigheter kan tonas ned och handläggningen
därigenom förenklas. Regeringen ställer sig därför principiellt bakom
utredningens slutsats att de förfaranderegler som i dag är tillämpliga
enbart i ärenden om myndighetsutövning också bör kunna tillämpas vid
handläggningen av andra ärenden.
Utredningen menar att utmönstringen av myndighetsutövning som en
faktor som avgränsar tillämpningen av lagens handläggningsregler kan
komma att underlätta ärendehandläggningen på grund av att uttrycket har
en delvis oklar innebörd. Flera remissinstanser vänder sig mot denna
bedömning. Örebro universitet menar t.ex. att uttryckets innebörd med
hjälp av förarbeten och doktrin kan slås fast med acceptabel grad av
precision. MSB, Göteborgs universitet och PRV menar att uttrycket är väl
inarbetat och att det fyller en funktion för att beskriva och avgränsa de
särskilt ingripande ärendena som rör enskilda. Även Umeå universitet,	49

Prop. 2016/17:180 som i och för sig ställer sig bakom utredningens bedömning, påpekar att

	det för den allra största delen ärenden är relativt enkelt att göra en
	indelning i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda och
	sådana som inte gör det. Statens jordbruksverk och PRV anser att
	uttrycket myndighetsutövning bör vara kvar och dessutom definieras i
	lagen.
	Regeringen delar uppfattningen att det i det stora flertalet fall torde
	vara möjligt för myndigheterna att relativt enkelt identifiera de ärenden
	som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Som framgår ovan
	handlar det om situationer då myndigheterna ensidigt fattar beslut som
	ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som
	får bestämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda. Det
	finns dock skäl att här framhålla att verksamheten hos myndigheterna
	varierar i betydande mån och att förutsättningarna för skilda myndigheter
	att tydligt dra gränsen mellan olika slags ärenden skiftar. Många gånger
	kan det också vara förenat med svårigheter för en enskild att bilda sig en
	klar uppfattning om när förfarandereglerna blir tillämpliga vid handlägg-
	ningen av ett ärende om avgränsningen görs med hjälp av ett uttryck som
	inte har en precis och någorlunda lättbegriplig innebörd.
	Eftersom annan lagstiftning där uttrycket myndighetsutövning före-
	kommer i hög grad bygger på den definition som slogs fast i 3 § ÄFL kan
	lämpligheten av en modernisering och precisering i en ny förvaltningslag
	av vad som avses med myndighetsutövning ifrågasättas på principiella
	grunder. Om innebörden av begreppet utvecklas och preciseras i en ny
	förvaltningslag finns det en uppenbar risk att begreppet kan komma att
	tolkas och tillämpas olika på skilda rättsområden. En modernisering av
	begreppet kan emellertid även leda till att tolkningen av motsvarande
	begrepp i annan lagstiftning påverkas på ett oavsiktligt och svårförutse-
	bart sätt. Mot den bakgrunden ställer sig regeringen bakom utredningens
	bedömning att det inte bör införas en definition av begreppet myndig-
	hetsutövning i den nya lagen. Det återstår då att antingen ha kvar
	begreppet utan definition i lagen för att avgränsa tillämpningsområdet för
	vissa förfaranderegler eller att, som utredningen föreslår, ta bort det helt
	ur förvaltningslagen.
	Flera remissinstanser pekar på att uttrycket myndighetsutövning finns i
	andra författningar och att det bör analyseras hur dessa påverkas av
	reformen innan begreppet tas bort i förvaltningslagen. Justitiekanslern
	framhåller särskilt den koppling som finns till myndighetsutövning i
	föreskrifter om det allmännas skadeståndsansvar och om enskildas
	ansvar för tjänstefel. Riksrevisionen pekar främst på de stadganden i
	regeringsformen där uttrycket används. Riksrevisionen menar också att
	en utmönstring av uttrycket ur förvaltningslagen kan medföra att
	tillämpningsområdet för lagen blir bredare än tillämpningsområdet för
	andra lagar där uttrycket används för att avgränsa förhållandet mellan det
	allmänna och enskilda medborgare. I likhet med utredningen gör reger-
	ingen bedömningen att tillämpningen av annan befintlig eller tillkom-
	mande lagstiftning på andra områden där uttrycket myndighetsutövning
	används inte påverkas av att det utmönstras ur förvaltningslagen. En
	utmönstring av uttrycket ur förvaltningslagen påverkar inte de hänvis-
	ningar som gjorts i andra lagförarbeten till den definition av uttrycket
50	som slogs fast i den äldre förvaltningslagen. I själva verket synes det

snarast vara en förutsättning att detta uttryck inte alls används i en ny för- valtningslag, eller att det i vart fall inte preciseras på något annat sätt än i de tidigare förarbetena, för att en påverkan på annan lagstiftning med säkerhet ska kunna undvikas. Med anledning av Riksrevisionens syn- punkter vill regeringen även understryka att en utmönstring av uttrycket myndighetsutövning enligt regeringens mening inte kommer att påverka tillämpningsområde för själva lagen utan enbart tillämpningen av vissa av lagens grundläggande förfaranderegler.

Uppsala universitet menar att det finns en poäng med att det både för en enskild part och för handläggaren på myndigheten är tydligt att hand- läggningen av ett ärende sker under rättsligt ansvar. Enligt regeringens uppfattning är värdet av att det finns en tydlig koppling mellan det straff- och skadeståndsrättsliga ansvaret och ärendehandläggningen i varje enskilt fall dock inte så stort att skälen mot en reform därmed väger tyngre än skälen för en förstärkning av rättssäkerhetsgarantierna i aktuellt hänseende. I motsats till Uppsala universitet anser regeringen inte heller att det finns någon anledning till oro över att en utmönstring av uttrycket myndighetsutövning ur förvaltningslagen kommer att leda till att med- vetenheten minskar om att handläggningen av ärenden som innefattar myndighetsutövning omfattas av ett straffrättsligt och skadeståndsrätts- ligt ansvar inom den offentliga förvaltningen.

PRV menar att den nuvarande avgränsningen fyller en praktisk funk- tion i vart fall vid tillämpningen av bestämmelserna om motiverings- skyldighet, underrättelseskyldighet vid beslut och kommunikations- skyldighet vid rättelser (20, 21 och 26 §§ FL). Regeringen har förståelse för att det av praktiska skäl ibland kan finnas ett intresse av att inte tillämpa vissa förfarandebestämmelser när dessa i den löpande verksam- heten kan upplevas ställa krav på t.ex. kommunikation och motivering av beslut som framstår som onödigt stränga. I likhet med utredningen är regeringen dock inte övertygad om att den nuvarande ordningen är den allra lämpligaste för att åstadkomma nödvändiga avgränsningar av förfarandereglernas tillämplighet. Redan enligt gällande ordning finns möjlighet att avstå från att tillämpa de särskilda förfarandereglerna t.ex. om en viss handläggningsåtgärd i det enskilda fallet bedöms vara

”uppenbart obehövlig” (17, 20 och 21 §§ FL). I likhet med utredningen anser regeringen att den nuvarande ordningen med dubbla filter mot tillämpning av de processuella rättssäkerhetsgarantierna – dels ett obehövlighetsundantag, dels ett myndighetsutövningskrav – framstår som onödigt komplicerad och begränsande. Tvärtemot vad Västerås kommun anför menar regeringen att utredningens förslag medför att det blir tydligare än i dag när förvaltningslagens handläggningsregler ska tillämpas.

Statens jordbruksverk menar att den nuvarande regleringen fyller funk- tionen att vägleda myndigheten när den i samband med överlämnande av förvaltningsuppgifter till enskilda organ pekat ut vilka förfaranderegler som dessa haft att tillämpa. Regeringen har förståelse för Jordbruks- verkets synpunkt men ser inte av den anledningen skäl att avstå från den utvidgning av tillämpningsområdet för lagens rättsäkerhetsgarantier som utredningen föreslår.

Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med flera remiss- instanser, att utredningens förslag till åtstramning av förvaltningsförfar-

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 andet är välkommet. Den föreslagna utvidgningen av tillämpnings- området för de särskilda processuella rättssäkerhetsgarantierna i förvalt- ningslagen kan bidra till att ytterligare förbättra förutsättningarna för myndigheterna att fatta riktiga beslut och samtidigt stärka rättssäkerheten och enskildas förtroende för förvaltningen. Regeringen instämmer således i utredningens bedömning att de förfaranderegler som enligt gällande ordning bara ska tillämpas vid myndighetsutövning också, som regel, bör tillämpas vid handläggningen av andra ärenden. I enlighet med vad utredningen föreslår anser regeringen att det lämpligen kan åstadkommas genom att uttrycket myndighetsutövning inte används i den nya förvaltningslagen. Regeringen återkommer nedan till frågan om det för särskilda situationer finns skäl att även fortsättningsvis göra undantag från tillämpningen av vissa av lagens förfaranderegler.

Ekonomistyrningsverket menar att det bör övervägas om uttrycket myndighetsutövning bör finnas kvar i andra föreskrifter. Liknande syn- punkter för även Statens skolverk fram. Regeringen konstaterar att det inte har varit en del av utredningens uppdrag att överväga frågan i ett bredare perspektiv. Frågan om utmönstring av uttrycket i andra lagar kan därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Reger- ingen ser inte heller något behov av att på det sättet ta ett helhetsgrepp om frågan. Det är i nuläget därför inte aktuellt att närmare utreda frågan om uttrycket bör utmönstras i andra författningar.

Ärende och annan förvaltningsverksamhet behöver inte definieras

Vissa remissinstanser, bl.a. MSB, Statskontoret och Linköpings univer- sitet, menar att en förändring i linje med utredningens förslag medför att behovet av att klargöra gränsdragningen mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande blir tydligare. Försvarsmakten efterfrågar en definition av begreppet ärende och begreppet annan förvaltningsverk- samhet. Även Statens skolverk och Fiskeriverket anser att begreppet ärende bör definieras i förvaltningslagen.

Som framgår av avsnitt 5.1 är det en svår uppgift att definiera begreppen ärende och beslut på ett sådant sätt att gränsen mellan ärende- handläggning och faktiskt handlande klargörs på ett sätt som blir helt invändningsfritt. Gränsen mellan handläggning och faktiskt handlande är trots det i många fall förhållandevis tydlig. Som nämns i nämnda avsnitt karaktäriseras verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende av att detta avslutas med ett beslut, medan ett faktiskt handlande karaktäri- seras av att myndigheten helt enkelt vidtar en viss åtgärd. De svårigheter som redan i dag finns att i vissa fall skilja mellan faktiskt handlande och ärendehandläggning kan aktualiseras både när åtgärder vidtas vid myn- dighetsutövning mot någon enskild och när ett samband med myndig- hetsutövning helt saknas. Gränsdragningsproblemen påverkas enligt regeringens mening inte i något mera påtagligt hänseende av att uttrycket myndighetsutövning utmönstras ur förvaltningslagen. Skillnaden blir endast att fler förfaranderegler än i dag ska tillämpas när ärenden som inte avser myndighetsutövning handläggs. De eventuella effekter som reformen kan komma att få i fråga om verksamhet som inte utgör ärendehandläggning, dvs. för myndigheternas faktiska handlande, ska

inte överdrivas. Regeringen ser bl.a. mot den bakgrunden inte något

behov av att i lagen definiera begreppen ärende och annan förvaltnings- Prop. 2016/17:180 verksamhet.

En huvudregel med särskilda undantag

Som framgår ovan anser regeringen alltså att uttrycket myndighets- utövning inte bör användas i förvaltningslagen. I linje med detta är det också regeringens uppfattning att utgångspunkten bör vara att samtliga förfaranderegler i förvaltningslagen bör vara tillämpliga vid all ärende- handläggning oberoende av om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild eller inte. I den utsträckning det finns anledning att göra avsteg från denna huvudregel bör en undantagsreglering efter behov kunna utformas utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för handläggningen av en specifik typ av ärenden. Regeringen konstaterar att det i vissa fall kan framstå som mindre ändamålsenligt att tillämpa samtliga förfaranderegler i lagen vid handläggningen av ett ärende. Detta innebär dock inte att det finns anledning att generellt ställa lägre krav på myndigheterna när det t.ex. gäller dokumentations- eller motiverings- skyldigheten eller i fråga om enskilda parters möjligheter att lämna uppgifter muntligen och få upplysningar om beslutets innehåll bara för att ärendet inte avser myndighetsutövning.

Några av de remissinstanser som inte invänder mot att uttrycket myn- dighetsutövning utmönstras ur förvaltningslagen anser ändå att det finns behov av särskilda undantag från tillämpningen av vissa bestämmelser i vissa ärendetyper. Stockholms tingsrätt framhåller t.ex. vikten av att undantag görs från kommunikationsplikten i anställningsärenden. Även

Göteborgs tingsrätt och Kammarrätten i Stockholm anser att det är av vikt att undantaget från kravet på kommunikation finns kvar när det gäller anställningsärenden och att en noggrann analys av effekterna av förslaget görs i det fortsatta lagstiftningsärendet. Försvarsmakten och Konsumentverket anser att förvaltningslagens bestämmelser inte ska tillämpas i anställnings- och antagningsärenden i större utsträckning än enligt den nuvarande ordningen. Myndigheten för radio och tv menar att förutsättningarna för den statliga sektorns kompetensförsörjning kan påverkas om anställningsförfarandet kompliceras genom förslaget.

Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det för vissa slags ärenden kan finnas behov av att göra avsteg från tillämpningen av vissa förfaranderegler i förvaltningslagen. Frågan hur en, ur saklig och lagteknisk synvinkel, lämplig avgränsning kan åstadkommas i detta hänseende behandlas längre fram i de avsnitt där utformningen av de särskilda förfarandereglerna övervägs (se avsnitten 12.3.4 och 13.4.3).

Riksarkivet efterfrågar ett klargörande av om den föreslagna för- faranderegleringen ska ses som en minimistandard och att myndigheterna därför kommer att vara oförhindrade att tillämpa bestämmelserna även när tillämpningen inte är påbjuden i lagen. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt understryka att lagen kan tillämpas även när den formellt inte är tillämplig eller när något undantag medför att en viss regel inte behöver tillämpas. Detta synsätt överensstämmer med utgångspunkten för 1971 års förvaltningslag (prop. 1971:30 del 2 s. 289).

Prop. 2016/17:180 Regleringens effekter på några särskilda områden

Några myndigheter menar att det finns behov av att ytterligare belysa vilka konsekvenser förslaget får för deras verksamhet. MSB pekar på ett behov av analys av effekterna på handläggningen av upphandlingsären- den. Arbetsförmedlingen efterfrågar ett klargörande av om utredningens förslag innebär att samtliga bestämmelser i förvaltningslagen blir tillämpliga på partsbesked och Statens tjänstepensionsverk menar att det behövs klargöranden i fråga om ärenden som rör kollektivavtal.

Förvaltningslagen är tillämplig i domstolarnas och förvaltnings- myndigheternas ärenden om upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörj- ningssektorerna, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Bestämmelserna om rätten för en part att ta del av uppgifter i ett ärende och om myndigheternas skyldighet att kommunicera handlingar i ärendet gäller dock inte i sådana ärenden eftersom upphandling inte anses utgöra myndighetsutövning mot någon enskild. Det innebär bl.a. att bestämmel- sen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, enligt nuvarande ordning inte ska tillämpas i upphandlingsärenden.

Regleringen i 10 kap. 3 § OSL är en kollisionsnorm. Den reglerar vad som ska gälla vid konflikt mellan regler om partsinsyn och sekretess. Av paragrafen följer att sekretessen som huvudregel inte hindrar att den som är part i ett ärende inför en myndighet och som på grund av sin parts- ställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. En handling i ett ärende får dock inte lämnas ut till en part om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i handlingen inte röjs. I sådana fall ska myndigheten i stället lämna parten upplysningar om innehållet i handlingen, om det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Möjligheten att begränsa en parts rätt att ta del av handlingarna i ett ärende är således mycket liten, om förfarande- regleringen ger parten rätt till partsinsyn.

Regler om sekretess i upphandlingsärenden finns i 19 kap. 3 § OSL. Av bestämmelserna i denna paragraf följer att sekretessen är absolut mot alla andra än anbudsgivaren själv fram till dess att ett tilldelningsbeslut har fattats. Eftersom förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn inte är tillämplig i upphandlingsärenden enligt gällande ordning, ger den absoluta sekretessen enligt 19 kap. 3 § OSL inte vika för det insyns- intresse som annars normalt ges företräde enligt den i 10 kap. 3 § OSL angivna kollisionsnormen. Det är av största vikt att denna ordning inte rubbas. För att åstadkomma detta bör regleringen utformas så att möjlig- heten till partsinsyn i upphandlingsärenden begränsas. En sådan begräns- ning kan föreskrivas antingen genom en allmän bestämmelse i förvalt- ningslagen eller genom en avvikande reglering i annan författning, exempelvis lagstiftningen om offentlig upphandling. Det kan också finnas skäl att överväga en avvikande reglering bl.a. i fråga om krav på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett sådant ärende. Regeringens avsikt är att efter sedvanlig beredning återkomma till

riksdagen med förslag till kompletterande reglering om undantag från

partsinsyn i upphandlingsärenden och om eventuell avvikande reglering i övrigt i sådana ärenden.

Med uttrycket partsbesked avses ett uttalande som en myndighet gör om den ståndpunkt som myndigheten intar som företrädare för staten i ett civilrättsligt eller liknande förfarande. Partsbesked kan t.ex. lämnas av myndigheter i samband med handläggningen av ett ärende om ersätt- ningsanspråk som riktas mot staten eller i samband med en uppmaning att betala en inte omedelbart verkställbar fordran. Gemensamt för besluten är att de inte slutligt reglerar tvisten mellan det allmänna och den enskilde (se även avsnitt 15.2.4).

Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, förkortad skaderegleringsförordningen, gäller i fråga om vissa anspråk på ersättning för skador som riktas mot staten. I förord- ningen regleras statens frivilliga skadereglering. Justitiekanslern och Kammarkollegiet prövar frågor om några i förordningen särskilt angivna ersättningsanspråk, medan andra anspråk prövas av den centrala förvalt- ningsmyndigheten inom vars verksamhetsområde en påstådd skada inträffat. Handläggningen av ett ärende som avslutas genom ett parts- besked anses inte innefatta myndighetsutövning mot någon enskild. Av det skälet ska den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser om parts- insyn, kommunikation och beslutsmotivering m.m. inte tillämpas vid denna handläggning. Ett partsbesked får inte heller överklagas. Förfaran- det hindrar dock inte att parten väcker talan mot staten i allmän domstol avseende det ekonomiska anspråk som varit föremål för frivillig skade- reglering. Den enskildes rätt skyddas alltså i dessa fall genom möjlig- heten att få en tvist prövad i civilrättslig ordning i allmän domstol.

Kriminalvården menar att utredningens förslag till utvidgning av tillämpningsområdet för förfarandereglerna i förvaltningslagen kan få till följd att myndigheternas intresse av att fullständigt utreda ett ärende innan ett partsbesked lämnas kommer att minska om detta kan leda till att myndighetens ställning i en framtida tvist försämras. Regeringen delar inte den uppfattningen. Mot bakgrund av partsbeskedens karaktär som inte bindande ställningstaganden i civilrättsliga eller liknande angelägen- heter är den som angelägenheten rör inte att betrakta som part i ett ärende. Lagens bestämmelser om bl.a. partsinsyn kommer därför inte att vara tillämpliga. Ett partsbesked kommer inte heller att påverka den enskilde på sådant sätt att beslutet blir överklagbart (avsnitt 15.2.4). Enligt regeringens mening ger utredningens förslag därför inte anledning att överväga någon särreglering av lagens tillämpning i ärenden om partsbesked.

Statens tjänstepensionsverk, som framhåller att förmåner som myndig- heten betalar ut i de flesta fallen är kollektivavtalsreglerade och att dess beslut normalt inte får överklagas utan – i förekommande fall – enbart kan prövas i den ordning som gäller för arbetstvister enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, efterfrågar klargöranden när det gäller den nya lagens tillämpning i fråga om kollektivavtalsreglerade förhållanden. Regeringen noterar med anledning av denna synpunkt att när en myndighet uppträder i rollen som arbetsgivare regleras förhållan- det till arbetstagarna – vid sidan av det arbetsrättsliga regelverket, som bl.a. inkluderar lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och lagen om rättegången i arbetstvister – i stor utsträckning genom anställ-

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 ningsavtal och kollektivavtal. Rättsförhållandena mellan en arbetsgivare och en arbetstagare vilar därmed i hög grad på civilrättslig grund, även om det i sammanhanget bör anmärkas att exempelvis ett anställnings- beslut anses innefatta sådana inslag av offentlig maktutövning att det är fråga om myndighetsutövning mot enskild. Även i en förhandling med en arbetstagarorganisation om ett kollektivavtal uppträder myndigheten som arbetsgivare i en privaträttslig roll i förhållande till motparten. En utmönstring av uttrycket myndighetsutövning ur förvaltningslagen med- för att tillämpningsområdet för de handläggningsregler som enligt dagens ordning avser enbart ärenden som innefattar myndighetsutövning mot någon enskild – däribland bestämmelserna om muntlig handläggning, dokumentation av uppgifter, partsinsyn, kommunikation, motivering av och underrättelse om beslut och kommunikation i samband med rättelse

– formellt sträcks ut till att avse även handläggning av ärenden som inte innefattar sådan myndighetsutövning. Bestämmelserna blir dock inte automatiskt tillämpliga vid all annan ärendehandläggning. Avgörande blir i stället om övriga förutsättningar som ställs upp för bestämmelser- nas tillämpning i det enskilda fallet är uppfyllda eller inte. När det gäller vissa bestämmelser måste det t.ex. vara fråga om ett ärende där någon är part. Det innebär i praktiken att en myndighet inte behöver tillämpa dessa bestämmelser i ärenden som rör t.ex. ingående av kollektivavtal eller som avser en tvist i fråga om kollektivavtalsreglerade förhållanden. När en myndighet agerar i en roll som utgår från en i grunden privaträttsligt reglerad ordning, t.ex. ett kollektivavtal, är myndighetens motpart i en avtalsförhandling normalt inte att betrakta som part i ett ärende hos den myndigheten. Det får bl.a. till följd att motparten inte kan göra anspråk på någon rätt till partsinsyn eller ställa krav på kommunikation av hand- lingar i det ärende som myndigheten kan ha inlett med anledning av avtalsförhandlingen (jfr avsnitten 8.2 och 12.3). Detta får i sin tur bl.a. till följd att reformen inte, genom den föreslagna regleringen av rätten till partsinsyn, påverkar det sekretesskydd för fackliga förhandlingar som gäller enligt 19 kap. 6 § OSL. Ett annat exempel är förslaget att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt (avsnitt 13.4.2). I angelägenheter som rör myndighetens privaträttsliga ställning och som inte är offentligrättsligt reglerade och inte heller resulterar i beslut som kan överklagas torde det som regel kunna anses uppenbart att en klargörande motivering av ett beslut i ärendet inte behövs. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att utredningens förslag inte ger upphov till några konsekvenser för myndigheterna i deras roll som arbetsgivare rörande kollektivavtalsreglerade förhållanden.

7	Grunderna för god förvaltning	Prop. 2016/17:180

7.1Legalitet, objektivitet och proportionalitet

Regeringens förslag: Legalitets-, objektivitets- och proportionalitets- principerna ska komma till uttryck i förvaltningslagen.

Det ska framgå av lagtexten att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen och att myndigheterna i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska.

Vidare ska det framgå att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Det stora flertalet

remissinstanser för inte fram några synpunkter på utredningens förslag i denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till förslaget instämmer i det eller har ingen invändning mot det. Bland dessa finns Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Försäkringskassan, Lunds universitet, Lantmäteriet, Post- och telestyrelsen och Sveriges läkarförbund. Några remissinstanser, bl.a. Riksdagens ombudsmän (JO),

Riksrevisionen, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, Lunds universitet, Uppsala universitet och Patent- och registreringsverket, är dock delvis tveksamma till behovet av lagstiftning eller har synpunkter i sak på den närmare utformningen av vissa av de föreslagna bestämmelserna. Stock- holms kommun, Jönköpings kommun, Göteborgs kommun, Karlstads kommun, Örebro kommun, Örnsköldsviks kommun och Luleå kommun anser att tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen av proportionalitetsprincipen är för snävt och bör omfatta även alla former av statliga ingrepp mot kommuner och landsting. Även Skåne läns landsting och Sveriges Kommuner och Landsting invänder mot den föreslagna begränsningen av proportionalitetsprincipen.

Skälen för regeringens förslag

Legalitetsprincipen

Legalitetsprincipen brukar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Den är en av de principer som anses känneteckna en rättsstat och tillmäts en avgörande vikt i EU:s rättssystem liksom i Europakonventionen. Legalitetsprincipen är inte enhetligt definierad men brukar vanligtvis uppfattas som ett krav på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna betydelse är legalitetsprincipen också grundlagsfäst genom den i 1 kap. 1 § RF intagna bestämmelsen om att ”den offentliga makten utövas under lagarna”. Med uttrycket lagarna avses i detta sammanhang inte endast sådana föreskrifter som riksdagen har beslutat, utan även andra författningar och t.ex. sedvanerätt (prop. 1973:90 s. 397 och KU 1973:26

s. 59). Legalitetsprincipen innebär alltså att myndigheternas makt-

Prop. 2016/17:180 utövning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen.

Regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten (8 kap. RF) ger också uttryck för en legalitetsprincip, eftersom de innebär att lag- formen som huvudregel krävs för beslut om föreskrifter i mera väsentliga ämnen och att myndigheternas beslutanderätt i konkreta fall därmed förutsätter lagstöd i egentlig mening (riksdagsbeslut). Bestämmelserna anger även i vilka fall som föreskrifter får meddelas på lägre nivå än lag och där lagstödet i stället har formen av ett normgivningsbemyndigande.

Inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen av central betydelse eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndighet- ernas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver.

Utredningen belyser med en praxisgenomgång att det i viss utsträck- ning förekommer att förvaltningsbeslut som överklagats till allmän förvaltningsdomstol upphävs av domstolen med hänvisning till att det nödvändiga författningsstödet för åtgärden har saknats (se SOU 2010:29 s. 145–146). Som utredningen framhåller betyder detta dock inte att myndigheterna har utövat sin offentliga makt helt utan hänsyn till gällande rätt. Normalt får det i stället antas vara fråga om en felaktig tolkning av tillämpliga – och kanske ibland oklara – bestämmelser. I vissa situationer blir gränsen mellan oriktig tillämpning av rättsregler och avsaknaden av författningsstöd också flytande.

Utredningens praxisgenomgång ger en klar indikation på att myndig- heterna inte alltid i tillräcklig utsträckning tar reda på om att de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Utvecklingen från en mer klassisk för- valtning mot en förvaltning med ökade inslag av informationsuppgifter och mera kundrelaterade aktiviteter, t.ex. i form av olika digitala själv- betjäningstjänster, har också inneburit ökade risker i detta avseende. Det är därför angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsord- ningen (prop. 1973:90 s. 397). Skiljelinjen mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas skyldighet att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst bör alltså tydligt markeras.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Kammarrätten i Stockholm,

Justitiekanslern, Lunds universitet och Lantmäteriet, att legalitetsprin- cipen bör komma till direkt uttryck i den nya förvaltningslagen. JO och Migrationsverket är tveksamma till behovet av en särskild bestämmelse om detta och förordar att det i stället görs en hänvisning till regleringen i 1 kap. 1 § RF. Som utredningen föreslår får det dock anses lämpligare med en för ändamålet särskilt anpassad bestämmelse. Till skillnad från JO och Örebro universitet ser regeringen, i likhet med bl.a. Lunds universitet, inte någon risk för att en sådan ordning skulle kunna påverka hur grundlagsbestämmelsens ställning och betydelse uppfattas.

Principen bör i enlighet med utredningens förslag gälla för all verk- samhet hos myndigheten, dvs. för såväl handläggning av och besluts- fattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Avsikten är alltså att hindra myndigheterna från att agera helt vid sidan av sina i författning angivna åligganden.

Enligt Riksrevisionen är räckvidden av det föreslagna kravet på legali- tet oklar och kan skapa osäkerhet om myndigheternas befogenheter, exempelvis när det gäller möjligheterna att samverka med andra. Även

Säkerhetspolisen och Migrationsverket anser att det finns behov av förtydliganden när det gäller förslagets närmare innebörd och dess påverkan på myndigheternas verksamhet.

Regeringen anser att kravet enligt förvaltningslagen på legalitet – i likhet med 1 kap. 1 § RF – bör innebära ett krav på att myndighetens agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rätts- ordningen i vidsträckt mening. Vad som bör krävas är alltså att det ska finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Däremot bör det inte ställas krav på att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt bemyndigande. Kravet på legalitet bör inte heller uppfattas så att en myndighets åtgärd måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. RF. Som bl.a. Lagrådet, Läkemedelsverket och Länsstyrelsen i Gotlands län uppmärksammar bör lagtexten utformas så att förslaget inte innebär någon oklarhet på denna punkt. För att säkerställa detta bör lämpligen uttrycket ”rättsordningen” användas i stället för ”lag eller annan författning”, som fanns i lagrådsremissens lagtextförslag.

På förvaltningens olika sakområden är frågor om ärendehandläggning och beslutsfattande ofta relativt detaljerat reglerade i tillämplig special- författning och i övrigt gäller de allmänna bestämmelserna i förvaltnings- lagen. På det polisiära området utgör bestämmelserna i 8 § polislagen det rättsliga stödet för många av de åtgärder av operativt slag som bl.a. Säkerhetspolisen vidtar. I andra fall är det fråga om att tillämpa allmänna eller särskilda bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndig- hetsförordningen (2007:515) eller i någon annan förordning som regeringen har utfärdat. Så kan t.ex. vara fallet i fråga om befogenheten för en myndighet att ingå civilrättsliga avtal eller annars uppträda som privaträttsligt subjekt. Som Migrationsverket uppmärksammar kan legalitetskravet i något fall även anses vara uppfyllt genom ett förvalt- ningsbeslut, exempelvis i form av ett regleringsbrev.

Lunds universitet väcker frågan om inte offentlighetsprincipen bör omnämnas i den nya förvaltningslagen. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 10.2.

Objektivitetsprincipen

Objektivitetsprincipen kommer till uttryck i såväl Europakonventionen som EU-rätten och är på samma sätt som legalitetsprincipen ett grund- läggande kännetecken för en rättstat. Principens kärna kan beskrivas som en skyldighet att agera sakligt och opartiskt.

Bestämmelser som syftar till att garantera saklighet och opartiskhet inom den offentliga förvaltningen finns i såväl grundlag som vanlig lag. Enligt 1 kap. 9 § RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. I fråga om anställningar inom den offentliga sektorn finns ett uttryckligt förbud i grundlagen mot att fästa avseende vid annat än sakliga grunder,

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 såsom förtjänst och skicklighet (12 kap. 5 § andra stycket RF). När det gäller bestämmelser i vanlig lag är regler om jäv (bl.a. i 11 § FL) det mest typiska exemplet. För brottsbekämpande verksamhet finns detalj- erade regler om krav på objektivitet i fråga om förfarandet före, under och efter en förundersökning (23 kap. 4 § och 45 kap. 3 a § RB). Bestäm- melserna om förbud för offentliganställda att inneha vissa bisysslor (7– 7 d §§ lagen [1994:260] om offentlig anställning) och om straffansvar för tjänstefel och mutbrott (10 kap. 5 a–5 e §§ och 20 kap. 1 §§ brottsbalken) syftar också till att säkerställa att objektivitetsprincipen beaktas inom den offentliga förvaltningen. Vidare finns det processuella regler som ska förhindra att ovidkommande material läggs till grund för ett avgörande (t.ex. 30 § FPL).

Inom förvaltningsrätten innebär objektivitetsprincipen ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Myndigheterna får alltså inte låta sig påverkas av omständigheter som t.ex. en sökandes etniska bakgrund eller politiska åsikter, om de är ovidkommande (jfr t.ex. migrationsärenden).

Som utredningen framhåller finns det ett värde i att de allmänna krav på objektivitet och saklighet som anges i grundlagen också kommer till uttryck i den lag som direkt vänder sig till förvaltningsmyndigheterna och till de enskilda som berörs av deras verksamhet. Därmed understryks att inte bara förvaltningslagens mera preciserade rättssäkerhetsgarantier utan också denna grundläggande princip alltid måste beaktas i myndig- heternas verksamhet. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a.

Kammarrätten i Sundsvall, Justitiekanslern, Lunds universitet och Post- och telestyrelsen, att objektivitetsprincipen bör komma till direkt uttryck i den nya förvaltningslagen i enlighet med utredningens förslag och gälla för all förvaltningsverksamhet, alltså även då det är fråga om faktiskt handlande och ren service. På motsvarande sätt som i fråga om legalitets- principen bedömer regeringen att en sådan ordning är att föredra framför en hänvisning till grundlagsregleringen av det slag som bl.a. JO förordar.

Enligt Lunds universitet bör även likhetsprincipen komma till uttryck i den nya förvaltningslagen för att förtydliga kravet på konsekvens i beslutsfattandet. Som utredningen påpekar inbegriper dock skyldigheten att agera sakligt och opartiskt också ett krav på respekt för allas likhet inför lagen. Enligt regeringens uppfattning markerar utredningens förslag därför på ett tillräckligt tydligt sätt att t.ex. diskriminering och andra former av obefogad särbehandling inte får förekomma eftersom sådana åtgärder uppenbart strider mot objektivitetsprincipen.

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Den begränsar unionsinstitutionernas handlingsfrihet i förhållande till medlemsstaterna och markerar en gräns för vilka bördor som kan läggas på medborgarna med stöd av EU-rätten. Principen har utvecklats av EU-domstolen med utgångspunkt i nationell

– främst tysk – rätt och Europakonventionen. En redogörelse för EU-

domstolens praxis finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29

s.157–159).

Förenklat kan man säga att proportionalitetsprincipen innebär att en

ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel.

Även Europakonventionen, som gäller som lag, genomsyras av pro- portionalitetsprincipen. Flera av artiklarna i konventionen tar sikte på att det ska göras avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. På motsvarande sätt som inom EU-rätten kräver den konventionsrättsliga proportionalitetsprincipen att en ingripande åtgärd ska vara lämplig, nöd- vändig och proportionerlig i strikt mening för att kunna accepteras. Principen har fått sitt närmare innehåll och utvecklas kontinuerligt i Europadomstolens praxis. Den aktualiseras oftast vid tillämpning av de artiklar i Europakonventionen som under vissa förutsättningar medger begränsningar av vissa fri- och rättigheter. En närmare redogörelse för proportionalitetsprincipen i Europakonventionen och Europadomstolens praxis finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 161–165).

Proportionalitetsprincipen kommer också till uttryck i bl.a. 2 kap. 15 § första stycket RF, som anger att varje medborgares egendom är tryggad bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen fick denna lydelse den 1 januari 1995 samtidigt som Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i bestämmelsen knyter an till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen. I den proposition som låg till grund för inkorporeringen underströks också att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt (prop. 1993/94:117 s. 39–40).

Krav på proportionalitet finns även i andra föreskrifter i 2 kap. RF i fråga om den bedömning som ska göras när relativa rättigheter begränsas i lag eller genom annan författning (se t.ex. 20–23 §§). Även om bestäm- melserna i första hand riktar sig till lagstiftaren, ska de också beaktas vid tolkning och tillämpning av lagstiftningen (jfr prop. 1975/76:209 s. 39, 99 och 153).

Proportionalitetsprincipen gäller sedan länge som grundsats för polisens verksamhet och har i likhet med behovsprincipen lagfästs i 8 § polislagen. Enligt rättegångsbalken ska proportionalitetsprincipen beaktas vid häktning liksom vid användningen av andra straff- processuella tvångsmedel (se t.ex. 24 kap. 1 § andra stycket RB). Om de tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärderna bör man avstå från att använda dem (jfr prop. 1988/89:124 s. 27 och JO 2008/09 s. 113).

Bestämmelser som innebär krav på en rimlig balans eller proportionalitet mellan fördelarna för det allmänna och de nackdelar som en viss åtgärd innebär för den enskilde finns också i annan lagstiftning på områdena för brottsbekämpning och brottsförebyggande åtgärder liksom på bl.a. miljöområdet, skatteområdet och i fråga om kameraövervakning. Se t.ex. 27 kap. 1 § tredje stycket RB, 5 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott, 2 § tredje stycket lagen

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, 2 kap. 7 § första

	stycket och 7 kap. 25 § miljöbalken, 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen
	(2011:1244), 9 § kameraövervakningslagen (2013:460) och 53 d § lagen
	(1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.
	Proportionalitetsprincipen kommer även till uttryck inom utlännings-
	rätten (1 kap. 8 § utlänningslagen [2005:716]) och i lagar som reglerar
	tvångsanvändning på socialrättens område, bl.a. i 20 a § lagen (1990:52)
	med särskilda bestämmelser om vård av unga.
	Vidare har Högsta förvaltningsdomstolen i sin praxis slagit fast och
	utvecklat en allmän proportionalitetsprincip i svensk rätt. Utvecklingen
	av denna princip är sedan 1995 direkt kopplad till EU-rätten och Europa-
	konventionen men principen har som utredningen påpekar fått ett vidare
	tillämpningsområde. Principen har aktualiserats såväl i samband med
	beslut om olika former av ingripanden, t.ex. förelägganden eller förbud,
	som i dispenssammanhang och andra situationer där inslaget av makt-
	användning från det allmännas sida är mindre påtagligt. Praxis avser
	främst frågor om markanvändning, men tillämpningsområdet tar sikte på
	samtliga förvaltningsområden. För en sammanställning av Högsta för-
	valtningsdomstolens praxis på området, se utredningens betänkande
	(SOU 2010:29 s. 176–181).
	Enligt regeringens mening har en kodifiering i förvaltningslagen av
	den i praxis erkända proportionalitetsprincipen flera fördelar. För
	förvaltningsmyndigheterna blir det tydligare att inga åtgärder i det
	allmännas intresse får vidtas utan att motstående enskilda intressen
	samtidigt beaktas. Ett allmänt krav på att en proportionalitetsbedömning
	ska göras redan i första instans ger också bättre förutsättningar för att
	ärendehandläggningen ska bli mer omsorgsfull och att besluten i ännu
	högre grad redan från början ska bli materiellt riktiga. Detta kan i sin tur
	förväntas leda till att färre beslut överklagas. En bestämmelse i förvalt-
	ningslagen ger även den enskilde bättre möjligheter att bevaka sina
	intressen redan i ursprungsärendet, men också vid ett eventuellt över-
	klagande. Dessutom markeras Sveriges åtaganden enligt EU-rätten och
	Europakonventionen på ett generellt och mera tydligt sätt än i dag för
	såväl domstolar och förvaltningsmyndigheter som för enskilda.
	Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Justitiekanslern, Migra-
	tionsverket, Lunds universitet, Lantmäteriet, Trafikverket och Post- och
	telestyrelsen, att proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i
	förvaltningslagen. Till skillnad från Naturvårdsverket anser regeringen
	däremot inte att proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i
	grundlag på något annat sätt än enligt gällande ordning.
	Med hänsyn till bestämmelsens generella karaktär och dess placering i
	en allmän förfarandelag är det viktigt att bestämmelsen utformas så att
	även högt ställda krav på en effektiv förvaltning tillgodoses. Tillämp-
	ningsområdet bör därför avgränsas till situationer där den enskilde har ett
	verkligt rättssäkerhetsbehov. Myndigheterna bör alltså inte åläggas en
	skyldighet att i detalj väga en från allmän synpunkt angelägen åtgärd mot
	varje tänkbart motstående enskilt intresse.
	Åtgärder som innebär tvång eller våldsanvändning är tydliga exempel
	på ingrepp i enskilda intressen, men även återkravshantering på social-
	försäkringsområdet och andra liknande åtgärder av mindre ingripande
62	slag bör omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. För att markera

att den negativa förändringen av den enskildes situation bör vara av viss betydelse innehöll lagrådsremissens lagtextförslag ett uttryckligt krav på att det måste vara fråga om ett ingrepp i ett väsentligt enskilt intresse. Som Lagrådet påpekar bör en myndighet – oavsett vilka intressen som står på spel – dock aldrig få vidta en åtgärd som inte kan antas leda till det avsedda resultatet. För att undvika risken för missuppfattningar kring detta bör något krav på väsentlighet inte komma till uttryck i lagtexten. Regeringen vill dock framhålla att avsikten med bestämmelsen inte är att absolut rättvisa ska uppnås i varje enskilt fall. Som Trafikverket konstaterar bör det överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring bestämmelsen.

För vissa särskilt starka allmänna intressen – t.ex. då det gäller att avvärja akuta hot mot samhället eller mot människors hälsa – måste det generellt sett finnas ett betydande utrymme för ingripanden även på bekostnad av enskilda intressen. Vissa marginaler måste alltså tolereras, vilket också följer av EU-domstolens och Europadomstolens praxis på området. Även Högsta förvaltningsdomstolen har betonat att myndighet- erna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och att det ska finnas en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av en viss åtgärd. Regeringen anser i likhet med utredningen att starka skäl talar för att tillåta myndigheterna en sådan marginal vid proportionalitetsbedömningen. Det bör därför införas ett krav på rimlighet som begränsar myndigheternas handlings- utrymme enbart på så sätt att det inte får föreligga ett klart miss- förhållande mellan det allmänna intresset av ett visst ingripande och den belastning som detta medför för den enskilde.

Innan myndigheten väger olika intressen mot varandra, måste den ha tagit ställning till om åtgärden uppfyller kraven på lämplighet och nödvändighet. Det bör alltså krävas att myndigheten först prövar om den tilltänkta åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Myndigheten måste också konstatera att åtgärden är det minst ingripande av de alternativ som finns för att uppnå samma resultat. Avsikten är alltså inte att hindra myndigheterna från att vidta åtgärder utan att säkerställa att de åtgärder som vidtas är proportionella. Till skillnad från Patent- och registreringsverket anser regeringen att utredningens lagtextförslag ger tydligt uttryck för detta.

Bestämmelsen bör inte bara ta sikte på beslut som en myndighet fattar inom ramen för ärendehandläggningen, utan omfatta alla typer av åtgär- der som vidtas med potentiellt negativa konsekvenser för enskilda. Med ett sådant tillämpningsområde undviker man också de gränsdragnings- svårigheter som annars kan uppkomma när det gäller att i ett enskilt fall skilja på beslutsfattande och faktiskt handlande. Det bör understrykas att kravet på att det ska vara fråga om ett ingrepp i ett enskilt intresse gäller även i fråga om åtgärder som vidtas inom ramen för myndighetens faktiska handlande. Ett sådant exempel kan vara åtgärder som en tentamensvakt vidtar i samband med misstänkt fusk vid ett provtillfälle. Till skillnad från Linköpings universitet anser regeringen däremot inte att diskussioner och meningsskiljaktigheter mellan studenter och lärare i olika undervisningsfrågor utgör ingrepp i någon enskilds intresse i den mening som avses med bestämmelsen.

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 Stockholms kommun, Jönköpings kommun, Göteborgs kommun, Karlstads kommun, Örebro kommun, Örnsköldsviks kommun och Luleå kommun anser att tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen av proportionalitetsprincipen är för snävt och bör omfatta även alla former av statliga ingrepp mot kommuner och landsting. Även Skåne läns lands- ting och Sveriges Kommuner och Landsting invänder mot den föreslagna begränsningen av proportionalitetsprincipen.

Proportionalitetsprincipen, såväl enligt EU-rätten och Europakonven- tionen som Högsta förvaltningsdomstolens praxis, avser att skydda enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas önskemål vid myndigheternas agerande. Principen har däremot inte något att göra med balansen mellan motstridiga allmänna intressen. Som Justitiekans- lern särskilt framhåller bör en kodifiering av proportionalitetsprincipen inte avvika från framför allt unionsrättsliga rättsprinciper, bl.a. eftersom det skulle kunna leda till betydande oklarheter om principens innebörd. Detsamma gäller i förhållande till Europakonventionen. Regeringen anser därför, i likhet med Länsstyrelsen i Gotlands län, att det inte finns skäl att sträcka ut tillämpningsområdet på ett sådant sätt. I sammanhanget kan noteras att den nya bestämmelsen kommer att bli tillämplig till för- mån för staten eller kommunerna när de företräder ett civilrättsligt grun- dat intresse och i den egenskapen uppträder som enskilda i förhållande till det allmänna, t.ex. som fastighetsägare i ett bygglovsärende. Det finns också särskilda bestämmelser i grundlag som innebär att det ska göras en proportionalitetsbedömning vid lagstiftningsåtgärder som avser inskränk- ningar i den kommunala självstyrelsen (14 kap. 3 § RF).

	7.2	Service, tillgänglighet och samverkan

	Regeringens förslag: Myndigheterna ska vara serviceinriktade och på
	ett smidigt och enkelt sätt hjälpa enskilda så att de kan ta till vara sina
	intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med
	hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens
	verksamhet samt utan onödigt dröjsmål.
	Myndigheterna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda och
	informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. Myndigheterna
	ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att de
	ska kunna upprätthålla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt
	den i grundlag reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar.
	En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med
	andra myndigheter. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den
	enskilde genom att själv hämta in upplysningar eller yttranden från
	andra myndigheter.

	Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-
	ningen föreslår att myndigheterna ska anvisa ett mottagningsställe för e-
	post och andra elektroniska meddelanden och som huvudregel bekräfta
	meddelanden som tas emot där samt ange tidpunkt för mottagandet. Ut-
	redningen föreslår också att en bekräftelse om att ett meddelande har
	kommit in till ett anvisat mottagningsställe i förekommande fall även ska
64	innehålla en upplysning om att meddelandet eller bifogat material helt

eller delvis inte kunnat uppfattas. Utredningen föreslår inte någon sär- Prop. 2016/17:180 skild bestämmelse om att myndigheterna ska vidta de åtgärder i fråga om

tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla sina skyldig- heter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, för- kortad TF, om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen och Länsstyrelsen i Got- lands län tillstyrker utredningens förslag i denna del. Det stora flertalet av övriga remissinstanser som yttrar sig ifrågasätter inte behovet av att reglera frågor om service, tillgänglighet och samverkan, men många av dem har synpunkter på den närmare utformningen av bestämmelserna. Flera remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stock- holm, Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Pensionsmyndigheten, Statens skolverk, Patent- och registreringsverket, Konkurrensverket, Arbetsmiljöverket och Luleå kommun, avstyrker eller är annars kritiska till utredningens förslag om hur e-post och andra former av elektroniska meddelanden ska hanteras.

Skälen för regeringens förslag

Service, tillgänglighet och samverkan enligt nuvarande ordning

I 4–6 §§ FL finns bestämmelser om myndigheternas service- och samverkansskyldighet som ger uttryck för den servicenivå som enskilda ska kunna förvänta sig vid kontakter med myndigheterna. Reglerna har ett brett tillämpningsområde och gäller i all förvaltningsverksamhet hos såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar. I 7 § FL finns kompletter- ande bestämmelser som anger hur myndigheterna ska förhålla sig i verk- samhet som avser handläggning av ärenden. För de statliga förvaltnings- myndigheterna finns ytterligare bestämmelser om god förvaltningsstand- ard i bl.a. 6 § myndighetsförordningen och i flera av dessa myndigheters instruktioner.

Bestämmelser om service i samband med tillhandahållande av allmänna handlingar finns i 2 kap. 12 § TF samt i 4 kap. och 6 kap. 4 och 6 §§ OSL.

Förvaltningslagens regler om service- och samverkansskyldighet är delvis av målsättningskaraktär och bestämmelserna aktualiseras därför normalt inte i rättspraxis. Hänvisningar till förvaltningslagens service- bestämmelser är däremot vanligt förekommande i JO:s beslut. En genomgång av JO:s granskningsuttalanden i ämnet finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 191–193).

Behovet av reglering

De nuvarande bestämmelserna i förvaltningslagen om myndigheternas service- och samverkansskyldighet har fungerat som en viktig och värde- full måttstock vid bedömningen av myndigheternas vilja och förmåga att upprätthålla en god förvaltningsstandard. Som utredningen framhåller har JO:s granskningsuttalanden om bristande följsamhet från myndighet- ernas sida getts en särskild tyngd eftersom kritiken har grundats på uttryckliga lagbestämmelser. Bestämmelserna, som i likhet med princip- erna om legalitet, objektivitet och proportionalitet utgör grunderna för

god förvaltning, kan också antas ha haft en direkt påverkan på myndig-

Prop. 2016/17:180 heternas agerande och spelat en roll i myndigheternas interna utveck- lingsarbete. Regeringen anser därför att det även i den nya förvaltnings- lagen finns ett praktiskt behov av generellt tillämpliga regler om service, tillgänglighet och samverkan som bör gälla för all förvaltningsverksam- het hos såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar.

För att säkerställa en effektiv tillämpning bör bestämmelserna vara konkreta till sitt innehåll. Samtidigt bör de ges en utformning som inte hindrar eller annars försvårar utvecklingen av bl.a. nya former för service och samverkan. Bestämmelserna måste alltså vara tillräckligt övergrip- ande för att deras funktion som grundläggande rättssäkerhetsgarantier ska bli bestående över relativt lång tid. På så sätt minskar också behovet av återkommande lagändringar med anledning av den snabba tekniska utvecklingen eller andra omständigheter av liknande slag. Som utred- ningen framhåller kan en viss restriktivitet vid utformningen även bidra till att ge bestämmelserna en större tyngd. Det bör i sammanhanget understrykas att behovet på ett visst sakområde av mer detaljerade bestämmelser eller av bestämmelser som avviker från förvaltningslagen kommer att kunna tillgodoses i specialförfattning på motsvarande sätt som enligt nuvarande reglering (jfr avsnitt 5.7).

Service

Bestämmelserna om service i den nya förvaltningslagen bör på motsvar- ande sätt som regleringen i 4 § FL i sak innebära att myndigheterna ska vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som krävs för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Som Karl- stads kommun framhåller är kravet på att kontakterna ska vara inte bara enkla utan även smidiga mycket betydelsefullt ur den enskildes perspek- tiv. Till skillnad från Kammarkollegiet och i likhet med utredningen anser regeringen därför att båda dessa bemötandeaspekter, som utgör grundläggande inslag i principen om god förvaltning, uttryckligen bör framgå av lagtexten.

Kammarrätten i Jönköping och Förvaltningsrätten i Umeå anser att det inte tillräckligt tydligt framgår av utredningens lagtextförslag att kraven på smidighet och enkelhet utgår från den enskildes perspektiv. Enligt regeringens mening präglas dock utredningens lagförslag genomgående av medborgarperspektivet i sådan utsträckning att den föreslagna utform- ningen av bestämmelserna om service inte innebär någon risk för miss- förstånd kring detta.

En avsikt med att tydliggöra i lagtexten att enskilda har rätt till den hjälp som krävs för att de ska kunna ta till vara sina intressen är att möj- liggöra en vidareutveckling av de olika former av hjälp som för närvar- ande förekommer eller som är tänkbara i framtiden. Som Patent- och registreringsverket konstaterar innebär detta dock inte att myndigheter- nas serviceskyldighet därmed ska anses omfatta t.ex. rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk specialkompetens inom ett visst område tillhandahåller åt enskilda individer och företag. Service- skyldigheten ska inte heller uppfattas som ett krav på myndigheterna att i alla lägen se till att enskilda kan undvika tidsödande arbete. Utgångs- punkten bör alltså även i fortsättningen vara att servicenivån måste

anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet. Den nuvarande

begränsningen att hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet, bör därför föras över till den nya lagen. Regeringen anser dock i likhet med utredningen att det bör göras en viss skärpning av kravet på myndigheterna när det gäller tidsaspekten. För att hjälpen ska få någon effekt måste den normalt ges så snabbt som möjligt med hänsyn till resultatet av den lämplighetsbedömning som avgör hjälpens omfatt- ning i det enskilda fallet. Som Lunds universitet påpekar bör lagtexten justeras i förhållande till utredningens förslag så att detta tydligare markeras.

Det hänsynstagande till myndighetens verksamhet som ska göras vid lämplighetsbedömningen syftar till att tillgodose även det generella intresset av en effektiv förvaltning och innebär att myndigheten ges ett nödvändigt handlingsutrymme att fördela sina resurser så att verksam- heten i sin helhet kan fungera på bästa sätt. Som Riksarkivet påpekar kan omfattningen av den hjälp som en myndighet har möjlighet att ge i ett visst fall därmed komma att påverkas i begränsande riktning om arbets- situationen är ansträngd eller om myndigheten annars har brist på till- gängliga resurser. Eftersom detta motsvarar vad som gäller enligt 4 § FL anser regeringen dock inte att det finns någon risk för tolkningssvårig- heter till nackdel för enskilda av det slag som Riksarkivet befarar. Det bör i sammanhanget understrykas att en myndighet givetvis aldrig kan åberopa resursbrist som skäl för att helt avstå från att hjälpa den enskilde.

Regeringen anser att det varken är lämpligt eller praktiskt möjligt att närmare precisera hur omfattande hjälp en myndighet bör ge enskilda i olika typsituationer eller att ange vilka åtgärder som myndigheten bör vidta för att kunna svara på en viss fråga. Mera allmänt kan däremot sägas att utgångspunkten bör vara densamma som vid tillämpningen av nuvarande reglering i förvaltningslagen. När en myndighet ska bedöma den enskildes behov av hjälp i ett visst fall bör den därför bl.a. ta hänsyn till vilka resurser som den enskilde själv har till sitt förfogande eller rimligen kan förväntas skaffa sig. Det innebär att myndigheten kan behöva beakta t.ex. ålder och mognad när den har med barn och unga att göra eller om någon har särskilda behov till följd av en funktions- nedsättning. Vidare bör myndigheten allmänt sett kunna ställa större krav på företag som bedriver omfattande näringsverksamhet än på privat- personer. Samtidigt bör det understrykas att även resursstarka juridiska personer som ställs inför komplicerade frågeställningar ibland kan ha ett hjälpbehov som motiverar mera konkret vägledning från myndighetens sida i form av relativt utförliga anvisningar eller på något annat lämpligt sätt. Det innebär dock inte att myndigheten, för att uppfylla service- skyldigheten i sådana eller andra liknande situationer, är skyldig att svara på frågor på ett sätt som förutsätter att den först genomför en omfattande rättsutredning.

Enligt Riksdagens ombudsmän (JO) och Socialstyrelsen innebär utred- ningens förslag till bestämmelser om service en alltför stor förenkling i förhållande till gällande rätt. De föreslår därför att nuvarande reglering om en myndighets skyldighet att besvara frågor från enskilda och skyl- digheten att hjälpa enskilda som vänt sig till fel myndighet till rätta ska komma till uttryck på motsvarande sätt också i den nya förvaltnings- lagen. En sådan lösning är dock inte lämplig, bl.a. eftersom den skulle

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 innebära att regleringen blir delvis överlappande. Som Arbetsmiljöverket är inne på bör utredningens lagtextförslag däremot justeras för att und- vika tveksamheter om att skyldigheten att hjälpa den som vänt sig fel omfattas av bestämmelsen.

Migrationsverket påpekar att det inom EU-rätten kan finnas andra reg- ler om serviceskyldighet än vad som annars gäller enligt svensk lag. Detta kan enligt Migrationsverket medföra problem för verkets förvalt- ning av EU-fondmedel. Om de avvikande bestämmelserna finns i en EU- förordning eller i en tillämplig rättsakt som har meddelats av Europeiska kommissionen har dessa företräde framför regleringen i förvaltnings- lagen, eftersom sådana förordningar och rättsakter gäller som lag respek- tive förordning i Sverige (jfr avsnitt 5.7). På motsvarande sätt ska avvik- ande bestämmelser som genomför ett EU-direktiv ges företräde framför förvaltningslagen, om föreskrifterna finns i en lag eller en förordning. Frågan om vilka föreskrifter som ska tillämpas i ett enskilt fall får avgöras med ledning av sedvanliga principer för lagtolkning.

Den nuvarande regleringen av serviceskyldigheten i förvaltningslagen ger även uttryck för myndigheternas utredningsansvar, som bygger på sedvanerättslig grund. I avsnitt 12.1 behandlas förslaget att det i den nya lagen ska tas in en uttrycklig bestämmelse om utredningsansvaret.

Tillgänglighet

Myndigheterna ska enligt gällande rätt ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. De ska också se till att vara tillgängliga per fax och e-post (5 § första och andra styckena FL). Avsikten med bestämmelserna är att myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen anser att detta bör komma till uttryck även i den nya förvaltningslagen. Regleringen bör dock i högre grad anpassas så att den är neutral i förhållande till den omfattande och kontinuerligt ökande digitala förvaltningen och även i övrigt göras mer ändamålsenlig.

I stället för att särskilt ange på vilka sätt en myndighet ska vara till- gänglig bör det i den nya lagen införas ett allmänt krav på att myndighet- erna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda. På så sätt markeras att kravet på tillgänglighet inte är avsett att begränsas till enbart besök och telefonsamtal och vissa andra i lagen utpekade former utan bör ges en vidare innebörd. Ett allmänt formulerat krav om tillgänglighet främjar också en snabbare utveckling av god förvaltningssed på området, efter- som man inte låser sig vid de varianter som nu förekommer utan öppnar för nya lösningar när det gäller digitala kommunikationsformer. Bestäm- melsen ska dock inte tolkas alltför vidsträckt. Den bör t.ex. inte uppfattas som ett åliggande för myndigheterna att använda s.k. sociala medier för att erbjuda allmänheten ytterligare digitala kontaktvägar än enbart former av sådan kommunikation som sker i myndigheternas egen regi, ofta via deras webbplatser på internet. En myndighet bör alltså även fortsätt- ningsvis själv få avgöra i vilken utsträckning som tillgänglighet via sociala medier är lämplig och till nytta för myndighetens verksamhet ur ett medborgarperspektiv.

I anslutning till bestämmelsen i 5 § första stycket FL om skyldigheten att ta emot besök och telefonsamtal finns kompletterande regler om att

eventuella fasta mottagningstider ska ges allmänheten till känna. Som

utredningen föreslår bör motsvarande regler införas i den nya förvalt- ningslagen. För att säkerställa att även annan väsentlig information om hur och när enskilda kan komma i kontakt med en myndighet alltid görs allmänt tillgänglig, bör bestämmelsen dock inte begränsas till att avse enbart mottagningstider. Regeringen föreslår därför att den i stället ges en utformning som i sak innebär en generell skyldighet för myndighet- erna att på lämpliga sätt tydligt ange de uppgifter som behövs för att enskilda i tillräcklig utsträckning ska kunna kontakta dem. Därmed behövs inte den särskilda bestämmelse som utredningen föreslår om att myndigheterna ska anvisa mottagningsställen för e-post och andra elek- troniska meddelanden. Den föreslagna lösningen utgör i praktiken en kodifiering av ett självklart inslag i den service och tillgänglighet som de flesta myndigheter redan erbjuder enligt förvaltningslagen, genom att på exempelvis sin webbplats och i viss korrespondens med enskilda bl.a. ange post- och besöksadress, telefonnummer, en eller flera elektroniska kontaktvägar och informera om öppethållande och eventuella fasta mottagningstider och telefontider.

Vidare finns det bestämmelser i 5 § tredje stycket FL som på detaljnivå reglerar frågan om minimitid för myndigheternas öppethållande. Bestäm- melsen infördes främst för att hindra att en myndighet håller helt stängt under s.k. klämdagar. En sådan stängning skulle nämligen omöjliggöra att handlingar registreras och på begäran lämnas ut i enlighet med den i tryckfrihetsförordningen reglerade rätten att ta del av allmänna hand- lingar (se prop. 1998/99:52 s. 7–9). Erfarenheterna av minimireglering- ens praktiska tillämpning visar emellertid att syftet att säkerställa att all- mänheten får den service som följer av reglerna om allmänna handlingars offentlighet inte uppnåtts på det sätt som förutsattes i förarbetena. Regeln om myndigheters öppethållande har t.ex. uppfattas så, att myndigheternas skyldigheter att hålla öppet därigenom har begränsats (jfr JO 2004/05 s. 416). Enligt utredningen talar därför övervägande skäl emot att föra in en särskild bestämmelse av motsvarande innebörd i den nya förvaltnings- lagen.

JO invänder mot utredningens ställningstagande och anför att tillgäng- ligheten riskerar att försämras om det inte ställs ett uttryckligt krav på visst öppethållande. Även Statens institutionsstyrelse, Länsstyrelsen i Gotlands län och Riksarkivet anser att den nuvarande regleringen bör behållas i någon form. Regeringen instämmer i uppfattningen att det även fortsättningsvis bör finnas en särskild bestämmelse om myndigheters tillgänglighet som syftar till att säkerställa att allmänheten får den service som de har rätt till enligt offentlighetsprincipen.

Regleringen bör införas i förvaltningslagen och i likhet med 5 § tredje stycket FL främst ta sikte på att hindra att en myndighet håller stängt på s.k. klämdagar. För att undvika misstolkningar och onödig detaljreglering bör bestämmelsen dock inte avse en viss bestämd tid för öppethållande utan ges en utformning som stämmer bättre överens med huvudregeln om att myndigheter ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen föreslår därför att den uttrycks som en påminnelse till myndigheterna om att de måste vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt den i tryckfrihetsförord- ningen reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 När det gäller utredningens förslag om att myndigheterna ska anvisa en e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe för handlingar och som huvudregel även bekräfta alla elektroniska meddelanden som tas emot där är remissutfallet blandat. Många remissinstanser, bl.a. Läns- styrelsen i Gotlands län, Domstolsverket, Post- och telestyrelsen, Försäk- ringskassan och Bolagsverket, instämmer i förslaget eller lämnar det utan invändning. Flera remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Kammar- rätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern, Riks- polisstyrelsen, Datainspektionen, Försvarsmakten, Pensionsmyndig- heten, Statens skolverk, Patent- och registreringsverket, Konkurrens- verket, Arbetsmiljöverket och Luleå kommun, är dock kritiska till eller avstyrker förslaget. De ifrågasätter bl.a. behovet av regleringen och pekar på tänkbara tillämpningssvårigheter om förslaget genomförs.

Regeringen kan se vissa fördelar med utredningens förslag om en generell skyldighet för myndigheterna att bekräfta elektroniska meddel- anden men är inte övertygad om att det bör införas en sådan reglering i förvaltningslagen. Som Datainspektionen är inne på kan det vara lämpligare att i stället vid behov knyta ett eventuellt åliggande till de fall där enskilda har ett mer konkret och praktiskt behov av att få en sådan bekräftelse. Förslaget bör därför inte genomföras.

Det förhållandet att utredningens förslag i denna del inte genomförs hindrar givetvis inte att myndigheterna trots det kan välja att anvisa t.ex. ett särskilt mottagningsställe för elektroniska meddelanden för att därigenom förbättra tillgängligheten i verksamheten för enskilda. Som framgår ovan utgör detta närmast ett självklart inslag i den service och tillgänglighet som de flesta myndigheter redan i dag erbjuder. Om myn- digheterna då också har möjlighet att säkerställa tillförlitliga och säkra system för bekräftelse av mottagna handlingar på ett sådant mottagnings- ställe är det något som regeringen på ett övergripande plan anser bör uppmuntras.

Samverkan

Det är väsentligt att alla myndigheters samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda samhällsmedborgarna goda levnads- villkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Bestämmelsen i 47 § i 1809 års regeringsform om att myndigheterna ska ”räcka varandra handen” avspeglas i modern tappning i 6 § FL. Enligt den bestämmelsen ska varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Syftet är alltså att samverkan mellan myndigheter ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möj- ligt. Bestämmelsen utgör emellertid också ett led i regleringen av myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten och ger i det avseendet författningsstöd för sådan samverkan mellan myndigheter som underlättar enskildas kontakter med dem. Avsikten är att en handlägg- ande myndighet – i den utsträckning som det är möjligt och lämpligt – själv ska ta den kontakt med andra myndigheter som behövs för att utredningen i ärendet ska bli tillräcklig (se prop. 1985/86:80 s. 23, jfr 7 §

andra meningen FL).

Formerna för myndigheternas samverkan kan vara av många olika slag och variera med hänsyn till ändamålet. Det kan t.ex. vara fråga om att låna ut arkivhandlingar enligt 7 § arkivförordningen (1991:446) eller svara på remiss (jfr 13 § FL och avsnitt 12.3). Det är också vanligt att myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid möten. Om någon enskild har vänt sig till fel myndighet kan det ibland krävas viss samverkan för att se till att frågan vidarebefordras till och tas om hand av rätt myndighet för besvarande eller annan lämplig åtgärd (jfr ovan om serviceskyldigheten).

Regeringen anser, till skillnad från Förvaltningsrätten i Umeå, Arbets- miljöverket och E-delegationen, att en samverkansbestämmelse med motsvarande budskap som den nuvarande bestämmelsen i förvaltnings- lagen har en naturlig plats i den nya förvaltningslagen. Som utredningen pekar på finns det dock skäl att göra vissa justeringar när det gäller bestämmelsens innehåll för att förtydliga att den har två syften.

För det första bör det av bestämmelsen tydligt framgå att det är fråga om en mera generell skyldighet för myndigheter att samverka med varan- dra. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvudupp- gifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Utredningen föreslår också att bestämmelsen – i likhet med nuvarande reglering – inte ska ge stöd för några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verk- samhetsområde. E-delegationen invänder mot detta och anför att en sådan begränsning inte tar tillräcklig hänsyn till e-förvaltningens behov av samverkan mellan myndigheter. Myndigheternas verksamhet styrs emellertid enligt legalitetsprincipen av de föreskrifter om arbetsuppgift- erna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har meddelat. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av sär- skilda samarbetsorgan, som oberoende av tillämpliga föreskrifter fattar beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndighet- erna (jfr JO 1993/94 s. 458). Regeringen anser därför att begränsningen till verksamhetsområdet är både lämplig och väl avvägd, bl.a. eftersom en sådan huvudregel minskar risken för onödiga oklarheter och felgrepp i fråga om myndigheternas kompetens och befogenhet. Detta utesluter samtidigt inte att man i specialförfattningar eller i förordningarna med myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrifter om undantag från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter.

För det andra bör bestämmelsen ge en klar indikation om att sam- verkansskyldigheten inte enbart tar sikte på att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt utan också är avsedd att underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna. Myndig- heterna bör därför åläggas att i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själva inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Till skillnad från den liknande bestämmelse som finns i nuvarande 7 § FL bör den nya regeln gälla generellt och inte bara då det är fråga om formlig ärendehandläggning. Ett exempel på sådan hjälp kan vara att en myndighet besvarar en fråga genom att använda information

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 som den på lämpligt sätt har inhämtat för ändamålet från någon annan

	myndighet, t.ex. genom ett enkelt telefonsamtal med en tjänsteman eller
	genom att besöka den andra myndighetens webbplats. Regeringen delar
	inte bl.a. Datainspektionens uppfattning att en sådan utvidgning av
	samverkansskyldigheten kan vara alltför långtgående för myndigheterna
	utan anser tvärtom att förändringen är helt i linje med det medborgar-
	perspektiv som genomgående bör prägla den nya förvaltningslagen.
	Genom att begränsa skyldigheten att hjälpa enskilda genom samverkan
	med andra myndigheter så att den enbart gäller i den utsträckning som är
	rimlig ges också myndigheterna ett nödvändigt handlingsutrymme. En
	myndighet bör således alltid överväga alternativet att själv begära
	information av andra myndigheter, men måste ibland kunna avstå från
	detta på grund av att andra hänsyn måste prioriteras. Som Riksarkivet och
	Arbetsmiljöverket uppmärksammar kan en ansträngd arbetssituation eller
	annan brist på tillgängliga resurser hos myndigheten vara ett sådant skäl.
	Regeringen anser inte att detta innebär någon risk för tolkningssvårig-
	heter till nackdel för enskilda av det slag som dessa myndigheter befarar.
	Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Datainspektionen,
	Kammarkollegiet, Statens kulturråd och Arbetsmiljöverket, för fram
	synpunkter i fråga om den lagtekniska utformningen. De anser att den del
	av regleringen som tar sikte på samverkan mellan myndigheter för att
	hjälpa enskilda i ett visst fall i stället bör placeras i anslutning till bestäm-
	melserna om serviceskyldighet. Regeringen föredrar dock utredningens
	förslag till reglering, eftersom den på ett tydligare sätt än enligt nuvar-
	ande bestämmelser i förvaltningslagen markerar för myndigheterna när
	samverkan ska ske.
	Det bör framhållas att samverkansskyldigheten enligt förvaltningslagen
	inte innebär någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL
	bryter sekretessen mellan myndigheter. Vidare innehåller förvaltnings-
	lagen inte några bestämmelser som reglerar frågan om behandling av
	personuppgifter. Innan en samverkande myndighet lämnar uppgifter till
	en annan myndighet måste den beakta de begränsningar i informations-
	utbytet som följer av nationell och EU-rättslig lagstiftning om behandling
	av personuppgifter, för närvarande t.ex. personuppgiftslagen (1998:204)
	och efter den 24 maj 2018 bl.a. Europaparlamentets och rådets förord-
	ning (EU) 2016/679 av den 27 maj 2016 om skydd för fysiska personer
	med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av
	sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän
	dataskyddsförordning). Myndigheten måste också förvissa sig om att
	informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser
	om sekretess (jfr JO 2006/07 s. 270).
	Pensionsmyndigheten anför att det är oklart i vilken utsträckning som
	bestämmelsen om samverkan är tillämplig i fråga om sådant samarbete
	mellan myndigheter som gäller frågor om t.ex. inköp av it-tjänster och
	verksamhetsutveckling. Vidare anser E-delegationen att ett krav på sam-
	verkan med andra än myndigheter i syfte att ta till vara bl.a. företagens
	förutsättningar bör ingå i en ny förvaltningslag. Skyldigheten att sam-
	verka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhälls-
	medborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra
	genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var
72	och en i egenskap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhets-

område. Om en myndighet i sitt arbete med att utveckla den egna Prop. 2016/17:180 verksamheten ber en annan myndighet att bistå med kunskap och

erfarenheter från en motsvarande process, bör den andra myndigheten alltså vara skyldig att ställa upp och samverka givet att den kan avsätta resurser för ändamålet. Sådant samarbete som Pensionsmyndigheten och E-delegationen lyfter fram är av delvis annan karaktär och faller i stället inom tillämpningsområdet för 6 § andra stycket myndighetsförordningen. Enligt den bestämmelsen ska en förvaltningsmyndighet under regeringen verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. De allmänna bestämmelserna om samverkan i den nya förvaltningslagen är inte avsedda att påverka tillämpningsområdet för bestämmelserna om samarbete i myndighetsförordningen.

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och andra internationella åtaganden medför bl.a. att förvaltningsmyndigheterna i vissa fall är skyl- diga att samverka med utländska förvaltningsmyndigheter. Enligt Lunds universitet bör detta framgå av den nya förvaltningslagen. Föreskrifter om sådan samverkansskyldighet finns bl.a. i specialförfattningar och i de olika förordningarna med myndighetsinstruktion. Regeringen anser inte att det finns något behov av en allmän upplysningsbestämmelse om detta i förvaltningslagen.

8Allmänna krav på handläggningen av ärenden

8.1Utgångspunkter för handläggningen

Regeringens förslag: Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna

har inte någon invändning mot utredningens förslag. Justitiekanslern anser att förslaget på ett bra sätt ger uttryck för huvudregeln om skrift- lighet, där muntliga inslag kan ingå. Några remissinstanser, bl.a.

Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall, Länsstyrelsen i Gotlands län, Livsmedelsverket, Tullverket och Energimarknadsinspek- tionen, har synpunkter på bestämmelsernas närmare utformning. Riks- dagens ombudsmän (JO) framhåller att rättssäkerhet är något som ska prägla rättstillämpningen som helhet och att preciseringen till den enskildes rättssäkerhet kan leda till missuppfattningar om detta. Förvalt- ningsrätten i Malmö anser att bestämmelsen uttryckligen bör omfatta också det allmännas rättssäkerhet. Förvaltningsrätten i Umeå anför att bestämmelserna om muntlig handläggning och muntliga uppgifter bör

Prop. 2016/17:180 samordnas och att regleringen lämpligen görs i bestämmelsen om muntliga uppgifter. Även Stockholms universitet är inne på samma linje. Lunds universitet anser att det i bestämmelsen även bör anges att hand- läggningen ska syfta till innehållsmässigt (materiellt) korrekta beslut. Statens energimyndighet föreslår ett tillägg till lagtexten om att hänsyn

	också ska tas till miljömässiga intressen.
	Skälen för regeringens förslag
	Handläggningens tillvägagångssätt
	Varje ärende där någon enskild är part ska enligt 7 § första meningen FL
	handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten
	eftersätts. Bestämmelsen ger uttryck för ett grundläggande kännetecken
	för svensk förvaltning nämligen det okomplicerade, förhållandevis
	snabba och kostnadseffektiva förfarandet, inbegripet själva beslutsfattan-
	det. Samtidigt markeras att effektivitetssynpunkter inte får vara ensamt
	avgörande utan att de alltid måste balanseras mot berättigade krav på
	rättssäkerhet.
	De utgångspunkter för handläggningen som därmed slås fast utgör
	samtidigt grunden för de allmänna krav på handläggningen av ärenden
	som även den nya förvaltningslagen bör ge uttryck för. Regeringen före-
	slår därför i likhet med utredningen att det i lagen tas in en bestämmelse
	som i huvudsak motsvarar regleringen i 7 § första meningen FL, med
	vissa justeringar.
	Trots att bestämmelsen i första hand tar sikte på ärenden där någon
	enskild är part finns det inte någon anledning att begränsa tillämpnings-
	området till att gälla endast sådana ärenden. Som utredningen framhåller
	bör de grundläggande reglerna för ärendehanteringen inte kunna frångås i
	något sammanhang. Kraven på enkelhet bör bedömas i ljuset av vad som
	är möjligt. Den regel som regeringen föreslår medger en sådan flexibilitet
	i tillämpningen att hänsyn också kan tas till särskilda förhållanden, t.ex.
	när det gäller det kommunala beslutsfattandet.
	Att ärendena ska handläggas enkelt och snabbt beskriver på ett adekvat
	sätt vad som innefattas i kravet på effektivitet. En sådan handläggning är
	till fördel för både den enskilde och det allmänna. Däremot är det inte
	lika givet att särskilt markera kostnadsaspekten i en lag vars primära
	fokus är grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Som utredningen påpekar
	bör dock det nuvarande kravet på ett billigt förfarande tolkas i vid
	mening och avse kostnaderna för såväl det allmänna som den enskilde.
	Med en sådan innebörd syftar också detta krav till att stärka den
	enskildes ställning vid ärendehandläggningen. Det bör därför gälla även
	fortsättningsvis. När det gäller den lagtekniska utformningen anser reger-
	ingen, i likhet med Livsmedelsverket och Naturvårdsverket, att uttrycket
	kostnadseffektivt bör användas i stället för det av utredningen föreslagna
	ordet ekonomiskt, eftersom det på ett tydligare sätt beskriver det syfte
	som handläggningen ska tillgodose.
	Enligt 7 § FL får en rationell handläggning inte leda till att säkerheten
	eftersätts. Innebörden av detta förklaras inte närmare i förarbetena. Enligt
	utredningen är dock en rimlig tolkning att effektivitetssynpunkter inte får
	dominera handläggningen i sådan grad att myndigheten åsidosätter andra
74	regler för förfarandet som ställer krav på opartiskhet, utredning, kom-

munikation, motivering etc. och att beslutet till följd av detta kan komma att fattas på bristfälligt eller felaktigt underlag. Syftet med den nuvarande bestämmelsen skulle alltså vara att balansera intresset av en effektiv handläggning mot den enskildes möjligheter att ta till vara sina intressen i ett rättsligt förfarande, dvs. i samband med handläggningen av ärenden. Utredningen föreslår därför att det i den nya lagen uttryckligen ska anges att det är den enskildes rättssäkerhet som inte får eftersättas.

JO invänder mot en sådan precisering och framhåller att rättssäkerhet är något som ska prägla rättstillämpningen som helhet. Enligt JO kan utredningens förslag leda till missuppfattningen att det viktigaste är att den enskilde som part i ett ärende får sina intressen tillgodosedda, vilket skulle innebära en alltför snäv avgränsning av de olika rättssäkerhets- aspekter som alltid måste beaktas. Förvaltningsrätten i Malmö anser att bestämmelsen uttryckligen bör omfatta också det allmännas rätts- säkerhet.

Ett grundläggande syfte med såväl den nuvarande förvaltningslagen och dess föregångare som den nya förvaltningslag som regeringen nu föreslår är att värna den enskildes rättssäkerhet. Enligt förarbetena till 1986 års förvaltningslag inbegriper detta bl.a. ett krav på myndigheterna att handlägga sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt och enhetligt för att säkerställa att såväl förfarandet som besluten är korrekta i formell juridisk mening (jfr prop. 1985/86:80 s. 13). Utredningens förslag bör i linje med detta därför uppfattas så att det är den enskildes rättssäkerhet i vid bemärkelse som avses. Som JO påpekar kan det dock vara lämpligt med en mera öppet formulerad bestämmelse för att undvika risken för onödiga missförstånd kring detta. En utformning som tar sikte på rättssäkerheten utan närmare precisering stämmer också bättre överens med bestämmelsens tillämpningsområde, som inte är begränsat till att avse endast ärenden där någon enskild är part. Utredningens förslag bör därför justeras i enlighet med detta.

Lunds universitet efterfrågar en uttrycklig bestämmelse om att hand- läggningen ska syfta till materiellt korrekta beslut. Detta är dock en själv- klar del av det krav på rättssäkerhet som enligt förslaget inte får efter- sättas och behöver enligt regeringens mening därför inte regleras särskilt.

Som Statens energimyndighet påpekar är det viktigt att myndigheterna integrerar miljöhänsyn i sin verksamhet. Allmänna föreskrifter som tar sikte på detta finns redan i förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter och förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter. Frågan hör naturligen hemma i nämnda förordningar och bör därför inte regleras i förvaltningslagen.

Handläggningens form

Regeringen anser att de grundläggande utgångspunkterna för ärendehan- teringen också bör innefatta en allmän bestämmelse om handläggningens form. Den nuvarande förvaltningslagen bygger på förutsättningen att förfarandet normalt är skriftligt, men innehåller inte någon bestämmelse som på ett samlat sätt ger uttryck för detta.

Att skriftlighet ska vara huvudregel även enligt den nya förvaltnings- lagen är givet från effektivitetssynpunkt. Som Tullverket uppmärksam- mar förutsätter också de rättssäkerhetsgarantier som lagen ger uttryck för

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 att vad som förekommer i ett ärende finns dokumenterat på ett sådant sätt

	att det kan hanteras och kontrolleras. I tidigare lagstiftningsärenden på
	området har det också genomgående rått enighet om att muntliga inslag
	aldrig kan bli något mera än ett komplement till ett i grunden skriftligt
	förfarande.
	Med en uttrycklig huvudregel om skriftlighet kan myndigheterna inte
	åberopa bekvämlighetsskäl för att tillämpa ett mera informellt förfarande
	och enskilda kan inte ställa krav på att handläggningen i deras ärenden
	ska vara genomgående muntlig. Som utredningen och Post- och tele-
	styrelsen framhåller är det samtidigt naturligtvis mycket viktigt att man
	kan ta till vara de fördelar som en muntlig handläggning i många fall
	erbjuder. Förvaltningslagen spänner över ett vidsträckt spektrum av
	förvaltningsärenden. Ärenden av mer okomplicerat slag kan i många fall
	med fördel helt eller delvis hanteras muntligt utan att effektiviteten och
	rättssäkerhetens krav eftersätts. Det gäller t.ex. i fråga om ärenden om
	s.k. nödbistånd inom socialtjänsten och ärenden om utlämnande på stället
	av allmän handling. Även i mycket betydelsefulla ärenden, som i grun-
	den måste handläggas enligt en striktare och mera formaliserad ordning,
	finns ofta ett utrymme för muntliga inslag. Muntlig handläggning kan
	också vara ett viktigt komplement i ärenden som rör t.ex. barn och unga.
	Det måste alltså finnas en öppning för muntlighet i det annars skriftliga
	förvaltningsförfarandet.
	I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör den enskilde
	ges ett visst inflytande över valet av handläggningsform i ett ärende.
	Eftersom det rör sig om en allmän bestämmelse om handläggningens
	form som ska vara tillämplig såväl när ett ärende inleds, bereds och
	avgörs som när beslutet i ärendet verkställs, bör det dock vara
	myndigheten som beslutar om i vilken utsträckning muntliga inslag ska
	förekomma i det annars skriftliga förfarandet.
	Som utredningen, med instämmande av Justitiekanslern, konstaterar
	framstår det som mest ändamålsenligt att införa en befogenhetsregel som
	begränsar myndigheternas bedömningsutrymme i detta sammanhang
	genom en hänvisning till lämplighetsöverväganden. Regeringen föreslår
	därför att myndigheten får besluta att handläggningen helt eller delvis
	ska vara muntlig om det inte är olämpligt. Till skillnad från Kammar-
	rätten i Göteborg, Länsstyrelsen i Gotlands län och Energimarknads-
	inspektionen anser regeringen att utredningens lagtextförslag tillräckligt
	tydligt betonar att hänsyn ska tas till den enskildes önskemål, men att det
	är myndigheten som har det yttersta ansvaret för valet av handlägg-
	ningsform.
	Även om bestämmelsen alltså innebär en möjlighet, men inte någon
	skyldighet, att frångå huvudregeln om skriftligt förfarande, måste myn-
	digheten på ett objektivt sätt alltid kunna motivera varför den inte bifaller
	en enskilds begäran om att få använda muntlig form i det ena eller andra
	avseendet. Regeln utgör också ett hinder mot att myndigheten på eget
	initiativ beslutar om ett muntligt förfarande som varken har stöd i författ-
	ning eller är till fördel för den enskilde (jfr JO:s granskningsuttalande om
	en utlandsmyndighets möjligheter att kräva muntlig handläggning, beslut
	2008-11-03, dnr 4542-2007).
	Allmänna krav på skriftlig dokumentation gäller givetvis även i de fall
76	som en myndighet utnyttjar möjligheten att använda muntliga inslag i ett

ärende, jfr avsnitten 12.2 och 12.5. Regeringen delar inte Tullverkets Prop. 2016/17:180 uppfattning att den valda utformningen av huvudregeln om handlägg-

ningens form kan leda till missuppfattningar om detta.

Kammarrätten i Sundsvall efterfrågar en motsvarighet till bestäm- melsen i 14 § andra stycket FL om att myndigheten särskilt ska beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra. Enligt regeringens mening utgör detta emellertid en naturlig del av de överväganden kring tillgänglighetsaspekter som en myndighet ska göra inom ramen för sin serviceskyldighet, exempelvis i kontakter med barn eller unga, eller om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig skriftlig information (jfr avsnitt 7.2) Detta behöver därför inte regleras särskilt.

Utöver en allmän bestämmelse om handläggningens form bör den nya förvaltningslagen även innehålla bestämmelser om den enskildes rätt att lämna uppgifter muntligt under utredningsfasen av ett ärende. Förvalt- ningsrätten i Umeå och Stockholms universitet anser att de kompletter- ande bestämmelserna bör tas in i samma paragraf som huvudregeln. Det framstår dock som lämpligare att följa utredningens förslag och reglera rätten att lämna uppgifter muntligt tillsammans med övriga bestämmelser om ärendenas beredning. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 12.2.

8.2Partsinsyn

Regeringens förslag: Den som är part i ett ärende ska ha rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter ska dock gälla med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Högskole-

verket, Stockholms universitet, Lunds universitet och Post- och tele- styrelsen, tillstyrker förslaget eller har inte någon invändning mot det.

Naturvårdsverket och Riksarkivet anser att uttrycket uppgift är lämp- ligare än ordet material för att beteckna det som en part har rätt att ta del av i ett ärende. Enligt Kammarrätten i Stockholm är den föreslagna para- grafen om partsinsyn svårtolkad i förhållande till den s.k. kollisions- bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL. Länsstyrelsen i Gotlands län delar utredningens bedömningar i fråga om partsinsyn, men anser att man bör överväga att införa en legaldefinition av begreppet part.

Länsstyrelsen i Gotlands län och Kammarrätten i Stockholm efterfrå- gar en översyn av vissa frågor om partsinsyn som tar sikte på regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt länsstyrelsen bör lagstiftning också övervägas när det gäller frågan om huruvida partsinsynen innebär att en part har rätt att också kunna få en kopia av det material som har tillförts ett ärende. Kammarrätten förespråkar även att frågan om parts- insyn, i det fortsatta lagstiftningsarbetet samordnas med arbetet med att ta om hand Insynsutredningens betänkande Partsinsyn enligt rättegångs- balken (SOU 2010:14).

Prop. 2016/17:180

Skälen för regeringens förslag

Partsinsyn enligt nuvarande reglering

I den nuvarande förvaltningslagen finns bestämmelser som på två olika sätt tillförsäkrar en part insyn i ärendet. Regleringen i 16 § FL förutsätter att parten aktivt begär att få ta del av det som har tillförts ärendet, s.k. partsinsyn, medan 17 § FL ålägger myndigheten att på eget initiativ kommunicera relevant material med parten. I detta avsnitt behandlas frågan om partsinsyn. Kommunikationsregeln behandlas i avsnitt 12.3.

Det finns också bestämmelser som reglerar den kollision som kan upp- komma mellan rätten till partsinsyn och sekretessintressen. Den centrala regeln om detta finns i 10 kap. 3 § OSL, som 16 § FL hänvisar till.

En liknande ordning i fråga om partsinsyn gäller enligt 43 § FPL för förfarandet i allmän förvaltningsdomstol.

Behovet och placeringen av en regel om partsinsyn

Ett av förvaltningslagens övergripande syften är att den ska värna enskildas rättssäkerhet. Av central betydelse för att uppnå detta mål är att en part i ett ärende i princip ges tillgång till allt material som ligger till grund för beslutet i ärendet. En sådan rätt till insyn har sedan länge tillämpats inom svensk förvaltningsrätt och har även erkänts av EU- domstolen som en allmän EU-rättslig princip.

Principen om partsinsyn har av Högsta förvaltningsdomstolen ansetts så central att den utgör en allmän rättsgrundsats, som i princip gäller oberoende av särskilt författningsstöd. Rätt till partsinsyn har ansetts föreligga även i ärenden som enligt 32 § FL faller utanför lagens tillämp- ningsområde och då 16 § FL alltså inte varit tillämplig (RÅ 1994 ref. 79 och RÅ 2001 ref. 27).

Även den nya förvaltningslagen bör innehålla uttryckliga bestämmelser om partsinsyn. I den nuvarande lagen har regleringen om partsinsyn och kommunikation placerats i var sin paragraf under en gemensam rubrik om parters rätt att få del av uppgifter. Som utredningen pekar på är det dock fråga om två skilda institut med delvis olikartade funktioner och tillämpningsområden. Regeringen gör därför följande överväganden när det gäller frågan om placeringen av bestämmelserna om partsinsyn i den nya lagen.

Partsinsynen ska ge parten möjlighet att skaffa sig en fullständig insyn i allt material som finns i ärendet. Parten ska under handläggningens alla stadier ha möjlighet att skaffa sig sådan kunskap om vad som tillförts ärendet i sak att han eller hon kan bemöta vad som talar mot honom eller henne. Partsinsynen kan också användas för att kontrollera att handlägg- ningen sker på ett korrekt sätt – t.ex. att inget relevant material saknas i akten, att myndigheten iakttagit sin kommunikationsskyldighet och att utredningen bedrivits så snabbt och effektivt som möjligt. Om avgör- andet i ärendet går parten emot, utgör möjligheten till fullständig insyn en förutsättning för att han eller hon ska kunna bedöma om det lönar sig att överklaga. Om det finns ett beaktansvärt behov av uppgifter i ett avslutat ärende, kan partsinsynen enligt rättspraxis tas i anspråk även på ett senare stadium (se t.ex. RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27).

Kommunikationsbestämmelsen, som har sin största betydelse i samband med ärendenas beredning, förutsätter i stället att myndigheten

ser till att den enskilde dels informeras om tillkommande material, dels bereds tillfälle att framföra sina synpunkter på materialet. En part ska alltså inte tvingas att utnyttja möjligheten till partsinsyn för att försäkra sig om att myndighetens beslut baseras på ett underlag som han eller hon känt till och har kunnat bemöta. Kommunikationsskyldigheten är dock inte lika omfattande som partsinsynen. Om allt material som är föremål för partsinsyn också skulle kommuniceras, skulle reglerna om partsinsyn sakna självständig betydelse. En viktig skillnad är att kommunikations- skyldigheten vid sidan av sin rättssäkerhetsfunktion också utgör ett grundläggande utredningsverktyg. Genom kommunikationsskyldigheten sker nämligen ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan dem som medverkar i ärendet.

Som utredningen och Post- och telestyrelsen anför bör man i den nya lagen markera att reglerna om partsinsyn och kommunikation har olika funktioner och tydligare lyfta fram deras respektive betydelse. Detta åstadkoms lämpligen genom att de i lagtexten skiljs från varandra. Eftersom partsinsynen gäller under hela handläggningstiden och under vissa förutsättningar även efter ärendets avslutande, anser regeringen att den bör regleras tillsammans med de bestämmelser i lagen som gäller allmänna krav på handläggningen av ärenden.

Någon legaldefinition av begreppet part bör inte införas

Liksom 1971 års förvaltningslag innehåller den nu gällande förvalt- ningslagen varken någon särskild eller närmare definition av vad som avses med uttrycket part i lagen. Enligt Länsstyrelsen i Gotlands län bör man dock överväga att införa en legaldefinition av begreppet part.

När det gäller t.ex. partsinsyn (16 §), rätt att lämna uppgifter muntligt (14 §), rätt att bli kommunicerad (17 §) och rätt att bli underrättad om beslut (21 §) anges i förvaltningslagen att dessa rättigheter avser den som är sökande, klagande eller annan part.

Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut. Det kan vara en sökande som fått avslag på sin framställning eller någon som drabbats av ett ingripande och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbe- griper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar ställning som s.k. förklarande part.

Den som i någon annan egenskap har ett intresse i saken anses normalt inte som part i första instans. Skulle dennes intresse i saken vara av sådan art att han eller hon tillerkänns klagorätt kan personen i fråga bli part i högre instans. Intressenten uppträder då som klagande i det ärende som inleds genom överklagandet. Däremot har den som tar ett initiativ till ett ärende genom en anmälan utan att ha någon närmare anknytning till ärendet normalt inte ställning som part (se t.ex. RÅ 1983 2:37).

Enligt regeringens uppfattning visar den tolkning av partsbegreppet som gjorts i praxis att avsaknaden av en legaldefinition inte medför någon risk för att rättssäkerheten eftersätts (jfr SOU 2010:29 s. 246–247 med hänvisningar). Ett försök att i förvaltningslagen närmare reglera vem som ska anses som part skulle tvärtom kunna utgöra ett hinder för en generös tillämpning av allmänna regler om partsinsyn och kom-

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 munikation m.m. i situationer som inte direkt förutsetts av lagstiftaren. Vidare kan, som Länsstyrelsen i Gotlands län är inne på, frågan om vem som ska anses som part i en viss typ av ärenden vid behov regleras i speciallagstiftningen.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Högskoleverket och Stock- holms universitet, att partsbegreppet kan och bör användas i förvaltnings- lagen på samma sätt som tidigare utan att det i lagtexten ges en mera exakt definition. Liksom hittills bör det alltså överlämnas till rättstillämp- ningen att utveckla närmare praxis kring detta. Som utredningen och Post- och telestyrelsen förordar kan uttrycket part dessutom med fördel användas som samlande beteckning för det som i den nuvarande lagen anges som sökande, klagande eller annan part.

Föremålet för insyn

Insynen bör på samma sätt som enligt 16 § FL vara i princip obegränsad och omfatta allt beslutsunderlag i form av handlingar och annat utred- ningsmaterial. Utöver allmänna och offentliga handlingar bör rätten till insyn omfatta även sådana handlingar som ännu inte blivit allmänna enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Dessutom bör insynen omfatta även handlingar vars innehåll är skyddat av sekretess.

Det material som partsinsynen gäller brukar sammanföras i en s.k. akt och begreppet aktinsyn används därför ibland synonymt med partsinsyn. Den praktiska hanteringen avgör dock inte om materialet ska anses ingå i ärendet eller inte. I likhet med nuvarande reglering bör partsinsynen omfatta det som har tillförts ärendet. Det innebär att det ytterst ligger i myndighetens hand att avgöra i vilken utsträckning sådana handlingar som minnesanteckningar och föredragningspromemorior har sådan betydelse för avgörandet att de bör tillföras ärendet. Genom de skärpta krav på dokumentation av uppgifter som föreslås minskar risken för att allt relevant material inte tillförs ärendet (avsnitt 12.5).

Den principiella rätten att ta del av allt det tillförda materialet måste kunna inskränkas om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn, t.ex. i fråga om skydd för rikets säkerhet eller något annat allmänt eller enskilt intresse. Den koppling som nu finns mellan förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn och kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL, som bl.a. begränsar formerna för insyn om det är av synnerlig vikt att sekretessen inte röjs, bör därför föras över till den nya lagen. Enligt Kammarrätten i Stockholm är den föreslagna paragrafen om partsinsyn oklar i förhållande till kollisonsbestämmelsen när det gäller relationen mellan de båda lagarna. Regeringen anser dock att utredningens förslag till utformning av bestämmelsen tydligt markerar att rätten till insyn för den som är part enligt förvaltningslagen är mycket långtående, men inte obegränsad, och att de begränsningar som finns följer av regleringen i offentlighets- och sekretesslagen.

Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis inte någon saklig änd- ring i nuvarande ordning. Till skillnad från Riksarkivet och Naturvårds- verket anser regeringen att uttrycket material, som används i 10 kap. 3 § OSL, är lämpligare än ordet uppgift för att beteckna det som en part har rätt att ta del av i ett ärende. På så sätt markeras nämligen tydligare att

partsinsynen inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat

utredningsmaterial, t.ex. föremål, iakttagelser vid syn eller besiktning Prop. 2016/17:180 och muntliga uppgifter. Regeringen anser därför att utredningens förslag

bör läggas till grund för lagstiftning.

Som Länsstyrelsen i Gotlands län uppmärksammar innebär parts- insynen också en rätt för parten att kunna få en kopia av det material som har tillförts ett ärende oavsett om handlingarna är allmänna eller inte. I sammanhanget kan påpekas att en handling som inte är allmän och som expedieras av myndigheten, innan ärendet slutbehandlats, blir allmän genom själva expeditionen (JO 1998/99 s. 508).

Kammarrätten i Stockholm och Länsstyrelsen i Gotlands län efter- frågar en översyn av vissa frågor om partsinsyn som tar sikte på regler- ingen i offentlighets- och sekretesslagen. Kammarrätten förespråkar också att frågan om partsinsyn, i det fortsatta lagstiftningsarbetet sam- ordnas med beredningen av förslagen i Insynsutredningens betänkande Partsinsyn enligt rättegångsbalken (SOU 2010:14). Även om det finns beröringspunkter mellan de båda ärendena har regeringen bedömt att sambandet inte är så starkt att det funnits anledning att samordna den beredningen med detta lagstiftningsärende. Insynsutredningens förslag behandlas i propositionen Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar (prop. 2016/17:68).

Tillämpningsområdet

Tillämpningsområdet för 16 § FL är begränsat till att gälla ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detsamma gällde enligt motsvarande bestämmelse i 1971 års förvaltningslag. Regeringen gör i avsnitt 6.2 bedömningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör användas för att inskränka tillämpningsområdet för olika bestämmelser i den nya förvaltningslagen. Någon anledning att inskränka tillämpnings- området för en ny regel om partsinsyn har inte framkommit. Regeringen anser i likhet med Post- och telestyrelsen att den som är part i ett ärende bör ha rätt till insyn oberoende av vad ärendet avser. Skulle det i något avseende finnas tungt vägande skäl för att låta ett visst intresse gå före en parts rätt till insyn enligt förvaltningslagen, får avvikande bestämmelser meddelas i en annan lag eller förordning (jfr t.ex. 10 kap. 3 § OSL). En förutsättning för sådana avvikelser är att de utformas på ett sätt som är förenligt med svenska nationella rättsgrundsatser och EU-rättsliga eller andra internationella åtaganden.

Den föreslagna lagregelns tillämpningsområde innebär inte i övrigt någon avvikelse från vad som gäller enligt 16 § FL. Bestämmelsen hindrar därmed inte en vidareutveckling av Högsta förvaltningsdomstol- ens praxis på området, t.ex. i fråga om ärenden som har avgjorts.

8.3Tolkning och översättning

8.3.1Nuvarande reglering

Handläggningen av ärenden inom förvaltningen sker i huvudsak i skrift- lig form. Myndigheterna kommer relativt ofta i kontakt med personer

Prop. 2016/17:180 som inte behärskar svenska språket. Det behov av översättningar som då aktualiseras tillgodoses genom bestämmelser om tolkning.

Enligt 8 § FL, som gäller vid all ärendehandläggning, bör en myndig- het som har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad vid behov anlita tolk. Regeln tar sikte både på muntlig tolkning vid exempelvis en förhandling eller ett förhör och på skriftlig översättning av handlingar (prop. 1985/86:80 s. 27).

I det betänkande som låg till grund för den nuvarande förvaltnings- lagen uppmärksammade Förvaltningsrättsutredningen att bestämmelsen innebär att en myndighet kan låta bli att använda tolk, trots att den bedömer att det finns ett behov av sådan hjälp i ärendet, och föreslog därför att regleringen skulle skärpas (SOU 1983:73 s. 69–71). Vid beredningen av lagstiftningsärendet ansåg departementschefen emellertid att viss försiktighet var påkallad. Visserligen borde den som behöver tolk vid sina kontakter med myndigheterna få sådant bistånd i all rimlig utsträckning, men man hade också att beakta bl.a. den varierande tillgången på tolkar och kostnaden för samhällets tolkservice, vilken måste stå i proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde (prop. 1985/86:80 s. 26–28).

JO har understrukit att det är myndigheten själv som i det enskilda fallet bedömer om det finns något behov av tolkning (JO 2003/04 s. 174). JO har också framhållit att det t.ex. inte krävs att alla inkommande hand- lingar på främmande språk översätts. I nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena har JO framhållit att myndigheterna måste ta hänsyn till sådana faktorer som ärendets beskaffenhet, omfattningen och karak- tären av det material som ges in och kostnaden för översättningen i för- hållande till ärendets betydelse (se bl.a. JO 2007/08 s. 416, JO 2008/09 s. 192, beslut 2009-03-19, dnr 305-2008, och beslut 2009-04-03, dnr 5203-2007).

Myndigheten måste också väga in den egna förmågan att tillgodogöra sig främmande språk. Någon särskild tolkning eller översättning från engelska, danska eller norska språket är vanligtvis inte nödvändig. Särskilt inom större myndigheter finns dessutom ofta en ännu bredare språklig kompetens som kan utnyttjas för översättningar, om myndig- heten bedömer att det är lämpligt. En anställds mera översiktliga kun- skaper i ett främmande språk kan också utnyttjas för att ge myndigheten en bild av om innehållet i en skrivelse är av sådan karaktär att en över- sättning är motiverad.

Som framgått tar 8 § FL inte enbart sikte på tolkning och översättning i förhållande till främmande språk. Även den som är allvarligt hörsel- eller talskadad ska i motsvarande omfattning få hjälp. Däremot omfattar den nuvarande bestämmelsen inte synskadades möjligheter att kommunicera med myndigheter via t.ex. punktskrift.

8.3.2

En rättighet för enskilda

Prop. 2016/17:180

Regeringens förslag: En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Social-

styrelsen, Tullverket, Post- och telestyrelsen, Statens energimyndighet och Växjö kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning.

Sveriges geologiska undersökning anför att nuvarande ordning med en behovsprövning fungerar väl och avstyrker utredningens förslag, som den anser innebär alltför långtgående krav för myndigheterna. Även

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Statens kulturråd och

Luleå kommun är kritiska till en skärpt reglering och anser att den nuvar- ande regleringen bör behållas. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) efterfrågar en konsekvensanalys om vad de skärpta kraven innebär för myndigheterna och anser att man bör avvakta med att införa en uttrycklig lagregel om obligatorisk tolkning och översättning till dess att det är möjligt att tillgodose behovet av tolkar och översättare. Örnsköldsviks kommun tar också ställning mot utredningens förslag att utforma bestämmelsen som ett uttryckligt åliggande för myndigheterna och fram- håller, i likhet med SKL, att det saknas en konsekvensanalys om vad ett sådant åliggande kan innebära för kommunerna.

Justitiekanslern och Patent- och registreringsverket anser att det finns en risk för att utredningens förslag i tillämpningen kan komma att ges en alltför vidsträckt tolkning som inte är avsedd. Justitiekanslern ifrågasätter om det är rimligt att staten ska stå för kostnaderna för tolk och översätt- ning i statens skaderegleringsärenden och andra ärenden där det allmänna är den enskildes motpart. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Finansinspektionen och Stockholms universitet för ett liknande resone- mang i fråga om ärenden av kommersiell natur. Kriminalvården anser att det tydligt måste framgå av lagtexten att omfattningen av översättnings- skyldigheten är begränsad och inte innebär att alla lagar och beslut måste översättas. Enligt Lunds universitet behövs det ett liknande förtydligande i fråga om handlingar som kommer in till en myndighet.

Kammarkollegiet anmärker att det inte är givet att det finns tolkar att tillgå på alla språk, vilket bör beaktas vid utformningen av lagtexten.

Finansinspektionen och Lunds universitet uppmärksammar frågan om hur regleringen om tolkning och översättning förhåller sig till bestäm- melserna i 10 § språklagen (2009:600) om att språket i förvaltnings- myndigheter är svenska. Lunds universitet anser att den nya förvaltnings- lagen bör innehålla bestämmelser som ger uttryck för gällande rätt i fråga om språkanvändningen i offentlig verksamhet.

Prop. 2016/17:180	Enligt Diskrimineringsombudsmannen bör rätten till tolkning och över-
	sättning inte vara begränsad till personer som har en hörsel-, syn-, eller
	talskada utan gälla även för den som av något annat skäl har ett sådant
	behov, t.ex. på grund av en funktionsnedsättning i form av dyslexi.
	Förvaltningsrätten i Stockholm, Stockholms universitet, Lunds univer-
	sitet och Statens skolverk för fram vissa språkliga och lagtekniska
	synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.
	Skälen för regeringens förslag: Svenska är huvudspråk i Sverige och
	ska användas i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som
	fullgör uppgifter i offentlig verksamhet (4 § och 10 § första stycket
	språklagen). Att myndigheterna som huvudregel ska använda svenska i
	tal och skrift medför ett behov av regler som tar sikte på att lösa de kom-
	munikationssvårigheter som kan uppkomma vid handläggningen av
	ärenden, eftersom det annars finns en risk för att den enskilde gör
	rättsförluster. Bestämmelserna i förvaltningslagen om tolkning ställer
	därför krav på myndigheterna att underlätta för enskilda som inte
	behärskar svenska eller med vissa funktionsnedsättningar att medverka i
	ett ärende.
	Det grundläggande syftet med regleringen om tolk är att säkerställa att
	den person som ärendet gäller och som berörs av ärendets utgång ska
	kunna förstå ärendets innehåll och själv göra sig förstådd, och att rele-
	vant material ska kunna beaktas vid prövningen, oavsett om materialet
	tillförs av den enskilde själv eller av någon annan. Den nuvarande
	ordningen fyller en viktig funktion och bestämmelser med motsvarande
	syfte bör införas i den nya förvaltningslagen och ingå bland de allmänna
	krav som bör ställas på handläggningen av ärenden.
	Utredningen föreslår att ett uttryckligt krav på tolkning och över-
	sättning bör gälla för fall då den enskilde behöver sådan hjälp för att
	kunna ta till vara sin rätt. Några remissinstanser, bl.a. Sveriges geolog-
	iska undersökning, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,
	Statens kulturråd och Luleå kommun, invänder mot detta och anser att
	den ordning som gäller enligt den nuvarande lagen bör behållas. Enligt
	SKL förutsätter ett krav på obligatorisk tolkning och översättning att det
	är möjligt att tillgodose behovet av tolkar och översättare.
	Tolkad och tillämpad på det sätt som beskrivs i avsnitt 8.3.1 innefattar
	den nuvarande bestämmelsen i 8 § FL ett åliggande för myndigheterna
	att agera. Om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin
	rätt, har myndigheterna alltså redan en skyldighet att använda tolkar och
	översättare och låta det allmänna stå för kostnaderna. Som JO har fram-
	hållit, i nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena till förvaltnings-
	lagen, måste myndigheterna ta hänsyn till bl.a. ärendets beskaffenhet,
	omfattningen och karaktären av det material som ges in och kostnaden
	för översättningen i förhållande till ärendets betydelse. Regeringen anser,
	i likhet med utredningen, att vad som enligt förarbetena och JO:s uttalan-
	den redan gäller i fråga om tolkning och översättning tydligare bör
	komma till uttryck i den nya lagens bestämmelse om detta.
	Som flera remissinstanser påpekar måste det dock ibland vara möjligt
	att avstå från tolkning eller översättning. Det gäller särskilt då ärendena
	är av mindre vikt för den enskilde och kostnaderna för åtgärden framstår
	som oproportionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att
84	ändå ta till vara sin rätt. Genom att behovskriteriet tar sikte på den enskil-

des möjligheter att ta till vara sin rätt, ges myndigheterna enligt regering- ens bedömning ett tillräckligt utrymme att anpassa omfattningen av åtgärderna efter förutsättningarna i det enskilda fallet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Finansinspektionen och Stockholms universitet befarar att bestämmelsen ska leda till ändrad praxis i ärenden av kommersiell natur, där det för närvarande ofta är den enskilde själv och inte det allmänna som får stå för eventuella översätt- ningskostnader. Regeringen ser dock inte någon risk för en sådan utveck- ling, utan anser tvärtom att den enskildes resurser att själv ombesörja översättningen är en omständighet som – i likhet med nuvarande ordning

– både kan och bör beaktas av myndigheten när den ska göra en behovs- prövning i sådana slags ärenden.

För att ytterligare tydliggöra att huvudregeln är att förvaltningsärenden ska handläggas på svenska anser Lunds universitet, att det bör framgå av den nya förvaltningslagen att språket i offentlig verksamhet är svenska. Enligt regeringens mening är nuvarande reglering i språklagen tillräcklig. Det bör därför inte införas någon särskild bestämmelse om detta i förvalt- ningslagen.

Med anledning av vad Justitiekanslern och Patent- och registrerings- verket anför om risken för en alltför vidsträckt tolkning i övrigt av bestämmelsen, bör det vidare påpekas att det ytterst är myndigheten som ska bedöma om och i vilken utsträckning det finns ett behov av tolk eller översättning i det enskilda ärendet. Många gånger kan behovet av sådana åtgärder också tillgodoses i tillräcklig utsträckning med hjälp av myndig- hetens egna resurser och utan att det är nödvändigt att använda en extern tolk eller översättare.

Även om det inte funnits något tvivel om att båda varianterna varit avsedda, anser regeringen att det i den nya bestämmelsen i förvaltnings- lagen klart bör anges att den inte bara avser muntlig tolkning utan också översättning av handlingar (jfr 5 kap. 6 § och 33 kap. 9 § RB). Eftersom förfarandet som huvudregel är skriftligt är översättning i praktiken den vanligaste och viktigaste åtgärden.

Enligt Kriminalvården och Lunds universitet bör gränserna för över- sättningsskyldigheten preciseras i lagtexten, så att det tydligt framgår att myndigheterna, på motsvarande sätt som enligt nuvarande praxis, inte är skyldiga att översätta t.ex. alla beslut och inte heller måste översätta alla handlingar som kommer in till dem. En sådan detaljreglering framstår dock som obehövlig, eftersom den föreslagna bestämmelsen är utformad så att det är tydligt att omfattningen av den hjälp som myndigheten måste ge ska prövas i varje enskilt fall.

Regeringen bedömer därför sammanfattningsvis att förslaget till regler- ing, som i sak stöds av en stor majoritet av remissinstanserna, bl.a.

Socialstyrelsen, Tullverket, Post- och telestyrelsen, Statens energimyn- dighet och Växjö kommun, kan genomföras utan att det skapar tillämp- ningsproblem.

Regeringen anser alltså att lagtexten, till skillnad från hittills, bör utformas på ett sätt som stämmer överens med hur regleringens syfte har kommit till uttryck i förarbetena till förvaltningslagen. Att bestämmelsen formuleras som ett åliggande för de fall när det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt innebär enligt regeringens mening

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 inte att det ställs några andra eller längre gående krav på myndigheterna än vad som i praktiken redan gäller.

Det är också viktigt att understryka att förslaget naturligtvis inte hin- drar myndigheterna att även i annat syfte använda sig av tolk, om de anser det motiverat för att ärendet ska bli tillfredsställande behandlat (jfr 50 § första stycket andra meningen FPL). Att det allmänna även i de fallen ska stå för kostnaderna är självklart och behöver inte regleras. I detta sammanhang kan även uppmärksammas att det i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk finns särskilda bestäm- melser om rätt för enskilda att använda finska, meänkieli och samiska i sina skriftliga och muntliga kontakter med förvaltningsmyndigheter och domstolar inom vissa närmare angivna geografiska förvaltningsområden eller när den enskilde är part eller ställföreträdare för en part i ett ärende och mål hos en myndighet eller domstol. I den lagen finns även bestäm- melser om den enskildes rätt i vissa fall att på begäran få en skriftlig översättning av ett beslut. Regleringen i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk kompletterar de allmänna bestämmelserna i förvalt- ningslagen om tolkning och översättning.

Reglerna i 8 § FL om tolk och översättning syftar även till att över- brygga sådana kommunikationssvårigheter som kan uppkomma när en myndighet har kontakt med någon som är allvarligt hörsel- eller tal- skadad. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Dessutom bör den nya bestämmelsens tillämpningsområde utvidgas så att även den som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se omfattas.

Utredningen föreslår att detta lagtekniskt ska ske genom att överföring till och från punktskrift jämställs med översättning. Som Förvaltnings- rätten i Stockholm och Lunds universitet påpekar är det lämpligare med en teknikneutral reglering, eftersom överföring även kan göras med hjälp av andra alternativ som exempelvis talsyntes. Bestämmelsen bör ges en sådan utformning.

Som Diskrimineringsombudsmannen uppmärksammar kan enskilda också av andra skäl uppleva svårigheter i sina kontakter med myndighet- erna. Det gäller bl.a. för dem som har en funktionsnedsättning i form av dyslexi. Eftersom det stöd som behövs i sådana fall inte utgör tolkning eller översättning i traditionell mening är de nu aktuella bestämmelserna inte tillämpliga. För dessa fall gäller i stället myndigheternas service- skyldighet, som innebär att en myndighet ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen (avsnitt 7.2).

8.4 Ombud och biträde

8.4.1 Nuvarande reglering

	Att den som för talan i ett ärende får använda sig av ombud eller biträde
	gällde som princip redan före införandet av en allmän förfarande-
	reglering och uttrycks för närvarande i 9 § första stycket FL. Regleringen
	är inte avsedd att hindra att även en juridisk person fungerar som ombud
	(se prop. 1971:30 del 2 s. 362). Rätten att anlita biträde, dvs. någon som
	inte själv för talan för partens räkning utan endast bistår honom eller
86	henne vid talans utförande, är ovillkorlig. Rätten att anlita ombud hindrar
86

däremot inte att myndigheten kan begära att den som har ombud ska Prop. 2016/17:180 medverka personligen. Personlig medverkan kan ibland vara nödvändig

av utredningsskäl, särskilt i sådana fall då enbart den enskilde själv har den information som behöver tillföras ärendet. I specialförfattningar, särskilt på det sociala området, finns det ofta särskilda bestämmelser om krav på personlig medverkan och förfarandet kring detta.

Enligt 9 § andra stycket FL får myndigheten i det enskilda ärendet besluta att avvisa ett ombud eller biträde som visat oskicklighet eller oförstånd eller som är olämplig på något annat sätt. I paragrafens tredje stycke anges att ett sådant avvisningsbeslut får överklagas särskilt och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Den nuvarande förvaltningslagen innehåller inte några regler om den fullmakt från huvudmannen som måste finnas för att någon ska kunna göra anspråk på att uppträda som ombud. Frågan behandlades inte heller i förarbetena till lagen (jfr SOU 1983:73 s. 72 och prop. 1985/86:80 s. 62–63).

8.4.2Vad gäller i fråga om fullmakt?

I det utredningsarbete som ledde fram till 1971 års förvaltningslag före- slog Besvärssakkunniga i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) detaljerade bestämmelser om anlitande av ombud, inbegripet en regel om utform- ningen av fullmakter. Lagförslaget omarbetades av en särskild arbets- grupp inom Justitiedepartementet, som ansåg att frågorna om fullmakt och behörighet för ombud kunde lämnas oreglerade i förvaltningslagen. I de undantagsfall då problem uppkom kunde vägledning i stället sökas i avtalslagen och i rättegångsbalken (SOU 1968:27 s. 106). I propositionen till 1971 års förvaltningsrättsreform pekade departementschefen också på reglerna om fullmakt för ombud i den då samtidigt föreslagna förvalt- ningsprocesslagen (prop. 1971:30 del 2 s. 362). Dessa fick dock vid behov fyllas ut med ledning av allmänna grundsatser om ombud och fullmakt, eftersom regleringen var mindre detaljerad än den i rättegångs- balken (prop. 1971:30 del 2 s. 603).

Svaret på frågan om vad som gäller i fråga om fullmakt på förvalt- ningsrättens område kan alltså sökas genom antingen en analogisk till- ämpning av 49 § FPL eller en tillämpning av de allmänna grundsatser som har kommit till uttryck i rättspraxis.

Tidigare var det obligatoriskt för ett ombud i allmän förvaltningsdom- stol att styrka sin behörighet genom att presentera en fullmakt för rätten. Sedan den 1 juli 2013 gäller dock enligt 49 § andra stycket FPL att ett ombud inte måste styrka sin behörighet annat än i de fall rätten anser att det behövs (prop. 2012/13:45 s. 108–110). Detta motsvarar vad som enligt rättspraxis gäller inom förvaltningsfarandet (RÅ 1950 ref. 30). I 49 § tredje stycket FPL finns bestämmelser om konsekvenserna av att inte följa ett föreläggande att styrka ombudets behörighet med en full- makt, nämligen att den åtgärd som ombudet har vidtagit inte ges någon verkan. Om ett sådant föreläggande, som kan riktas till ombudet eller huvudmannen, inte följs kan det t.ex. innebära att ett överklagande avvisas och alltså inte tas upp till prövning. Att även förvaltningsmyndig-

heterna måste vidta åtgärder innan de kan avvisa en talan för att fullmakt

Prop. 2016/17:180 saknas gäller enligt JO som en allmän princip inom förvaltningsrätten (JO 1974 s. 619).

Frågan om fullmaktens form regleras inte i förvaltningsprocesslagen, men det är förutsatt att såväl muntlig som skriftlig fullmakt kan användas (prop. 2012/13:45 s. 110). Om rätten anser att ombudets behörighet behöver styrkas, ska ombudet eller huvudmannen enligt 49 § andra stycket FPL föreläggas att visa upp en skriftlig fullmakt. En sådan fullmakt ska innefatta ombudets namn och i förekommande fall innehålla uppgift om att ombudet får sätta någon annan i sitt ställe. Det första kravet innebär bl.a. att det inte är möjligt att använda en skriftlig fullmakt som gäller för innehavaren av fullmakten utan att denne är namngiven. Domstolens möjlighet att begära in en skriftlig fullmakt utesluter inte att behörigheten styrks t.ex. genom att huvudmannen vid en muntlig förhandling ger ombudet en muntlig fullmakt (prop. 2012/13:45 s. 180). I förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna aktualiseras frågan mera sällan, eftersom handläggningen i allt väsentligt är skriftlig. Om huvudmannen deltar vid en förhandling eller ett annat möte med någon som representerar myndigheten finns det inte något som hindrar att han eller hon muntligen ger ombudet i uppdrag att föra talan i ärendet (jfr SOU 1964:27 s. 210–211). Till skillnad från vad som numera gäller för processen i allmän förvaltningsdomstol ställs det inom förvaltnings- förfarandet inte upp något krav på att ombudet ska vara en fysisk person. Det innebär att även en juridisk person kan godtas som ombud (prop. 1971:30 del 2 s. 362, jfr prop. 2012/13:45 s. 106–107).

Enligt 9 § andra stycket FL får myndigheten avvisa ett olämpligt ombud. Ett sådant beslut gäller enbart för det aktuella ärendet. Inom för- valtningsförfarandet finns det i övrigt inte några principiella begräns- ningar när det gäller ombudets kvalifikationer eller i fråga om relation- erna mellan huvudman och ombud. Det finns alltså inte något hinder mot att den enskilde anlitar en nära anhörig som ombud (JO 1992/93 s. 417).

Omfattningen av ett ombuds behörighet att företräda huvudmannen får, om annat inte följer av fullmakten, anses innefatta en rätt att vidta alla åtgärder som behövs i målet eller ärendet. Följaktligen ska också kommunikation med parten ske via ombudet. Om myndigheten väljer att skicka en handling till huvudmannen innebär detta en ren serviceåtgärd. Myndigheten måste också skicka handlingen till ombudet (se t.ex. JO:s beslut 2009-02-19, dnr 5618-2007, i ett försäkringskasseärende).

8.4.3	Tydliga behörighetsregler – särskilt i fråga om	Prop. 2016/17:180
	krav på lämplighet och fullmakt

Regeringens förslag: Den som är part i ett ärende får som ombud eller biträde anlita någon som är lämplig för uppdraget. Den som anlitar ombud ska dock medverka personligen om myndigheten begär det.

En myndighet ska kunna besluta att ett ombud eller ett biträde som bedöms vara olämplig för sitt uppdrag inte längre får medverka i ärendet.

Ett ombud ska på begäran styrka sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska innehålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Om ombudet får sätta någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av fullmakten.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud, ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte att det ska införas ett allmänt krav på lämplighet för ombud och biträden.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post- och telestyrelsen, Länsstyrelsen i Gotlands län och Lunds universitet, till- styrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning.

Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Sundsvall och Pensions- myndigheten anser att utredningens förslag om ombud och biträde bör samordnas med ändringarna i motsvarande reglering i förvaltnings- processlagen som baseras på förslagen i promemorian Ds 2010:17 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess.

Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm och Försäk- ringskassan, anser att en förvaltningsmyndighet bör ha möjlighet att mer generellt hindra uppenbart oskickliga ombud eller biträden från att medverka i ärenden hos myndigheten. Frågan uppmärksammas även av

Justitiekanslern och Länsstyrelsen i Gotlands län.

Arbetsförmedlingen framhåller att en fullmakt i många fall även löser en myndighet från den sekretess som annars skulle gälla i ärendet. Arbetsförmedlingen anser därför att det bör vara obligatoriskt för ett ombud att styrka sin behörighet genom fullmakt. Enligt Bolagsverket kan det finnas ett behov av att i förvaltningslagen uttryckligen reglera möjlig- heten för ett ombud att använda en s.k. kungörelsefullmakt för att styrka sin behörighet.

Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvalt- ningsrätten i Umeå och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestäm- melsernas närmare utformning.

Prop. 2016/17:180 Skälen för regeringens förslag

Utgångspunkter för behörighetsregler om ombud och biträde

Rätten att använda sig av ombud och biträde är en grundläggande och självklar del av svensk rättstradition som bör komma till uttryck även i den nya förvaltningslagen. Även en bestämmelse som ger förvaltnings- myndigheterna möjlighet att hindra olämpliga ombud eller biträden från att medverka i ärenden har en naturlig plats i en ny förvaltningslag. Regeringen anser i likhet med utredningen att regleringen i sak som utgångspunkt bör motsvara innehållet i 9 § första och andra styckena FL. Det finns dock skäl att överväga utformningen av de nya bestämmel- serna.

Ett allmänt krav på lämplighet som innebär att enbart fysiska personer får anlitas som ombud eller biträden

Kammarrätten i Stockholm och Pensionsmyndigheten uppmärksammar det förslag som låg till grund för den ordning med ett allmänt krav på lämplighet för ombud och biträden som numera gäller inom förvaltnings- processen och som bl.a. innebär att juridiska personer inte längre får anlitas för sådana uppdrag i allmän förvaltningsdomstol (prop. 2012/13:45 s. 104–107).

Inom förvaltningsförfarandet saknas för närvarande uttryckliga regler om vilka krav som ska ställas på den som vill medverka som ombud eller biträde. En myndighet får visserligen avvisa den som i handläggningen av ett ärende visar sig vara olämplig. Avsaknaden av primära regler om behörighetskrav leder dock till att det inte finns någon möjlighet för myndigheten att avvisa den som vid ett ärendes tidigare behandling eller som i annat sammanhang har visat sig vara olämplig att medverka som ombud. Exempelvis kan myndigheten därför som ombud eller biträde till en syn eller annat möte behöva kalla en person som myndigheten utifrån tidigare erfarenheter på goda grunder kan anta kommer att missköta sitt uppdrag och vid det muntliga handläggningstillfället behöva avvisas. Enligt regeringen är det inte rimligt att myndigheten i ett sådant fall måste påbörja den muntliga handläggningen och låta ombudet visa prov på sin olämplighet för att först därefter kunna avvisa ombudet. Det säger sig självt att detta förhållande har en negativ inverkan på såväl effektiviteten i förfarandet som rättssäkerheten för den enskilde.

Ett införande av ett allmänt krav på lämplighet för den som vill medverka som ombud eller biträde i förvaltningsförfarandet skulle mot den bakgrunden innebära en enhetligare, effektivare och mer rättssäker ordning. Regeringen anser därför, i likhet med de båda remissinstans- erna, att regleringen i den nya förvaltningslagen bör samordnas med förvaltningsprocesslagens bestämmelser om behörighetskrav för ombud och biträden. Därigenom blir det för både parter och deras tilltänkta ombud eller biträde klart att ett krav på lämplighet ställs för att få medverka i förfarandet när ett ärende handläggs. Det tydliggör också att myndigheten har möjlighet att avvisa någon som på förhand, dvs. redan när ett ärende inleds, inte bedöms vara kvalificerad även om detta inte har kommit till uttryck i det aktuella ärendet. En myndighet bör också i likhet med nuvarande ordning kunna avvisa den som senare under

handläggningen i ärendet visar sig olämplig som ombud eller biträde (jfr t.ex. RÅ 85 2:15 I).

En konsekvens av en sådan uttrycklig kompetensregel i förvaltnings- lagen för ombud och biträden är att det inte heller i förvaltnings- förfarandet längre kommer att vara möjligt att använda sig av juridiska personer som ombud eller biträden. Att enbart fysiska personer kan vara ombud innebär enligt regeringens mening tydliga fördelar när det gäller att bedöma ett ombuds lämplighet för uppdraget och ansvar i förhållande till huvudmannen (se prop. 2009/10:215 s. 170–171). I realiteten är det också en fysisk person i t.ex. aktiebolaget eller den ideella föreningen som för den enskildes talan när en juridisk person anlitas som ombud. Ur den enskildes perspektiv bör det därför inte innebära någon större praktisk olägenhet att i stället låta fullmakten omfatta den fysiska person som faktiskt utför uppdraget. Eftersom motsvarande ordning gäller för förvaltningsprocessen har den föreslagna regleringen också den fördelen att den enskilde inte blir tvingad att byta biträde eller ombud inför en eventuell domstolsprocess – om ett beslut har överklagats.

Som Kammarrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Umeå påpekar är det lämpligt att utforma bestämmelsen om olämpliga ombud och biträden så att det tydligare än enligt utredningens förslag framgår att den avser möjligheten att hindra dessa från att medverka i ärendet hos myndigheten och alltså inte tar sikte på deras eventuella kontakter med parten i övrigt.

Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Försäkringskassan, anser att en förvalt- ningsmyndighet – i likhet med vad som gäller för domstolarna – bör ha möjlighet att mer generellt hindra uppenbart oskickliga ombud eller biträden från att medverka i ärenden hos myndigheten. Frågan uppmärk- sammas även av bl.a. Justitiekanslern. Regeringen noterar att det undan- tagsvis förekommer situationer där ett ombud vid upprepade tillfällen i olika ärenden visar sig olämplig i sådan omfattning att en möjlighet till ett mera generellt ingripande från myndighetens sida kan framstå som önskvärd. Vad som har förts fram i denna fråga utgör, enligt regeringens mening, från rättssäkerhetssynpunkt dock inte tillräckliga skäl för att motivera införandet av allmänna bestämmelser om en så pass ingripande åtgärd i den nya förvaltningslagen. Den nuvarande begränsningen till det enskilda ärendet bör därför, som utredningen anför, gälla även fortsätt- ningsvis.

Fullmakt för ombud

En ny förvaltningslag bör innehålla bestämmelser om den fullmakt som utgör grunden för ett ombudskap. I likhet med utredningen anser reger- ingen att en sådan reglering bör omfatta de frågor som oftast uppkommer i rättstillämpningen. Samtidigt är det angeläget att konstruera förfarandet så att det utgör en lämplig kompromiss mellan önskemål om uttömmande och helt klargörande besked och enkelhet och flexibilitet. Mot den bakgrunden har utredningen valt att utgå från regleringen i 49 § FPL och de riktlinjer om hur fullmaktsfrågor ska bedömas enligt de allmänna grundsatser inom förvaltningsrätten som behandlas i avsnitt 8.4.2.

Om ett ärende är av stor betydelse för den enskilde, måste en myndig- het kunna begära en bekräftelse på att den som säger sig företräda huvud-

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 mannen verkligen gör det. Även i andra fall kan det vara lämpligt att

	myndigheten begär in en fullmakt. Så kan vara fallet om behörigheten
	med fog kan ifrågasättas eller om den är oklar på något annat sätt, t.ex.
	när det gäller omfattningen och i fråga om eventuella begränsningar.
	Som Arbetsförmedlingen påpekar kan en fullmakt dessutom ofta förenkla
	handläggningen genom att den i många fall löser en myndighet från den
	sekretess som annars skulle gälla i ärendet. I ärenden av mindre betyd-
	else är däremot en fullmakt ofta obehövlig. Regeringen anser därför att
	det i förvaltningslagen inte bör ställas upp något generellt krav på att ett
	ombud styrker sin behörighet genom fullmakt. För att bestämmelsen ska
	kunna tillämpas i alla typer av förvaltningsärenden och för att hänsyn ska
	kunna tas till olika typer av indikationer på oklarhet, bör den i stället
	utformas som en möjlighet för myndigheten att begära att ombudet
	styrker sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt.
	Förslaget, som motsvarar vad som enligt rättspraxis redan gäller inom
	förvaltningsfarandet (RÅ 1950 ref. 30), tillstyrks av Lunds universitet
	och en stor majoritet av övriga remissinstanser lämnar det utan invänd-
	ning.
	Som utredningen framhåller förekommer det att enskilda tar hjälp av
	någon närstående som företräder dem i kontakterna med myndigheter.
	Det kan t.ex. vara fråga om någon som följer med den enskilde vid en
	förhandling eller ett mera informellt sammanträffande med en hand-
	läggare. För att klargöra för både den enskilde och myndigheten att det i
	en sådan eller liknande situation uppkommer ett ombudsförhållande
	redan om ett önskemål om att någon närstående ska få vara med förs
	fram, bör bestämmelsen innehålla en upplysning om att en fullmakt får
	vara skriftlig eller muntlig.
	Bolagsverket uppmärksammar möjligheten att använda en s.k.
	kungörelsefullmakt för att styrka behörigheten som ombud i ett ärende
	och förordar att detta ska framgå av bestämmelsen. Regeringen anser
	dock inte att det finns skäl att i lagtexten detaljreglera eller annars ge
	exempel på olika typer av skriftliga eller muntliga fullmakter.
	De flesta enskilda som medverkar i förvaltningsförfarandet saknar
	juridisk utbildning. Det medför att det i många fall kan finnas en oklarhet
	om i vilken omfattning som ett ombud är behörig att företräda sin huvud-
	man. För att undvika att det uppkommer konflikter i ett senare skede av
	handläggningen bör ett klarläggande omedelbart ske om myndigheten
	har begärt en fullmakt. Kraven på precision bör dock inte ställas för högt.
	Exempelvis bör en myndighet typiskt sett kunna utgå från att ett ombud
	som medverkar vid ett personligt möte har rätt att företräda den enskilde
	i allt som angår det aktuella ärendet, om den enskilde utan särskild
	reservation uppger att han eller hon vill företrädas av ombudet. Utöver
	ett krav på att fullmakten ska innehålla uppgift om ombudets namn och
	uppdragets omfattning, bör det också krävas att det i förekommande fall
	ska framgå av fullmakten om ombudet får sätta någon annan i sitt ställe.
	Dessa krav bör komma till uttryck i den nya lagbestämmelsen.
	Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet bör
	myndigheten ha möjlighet att besluta ett föreläggande om samma sak. Ett
	sådant föreläggande bör få riktas till ombudet eller parten. Om
	föreläggandet inte följs bör myndigheten kunna avstå från att pröva t.ex.
92	en ansökan eller ett överklagande, som har skrivits under av ombudet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att bestämmelsen Prop. 2016/17:180 bör utformas så att det blir tydligare att denna befogenhet inte är

begränsad till ansöknings- eller överklagandehandlingar, utan även gäller i fråga om andra typer av handlingar som inleder ett ärende. Regeringen delar den uppfattningen. Bestämmelserna bör därför utformas i enlighet med detta.

Enligt Förvaltningsrätten i Stockholm bör det av lagtexten framgå att en fullmakt ska anses gälla utan inskränkningar om den inte har visats upp för myndigheten. Regeringen konstaterar att en fullmakt – oavsett om den ges skriftligen eller muntligen respektive om den visas upp eller inte – gäller enbart med de begränsningar som anges. Den som i ett ärende ger eller stöder sig på en fullmakt måste redovisa sådana begräns- ningar för myndigheten. Regeringen anser att det inte finns behov av att närmare reglera detta förhållande.

8.5Jäv

8.5.1	Tydliga jävsregler för förvaltningsförfarandet

Regeringens bedömning: Förvaltningslagen bör innehålla bestäm-
melser om jäv som i huvudsak motsvarar jävsreglerna i den nuvarande
lagen. De nya jävsbestämmelserna bör dock tydligare ta direkt sikte på
förvaltningsförfarandet.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Utredningens bedömning kommenteras enbart av
Post- och telestyrelsen, som anser att det är positivt att reglerna om jäv
moderniseras och görs mer lättillgängliga.
Skälen för regeringens bedömning: Förvaltningslagens jävsregler
bidrar till att garantera att objektivitetsprincipen får genomslag i den
offentliga förvaltningen (jfr avsnitt 7.1). Allmänhetens tilltro till myndig-
heternas opartiskhet förutsätter att det finns rättsregler som gör det
möjligt att hindra en jävig handläggare från att ta del i handläggningen av
ett ärende. Det är därför självklart att även den nya förvaltningslagen bör
innehålla bestämmelser om jäv.
De nuvarande bestämmelserna i 11 § första stycket FL om jäv innebär
att den som ska handlägga ett ärende som huvudregel är jävig om det
finns någon i bestämmelsen angiven eller annan särskild omständighet
som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i
ärendet. Enligt 11 § andra stycket FL bortses dock från jäv när frågan om
opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. I 12 § första och andra
styckena FL finns bestämmelser om verkan av jäv som innebär att den
jävige som huvudregel inte får handlägga ärendet och även självmant ska
ge till känna omständigheter som han eller hon känner till och som kan
antas utgöra jäv mot honom eller henne. I 12 § tredje stycket FL finns
bestämmelser om förfarandet vid prövning av en jävsfråga.
Som utredningen konstaterar täcker regleringen i 11 och 12 §§ FL
ungefär in det område som kan anses rimligt också i en ny förvaltnings-
lag. Tillämpningen av dessa jävsregler har också fungerat väl och varit
effektiv. Något behov av en större reform i sak finns därför inte.		93

Prop. 2016/17:180 Den nuvarande regleringen i förvaltningslagen om jäv bygger emeller- tid på 1971 års förvaltningslag, som utgick från vad som då gällde för den allmänna processrätten. Enligt utredningen bör bestämmelserna om jäv moderniseras och tydligare ta direkt sikte på förvaltningsförfarandet. Regeringen instämmer i utredningens bedömning och anser att bestäm- melserna om jäv i den nya förvaltningslagen bör utformas i enlighet med detta.

8.5.2Jävsgrunderna och när man kan bortse från jäv

Regeringens förslag: Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om

1.han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

2.han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställ- företrädare eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

3.han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska överpröva, eller

4.det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska myndigheten bortse från jäv.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post-

och telestyrelsen, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och Lunds universitet, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invänd- ning.

Förvaltningsrätten i Malmö anser att det bör framgå av lagtexten att tillämpningsområdet för s.k. tvåinstansjäv omfattar även sådana ärenden i överinstansen som inleds efter underställning. Länsstyrelsen i Gotlands län uppmärksammar vissa situationer som i sak liknar tvåinstansjäv, men som kan uppkomma vid handläggningen i en och samma instans.

Skälen för regeringens förslag

Endast handläggare och beslutsfattare kan vara jäviga

Jävsreglerna bör omfatta dem som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ären- det. Som utredningen anför bör det framgå av lagtexten att det inte är benämningen eller arbetsbeskrivningen utan agerandet i det enskilda ärendet som är avgörande. Regeringen föreslår att detta kommer till uttryck i en grundläggande jävsbestämmelse, som också anger i vilka situationer jäv alltid föreligger.

Partsjäv och intressejäv med anslutande närståendejäv

Det nya förvaltningslagen bör ha motsvarigheter till förvaltningslagens regler om s.k. sakägarjäv, intressejäv och närståendejäv. I likhet med utredningen anser regeringen att det finns skäl att i några avseenden för- enkla och modernisera reglerna.

Den nuvarande bestämmelsen om sakägarjäv innebär att handläggaren är jävig om han eller hon har rätt att överklaga myndighetens beslut i

ärendet (”saken angår honom själv”). Bestämmelsen om intressejäv tar i stället sikte på sådana situationer där handläggaren inte har rätt att överklaga, men där beslutet i ärendet mycket påtagligt kan antas vara till fördel eller nackdel för honom eller henne. I den nuvarande bestäm- melsen i 11 § första stycket 1 FL preciseras detta på så sätt att ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren. Som utredningen framhåller har det i doktrinen dock påpekats att det inte finns någon skarp gräns mellan sakägarjäv och intressejäv.

Regeringen anser – i linje med utredningens bedömning – att motsvar- ande bestämmelser i den nya förvaltningslagen bör förenklas genom att låta bestämmelserna knyta an till det utrymme som redan enligt nuvarande reglering om sakägarjäv och intressejäv finns för att beakta avgörandets förväntade konsekvenser för den potentiellt jävige, alldeles oavsett om dessa grundar en rätt för honom eller henne att överklaga beslutet. Det avgörande bör vara om utgången i ärendet, dvs. beslutet, kan antas leda till betydande effekter för honom eller henne i egenskap av part eller på något annat sätt.

En utformning av de nya bestämmelserna om partsjäv och intressejäv på det sätt som regeringen föreslår innebär att förutsättningarna för att någon ska anses jävig kommer att vara uppfyllda oftare. Det kommer alltså inte längre att krävas, att ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för den berörde, utan det bör vara tillräckligt att han eller hon kan antas i en inte oväsentlig utsträckning påverkas av utgången. En sådan förändring fyller också enligt regeringens mening ett reellt behov. Det mycket höga kravet enligt nuvarande ordning att nyttan eller skadan måste vara synnerlig för att jäv ska anses föreligga kan nämligen i vissa fall leda till närmast stötande resultat (jfr Förvaltnings- rättsutredningens betänkande SOU 1983:73 s. 76).

Den nya förvaltningslagen bör, liksom den nuvarande, sträcka ut tillämpningsområdet för bestämmelserna om partsjäv och intressejäv till att omfatta också sådana fall då det inte är handläggaren själv utan någon närstående till honom eller henne som berörs av ärendet på det ovan beskrivna sättet. De nya bestämmelserna om s.k. närståendejäv bör dock ges en utformning som är mera anpassad till nutida samlevnadsförhåll- anden. Regeringen anser att detta lämpligen och enklast görs genom att man avstår från att i lagtexten särskilt ange vissa släktskapsförhållanden som i förhållande till handläggaren så att säga automatiskt ska betecknas som närståendejäv och aktualisera en tillämpning av bestämmelsen. En sådan utformning innebär en något mera förutsättningslös bedömning vid tillämpningen jämfört med vad som gäller enligt nuvarande bestäm- melser. Till skillnad från Lunds universitet bedömer regeringen inte att en sådan modernisering riskerar att leda till tillämpningsproblem eller annars få någon större praktisk betydelse i sak.

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 Ställföreträdarjäv och ombudsjäv

Bestämmelserna om jäv i den nya förvaltningslagen bör även innehålla motsvarigheter till förvaltningslagens bestämmelser om s.k. ställföre- trädarjäv och ombudsjäv.

De skäl som regeringen ovan anför i fråga om partsjäv och intressejäv (med anslutande närståendejäv) är i lika hög grad relevanta när det gäller någon som är ställföreträdare för den som är part i ett ärende eller för någon annan som kan antas bli påverkad av ett beslut i en inte oväsentlig utsträckning. Bestämmelsen i fråga om sådant jäv bör följaktligen utformas på motsvarande sätt.

Enligt 11 § FL gäller olika regler beroende på om handläggaren är ställföreträdare eller ombud för eller betalt biträde åt någon som agerar i ett ärende. Jävsformen ställföreträdarjäv inkluderar också ett närstående- jäv. När det gäller ombudsjäv inbegriper nuvarande bestämmelser inte något närståendejäv utan bestämmelserna tar enbart sikte på sådana fall då handläggaren själv uppträder som ombud. En handläggare blir alltså jävig om någon som är närstående till handläggaren uppträder i ärendet som ställföreträdare för ett bolag, men inte om samma person som advokat företräder samma bolag med stöd av en generalfullmakt. Frågan om huruvida jäv ska anses föreligga i de senare närståendefallen får enligt gällande rätt i stället avgöras med tillämpning av den s.k. general- klausulen i 11 § första stycket 5 FL.

Utredningen föreslår en förenkling i förhållande till gällande rätt som innebär att bestämmelserna i den nya lagen om ombudsjäv och ställföre- trädarjäv synkroniseras och att regleringen utvidgas något, bl.a. så att båda situationerna inkluderar ett närståendejäv. I sak innebär förslaget också att även den som tidigare har varit ställföreträdare blir jävig samt att ombudsjävet inte längre begränsas till den sakfråga som det aktuella ärendet avser. Ingen remissinstans invänder mot en sådan synkronisering och utvidgning. Regeringen anser att bestämmelserna om ombudsjäv och ställföreträdarjäv därför lämpligen bör utformas enligt den modell som föreslås ovan i fråga om partsjäv och intressejäv. Det bör alltså direkt av lagtexten framgå att jäv föreligger om handläggaren själv eller någon närstående till honom eller henne representerar, eller tidigare har representerat, någon som är part i ärendet eller som kan antas i en inte oväsentlig utsträckning påverkas av beslutet i ärendet.

När det gäller s.k. biträdesjäv vid sådant biträde som lämnas mot ersättning instämmer regeringen i utredningens bedömning att någon motsvarighet till den nuvarande regeln i förvaltningslagen inte bör tas in i den nya förvaltningslagen. Ett obetalt engagemang för någons sak som grundas på ideella skäl kan i minst lika hög grad ge upphov till tvivel om handläggarens förmåga att vara opartisk. Någon särskild jävsregel för detta fall finns emellertid inte i det nuvarande systemet, utan situationen omfattas av generalklausulen. I stället för att även införa en särskild jävsregel som tar sikte på ett biträdes ideella engagemang för någons sak, bör samtliga frågor om biträdesjäv lösas inom ramen för den generalklausul som regeringen behandlar nedan i detta avsnitt. Till skill- nad från Lunds universitet anser regeringen inte att en sådan lösning riskerar att leda till tillämpningsproblem

Tvåinstansjäv

Den som hos en högre myndighet tar del i handläggningen av ett ärende som gäller frågor som han eller hon tidigare har kommit i kontakt med som handläggare hos en underordnad myndighet, kan enligt 11 § första stycket 3 FL drabbas av s.k. tvåinstansjäv. Syftet med denna jävsgrund är att utesluta att den som ska handlägga ärendet i överinstansen redan har skapat sig en uppfattning om hur frågorna ska hanteras och därför har svårt för att agera förutsättningslöst och objektivt. Regeringen anser att nuvarande bestämmelser om tvåinstansjäv bör föras över till den nya förvaltningslagen med vissa justeringar.

Utredningen föreslår i förenklingssyfte att den nya lagen inte i sak bör särskilt referera till institutet underställning, dvs. när en myndighet ger in sitt beslut till en annan myndighet för att den andra myndigheten ska pröva det, eftersom detta institut numera är i stort sett avskaffat. Frågor om jäv i en underställningssituation bör enligt utredningen i stället prövas med tillämpning av generalklausulen. Förvaltningsrätten i Malmö invänder mot detta och anför att det bör framgå av lagtexten att tillämpningsområdet för tvåinstansjäv omfattar även sådana ärenden i överinstansen som inleds efter underställning. Regeringen anser i likhet med utredningen att det finns skäl att förenkla regleringen, som – utöver underställning – tar sikte på sådana ärenden i överinstansen som inleds genom ett överklagande eller på grund av tillsyn över en annan myndighet. Som Förvaltningsrätten i Malmö är inne på bör detta dock inte ske genom en ändring i sak av tillämpningsområdet i förhållande till den nuvarande bestämmelsen. Utredningen framhåller att grundidén med nuvarande reglering är att förhindra att någon genom att medverka i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska överpröva. Regeringen föreslår att lagtexten utformas på ett sätt som tydligt ger uttryck för detta. En sådan lösning tillgodoser behovet av förenkling samtidigt som det inte råder någon tvekan om att de situationer som anges i nuvarande bestämmelse omfattas av den nya regleringen.

Enligt gällande ordning är det handläggarens tidigare deltagande i den slutliga handläggningen av ett ärende inom en annan myndighet ”som rör saken” i det aktuella ärendet, som är den jävsgrundande omständigheten.

Denna bestämning har medfört tillämpningsproblem, t.ex. när det gäller frågor om ”sakens identitet” och andra liknande frågor av mer processu- ell karaktär. För att undvika motsvarande tillämpningsproblem i fram- tiden anser regeringen att det från förvaltningsrättsliga utgångspunkter är lämpligare att använda det något mindre snäva ordet ”fråga” då man beskriver vad handläggaren sysslar med i de båda instanserna. Bestäm- melsen bör därför utformas i enlighet med detta.

Som Länsstyrelsen i Gotlands län uppmärksammar finns det situa- tioner som i sak liknar tvåinstansjäv, men som kan uppkomma vid hand- läggningen i en och samma instans. Det gäller t.ex. frågor om rättelse av beslut och vid handläggning av ärenden som har ett visst sakligt samband med varandra. Frågor om jäv i dessa fall får prövas enligt den s.k. generalklausulen, som regeringen behandlar nedan.

Prop. 2016/17:180

Prop. 2016/17:180 Generalklausulen

Även den nya förvaltningslagen bör innehålla en s.k. generalklausul, dvs. en bestämmelse som fångar upp sådana situationer som inte direkt omfattas av de ovan behandlade jävsgrunderna, men där det finns någon annan särskild omständighet som gör att handläggarens opartiskhet ändå med fog kan ifrågasättas (s.k. delikatessjäv). I propositionen till 1971 års förvaltningslag nämndes några exempel på fall som bör bedömas enligt den generalklausul som för närvarande finns i 11 § första stycket 5 FL. De exempel som nämndes var att någon är uppenbar vän eller ovän med den som är part, ekonomiskt beroende av en part eller intressent eller är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30 del 2 s. 343 och 356). Den nuvarande generalklausulen fyller sitt syfte väl och har inte medfört några kända tillämpningsproblem. Regeringen föreslår därför att den nuvarande regleringen i sak förs över oförändrad till den nya lagen.

När kan myndigheten bortse från jäv?

Frågor om jäv bör kunna aktualiseras enbart i de fall som en handläggare har en åtminstone teoretisk möjlighet att handla subjektivt och partiskt. Det finns därför behov av en bestämmelse som gör det möjligt för en myndighet att i vissa fall bortse från jäv. Den nuvarande bestämmelsen i 11 § andra stycket FL om bortseende från jäv, som uttryckligen ska tillämpas mycket restriktivt, tar sikte på sådana fall där handläggaren saknar varje möjlighet att låta sig påverkas av några ovidkommande omständigheter.

I propositionen till 1971 års förvaltningslag nämndes bl.a. hand- läggarens befattning med rena serviceärenden som exempel på sådana fall. Andra fall som nämndes var sådana registreringsärenden och ären- den om löneutbetalning som är helt rutinartade och inte kräver några överväganden av den arten att fråga kan uppkomma om partiskhet eller opartiskhet (prop. 1971:30 del 2 s. 343–344, 350–351 och 356–357).

Den nuvarande bestämmelsen om bortseende från jäv har i praktiken fungerat bra. Regeringen anser i likhet med utredningen att motsvarande bestämmelse i den nya lagen därför bör utformas på samma sätt.

8.5.3Verkan av jäv

Regeringens förslag: Den som är jävig får inte ta del i handlägg- ningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt.

Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta till myndigheten.

En myndighet ska pröva en jävsfråga så snart som möjligt.

Utredningens förslag överensstämmer i sak i allt väsentligt med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post- och telestyrelsen, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och Lunds universitet, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invänd- ning.

Stockholms tingsrätt framhåller att domstolarna numera är organiser- ade i större enheter och att det förmodligen är synnerligen ovanligt att den som jävsfrågan gäller också måste delta i prövningen av denna fråga. Enligt tingsrätten bör man därför överväga att avstå från att reglera frågan. Kammarrätten i Sundsvall ifrågasätter om utredningens förslag i fråga om utförande av sådana uppgifter som måste fullgöras för att und- vika ”olägligt dröjsmål” i handläggningen, speglar den restriktiva tillämpning som utredningen har avsett. Länsstyrelsen i Gotlands län för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestäm- melsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

Obehörighet och närvaroförbud för den som är jävig

Den självklara konsekvensen av jäv är att den som är jävig inte får ta del i handläggningen av det aktuella ärendet. Denna huvudregel bör komma till uttryck i den nya förvaltningslagen. Enligt 12 § första stycket andra meningen FL får den som är jävig dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov. Den nuvarande regleringen innehåller alltså en ventil som tar sikte på sådana fall där någon annan inte inom rimlig tid kan ersätta den som jävet gäller. I en sådan situation kan den jäviga handläggaren formellt vidta alla åtgärder som hand- läggningen kräver, inbegripet att slutföra ärendet och fatta beslut i detta. Att befogenheterna gjorts så omfattande har i propositionen till 1971 års förvaltningslag motiverats med att vissa beslut inom förvaltningen, exempelvis på ordnings- och säkerhetsområdet, kan behöva fattas så snabbt att ersättarens ankomst inte kan avvaktas (prop. 1971:30 del 2 s. 344 och 357).

Enligt regeringens mening är det rimligt att det finns en bestämmelse som kan hindra att handläggningen av ett angeläget ärende helt blockeras till följd av en uppkommen jävssituation. Även den nya förvaltnings- lagen bör därför innehålla en bestämmelse om en sådan ventil. Man bör dock kunna utgå från att myndigheterna har en sådan organisation och bemanning att en tillämpning av ventilen inte aktualiseras annat än i sällsynta undantagsfall. Som Kammarrätten i Sundsvall är inne på bör ventilen också utformas så att det tydligt framgår att den är avsedd att tillämpas mycket restriktivt. Regeringen föreslår därför att det i lagtexten anges att det handlar om att utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt.

I propositionen till 1971 års förvaltningslag behandlades frågan om hur man bör göra om flera personer ska delta i handläggningen av ett ärende och någon av dem visar sig vara jävig. Det anfördes att det är naturligt att den som är jävig i ett sådant fall lämnar sammanträdeslokalen. Departe- mentschefen ansåg dock att det inte behövdes någon uttrycklig bestäm- melse om detta (prop. 1971:30 del 2 s. 357). Utredningen konstaterar att

Prop. 2016/17:180

100

ett sådant förhållningssätt från den jäviges sida inte alltid upprätthålls och anser att det bör införas en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen om att den som är jävig inte får närvara när ärendet avgörs. Regeringen delar denna uppfattning och föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta.

En särskild situation som bör uppmärksammas är att den jävige ibland känner till vissa objektiva fakta som kan vara av betydelse i ärendet. Om myndigheten anser att den behöver ha tillgång till uppgifterna måste dessa kunna lämnas muntligen. Den jävige uppträder då närmast i egenskap av sakkunnig och ska naturligtvis lämna sammanträdeslokalen så snart uppgifterna har förts fram. Bestämmelsens utformning bör inte hindra ett sådant förfarande.

Till skillnad från Länsstyrelsen i Gotlands län anser regeringen inte att det finns anledning att överväga en utformning av lagtexten som ligger närmare nuvarande reglering i 12 § första stycket FL.

En anmälan om jäv ska göras omedelbart

De omständigheter som kan grunda jäv är av naturliga skäl ofta inte kända av någon annan än den som jävet gäller. Följaktligen måste det i första hand vara den jävige själv som ska uppmärksamma myndigheten på detta genom att göra en anmälan. Regeringen föreslår därför att det i den nya förvaltningslagen tas in en bestämmelse som motsvarar vad som för närvarande gäller enligt i 12 § andra stycket FL.

I ett avseende bör dock den nya regleringen innebära en viss skärpning. Det är angeläget att en anmälan om omständigheter som kan antas grun- da jäv görs så fort som möjligt. Det bör därför i förvaltningslagen införas ett krav på att en anmälan av en jävsfråga ska göras omedelbart.

Jävsfrågor ska prövas så snart som möjligt

Om en jävsfråga har aktualiserats utan att den som jävet gäller på eget initiativ har lämnat handläggningen och bytts ut mot någon annan hand- läggare, ska myndigheten enligt nuvarande bestämmelser i 12 § tredje stycket FL snarast besluta i jävsfrågan. Utredningen föreslår att detsam- ma ska gälla enligt den nya förvaltningslagen. Som Länsstyrelsen i Got- lands län är inne på – och i linje med vad som anförs ovan om att en anmälan om jäv bör göras omedelbart – anser regeringen emellertid att alla frågor om jäv bör prövas så snart som möjligt, dvs. oavsett anled- ningen till att en sådan fråga har aktualiserats hos myndigheten. Det finns dock inte skäl att i lagen närmare ange i vilka fall som en sådan prövning bör leda fram till ett särskilt beslut. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med detta.

Vidare innebär bestämmelserna i 12 § tredje stycket FL om verkan av jäv att handläggaren får delta i prövningen av jävsfrågan endast om det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt. Stockholms tingsrätt uppmärksammar att det särskilt inom större myndigheter är ovanligt att den som jävsfrågan gäller också måste delta i prövningen av denna fråga. Tingsrätten ifrågasätter därför behovet av en sådan reglering. Med hän- syn till att förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser om för- farandet, som ska tillämpas inom de flesta delarna av förvaltningen – och

även av små myndigheter – anser regeringen dock att en motsvarighet till Prop. 2016/17:180 nuvarande bestämmelse bör finns med i den nya lagen. Bestämmelsen

bör därför utformas i enlighet med detta.

Någon motsvarighet till nuvarande förbud mot att överklaga beslut i jävsfrågor bör däremot inte införas i den nya lagen. Som regeringen utvecklar i avsnitt 15.2.4 bör sådana beslut tvärtom kunna överklagas.

9 Åtgärder mot långsam handläggning

9.1Nuvarande reglering

Rätten till rättsmedel och domstolsprövning inom skälig tid

Enligt artikel 13 i Europakonventionen, som gäller som svensk lag (se avsnitt 5.8), ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga men för att ett rättsmedel ska vara effektivt i konventionens mening krävs att den nationella regleringen medger reella möjligheter till prövning av den konventionsfråga som berörs i ett klagomål, att den enskilde har praktiska möjligheter att utnyttja rättsmedlet och att gottgörelse kan lämnas vid en eventuell konventionskränkning (H. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Norstedts Juridik 5 uppl. 2015, s. 539). Av artikel 6.1 i Europakonventionen följer vidare att var och en ska vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot henne eller honom för brott. I artikeln regleras alltså dels den grundläggande rätten till domstolsprövning i vissa situationer, dels rätten till en sådan prövning inom skälig tid.

Även unionsrätten innehåller grundläggande bestämmelser om rätt till domstolsprövning och ett effektivt rättsmedel. Enligt artikel 47 i EU:s rättighetsstadga har var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln. Var och en har vidare rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag (se även avsnitt 5.8).

Av 2 kap. 11 § andra stycket RF följer att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att innebörden av uttrycket skälig tid framgår av praxis från både svenska domstolar och Europadomstolen och att regleringen i grundlag inte syftade till att åstadkomma någon ändring av gällande rättsläge (prop. 2009/10:80 s. 161). Någon absolut rätt till domstolsprövning av frågor av visst slag följer dock inte av grundlag på samma sätt som enligt Europa- konventionen.

Rätten till en rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europa-

konventionen uppkommer först när det föreligger en reell och seriös tvist

101

Prop. 2016/17:180 om en civil rättighet eller skyldighet (König mot Tyskland, Serie A nr 27

	s. 33 f., § 98, 28 juni 1978; Morscher mot Österrike, nr 54039/00, § 38,
	5 februari 2004; Nowicky mot Österrike, nr 34983/02, § 47, 24 februari
	2005). Rätten till domstolsprövning föreligger även när någon anklagats
	för ett brott på ett så tydligt sätt att det påverkar dennes situation. När det
	är nödvändigt att ett förvaltningsbeslut fattas innan ett mål inleds i en
	domstol är den avgörande tidpunkten för beräkning av den tid förfarandet
	tagit vanligen den dag då förvaltningsmyndigheten fattar ett avslags-
	beslut i förvaltningsärendet (se t.ex. Hellborg mot Sverige, nr 47473/99,
	§ 59, 28 februari 2006). Sluttidpunkten för beräkning av fristen är den
	tidpunkt då det finns ett domstolsavgörande som har fått laga kraft.
	Rätten till domstolsprövning inom skälig tid aktualiseras alltså normalt
	inte förrän myndigheten har meddelat ett överklagbart beslut. Den grund-
	läggande rätten till domstolsprövning av en civil rättighet eller skyldighet
	måste dock också garanteras på ett effektivt sätt. Om rätten till domstols-
	prövning blir illusorisk på grund av att en myndighet dröjer med att fatta
	beslut så länge att den enskilde i praktiken mister rätten till domstols-
	prövning, trots att det enligt nationella författningar finns en principiell
	möjlighet att överklaga beslutet, kan en kränkning av artikel 6.1 i
	Europakonventionen föreligga. Den enskilde ska enligt artikel 13 i
	Europakonventionen också ha tillgång till ett effektivt rättsmedel vid
	konventionskränkningar. Artikel 13 sträcker sig dock inte så långt att
	konventionsparterna är skyldiga att tillhandahålla en möjlighet för
	enskilda att få frågan om den grundläggande rätten till domstolsprövning
	har kränkts prövad i den ordning som anges i artikel 13, se Kudla mot
	Polen, nr 30210/96, § 151, 26 oktober 2000. (Se även t.ex. A m.fl. mot
	Storbritannien [GC], nr 3455/05, § 135, 19 februari 2009. Närmare om
	lex specialis, se SOU 2010:87 s. 170 med hänvisningar samt P. van Dijk,
	F. van Hoof, A. van Rijn & L. Zwaak, Theory and Practice of the
	European Convention on Human Rights, Intersentia 4 uppl. 2006,
	s. 1017–1021).
	Konventionsparternas åtagande att säkerställa åtnjutandet av de
	grundläggande fri- och rättigheterna inom sina respektive jurisdiktioner
	(artikel 1) och den enskilda klagorätten enligt Europakonventionen
	(artikel 34) utgår från principen om subsidiaritet. Denna princip bygger
	på tanken att staten ska ha en möjlighet att dels förhindra att en
	konventionskränkning inträffar, dels gottgöra den enskilde för en
	konventionskränkning som redan har inträffat. Frågan om gottgörelse ska
	kunna prövas nationellt innan ett klagomål prövas av Europadomstolen
	(se t.ex. Selmouni mot Frankrike [GC], nr 25803/94, § 74, 28 juli 1999).
	Kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel enligt artikel 35.1 i
	Europakonventionen innebär vidare i normalfallet att enskilda åtminstone
	måste ha tagit upp och i sakligt hänseende argumenterat i fråga om en
	konventionskränkning inför en nationell myndighet som kan erbjuda
	gottgörelse, om en sådan finns, för att klagomålet i Europadomstolen inte
	ska avvisas. På motsvarande sätt syftar artikel 13 till att ge enskilda en
	möjlighet att få gottgörelse för en konventionskränkning i den egna
	staten innan de är tvungna att gå till en internationell domstol i samma
	syfte. Det ligger därför väl i linje med konventionsregleringens syfte att
	konventionsstaterna ser till att det finns rättsmedel både för att i
102	möjligaste mån förhindra att en kränkning av rätten till domstolsprövning

uppkommer och för att ge gottgörelse (”just satisfaction” enligt artikel 41 Prop. 2016/17:180 i konventionen) när en kränkning väl har skett.

I Europadomstolens praxis rörande långsam handläggning i nationella domstolar betonas värdet av preventiva rättsmedel som kan användas för att påskynda ett förfarande och därmed leda till att en kränkning undviks. Domstolen ser positivt på att sådana rättsmedel införs vid sidan av sådana kompensatoriska rättsmedel som kan användas i efterhand för att ge gottgörelse vid uppkomna kränkningar (se t.ex. Scordino mot Italien (nr 1) [GC], nr 36813/97, § 183, 29 mars 2006; Chocchiarella mot Italien [GC], nr 64886/01, § 74, 29 mars 2006; Sürmeli mot Tyskland [GC], nr 75529/01, § 100, 8 juni 2006). Mot bakgrund av denna praxis antog Europarådets ministerkommitté 2010 en rekommendation som uppmanar konventionsparterna att vidta åtgärder för att se till att förfaranden som omfattas av artikel 6 avslutas inom skälig tid (CM/Rec [2010]3 of the Committee om Ministers to member states on effective remedies for excessive length of proceedings).

Tillsyn över förvaltningsmyndigheterna

Riksdagens ombudsmän (JO) har i uppdrag att granska att statliga och kommunala myndigheter och andra som har ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning följer de författningar som styr deras arbete. Tillsynen omfattar inte alla offentliga organ. Den omfattar t.ex. inte regeringen och vissa myndigheter under riksdagen. Den omfattar inte heller riksdagens ledamöter eller ledamöterna i kommunala beslutande församlingar. JO:s tillsyn bedrivs bl.a. genom prövning av klagomål från enskilda och inriktas särskilt mot författningar som berör enskildas rättigheter och skyldigheter i förhållande till myndigheter och andra som har anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning. JO kan även inleda tillsyn på eget initiativ, exempelvis efter inspektioner som genomförs på myndigheter. JO är en extraordinär institution i den meningen att JO dels är helt fristående från andra statsorgan, dels själv avgör vilka ärenden som ska behandlas. JO har således inte någon skyldighet att pröva ett klagomål som kommer in. Detta är en viktig förutsättning för JO:s verksamhet men samtidigt något som medför att tillsynen ur den enskildes synvinkel kan uppfattas som ett mindre effektivt medel för att åstadkomma rättelse om en myndighet inte fullgör sina författningsenliga skyldigheter. I sammanhanget kan noteras att antalet klagomål från enskilda hos JO har ökat med drygt 50 procent sedan början av 2000-talet.

Rutinerna vid handläggningen av klagomål innebär att JO i princip bara tar upp ärenden som avser förhållanden som inte ligger mer än två år bakåt i tiden. JO:s tillsynsbefogenheter begränsas vidare av bl.a. regeringsformens bestämmelser om förvaltningens självständighet. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF innebär således att JO inte får ge direktiv om hur ett ärende hos en förvaltningsmyndighet i ett enskilt fall ska avgöras. JO kan inte heller ändra en myndighets beslut. Däremot kan JO uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller

olämplig. JO:s kritik kan t.ex. avse handläggningen av ett visst ärende.

103

Prop. 2016/17:180 Av lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän följer vidare att JO som särskild åklagare får väcka åtal mot en befatt- ningshavare som, genom att åsidosätta det ansvar som vilar på henne eller honom i anställningen eller uppdraget, har begått någon annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Denna befogenhet utnyttjas dock sällan av JO. Det sker normalt högst vid något eller ett par tillfällen per år.

Om en myndighetsföreträdare genom att åsidosätta det ansvar som vilar på henne eller honom i anställningen eller uppdraget har gjort sig skyldig till ett fel som kan föranleda en sanktion genom ett disciplinärt förfarande, får JO göra en anmälan om det till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Det är dock endast i begränsad omfattning som JO gör sådana anmälningar. Om JO i stället anser att det finns skäl att avskeda eller stänga av en myndighetsföreträdare från sin anställning på grund av en brottslig gärning eller på grund av grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han eller hon göra anmälan om det till den som har befogenhet att besluta om en sådan åtgärd.

Tillsyn över att förvaltningsmyndigheterna följer lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden utövas även av Justitie- kanslern (JK). Regleringen om JK:s tillsynsuppdrag och tillsynsbefogen- heter överensstämmer i stora drag med den reglering som gäller för JO (lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn). JK:s tillsyn omfattar dock inte myndigheter under riksdagen. Till skillnad från JO omfattar JK:s rätt att väcka åtal även tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. JK bedriver sin tillsynsverksamhet främst med inriktningen att upptäcka systematiska fel och brister i den offentliga förvaltningen. Tillsynen är extraordinär. I likhet med JO har JK således inte någon skyldighet att pröva samtliga klagomål som kommer in till myndigheten. JK får varje år från de statliga myndigheterna under regeringen del av förteckningar över äldre balanserade ärenden (29 § myndighetsförordningen). Denna information kan bl.a. ligga till grund för ställningstaganden i myndig- hetens inspektionsverksamhet gällande långsam handläggning.

Den gällande ordningen innebär att någon särskild ordinär tillsyn inte utövas för att se till att myndigheterna fullgör skyldigheten att handlägga förvaltningsärenden snabbt och effektivt.

Enskildas möjligheter att angripa långsam handläggning

Om handläggningen av ett förvaltningsärende drar ut på tiden kan den enskilde enligt gällande ordning, vid sidan av att stöta på hos myndig- heten för att få ett avgörande, göra en anmälan hos JO eller JK med klagomål om det sätt på vilket ärendet handlagts. Som nämns ovan har emellertid varken JO eller JK någon skyldighet att ta upp och pröva en sådan anmälan. Tillsynsbefogenheterna är också begränsade av bestäm- melser i grundlag om myndigheternas självständighet vid rättstillämp- ningen i ett enskilt fall. Om en anmälan tas upp till prövning, kan tillsynen leda till att kritik uttalas mot hur myndigheten har handlagt ärendet och i kvalificerade fall även leda till åtal för tjänstefel. Vid ett konstaterande av att handläggningstiden är otillbörligt lång kan dock var-

ken JO eller JK tvinga fram ett snabbt avgörande från myndighetens sida.

104

Om en statlig eller kommunal myndighet inte följer de föreskrifter som Prop. 2016/17:180 gäller för den offentliga verksamheten kan myndighetens åtgärder i vissa

fall ge upphov till skadeståndsskyldighet för det allmänna gentemot en enskild. Av 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) följer att staten eller en kommun ska ersätta personskada, sakskada och ren förmögen- hetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighets- utövning i sådan verksamhet som staten eller kommunen svarar för. Av punkt 2 i samma paragraf följer att staten eller kommunen också ska ersätta skada som uppkommer på grund av att någon, genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, allvarligt kränks genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. Om dessa förutsättningar för skadeståndsskyldighet inte är uppfyllda följer av praxis att staten eller en kommun i stället kan vara ersättningsskyldig för ideell skada som uppkommer till följd av en kränkning av någons fri- och rättigheter enligt Europakonventionen (se bl.a. NJA 2005 s. 462, NJA 2009 s. 463 och NJA 2009 N 70). Sådan skadeståndsskyldighet kan föreligga t.ex. om den enskildes rätt till domstolsprövning inom skälig tid har kränkts och han eller hon inte kan gottgöras för kränkningen på något annat sätt, t.ex. genom strafflindring i det enskilda fallet (NJA 2012

s.1038 I och II).

En fråga om skadestånd på grund av långsam handläggning och

underlåtenhet att meddela beslut kan aktualiseras i ett mål om skadestånd i allmän domstol. En sådan fråga kan också uppkomma – när det gäller statens ansvar – i JK:s verksamhet med frivillig skadereglering enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. För att ersättning för ideell skada ska betalas på grund av kränkning av rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen i ett fall när handläggningen av ett förvaltningsärende dragit ut på tiden oskäligt länge torde normalt krävas att fördröjningen av avgörandet har varit av mera kvalificerat slag (se t.ex. JK:s beslut 2009-02-10, dnr 5969- 08-40).

9.2Behov av åtgärder mot långsam handläggning

Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att stärka enskildas möjligheter att få en effektiv prövning av frågan om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls oskäligt länge.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser ställer sig bakom utred-

ningens bedömning i fråga om vikten av att ärenden handläggs utan oskälig tidsåtgång. Flera av dem anser också att utredningen har visat på ett behov av åtgärder för att motverka risken för omotiverat långsam ärendehandläggning hos myndigheterna. Justitiekanslern framhåller bl.a. att möjligheten att i efterhand betala ekonomisk ersättning som gott- görelse för en överträdelse av Europakonventionen sällan ensamt kan utgöra ett tillfredsställande system för att garantera den enskildes kon- ventionsrättigheter. Många remissinstanser framför dock samtidigt kritik från skilda utgångspunkter mot utformningen av utredningens förslag.

105

Prop. 2016/17:180

106

Skälen för regeringens bedömning

Vikten av att förvaltningsärenden avgörs utan oskälig fördröjning

Rätten för enskilda att få sitt ärende behandlat så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerhetens krav eftersätts slås i förvalt- ningslagen fast som ett allmänt krav på handläggningen av ärenden. I förarbetena till 7 § FL framhålls emellertid även att kraven på snabbhet inte får överdrivas så att det uppkommer en konflikt med rimliga krav på noggrannhet (prop. 1985/86:80 s. 16–17, 24 och 62).

Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter handlägger tillsam- mans varje år ett mycket stort antal ärenden. Även om handläggnings- tiderna i det stora flertalet fall ligger klart inom ramen för vad som måste anses godtagbart med hänsyn till de krav som kan ställas på såväl snabb- het som noggrannhet, förekomer åtskilliga exempel på fall då ärende- handläggningen har dragit ut på tiden oskäligt länge. Det finns stora variationer när det gäller förvaltningsärendens art och komplexitet. Den tid det tar för en förvaltningsmyndighet att handlägga ett ärende kan således variera från något fåtal minuter till någon dag och upp till ett år eller i vissa fall ännu längre tid. Med hänsyn till detta är det inte möjligt att ange någon genomsnittlig normaltid för ärendehandläggning som kan tjäna som en tumregel för alla typer av förvaltningsärenden. Däremot kan det ofta finnas utrymme för en myndighet att ange inom vilken tid man typiskt sett kan förvänta sig ett slutligt avgörande när det gäller ett visst ärendeslag. Det gäller framför allt i fråga om ärenden som hanteras i stora mängder, när behövliga utredningsåtgärder normalt kan bedömas på förhand med någorlunda stor säkerhet och när tillgängliga resurser och tillströmningen av ärenden är förhållandevis konstant eller i vart fall förutsebar. Om det inträffar någon omständighet som medför att ärendetillströmningen plötsligt ökar markant, kan mer eller mindre tillfälliga förändringar av den genomsnittliga handläggningstiden dock uppkomma. Detta illustreras exempelvis av de förutsättningar som emellanåt kan gälla vid ärendehandläggningen i t.ex. Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas verksamhet i samband med stora migrations- strömmar i världen. Andra omständigheter som kan påverka handlägg- ningstiderna är organisationsförändringar och större personalomsätt- ningar inom en myndighet. Handläggningstidens längd torde dock i fler- talet fall i första hand påverkas av hur komplicerade ärendena är att utreda, hur snabba parterna är med att tillhandahålla behövligt underlag för myndighetens prövning, hur många parter handläggningen involverar och liknande omständigheter som påverkar ärendets omfattning. Det förekommer även att handläggningstiderna är beroende av besluts- processerna i andra organ. Så är fallet t.ex. när det gäller olika stödformer inom ramen för EU:s jordbruksstöd.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att ärenden handläggs på ett sätt som innebär att de blir tillräckligt utredda, att parternas intressen tillgodoses på ett rimligt sätt, att sakligt korrekta avgöranden alltid eftersträvas och att besluten är motiverade. För att enskildas rätt ska tas till vara krävs emellertid regelmässigt också att ärendena avgörs utan oskälig fördröjning. Om beslutet i ett ärende har stor inverkan på den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden har den enskilde normalt anledning att ställa höga krav på snabbhet vid handläggningen.

Det gäller t.ex. när den enskilde är beroende av ett beslut om ekonomiskt Prop. 2016/17:180 stöd från det allmänna för sin försörjning (se t.ex. JO:s beslut 2010-06-03

i ärende 4184-2009). Att behöva vänta lång tid på ett myndighetsbeslut som gäller en sådan fråga kan, som framhållits i den nuvarande lagens förarbeten, skapa både otrygghet och personligt lidande för den enskilde och i vissa fall även få till följd att den enskilde drabbas av ekonomisk förlust (bet. KU 1985/86:21 s. 9–10). Om längre förseningar blir vanligt förekommande i verksamheten kan handläggningen i förlängningen även undergräva allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen i stort.

Som utredningen anmärker förtjänar det att framhållas att överdrivna förhoppningar om snabba avgöranden inte sällan kan grusas av helt legitima skäl. Det är framför allt när ett avgörande fördröjs på grund av längre tids passivitet från myndigheternas sida – när inga åtgärder vidtas i syfte att nå målet att avsluta handläggningen – som kritik kan riktas mot handläggningstidernas längd. Sådana fördröjningar kan ha flera olika orsaker. I undantagsfall kan de ha sin grund i allvarlig misskötsel från en enskild tjänstemans sida. En mindre ovanlig situation kan vara att ett ärende har blivit nedprioriterat och därefter kommit att bli liggande oskäligt länge utan åtgärd. I åter andra fall kan grunden till oskäligt långa handläggningstider i huvudsak vara en kombination av myndighetens totala arbetsmängd och dess tillgängliga resurser.

Ett snabbt och effektivt förfarande förutsätter med andra ord inte bara en väl utformad förfarandereglering. Det krävs också en lämpligt utformad myndighetsorganisation, välutbildade myndighetsföreträdare och tillräckliga ekonomiska resurser.

Långsam handläggning är ett reellt problem i svensk förvaltning

Av utredningens undersökning framgår att myndigheterna i en relativt stor andel av de fall som anmäls till JO får kritik för att handläggningen har dragit ut på tiden. Under åren 2006–2008 inkom varje år mellan cirka 500 och 600 klagomål avseende långsam handläggning. Det stora fler- talet klagomål rör förvaltningsmyndigheterna. Endast 6–7 procent av fallen rör handläggningen i domstolarna. I genomsnitt 26–27 procent av anmälningarna under angiven tidsperiod resulterade i kritik från JO:s sida (SOU 2010:29 s. 291–294). Av uppgifter som inhämtats från JO framgår att antalet ärenden om långsam handläggning som den myndigheten handlagt i tiden därefter fram till och med 2015 uppgått till som högst drygt 750 (2015) och som lägst drygt 350 (2012). Andelen ärenden som avslutats med kritik har varierat och över tid successivt minskat. Som mest kritiserades myndigheterna i 30 procent av fallen (2009) och som minst i 11 procent av fallen (2015).

Av JO:s beslut i granskningsverksamheten framkommer att skälen till uppkomna dröjsmål vid ärendehandläggningen är av varierande slag. I många av de ärenden som refereras i ämbetsberättelsen synes i huvudsak omständigheter som stor arbetsbörda, bristande resurser, personal- omsättning och rekryteringsproblem vara grunden till svårigheterna för myndigheterna att avgöra ärenden med den snabbhet som krävs enligt bl.a. förvaltningslagen. Den bilden bekräftas också i JO:s remissvar i

detta lagstiftningsärende. Av JO:s ämbetsberättelse framkommer också

107

Prop. 2016/17:180 att särskilda problem kan uppkomma i samband med en större omorganisation av den statliga förvaltningen. Stor arbetsbörda och krav på prioriteringar inom den offentliga förvaltningens verksamhet kan i viss mån medföra att det kan framstå som försvarbart att hand- läggningstiden blir något längre i vissa ärenden än vad som annars objektivt sett framstår som motiverat. Sådana omständigheter kan dock aldrig motivera att myndigheten är helt passiv och låter bli att handlägga ärenden över huvud taget (se t.ex. JO 2010/11 s. 476, JO 2011/12 s. 532 och JO 2014/15 s. 573). Som JO återkommande har framhållit, exempel- vis vid sin granskning av polismyndigheternas brottsutredande verksam- het, får krav på prioriteringar inte heller leda till att ärenden som inte är prioriterade lämnas helt utan åtgärd under långa perioder (se t.ex. JO 2010/11 s. 146 och JO:s beslut 2009-12-22, dnr 1091-2009).

Det stora flertalet ärenden inom den offentliga förvaltningen handläggs visserligen inom rimliga tidsramar, men när ett avgörande i ett enskilt fall väl fördröjs oskäligt länge är det något som ofta kan påverka enskilda på ett påtagligt sätt. En enskild part har ofta små möjligheter att komma till rätta med problemet i det enskilda fallet. Långa handläggningstider innebär enligt regeringens mening ett reellt problem inom den offentliga förvaltningen.

Det finns behov av ett nytt rättsmedel mot långsam handläggning

Europadomstolen har ansett att den rättspraxis som utbildats i Sverige när det gäller möjligheten att få skadestånd för ideell skada på grund av en konventionskränkning, tillsammans med den skadereglering som sker på frivillig grund inom staten genom JK:s verksamhet, innebär att det numera finns ett effektivt rättsmedel för prövning av ett klagomål från någon som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för en konventionskränkning i Sverige (Eskilsson mot Sverige, nr 14628/08; Eriksson mot Sverige, nr 60437/08, § 52, 12 april 2012). Även om Europakonventionen för närvarande inte kan sägas ställa krav på staten att inrätta ett preventivt rättsmedel av det slag som en möjlighet att föra en särskild talan om långsam handläggning representerar, dvs. ett rättsmedel som ska kunna användas för att komma till rätta med pågående fördröjningar i beslutsprocessen, finns det tendenser i Europadomstolens praxis som pekar på en sådan utveckling. I likhet med utredningen och Justitiekanslern anser regeringen att en möjlighet att i efterhand begära skadestånd eller annan kompensation allt tydligare framstår som otillräcklig.

Även inom EU-rätten går utvecklingen åt samma håll. Fördraget om EU:s funktionssätt erbjuder således ett rättsmedel mot institutionernas passivitet när de har ålagts att vidta åtgärder (artiklarna 265 och 266 i EUF-fördraget). I unionsrättens sekundärrättsakter har det också blivit vanligt att ange bestämda frister för ärendenas avgörande och omedel- bara följder av att tiderna överskrids. Utredningen pekar vidare på att många av Europas länder, bl.a. Island, Tyskland, Österrike, Neder- länderna och Portugal, har regler om någon form av särskild åtgärd mot långsam handläggning medan andra, exempelvis Frankrike, sedan gammalt har upprätthållit principer om konsekvenser av oskäligt lång

108

handläggningstider, t.ex. att ett beslut med ett visst innehåll ska anses ha Prop. 2016/17:180 fattats efter utgången av en bestämd frist.

Enligt regeringens mening finns det mot bakgrund av denna utveckling starka skäl som talar för att den svenska rättsordningen bör innehålla generella regler om någon form av åtgärd mot långsam handläggning. Med hänsyn till de brister som påvisats i samband med den extraordinära tillsynen av förvaltningen när det gäller skyldigheten att handlägga ärenden så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt, anser regeringen att det också finns ett klarlagt behov av att ytterligare stärka enskildas möjlighet att få en effektiv prövning av frågan om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls i onödan. En ordning bör alltså eftersträvas som innebär att det i vårt rättssystem finns mekanismer mot långsam handläggning som kan utnyttjas såväl i preventivt syfte för att förhindra en konventionskräkning som i kompensatoriskt syfte för att säkerställa att enskilda får gottgörelse om en konventionskränkning ändå uppkommer.

9.3Underrättelse om försening

Regeringens förslag: Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. En sådan underrättelse ska innehålla skälen för myndighetens bedömning.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna:	Utredningens	förslag	välkomnas	av
Förvaltningsrätten i Göteborg, Försäkringskassan, Länsstyrelsen i
Gotlands län, Örebro universitet och Post- och telestyrelsen. Även Lunds
universitet är positivt till förslaget. Universitetet för dock fram att en
underrättelse kan vara obehövlig om väntetiden håller sig inom en viss
kortare frist, t.ex. tre veckor. Förvaltningsrätten i Umeå ifrågasätter för
sin del om den föreslagna regleringen fullt ut tillgodoser enskildas
intresse av information och menar att regleringen i stället bör utformas så
att myndigheterna åläggs både att – i inledningsskedet av ett förfarande –
lämna information om den förväntade handläggningstiden och att – då
det står klart att ett ärende försenas – lämna information om dröjsmål i
det enskilda fallet.
Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del riktar kritik
mot förslaget. Några remissinstanser, däribland Migrationsverket,
Försvarsmakten och Länsstyrelsen i Västernorrlands län, menar att
regleringen leder till ökad arbetsbörda för myndigheterna. Luleå kommun
framhåller att förseningar i handläggningen ofta beror på tillfälliga
arbetsanhopningar och inträffade sjukdomsfall eller liknande och att
kravet på underrättelse om förseningar bara kommer att leda till att
handläggningen fördröjs ytterligare. Även Kammarrätten i Sundsvall
ifrågasätter nyttan med bestämmelsen. Flera remissinstanser, däribland
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Pensionsmyndigheten,
Länsstyrelsen i Stockholms län, Fiskeriverket, Sveriges geologiska
undersökning, Statens energimyndighet, Riksarkivet och Arbetsmiljö-
verket, menar att regleringens utformning		kan leda	till tillämpnings-		109

Prop. 2016/17:180 problem. Några av dem efterlyser förtydliganden av vad som avses med

	”väsentligt försenat”. Kammarrätten i Göteborg avstyrker förslaget med
	hänvisning till de svårigheter som kan vara förenade med att avgöra när
	ett avgörande väsentligt kan komma att försenas och till de resurser som
	kommer att krävas för att göra sådana bedömningar.
	Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att myndigheter
	vidtar olika åtgärder för att upplysa allmänheten om inom vilka tidsramar
	ett slutligt avgörande enligt myndighetens uttalade målsättning normalt
	kan förväntas för en viss utpekad ärendetyp. Exempelvis har Försäk-
	ringskassan på sin webbplats beskrivit sitt serviceåtagande när det gäller
	handläggningen av bl.a. föräldrapenningärenden för att tydliggöra vilka
	förväntningar enskilda bör kunna ha i fråga om handläggningstidens
	längd i ett enskilt fall. Riktlinjer för hur långa omloppstider myndighet-
	erna bör ha vid ärendehandläggningen kan också framgå av myndigheter-
	nas regleringsbrev eller i målformuleringar som kommer till uttryck på
	annat sätt. Exempelvis framgår av regleringsbrevet för Sveriges Dom-
	stolar vilka målsättningar som finns i fråga om omloppstid för mål av
	skilda slag i de olika instanserna.
	När myndigheterna har rimliga förutsättningar att bedöma hur lång
	handläggningstid ett visst slags ärende normalt kräver framstår det för
	regeringen som lämpligt att myndigheten också offentliggör sådan
	generell information, t.ex. på myndighetens webbplats. En sådan åtgärd
	kan bidra till att minska risken för att enskilda ska drabbas av onödiga
	rättsförluster på grund av orealistiska förväntningar om hur snabbt hand-
	läggningen av ett ärende kan avslutas. I många fall torde möjligheterna
	att lämna sådan generell information dock vara begränsade. Det kan t.ex.
	gälla i fråga om omfattande flerpartsärenden med komplicerade sak-
	förhållanden att utreda. När det inte är möjligt att lämna en någorlunda
	säker uppgift om den uppskattade normaltiden för handläggning av en
	viss ärendetyp ligger det i sakens natur att värdet för den enskilde av
	denna typ av information många gånger kan framstå som begränsat.
	Enligt regeringens mening finns det mot den bakgrunden inte skäl att,
	som Förvaltningsrätten i Umeå efterfrågar, ställa upp ett generellt krav
	på myndigheterna att alltid offentliggöra eller på annat sätt lämna en
	enskild part information om hur lång tid handläggningen av ett ärende
	kan förväntas ta.
	Utredningen föreslår att förvaltningslagens allmänna bestämmelser om
	serviceskyldighet ska kompletteras med en bestämmelse som innebär att
	myndigheterna på eget initiativ ska informera parten om ett dröjsmål så
	snart det står klart för myndigheten att avgörandet i ärendet kommer att
	fördröjas väsentligt. Syftet med regeln är främst att minska risken för att
	bristande information om hur handläggningen fortskrider ska leda till att
	onödig irritation över fördröjningen uppkommer hos en enskild part.
	Flera remissinstanser kritiserar förslaget med hänvisning till att det
	kommer att leda till omotiverat stor arbetsbörda för myndigheterna i
	förhållande till den nytta enskilda parter får av underrättelserna.
	Regeringen anser emellertid att det generellt är angeläget, och i linje med
	principerna om god förvaltning, att den enskilde inte hålls ovetande om
	vad som händer i hans eller hennes ärende. Reglerna om myndigheternas
	skyldighet att kommunicera tillfört material med en part är ett uttryck för
110	detta. Motsvarande skäl motiverar att myndigheterna i vissa fall åläggs

en skyldighet att informera parten om att ärendet har fördröjts och Prop. 2016/17:180 anledningen till detta. I bästa fall kan en sådan ordning till och med leda

till att handläggningen av ett ärende som är fördröjt snabbas på.

För att regleringen inte ska belasta myndigheterna i onödan anser regeringen i likhet med utredningen att bestämmelsens tillämpnings- område bör begränsas till att avse helt klara fall. Det bör således inte vara nödvändigt för myndigheterna att lämna besked om varje inträffad försening i handläggningen. Informationsskyldigheten bör gälla endast när myndigheten kan konstatera att ärendets avgörande kommer att försenas väsentligt. Som några remissinstanser anmärker är frågan när en försening kan anses vara av sådant kvalificerat slag.

Det är inte möjligt att ge några generella riktlinjer för hur bedömningen av vad som är en väsentlig försening ska göras. Om en normaltid för ärendetypen har angivits av myndigheten bör denna tid i och för sig kunna tjäna som en utgångspunkt för bedömningen. Men bedömningen behöver inte helt och hållet vara knuten till en eventuell normal handläggningstid för den aktuella ärendetypen. Vid bedömningen bör myndigheten även kunna ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga till det konkreta fallet, t.ex. att parten redan i sin ansökan presenterat ett gediget material eller tvärtom att parten har gett in en mycket bristfällig ansökan. I viss mån bör bedömningen i ett visst fall också kunna relateras till den betydelse som ett snabbt avgörande normalt kan förväntas ha för den enskilde, t.ex. om den fråga som prövas är av direkt och påtaglig betydelse för den enskildes personliga eller ekonomiska ställning. En kortare tids försening av avgörandet bör dock normalt inte innebära att myndigheten behöver lämna en underrättelse. Det framstår som lämpligt att myndigheterna överväger möjligheten att inrätta särskilda rutiner för att kunna uppfylla skyldigheten att lämna underrättelser i dessa fall. Det kan anmärkas att reglerna under sådana förhållanden också kan bidra till att minska risken för att ett ärende av misstag blir liggande utan att någon åtgärd vidtas i det, vilket i sin tur kan få som konsekvens att risken för att oskäliga fördröjningar uppkommer i handläggningen minskar.

För att underrättelsen ska tjäna syftet att motverka risken för onödig irritation över fördröjningen av handläggningen bör myndigheten vara skyldig att ange skälen för att avgörandet kommer att bli väsentligt försenat. Det handlar dock i dessa fall inte om att myndigheten ska fatta ett beslut som ska kunna överklagas av den enskilde. Underrättelsen bör kunna lämnas såväl skriftligen som muntligen, beroende på vad som framstår som lämpligt i det enskilda fallet. Om handläggningen av ett ärende sker på ett sådant sätt att myndigheten har möjlighet att kommunicera med den enskilde genom en elektronisk tjänst, bör informationsskyldigheten lämpligen kunna fullgöras genom att samma tjänst används för att informera om förseningar i handläggningen.

111

Prop. 2016/17:180	9.4	Åtgärder om handläggningen försenas

	Regeringens förslag: Om ett ärende som har inletts av en enskild part
	inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten
	skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten
	ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in
	antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. En
	sådan prövning av myndigheten får begäras av parten vid enbart ett
	tillfälle under ärendets handläggning.
	Ett beslut att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras får över-
	klagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att
	pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.
	Om ett överklagande av ett avslagsbeslut bifalls, ska beslutsmyndig-
	heten föreläggas att snarast eller inom den tid som överinstansen
	bestämmer avgöra ärendet.
	Överinstansens beslut får inte överklagas.

	Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
	Utredningen föreslår att beslutsmyndigheten alltid ska föreläggas att
	inom viss tid avgöra ärendet när ett överklagande bifalls.
	Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland Riksdagens
	ombudsmän (JO), Kammarrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i
	Malmö, Justitiekanslern, Domstolsverket, Migrationsverket och Försäk-
	ringskassan, delar utredningens uppfattning att det behövs ytterligare
	mekanismer för att komma till rätta med de problem som är förknippade
	med långsam handläggning, när sådana situationer väl uppkommer.
	Utredningens förslag möts dock av kritik från skilda håll. Många av
	remissinstanserna motsätter sig inte förslaget som sådant men ifrågasätter
	de konsekvenser regleringen kan ge upphov till. Några remissinstanser,
	bl.a. JO och Kriminalvården, anser att det finns behov av att överväga
	frågan ytterligare innan en reglering införs.
	Flera remissinstanser ifrågasätter om den föreslagna regleringen är
	utformad så att den uppfyller sitt syfte. Några av dem, bl.a. Kammar-
	rätten i Stockholm, Kemikalieinspektionen, Domstolsverket och Uppsala
	universitet, menar att regleringen kommer att leda till ökad arbetsbörda
	för myndigheter och domstolar med följden att handläggningstiderna
	förlängs ytterligare. Förvaltningsrätten i Göteborg, Post- och tele-
	styrelsen och Örebro universitet ifrågasätter förslagets ändamålsenlighet
	mot bakgrund av att det inte finns några möjligheter att ingripa med
	sanktioner mot myndigheter som låter bli att följa ett föreläggande att
	avgöra ett ärende. Uppsala universitet anser att en bättre väg att gå för att
	nå målet kan vara att stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter.
	Förvaltningsrätten i Stockholm, Kriminalvården, Arbetsförmedlingen,
	Tullverket, Skatteverket och Patent- och registreringsverket anser att det
	finns en risk att förfarandet kommer att få till följd att ärenden i vilka
	enskilda klagar på handläggningstiden kommer att behandlas med förtur
	medan andra liknande ärenden blir liggande. Flera remissinstanser,
	däribland JO, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg,
	Kriminalvården, Tullverket, Patent- och registreringsverket, Post- och
	telestyrelsen och Stockholms kommun, vänder sig mot utredningens
112	förslag att det ska gälla en fast tidsgräns på sex månader för att använda

rättsmedlet. Pensionsmyndigheten pekar på möjligheten att i stället låta regeringen meddela föreskrifter för olika situationer om vilken tid som måste passera innan en part kan begära att ett ärende ska avgöras.

Migrationsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Lantmäteriet, Statens geologiska undersökning och Stockholms kommun anser att en tidsgräns på ett år innebär en bättre avvägning. Tullverket pekar på ett behov av särreglering vid sidan av förvaltningslagen för att anpassa svensk rätt till unionsrättens krav. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för fram vissa synpunkter när det gäller utgångspunkterna för beräkningen av tidsgränsen.

Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i Sundsvall, Förvalt- ningsrätten i Stockholm, Säkerhetspolisen, Finansinspektionen, Statens energimyndighet, Arbetsförmedlingen och Jusek, ifrågasätter utred- ningens bedömning av den tid som domstolsförfarandet kan förväntas att ta om myndighetens avslagsbeslut överklagas.

Några remissinstanser ifrågasätter det föreslagna tillämpningsområdet. Justitiekanslern för t.ex. fram att en reglering som omfattar alla de fall då Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning gör sig gällande hade varit att föredra framför utredningens förslag. Pensionsmyndigheten menar att behovet av att ärenden handläggs inom rimlig tid gör sig lika starkt gällande i ärenden om återkrav som inleds på en myndighets eget initiativ som i ärenden som enskilda själva initierat.

Flera remissinstanser för fram önskemål om klargöranden av hur den föreslagna regleringen ska tillämpas i olika avseenden. Kammarrätten i Göteborg och Lantmäteriet efterfrågar t.ex. ett klargörande av hur bestämmelserna ska tillämpas i flerpartsmål. Förvaltningsrätten i Umeå,

Pensionsmyndigheten och Energimarknadsinspektionen efterfrågar klar- göranden av hur regleringen ska tillämpas på skatteområdet och social- försäkringsområdet där ett beslut i en sakfråga måste omprövas av myndigheten innan ett överklagande till domstol kan göras. Trafikverket önskar ett förtydligande av om regleringen ska vara beroende av sakfrågans överklagbarhet. Datainspektionen önskar ett klargörande av om den som lämnar ett klagomål i ett tillsynsärende i nu aktuellt hänseende ska betraktas som part i det ärendet.

Ett antal remissinstanser, däribland Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Centrala studiestödsnämnden, Göteborgs kommun, Stockholms kommun och Karlstads kommun, ifrågasätter förslaget att en frist för avgörande som fastställs av överinstansen vid en eventuell överprövning ska vara orubblig. Några remissinstanser, bl.a.

Lunds universitet, Socialstyrelsen och Energimarknadsmyndigheten, är kritiska till att förfarandet bara ska kunna användas en gång under den tid handläggningen pågår hos en myndighet. Stockholms kommun anser att fyra veckor är alldeles för kort tid för att hinna fatta beslut om en framställning inom den kommunala förvaltningen. Lunds universitet anser för sin del att det bör övervägas om svarsfristen kan bestämmas till tre veckor i stället för fyra.

Prop. 2016/17:180

113

Prop. 2016/17:180

114

Skälen för regeringens förslag

Ett ändamålsenligt förfarande

I likhet med utredningen och många av remissinstanserna anser reger- ingen att det finns behov av en reglering i den nya förvaltningslagen som ger enskilda bättre möjligheter än i dag att påskynda det slutliga avgörandet i vissa förvaltningsärenden som drar ut oskäligt länge på tiden. Vid utformningen av en reglering med detta syfte bör en utgångspunkt vara att den ska passa in i den svenska förvaltningsrättsliga strukturen och vara enkel att tillämpa. Utredningen föreslår att en enskild part i vissa fall, sedan en bestämd tid har förflutit från det att han eller hon inledde ärendet, vid ett tillfälle under ärendehandläggningen ska ha möjlighet att skriftligen begära att myndigheten avgör ärendet och en möjlighet att överklaga myndighetens eventuella beslut om avslag på en sådan begäran. Utredningen föreslår att ett avslagsbeslut ska kunna överklagas till den överinstans som har att pröva ett överklagande av beslutsmyndighetens avgörande i sak.

Det föreslagna systemet för prövning av frågan om handläggningen av ett ärende försenats avviker inte på något principiellt plan från den svenska förvaltningsrättsliga strukturen. Den föreslagna ordningen förutsätter nämligen inte att det införs en reglering som innebär att enskilda kan föra en självständig talan i fråga om underlåtenheten från myndighetens sida att agera. Den föreslagna ordningen förutsätter inte heller att ett beslut med viss utgång ska anses ha meddelats efter viss tid. Vanliga regler om överklagande ska i stället tillämpas när besluts- myndigheten i ett särskilt beslut har förklarat sig inte kunna avsluta ärendet vid en tidpunkt då det enligt klaganden är moget för avgörande. I likhet med utredningen anser regeringen att en sådan ordning inte rubbar den normala funktionsfördelningen mellan under- och överinstans. Denna bedömning ifrågasätts inte heller av remissinstanserna. Flera remissinstanser är dock tveksamma till förslagets ändamålsenlighet.

Kammarrätten i Stockholm, Kemikalieinspektionen, Domstolsverket och Uppsala universitet menar t.ex. att regleringen kommer att leda till ökad arbetsbörda för myndigheter och domstolar på ett sätt som kan få till följd att handläggningstiden förlängs ytterligare och att regleringen därmed kan komma att motverka sitt syfte. Liknande synpunkter förs fram av Förvaltningsrätten i Göteborg. Enligt regeringens uppfattning framstår emellertid dessa farhågor som överdrivna. I det stora flertalet fall handläggs ärenden inom den offentliga förvaltningen inom tidsramar som är fullt acceptabla. Ärendena avgörs så snart det finns förutsätt- ningar för att göra det. Det framstår som naturligt att en part som anser att handläggningen av ett ärende drar ut på tiden i ett första skede bör försöka få klarhet i skälen till att avgörandet dröjer. Det kan inled- ningsvis ske genom informella kontakter med myndigheten. Om parten inte låter sig nöjas med myndighetens förklaring ger den föreslagna ordningen en möjlighet till överprövning av myndighetens ställnings- tagande i handläggningsfrågan. En sådan ordning innebär ett stärkt skydd för den enskildes rättssäkerhet och en ökad kontroll över upprätthållandet av den enskildes berättigade krav på god förvaltning.

Vikten av att ett beslut om avslag på en begäran om avgörande förses med en klargörande motivering förtjänar här att särskilt understrykas. För

en sådan ordning talar naturligtvis i första hand hänsynen till den som har framställt begäran. Men det är även en förutsättning för att överinstansen vid ett överklagande ska få ett adekvat underlag för sin prövning. Till det kommer, som ett viktigt moment, att myndigheten därigenom också själv tvingas skapa sig en bild av hur ärendet fortsättningsvis ska hanteras. När myndigheten anger skälen för att ärendet inte kan avgöras måste den således överväga också när ett avgörande kan beräknas ske. Det förutsätter att myndigheten gör klart för sig hur den bör gå vidare för att nå målet att kunna avsluta ärendet så snabbt och enkelt som möjligt. Även ett avslag kan på detta sätt påskynda hanteringen.

Regeringen gör bedömningen att myndighetens besked i de allra flesta fallen bör kunna bidra till att en part får ökad förståelse för de omständigheter som medför att handläggningen drar ut på tiden. I många av de fall då ett ärende är klart för avgörande i den stund en framställning om att avgöra ärendet kommer in till beslutsmyndigheten bör myndig- heten dessutom enkelt kunna avgöra ärendet i stället för att avslå fram- ställningen. Mot den angivna bakgrunden förutser regeringen att möjlig- heten för enskilda att göra en framställning med begäran om att ett ärende ska avgöras och därefter få överklaga ett beslut om avslag på en sådan framställning inte kommer att leda till något större antal överklag- anden och resurskrävande processer för myndigheterna. Det förtjänar i detta sammanhang också att framhållas att även om ett avslagsbeslut överklagas bör handläggningen av ärendet som regel kunna fortsätta i linje med beslutsmyndighetens planering, dvs. utan hinder av instans- ordningens princip. Ett överklagande bör alltså inte innebära att hand- läggningen stoppas upp enbart av det skälet att ett beslut i handlägg- ningsfrågan överklagats till överinstansen. Detta bidrar till att minska risken för att avgörandet i ärendet fördröjs ytterligare.

Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i Stockholm,

Kriminalvården, Arbetsförmedlingen, Skatteverket och Patent- och registreringsverket, menar att regleringen riskerar att få till följd att ärenden i vilka enskilda väljer att klaga på handläggningstiden kommer att behandlas med ”förtur” medan andra liknande ärenden blir liggande.

Tullverket påpekar att en sådan konsekvens rimmar illa med grunderna för god förvaltning. Regeringen anser dock att det inte finns någon direkt motsättning mellan de allmänna kraven på handläggningen å ena sidan och möjligheten att påskynda avgörandet i ett ärende som är klart för avgörande å andra sidan. Objektivitets- och likabehandlingsprincipen måste alltid beaktas vid handläggningen. Regeringen anser därför att det inte finns anledning att ifrågasätta utredningens förslag från denna utgångspunkt.

Förvaltningsrätten i Göteborg invänder att regleringen medför att domstolarna får en tillsynsfunktion vid sidan av Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern när det gäller dröjsmål vid ärendehandläggningen som riskerar att leda till att rollfördelningen mellan myndigheterna blir otydlig. Liknande synpunkter förs även fram av Uppsala universitet, som menar att en bättre väg att gå kan vara att stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter. Regeringen anser att en förstärkt tillsyn över förvaltningen i och för sig i många fall torde kunna bidra till att minska problemen med långsam handläggning för vissa ärendetyper. För att stärka den interna tillsynen har regeringen, utan anknytning till det nu aktuella lagstift-

Prop. 2016/17:180

115

Prop. 2016/17:180 ningsärendet, i budgetpropositionen för 2017 bl.a. föreslagit att Kriminal- vården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska ges ökade resurser (prop. 2016/17:1 utg.omr. 4 s. 49). Därutöver föreslås i budget- propositionen att Justitiekanslerns resurser ska stärkas vilket kan för- väntas bidra till att myndigheten får ännu bättre förutsättningar att full- göra sitt uppdrag med extraordinär tillsyn (prop. 2016/17:1 utg.omr. 1 s. 88). Regeringen är dock tveksam till att vidta åtgärder för att förändra den tillsynsroll som Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern har i dag. Det förhållandet att dessa båda myndigheters prövning i ett visst fall kan komma att sammanfalla med en överinstans prövning av om ett ärende uppehålls i onödan innebär inte heller att det uppkommer en situation som är unik i den svenska rättsordningen. Motsvarande situation kan även uppkomma enligt nuvarande regler när ett överklag- ande grundas på påståenden om felaktig handläggning från en myndig- hets sida. Eftersom rättsföljden av en prövning av Riksdagens ombuds- män eller Justitiekanslern inte är densamma som en prövning av en domstol eller annan överinstans av frågan om handläggningen i ett ärende fördröjts i onödan torde en möjlighet att föra en talan om långsam handläggning inte heller leda till några praktiska problem i rätts- tillämpningen.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att det i förvaltningslagen bör tas in bestämmelser som innebär att enskilda under vissa förutsätt- ningar ges möjlighet att begära att en handläggande myndighet avgör det ärende som han eller hon är part i och att det skapas möjligheter till överprövning av ett beslut om avslag på en sådan begäran.

Ärendet ska ha inletts av en enskild part

Utredningen föreslår att en talan om långsam handläggning ska kunna föras endast i ärenden som har inletts av en enskild part. Förslaget innebär alltså att en sådan talan inte ska kunna aktualiseras i ärenden som har inletts hos en myndighet på initiativ av en annan myndighet eller som har inletts av myndigheten på eget initiativ. Som Justitiekanslern konstaterar innebär ett genomförande av utredningens förslag att vissa förfaranden som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6 i Europa- konventionen kommer att falla utanför tillämpningsområdet för regler- ingen. Detta gäller bl.a. för förfaranden som rör skattetillägg och förfaranden om återkrav av felaktigt utbetalade stöd och förmåner från det allmänna. Eftersom förslaget syftar till att skapa ett nytt rättsmedel som ska kunna användas för att påskynda förvaltningsförfarandet i vissa fall och även motverka risken för kränkningar av rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen, kan en sådan avgränsning i och för sig ifrågasättas från principiella utgångspunkter. Pensions- myndigheten poängterar att intresset av att ärenden avgörs inom rimlig tid är lika framträdande i ärenden om återkrav som i ärenden som har inletts av den enskilde själv. Frågan är därför om den av utredningen föreslagna avgränsningen kan anses väl avvägd.

Som framgår ovan är en utgångspunkt för all ärendehandläggning att den ska ske så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerhetens krav eftersätts (avsnitt 8.1). Intresset av att ärenden

avgörs utan oskälig fördröjning är därför principiellt lika stort oberoende

116

av om ärendet har initierats av myndigheten själv eller om det har inletts efter en ansökan eller anmälan av någon enskild part. Den enskildes förväntningar om att få ett avgörande i saken kan dock ofta skilja sig åt beroende på vem som har initierat ärendet. Förutsättningarna kan också skilja sig åt när det gäller möjligheterna att i ett enskilt fall avgöra hur länge handläggningen har pågått.

För att begränsa riskerna för att myndigheternas resurser tas i anspråk i fall när detta inte framstår som klart motiverat finns det, som utgångs- punkt, goda skäl att slå fast en bestämd tidsgräns före vilken en talan om långsam handläggning inte bör kunna föras. Den spärrtid som bör gälla för en talan om långsam handläggning bör av nyss nämnda skäl inte vara alltför kort (se vidare nedan). Från rättssäkerhetssynpunkt framstår det även som betydelsefullt att man med någorlunda stor säkerhet i varje enskilt fall kan fastställa när tidsgränsen har passerats. En bestämd utgångspunkt för beräkning av spärrtiden är normalt lättare att slå fast när ett ärende inleds av någon utomstående genom en ansökan eller anmälan än när ett förfarande inleds på en myndighets eget initiativ. När det gäller förfaranden som formellt inleds på myndighetens eget initiativ, t.ex. ärenden om tillsyn, händer det inte sällan att den som är part i förfarandet under mer eller mindre lång tid helt saknar vetskap om att förfarandet pågår. Ärenden om eventuella ingripanden kan i vissa fall till och med inledas och avslutas utan att någon utomstående över huvud taget är involverad. Men även om det i vissa fall kan vara möjligt att fastställa en bestämd tidpunkt för när en myndighet ska anses ha inlett ett ärende på eget initiativ är det inte alltid lätt för någon utomstående att få klarhet i den frågan. Enligt regeringens uppfattning kan en generell utvidgning av mekanismen för överprövning av handläggningsfrågan till att omfatta även ärenden som inleds på myndighetens eget initiativ riskera att ge upphov till både praktiska tillämpningsproblem och bristande förutsebar- het. Det kan även anmärkas att en avgränsning av tillämpningsområdet för en allmän reglering om möjligheterna att föra talan om långsam handläggning på det sätt som utredningen föreslår ligger väl i linje med hur tillämpningsområdet för liknande regler har avgränsats inom unionsrätten. Enligt de befintliga regelverken på finansmarknadsområdet krävs exempelvis som regel att en fördröjning uppkommit vid handlägg- ning av ett ärende som har inletts av en enskild part, se t.ex. 37 § revisorslagen (2001:883), 7 kap. 2 § lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar och 17 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043).

Regeringen anser i likhet med utredningen att eventuella problem som kan uppkomma i relationen mellan myndigheterna inte bör lösas genom en utvidgning av tillämpningsområdet för reglerna om talan om långsam handläggning. De bör i stället lösas med tillämpning av den allmänna regleringen om samverkan mellan myndigheter som föreslås i avsnitt 7.2.

Sammanfattningsvis ställer sig regeringen alltså bakom utredningens bedömning att enbart ärenden som har inletts av en enskild part bör omfattas av tillämpningsområdet för den nu aktuella regleringen.

Kammarrätten i Göteborg och Lantmäteriet efterfrågar klargöranden av hur bestämmelserna bör tillämpas i flerpartsmål. Av utredningens författningsförslag framgår att en talan om långsam handläggning ska kunna föras bara av den part som har inlett ett förfarande vid förvalt- ningsmyndigheten. En enskild motpart kan i och för sig ha ett starkt och

Prop. 2016/17:180

117

Prop. 2016/17:180 berättigat intresse av att den sakfråga som ska prövas slutligt avgörs, t.ex. för att få klarhet i om en åtgärd som påverkar motpartens rättsliga ställning godtas av myndigheten. Trots det är det enligt regeringens uppfattning sökandens intresse som måste sättas i första rummet vid bedömningen av behovet av ett nytt rättsmedel mot långsam hand- läggning. I ärenden med flera sökande bör möjligheten att begära att ärendet avgörs stå öppen för var och en av dem. Men en enskild motpart bör alltså, i förekommande fall, inte ha en sådan möjlighet.

En mekanism som är tillämplig vid förfarandet i första instans

Utredningen föreslår att regleringens tillämpningsområde ska begränsas till fall då ett förvaltningsärende prövas i första instans. En begäran om att ett ärende ska avgöras ska enligt förslaget alltså inte kunna framställas när ett ärende prövas av en förvaltningsmyndighet som efter ett över- klagande handlägger ärendet i andra instans, t.ex. när en länsstyrelse handlägger ett ärende som överklagats från en kommunal nämnd. Regeringen ställer sig bakom en sådan avgränsning. I de fall då en överordnad förvaltningsmyndighet prövar överklaganden i andra instans fungerar den nämligen i princip som en domstol. Från principiella utgångspunkter kan det mot den bakgrunden i och för sig finnas skäl att närmare överväga om en reglering liknande den som gäller för domstolarna också bör införas för handläggningen av ärenden som efter ett överklagande prövas av en förvaltningsmyndighet i andra instans, se lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol. Behovet av en sådan reglering framstår emellertid för närvarande inte som så framträdande att det finns anledning att överväga frågan närmare.

Pensionsmyndigheten, Förvaltningsrätten i Umeå och Energimark- nadsinspektionen efterfrågar klargöranden i fråga om hur regleringen ska tillämpas på t.ex. skatteområdet där regleringen ställer krav på obliga- torisk omprövning innan ett överklagande till domstol kan göras. I detta sammanhang vill regeringen inledningsvis framhålla att förfarandet på skatteområdet till stora delar kommer att falla utanför tillämpnings- området för den nya regleringen eftersom ärenden som avser skattefrågor i flertalet fall inte inleds genom en ansökan av en enskild part. I den utsträckning omprövning av ett skattebeslut begärs av en enskild enligt 66 kap. skatteförfarandelagen kommer förfarandet dock att omfattas av regleringen. Som remissinstanserna framhåller gäller i sådana ärenden som förutsättning för att beslutsmyndighetens avgörande ska kunna prövas av allmän förvaltningsdomstol att myndigheten först har omprövat sitt beslut. Obligatorisk omprövning ska också göras på social- försäkringsområdet innan Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (113 kap. socialförsäkringsbalken). Det är i dessa fall fråga om ett förfarande i två steg i en och samma instans.

Utredningens förslag innebär att en talan om långsam handläggning ska kunna föras ”i den ordning som gäller för överklagande av avgöran- det i ärendet” för att möjliggöra en oberoende prövning av frågan om avgörandet uppehålls i onödan. Denna prövning ska alltså enligt förslaget göras av den instans som är överinstans för överprövning av ett slutligt

avgörande i huvudsaken. Den omständigheten att ett domstolsförfarande

118

när det gäller själva huvudsaken i ärendet kan inledas först efter att Prop. 2016/17:180 beslutsmyndigheten enligt särskilda regler själv har omprövat sitt beslut i

ärendet innebär inte något hinder mot att tillämpa de nya reglerna om överprövning av frågan om handläggningen fördröjs i onödan redan under handläggningen i det första stadiet av förfarandet hos besluts- myndigheten. Det är bara om beslutsmyndighetens slutliga avgörande inte kan överklagas som förfarandet för överprövning av handläggnings- frågan inte är tillgängligt. Det betyder inte heller att det i dessa fall är myndigheten själv som är att betrakta som överinstans i nu aktuellt hän- seende. I stället är det den instans som enligt gällande instansordning har att pröva ett överklagande av ett slutligt avgörande i ärendet som ska pröva handläggningsfrågan. Mekanismen ska alltså kunna tillämpas när ärendehandläggningen hos en förvaltningsmyndighet i slutändan kan mynna ut i ett överklagbart avgörande. För att tydliggöra detta för- hållande bör bestämmelsens utformning justeras något i förhållande till utredningens förslag (se nedan). Eftersom det är ett beslut enligt för- valtningslagen som överklagas ska de särskilda reglerna om omprövning i bl.a. skatteförfarandelagen och socialförsäkringsbalken inte tillämpas.

Det förekommer fortfarande att ett överklagande av ett beslut av en förvaltningsmyndighet i första instans ska prövas av en högre förvalt- ningsmyndighet. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte är motiverat att i sådana fall, med avvikelse från den normala instans- ordningen, anvisa en prövning av frågan om avgörandet uppehålls i onödan till en domstol.

Den lagtekniska utformningen av utredningens förslag innebär att det inte är uteslutet att en talan om långsam handläggning i vissa fall skulle kunna föras hos regeringen. En sådan ordning framstår emellertid som mindre lämplig. I stället för att anvisa ”den ordning som gäller för över- klagande av avgörandet i ärendet” bör det av forumbestämmelsen framgå att ett överklagande görs till ”den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet”. En sådan ordning medför alltså att en talan kan föras av en enskild part endast i de fall då beslutsmyndighetens slutliga beslut får överklagas till en annan förvaltningsmyndighet eller till en domstol.

Hur lång tid ska förflyta innan en framställning får göras?

Som framgår ovan (avsnitt 9.2) finns inte någon tidsåtgång som generellt kan sägas vara normal för handläggningen av förvaltningsärenden. Beroende på ärendets karaktär och det behov av utredningsinsatser som hänger samman med varje ärendetyp kan en rimlig tid variera mellan någon dag och kanske ett år eller mer.

Utredningen föreslår att talan om långsam handläggning ska kunna föras först sedan minst sex månader har förflutit från det att ärendet inleddes. Detta förslag bygger på en grov uppskattning av en antaglig genomsnittstid för handläggningen i första instans, på bestämmelser i EU:s sekundärrätt och på ställningstaganden som gjorts i EU-domstolens praxis. En tidsgräns på sex månader är också vanligt förekommande i andra länders system med talan om långsam handläggning. Den under- skrider dessutom med marginal den tidsåtgång som Europadomstolen

ofta har godtagit som skälig (ett år per instans), även om Europa-

119

Prop. 2016/17:180 domstolen också är noga med att framhålla att en bedömning måste göras

	i varje enskilt fall med beaktande bl.a. av ärendets komplexitet och
	parternas eget agerande.
	Flera remissinstanser, däribland JO, Kammarrätten i Stockholm,
	Kammarrätten i Göteborg, Kriminalvården, Tullverket, Post- och tele-
	styrelsen och Stockholms kommun, vänder sig mot att i förvaltningslagen
	reglera en fast tidsgräns på sex månader. Patent- och registreringsverket
	menar att en generell tidsgräns på sex månader kan godtas om den
	lämnar utrymme för flexibilitet genom särskilda föreskrifter i förord-
	ningsform. Liknande synpunkter förs även fram av Pensionsmyndig-
	heten, medan Migrationsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län,
	Lantmäteriet, Sveriges geologiska undersökning och Stockholms kommun
	anser att en spärrtid på ett år innebär en bättre avvägning. Tullverket
	pekar på ett behov av särreglering vid sidan av förvaltningslagen för att
	anpassa svensk rätt till unionsrättens krav. Stockholms kommun och
	Göteborgs kommun menar att det är lämpligare att införa särskilda
	tidsgränser i specialförfattningar som gäller för handläggningen av
	särskilda typer av ärenden.
	Regeringen kan konstatera att en tidsutdräkt på sex månader vid
	ärendehandläggningen i många fall inte kan anses skälig. Det gäller
	exempelvis typiskt sett i fråga om ärenden som rör försörjningsstöd,
	föräldrapenning eller dagpenning ur arbetslöshetsförsäkringen och
	många registreringsärenden som handläggs av Bolagsverket. Vid hand-
	läggningen av andra ärenden kan sex månader däremot vara alltför kort
	tid för att ärendet ska kunna avgöras på ett rättssäkert sätt. Det torde
	exempelvis normalt gälla i fråga om många patentärenden, omfattande
	lantmäteriförrättningar och komplicerade arbetsskadeärenden. Det bör
	också uppmärksammas att vissa ärendetyper – exempelvis ärenden om
	löneutmätning – särskilt kännetecknas av att handläggningen ofta pågår
	under lång tid innan den slutligt kan avslutas hos myndigheten. För att
	skapa ökad flexibilitet i regleringen står – som vissa remissinstanser
	pekar på – möjligheten öppen att reglera spärrtiden för när talan tidigast
	ska kunna föras genom bestämmelser i en specialförfattning i stället för
	förvaltningslagen. Till följd av den reglering som regeringen föreslår av
	den nya lagens förhållande till avvikande föreskrifter i annan författning
	(se avsnitt 5.7) kommer sådana föreskrifter vara möjliga att meddela i
	såväl lag som förordning. Vid ett genomförande av en unionsrättsakt kan
	det t.ex. visa sig nödvändigt att reglera spärrtiden för en talan om
	långsam handläggning på ett sätt som avviker från förvaltningslagen.
	Men i dessa fall är det ofta också nödvändigt att särreglera rättsverkan av
	en fördröjning. Det är i sådana fall naturligt att hela regleringen tas in i
	en specialförfattning. När det gäller den reglering som ska gälla generellt
	i den offentliga förvaltningen talar dock enligt regeringens mening över-
	vägande skäl för att i så stor utsträckning som möjligt hålla ihop regler-
	ingen i den allmänna förfarandelagen. Möjligheten att anta bestämmelser
	med ett innehåll som avviker från förvaltningslagens innebär inte att den
	grundläggande regleringen i förvaltningslagen bör utformas utan en
	generell spärrtid för när en talan om långsam handläggning tidigast kan
	föras.
	Till skillnad från bl.a. Migrationsverket bedömer regeringen att en
120	spärrtid för talan om långsam handläggning på ett år generellt sett får

anses för lång för att systemet ska få tillräckligt genomslag i förvalt- ningsförfarandet och att mekanismen ska kunna fungera tillräckligt effektivt.

Regeringen konstaterar vidare att utredningens förslag om en spärrtid på sex månader innebär att det kommer att saknas ett särskilt rättsmedel mot långsam handläggning när det gäller ärenden som normalt ska avgöras inom någon eller några månader eller kanske ännu kortare tid. Det kan i sig framstå som en brist med förslaget. Trots det anser regeringen att övervägande skäl talar för att välja den tidsgräns som utredningen föreslår. Detta innebär inte att regeringen bedömer att problemen med långsam handläggning i verksamheter där ett slutligt beslut normalt meddelas inom sex månader inte är värda att ta på allvar. Ställningstagandet grundar sig i stället främst på bedömningen att eventuella problem med långsam handläggning i ärenden med korta omloppstider med allra största sannolikhet kan hanteras bättre på annat sätt än genom en överprövning av handläggningen i varje enskilt fall. Ett sådant sätt kan vara att skapa förutsättningar för en effektivare sektorspecifik systemtillsyn. Regeringen lämnar inte något förslag på sådan reglering i detta lagstiftningsärende men utesluter inte att det kan finnas skäl att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. Frågan har varit föremål för särskild utredning bl.a. när det gäller socialförsäkringen (SOU 2015:46, Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskilda klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen). Förslaget bereds för närvar- ande inom Regeringskansliet.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att en tidsgräns på sex månader innebär en rimlig avvägning mellan å ena sidan intresset av att stärka enskildas möjligheter att påskynda förfarandet i ett enskilt fall och å andra sidan intresset av förutsebarhet och av att myndigheternas resurser inte tas i anspråk för överprövning av förfarandefrågor i andra fall än när det verkligen finns skäl för det.

För att en fast tidsgräns på sex månader inte ska riskera att motverka sitt syfte genom att uppfattas som en måttstock på vad som är normalt är det i detta sammanhang värt att understryka att den tiden endast markerar gränsen för när det nya förfarandet ska kunna användas. Den anger inte en rekommenderad tidsåtgång. Som framgår ovan kan och ska många ärenden avgöras på mycket kortare tid (jfr även avsnitt 8.1). Att ett visst ärende har avgjorts inom sex månader från det att det inleddes är därför inget generellt hållbart argument mot ett påstående om att handlägg- ningen av ärendet har tagit oskäligt lång tid. Det bör här uppmärksammas att det i en specialförfattning kan finnas bestämmelser om normala

handläggningstider för olika slags ärenden, se t.ex. 4 kap.	21 a och
21 b §§ och 5 a kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97).	Sådana

bestämmelser bör inte uppfattas som föreskrifter som innebär en avvikelse från den nu aktuella allmänna regleringen om åtgärder mot långsam handläggning. Bestämmelserna kan dock påverka bedömningen i det enskilda fallet av om en myndighet kan anses vara i dröjsmål med avgörandet eller inte. De kan därför även få betydelse för den enskilde när han eller hon överväger om det finns skäl att begära av myndigheten att den avgör ärendet.

När det gäller utgångspunkten för beräkningen av den föreslagna spärrtiden framhåller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att

Prop. 2016/17:180

121

Prop. 2016/17:180

122

en rimligare hållpunkt för beräkningen är när en fullständig framställning har lämnats till myndigheten, inte det datum då ärendet inleddes. Myndigheten anser att tiden för kommunicering inte heller bör beaktas vid denna beräkning. Även Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket pekar på möjligheten att beräkna fristen från den dag en framställning är komplett. Exempel på sådana föreskrifter förekommer (se t.ex. i 9 § för- ordningen [2002:687] om läkemedelsförmåner m.m.). Enligt regeringens uppfattning blir en sådan reglering emellertid inte lika klar och förutsebar som den reglering som utredningen föreslår. Den riskerar också att medföra tillämpningsproblem inom förvaltningen. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag att tiden ska räknas från den dag ärendet inleds.

En begäran om att ärendet avgörs ska göras skriftligen

För att skilja det nya förfarandet från sådana formlösa kontakter mellan en part och en myndighet om handläggningstidens längd som normalt bör föregå en talan om långsam handläggning, bör det krävas att en sådan talan inleds genom en skriftlig framställning. En sådan skriftlig fram- ställning kan givetvis göras elektroniskt. En förutsättning för att parten ska ta detta steg bör vara att ärendet ur partens synvinkel är tillfreds- ställande utrett och moget för avgörande. Yrkandet kan därför bara vara ett, nämligen att ärendet avgörs.

Myndigheten ska ta ställning till begäran inom fyra veckor

Om myndigheten skulle anse att det finns fog för uppfattningen att handläggningen av ärendet har dragit ut på tiden oskäligt länge men att det ändå krävs vissa ytterligare utredningsåtgärder innan ärendet kan avgöras får det, som utredningen påpekar, anses höra till god förvaltning att myndigheten lämnar den enskilde ett meddelande om detta. I likhet med utredningen anser regeringen att det framstår som onödigt att kräva att myndigheten omgående besvarar framställningen i ett särskilt beslut. Eftersom framställningens syfte är att myndigheten ska avgöra ärendet bör myndigheten få viss tid på sig för att hinna avsluta handläggningen, om det kan ske. Tiden bör bestämmas så att det i de flesta normala situationer, när ett ärende i stort sett är klart för avgörande, finns realistiska förutsättningar att också avgöra ärendet. Utredningen föreslår att myndigheten bör få fyra veckor på sig att avgöra ärendet. Om ett slutligt beslut i huvudärendet inte kan fattas inom den tiden föreslås att myndigheten, med angivande av skälen för det, ska avslå den skriftliga begäran. En stor majoritet av remissinstanserna har inte några invänd- ningar mot förslaget i denna del. Stockholms kommun anser dock att fyra veckor är alldeles för kort tid för att hantera frågan inom den kommunala förvaltningen. Lunds universitet menar att en kortare svarsfrist, t.ex. tre veckor, bör övervägas.

Regeringen delar utredningens uppfattning att en svarsfrist på fyra veckor torde ge beslutsmyndigheten realistiska möjligheter att avsluta handläggningen och meddela ett slutligt beslut i saken i en stor andel av de fall då ärendet i stort sett är klart för avgörande. Som Stockholms kommun pekar på kan det emellanåt uppkomma svårigheter att klara denna frist när det gäller vissa beslut som fattas av kommunala nämnder.

Regeringen har förståelse för kommunernas särskilda situation i detta Prop. 2016/17:180 avseende, med beslutsfattande som i hög grad sker kollektivt och utförs

av förtroendevalda fritidspolitiker. Denna situation innebär att nämnd- erna generellt kan ha svårt att avgöra ärendet inom den angivna tiden. När det gäller beslut om avslag på en begäran om att avgöra ärendet bör det dock normalt finnas stort utrymme enligt kommunallagen att delegera beslutsfattandet i fråga om den särskilda handläggningsfrågan t.ex. till nämndens ordförande eller till en anställd i kommunen när det finns behov av det för att klara fristen (6 kap. 33, 34 och 36 §§ kommunal- lagen, jfr 6 kap. 37–39 §§ i förslaget till ny kommunallag). En sådan ordning medför inte att det uppkommer ett formellt hinder mot att nämnden trots avslagsbeslutet tar upp ärendet och avgör det på befintligt material. Det står alltså nämnden fritt att avvika från den bedömning i fråga om behovet av kompletteringar av utredningsmaterialet som tidigare gjorts av t.ex. en tjänsteman efter delegation. Enligt regeringen finns det inte tillräckliga skäl för att här göra en generell åtskillnad mellan ärenden som handläggs inom den kommunala sektorn och ärenden som handläggs av en statlig myndighet. Regleringen i denna del bör vara enhetligt utformad för hela förvaltningen. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag om att införa en fyraveckorsfrist för besvarande av en framställning om att ärendet ska avgöras.

När beslutsmyndigheten bedömer det som osäkert att handläggningen verkligen kommer att kunna avslutas inom viss kortare tid kan det, som utredningen framhåller, visserligen för myndigheten i det enskilda fallet framstå som naturligt att relativt omgående underrätta parten om detta. Men inte heller i en sådan situation är det enligt regeringens mening nödvändigt, eller ens önskvärt, att myndigheten omedelbart redovisar denna bedömning i ett särskilt beslut, som därmed skulle få karaktär av ett avslag. Eftersom prognoser om handläggningen ofta är osäkra kan förhållandena emellanåt hinna ändras under den fyraveckorsperiod som myndigheten har på sig för att antingen avgöra ärendet eller redovisa varför ärendet inte kan avgöras. I sådana fall kan det ofta vara bättre att myndigheten avvaktar något med att redovisa sin bedömning.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att myndigheterna ska få fyra veckor på sig att antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå partens framställning. Om myndigheten avgör ärendet inom den angivna tiden ska myndigheten inte i avgörandet behöva ta särskild ställning i den aktuella handläggningsfrågan. Den frågan blir genom avgörandet i ett sådant fall överspelad.

Överinstansens prövning

Vanliga regler om överklagande bör vara tillämpliga vid förfarandet för överprövning av frågan om handläggningen i första instans onödigt fördröjs. Vad som enligt den föreslagna ordningen ska överklagas och prövas i överinstansen är det motiverade avslagsbeslut som myndigheten har fattat. Detta beslut är ett beslut under förfarandet som ska ses isolerat från det kommande beslutet i huvudsaken. Överinstansen ska vid prövningen följaktligen inte uttala sig i sakfrågan. Med en sådan ordning kommer överinstansen inte att överta några förvaltningsuppgifter från

beslutsmyndigheten.

123

Prop. 2016/17:180	Utredningen menar att överprövningen ska begränsas till att avse
	frågan om handläggningen har nått en punkt då ärendet kan avgöras eller
	inte och om de redovisade skälen för att ärendet inte kan avgöras är
	hållbara. JO invänder mot att det inte ges någon normativ vägledning för
	bedömningen av när ett ärende måste avgöras och när avgörandet kan
	anstå. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt framhålla att
	prövningen ska vara inriktad på att klarlägga om beslutsmyndighetens
	redovisade skäl för att inte avgöra ärendet är hållbara eller inte. Någon
	normativ vägledning för hur denna bedömning ska göras i skilda fall är
	enligt regeringen inte möjlig att ge.
	När det sedan gäller frågan om skälen för fördröjningen är hållbara kan
	överinstansen bl.a. behöva pröva om ärendet har handlagts med den
	skyndsamhet som är motiverad och om eventuella avbrott i handlägg-
	ningen kan anses godtagbara. Ett dröjsmål kan inte sällan anses oskäligt
	om avgörandet i ett ärende har fördröjts på grund av omständigheter som
	inte beror på den enskilde själv utan kan hänföras till myndighetens
	åtgärder eller underlåtenhet att agera och fördröjningen sammantaget inte
	är av mindre betydelse. Det är inte möjligt att ange någon tumregel för
	hur lång tid en myndighet normalt rimligen bör få på sig för att överväga
	behövliga handläggningsåtgärder och bedöma de frågor som ska avgöras
	i ärendet. Varje fördröjning vid handläggningen är givetvis inte att anse
	som oskälig och vad som är en skälig tidsutdräkt i ett fall kan vara en
	oskäligt lång i ett annat. En prövning med utgångspunkt i förhållandena i
	det enskilda fallet måste göras med beaktande bl.a. av ärendets art och
	omfattning och frågans komplexitet. Även om överinstansen i undantags-
	fall därutöver bör kunna beakta vilka resurser som myndigheten har till
	sitt förfogande för sin verksamhet, bör allmänna invändningar om
	arbetsanhopning och resursbrist normalt inte duga som förklaring till
	långa dröjsmål i handläggningen. Som Migrationsverket framhåller kan
	det från tid till annan rent faktiskt förhålla sig så att resursbrist gör det
	svårt för en myndighet att i samtliga ärenden fatta beslut inom skälig tid.
	Det behöver alltså inte vara fråga om en självvald passivitet från myndig-
	hetens sida. Den omständigheten att en myndighet under lång tid helt
	avstått från att vidta åtgärder i ett ärende bör trots det allmänt sett kunna
	tjäna som indikation på att avgörandet i ärendet fördröjts i onödan.
	Utredningen bedömer att prövningen i överinstansen bör kunna ske
	förhållandevis enkelt och, om den sker i domstol, fullgöras av en
	ensamdomare inom någon vecka utan att några större resurser tas i
	anspråk. Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i Sundsvall,
	Förvaltningsrätten i Stockholm, Säkerhetspolisen, Finansinspektionen,
	Statens energimyndighet, Arbetsförmedlingen och Jusek, ifrågasätter
	denna bedömning. Flera av dem framhåller att den prövning som
	överinstansen måste göra är komplicerad och i många fall kommer att
	kräva att den sätter sig in i sakfrågan. Regeringen vill i detta samman-
	hang betona att överinstansen inte ska göra någon bedömning av
	sakfrågan. Den begränsade prövning som överinstansen ska göra i första
	hand när det gäller de av beslutsmyndigheten redovisade skälen i fråga
	om utredningsläget i ärendet avser en prövning som till sin karaktär inte
	är helt främmande för överinstansen. Motsvarande frågor måste över-
	instansen ta ställning till också efter ett överklagande av avgörandet i
124	huvudsaken. Regeringen har viss förståelse för farhågorna att över-

prövningen i enstaka fall kan komma att bli krävande, särskilt i Prop. 2016/17:180 omfattande ärenden med mycket utredningsmaterial. I sådana fall kan

mer ingående överväganden krävas för att överinstansen ska kunna bilda sig en klar uppfattning om myndighetens påståenden i fråga om behovet av ytterligare handläggningsåtgärder. I andra fall torde överinstansens insats dock kunna vara mera begränsad. Sammantaget gör regeringen, i likhet med utredningen, bedömningen att prövningen i överinstansen – vanligtvis en förvaltningsrätt – i normalfallet måste anses vara av enklare beskaffenhet och typiskt sett av begränsad omfattning.

Regeringen ställer sig sammanfattningsvis bakom utredningens förslag och bedömning i fråga om överprövningens inriktning och omfattning. Överinstansens prövning bör med andra ord avse frågan om de av beslutsmyndigheten redovisade skälen för att ärendet inte avgjorts är hållbara. Om överinstansen bedömer att ärendet inte är klart för avgörande och det funnits goda skäl för att dröja med avgörandet ska den avslå överklagandet. Något krav på att överinstansen i dessa fall anger hållpunkter för vad som återstår i utredningsväg eller ger en prognos om när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande bör inte ställas upp. Överinstansen bör dock inte vara förhindrad att uttala sig i dessa frågor.

Överinstansens bifallsbeslut

Utredningen föreslår att överinstansen vid ett bifall ska besluta att förelägga beslutsmyndigheten att inom viss tid avgöra huvudärendet. Fristen för avgörande bör enligt utredningsförslaget bestämmas av över- instansen i varje enskilt fall. Utredningen föreslår vidare att den frist som överinstansen anger i sitt föreläggande inte ska kunna ändras, oavsett om beslutsmyndigheten t.ex. på grund av nytillkomna omständigheter inom den angivna fristen skulle anse sig ha behov av ett visst uppskov.

Några remissinstanser invänder att den föreslagna regleringen riskerar att leda till att det i vissa fall kan ske en förskjutning av tyngdpunkten för prövningen av ärenden från förvaltningsmyndighet till domstol. Migra- tionsverket framhåller t.ex. att en myndighet som anser att besluts- underlaget är otillräckligt för ett bifallsbeslut kan tvingas fatta beslut om avslag i stället för att vidta ytterligare utredningsåtgärder. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap menar att den föreslagna ordningen riskerar att leda till att ärenden återförvisas till en myndighet efter över- klagande vilket totalt sett leder till längre handläggningstid. Centrala studiestödsnämnden och Göteborgs kommun invänder mot att regler- ingen inte ger utrymme för uppskov med ett avgörande t.ex. om den enskilde tillfört nytt material i ärendet efter att överinstansen meddelat sitt föreläggande eller när det på grund av nytillkomna omständigheter inte är möjligt för myndigheten avgöra ärendet inom den fastslagna tiden.

Stockholms kommun och Karlstads kommun anser att frågan om uppskov på grund av nytillkomna omständigheter behöver utredas vidare.

Remissinstansernas invändningar tar sin utgångspunkt främst i de effekter som kan uppkomma till följd av att en bestämd tidpunkt för när ärendet senast ska vara avgjort enligt förslaget alltid ska slås fast av överinstansen. Invändningarna får anses ha bäring främst på andra fall än de då överinstansen bifaller ett överklagande på den grunden att ärendet

bedöms vara klart för avgörande. I sådana fall är ju en förutsättning för

125

Prop. 2016/17:180	överinstansens ställningstagande att beslutsmyndigheten relativt om-
	gående bör kunna komma till ett avslut i ärendet. Om sökanden i det
	skedet väljer att komplettera underlaget för prövningen finns en viss risk
	för att det uppkommer komplikationer i utredningsläget som innebär att
	myndigheten känner ett behov av att vidta ytterligare utredningsåtgärder.
	Om tiden är knapp kan sådana åtgärder bli svåra att hinna med. Det får
	dock antas ligga i partens eget intresse att ge in allt det underlag som han
	eller hon anser behövligt för prövningen av ärendet redan innan en
	framställning om att ärendet ska avgöras riktas mot myndigheten. Enligt
	regeringens bedömning torde det därmed sällan i praktiken uppkomma
	några större tillämpningssvårigheter i dessa fall. Annorlunda kan det
	förhålla sig när ett ärende inte bedöms vara klart för avgörande men
	överinstansen ändå anser att överklagandet ska bifallas. Detta sker i
	sådana fall på den grunden att de av beslutsmyndigheten redovisade
	skälen för dröjsmålet inte bedöms som hållbara.
	I speciallagstiftning finns exempel på reglering som direkt i författning
	fixerar den tid inom vilken ett slutligt beslut ska ha fattats när en domstol
	väl har förklarat att avgörandet fördröjs i onödan (se t.ex. 26 kap. 2 §
	lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Rättsföljden av myndig-
	hetens passivitet – om ett formellt beslut inte meddelas inom den angivna
	tiden – blir i flera av dessa specialreglerade fall att ett beslut med visst
	innehåll anses ha meddelats. En sådan ordning, som i princip alltid har
	sin grund i EU-rättsliga krav, är dock mindre väl förenlig med svensk
	förvaltningstradition. Att en myndighet skulle förhålla sig passiv och
	avstå från att fatta ett formellt slutligt beslut i ett fall när en frist för
	avgörande gäller torde också vara synnerligen ovanligt inom svensk
	förvaltning. I den utsträckning som det undantagsvis ändå förekommer
	innebär den EU-rättsligt anknutna regleringen att överprövningen i
	domstol försvåras påtagligt. Exempelvis saknas det i ett sådant fall
	motivering till beslutsmyndighetens avgörande. Om rättsföljden av att ett
	beslut inte har fattats inom den angivna tidsfristen är att ett bifallsbeslut
	ska anses ha fattats, kan även tredjemansintressen påverkas negativt. I
	likhet med utredningen anser regeringen att en generell förfarande-
	reglering för talan om långsam handläggning inte bör utformas på
	liknande sätt, låt vara att en sådan reglering kan vara påkallad för vissa
	typer av beslut när en unionsrättsakt ska genomföras och fungera bättre
	för enklare former av beslut än när komplicerade sakfrågor ska bedömas.
	En sådan regleringsmodell bör dock av principiella skäl om möjligt
	undvikas.
	Ett alternativ till den av utredningen föreslagna ordningen skulle kunna
	vara att utforma regleringen så att ett bifall enbart får till följd att ärendet
	hos beslutsmyndigheten fortsättningsvis ska hanteras med förtur. En
	sådan ordning gäller t.ex. i domstolarna vid beslut om förtursförklaring
	enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol. För att
	säkerställa att den nya mekanismen för talan om långsam handläggning
	inte leder till att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts till överinstansen i
	de fall då beslutsmyndigheten inte haft hållbara skäl för att dröja med
	avgörandet kan också en kombination av en sådan regleringsmodell och
	utredningens förslag övervägas.
	Regeringen noterar att det inte kan uteslutas att en överinstans i vissa
126	fall kan tvingas konstatera att det föreligger en oskälig fördröjning av

ärendehandläggningen samtidigt som det inte går att fastställa en rimlig Prop. 2016/17:180 prognos för hur lång handläggningstid som återstår innan ärendet kan

avgöras. Som remissinstanserna påpekar kan en sådan ordning leda till att beslutsmyndigheten tvingas besluta om avslag i huvudsaken på grund av brister i utredningen och att överinstansen efter ett överklagande därefter återförvisar ärendet till beslutsmyndigheten för ny handläggning. Sådana konsekvenser av den nya regleringen bör undvikas.

Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att regleringen utformas så att överinstansen, om en bestämd frist inte kan anges, ska besluta att förelägga beslutsmyndigheten att snarast möjligt avgöra ärendet. Överinstansen bör också ha möjlighet att bestämma när ärendet senast ska avgöras, när det är möjligt och lämpligt. Den möjligheten torde kunna utnyttjas främst i de fall då överinstansen bedömer att ärendet är klart för avgörande. Men det kan även tänkas att en senaste tidpunkt kan bestämmas i enstaka andra fall, när enbart vissa mindre utredningsåtgärder återstår och det är möjligt att göra en rimligt säker prognos av när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande. Att det inte kan bli fråga om att medge något längre uppskov för avgörande i dessa fall följer av att partens framställning förutsätts ha bifallits på den grunden att myndighetens skäl att ytterligare dröja med avgörandet har underkänts.

Om förfarandet ska bli effektivt får det inte tillåtas fastna i upprepade bedömningar av utredningsläget. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det sedan ett föreläggande om avgörande inom viss tid har meddelats inte bör finnas någon möjlighet för beslutsmyndigheten att engagera överinstansen genom att begära uppskov med avgörandet. Även om myndigheten inte känner sig övertygad om att ärendet är tillräckligt utrett måste den alltså i dessa situationer bestämma sig i sak och avgöra ärendet. Den kan då antingen bifalla partens yrkande och därmed öppna för en eventuell klagoberättigad motpart att i vanlig ordning överklaga avgörandet, eller avslå begäran och därmed ge utrymme för sökanden att angripa det avgörandet.

Överprövning i en instans vid ett tillfälle

Som utredningen framhåller är det angeläget att instanskedjan hålls kort om förfarandet ska bli effektivt. Den part som inte har fått framgång med sitt överklagande bör därför inte kunna föra handläggningsfrågan vidare i ytterligare en instans. Inte heller bör den myndighet som ett beslut om föreläggande har riktats mot kunna överklaga detta beslut. Regeringen föreslår därför – i linje med utredningens förslag – att överinstansens beslut, oavsett utgången, inte ska få överklagas.

Frågan uppkommer då om den enskilde bör kunna väcka nytt liv i förfarandet genom att återkomma med en ny framställning till myndig- heten om att ärendet ska avgöras och i förekommande fall sedan över- klaga ett nytt avslagsbeslut. Utredningen föreslår att förfarandet ska kunna tillämpas vid endast ett tillfälle i första instans. Några remiss- instanser, bl.a. Lunds universitet, Socialstyrelsen och Energimarknads- myndigheten, är kritiska till detta. Lunds universitet föreslår att en förnyad prövning av frågan bör kunna begäras efter ytterligare tolv

månader.

127

Prop. 2016/17:180 Regeringen vill betona vikten av att det nya förfarandet utformas så att enskildas intresse av att få ett snabbt avgörande balanseras på lämpligt sätt mot intresset av att det allmännas resurser tas i anspråk på ett effektivt sätt. Ett effektivt förfarande förutsätter, som framhålls ovan, att det inte är möjligt att tvinga fram upprepade bedömningar av utrednings- läget. Inte heller en part som misslyckats med att få framgång med en talan om långsam handläggning bör vid upprepade tillfällen kunna kräva att myndigheten fattar nya beslut i handläggningsfrågan och sedan begära överinstansens ingripande. Detta ställningstagande grundar sig på samma skäl som anförs ovan till stöd för att beslutsmyndigheten inte bör ha möjlighet att begära uppskov med ärendets avgörande när en tidsfrist för avgörande har fastställts. Regeringen instämmer således i utredningens bedömning att myndighetens prövning inom ramen för detta nya förfarande bör kunna begäras av parten vid endast ett tillfälle under handläggningen av ett ärende.

Det behövs inga sanktioner för att motverka domstolstrots

Utredningen har övervägt om överinstansens beslut om föreläggande bör kunna förstärkas genom hot om någon form av sanktion, t.ex. ett vite, om underinstansen inte följer beslutet men har avstått från att lägga fram något sådant förslag. Post- och telestyrelsen och Örebro universitet menar att ett system utan påtryckningsmedel riskerar att bli tandlöst. Enligt Örebro universitet kan det vara värt att prova nya sanktions- möjligheter och utvärdera om dessa får effekt.

Den föreslagna regleringen förutsätter att förvaltningsmyndigheterna lojalt följer överinstansens beslut. Det förhållandet att en besluts- myndighet måste följa ett föreläggande att avgöra ett ärende innebär att myndigheten, om den i ett enskilt fall skulle vara missnöjd med att behöva avgöra ärendet redan vid den tidpunkt som överinstansen har bestämt, typiskt sett inte torde kunna lastas för att beslutet fattats på bristfälligt underlag. Men om beslutsmyndigheten i stället väljer att inte följa ett föreläggande att avgöra ärendet kan det finnas saklig grund för kritik från såväl Riksdagens ombudsmän som Justitiekanslern. Detta gäller i särskilt hög grad om ett sådant agerande sker mera systematiskt i en myndighets verksamhet och kan anses utgöra uppenbart domstolstrots.

Regeringen anser att det i detta lagstiftningsärende inte framkommit tillräckligt tungt vägande skäl för att motivera ett avsteg från den grundläggande principen att en statlig myndighet inte ska förelägga en annan statlig myndighet en skyldighet att vid risk för påföljd av vite vidta en viss åtgärd. Några bärande skäl för att införa en sådan sanktions- möjlighet enbart i förhållande till beslutsorgan inom den kommunala sektorn har inte heller framkommit. Regeringen anser i likhet med utredningen att några sanktionsmöjligheter inte bör införas. Om det i tillämpningen av det nya förfarandet emellertid visar sig att det trots allt finns behov av sanktionsmedel, t.ex. om uppenbart domstolstrots skulle bli vanligt förekommande, kan det finnas skäl för regeringen att åter- komma till denna fråga.

128

10 Hur ärenden inleds

10.1Det saknas en uttrycklig reglering om hur ärenden inleds

Förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen reglerar hur ett ärende inleds eller under vilka förutsättningar en myn- dighet får begära t.ex. att en enskild kompletterar en ansökan eller anmälan i ett ärende. Sådana bestämmelser finns dock på många områden i speciallagstiftningen. Vissa allmänna bestämmelser som får betydelse för hur myndigheten ska förhålla sig i kontakterna med enskilda finns vidare i 4, 5 och 7 §§ FL.

Bestämmelserna i 4 § FL om myndigheternas allmänna serviceskyldig- het ger uttryck för vad som sedan länge anses vara en allmän princip när det gäller förvaltningens kontakter med enskilda i frågor som rör en myndighets verksamhet. Av paragrafen följer bl.a. att varje myndighet, i den utsträckning som är lämplig, ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk- samhetsområde. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Serviceskyldigheten enligt dessa bestämmelser gäller inte enbart i förhållande till en part i ett ärende. Skyldigheten genomsyrar tvärtom all förvaltningsverksamhet. Den innebär bl.a. att en myndighet på begäran av någon enskild som uppger sig överväga att inleda ett ärende – t.ex. genom att lämna in en ansökan om en förmån som myndigheten har att pröva – ska lämna upplysningar bl.a. om vilka krav som ställs för att ärendet ska behandlas i sak och vilka handlingar som den enskilde behöver lämna in för prövningen. Myndigheten är på motsvarande sätt också skyldig att exempelvis lämna upplysningar om myndighetens praxis inom sitt verksamhetsområde.

När det gäller serviceskyldigheten kommer ytterligare krav till uttryck i 7 § FL som innehåller bestämmelser om allmänna krav på ärende- handläggningen. Denna bestämmelse är tillämplig först när ett ärende har inletts. Av paragrafen följer bl.a. att ärenden där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (se avsnitt 8.1). Vidare följer att myndigheten ska överväga att själv hämta in behövliga upplysningar och yttranden från andra myndigheter.

Vid sidan av skyldigheten att tillhandahålla råd och upplysningar, innefattar serviceskyldigheten alltså ett ansvar att leda utredningen och se till att det material som bedöms nödvändigt för sakprövningen kommer in (officialprincipen). I vilken utsträckning en myndighet är skyldig att klargöra omständigheterna i ett ärende varierar dock från fall till fall. Normalt innebär denna skyldighet att myndigheten endast måste verka för att den enskilde själv kompletterar sin framställning för att bota eventuella brister. I vissa fall kan myndigheten dock behöva agera för att själv utreda omständigheterna i ärendet.

När någon enskild tar initiativ till ett ärende hos en myndighet görs det vanligen genom en ansökan eller anmälan hos myndigheten. Möjligheten att inleda ett ärende genom en muntlig framställning begränsas inte av den allmänna regleringen i förvaltningslagen. Däremot kan det i

Prop. 2016/17:180

129

Prop. 2016/17:180 speciallagstiftningen slås fast krav på t.ex. skriftlighet. Ett ärende kan också inledas genom ett initiativ som tas av någon annan myndighet eller genom att en myndighet agerar på eget initiativ.

När en framställning görs hos rätt myndighet, i rätt tid, av rätt person – någon som har parts- och processbehörighet och som också berörs av frågan på sådant sätt att han eller hon är saklegitimerad – är myndigheten i princip skyldig att pröva framställningen och avgöra ärendet genom ett beslut. I förvaltningslagen finns inga bestämmelser om vilka särskilda krav som kan ställas på en framställning för att en myndighet ska vara skyldig att pröva den i sak. Det saknas även uttryckliga bestämmelser i förvaltningslagen som ger myndigheterna stöd för att meddela ett före- läggande med krav på kompettering av en framställning. Av rättspraxis framgår att en myndighet som begär kompletteringar från en enskild part inte utan vidare kan låta bli att pröva framställningen i sak med hänvis- ning till att en begärd komplettering har uteblivit (RÅ 1975 ref. 69). Om en framställning är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak anses vidare, i linje med den allmänna grundsats som kommer till uttryck i 5 § FPL, gälla att framställningen normalt kan avvisas bara om myndigheten i ett kompletteringsföreläggande har upp- lyst parten om att bristerna kan leda till ett sådant beslut.

	10.2	Den inledande framställningen från en enskild

	Regeringens förslag: En enskild kan inleda ett ärende hos en
	myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning.
	Framställningen ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och
	den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i
	kontakt med honom eller henne.
	Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den
	enskilde vill att myndigheten ska göra. Om det inte är uppenbart
	obehövligt ska det även framgå vilka omständigheter som ligger till
	grund för den enskildes begäran.

	Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.
	Remissinstanserna: Flera remissinstanser ser positivt på utredningens
	förslag, däribland Försäkringskassan, Migrationsverket, Post- och tele-
	styrelsen, Sveriges geologiska undersökning och Bolagsverket.
	Migrationsverket anser dock att det kan vara lämpligt att betona huvud-
	regeln om skriftlighet i förfarandet. Kammarätten i Stockholm förordar
	att det i den nya lagen ska slås fast att en myndighet som godtar att ett
	ärende inleds muntligt ska dokumentera lämnade uppgifter.
	Lunds universitet anser att bestämmelsen bör upplysa om att myndig-
	heter kan inleda ärenden på eget initiativ. Kammarkollegiet anser att
	avsaknaden av reglering om myndigheternas möjlighet att inleda ärenden
	kan tolkas som att en myndighet inte kan ta sådana initiativ. Stockholms
	universitet ifrågasätter om det inte också bör regleras vad en framställ-
	ning från en myndighet ska innehålla.
	Datainspektionen anser att det bör tydliggöras att en enskild har rätt att
	vara anonym när han eller hon gör en framställning om att få tillgång till
130	en allmän	handling. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

menar att krav på kontaktuppgifter som namn och adress kan avskräcka	Prop. 2016/17:180
en individ som vill vara anonym från att anmäla missförhållanden.
Länsstyrelsen i Gotlands län framhåller att rätten att väcka ärenden
anonymt måste särregleras om den ska finnas för ett visst slags ärende.
Försvarsmakten motsätter sig förslaget om det inte förs in en
bestämmelse som reglerar minimikrav på en framställning för att
myndigheten ska vara skyldig att hantera den.
Skälen för regeringens förslag
Det bör regleras i lag hur en enskild inleder ett ärende
Utredningen föreslår en utförligare reglering av förvaltningsförfarandet
än den som gäller enligt den nuvarande förvaltningslagen. Regeringen
delar utredningens uppfattning att det i förvaltningslagen bör regleras hur
en enskild inleder ett ärende hos en myndighet. I många fall sker det
genom att en enskild gör en ansökan hos en myndighet. Ansökan kan
avse t.ex. en begäran om auktorisation eller licens för att bedriva viss
verksamhet, en begäran om tillstånd att få uppföra en byggnad eller en
ansökan om ekonomiskt stöd eller liknande eller en begäran om att få ta
del av en allmän handling. I andra fall inleds handläggningen hos en
myndighet genom en anmälan från någon enskild. Det kan t.ex. handla
om anmälningar som måste göras till en tillsynsmyndighet, anmälningar
till sociala myndigheter när det finns misstankar om att barn far illa eller
anmälningar om inkomstförhållanden genom skattedeklaration eller
liknande. Regeringen anser att det i förvaltningslagen bör slås fast att en
enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan eller
anmälan. För att regleringen ska bli heltäckande och omfatta även andra
situationer än de då den enskilde är sökande eller anmälare, bör det i
lagen anges att ett ärende även kan inledas genom en annan
framställning.
Utredningen konstaterar därutöver att det inte finns något behov av att i
den nya lagen ge en heltäckande bild av alla de förutsättningar som
måste vara uppfyllda för att ett ärende som inleds av någon enskild ska
kunna prövas i sak. Regeringen instämmer i den bedömningen.
I likhet med utredningen anser regeringen således att det i den nya
lagen inte är nödvändigt att, som en förutsättning för att en myndighet
ska pröva en framställning i sak, slå fast att initiativtagaren har vänt sig
till en myndighet som är behörig att bedöma den aktualiserade frågan
(rätt forum). Om så inte har skett ska framställningen om möjligt över-
lämnas till rätt myndighet. Det är en åtgärd som myndigheten normalt
ska vidta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet. Om detta inte
är möjligt ska framställningen avvisas. Något särskilt, i förvaltningslagen
fastslaget, rättsligt stöd för ett sådant beslut behövs dock inte.
Andra sådana förutsättningar som inte lämpar sig för en generell reg-
lering i förvaltningslagen rör förhållanden avseende parts- och process-
habilitet. Förutsättningarna för att någon enskild – en fysisk eller juridisk
person – ska kunna uppträda som part i ett ärende inför en förvaltnings-
myndighet är vanligen desamma som för att uppträda som part i ett mål
inför en domstol. Denna ordning bör fortsättningsvis bestå. Enligt
regeringens mening lämpar sig därför en reglering av de processuella
villkoren i aktuellt hänseende inte för en kodifiering i förvaltningslagen.	131

Prop. 2016/17:180	I motsats till Försvarsmakten anser regeringen att den allmänna
	regleringen i förvaltningslagen inte heller bör ange vilka förutsättningar
	som ska vara uppfyllda för att någon enskild ska anses saklegitimerad
	och därmed ha rätt att inleda ett ärende, dvs. vad som krävs för att någon
	ska anses vara berörd av en fråga på ett sådant sätt att myndigheten ska
	vara skyldig ta upp en framställning till saklig bedömning. Svaret på den
	frågan varierar beroende på vad saken gäller och innehållet i den
	tillämpliga materiella regleringen. Frågan om saklegitimation måste
	således prövas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall.
	Utredningen menar vidare att förvaltningslagen inte bör innehålla
	några regler om hur myndigheter inleder ett ärende på eget initiativ i den
	egna verksamheten eller hur dessa inleder ett ärende genom en framställ-
	ning hos någon annan myndighet. Ett par remissinstanser framhåller att
	en reglering som saknar sådana bestämmelser ger intryck av att begränsa
	utrymmet för myndigheterna att ta sådana initiativ. Med anledning av
	denna synpunkt vill regeringen framhålla att ambitionen med den nu
	aktuella reformen inte är att skapa en reglering som ger en fullständig
	bild av förvaltningsförfarandet i alla avseenden. Syftet är i stället främst
	att tydliggöra förvaltningsförfarandet för enskilda och slå fast de rätts-
	äkerhetsgarantier som ska gälla vid enskildas kontakter med myndig-
	heterna. När en myndighet tar initiativ till ett ärende hos en annan
	myndighet finns det dessutom som regel stöd för det i en särskild
	författning. Detta gäller även i fråga om de situationer då en myndighet
	på eget initiativ kan ta upp ärenden till behandling. Stödet finns då ofta i
	den materiella reglering som preciserar myndighetens uppgifter på
	området. I likhet med utredningen ser regeringen därför inte något behov
	av bestämmelser i förvaltningslagen om hur ärenden inleds på en
	myndighets initiativ.
	Enligt regeringens uppfattning bör det i förvaltningslagen inte heller
	införas några bestämmelser om den inledande framställningens form. Det
	kan visserligen konstateras att ett ärende normalt bör inledas genom en
	skriftlig framställning. Ett sådant krav kan emellertid i vissa fall innebära
	en onödig formalisering av förfarandet. Enligt regeringens mening ter det
	sig svårt att i detalj utforma en reglering som klargör t.ex. i vilka
	situationer ett muntligt initiativ kan vara acceptabelt. Sådana detaljföre-
	skrifter skulle behöva ges en i sammanhanget oproportionerligt stor
	omfattning och framstår dessutom som onödiga. Bestämmelserna om hur
	en enskild inleder ett ärende hos en förvaltningsmyndighet bör därför
	utformas så att de inte allmänt utesluter en möjlighet för enskilda att
	inleda ett ärende genom en muntlig framställning. Att regleringen öppnar
	för en sådan möjlighet hindrar inte att en myndighet anvisar en för en
	viss ärendetyp speciellt avsedd digital tjänst, om myndigheten bedömer
	att det är lämpligt. För de fall då ett skriftligt formkrav behöver ställas
	upp, kan ett sådant krav vidare lämpligen slås fast i en specialförfattning.
	I motsats till Migrationsverket anser regeringen att det inte är lämpligt
	att komplettera bestämmelsen om hur ett ärende inleds med en erinran
	om huvudregeln om skriftlighet i förfarandet. En sådan erinran skulle
	kunna skapa en osäkerhet hos enskilda om vilka förutsättningar som i
	praktiken gäller för att inleda ett ärende. Det bör dock redan här
	anmärkas att det förhållandet att en enskild kan ha rätt att inleda ett
132	ärende hos en myndighet genom en muntlig framställning inte därutöver

ger honom eller henne en ovillkorlig rätt att komplettera framställningen genom muntligen lämnade uppgifter. Den enskilde kan alltså behöva följa myndighetens anvisningar om att bota en brist i framställningen genom en komplettering som sker skriftligen. (Se även avsnitt 12.2 om muntliga uppgifter.)

Vad ska den inledande framställningen från en enskild innehålla?

I den inledande framställningen bör det i normalfallet lämnas sådan information som möjliggör för myndigheten att få kontakt med den enskilde. Initiativtagaren bör t.ex. lämna uppgift om sin identitet. Det kan här handla om bl.a. uppgift om namnet på en fysisk person eller firman på en juridisk person och om initiativtagarens personnummer respektive organisationsnummer. Den enskilde bör även lämna den information som kan behövas för att myndigheten ska kunna nå honom eller henne, t.ex. adress och telefonnummer eller information om kontaktvägar för digital kommunikation. Om all kommunikation mellan myndigheten och den enskilde sker genom användning av en särskild digital kommunikations- tjänst kan information om t.ex. en adress ibland framstå som obehövlig, men det kan trots det vara lämpligt att sådan information lämnas för att säkerställa att myndigheten har alternativa kontaktvägar för att kunna nå den enskilde, t.ex. om kommunikationstjänsten slutar att fungera. Som Datainspektionen framhåller gäller som utgångspunkt enligt tryckfrihets- förordningen att enskilda har rätt att vara anonyma i samband med en begäran om att få ta del av en allmän handling (2 kap. 14 § tredje stycket TF). Inspektionen anser att det finns skäl att i förvaltningslagen erinra om detta. Regeringen delar inte den uppfattningen. Eftersom grundlag gäller före vanlig lag har den enskildes rätt till anonymitet enligt tryckfrihetsförordningen företräde framför förvaltningslagens bestäm- melser om vad en ansökan ska innehålla. Som Länsstyrelsen i Gotlands län pekar på kan en särreglering med liknande innebörd också göras i annan författning, vilken till följd av förvaltningslagens subsidiaritet (se avsnitt 5.7) får företräde framför förvaltningslagen. I vissa fall kan t.ex. en myndighets skyldighet att vidta åtgärder med anledning av en anmälan om missförhållanden gälla helt oberoende av om anmälaren identifierar sig eller är anonym. En påminnelse i förvaltningslagen om grundlagsregleringen riskerar mot den bakgrunden att ge en ofullständig bild av när initiativtagaren har rätt att vara anonym. Man kan inte heller bortse från att den enskilde i vissa enstaka fall kan behöva lämna information om sin identitet även vid en begäran om att få ta del av en allmän handling, om uppgifterna i det enskilda fallet är nödvändiga för att myndigheten ska kunna göra en sekretessprövning. Dessutom kan kontaktuppgifter behöva lämnas i den utsträckning dessa är nödvändiga för att en handling ska kunna skickas till sökanden.

Regeringen anser alltså sammanfattningsvis att det i förvaltningslagen bör slås fast att den enskildes framställning ska innehålla uppgift om den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller henne.

För att ett ärende ska kunna behandlas måste den enskildes framställ- ning vidare innehålla tillräcklig information om vad saken gäller, vad den enskilde vill åstadkomma med sitt initiativ och – vanligtvis – vilka

Prop. 2016/17:180

133

Prop. 2016/17:180 sakförhållanden som ligger till grund för framställningen. Försvarsmak- ten menar att det i lagen bör regleras vilka minimikrav som kan ställas på en framställning för att myndigheten ska vara skyldig att hantera den. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen framhålla att det vid bedömningen av vilka eventuella formkrav som bör kunna ställas upp i skilda sammanhang måste beaktas att det här är fråga om att i en generell förfarandelag införa en reglering som ska täcka en stor variation av skilda ärendetyper. Exempelvis framstår det ofta som främmande att tala om ett yrkande och om grunder för detta i ett anmälningsärende som definitionsmässigt bara ska innefatta uppgifter om vissa fakta. I likhet med utredningen anser regeringen att ett lämpligt krav är att det av den inledande framställningen framgår vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Normalt bör det av framställ- ningen också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Undantag från detta krav bör dock kunna göras om det är uppenbart att uppgifter inte behövs för att myndigheten ska kunna behandla framställningen. Dessa minimikrav bör alltså slås fast i förvalt- ningslagen. I vissa fall kan dessa krav vara uppfyllda trots att den enskilde inte uttryckligen begär något av myndigheten, om det ändå framgår med tillräcklig tydlighet av det sammanhang i vilket fram- ställningen görs.

Regeringens förslag innebär att den ordning som för närvarande gäller i förfarandets inledande skede kodifieras i förvaltningslagen. Bestäm- melser av detta slag bidrar till att fullt ut genomföra tanken på att skapa en reglering som följer förfarandet under ärendets gång från början till slut. En konsekvens av regleringen är att den skapar förutsättningar för att avlasta specialförfattningarna med regler i ämnet. Förslaget får också till följd bl.a. att det inte längre finns behov av att söka lösningar på förfarandefrågor av aktuellt slag genom analogier från förvaltnings- processlagen.

	10.3	Komplettering av bristfälliga framställningar

	Regeringens förslag: Om en framställning är ofullständig eller oklar,
	ska myndigheten i första hand hjälpa den enskilde till rätta inom
	ramen för sin allmänna serviceskyldighet.
	En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en
	brist som finns kvar om bristen medför att framställningen inte kan
	läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges
	att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp
	till prövning.

	Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.
	Remissinstanserna: Försäkringskassan, Länsstyrelsen i Gotlands län,
	Post- och telestyrelsen och Sveriges geologiska undersökning är positiva
	till förslaget. Myndigheten för radio och tv är över lag positiv till
	förslaget och anser att det passar väl in i det förfarande som tillämpas vid
	ansökningar om tillstånd. Myndigheten menar dock att det inte lämpar
	sig för ett förfarande som sker på initiativ av någon enskild som inte själv
134	får partsställning med anledning av en framställning som görs till

myndigheten. Lunds universitet invänder mot användningen av ordet framställning.

Centrala studiestödsnämnden anser att det bör vara en skyldighet för en myndighet att förelägga enskilda att avhjälpa en brist och att det i föreläggandet ska anges vid vilken tidpunkt kompletteringen ska ha kommit in till myndigheten. Bolagsverket anser att det bör vara möjligt för en myndighet att, som en första åtgärd, förelägga en part att kom- plettera sin framställning utan att myndigheten dessförinnan i enlighet med sin serviceskyldighet begärt komplettering av framställningen.

Skälen för regeringens förslag: Även med de måttliga krav på innehållet i en inledande framställning som regeringen behandlar i avsnitt 10.2 är det givet att en framställning från en enskild många gånger kan vara bristfällig. Det ingår normalt i myndighetens allmänna service- skyldighet att upplysa den enskilde om en sådan brist och ge henne eller honom en möjlighet att bota bristen (se avsnitt 7.2). Det gäller även om framställningen är så ofullständig eller oklar att den inte kan läggas till grund för någon sakprövning. Vid sidan av den allmänna service- skyldigheten är också de regler som regeringen föreslår om samverkan och utgångspunkter för handläggningen av ärenden av betydelse när det gäller myndigheternas ansvar för att avhjälpa brister i en framställning (se närmare avsnitten 7.2 och 8.1).

Utredningen föreslår att det i den nya förvaltningslagen uttryckligen ska slås fast att en myndighet i första hand ska hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet om den enskildes framställning är ofullständig eller oklar. Regeringen ställer sig bakom det förslaget. Även om serviceskyldigheten gäller för myndigheten under alla stadier av ett ärendes behandling, inbegripet dess förstadier, är det naturligt att dess betydelse många gånger är som störst i samband med att en enskild inleder ett ärende hos en myndighet. I likhet med utredningen anser regeringen således att det finns skäl att understryka att frågan om att eventuellt inte ta upp en framställning till sakprövning, dvs. frågan om att avvisa framställningen, inte bör kunna aktualiseras förrän service- alternativet har uttömts. Det innebär alltså att myndigheten i första hand måste agera inom ramen för sin serviceskyldighet för att hjälpa den enskilde att komma till rätta med en eventuell brist i den inledande framställningen. Detta kan i det enskilda fallet ske genom en muntlig kontakt eller genom en skriftlig underrättelse.

Med anledning av Bolagsverkets synpunkter vill regeringen under- stryka sin uppfattning att regleringen endast undantagsvis bör ge utrymme för myndigheterna att avstå från åtgärder inom ramen för serviceskyldigheten och i stället direkt förelägga den enskilde att avhjälpa en brist vid äventyr av att en utebliven komplettering kan leda till avvisning. Det skulle kunna aktualiseras exempelvis om myndigheten måste avgöra ärendet inom mycket kort tid. Att regleringen ger utrymme för avvikelser i undantagsfall följer enligt regeringen av att myndigheten inom ramen för sin servicesskyldighet ska lämna den enskilde hjälp i den utsträckning som är lämplig med hänsyn bl.a. till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Serviceskyldigheten sträcker sig inte hur långt som helst. Även om serviceskyldigheten i ett enskilt fall har fullgjorts på ett korrekt sätt är det inte säkert att myndighetens åtgärder har fått avsedd effekt. Det måste för

Prop. 2016/17:180

135

Prop. 2016/17:180 sådana situationer finnas ett påtryckningsmedel för att förmå den enskilde att komplettera eller förtydliga sin framställning. Som utred- ningen föreslår bör myndigheten därför ha möjlighet att besluta om ett föreläggande för att förmå den enskilde att avhjälpa bristen. För att frågan om avvisning ska kunna aktualiseras i ett senare skede bör det krävas att myndigheten i föreläggandet anger att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning. En sådan ordning överensstämmer med nuvarande praxis (RÅ 1975 ref. 69).

Centrala studiestödsnämnden anser att det i föreläggandet ska anges vid vilken tidpunkt en komplettering ska ha kommit in till myndigheten. Regeringen ser det i och för sig som naturligt att en särskild frist sätts ut i ett föreläggande om att avhjälpa en brist. I annat fall blir det för både myndigheten och den enskilde svårt att bedöma när en prövning av om ett föreläggande har följts eller inte kan göras. Det finns dock inte några vägande skäl som talar för att lagtexten behöver tyngas med en uttrycklig reglering om krav på en sådan särskild frist.

Det bör i detta sammanhang framhållas att myndigheten alltid noga måste överväga om en brist verkligen är av sådan betydelse att den hindrar att ett beslut i sak meddelas. Det torde i praktiken endast undan- tagsvis förekomma att en framställning är så bristfällig att den inte över huvud taget kan läggas till grund för en prövning i sak. Konsekvensen av att den enskilde, i förekommande fall vägledd av myndigheten, inte lyckas prestera ett underlag som är tillräckligt för att den enskilde ska nå framgång med sin framställning torde i normalfallet i stället vara att bristen leder till att framställningen avslås efter att prövning görs på befintligt material.

Följs inte ett föreläggande att avhjälpa en brist som är av sådant slag att myndigheten är förhindrad att fatta beslut i saken, t.ex. om ett tvingande formkrav inte är uppfyllt, blir det naturliga resultatet i många fall att myndigheten avslutar sin hantering av framställningen genom ett beslut att inte ta upp denna till prövning. I det enskilda fallet kan saken dock ha klarnat i sådan grad att en prövning i sak av framställningen ändå är möjlig. I förvaltningslagen bör det därför inte tas in en bestämmelse som innebär en skyldighet för myndigheten att fatta ett beslut om avvisning vid utebliven komplettering från den enskilde.

	10.4	Bekräftelse av handlingar

	Regeringens förslag: En handling ska bekräftas av avsändaren om
	myndigheten anser att det behövs.
	Regeringens bedömning: Det bör i den nya lagen inte tas in en
	bestämmelse om att en myndighet kan begära att få ett meddelande
	bekräftat genom en egenhändigt undertecknad handling.

	Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med
	regeringens. Utredningen föreslår inte att en myndighet ska kunna begära
	att en handling bekräftas av avsändaren.
	Remissinstanserna: Lantmäteriet anser att förslaget till ny förvalt-
	ningslag inte erbjuder något bra alternativ till den nuvarande lagens
136	bestämmelse om möjligheten att kräva bekräftelse genom egenhändigt

undertecknande. Enligt myndigheten innebär det att myndigheterna förlorar ett sätt att styra på vilket sätt handlingar från enskilda lämnas in. Liknande synpunkter förs fram av E-delegationen. Kemikalieinspek- tionen anser att en allmän bestämmelse om myndighetens befogenhet att kräva att avsändaren styrker sin identitet bör tas in i lagen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av 10 § tredje stycket FL följer att ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet ska bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt under- tecknad handling om myndigheten begär det. Liksom utredningen anser regeringen att flera skäl talar mot att ta in en motsvarande bestämmelse i den nya lagen.

Om det i ett enskilt fall är osäkert vem som är avsändare av en handling och myndigheten anser att det är nödvändigt att undanröja tvivlen i fråga om denna omständighet, är en bekräftelse genom egen- händigt undertecknande enbart en av flera åtgärder som kan vidtas. Mot bakgrund av de uppgifter som redan finns tillgängliga i ärendet kan t.ex. en kontakt per telefon eller e-post ofta ge tillräcklig eller rent av mer tillförlitlig information i identitetsfrågan. En ensidig fokusering på egenhändigt undertecknade riskerar att bli effektivitetshämmande i en modern förvaltning, där den enskilde i allt högre grad förväntar sig att kontakterna med myndigheterna ska kunna ske på elektronisk väg. Den riskerar också att felaktigt ge intryck av att elektronisk kommunikation inte är ett fullgott alternativ. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att det i den nya lagen inte bör tas in någon bestämmelse som anger att enskilda på begäran av en myndighet ska vara skyldiga att bekräfta en handling genom ett egenhändigt undertecknande.

Om en myndighet anser att eventuella tveksamheter i fråga om avsändarens identitet behöver undanröjas bör det dock även fortsättningsvis i det enskilda fallet finnas utrymme för myndigheten att begära att avsändaren ger in en egenhändigt undertecknad handling eller vidtar någon annan åtgärd för att bekräfta sin identitet.

När en myndighet bedömer att det finns behov av klargöranden i identitetsfrågan torde ett sådant klargörande i och för sig kunna krävas in med stöd bl.a. av de regler om behandling av bristfälliga framställningar och utredningsansvaret som i övrigt föreslås i den nya förvaltningslagen (se avsnitten 10.3 och 12.1). Enligt regeringens mening kan det trots det, som Kemikalieinspektionen framhåller, vara motiverat att i lagen tydlig- göra att en myndighet får begära bekräftelse av en handling. Det ligger också ett värde i att skapa en reglering i förvaltningslagen om inkomna handlingar som i möjligaste mån synkroniseras med den reglering som gäller för förfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar. Efter en lag- ändring som trädde i kraft den 1 juli 2013 följer av 44 § tredje stycket FPL att en handling ska bekräftas av avsändaren om rätten anser att det behövs. Tidigare gällde, på motsvarande sätt som enligt 10 § tredje stycket FL, att ett telegram eller annat meddelande som inte var under- skrivet skulle bekräftas genom egenhändig namnunderskrift, om rätten begärde det. I förarbetena till den nya regleringen framhålls att det avgörande är att rätten på ett tillförlitligt sätt kan eliminera tveksamheter om en avsändares identitet, något som kan ske på fler sätt än genom en i original egenhändigt undertecknad handling (prop. 2012/13:45 s. 101). Mot bakgrund av värdet av att regleringen på näraliggande områden

Prop. 2016/17:180

137

Prop. 2016/17:180 utformas på ett likartat sätt och att förvaltningsförfarandet anknyter nära till förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna, anser regeringen att det i den nya förvaltningslagen bör tas in en bestämmelse som tydlig- gör att en handling som har kommit in till en myndighet ska bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att det behövs. En sådan bekräftelse kan lämnas på olika sätt, t.ex. genom att den enskilde använder e- legitimation. Det viktiga är att de tveksamheter om avsändarens identitet som finns kan elimineras på ett tillförlitligt sätt.

11Hur ankomstdagen för en handling ska bestämmas

11.1Det behövs en reglering om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet

Regeringens bedömning: Den nya förvaltningslagen bör innehålla bestämmelser om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna invänder inte mot bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning: Både för den som är avsändare av ett meddelande och för den myndighet som tar emot meddelandet är det ofta av betydelse att kunna bestämma när en försändelse med meddelandet ska räknas som inkommen till myndigheten. Om en särskild anmälnings- eller ansökningsfrist gäller för när en handling ska ha kommit in, är tidpunkten för när handlingen ska anses ha kommit in till myndigheten ofta helt avgörande för om den enskilde ska kunna göra sin rätt gällande eller inte. Störst betydelse torde detta ha i samband med att ett ärende inleds och när ett beslut i ett avslutat ärendet överklagas.

Då konsekvenserna av att en handling har kommit in för sent i vissa fall kan bli allvarliga för ingivaren – t.ex. att han eller hon får sin framställning avvisad, inte får delta i ett ansökningsförfarande eller tvingas betala en särskild förseningsavgift – är det av stor vikt att den enskilde själv på ett relativt enkelt och förutsebart sätt kan avgöra när handlingen senast måste skickas in för att den ska vara framme i tid. På samma grund är det också väsentligt att myndigheten på ett någorlunda enkelt och rättssäkert sätt kan fastställa när handlingen är att anse som inkommen.

Mot den bakgrunden föreskrevs i lagen (1946:326) om rätt att i mål och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyndighets handläggning insända handlingar med posten m.m. att en handling som gavs in med posten skulle anses ingiven den dag då handlingen eller en avi om försändelsen i vilken handlingen fanns innesluten inkom till mottagaren. Denna reglering fördes över till 1971 års förvaltningslag och kompletterades med ytterligare bestämmelser. I 1971 års förvaltningslag

föreskrevs således som huvudregel att en handling skulle anses ha

138

kommit in till en myndighet den dag då handlingen eller en avi om betald Prop. 2016/17:180 postförsändelse i vilken handlingen fanns innesluten hade anlänt till

myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa.

För att undvika rättsförluster för enskilda som kunde uppkomma t.ex. till följd av att handlingen lämnats till någon på myndigheten som enligt myndighetens arbetsordning saknat behörighet att ta emot den, eller att en myndighet dröjt med att hämta alla försändelser som avskilts på posten för myndighetens räkning under en viss dag, infördes i lagen även en särskild bevislättnadsregel – en presumtionsregel – som närmast tog sikte på situationer när handlingar anlänt en viss dag efter expeditions- tidens slut. Av denna regel följde att, om det kunde antas att en handling avlämnats i myndighetens lokal eller funnits tillgänglig för myndigheten på en postanstalt en viss dag, skulle handlingen anses ha kommit in till myndigheten den dagen, om den kommit en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Någon omfattande utredning om huruvida handlingen faktiskt funnits i myndighetens lokal före midnatt en viss dag skulle därmed inte behövas i dessa fall. Av förarbetena framgår att det i normalfallet borde räcka att det inte framstod som osannolikt att så varit förhållandet. Liknande beviskrav borde enligt förarbetena gälla även vid prövningen av frågan om en handling funnits tillgänglig för myndigheten på posten en viss dag (prop. 1971:30 del 2 s. 370). År 1973 ändrades lydelsen av bestämmelsen genom att orden ”funnits tillgänglig” ändrades till ”avskilts” för att det skulle bli tydligare att det var tillräckligt att postförsändelsen blivit insorterad i myndighetens postfack eller postbox på ett postkontor, oberoende av om myndigheten hade tillgång till postfacket eller postboxen eller inte (prop. 1973:30 s. 121). Vid 1986 års förvaltningslagsreform överfördes denna reglering oförändrad till den nu gällande lagen (prop. 1985/86:80 s. 63).

De skäl som vid 1971 års förvaltningsrättsreform motiverade att regler om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet infördes i förvaltningslagen gör sig lika starkt gällande i dag. Den nya förvaltnings- lagen bör därför innehålla en reglering som gör det möjligt för enskilda och förvaltningsmyndigheter att med rimlig grad av precision avgöra vilken dag en handling ska betraktas som inkommen till en myndighet. Regleringen bör utformas så att onödiga rättsförluster för enskilda i möjligaste mån kan undvikas.

11.2En handling har kommit in när den når myndigheten eller en behörig befattningshavare

Regeringens förslag: En handling har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattnings- havare.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av Göta hovrätt, Kammar-

rätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping och Försäkringskassan.

Övriga remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. Justitie-

139

Prop. 2016/17:180 kanslern lämnar dock vissa synpunkter på bestämmelsens språkliga utformning.

Skälen för regeringens förslag: Huvudregeln om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet bör göras enkel och inte vara mera omfattande än vad som krävs för att man i normalsituationer, med en rimlig grad av precision, ska kunna fastställa tidpunkten för när hand- lingen har kommit in till myndigheten. Regeln bör inte framhålla någon särskild metod för att överföra ett skriftligt meddelande. På så sätt markeras att själva handlingsbegreppet i detta sammanhang innefattar såväl en traditionell pappershandling som ett skriftligt meddelande i annan form, exempelvis ett e-postmeddelande. En sådan teknikoberoende utformning medför att regeln också fungerar oberoende av hur användningen av nya kommunikationsformer utvecklas i framtiden.

Som framgår av avsnitt 11.1 ska en handling enligt gällande ordning anses inkommen till en myndighet den dag då handlingen eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen anländer till myn- digheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa (10 § första stycket första meningen FL). Om myndigheten i stället får en avisering om en lösenbelagd försändelse anses den handling som försändelsen innehåller inkommen först om och när försändelsen löses ut. När det gäller telegram som en myndighet underrättas särskilt om av ett företag som driver televerksamhet, dvs. ett företag som är leverantör av elektroniska kommunikationstjänster, gäller att dessa ska anses ha kommit in till myndigheten när en sådan underrättelse når en behörig tjänsteman (10 § första stycket andra meningen FL). Motsvarande bestämmelser för fastställande av ankomstdag i fråga om handlingar som kommer in till domstolarna finns i 33 kap. 3 § RB, 44 § FPL och 44 § lagen om domstolsärenden.

Principen att en handling ska anses inkommen den dag då handlingen – eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen – har kommit in till mottagaren har gällt i förvaltningsförfarandet under lång tid. Som framgår ovan slogs principen fast redan genom 1946 års lag om rätt att i mål och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyndighets handläggning insända handlingar med posten m.m. Denna huvudregel bygger på principen att avsändaren bör bära risken för att överföringen av ett meddelande till en myndighet inte fungerar eller kan komma att försenas (prop. 1971:30 del 2 s. 369). Regeln innebär att en handling som anländer till en myndighet före kl. 24.00 en viss dag, eller som före samma tidpunkt sorteras in i ett postfack eller en postbox som myndig- heten disponerar på ett postkontor, anses som inkommen till myndig- heten den dagen. Detta gäller oberoende av om det finns personal på myndigheten som kan ta emot handlingen och oberoende av om myn- digheten har tillträde till det utrymme där postfacket finns. En handling som lämnas till någon som är behörig att ta emot den och som på grund av sin anställning också har en skyldighet att ta emot handlingen, dvs. handlingen lämnas till en behörig tjänsteman i tjänst (prop. 1973:30 s. 80), ska anses inkommen den dag handlingen når tjänstemannen. Utredningen föreslår att denna huvudregel ska föras över till den nya lagen, dock med undantag för postförsändelser och aviserade postför- sändelser som utredningen föreslår en särreglering för (avsnitt 11.3).

140

Remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot det förslaget.

Det finns enligt regeringens mening goda skäl att behålla den ordning för bestämmande av handlingars ankomstdag som har gällt under lång tid och som också visat sig fungera väl i praktiken. En handling bör alltså även fortsättningsvis som huvudregel anses inkommen den dag som den når myndigheten eller en befattningshavare som är behörig att ta emot handlingen.

Som nämns ovan bör regleringen utformas på ett teknikoberoende sätt. Med denna utgångspunkt finns det enligt regeringens mening inte något behov av att i förvaltningslagen skilja mellan framställningar i form av konventionella handlingar, dvs. handlingar som kan uppfattas visuellt utan tekniska hjälpmedel, och elektroniska handlingar, dvs. upptagningar av information som kan uppfattas endast med stöd av tekniska hjälp- medel (jfr 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF). Både kon- ventionella handlingar och elektroniska handlingar bör alltså som huvud- regel anses ha kommit in den dag då de når myndigheten eller en behörig tjänsteman.

I likhet med utredningen anser regeringen att bestämmelsen bör utformas i huvudsaklig överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens bestämmelser om inkomna handlingar i allmänhet (2 kap. 6 § första stycket första meningen TF). Som utredningen konstaterar finns det inte något behov av att i den nya lagen ta in särskilda bestämmelser om elek- troniska handlingar (jfr 2 kap. 3 § andra stycket och 6 § första stycket andra meningen TF). Regleringen i tryckfrihetsförordningen innebär att en upptagning för automatiserad databehandling normalt anses som en inkommen handling när den har gjorts tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv använder för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. Innan en upptagning har gjorts tillgänglig på sådant sätt anses en handling inte inkommen och inte heller förvarad hos myndigheten. Upp- gifter som läggs in i ett elektroniskt informationssystem som myndig- heten förfogar över kommer normalt att ingå i en allmän handling så snart uppgifterna i systemet finns tillgängliga i uppfattbar form (SOU 2014:4 s. 39). I sådana fall kan myndigheten normalt göra en samman- ställning av uppgifterna tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.

Som Statens skolverk framhåller har det blivit allt vanligare att myndigheter ger enskilda en möjlighet att göra ansökningar och anmälningar på elektronisk väg genom att t.ex. fylla i ett webbformulär via internet. Uppgifter som den enskilde lämnar i ett webbformulär finns i vissa fall tekniskt tillgängliga för myndigheten på dess server för data- behandling redan innan den tidpunkt då den enskilde har färdigställt en ansökan. Så kan fallet vara t.ex. under den tid som ett webbformulär håller på att fyllas i fram till dess att den enskilde vidtagit en särskild åtgärd som markerar att ansökan är färdig och inskickad. Enligt regeringens mening bör ett sådant förhållande som regel inte anses inne- bära att handlingen i förvaltningsrättslig mening ska anses ha kommit in till myndigheten. Ingivandet kan exempelvis manifesteras genom att den enskilde trycker på en skicka-knapp i webbformuläret. Under förut- sättning att uppgifterna på servern inte görs tillgängliga för myndighetens handläggare före nämnda tidpunkt, torde det också vara möjligt att se en

Prop. 2016/17:180

141

Prop. 2016/17:180 eventuell lagring som föregår ingivandet som en form av teknisk lagring för den enskildes räkning, som enligt 2 kap. 10 § första stycket TF innebär att handlingen inte är att anse som allmän innan den ”skickats in”

(jfr HFD 2011 ref. 52). Detta bör myndigheterna ha i åtanke vid utform- ningen av de tekniska systemen och vid behörighetstilldelningen i dessa.

Utredningens förslag innebär bl.a. att den nuvarande lagens särskilda bestämmelse om aviserade betalda postförsändelser i lagens huvudregel inte förs över till den nya lagen. Regeringen anser att denna förenkling är motiverad. Det framstår som tillräckligt att bestämningen av ankomstdag för sådana försändelser avgörs med ledning av den föreslagna bevis- lättnadsregel som behandlas i avsnitt 11.3.

Den huvudregel som regeringen föreslår i den nya förvaltningslagen står i sak i allt väsentligt i överensstämmelse med den nu gällande regler- ingen. Avsikten är att praxis på detta område inte ska ändras. Själva överföringen av ett meddelande till en myndighet bör således även i fortsättningen ske på avsändarens risk. Liksom i dag bör det vara tillräckligt att meddelandet har nått någon tjänsteman som är behörig att ta emot handlingen – en behörig befattningshavare – även om detta inte skett i myndighetens lokaler. Vem som är behörig att ta emot en handling får liksom i dag i första hand avgöras med utgångspunkt i myndighetens arbetsordning. Liksom hittills bör regeln endast ta sikte på vilken dag en handling har kommit in till myndigheten, inte vilket klockslag det har skett.

Utredningen föreslår inte någon särskild reglering om telegram som kommer in till en myndighet. Det praktiska värdet av en sådan reglering framstår numera som tämligen begränsat. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte finns behov av att föra över den nuvarande regleringen om telegram till den nya lagen.

	11.3	En bevislättnadsregel för postförsändelser

	Regeringens förslag: Om en handling genom en postförsändelse eller
	en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen har
	nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska
	handlingen anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag, om det
	inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den
	föregående arbetsdagen skilts av för myndigheten på ett postkontor.

	Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens.
	Utredningen föreslår att när en handling genom en postförsändelse eller
	en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till en
	myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa en viss dag ska
	handlingen alltid anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.
	Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande av
	remissinstanserna. Flera remissinstanser, däribland Göta hovrätt,
	Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Sundsvall, Kammarrätten i
	Jönköping och Försäkringskassan, välkomnar förslaget. Många remiss-
	instanser är dock kritiska. Flera av dem ställer sig frågande till behovet
	av en generell tidigareläggning av ankomstdagen i fråga om samtliga
142	postförsändelser. Trafikverket förordar att den nuvarande ordningen

behålls. Lotteriinspektionen anser att den föreslagna regeln bör tillämpas bara om det råder oklarhet om när handlingen kommit in till myndig- heten. Finansinspektionen anser att regeln bör göras tillämplig bara när en handling ska anses inkommen inom en viss tidsfrist, inte när ingivandet utlöser en frist inom vilken myndigheten måste vidta en åtgärd. Länsstyrelsen i Gotlands län pekar på att regeln i vissa fall kan få till följd att en handling ska anses inkommen redan innan den rent faktiskt har upprättats. Transportstyrelsen framhåller att den föreslagna regeln i vissa fall kan få negativa konsekvenser för enskilda när an- komstdagen har betydelse för registreringar som får omedelbara rätts- verkningar för ingivaren. Statens jordbruksverk pekar särskilt på de effekter som regeln kan få i samband med registrering av vissa mottagningsbevis för delgivning. Både Bolagsverket och Statens geologiska undersökning framhåller att regleringen kan vara svår att förstå för enskilda. Enligt Statens geologiska undersökning får regeln vidare bl.a. till följd att den möjlighet som i dag finns att ge in en konkurrerande ansökan enligt minerallagen samma dag som en annan sökande försvinner. Patent- och registreringsverket menar att regeln är verklighetsförvanskande och framhåller att det finns en risk att förslaget leder till onödiga rättsförluster för enskilda t.ex. vid en ansökan om immaterialrättsligt skydd enligt patentlagen. Luleå kommun anser att ankomstdagen för postförsändelsen bör vara den dag då en handling anlänt till myndigheten.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning och det förslag till reglering som behandlas i föregående avsnitt ska en handling som anländer till en myndighet eller tas emot av en behörig tjänsteman en viss dag som regel anses inkommen till myndigheten den dagen. I många fall kommer denna reglering att ge tillräcklig vägledning för enskilda vid bedömning av när en handling kan förväntas vara inkommen hos en myndighet. Det gäller t.ex. i fråga om alla handlingar som lämnas över till behöriga befattningshavare vid en myndighet i samband med en personlig inställelse under myndighetens expeditionstider och i fråga om handlingar som sänds in via en elektronisk kontaktväg. Något större svårigheter kan det vara för enskilda att bedöma när en handling som skickas med vanligt brev kommer in till myndigheten.

Uppgifter från undersökningar som genomförts visar att man i normala fall bör kunna utgå ifrån att ett brev som postas för övernattsbefordran når adressaten första vardagen efter den dag då handlingen postades. Av Post- och telestyrelsens rapport Svensk Postmarkand 2015 (PTS-ER- 2015:3) framgår exempelvis att av de brev som under 2014 postats för övernattsbefordran delades i genomsnitt 93,3 procent ut följande vardag. Det är en minskning med omkring en procentenhet från det föregående året. Mellan 2008 och 2013 varierade andelen övernattsbefordrande 1- klassbrev mellan 93,7 procent som lägst (2010) och 95,7 procent som högst (2009). Av tillgängliga uppgifter framgår att i princip samtliga försändelser delats ut inom tre arbetsdagar. Risken för att någon enskild ska drabbas av rättsförluster på grund av förseningar i postgången är med andra ord förhållandevis liten. Trots det finns ändå ett något större utrymme för osäkerhet vid bedömningen av ankomsttiden i dessa situationer än i många andra befordringsfall, t.ex. när det gäller hand- lingar som skickas in via en elektronisk kontaktväg.

Prop. 2016/17:180

143

Prop. 2016/17:180 I syfte att undvika onödiga rättsförluster för enskilda i samband med postbefordran av handlingar togs i 1971 års förvaltningslag in en särskild presumtionsregel som sedan oförändrad fördes över till den nuvarande lagen. Bestämmelsen innebär att en brevförsändelse i vissa fall ska anses ha kommit in till en myndighet redan arbetsdagen före den då handlingen når en behörig tjänsteman. För tillämpningen av denna bestämmelse krävs dels att det kan antas – varmed enligt förarbetena ska förstås att

”det inte framstår som osannolikt” (prop. 1971:30 del 2 s. 370) – att en handling eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på ett postkontor, dels att handlingen når en behörig tjänsteman närmast följande arbetsdag. Utformningen av presumtionsregeln ska ses främst i ljuset av önskemålet från lagstiftarens sida att dels begränsa myndigheternas möjligheter att genom utform- ningen av sina posthanteringsrutiner påverka när handlingar kommer in, dels undvika de bevisproblem som kan uppkomma i fråga om vilka rutiner som finns för postbefordran hos postbefordringsföretagen. Regleringen skapar därmed ökad rättssäkerhet för dem som väljer att skicka handlingar till myndigheter genom postbefordrade försändelser.

Ett riktmärke för den gällande regleringen har varit att skapa ökad klarhet i de situationer då det kan finnas en tvekan om handlingen ska anses som inkommen eller inte. Det har också ansetts vara av särskild betydelse att se till att tvekan i detta hänseende inte drabbar den enskilde negativt (prop. 1971:30 del 2 s. 369). För att ytterligare stärka rätts- skyddet för enskilda föreslår utredningen att regleringen om ankomstdag för postförsändelser ska utformas på ett annorlunda sätt än i den nuvarande lagen. Utredningen menar att innebörden av den nuvarande regeln i vissa avseenden är oklar och ifrågasätter om den hittillsvarande koncentrationen på bevisfrågor främjar regelns huvudsakliga syfte. Utredningen pekar bl.a. på de svårigheter som kan finnas för både myn- digheter och enskilda att klarlägga hur olika postoperatörers brev- sorteringsrutiner är inrättade. Utredningen föreslår därför, i linje med Lagrådets synpunkter i proposition 1973:30 med förslag till lag om ändring i rättegångsbalken m.m., att postförsändelser och avier om betalda postförsändelser som en viss dag anlänt till myndigheten eller som kommit en behörig tjänsteman till handa ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag (prop. 1973:30 s. 116–117).

Flera remissinstanser riktar kritik mot utredningens förslag. Läns- styrelsen i Gotlands län framhåller att en sådan bestämmelse kan få till följd att en handling i vissa fall anses inkommen före den tidpunkt då den bevisligen har upprättats. I ett visst fall kan all tillgänglig information – bl.a. uppgifter på handlingen om när den har upprättats och om försändelsens poststämpling – t.ex. visa att handlingen rent faktiskt måste ha upprättats exempelvis en lördag efter en helgdag. Om handlingen sänds med posten samma dag för att därefter nå adressaten på måndagen, ska handlingen enligt utredningens förslag anses inkommen redan på torsdagen. Som några remissinstanser pekar på kan en sådan konsekvens av regleringen vara svår att förstå för enskilda. Särskilt i fall då ankomstdagen ligger till grund för en registreringsåtgärd som får omedelbara rättsverkningar för den enskilde kan en sådan reglering ge

upphov till negativa konsekvenser för enskilda. Som Transportstyrelsen

144

anmärker gäller detta t.ex. i fråga om en registrering om avställning av ett fordon. Förvaltningslagens bestämmelser om ankomstdag kan också få betydelse vid tillämpningen av bestämmelser med frister som är reglerade i speciallagstiftningen. Enligt 6 § patentlagen (1967:837) får t.ex. en ansökan om patent i vissa fall prioritet och ska gälla från en tidigare tidpunkt än när ansökan lämnades in, om den gjorts inom tolv månader från ingivningsdagen för en tidigare gjord ansökan. Även om risken för att någon enskild skulle missta sig i fråga om den tidigare ingivningsdagen och därmed missa prioritetsfristen framstår som tämligen liten, måste risken för rättsförluster i dessa slags situationer ändå tas i beaktande. Den föreslagna regleringen kan i vissa fall också få betydande negativa konsekvenser för förvaltningen. Det gäller särskilt i fall då ankomstdagen för en handling utlöser en frist inom vilken myndigheten ska göra en prövning och meddela ett beslut, i synnerhet om denna frist är mycket kort. Det är visserligen möjligt att i speciallagstiftningen meddela särskilda föreskrifter om fastställande av ankomstdag för sådana fall. Särregleringar av sådant slag riskerar dock att ge upphov till oklarheter hos både allmänheten och myndigheterna om hur ankomstdagen ska bestämmas i olika situationer. Mot bakgrund av de synpunkter som Statens jordbruksverk för fram vill regeringen även framhålla att det framstår som mindre lämpligt att tillämpa den föreslagna regleringen vid registrering av postförsändelser med mottagningsbevis för delgivning som kommer in till en myndighet. En sådan ordning skulle nämligen i vissa fall kunna leda till att en överklagandefrist i praktiken förkortas i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande ordning.

Regeringen ser i likhet med utredningen och flera remissinstanser att en förenkling av reglerna om fastställande av ankomstdag för post- försändelser i många fall skulle kunna bidra till att ytterligare minska risken för rättsförluster för enskilda och förenkla handläggningen för myndigheterna. En tillämpning av den av utredningen föreslagna bestäm- melsen förutsätter t.ex. inte någon mer ingående kunskap om hur post- försändelser hanteras hos postbefordringsföretagen och bevisfrågorna minimeras, vilket typiskt sett är till fördel för både enskilda och myndigheterna. Man kan dock inte bortse från att en sådan reglering i vissa fall som redovisas ovan också kan få negativa följder för enskilda och myndigheter om den tillämpas undantagslöst i förvaltningen. Mot förslaget kan också anföras att den nuvarande regleringen har tillämpats under lång tid och i allt väsentligt fungerat väl. Det finns dessutom anledning att anta att användningen av andra kommunikationsmedel än traditionell post, t.ex. tjänster som bygger på automatiserad data- behandling, kommer att öka i framtiden. Genom att skicka in handlingar per post i god tid före utgången av en frist eller genom att använda en digital kommunikationstjänst som innebär att handlingen kommer in direkt har enskilda långtgående möjligheter att själva minimera risken för rättsförluster på grund av en missad frist. Enligt regeringens mening framstår behovet av ändring av den gällande ordningen därmed inte som tillräckligt framträdande för att en ändring i sak ska vara motiverad.

Enligt regeringens mening bör den huvudregel om inkomna handlingar som behandlas i föregående avsnitt därför gälla även i fråga om en handling som kommer in genom en postförsändelse. Men det finns också

Prop. 2016/17:180

145

Prop. 2016/17:180 fortsättningsvis behov av en bevislättnadsregel för fastställande av när postbefordrade handlingar ska anses ha kommit in till en myndighet. Den nuvarande presumtionsregeln fungerar i allt väsentligt väl. Övervägande skäl talar därför enligt regeringen för att en reglering som motsvarar den nuvarande bör föras över till den nya förvaltningslagen. Det finns dock anledning att göra vissa språkliga justeringar för att klargöra hur regleringen ska tillämpas.

Regeringen anser sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings- lagen bör tas in en bevislättnadsregel som på ett något tydligare sätt än i dag klargör hur ankomstdagen ska bestämmas när det gäller post- försändelser. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör det inte krävas någon omfattande utredning från den enskilde för att beviskravet i lättnadsregeln ska anses uppfyllt. Regleringen bör utformas så att det framgår att när en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den dagen skilts av för myndigheten på ett postkontor. Den nuvarande presumtionsregeln ”om det kan antas” ersätts alltså med ”om det inte framstår som osannolikt”.

En på detta sätt omformulerad presumtionsregel är inte avsedd att leda till någon ändrad tillämpning i praktiken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 370).

Det bör även fortsättningsvis vara tiden för insortering av posten i myndighetens postfack eller postbox på ett postkontor som är avgörande för tillämpningen av bevislättnadsregeln, inte tidpunkten för när försändelserna anländer till ett postkontor. Vidare bör det inte heller fortsättningsvis spela någon roll för tillämpningen om myndigheten vid insorteringstillfället har tillträde till det utrymme där postboxen eller postfacket finns.

11.4Handlingar som finns i myndighetens postlåda

Regeringens förslag: En handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den första gången en viss dag, ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller har inte några invändningar mot förslaget. Länsstyrelsen i Gotlands län föreslår dock att regeln görs tillämplig bara i fall då det kan antas att en handling har lämnat avsändaren senast den dag då handlingen ska anses ha kommit in eller omfatta handlingar som ska ha kommit in inom en viss frist.

Skälen för regeringens förslag: Handlingar som lämnas i en myndighets lokal en viss dag efter expeditionstidens slut, t.ex. genom att de lämnas i myndighetens brevinkast sedan myndigheten stängt, anses inkomna till myndigheten den dagen. Det följer av huvudregeln för fastställande av en handlings ankomstdag. För den enskilde kan det dock ofta vara förenat med svårigheter att visa att handlingen rent faktiskt

146

lades i myndighetens postlåda före kl. 24.00 en viss dag före den dag då Prop. 2016/17:180 myndigheten tömt sin postlåda.

Av 10 § andra stycket FL följer att en handling som en viss dag kan antas ha lämnats i myndighetens lokal ska anses ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Denna presumtionsregel tillämpas i praxis på så sätt att en myndighet behandlar handlingar som finns i myndighetens postlåda när denna töms den första gången en viss dag som inkomna närmast före- gående arbetsdag. När det gäller sådana handlingar finns det i praktiken normalt inte någon annan möjlighet än att anse att handlingarna har kommit in arbetsdagen närmast före dagen för tömning. Exempelvis saknas i sådana fall poststämplar och annan information att ta fasta på vid bedömningen.

Regeringen konstaterar i likhet med utredningen att man som enskild har rätt att förvänta sig att en myndighet som har en postlåda tömmer den åtminstone en gång per arbetsdag. Något annat skulle strida mot de bestämmelser om service och tillgänglighet som gäller för förvaltningen (se avsnitt 7.2). I syfte att förenkla för myndigheterna och öka förutse- barheten för enskilda anser regeringen, liksom utredningen, att det i den nya förvaltningslagen bör tas in en bestämmelse som kodifierar praxis. Det bör alltså i förvaltningslagen tas in en bestämmelse som innebär att en handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den första gången en viss dag, ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag. Den som tömmer postlådan får anses behörig att ta emot handlingen för registrering. Det finns därför inte något behov av att komplettera föreskriften med ett förtydligande i detta avseende.

12 Hur ärenden ska beredas

12.1Utredningsansvaret lagregleras

Regeringens förslag: En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning.

Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks-

revisionen, Kammarrätten i Stockholm, Försäkringskassan, Läkemedels- verket, Lunds universitet, Post- och telestyrelsen och Stockholms kom- mun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning.

Kammarrätten i Jönköping och Stockholms universitet anser att utred- ningens förslag till bestämmelse om utredningsansvaret bör samordnas med ändringen i motsvarande reglering i förvaltningsprocesslagen som

147

Prop. 2016/17:180 baseras på förslaget i promemorian En mer ändamålsenlig förvaltnings- process (Ds 2010:17).

Förvaltningsrätten i Stockholm, Pensionsmyndigheten, Länsstyrelsen i Gotlands län, Centrala studiestödsnämnden, Örebro universitet och

Göteborgs universitet för fram vissa språkliga och lagtekniska syn- punkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

Reformbehovet

En målsättning med förvaltningsförfarandet är att den enskilde inte annat än undantagsvis ska behöva föra sin sak vidare till domstol. Tyngdpunk- ten i förfarandet bör därför ligga i första instans och förvaltningslagen bör generellt vara så utformad att en rättssäker och effektiv domstols- prövning underlättas i de fall överklagande sker. Ett sätt att åstadkomma detta är att se till att utredningen i första instans blir så fullständig som möjligt.

Den nuvarande förvaltningslagen innehåller till skillnad från förvalt- ningsprocesslagen (8 §) inte några bestämmelser som ger uttryck för att den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att det i första hand är myndig- heten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. Enligt praxis gäller dock denna princip även för handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna.

Samma skäl som motiverar att de allmänna förvaltningsdomstolarna bör ha ett grundläggande utredningsansvar gör sig gällande med ännu större styrka då det är fråga om att i första instans utreda ett ärende hos en förvaltningsmyndighet. Man bör i fråga om utredningsskyldighet ställa minst samma krav på den myndighet som ursprungligen har han- terat ett ärende som de krav som gäller för domstolarna när de efter ett överklagande ska se till att ett ärende blir tillräckligt utrett.

Både rättssystematiska och sakliga skäl talar alltså för att man bör lagreglera utredningsansvaret i förvaltningsärenden. En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Försäkringskassan, Läkemedelsverket, Lunds universitet och Stockholms kommun, tillstyrker utredningens förslag om detta eller lämnar det utan invändning i sak. Regeringen föreslår därför att den nya förvaltningslagen ska inkludera en uttrycklig bestämmelse om myndigheternas principiella utredningsansvar.

Enligt Förvaltningsrätten i Stockholm bör det absoluta kravet på objek- tivitet från myndigheternas sida komma till tydligt uttryck i en sådan bestämmelse. Regeringen anser dock att det är tillräckligt med den sär- skilda bestämmelse om objektivitetsprincipen som föreslås gälla som en av grunderna för god förvaltning och som behandlas i avsnitt 7.1.

Myndighetens utredningsansvar

Att förvaltningsmyndigheternas ärenden blir tillräckligt utredda är i grunden en fråga om att förverkliga avsikten med den materiella reglering som ska tillämpas i det enskilda ärendet. Ett ingrepp mot någon enskilds person eller egendom förutsätter inte bara en analys av de kriterier som enligt tillämpliga föreskrifter gäller för en sådan åtgärd. Det

måste också under handläggningen ha klarlagts att omständigheterna i

148

det enskilda fallet är sådana att dessa kriterier är uppfyllda. En person kan på motsvarande sätt inte beviljas en förmån enbart av den anledningen att han eller hon har ansökt om denna och i någon mening kan sägas befinna sig i en sådan situation som bestämmelserna tar sikte på. Endast om de faktiska förhållandena i det enskilda ärendet bedöms uppfylla kriterierna i de tillämpliga föreskrifterna, kan ett gynnande beslut meddelas.

Regeringen anser att det alltid måste vara beslutsmyndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett förvaltningsärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Det är alltså givet att official- principen i denna mening måste gälla. Som utredningen framhåller bör en sådan huvudregel i förvaltningslagen dock utformas så att kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär. På så sätt tydliggörs det också att denna utformning av utredningsansvaret inte innebär att andra aktörer kan vara helt passiva.

Med hänsyn till att det förekommer ett stort antal ärendetyper av vitt skilda slag inom den offentliga förvaltningen bör huvudregeln om utred- ningsansvaret ges en utformning som är relativt allmänt hållen. Regeringen anser att en lämplig förebild är motsvarande reglering för processen i allmän förvaltningsdomstol, dvs. 8 § första stycket FPL. Praxis avseende tillämpningen av förvaltningsprocesslagens motsvarande föreskrift kan därmed ge vägledning även inom förvaltningslagens tillämpningsområde. Som Kammarrätten i Stockholm är inne på kan en sådan lösning också bidra till att förhindra onödiga överklaganden. Regeringen kan instämma i Centrala studiestödsnämndens uppfattning att man kan överväga en annan språklig utformning av bestämmelsen. Samtidigt finns det ett värde av att den grundläggande regleringen i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen om utredningsansvaret i sak har en enhetlig utformning. Till skillnad från bl.a. Förvaltningsrätten i Stockholm föredrar regeringen därför utredningens förslag till lagtext.

Regeringens förslag, som alltså kodifierar praxis på området, innebär även en tydligare markering av Sveriges åtaganden enligt EU-rätten, eftersom den s.k. omsorgsprincipen därmed kommer till uttryck i den nya förvaltningslagen. Förenklat tar omsorgsprincipen i grunden sikte på EU- institutionernas skyldighet att i sin ärendehandläggning göra utredningar och omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet (se utredningens betänkande, SOU 2010:29

s.78–79 och 91–93).

När en myndighet överväger vilka utredningsåtgärder som bör vidtas i

ett visst ärende kan den ha anledning att tolka bestämmelsen om utredningsansvaret i ljuset av andra internationella åtaganden. Det gäller t.ex. i fråga om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter, om ärendet rör barn.

Som utredningen konstaterar innebär förslaget att införa bestämmelser om utredningsansvaret i förvaltningslagen också att behovet av särskilda bestämmelser om detta i specialförfattningarna minskar. Sådana regler på olika områden ger oftast enbart uttryck för etablerad praxis och har motiverats av just avsaknaden av en allmän bestämmelse i förvaltnings- lagen (se t.ex. SOU 2001:47 s. 294 och Lagrådets yttrande över förslaget till socialförsäkringsbalk, prop. 2008/09:200 s. 1166–1167).

Prop. 2016/17:180

149

Prop. 2016/17:180 Enskild parts medverkan

Enskilda parter ger ofta på eget initiativ in den utredning som de önskar åberopa till stöd för sina framställningar. Om ett ärende gäller en begäran från någon enskild om att få en förmån av det allmänna, behöver myn- digheten därför i praktiken inte vara lika aktiv som i ett ärende som avser ett ingripande mot någon enskild i det allmännas intresse. Myndigheterna bör dock inom ramen för sitt utredningsansvar, beroende på vad saken gäller, också kunna kräva att parterna medverkar genom att se till att allt relevant material som de vill åberopa tas fram. Som Lagrådet uppmärksammar bör det klargöras hur ett sådant krav på en enskild part förhåller sig till myndighetens utredningsansvar.

Den nya förvaltningslagen bör reglera en parts skyldighet att aktivt medverka i och bidra till utredningen enbart när det gäller sådana ärenden som har inletts av parten själv. Som Pensionsmyndigheten är inne på bör denna skyldighet inte vara obegränsad utan gälla så långt som det är praktiskt möjligt. Exempelvis bör en part inte vara tvungen att bidra med utredning som är orimligt kostsam eller som förutsätter en orimlig arbetsbörda. Utredningens förslag till lagtext bör justeras för att tydliggöra detta. Vidare bör en allmän bestämmelse om detta utformas så att den inte innebär något tvång för parter att ge in utredning som talar till deras nackdel. Bestämmelser om t.ex. en upplysningsplikt vars fullgörande är kopplat till en sanktion eller om skyldighet att ställa upp på läkarundersökning bör lämpligen finnas i specialförfattningar.

Det bör alltså av lagtexten tydligt framgå att det är fråga om en enskild parts medverkan i utredningen av ärenden som har inletts av parten själv och inte ärenden som en myndighet har inlett på eget initiativ. Typiskt sett gäller ett sådant ärende inte något betungande ingrepp, utan en begäran om ett beslut som för den enskilde framstår som gynnande. Enligt Örebro universitet bör det i bestämmelsen särskilt markeras att det ställs olika krav på en parts medverkan beroende på om ärendet kan leda fram till ett gynnande eller betungande beslut. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att frångå utredningens förslag till lagtext i den delen.

Om myndigheten bedömer att det finns oklarheter eller ofullständig- heter i den utredning som en part har gett in till stöd för sin framställning, bör myndigheten – i syfte att ärendet ska bli tillräckligt utrett – uppmana parten att rätta till bristerna. Kammarrätten i Jönköping och Stockholms universitet uppmärksammar det förslag som låg till grund för den ändring i 8 § FPL som trädde i kraft den 1 juli 2013 och som innebär ett för- tydligande av de allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar (jfr prop. 2012/13:45 s. 113–117). Båda myndigheterna förordar att reg- leringen i den nya förvaltningslagen samordnas med bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Vidare anser Länsstyrelsen i Gotlands län och Göteborgs universitet att man bör justera utredningens förslag till lagtext, så att det tydligare framgår att bestämmelsen tar sikte på även sådana ärenden som den enskilde inleder genom t.ex. en anmälan eller ett över- klagande. Regeringen anser att bestämmelserna bör utformas i linje med detta.

Bestämmelsen bör däremot inte omfatta sådana ärenden som inleds av

en annan myndighet. Det är rimligt att förvänta sig att en myndighet

150

medverkar till utredningen genom att ge in ett tillräckligt underlag för en Prop. 2016/17:180 framställning utan en särskild bestämmelse om detta. Den samverkans-

regel som regeringen behandlar i avsnitt 7.2 bör i övrigt vara tillräcklig för att lösa eventuella behov av kompletteringar.

12.2	Muntliga uppgifter

Regeringens förslag: Om en enskild part vill lämna uppgifter munt-
ligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte
framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks-
dagens ombudsmän, Förvaltningsrätten i Stockholm, Pensionsmyndig-
heten, Skatteverket, Post- och telestyrelsen, Energimarknadsinspektionen
och Växjö kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan
invändning. Länsstyrelsen i Gotlands län har inte något att invända mot
utredningens lagtextförslag, men ifrågasätter om inte regleringen i stället
bör införas i den nya förvaltningslagens bestämmelse om handläggning-
ens form.
Datainspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och
Centrala studiestödsnämnden anser att en myndighet även fortsättnings-
vis bör kunna ta hänsyn till arbetets behöriga gång när en enskild vill
lämna uppgifter muntligen i ett ärende (jfr 14 § första stycket FL).
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är också kritisk till att
utredningens förslag, till skillnad från gällande rätt, tar sikte på alla slags
ärenden och inte enbart sådana som avser myndighetsutövning mot
någon enskild. Även Statens kulturråd och Arbetsförmedlingen föredrar
nuvarande reglering i 14 § FL om muntlig handläggning framför utred-
ningens förslag.
Enligt bl.a. Lantmäteriet bör regleringen utformas så att en myndighet
får begära att omfattande och komplicerade uppgifter i stället ska lämnas
skriftligt. Även Tullverket är inne på samma linje.
Datainspektionen uppmärksammar vissa integritetsaspekter i fråga om
sådant uppgiftslämnande som sker per telefon och som dokumenteras
genom att myndigheten spelar in samtalet.
Lunds universitet och Arbetsförmedlingen för fram vissa språkliga och
lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.
Skälen för regeringens förslag: Den bestämmelse som regeringen
behandlar i avsnitt 8.1 om att förvaltningsförfarandet som huvudregel ska
ske i skriftlig form, har utformats så att bestämmelsen öppnar för munt-
liga inslag. Betydelsen av att den enskilde ges möjlighet att muntligen
kommunicera med myndigheterna kommer även till uttryck i de bestäm-
melser om service och tillgänglighet som behandlas i avsnitt 7.2 och som
gäller oavsett om det är fråga om ärendehandläggning eller inte.
För att ytterligare underlätta den enskildes kontakter med myndighet-
erna och allmänt främja en enkel och smidig handläggning bör den nya
förvaltningslagen även innehålla en uttrycklig bestämmelse om muntlig
handläggning. En enskild part bör enligt denna bestämmelse ha rätt att
inom vissa ramar kunna kräva att få lämna uppgifter i muntlig form		151

Prop. 2016/17:180 under beredningen av ett ärende. Regeringen anser, till skillnad från bl.a.

	Statens kulturråd och Arbetsförmedlingen, att en sådan bestämmelse i
	den nya lagen bör göras mera generös i förhållande till den enskilde än
	vad som följer av gällande rätt.
	Länsstyrelsen i Gotlands län anser att bestämmelsen bör införas i den
	paragraf i den nya lagen som innehåller huvudregeln om handläggning-
	ens form. Som anförs i avsnitt 8.1 föredrar regeringen dock att följa
	utredningens förslag och reglera rätten att lämna uppgifter muntligt
	tillsammans med övriga bestämmelser om ärendenas beredning.
	Nuvarande bestämmelse i 14 § första stycket FL är tillämplig enbart i
	ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten
	för samhällsskydd och beredskap anser att detta bör gälla även enligt den
	nya bestämmelsen. Som utredningen konstaterar ger en sådan avgräns-
	ning i sak dock uttryck för en omotiverat stor restriktivitet vid bemötan-
	det av den enskildes uttalade önskemål om att få lämna uppgifter munt-
	ligt. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedömningen att uttrycket
	myndighetsutövning inte bör användas i den nya förvaltningslagen för att
	avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Bestämmelsen i den nya
	lagen om muntlig handläggning bör därför inte innehålla någon motsvar-
	ande begränsning.
	Enligt gällande rätt får en myndighet avslå en begäran om att få lämna
	uppgifter muntligt i ett ärende om arbetets behöriga gång annars skulle
	hindras. Till skillnad från bl.a. Datainspektionen och Centrala studie-
	stödsnämnden anser regeringen, i likhet med utredningen, att en sådan
	begränsning av enskildas möjligheter att lämna uppgifter muntligt ger
	uttryck för en restriktivitet som inte är motiverad. Det är därför lämp-
	ligare att en ny bestämmelse utformas på ett för den enskilde mer
	fördelaktigt sätt. Det bör dock inte finnas någon ovillkorlig rätt att
	muntligt få framföra omständigheter som i och för sig är relevanta för ett
	ärende. En myndighet bör t.ex. inte tvingas ta tid och andra resurser i
	anspråk för att ta del av information som redan är känd. En förutsättning
	som knyter an till själva behovet av att få meddela sig muntligt bör därför
	byggas in i regeln.
	Ett sådant behovskriterium bör utformas så att bestämmelsen inte inne-
	bär alltför långtgående krav på myndigheterna. Avsikten är exempelvis
	inte att den enskilde mera generellt ska kunna kräva en muntlig förhand-
	ling av det slag som används i förfarandet hos de allmänna förvaltnings-
	domstolarna. Det är inte heller rimligt att den enskilde ska kunna begära
	att få lämna uppgifterna vid ett personligt möte med den som handlägger
	det aktuella ärendet. Vad det gäller är enbart att parten ska ha rätt att –
	om det inte är obehövligt – välja muntlig i stället för skriftlig form, då
	han eller hon förser myndigheten med beslutsunderlag. Som utredningen
	föreslår bör det vara myndigheten som avgör på vilket sätt detta lämp-
	ligen ska ske. Kravet på att en part ska ha fått lämna uppgifter muntligt
	kan t.ex. uppfyllas genom ett telefonsamtal som dokumenteras genom en
	tjänsteanteckning som tillförs akten i ärendet. Ett annat alternativ skulle
	kunna vara att myndigheten spelar in samtalet. Som Datainspektionen
	påpekar bör ett sådant förfarande användas enbart under förutsättning att
	den enskilde samtycker till det.
	Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag om att
152	en enskild part på begäran ska få lämna uppgifter muntligt om det inte

framstår som obehövligt, lagtekniskt innebär en lämplig markering av betydelsen av muntlighet i förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna. Till skillnad från bl.a. Lunds universitet anser regeringen också att en sådan utformning av bestämmelsen är tillräckligt tydlig för att undvika tillämpningsproblem.

Några remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, befarar att den före- slagna avgränsningen kan leda till en ökad arbetsbörda för myndighet- erna som inte står i proportion till den förväntade nyttan för de enskilda. Som utredningen framhåller kan förslaget dock inte anses innebära några större förändringar för myndigheternas del jämfört med nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen. Om en myndighet anser sig i ett visst fall kunna välja det enklaste alternativet, dvs. att anteckna uppgifter som lämnas vid ett telefonsamtal, blir det knappast alls fråga om någon ökad belastning utan snarast om att fullgöra en funktion som följer redan av skyldigheterna om service och tillgänglighet (jfr avsnitt 12.5).

Enligt bl.a. Lantmäteriet bör det uttryckligen framgå av lagtexten att en myndighet får begära att omfattande och komplicerade uppgifter i stället ska lämnas skriftligt. Avsikten med bestämmelsen om muntliga uppgifter är, som framgår ovan, inte att den enskilde ska få avgöra handläggning- ens form – som enligt huvudregeln är skriftlig. Vad det gäller är enbart att säkerställa att en enskild part ges möjlighet att under ärendets bered- ning – vid behov – lämna muntliga uppgifter för att ta till vara sin rätt. Ett tillfälle att lämna uppgifter behöver inte vara obegränsat. Myndigheten bör kunna bestämma en viss tid för t.ex. det telefonsamtal eller möte, då uppgifterna får lämnas. Regeringen anser därför inte att det finns något behov av en särskild bestämmelse av det slag som bl.a. Lant- mäteriet efterfrågar.

Det finns också skäl att i sammanhanget uppmärksamma myndigheter- nas utredningsansvar, som regeringen föreslår ska regleras uttryckligen i den nya förvaltningslagen och som behandlas i avsnitt 12.1. För att säkerställa att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver bör myndigheten i de fall som uppgifterna är omfattande eller komplicerade kunna begära att den enskilde på lämpligt sätt kompletterar myndighet- ens dokumentation av det muntliga uppgiftslämnandet genom att själv ge in ett skriftligt underlag. En inledande muntlig kontakt bidrar i sådana fall till att tydliggöra för både den enskilde och myndigheten vilket underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fatta ett materiellt riktigt beslut i ärendet.

Prop. 2016/17:180

153

Prop. 2016/17:180 12.3		Kommunikation
	12.3.1	En starkare rätt till delaktighet i handläggningen

	Regeringens bedömning: En parts rätt att bli informerad om hur
	ärendet handläggs och få en möjlighet att påverka detta bör stärkas i
	förhållande till nuvarande ordning. Den nya förvaltningslagen bör
	innehålla bestämmelser om myndigheternas kommunikationsskyldig-
	het som ger uttryck för detta. De nya bestämmelserna bör utformas så
	att de även tillgodoser det allmännas intresse av att kunna upprätthålla
	en förvaltning som samtidigt är så effektiv som möjligt.

	Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.
	Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar
	utredningens överväganden i denna del. Centrala studiestödsnämnden
	och Post- och telestyrelsen är positiva till utredningens bedömning.
	Migrationsverket har inte någon invändning mot att rättssäkerheten för
	enskilda stärks, men konstaterar – i likhet med bl.a. Växjö kommun – att
	det samtidigt kräver mer resurser av myndigheterna. Myndigheten för
	samhällsskydd och beredskap anser att nuvarande reglering är välavvägd
	och bör behållas.
	Skälen för regeringens bedömning: Inom förvaltningsrätten kommer
	den grundläggande rättsprincipen att ingen ska dömas ohörd till uttryck
	som en kommunikationsprincip. En regelrätt kommunikation förutsätter,
	till skillnad från den allmänna rätt till insyn i det egna ärendet som bör
	gälla för varje part (jfr 16 § FL), att en myndighet aktivt både informerar
	en part om sådana uppgifter som har tillförts ärendet och ger parten till-
	fälle att lämna synpunkter på innehållet i uppgifterna. En part ska alltså
	inte själv behöva vara aktiv för att undvika att myndigheten fattar beslut
	på ett underlag som han eller hon inte har känt till och kunnat bemöta.
	Tillämpningen av kommunikationsprincipen fyller också en viktig
	funktion som utredningsmedel, eftersom den säkerställer ett fortlöpande
	utbyte av information och argument mellan dem som medverkar i ären-
	det. Bestämmelser om kommunikationsskyldighet bidrar på så sätt till att
	uppfylla förvaltningslagens övergripande ändamål, nämligen att värna
	enskildas rättssäkerhet och underlätta snabba avgöranden. Som utred-
	ningen framhåller bör man inte göra någon skillnad mellan fysiska och
	juridiska personer och i detta sammanhang inte heller mellan enskilda
	och offentliga parter. Om en myndighet eller någon annan företrädare för
	det allmänna har ställning som part i ett ärende bör den handläggande
	myndighetens kommunikationsskyldighet därför gälla på samma sätt som
	i förhållande till enskilda (jfr RÅ 1998 ref. 1).
	Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § FL. Regleringen
	är utformad så att den grundläggande skyldigheten för en myndighet att
	kommunicera materialet i ett ärende med den som är part gäller med flera
	begränsningar. Regeringen anser, till skillnad från Myndigheten för sam-
	hällsskydd och beredskap, att några av dessa begränsningar kan ifråga-
	sättas mot bakgrund av de övergripande ändamålen med förvaltnings-
	lagen. Som Migrationsverket och Växjö kommun är inne på måste
	behovet av en skärpning emellertid vägas mot de risker från effektivitets-
154	synpunkt som en utökad kommunikationsskyldighet kan medföra.

Förtroendet för den offentliga förvaltningen förutsätter att den bedrivs Prop. 2016/17:180 så att samhällsmedborgarna görs delaktiga i frågor som rör dem. Den

som är part i ett ärende hos en förvaltningsmyndighet bör därför ha rätt att ställa två grundläggande krav på myndigheten – att bli informerad om hur ärendet handläggs och att få en möjlighet att påverka detta. Reger- ingen anser att bestämmelserna om kommunikation i den nya förvalt- ningslagen bör utformas så att den enskildes intressen i dessa avseenden kommer till tydligare uttryck än enligt 17 § FL, där myndighetsperspek- tivet är mer framträdande. Regleringen bör dock givetvis – i likhet med nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen – också tillgodose det allmännas intresse av att kunna upprätthålla en förvaltning som samtidigt är så effektiv som möjligt. Detta är viktigt även för enskilda, eftersom en effektiv och snabb förvaltning leder till generellt kortare handläggnings- tider.

Rätten att få information om och ges möjlighet att påverka ärendets handläggning bör dock inte gälla för alla som kommer i kontakt med ett ärende. Eftersom det är fråga om en skyldighet för myndigheten måste den på ett rimligt sätt kunna göra klart för sig med vem eller vilka som kommunikation ska ske. Vilka som är parter går i huvudsak att avgöra redan när ett ärende inleds, men frågan kan också aktualiseras i senare skede. Så kan t.ex. vara fallet om någon enskild, som inte tidigare har förekommit i ärendet, under handläggningens gång gör gällande att han eller hon också bör ges ställning som part. Som Datainspektionen uppmärksammar bör det, liksom hittills, överlämnas till rättstillämp- ningen att utveckla närmare praxis kring detta (jfr avsnitt 8.2).

12.3.2En huvudregel om kommunikationsskyldighet

Regeringens förslag: Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, som huvudregel, underrätta den som är part om allt material som är av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över det.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Migra-

tionsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län, Statens skolinspektion, Post- och telestyrelsen och Göteborgs kommun, tillstyrker utredningens förslag eller har inte någon invändning mot det. Riksdagens ombudsmän (JO),

Kammarrätten i Sundsvall, Datainspektionen och Örebro kommun motsätter sig inte utredningens förslag, men förutser vissa tillämpnings- svårigheter om det genomförs. Konsumentverket anser att man behöver ytterligare analysera konsekvenserna av utredningens förslag innan det kan genomföras.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Skatteverket, Uppsala universitet och Linköpings universitet är – till skillnad från bl.a.

Konkurrensverket – kritiska till att utredningens förslag tar sikte på alla slags ärenden och inte enbart sådana som avser myndighetsutövning mot någon enskild, vilket gäller enligt 17 § FL. MSB och Skatteverket avstyr- ker därför utredningens förslag i denna del.

155

Prop. 2016/17:180	Justitiekanslern ansluter sig till utredningens bedömning att kravet på
	kommunikation i fråga om beslut som inte är slutliga bör motsvara vad
	som följer av nuvarande praxis. Några remissinstanser, bl.a. MSB,
	Skatteverket, Konkurrensverket och Sveriges geologiska undersökning,
	anser dock att utredningens förslag i denna del är alltför långtgående och
	avstyrker att det genomförs.
	Stockholms universitet välkomnar utredningens förslag att en myndig-
	hets kommunikationsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende ska
	gälla för allt material av betydelse för beslutet. MSB är däremot kritisk
	till att i lagtexten använda uttrycket material för att beteckna det som ska
	kommuniceras. MSB anser, i likhet med Naturvårdsverket, att uttrycket
	uppgift – som används i nuvarande reglering i 17 § FL – är lämpligare
	och förutser tillämpningsproblem om utredningens förslag genomförs.
	Kammarrätten i Göteborg uppmärksammar frågan om vilka omständig-
	heter som ska anses ha betydelse för ett beslut.
	Kammarkollegiet och Västerås kommun för fram vissa språkliga och
	lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsens närmare utformning.
	Skälen för regeringens förslag
	En huvudregel för alla slags ärenden
	Nuvarande bestämmelse i 17 § FL om kommunikationsskyldighet är
	tillämplig enbart i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon
	enskild. MSB och Skatteverket anser, till skillnad från utredningen, att
	detta bör gälla även enligt den nya förvaltningslagen. Uppsala universitet
	och Linköpings universitet är också kritiska till utredningens förslag på
	denna punkt. Som utredningen uppmärksammar visar emellertid JO:s
	granskningsuttalanden att det även i andra typer av ärenden, t.ex. i vissa
	ärenden om vårdnad och umgänge enligt föräldrabalken, finns skäl att
	ställa krav på kommunikation för att se till att de hanteras i enlighet med
	god förvaltningsstandard. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedöm-
	ningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör användas i den nya
	förvaltningslagen för att avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde.
	Bestämmelsen i den nya lagen om kommunikationsskyldighet bör därför
	inte innehålla någon motsvarande begränsning.
	Några remissinstanser, bl.a. MSB och Örebro kommun, befarar att en
	sådan utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till gällande rätt
	som utredningen föreslår riskerar att negativt påverka förvaltningens
	effektivitet och leda till onödigt långa handläggningstider. Regeringen,
	som anser att risken för detta inte bör överdrivas, instämmer dock i Kon-
	kurrensverkets uppfattning att förslaget bör kunna genomföras utan några
	problem av betydelse.
	En annan formell begränsning i fråga om tillämpningsområdet för
	nuvarande reglering är att kravet på kommunikation med den som är part
	enbart gäller för själva avgörandet i ärendet. Ett beslut som fattats under
	någon annan del av handläggningen än slutfasen kan – oavsett vad det
	gäller och hur det påverkar den enskilde – meddelas utan att den som är
	part har underrättats om och fått tillfälle att bemöta underlaget för detta.
	Det gäller alltså inte något krav på kommunikation enligt 17 § FL för
	beslut under förfarandet som innebär påtagliga ingrepp i en parts person-
156	liga eller ekonomiska förhållanden eller som med hjälp av tvångsmedel

syftar till att få parten att medverka på det sätt som myndigheten begär. Som exempel kan nämnas ett beslut om föreläggande som är förenat med vite eller hot om polishandräckning och som innebär att någon ska vidta eller avstå från en viss åtgärd eller att upphöra med en verksamhet.

Detsamma gäller i fråga om s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex. tillfälliga omhändertaganden av personer eller föremål, som oftast syftar till att underlätta utredningen men ibland innefattar ett preliminärt ställ- ningstagande i saken. Sådana åtgärder liknar ibland s.k. interimistiska beslut, som fattas under beredningsfasen men som samtidigt tills vidare avgör saken i avvaktan på att ärendet ska definitivt avgöras och som under den tid de gäller har lika ingripande verkningar som det slutliga beslutet. Eftersom det inte rör sig om några slutliga avgöranden blir någon tillämpning av den nuvarande kommunikationsbestämmelsen ändå inte aktuell.

Exemplifieringen visar att den nuvarande regleringen, tillämpad enligt sin lydelse, ibland riskerar att leda till orimliga resultat. På förvaltnings- processens område har Högsta förvaltningsdomstolen undvikit sådana effekter genom att konstatera att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om kommunikation visserligen är formellt tillämpliga enbart när ett mål avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får anses ha generell räckvidd (se RÅ 1991 ref. 109 som gällde ett interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för enskild där det krävdes att beslutet hade föregåtts av kommunikation med part). JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84 s. 375).

Utredningen föreslår att myndighetens skyldighet att kommunicera, som huvudregel, ska gälla för alla beslut som kan aktualiseras under ett ärendes handläggning. En majoritet av remissinstanserna, bl.a. JO,

Justitiekanslern, Migrationsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län, Statens skolinspektion, Post- och telestyrelsen och Göteborgs kommun, invänder inte i sak mot en sådan ordning. Några remissinstanser, bl.a. MSB,

Skatteverket, Konkurrensverket och Sveriges geologiska undersökning, avstyrker dock utredningens förslag i denna del, eftersom de anser en sådan utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till nuvarande bestämmelse i 17 § FL är oproportionerlig och riskerar att leda till bl.a. längre handläggningstider. De för därför fram olika alternativ till utred- ningens förslag, exempelvis att tillämpningsområdet för bestämmelsen i den nya förvaltningslagen i stället ska avgränsas till vissa typer av beslut, t.ex. beslut som innebär allvarliga ingrepp i partens ekonomiska förhållanden eller som får överklagas, eller att frågan ska regleras i speciallagstiftningen.

Som utredningen konstaterar framstår den nuvarande begränsningen till beslut som avgör ett ärende som alltför snäv. Tillämpningsområdet för bestämmelsen i den nya lagen om kommunikationsskyldighet bör därför vara bredare och omfatta även andra beslut. Utredningens förslag till huvudregel inbegriper alla beslut som kan aktualiseras inom ramen för handläggningen av ett ärende. Detta innebär att principen att ingen ska dömas ohörd markeras på ett klart och tydligt sätt i den nya lagen. För att undvika onödig administration för såväl myndigheter som enskilda bör myndigheternas kommunikationsskyldighet dock inte vara obegränsad. Som flera av de kritiska remissinstanserna påpekar är t.ex. många s.k. förfarandebeslut av sådant slag att behovet av kommunikation

Prop. 2016/17:180

157

Prop. 2016/17:180 – sett objektivt ur den enskildes perspektiv – kan vara mindre framträd- ande och i vissa fall helt saknas. Regeringen anser, i likhet med utredningen och till skillnad från bl.a. MSB och Skatteverket, att det är lämpligare att utforma en sådan – i praktiken nödvändig – begränsning i form av en särskild bestämmelse i syfte att undvika onödig kommunikation som är kopplad till en allmän huvudregel, än att i lagtexten särskilt ange vilka slags beslut som ska omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde (se vidare avsnitt 12.3.3). Reger- ingen instämmer inte heller i de kritiska remissinstansernas uppfattning att en sådan lösning riskerar att negativt påverka förvaltningens effektivitet. De begränsningar av generell karaktär i övrigt som är nödvändiga kommer också till uttryck på ett bättre sätt om de så långt som möjligt formuleras som bestämmelser om undantag från huvud- regeln i förvaltningslagen i stället för att exempelvis särregleras i special- lagstiftningen, vilket Konkurrensverket förordar (se vidare avsnitt 12.3.4). En annan sak är att det i vissa fall kan finnas behov av sådan särreglering för särskilda undantag på ett visst område.

Tillämpningsområdet för bestämmelserna i den nya förvaltningslagen om kommunikation bör sammanfattningsvis inte begränsas till ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild eller till det slutliga beslutet i ett ärende. Regeringen anser, till skillnad från Konsument- verket, att konsekvenserna av en sådan förändring i förhållande till förvaltningslagens reglering är tillräckligt belysta i ärendet. Utredningens förslag i denna del bör därför genomföras.

Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende bör den alltså, som huvudregel, kommunicera underlaget för beslutet med den som är part och ge parten tillfälle att yttra sig över detta. Som Kammarkollegiet är inne på bör bestämmelsen utformas så att det, jämfört med utredningens förslag, blir tydligare att uttrycket part avser såväl fysiska och juridiska personer som offentliga organ. I linje med Västerås kommuns påpekande bör det också tydligare framgå att det är myndighetens beslutsunderlag och inte ett förslag till beslut som ska kommuniceras. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med detta.

Allt material av betydelse ska kommuniceras

De allmänna bestämmelser i fråga om partsinsyn som regeringen föreslår ska införas i den nya förvaltningslagen innebär att en part på begäran har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet (se avsnitt 8.2). Rätten till partsinsyn gäller alltså oavsett om materialet har eller har haft någon betydelse som underlag för ett beslut i ärendet. Ett syfte med det breda tillämpningsområdet för bestämmelsen är att en part ska kunna kontrollera att materialet är komplett och att myndigheten inte har avstått från att kommunicera något av betydelse i sak.

Att den allmänna rätten till partsinsyn i ett ärende bör vara mer omfatt- ande än myndigheternas skyldighet att kommunicera underlaget för ett beslut i ärendet är givet. Den nuvarande huvudregeln i 17 § FL avser emellertid varje uppgift som har tillförts ärendet (av någon annan än par- ten själv) utan att hänsyn tas till uppgiftens betydelse i sammanhanget. En myndighet får dock – som ett undantag från huvudregeln – avgöra ett

158

ärende utan att kommunicera en uppgift som tillförts ärendet bl.a. i de Prop. 2016/17:180 fall som uppgiften saknar betydelse (17 § första stycket 1 FL).

Enligt regeringens mening bör sådant material som helt saknar relevans för ett beslut i ett ärende inte alls omfattas av kravet på kommunikation. Som utredningen föreslår bör den föreslagna huvudregeln om myndig- heternas kommunikationsskyldighet därför utformas så att en parts rätt att bli underrättad om och beredd tillfälle att yttra sig över tillfört material innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende avser enbart sådant material som har betydelse för beslutet.

Till skillnad från MSB och Naturvårdsverket anser regeringen att uttrycket material är lämpligare än ordet uppgift för att beteckna det som ska kommuniceras. På så sätt markeras nämligen tydligare att kravet på kommunikation inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat utredningsmaterial, t.ex. föremål. I sådana situationer kan kommunika- tionsskyldigheten uppfyllas genom att parten ges möjlighet att person- ligen undersöka föremålet. Uttrycket material föreslås även användas på motsvarande sätt i stället för uppgift i bestämmelsen om partsinsyn i den nya lagen (jfr avsnitt 8.2). Regeringen föredrar därför utredningens lag- textförslag.

MSB befarar även att uttrycket material i lagtexten kan komma att leda till missuppfattningar om hur myndigheten bör gå till väga när den uppfyller sin kommunikationsskyldighet. Regeringen, som inte ser någon sådan risk, återkommer till dessa synpunkter i samband med behandlingen av frågan om hur kommunikationen ska genomföras (se avsnitt 12.3.5.

Kammarrätten i Göteborg uppmärksammar frågan om vilka omständigheter som ska anses ha betydelse för ett beslut. Enkelt uttryckt handlar det om sådana omständigheter eller uppgifter i materialet som påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller. Det kan handla om t.ex. uppgifter i utredningar eller remissyttranden som talar till fördel eller nackdel för parten i ärendet. Viss vägledning bör också kunna hämtas från den praxis som finns när det gäller tillämp- ningen av undantagsbestämmelsen i nuvarande 17 § första stycket 1 FL om uppgifter som saknar betydelse (jfr även prop. 1971:30 del 2 s. 468).

Avslutningsvis bör det noteras att den föreslagna lösningen att låta förutsättningen om vilket material som ska kommuniceras ingå i huvud- regeln, i stället för att komma till uttryck i en undantagsbestämmelse, bidrar till att minska effekten av den utvidgning av tillämpningsområdet jämfört med 17 § FL som regeringen behandlar ovan. Regeringens förslag innebär alltså att kommunikation ska föregå allt beslutsfattande, inte bara ärendets slutliga avgörande, men skyldigheten att kommunicera omfattar enbart sådant material som utgör underlag för beslutet, inte varje uppgift som har tillförts ärendet utifrån.

12.3.3En regel om onödig kommunikation

Regeringens förslag: Huvudregeln om en myndighets kommunika- tionsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende ska gälla för alla fall där det inte är uppenbart obehövligt med sådan kommunikation.

159

Prop. 2016/17:180	Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
	Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Statens
	skolinspektion och Post- och telestyrelsen, tillstyrker utredningens för-
	slag eller lämnar det utan invändning.
	Försäkringskassan och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
	(MSB) anser att kommunikationsskyldigheten, i likhet med vad som
	gäller enligt 17 § FL, inte bör omfatta uppgifter som parten själv har
	tillfört ärendet. Justitiekanslern, Läkemedelsverket och Statens skolverk
	är också tveksamma till utredningens förslag att kommunikationsskyldig-
	heten inte ska begränsas till material som har tillförts ärendet av någon
	annan än parten och förutser att den lösning som utredningen föreslår kan
	komma att negativt påverka förvaltningens effektivitet.
	Kammarrätten i Göteborg, MSB, Centrala studiestödsnämnden och
	Arbetsmiljöverket anser att myndigheterna, på samma sätt som enligt
	17 § FL, uttryckligen bör kunna avstå från kommunikation i de fall då
	avgörandet inte går parten emot. Även Justitiekanslern, Överklagande-
	nämnden för studiestöd, Stockholms kommun och Göteborgs kommun är
	tveksamma till utredningens förslag i denna del och förutser att det finns
	en risk att förvaltningens effektivitet påverkas negativt om kommunika-
	tionsbestämmelsen i den nya lagen ska gälla även för beslut som inte går
	parten emot.
	Riksdagens ombudsmän (JO) uppmärksammar vissa beslut som kan
	förekomma under förfarandet och efterfrågar ett förtydligande av
	tillämpningsområdet för den lagbestämmelse som utredningen föreslår.
	Enligt Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket bör det förtydligas hur
	utredningens förslag att kravet på kommunikation ska omfatta alla slags
	beslut förhåller sig till förslaget om remiss (jfr avsnitt 12.4). Försvars-
	makten efterfrågar ett motsvarande förtydligande när det gäller förslaget
	om hur en bristfällig framställning ska behandlas (jfr avsnitt 10.3).
	Länsstyrelsen i Gotlands län ifrågasätter om den lagtekniska lösning som
	utredningen föreslår ger ett tillräckligt stort utrymme för en myndighet
	att kunna avstå från kommunikation innan den beslutar i fråga om jäv
	eller andra handläggningsåtgärder. Sveriges geologiska undersökning är
	inne på en liknande linje.
	Skälen för regeringens förslag: Behovet av kommunikation – sett
	objektivt ur den enskildes perspektiv – kan ibland vara mindre
	framträdande och i vissa fall helt saknas. Exempelvis har den som får
	fullt bifall i ett ansökningsärende där det inte finns någon motpart typiskt
	sett inte något intresse av att få sina egna handlingar i retur för yttrande
	innan beslutet meddelas. Det är inte heller meningsfullt att myndigheten i
	ett sådant fall kommunicerar material som har hämtats in från någon
	annan än parten och som till alla delar stödjer hans eller hennes
	framställning. Vidare kan en myndighet inom ramen för handläggningen
	av ett ärende vidta bl.a. olika åtgärder av mer eller mindre teknisk
	karaktär och som ibland utgör beslut. Det kan t.ex. handla om att byta
	handläggare. Regeringens förslag till huvudregel om myndigheternas
	kommunikationsskyldighet med den som är part träffar vissa sådana
	beslut. Som utredningen konstaterar kommer kommunikationen i ett
	sådant fall dock inte ha någon saklig relevans i det ärende som beslutet
	i fråga gäller (jfr avsnitt 12.3.2). För att undvika onödig administration
160	för såväl myndigheter som enskilda bör en myndighet under vissa

förutsättningar därför kunna avstå från sådan kommunikation som enligt den föreslagna huvudregeln om kommunikationsskyldighet ska genom- föras innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende. Det bör alltså införas en regel om onödig kommunikation. Som utredningen pekar på finns det dock skäl som talar för att man i den nya förvaltningslagen bör överväga en annan konstruktion än den som används i förvaltningslagen.

Enligt den nuvarande huvudregeln i 17 § första stycket FL om kom- munikation är uppgifter som har tillförts ärendet av parten undantagna från kravet på kommunikation enligt bestämmelsen. Även om bestäm- melsen inte uttryckligen hindrar att en myndighet ger en part tillfälle att yttra sig även över material som ursprungligen har tillhandahållits av parten själv utgår den alltså från förutsättningen att sådan kommunika- tion alltid är obehövlig. Som bl.a. JO:s granskningsuttalanden visar kan det ibland dock uppkomma ett behov av att ge en part tillfälle att yttra sig även över sådana uppgifter som har lämnats av parten. Ett exempel är ärenden som har ett nära sakligt samband med varandra och där besluts- underlaget främst består av uppgifter som parten har lämnat, men där beslutet i det ena ärendet kan bli gynnande och beslutet i det andra ären- det betungande för parten. Myndigheten kan i ett sådant ärende också komma att använda sig av materialet på ett sätt som parten inte har avsett (jfr JO 1996/97 s. 179). Regeringen anser, till skillnad från Försäkrings- kassan och MSB, att man därför inte bör generellt undanta uppgifter som har lämnats av parten från kravet på kommunikation enligt den nya lagen. Någon motsvarighet till det nuvarande undantaget i 17 § första stycket FL bör alltså inte införas.

Vidare innebär undantagsbestämmelsen i 17 § första stycket 1 FL att myndigheten får avgöra ett ärende utan kommunikation om åtgärderna av någon anledning är uppenbart obehövliga. Som ett särskilt exempel på en sådan situation anges i bestämmelsen att avgörandet inte går parten emot. Utredningen framhåller att det även i fråga om sådana avgöranden i vissa fall kan uppkomma ett behov av kommunikation med parten innan myn- digheten fattar beslut. Även om behovet av kommunikation inför ett bifallsbeslut i praktiken sällan aktualiseras, vilket bl.a. Centrala studie- stödsnämnden påpekar, kan regeringen instämma med utredningen att den nuvarande konstruktionen med särskilda exempel innebär en onödigt långtgående reglering och risk för rättsförluster. Till skillnad från bl.a.

Kammarrätten i Göteborg, MSB och Arbetsmiljöverket anser regeringen därför att något motsvarande kategoriskt exempel inte bör tas in i den nya förvaltningslagen.

Utredningen föreslår i linje med detta att huvudregeln i den nya lagen ska utformas så att kommunikationsskyldigheten gäller för samtliga fall där kommunikation inte är uppenbart obehövlig. Det måste i dessa fall enligt utredningen alltså stå klart för myndigheten att åtgärden inte kan tillföra något. Om det finns en tveksamhet kring detta ska parten kommuniceras på vanligt sätt enligt huvudregeln.

Flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, Läkemedelsverket, Statens skolverk, Överklagandenämnden för studiestöd, Stockholms kommun och

Göteborgs kommun, är tveksamma till utredningens förslag i denna del och befarar att en sådan lösning kan komma att negativt påverka förvalt- ningens effektivitet. Regeringen ser dock inte någon större risk för detta. Redan nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen innebär att en

Prop. 2016/17:180

161

19.2	Förslaget till lag om ändring	Prop. 2016/17:180
	i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ..........................	339

	överklagande av beslut av enskilda organ med
	offentliga förvaltningsuppgifter.....................................	339
Bilaga 1	Sammanfattning av betänkandet
	En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) ...........................	342
Bilaga 2	Författningsförslagen i betänkandet En ny
	förvaltningslag (SOU 2010:29) .....................................	350
Bilaga 3	Förteckning över remissinstanserna (SOU 2010:29).....	361
Bilaga 4	Lagrådsremissens lagförslag..........................................	363
Bilaga 5	Lagrådets yttrande .........................................................	376
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017.........		383

En modern och rättssäker förvaltning –	Prop.
ny förvaltningslag	2016/17:180