Regeringens skrivelse 2016/17:176

Riksrevisionens rapport om	Skr.
arbetskraftsinvandring	2016/17:176

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 6 april 2017

Stefan Löfven

Morgan Johansson

(Justitiedepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer i rapporten Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? (RiR 2016:32).

Riksrevisionen har sett ett behov av att granska hur systemet för arbetskraftsinvandring tagits i bruk i och med reformen 2008 och om reformens syften uppfylls i tillfredställande grad.

Riksrevisionens samlade slutsats är att det bör vara möjligt både att minska tiden för handläggning av arbetstillstånd och att förbättra kontrollen av villkoren. Regeringen delar Riksrevisionens övergripande bedömning. Regeringen har vidtagit åtskilliga åtgärder som direkt svarar på Riksrevisionens rekommendation, både vad gäller mer effektiva kontroller och kortare handläggningstider. Regeringen har bland annat tillsatt en utredning för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. Regeringen har även i 2017 års regleringsbrev gett Migrationsverket i uppdrag att ta fram en handlingsplan för hur handläggning av både nya ärenden och förlängningsärenden inom arbetstillstånd kan förkortas betydligt samt ett uppdrag om att ta fram en strategi för en mer ändamålsenlig tillgänglighet och service till sökande och intressenter, t.ex. företag. Inom Regeringskansliet bereds också för närvarande ett förslag att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa uppgifter hos bland andra Skatteverket.

I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

1

Skr. 2016/17:176

Innehållsförteckning

1	Ärendet och dess beredning ..............................................................		3
2	Riksrevisionens iakttagelser..............................................................		3
	2.1	Bakgrund till granskningen ................................................	3
	2.2	Riksrevisionens slutsatser...................................................	4
3	Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och
	rekommendationer ............................................................................		5
4	Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens
	iakttagelser ........................................................................................		6
Bilaga 1		En granskningsrapport från Riksrevisionen RIR
		2016:32...............................................................................	8
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017 .........			139

2

Skr. 2016/17:176

1 Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har granskat det svenska systemet för arbetskraftsinvandring. Syftet med granskningen har varit att följa hur systemet för arbetskraftsinvandring tagits i bruk efter reformen 2008 och analysera reformens effekter mot bakgrund av dess utgångspunkter. Granskningen har resulterat i rapporten Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? (RiR 2016:32), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 15 december 2016. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse.

2 Riksrevisionens iakttagelser

2.1 Bakgrund till granskningen

Den 15 december 2008 trädde nya regler för arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES och Schweiz i kraft. Syftet var att underlätta för arbetsgivare att anställa utomeuropeisk arbetskraft och därigenom motverka arbetskraftsbrist och upprätthålla arbetskraftsutbudet. Goda förutsättningar för arbetskraftsinvandring – ett effektivare och mer flexibelt system – skulle göra det möjligt för Sverige att konkurrera om den internationella arbetskraften. Reformen utvärderades av OECD två år efter införandet (2011). Därefter har systemet utvecklats för att både hantera långa väntetider vid tillståndsprövningen och risker för missbruk av systemet. Riksrevisionen såg mot denna bakgrund ett behov av att granska hur systemet tagits i bruk och om reformens syften uppfylls i tillfredsställande grad.

Riksrevisionen har i sin granskning utgått från följande frågeställningar:

1. Hur många och vilka arbetskraftsinvandrare har kommit och till vilka arbeten och arbetsgivare?

2. a) Motverkas oönskat bruk och missbruk i tillfredsställande utsträckning?

b) Har de kontrollskärpningar som gjorts haft önskad effekt?

3. Ges arbetsgivarna goda förutsättningar att anställa arbetskraft från tredjeland?

3

Skr. 2016/17:176	4.	Finns förutsättningar för att uppnå en tillståndsprövning som
		skyndsamt och effektivt kan hantera tillståndsärenden samtidigt
		som oönskat bruk och utnyttjande av systemet minimeras?

2.2 Riksrevisionens slutsatser

Riksrevisionens kartläggning av arbetskraftsinvandringen visar att arbetskraftsinvandrarna utgör ett betydande inslag i ett mindre antal yrkesgrupper och branscher. Ungefär 70 procent av arbetskraftsinvandrarna är koncentrerade till tio yrken. I flera av dessa utgör arbetskraftsinvandrarna en betydande del av arbetsstyrkan. Arbetskraftsinvandringen är störst bland kvalificerade bristyrken men inte heller obetydlig inom lågkvalificerade överskottsyrken. Riksrevisionen bedömer emellertid att få av de arbetsgivare som använder arbetskraftsinvandringssystemet gör det för att lösa kvantitativt betydande brist på arbetskraft.

Riksrevisionen konstaterar att utbyggnaden av kontrollerna som ska förhindra missbruk av systemet förefaller ha gett resultat då systemets villkor i flera avseenden uppfylls i allt högre grad. Samtidigt uppmärksammas att det alltjämt finns problem med skenanställningar och löner som inte når upp till villkoren för arbetstillstånd. Över 90 procent av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna med gällande tillstånd 2014 hade ett registrerat lönearbete. Riksrevisionen finner vidare att kontrollsystemet i vissa delar har luckor eller ger dåliga förutsättningar för effektiv kontroll men att de kontroller som görs tycks ha haft en preventiv effekt på benägenheten att betala lön under försörjningskravet. Riksrevisionen noterar även att en utmaning för Migrationsverket är att tydliggöra för arbetsgivare, arbetstagare och deras ombud vad som krävs när ny rättspraxis tillkommer. Enligt granskningen finns fortfarande centrala krav i lagstiftningen med stort tolkningsutrymme, som spelar roll i beslut om tillstånd eller avslag. Det gäller särskilt kravet att arbetskraftsinvandrarnas löner ska följa kollektivavtal eller branschpraxis. Här menar Riksrevisionen att problemet inte handlar om otydlig information utan om svårtolkade regler. Riksrevisionen anser att det behövs ett tydliggörande av hur Migrationsverket ska tillämpa reglerna för att likabehandling och förutsägbarhet ska kunna säkerställas.

Granskningen visar att arbetsgivarnas förutsättningar för att kunna rekrytera arbetskraft från tredjeland inte är tillräckligt goda, bland annat eftersom handläggningstiderna för flera ärendetyper är långa. Utökade kontroller antas vara en del av orsaken till de långa handläggningstiderna. Riksrevisionen noterar att kontrollen av arbetskraftsinvandringsärenden utvecklats positivt. Samtidigt finns det enligt Riksrevisionen utrymme för att effektivisera handläggningen ytterligare. Bland annat består en stor del av Migrationsverkets

	handläggarinsatser och kontroller av att kräva in dokument och att
	invänta kompletteringar.
	Det noteras vidare att skillnaderna i handläggningstider för
4	arbetstillstånd har ökat under senare år samt att skillnaderna mellan olika

ärendekategorier ökat som följd av att handläggningen differentierats i Skr. 2016/17:176 flera särskilda spår utifrån ärendenas olika karaktär. Riksrevisionen

bedömer att uppdelningen lett till en prioritering av större företag i t.ex. it-branschen framför små företag i samma bransch.

Riksrevisionens samlade slutsats är att det bör finnas möjlighet både att minska tiden för handläggning av arbetstillstånd och att förbättra kontrollen. Riksrevisionen har mot bakgrund av den samlade slutsatsen lämnat följande rekommendation till regeringen:

Säkerställ att Migrationsverket har förutsättningar för att korta handläggningstiderna utan att det går ut över den nödvändiga kontrollen. I det sammanhanget bör regeringen överväga det förslag om att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa registeruppgifter hos Skatteverket som Utlänningsdata- utredningen (dir. 2014:76) har lagt.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av systemet för arbetskraftsinvandring. Granskningsrapporten utgör ett värdefullt underlag för regeringens fortsatta arbete med att säkerställa att Sverige har ett system för arbetskraftsinvandring som möter de behov som finns av att rekrytera kompetens utomlands, samtidigt som utländska arbetstagare skyddas mot att utnyttjas.

Regeringen noterar att Riksrevisionens granskning har haft riksdagens målsättning med 2008 års reform av arbetskrafts- invandringssystemet som utgångspunkt: att skapa ett system som hanterar tillståndsprövningen på ett sätt som svarar mot arbetsgivarnas och arbetsmarknadens behov av en rimlig och snabb och förutsebar tillståndshandläggning och som samtidigt upprätthåller en tillfredsställande hög kontrollnivå.

Regeringen delar Riksrevisionens övergripande bedömning att det
bör vara möjligt att både ha korta handläggningstider och goda
kontroller. Regeringen noterar samtidigt att Riksrevisionen i sin analys
uppmärksammar ett samband mellan de två: gedigna kontroller tar mer
tid i anspråk vilket gör handläggningstiderna längre. Svårigheten enligt
regeringens bedömning ligger i att finna en fungerande balans mellan
just effektiva kontroller och snabb handläggning. Riksrevisionens
observation att en inte obetydlig del av arbetskraftsinvandringen sker
inom lågkvalificerade överskottsyrken och att det främst är inom dessa
yrken som det råder stora brister vad gäller villkoren illustrerar vikten av
att upprätthålla effektiva kontroller. På samma sätt illustrerar rapporten
de negativa effekter som kan uppstå till följd av långa
handläggningstider, exempelvis att förutsättningarna för arbetsgivare att
rekrytera från tredjeland inte är tillräckligt goda.	5

Skr. 2016/17:176 Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det är problematiskt att det, trots mer effektiva kontroller, alltjämt finns problem med skenanställningar och löner som inte når upp till villkoren för arbetstillstånd. Det är viktigt att arbetstagare från tredjeland har goda anställningsvillkor. Reglerna för arbetskraftsinvandring får inte leda till lönedumpning eller underlätta för oseriösa arbetsgivare att fuska med villkoren och utnyttja utländsk arbetskraft. Vidare delar regeringen Riksrevisionens bedömning att de allt längre handläggningstiderna är problematiska. Sverige behöver ett system för arbetskraftsinvandring som möter de behov som finns av att rekrytera kompetens utomlands. Regeringen noterar i detta sammanhang Riksrevisionens observation att skillnaden i handläggningstider mellan olika ärendekategorier ökat. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att sådana skillnader måste vara rimliga utifrån ärendets beskaffenhet. Enligt regeringen är det ur detta perspektiv rimligt att handläggningen av ärenden inom kontrollbranscher tar längre tid än i andra branscher, även om skillnaden i handläggningstid inte bör bli orimligt stor.

4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen har vidtagit åtskilliga åtgärder som direkt svarar på Riksrevisionens rekommendation till regeringen, både vad gäller effektiv handläggning och god kontroll av villkoren.

Regeringen beslutade den 2 juli 2015 att tillsätta en utredning för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. I utredningens uppdrag ingick även att kartlägga i vilken omfattning arbetskraftsinvandrare utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden. Utredaren överlämnade den 15 december 2016 betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Av utredningens kartläggning dras bland annat slutsatsen att det återkommande förekommer felaktigheter i anställningsvillkoren för arbetskraftsinvandrare. Utredaren föreslår till följd av detta en rad åtgärder i syfte att skärpa kontrollen, däribland en uttrycklig bestämmelse om skenanställning, straffansvar för arbetsgivare som uppsåtligen inte har levt upp till de krav som ställs på lön och försäkringar samt att Migrationsverket ges direktåtkomst till bland annat Skatteverkets databas för bättre och snabbare tillgång till kontrolluppgifter. I utredningen föreslås också att seriösa arbetsgivare ska få möjlighet att rätta till brister i villkoren så att arbetstagaren ska kunna beviljas förlängning av sitt arbetstillstånd. Mindre misstag ska inte leda till att arbetskraftsinvandrare utvisas och att arbetsgivare därmed förlorar nödvändig kompetens. Betänkandet har remissbehandlats. De flesta remissinstanser välkomnar utredningens förslag vad gäller den så kallade självläkningen. Samtidigt menar regeringen att även seriösa arbetsgivare ibland blir medvetna om att villkoren inte varit uppfyllda

först efter erinran från Migrationsverket. Regeringen går därför nu även

6

vidare för att utreda en möjlighet att rätta mindre, icke uppsåtliga, Skr. 2016/17:176 misstag efter det att Migrationsverket påpekat brister i villkoren under

tidigare tillståndsperioder.

Regeringen beslutade den 22 december 2016 att i regleringsbrevet för 2017 ge Migrationsverket i uppdrag att ta fram en handlingsplan för hur handläggning av både nya ärenden och förlängningsärenden inom arbetstillstånd kan förkortas betydligt. Fokus ska vara på åtgärder som ökar produktiviteten och minskar tiden från det att ansökan lämnats in till beslut. Migrationsverket inkom den 7 februari 2017 med en handlingsplan där målet bland annat är att halvera den öppna balansen av ärenden till slutet av 2017 med sikte på att fr.o.m. 2018 kunna handlägga samtliga inkomna nya ärenden inom den tidsfrist på fyra månader som anges i utlänningsförordningen.

I 2017 års regleringsbrev till Migrationsverket konstateras även att bristande information till sökande och intressenter, t.ex. företag, samt långa svarstider är exempel på faktorer som leder till ineffektivitet. Migrationsverket uppmanas därför ta fram en strategi för en mer ändamålsenlig tillgänglighet och service. Strategin ska svara på vilken information och vilka tjänster som ska tillhandahållas till respektive målgrupp samt lämpliga kanaler för detta. För ökad effektivitet ska särskild vikt läggas vid digitala lösningar och elektroniska tjänster. Strategin och en handlingsplan för dess genomförande ska redovisas till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) senast den 3 maj 2017.

Regeringen anser att direktåtkomst för Migrationsverket till vissa uppgifter hos bland annat Skatteverket både kan effektivisera handläggningen av arbetstillstånd och förbättra kontrollen av villkoren. Ett förslag med en sådan innebörd bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

7

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN

Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring?

rir 2016:32

8

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den stat- liga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-426-1 rir 2016:32

omslagets originalfoto: pontus johansson tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2016

9

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N
T I L L R I K S D A G E N	D A T U M : 2 0 1 6 - 1 2 - 0 5
	D N R : 3 . 1 . 1 . 2 0 1 5 - 0 2 2 2
	R I R 2 0 1 6 : 3 2

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen:

Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring?

Riksrevisionen har granskat det svenska arbetskraftsinvandringssystemet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Migrationsverket.

Företrädare för Justitiedepartementet och Migrationsverket har fått tillfälle att fakta- granska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Riksrevisionen vill tacka referenspersonerna professor Lars Silver vid Handelshögskolan i Umeå och fil. Dr. Henrik Emilsson vid Malmö Högskola samt medarbetare vid Riks- revisionen för synpunkter. Riksrevisionen står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten.

Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilaga 2 och 3 i elektronisk form, vilka framgår av innehållsförteckningen.

Riksrevisor Margareta Åberg har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig Marianne Danielsson har varit föredragande. Revisor Ingrid Edberg, ämnessakkunnig Joakim Hveem, revisor Keili Saluveer och enhetschef Katarina Richardson har medverkat i den slutliga handläggningen.

Margareta Åberg

Marianne Danielsson

För kännedom:

Regeringen, Justitiedepartementet

Migrationsverket

R I K S R E V I S I O N E N

10

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

R I K S R E V I S I O N E N

11

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Innehåll

Sammanfattning och rekommendationer		5
1	Inledning	15
1.1	Reformens syften och behovet av granskning	15
1.2	Granskningsfrågor och bedömningsgrunder	16
1.3	Disposition	18
2	Arbetskraftsinvandringssystemet	19
2.1	Regelverket	19
2.2	Vem ansvarar för vad?	22
2.3	Förändringar under utredning	24
2.4	Tidigare analyser av arbetskraftsinvandringssystemet	25
2.5	Motstående bilder av systemet	30
3	Delundersökningar, metodval och data	31
3.1	Vilka är arbetstagarna och arbetsgivarna i systemet?	31
3.2	Motverkas oönskat bruk och missbruk?	32
3.3	Goda förutsättningar för arbetsgivarna?	33
3.4	God kontroll och snabb handläggning?	34
4	Vilka använder arbetskraftsinvandringssystemet?	35
4.1	Kapitlets syfte och innehåll	35
4.2	Tillskott till arbetsmarknaden och arbetskraften	35
4.3	Arbetstagarna i arbetskraftsinvandringssystemet	38
4.4	Migration via arbetskraftsinvandringssystemet	43
4.5	Arbetsgivarna som använder arbetskraftsinvandringssystemet	51
4.6	Sammanfattning	62
5	Kommer alla till arbete och lön över försörjningskravet?	64
5.1	Kapitlets syfte och innehåll	64
5.2	En väg till arbete?	64
5.3	Uppfylls försörjningskriteriet?	70
5.4	Sammanfattning	78
6	Goda förutsättningar för rekrytering?	80
6.1	Kapitlets syfte och innehåll	80
6.2	Handläggningstidernas utveckling	81
6.3	Certifieringssystemet	85
6.4	Begriplig och förutsebar tillståndsprövning?	89
6.5	Hitta arbetskraft i tredje land	90
6.6	Sammanfattning	91
7	Välfungerande kontroll på rimlig tid?	93
7.1	Kapitlets syfte och innehåll	93
7.2	Migrationsverkets kontroller – förutsättningar och verktyg	93
7.3	Kontrollsystemet som helhet	105

R I K S R E V I S I O N E N

12

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

7.4	Vad är det som tar tid?	109
7.5	Bidrar andra myndigheter och facket till att villkoren upprätthålls?	111
7.6	Sammanfattning	114
Referenslista		115
Bilaga 1. Kompletterande tabeller och diagram		121

Elektroniska bilagor

Till rapporten finns två ytterligare bilagor att ladda ned från Riksrevisionens webb- plats www.riksrevisionen.se. Dessa kan begäras ut från ärendets akt genom regi- straturen.

Bilaga 2. Fördjupad källredovisning, tabeller och diagram

Bilaga 3. Metodbilaga

R I K S R E V I S I O N E N

13

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och rekommendationer

I december 2008 infördes nya regler för arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES och Schweiz (tredje land). Syftet var att underlätta för arbetsgivare att an- ställa utomeuropeisk arbetskraft och därigenom motverka arbetskraftsbrist och upprätthålla arbetskraftsutbudet. Goda förutsättningar för arbetskraftsinvandring skulle möjliggöra för Sverige att konkurrera om den internationella arbetskraften. Den viktigaste förändringen var att myndighetsprövningen av om det fanns kom- petensbrist på den inhemska arbetsmarknaden togs bort. Arbetskraftsbrist ansågs kunna avhjälpas effektivare om arbetsgivarna själva fick avgöra när en rekrytering från tredje land behövdes.

Reformen utvärderades av OECD redan två år efter genomförandet. Slutsatserna var bl.a. att systemet var enkelt, snabbt och billigt för arbetsgivarna, att hälften av arbetskraftsinvandrarna kom till andra yrken än bristyrken, och att arbetskraftsin- vandrarnas villkor behövde bevakas. Därefter har systemet utvecklats, både för att hantera växande väntetider vid tillståndsprövningen och för att bättre motverka missbruk i form av arbetsgivare som erbjuder skenanställningar eller vinner kon- kurrensfördelar genom att utnyttja arbetskraftsinvandrare. Både arbetsgivare och arbetstagare har nu haft tid på sig att lära sig det nya regelverket. Riksrevisionen ser mot denna bakgrund ett behov av att granska om systemet är effektivt och fungerar som det var tänkt.

Granskningens syfte, granskningsfrågor och genomförande

Syftet med granskningen är att följa upp hur arbetskraftsinvandringssystemet har tagits i bruk efter reformen 2008 och belysa den arbetskraftsinvandring som refor- men hittills lett till, mot bakgrund av reformens utgångspunkter.

Granskningen utgår från följande frågor:

1. Hur många och vilka arbetskraftsinvandrare har kommit till Sverige, och till vilka arbeten och arbetsgivare?

2. a) Motverkas oönskat bruk eller missbruk i tillfredställande utsträckning? b) Har de kontrollskärpningar som gjorts har haft önskad effekt?

3. Ges arbetsgivarna goda förutsättningar för att anställa arbetskraft från tredje land?

4. Finns förutsättningar för att uppnå en tillståndsprövning som skyndsamt och effektivt kan hantera tillståndsärenden samtidigt som oönskat bruk och utnyttjande av systemet minimeras?

Granskningen bygger på analys av registerdata perioden 2009–2015, och intervjuer med tjänstemän på olika nivåer inom Migrationsverket under 2015. Granskningen baseras också på styrdokument och akter i tillståndsärenden vid Migrationsverket.

R I K S R E V I S I O N E N

5

14

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Även andra berörda aktörer har intervjuats: företrädare för andra myndigheter och arbetsmarknadsorganisationer samt företagsföreträdare.

Granskningens resultat

Riksrevisionens granskning av arbetskraftsinvandringssystemet visar att arbets- kraftsinvandrarna utgör ett betydande inslag i ett mindre antal yrkesgrupper och branscher. Vidare är arbetsgivarnas förutsättningar för att kunna rekrytera arbets- kraft i tredje land inte tillräckligt goda, bl.a. eftersom handläggningstiderna för flera ärendetyper är orimligt långa.

De långa handläggningstiderna är delvis ett resultat av att den kontroll som ska för- hindra missbruk av systemet har byggts ut. Granskning ger också skäl att tro att denna kontroll har lett till att systemets villkor i flera avseenden uppfylls i allt högre grad, samtidigt som det fortsatt finns problem, både med arbetserbjudanden som inte är tänkta att leda till ett arbete och löner under det s.k. försörjningskravet. Det gäller särskilt i branscher där lågkvalificerade yrkesgrupper dominerar. Det bör fin- nas möjlighet, menar Riksrevisionen, både att minska den tid kontrollåtgärderna tar och att förbättra kontrollen. De delundersökningar som slutsatserna bygger på sammanfattas nedan.

Arbetskraftsinvandringssystemet ger ett inte obetydligt inflöde av arbetskraft till svensk arbetsmarknad

Sedan 2012 har nivån på arbetskraftsinvandringen varit relativt stabil, med undan- tag för bärplockarna, vars antal varierat mer. Ungefär 20 000 arbetskraftsinvandrare har samtidigt gällande tillstånd att arbeta i Sverige, utom under sommaren då sä- songsarbete gör att de är fler. Ungefär 70 procent av arbetskraftsinvandrarna är kon- centrerade till tio yrken. I flera yrkesgrupper och branscher utgör arbetskraftsin- vandrarna en betydande andel av arbetsstyrkan. Exempelvis utgjorde de 2014 runt 5 procent av de anställda i branschgrenarna Dataprogrammering och Restaurangverk- samhet.

Systemet används därmed av en inte obetydlig andel av alla arbetsgivare i Sverige. Runt 2,5 procent av de svenska arbetsgivarna har rekryterat, eller försökt rekrytera, en arbetskraftsinvandrare sedan reformen genomfördes. Stora företag är överrepre- senterade. Få av de arbetsgivare som använder arbetskraftinvandringssystemet gör det för att lösa kvantitativt betydande brist på arbetskraft. Det rör sig typiskt sett snarare om enstaka rekryteringar.

Det är vanligare bland företagsledare som själva har en utländsk bakgrund att er- bjuda anställning till arbetskraftsinvandrare. Det kan ses som ett tecken på att till- gång till ett internationellt kontaktnät och en vana att ha kontakter som sträcker sig utanför landets gränser är viktiga för arbetsgivares möjlighet att rekrytera från tredje

6	R I K S R E V I S I O N E N

15

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

land. Har företaget inte detta kan det utgöra ett hinder. Det tycks vara ett större hinder för mindre företag (med mindre resurser) än för stora.

Arbetskraftsinvandringen är störst till kvalificerade bristyrken men inte obetydlig till lågkvalificerade överskottsyrken

Riksrevisionen har granskat i vilken utsträckning arbetskraftsinvandringen sker till s.k. bristyrken och överskottsyrken, utifrån Arbetsförmedlingens bedömning, och vilka utbildningskrav som vanligen gäller för de yrkesgrupper som kommer till Sverige.

Den största enskilda yrkesgruppen är bärplockarna. En fjärdedel av alla tillstånd totalt har utfärdats till dem. Bärplockarna oräknade utgör de mer högkvalificerade yrkesgrupperna, som kommer till arbeten där det råder brist på kompetens i Sve- rige, merparten av arbetskraftsinvandrarna. Ungefär 60 procent av de beviljade till- stånden avser bristyrken och över hälften av tillstånden gäller yrken som räknas som högkvalificerade (bärplockarna exkluderade). Cirka 20 procent kommer i över- skottsyrken, i huvudsak till lågkvalificerade yrken eller medelkvalificerade service- yrken. Granskningen visar att den trend med ökande inströmning av arbetskraft till lågkvalificerade överskottsyrken som fanns under reformens första år bröts 2012. Därefter har andelen varit relativt konstant.

Högkvalificerades tillståndstider ökar och förlängning är vanligast bland dem

Systemet används både för rekrytering till kortare uppdrag och för rekryteringar som leder till mer permanent etablering. Tidigare studier har beskrivit att de hög- kvalificerade arbetskraftsinvandrarna kommit på korta tillstånd och att de lågkvali- ficerade kommit för längre vistelser. Riksrevisionens granskning visar att de hög- kvalificerades tillståndstider har ökat under senare år och att de högkvalificerade oftare än andra ansöker om och beviljas förlängningstillstånd. Högkvalificerade har dessutom ofta flera tillstånd på rad.

En stor andel av de arbetskraftsinvandrare som kommer till lågkvalificerade över- skottsyrken kommer visserligen med maximal tillståndstid, men arbetet resulterar sedan inte i en förlängning. Det innebär att anställningsvillkoren i denna grupp mer sällan kontrolleras, vilket skulle ske vid en förlängning av tillståndet. Dessa perso- ner arbetar i branscher där det är vanligare att lönerna understiger försörjningskra- vet eller att arbetskraftsinvandrare inte kommer i arbete, och där avslag dessutom är som vanligast när tidigare villkor kontrolleras.

Runt 25 procent av arbetskraftsinvandrarna som fick arbetstillstånd från december 2008 till och med december 2011 (och alltså haft möjlighet att kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd genom 4 års arbete inom undersökningens tidsram) har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige. De har haft arbetstillstånd i både hög- och lågkvalificerade yrken.

R I K S R E V I S I O N E N

7

16

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Många arbetskraftsinvandrare kommer med anhöriga

Uppskattningsvis 40 procent av arbetskraftsinvandrarna kommer med anhöriga, och många av dem kommer med barn. En dryg tredjedel av de vuxna anhöriga arbetar, ofta deltid. En tredjedel av de anhöriga som arbetar har högkvalificerade arbeten. Mer än hälften av de anhöriga som fick sitt arbetstillstånd 2011 eller tidi- gare, och alltså kunnat kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd under den period vi undersökt, har också fått det.

Ett mindre antal arbetskraftsinvandrare byter spår

Arbetskraftsinvandringssystemet är utformat för att möjliggöra spårbyte, dvs. att asylsökande som arbetat i väntan på besked kan söka arbetstillstånd om de får avslag på sin asylansökan. Eftersom mycket få asylsökande arbetar, är det få som överhu- vudtaget kan utnyttja denna möjlighet. Men en hög andel av de som har arbetat under väntetiden söker sedan arbetstillstånd efter att ha fått avslag på sin asylansö- kan. Ungefär 6 procent av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna sedan 2009 har bytt spår åt andra hållet: de har kommit som arbetskraftsinvandrare, men därefter sökt och beviljats asyl som skyddsbehövande.

Bättre efterlevnad av centrala tillståndsvillkor, men samtidigt kvarvarande problem

Riksdagen har uttryckt att arbetskraftsinvandringssystemet ska utformas så att ris- ken för missbruk i form av t.ex. skenanställningar minimeras och att oseriösa ar- betsgivare hindras från att tillskansa sig konkurrensfördelar med systemets hjälp. Riksrevisionen har granskat om arbetskraftsinvandrarna kommer i arbete och om försörjningskravet på 13 000 kronor i månaden uppfylls. Dessutom har Riksrevis- ionen granskat vilken typ av arbetsgivare som kan kopplas till arbetstagare som inte alls kommer i registrerat arbete eller som har månadslöner under försörjningskravet.

De flesta arbetskraftsinvandrarna arbetar, men skenerbjudanden förekommer

De allra flesta arbetskraftsinvandrarna kommer i arbete. Över 90 procent av de folk- bokförda arbetskraftsinvandrarna med gällande tillstånd 2014 hade ett registrerat lönearbete. Bara ett par procent hade bytt arbetsgivare. Av den tiondel folkbokförda arbetskraftsinvandrare som inte hade registrerat arbete 2014, hade tre procenten- heter tillstånd att arbeta i högkvalificerade yrken där utstationering är vanligt – det gäller framför allt IT-yrken och civilingenjörer. Två procentenheter hade tillstånd i yrken med lägre kvalifikationskrav, utan att det finns spår av lönearbete i svenska register.

Nästan hälften av de som saknade löneinkomst under gällande tillståndstid 2014, 4 procentenheter, hade bytt spår och fått asyl. De allra flesta av dem hade inte arbetat alls under tillståndstiden. Det tyder på att det är vanligt att arbetskraftsinvandrare som byter spår till asyl inte har ett seriöst menat jobberbjudande som grund för sitt

8	R I K S R E V I S I O N E N

17

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

arbetstillstånd. Med utgångspunkten att det också finns ett antal asylsökande per- soner utan ett seriöst arbetserbjudande som fått avslag eller fortfarande väntar på ett asylbeslut, bygger uppskattningsvis ett av tjugo tillstånd till folkbokförda arbets- kraftsinvandrare på ett skenarbetserbjudande, det vill säga antingen ett erbjudande som arbetstagaren tror ska leda till arbete, eller ett erbjudanden där båda parter är införstådda med att så inte är fallet.

En tredjedel arbetskraftsinvandrare (exklusive bärplockarna) har inte folkbokfört sig, oftast för att deras tillståndtid är för kort för att de ska få folkbokföra sig. De är svårare att följa upp, eftersom deras inkomster inte finns i SCB:s register. Riksre- visionen kan dock konstatera att nästan 80 procent av ärendena kan kopplas till kon- cerner eller arbetsgivare i utlandet: arbetsgivare som kan utstationera arbetskraft. Utöver denna grupp tillkommer 7 procent ärenden som rör yrken av renodlad säsongskaraktär i trädgård och skog. Det är grupper som kan förväntas återfinnas bland de icke folkbokförda utifrån den bild som tecknas av arbetskraftsinvand- ringen i forskning och andra tidigare studier. Cirka 5 procent av de som inte är folkbokförda finns i yrkesgrupper med lägre kvalifikationskrav.

Försörjningskravet uppfylls allt oftare men i vissa yrkesgrupper finns problem

En knapp tiondel av de folkbokförda arbetskraftsinvandrare vars inkomster kan föl- jas i SCB:s register nådde 2014 inte kravet att månadslönen ska vara minst 13 000 kronor. Denna grupp har minskat kontinuerligt, och mer än halverats sedan 2009.

I flera yrkesgrupper är problemen dock fortfarande stora. Bland anställda inom skönhetsvård, städare, slaktare, bagare, butiks- och kassabiträden samt tidnings- utdelare var det 2012–2014 – efter det att dessa branscher började kontrolleras sär- skilt noga – fortfarande över 20 procent som hade en lön under försörjningskravet.

Svårt att bedöma om lönerna är tillfredsställande

Arbetskraftsinvandrarnas löner ska inte bara klara försörjningsvillkoret. Villkoren ska också vara på kollektivavtalsenlig nivå eller, när arbetet inte omfattas av kollek- tivavtal, följa praxis i yrket eller branschen. Riksrevisionen har inte haft uppgifter som visar om arbetsplatserna är kollektivavtalsanslutna. Även när arbetet omfattas av kollektivavtal är det inte alldeles enkelt att avgöra vad som är en kollektivavtals- enlig lön, annat än med noggrann granskning fall för fall. Innebörden av lagens krav när en arbetsplats inte har kollektivavtal är oklar. Inte heller har Migrationsver- ket gjort någon tydlig tolkning av vad kravet ska innebära. Det är därmed svårt att avgöra när kravet är uppfyllt också för Migrationsverkets handläggare. Dessutom är den faktiska löneinkomster per månad inte sällan ersättning för deltidsarbete. Det har av dessa skäl inte varit möjligt att dra några slutsatser om ifall arbetskraftsin- vandrarnas löner är tillfredställande utifrån svenska kollektivavtal och svensk praxis.

R I K S R E V I S I O N E N

9

18

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Ett fåtal arbetsgivare betalar systematiskt för lite till flera arbetskraftsinvandrare, många betalar för lite till en

År 2014 hade alltså ca 10 procent av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna en lön under försörjningskravet, och ungefär lika många hade inte någon registrerad lön alls. De arbetsgivare som kan knytas till arbetskraftsinvandrare som har lön under försörjningskravet, eller som inte har någon registrerad löneinkomst alls, utgjorde knappt 30 procent av arbetsgivarna (utländska bolag och koncerner som kan tänkas utstationera arbetskraft oräknade, eftersom uppgifter om löner är osäkra för dessa). Det speglar att lön under försörjningskravet eller frånvaro av inkomst i relativt hög utsträckning är enstaka fall som är utspridda på många arbetsgivare. Riksrevisionen har även sett tecken på att arbetsgivare missbrukar systemet mer systematiskt, men dessa arbetsgivare är få.

Andelen arbetsgivare som betalar för lite eller inte alls har minskat, framför allt mel- lan 2012 och 2013. De arbetsgivare som kan kopplas till utebliven lön eller lön under försörjningskravet återfinns ofta i de branscher som är föremål för Migrationsverkets särskilda kontroll.

Inte alltid goda förutsättningar för de arbetsgivare som vill anställa från tredje land

Tillståndsprocessen ska vara förutsebar, begriplig och skyndsam. Det är viktigt för de arbetsgivare som behöver rekrytera från tredje land men även för de ansökande arbetstagarna. Riksrevisionen bedömer dock att arbetsgivare i flera avseenden inte ges goda förutsättningar för att anställa arbetskraft från tredje land.

Vissa handläggningstider är orimligt långa

Skillnaderna i handläggningstider för arbetstillstånd har ökat under senare år. Skill- naderna mellan olika ärendekategorier ter sig större än vad som är motiverat av ärendenas olika karaktär. För vissa ärendekategorier är handläggningstiderna orim- ligt långa.

Skillnaderna har ökat som en följd av att handläggningen differentierats i flera sär- skilda spår, utifrån ärendenas olika karaktär. År 2011 infördes ett certifieringssy- stem för arbetsgivare där erfarenheten visat att kontroll- och kompletteringsbeho- ven är små. År 2012 infördes ett system med särskild kontroll i vissa branscher, där Migrationsverkets erfarenhet varit att kontrollbehoven är större och regelefterlevna- den sämre.

Handläggningstiderna för ärenden kopplade till certifierade företag har i huvudsak varit korta. Däremot har Riksrevisionen konstaterat ökande tidsskillnader mellan ärenden i certifieringssystemet och ärenden i samma bransch utanför certifierings- systemet (i det här fallet IT-branschen), som inte uppenbart är motiverade.

10 R I K S R E V I S I O N E N

19

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

I de branscher där särskild kontroll görs – de s.k. kontrollbranscherna – är hand- läggningstiderna långa. Exempelvis var under perioden 2012–2015 medianhand- läggningstiden för ett beviljande i städbranschen fem månader, dvs. för ärenden där underlagen varit tillfyllest och villkoren uppfyllda. Både handläggningstider gene- rellt och skillnaderna mellan olika ärendekategorier har dessutom ökat. Även om det kan förklaras av omprioriteringar hos Migrationsverket till följd av den ökade flyktinginvandringen hösten 2015, är konsekvenserna problematiska för de arbets- givare och arbetstagare som får vänta på tillstånd. Det är framför allt handlägg- ningen av förlängningsansökningar som tar allt längre tid.

Riksrevisionen anser inte att det i sig är problematiskt att organisera handlägg- ningen i olika spår. Differentiering kan förbättra förutsättningarna för effektiv handläggning. Men handläggningen i alla ärendekategorier ska ske skyndsamt i de delar som Migrationsverket självt kan påverka. Ökningen beror i hög grad på att ärenden blir liggande allt längre i väntan på hantering. Liggtiderna ökar mer utanför certifieringssystemet. Riksrevisionen bedömer att uppdelningen har lett till en pri- oritering av större företag i t.ex. IT-branschen framför små företag i samma bransch.

Förändrade regeltolkningar kan leda till oförutsebarhet

Regelverket har tillämpats olika, över tid men också mellan handläggare. Föränd- ring av regelverkets tillämpning över tid kan inte alltid undvikas. Att Migrationsö- verdomstolens avgöranden successivt påverkar kontrollprocessen är nödvändigt. Att både regeringen och Migrationsverket utvecklat sin syn på vilka krav som behö- ver ställas kan vara befogat. Regleringsbrevens krav på hårdare kontroll tycks inte bara lett till att Migrationsverket gjort grundligare utredningar utifrån regelverkets krav, utan även till att Migrationsverket skärpt tolkningarna av kraven som sådana. Sådana förändringar, särskilt när skärpningar sker av krav som ställs på arbetsvill- kor under tidigare tillståndsperioder, leder till osäkerhet för systemets användare.

Det är en viktig utmaning för Migrationsverket att tydliggöra för arbetsgivare, arbetstagare och deras ombud vad som krävs när ny rättspraxis tillkommer och nya överväganden görs. Migrationsverket har också utvecklat de kommunikations- kanaler genom vilka arbetsgivare och arbetstagare får information om de krav som ställs. Men fortfarande finns centrala krav i lagstiftningen med stort tolkningsut- rymme, som spelar roll i beslut om tillstånd eller avslag. Det gäller särskilt kravet att arbetskraftsinvandrarnas löner ska följa kollektivavtal eller branschpraxis. Här handlar problemet inte om otydlig information utan om svårtolkade regler. Riksre- visionen menar att det behövs ett tydliggörande av hur Migrationsverket ska till- lämpa reglerna för att likabehandling och förutsägbarhet ska kunna säkerställas.

Systemet är utformat för arbetsgivare med egna internationella nätverk

Arbetskraftsinvandringssystemet är utformat för de arbetsgivare som redan har identifierat en arbetstagare från tredje land som denne vill anställa. Riksrevisionen

R I K S R E V I S I O N E N

11

20

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

konstaterar att de arbetsgivare som rekryterar från tredje land i hög utsträckning är sådana som kan antas ha tillgång till internationella nätverk. Utanför den krets av arbetsgivare som har koncerntillhörighet, eller vars företagsledning har utländsk bakgrund, är internationell rekrytering mer ovanligt. Det gäller särskilt mindre företag. Det är, mot denna bakgrund, inte förvånande att de prognoser som fanns för hur reformen skulle öka arbetskraftsinvandringen inte infriades.

Systemet för tillståndsgivning och kontroll har svagheter

Riksrevisionen har granskat hur kontrollen fungerar och vad som tar tid i handlägg- ningen. Ett viktigt syfte har varit att utröna i vilken utsträckning tidsåtgången kom- mer sig av kontrollåtgärder som är nödvändiga för att systemets villkor ska respek- teras och i vilken utsträckning handläggningen tar tid av andra skäl.

Riksrevisionen bedömer att kontrollsystemet i vissa delar har luckor eller ger dåliga förutsättningar för effektiv kontroll men att de kontroller som görs tycks haft en preventiv effekt på benägenheten att betala lön understigande försörjningskravet. Det bör emellertid finnas möjligheter att bibehålla eller till och med öka kvaliteten på kontrollen samtidigt som tidsåtgången per ärende minskar.

Brister i förutsättningar för Migrationsverkets kontroll

Riksrevisionen finner att förutsättningarna inte alltid finns för att den kontroll som Migrationsverket gör, med de verktyg som står till buds, ska bidra till att kraven uppfylls. Den kontroll av arbetsgivarnas ekonomiska omständigheter gör det främst möjligt att identifiera arbetsgivare som egentligen inte har en fungerande verksam- het, medan granskningen visar att företag som betalar under försörjningskravet inte sällan har ungefär samma typ av ekonomiska omständigheter som de företag som betalar över försörjningskravet. Särskilt kontrollen av lönekravet när arbetsplatsen saknar kollektivavtal har dåliga förutsättningar att fungera väl, eftersom det saknas riktlinjer för hur kravet ska tolkas. När det finns kollektivavtal är förutsättningarna bättre, liksom när försörjningskravet ska kontrolleras. I flera kontrollmoment finns en osäkerhet som sammanhänger med att den dokumentation som kan krävas in är av osäkert värde, t.ex. lönebesked och preliminära resultatredovisningar.

Kontrollen av arbetsgivarnas seriositet och arbetserbjudandets äkthet bygger på att bristande seriositet kan kopplas till arbetsgivare med uppenbart dålig ekonomi och begränsad verksamhet. Migrationsverkets handläggare behöver, för att utföra kon- trollen, ha förmåga att avläsa vad som är en fungerande företagsverksamhet utifrån företagets ekonomiska redovisning. Riksrevisionen menar att det finns tecken på att kompetensnivån hos handläggarna är ojämn vad gäller bedömningen av den ekonomiska information som krävs in, och det är inte alltid uppenbart att den information som begärs in används.

Riksrevisionen noterar även att arbetskraftsinvandrarnas reella tjänstgöringsgrad inte kontrolleras för de arbetskraftsinvandrare som arbetar deltid på annat sätt än

12 R I K S R E V I S I O N E N

21

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

att den uppgivna tjänstgöringsgraden är utgångspunkt för uträkning av heltidslö- nen när lönevillkoret ska bedömas.

Kvaliteten i handläggningen har ökat men också tidsåtgången

Riksrevisionen har i sin granskning funnit att kvaliteteten i handläggningen av arbetskraftsinvandringsärenden utvecklats positivt. Tillståndsprövning sker nu- mera mer systematiskt, vilket bl.a. resulterat i tydligare beslutsmotiveringar.

Ökningen av handläggningstiderna kan dock inte enbart förklaras av att handlägg- ningsmoment som tillför kvalitet har tillkommit. En stor del av Migrationsverkets handläggarinsatser handlar om att kräva in dokument. Migrationsverket har inte sällan svårt att få in dokumentation, till exempel om tidigare löner när förlängning- sansökningar ska prövas. Riksrevisionen har i granskningen sett att det ibland krävs in dokument som saknas för en komplett ansökan, även om den information som finns från början innehåller uppgifter som enligt reglerna innebär att ansökan måste avslås. Det finns också exempel på att Migrationsverket skickar ett stort antal påminnelser med begäran om komplettering till sökanden som inte svarar. En stor del av handläggningstiden består av väntan på nästa handläggningstillfälle. Det leder inte sällan till nya kompletteringsbehov, med ytterligare fördröjning som följd. En stor del av Migrationsverkets handläggningsinsatser ägnas åt ärenden från kon- trollbranscherna.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionens rekommendationer har tre utgångspunkter: att riksdagens uttalade mål för arbetskraftsinvandringssystemet ska uppfyllas, att myndigheternas hante- ring av enskilda ärenden ska präglas av skyndsamhet och likabehandling, att gemensamma resurser ska hushållas med och förtroendet för staten vårdas.

Rekommendation till regeringen

• Säkerställ att Migrationsverket har förutsättningar för att korta handlägg- ningstiderna utan att det går ut över den nödvändiga kontrollen. I det sam- manhanget bör regeringen överväga det förslag om att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa registeruppgifter hos Skatteverket som Utlänningsda- tautredningen (dir. 2014:76) har lagt.

Rekommendationer till Migrationsverket

• Precisera hur kravet att arbetskraftsinvandrarnas löner ska motsvara kollek- tivavtal eller praxis för yrket eller i branschen ska tillämpas när arbetsplatsen inte har tecknat kollektivavtal, eller har ett sifferlöst avtal.

• Tillse att efterkontrollen är strategisk och får tillräckliga resurser, så att förstagångsärenden i branscher där lön under försörjningskravet är vanligt kontrolleras i rimlig utsträckning.

R I K S R E V I S I O N E N

13

22

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

• Vidta åtgärder så att handläggningstiderna minskas och skillnaden i hand- läggningstider mellan olika ärendekategorier begränsas till vad som är skä- ligt utifrån den arbetsinsats som olika ärendekategorier kräver.

• Utveckla de rutiner som ska säkerställa att lika ärenden behandlas lika avse- ende den kontroll som genomförs, och arbeta med rutiner som hindrar att överflödiga kompletteringar begärs in.

• Säkerställ nödvändig bredd i handläggarorganisationen beträffande kompe- tens för att analysera den ekonomiska information som krävs in av företagen, så att informationen mer konsekvent kommer till användning i kontrollen.

14 R I K S R E V I S I O N E N

23

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1 Inledning

1.1 Reformens syften och behovet av granskning

Den 15 december 2008 trädde nya regler för arbetskraftsinvandring från länder utan- för EU/EES och Schweiz, det som kallas ”tredje land”, i kraft.1 Syftet var att underlätta för arbetsgivare att anställa utomeuropeisk arbetskraft och därigenom motverka arbetskraftsbrist och upprätthålla arbetskraftsutbudet. Goda förutsättningar för arbetskraftsinvandring – ett effektivare och flexiblare system – skulle möjliggöra för Sverige att konkurrera om den internationella arbetskraften.

Den viktigaste förändringen var att den statliga arbetsmarknadsprövningen togs bort. Tidigare gjordes en myndighetsprövning av om kompetensen saknades på den svenska arbetsmarknaden.2 Det äldre systemet utgick från att arbetskraftsinvand- ring skulle tillåtas i undantagsfall, inte som regel.3 Efter reformen är det arbetsgi- varna som själva avgör när det finns behov av att rekrytera från tredje land. Sverige fick ett av de mest öppna arbetskraftsinvandringssystemen inom OECD, eftersom det varken är begränsat till vissa typer av yrken, har trösklar som indirekt begränsar möjligheten för vissa typer av yrken (t.ex. inkomsttrösklar4), eller begränsas av en fastställd invandringskvot (OECD 2011, s. 11).

Reformen utvärderades av OECD bara två år efter dess införande (2011). Vid den tiden hade de allra första arbetskraftsinvandrarna som kom efter reformen precis hunnit börja ansöka om förlängning i större skala. Därefter har systemet utvecklats både för att hantera långa väntetider vid tillståndsprövningen och för att hantera risker för missbruk av systemet. Både arbetsgivare och arbetstagare har haft tid att lära sig det nya regelverket. Riksrevisionen ser mot denna bakgrund ett behov av att granska hur systemet tagits i bruk och om reformens syften uppfylls i tillfredstäl- lande grad.

1 Riksdagsbeslut 2008 med anledning av prop. Nya regler för arbetskraftsinvandring (prop. 2007/08:147, bet 2008/2009:SfU3, rskr 2008/09:37). Förarbeten i Ds 2007:27, SOU 2006:87 och 2005:50. Departe- mentspromemorian presenterar i väsentliga delar alternativ till den parlamentariska utredningens förslag. Propositionen bygger i dessa delar på departementspromemorian.

2 Före december 2008 fattade Migrationsverket beslut efter samråd med Arbetsförmedlingen, som i sin tur skulle höra berörda parter på arbetsmarknaden. Före januari 2008 avgjordes behovet av AMS och länsarbetsnämnderna (prop. 2007/08:147 s. 36, 2008/09:SfU3 s. 7, SOU 2006:87 s. 90ff).

3 SOU 2005:50 s. 201.

4 EU:s system med blåkort tillåter t.ex. bara arbetstagare som tjänar en och en halv gånger landets me- dellön att arbetskraftsinvandra.

R I K S R E V I S I O N E N

15

24

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

1.2 Granskningsfrågor och bedömningsgrunder

De frågor om arbetskraftsinvandringssystemet som ställs i denna rapport är följande:

1. Hur många och vilka arbetskraftsinvandrare har kommit och till vilka arbe- ten och arbetsgivare?

2. a) Motverkas oönskat bruk och missbruk i tillfredställande utsträckning? b) Har de kontrollskärpningarna som gjorts haft önskad effekt?

3. Ges arbetsgivarna goda förutsättningar att anställa arbetskraft från tredje land?

4. Finns förutsättningar för att uppnå en tillståndsprövning som skyndsamt och effektivt kan hantera tillståndsärenden samtidigt som oönskat bruk och utnyttjande av systemet minimeras?

Reformen presenterades vid införandet som ett av flera instrument för att på kort och lång sikt motverka bristen på arbetskraft. Riksdagen ansåg att ökade möjlig- heter till arbetskraftsinvandring var en av flera helt nödvändiga åtgärder för att möta stigande behov av arbetskraft och därmed säkra utveckling, välstånd och den svenska välfärden. I utskottsbetänkandet beskrevs den dittillsvarande arbetskrafts- invandringen, under 10 000 tillstånd år 2007, som låg. Det noterades att prognosen var 17 000 för år 2008 och 37 000 åren därefter, dvs. nästan en fyrdubbling.5

Riksdagen utgick också vid sitt beslut från att systemet skulle försörja arbetsmark- naden med kompetens som inte fanns på närmare håll. I de fall då rätt kompetens finns att tillgå i Sverige skulle arbetsgivare inte välja att rekrytera från tredje land, ansågs det, på grund av de svårigheter som tillkommer vid internationell rekryte- ring. Av det skälet befarades heller inga undanträngningseffekter. Systemets ut- formning motiverades utifrån ett aktuellt läge med brist i ett mer begränsat antal olika yrken, och en prognostiserad framtida mer generell brist. Det nya systemet skulle vara flexibelt nog att klara båda situationerna.6

Det gjordes inte några uttalanden om storleken på en förväntad ökning eller om vilken typ av yrkeskompetens som systemet närmare bestämt tog sikte på att öka inströmningen av. Fråga 1 har därför karaktären av en uppföljningsfråga: Hur många och vilka arbetskraftsinvandrare har kommit, vilken sorts arbeten har de och hos vilka arbetsgivare? Riksrevisionen gör även en bedömning av i vilken utsträck- ning systemet genererar ett inflöde av arbetskraft som svarar mot en brist på arbets- marknaden.

5 Bet. 2008/09:SfU3, s. 16–17. Prognosen inkluderade säsongsarbetare och ”övriga” (gästforskare, id- rottare, au pairer, egna företagare m.fl.), men beräknade ökningar kan sannolikt huvudsakligen hän- föras till kategorin ”vanliga” arbetstillstånden.

6 Bet. 2008/09:SfU3, s. 10, 16.

16 R I K S R E V I S I O N E N

25

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Fråga 2a utgår från att det i förarbetena till riksdagens beslut 2008 slås fast att det nya systemet inte får underlätta för oseriösa arbetsgivare, och att Migrationsverket måste vara uppmärksam på skenanställningar.7 Vid riksdagens beslut 2014, om för- bättrad kontroll i arbetskraftsinvandringssystemet, framhålls att det framkommit uppgifter om fall då reglerna för arbetskraftsinvandring har missbrukats, och att det är viktigt att motverka missbruk av reglerna och utnyttjande av utländsk arbets- kraft.8

Fråga 2b avser att följa upp hur arbetskraftsinvandringen förändrats efter Migrat- ionsverkets ökade kontrollinsatser i vissa branscher 2012, och efter de regeländ- ringar som riksdagen beslutade om 2014, i den mån dessa hunnit få genomslag i det undersökta materialet.

Fråga 3 motiveras av riksdagens uttalade målsättning att öka arbetsgivarnas möjlig- heter att rekrytera genom arbetskraftsinvandring. Av utskottets betänkande framgår att det närmare bestämt var tillståndsprocessen för den arbetsgivare som identifie- rat en arbetstagare som hon eller han vill anställa som skulle underlättas. När myn- digheternas behovsprövning slopades, menade riksdagen, skulle rekryteringar kunna gå bättre och snabbare. Ansvaret för att tillståndsprövningen utformas så att arbetsgivarna ges goda möjligheter att rekrytera är Migrationsverkets. Ansvaret för att Migrationsverket har förutsättningar för att lösa uppgiften är regeringens.

Fråga 4 är utformad för att tydliggöra att riksdagen avsett att skapa ett system som både hanterar tillståndsprövningen på ett sätt som svarar mot arbetsgivarnas och arbetsmarknadens behov av en rimligt snabb och förutsebar tillståndshandläggning och upprätthåller en tillfredställande hög kontrollnivå. Ansvaret för att arbetet styrs och organiseras på ett sätt som möjliggör både god kontroll och en välfungerande tillståndsprövning vilar på Migrationsverket. Ansvaret för att Migrationsverket ges tillräckliga förutsättningar för att åstadkomma både effektiv handläggning och god kontroll vilar på regeringen.

Arbetskraftsinvandringens omfattning och arbetsgivarnas möjligheter att rekrytera från tredje land kan dessutom påverkas av politiska beslut som styr tillgången på bostäder och skolor, antalet studenter från tredje land i Sverige, m.m. eller arbets- marknadspolitiken i stort. Denna granskning avgränsas emellertid till arbetskrafts- invandringssystemet som sådant och beslut som direkt syftar till att reglera arbets- kraftsinvandringen från tredje land.

7 Prop. 2007/2008:147 s. 37.

8 Bet. 2013/14:SfU19 s. 10.

R I K S R E V I S I O N E N

17

26

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

1.3 Disposition

Kapitel 2 beskriver arbetskraftsinvandringssystemet: regelverket, vem som ansvarar för vad och vad tidigare undersökningar av systemet kommit fram till.

I kapitel 3 beskrivs metodval och vilken typ av material analysen bygger på i de olika delstudierna.

I kapitel 4 beskrivs hur systemet tagits i bruk: de yrkesgrupper och arbetsgivare som använder systemet. Där beskrivs även omfattningen av s.k. spårbyte, dvs. när en arbetskraftsinvandrare byter uppehållsgrund till asylsökande, eller tvärtom.

I kapitel 5 beskrivs arbete och inkomster. Där undersöker vi i vilken utsträckning det verkar förekomma att arbetskraftsinvandrare inte arbetar, om arbetstagarnas månadslöner når upp till lagens krav om minst 13 000 kronor och vad som karaktä- riserar de arbetsgivare som kan kopplas till icke önskvärd användning av systemet.

I kapitel 6 undersöks om arbetsgivare ges goda möjligheter att rekrytera: handlägg- ningstidernas utveckling, användningen av ett certifieringssystem för vissa arbets- givare, samt begriplighet och förutsebarhet i tillståndsprövningen.

I kapitel 7, slutligen, granskas tillståndsprövningssystemet, avseende dess kapacitet att både upprätthålla god kontroll och hålla rimliga handläggningstider. Huvudfo- kus är Migrationsverkets handläggning.

18 R I K S R E V I S I O N E N

27

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2 Arbetskraftsinvandringssystemet

2.1 Regelverket

Migrationsverket beslutar om arbetstillstånd med stöd av 6 kap. utlänningslagen (2005:716). Tillstånd får ges om de erbjudna anställningsvillkoren inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller vad som är praxis inom yrket eller bran- schen.9 Den erbjudna anställningen ska göra det möjligt för sökanden att kunna försörja sig. Därför får bruttolönen inte heller, t.ex. på grund av deltidsarbete, un- derstiga den gräns som enligt riksnormen berättigar till försörjningsstöd. Migrat- ionsverket har gjort bedömningen att denna försörjningsgräns motsvarar 13 000 kronor i månaden, och Migrationsöverdomstolen har slagit fast att den tolkningen är rimlig och får godtas.10 Kravet att arbetstagaren ska kunna försörja sig själv, lik- som kravet på att lön och andra villkor ska vara i nivå med kollektivavtal eller praxis, fanns även i det gamla systemet. Facket ska ha beretts möjlighet att yttra sig över arbetsvillkoren innan Migrationsverket fattar sitt beslut.

För att tillstånd ska beviljas för en arbetstagare från tredje land krävs dessutom att arbetstagare på den europeiska arbetsmarknaden först ska ha haft möjlighet att söka arbetet. Bestämmelsen följer av Sveriges åtaganden i EU och ska säkerställa det s.k. gemenskapsföreträdet, vilket säger att europeiska arbetstagare har företräde till ar- beten på den gemensamma arbetsmarknaden. 11 Ett arbete ska därför, för att ge- menskapsföreträdet ska anses ha respekterats, ha utannonserats i tio dagar på Plats- banken/Eures, eller via likvärdig tjänst där annonsen är tillgänglig i alla EU/EES- länder och Schweiz.12

Enligt utlänningslagen ska tillståndet under de två första åren knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete (6 kap. 2a §)). Efter två år kan arbetsta- garen ansöka om två års förlängning – före reformen gällde 18 plus 6 månader. För att förlängning ska beviljas krävs att arbetsvillkoren under den första perioden har

9 Enligt Migrationsverkets tolkning kan förmåner som uttryckligen ingår i anställningsvillkoren och tas upp till förmånsbeskattning räknas in, liksom traktamenten för utlandstjänstgöring vid utstationer- ing (Migrationsverket 2016b och Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RCI 14/2014)

10 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL 2005:716, MIG 2015:11. Beloppsgränsen har legat fast sedan refor- men genomfördes. Migrationsverket utgår från att den lön som ska prövas mot försörjnings och lö- nekrav ska komma från en (1) arbetsgivare (Migrationsverket 2016b).

11 Principen härleds ur det europeiska rådets resolution av den 20 juni 1994 om begränsning av rätten till inresa och vistelse för tredje-landsmedborgare till medlemsländerna för anställning, se även för- ordning EEG nr 1612/68 och anslutningsfördraget av den 16 april den 16 april 2003 vid EU:s utvidg- ning år 2004. Principen ses som politiskt men inte juridiskt bindande för medlemsländerna (se prop. 2007/08:147, s. 21). Innan reformen prövade Arbetsförmedlingen om gemenskapsföreträdet var uppfyllt i samband med att behovet prövades. Migrationsverket följde regelmässigt Arbetsför- medlingens bedömningar.

12 Prop. 2007/08:147 s. 36, 6 kap. 2 § andra stycket UtlL 2005:716, prop. 2013/14:227 s. 8, MIG 2015:6.

R I K S R E V I S I O N E N

19

28

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

uppfyllts. Under de två år som kan beviljas efter en förlängningsansökan ska till- ståndet knytas till ett visst slag av arbete, men inte till en viss arbetsgivare. Även om ansökan ska grundas på ett specifikt erbjudande om arbete har arbetstagaren alltså efter de första två åren möjlighet att byta arbetsgivare under tillståndstiden, om yr- ket är detsamma.13 Efter sammanlagt fyra år kan arbetstagaren ansöka om perma- nent uppehållstillstånd.14 En arbetskraftsinvandrare får redan från början ta med sig sin familj.15 Speciella tillstånd för säsongsarbete togs bort, och tillstånd för sä- songsarbete prövas nu i det nya mer heltäckande systemet.16

Arbetstillstånd ska i de flesta fall sökas före inresan till Sverige. Studenter från tredje land som fått erbjudande om arbete undantogs dock i samband med reformen. Se- dan tidigare fanns ett undantag från krav på arbetstillstånd för asylsökande under prövotiden. I och med reformen infördes möjligheten för den som under sin asyl- prövningsprocess haft ett arbete under minst sex månader, och dessutom hade ett löfte om fortsatt arbete i minst ett år framåt, att söka arbetstillstånd utan att lämna landet. Den arbetstagare som förlorat jobbet gavs också möjlighet att söka tillstånd för ett nytt jobb inom tre månader utan att lämna landet. Därutöver finns möjlighet för den som rest in i landet för att träffa en arbetsgivare att söka arbetstillstånd utan att resa ut igen. Denna möjlighet gäller i arbeten där bristen på arbetskraft är stor (5 kap. utlänningsförordningen 2006:97).

Även en utstationerad arbetstagare, dvs. den som är anställd hos en arbetsgivare utomlands men som under en kortare period tjänstgör i Sverige inom ramen för sin anställning, behöver arbetstillstånd om inte det särskilda undantag för specia- lister som rör sig inom en koncern kan tillämpas.17

2.1.1 Förändringar som genomförts efter reformen

Mot bakgrund av rapporter om missbruk beslutade riksdagen våren 2014 om vissa justeringar av regelverket fr.o.m. augusti 2014. Ändringarna innebar bl.a. att det infördes regler om att ett tidsbegränsat arbetstillstånd ska återkallas om villkoren inte är uppfyllda eller om arbetstagaren inte påbörjat sitt arbete inom fyra månader

13 Kravet på specifik arbetsgivare gäller i två år, och enl. rättspraxis, även vid förlängning innan två år gått, MIG 2016:10.

14 Det tidigare systemet medgav i återhållsamt tillämpad princip permanent uppehållstillstånd direkt till personer med kompetens som det antogs råda långsiktig brist på. Det nya systemet ger inte auto- matiskt permanent uppehållstillstånd (PUT) efter fyra år.

15 Prop. 2007/2008:147 s. 31, bet. 2008/09:SfU3 s. 11. Möjligheten överfördes utan närmare diskussion från det gamla till det nya systemet, förutom att man såg ett behov av att förtydliga vem som är an- hörig (prop. 2007/2008:147 s. 31, bet. 2008/09:SfU3 s. 11).

16 Prop. 2007/2008:147 s. 34-35.

17 5 kap. 2 § första stycket 10 UtlF.

20 R I K S R E V I S I O N E N

29

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

från arbetstillståndets första giltighetsdag,18 att Migrationsverket fick möjlighet att kontrollera detta under gällande tillståndstid,19 att arbetsgivare blev skyldiga att in- formera Migrationsverket om vilka anställningsvillkor som gäller för utländska ar- betstagare som har fått arbetstillstånd, och att Migrationsverket blev skyldigt att in- formera utländska arbetstagare om deras rättigheter. Samtidigt beslutades att den s.k. omställningsperioden, dvs. tiden för att söka nytt arbete om det gamla upphört, i vissa fall ska vara fyra månader i stället för tre och att permanent uppehållstillstånd prövas för den som haft tillfälliga tillstånd i fyra av sju år i stället för fyra av fem år.20

Sedan 1 juli 2014 ges något större möjligheter för studenter att stanna kvar i anslut- ning till studietiden för att söka arbete i Sverige och det har gjorts vissa justeringar för att göra det enklare att byta spår från asylsökande till arbetskraftsinvandrare, s.k. ”spårbyte”.21

I juni 2016 fattades ett beslut om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få up- pehållstillstånd i Sverige som ska gälla i tre år från 20 juli 2016.22 Det gäller inte arbetskraftsinvandrarna direkt, men de tillfälliga bestämmelserna om anhörigin- vandring påverkar även möjligheten för arbetskraftsinvandrarnas anhöriga att få permanent uppehållstillstånd efter fyra år. Den person med arbetstillstånd som en anhörig åberopar anknytning till måste då, enligt den tillfälliga lagen, kunna för- sörja både sig själv och den anhörige.23 Den tillfälliga lagen ger dessutom en asyl- eller skyddssökande flykting, som får ett temporärt uppehållstillstånd och tillstånd att arbeta, möjlighet att söka permanent uppehållstillstånd om han eller hon har ett arbete som uppfyller villkoren för arbetskraftsinvandring. Samtidigt begränsas möj- ligheten för andra asyl- eller skyddsökande att få permanent uppehållstillstånd.24

Förutom de förändringar som skett till följd av riksdagsbeslut har tillståndspröv- ningen förändrats efterhand inom Migrationsverket. En viktig förändring är infö- randet 2011 av det s.k. certifieringssystemet, som innebär att arbetsgivare med

18 7 kap. 7 e § UtlL (2005:716). Det har också konsekvens för ansökan om förlängning och PUT, då vill- koren för den föregående tillståndsperioden anses behöva ha uppfyllts varje månad, se MIG 2015:11 och 2015:20.

19 6 kap. 6 a § UtlF.

20 Riksdagsbeslut 2014 med anledning av proposition Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskrafts- invandring (prop. 2013/14:227, bet. 2013/14:SfU19, rskr. 2013/14:338).

21 Bl.a. sänktes kravet på arbetade månader från sex till fyra, se prop.2013/14:213, bet. 2013/14:SfU13, rskr. 2013/14:337. Beslutet ingick i ett program för att underlätta cirkulär migration.

22 Riksdagens beslut 2016 med anledning av propositionen Förslag om att tillfälligt begränsa möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (prop. 2015/16:174 bet. 2015/16:SfU16, rskr. 2015/16:303).

23 Anhörigas rätt till uppehållstillstånd regleras i 9 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige som temporärt ersätter 5 kap. 3b § utlänningslagen (2005:716).

24 Prop. 2015/16:174. I den mån de nya flyktinggrupperna konkurrerar om samma arbeten som de som byter spår från asylsystemet till arbetskraftsinvandringssystemet, kan den tillfälliga lagen förändra förutsättningarna för spårbyte.

R I K S R E V I S I O N E N

21

30

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

minst 25 arbetskraftsinvandringsärenden om året kan ingå en särskild överenskom- melse med Migrationsverket, där Migrationsverket utlovar snabb handläggning mot att de ansökningar som kommer in alltid är fullständiga och korrekta (Migrat- ionsverket 2016c).25 En annan viktig förändring var införandet 2011–2012 av sär- skilda kontrollrutiner i vissa branscher där problem med oseriösa ansökningar upp- fattades vara stora (Migrationsverket 2015a).26

2.1.2 EU:s blåkort

Det finns ett parallellt EU-system för arbetskraftinvandring från tredje land, s.k. blåkort. Blåkortsdirektivet antogs 2009 och infördes i svensk lagstiftning 2013. Det är ett särskilt uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad arbetskraft. Blåkort kan beviljas av Migrationsverket i de fall anställningstiden är minst ett år till den som har relevant och särskild kompetens för anställningen i form av hög- skoleutbildning (motsvarande 180 högskolepoäng) eller fem års motsvarande yrkes- erfarenhet.27 Blåkorten utnyttjas dock i mycket liten utsträckning för arbetskraftsin- vandring till Sverige, då det är kopplade till fler restriktioner än det svenska systemet och bara ger den fördelen att det är lättare att röra sig mellan EU-länder.

När blåkortsdirektivet införlivades i svensk lagstiftning infördes en möjlighet att överklaga arbetstillstånd. Den begränsades inte till beslut om blåkort, utan gavs för alla arbetstillståndsbeslut.28 Tidigare var det bara möjligt att överklaga beslut om arbetstillstånd som innebar avvisning eller utvisning.

2.2 Vem ansvarar för vad?

Arbetskraftsinvandringssystemet består av lagar och andra föreskrifter för arbets- kraftsinvandringen från tredje land, men också av den myndighetsorganisation som ansvarar för implementeringen av dessa regler och de fackförbund som har en roll vid tillståndsgivningen.

2.2.1 Myndigheter

Det förvaltningssystem som ska genomföra den beslutade politiken kan sägas ha tre funktioner: en främjande funktion, en tillståndsprövande funktion och en kon- trollfunktion:

25 Migrationsverket, verkschefens instruktion, VCI 3/2012.

26 Migrationsverket, VCI 7/2011.

27 Rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredje-landsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning, prop. 2012/13:148 Genomförande av blåkortsdirektivet, bet. 2012/13:SfU13, rskr. 2012/13:275.

28 14 kap. 3 § UtlL (2005:716). Ändringen trädde i kraft 1 juli 2013. Möjlighet att överklaga krävs även av direktiv 2011/98/EU (prop. 2013/14:153, bet.. 2013/14:SfU14, rskr. 2013/14:216).

22 R I K S R E V I S I O N E N

31

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

I främjande syfte har Svenska Institutet (SI) en roll för att säkerställa att den som är intresserad av att arbeta i Sverige hittar information. Det sker främst genom SI:s värdskap för webbportalen Working in Sweden. Portalen vidareutvecklades efter re- formen för att främja arbetskraftsinvandringen, i ett samarbete mellan SI, Migrat- ionsverket och Arbetsförmedlingen (Arbetsförmedlingen 2012). SI fick också ett särskilt uppdrag att marknadsföra Sverige som arbetsdestination för tredje-lands- medborgare. Det upphörde emellertid 2013 medan uppdraget att förvalta portalen kvarstår (Svenska institutet 2013).

För tillståndsprövning i arbetsmarknadsärenden (i vilka arbetstillstånd ingår) an- svarar Migrationsverket. Myndigheten ansvarar också för att informera om till- ståndsprocessen. Utlandsmyndigheterna svarar för inhämtning och elektronisk re- gistrering av foto, fingeravtryck och signatur (s.k. biometriska data), som ska lagras på det uppehållstillståndskort (UT-kort) som arbetstagaren i de flesta fall behöver. AB Svenska Pass producerar och levererar UT-korten, som lämnas ut vid utlands- myndigheten i de fall då arbetstagaren inte kan resa in utan visum.

Arbetsförmedlingen bistår Migrationsverket med uppgifter om bristyrken – yrken där det råder liten konkurrens om jobben och stor konkurrens om arbetstagarna – som används när Migrationsverket beslutar om den ”bristlista” med vars hjälp det avgörs om tillstånd kan sökas av en person som redan befinner sig i Sverige.29 Arbetsförmedlingen är också ansvarig för Platsbanken och förmedling av annonser till den europeiska platsbanken Eures. Eures är en platsbank som Migrationsverket bedömt kan säkerställa att europeiska arbetstagare haft möjlighet att söka tjänsten.30

Kontrollen sker i huvudsak i samband med Migrationsverkets tillståndsprövning, men myndigheten gör sedan 2014 även i viss mån efterkontroller. Flera andra myn- digheter har dessutom ansvarsområden som gör att de kommer i kontakt med ar- betstagare från tredje land, och kan bidra till kontroll av regelefterlevnaden. Skatte- verket gör branschinriktade skattekontroller och bedriver arbete mot skatteundan- dragande i företag. Arbetsmiljöverket bedriver tillsyn över arbetsmiljön och har i samband med det uppmärksammat den utländska arbetskraftens arbetsvillkor (Ar- betsmiljöverket 2012). Myndigheten ska även bevaka frågan om utstationering (9 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare).

Polisens nationella operativa avdelning (NOA, f.d. Rikskriminalen) arbetar också med utredningar utifrån anmälningar om oegentligheter kopplade till arbetstill- stånd som ibland kommer från andra myndigheter, t.ex. Migrationsverket. Ingen

29 5 kap 1 § utlänningsförordningen. Att söka inifrån landet är tillåtet när det är brist på en yrkeskate- gori, och det dessutom är förenat med olägenhet för arbetsgivaren att arbetstagaren lämnar landet. Att söka inifrån landet är därutöver tillåtet för f.d. studenter och f.d. asylsökande.

30 Enligt regelverkets förarbeten kan annonsering även ske på annan plats som fyller samma funktion (prop 2007/2008:147 s. 36).

R I K S R E V I S I O N E N

23

32

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

av dessa myndigheter har emellertid något direkt ansvar för att kontrollera fusk, missbruk eller utnyttjande kopplat till arbetskraftinvandringssystemet.

Justitiedepartementet är ansvarigt departement inom Regeringskansliet.

2.2.2 Fackets roll

I arbetskraftsinvandringssystemet finns två mekanismer som ska tillse att relat- ionen mellan arbetskraftsinvandrare och deras arbetsgivare fungerar i den svenska arbetsmarknadsmodellen. För det första innebär regelverket att tillstånd bara får ges när lön och andra villkor inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. För det andra har facket möjlighet att yttra sig över villkoren i avtalen innan tillståndsbeslut fattas.31 Facket har dock ingen ve- torätt. I utlänningsförordningen stadgas att i ärenden av principiell betydelse eller större vikt ska arbetsmarknadens parter ges möjlighet att yttra sig (5 kap. 7 § UtlF).

Facket lyfts också i viss mån fram som en del i det system som ska säkerställa att villkoren uppfylls när arbetet väl påbörjats, i så måtto att det framhålls att villkors- brott i samband med arbetskraftsinvandring antas kunna tas om hand av partsmo- dellen. I samband med att riksdagen 2014 fattade beslut om ökade möjligheter till kontroll lyftes det fram att rätten att stämma sin arbetsgivare vid avtalsbrott, och möjligheten att ta hjälp av en arbetstagarorganisation för att bevaka sin rätt, gäller för utländska arbetstagare precis som för andra. Arbetskraftsinvandrare från tredje land antogs dock behöva extra information om hur detta system fungerar.32

2.3 Förändringar under utredning

I juli 2015 fattade regeringen beslut om en utredning, Åtgärder för att stärka arbets- kraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden.33 Den började arbeta i januari 2016 och ska lägga sina förslag senast 15 december 2016. Utredningen har ett brett man- dat men också uppdraget att överväga lagändringar, bl.a. krav på anställningsavtal och sanktioner mot arbetsgivare för att sätta hårdare press på oseriösa arbetsgivare och öka tryggheten för arbetstagarna. I uppdraget ingår även att överväga utökade kontroller av arbetsgivare och eventuella sanktioner mot arbetsgivare som missbru- kar systemet.

I januari 2016 gav regeringen i uppdrag åt Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Kommerskollegium, Konkurrensverket, Medlingsinstitutet, Migrationsverket, Skatteverket, Svenska institutet, Sveriges export- och investe-

31 Tidigare fanns även möjlighet för facket att yttra sig över behovet, enligt 5 kap 7 a §. utlänningsför- ordningen (2006:97).

32 Prop. 2013/14:227 s.24-25, bet. 2013/14:SfU19 s. 7.

33 Dir. 2015:75, tilläggsdirektiv 2016:72.

24 R I K S R E V I S I O N E N

33

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ringsråd (Business Sweden), Tillväxtverket och Upphandlingsmyndigheten att, uti- från sina respektive uppdrag, analysera och lämna ett gemensamt förslag hur web- baserad information till utländska arbetstagare, arbetsgivare och egenföretagare som verkar eller avser att verka i Sverige kan samordnas och utformas på ett lättill- gängligt sätt. 34 Uppdraget ska redovisas 31 januari 2017.

I ett remissbehandlat betänkande från utlänningsdatautredningen (dir. 2014:76) finns flera förslag om behandling av personuppgifter i den verksamhet som Migrat- ionsverket, Polismyndigheten och utlandsmyndigheterna bedriver enligt utlän- nings- och medborgarskapslagstiftningen. Ett av förslagen är att Migrationsverket ska ges möjligheter till direktåtkomst av uppgifter från bl.a. Skatteverket.35 Just detta förslag bereddes inte i den efterföljande propositionen, men förkastades inte hel- ler.36

I januari 2016 tillsattes en utredning med uppgift att se över ansvaret för migrat- ionsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, vilket även berör deras roll i arbets- kraftsinvandringssystemet. .37 Utredningen ska lämna förslag om förbättringar och effektiviseringar i början av 2017.

2.4 Tidigare analyser av arbetskraftsinvandringssystemet

Det svenska systemet efter reformen 2008 har beskrivits som mycket ovanligt i in- ternationellt perspektiv, på så sätt att det varken har restriktioner beträffande kvali- fikationsnivåer eller antal arbetskraftsinvandrare, och inte heller finns det starka begränsningar av arbetskraftsinvandrarnas rättigheter. Det vanliga i höginkomst- länder är att det antingen finns restriktioner av antal eller kvalifikationskrav. Öp- penhet brukar också balanseras med begränsningar av rättigheter (Ruhs 2016).

OECD utvärderade reformen redan år 2011. De slutsatser som drogs då var att sy- stemet var enkelt, snabbt och billigt för arbetsgivare, att invandringen inte hade ökat i någon större omfattning men att det kunde vara en effekt av en generell nedgång i ekonomin, att systemet inte hade stor betydelse på arbetsmarknaden annat än i ett fåtal branscher och yrken, att reformen gav helt nya typer av arbetsgivare och arbets- tagare möjlighet att anställa och arbeta, att hälften av arbetskraftsinvandrarna kom till andra yrken än bristyrken och att det inte syntes tecken på lönedumpning (OECD 2011 s. 11–15).

Många analyser har därefter antingen fokuserat på betydelsen av systemet för ar- betsgivarna, arbetsmarknaden och samhällsekonomin eller på missbruk av systemet

34 Regeringens beslut den 28 januari 2016 Uppdrag om webbaserad information till utländska arbetsta- gare, arbetsgivare och egenföretagare som verkar eller avser att verka i Sverige A2016/00159/ARM, se även prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 8, s. 29-30, 2014/15:FiU10 s. 10.

35 SOU 2015:73, Personuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet.

36 Jfr prop. 2015/16:65, bet. 2015/16:SfU10, rskr. 2015/16:132.

37 Dir 2016:5 Ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna.

R I K S R E V I S I O N E N

25

34

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

och utnyttjande av utsatta arbetstagare. En del studier är rena forskningsprodukter, medan andra är forskningsrapporter som är beställda av intresseorganisationer eller egenproducerade av intresseorganisationer. Delegationen för migrationsstu- dier (Delmi) har publicerat antologin Arbetskraft från hela världen. Hur blev det med 2008 års reform? (2015) med bidrag från 13 forskare från olika discipliner.

2.4.1 Studier av reformens betydelse för arbetsgivare och samhälls- ekonomin

Flera rapporter riktar intresset mot reformens konsekvenser för arbetsgivarna. Några undersökningar beskriver att reformen framför allt bidragit till en ökning av arbetstillstånd till mindre företag, och för arbeten där det inte råder brist på arbets- kraft, ofta i den privata tjänstesektorn (se t.ex. Arbetsförmedlingen 2012 och 2013, samt Emilsson 2014 s. 39–40, 60 i en studie för Fores). Andra har velat förstå svå- righeter med att öka rekryteringen men också beskriva den betydelse som reformen och invandringen har för näringsliv och företag. Behovet av ingenjörer och pro- grammerare har ökat kraftigt och arbetskraftsinvandring beskrivs som en viktig pusselbit för att lösa rekryteringsproblem (se t.ex. IT & Telekomföretagen 2015, Svenskt Näringsliv 2016 c). Stockholms Handelskammare (2014) påtalar att (sä- songsarbetarna undantagna) var femte arbetskraftsinvandrare är en indisk dataspe- cialist som kommer till Stockholms län. Även behovet av att rekrytera från tredje land till arbeten utan höga kompetenskrav, men som av olika skäl uppfattas som oattraktiva av den inhemska arbetskraften, har framhållits (Almega 2014 s. 14). Emilsson och Magnusson (2015) beskriver en tredjedel av arbetskraftsinvandrarna som högkvalificerad; Stockholms Handelskammare (2014) talar om hälften, säsongsarbetarna oräknade.

Flera rapporter lyfter fram att politiken måste utgå från att det råder internationell konkurrens om högkompetent arbetskraft, där Sverige inte nödvändigtvis framstår som en attraktiv destination (Svenskt Näringsliv 2012, samt Lifvendahl m.fl. 2014 och Bevelander m.fl. 2014 i två studier för Fores). Arbetsförmedlingens, Migrations- verkets och Svenska institutets utredning (Arbetsförmedlingen 2012) uppmärksam- mar i en analys av systemet att myndighetsarbetet främst är inriktat på tillstånds- processen medan ökad rekrytering från tredje land också kan kräva marknadsföring och matchningshjälp.

Arbetsförmedlingens uppföljande enkätundersökning med privata arbetsgivare visar att bristande språkkunskaper och svårigheten att hitta arbetskraft utomlands med kompetens som arbetsgivaren kan tolka utgör viktiga hinder, särskilt för mindre företag (Arbetsförmedlingen 2013). Magnusson och Osanami Törngrgen (2014) menar att de högkvalificerade invandrarna oftast stannar ganska korta peri- oder, och beskriver hur deras val att stanna påverkas av svårigheter med språk, svå- righeter med att komma in i det svenska samhället, den livskvalitet som det svenska

26 R I K S R E V I S I O N E N

35

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

arbetslivet innebär och de sociala och ekonomiska möjligheter som livet i det förra hemlandet erbjuder.

Eftersom invandringen av högkvalificerad arbetskraft generellt har ökat sedan 2008, liksom andelen tredje-landsmedborgare i gruppen ”professionella”38, drar Euro- pean Migration Network (EMN 2013) slutsatsen att reformen varit till nytta för svensk arbetsmarknad. Svenskt Näringsliv (2016b) visar att de företag som anställer arbetskraftsinvandrare är större, yngre, mer exportinriktade, mer produktiva och mer snabbväxande än andra jämförbara företag. I rapporten argumenterar man även för att detta är en effekt av rekryteringarna av arbetskraftsinvandrare. Ytterli- gare en rapport från Svenskt Näringsliv (2016c) visar att arbetskraftsinvandrarna genererar betydande skatteintäkter till statskassan.

Vid sidan av de studier som behandlar arbetskraftsinvandringssystemet specifikt finns många som handlar om vilken roll invandrad arbetskraft har på svensk arbets- marknad och i näringslivet. Här finns både studier som på kort sikt visar på negativa men begränsade effekter på lönerna för grupper som konkurrerar med den invand- rade arbetskraften (Engdahl 2015) och studier som visar på att invandrad arbetskraft gynnar handel med andra länder (Kommerskollegium 2015b, samt Hatzigeorgiou och Lodefalk 2015). Samtidigt visar t.ex. World Economic Forums kartläggning av internationell ekonomisk konkurrenskraft (2016 s. 26, 332) att Sveriges position för- sämras av att det råder stor brist på t.ex. ingenjörer och industrirelevant forskar- kompetens.

2.4.2 Studier av missbruk och icke avsett bruk

I OECD-rapporten påtalades ett behov av att följa upp om regler och villkor följs när arbetstagarna väl är på plats. Flera studier av missbruk och icke avsett bruk har gjorts därefter. Framför allt har de resulterat i beskrivningar av vilka typer av miss- bruk och icke avsett bruk av systemet som förekommer.

En typ av rapporter handlar om att det förekommer betalning i samband med ar- betstillståndsärenden. Betalning för ett arbetserbjudande kan ske till en förmedlare i arbetstagarens hemland, till arbetsgivaren i Sverige eller till ett ombud i Sverige. Det som arbetstagaren betalar för kan vara ett arbete, och/eller en flykt- eller flytt- möjlighet. Det har hänt att arbetstagare med tillstånd försvunnit till en okänd till- varo, kanske i något annat EU-land. I andra fall söker personer tillstånd på ett arbet- serbjudande som inte är menat att leda till ett arbete, och sedan söker asyl. I ytterli- gare en sorts fall har människor trott sig ha betalat för ett arbetstillfälle, som sedan inte funnits (Vogiazidez och Hedberg 2014, Nordlund och Pelling 2013 i en studie från tankesmedjan Global utmaning, BRÅ 2015, Axelsson m.fl. 2015).

38 Enligt ILO:s (International Labour Office) klassificering, se EMN 2013 s. 19.

R I K S R E V I S I O N E N

27

36

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Ytterligare en typ av problem gäller löner och villkor för dem som kommer i arbete. Här finns det beskrivningar såväl av fall när den lön som ges inte når upp till för- sörjningskravet, som fall där kravet på villkor i nivå med kollektivavtal eller praxis inte uppnås. Det tycks förekomma att arbetstagare betalar delar av sin egen lön, för att en villkorsenlig lön ska kunna registreras (BRÅ 2015, Pelling 2015, Vogiazides och Hedberg 2014, HRF 2012, se även LO 2013).

Ibland betonas det att de problem som finns inte behöver ses som specifika problem i arbetskraftsinvandringssystemet. Snarare, framhåller t.ex. Arbetsmiljöverket (2012), kan vi anta att arbetsgivare som försöker undanhålla skatt eller på andra sätt bryta mot lagar och regler för att vinna konkurrensfördelar ser ytterligare möjlig- heter i arbetskraftsinvandringssystemet att rekrytera arbetskraft som inte klagar på för låga löner eller på att villkor och arbetslivsregler inte uppfylls. BRÅ (2015) be- skriver ett spektrum mellan arbetsgivare som griper enstaka tillfällen i flykten, och arbetsgivare som har närmare kontakter med organiserad brottslig verksamhet i syfte att tjäna pengar.39 Det finns rapporter om organisatörer som inte själva är ar- betsgivare men som förmedlar arbetstagare till olika företag mot en del i den summa som betalats för ett arbetserbjudande (Voigiazides & Hedberg 2014).

I många av dessa rapporter beskrivs arbetstagarna som utsatta till följd av ekono- miska och säkerhetsmässiga förhållanden i sina hemländer (se t.ex. Jörum 2015 om migration från Syrien). Det finns också beskrivningar av missbruk och icke avsett bruk som faller utanför den problembeskrivningen. Till exempel har relativt välbe- ställda personer kommit till Sverige som arbetstagare för vad som verkar vara helt fiktiva arbeten, konstruerade i syfte att på sikt ge permanent uppehållsrätt i Sverige. Här antas arbetstagaren ha stått för hela finansieringen av såväl sin egen lön som sociala avgifter, samtidigt som olika ombud som hjälpt till att organisera uppläggen också har fått betalt (LO 2013, jfr Migrationsverket 2016b).40 I Människohandelsut- redningens slutbetänkande 2016 dras slutsatsen att arbetskraftsexploatering före- kommer samt att rättsläget för exploaterad arbetskraft är oklart och skyddet svagt.41

Försök att mer systematiskt kvantifiera problemen med missbruk av arbetskraftsin- vandringssystemet är mer sällsynta. Svenskt Näringsliv (2013a) kvantifierar fall av avslöjat missbruk av systemet i bär- och skogsbranscherna under 2012, och finner att det är mycket ovanligt. Emilssons (2014 s. 47) drar slutsatsen att av de arbets- kraftsinvandrare som kom 2009, och var registrerade som kvarvarande i landet

39 Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket bedömer mer allmänt att den organiserade brottsligheten i ökad utsträckning kopplas till näringsverksamhet och att näringsverksamhetens tilltagande internat- ionalisering på både på arbetstagarsidan och arbetsgivarsidan försvårar brottsbekämpning och skat- tekontroll (Ekobrottsmyndigheten 2013, Skatteverket 2015, intern riskanalys i sammanfattning).

40 LO (2013) sammanfattar medierapporteringen kring ett antal uppmärksammade fall.

41 SOU 2016:70 Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer.

28 R I K S R E V I S I O N E N

37

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2011, hade 40 procent en årsinkomst som understeg kravet för arbetstillstånd, dvs. 13 000 kronor i månaden.

Förekomsten av utnyttjande av arbetskraftsinvandrare inom bärbranschen har stu- derats av ett flertal forskare och i perioder också diskuterats flitigt i medier. Efter det mycket dåliga bäråret 2009, då många thailändska bärplockare hamnade i en svår ekonomisk situation, inleddes ett arbete för att ”sanera branschen” och för- bättra villkoren för plockarna. Sedan kravet på grundlön och vissa förändringar av tillämpningen av regelverket kring arbetskraftsinvandring infördes 2010 och 2011 är flera bedömares uppfattning att bärbranschen numera fungerar bättre, även om problem kvarstår. Bland kvarstående problem nämns förekomsten av dubbla avtal och alltför långa arbetspass (se t.ex. Wingborg 2014, Hedberg 2013 och 2015 samt Woolfson m.fl. 2012).

2.4.3 Studier av processen

Justitieombudsmannen (JO) har, efter klagomål på handläggningstider och svårig- heter att komma i kontakt med Migrationsverket, granskat verkets handläggning, bl.a. vid en aktgranskning av 100 ärenden 2013 (JO 2014a, 2014b, 2014c). JO kriti- serade 2014 myndigheten i båda dessa avseenden. JO informerade sig 2015 om åt- gärdsarbetet, som då bedömdes ha potential utan att ännu helt ha nått målet (JO 2015). Även andra har lyft fram problem med långa väntetider (Svenskt Näringsliv 2012, 2015 och 2016b, Kommerskollegium 2015a, Almega 2014, Stockholms han- delskammare 2014, Bevelander m.fl. 2014). Även fackets roll i prövningsprocessen har ifrågasatts, bl.a. för att det försenar handläggningen (Svenskt Näringsliv 2013a, Kommerskollegium 2015a, Timbro 2016).

Migrationsverket har också själv genomfört studier som haft som syfte att förbättra arbetstillståndsprocessen och främja arbetskraftsinvandring, bl.a. i samband med projektet Ny väg in i samarbete med Arbetsförmedlingen och tankesmedjan Global Utmaning. Projektet visade bl.a. att trots att Sverige har ett av världens mest öppna arbetskratsinvandringssystem är det inte alltid känt bland migranter. Svenska myn- digheter kan därför behöva utveckla sina kommunikationskanaler för att bättre nå ut med information till potentiella migranter. I projektet drogs också slutsatsen att bristen på information bidrar till att skapa en marknad för olika slags mellanhänder

– ibland oseriösa sådana, som sätter ett högt pris på information och tjänster (Nord- lund och Pelling 2013).

Timbro (2016) har undersökt uppmärksammade utvisningsbeslut i arbetstillstånd- särenden som prövats i domstol. Timbros slutsats är att en stelbent regeltillämp- ning och otydlighet i kraven på lönen leder till rättsosäkerhet för individerna och bristande måluppfyllelse. Centrum för rättvisas (2016) undersökning av 450 över- klagade utvisningsbeslut 2015–2016 visar att en dryg tredjedel av de överklagade besluten gällde att försörjningskravet inte uppfyllts, och en knapp femtedel vardera

R I K S R E V I S I O N E N

29

38

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

att annonskravet inte uppfyllts, respektive att lön- och/eller försäkringsvillkoren inte uppfyllts.

Calleman (2015) har specifikt studerat möjligheterna att söka arbetstillstånd för per- soner som fått avslag på sin asylansökan. Hon har bl.a. ställt frågor om på vilka grunder ansökningar om arbetstillstånd avslås eller beviljas, samt om tillämp- ningen av regelverket är rättssäker/förutsebar för de sökande. Studien bygger bl.a. på en granskning av de 484 ansökningar om spårbyte som kom in till Migrations- verket 2013. Callemans slutsats är att utrymmet för godtycke är relativt stort, inte minst i bedömningen av vad som ska utgöra en godtagbar lön i förhållande till kol- lektivavtal. Frödin och Källberg (2015 s. 164) noterar förekomsten av s.k. informella spårbytare, dvs. personer som fått avslag på ansökan om spårbyte eller inte kunnat använda den möjligheten, men som rest ut i landet och sökt ett vanligt arbetstill- stånd. I deras undersökning av restaurang- och städbranscherna i Stockholm är de informella spårbytarna dubbelt så många som de formella spårbytarna från asylsy- stemet.

2.5 Motstående bilder av systemet

Arbetsgivarna och deras intresseorganisationer (och några fackförbund) uttrycker starkt stöd för det rådande systemet som innebär att arbetsgivarna själva avgör när en rekrytering från tredje land behövs (se bl.a. Svensk Näringsliv 2012, Almega 2014, Sveriges Ingenjörer 2014, TCO 2010). LO-fack har uttryckt större skepsis mot reformen, även om man inte längre kräver en återgång till en myndighetsprövning av behovet.42 Arbetsmarknadens parter har analyserat reformen utifrån sina skilda utgångspunkter. När LO-fack å ena sidan och Svenskt Näringsliv å den andra sidan beskriver systemet, framträder antingen bilden av ett system med omfattande fusk och liten samhällsnytta eller bilden av ett för seriösa arbetsgivare oundgängligt sy- stem, där missbruket är marginellt och problemen handlar om att få till stånd en för arbetsgivarna fungerande tillståndsprocess. Även den övriga litteraturen anläg- ger i hög utsträckning ett perspektiv som handlar antingen om problem med miss- bruk och utnyttjande eller om värdet av systemet för seriösa arbetsgivare och för samhällsekonomin.

Det finns därför behov av ett samlat grepp, med utgångspunkten att reformen sam- tidigt kan vara oundgänglig för arbetsgivare och arbetsmarknad, och missbrukas för oönskade syften. Att försöka kvantifiera och sammanväga nytta och problem blir med en sådan ansats det väsentliga.

42 LO 2013 (Fusk och utnyttjande – om avregleringen av arbetskraftsinvandringen, Stockholm: LO).

30 R I K S R E V I S I O N E N

39

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3 Delundersökningar, metodval och data

Granskningens fyra delfrågor motsvaras av fyra delundersökningar, vilka beskrivs nedan. En mer detaljerad beskrivning av olika metodvägval finns i bilaga 3 (elektro- nisk bilaga).

3.1 Vilka är arbetstagarna och arbetsgivarna i systemet?

För att följa upp arbetskraftsinvandringssystemets bidrag till arbetsmarknaden gör vi en beskrivande analys av arbetskraftsinvandringens utveckling, både de arbets- kraftsinvandrare som kommer och de arbetsgivare som använder systemet (kap 4). Vi utgår från Migrationsverkets ärendedatabas.43 Den innehåller, förutom uppgifter om typ av tillstånd, även uppgift om t.ex. yrke och arbetsgivare. Uppgifter om de sökande och deras ärenden har matchats med inkomstuppgifter m.m. från Statist- iska Centralbyråns (SCB:s) databaser Jobbregistret, LISA, RAKS och STATIV. För de arbetsgivare som förekommer i ansökningarna har vi fått uppgifter från företags- tabellen i SCB:s databas LISA, om t.ex. branschtillhörighet, ekonomi, storlek och kompetensnivå i personalstyrkan. Även för arbetsgivare som inte rekryterat arbets- kraftsinvandrare har vi motsvarande uppgifter. Detta ger oss möjlighet att under- söka vad som kännetecknar de företag och arbetsgivare som använder systemet jäm- fört med dem som inte gör det.

När reformen genomfördes fanns en tanke att systemet skulle avhjälpa brist i yrken där kompetens var särskilt svår att hitta inom landets (eller EU:s) gränser.44 Riksda- gens bedömning var att arbetskraftsinvandringen skulle begränsas till situationer där rätt kompetens inte fanns inom landet, och att risken för undanträngning var liten. Vi beskriver därför till vilka yrken som arbetskraftsinvandrarna kommer, och vilka kvalifikationsnivåer45 det gäller. Vi karaktäriserar också arbetskraftsinvand- ringen med hjälp av begreppen ”bristyrken” och ”överskottsyrken”.46 Av praktiska skäl använder vi Arbetsförmedlingens uppskattningar av brist och överskott, som

43 Analysen inkluderar inte gästforskare, nyföretagare, idrotts- och kulturutövare eller internationellt utbyte (s.k. övriga arbetsmarknadsärenden).

44 Bet. 2008/09:SfU3, s. 10, 16.

45 När det gäller yrkenas indelning efter kvalifikationsnivå (hög-/låg-/medelkvalificerade yrken) har Riks- revisionen utgått från kvalifikationsnivåer enligt SSYK2012 (Standard för svensk yrkesklassificering). För närmare beskrivning se bilaga 3.

46 Riksrevisionen anser inte att alla rekryteringar från tredje land till ett överskottsyrke därmed skulle kunna ersättas med inhemska. Utifrån målet att systemet ska motverka brist på arbetskraft kan det dock på aggregerad nivå anses vara viktigare att det fungerar för yrken där konkurrensen typiskt sett är liten, än för yrken där den typiskt sett är stor om varje arbete.

R I K S R E V I S I O N E N

31

40

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

utgår från arbetsförmedlarnas uppskattningar av konkurrensen om olika sorters ar- beten (Arbetsförmedlingen 2015a).47 Frågan om målet att motverka brist uppfylls har inget enkelt ja eller nej-svar, eftersom riksdagsbeslutet 2008 är oprecist i fråga om vad förflyttningen av behovsbedömningen till arbetsgivarna närmare bestämt förväntades leda till, utöver en ganska vagt formulerad förväntan om fler personer, med kompetens som inte står att finna i Sverige.48

Riksdagen utgår från att arbetskraftsinvandringssystemet ska möjliggöra cirkulär migration, dvs. periodvisa vistelser i Sverige, såväl som permanent uppehållstill- stånd för arbetskraftsinvandrare. Riksdagen har också velat ge möjlighet till spår- byte från asylsystemet för dem som hunnit etablera sig på ett arbete i Sverige under prövotiden. Därför följer Riksrevisionen upp hur möjligheten till permanent uppe- hållstillstånd och spårbyte utnyttjas, och hur tillståndstiderna i övrigt ser ut. Eftersom möjligheten att ta med sig sin familj setts som viktig för att locka arbets- kraftsinvandrare till Sverige följer vi också upp hur vanligt det är.

Samtidigt har riksdagen, i beredningen av beslutet 2014 om ökade kontrollmöjlig- heter, uppmärksammat det starka beroendeförhållande som kan finnas mellan ar- betstagare från tredje land och deras arbetsgivare, och den risk det innebär för att arbetstagare utnyttjas. Därför följer Riksrevisionen även upp arbetskraftsinvand- ringen med avseende på faktorer som kan påverka styrkan i det beroendeförhål- lande som arbetstagaren befinner sig i. Ursprung i ett land från vilket många söker sig av flyktingskäl och arbete i ett yrke där det råder stor konkurrens om jobben ökar sannolikheten för att arbetstagaren är i en beroendeställning, där behovet av att sä- kerställa att villkoren upprätthålls är särskilt stort.

Trots att bärplockarna utgör den största gruppen utomeuropeiska arbetskraftsin- vandrare som kommer till Sverige kommer vi till stor del att utelämna dem från vår analys. Just på grund av att de är så många tenderar uppgifterna om dem och deras på flera sätt i jämförelse med andra arbetskraftsinvandrare särskilda omständig- heter att färga resultaten, samtidigt som bärbranschen redan är mer granskad än andra.

3.2 Motverkas oönskat bruk och missbruk?

Frågan om i vilken utsträckning det förekommer oönskat bruk och missbruk av systemet är av naturliga skäl svår att besvara. I kapitel 5 ställer vi tre frågor som med varierande säkerhetsgrad kan ge indikationer på om det förekommer. Också här utgår vi från ovan beskrivna registerdata.

47 Det finns en s.k. bristlista som Migrationsverket med Arbetsförmedlingens hjälp håller aktuell, där de yrken specificeras där arbetsmarknadsläget är sådant att ansökan kan göras inifrån landet, enligt 5 kap 1 § utlänningsförordningen.

48 Granskningen möjliggör således inte slutsatser om vilken skillnad dagens arbetskraftsinvandringssy- stem gör på arbetsmarknaden, jämfört med om det utformats på annat sätt (eller inte funnits).

32 R I K S R E V I S I O N E N

41

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Den första frågan är: kommer de som får arbetstillstånd till ett arbete? Bakgrunden är att tidigare forskning förefaller ha klarlagt att så inte alltid har skett (se kapitel 2.4.2). Det återstår att klarlägga om det är ett omfattande problem. Riksrevisionen står, liksom tidigare granskare, inför avsevärda metodutmaningar när svaret på en sådan fråga ska sökas. För att få en uppfattning av om det finns skäl att misstänka att det är vanligt att ett tillstånd inte leder till arbete gör vi en bedömning av a) hur många arbetskraftsinvandrare som vi kan se spår av i svenska register på ett sätt som indikerar att de är i arbete, b) hur många vi ser spår av som visar att de inte är i arbete, och c) hur många vi inte ser spår av, utan att de mer uppenbara förklaring- arna till detta föreligger.

Den andra frågan om oönskat bruk och missbruk är: uppfyller arbetstagarnas månadslöner kravet att de ska tjäna minst 13 000 kronor? Här kan vi med större säkerhet bedöma om arbetskraftsinvandrarnas registrerade inkomster understiger gränsen, och hur antal och andel har förändrats. Vi undersöker också i vilka yrken det är mer vanligt med inkomster som understiger försörjningsgränsen.

Den tredje frågan som kan kopplas till oönskat bruk och missbruk är: vilken typ av arbetsgivare kan kopplas till arbetstagare som inte kommer i arbete eller som inte får en månadsinkomst på minst 13 000 kronor? Vid samtliga undersökningar som avser att belysa missbruk och oönskat bruk undersöks särskilt om de kontrollskärp- ningar som genomförts, framför allt den särskilda branschkontrollen som infördes 2012, åtföljts av förändringar i t.ex. ansökningsmönster och inkomstnivåer.

I fråga om de sammanvägda slutsatser om oönskat bruk och missbruk vi kan dra bör det uppmärksammas att vissa typer av missbruk som tidigare analyser och forskning rapporterat om inte alls kan fångas in av vår analys. Det finns t.ex. rap- porter om att en annan lön rapporteras in än den som i praktiken betalas ut, eftersom parterna vet att vad som rapporteras in får konsekvenser för möjligheten att fortsätta anställningsförhållandet. Det finns också rapporter om att arbetserbju- danden kostar pengar, från 20 000 till över 100 000 kronor (Vogiazides & Hedberg 2014, Pelling och Nordlund 2013). Vi kan inte heller uttala oss om ifall lönevillkoret uppfyllts. Vår analys av registerdata ger en pusselbit i beskrivningen av hur systemet fungerar, och den får värderas utifrån en medvetenhet om vad vi inte kan undersöka med dess hjälp.

3.3 Goda förutsättningar för arbetsgivarna?

I undersökningen av om reformen ger arbetsgivarna goda möjligheter att anställa arbetskraft från tredje land (kapitel 6) har vi valt ut ett par faktorer att undersöka: väntetider i tillståndsprövningen samt begriplighet och förutsebarhet. Det är fak- torer som vi bedömer som helt centrala för ett välfungerande system. I analysen av väntetider utgår vi från Migrationsverkets ärendedatabas, från vilken vi fått uppgif- ter om alla beslutade arbetskraftsinvandringsärenden från och med december 2008

R I K S R E V I S I O N E N

33

42

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

till och med december 2015. I analysen av tillståndsprövnings-processen utgår vi även från Migrationsverkets policydokument samt intervjuer med företrädare för Migrationsverket på olika nivåer.

Krav på förutsebarhet kan hämtas från regeringsformens krav på likabehandling och objektivitet.49 Krav på rimliga väntetider och begriplighet följer av förvaltnings- lagens allmänna krav på handläggning av ärenden.50 Utlänningsförordningen slår även fast att ett arbetstillståndsärende ska avgöras senast inom fyra månader från det att ansökan lämnades in, om det inte finns särskilda skäl eller om ansökan be- höver kompletteras.51

Vårt material visar inte om en inlämnad ansökan har behövt kompletteras eller ej, och vi har inte heller möjlighet att bedöma om det finns särskilda skäl för en längre handläggningstid. Vi kan därför inte bedöma om Migrationsverket upp-fyller för- ordningens krav i enskilda ärenden. Utifrån reformens syften finns det emellertid skäl att förvänta sig att handläggning normalt sett ska gå betydligt fortare än den av förordningen stadgade maxtiden. Före reformen avgjordes 90 procent av ärendena inom tre månader och det fanns förväntningar på att reformen skulle innebära snabbare handläggning. Riksrevisionen gör därför en bedömning av om handlägg- ningen generellt och i olika grupper av ärenden kan sägas svara mot förväntning- arna i reformen och regelverkets anda i fråga om skyndsamhet och likabehandling. Hänsyn tas till svårigheter i handläggningen av vissa ärendetyper som skulle kunna utgöra särskilda skäl i utlänningsförordningens mening.

3.4 God kontroll och snabb handläggning?

I granskningen ställs till sist frågan om det finns förutsättningar för att myndighet- ernas handläggning kan vara både skyndsam och minimera oönskat bruk, missbruk och utnyttjande. För att beskriva hur tillståndsprövning och kontrollprocesser är or- ganiserade, vid Migrationsverket och genom samarbeten med andra myndigheter, används flera typer av material: de registeruppgifter vi har om ärenden, intervjuer med tjänstemän och handläggare på olika nivåer, studier av handläggarmanualer och policydokument m.m. Vi har också gjort aktstudier av ett 50-tal beslut, med tyngdpunkten lagd på ärenden som kan antas vara svåra att handlägga, för att förstå de möjligheter och svårigheter som tillståndsprövning och kontroll står inför.

49 1 kap. 9 § regeringsformen (2011:109).

50 Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så en- kelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt.

51 4 kap. 21 b § utlänningsförordningen (2006:97) som trädde ikraft den 1 april 2014.

34 R I K S R E V I S I O N E N

43

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4 Vilka använder arbetskraftsinvandrings- systemet?

4.1 Kapitlets syfte och innehåll

I det här kapitlet ska de arbetstagare som kommer via arbetskraftsinvandringssyste- met beskrivas, liksom de arbetsgivare som använder det. Syftet med kapitlets ana- lyser är att kunna presentera en så aktuell bild som möjligt av hur – till vad och av vem – arbetskraftsinvandringssystemet används, och vilket inflöde till arbetsmark- naden systemet har möjliggjort.52 Till vilka yrken och branscher kommer arbets- kraftsinvandrarna närmare bestämt, i vilken utsträckning? Beskrivningen syftar också till att ge en bild av vilket slags migrationsmönster systemet ger upphov till.

Analyserna utgår från registerdata från Migrationsverkets ärendedatabas. Vi har uppgifter om alla ansökningar om tillstånd för arbetskraftsinvandring från tredje land, mellan december 2008 och december 2015. Registret innehåller uppgifter om ärendet, om sökanden men också om den arbetsgivare som ansökan gäller.53 Vi har kopplat ytterligare data till de sökande vars tillstånd blivit beviljat, och till arbetsgi- vare som erbjudit arbete till arbetskraftsinvandrare, från olika SCB-register. I en elektronisk metodbilaga (bilaga 3) beskrivs datasetet och de metodologiska vägval som gjorts vid våra bearbetningar närmare. I bilaga 1 redovisas tabeller och diagram som inte presenteras i kapiteltexten.

4.2 Tillskott till arbetsmarknaden och arbetskraften

Sedan de nya reglerna trädde i kraft den 15 december 2008 har Migrationsverket beviljat drygt 130 000 arbetstillstånd till arbetstagare utanför EU/EES.54 Omräknat till antal personer har drygt 80 000 personer (inkl. bärplockare) beviljats arbetstill- stånd någon gång under perioden.55 Många av dessa arbetstagare har alltså beviljats tillstånd mer än en gång. Per den sista december 2015 fanns det ca 20 000 personer i landet som hade ett gällande arbetstillstånd. Det motsvarar 0,45 procent av alla

52 Så aktuell som registerdata tillåter, vilket innebär eftersläpning på nästan ett eller två år, beroende på register.

53 Datasetet benämns nedan Migrationsverkets ärendedatabas (2016). I datasetet ingår arbetstagare som ansöker från utlandet, men även sökanden som först vistats i Sverige som asylsökande eller stu- derande eller med besöksvisum, samt anhöriga till alla dessa grupper. Där ingår inte ansökningar från gästforskare, egenföretagare, artister, professionella idrottsutövare, au-pairer, praktikanter och deltagare i ungdomsutbyte, dvs. de kategorier som Migrationsverket redovisar som ”övriga arbets- marknadsärenden”.

54 T.o.m. 31/12 2015.

55 Till och med 31/12 2015. Den årliga utvecklingen redovisas per kalenderår (dvs. ingen redovisning för dec 2008) medan totalen för hela perioden inkluderar även tillstånden utfärdade 15/12–31/12 2008.

R I K S R E V I S I O N E N

35

44

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

anställda i Sverige (enligt SCB/Kortperiodisk sysselsättningsstatistik). På somrarna är antalet större, på grund av säsongsarbetarna (se bilaga 1, diagram 16). I förhål- lande till det totala antalet beviljade uppehållstillstånd under samma period utgör arbetstillstånd utfärdade till arbetstagare utanför EU/EES ca 14 procent.56

Det går inte att urskilja någon tydlig ökning i inflödet av arbetskraftsinvandrare vid tidpunkten för reformen. Redan från 2006 ökade antalet arbetskraftsinvandrare, ef- ter att ha varit låg under flera år (se diagram 1). Ökningen av arbetstillstånd fortsatte sedan de närmast påföljande åren efter reformen fram till 2011 (exklusive bärplock- are som fluktuerar mer än andra stora grupper). En del av ökningen mellan 2010 och 2011 bestod av ett ökat antal förlängningar, eftersom många av förstagångstill- stånden hunnit gå ut. Sedan 2011 har inflödet legat på ungefär samma nivå – runt 15 000 nya (inklusive förlängningstillstånd, exklusive bärplockare) beviljade arbets- tillstånd per år. I diagram 4 visas även som jämförelse ”övriga arbetsmarknadsären- den”, dvs. artister, idrottsutövare m.fl. som knappt fluktuerar alls. Denna grupp in- går inte i granskningen.

Andelen avslag ökade från mycket låga nivåer fram till 2012 och har därefter legat ganska konstant runt 20 procent (se bilaga 2, diagram 1). Ett system med särskilda krav i vissa branscher kom på plats i januari 2012, och brukar sättas i samband med denna utveckling (Migrationsverket 2013 s. 96). Andelen avslag är också störst bland ansökningar som avser arbete inom yrken som hör hemma inom dessa s.k. kon- trollbranscher, men har ökat i alla typer av yrken (se bilaga 2, diagram 2).

Det finns olika uppfattningar om ifall själva reformen medfört att antalet arbets- kraftsinvandrare ökat. Det har påtalats att antalet arbetskraftsinvandrare började öka redan innan reformen genomfördes. Åtminstone en del av ökningen efter reformen antas därför ha skett oberoende av den. En annan uppfattning är att ökningen bör- jade före reformens genomförande just därför att det fanns en kraftig politisk signal om att systemet skulle öppnas upp för att tillåta mer arbetskraftsinvandring, s.k. antecipering (Vedung 2009). Klart är att det tidigare systemet med myndighetspröv- ning av behovet både kunde leda till mycket låg arbetskraftsinvandring, såsom var fallet i mitten av 2000-talet då nivån var ungefär en femtedel av dagens, och invand- ringsnivåer som i antal tillstånd räknat åtminstone når hälften av dagens nivåer, vilket var fallet året närmast före reformen.57

56 I det totala antalet uppehållstillstånd ingår, förutom arbetstillstånd, sådana som utfärdats pga. skydd, anknytning och gäststudier, samt tillstånd utfärdade till medborgare i EU/EES, vilket krävdes t.o.m. 1/5-2014.

57 Det finns inte något tydligt samband mellan konjunktursvängningar och arbetskraftsinvandringens omfattning på aggregerad nivå. Arbetskraftsinvandringen ökade starkt mellan 2006 till 2012 och un- der denna period genomgick Sveriges ekonomi högkonjunktur, finanskris och en delvis återhämt- ning (se exempelvis Konjunkturläget augusti 2016, Konjunkturinstitutet).

36 R I K S R E V I S I O N E N

45

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 1 Antalet beviljade arbetstillstånd (både förstagångs- och förlängningstillstånd), fördelat på olika kategorier av arbetsmarknadsärenden.

Antal beviljade tillstånd

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Arbetstagare (inkl förlängningar fr o m 2009) Säsongsarbetstillstånd t.o.m. 2008, bärplockare fr.o.m. 2009 Övriga arbetsmarknadsärenden, ej anhöriga

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), statistik hämtad från Migrationsverkets hemsida, egna bearbetningar.

Anm.: I övriga arbetsmarknadsärenden ingår gästforskare, egenföretagare, artister, professionella idrottsutövare, au-pairer, praktikanter och deltagare i ungdomsutbyte, som inte berördes av refor- men. Den svarta heldragna linjen markerar reformens första år, och den streckade linjen det år Migrationsverkets utökade kontroller inom vissa branscher infördes.

Det finns dock flera skäl att tro att reformen faktiskt gjorde skillnad. Antecipering är ett vanligt fenomen (se t.ex. Bengtsson 2011) och en rimlig förklaring i det här fallet. Att det gamla systemet skulle ha gett samma kvantitativa utfall reformen för- utan är osannolikt också eftersom helt nya grupper, i yrken där arbetskraftsbristen inte var uppenbar, kunde arbetskraftsinvandra. Reformen möjliggjorde en ökning genom att undanröja den myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen perma- nent, medan det gamla systemet byggde på spärrar som kunde lättas men också återinföras genom myndighetsbeslut och politisk styrning utan förändring av lag- stiftningen.58

Det kan tilläggas att skillnaden mellan det gamla och det nya systemets bidrag till arbetsmarknaden underskattas när vi räknar antal tillstånd, eftersom de tillstånds- tider som det gamla systemet möjliggjorde var kortare. Samtidigt är, också med

58 Att det tidigare systemet fungerat så är tydligt bl.a. beträffande bärplockare. År 2006 beslutade myn- digheterna att inga tillstånd alls skulle ges för att behovet av arbetskraft borde kunna tillgodoses av EU-medborgare. Strax före reformen gavs tillstånd till bärplockare i en omfattning som motsvarar flera av åren efter den, se diagram 1.

R I K S R E V I S I O N E N

37

46

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

dessa hänsyn tagna, ökningen blygsam utifrån de förhoppningar som fanns.59 Bedömningen av hur systemet fungerar utifrån det inflöde till arbetsmarknaden som genererats kräver därför att bedömningen av det kvantitativa tillskottet kom- pletteras med en närmare undersökning av de arbetstagare som kommer och vad de kommer till.

4.3 Arbetstagarna i arbetskraftsinvandringssystemet

I detta avsnitt ska två frågor besvaras: Vilken sorts vakanser i termer av yrken och kvalifikationsnivåer har arbetsgivarna valt att fylla genom en rekrytering från tredje land? Hur stor andel av dessa rekryteringar sker i yrken som Arbetsförmedlingen bedömer som bristyrken?

4.3.1 Yrkesgrupper

Huvuddelen av arbetskraftsinvandrarna från länder utanför EU/EES kommer till ett begränsat antal yrken. De kommer till både högutbildade specialistyrken och till arbeten som inte kräver någon särskild utbildningsbakgrund.

Den enskilt största yrkesgruppen som arbetskraftsinvandrat till Sverige under 2009–2015 är bärplockare; en fjärdedel, totalt 33 000 tillstånd, av alla beviljade ar- betstillstånd 2009–2015 har utfärdats till dem. De kommer till Sverige, huvudsakli- gen från Thailand, på korta tillstånd (3 månader) och det är vanligt att samma bär- plockare kommer till Sverige år efter år (Hedberg 2015). Storleken på denna grupp har varierat från år till år och beror till stor del på tillgången på bär i Sverige men även på ändringar i handläggningsrutiner som gjorts under åren, och myndighets- beslut i Thailand. I diagram 1 ovan framgår att antalet beviljade arbetstillstånd till bärplockare har varierat mellan 2 800 och 7 200 tillstånd per år, vilket utgjort mellan 15 och 45 procent av alla beviljade tillstånd per år. I denna rapport redovisas av ovan angivna skäl arbetskraftsinvandringen oftast exklusive bärplockare, eller med en se- parat beskrivning av denna grupp.60

Den näst största yrkesgruppen bland arbetskraftsinvandrare är olika specialister inom IT-sektorn – nästan 30 000 tillstånd har utfärdats till IT-specialister (se tabell 1). Det motsvarar 30 procent av alla beviljade tillstånd under hela perioden, bär- plockare undantagna. Bland IT-specialister utgör arbetskraftsinvandrarna ca 6 pro- cent av alla anställda inom yrkesgruppen (gällande tillstånd 31 december 2014, se bilaga 1, tabell 10). En annan relativt stor yrkesgrupp är civilingenjörer. Till skillnad från många andra yrkesgrupper som framför allt ökade under åren närmaste efter reformen har dessa två högkvalificerade yrkesgrupper ökat i stort sett varje år.61 Högkvalificerade yrkesgrupper domineras av personer från Indien (nästan hälften

59 Se t.ex. bet. 2008/09:SfU3 s. 16–17.

60 Däremot ingår de företag som anställer säsongsarbetande bärplockare i studien av arbetsgivarna nedan.

61 Kvalifikationsnivåer enligt SCB:s standardiserade svenska yrkesklassificering SSYK 2012.

38 R I K S R E V I S I O N E N

47

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

av alla högkvalificerade arbetskraftsinvandrare, se bilaga 2, tabell 1). Många högkva- lificerade kommer också från Kina (se även Emilson och Magnusson 2015 s. 110). Andra relativt högkvalificerade yrkesgrupper bland arbetskraftsinvandrarna (med kortare högskoleutbildning) är ingenjörer och tekniker.

Den största arbetskraftinvandrargruppen i medelkvalificerade yrken – dvs. yrken som allra oftast kräver gymnasieutbildning – är kockar, följt av vårdare och person- liga assistenter samt slaktare och bagare. Även bland kockar utgör arbetskraftsin- vandrarna ca 6 procent av alla anställda i yrket. Inom medelkvalificerade yrken är det vanligaste medborgarskapslandet Kina, följt av Turkiet och Syrien (se bilaga 2, tabell 1). Yrken som kräver låg utbildning domineras av köksbiträden och städare. Arbetskraftsinvandrarna utgör drygt 2 procent av köksbiträdena på svensk arbets- marknad (se bilaga 1, tabell 10). Inom lågkvalificerade yrken är bilden mycket mer varierad beträffande medborgarskap, men den största arbetskraftsinvandringsgup- pen kommer från Turkiet, följt av Pakistan och Irak (se bilaga 2, tabell 1).

Tabell 1 Antalet beviljade arbetstillstånd 2009–2015, förstagångs- och förlängningstillstånd, fördelat på yrkesgrupp.

Yrkesgrupp	Antal beviljade till-	Andel av totalen	Andel kvinnor
(SSYK2012)	stånd 2009–2015	exkl. bärplock
IT	29 319	30 %		14 %
Kockar	8 994	9 %		16 %
Civilingenjörer	6 255	6 %		17 %
Köksbiträden	5 605	6 %		13 %
Städare	4 294	4 %		40 %
Ingenjörer och tekniker	3 776	4 %		14 %
Vårdare	2 225	2 %		56 %
Slaktare och bagare	2 101	2 %		8 %
Snickare	1 747	2 %		2 %
Trädgårdsodlare	1 495	2 %		33 %
Företagssäljare	1 440	1 %		34 %
Tidningsutdelare	1 288	1 %		3 %
Motorfordonsmekaniker	1 267	1 %		2 %
Butik och kassa	1 101	1 %		23 %
Skogsarbetare	1 069	1 %		5 %
Skönhetsvård	961	1 %		65 %
Grundskolelärare	903	1 %		61 %
Lagerpersonal	821	1 %		9 %
			Forts på nästa s.
		R I K S R E V I S I O N E N		39

48

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Yrkesgrupp	Antal beviljade till-	Andel av totalen	Andel kvinnor
(SSYK2012)	stånd 2009–2015	exkl. bärplock
Universitetslärare	753	1 %	32 %
Marknadsförare	732	1 %	42 %
Läkare	654	1 %	34 %
Försäljnings- och mark-	527	1 %	26 %
nadschefer
VD	379	0 %	12 %
Övrigt	18 379	19 %	27 %
Ingen yrkeskod	1 326	1 %	20 %
Totalt exkl. bärplockare	97 411	100 %	20 %
Bärplockare	33 084		11 %
Totalt inkl. bärplockare	130 495		18 %

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/Yrkesregistret samt egna bearbetningar. Anm.: Yrkesindelningen i Migrationsverkets ärendedatabas grundar sig på en blandning av yrkes- koder från SSYK96 och SSYK2012 samt Migrationsverkets egna yrkeskoder. Med hjälp av bl.a. SCB:s översättningsnycklar mellan SSYK96 och SSYK 2012 har alla yrkeskoderna översatts till SSYK 2012 (3-siffernivå). För närmare beskrivning se bilaga 3.

Vi kan konstatera att nästan 70 procent av alla arbetskraftsinvandrare finns inom 10 stycken yrkesgrupper, och 80 procent inom 20 yrkesgrupper (se tabell 1). Trots stor brist på personal i offentlig sektor (hälso- och sjukvård, vård och pedagogiskt arbete) används arbetskraftsinvandringssystemet i liten utsträckning där.62

Uppsättningen yrkesgrupper är i stort sett stabil över tid. Däremot är utvecklingen olika inom olika yrkesgrupper. Antalet tillstånd som beviljats till arbetskraftsinvand- rare inom högkvalificerade yrken, dvs. yrken som kräver högskolekompetens, har i stort sett ökat sedan 2011 och utgjorde 56 procent av alla beviljade tillstånd 2015 (se diagram 2).

62 En trolig orsak till det är att många av dessa yrken kräver legitimation och/eller goda kunskaper i svenska (European Migration Network 2010). Dock har cirka 650 läkare och 900 grundskollärare arbetskraftsinvandrat under de sju år som undersökts. Även om lärarna ofta jobbar på privata inter- nationella skolor, och alla läkare inte heller nödvändigtvis arbetar i den offentligt drivna vården, handlar det i hög utsträckning om offentligt finansierad verksamhet och ett bidrag till en yrkeskår som huvudsakligen arbetar i offentlig sektor.

40 R I K S R E V I S I O N E N

49

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 2 Andel och antalet beviljade arbetstillstånd, fördelat på yrkets kvalifikationsnivå (SSYK2012), exkl. bärplockare. Andel visas i vänster axel och antal redovisas i staplarna.

Andel av beviljade tillstånd

100%
		696		1316		2442	2165		1934	1783		1820
90%
80%
		3035								4276
70%												4490
				4279			5435		4949
						6260
60%
50%
40%
30%		5524		5476			7732		7963	8988		8370
						7004
20%
10%
0%
	2009			2010		2011	2012		2013	2014		2015
			Högkvalificerade		Medelkvalificerade			Lågkvalificerade exkl bärplockare			Ingen uppgift om SSYK

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/Yrkesregistret samt egna bearbetningar.

4.3.2 Brist- och överskottsyrken

Under perioden 2009–2015 avsåg 6 av 10 beviljade tillstånd ett yrke som det enligt Arbetsförmedlingens bedömning råder brist på.63 Flera av dessa grupper är relativt högutbildade: IT-specialister, civilingenjörer, tekniker och ingenjörer. Men dit hör även flera yrkesgrupper med krav på enbart gymnasial utbildning: kockar, olika yrken inom byggverksamhet och tillverkning samt transport- och maskinföraryr- ken.64

Andelen tillstånd som har beviljats inom yrken där det bedöms finnas överskott på arbetsmarknaden låg runt 20 procent under 2010–2015 (se diagram 3 och bilaga 2, tabell 2). De flesta arbetskraftsinvandrarna i denna kategori avser köks- och restau- rangbiträden, städare, vårdbiträden och personliga assistenter samt yrken inom för- säljning (butik och kassa), alltså arbeten med krav på kortare utbildning.

63 Riksrevisionen har använt sig av ett medelvärde av AF:s bristindex för perioden våren 2010 – hösten 2015. Även om bristindex för respektive yrke kan variera något från år till år finns i stort sett alla yr- kena kvar i samma kategori (brist/balans/överskott) under hela perioden 2010–2015.

64 Klassificeringen i brist- och överskottsyrken kan diskuteras. Beroende på om arbetsgivaren letar efter nyutexaminerade eller lång yrkeserfarenhet, eller regionala skillnader, kan det vara svårt att hitta ar- betstagare i ett yrke som klassificerats som överskottsyrke och vice versa. Arbetsförmedlingens brist- index kan emellertid användas som ett riktmärke när utvecklingen beskrivs. Det är också känt att hu- vuddelen av arbetskraftsinvandrarna kommer till Stockholmsområdet, där sannolikheten att lokal brist uppstår på grund av arbetsställets belägenhet är mindre.

R I K S R E V I S I O N E N

41

50

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?
Diagram 3 Antalet beviljade arbetstillstånd fördelade på brist- och överskottsyrken
Antal
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Inte klassificerat		Överskott		Balans	Brist

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och Arbetsförmedlingen (2015a), egna bearbetningar. Anm.: Antal beviljade arbetstillstånd avser både förstagångs- och förlängningstillstånd exkl. bär- plockare. Närmare beskrivning av indelning av brist- respektive överskottsyrken finns i bilaga 3.

Arbetskraftsinvandringen till sådana yrken som Arbetsförmedlingen klassificerar som överskottsyrken omfattar inga högkvalificerade yrkesgrupper65, däremot några medelklassificerade och flera lågkvalificerade yrkesgrupper. Bland de medelkvalifi- cerade yrkesgrupperna finns även några överskottsyrken: försäljare inom fack- och dagligvaruhandel, vårdare (som inkluderar personliga assistenter) och yrken inom branschen Personlig service (som inkluderar nagelskulptörer). Det finns emellertid anledning att tro att både vårdarbeten och skönhetsvård rymmer arbeten där utbild- ningskrav inte alltid spelar roll.66 Det finns alltså en tendens att arbetskraftsinvand- rare kommer antingen till hög- och mellankvalificerade bristyrken, eller till lågkva- lificerade överskottsyrken inom servicebrancher. 67 Bara bärplockarna bryter det mönstret.

65 Förutom en mindre grupp marknadsförare som det enligt AF:s bristindex råder överskott på men som möjligen rekryterats för att fylla en nyckelfunktion för marknadsföringen utomlands.

66 Se avsnitt 4.5.5 där det visar sig att de företag som använt arbetskraftsinvandringssystemet i dessa branscher är företag med lägre genomsnittlig utbildningsnivå än andra företag i samma bransch.

67 Jfr Emilsson 2014 s. 59–60 som efter analys av arbetsställen och löner även drar slutsatsen att ar- betskraftsinvandrade kockar ofta gör enklare jobb, och därför klassificerar om dem som arbetande i överskottsyrken (restaurangbiträde är ett överskottsyrke). Även företag som anställer kockar har lägre utbildningsnivå bland personalen än andra företag i branschen, se 4.5.5.

42 R I K S R E V I S I O N E N

51

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Att invandringen efter 2011 minskar till sådana yrken som Arbetsförmedlingen be- dömer som överskottsyrken bör betyda att risken för undanträngning av andra grup- per på arbetsmarknaden har minskat, men Riksrevisionens granskning innefattar inte undanträngningseffekter.

4.4 Migration via arbetskraftsinvandringssystemet

Brist på den svenska arbetsmarknaden kan lösas antingen genom att arbetskrafts- invandrare kommer mer permanent till Sverige, eller genom att arbetskraften i högre utsträckning kommer till Sverige under korta perioder. Tidigare undersök- ningar har visat att arbetstagare i bristyrken såsom dataspecialister – och förstås bärplockare och andra säsongsarbetare – stannar kortare tid och att lågkvalificerade arbetstagare i överskottsyrken stannar längre (t.ex. Emilsson och Magnusson 2015 s. 92).

4.4.1 Tillståndstider och förlängningar

Även om den erbjudna anställningen gäller tillsvidare får tillstånd bara ges för två år, både i förstagångs- och förlängningstillstånd.68 Under reformens första år ökade tillståndtiderna. Sedan 2011 är ungefär hälften av tillstånden på maxtiden, två år (se bilaga 2, diagram 3). Den genomsnittliga tillståndstiden i vårt material (se bilaga 1, tabell 11) är fortfarande längre för lågkvalificerade yrken än för högkvalificerade yr- ken (i snitt 678 dagar år 2015 jämfört med 448 dagar). Men även de högkvalificerade har alltså ganska långa tillståndstider. Dessutom förlängs högkvalificerade arbetsta- gares tillstånd oftare, eftersom de både ansöker om och beviljas förlängning i högre grad (se bilaga 1, diagram 17).69 Det är också relativt vanligt för högkvalificerade arbetskraftsinvandrare att ha flera förstagångstillstånd efter varandra, särskilt bland IT-specialister.70

En inte obetydlig andel av arbetskraftsinvandrarna i yrken med lägre kvalifikations- krav har en tillståndstid på den maximala tillståndstiden två år, utan att det resulte- rar i någon förlängning. Under perioden januari 2009–juni 2015 löpte ca 7 000

68 Arbetstillstånd kan ges för fyra år sammanlagt. Om det finns särskilda skäl kan arbetstillståndstiden vara högst sex år.

69 Under perioden 2009–2015 hade drygt 40 000 personer bara ett tillstånd i Sverige och nästan 24 000 hade minst två tillstånd. Det finns personer som hade flera förstagångstillstånd dvs. bytte arbetsgi- vare. Högkvalificerade arbetskraftsinvandrare stod bakom hälften av alla förlängningsansökningar, jämfört med 45 procent bland förstagångsansökningarna.

70 Det blir aktuellt när det första tillståndet inte har varat i två år och arbetstagaren har en ny arbetsgivare.

R I K S R E V I S I O N E N

43

52

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

minst tvååriga förstagångstillstånd ut inom yrkesgrupper med lägre kvalifikations- krav, där det inte uppenbart råder brist på arbetskraft (se bilaga 2, tabell 3).71

Det kan bero på att lågkvalificerad arbetskraft i överskottsyrken i mindre uträckning vill förlänga sina tillstånd än mer högkvalificerade yrkesgrupper, eller att det är van- ligare med felrekryteringar i yrken med låga kompetenskrav än i yrken med höga. Det är i så fall oväntat utifrån vad som tidigare antagits om arbetskraftsinvandrarna i litteraturen, där migration till lågkvalificerat arbete associeras med en vilja att mi- grera mer permanent, och högkvalificerat arbete kopplas till korta tillståndstider.

Eftersom det i mer än hälften av fallen då ett tillstånd för en arbetstagare med lägre kvalificerat arbete löper ut inte gjorts någon ansökan om förlängning, prövas inte heller vilka villkor de har haft, för de fall de inte väljs ut för efterkontroll. Det kan inte uteslutas att förlängning inte erbjuds för att villkoren då granskas i efterhand. Vissa iakttagelser pekar på att regelverket oftare överträds i denna grupp. När en ansökan om förlängning har skett är andelen avslag högre än för mer kvalificerade arbeten (se bilaga 2, tabell 3). I yrkesgrupper med lägre kvalifikationskrav, där det inte uppenbart råder brist på arbetskraft, är det också mest vanligt att de som fått tillstånd tjänar mindre än försörjningskravet på 13 000 i månaden (se vidare avsnitt 5.3).

Av de långa förstagångstillstånd som utfärdats för arbete i lågkvalificerade yrken,72 och för de medelkvalificerade yrkesbeteckningar som ovan snarare bedömdes vara kopplade till lågkvalificerat arbete, har 34 procent utfärdats till medborgare i de tio länder som under samma period genererat de största asylströmmarna till Sverige (se bilaga 2, tabell 4).

4.4.2 Permanent uppehållstillstånd

Vid prövning av permanent uppehållstillstånd (5 kap. 5 § utlänningslagen) är ut- gångspunkten att en person efter fyra år av arbete i Sverige fått en anknytning till Sverige och bidragit till samhällsutvecklingen på ett sätt som motiverar att perma- nent uppehållstillstånd ges. Prövningen tar sikte på om villkoren dittills uppfyllts och är inte beroende av om det finns ett nytt erbjudande om arbete. Tidigare skedde

71 Dessa personer har haft ett förstagångstillstånd som löpte ut före, eller vid, halvårsskiftet 2015. ”Lägre kvalifikationsnivå” innebär lågkvalificerade yrkesgrupper och några medelkvalificerade yrkes- kategorier där vi bedömer att det finns en betydande andel som arbetar med arbetsuppgifter som inte kräver någon specifik utbildningsbakgrund, jfr avsnitt 4.3.1. Följande yrkesgrupper ingår: köksbi- träden, lagerpersonal, skönhetsvård, slaktare och bagare, snickare, städare, tidningsutdelare samt vårdare.

72 Exklusive bärplockare.

44 R I K S R E V I S I O N E N

53

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

denna prövning framför allt mot försörjningskravet.73 Nu prövas om de ursprung- liga anställningsvillkoren uppfyllts.74

De två åren närmast före reformen, 2007 och 2008, gavs permanent uppehållstill- stånd till 533 respektive 796 personer (Migrationsverket 2008).75 Under perioden 2009–2015 beviljades 7 100 personer som tidigare haft arbetstillstånd permanent uppehållstillstånd (PUT) i Sverige. Tillstånd enligt det nya regelverket kunde dock börja prövas först fyra år efter det att det nya regelverket trädde i kraft i december 2008, och hela 2 700 av de permanenta uppehållstillstånden härrör från 2015.76

Det betyder att ca 25 procent av de arbetskraftsinvandrare (exklusive bärplockare) som kom under perioden december 2008–december 2011, och därför haft möjlighet att ansöka om permanent uppehållstillstånd efter fyra år, har fått permanent uppe- hållstillstånd i Sverige.77

Den största gruppen bland de som beviljats permanent uppehållstillstånd, 12 pro- cent, kommer från Kina, följt av medborgare i Indien, 11 procent, och Turkiet, 10 procent (Migrationsverkets ärendedatabas 2016). Av de arbetskraftsinvandrare som beviljades permanent uppehållstillstånd under perioden 2009–2014 (4 100 personer i åldrarna 25–64 år) hade de flesta ett förvärvsarbete år 2014.78 Nio av tio hade sin huvudsakliga inkomstkälla från förvärvsarbete (se diagram 4).79

73 Migrationsverket 2016b.

74 Migrationsverket 2016e, jfr kap 7.

75 Migrationsverkets årsredovisning 2008 s.61. Reglerna, i dess lydelse före den 15 december 2008, medgav permanent uppehållstillstånd efter särskild prövning när det bedömdes finnas brist på den aktuella kompetensen som inte förväntades lösas ens på längre sikt.

76 Nästan 600 av de 7 100 permanenta arbetstillstånden beviljades under 2009–2011, vilket betyder att dessa PUT till stor del grundar sig på arbetstillstånd som beviljades innan reformen sjösattes. Först efter fyra år hade de första arbetskraftsinvandrarna i det nya systemet uppnått kvalifikationskraven för permanent uppehållstillstånd. De nya tillfälliga reglerna för anhöriginvandring, se kap 1, kan dock komma att påverka antalet som ansöker om PUT.

77 De arbetskraftsinvandrare som beviljats arbetstillstånd (förstagångstillstånd) efter 2011 har teoretiskt sett inte ens haft behörighet (minst fyra års arbete i Sverige) att ansöka om PUT. Av de som fått ar- betstillstånd 2009–2013 hade ungefär hälften(exklusive bärplockare, övriga icke folkbokförda inklude- rade) fortfarande uppehållstillstånd av något slag, inklusive arbetstillstånd, år 2014 (se tabell 2, avsnitt 4.4.5).

78 Eftersom vi tittar på inkomster här måste vi begränsa undersökningen till dem som fick permanenta uppehållstillstånd 2009–2014. Många permanenta uppehållstillstånd beviljades 2015.

79 En högre andel arbetar i denna grupp än i befolkningen i stort och en lägre andel har ekonomiskt bistånd och olika ersättningar än i befolkningen i stort.

R I K S R E V I S I O N E N

45

54

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Diagram 4 Huvudinkomstkälla år 2014 för f.d. arbetskraftsinvandrare (25-64 år) som beviljats permanent uppehållstillstånd (PUT) efter 15 december 2008.

		1%
	2%	0,3%
1%		3%

2%

Förvärvsarbetande

0,4%

Studerande

Vård av barn/anhöriga

Sjuk

Arbetslös

Ekonomiskt bistånd

Arbetsmarknadspolitisk åtgärd

91%

Saknar inkomst

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB/RAKS.

Nästan en fjärdedel av dem som har sin huvudsakliga inkomst från arbete (24 pro- cent) tjänade mer än 480 000 kronor år 2014 (vilket är en betydligt högre andel än bland övriga svenska befolkningen). Av dem som har sin huvudsakliga inkomst från arbete, var det 11 procent som tjänade under 156 000 kronor, vilket betyder att deras genomsnittliga månadsinkomst legat under 13 000 kronor.80

4.4.3 Arbetskraftsinvandrare som kommer med familj

Arbetskraftsinvandringssystemet möjliggör för arbetskraftsinvandrare att ta med sig sina anhöriga. Många tar också med partner och familj. Majoriteten av arbets- kraftsinvandrarna kommer dock hit utan anhöriga, vilket sannolikt beror på att många arbetskraftsinvandrare själva är unga: ca 40 procent av alla som kom under 2009–2015 (exklusive bärplockare) var under 30 år.

80 Av tabell 5 i bilaga 2, framgår att 13 procent hade en inkomst under 156 000 kronor och att 6 procent saknade inkomster från arbete. Av diagram 4 framgår att bland dem som har arbetsinkomster är

3 procent sådana som har arbetsinkomster, men en annan huvudsaklig inkomstkälla. Här utgår vi från att dessa hamnar på de allra lägsta inkomsterna och drar därför bort 3 procentenheter från kate- gorin ”inkomst under 156 000kr”. 10 procent av totalen – 11 procent av de med arbete som huvud- saklig inkomstkälla – är således personer som har sin huvudsakliga inkomst från arbete, med en års- inkomst under 156 000 kronor per år.

46 R I K S R E V I S I O N E N

55

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanlagt har ca 50 000 personer beviljats uppehållstillstånd som anhöriga till arbetskraftsinvandrare. Det innebär att varje arbetskraftsinvandrare (exklusive bär- plockarna) haft med sig ca 0,8 anhöriga. Mer än hälften av alla medföljande anhö- riga är under 21 år.81 En dryg tredjedel av barnen är 3 år eller yngre. Om vi antar att barnen oftast kommer tillsammans med en vuxen anhörig innebär det att runt 40 procent av arbetskraftsinvandrarna kan antas komma till Sverige med anhö- rig/familj.82

Antalet beviljade tillstånd till anhöriga ökade mycket under 2009–2012 men har se- dan dess legat på ungefär samma nivå. Andelen beviljade ansökningar har minskat och följer därmed samma trend som andelen beviljade arbetstillstånd till arbetsta- gare.83 Nästan 9 200 anhöriga, motsvarande 56 procent av alla medföljande anhöriga som beviljades uppehållstillstånd under december 2008–december 2011, har fått permanent uppehållstillstånd, vilket kan jämföras med 25 procent bland arbets- kraftsinvandrarna. En dryg fjärdedel av beviljade permanenta uppehållstillstånd till anhöriga avser barn under 18 år.

Eftersom det inte går att se hur arbetskraftsinvandrare och anhöriga hör ihop i Migrationsverkets ärendedatabas, går det inte att göra särskilt exakta beskrivningar av vilka det är som tar anhöriga med sig. Men utifrån anhörigas ursprungsländer verkar det vara så att anhöriga invandrar både med arbetstagare i högkvalificerade bristyrken, och med arbetstagare i mindre kvalificerade överskottsyrken. Den en- skilt största gruppen anhöriga kommer från Indien, totalt 22 procent av alla tillstånd som beviljades till anhöriga under 2009–2015. Andra stora grupper kommer från Syrien och Kina, 10 respektive 8 procent. Indien och Syrien är de två länder från vilka anhörigärendena har ökat mest (i absoluta tal) sedan reformen infördes.

De anhöriga innebär inte i sig något betydande tillskott till arbetskraftsmarknaden, även om de som fyllt 17 år får arbetstillstånd om tillståndstiden är längre än sex

81 Arbetstagare kan ta med sig barn som vid inresan är under 21 år och äldre barn om de är beroende av föräldern för sin försörjning (4 kap. 4 a § UtlF, Migrationsverket 2016b s.427–29).

82 Eftersom Migrationsverkets ärenderegister inte kopplar anhörigärenden till anknytningsperson är vi hänvisade till ganska grova uppskattningar. De 73 000 uppehålls- och/eller arbetstillstånd som bevil- jats till anhöriga avser cirka 49 500 anhöriga personer. Vi har vidare antagit att eftersom ungefär hälf- ten av dem är barn, många mycket små, kommer de typiskt sett med ytterligare en anhörig vuxen och ibland ytterligare barn. Därför beräknas 49 500 anhöriga personer motsvara ca 25 000 familje- konstellationer att relatera till de 64 000 arbetskraftsinvandrare (exkl. bärplockare) som kommit.

83 Med tanke på att anhörigtillstånd alltid är knutet till den s.k. anknytningspersonens tillstånd enligt

5 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716), och eftersom prövningen av anhörigärenden begränsas till att kontrollera om det finns giltiga vigselbevis och födselattester, samt att personens pass inte är spär- rat i något register, är det förväntat att antal ansökningar och beviljanden följs åt.

R I K S R E V I S I O N E N

47

56

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

månader. År 2014 hade en dryg tredjedel av dem en sysselsättning någon gång under året (se bilaga 2, diagram 4).84

För hälften av alla anhöriga som får sin huvudsakliga inkomst från förvärvsarbete saknas uppgift om yrke (SCB/RAKS). Men bland den andra hälften, med yrkesupp- gifter, är den största yrkesgruppen städare/hemservicepersonal/fönsterputsare (22 procent av alla med SSYK-uppgifter) följt av servitörer (11 procent) och univer- sitets- och högskolelärare (5 procent). Totalt uppgick andelen anhöriga som arbe- tade inom yrken med höga kvalifikationskrav (av alla som får sin huvudsakliga för- sörjning från arbete och som har SSYK-kod) till 36 procent under perioden 2009– 2014 (se bilaga 2, tabell 6).

De anhörigas förvärvsinkomster är ofta mycket låga, vilket kan bero på att de arbetar deltid eller har en låg timlön, eller en kombination. Också bland de anhöriga som är helårsanställda räknas en tredjedel som svagt etablerade, vilket innebär att de har en lön som är mindre än 60 procent av medianlönen i yrket85 (se bilaga 2, tabell 7).

4.4.4 Spårbyte till arbetskraftsinvandringssystemet

Sedan 1992 har det funnits möjligheter för asylsökande att arbeta under prövotiden, genom undantag från kravet på arbetstillstånd, s.k. AT-und.86 När de nya reglerna för arbetskraftsinvandring infördes den 15 december 2008 öppnades en möjlighet för personer som hade arbetat under väntan på ett asylbeslut, och sedan fått avslag, att ansöka om arbetstillstånd.87 Kraven för att få arbetstillståndet beviljat är fler än för ”vanliga” förstagångstillstånd – en f.d. asylsökande måste, förutom att styrka att han eller hon haft en anställning hos samma arbetsgivare under de fyra senaste månaderna, också visa att anställningsvillkoren varit i nivå med svenska kollektiv- avtalen eller vad som är praxis i branschen eller inom yrket. Det måste också finnas ett anställningserbjudande på minst ett år framåt i tiden.

Under perioden 2009–2015 beviljades sammanlagt drygt 2 100 arbetstillstånd (förstagångstillstånd) till f.d. asylsökande, dvs. i genomsnitt 300 om året. Antalet var som högst 2009 och 2010 och har sedan dess minskat med en liten uppgång under det senaste året, vilket dock inte följer de ökade asylströmmarna till Sverige. Många av dessa tillstånd avser lågkvalificerade jobb. Nästan hälften av alla beviljade till- stånd (44 procent) avser arbete som städare eller köksbiträden. Den största gruppen,

84 Sysselsättningsstatus och försörjning kan studeras på enbart folkbokförda anhöriga, ca 18 procent av alla medföljande anhöriga i arbetsför ålder saknar ett svenskt personnummer. År 2014 fanns drygt 900 anhöriga i arbetsför ålder som inte var folkbokförda.

85 Etableringsgraden på arbetsmarknaden delas upp i två olika kategorier: ”Etablerad på arbetsmark- naden” och ”Svagt etablerad på arbetsmarknaden”. De som klassas som svagt etablerade på arbets- marknaden är de som – med hänsyn taget till kön, ålder och utbildningsnivå – har en löneinkomst som är mindre än 60 procent av medianinkomsten. En inkomst på 60 procent av medianinkomsten används av SCB som en definition av relativ fattigdom (SCB 2015).

86 Enligt 4 kap 3 a § Utlänningsförordning (1989:547), se prop. 2007/2008:147 s. 41.

87 Prop. 2007/2008:147 s. 46-49, bet. 2008/09:SfU3 s. 13, bet. 2013/14:SfU13 s. 12–13.

48 R I K S R E V I S I O N E N

57

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

16 procent av alla beviljade tillstånd, avser medborgare från Irak, följt av Mongoliet (10 procent) och Iran (7 procent). Beviljandegraden inom denna ansökningskate- gori är låg – enbart 53 procent av alla förstagångsansökningar under 2009–2015 fick bifall (se bilaga 2, tabell 8).

Att få arbetstillstånd ges till före detta asylsökande beror på att så få arbetar under prövotiden – under 2012–2015 var det t.ex. sammanlagt bara knappt 2 000 av dem som varit undantagna från krav på arbetstillstånd för att arbeta som också arbetade (Migrationsverket 2016). Det betyder att en mycket stor andel av dem som använt sitt undantag från kravet på arbetstillstånd för att arbeta under asylprövningstiden är personer som därefter fått avslag på sin asylansökan och ansökt om spårbyte till arbetskraftsinvandringssystemet.

Riksrevisionens undersökning omfattar inte s.k. informella spårbyten.88

4.4.5 Spårbyte från arbetskraftsinvandringssystemet

Det har visat sig att arbetskraftsinvandringssystemet också använts för spårbyte åt andra hållet, som en möjlig väg in till Sverige för personer som vill söka asyl. Riks- revisionen undersöker spårbyte från arbetskraftsinvandringssystemet till skyddsbe- hövande genom att följa kohorten arbetstagare som fick arbetstillstånd beviljat un- der perioden 2009–2014 och som blivit folkbokförda i svenska register. Det gör att vi kan följa dessa personers ”grund för bosättning”, dvs. den grund för deras rätt att vistas i landet som finns registrerad hos Migrationsverket.89 På detta sätt kan vi se hur många som beviljats asyl i Sverige, men inte hur många som ansökt.

88 Personer som fått avslag på asylansökan och inte kunnat byta spår inom systemet, utan rest ut ur landet och ansökt om arbetstillstånd.

89 Grund för bosättning registreras av Migrationsverket och vidarebefordras till SCB, utifrån aktuellt gällande tillstånd för rätten att uppehålla sig i Sverige. Inom varje kategori ingår både tidsbestämda och permanenta uppehållstillstånd.

Alla arbetskraftsinvandrare som fått sitt arbetstillstånd beviljat har inte ”arbetsmarknad, ej EU/EES- medborgare” som grund för bosättning i SCB:s mikrodatabas STATIV det året arbetstillståndet bevil- jades. Bland alla folkbokförda tredje-landsmedborgare som fick sitt arbetstillstånd beviljat någon gång under 2009–2014 är det 82 procent som har denna grund registrerad för det år tillståndet gavs, medan 14 procent inte har någon uppgift om grund för bosättning. Därtill har knappt 2 procent ”skyddsbehövande” som grund, medan resten har anhöriganknytning eller övrigt som grund för bosättning.

R I K S R E V I S I O N E N

49

58

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Drygt 73 procent av alla som hade arbetstillstånd och folkbokfördes under 2009– 2014 hade fortfarande 2014 en registrerad grund för bosättning som ”arbetsmark- nad, ej EU/EES-medborgare” (se tabell 2). Ca 14 procent av denna kohort hade år 2014 någon annan grund för bosättning än arbete. Det vanligaste bytet, motsva- rande 6 procent av fallen, var att personen 2014 i stället var registrerad som ”skydds- behövande”.

I förhållande till det totala antalet arbetskraftsinvandrare 2009–2014, dvs. även icke- folkbokförda arbetstagare exkl. bärplockare, är andelen lägre – ca 4 procent. Det förekommer att personen byter sin grund för bosättning flera gånger under sin vis- telsetid i Sverige.

Tabell 2 Grund för bosättning (GFB) år 2014 för personer som fått arbetstillstånd (AT) bevil- jat 2009–2014, endast folkbokförda

Grund för bosättning	Samtliga med AT	GFB 2014, andel
	2009–2014 uppdelat
	på GFB 2014
Arbetsmarknad EJ EU/EES-medborgare	26 314	73 %
Skyddsbehövande	2 042	6 %
Anhöriga till ej EU/EES-medborgare*	1 470	4 %
Studerande EJ EU/EES-medborgare	442	1 %
Anhöriga arbetsmarknad till ej EU/EES-	394	1 %
medborgare**
Övriga tillstånd EJ EU/EES-medborgare	291	1 %
Konventionsflyktingar	143	0 %
Anhöriga till EU/EES-medborgare	99	0 %
Övrigt	185	1 %
Ingen registrerad grund för bosättning	4 552	13 %
Totalt: folkbokförda personer 2014 som	35 932	100 %
fick AT beviljat 2009–2014

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), STATIV/SCB.

*Här ingår bl.a. anhöriga till arbetskraftsinvandrare som fått permanent uppehållstillstånd. **Här ingår personer som har uppehållstillstånd som anhörig till en arbetskraftsinvandrare.

50 R I K S R E V I S I O N E N

59

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.5 Arbetsgivarna som använder arbetskraftsinvandrings- systemet

I det här avsnittet ska de arbetsgivare90 som använder arbetskraftsinvandringssyste- met beskrivas närmare. Syftet är att, som ett led i uppföljningen av arbetskraftsin- vandringssystemet efter reformen, beskriva de verksamheter som velat använda möjligheten att anställa från tredje land: vilka branscher och typer av arbetsgivare det är.

Avsnittet handlar, när inget annat sägs, om de arbetsgivare som erbjudit ett arbete i ansökan om tillstånd, oavsett om alla, några eller inga av de ansökningar arbetsgi- varen kan kopplas till sedan har beviljats. I de flesta fall har de också genomfört en sådan rekrytering. Vi återkommer nedan till skillnader och likheter mellan arbets- givare vars tilltänkta arbetstagare inte får tillstånd, och de vars arbetserbjudande resulterat i arbetstillstånd.

4.5.1 Hur många och vilka arbetsgivare berörs av systemet?

Mellan december 2008 och december 2015 var det, med en försiktig uppskattning, sammanlagt över 20 000 arbetsgivare som använde systemet genom att erbjuda ar- bete till en arbetstagare från tredje land, och för minst 16 000 resulterade arbetser- bjudandet i ett arbetstillstånd.91 Under framför allt de första åren fram till 2012 ökade både antalet arbetsgivare som erbjöd arbeten och andelen arbetsgivare som inte fick något positivt beslut. År 2009 var det 13 procent av arbetsgivarna vars erbjudande om arbete inte i något fall resulterade i ett positivt beslut. Två år senare,

90 Med arbetsgivare avses företag eller annan organisation som anställt minst en arbetstagare enligt RAMS sysselsättningsdefinition.

91 Sannolikt är siffran i underkant. De identifierade arbetsgivarna i Migrationsverkets ärendedatabas (2016) uppgår till ca 19 500, men det finns en större mängd ärenden där organisationsnummer inte kan utläsas eller matchas med ett känt organisationsnummer (löpnummer) i databasen LISA:s före- tagspopulation. Om de företag som vi inte har kunnat identifiera har använt systemet i genomsnitt lika ofta som de företag vi har identifierat, och under förutsättning att dubbla registreringar och andra fel är lika vanligt förekommande bland de identifierade som bland de oidentifierade, uppgår antalet unika företag snarare till knappt 25 000.

R I K S R E V I S I O N E N

51

60

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

2012, gällde det 24 procent av arbetsgivarna och 2015 var det 31 procent (se bilaga 1, tabell 12).92 År 2015 fanns 6 847 identifierbara arbetsgivare på en eller flera under året avgjorda ansökningar om arbetstillstånd, och 4 699 av dem fick minst en ansö- kan beviljad.

Arbetsgivarna som försökt anställa med hjälp av arbetskraftsinvandringssystemet sedan reformen 2008 utgör ungefär 2,5 procent av de aktiva arbetsgivarna i riket.93 Andelen arbetsgivare som använt systemet är alltså inte alldeles obetydlig. Dessu- tom inkluderar gruppen – som till 97 procent består av privata bolag – ekonomiskt betydelsefulla företag. Den samlade nettoomsättningen år 2013 för de företag som använde systemet mellan 2009 och 2013 utgjorde ca 30 procent av företagspopulat- ionens samlade nettoomsättning (se bilaga 1, tabell 13). En femtedel av de arbetsgi- vare som använder arbetskraftsinvandringssystemet tillhör kategorier där utstation- ering är vanligt, dvs. att en arbetstagare är stationerad i Sverige under tillståndstiden men har en anställning och får sin lön i ett annat land. Det gäller utländska bolag (1 procent av användarna), arbetsgivare med utländsk koncerntillhörighet (som ut- gör 6,5 procent), och svenska företag med koncerntillhörighet, (11,9 procent). Det är inte bara de stora utlandskontrollerade företagen som använt arbetskraftsinvand- ringssystemet, även om över hälften av dem 2009-2013 hade en personalstyrka på 50 personer eller fler. Var tionde hade 5 eller färre anställda.

Knappt 2 procent av arbetsgivarna som använder systemet är ideella föreningar, stiftelser eller trossamfund, medan 1 procent utgörs av statliga myndigheter, lands- ting och kommuner. Dock använde alla landsting använt systemet någon gång från 2009 till 2013, liksom 35 procent av alla kommuner och 26 procent av de statliga enheterna (myndigheter och statliga affärsverk).

Ungefär 60 procent av arbetsgivarna som erbjöd arbetskraftsinvandrare jobb 2009– 2013 finns i större städer och deras kranskommuner (se bilaga 2, tabell 9). Sedan tidigare vet vi att de arbetsgivare som rekryterar arbetskraftsinvandrare är starkt

92 Analysen i följande avsnitt bygger på uppgifter från Migrationsverkets ärendedatabas (2016) där de företag och organisationer som förekommer i arbetstillståndsärenden från och med 2009 kopplas till de företag som finns i LISA-databasen med hjälp av organisationsnummer. I LISA ingår företag som har minst en sysselsatt (dvs. en individ har fått en inkomst som överstiger ett visst gränsvärde) under respektive år. Antalet arbetsgivare från Migrationsverkets register som hade ett organisations- nummer mellan 2009 och 2013 och återfinns i företagspopulationen i LISA någon gång mellan 2009 och 2013 är 14 082, varav 11 599 fått åtminstone 1 beviljad ansökan. De arbetsgivare vi har uppgifter om som möjliggör en analys är alltså färre än de arbetsgivare vi kan identifiera (se not 91) på grund av eftersläpning i registren. Vid jämförelser av företagsekonomiska uppgifter avses endast följande juridiska former (andel företag med uppgifter om företagens ekonomi inom parantes): Fysiska per- soner (85 %), handels- eller kommanditbolag (76 %), aktiebolag exkl. finansiella företagen (93 %) samt utländska juridiska personer (27 %). Detta innebär att 94,3 procent av företagspopulationen i den ekonomiska analysen utgörs av fysiska personer och aktiebolag.

93 Antalet unika arbetsgivare med minst en sysselsatt i riket mellan 2009–2013 uppgår till 728 000. Här utesluter vi i jämförelsepopulationen arbetsgivare med en omsättning under 30 000 kr/år, för att jämförelsepopulationen inte ska innehålla rena hobbyverksamheter och vilande företag.

52 R I K S R E V I S I O N E N

61

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

koncentrerade till Stockholmsområdet (Stockholms Handelskammare 2014, Beve- lander m.fl. 2014, s. 45).

4.5.2 Branschskillnader

I avsnitt 4.2 framträder ett antal avgränsade yrkesgrupper som dominerande bland arbetskraftsinvandrarna. Detta mönster är inte lika tydligt i en branschanalys av ar- betsgivarna. Med en grov branschindelning94 ser vi att systemet används av en liten andel av arbetsgivarna i alla branscher. Undantaget är hotell- och restaurangbran- schen där 16 procent (17 procent av restaurangerna och 5 procent av hotellen) an- vänt systemet – dvs. erbjudit arbete till arbetskraftsinvandrare – någon gång sedan reformen. Branscher där andelen arbetsgivare som använder systemet närmar sig 5 procent är Offentlig förvaltning och Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster där bl.a. städning ingår (se bilaga 1, tabell 13).

Finfördelar vi indelningen i branschgrenar och undersöker hur många arbetsgivare som använde systemet 2013 ser vi att det är 12 procent av arbetsgivarna inom Restaurang som under ett och samma år använde systemet. Inom Öppna sociala in- satser för personer med funktionshinder har 13 procent av arbetsgivarna (totalt 910 stycken) använt systemet, liksom 9 av 13 arbetsgivare inom Tidningsdistribution och 9 av 90 arbetsgivare inom Trådlös telekommunikation. I stort utgörs de branschni- scher där minst var tionde arbetsgivare använt arbetskraftsinvandringssystemet dock av mycket avgränsade segment inom tillverkning och industri, där antalet ar- betsgivare som erbjudit arbete till arbetskraftsinvandrare inte är större än en hand- full (se bilaga 1, tabell 14).

I flera fall är dock den mindre andel arbetsgivare som använder arbetskraftsinvand- ringssystemet ekonomiskt dominerande. När vi tittar på användarnas nettoomsätt- ning på branschnivå ser vi att inom Utvinning av mineral, Tillverkningsindustrin, Information och kommunikation, Hotell och restaurang samt Vård och omsorg stod den mindre andel arbetsgivare som någon gång använt systemet för 80, 53, 51, 40 re- spektive 38 procent av branschens nettoomsättning år 2013 (se bilaga 1, tabell 13).

4.5.3 Stora skillnader i antal arbetserbjudanden

Ovan har vi beskrivit användningen av arbetskraftsinvandringssystemet i termer av hur många arbetsgivare som använt systemet, oavsett om var och en anställt en eller

94 Branschindelningarna har gjorts utifrån avdelningsnivån i Svensk Näringsgrensindelning (SNI 2007). Vissa ytterligare aggregeringar har gjorts: Avdelning D och E har slagits ihop och R, S, T och U har slagits ihop. Även avdelning K och L har slagits ihop. I de fall analysen berör ekonomiska variabler avses dock endast avdelningen L (Fastighetsverksamhet) då företagsekonomiska nyckeltal inte finns tillgängliga för avdelning K (Finans- och försäkringsverksamhet). Denna grova indelning används i exempelvis Arbetskraftsundersökningarna (AKU). En förteckning över vilka branscher de olika bok- stavsbeteckningarna står för finns i bilaga 3).

R I K S R E V I S I O N E N

53

62

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

hundra personer. Här beskriver vi hur många arbetskraftsinvandrare arbetsgivarna anställer, och hur det varierar mellan branscher.

Det är vanligast att en arbetsgivare som löser ett rekryteringsbehov med hjälp av en arbetskraftsinvandrare gör det vid en eller högst två rekryteringar samma år. Samma företag anställer sällan en eller fler arbetskraftsinvandrare varje år. De flesta har bara använt systemet för en enda rekrytering sedan reformen genomfördes.95

De arbetsgivare som endast erbjudit en arbetskraftsinvandrare arbete under ett givet år har ungefär samma fördelning över branscher som totalpopulationen. De inne- håller dock en något större andel arbetsgivare som verkar inom branscherna Han- del, där det alltså finns andra företag än de bärgrossister som anställer många bär- plockare, Hotell och restaurang, där de stora arbetskraftsinvandraryrkena kock och restaurangbiträde återfinns, samt Personliga och kulturella tjänster, där den bland ar- betskraftsinvandrare inte obetydliga yrkeskategorin skönhetsvård återfinns (se bi- laga 2, tabell 10).

Endast runt 1 procent av arbetsgivarna under 2015 erbjöd ett arbete till fler än 30 arbetskraftsinvandrare (se bilaga 2, tabell 10). Tillsammans anställer dessa procent arbetsgivare runt hälften av alla arbetskraftsinvandrare. Här ingår arbetsgivare som anställt strax över 30, men också de som anställt över 1 000 arbetskraftsinvandrare samma år.

Bland dem som anställer över 30 arbetskraftsinvandrare dominerar branscherna IT- och kommunikation (36 procent), Jordbruk, skogsbruk och fiske (12 procent, inom vil- ken skogsbolag och vissa bärplockningsföretag ingår), Tillverkning (12 procent),

Verksamhet inom Juridik, ekonomi, vetenskap och teknik (11 procent).

I två branscher som kan kopplas till stora yrkesgrupper bland arbetskraftsinvand- rarna, IT-yrken och restaurangyrken, används arbetskraftsinvandringssystemet helt olika. I IT-branschen är det några få arbetsgivare som anställer väldigt många utan att det är en märkbart större andel av arbetsgivarna som använder arbetskraftsin- vandringssystemet. Det motsatta gäller för arbetsgivare inom Hotell- och restaurang som utgör en stor andel av användarna totalt sett, men endast utgör ca 3 procent av de arbetsgivare som anställer fler än 30 arbetskraftsinvandrare per år. När vi under- söker i vilka branscher där arbetskraftsinvandrarna år 2013 utgjorde ett betydande

95 Under perioden 2009–2015.

54 R I K S R E V I S I O N E N

63

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

inslag i arbetskraften i branschen (se tabell 3), fanns båda dessa med bland de där andelen var som högst, dvs. mellan 4–6 procent.

Tabell 3 Branschnischer med högst andel arbetskraftsinvandrare i förhållande till antalet sys- selsatta i branschen under november 2013

Branschnisch (SNI2007 Detaljgrupper)	Andel AKI* av	Antal
	sysselsatta	sysselsatta
Tidningsdistribution (53203)		7 953
	6,3 %
Dataprogrammering (62010)	6,2 %	43 511
Utgivning av dataspel (58210)	5,7 %	2 004
Diverse övrig finansförmedling (64999)	5,6 %	927
Annan slutbehandling av byggnader (43390)	5,5 %	543
Odling av grönsaker (köksväxter) på friland (01133)	5,3 %	663
Konsumenttvätt (96012)	4,8 %	1 156
Tillverkning av kommunikationsutrustning (26300)	4,4 %	18 900
Restaurangverksamhet (56100)	4,4 %	108 498
Lagning av skodon och lädervaror (95230)	3,8 %	556
Datakonsultverksamhet (62020)	3,5 %	46 830
Webbportaler (63120)	3,5 %	1 941
Annan naturvetenskaplig och teknisk forskning och	2,8 %	12 960
utveckling (72190)
Reparation av andra hushållsartiklar och personliga	2,7 %	631
artiklar (95290)

Anm.: AKI avser i denna tabell antal aktiva tillstånd under november månad. Sysselsatta avser an- tal sysselsatta i branschnischen enligt RAMS, dvs. under november månad. I de fall en bransch är beroende av säsongsarbetskraft kommer det inte fångas upp i denna tabell om tillståndet inte täcker november månad.

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB/LISA.

4.5.4 Stora och små företag

Majoriteten av arbetsgivarna som använder arbetskraftsinvandringssystemet, 97 procent, är privata företag. I följande avsnitt (4.5.4–4.5.7) utgår beskrivningen bara

R I K S R E V I S I O N E N

55

64

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

från dem, eftersom uppgifter om antal anställda och ekonomi inte finns, eller inte kan jämföras med andra aktörer, för övriga verksamhetsformer.96

Nästan hälften av de företag som använt arbetskraftsinvandringssystemet har inte mer än 5 anställda.97 Ändå är denna kategori underrepresenterad eftersom storleks- kategorin utgör 86 procent av företagen i allmänhet (se tabell 4). Hela 14 procent av dem som använder systemet har över 50 anställda jämfört med 1,4 procent i före- tagspopulationen i stort.

Tabell 4 Andel av arbetsgivarna som använt systemet, samt andel av alla beviljade tillstånd, fördelat på företagsstorlek år 2013

	Mikroföretag	Små företag	Stora företag
	(1–5)	(6–50)	(fler än 50)
Andel av alla arbetsgivare	46 %	38 %	17 %
Andel av alla beviljade tillstånd	24 %	35 %	41 %

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB/LISA.

Anm.: Storleksdefinitionen för mikroföretag och små företag skiljer sig något mot hur SCB katego- riserar företag. Ofta används terminologin mikroföretag för under 10 anställda, små företag 10–49 anställda och stora företag med 50 eller fler anställda.

Mikroföretagen (här definierat som företag med 1–5 anställda)98 anställer inte bara enstaka arbetskraftsinvandrare och storföretagen inkluderar inte alla de ”storanvän- dare” som beskrevs i föregående avsnitt. Mikroföretag och små företag anställer 24 respektive 35 procent av alla arbetskraftsinvandrare och de stora företagen anställer de resterande 41 procenten (se tabell 4). Några få små grossistföretag inom bran- schen Handel som anlitat ett mycket stort antal säsongsarbetande bärplockare på- verkar emellertid starkt mikroföretagens andel av tillstånden.

Av de mikroföretag (1–5 anställda) som använde systemet under 2013 tillhör en stor andel av arbetsgivarna hotell- och restaurangbranschen (43 procent). Över 80 pro- cent av de mikroföretag som använde systemet under 2013 fanns i sådana branscher som Migrationsverket kontrollerar särskilt.

96 Här görs samma begränsning av de juridiska ägarformerna som ovan, jfr fotnot 92. När vi jämför med företag i riket undantar vi från jämförelsepopulationen sådana företag som har en omsättning på mindre än 30 000 kronor per år. Dessa begränsningar gäller också för de uppgifter under 4.5.1 och 4.5.2 som rör nettoomsättning. Observera även att jämförelsegruppen bara inkluderar företag som varit arbetsgivare någon gång under 2009–2013.

97 Andelen är 49 procent under 2009-2013, men 46 procent 2013.

98 Indelningen görs i 1–5 anställda, 6–49 anställda respektive mer än 50 anställda. Storleksdefinitionen för mikroföretag och små företag skiljer sig något mot hur SCB kategoriserar företag. Ofta används ”mikroföretag” för under 10 anställda, medan ”små företag” har 10–49 anställda. Här drar vi grän- sen lägre för att så många av användarna är riktigt små.

56 R I K S R E V I S I O N E N

65

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

4.5.5 Utbildningsnivå

Bland arbetsgivarna som någon gång erbjudit arbete till arbetskraftsinvandrare finns både företag med en högre genomsnittlig utbildningsnivå i personalen (efter- gymnasial utbildning) och företag med lägre utbildningsnivå i personalen (enbart förgymnasial utbildning) jämfört med företag som inte använt systemet (se tabell 5).

Tabell 5 Personalens genomsnittliga utbildningsnivå år 2013 hos arbetsgivare som använde arbetskraftsinvandringssystemet någon gång mellan 2009 och 2013 (AKI) jämfört med utbild- ningsnivån i andra företag (ej AKI), efter storlek

	Låg (förgymnasial)		Medel (gymnasial)		Hög
					(eftergymnasial)
	AKI-	Ej AKI-	AKI-	Ej AKI-	AKI-	Ej AKI-
	företag	företag	företag	företag	företag	företag
Mikro (1–5 anställda)	30 %	18 %	38 %	50 %	32 %	33 %
Små (6–50 anställda)	22 %	15 %	44 %	59 %	34 %	26 %
Stora (över 50	12 %	13 %	43 %	57 %	45 %	31 %
anställda)
Samtliga	25 %	17 %	41 %	51 %	34 %	32 %

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB/LISA.

Anm.: Observera att genomsnitten avser företagens personalsammansättning oavsett storlek på företaget. Särskilt i kategorin ”samtliga” ska därför jämförelsen mellan AKI och ej AKI göras med försiktighet, eftersom distributionen över storlek i AKI- respektive ej AKI-företag skiljer sig åt.

Skiljer vi på företag av olika storlek ser vi att det framför allt är mikroföretagen (upp till 5 anställda) som har lägre utbildningsnivå jämfört med andra företag. Bland mikroföretag som använt arbetskraftsinvandringssystemet var i genomsnitt 30 pro- cent av de anställda bara förgymnasialt utbildade år 2013 jämfört med 18 procent bland företagen som aldrig använt systemet. Samtidigt är andelen mikroföretagen med hög utbildningsnivå bland de anställda lika stor som bland de som inte använt systemet. Gruppen små företag som använt arbetskraftsinvandringssystemet (6–50 anställda) inkluderade fler företag med låg utbildningsnivå, men även fler med hög utbildningsnivå. De stora (med mer än 50 anställda) har tvärt om oftare en hög ut- bildningsnivå jämfört med företag som inte anställer arbetskraftsinvandrare. Hela 45 procent av personalen i de stora företag som anställt arbetskraftsinvandrare har eftergymnasial utbildning jämfört med 31 procent bland andra företag i denna stor- lekskategori.

Att företag med låg utbildningsnivå är överrepresenterade beror på att det är vanli- gare med arbetskraftsinvandring i branscher med låg genomsnittlig utbildnings- nivå än i branscher med hög utbildningsnivå. I ett fåtal branscher är det dessutom så att företag som använder arbetskraftsinvandringssystemet har betydligt lägre ge-

R I K S R E V I S I O N E N

57

66

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

nomsnittlig utbildningsnivå jämfört med andra företag i samma bransch. 99 Det gäl- ler branschen Personliga och kulturella tjänster (som inbegriper skönhetsvård och re- parationsarbeten), Vård och omsorg och Hotell- och restaurang.

Bland de arbetsgivare inom Byggverksamhet, Utvinning av mineral, IT- och kommuni- kation, Transport och Verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik som an- vänt systemet finns en betydligt högre andel med hög utbildningsnivå på persona- len jämfört med arbetsgivare i motsvarande branscher som inte använt systemet (se tabell 6).

Tabell 6 Skattad skillnad i utbildningsnivå uttryckt i procentenheter i företag som använde arbetskratsinvandringssystemet under 2009–2013 jämfört med företag som inte använde systemet, i olika branscher med och utan kontrollvariabler

	Förgymn. utb.		Gymnasial utb.		Eftergymn. utb.		N för
							AKI
Branscher (baserat	Utan	Med	Utan	Med	Utan	Med	Med
på SNI2007)	kontrl	kontrl	kontrl	kontrl	kontrl	kontrl	kontrl
Byggverksamhet	-0,2	2,8***	-15,6***	-17,1***	15,8***	14***	3 974
Energi och miljö	-2,6	3*	-6,2***	-4,5**	8,8***	-0,3	172
Finans- försäkrings	0,3	4,6***	-11,6***	-9,7***	11,3***	5,9***	816
och fastighetsverks.
Handel	3,8***	6,8***	-16,3***	-16,5***	12,6***	9***	8 565
Hotell och	11,5***	13,2***	-11,9***	-13,9***	0,4**	0,2	1945
restaurang							6
Information och	-2,1***	-1,6***	-11,4***	-12,9***	13,5***	12,7***	3 183
kommunikation
Jordbruk, skogsbruk	-8,6***	-1,4	0	-8,5***	8,7***	8,3***	1 268
o fiske
Offentlig förvaltning	-0,8	-1,8	3,9	5,8	-3,1	-4,2	47
m.m.
Personliga och	18,3***	18,3***	-15,6***	-16,1***	-2,7***	-5***	2640
kulturella tjänster
Tillverkning	-1,4***	1,6***	-9,7***	-11,6***	11,1***	8,2***	3919
Transport	-9,2***	-2***	-6,2***	-8,1***	15,4***	10,3***	1627
Uppgift saknas	-4,3	5,3	-5,6	-5,7	9,8**	0,2	87

Forts. på nästa s.

99 Som framgår av tabell 5 ovan samvarierar storleken på företaget med utbildningsnivån. Därför skatt- tas även regressioner där vi tar hänsyn till företagsstorlek och andra faktorer som kan påverka resul- taten.

58 R I K S R E V I S I O N E N

67

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

	Förgymn. utb.		Gymnasial utb.		Eftergymn. utb.		N för
							AKI
Branscher (baserat	Utan	Med	Utan	Med	Utan	Med	Med
på SNI2007)	kontrl	kontrl	kontrl	kontrl	kontrl	kontrl	kontrl
Utbildning	0,4	0,8	-7,7***	-11,4***	7,2***	5,6***	458
Uthyrning,	4,2***	6,1***	-11,2***	-11,6***	7***	4,2***	4368
fastighetsservice,
resetjänster och
andra stödtjänster
Utvinning av	-11,1***	2,2	-5,2	-18,7***	16,3***	13,1***	44
mineral
Verksamhet inom	-0,4	-0,4*	-11,2***	-13,3***	11,6***	10,2***	3788
Juridik, ekon.,
vetenskap och
teknik
Vård och omsorg	12,3***	8,3***	11,5***	-1,6**	-23,8***	-12,7***	1698

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB/LISA.

Anm.: Separata linjära modeller för branscher skattas för andelen förgymnasialt utbildade, för gymnasialt utbildade och för eftergymnasialt utbildade där AKI (förekomst i en arbetskraftsinvand- ringsansökan hos MV). En modell utan kontroller skattas först, där koefficienten motsvarar skillna- den i medelvärde mellan AKI-företag och andra företag under perioden 2009–2013. Sedan kom- pletteras denna skattning med en modell där vi i jämförelsen kontrollerar för eventuella skillnader mellan AKI-företag och andra företag i antal sysselsatta (logaritmerad), fixa årseffekter och region- effekter (SKL:s indelning).

*** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,1. Beräknade med robusta standardfel.

I genomsnitt har de arbetsgivare som anställt arbetskraftsinvandrare med korta till- stånd också en högre utbildningsnivå bland de anställda än de som anställer på till- stånd som är ett år eller längre. Om vi utesluter bärplockarna (som kommer på korta tillstånd) från analysen förstärks det mönstret ytterligare.

4.5.6 Ekonomi

I jämförelsen med svenska företag generellt är det färre företag som använder ar- betskraftsinvandringssystemet som har ett högt eller medelhögt rörelseresultat per anställd. Mellan 2009 och 2013 blev överrepresentationen av företag med lågt rörel- seresultat något mindre. Detta mönster förklaras i hög utsträckning av vilka branscher och storlekskategorier som vanligen använder arbetskraftsinvandrings- systemet (se diagram 5 på nästa sida). När vi jämför de företag som använder syste- met med liknande företag med avseende på bransch och storlek är det dock fortfa- rande så att de företag som har allra högst rörelseresultat per anställd är underre- presenterade i nästan alla branscher (se bilaga 1, diagram 18). Hur stora dessa skill- nader är varierar dock kraftigt mellan branscherna (se bilaga 2, tabell 11).

R I K S R E V I S I O N E N

59

68

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Diagram 5 Andel AKI-företag per varje kvartil av genomsnittligt rörelseresultat per anställd beräknat från samtliga företag inom respektive år

Procent
40
	37			36		35
35
			30	31		33		32	32		32	31
30
										23			24
25
	20			21		21
20
				14
15
				11		11			12			13
10
5
0
	2009			2010		2011			2012			2013
		Lågt (kv. 1)			Medellågt (Kv. 2)		Medelhögt (Kv. 3)		Högt (Kv. 4)

Anm.: Hela företagspopulationen i LISA-databasen har för varje år delats upp i fyra kvartiler base- rat på rörelseresultat per anställd. Därefter beräknas hur stor andel av AKI-företagen som hamnar inom respektive kvartil.

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/LISA samt egna bearbetningar.

Ett system för arbetskraftsinvandring kan vara särskilt viktigt för expanderande företag och branscher. Mellan 2009 och 2013 var i genomsnitt 66 procent av de arbetsgivare som använt arbetskraftsinvandringssystemet företag med en ökande nettoomsättning. En enkel regressionsanalys visar att användarföretag består av ca 9 procentenheter fler växande företag, jämfört med övriga liknande företag.100

Företagen som använt systemet har dessutom en högre tillväxttakt i nettoomsätt- ningen än andra företag. Skillnaden i tillväxtfördelning illustreras av diagram 6 på nästa sida. Jämfört med andra företag, kontrollerat för antal sysselsatta och bransch- tillhörighet, är skillnaden i mediantillväxttakt 4,3 procentenheter (4,8 utan kontrol- ler) mellan grupperna. Störst är skillnaden inom Bygg, Vård och omsorg och Person- liga och kulturella tjänster (se bilaga 2, tabell 12).101

Om ett företag växer eller inte kan också beskrivas utifrån uppgifter om ifall antalet anställda i företaget ökar eller minskar. Bland de arbetsgivare som kan knytas till

100 Kontroll har skett för år, bransch och storlek.

101 Uppdelat på varje bransch blir alla skattningar positiva, men vissa insignifikanta: Energi och miljö, Fastighetsverksamhet, Jordbruk, skogsbruk och fiske samt Utvinning av mineraler. För samtliga branscher med signifikanta resultat är de företag som erbjudit arbete till arbetskraftsinvandrare (AKI) mer snabbväxande än övriga företag. Även inom transport, handel, IT och Hotell och restaurang är AKI-företag mer snabbväxande. I övriga 6 branscher är resultaten inte signifikanta.

60 R I K S R E V I S I O N E N

69

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

ansökningar om arbetstillstånd är andelen vars personalstyrka växer 45 procent, vil- ket är mer än två och en halv gånger mer än bland övriga företag (se bilaga 2, tabell 13). Även om få företag anställer arbetskraftsinvandrare för att fylla kvantitativt be- tydande luckor är det alltså många företag med växande personalstyrka som använ- der systemet. Nästan 30 procent av användarna har dock en minskande personal- styrka, vilket också är dubbelt så stor andel som bland övriga företag. De företag som minskar finns främst bland mikroföretagen i gruppen.

Diagram 6 Fördelning av årlig procentuell förändring av nettoomsättning för företag som an- vänt arbetskraftsinvandringssystemet och företag som inte använt systemet

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/LISA samt egna bearbetningar. Anm.: Observationer mellan 5:e och 95:e percentilen.

4.5.7 Nätverk i andra länder

En faktor som tidigare lyfts fram som viktig för möjligheten att rekrytera i tredje land är tillgång till sociala nätverk som sträcker sig in i det land man vill rekrytera i. Med redan etablerade goda kontakter i ett land utanför EU/ESS och Schweiz kan rekryteringen bli mindre resurskrävande. Därför har man antagit att rekrytering från tredje land är vanligare bland företagare som själva har invandrat, eller har släktband via föräldrarna, som ger ingångar till andra länders arbetsmarknader (jfr OECD 2011 s. 88–89 och Åslund m.fl. 2014). Det kan antas vara särskilt avgö-

R I K S R E V I S I O N E N

61

70

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

rande för små företags möjligheter att rekrytera utomlands att ha tillgång till inter- nationella nätverk. En utländsk bakgrund (född utanför Sverige, eller född i Sverige men med båda föräldrar födda utanför Sverige) kan ge sådana kontaktytor.

Att den operativa företagsledaren har utländsk bakgrund är betydligt vanligare bland de arbetsgivare som använt systemet jämfört med de som inte gjort det. Ana- lysen visar att sannolikheten att ett företag rekryterar arbetskraftsinvandrare är 3,8 procentenheter högre om den operativa företagsledaren har utländsk bakgrund jämfört med en svensk bakgrund (se bilaga 1, tabell 14).102 Faktum är att nästan 70 procent av de företag som använt systemet har en operativ företagsledare med ut- ländsk bakgrund (varav ca 60 procentenheter själva är utrikes födda), jämfört med 16 procent av de arbetsgivare som inte använt systemet (se bilaga 1, tabell 15).

Resultatet speglar i hög grad att arbetskraftsinvandringssystemet ofta används i branscher där det överlag är vanligt att företagsledningen har utländsk bakgrund. Men också inom branscherna har bakgrunden betydelse. Kontrollerar vi för olika företagskaraktäristika såsom näringsgren, storlek och personalsammansättning finns det fortfarande ett samband, men mindre. Att en företagsledare med utländsk bakgrund använder systemet är mer än dubbelt så vanligt än att så sker bland före- tag där den operativa företagsledaren har svensk bakgrund.103 Det är också vanligare att använda systemet om en hög andel av personalen i företaget är utrikes född.104 Nätverk i andra länder tycks vara en mycket viktig faktor vid rekrytering från tredje land.

4.6 Sammanfattning

Trots att det fanns en förväntan om att arbetskraftsinvandringsreformen skulle föra med sig en större kvantitativ ökning än vad som sedan blev fallet, ska systemets bety- delse för arbetsmarknaden och arbetsgivarna inte underskattas. Även om arbetskraftsinvandrarna bara utgör 0,5 procent av alla anställda är de i flera yrkesgrup- per ett kvantitativt betydande inslag. Inom restaurang- dataprogrammering och data- konsultbranscherna är ungefär var tjugonde arbetstagare en arbetskraftsinvandrare. Då reformen utformades mot bakgrund av en förväntad mer generell arbetskraftsbrist är det värt att notera att 25 procent av arbetskraftsinvandrarna som

102 Genomsnittlig s.k. marginaleffekt beräknad från en logistisk regression. Den obetingade sannolik- heten för att använda systemet ett givet år för en företagare är 1 procent(se bilaga 2, tabell 14, modell 1).

103 Det skiljer då 0,49 procentenheter mellan andelen företag med en operativ företagsledare med ut- ländsk bakgrund som använder systemet och övriga företags användning av systemet (se bilaga 2, tabell 14, modell 2). Eftersom systemet överhuvudtaget används av få arbetsgivare är detta fortfa- rande en skillnad på 67 procent.

104 Sannolikheten för att ett företag använder systemet är 2,3 procentenheter större om en klar majoritet (över 75 procent) av de anställda är utrikes födda jämfört med om andelen utrikes födda i persona- len understiger 25 procent. Om andelen utrikes födda i stället ligger mellan 25 och 75 procent är det 1,3 procent högre sannolikhet med motsvarande jämförelsegrupp (se bilaga 2, tabell 14, modell 2).

62 R I K S R E V I S I O N E N

71

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

fått arbetstillstånd sedan december 2008 (och över 50 procent av deras medföljande anhöriga) fått permanent uppehållstillstånd i Sverige.

Systemet används av en inte obetydlig andel av arbetsgivarna. Runt 2,5 procent av alla arbetsgivarna har rekryterat, eller försökt rekrytera, minst en arbetskraftsinvandrare sedan reformen genomfördes. Dessa företag står för en tredjedel av de svenska före- tagens samlade omsättning, och stora företag är överrepresenterade. Jämfört med lik- nande företag som inte rekryterar arbetskraftsinvandrare är de i högre grad även fö- retag som växer.

Trots att större företag är överrepresenterade bland arbetsgivarna är det många mik- roföretag som också använder systemet, kanske överraskande många om vi utgår från att en rekrytering från arbetsmarknader utanför EU/ESS är resurskrävande. En möj- lig förklaring till att så ändå sker är att de som rekryterar har nära kontakter med ett annat land, genom att de själva eller deras föräldrar har invandrat. Nästan 70 procent av de arbetsgivare som erbjöd anställning till arbetskraftsinvandrare 2013 har ut- ländsk bakgrund. Det säger möjligen samtidigt också något om hur svårt det kan vara för den som inte har nära personliga kontakter i ett annat land att rekrytera på en utländsk arbetsmarknad. Det tycks inte nödvändigtvis vara så att företag med stark ekonomi köper tjänster som möjliggör rekryteringar. Även om andelen med lågt rö- relseresultat per anställd minskar har företagen som anställer arbetskraftsinvandrare inte uppseendeväckande god ekonomi. Dock är de oftare växande. De är vanligare bland företag som erbjuder arbete till arbetskraftsinvandrare både att utbildningsni- vån hos personalen är högre än i jämförbara företag och att den är lägre.

Vi kan också konstatera att den trend med ökande inströmning av arbetskraft till låg- kvalificerade överskottsyrken som fanns under reformens första år har brutits. Nu gäller 60 procent av de beviljade tillstånden bristyrken och över hälften av tillstånden gäller yrken som räknas som högkvalificerade.

Fast gruppen har minskat kommer nästan var femte arbetstagare till arbeten i över- skottsyrken med lägre kvalifikationskrav.105 En stor andel av arbetskraftsinvandrarna i denna kategori kommer med maximal tillståndstid, utan att arbetet sedan resulterar i en förlängning. Därmed kontrolleras också mer sällan om det första arbetet uppfyllt villkoren. Utifrån vad som är känt om vad som driver internationell migration till låg- kvalificerat arbete i rika länder bedömer vi att det finns risk att denna grupp inklude- rar fall där migrationsviljan hos arbetstagarna utnyttjas till villkor som inte klarar granskning. En tredjedel av arbetskraftsinvandrarna som kommer till lågkvalificerade arbeten i överskottsyrken kommer från länder med stor asylinvandring till Sverige. I ljuset av att det innebär en högre risk att de arbeten de erbjuds och utför inte uppfyller regelverkets villkor, finns det skäl att ägna särskild uppmärksamhet åt denna grupp.

105 Avser följande yrken: städare, köksbiträden, tidningsutdelare, trädgårdsodlare, vårdare, skönhetsvård och lagerarbetare.

R I K S R E V I S I O N E N

63

72

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

5 Kommer alla till arbete och lön över försörjningskravet?

5.1 Kapitlets syfte och innehåll

I det här kapitlet undersöks arbetskraftsinvandrarnas arbete och löner. Vi undersö- ker i vilken utsträckning registerdata indikerar att det finns problem med löner under försörjningsvillkoret eller inga löner alls, samt i vilka branscher och yrkes- grupper sådana problem i så fall finns.

Olika strategier för att utnyttja regelverket har uppmärksammats, vilket resulterat i förbättrad kontroll och regelskärpningar: först 2012 då Migrationsverket började kontrollera vissa branscher särskilt, och sedan 2014 då riksdagen bl.a. införde möj- ligheter till efterkontroll. Därför undersöker vi hur förekomsten av löner under för- sörjningsgränsen och avsaknad av registrerat lönearbete har utvecklats, särskilt efter den kontrollskärpning som infördes i januari 2012.106 Vi undersöker även vilka arbetsgivare som kan kopplas till arbetstagare som inte finns i registrerat arbete, eller som har lön under 13 000 kronor i månaden, utan att vi kan se någon uppenbar förklaring till det. Vi beskriver löner och försörjning utifrån SCB:s registrerade in- rapporterade inkomstuppgifter.107

Vi kan inte dra slutsatser om huruvida lagens krav uppfylls avseende kravet att lö- nen ska följa kollektivavtal eller praxis i branschen, eller om arbetstagarna får den lön som står i erbjudandet om arbete.

Bärplockarna ingår inte i analysen av arbetstagarnas arbete och inkomster, eftersom vi med de begränsade data vi har om gruppen inte kan bidra till vad som redan är känt om deras löner och villkor.

5.2 En väg till arbete?

I det här avsnittet försöker vi uppskatta i vilken omfattning arbetskraftsinvandring leder till verkliga arbeten. Vi undersöker först hur många arbetskraftsinvandrare vars arbete inte lämnat spår i registren för att sedan diskutera vad som kan ligga bakom. Då det finns flera andra möjliga förklaringar till ett bortfall än missbruk

106 De kontroller som införts till följd av 2014 års beslut har tagit ganska lång tid att utveckla, och har inte nödvändigtvis fått genomslag i de registeruppgifter vi har. Om efterkontrollen: se kapitel 7.3.2.

107 Materialet innebär felkällor av två typer. För det första kan uppgifter om arbetets utsträckning i tid vara mindre exakt än uppgifterna om inkomst. För det andra kan vi med denna typ av material inte undersöka vissa typer av missbruk som rapporterats (se vidare avsnitt 3.2), t.ex. om den rapporte- rade lönen är lägre än den faktiskt utbetalade lönen, eller om det förekommer svarta inkomster vid sidan av de inrapporterade.

64 R I K S R E V I S I O N E N

73

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

eller oönskat bruk av systemet är en viktig del av en sådan analys att försöka värdera i hur stor del av fallen det finns rimliga och sannolika förklaringar till frånvaron av inkomst och i hur stor del det finns skäl till oro för att systemet används på oönskat sätt.

Vi har uppgifter om sysselsättning och inkomst bara för personer som är folkbok- förda, vilket är ungefär två tredjedelar av arbetskraftsinvandrarna, bärplockarna un- dantagna.108 Arbetstagare med tillstånd som är kortare än ett år är inte kvalificerade för att få folkbokföra sig.109 Anmälan om folkbokföring görs personligen på egen begäran. Gruppen folkbokförda arbetskraftsinvandrare innefattar alltså de personer som har ett tillstånd på över ett år, som kommit till Sverige och som själva folkbok- fört sig hos Skatteverket.

Även om vi bara har inkomst- och sysselsättningsuppgifter om de folkbokförda för- söker vi också avslutningsvis uppskatta i vilken utsträckning det finns risk för att systemet använts för andra syften än arbete i den grupp som inte är folkbokförd. Resultaten för de båda grupperna är inte direkt jämförbara.

5.2.1 Andel i registrerat arbete

Av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna har ca 90 procent ett registrerat lönear- bete någon gång under året, de flesta hela året (se diagram 7).110 Att det ingår en mindre mängd personer som börjat och/eller slutat sitt arbete under det år tillstån- det gäller (avgången, nyanställd etc., se diagram 7) kan bero på att tillstånd söks med viss tidsmarginal.111

108 Beräkningen av andelen folkbokförda görs för tillstånd som började gälla senast den 30 juni 2015 eftersom det kan ta några månader innan personen skaffar sig ett personnummer.

109 Folkbokförd ska den vara som stadigvarande ska vistas i landet ett år eller mer, 3 § folkbokföringsla- gen (1991:481). I själva verket finns det närmare 10 000 personer som arbetat i Sverige med tillstånd som varat kortare tid än 12 månader men ändå har ett svenskt personnummer. Bland dem kan fin- nas personer som haft svenskt personnummer från tidigare vistelser i Sverige och personer som bytt spår till något annat än arbete. Dessutom finns 6 900 personer (motsvarande cirka 7 400 tillstånd) som har ett arbetstillstånd på ett år eller mer, men ändå inte har något personnummer och därmed inte förekommer i SCB:s register (tabell 15 i bilaga 2). Att gränsen för folkbokföring i praktiken inte är absolut följer av att de som invandrat själva anmäler att de ska folkbokföras hos Skatteverket.

110 Andel av arbetstagare med gällande arbetstillstånd under hela kalenderåret 2014.

111 Cirka 10 procentenheter arbetar bara en del av året. Att en mindre andel försörjer sig som egna före- tagare är utifrån regelverket mer anmärkningsvärt (1 procent har enbart sådana inkomster, och 2 procent har inkomster både från eget företagande och från anställning).

R I K S R E V I S I O N E N

65

74

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Diagram 7 Arbetskraftsinvandrares (20–64 år) arbetsmarknadsstatus under sin tillståndsperiod (endast tillstånd som gäller under ett helt kalenderår)

Procent
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2010	2011	2012	2013	2014
Helårsanställd	Nyanställd	Avgången	Delårsanställd
Kombinatör	Företagare	Utan arbete

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB/ RAKS.

Anm.: Personen räknas som helårsanställd om dennes arbetsgivare har lämnat kontrolluppgifter på denna person varje månad under ett helt kalenderår. En ”kombinatör” har både varit företa- gare och haft lönearbete under samma år.

Totalt 9 procent av de folkbokförda hade 2014 inte något registrerat arbete. Andelen utan registrerat arbete har varit ganska stabil. Ungefär hälften av dem hade inga registrerade inkomster alls (se bilaga 2, diagram 5). Den andra hälften hade sin hu- vudsakliga inkomstkälla i form av transfereringar, framför allt ekonomiskt bistånd. Den andel arbetskraftsinvandrare vars huvudsakliga försörjning kommer från eko- nomiskt bistånd har ökat de senare åren. Biståndet går nästan uteslutande till per- soner som bytt spår, från arbetskraftsinvandringssystemet till asylsystemet.112

5.2.2 Spårbytare

Bland de folkbokförda med arbetstillstånd 2014 hade 4 procentenheter (av de 9 som saknar inkomst från arbete) sin registrerade grund för bosättning som ”skyddsbe- hövande” eller ”konventionsflykting” (se bilaga 2, tabell 16).113 De är alltså spårby- tare som kommit till Sverige som arbetskraftsinvandrare och sedan fått asyl i Sve- rige (se även avsnitt 4.4.5).

112 Spårbytarna utgör 97 procent av alla arbetskraftsinvandrade vars huvudsakliga inkomstkälla är ekonomiskt bistånd.

113 Däremot återfinns mycket få från andra kategorier spårbytare här.

66 R I K S R E V I S I O N E N

75

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

I avsnitt 4.4.5 beskrevs att 6 procent av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna som kommit 2009–2013 år 2014 hade bytt spår till asyl, och beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller konventionsflykting. De allra flesta som under gällande tillståndstid beviljats asyl och inte arbetade 2014 har inte heller tidigare år haft in- komst från arbete. Majoriteten av de spårbytare som kommer till Sverige med ett arbetstillstånd och beviljas asyl har alltså inte arbetat alls.114 Det tyder på att deras tillstånd ofta bygger på skenarbetserbjudanden, det vill säja antingen ett erbjudande som arbetstagaren tror ska leda till arbete, eller ett erbjudanden där båda parter är införstådda med att så inte är fallet.

Arbetskraftsinvandrare som sökt asyl, men som inte beviljats status som skyddsbe- hövande eller konventionsflykting (som väntar på beslut eller fått ett avslag) syns inte i vårt material. De som har ett seriöst arbetserbjudande och arbetar finns bland dem med registrerat arbete ovan.115 De som saknar ett seriöst menat arbetserbju- dande kan finnas i den grupp som folkbokfört sig på grundval av sitt arbetstillstånd, som saknar registrerad försörjning och inte är anställd i en koncern (se 5.2.3). De kan också återfinnas i den grupp som saknar personnummer (se 5.2.4). Andelen arbetstillstånd som grundas på ett arbetserbjudande som inte är seriöst kan mot denna bakgrund uppskattas till ca 5 procent i gruppen folkbokförda.116 Ytterligare ett mindre antal som inte har ett seriöst arbetserbjudande finns sannolikt bland arbetskraftsinvandrare som saknar personnummer.117

5.2.3 Inga registrerade inkomster

Runt fem procent av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna med gällande till- stånd går 2014 inte att spåra i svenska register. Tre procentenheter av dem hade ett

114 Det finns få andra spårbytare i den grupp som har ett gällande tillstånd. Det tyder på att de som t.ex. byter spår från arbetstagare till anhörig typiskt sett gör det när de inte längre har ett gällande arbets- tillstånd själva., se bilaga 2, tabell 16.

115 Personer från länder som inte regelmässigt innebär asylrätt söker enligt Migrationsverkets handläg- gare ofta asyl först när en ev. förlängningsansökan inte beviljas runt (intervjuer Migrationsverket, 2015-11-27).

116 Vi utgår då från att de om sökt och fått asyl under gällande tillståndstid istället för att arbeta inte haft ett seriöst arbetserbjudande. Teoretiskt sett kan det också vara så att arbetserbjudandet varit seriöst, men att arbetstagaren vid ankomsten valt bort att arbeta. Vi tror dock att om det skulle ha rapporte- rats av svenska arbetsgivare om det vore vanligt att arbetsgivare gick miste om efterfrågad arbets- kraft på detta sätt. Vi utgår också från att alla asylsökande som kommer utan ett seriöst arbetserbju- dande inte får asyl, så att gruppen utan ett seriöst erbjudande är något större än den framträder i vårt material.

117 Gruppen som beviljats asyl och inte arbetat utgör 4 procent. Ytterligare 2 procent som är folkbok- förda i Sverige och saknar inkomst kan också ha tillstånd som inte grundas på ett seriöst arbetser- bjudande.

R I K S R E V I S I O N E N

67

76

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

yrke inom vilket utstationering inom koncern är vanligt förekommande. 118 Det är IT-specialister och civilingenjörer samt olika chefsbefattningar. Deras löner betalas möjligen i hemlandet, även om deras arbetsgivare då ändå borde lämna kontroll- uppgift till Skatteverket. 119 Att inkomster saknas kan också bero på att de har åkt hem i förtid. Det är enligt Migrationsverket relativt vanligt förekommande att ut- stationerade inte arbetar hela tillståndstiden (Migrationsverket 2016b s. 25).

Ytterligare drygt 2 procentenheter saknar registrerad inkomst (i RAKS/SCB), utan att våra data och förkunskaper om hur arbetskraftsinvandringen ser ut ger någon indikation om varför. De har arbetstillstånd i yrken utanför de högkvalificerade seg- ment där arbetsgivare med koncerntillhörighet är vanlig och lönen kan tänkas beta- las utomlands – de är framför allt kockar, köksbiträden, vårdare, städare, slaktare och bagare. Sannolikt finns i gruppen personer som sökt asyl men ännu inte fått besked. Gruppen kan också inkludera arbetskraftsinvandrare som lämnat sitt arbete och landet av olika skäl, eller som försörjer sig genom anhöriga, besparingar eller arbete som betalas svart.

5.2.4 Arbetskraftsinvandrare utan personnummer

Även om vi inte har några inkomstuppgifter om den tredjedel arbetskraftsinvand- rare som saknar personnummer beskriver vi här vilken typ av arbeten de kommer till.120 Utifrån tidigare beskrivningar av hur arbetskraftsinvandringssystem används förväntar vi oss att denna grupp ska domineras av två kategorier: utstationerade och säsongsarbetare. Utstationering sammanhänger ofta med avgränsade arbetsinsat- ser och kortare tillståndstider som inte berättigar till folkbokföring. I säsongsyrken understiger arbetsperioderna per definition ett år, och berättigar därmed inte till folkbokföring. Mer generellt är det att förvänta att yrkesgrupper där arbetslivet har specialist- och uppdragskaraktär är vanliga i denna kategori.

Sammanlagt är det knappt 80 procent av de ärenden som saknar personnummer som är knutna till utländska arbetsgivare eller till svenska koncerner som kan ha verksamheter i andra länder (se diagram 8). Över hälften av tillstånden som gavs till

118 Utstationerad är den vars arbetsgivare är etablerad i ett annat land än Sverige och har skickat arbets- tagaren hit för att arbeta under en begränsad tid (vad detta mer exakt är definieras inte i lagen). I sex månader har en sådan person begränsad skattskyldighet Sverige. Den som är anställd i ett företag som saknar filial i Sverige är också efter en sådan period ansvarig för att betala in sin egen skatt di- rekt till Skatteverket. Utländska bolag med verksamhet i Sverige betalar in skatt åt sin arbetstagare (Skatteverket 2016 s. 15). Sedan 16 januari 2012 gäller i de s.k. kontrollbranscherna att en utländsk arbetsgivare ska ha en filial i Sverige (Migrationsverket VCI 7/2011).

119 Det är Skatteverkets uppfattning att det inte är ovanligt att utländska arbetsgivare vars arbetstagare själva betalar sin skatt inte lämnar inkomstuppgifter till Skatteverket (e-postkommunikation med Skatteverket 2016-10-17).

120 För att ge en rättvisande bild av gruppen urskiljer vi alla beviljade ärenden under 1 januari 2009 till 30 juni 2015, men bara beviljade ärenden med tillståndsperiod under 1 år (=inte berättigad till person- nummer) under 1 juli 2015 till 31 december 2015.

68 R I K S R E V I S I O N E N

77

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

personer utan personnummer från 2009 till halvårsskiftet 2015 gäller arbete inom IT-sektorn, där utstationering är vanligt. Drygt 80 procent av alla tillstånd till IT- specialister utan personnummer gäller arbete på utlandskontrollerade företag och ytterligare 15 procent arbeten på svenskkontrollerade bolag med koncerntillhörig- het (se bilaga 2, tabell 17 och tabell 18). Även bland civilingenjörer, tekniker och ingenjörer är det relativt stora andelar som inte folkbokfört sig, och som i mycket stor omfattning arbetar på utlandskontrollerade företag eller svenskkontrollerade bolag med koncerntillhörighet (runt 90 procent av alla tillstånd till civilingenjörer, tekniker och ingenjörer utan personnummer kan kopplas till sådana koncerner).121

Säsongsarbetarärenden (exklusive bärplockare) utgör ca 7 procent av de utan per- sonnummer 2009–2015, och är till övervägande del kopplade till privata svenska arbetsgivare utan koncerntillhörighet (se bilaga 2, tabell 17).

Diagram 8 Beviljade arbetstillstånd utan personnummer 1/1 2009–30/6-2015, typ av arbets- givare (ägarkontroll)

276

	4749	Statligt, kommunalt eller landstings-
		kontrollerade enheter
		Privat svenskkontrollerade enheter
		utan koncerntillhörighet
12874		Privat svenskkontrollerade enheter
	4678	med koncerntillhörighet
		Utlandskontrollerade enheter

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/LISA.

Anm: Alla beviljade arbetstillstånd under 1 januari 2009–30 juni 2015 har inte kunnat matchas med uppgifter om arbetsgivarens ägarkontroll eftersom dessa uppgifter sträcker sig till år 2013.

Runt 10 procent av dem som inte är folkbokförda kommer till arbeten hos en svensk arbetsgivare utan koncerntillhörighet i medelkvalificerade yrken. I flera av dessa kan vi tänka oss att begränsade uppdrag inte är ovanligt, t.ex. bland kockar eller mekaniker.122

Cirka 5 procent av ärendena utan personnummer är kopplade till yrken med lägre kvalifikationskrav i yrkesgrupper där den absoluta majoriteten av arbetsgivarna sak- nar en koncerntillhörighet och där det är ovanligt att arbetet har uppdragskaraktär

121 De flesta av dessa ska betala skatt, och uppgifter om detta finns hos Skatteverket, men eftersom de inte har personnummer vidarebefordras inte uppgifterna till SCB.

122 Också här ska det finnas kontrolluppgifter hos Skatteverket, men de vidarebefordras inte till SCB och finns därför inte i vårt datamaterial.

R I K S R E V I S I O N E N

69

78

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

(se bilaga 2, tabell 17 och tabell 18). Det rör sig om t.ex. köksbiträden och städare som har rekryterats av svenska arbetsgivare till arbeten som ska vara mindre än ett år (vilket i så fall förklarar varför de inte folkbokförts) eller så är det personer med längre tillstånd som ändå inte låtit folkbokföra sig. Till antalet motsvarar kategorin ca 150 beviljade ärenden per år (år 2013–2015). I den här gruppen kan det finnas sådana arbetstagare som inte haft ett seriöst arbetserbjudande, och som sökt asyl men fått avslag. Den kan också inkludera personer som av olika andra anledningar inte kommit till Sverige för att påbörja det erbjudna arbetet.

5.3 Uppfylls försörjningskriteriet?

I det här avsnittet undersöker vi om arbetskraftsinvandrarnas löner når 13 000-kro- norsgränsen, vilket är den lön som krävs för att den som ansöker om arbetstillstånd ska anses kunna försörja sig på den anställning som erbjudits (6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL).123 Beloppsgränsen har varit densamma sedan reformen genomför- des. I detta avsnitt använder vi Jobbregistret för att undersöka om löneinkomst från den arbetsgivare som angetts i ansökan klarar försörjningskravet.

År 2014 var det 80 procent av arbetskraftsinvandrarna med gällande tillstånd vars lön från den arbetsgivare som står i tillståndsansökan uppfyllde försörjningskravet, medan knappt 9 procent hade en lön som inte gjorde det.124 Ytterligare 11 procent hade inte någon registrerad lön alls från arbetsgivaren på tillståndet (se avsnitt 5.2). Sedan 2009 har andelen arbetstagare vars månadsinkomst från den arbetsgivare som står på tillståndet inte når upp till 13 000 kronor mer än halverats.125 Det är en

123 Migrationsverket har utgått från riksnormen för beräkning av skäliga kostnader för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (4 kap 3 § socialtjänstlagen och 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen) med till- lägg av ett schablonbelopp för boende, hushållsel, resor till och från arbetet, hemförsäkring samt av- gift till fackförening och a-kassa. Migrationsöverdomstolen har godtagit beräkningsmodellen i MIG 2015:11.

124 Vi betraktar observationer där tillståndstiden börjar eller slutar under mätperioden, liksom kortare tillståndsperioder mitt under året, som mer osäkra. Därför viktar vi varje observation med antal må- nader på tillståndet för innevarande år. Viktningen innebär att den angivna procentsatsen mäter an- delen utan registrerad lön av dem med giltigt tillstånd vid varje given tidpunkt (i genomsnitt) under 2014. Utan denna viktning stiger andelen personer som hade ett giltigt tillstånd under 2014 men inte hade en registrerad lön till ca 15 procent, medan andelen med för låg lön är lika. Det är alltså vanligt att registrerad inkomst saknas när tillståndperioden under ett givet år är kort, vilket kan samman- hänga med att det är i början eller slutet av en tillståndsperiod. Om lönen är för låg eller inte hänger däremot inte på samma sätt ihop med tillståndsperiodens längd under året.

125 Eftersom gränsen för vad som anses möjligt att försörja sig på inte har justerats upp, medan de ge- nomsnittliga lönerna stigit, har det i en mening blivit lättare att nå över 13 000-kronorsgränsen över tid. Men den högre andel som 2014 nådde över 13 000-kronorsgränsen är bara till liten del en effekt av generellt höjda lönenivåer. Vi kan illustrera det genom att se hur stor del av arbetstagarna som skulle klara försörjningsgränsen 2014 om den hade följt den genomsnittliga löneökningstakten i Sve- rige. Tankeexperimentet visar att ytterligare drygt 3 procentenheter skulle hamnat under gränsen (ett sådant hypotetiskt gränsvärde hade varit 14 639 år 2014). Även under sådana omständigheter skulle alltså andelen med för låga löner nästan ha halverats.

70 R I K S R E V I S I O N E N

79

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

betydligt större minskning än minskningen av den grupp som saknar registrerad inkomst trots gällande tillstånd (se diagram 9).

Diagram 9 Arbetskraftsinvandrares inkomster från den arbetsgivare som angetts i ansökan

100%
90%		14%	14%	13%	13%	15%	11%
							9%
80%						11%
		22%	21%	20%	16%
70%
60%
50%
40%		64%	65%	67%	70%	74%	80%
30%
20%
10%
0%
	2009		2010	2011	2012	2013	2014

Genomsnittlig månadslön 13 000 eller mer

Genomsnittlig månadslön under 13 000

Inga registrerade inkomstuppgifter

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/Jobbregistret

Anm.: Månadsinkomsterna har beräknats med hjälp av tidsmarkeringarna i kontrolluppgifterna. De har också viktats med tillståndstiden. Det har gjorts för att en kortare tillståndstid under ett år antas öka sannolikheten för mätfel.

Skillnaden blir marginell, både i andel utan inkomst och i andel med för låg in- komst i förhållande till gränsvärdet, när vi inkluderar inkomster från alla arbetsgi- vare (se bilaga 2, tabell 19). Byte av arbetsgivare är alltså ovanligt. Det kan finnas andra befogade förklaringar till varför den genomsnittliga månadslönen inte nått gränsen på 13 000 kronor, såsom sjukdom eller föräldraledighet.126 Det kan också handla om att arbetskraftsinvandrare inte får tillräcklig lön av skäl som systemet inte godtar.127

126 Föräldraledighet eller/och sjukskrivning godtas oavsett längd, förutsatt att det kan styrkas med ut- drag från Försäkringskassan (Migrationsverket 2016b s. 37 ). Andelen med huvudsaklig inkomst från sjukförsäkringssystemet är 0 procent, medan andelen med huvudsaklig försörjning från föräldraför- säkring uppgår till 1 procent.

127 Enligt information på Migrationsverkets hemsida gäller att villkoren ska ha varit uppfyllda ”varje månad under alla perioder som du har haft tillstånd för arbete i Sverige” (citerad 2016-09-22). Det grundas på två avgöranden i Migrationsöverdomstolen, MIG 2015:11 och MIG 2015:20, som i sin tur vilar på den nya regel i 7 kap 7e § utlänningslagen som trädde i kraft 20 augusti 2014. Bedöm- ningen tycks ha skiftat. I Handbok för migrationsärenden (Migrationsverket 2016b s. 37 och 52–55) beskrivs en mindre strikt tidigare tillämpning.

R I K S R E V I S I O N E N

71

80

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Tabell 7 Arbetskraftsinvandrares genomsnittliga månadsinkomster från den arbetsgivare som angetts i ansökan, totalt för 2012–2014, fördelad på SSYK

	Andel utan	Andel med	Andel	Genomsnittlig
	inkomster*	inkomster	över gräns-	månadslön
		1-13 000	värdet (lägst	för de med
			till högst)	inkomster
Skogsarbetare	9 %	56 %	35 %	14 565
Skönhetsvård	8 %	35 %	56 %	13 883
Ingen yrkeskod	15 %	22 %	63 %	19 054
Städare	8 %	27 %	65 %	16 589
Trädgårdsodlare	11 %	23 %	66 %	16 878
Slaktare o bagare	11 %	22 %	67 %	16 658
Butik/kassa	11 %	22 %	68 %	16 704
Köksbiträden	8 %	21 %	71 %	16 798
Motorfordonsmekaniker	11 %	18 %	71 %	18 935
Kockar	9 %	20 %	71 %	17 430
Tidningsutdelare	4 %	24 %	72 %	15 651
Snickare	8 %	15 %	77 %	23 002
Vårdare	8 %	14 %	77 %	21 068
Övrigt	8 %	13 %	79 %	26 593
Företagssäljare	7 %	8 %	84 %	35 491
Lagerpersonal	7 %	8 %	85 %	23 102
IT	9 %	4 %	87 %	38 375
Ingenjörer, tekniker	7 %	5 %	88 %	36 229
Marknadsförare	7 %	5 %	88 %	40 803
VD	7 %	4 %	89 %	124 476
Försälj- och marknads-	7 %	2 %	90 %	93 707
chefer
Civilingenjörer	6 %	3 %	92 %	39 686
Universitetslärare	3 %	5 %	92 %	36 264
Läkare	2 %	2 %	96 %	45 585

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/Jobbregistret.

Anm.: Månadsinkomsterna har beräknats med hjälp av tidsmarkeringarna i kontrolluppgifterna och sedan viktats med tillståndstiden då kortare tillståndstid antas öka sannolikheten för mätfel.

72 R I K S R E V I S I O N E N

81

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Andelen som inte når upp till gränsvärdet varierar dock mycket mellan olika yrkes- grupper (se tabell 7 på föregående sida). De yrkesgrupper där högst andel har en genomsnittlig månadslön under 13 000 kronor under 2012-2014 – dvs. åren efter den särskilda kontrollen införts – omfattar små yrkesgrupper (skogsarbetare och trädgårdsodlare) i säsongsarbeten. Där finns också flera andra yrkesgrupper där an- delen personer med en månadslön under 13 000 kronor är över 20 procent: skön- hetsvård, städare, slaktare/bagare och butik/kassa, restaurangbiträden och tidnings- utdelare. Även med hänsyn taget till att våra mätmetoder kan överdriva den verkliga andelen med för låg lön något är det inte obetydliga siffror, särskilt eftersom för- sörjningskravet utgör en lägstanivå och det därutöver finns krav på lön i enlighet med kollektivavtal eller branschpraxis som ofta ställer högre krav på inkomsten.128

5.3.1 Försörjningskravet och arbetskraftsinvandrarnas inkomstnivåer

Försörjningskravet aktualiseras, om regelverket följs, främst när arbetskraftsin- vandraren har en tjänstgöringsgrad under 100 procent. En heltidslön i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis är högre än 13 000 kronor i månaden i alla branscher och yrken. År 2013 var det t.ex. bara 10 % av samtliga köksbiträden på arbetsmarknaden som hade en månadsheltidslön under 17 300, vilket ger en årslön på drygt 200 000 kronor (SCB:s lönestatistik). Att en tredjedel av alla arbetskraftsin- vandrare har en årslön under 240 000 kronor (20 000 kronor per månad) 2014 tyder på att tjänstgöringsgrader under 100 procent är vanligt, om det är så att lönerna uppfyller lönekravet (se diagram 10 på nästa sida).

128 Det problem som framför allt kan uppkomma är att personer inte arbetar under hela perioden som indikeras av tidsmarkeringarna i kontrolluppgiften, som bygger på uppgifter från arbetsgivarens, så att vi slår ut årsinkomsten på för många månader. Däremot spelar det ingen roll för beräkningen att tillståndstiden ibland överstiger den tid som arbetsgivarna rapporterat att personen arbetat, vilket är vanligt i säsongsarbete, eftersom månadsinkomsten är beräknad genom att löneinkomsten delas med antalet månader arbetsgivaren rapporterat att arbetstagaren arbetat.

R I K S R E V I S I O N E N

73

82

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Diagram 10 Arbetskraftsinvandrares (helårsanställda män och kvinnor i åldrarna 25–64 år) årsinkomster från lönearbete jämfört med övriga arbetskraftens årsinkomster år 2010, 2012 och 2014

Procent

100%
90%	11%			11%			10%		13%		16%	16%
	9%			17%			13%
80%
									20%		19%	23%
70%
	24%						27%
60%
				43%
50%									41%		34%
	31%											38%
40%
							32%
30%
				16%							22%
20%									13%					12%
	25%
10%							18%
				14%					12%		10%	12%
0%
			AKI			Ej-AKI	AKI		Ej-AKI		AKI			Ej-AKI
				År 2010				År 2012				År 2014
		< 156 000			156 000-240 000		240 000-360 000			360 000-480 000			>480 000

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB (LISA och RAKS)

Det verkar också som om försörjningsgränsen påverkar inkomstnivån i vissa yrkes- grupper, t.ex. för restaurangbiträden. När vi undersöker hur lönerna fördelar sig på olika nivåer visar ansamlingen strax ovanför 13 000-kronorsgränsen (gränsen mot- svarar en årsinkomst på 156 000, se diagram 11) att försörjningskravet har avsevärd betydelse för hur arbetskraftsinvandrade köksbiträdens tjänstgöringsgrad och in- komstnivå avgörs. I jämförelsegruppen ”ej arbetskraftsinvandrade köksbiträden” speglar en jämnare inkomstfördelningskurva en jämnare fördelning av tjänstgö- ringsgrader. Liknande mönster i hur försörjningskravet styr tjänstgöringsgrad och inkomster för arbetskraftsinvandrare är tänkbara i andra yrken där arbetskraftsin- vandrare ofta är anställda för deltidsarbete.129

129 Även när vi undersöker alla arbetskraftsinvandrares inkomster över alla år syns ansamlingar ovanför 13 000-kronorsnivån (bilaga 2, diagram 6).

74 R I K S R E V I S I O N E N

83

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 11 Fördelning av mäns årsinkomster (löneinkomster) bland arbetskraftinvandrande och icke-arbetskraftsinvandrande köksbiträden (SSYK2012=914) år 2014, alla helårsan- ställda130

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB (LISA och RAKS)

5.3.2 Arbetsgivarna som använder systemet för icke avsedda syften

De arbetstagare som fått en lön som understiger 13 000-kronorsgränsen, de som lämnat sin tilltänkta arbetsplats för en annan, de som egentligen kom hit för att söka asyl och de som av oklar anledning saknar löneuppgifter trots att de har ett tillstånd som gäller i över ett år och inte verkar jobba för en internationell koncern

– ungefär 15 procent av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna, se avsnitt 5.2 och 5.3 – har alla en arbetsgivare som erbjudit dem jobb.131 På ett eller annat sätt har dessa rekryteringar misslyckats. Ibland kan avsikten ha varit att använda systemet för annat än dess syften. I det här avsnittet undersöker vi arbetsgivare som kan kopplas till dessa fall.

130 Arbetskraftsinvandrande köksbiträden har något högre medelinkomst än medelinkomsten för yrkes- gruppen, sannolikt på grund av att deltidsarbete med låg tjänstgöringsgrad är vanligare på arbets- marknaden i stort än bland arbetskraftsinvandrarna.

131 Med reservation för att det finns vissa belagda fall av s.k. kapning, där en arbetsgivares uppgifter denne ovetande använts för att formulera ett arbetserbjudande. Möjligheten att lyckas med det har de senaste åren beskurits, se avsnitt 7.2.

R I K S R E V I S I O N E N

75

84

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

5.3.3 Vilka arbetsgivare kan vi undersöka?

När vi undersöker vilka arbetsgivare som betalar under försörjningskravet eller inte alls urskiljer vi arbetsgivare som finns på tillstånd som gäller i över 11 månader. Därför ingår inte arbetsgivare till säsongsarbetare, för vilka det finns en rimlig för- klaring till att inkomstuppgifter saknas. Vi har dessutom tagit bort arbetsgivare som ingår i internationella koncerner, både svenska och utländska, eftersom det i dessa fall finns skäl att anta att frånvaro av inkomstuppgift ofta beror på att lönen betalas i ett annat land.132

Liksom tidigare är vi hänvisade till att undersöka de arbetsgivare för vilka organisat- ionsnummer finns registrerat. Ekonomiuppgifter finns bara om företag. Vi använ- der Jobbregistret för att koppla arbetstagarens löneinkomster till rätt företag och företagspopulationen i databasen LISA för uppgifter om företagets ekonomi.133 Eftersom vi vill undersöka de löneinkomster som betalas i olika branscher ingår bara sådana observationer där bransch kan bestämmas och där minst en arbetsta- gare har ett personnummer som finns med i LISA-registret.134

5.3.4 Hur vanligt är det att arbetsgivare betalar lön under försörj- ningskravet eller rekryterar arbetstagare som inte kommer i ar- bete?

Andelen av de undersökta arbetsgivarna som betalade sina anställda arbetskraftsin- vandrare under försörjningskravet, eller som av någon anledning inte alls varit ar- betsgivare till den arbetskraftsinvandrare vars tillstånd man sponsrat, har minskat efter de första åren, framför allt mellan 2012 och 2013. År 2013 utgjorde de arbets- givare som i samtliga fall (kan vara ett enda) betalade under försörjningskravet eller inte alls ungefär 20 procent (se tabell 8 beräkning a).135 De allra flesta av dessa arbetsgivare anställde bara en arbetskraftsinvandrare, vilket gör att det i mycket få fall kan ses som tecken på ett systematiskt missbruk på arbetsgivarnivå.

132 Det är inte uteslutet att det kan finnas arbetsgivare som betalar för lite även i denna kategori, men vi bedömer det svårt att mäta rättvisande.

133 Företagen i databasen LISA består av de företag som har minst en sysselsatt respektive år. Företagsekonomiska nyckeltal (nettoomsättning, rörelseresultat m.m.) finns endast för aktiva icke-finansiella företag som bedriver näringsverksamhet i Sverige.

134 Troligtvis kan det finnas en viss underrepresentation av mikroföretag, då dessa företag i lägre utsträckning återfinns i LISA:s företagsregister det år som beslut på ansökan till Migrationsverket togs. Bland dem utan organisationsnummer kan det även finnas fler som bara fått avslag. Gruppen arbetsgivare som anställer arbetstagare som inte ansöker om personnummer kommer att represen- teras av färre ärenden, men också av färre arbetsgivare i den utsträckning det finns arbetsgivare som enbart rekryterar personer utan personnummer. Finns det fortfarande arbetsgivare som använder sig av rena luftupplägg, utan att det finns ett riktigt registrerat företag bakom, skulle de i så fall inte komma med i analysen. Med nuvarande kontrollsystem bedömer vi att det är ett mindre problem.

135 De som betalat någon arbetskraftsinvandrare under försörjningskravet eller inte alls utgjorde 30 procent.

76 R I K S R E V I S I O N E N

85

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Det är överhuvudtaget ovanligt med arbetsgivare som anställt två eller fler arbets- kraftsinvandrare under en tvåårsperiod. I denna mindre grupp utgjorde de som 2013 betalade alla sina arbetskraftsinvandrare för lite eller inte alls ca 7 procent, jämfört med knappt 9 procent året innan (se tabell 8, beräkning c). Knappt 4 procent av den ytterst begränsade skara arbetsgivare som hade minst två arbetskraftsinvand- rare både 2012 och 2013, betalade för lite eller inte något alls till samtliga arbets- kraftsinvandrare (se tabell 8, beräkning d).136 Mer systematiskt missbruk av syste- met på arbetsgivarnivå är alltså ovanligt, men förekom i ett fåtal fall fortfarande efter införandet av den särskilda branschkontrollen 2012.

Tabell 8 Andel företag som betalade för lite eller inget alls till samtliga arbetskraftsinvandrare (AKI) respektive år fördelat på antal arbetskraftsinvandrare per företag

Andel företag där villkoren inte uppfylls för någon AKI

Antal AKI hos företaget under respektive		2009	2010	2011	2012	2013
kalenderår
(a)	1 eller fler	32 %	31 %	28%	25 %	20 %
(b)	2 eller fler	12 %	22 %	15 %	14 %	8 %
Andel företag där villkoren inte uppfylls för någon AKI två år på rad
Antal AKI hos företaget under respektive		-	2010	2011	2012	2013
kalenderår
(c)	1 eller fler, för andra året på rad	-	17 %	14 %	9 %	7 %
(d)	2 eller fler, för andra året på rad	-	8 %	2 %	4 %	4 %

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/LISA samt egna bearbetningar.

Anm.: Tabellen har beräknats för tillståndstider som överstiger 11 av 12 kalendermånader under respektive år och exkluderar arbetsgivare som ingår i internationella koncerner, både svenska och utländska. Beräkningarna b ,c och d har en betydligt mindre nämnare än beräkning a. För år 2013 var nämnaren i b, c och d ca 26, 44 respektive 9 procent av nämnaren i beräkning a.

5.3.5 Vilka arbetsgivare betalar under 13 000 kronor per månad eller rekryterar arbetstagare som inte kommer i registrerat arbete?

Jämför vi branschsammansättningen mellan å ena sidan dem som betalat under försörjningskravet till hälften eller fler av de arbetskraftsinvandrare de rekryterat, och å andra sidan en grupp med arbetsgivare som betalat löner över försörjningskravet till mer än hälften av de arbetskraftsinvandrare de rekryterat, syns följande:

136 Våra data fångar inte in fall där samma personer leder flera bolag som använder arbetskraftsinvand- rare, vilket enligt våra intervjuer och observationer på Migrationsverket förekommer.

R I K S R E V I S I O N E N

77

86

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

De branscher som har högst andel arbetsgivare som betalade löner under försörj- ningskravet till arbetskraftsinvandrare mellan 2009 och 2013 är branscherna Per- sonliga och kulturella tjänster (inkluderar skönhetsvård), Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster (inkluderar städ), Hotell- och restaurang och Bygg- verksamhet. Mest sällsynt är det i Offentlig förvaltning, Tillverkningsindustrin samt

Energi- och miljöbranschen. Även i IT-branschen, inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik, i utbildningssektorn samt inom finans, försäkring och fastigheter är det ovanligare att betala löner under försörjningskravet eller att erbjuda ett arbete utan att arbetet sedan kommit till stånd fast tillstånd beviljats.

En jämförelse mellan de två grupperna visar också att de arbetsgivare som till över- vägande del betalat lön över försörjningskravet hade en högre årlig mediantillväxt- takt– 8 procent jämfört med 4 procent under perioden 2009–2013. Medianrörelse- resultat per anställd låg under motsvarande period på ungefär samma nivå. Det finns också en betydande storleksskillnad mellan grupperna vad gäller antalet an- ställda. De arbetsgivare i vårt material som vid åtminstone hälften av anställnings- tillfällena betalade för låg lön hade i genomsnitt ca 15 procent av personalstorleken jämfört med de arbetsgivare som betalade löner över försörjningskravet.

Ett mycket litet antal kunde enligt undersökningen ovan sägas använda systemet för systematiskt och konsekvent missbruk, antingen i form av löner under försörj- ningskravet eller i form av tillstånd som inte leder till anställningar.137 Tillsammans utgör arbetsgivare inom Hotell- och restaurang (40 procent) och Uthyrning, fastighets- service, resetjänster och andra stödtjänster (16 procent) mer än hälften av de som beta- lat ut löner under försörjningskravet eller inte alls betalat samtliga arbetskraftsin- vandrare under två eller flera år. Ytterligare 30 procent finns i fyra branscher: Bygg, Handel, Personliga tjänster och Transport. Alla är branscher som Migrationsverket kontrollerar särskilt sedan 2012.

5.4 Sammanfattning

Av de folkbokförda arbetstagarna är det över 90 procent som har ett registrerat lönearbete. Av de resterande 9 procenten är 3 procentenheter anställda inom en koncern – framför allt i IT-yrken och civilingenjörer – och kan antas få sin lön i utlandet eller ha åkt hem i förtid. Fyra procentenheter är arbetstagare som inte arbetat alls utan bytt spår till asyl. Det tyder på att deras tillstånd grundats på sken- erbjudanden. Varför resterande två procentenheter saknar inkomst är oklart. Grup- pen utan registrerad lön har minskat marginellt över tid.

Den tredjedel arbetskraftsinvandrade arbetstagare som inte folkbokför sig, oftast för att de stannar för kort tid i landet för att få folkbokföra sig, är det svårare att följa

137 De arbetsgivare med 2 eller fler AKI som under två eller fler år betalat för lite till, alternativt inte varit arbetsgivare till, samtliga arbetstagare som beviljats arbetstillstånd för att arbeta hos denne.

78 R I K S R E V I S I O N E N

87

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

upp. Vi kan dock konstatera att nästan 80 procent av ärendena kan kopplas till kon- cerner och eller arbetsgivare i utlandet: arbetsgivare som kan utstationera arbets- kraft för avgränsade uppdrag. Utöver denna grupp tillkommer 7 procent ärenden som rör yrken av renodlad säsongskaraktär i trädgård och skog: två grupper som vi förväntar oss att finna bland de icke folkbokförda, utifrån den bild som tecknas av arbetskraftsinvandringen. Mellan 5 och 10 procent av fallen gäller dock ärenden i yrkesgrupper med mellanhöga- eller låga kvalifikationskrav, där det inte är självklart varför de nyrekryteras från tredje land av svenska arbetsgivare på tillstånd som gäl- ler i under ett år eller varför de inte skulle folkbokföra sig när de har längre tillstånd. I den här gruppen, eller i den grupp som folkbokfört sig utan att sedan ha en regi- strerad inkomst, finns sannolikt personer som sökt men inte fått asyl och vars till- stånd inte grundas på ett seriöst menat arbetserbjudande.

Ungefär 10 procent av dem som hade lön 2014 uppfyllde inte kriteriet om att ha en månadslön på minst 13 000 kronor. Denna grupp har mer än halverats sedan 2009. I vissa yrkesgrupper är dock problemen fortfarande avsevärda: bland skönhetsvår- dare, städare, slaktare, bagare, personal i butik och kassa, köksbiträden och tid- ningsutdelare har lönen understigit försörjningskravet för mer än 20 procent av arbetskraftsinvandrarna i yrket, också efter det att den särskilda branschkontrollen infördes i januari 2012.

År 2013 var det ca 20 procent av de undersökta arbetsgivarna som betalade samtliga arbetskraftsinvandrare under försörjningskravet eller som inte alls varit arbetsgi- vare till en arbetskraftsinvandrare som beviljats tillstånd för arbete hos arbetsgiva- ren. Till övervägande del rör det sig om enstaka fall – mer generellt är de flesta arbetsgivare som använt systemet sådana som gjort det för att anställa en arbetsgi- vare en gång. Att arbetsgivare kan kopplas till mer är ett fall av lön under försörj- ningskravet eller till mer än en arbetstagare som inte kommit i registrerat arbete, är mer sällsynt. I ett fåtal fall kan vi i materialet se att arbetskraftsinvandringssystemet har missbrukats mer systematiskt av arbetsgivare, även efter kontrollskärpningen i januari 2012.

R I K S R E V I S I O N E N

79

88

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

6 Goda förutsättningar för rekrytering?

6.1 Kapitlets syfte och innehåll

I kapitel 6 och 7 behandlar vi tillståndsprövningen och kontrollen hos Migrations- verket. I detta kapitel granskas hur arbetskraftsinvandringssystemet fungerar för arbetsgivarna framför allt med avseende på handläggningstider, men också förut- sebarhet och likabehandling.

Problematiken med långa handläggningstider för arbetstillståndsärenden har upp- märksammats på flera håll (Svenskt Näringsliv 2012 och 2015, Almega 2014, Kom- merskollegium 2015a, Stockholms handelskammare 2014). JO påtalade i sin granskning av handläggningstiderna i arbetstillståndsärenden under 2011–2013 att tillståndsprövningen innebär avsevärd påverkan på enskilda, och att det därför är av stor vikt att ärenden avgörs inom rimlig tid (JO 2014a). Regeringen har i reglerings- brev under ett flertal år uppmanat Migrationsverket att vidta åtgärder för att förkorta och minska variationerna i handläggningstiderna.138

Långa handläggningstider kan innebära att rekryteringar inte blir av. Långa vänte- tider är inte bara ett problem vid den initiala ansökan. Om en förlängningsansök- ning lämnats in i tid har arbetstagaren till dess att ansökan avgjorts rätt att vistas och arbeta i Sverige även om den första tillståndstiden löpt ut.139 Men utan nya gil- tiga handlingar kan det vara svårt för arbetstagaren att lämna landet, både privat och i tjänsten, eftersom återresan från många länder kräver giltigt UT-kort eller visering (Kommerskollegium 2015c, Stockholms handelskammare 2014, Svenskt Näringsliv 2016b).

Ansökningsproceduren behöver dessutom vara begriplig för såväl arbetsgivare som ansökande arbetstagare. Utslaget ska vara förutsebart och bedömning ska ske uti- från samma utgångspunkter, dvs. lika fall ska behandlas lika, i enlighet med rege- ringsformens krav.140

En fungerande tillståndsprocess räcker dock inte för att rekryteringar från tredje land ska framstå som en lösning när det uppstår en vakans och rätt kompetens inte finns på närmare håll. Arbetsgivaren måste allra först hitta potentiell arbetskraft i tredje land. Detta steg i rekryteringsprocessen ligger i dagsläget i hög grad utanför arbetskraftsinvandringssystemet men vissa främjande inslag finns. Denna del av systemet berörs kortfattat i slutet av kapitlet.

138 Se t.ex. regleringsbrev för budgetåren 2013–2015 avseende Migrationsverket.

139 5 kap. 2 § 6 p. UtlF (2006:97).

140 1 kap. 9 § RF (1974:152).

80 R I K S R E V I S I O N E N

89

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

6.2 Handläggningstidernas utveckling

De första åren efter reformen 2008, liksom åren närmast före reformen, avgjordes ca 90 procent av ärendena inom tre månader (Migrationsverket 2007 och 2010). År 2016 tom. november hade 67 procent av förstagångstillstånden hanterats inom 3 månader, och bara 36 procent av förlängningsärendena (Migrationsverket 2016d). Den genomsnittliga handläggningstiden141 för arbetstillståndsärenden år 2015 upp- gick den till 140 dagar (nästan fyra månader) vilket är mer än en fyrdubbling jämfört med år 2009. Variationen har också blivit större. I ena änden finns det många sö- kande som får beslut på sin ansökan inom några dagar samtidigt som det i andra änden finns sökande som får vänta på sitt beslut väldigt länge, ibland uppemot två år.142 Det är framför allt handläggningstiderna för ärenden där avslag meddelats som blivit betydligt längre (se diagram 12).

Diagram 12 Utveckling av handläggningstider (antal kalenderdagar) 2009–2015, arbetstill- stånd (inkl. bärplockare)

Antal kalenderdagar
350
300
250
200
150
100
50
0
2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Mediantid, beviljade			Mediantid, avslag
Genomsnitt, beviljade			Genomsnitt, avslag
Källa: Migrationsverkets ärendedatabas(2016).

141 Med handläggningstid avses den tid det tar från att ansökan om arbetstillstånd har registrerats på Migrationsverket till dess att ett beslut om ärendet har fattats. Till det kommer tiden för produktion av UT-kort, ca 2–3 veckor. I de allt färre fall ansökan inkommer på papper tillkommer också några dagar för inskanning av ansökan i det elektroniska handläggningssystemet.

142 De uppgifter om handläggningstider Riksrevisionen räknat fram med Migrationsverkets ärendedata- bas som grund är något längre än de uppgifter Migrationsverket själv räknar fram. Det beror på att mindre kategorier av ärenden med extrema handläggningstider behandlats på olika sätt. Det beror också på att Migrationsverket men inte Riksrevisionen räknar ansökningar om permanent uppehålls- tillstånd till ”förlängningar”.

R I K S R E V I S I O N E N

81

90

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

En förklaring som Migrationsverket anger till utvecklingen av handläggningsti- derna är ändrade kontrollrutiner. En annan förklaring till de stigande handlägg- ningstiderna från och med 2010–2011 är att de mer tidkrävande förlängningsans- ökningarna från de första sökandena då började komma (Migrationsverket 2012). I förlängningsärenden ska inte bara erbjudandet granskas utan även om lönevillkor och andra villkor varit uppfyllda under föregående tillståndsperiod.143 Ärendebalan- sen började stiga vid denna tid, dvs. det var fler ärenden som kom in än som avgjor- des. Migrationsverket brukar också lyfta fram att flera av de allra äldsta ärendena är mycket komplicerade, och därför tar lång tid, vilket påverkar de genomsnittliga handläggningstiderna (Migrationsverket 2015a). För att fånga in utvecklingen av den stora stocken av ärenden, denna grupp förutan, använder vi nedan i huvudsak medianhandläggningstider.

Kontrollen har utvecklats succesivt. År 2011 införde Migrationsverket särskilda krav på bärbranschen, som bl.a. innebar att företagen måste kunna visa att det fanns medel att betala bärplockarna med, även om bärskörden skulle slå fel (se även Call- leman och Herzfeld Olsson 2015, Hedberg 2015). Den 16 januari 2012 infördes skärpta regler för ytterligare ett antal branscher: hotell- och restaurang, städ, bygg m.fl.144 Kontroller hade gjorts tidigare, men de utökade och mer systematiska ruti- nerna har inneburit att ärenden i dessa branscher nu alltid ska granskas mer ingå- ende, och att arbetsgivaren alltid ska bifoga dokumentation för att styrka betalnings- förmåga m.m. Varje nytt krav på företagen innebär samtidigt en risk för den som ska lämna uppgifterna gör misstag. Har rätt dokument inte lämnats in måste de krävas in. Migrationsverkets problem med ofullständiga ansökningar har varit be- tydande, vilket har påverkat handläggningstiden (Migrationsverket 2014b och 2015b).

Att handläggningstiden ökade ett par år efter reformen medförde ett ökat behov av att särskilja olika ärendekategorier med olika utredningsbehov. Den 1 oktober 2012 sjösatte Migrationsverket ett certifieringssystem som gav vissa arbetsgivare (oftast stora företag med många ansökningar) en garanterat snabb handläggning mot att det certifierade företaget, som åtar sig hantera arbetstagarens ansökan, kunde ga- rantera att den är korrekt ifylld, att arbetserbjudandet innehåller all nödvändig in- formation och att alla nödvändiga dokument finns med.145

143 Det är svårare än att granska om ett erbjudande uppfyller villkoren. Efter Migrationsöverdomstolens dom gäller att villkoren ska ha varit uppfyllda under alla månader föregående tillståndsperioder. För- längningsansökan ska innehålla dokument som visar att lön och försäkringar har varit uppfyllda varje månad som utlänningen haft tillstånd för arbete i Sverige.

144 Städ (SNI 81290, 81210), Hotell och restaurang (SNI 55101, 56), Bygg (SNI 41200, 421, 42990, 43), Handel (SNI 471-478), Jord- och skogsbruk (SNI 0113, 012, 02102), Bilverkstad (SNI 452), Service (SNI 9602, 9604), Bemanning (SNI 782), se Migrationsverket VCI 7/2011. ”Särskilda utrednings- och beviskrav rörande vissa branscher samt nystartade verksamheter”.

145 Migrationsverket VCI 3/2012. Ett fackligt yttrande är dock inte obligatoriskt, eftersom arbetsgivaren eller ombudet inte kan styra över om facket väljer att yttra sig.

82 R I K S R E V I S I O N E N

91

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Resultatet blev en diversifiering i tre ärendegrupper: de i särskilt kontrollerade branscher, de certifierade och en ”restpost” av ”vanliga” ärenden. Bland dessa ”van- liga” ärenden finns ansökningar från branscher som Migrationsverkets handläg- gare bedömer skulle kunde vara eventuella nya kontrollbranscher, och därför lägger betydande utredningsinsatser på. Där finns också ärenden kopplade till arbetsgivare i branscher som uppfattas som mer problemfria, men där arbetsgivaren anställer för få arbetskraftsinvandrare på ett år för att själv bli certifierad och inte vill köpa rekryteringstjänster av certifierade ombud. Migrationsverket särskiljer även f.d. stu- denter, f.d. asylsökande och personer som beviljats visum för att besöka sin ev. arbetsgivare i Sverige, och de handläggs av särskilda handläggare på vissa enheter.

6.2.1 Olika handläggningstider i olika ärendekategorier

Handläggningstiderna varierar mellan olika yrkesgrupper, och har utvecklats olika efter kontrollskärpningen i januari 2012.146 Medianhandläggningstiden har blivit längre både vid beviljanden och avslag i de yrkesgrupper som typiskt sett hör hemma i de s.k. kontrollbranscherna, med undantag för snickare, som ofta finns i byggbranschen. Flera andra yrkesgrupper har vunnit på diversifieringen. Hand- läggningen går betydligt snabbare för flertalet vid beviljning i yrkesgrupperna civilingenjör, ingenjör och tekniker samt för IT-yrken. Mediantiden för beviljanden i IT-ärenden efter kontrollskärpningen är anmärkningsvärda två dagar. Även avslag går snabbare för civilingenjörer, ingenjörer och tekniker efter 2011. Den ökade vän- tetiden som följer av ökad kontroll har alltså, genom att den kombinerats med ökad diversifiering i handläggningen, i huvudsak belastat handläggningstiderna för ar- betstagare och arbetsgivare i kontrollbranscher. Det betyder också att hälften av de städare som fått tillstånd efter 2012 – alltså ärenden där villkoren bedömts vara upp- fyllda utifrån ingivet material – väntat uppemot fem månader eller mer på ett posi- tivt beslut (se bilaga 1, tabell 16). Generellt sett är handläggningstiderna betydligt längre för förlängningsansökningar än för förstagångsansökningar. År 2015 upp- gick medianhandläggningstiden till 92 dagar för alla avgjorda förlängningsärenden och 38 dagar för alla avgjorda förstagångsärenden (se bilaga 2, tabell 20).

Särskiljer vi handläggningstiderna på förstagångs- respektive förlängningsärenden i och utanför de s.k. kontrollbranscherna ser vi att ökade handläggningstider fram- för allt drabbar förlängningsärenden i kontrollbranscher. När den särskilda kontrol- len infördes bröts trenden med stigande handläggningstider i arbetstillståndsären- den utanför certifieringssystemet. Samtidigt ökade medianhandläggningstiden för

146 Såsom kontrollskärpningen beskrivs av Migrationsverket skedde inte självklart någon dramatisk bryt- punkt i ärendehanteringen före och efter detta datum. Även innan ansökningsprocessen ändrades fanns ett ökat fokus på kontroll. Datumet då den särskilda kontrollen i vissa branscher infördes, och utökad dokumentation därför började krävas från arbetsgivare i dessa branscher, utgör ändå den rimligaste gränsen när vi ska försöka jämföra handläggningstider före och efter kontrollskärpningen.

R I K S R E V I S I O N E N

83

92

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

beviljade förlängningstillstånd i de särskilt kontrollerade branscherna med 182 da- gar mellan 2012 och 2015. Motsvarande ökning för beviljade förstagångstillstånd inom kontrollbranscher var bara 6 dagar (se diagram 13). Att ökningen framförallt sker i förlängningsärenden speglar också en prioritering från Migrationsverkets sida, då arbetsgivarnas behov av snabb hantering av förstagångstillstånd anses vara större (Migrationsverket 2015b).

Under 2015 ökade handläggningstiderna för i stort sett för alla ärendekategorier, och blev långa också för ärenden utanför kontrollbranscherna. Framför allt skedde en ökning under hösten. I december 2015 tog det över en månad efter det att ett ”vanligt” arbetstillståndsärende registrerats hos Migrationsverket tills det överhu- vudtaget kunde öppnas av en handläggare. De ärenden där en komplettering efter- frågats i ett tidigare skede, och som väntade på att börja handläggas på nytt, var vid samma tidpunkt minst ett år gamla (observation och intervju Migrationsverket 2015-11-27).

Enligt Migrationsverket (Migrationsverket, 2015b) beror de fortsatt ökade hand- läggningstiderna under det senaste året till stor del på den avbetning av äldre ären- den som skett.147 Den 1 januari 2015 var 3838 arbetstillståndsärenden öppna (första- gångstillstånd), och 42 procent av dem hade inkommit före 1 maj 2014.148 Bland de äldsta öppna ärendena finns, enligt uppgifter i årsredovisningen, även förlängning- sansökningar där den sökande finns i landet och riskerar utvisning (Migrationsver- ket, 2015b s. 73).149 Även de stora asylströmmarna under hösten sägs ha påverkat hanteringen av arbetsmarknadsärenden.

I den mån prioritering av de äldsta ärendena och utlåning av personal förklarar ök- ningen kan handläggningstiderna tänkas sjunka till 2014 års nivåer igen. Men det har också funnits starkare signaler från regering och Migrationsverkets ledning att kontroll ska prioriteras, medan handläggningstider tidigare år haft högsta prioritet, vilket också kan ha påverkat utvecklingen (regleringsbrev 2012–2016, intervjuer Mi- grationsverket 2015-11-27). För kategorier som brukar beskrivas som mer utred- ningskrävande, förlängning i branscher med särskild kontroll och förlängning för

147 De olika enheterna har särskilda arkivteam, eller avsätter vissa dagar till arbete med äldre ärenden.

148 Många av dessa hörde till kategorin ”kontrollbranscher” (1035 stycken) men även 600 ”vanliga” ärenden ingår. Den genomsnittliga liggtiden för öppna ärenden vid samma tid var 230 dagar, alltså uppemot åtta månader (Migrationsverket 2015b). Att 320 stycken ansökningar från f.d. asylsökande med lagakraftvunnet utvisningsbeslut var öppna vid årets slut, fastän den sammanlagda inström- ningen på ett år i jämförelse är låg (620) antyder att väntetiderna åtminstone för vissa av dessa ären- den var betydande (Migrationsverket 2014a och b s. 116).

149 Som följd av prioriteringen av de äldsta ärendena hade, enligt verkets egna uppgifter, de öppna äldre arbetsmarknadsärendena (äldre än åtta månader) i slutet av året minskat med i storleksordningen 15–20 procentenheter, samtidigt som det totala antalet öppna arbetsmarknadsärenden ökat (Migrat- ionsverket, 2015b s. 71). Uppgifterna om minskningen av de allra äldsta öppna ärendena inkluderar även s.k. övriga arbetsmarknadsärenden, dvs. även egna företagare, gästforskare, internationellt ut- byte m.m. samt anhöriga till dessa kategorier.

84 R I K S R E V I S I O N E N

93

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

f.d. asylsökande, började handläggningstiderna stiga redan 2014 (för kontrollbran- scher: se diagram 13).

Diagram 13 Utveckling av handläggningstider (median) 2009–2015 för olika ärendekategorier, beviljanden

Antal kalenderdagar

400
350
300
250
200
150
100
50
0
2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015

AT förstagång	Cert förstagång	Kontrollbr förstagång
AT förläng	Cert förläng	Kontrollbr förläng

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016).

6.3 Certifieringssystemet

Certifieringssystemet som prövades i liten skala innan det infördes 1 oktober 2012 har varit Migrationsverkets sätt att lösa en situation där tillståndsprövningar från för Migrationsverket kända arbetsgivare med mycket litet utredningsbehov, som skulle kunna avklaras med en enstaka snabb arbetsinsats, fick vänta väldigt länge på grund av tidigare inkomna ansökningar med kompletterings- och utredningsbe- hov (Migrationsverket 2014b, intervju Migrationsverket 2015-03-20). Direktcertifie- rade arbetsgivare, med nödvändighet stora eftersom det krävdes en volym på minst 25 tillståndsansökningar per år för att bli certifierad,150 fick alltså en egen kö, och därmed kortare och inte minst garanterade handläggningstider. Vid sidan av de ar- betsgivare som själva hade många ärenden gavs denna möjlighet också till företag som inte kom upp i denna volym: de kunde ansöka genom ett direktcertifierat om- bud. Ombuden är oftast s.k. re-locationföretag151 som säljer sina tjänster till andra

150 I början var kravet på minst 50 ansökningar men gränsen justerades ner i början av 2013 (Migrat- ionsverkets årsredovisning 2012).

151 Företag som bistår andra arbetsgivare med regeltolkning, tillståndshantering, bostadsfrågor m.m. i samband med rekryteringar och förflyttningar över landgränser.

R I K S R E V I S I O N E N

85

94

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

arbetsgivare, och därför har tillräckligt många ansökningar för att kvalificera sig till certifiering. År 2015 fanns det runt 25 direktcertifierade organisationer, inklusive certifierade ombud, och flera hundra undercertifierade arbetsgivare kopplade till de certifierade ombuden (Migrationsverket 2015 e-postkommunikation). Att en kort handläggningstid kan utlovas bygger på att ansökan är komplett. Prövningen är fort- farande individuell och utgår från samma krav som andra ärenden.

6.3.1 Rapporterade problem med certifieringssystemet

Det pågår en översyn om certifieringssystemet behövs, eller om det behöver omfor- mas. Sedan den 1 december 2014 kan inga nya arbetsgivare ansöka om att få bli certifierade. Migrationsverkets argument har varit att systemet spelat ut sin roll ef- tersom en komplett ansökan utanför certifieringssystemet, i och med den nya elektroniska ansökningsprocessen, går lika fort som ett ärende i certifieringssyste- met.152 Flera aktörer upplever dock certifieringen som ett bra stöd för företag som anställer många arbetskraftsinvandrare och har behov av en snabb tillståndsprocess (Kommerskollegium 2015a s. 5, intervju med Almega 2015-06-08, intervju med Tek- nikföretagen 2015-05-04).

Andra är kritiska och ser certifieringssystemet som ett sätt för vissa företag att ”smita förbi kön” eftersom det finns en garanterad handläggningstid inom certifie- ringssystemet. De stora arbetsgivarna, som har många egna ansökningar, kan göra det utan att betala för det, medan de små måste betala för den möjligheten.153 Det uppges kosta mellan 2000 och 25 000 kronor att anlita ett certifierat ombud. Det har också framhållits att certifierade ombud inte accepterar alla företag som kunder, av omsorg om sin certifiering (Kommerskollegium 2015a).154 Det kan drabba seriösa arbetsgivare från branscher där det finns problem med oseriösa företag. Även JO uppmärksammade i december 2014 certifieringen, utifrån en oro att certifierade ärenden prioriteras framför andra likvärdiga ärenden, dvs. sådana där ansökan är komplett. JO drog då slutsatsen att även om skillnaden i handläggningstid mellan ärenden som är kopplade till certifierade företag och andra liknande ärenden relativt sett var stor, var handläggningstiden i båda grupperna mycket kort i antal dagar, varför det inte fanns anledning att rikta kritik mot systemet på den grunden (JO 2014a).155 Sedan JO granskade frågan har väntetiderna i tillståndsprövningen ökat.

152 Intervju med Migrationsverket 2015-03-20.

153 Intervju med Sveriges Ingenjörer 2015-05-04, intervju med Almega 2015-06-08.

154 Den arbetsgivare som vid mer än enstaka tillfällen levererar ansökningar som inte uppfyller villkoren mister sin certifiering, Migrationsverket VCI 3/2012 s. 3. Det finns dock ingen formell spärr som hindrar företag i kontrollbranscher från att använda certifieringssystemet.

155 JO betonade dock att handläggningen av vissa grupper av ansökningar inte får prioriteras på bekost- nad av handläggningstiden för andra grupper, om det inte kan motiveras med objektivt godtagbara skäl (JO 2014a).

86 R I K S R E V I S I O N E N

95

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen har därför undersökt skillnaden i handläggningstid för yrkesgrup- per inom IT/data mellan ansökningar som är kopplade till certifierade företag och företag som inte är det.

6.3.2 Skillnader i handläggningstider i och utanför certifieringssystemet

Att det finns olika handläggningsprocesser för olika ärendetyper, och därmed olika ”köer”, behöver inte vara ett problem i sig. Skillnaderna i handläggningstider mel- lan dessa köer bör dock kunna hänföras till tidsåtgången för de olika moment som krävs för att handlägga ärendena. Det är rimligt att det tar längre tid för en ofull- ständig ansökan i en typ av ärende där myndigheten beslutat att det krävs mer kon- troll, än för en fullständig ansökan utanför kontrollbranscherna. Viss skillnad mel- lan liknande ärenden i och utanför certifieringssystemet kan också vara acceptabel med hänvisning till att det krävs ett ytterligare handläggningsmoment när verket ska kontrollera att ansökningen är fullständig och bestämma i vilket ”spår” den ska handläggas (jfr. JO 2014a om skillnader i handläggningstider mellan webbansök- ningar och pappersansökningar).

Vi ser inte i vårt material om ärenden är kompletta eller ej. Men genom att vi jämför IT-ärenden med avseende på medianhandläggningstid, dvs. den tidsgräns inom vil- ken hälften av ärendena klaras av, kommer den mer tidskrävande hälften av ären- dena – som tar lång tid på grund av kompletteringar och utredningar – i liten grad påverka jämförelsen. Att vi enbart tittar på beviljade ansökningar innebär också att många fall med svåra utredningslägen sorteras bort.

Vi noterar att medianhandläggningstiden för förstagångsärenden både inom och utanför certifieringssystemet under 2012 och 2013 följdes åt på en mycket låg nivå, medan skillnaderna i antal dagar ökade under påföljande år (se diagram 14). År 2013 var skillnaden i väntetid (median) 10 dagar mellan ett icke-certifierat för- längningsärende och ett certifierat. År 2015 hade skillnaden växt till 25 dagar – näs- tan fyra veckor – utan att det finns skäl att tro att det är själva handläggningen som tar allt längre tid i grupp. Även om väntetiden för ansökningar kopplade till certifi- erade arbetsgivare och ombud också ökade 2015 finns en risk att andra grupper får ”betala” i väntetid för att certifierade arbetsgivare ska kunna hanteras snabbt, ef- tersom certifieringen innebär att Migrationsverket utlovat en handläggning inom 5 dagar vid kompletta ansökningar.156 Under hösten 2015 kunde inte Migrationsver- ket hålla den utfästelsen, men handläggningstiderna för ärenden från certifierade företag var fortfarande korta (intervju Migrationsverket 2015-10-02).

156 Migrationsverket VCI 3/2012.

R I K S R E V I S I O N E N

87

96

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Diagram 14 Handläggningstider (median) för beviljade ansökningar för IT-specialister, upp- delad på förstagångs- och förlängningsansökningar och ärendekategorier (om ansökan läm- nats in via certifieringssystemet eller via ordinarie systemet)

Antal kalenderdagar

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Arbetstagare, förstagång			Certifierade, förstagång

Cerrtifierade, förläng

Arbetstagare, förläng

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas(2016), egna bearbetningar

6.3.3 Användning av ombud, i och utanför certifieringssystemet

Att det finns certifierade ombud innebär en möjlighet för arbetsgivare som inte själva rekryterar tillräckligt många från tredje land för att själva kunna certifieras att både få praktisk hjälp med ansökningen och ta del av den tidsgaranti som certifie- ringssystemet erbjuder. Användandet av ombud har ökat mycket under senare år (se bilaga 2, tabell 21). Under 2015 var ett certifierat ombud inblandat i 18 procent av alla arbetstillståndsärenden.

I många ärenden, framför allt i kontrollbranscher, används dock ombud som inte är certifierade. Ett skäl för att använda icke-certifierade ombud kan vara att certifie- rade ombud inte åtar sig ärenden i alla branscher, eller att certifierade ombud upp- fattas som för dyra, men att arbetsgivare eller arbetstagare ändå har behov av hjälp med ansökningsproceduren.

En av poängerna för arbetsgivaren att anlita ett certifierat ombud är att en kort hand- läggningstid garanteras. År 2015 uppgick medianhandläggningstiden för alla bevil- jade arbetskraftsinvandringsärenden till 36 kalenderdagar, och motsvarande siffra för beviljade ärenden med ett inblandat ombud var 14 dagar. Men den kortare me- dianhandläggningstiden gäller bara för certifierat ombud. I en jämförelse av hand- läggningstiderna för ansökningar där det finns ett ocertifierat ombud och ansök- ningar där inget ombud är inblandat, är skillnaderna i handläggningstider små.

88 R I K S R E V I S I O N E N

97

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Ansökningar via certifierade ombud har lika hög beviljandegrad (runt 98 procent) som ansökningar kopplade till arbetsgivare som själva är certifierade. Däremot är beviljandegraden betydligt lägre för ansökningar med icke-certifierade ombud. Dessa har i många ärendekategorier till och med lägre beviljandegrad än ansök- ningar utan något ombud (se bilaga 2, tabell 22). För företag i kontrollbranscher verkar ombuden således inte fylla samma funktion som re-locationföretagen fyller för arbetsgivare utanför kontrollbranscherna: att genom att erbjuda kunskap om villkor och ansökningsregler säkerställa att ansökan behandlas snabbt och fyller kra- ven för beviljande.

6.4 Begriplig och förutsebar tillståndsprövning?

Ansökande arbetstagare och arbetsgivare behöver ett begripligt och användarvänligt ansökningssystem där det är lätt att ansöka på rätt sätt, och där information om regler, tillståndsprocessen och ärendehanteringen finns att tillgå.

Migrationsverket har arbetat med flera reformer för att förbättra kontakten med ar- betsgivare och arbetstagare under ansökningsproceduren. I början av 2015 slutförde Migrationsverket digitaliseringen av sin ärendehantering. Webb-ansökningssyste- met guidar ansökaren steg för steg genom processen och ska göra det svårt att göra fel. Sedan april 2015 är de flesta ansökningarna elektroniska (det fåtal som lämnas in i pappersform på utlandsmyndigheter skannas in för att kunna hanteras elektro- niskt).157 Andra underlättande åtgärder är Min Sida på Migrationsverkets webbplats, som infördes i december 2013, och den integrerade kundtjänsten, som infördes under 2015. På Min sida kan sökanden bl.a. följa sitt eget ärende, och den integrerade kundtjänsten innebär att när man ringer till Migrationsverket får man direkt prata med en handläggare som kan föra ärendet framåt och hålla ordning på alla kontak- ter som tagits (intervju med Migrationsverket 2015-03-20, Migrationsverkets årsre- dovisning 2013 s. 95).

Andelen kompletta ansökningar kan ses som ett mått på om ansökningssystemet är begripligt. Sådana uppgifter finns dock bara för elektroniska ansökningar. Elektroniska ansökningar är samtidigt utformade för att öka andelen kompletta an- sökningar. Problemen med ofullständiga ansökningar kan därför antas vara mindre där än bland pappersansökningar. Andelen kompletta elektroniska ansökningar fördubblades 2013–2015, från 32 procent till 64 procent (Migrationsverket 2015b s. 81, 2014 s. 117–118 och 2013 s. 91 och 94). Den utvecklingen tyder på att det blivit mycket lättare att göra rätt, samtidigt som ofullständiga ansökningar fortsätter att vara ett betydande problem.

157 Intervju med Migrationsverket 2015-10-02. År 2015 gällde dock bara 59 procent av de fattade beslu- ten elektroniska ansökningar eftersom det elektroniska ansökningssystemet inte var fullt utbyggt det första kvartalet och eftersom ett betydande antal beslut fattades i äldre ärenden där andelen pap- persansökningar var större(Migrationsverket 2015b s. 81).

R I K S R E V I S I O N E N

89

98

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Olika kontor och olika handläggare ska behandla lika ärenden lika, och lika ärenden ska behandlas lika vid olika tidpunkter, om regelverket och omständigheterna är detsamma. Det är en fråga om rättvisa men har också implikationer för ärendehan- teringens förutsebarhet. Här gör vi två iakttagelser.

För det första beskriver handläggare på Migrationsverket att det finns ett inte obe- tydligt utrymme för bedömningar i handläggningen där handläggaren kan vara mer och mindre grundlig. I vilken utsträckning utredning sker beror då på den enskilde handläggarens vilja, kompetens och möjlighet utifrån de tidsramar som ges. Er- farna handläggare ser tecken på att ett företags ekonomi och tidigare historik i ar- betskraftsinvandringssystemet kan behöva utredas mer grundligt, tecken som mindre erfarna handläggare inte alltid ser (intervjuer Migrationsverket 2015-11-27). Det är skillnader som även kan urskiljas i det 50-tal akter vi har undersökt. Sådana skillnader är inte bara problematiska för att de försämrar förutsebarheten i syste- met, utan också ur ett likabehandlingsperspektiv.

Vid sidan av sådana mycket person- och situationsbundna variationer i kontrollen framstår det, för det andra, som om det också finns en förändring mot höjda krav över åren.158 Även om kontrollen rent formellt har förändrats vid vissa tidpunkter – 2012 och 2014 – har kontrollen i praktiken utvecklats mer succesivt allteftersom Migrationsverket identifierat olika problem och anpassat sina rutiner efter dem. Rättspraxis har också fått återverkan på kontrollen.159 Migrationsverkets ledning har därutöver reagerat på politiska styrsignaler, där behovet av kortare handläggnings- tider och utökad kontroll har betonats olika över tid, vilket påverkat hur arbetet or- ganiserats. Tidvis har handläggarna upplevt att kontrollen inte får ta tid, för att handläggningstiderna ska hållas nere för nytillkomna ärenden (intervjuer Migrat- ionsverket 2015-11-27).160

6.5 Hitta arbetskraft i tredje land

För att arbetsgivare ska kunna lösa sin brist på arbetskraft genom rekrytering i tredje land behöver de kunna hitta arbetskraft i tredje land att rekrytera. Systemet är utformat för att arbetsgivare som identifierat en potentiellt intressant kandidat till ett arbete där bristen på yrkeskompetensen är stor, ska kunna träffa denne först, och sedan bestämma sig för att erbjuda ett arbete. Arbetssökande i dessa yrken kan

158 Skillnader märks t.ex. i bedömningen av permanenta uppehållstillstånd där tidigare bara försörj- ningskravet beaktades, samtidigt som sex månader utan lön kunde accepteras (Migrationsverket 2016b s. 54) medan det tillståndsgrundande erbjudandet nu ska ha uppnåtts alla månader (inter- vjuer Migrationsverket 2015-11-27 och Migrationsverkets remissvar på denna rapport 2016-12-02).

159 Domstolsavgöranden med konsekvenser för bedömningen är t.ex. Migrationsöverdomstolens dom MIG 2015:11, 2015:6 och 2016:10.

160 När vi i avsnitt undersöker hur sannolikheten att få avslag påverkas av olika faktorer som rör ansö- kan och karaktären på arbetsgivaren, så är den faktor som starkast påverkar sannolikheten för avslag ifall beslutet fattades före eller efter 2012, särskilt för vissa branscher (bilaga 2, tabell 26).

90 R I K S R E V I S I O N E N

99

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

därför resa in på visum, för att sedan ansöka om arbetstillstånd på plats i landet (5 kap. 18 § och 6 kap. 4 § utlänningslagen). Det finns dock inga givna marknads- platser dit den arbetsgivare kan vända sig som inte kan lösa sitt behov av arbetskraft i Sverige eller i närområdet (Arbetsförmedlingen 2012). Det är också få som använ- der möjligheten att först träffa en potentiell arbetstagare som rest in på visum. Un- der 100 arbetstagare om året får sitt tillstånd på detta sätt.161

Hittills har mycket få främjandeinsatser gjorts inom ramen för arbetskraftsinvand- ringssystemet. Många rapporter påpekar att Sverige är ett litet land som kan ha svårt att locka till sig efterfrågad arbetskraft i konkurrens med andra länder (se t.ex. Be- velander P m.fl. 2014 och Lifvendahl m.fl. (2014) , Svenskt Näringsliv 2012 och 2013). Det främjande arbete som förekommit har i stort sett begränsats till att Svenska institutet m.fl. fick i uppdrag att utveckla webbplatsen Working in Sweden. I användarundersökningar har relevanta annonser och matchningsverktyg efterfrå- gats (intervju Svenska institutet 2015-03-19).

Att så många som 70 procent av de arbetsgivare som använder systemet har ut- ländsk bakgrund, och att det är flera gånger vanligare med rekryteringar från tredje land i den gruppen än bland dem som saknar utländsk bakgrund (se avsnitt 4.5.7) tyder på att personliga nätverk i andra länder, eller mer generellt erfarenhet av in- ternationella kontakter, är mycket viktiga faktorer för förmågan att rekrytera. Före- tag med stort behov av utlandsrekryteringar, som saknar sådana kontaktvägar, får i stället bygga upp egna kontaktnät från grunden om de har resurser till det (intervju med företag 2015-06-11). Mindre företag måste hitta andra sätt.

6.6 Sammanfattning

Tillståndsprocessen ska vara förutsebar, begriplig och framför allt rimligt snabb. När systemet var nytt var handläggningstiderna också korta. Sedan dess har de mer tidskrävande förlängningsärendena tillkommit, kontrollen utökats – och handlägg- ningstiderna succesivt blivit längre. Problemen med långa handläggningstider för- värrades under senhösten 2015 och våren 2016 på grund av flyktingtillströmningen som drog resurser från arbetstillståndshanteringen. Men även innan dessa effekter slog igenom är vår bedömning att tillståndstiderna i vissa ärendekategorier varit ett problem.

Utöver maxtidangivelsen 4 månader för en fullständig ansökan där inga komplette- ringar behövs, finns inget uttalat mål för vad som är en rimlig handläggningstid. Men det är rimligt att tänka sig att ett ärende normalt ska hanteras på kortare tid än maxtiden, och snabbare än vad som var fallet när reformen genomfördes för att

161 Genomsnitt 2009–2015 (Migrationsverkets ärendedatabas 2016). Avslagsfrekvensen är hög i denna kategori: bara 58 procent av ansökningarna har beviljats.

R I K S R E V I S I O N E N

91

100

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

effektivisera systemet. Vi konstaterar att fem månader för ett positivt beslut till stä- dare (mediantid perioden 2012-2015), utöver den tid som produktionen av UT-kort m.m. tar, är en lång tid.162 I juli 2016, vilket vår registerstudie inte täcker, var beräk- nad tid för ett förstagångsbeslut i en kontrollbransch sex till nio månader enligt Migrationsverkets webbplats. År 2015 bedömde Migrationsverket självt att verket inte alltid levde upp till kravet på skyndsam handläggning (Migrationsverket 2015a s. 80). Problemen kan inte enbart härledas till omprioriteringar till följd av ett ökat antal flyktingar i systemet. Också i den mån flyktingtillströmningen är förklaringen behöver dess följdverkningar hanteras. ”Vanliga” ärenden där kompletteringar krävts och inkommit hade hösten 2015 legat ett år när handläggningen återupp- togs.163

Att skillnaden mellan olika ärendekategoriers handläggningstider blivit större än vad som är uppenbart motiverat av ärendenas karaktär gäller inte bara kontrollbran- scher jämfört med andra branscher. Exempelvis har vi sett ökande skillnader mellan IT-ärenden i och utanför certifieringssystemet.

Certifieringssystemet och särskiljandet av branscher med ett större kontrollbehov har inneburit att handläggningstiderna under flera år kunnat hållas nere för kate- gorier av arbetsgivare där erfarenheten visat att kontroll- och kompletteringsbeho- ven är relativt små, och handläggningen därför kräver färre aktiva timmar. Under hösten 2015 och våren 2016 ökade dock även handläggningstiderna för dessa ären- den. Arbetskraftsinvandringssystemet, såsom det ser ut idag, klarar i flera ärende- kategorier inte av att hantera tillståndsärenden på rimlig tid. De skillnader som finns mellan olika ärendekategorier är för stora. Tillståndsprocessen fungerar dåligt för alltför många enskilda arbetsgivare och deras arbetstagare.

Det finns dessutom indikationer på att regelverket inte alltid tillämpats lika, över tid och mellan handläggare. Att både regeringen och Migrationsverket utvecklat sin syn på vilken typ av kontroller som behövs kan visserligen vara befogat. Att Migrations- domstolens avgöranden succesivt påverkar kontrollprocessen är nödvändigt. Det är emellertid en utmaning för Migrationsverket att tydliggöra för arbetsgivare, arbets- tagare och ombud vad som krävs när ny lagpraxis tillkommer och nya överväganden görs. Om bedömningar och kontrollnivåer i likartade ärenden skiftar mellan olika handläggare är det olyckligt ur ett likvärdighetsperspektiv. Att det interna arbetet i Migrationsverket utformas med sikte på att minimera detta är viktigt. Vi återkom- mer till frågan i kapitel 7.

162 Jfr Sveriges ingenjörer 2013-02-11, som talar om en rimlig maxtid på 3 månader. Andra talar om att max 1 månad för ”enkla” och kompletta ärenden och max 2 månader för ärenden med större utred- ningsbehov vore rimligt (Svenskt Näringsliv 2015).

163 När komplettering krävs finns en standardfrist på 14 dagar för inkomna handlingar. Att skillnaderna mellan kompletta ärenden och ärenden där någon komplettering krävts blivit så stora kan bero på att det finns ett förordningskrav på handläggningstiden för kompletta ärenden, men inte för andra.

92 R I K S R E V I S I O N E N

101

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

7 Välfungerande kontroll på rimlig tid?

7.1 Kapitlets syfte och innehåll

Det här kapitlet handlar om hur Migrationsverkets kontroll av villkoren fungerar, och i viss mån om andra myndigheters bidrag till kontrollen av regelverket. Syftet är att granska vad som närmare bestämt fungerar och inte fungerar i kontrollen, och vad som närmare bestämt tar tid. På grundval av denna kunskap ska sedan möjligheten att både åtgärda problemen med långa handläggningstider och behovet av att bibehålla eller förbättra kontrollen, bedömas. Därför är det av särskilt intresse att undersöka om det finns enskilda moment som tar mycket tid utan att fungera särskilt bra, och om kontrollmoment inte fungerar bra på grund av hur kontroll- verktygen är utformade.

Eftersom vi inte kunnat mäta uppfyllandet av t.ex. lönevillkoret så kan vi inte un- dersöka kontrollen av just det villkoret i relation till hur det uppfyllts över tid. För samtliga kontrollmoment för vi dock en diskussion om vad kontrollen kan uppnå för direkta effekter, givet hur verktygen är utformade och givet förutsättningarna. Om det är så att effekten av kontrollen främst är preventiv och indirekt kan vi också anta att uppfyllandet av olika villkor samvarierar.

Materialet för detta kapitel utgörs av Migrationsverkets ärendedatabas och olika SCB-register164, intervjuer med tjänstemän på olika nivåer i Migrationsverket, ob- servationer på Migrationsverket, Migrationsverkets Handbok i Migrationsärenden och olika policydokument. Dessutom har vi granskat 46 akter i tillståndsärenden som var aktuella hösten 2015. Akterna har valts strategiskt för att bidra kvalitativt till vår förståelse av handläggningen i olika ärendetyper (se vidare bilaga 3 Metod- bilaga).

7.2 Migrationsverkets kontroller – förutsättningar och verktyg

Myndigheterna ska säkerställa att lagens krav uppfylls och verka för att använd- ningen av systemet svarar mot dess syfte. Det görs bl.a. genom kontroll av de villkor som ska uppfyllas för att tillstånd ska beviljas. Kontrollen kan för det första verka direkt, genom att försök till villkorsöverträdelser upptäcks och förhindras. Kontroll kan också verka preventivt, så att den som annars skulle använda systemet på oöns- kat sätt avskräcks. Den preventiva effekten bygger på att den direkta kontrollen upp- fattas som någorlunda effektiv.

164 Se kapitel 5 och 6. I analysen av de arbetsgivare som kan kopplas till avslag är bortfallet mindre än i analysen av arbetsgivarna i kapitel 4.5, eftersom vi inte behöver relatera uppgifterna till arbetstagare med personnummer. De övriga begränsningarna som beskrivs i föregående kapitel kvarstår.

R I K S R E V I S I O N E N

93

102

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Tabell 9 Kontrollmoment som Migrationsverket (MV) utför vid olika kontrollstationer

Kontrollstation		Förstagångstillstånd	Förlängnings-	Efter-		PUT
			tillstånd	kontroll
MOMENT
Betald avgift		Kontroll behövs ej vid	Som vid första-	-
		elektronisk ansökan, i	gångsansökan
		övrigt enkel kontroll
		av kvitto
Giltiga rese-		Kontroll av passko-	Samma som vid	-
handlingar		pia**	förstagångstill-
			stånd
Erbjudande om		(Kontroll att erbj.	Samma som vid	-		-
arbete finns		finns.) Vid misstanke:	förstagångstill-
		kontroll att erbj. kom-	stånd
		mer från behörig fö-
		reträdare för arbetsgi-
		varen
Gemenskaps-		Utannonsering tio	Samma som vid	-		-
företrädet re-		dagar på godkänd	förstagång OM
spekterat		plats: kontroll om det	förläningsansö-
		angetts att så skett,	kan avser en an-
		vid behov kontroll av	ställning, annars
		att det faktiskt skett	inte
Försörjnings-		Kontroll att den er-	Samma som vid	Kontroll		Kontroll av
kravet uppfyllt		bjudna lönen är	förstagångstill-	av historik		historik
		minst 13 000 kr/mån	stånd, samt kon-
			troll av historik
Facket har be-		Kontroll om utlå-	Samma som vid	-		-
retts möjlighet		tande finns, annars	förstagångs-till-
att yttra sig		kontaktas facket av	stånd
		MV
Lön i nivå m.		MV bedömer i enlig-	Som vid första-	Kontroll		Kontroll av
kollektivavtal el.		het med fackets be-	gång, samt histo-	av histo-		historik.
praxis		dömning	rik. (Om avvi-	rik. (Om		(Om avvi-
Om positivt ut-			kelse, se nedan)	avvikelse,		kelse, se ne-
låtande fr facket				se nedan)		dan)
Lön i nivå m.		MV bedömer villko-	MV bedömer vill-	Kontroll		Kontroll av
kollektivavtal el.		ren i erbjudandet	koren i erbjudan-	av historik		historik
praxis			det samt historik
Om negativt/
inget utlåtande
fr facket
					Forts. på nästa s.
94	R I K S R E V I S I O N E N

103

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Kontrollstation	Förstagångstillstånd	Förlängnings-	Efter-	PUT
		tillstånd	kontroll
M O ME NT
Försäkrings-	Kontroll att det upp-	Historik: kontroll	Som vid	Som vid för-
skydd och övr.	givits att försäkringar	av försäkringsbe-	förläng-	längning
villkor i nivå m.	ska tecknas	sked	ning
kollektivavtal el.
praxis
Arbetsgivarens	Alltid i kontroll-	Alltid i kontroll-	Som vid	-
seriositet	branscher, vid behov	branscher, vid be-	förläng-
	övriga: betalnings-	hov övriga: betal-	ning
	förmåga, historik tidi-	ningsförmåga
	gare arbetskraftsin-	m.m.
	vandrare m.m.
Tillstånd har	Undersöks enbart när	-	-	-
sökts före inre-	det finns särskilda
san	skäl att misstänka att
	den sökande vistas i
	Sverige
Anknytning*	Kontroll av att vigsel-	-	-	Prövning av
(gäller bara an-	bevis, dokument som			reguljär an-
höriga)	visar samboskap, fö-			knytning,
	delsebevis, ev. övr.			annat: re-
	dokument.**			gelverk ak-
				tualiseras
Arbetstagarens	Kontroll i MBR och	Som vid första-		Som vid för-
allmänna van-	SIS samt register	gångstillstånd		längning
del, juridiska	över pågående mi-
hinder	grationsärenden, ev.
	under andra identite-
	ter

Källa: Migrationsverket (2016a), intervjuer: Utlandsmyndigheten New Delhi 150511, UD 150506. Anm.: PUT: permanent uppehållstillstånd, MBR: Misstanke- och belastningsregistret, SIS: Schengen information system.

*Anhörig till arbetstagare ses som en reguljär anknytning enligt 5 kap. 3 och 3a §§ UtlL först vid ansökan om permanent uppehållstillstånd.

**Utlandsmyndigheten (UM) tar biometri för produktion av, och lämnar ut, UT-kort. UM kan i princip bistå Migrationsverket med viss utredning (görs sällan).

Den kontroll som sammantaget sker i arbetskraftsinvandringssystemet är summan av de kontrollinsatser som görs av myndigheterna, framför allt Migrationsverket. För bästa effekt bör således vart och ett av kontrollmomenten vara utformade så att de har förutsättningar för att nå sitt särskilda syfte, samtidigt som alla de olika kon- trollmomenten ska fungera tillsammans och täcka det kontrollbehov som finns.

R I K S R E V I S I O N E N

95

104

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

I det här avsnittet går vi först igenom de olika kontrollmomenten var för sig. Mi- grationsverket sköter de flesta, men i några moment, som rör hanteringen av s.k. UT-kort, har Utlandsmyndigheten en roll. Kontrollmomenten sammanfattas i tabell 9. Den sammanfattar de kontroller som Migrationsverket gör, så som det be- skrivs i handböcker och intervjuer med handläggare.165

Särskild uppmärksamhet ägnas de kontroller som är specifika för arbetskraftsin- vandringssystemet, och som går utöver kontroll av mindre betydande formkrav (som att personen som ansöker måste ha ett pass med viss giltighetstid). Genom- gången ska ge svar på om kontrollen, i de enskilda momenten, har förutsättningar för att fylla sitt syfte och om det finns svårigheter förknippade med att utföra kon- trollen. När de enskilda kontrollmomenten granskats återkommer vi till frågan om kontrollsystemets förutsättningar ur ett helhetsperspektiv.

7.2.1 Kontroll av anställningserbjudandet

Det ska finnas ett erbjudande om arbete för att tillstånd ska kunna beviljas (6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716). Anställningserbjudandet är en blan- kett som fylls i av arbetsgivare och utgör en del av ansökan. Migrationsverket kon- trollerar dock vid behov att erbjudandet faktiskt kommer från en behörig person hos den uppgivna arbetsgivaren, t.ex. genom kontrollerande telefonsamtal. Bak- grunden är fall där Migrationsverket upptäckt att tillstånd söktes av obehöriga per- soner i en ovetande arbetsgivares namn. Flera LO-förbund skickar sedan flera år inte tillbaka arbetserbjudanden till ombud utan enbart till arbetsgivaren direkt (in- tervjuer HRF 2015-05-26, Fastighets 2015-12-02).

Sedan maj 2014 krävs ett bank-id eller motsvarande för att kunna använda det elektroniska ansökningssystemet, vilket ska göra det möjligt att spåra vem som står bakom erbjudandet (intervju Migrationsverket 2015-03-20). Handläggarna kan också jämföra bifogade kontaktuppgifter med officiella uppgifter om arbetsgivaren. Förutsättningarna för att denna typ av missbruk ska kunna stävjas med de verktyg som Migrationsverket har till sitt förfogande tycks vara relativt goda. Att undersöka om arbetserbjudandet är allvarligt menat är snarare en fråga för seriositetskontrol- len, se nedan.

165 Dessa kontroller har lagreglerad grund, men tabellens syfte är inte att åskådliggöra vad som står i lagar och regler.

96 R I K S R E V I S I O N E N

105

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

7.2.2 Kontroll för att säkra gemenskapsföreträdet

Migrationsverket kontrollerar att det arbete tillståndet gäller har varit utannonserat i tio dagar på Platsbanken och Eures eller motsvarande europatäckande annons- plats.166 Syftet är att säkerställa att medborgare i EU/ESS och Schweiz givits möjlig- het att konkurrera om arbetet i fråga. Grunden för kontrollen är att utlänningslagen stipulerar att tillståndsgivningen ska vara förenlig med Sveriges åtagande inom EU (6 kap 2 § andra stycket utlänningslagen (2005:716)), vilket enligt förarbetena syftar på principen om gemenskapsföreträde.167 Riksdagen har slagit fast att villkoret om företräde kan antas vara uppfyllt om EU-medborgare haft möjlighet att söka arbetet i fråga, och förarbetena nämner tio dagar som en rimlig tid.168

Kravet gäller förstagångstillstånd, när arbetstagaren inte är utstationerad inom ra- men för en redan etablerad anställning. Migrationsverket efterfrågar redan i anställ- ningserbjudandet det identifikationsnummer som en platsannons får i Platsban- ken/Eures, och med hjälp av detta nummer kan det kontrolleras att annonsen varit införd. Om längre tid förflutit mellan annons och kontroll kan det ibland vara svårt att hitta annonsen (intervju Migrationsverket 2015-04-22). Annars är kontrollen re- lativt enkel, eftersom innehållet i annonsen inte prövas.169

Den praxis som Migrationsverket utvecklat innebär avslag om det i tillståndsansö- kan uttryckligen uppges att annonsering inte skett. Det blir också avslag om det vid stickprov inte kan styrkas att tio dagars annonsering skett på godkänd plats. Om den som söker tillståndet däremot inte svarat på frågan om annonsering, och ar- betsgivaren först vid förfrågan annonserar på korrekt sätt, kan tillstånd beviljas (Mi- grationsverket 2016b s. 19).

De kontroller som görs av huruvida ett arbete verkligen annonserats nämns av Mi- grationsverkets handläggare som ett exempel på att benägenheten att kontrollera skiljer sig åt mellan handläggarna (jfr kapitel 3).170 Även om kontrollen skulle bli mer konsekvent är det dock inte säkert att det skulle bidra till att säkerställa att euro- peisk arbetskraft får reell möjlighet att konkurrera om jobben i fråga. För det krävs att arbetsgivare ser annonsering på internationella marknadsplatser som ett bra sätt att hitta arbetstagare, och – eftersom annonsen för den europeiska marknaden inte får vara för gammal – att det är rimligt att tänka sig att en lämplig arbetstagare från

166 Praxis har ändrats från att annonskravet gäller tio arbetsdagar till tio kalenderdagar (MIG 2015:6).

167 Prop. 2007/08:147 s. 59 f, bet. 2008/08:SfU3, rskr. 2008/07:37.

168 Prop. 2007/08:147 s.37, bet. 2008/08:SfU3, rskr. 2008/07:37.

169 Annonsen kan vara på svenska och mycket vagt formulerad, utan att det tas till intäkt för att gemen- skapsföreträdet inte uppfyllts. Däremot kan en annonsformulering vara en del i en bredare utredning av vilken typ av jobb och lön det är som erbjuds (intervjuer Arbetsförmedlingen 2015-05-07, Migrat- ionsverket 2015-11-27).

170 Formuleringen i Migrationsverket 2016b s.19 är att kontroll ska ske av att arbetsgivaren angett upp- gifter om att annonsen legat ute i minst tio dagar och ”vid behov” också kontrollera det.

R I K S R E V I S I O N E N

97

106

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

tredje land kan hittas som ett andrahandsalternativ relativt snabbt efter det att ett försök till europeisk rekrytering har misslyckats.

Den som inleder den inte okomplicerade processen att anställa från tredje land, påpekas det från flera håll, gör emellertid nästan alltid det med en särskild arbets- tagare i åtanke (Kommerskollegium 2015a, Arbetsförmedlingen 2015). När det är ett alternativ att söka arbetskraft i Europa är annonsering på platsbank inte det givna verktyget (Arbetsförmedlingen 2013, Svenskt Näringsliv 2016a). När annonsering sker är det enligt Kommerskollegiums företagsenkät (Kommerskollegium, 2015a) för att tillfredsställa regelverket, inte för att på det sättet eftersöka arbetskraft. Kon- troll och bättre regelefterlevnad av annonseringskravet påverkar i så fall inte euro- peiska arbetstagares möjlighet att konkurrera om arbetena i fråga.171

Det är alltså oklart om kontrollen har förutsättningar att fylla sitt syfte. När regler med begränsade förutsättningar att fylla sitt huvudsyfte får stora återverkningar på tillståndsbeslut för enskilda är det i sig ett problem. Det gäller särskilt när tillämp- ningen kan uppfattas slå orättvist eftersom regelefterlevnaden bara kontrolleras i vissa fall och praxis dessutom ändras.172

7.2.3 Kontroll av försörjningskravet

Migrationsverket kontrollerar att månadsinkomsten är minst 13 000 kronor i må- naden (6 kap 2 § 1 st utlänningslagen). Om den framtida erbjudna lönen uppfyller kravet prövas både när ansökan om förstagångstillstånd och ansökan om förläng- ningstillstånd prövas. Om villkoret har uppfyllts under den föregående tillståndspe- rioden undersöks vid ansökan om förlängningstillstånd och permanent uppehålls- tillstånd. Sedan 2014 kan Migrationsverket även undersöka om villkoret är uppfyllt vid s.k. efterkontroller under gällande tillståndstid (7 kap 7e § utlänningslagen, 6 kap. 6a § utlänningsförordningen).

Såsom Migrationsverket utifrån lagstiftningen och domstolsavgöranden tolkat re- gelverket ges mycket litet tolkningsutrymme för handläggarna i fråga om belopps- gränsen. Prövningen av om den erbjudna framtida lönen uppfyller villkoret utgår från den månadsinkomst som anges i det anställningserbjudande som i det nya e-ansökningssystemet infogas av arbetsgivaren direkt i arbetstagarens ansökan.

171 Arbetsförmedlingens och Migrationsverkets handläggare uppfattar att annonser ibland är utformade med syftet att slippa ansökningar (intervjuer Arbetsförmedlingen 2015-05-07, Migrationsverket 2015- 11-27). Företrädare för Arbetsförmedlingen uppfattar det som ett problem att Platsbanken innehåller annonser som finns där av formella skäl och inte för att arbetsgivaren söker arbetskraft och vill ha ansökningar (Arbetsförmedlingen 2015-05-07). Annonskravet fyller dock det politiska syftet att hjälp- ligt anpassa det svenska systemet till EU-överenskommelsen om gemenskapsföreträde, då ett for- mellt krav på utannonsering i Europa möjliggör att det svenska systemet till formen anpassas till en politiskt viktig EU-princip. Det innebär att det inte är självklart att annonskravet bara kan tas bort.

172 Riksrevisionen har inte undersökt avslagsskäl systematiskt, men det förefaller inte vara helt ovanligt med avslag för att annonskravet inte uppfyllts (Centrum för rättvisa, 2016).

98 R I K S R E V I S I O N E N

107

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Prövningen är oftast enkel.173 De något mer komplicerade frågor som kan upp- komma handlar om inräknade traktamenten, bostadsförmåner osv. För detta finns en relativt välutvecklad praxis (Migrationsverket 2016b s. 21–25). Att prövningen görs mot en generell beloppsgräns snarare än utifrån individuella försörjningsmöj- ligheter eller med hänsyn till fallspecifika omständigheter ger förutsättningar för förutsebarhet och mindre omfattande utredningsinsatser än vad som annars skulle vara fallet.

Först vid efterhandsbedömning vid en förlängningsansökan eller efterkontroll finns förutsättningar för att säkerställa att villkoret faktiskt uppfyllts. Prövningen av om lönen under föregående tjänstgöringsperiod nått försörjningskravet sker med hjälp av kontrolluppgifter och lönebesked. I denna kontroll är emellertid förutsättning- arna för effektiv kontroll inte alltid goda. Migrationsverket ska nämligen dels få in uppgifter för alla relevanta perioder, dels avgöra om de bifogade dokumenten kan godtas. Kontrolluppgifter från Skatteverket betraktas som relativt säkra, men kan inte fås för den allra aktuellaste perioden och kan inte alltid utgöra ett tillräckligt underlag för att räkna ut den anställdes lön för varje enskild månad och arbetsgivare (kontrolluppgifterna avser totalen för hela kalenderåret). Månadsvisa lönebesked kan ha mycket skiftande utformning, och det kan vara svårt att dra gränsen för vad som ska godtas som bevis för att en viss månadslön utbetalats (intervjuer Migrat- ionsverket 2015-10-26). Migrationsverkets möjligheter att säkerställa att uppgifter om utbetalda löner är korrekta är därför inte ideala när uppgifterna rör tidigare men näraliggande perioder. Förutsättningarna skulle förbättras med direktåtkomst till uppgifter från Skatteverket (se Migrationsverkets 2016f).

Den beslutade regeländring sommaren 2014 som tillåter kontroller av arbetsvillko- ren under gällande tillståndstid, och som säger att arbetstillståndet ska återkallas om förutsättningarna för det inte längre är uppfyllda (7 kap 7e § utlänningslagen) innebär att försörjningskravet också i efterhand tillämpas mer strikt.174 Tidigare ac- cepterades vissa avvikelser om inkomstnivån i genomsnitt klarade försörjningskra- vet. Gränsen utgör nu mer än tidigare en tydlig absolut miniminivå och ges funkt- ionen av ett golv snarare än riktvärde i efterhandsbedömningen. Praxisändringen ökar kraven på fullständig dokumentation av tidigare lön.

7.2.4 Kontroll av att facket haft möjlighet att yttra sig

Migrationsverket säkerställer att facket bereds möjlighet att yttra sig över villkoren för ett erbjudet arbete (5 kap. 7a § utlänningsförordningen). Det är i första hand

173 Förutsatt att det inte finns diskrepanser mellan löneuppgifterna på de två blanketterna, vilket dock inte kan inträffa i det nya e-ansökningssystemet.

174 Regeländringen har tolkats så att eftersom en kontroll under gällande tillståndstid som visar att vill- koren inte är uppfyllda vid denna tidpunkt ska leda till indraget tillstånd, ska också villkoret ha varit uppfyllt alla månader vid kontroller av tidigare tillståndsperioder inför ett förlängningstillstånd, (MIG 2015:11). jfr not 127.

R I K S R E V I S I O N E N

99

108

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

arbetsgivaren som ska skaffa yttrandet från facket och bifoga det i anställningser- bjudandet. Migrationsverket kontrollerar i ett första steg om ett yttrande finns med. Migrationsverket har ingen synpunkt på om det ska vara en lokal eller central facklig representant. Om ett yttrande inte finns remitterar Migrationsverket erbjudandet till relevant fackförbund på central nivå, med en standardsvarstid på 14 dagar. Ibland finns ett ställningstagande från en facklig organisation att yttranden inte av- ges när kollektivavtal saknas. Då sker ingen remittering. Fackets yttrande sker på grundval av yrkesuppgifter, uppgifter om lön etc. som finns på den del av ansök- ningsblanketten som fungerar som ett formellt arbetserbjudande.

Att säkerställa fackets möjlighet att yttra sig möter få hinder. Om fackets yttrande inte finns på ansökan innebär det bara att Migrationsverket handläggare får efter- fråga yttrandet – och att ansökan därför tar längre tid att behandla.175

Kravet att facket ska beredas möjlighet att yttra sig innebär att det i vissa ärenden finns behov av kompletteringar. Den sökande rår inte alltid i dessa fall själv över om ansökan är komplett eller ej (det är i första hand arbetsgivarens ansvar att inhämta ett fackligt yttrande, och facket kan också vara mer och mindre benäget att svara). Under perioder när handläggningsresurserna inte räcker till för alla inkommande ärenden är risken stor att liggtiderna blir långa för ärenden som kräver komplette- ring, för att resurser koncentreras på inkommande ärenden där beslut kan fattas direkt. Det lagstadgade kravet om handläggningstid gäller kompletta ärenden, vilket sannolikt förstärker en sådan prioritering. Det är i så fall en negativ bieffekt av kon- trollen, och försvårar inte själva kontrollens möjlighet att fylla sitt syfte.

7.2.5 Kontroll av lönekravet

Både när ansökan om förstagångstillstånd och förlängningstillstånd prövas ska Mi- grationsverket kontrollera att den erbjudna framtida lönen inte är sämre än vad som gäller enligt kollektivavtal, eller sämre än praxis i yrket och branschen när kollektiv- avtal saknas (6 kap. 2 § 1 st utlänningslagen 7 kap. 7e § utlänningslagen, 6 kap. 6a § utlänningsförordningen). När ansökan om förlängningstillstånd och permanent uppehållstillstånd behandlas prövas om lönevillkoret har uppfyllts under tidigare tillståndsperioder. Liksom för flera andra villkor kan Migrationsverket sedan som- maren 2014 även undersöka om lönevillkoret är uppfyllt vid s.k. efterkontroller un- der gällande tillståndstid. Även för lönekravet innebar förändringen av utlännings- lagen 2014 och migrationsöverdomstolens praxisgrundande dom 2015:11 att Migrationsverket ändrade tillämpningen så att lönevillkoret antogs behöva ha varit uppfyllt varje månad under föregående period vid en förlängningsansökan eller efterkontroll.

175 I aktstudien förekommer flera sådana fall men inga där fackets utlåtande dröjer på ett sätt som avsevärt fördröjer processen.

100 R I K S R E V I S I O N E N

109

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Underlagen för Migrationsverkets bedömning är desamma som vid kontrollen av försörjningskravet, dvs. själva erbjudandet om lön vid förhandskontrollen samt kon- trolluppgift och lönebesked vid efterhandskontrollen. Osäkerheten beträffande de dokument som används för kontroll i efterhand är densamma som när försörjnings- kravet ska bedömas. Till skillnad från när försörjningskravet ska bedömas är det dessutom i vissa fall förenat med avsevärda svårigheter att sätta en nivå på vad som ska betraktas som tillräcklig lön.

När det finns kollektivavtal som omfattar arbetstagaren, eller då facket tillstyrker att lönen motsvarar kollektivavtalsenliga villkor, bedömer Migrationsverket typiskt sett också att lönen är tillräcklig. Fackets medverkan i processen fungerar därmed som hjälp för att urskilja de okomplicerade fallen, där ”inte ens facket” har något att invända om villkoren.

Flera LO-fack menar att hörsamheten mot fackets krav ibland är så stor att det finns skäl att tro att arbetsgivaren mest har behov av att kunna sätta rätt belopp på ansö- kan: När en arbetsgivare skickat in ett arbetserbjudande för bedömning, och lönen bedömts vara för låg, så kan det omgående komma ett nytt erbjudande på av facket accepterad nivå för tillstyrkande (intervjuer LO/HRF/Byggnads 2015-05-26 och Fas- tighets 2015-12-02). Fastighetsfacket menar vidare att det förekommer att arbetsgi- vare tecknar hängavtal just inför en anställning av en arbetskraftsinvandrare, och vill framhålla att facket har små möjligheter att följa upp om hängavtal följs (intervju Fastighets 2015-12-02). Migrationsverkets prövning utgår från det belopp som står på ansökan, oavsett om beloppet i skedet innan har justerats upp efter kontakt med facket.

När det inte finns kollektivavtal och facket bedömer att villkoren inte är uppfyllda, eller när facket inte yttrat sig alls, gör Migrationsverkets handläggare en egen be- dömning.176 Av proposition 2013/14:227 (s.20) framgår att även regeringen ser svå- righeter i bedömningen av vad som ska betraktas som lön i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis. Även Migrationsverkets handläggarhandbok lyfter fram att ”det är svårt att ange hur Migrationsverkets bedömning av lön och villkor ska går till” (Migrationsverket 2016b s. 26). Handläggaren hänvisas till att med vägledning av olika, ofta sifferlösa avtal och tillgänglig lönestatistik t.ex. från SCB, avgöra vad som är den lägsta acceptabla lönen för yrkesgruppen i fråga när det gäller personer som redan är bosatta här.

Eftersom det är vanligt i branscher där arbetskraftsinvandrare finns att arbetsplatser saknar kollektivavtal, liksom det är vanligt att facket inte uttalar sig om sådana ar- betserbjudanden, är det vanligt att handläggare måste avgöra vad som är en tillräck- lig lön under sådana omständigheter. Förutsättningarna för att Migrationsverkets handläggare under dessa omständigheter ska kunna göra enhetliga bedömningar

176 Rent formellt gör de alltid en egen bedömning, men den bedömningen går i linje med fackets när facket tillstyrker att villkoren är tillräckliga.

R I K S R E V I S I O N E N

101

110

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

av godtagbara lönenivåer är inte goda. Förutsättningarna för att Migrationsverket vid förlängningsprövning ska kunna försäkra sig om att uppgifter om aktuell lön är korrekta (efter senaste kontrolluppgift) är inte heller ideala.

I bedömningen av om lönen uppfyller lönevillkoret tas hänsyn till den tjänstgö- ringsgrad som uppgivits vid eventuellt deltidsarbete, så att den lön som bedöms mot lönekravet är den lön som arbetskraftsinvandraren skulle ha haft om han eller hon haft en tjänsteomfattning på 100 procent. Riksrevisionen konstaterar att vid deltids- arbete, vilket inte är ovanligt, kontrolleras inte den faktiska tjänstgöringsgraden på annat sätt än via uppgifter på arbetserbjudandet på förhand och eventuella uppgifter på lönebeskedet i efterhand. Det finns inte, på motsvarande sätt som med kontroll- uppgifterna från Skatteverket på inkomstens storlek, några dokument som kan ge säkrare besked om dessa uppgifters riktighet. Eftersom slutsatsen att lönekravet uppfylls för många arbetskraftsinvandrare med låga inkomster är beroende av att den uppgift om deltid som uppges är korrekt, så är det ett problem.

7.2.6 Kontroll av försäkringsskydd och övriga villkor

Vid förstagångsansökningar kontrollerar Migrationsverket att arbetsgivaren uppgi- vit att den avser att göra avsättningar för tjänstepension eller teckna försäkringar i samma utsträckning som görs för andra arbetstagare.177 Har det inte kryssats i frå- gar Migrationsverket ofta om det finns en avsikt att teckna en försäkring. Även det berörda facket ges möjlighet i sitt yttrande att bedöma om arbetstagarens försäk- ringsvillkor är i linje eller sämre än de villkor som följer av kollektivavtal eller praxis. Vid förlängningsansökan, efterkontroll och ansökan om permanent uppehållstill- stånd ska arbetsgivaren kunna visa försäkringsbevis för arbetstagaren (intervju/ob- servation Migrationsverket 2015-11-27). Kontrollen grundas på samma lagrum som kontrollen av lönenivån. Även försäkring ska ha funnits alla månader vid kontroll i efterhand.

Frågan om försäkring finns, eller om arbetsgivaren avser teckna en, framstår i hög grad som en fråga med ett tydligt svar. Förutsättningarna för att i efterhand kunna pröva om villkoret uppfylls bör vara jämförelsevis goda. Ett problem som Migrat- ionsverket behöver hantera i kontrollen är dock att det inte alltid är lätt för arbetsgi- varen att teckna de försäkringar som behövs för utländska arbetstagare. I handbo- ken anges att handläggaren kan förutsätta att tillräckliga försäkringar finns när det finns kollektivavtal (Migrationsverket 2016b s. 26–27). Fackets möjlighet att bevaka att försäkringsskyddet är tillfyllest uppges dock vara begränsad när det är fråga om hängavtal (intervju Fastighets 2015-12-02).

177 Avsättningar för pension görs normalt inte för personer under 25 år och sjukförsäkringar kan inte nödvändigtvis tecknas för personer över 65 år. Det krävs därför inte heller för arbetskraftsinvandrare. Om en person inte vill att avsättningar görs för pension ska lönen överstiga villkorsgränsen med motsvarande belopp för att möjliggöra för t.ex. motsvarande fondsparande.

102 R I K S R E V I S I O N E N

111

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Kontrollen av avsikten att teckna en tillståndsgrundande försäkring har snarast karaktären av ett informativt styrmedel.

7.2.7 Kontroll av arbetsgivarens och arbetserbjudandets seriositet

Migrationsverket gör sedan 2012 regelmässigt en bredare utredning av arbetserbju- dandets och arbetsgivarens seriositet i de s.k. kontrollbranscherna (Migrationsver- ket VCI 7/2011 och Migrationsverket 2015a). Kontrollen utgår från reformens för- arbeten där det sägs att Migrationsverket ska vara observant på att det inte förekom- mer skenanställningar.178 Regeringen har också betonat vikten av systematisk kon- troll mot missbruk av systemet i regleringsbrev (Migrationsverkets regleringsbrev 2011–2015).

Den särskilda branschkontrollen innebär att viss granskning görs regelmässigt, som annars bara sker vid behov, och att tillståndsansökan i berörda branscher där- för regelmässigt ska innehålla dokument som möjliggör en sådan fördjupad gransk- ning. Det är alltså inga andra krav som gäller för dessa branscher. Om arbetsgivaren i ”kontrollbranscher” tidigare har anställt tredje-landsmedborgare ska de bifoga fö- retagets skattekontoutdrag för de tre senaste månaderna. För att visa att arbetsgiva- ren har förutsättningar att uppfylla lönevillkor ska arbetsgivaren bifoga årsredovis- ning/ bokslut, balans- och resultatrapporter från innevarande räkenskapsår samt uppgift om likvida medel eller checkkrediter och ev. ingångna kontrakt som påver- kar storleken på tillgångarna (Migrationsverket 2015a). Handläggarna använder också t.ex. Infotorg eller motsvarande för att få uppgifter om företagens omsättning, antal anställda, soliditet osv. Genom Infotorg eller motsvarande kan även uppgifter om företagsledarens eventuella övriga företagsengagemang (intervjuer/observat- ioner Migrationsverket 2015-11-27).

På grundval av denna dokumentation gör Migrationsverkets handläggare i huvud- sak tre typer av bedömningar. För det första bedöms om villkoren har uppfyllts för eventuella tidigare anställda arbetskraftsinvandrare. I vanliga ärenden görs en ru- tinmässig kontroll av om det tidigare har upptäckts något oönskat bruk av systemet i samband med tidigare ärenden. I de ärenden som är föremål för särskild kontroll används insända uppgifter om utbetalda löner, tecknade försäkringar och redovis- ningar av arbetsgivaravgifter för tidigare anställda arbetskraftsinvandrare för att sä- kerställa att villkoren har uppfyllts i tidigare fall (Migrationsverket 2015a). För före- tagsledare som har ledande positioner i flera företag, vilket är information som kan hittas via t.ex. Infotorg, kan även tidigare ärenden i dessa andra företag undersökas. Det kan vara vanligare att företagare återkommer med oseriösa erbjudanden än att företag gör det (intervjuer Migrationsverket 2015-11-27, jfr avsnitt 6.4.3).

178 Prop. 2007/08:147 s. 37, se även prop. 2013/14:227.

R I K S R E V I S I O N E N

103

112

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

För det andra bedöms om det finns ekonomiskt utrymme för den anställning som erbjuds. Här kan Migrationsverket inte göra några sofistikerade företagsekono- miska bedömningar. Det som huvudsakligen bedöms är om det finns tillräckligt med likvida medel för löneutbetalningar de närmsta månaderna. Arbetets art kan vägas in – en frisör kan t.ex. själv antas dra in medel till en verksamhet på ett sätt som den som städar frisörsalongen inte gör. Det kan, enligt Migrationsverkets handläggarhandledning, räcka med en översiktlig bedömning om det framgår att det är en etablerad arbetsgivare som bedriver löpande och seriös verksamhet.

För det tredje gör handläggarna en allmän sammanvägd bedömning utifrån de upp- gifter som finns. Det kan gälla arbetets art – t.ex. om det är det rimligt att ha en administratör på 100 procent till en hantverksrörelse med två anställda och låg om- sättning? Det kan också gälla dokumentens utseende – ser lönebeskeden riktiga ut? Eller så kan det gälla arbetsplatsens lokalisering – är det rimligt med en vanlig lägenhet som bas för den typ av verksamhet som beskrivs? Den senare typen av analys, som mynnar ut i att flera mindre självklara tecken antyder för handläggaren att ”något är konstigt”, kan snarare fungera som underlag för att granska arbetsgi- varen noggrannare än som självständigt underlag för ett beslut om avslag (inter- vjuer och observationer på Migrationsverket 2015-11-27).

För att säkerställa att det rör sig om ett seriöst menat arbetserbjudande kan även omständigheter som främst rör arbetstagaren beaktas: om dennes utbildning verkar passa för arbetet, om det finns motstridiga uppgifter i handlingarna, om den sö- kande har förkommit tidigare i andra typer av ärenden och fått avslag (Migrations- verket 2015a). Sådana analyser förstärker möjligheten att identifiera försök till miss- bruk av systemet främst i sådana fall där de som lämnar uppgifterna inte har till- räcklig kännedom om den typ av verksamhet som arbetserbjudandet gäller för att kunna formulera ett trovärdigt erbjudande.

Kontrollens inriktning ger således bäst förutsättningar för att förhindra skenanställ- ningar och missbruk när det handlar om a) företag som har så dålig ekonomi att det inte går att anställa någon, b) företag som egentligen inte har någon egentlig verksamhet, c) arbetsgivare som tidigare använt systemet på oönskat sätt, eller d) när erbjudandet är uppenbart osannolikt i verksamheten i fråga. Seriositetskontrol- len är alltså, så länge det inte handlar om arbetsgivare som missbrukar systemet i stor skala, bättre rustad för att hitta mindre sofistikerade skenerbjudanden än ar- betsgivare som vinner konkurrensfördelar genom att inte ge arbetskraftsinvandrare villkorsenlig lön, De senare är svåra att urskilja. Även om vi konstaterade att de fö- retag där försörjningskravet inte uppfylls i genomsnitt var mindre och mer sällan växande, konstaterade vi ovan också att de i huvudsak var ganska lika andra företag

104 R I K S R E V I S I O N E N

113

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

som använder systemet (se bilaga 2, tabell 23, tabell 24 och tabell 25). 179 Inte heller är verktygen avpassade för att hitta systematiskt utnyttjande av systemet via olika arbetsgivare, i den mån det förekommer.

De verktyg som används i den särskilda kontrollen kräver i högre grad än andra kontroller viss särskild kompetens. Studien av Migrationsverkets akter ger exempel på att handläggarna inte alls bedömer ekonomisk information från företag med lite mer komplicerad ekonomi, medan de ibland gör bedömningar av utrymmet för ny- anställningar i enklare verksamheter. Här syns även exempel på skillnader i huruvida den ekonomiska information som finns om verksamheter med liknande begränsad ekonomi faktiskt används, vilket får betydelse för om arbetstillstånd be- viljas eller ej.180

7.3 Kontrollsystemet som helhet

Eftersom ovanstående genomgång visar att det finns enskilda kontrollmoment där förutsättningar för att syftet ska nås inte är så goda, kan vi konstatera att det också finns svagheter och luckor när vi lägger ihop de kontroller som görs och betraktar kontrollsystemet som en helhet. Inte minst kan de dåliga möjligheterna att på ett konsekvent sätt bedöma systemet mot lönekravet lyftas fram, liksom svårigheten att med hjälp av de kontrollverktyg som handläggarna har identifiera sådana oseriösa arbetserbjudanden som inte är kopplade till företag med en mycket begränsad eko- nomi. Även de generella svårigheterna att granska villkoren vid förstagångstillstånd bör nämnas – den luckan har dock nu delvis åtgärdats genom införandet av ett sy- stem för efterkontroll.

Bilden av förutsättningarna för kontrollen måste också relateras till utfallet. I den mån utfall kan mätas hjälper det oss att förstå hur kontrollen fungerar i praktiken och vad som kan och behöver förbättras. I detta avsnitt undersöker vi ett av de utfall som kontrollen är tänkt att påverka: regelefterlevnaden av försörjningskravet. Vi väl- jer försörjningskravet eftersom det är centralt och mätbart, samtidigt som förutsätt- ningarna för att uppnå god kontroll av det villkoret ovan bedömdes vara relativt goda. Vi undersöker om det finns kontrollmoment och kontrollstationer som kan

179 Migrationsverkets handläggare konstaterar t.ex. att ekonomisk kontroll inte kan göras för assistans- arbete, eftersom det där alltid finns tillräcklig ekonomi om det finns ett biståndsbeslut, samtidigt som det är en bransch där missbruk av systemet förekommit (intervjuer Migrationsverket 2015-11-27, BRÅ 2015).

180 Akt nr 10, 14 och 15/ aktstudien 2015. Akt 10 och 15 beskriver ärenden där den ekonomiska inform- ationen förbigås: i ett nystartat dotterbolag till ett utländskt företag och i ett mindre företag med begränsad ekonomisk aktivitet. Ärendena i akt 14 och 15 ter sig mycket lika. I det förra används ekonomiuppgiftrena för slutsatsen att det inte finns utrymme för en anställning, i det senare ges till- stånd utan analys av den ekonomiska informationen, fastän motsvarande argument som i akt 14 skulle ha resulterat i ett avslag.

R I K S R E V I S I O N E N

105

114

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

kopplas till en förbättrad regelefterlevnad och om kontrollen främst tycks ha en pre- ventiv effekt eller om den leder till att fler fall identifieras där förutsättningarna för att villkoren ska uppfyllas är dåliga.

7.3.1 Tillståndskontrollen och försörjningskravets uppfyllande

Diagram 15 visar att andelen arbetstagare som inte nådde upp till gränsvärdet på 13 000 kronor har minskat, framför allt i de branscher där den särskilda kontrollen införts (jfr kapitel 5). De kontrollmoment som direkt tar sikte på efterlevnaden av försörjningskravet är dels den direkta kontrollen av om arbetstagarna erbjuds och får minst 13 000-kronor i lön, dels på den särskilda branschkontrollen av vissa ar- betsgivare, seriositetskontrollen.

Diagram 15 Andel arbetskraftsinvandrare med månadsinkomst under 13 000 kronor (exkl. de som inte hade några inkomster alls).

Procent
45%
43%
40%	37%
		34%
35%
30%			27%
25%
20%				19%
					16%
14%	13%	13%
15%			12%
10%				9%
					7%
5%
0%
2009	2010	2011	2012	2013	2014
Övriga branscher		Kontrollbranscher

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB/Jobbregistret.

Det första som kan konstateras är att minskningen av andelen som inte når över försörjningskravet långt ifrån bara beror på att Migrationsverket identifierar fler an- sökningar med dåliga förutsättningar för att försörjningskravet ska uppfyllas och därför ger allt fler avslag. Andelen arbetstagare vars lön når över försörjningskravet har ökat mer dramatiskt än andelen avslag.

Inte heller är det uppenbart att det är själva kontrollen av löner och villkor som är huvudskälet till den förbättrade efterlevnaden av försörjningskravet: Trots att förut- sättningarna för effektiv kontroll av försörjningskravet bedömdes vara som bäst vid förlängningskontrollen, och förbättringar i kontrollen främst skett där, har regelef- terlevnaden ökat mest bland de arbetstagare som har förstagångstillstånd. Fram till

106 R I K S R E V I S I O N E N

115

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

och med 2012 var det både i det som senare blev kontrollbranscher och övriga branscher betydligt vanligare att lönen underskred försörjningskravet bland dem som hade förstagångstillstånd än bland dem som hade förlängningstillstånd, utan att det direkt går att koppla till att fler fastnade i kontrollen vid förlängningsansök- ningarna.181

Om det är den allt noggrannare kontrollen av försörjningskravet som direkt påver- kat regelefterlevnaden borde den ha ökat mest där den kontrollen fungerar bäst, dvs. för vid förlängningar. Där kontrolleras den faktiska löneinkomsten medan kon- trollen vid förstagångsansökningar gäller ett hypotetiskt erbjudande. Andelen med för låg lön har dock sjunkit betydligt mer bland dem som har förstagångstillstånd än bland dem som har förlängningstillstånd. Sedan 2013, då de som fick tillstånd 2012 kommit i arbete, är det nästan lika vanligt i båda grupperna.

Den största kontrollförstärkningen i den initiala kontrollen är den särskilda kontrol- len av arbetsgivarna i vissa branscher. Den kontrollen antogs ovan ha lika goda för- utsättningar för att fungera vid förstagångskontrollen som vid förlängningskontrol- len. I så fall bör det finnas en skillnad före och efter januari 2012, då den särskilda branschkontrollen infördes.

Här finns tecken på att den utökade kontrollen av arbetsgivarna har haft effekt, sam- tidigt som även denna effekt till stor del tycks verka preventivt. Andelen ärenden som fick avslag ökade i ett ganska distinkt brott från en låg till en något högre nivå mellan 2011 och 2012, då den utökade kontrollen infördes (se bilaga 2, diagram 1). Samtidigt fördubblades andelen arbetsgivare som inte fick något arbetstillstånd be- viljat, och det är i hög utsträckning små företag i kontrollbranscher som får avslag. Mellan 2011 och 2013 (då den ökade kontrollen av arbetsgivarna vid tillståndspröv- ningen kan antas ha fått fullt genomslag bland de aktiva tillstånden) minskade också andelen arbetstagare med lön under försörjningskravet snabbare (7,5 procen- tenheter per år). Minskningen var även snabbare än tidigare i övriga branscher (2 procentenheter per år) vilket skulle kunna vara en spridningseffekt av att behovet av bättre kontroll av arbetsgivarna uppmärksammades mer generellt inom myndig- heten. 182 Men andelen med för låg lön i kontrollbranscherna minskade redan innan kontrollskärpningen infördes med i genomsnitt 4,5 procentenheter per år, vilket kan jämföras med utvecklingen i övriga branscher där minskningen var mer blyg- sam, 0,5 procentenheter per år (se diagram 15).

Den utökade branschkontrollen kan dock inte heller vara hela förklaringen till att andelen med för låg lön minskar, och i den mån den utökade kontrollen har effekt

181 Över 90 procent av dem som sökte fick arbetstillstånd i alla kategorier, med undantag för de som sökte förstagångstillstånd i det som sedan blev kontrollbranscher.

182 En striktare kontrollrutin vid tillståndsprövningen sedan 2012 fick rimligen inte bara effekt på ande- len med för låg lön under 2013, utan även under ett par efterföljande år, då de som fick tillstånd un- der en mindre strikt regim succesivt lämnade systemet.

R I K S R E V I S I O N E N

107

116

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

verkar den åtminstone delvis indirekt och preventivt. Mellan 2012 och 2014 sjönk antalet ansökningar om förstagångstillstånd till den lägsta nivån sedan reformen genomfördes (Migrationsverket 2012 och 2014b), och det var framför allt ansök- ningar i kontrollbranscherna som minskade.

När vi jämför de som får och inte får tillstånd är det oklart om Migrationsverket i högre utsträckning sorterar ut företag med begränsad ekonomi, vilket kontrollen är inriktad på. Bland de företag vi kan undersöka är de som får avslag av Migrations- verket ganska lika de som får tillstånd, när vi tittar på sådana ekonomiska faktorer som Migrationsverkets branschkontroll också utgår från (soliditet, kassalikviditet och rörelseresultat). En viss tendens är dock att det efter 2012 är ekonomiskt mindre solida företag som får avslag (se bilaga 2, tabell 26).183

Det som skiljer de företag som efter Migrationsverkets kontroll i ökande utsträck- ning drabbats av avslag från de som inte gjort det är alltså i hög utsträckning något annat än att de har en tydligt sämre ekonomi. Det stämmer också med iakttagelsen ovan att de som inte betalar över försörjningskravet i hög utsträckning liknar de företag som betalar. Samtidigt är otillräcklig ekonomi den indikator på oseriösa av- sikter som Migrationsverkets utökade branschkontroll ger handläggarna bäst möj- lighet att urskilja. Också det tyder på att det inte är precis just de verktyg som an- vänds, kalibrerade på just detta sätt, som fungerar. Snarare kan det vara en mer generell ovilja från oseriösa företag att lämna från sig en omfattande dokumentat- ion om sin ekonomi till myndigheter.

7.3.2 Vilka möjligheter ger efterkontrollen?

Under 2015 inleddes Migrationsverkets arbete med efterkontroller. Den sköts av en särskild enhet i Stockholm. Efterkontrollen kan bidra till att hantera problemet att förstagångstillstånd kontrolleras i liten utsträckning. Införandet av möjligheten till efterkontroll kan ses som ett strategiskt och direkt komplement till den reguljära kontrollen.

Kontrollen bygger dels på stickprov, dels på att ärenden som Migrationsverket av olika anledningar fattat misstanke mot utreds närmare. Det kan t.ex. inträffa att ett ärende avslås på grund av att ett erbjudande inte uppfattas som seriöst samtidigt som det framgår att arbetsgivaren redan har andra arbetskraftsinvandrare anställda, som handläggaren då uppmärksammar efterkontrollsenheten på (intervju Migrat- ionsverket 2015-11-27). Efterkontrollen görs oftast på gällande förstagångstillstånd, då den ger en möjlighet att undersöka regelefterlevnaden i praktiken under dessa

183 Sambandet är svagt. En viktig begränsning i analysen är att den sorts företag som den utökade kon- trollen framför allt förbättrat förutsättningarna för att hitta, dvs. företag med mycket liten eller ingen ekonomisk verksamhet, torde i mindre utsträckning än övriga företag ha ekonomiuppgifter i SCB:s register. Kontrollen kan ha blivit bättre på att identifiera arbetsgivare utan egentlig eller stabil verk- samhet, utan att det syns i vårt material: det är närmast per definition företag med få anställda som inte måste redovisa sin verksamhet hos Bolagsverket.

108 R I K S R E V I S I O N E N

117

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

tillstånd, vilket inte annars finns (medan en sådan kontroll regelmässigt redan görs vid förlängningar). Även efterkontrollen kan antas ha en preventiv effekt vid sidan av den direkta. Efterkontrollen har, efter en initial utvecklingsfas i liten skala, fått större omfattning först 2016, varför resultatet av efterkontrollen inte syns i våra re- gisteruppgifter.

Över 90 procent av de kontrollerade arbetsgivarna svarar när Migrationsverket begär information och dokumentation vid efterkontroll. Den typ av dokument som begärs in är som regel aktuella lönespecifikationer, försäkringsbekräftelse samt påskrivet intygande på heder och samvete att lämnade uppgifter är korrekta. Under 2016 be- slutades fram till oktober om återkallande i 60 procent av de 125 ärenden som prö- vades, 29 procent återkallades inte och 11 procent avskrevs för att tillståndsperioden ändå gått ut. De öppna efterkontrollsärenden som i oktober 2016 väntade på beslut var fler än de efterkontrollsärenden som det fattats beslut om under året (Migrat- ionsverket 2016). Andelen avslag tyder på att träffsäkerheten i efterkontrollen är god, men den extra nytta de tillför bygger på att det är möjligt att prioritera efter- kontroller i sådan utsträckning att ärendena hinner prövas innan tillstånden går ut.

I aktstudien har vi undersökt åtta av de sist beslutade efterkontrollsärendena i de- cember 2015. De två fall som passerade efterkontrollen utan att några avvikelser upptäcktes rörde utstationerade arbetstagare i branscher med hög andel bifall, vars ursprungliga beslut fattades inom fyra dagar från registreringen (akt 52 och 53). Av övriga hörde alla utom en till kontrollbranscher eller ärendekategorier med många avslag. I fyra av fallen rörde det sig om avvikelser från tydliga krav: det saknades uppgifter om lön vissa månader, någon hade underskridit försörjningskravet åt- minstone en månad, eller försäkringsbevis saknades. I två av fallen var det viktigaste eller enda grunden för initierandet av ett återkallande att den faktiska lönen inte nådde upp till den tillståndsgrundande lönen.

Också efterkontrollen är, för att fungera optimalt, beroende av tydligt formulerade villkorskriterier som inte ändras mer än nödvändigt. Efterkontrollen motsvarar i stort sett kontrollen bakåt vid en förlängningsansökan, med samma möjligheter och svagheter.

7.4 Vad är det som tar tid?

Den beskrivna utvecklingen ger skäl att tro att Migrationsverkets intensifierade kon- trollinsatser under åren kan ha bidragit, direkt och ännu mer indirekt genom kon- trollens preventiva effekt, till att minska antalet arbetskraftsinvandrare som har en registrerad lön under försörjningsgränsen. Samtidigt framstår det som om den in- tensifierade kontrollen har inneburit att tillståndsprövningen blivit alltmer tidskrä- vande, med långa handläggningstider som följd (se avsnitt 6.2).

R I K S R E V I S I O N E N

109

118

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

7.4.1 Aktiv handläggning, handläggningshinder och tidsspillan

Studier av akter, intervjuer med Migrationsverkets handläggare och observationer av handläggningsarbete på Migrationsverket under 2015, leder Riksrevisionen till slutsatsen att utifrån de verktyg och det regelverk som står till handläggarnas förfo- gande görs ofta en grundlig ärendegranskning. Våra undersökningar bekräftar sam- tidigt att flera av de svagheter som konstaterades i granskningen av kontrollens för- utsättningar också leder till problem i handläggningen. Granskningen av akterna visar dessutom en variation i underlagens kvalitet som inte bara handlar om de verktyg som myndigheten har, utan även om hur de används.

Handläggarna beskriver svårigheter att avgöra vilken typ av lönespecifikationer m.m. som ska godkännas, t.ex. när de får in dokument som inte tycks härröra ur något löneadministrationssystem. Inte minst för att det också kan vara ganska många dokument, är det vanligt att dokument saknas.

I de granskade akterna i tillståndsärenden kan vi iaktta att Migrationsverkets hand- läggare, när något saknas, i flera fall har skickat ett flertal förfrågningar om samma komplettering, med nya tidsfrister. Samma information kan utan framgång efter- frågas upp till fem gånger utan att Migrationsverket går till beslut på den informat- ion myndigheten fått. Även när det i den informations som lämnats framgår att villkoren inte är uppfyllda, efterfrågas ändå kompletterande information. Det fram- står som om det finns utrymme att efterfråga färre kompletteringar. En förklaring till att handläggarna strävar efter att underlaget ska vara komplett, även efter det att avgörande information lämnats, är att handläggaren förutser överklaganden och därför vill vara förberedd med ett komplett underlag (intervju Migrationsverket 2015-11-27).

Ibland kan begäran om kompletteringar också bidra till att den sökande får en fel- aktig bild av ärendets status. I en av akterna, som rör ett förlängningsärende, läm- nas en ansökan in där det från början framgår att sökanden inte uppfyllt försörj- ningskravet alla månader. Sökanden ges möjlighet att yttra sig över detta. Möjlig- heten att yttra sig över den för låga inkomsten är dock i beslutet en mindre del av en längre text där andra kompletterande uppgifter krävs in. Att ansökan står och faller med om det finns godtagbara omständigheter som kan förklara den tidigare för låga inkomsten står sannolikt inte klart för mottagaren av texten, som inkommer med de efterfrågade kompletteringarna men inte använder det som kan framstå som den mindre pressande erbjudna möjligheten att yttra sig över villkoren, varpå avslag och utvisningsbeslut följer.

Det tar mycket tid att kräva in alla kompletteringar. Samtidigt finns i aktstudien exempel på att dokument inte begärts in, när beslut om beviljanden fattas. Vi ser också exempel på att information begärs in, och sedan inte verkar användas. Det gäller framför allt information om företagens ekonomi.

110 R I K S R E V I S I O N E N

119

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Vi ser också att avsevärda delar av handläggningstiden i de studerande fallen går åt till att antingen inkräva eller vänta på dokument. I många fall är den längsta delen av handläggningstiden ren liggtid, efter det att den sökande skickat in komplette- rande handlingar. Det händer att väntetiden i sig genererar behov av nya komplet- teringar, eftersom insända dokument inte längre är aktuella.

7.4.2 Grundlighet och beslutskvalitet

Att den granskning som Migrationsverkets handläggare gör tar tid, särskilt i de goda exempel vi iakttagit, är självklart. I det begränsade material vi har tycker vi oss också se en utveckling från mycket kortfattade standardbeslutstexter, till beslut som bättre tydliggör skälen till avgörandet. De efterkontrollärenden vi undersökte i december 2015 avsåg tillstånd som hade beviljats under första halvan av 2014. I de nyare ären- deakterna vi granskade, från andra halvan av 2015, var det oftare tydligt att någon slags analyser gjorts t.ex. utifrån bifogade ekonomiuppgifter, medan de åtta från 2014 framstår som mer hastigt och mindre grundligt behandlade. Våra intervjuer med handläggare bekräftar bilden av att det också speglar en förändring i inställning som myndigheten har till kontroll och grundlighet i relation till snabbhet (intervjuer och observationer Migrationsverket 2015-11-27 och 2015-10-02).

Även om det finns möjligheter att göra kontrollen mer grundligt i vissa fall finns det också gränser för hur grundlig det går, eller är meningsfullt att vara, med de kontrollverktyg som står handläggarna till buds. Det inträffar inte sällan att hand- läggare uppfattar att de ärenden de behandlar inte verkar vara i linje med lagstift- ningens målsättning, men att de inte kan ha synpunkter på det såsom regelverket är utformat (intervjuer/observationer Migrationsverket 2015-11-27). När styrningen av en sådan organisation betonar kontroll kan resultatet bli att en kontrollskärpning tar sig uttryck som högre krav snarare än grundligare och mer systematisk kontroll. Exempel på krav som höjts under den senaste tiden har nämnts: den tidigare lönen vid permanent uppehållstillstånd, som nu måste vara högre än tidigare för att ansö- kan ska beviljas, och kravet på den tidigare lönen vid förlängningstillstånd, där den tillståndsgrundande lönen nu används som riktlinje.

7.5 Bidrar andra myndigheter och facket till att villkoren upprätthålls?

Det finns i viss mån andra aktörer som är delaktiga i arbetet att upprätthålla arbets- kraftsinvandringssystemets villkor.

7.5.1 Andra myndigheter

Arbetsmiljöverket, som bl.a. ansvarar för utstationerad arbetskraft och för arbets- platsinspektioner av arbetsmiljön, har under senare år koncentrerat resurser mot osund konkurrens i arbetslivet från företag som varken kan eller vill följa regelverk

R I K S R E V I S I O N E N

111

120

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

av olika slag, och därmed skaffar sig konkurrensfördelar på andra företags bekost- nad (Arbetsmiljöverket (AMV) 2012, 2014 och 2015 s. 7–8). Arbetsmiljöinspektörer ser sådant som de uppfattar vara arbetskraftsinvandrare med otillfredsställande ar- betsvillkor i samband med inspektioner på denna typ av företag. De har dock inte centrala arbetsvillkor som lön och försäkringar på sitt ansvarsområde, och inga verktyg för att ta hand om den sortens observationer i det egna dagliga arbetet. Saminspektioner med Skatteverket pekas ut som en möjlighet att göra tillsyn ur flera synvinklar samtidigt (intervju AMV 2015-05-05).

Skatteverket gör skattekontroller. De har sin uppmärksamhet riktad mot det kon- trollerade företaget, och om det betalas korrekt skatt utifrån de löner som betalas ut. Om de anställda som det eventuellt inte betalas skatt för är arbetskraftsinvandrade eller ej noteras inte särskilt. Skatteverkets kontroller kan förstås ändå ha en allmän preventiv effekt mot svartarbete, vilket även främjar även regelefterlevnaden i ar- betskraftsinvandringssystemet när Skatteverkets strategiska kontroller riktas mot verksamhet där arbetskraftsinvandrare finns. Skattemyndigheten har även mer ge- nerellt uppmärksammat problemet med att det lämnas felaktiga kontrolluppgifter, men omfattningen är ännu oklar. Det är ett problem som kopplas till fusk med olika välfärdssystem, där arbetskraftsinvandringssystemet ingår som en del (intervju Skatteverket 2015-05-08). Bland andra BRÅ (2015) har påpekat den viktiga funktion som kontrolluppgifter från Skatteverket har i all kontroll av hur offentliga system för bidrag används, och det höga bevisvärde sådana uppgifter tillmäts. Om kontroll- uppgifter inte är att lita på är det ett stort problem också för kontrollen av arbets- kraftsinvandringssystemet.

Migrationsverket anmäler misstänkta brott till polisen. Polisen kontrollerar bara ar- betstillstånd om det finns en misstanke om brott, inom ramen för en förundersök- ning eller när någon annan myndighet begärt handräckning som kräver en sådan kontroll. Anmälda misstänkta brott utreds i den utsträckning man anser att utred- ningsarbetet kan leda till åtal och fällande domar. Polisen uppger samtidigt att det är svårt att få resultat i denna typ av ärenden. Ett rättsfall 2009, där tingsrätten i Halmstad avgjorde att den som använder legala tillstånd inte kan dömas för män- niskohandel, har gjort att polisen prioriterat ner anmälda fall där det misstänks att arbetstillstånd har sålts eller använts för migrationssyften snarare än för rekrytering (intervju NOA 2015-11-26 och 2015-03-18).184

Om det är så att det förekommer mer systematiskt missbruk av systemet bland andra aktörer än arbetsgivare – det finns rapporterade fall om ombud som använder olika arbetsgivare men omfattningen är oklar – så kan de sällan hittas genom Mi- grationsverkets kontrollverksamhet. Samtidigt är det en typ av verksamhet som säl- lan utreds av polisen när misstänkta fall anmäls eftersom straffvärdet är så lågt.

184 Tingsrättens dom 26 juni 2008 B-2307-6, Halmstads tingsrätt.

112 R I K S R E V I S I O N E N

121

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

7.5.2 Facket

Flera fackförbund visar kontinuerligt intresse för arbetskraftsinvandringssystemet. Några har uppmärksammat olika upplägg för fusk, vilket kan vara till hjälp när myn- digheterna utformar kontrollen (HRF 2012, LO 2013, intervju Fastighets 2015-12- 02). Facket antas också bidra till att arbetsvillkoren i systemet upprätthålls. I riks- dagsbeslutet 2014 framhölls att arbetskraftsinvandrarnas intressen, liksom andra arbetstagares, kunde tillgodoses i det vanliga partssystemet. Samtidigt är det svårt för fackförbunden både att organisera arbetskraftsinvandrarna och att följa upp ar- betskraftsinvandrarnas arbetsvillkor. Svårigheterna att följa upp om arbetsvillkoren följs beror både på att arbetskraftsinvandrarna är utspridda på många arbetsplatser och på att de i flera yrken – det gäller t.ex. städare – kan vara svåra att lokalisera till en arbetsplats. Facket har ett centrum för papperslösa (FCP) som ibland kommer i kontakt med arbetskraftsinvandrare, men bara efter det att deras anställningar upp- hört (intervjuer med Fastighets 2015-12-02, FCP 2015-12-02 och LO/HRF/Bygg- nads 2015-05-26).

Fackets intressen och arbetskraftsinvandrarnas intressen sammanfaller inte heller nödvändigtvis i enskilda fall. Få arbetskraftsinvandrare driver fall till Arbetsdomsto- len (AD), och de gör det i stort sett aldrig under pågående anställning. Byggnads har under 2016 tvistat i AD med ett byggföretag om löner till bl.a. arbetskraftsin- vandrare.185 Byggnads har där argumenterat för att kvalificerade utländska arbetsta- gare ska ha lön motsvarande den som enligt kollektivavtal ges till den med svenskt yrkesbevis, vilket Migrationsverket också hävdat i enskilda ärenden med följden att åtminstone en arbetskraftsinvandrare fått ansökan om permanent uppehållstill- stånd avslagen. När arbetskraftsinvandrare överklagar Migrationsverket beslut handlar det ofta om att ifrågasätta Migrationsverket bedömningar att arbetskrafts- invandrares inkomster varit för låga eller försäkringsskydd för dåligt (Centrum för rättvisa 2016).

7.5.3 Samarbeten och den sammantagna kontrollen

Det finns olika samarbetsforum etablerade mellan myndigheter och arbetsmark- nadsorganisationer där frågor av betydelse för arbetskraftsinvandringssystemet be- handlas, och i huvudsak främjar informations- och erfarenhetsutbyte (intervju Ar- betsmiljöverket 2015-05-05, intervju Nationella samordnaren mot prostitution och människohandel 2015-11-26, intervju Skatteverket 2015-05-08). För den direkta kontrollen av regelefterlevnaden i arbetskraftsinvandringssystemet spelar andra myndigheters insatser en mer begränsad roll.

Det mest institutionaliserade samarbetet tycks finnas runt bärplockarna: en stor grupp arbetstagare kopplade till en liten grupp företag, som därmed utgör en tydlig part i en diskussion (intervju Migrationsverket 2015-04-22). Det görs dock ibland

185 Arbetsdomstolens dom 2016-09-14, nr 55/16, mål nr A 71/14 och 72/14.

R I K S R E V I S I O N E N

113

122

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

lokalt samordnade arbetsplatsinspektioner, där polisen, Skatteverket och Arbetsmil- jöverket samarbetar i olika konstellationer. I samband med sådana inspektioner kontrolleras ibland även arbetstillstånd. Hur arbetstillstånd erhållits kan då ibland också komma att utredas.

7.6 Sammanfattning

Genomgången ovan av hur kontrollerna är utformade visar att beträffande kontrol- ler av arbetsvillkoren – försörjningskrav, lönekrav och krav på försäkringar – varie- rar förutsättningarna för god kontroll. Förutsättningarna för en fungerande kontroll mot lönekravet när arbetsplatsen inte är kollektivavtalsansluten bedömdes vara mindre goda eftersom det saknas riktlinjer för hur kravet ska tolkas. Det problemet handlar om förutsättningar saknas för en enhetlig bedömning, vilket är en annan typ av problem än när uppgifter om sakförhållanden inte går att få fram. Även om det finns fall där arbetskraftsinvandrares lön uppenbart strider mot alla tänkbara tolkningar av ”praxis” är kravet så vagt att kontrollen både skulle kunna godkänna uppseendeväckande låga löner och avslå vad som framstår som höga löner utan att det är självklart att någotdera är fel utifrån lagens krav. Att lönen är villkorsenlig hänger vid deltidsarbete dessutom på att den angivna tjänstens omfattning överens- stämmer med verkliga tjänsteomfattningen. Det kontrolleras inte. Här är problemet snarare att det finns små möjligheter att skaffa sig säker information om sakförhål- landet.

I fråga om flera andra krav är förutsättningarna bättre. Slutsatsen att utformning av t.ex. kontrollen av försörjningskravet och av kravet på försäkringar bör ge förutsätt- ningar för att säkerställa att arbetsvillkoren uppfylls gäller dock i huvudsak om vill- koren prövas i en förlängningsansökan eller vid en efterkontroll. Det tycks även fin- nas förutsättningar för att kontrollen av arbetsgivarnas seriositet och arbetserbju- dandets äkthet ska kunna fylla sitt syfte när det är fråga om skenanställningar i vad som kan kallas ”skenverksamhet”. Att den kontrollen fungerar bygger också på att Migrationsverkets handläggare har förmåga att avläsa vad som är en fungerande företagsverksamhet utifrån företagets ekonomiska redovisning. Det är i så fall en typ av kontroll som har förutsättningar att fungera både vid förstagångsansökningar och vid förlängningsansökningar.

Kontrollen tycks också ha lett till att efterlevnaden av försörjningskravet förbättrats betydligt, inte minst genom en preventiv effekt som förändrat inflödet till systemet i de särskilt kontrollerade branscherna.

Ingen av de andra myndigheter som kommer i kontakt med arbetsgivare som miss- brukar systemet har något särskilt ansvar för att analysera läget för arbetstagare från tredje land, eller hur företag som bryter mot regler eller undanhåller skatt utnyttjar just personer med arbetstillstånd.

114 R I K S R E V I S I O N E N

123

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenslista

Almega (2014). Kompetensinvandring – Så hotar motståndet svensk ekonomi.

Andersson Joona, Wadensjö E (2011). Rekrytering av utländsk arbetskraft: invandrares arbetsmiljö och anknytning till arbetsmarknaden i Sverige. LCI Studies Rapport 2011:1, Stockholm University.

Arbetsförmedlingen (2012). Arbetsförmedlingens återrapportering – Strategi för ökade informationsinsatser om arbetskraftsinvandring från tredjeland.

Arbetsförmedlingen (2013). Utlandsrekrytering och arbetskraftsinvandring – Resultat från en enkätundersökning bland arbetsgivare.

Arbetsförmedlingen (2015a). Var finns jobben? Bedömning till och med första halvåret 2016 och en långsiktig utblick.

Arbetsförmedlingen (2015b). Nettoinvandring, sysselsättning och arbetskraft - utma- ningar för morgondagens arbetsmarknad.

Arbetsmiljöverket (2015). Årsredovisning 2015.

Arbetsmiljöverket (2012). Förstudie om hur Arbetsmiljöverket kan arbeta vidare med frågan om utländska företag och arbetstagare, Rapport 2012:5.

Arbetsmiljöverket (2014). Strategi mot osund konkurrens i arbetslivet. 2014-06-11.

Axelsson L m.fl. (2014). Chinese restaurant workers in Sweden: Policies, patterns and social consequences, IOM.

Axelsson L m.fl (2015). On waiting, work-time and imagined futures: theorising tem- poral precariousness among Chinese chefs in Sweden's restaurant industry. Geoforum.

Bengtsson, M. (2011). Anteciperande förvaltning – Tjänstemäns makt i kommunala processer om vindkraft, Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.

Bevelander P m.fl.(2014). Världens öppnaste land – arbetskraftsinvandring efter refor- men 2008, Studie 2014:1, Fores/Malmö högskola.

Brottsförebyggande rådet (2015). Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, Rap- port 2015:8.

Calleman (2015). ”Byta spår” – ett nålsöga mellan asyl och arbete, i Calleman & Herzf- eld Olsson (red.) Arbetskraft från hela världen. Delmi Rapport 2015:9 (sid. 290 -331).

Centrum för rättvisa (2016). Arbetskraftsinvandrares rättslöshet i Sverige – en rapport om utvisningar med bristfälligt lagstöd.

DELMI (2015). Calleman, C. och Herzfeld Olsson, P. (red.), Arbetskraft från hela världen: hur blev det med 2008 års reform? Delegationen för migrationsforskning (Delmi) Rapport 2015:9.

Ekobrottsmyndigheten (2014). Ekobrottsmyndighetens lägesbild, 2014.

R I K S R E V I S I O N E N

115

124

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Emilsson och Magnusson (2015). Högkvalificerad arbetskraftsinvandring till Sverige, i Calleman & Herzfeld Olsson (red.) Arbetskraft från hela världen. Delmi Rapport 2015:9 (sid. 72-113).

Emilsson, H (2016). Recruitment to Occupations with a Surplus of Workers: The Unex- pected Outcomes of Swedish Demand-Driven Labour Migration Policy, International Migration, Vol. 54 (2).

Engdahl, M (2015). Invandringens arbetsmarknadseffekter. Lärdomar från den internat- ionella litteraturen och svenska resultat Delmi Rapport 2016:6.

Europen Migration Network (2010). Satisfying Labour Demand through Migration.

Europen Migration Network (2013). Attracting highly qualified third-country nationals to Sweden.

Frödin och Källberg (2015). Arbetskraftsinvandring från tredje land i restaurang- och städbranscherna, i Calleman & Herzfeld Olsson (red.) Arbetskraft från hela världen. Delmi Rapport 2015:9 (sid. 150-199).

Hatzigeorgiou, A. och M. Lodefalk (2015). Utlandsfödda kan främja företagens export av tjänster, Ekonomisk Debatt, årgång 43, nr 6, s. 28-38.

Hedberg, C (2013). Grapes of Wrath? Power Spatialities and Aspects of Labour in the Wild Berry Global Commodity Chain, Competition and Change 17(1):57-74.

Hedberg, C (2015), Thailändska bärplockare – hushållsstrategier på en global arbets- marknad, i Calleman & Herzfeld Olsson (red.) Arbetskraft från hela världen. Delmi Rapport 2015:9 (sid. 114-149).

Hertzberg Olsson och Calleman (2015). Inledning” samt ”Avslutande reflektioner, i Calleman & Herzfeld Olsson (red.) Arbetskraft från hela världen. Delmi Rapport 2015:9 (sid. 2-39 samt 500-526).

Hotell och restauranganställdas förbund (2012). Till vilket pris som helst? En uppfölj- ning av arbetskraftsmigranternas villkor i hotell- och restaurangbranschen.

IT & Telekomföretagen (2015). En rapport från IT- och telekomföretagen. Akut och strukturell kompetensbrist i it- och telekomsektorn.

Justitieombudsmannen (2014a). Kritik mot Migrationsverket för långa handläggnings- tider i tillståndsärenden och för att regeringsformens krav inte har beaktats när webbsök- ningar prioriterats, Beslutsdatum 2014-12-17, Dnr 5497-2013.

Justitieombudsmannen (2014b). Kritik mot Migrationsverket för bristande service och tillgänglighet samt för felaktiga beslut, Beslutsdatum 2014-12-17, Dnr 3549-2013.

Justitieombudsmannen (2014c). Inspektion av Migrationsverkets arbetstillståndsenhet i Stockholm den 26-27 november 2013, Beslutsdatum 2014-02-07, Dnr 6302-2013.

Justitieombudsmannen (2015). Besök vid Migrationsverkets huvudkontor i Norrköping den 15 april 2015, Protokoll 2015-08-17, Dnr 2132-2015.

116 R I K S R E V I S I O N E N

125

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Jörum Lundgren, Emma (2015). Valet och vägen – En intervjustudie med syriska asyl- sökande i Sverige, Delmi, Rapport 2015:8.

Kommerskollegium (2015a). Företagens synpunkter på svenska regler för arbetskrafts- invandring – sammanställning, PM 2015-04-20 Dnr. 3.2.3-2013/00999-16.

Kommerskollegium (2015b). How Cross-Border Movement of Persons Facilitates Trade. The Case of Swedish Exports Rapport 2015:2.

Kommerskollegium (2015c). Trade Costs of Visas and Work Permits. A Trade Faci- litation Perspective on Movement of Persons Rapport 2015:5.

Lifvendahl m.fl.(2014). Jakten på det nya kapitalet – Sverige i den globala konkurrensen om kompetens, Rapport, Fores.

LO (2013). Fusk och utnyttjande – om avregleringen arbetskraftsinvandringen, LO.

Magnusson och Osanami Törngren (2014). Migration och integration av högkvalifice- rade arbetskraftsinvandrare, i Bevelander m.fl. (red) Världens öppnaste land: arbets- kraftsinvandring efter reformen 2008. Fores Studie 2014:1.

Migrationsverket (2007). Årsredovisning 2007.

Migrationsverket (2008). Årsredovisning 2008.

Migrationsverket (2010). Årsredovisning 2010.

Migrationsverket (2012). Årsredovisning 2012.

Migrationsverket (2013). Yttrande rörande förslaget om åtgärder mot missbruk av reg- lerna för arbetskraftsinvandring (Ds 2013:57), 2013-11-12.

Migrationsverket (2014a). Yrkesgrupper-2014 ÅR. Rådata om arbetskraftsrelaterade ärenden från Migrationsverket.

Migrationsverket (2014b). Årsredovisning 2014.

Migrationsverket (2015a). Tillstånd för arbete - särskilda utredningskrav rörande vissa branscher samt nystartade verksamheter ur Handbok för migrationsärenden, från Mi- grationsverkets hemsida mars 2015.

Migrationsverket (2015b). Årsredovisning 2015.

Migrationsverket (2016a). Handbok för migrationsärenden, citerad från Migrations- verkets hemsida oktober 2016.

Migrationsverket (2016b). Arbetstillstånd för arbete i Handbok för migrationsären- den, citerad från Migrationsverkets hemsida oktober 2016.

Migrationsverket (2016c). Tillstånd för arbete – certifiering av arbetsgivare i Handbok för migrationsärenden, citerad från Migrationsverkets hemsida oktober 2016.

Migrationsverket (2016d). Inkomna och avgjorda arbetsmarknadsärenden på Migrat- ionsverket innevarande år, aktuellt utdrag ur Migrationsverkets ärendedatabas, per e- post 2016-12-01.

R I K S R E V I S I O N E N

117

126

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Migrationsverket (2016e). Permanent uppehållstillstånd i Handbok för migrationsären- den, aktuellt utdrag per e-post från Migrationsverket 2016-12-07.

Migrationsverket (2016f). Remissvar till utlänningsdatautredningen dir.2014:76.

Nordlund, V och Pelling, L (2013). Den nya vägen in– ett migrantperpektiv. Global Utmaning.

OECD (2011). Recruiting Immigrant Workers: Sweden, OECD Publishing.

Pelling (2015). Fristad i Sverige– Om skyddsökande arbetskraftsinvandrares villkor, i Calleman & Herzfeld Olsson (red.) Arbetskraft från hela världen. Delmi Rapport 2015:9 (sid. 244-289).

Ruhs, M (2014). Immigration and Labour Market Protectionism, Protecting local Work- ers’ Preferential Access to the National Labour Market, i Costello, C. och M. Freedland (red) Migrants at Work: Immigration & Vulnerability in Labour law. Oxford Uni- versity Press.

Ruhs, M. (2016).Theorizing labour immigration policies i Freeman och Mirilovic red. Handbook of Migration and Social Policy. Elgar, Cheltenham UK.

SCB (2015). Dokumentation av RAKS 1993 (2003) – 2013, Enheten för företags- och registerbaserad sysselsättning vid SCB, 2015-04-01.

Skatteverket (2015). Sammanställning. Taktisk Risk - arbetskraftsinvandring. Översänd till Riksrevisionen per e-post 150527.

Skatteverket (2016). Skatteavdrag och arbetsgivaravgifter – för anställda i Sverige och utomlands SKV 401 utgåva 22. Januari 2016.

SOU 2006:87. Arbetskraftsinvandring till Sverige – förslag och konsekvenser.

SOU 2005:50. Arbetskraftsinvandring till Sverige, befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick (två delar).

SOU 2010:63. EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare.

Stockholms Handelskammare (2014). Arbetskraftsinvandringen är avgörande för Stockholmsjobben, Analys 2014:2.

Svenska Institutet (2013). Årsredovisning 2013.

Svenskt Näringsliv (2012). Kampen om talangerna: En politik för ökad invandring av högkvalificerad arbetskraft.

Svenskt Näringsliv (2013a). Utmaningar kring regelverket för arbetskraftsinvandring från tredje land. Slutrapport pilotstudie inom gröna näringarna samt bärplockning avse- ende år 2012.

Svenskt Näringsliv (2014). Utbildningsfällan.

Svenskt Näringsliv (2015). Kartläggning av underliggande orsaker till Migrationsverkets långa handläggningstider avseende arbetstillstånd.

118 R I K S R E V I S I O N E N

127

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Svenskt Näringsliv (2016a). Rekryteringsenkäten 2016. Rekrytering– när teknikutveckl- ing och digitalisering förändrar jobben.

Svenskt Näringsliv (2016b). Rekrytering av internationell kompetens – Arbetskraftsin- vandringens betydelse för svenska företag.

Svenskt Näringsliv (2016c). Värdet av internationell kompetens – Arbetskraftsinvand- ringens bidrag till produktion och välfärd.

Sveriges Ingenjörer/Peter Larsson (2014). World Wide Work, från facket som är för arbetskraftsinvandring, Arbetet, debattartikel 2014-07-01.

Sveriges Ingenjörer/Peter Larsson (2013). Gräddfil för de stora men väntan för de små, Newsmill, debattartikel 2013-02-08.

TCO (2010). Så kan reglerna för arbetskraftsinvandring vårdas och förbättras. PM.

Timbro/Hultman, F (2016). Människorna mellan stolarna. Så kan Sverige sluta utvisa människor som gör rätt för sig, Timbro.

Vogiazides, L. och Hedberg, C. (2014). Människohandel för tvångsarbete och exploate- ring av arbetskraft i Sverige: Exempel från restaurang- och bärbranschen. Rapport, Adstringo.

Wadensjö (2015). Arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES – ekonomiska förklaringar och ekonomiska effekter, i Calleman & Herzfeld Olsson (red.) Arbetskraft från hela världen. Delmi Rapport 2015:9 (sid. 40-71).

Vedung, E. (2009). Utvärdering i politik och förvaltning, Studentlitteratur, Lund.

Wingborg (2014). Villkoren för utländska bärplockare säsongen 2014. Arena Idé.

Woolfson m.fl. (2012). Forced Labour and Migrant Berry Pickers in Sweden. Interna- tional Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, vol. 28(2), s. 147–167.

World Economic Forum (2016). The Global Competitiveness Report 2016–2017. In- sight report.

Åslund m.fl. (2014). Seeking Similarity: How Immigrants and Natives Manage in the Labor Market, Journal of Labor Economics . Vol. 32, No. 3 (July 2014), pp. 405-441.

Intervjuer

Almega, 2015-06-08

Arbetsförmedlingen, 2015-05-07

Arbetsmiljöverket, 2015-05-05

Fackligt Centrum för Papperslösa, 2015-12-02

Fastighets, 2015-12-02

Företag 1, 2015-05-13

R I K S R E V I S I O N E N

119

128

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Företag 2, 2015-06-11

Företag 3, 2015-06-16

Justitiedepartementet, 2015-03-11

LO/HRF/Byggnads, 2015-05-26

Länsstyrelsen samordnare mot prostitution och människohandel, samt NOA, 2015- 11-26

Migrationsverket, 2015-03-20

Migrationsverket, 2015-04-22

Migrationsverket (möte/intervju), 2015-10-02

Migrationsverket, 2015-10-26

Migrationsverket, observation av handläggning och intervjuer, tre handläggare 2015-11-27

Migrationsverket, 2016-04-12

Polisens Nationella Operativa Avdelning, 2015-03-18

Skatteverket, 2015-05-08

Svenska Institutet, 2015-03-19

Svenskt Näringsliv, 2016-05-17

Sveriges Ingenjörer, 2015-05-04

Teknikföretagen, 2015-05-12

Unionen, 2016-02-18

Utlandsmyndigheten i New Delhi, 2015-05-11

Utrikesdepartementet, 2015-05-06

120 R I K S R E V I S I O N E N

129

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Bilaga 1. Kompletterande tabeller och diagram

Diagram 16 Antal aktiva tillstånd per månad fördelat på yrkesgrupper.

Antal

10 000

9 000

8 000

7 000

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

0

jul-11

jul-12

jul-13

jul-14

jul-15

jan-11

apr-11

okt-11

jan-12

apr-12

okt-12

jan-13

apr-13

okt-13

jan-14

apr-14

okt-14

jan-15

apr-15

okt-15

Övriga

Civilingenjörer

IT

Ingenjörer, tekniker

Kockar

Vårdare

Slaktare, bagare

Städare

Bärplockare

Köksbitraden

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016) och SCB/Yrkesregistret.

Tabell 10 Yrkesgrupper med störst andel arbetskraftsinvandrare (AKI) i förhållande till det totala antalet anställda (16–64 år) inom yrkesgruppen, 2014.

Yrkesgrupp (SSYK2012)	Antal AKI	Anställda 16-	Andel AKI
	med gällande	64 år efter	av alla
	tillstånd den	Yrke (SSYK	anställda
	31 dec 2014	2012), år och
		kön
Kockar och kallskänkor	2 313	37 220	6,2 %
Slaktare, bagare m.fl.	459	7 436	6,2 %
IT-arkitekter, systemutv m.fl.	6 170	101 543	6,1 %
Skönhets- och kroppsterapeuter	215	7 154	3,0 %
		Forts. på nästa s.

R I K S R E V I S I O N E N

121

130

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Yrkesgrupp (SSYK2012)	Antal AKI	Anställda 16-	Andel AKI
	med gällande	64 år efter	av alla
	tillstånd den	Yrke (SSYK	anställda
	31 dec 2014	2012), år och
		kön
Snabbmatspersonal, köks- och	1 675	68 912	2,4 %
restaurangbiträden m.fl.
Civilingenjörsyrken	1 377	83 636	1,6 %
Städare och hemservicepersonal m.fl.	1 041	70 619	1,5 %
Tidningsdistr., vaktmästare och övr.	470	38 426	1,2 %
servicearbetare
Skogsarbetare	42	3 466	1,2 %
Ingenjörer och tekniker	766	93 243	0,8 %
Övriga	7 575	3 702 901	0,2 %
Totalt	22 103	4 214 556	0,5 %

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/Yrkesregistret.

Anm.: SCB/yrkesregistret avser antal anställda förvärvsarbetande under mätmånaden november. Jämförelsetalen från Migrationsverkets ärendedatabas avser antal gällande tillstånd 31 december.

Tabell 11 Genomsnittliga tillståndstider (antalet dagar) per tillstånd, uppdelad på yrkesgrup- per efter kvalifikationsnivå, exkl. bärplockare

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Lågkvalificerade	629	655	669	662	665	669	678
Medelkvalificerade	512	567	604	603	581	605	576
Högkvalificerade	347	397	466	494	484	468	448
Ingen uppgift om	398	379	538	616	336	583	364
SSYK
Total	422	493	552	557	536	531	512

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/Yrkesregistret samt egna bearbetningar.

122 R I K S R E V I S I O N E N

131

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 17 Andel beviljade förlängningar av totala antalet beviljade tillstånd, exkl. bärplockare

Läkare

Universitetslärare Försäljning- och marknadschefer Marknadsförare VD Tidningsutdelare Civilingenjörer Grundskolelarare Ingen yrkeskod

Ingenjörer och tekniker Företagssaljare Lagerpersonal Vårdare Övrigt IT

Köksbiträden Kockar Städare

Slaktare och bagare Snickare Butik och kassa Total Skönhetsvård

Motorfordonsmekaniker Trädgårdsodlare Skogsarbetare

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/Yrkesregistret samt egna bearbetningar.

R I K S R E V I S I O N E N

123

132

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Tabell 12 Antal arbetsgivare fördelat över antal beviljade tillstånd fr.o.m. december 2008 t.o.m. december 2015

Beslutsår

Antal beviljade
tillstånd		2008		2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015			Total
0		2		295		351		741		1 736		2 064		1 795		2 148		9 132
1		17		1 371		2 462		3 763		3 908		3 427		3 331		3 285		21 564
2–9		8		559		959		1 670		1 514		1 342		1 365		1 278		8 695
10–19		2		31		43		71		60		70		79		60		416
20–29		0		12		13		24		18		21		16		20		124
30 eller fler		0		22		35		43		65		62		53		56		336
	Totalt		29		2 290		3 863		6 312		7 301		6 986		6 639		6 847		40 267
Andel arb.givare				13 %		9 %		12 %		24 %		30 %		27 %		31 %		23 %
med bara avslag

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016).

Tabell 13 AKI-arbetsgivares relativa storlek inom respektive bransch mätt som andel av net- toomsättningen och andel av arbetsgivarna (procent). Genomsnitt mellan 2009 och 2013.

Branscher (baserat på SNI2007)		Andel av	Andel av
		netto-	arbetsgivarna
		omsättningen
Byggverksamhet		21	1,3
Energi och miljö		32	2,3
Finans-, försäkrings-, och fastighetsverksamhet		2	0,9
Handel		24	2,3
Hotell och restaurang		40	15,7
-	Hotell- och logiverksamhet		4,9
-	Restaurang-, catering- och barverksamhet		17,1
Information och kommunikation		51	2,2
			Forts. på nästa s.

124 R I K S R E V I S I O N E N

133

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Branscher (baserat på SNI2007)			Andel av		Andel av
			netto-		arbetsgivarna
			omsättningen
Jordbruk, skogsbruk och fiske		2		0,4
Offentlig förvaltning m.m.				4,6
Personliga och kulturella tjänster		9		1,1
Tillverkning		53		2,1
Transport		18		1,4
Utbildning		17		1
Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och		33		4,4
andra stödtjänster
Utvinning av mineral		80		2,4
Verksamhet inom Juridik, ekonomi, vetenskap		35		0,9
och teknik
Vård och omsorg		38		1,9
	Total		33		2,1

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/LISA samt egna bearbetningar.

R I K S R E V I S I O N E N

125

134

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Tabell 14 Branschnischer där minst 10 procent av arbetsgivarna erbjudit arbete till arbets- kraftsinvandrare under 2013.

Branschnisch (SNI2007 Detaljgrupper)	Andel AKI*-arb.	Antal arb. givare i
	givare	branschen
Tidningsdistribution 53203	69 %	13
Tobaksvarutillverkning 12000	30 %	10
Tillverkning av kraftpapper och kraftpapp 17123	20 %	10
Framställning av järn och stål samt ferrolegeringar	19 %	32
24100
Partihandel med tobak 46350	18 %	33
Beredning och hållbarhetsbehandling av fjäderfäkött	17 %	12
10120
Tillverkning av luftfartyg, rymdfarkoster o.d. 30300	14 %	21
Tillverkning av motordrivna handverktyg 28240	14 %	14
Tillverkning av lastbilar och andra tunga motorfor-	14 %	28
don 29102
Trådlös telekommunikation 61200	14 %	90
Framställning av oljor och fetter 10410	13 %	15
Tillverkn. av andra oorganiska baskemikalier 20130	13 %	24
Öppna sociala insatser för pers. med funk.hinder 88102	13 %	910
Restaurangverksamhet 56100	12 %**	17 663
Övrig tillverkning av papper och papp 17129	12 %	43
Tillverkn. av hushålls- och hygienartiklar av papper	12 %	17
17220
Styckning av kött 10112	11 %	46
Tillverkning av lagad mat och färdigrätter 10850	11 %	53
Petroleumraffinering 19200	11 %	18
Tillverkning av rälsfordon 30200	11 %	19
Tillverkn. av optiska instr. och fotoutrust. 26700	10 %	39

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/LISA samt egna bearbetningar.

Anm.: * AKI avser arbetskraftsinvandrare. Andel anges bara när antalet arbetsgivare är fler än 1 ** Anledningen till att andelen AKI-företag i restaurangverksamhet i denna tabell är lägre än vad som tidigare angivits beror på att denna tabell sammanställer uppgifter för 2013 medan den högre siffran anger den genomsnittliga andelen över 2009 till 2013.

126 R I K S R E V I S I O N E N

135

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Diagram 18 Fördelning av rörelseresultat per anställd över branscher, 2009-2013

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016), SCB/LISA samt egna bearbetningar.

Anm.: Varje låda innehåller den mittersta hälften av materialet för varje grupp. Kanterna på lå- dorna markerarar den undre och övre kvartilen medan strecket i lådan markera medianen. Strecken som löper ut från lådan och avslutas med små vertikala streck (s.k. whiskers) beräknas som 1,5 gånger avståndet mellan de yttre kvartilerna, alla värden utanför dessa markeringar be- traktas som utliggare och har inte ritats ut i lådagrammet. Lådagrammet visas exklusive bran- schen Utvinning av mineraler då antalet företag vi har uppgifter om understiger 20 samtidigt som standardavvikelsen är tre gånger större än i övriga branscher vilket gör övriga branschers variation svårare att tyda.

Tabell 15 Andel av företag med en operativ företagsledare med utländsk bakgrund uppdelat på företag som använt respektive inte använt arbetskraftsinvandringssystemet för ett angivet år.

	2009	2010	2011	2012	2013	Genomsnitt
AKI	62,5 %	69,9 %	69,7 %	70,2 %	68,4 %
						68,9 %
Ej AKI	15,7 %	16,1 %	15,8 %	16,2 %	16,8 %
						16,1 %

Källa: SCB och Migrationsverkets ärendedatabas (2016).

R I K S R E V I S I O N E N

127

136

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ?

Tabell 16 Handläggningstider (antalet kalenderdagar) för ärenden (inkl. förlängningar) inom ett urval yrkesgrupper (med fler än 2 000 tillståndsansökningar 2009–2015) före och efter den 16 januari 2012, SSYK2012.

			Beviljade				Avslag
		Efter 2012			Före 2012		Efter 2012	Före 2012
Yrkesgrupp (SSYK2012)	Median, handläggningstid	Antal ansökningar	Andel ansökningar med handläggningstid >90 dagar	Median, handläggningstid	Antal ansökningar	Andel ansökningar med handläggningstid >90 dagar	Median, handläggningstid	Median, handläggningstid
Städare	144	1 961	64 %	86	2 327	49 %	267	147
Slaktare/	141	803	66 %	84	1 296	48 %	184	129
bagare
Köksbitr.	121	3 163	61 %	87	2 441	48 %	215	121
Kockar	120	4 220	60 %	83	4 772	45 %	166	158
Vårdare	116	1 379	58 %	74	851	43 %	228	142
Snickare	64	847	45 %	62	895	41 %	163	165
Bär-	39	18 510	2 %	9	14 575	0 %	64	44
plockare
Civiling.	11	3675	12 %	26	2 589	13 %	72	166
Ing och	6	2208	11 %	23	1 906	12 %	117	254
tekniker
IT	2	18794	6 %	16	10 514	7 %	125	82
Total	29	74 117	21 %	24	56 368	21 %	169	136

Källa: Migrationsverkets ärendedatabas (2016).

128 R I K S R E V I S I O N E N

137

Skr. 2016/17:176

Bilaga 1

ETT VÄLFUNGERANDE SYSTEM FÖR ARBETSKRAFTSINVANDRING?

I december 2008 infördes nya regler för arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES och Schweiz (tredje land). Syftet var att underlätta för arbetsgivare att anställa utomeuropeisk arbetskraft och därigenom motverka arbetskrafts- brist och upprätthålla arbetskraftsutbudet. Goda förutsättningar för arbetskrafts- invandring skulle möjliggöra för Sverige att konkurrera om den internationella arbetskraften.

Riksrevisionen har granskat hur arbetskraftinvandringssystemet har tagits i bruk efter reformen, hur tillståndsprövningen fungerat utifrån arbetsgivarnas behov och om kontrollsystemet har förutsättningar för att komma till rätta med miss- bruk av systemet. Granskningen visar att arbetskraftsinvandrarna utgör ett be- tydande inslag i ett mindre antal yrkesgrupper och branscher. Arbetsgivarnas förutsättningar för att kunna rekrytera arbetskraft i tredje land är emellertid inte tillräckligt goda, bland annat eftersom handläggningstiderna för flera ärende- typer är orimligt långa.

De långa handläggningstiderna är delvis ett resultat av att den kontroll som ska förhindra missbruk av systemet har byggts ut. Granskningen ger också skäl att tro att denna kontroll har lett till att systemets villkor i flera avseenden uppfylls i allt högre grad. Samtidigt finns det fortfarande problem, både med arbetserbju- danden som inte är tänkta att leda till ett arbete och löner under det så kallade försörjningskravet. Det gäller särskilt i branscher där lågkvalificerade yrkesgrup- per dominerar.

ISSN 1652-6597

ISBN 978-91-7086-426-1

Beställning: www.riksrevisionen.se

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

138

Skr. 2016/17:176

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017

Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström

Föredragande: statsrådet Morgan Johansson

Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:176 Riksrevisionens rapport om arbetskraftsinvandring

139