|
|
Redovisning av skatteutgifter 2017
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna och tillstyrker motionsförslaget (C, M, L, KD) om ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen i kommande skrivelser fullt ut bör analysera enskilda skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet och sysselsättnings-effekt.
Utskottet avstyrker samtidigt en motion från Sverigedemokraterna.
Till betänkandet har lämnats två reservationer (S, MP, V respektive SD).
Behandlade dokument
Skrivelse 2016/17:98 Redovisning av skatteutgifter 2017.
Fyra yrkanden i två följdmotioner.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Redovisning av skatteutgifter 2017
Jämförelsenorm för skatteutgiftsredovisning m.m.
1.Redovisning av skatteutgifter 2017, punkt 1 (S, MP, V)
2.Jämförelsenorm för skatteutgiftsredovisning m.m., punkt 2 (SD)
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Redovisning av skatteutgifter 2017 |
Riksdagen ställer sig bakom det utskottet anför om att regeringen i kommande skrivelser fullt ut bör analysera enskilda skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet och sysselsättningseffekt och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2016/17:3733 av Per Åsling m.fl. (C, M, L, KD),
avslår motion
2016/17:3732 av Olle Felten och David Lång (båda SD) yrkande 2 och
lägger skrivelse 2016/17:98 till handlingarna.
Reservation 1 (S, MP, V)
|
2. |
Jämförelsenorm för skatteutgiftsredovisning m.m. |
Riksdagen avslår motion
2016/17:3732 av Olle Felten och David Lång (båda SD) yrkandena 1 och 3.
Reservation 2 (SD)
Stockholm den 1 juni 2017
På skatteutskottets vägnar
Per Åsling
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Åsling (C), Jörgen Hellman (S), Maria Malmer Stenergard (M), Maria Strömkvist (S), Helena Bouveng (M), Peter Persson (S), Olle Felten (SD), Cecilie Tenfjord-Toftby (M), Rasmus Ling (MP), Lotta Finstorp (M), David Lång (SD), Daniel Sestrajcic (V), Larry Söder (KD), Patrik Lundqvist (S), Erik Ezelius (S), Linus Sköld (S) och Camilla Mårtensen (L).
I ärendet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2016/17:98 Redovisning av skatteutgifter 2017 och de motioner som väckts med anledning av skrivelsen. Yrkandena i motionerna finns i bilagan.
Regeringen har sedan 1996 årligen redovisat skatteutgifter, och genom tillkomsten av budgetlagen (SFS 2011:203) är redovisningen numera obligatorisk. Sedan 2008 har skatteutgifterna redovisats i en särskild skrivelse som hänvisas för beredning i skatteutskottet. Skatteutskottet har genom uttalanden vid behandlingen av skrivelsen lyft fram att den – förutom att den bör kunna utvecklas till att bli ett mer aktivt verktyg i budgetarbetet – är av värde för att spåra avvikelser från den stora skatteomläggningen 1990–91, vars principer fortfarande är utgångspunkter som ska beaktas vid ändringar i skattesystemet (jämför senaste behandling i bet. 2015/16:SkU25).
Under beredningen av skrivelsen har utskottet tagit del av Riksrevisionens granskningsrapport om skatteutgifter, Regeringens skatteutgiftsredovisning – som riksdagen vill ha den?, RiR 2017:12. Utskottet kommer att behandla regeringens skrivelse om Riksrevisionens granskning i ett separat betänkande.
I skrivelsen redogör regeringen för skatteutgifter, dvs. effekten på skatteintäkterna av särregler i skattelagstiftningen. Därmed ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd och satsningar i statsbudgeten. Skrivelsen består av fyra delar. I den första delen sätts de existerande skattereglerna i relation till en jämförelsenorm, vilket gör det möjligt att identifiera olika skatteutgifter. Avsnittet innehåller beskrivningar av de jämförelsenormer som har valts för de olika skatteslagen och en beskrivning av de beräkningsmetoder som används. I den första delen beskrivs också hur skatteutgifterna bör betraktas ur ett budgetperspektiv, och skatteutgifternas omfattning relativt de totala skatteintäkterna redovisas. Slutligen redogörs för vilka skatteutgifter som har tillkommit sedan föregående års redovisning. Den andra delen diskuterar skatteutgifter i förhållande till samhällsekonomisk effektivitet, riktlinjerna för skattepolitiken och jämställdhet. I den tredje delen redovisas skatteutgifter och skattesanktioner för åren 2016–2019. Den fjärde och sista delen innehåller en kort beskrivning av varje enskild skatteutgift, och aktuella lagrum för respektive skatteutgift anges.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna samt gör ett tillkännagivande till regeringen om att den i kommande skrivelser fullt ut bör analysera enskilda skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet och sysselsättningseffekt.
Jämför reservation 1 (S, MP, V).
Skatteutgifterna
Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på statsbudgetens utgiftssida. Men det finns också stöd eller utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter. Skatteutgifterna påverkar statsbudgetens inkomstsida, och budgetlagen (2011:203) föreskriver att regeringen varje år ska lämna en redovisning av skatteutgifter till riksdagen (10 kap. 4 §).
Redovisningen av skatteutgifter fyller i allt väsentligt två syften. Det första och mest centrala är att synliggöra de stöd till företag och hushåll som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. På detta sätt ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd. Det andra syftet härrör från ett önskemål om att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. En sådan beskrivning kräver – liksom synliggörandet av stöden – att en norm för skatteuttaget definieras. I den redovisning som lämnas här utgår jämförelsenormen från enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag.
En skatteutgift uppstår om skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skattebetalare är lägre än vad som är förenligt med normen. Ett exempel är den reducerade mervärdesskattesatsen på livsmedel som är 12 procent. Normen är i detta fall 25 procent, och skatteutgiften utgörs av skillnaden mellan 25 och 12 procent multiplicerat med underlaget.
Förutom skatteutgifter redovisas i förekommande fall även skatte-sanktioner, där skatteuttaget är högre än den angivna normen. Ett exempel på en skattesanktion är den särskilda skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Denna skatt kan likställas med en extra skatt som lagts på vissa företag och är därför att betrakta som en skattesanktion.
Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteutgifterna i skrivelsen utgår i huvudsak från principen om enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. Därför preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt skatt på förvärvsinkomster, mervärdesskatt och punktskatter. Efter preciseringen sammanfattas normen utifrån de skattesatser som den implicerar inom varje skatteslag.
Med en jämförelsenorm baserad på enhetlig beskattning är det relativt enkelt att identifiera olika skatteutgifter. Normen innebär samtidigt att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. En del skatteutgifter kan emellertid bidra till en förbättrad samhällsekonomisk effektivitet. Skatteutgifter kan också motiveras utifrån de riktlinjer för skattepolitiken som riksdagen har beslutat. Vidare kan skatteutgifter analyseras utifrån vilka effekter de får för jämställdhet mellan kvinnor och män.
I årets skrivelse har några skatteutgifter tillkommit. Från och med den 1 januari 2017 kan inkomster från sjöfartsverksamhet, om näringsidkaren ansöker om det, beskattas schablonmässigt baserat på tonnaget. Detta ger upphov till en skatteutgift avseende bolagsskatt i de fall den schablonmässiga inkomsten är mindre än den faktiska inkomsten och en skattesanktion avseende bolagsskatt i de fall den schablonmässiga inkomsten är större än den faktiska inkomsten.
Den 1 januari 2017 infördes även ett tillfälligt växastöd för den först anställda genom sänkta arbetsgivaravgifter för enskilda näringsidkare. Skatteutgiften avser arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt.
På mervärdesskatteområdet har två skatteutgifter tillkommit, dels sänkt mervärdesskatt på vissa reparationer, dels omsättningsgräns för mervärdes-skatt. Det har även tillkommit en skattesanktion i skrivelsen, avdragsrätt för representationsmåltider, som faller under utgiftsområde 24. Från och med den 1 januari 2017 medges inget avdrag för kostnader för representationsmåltider, vilket innebär en skattesanktion avseende näringsinkomster. Denna är dock inte möjlig att beräkna.
Den icke saldopåverkande skatteutgiften jämställdhetsbonus har upphört fr.o.m. den 1 januari 2017. Skattereduktion för RUT-tjänster har från den 1 januari 2017 utvidgats till att även innehålla skattereduktion för reparationstjänster av vitvaror och flyttjänster.
Nedsatt energiskatt på el inom industrin och i datorhallar utvidgas till att även omfatta nedsatt energiskatt på el som används i större datorhallar. Då redovisningen av krediteringar på skattekontot flyttades till utgiftssidan av statens budget fr.o.m. den 1 januari 2016 rapporteras inte längre dessa. Det har lett till vissa förskjutningar av numreringen av skatteutgifterna jämfört med tidigare år.
Motionerna
I motion 2016/17:3733 av Per Åsling m.fl. (C, M, L, KD) anförs att regeringen i kommande skrivelser fullt ut bör analysera enskilda skatteutgifters samhälls-ekonomiska effektivitet och sysselsättningseffekt.
Även i motion 2016/17:3732 av Olle Felten och David Lång (båda SD) yrkande 2 anför motionärerna att regeringen i kommande redovisningar av skatteutgifter bör utveckla analysen av enskilda skatteutgifters samhälls-ekonomiska effektivitet samt effekterna på sysselsättningen.
Utskottets ställningstagande
Riksdagen har genom den årliga skatteutgiftsredovisningen tillgång till en relativt utförlig sammanställning av förekommande skatteutgifter och skattesanktioner. Redovisningen ger en samlad överblick över de indirekta stöd till företag och hushåll som lämnas på budgetens inkomstsida. I många fall kan redovisningen utmynna i användbara ”prislappar” på skatteförmånlig behandling som kan bidra till bedömningen av utgiftsbehovet inom de olika utgiftsområdena när budgeten läggs fast under hösten. Samtidigt är skatteutgiftsredovisningen den enda uppdateringen av regelavvikelser från enhetlig beskattning som publiceras löpande. Principen om enhetlig beskattning är, som tidigare nämnts, en av grundpelarna i den skattereform som genomfördes 1990–91, och skatteutskottet har vid flera tillfällen (senast i bet. 2015/16:SkU25) framhållit vikten av att redovisningen får behålla sitt informationsvärde när det gäller avvikelser från skattereformen. En jämförelsenorm baserad på en enhetlig beskattning gör det relativt enkelt att identifiera olika skatteutgifter.
Utskottet noterar att en lång rad remissinstanser är kritiska till vilka effekter regeringens politik får för jobben och anser att regeringen underskattar de negativa sysselsättningseffekterna. Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser används på ett effektivt sätt för att skapa så hög välfärd i samhället som möjligt. Sysselsättningseffekter är en betydelsefull del av detta.
Transparens och öppenhet ska vara ledord inom politiken. Det är av central betydelse att allmänheten får relevant information på ett tillgängligt sätt. Sedan den nuvarande regeringen kom till makten 2014 har steg tagits bort från öppenhet. Regeringen har t.ex. valt att inte fullt ut redovisa den samhälls-ekonomiska effektiviteten och effekten på sysselsättning. Regeringen bör efter bästa tillgängliga kunskap och konventioner redovisa sådana effekter på sysselsättningen. I förra årets redogörelse av statens skatteutgifter analyserade regeringen den samhällsekonomiska effektiviteten när det gäller två skatteutgifter. I årets skrivelse begränsar regeringen sin analys till en skatteutgift: moms på livsmedel. Analysen är bristfällig då regeringen väljer att inte inkludera sysselsättningseffekter.
Regeringen har som mål att Sverige ska ha Europas lägsta arbetslöshet till 2020, och arbetsmarknaden är tudelad på ett sätt som kräver att syssel-sättningsåtgärder prioriteras. Utskottet anser därför att regeringen i kommande skrivelser fullt ut analyserar enskilda skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet och sysselsättningseffekt.
Med detta tillstyrker utskottet motion 2016/17:3733 och föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottet anser mot denna bakgrund att yrkande 2 i motion 2016/17:3732 får anses tillgodosett och avstyrker yrkandet.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionärernas förslag att ändra normen för redovisning av skatteutgifter samt att redovisa bidrag inom det arbetsmarknadspolitiska området som skatteutgifter.
Jämför reservation 2 (SD).
Motionen
I motion 2016/17:3732 av Olle Felten och David Lång (båda SD) yrkandena 1 och 3 föreslås att regeringen ändrar normen för redovisning av skatteutgifter i fråga om inkomstskatt för inkomst av tjänst, kapital respektive näringsverksamhet. Vidare föreslår motionärerna att regeringen redovisar bidrag inom det arbetsmarknadspolitiska området som skatteutgifter.
Utskottets ställningstagande
Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteutgifterna i skrivelsen utgår i huvudsak från principen om enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. Därför preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt skatt på förvärvsinkomster, mervärdesskatt och punktskatter. Efter preciseringen sammanfattas normen utifrån de skattesatser som den implicerar inom varje skatteslag.
Med en jämförelsenorm baserad på enhetlig beskattning är det relativt enkelt att identifiera olika skatteutgifter. Normen innebär samtidigt att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. En del skatteutgifter kan emellertid bidra till en förbättrad samhällsekonomisk effektivitet.
Varje skatteområde har sin egen uppsättning av normer. På inkomst-beskattningens område finns bl.a. följande normer:
• Sparande ska ske med beskattade inkomster.
• Värdeförändringar ska beskattas (alternativt ska en skatterestitution, dvs. en negativ skattebetalning, medges) när de uppkommer och inte vid realisationstillfället.
• Värdet av oavlönat hemarbete och fritid ska inte ingå i skattebasen.
• Offentliga transfereringar ska utgöra skattepliktig inkomst.
• Den implicita avkastningen som egnahemsägaren eller bostadsrättsinnehavaren får i form av boendet ska utgöra skattepliktig inkomst.
• Avskrivningar i näringsverksamhet ska hanteras efter ekonomisk livslängd.
• Endast ränteutgifter för lån till investeringar där avkastningen är skattepliktig ska vara avdragsgilla.
Riksrevisionen har granskat regeringens redovisning av skatteutgifterna i en nyligen publicerad rapport. En utgångspunkt för Riksrevisionens granskning var att skatteutgiftsredovisningen ska utgå från en stabil jämförelsenorm som utgår från principen om enhetlig beskattning. Även utskottet anser att det underlättar redovisningen om denna utgår från en tydlig norm och att denna norm bör utgå från principen om enhetlig beskattning. Utskottet är inte berett att föreslå att regeringen ändrar jämförelsenormen i enlighet med motionärernas förslag.
Regeringen redovisar i dag bidrag inom det arbetsmarknadspolitiska området som en utgift under utgiftsområde 14 i budgetpropositionen. Utskottet anser inte att skatteutgiftsredovisningen och dess syften skulle underlättas genom att de tillfördes de uppgifter som motionärerna föreslår.
Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 2016/17:3372 yrkandena 1 och 2.
|
1. |
av Jörgen Hellman (S), Maria Strömkvist (S), Peter Persson (S), Rasmus Ling (MP), Daniel Sestrajcic (V), Patrik Lundqvist (S), Erik Ezelius (S) och Linus Sköld (S).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen.
Därmed avslår riksdagen motionerna
2016/17:3732 av Olle Felten och David Lång (båda SD) yrkande 2 och
2016/17:3733 av Per Åsling m.fl. (C, M, L, KD) samt
lägger skrivelse 2016/17:98 till handlingarna.
De borgerliga partierna och Sverigedemokraterna har missförstått vad redovisning av skatteutgifterna är. Skatteutgifter är i huvudsak stöd som uppstår genom särregler i skattelagstiftningen. För att kunna avgöra om det rör sig om en skatteutgift och till vilket belopp den uppgår måste det finnas en jämförelsenorm för skattesystemet. Det är i avvikelsen mellan jämförelsenorm och skatteregler som skatteutgiften uppstår. Skatteutgift innebär en skatte-lättnad som kommer hushåll och företag till del. En grundläggande tanke med skatteutgiftsredovisningen är att skatteutgifter är stöd genom skattelättnader, att dessa stöd kan jämföras med utgifter som redovisas på statsbudgetens utgiftssida och att skatteutgifter därför ska synliggöras genom att redovisas. Skatteutgifternas offentligfinansiella effekter redovisas årligen i beräknings-konventionen.
Redovisning av skatteutgifter inleddes i samband med att en ny budgetprocess infördes vid mitten av 1990-talet. Redovisningen har genom åren utvecklats mot en allt större precision utifrån sitt syfte: att tydliggöra det statsstöd till företag och hushåll som skatteutgifterna representerar så att dessa kan prövas på samma sätt som anslagen på statsbudgetens utgiftssida. De borgerliga partierna och Sverigedemokraterna vill genom sitt tillkännagivande tillföra helt nya och tveksamma element till skatteutgiftsredovisningen. Element som gör att det egentligen handlar om en helt annan och ny redo-visning som både kommer att bli avsevärt mer omfattande och arbetskrävande. Med samhällsekonomiska effekter måste avses att dessa partier även efterfrågar effekter för branscher, enskilda företag och hushållen. Detta ska inte bara omfatta ekonomi utan även påverkan på sysselsättningen. I jakten på tillkännagivanden efterlyser de borgerliga partierna och Sverigedemokraterna en produkt som varje regering, oavsett sammansättning, kommer att få ägna mer administrativa resurser åt. Detta blir ett ”regelkrångel” och en ökning av statens administrativa börda som inte är önskvärd, varför vi reserverar oss mot tillkännagivandet.
|
2. |
Jämförelsenorm för skatteutgiftsredovisning m.m., punkt 2 (SD) |
av Olle Felten (SD) och David Lång (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2016/17:3732 av Olle Felten och David Lång (båda SD) yrkandena 1 och 3.
Syftet med redovisningen av skatteutgifter är att utifrån ett neutralt perspektiv jämföra faktiska skatteuttag med en neutral norm, dvs. om skatteuttaget för ett visst inkomstslag skulle ha vara identiskt med skatteuttaget för alla andra inkomstslag. Redovisningen ska också ge svar på varför skatteutgifter finns och vilken effekt de har på samhällsekonomin. Detta kan ha en bra pedagogisk effekt genom att beskriva hur beskattningen av olika inkomstslag förhåller sig till andra. Det skapar också tillfälle till reflektion och argumentation för eller emot en viss typ av skatteutgift, dess effekter och ändamål. I regeringens skrivelse finns fem olika avsnitt som beskriver definitioner av sådana normer. I fråga om inkomstskatt finns det ingen norm för själva skattesatsen för olika inkomstslag, däremot ett antal andra normer som rör vad som ska beskattas och vad som ska undantas från beskattning. Regeringen beskriver situationen som att ”det finns ingen gemensam norm för vilken nivå som ska gälla för de olika inkomstslagen tjänst, kapital och näringsverksamhet. Olika skattenivåer är således förenligt med normen.” Slutsatsen, markerad med kursiv text, innebär ett principiellt avsteg från den grundläggande principen för redovisningen av skatteutgifter, som vi beskriver i inledningen till motionen, och medför att redovisningen av skatteutgifterna haltar betänkligt. De olika skattenivåerna för olika slags inkomster faller väl inom ramen för definitionen av en skatteutgift och bör således redovisas som en sådan. De kanske allra största skatteutgifterna riskerar därmed att exkluderas ur redovisningen, vilket inte kan anses vara förenligt med redogörelsens syfte. Vi menar därför att regeringen bör komplettera redovisningen av skatteutgifter med de skatteutgifter och skattesanktioner som finns inbyggda i skatteområdet inkomstskatt. Grunden för en sådan redovisning bör vara en genomsnittlig kommunalskattenivå, där skatt utöver denna nivå hanteras som en skattesanktion och den som ligger under hanteras som en skatteutgift. Den del av inkomstskatten som utgör kommunalskatt räknas sedan bort från det ekonomiska utfallet för staten. Effekten av att inte jämföra de olika inkomstslagen gentemot en enhetlig norm för skattesatsen blir att en mycket viktig skillnad i beskattningen mellan de olika inkomstslagen döljs. I stället bör de redovisas öppet i detta sammanhang. Därtill bör en tydlig argumentation för de faktiska skillnaderna tillföras och därmed ge hela redogörelsen en mer korrekt och enhetlig bild av verkligheten.
Ersättning till arbetsgivare i form av olika stöd för anställning av olika grupper bör redovisas som skatteutgifter, då de har en tydlig effekt i form av minskade personalkostnader och därmed uppfyller kraven för att definieras som skatteutgifter. Att arbetsmarknadspolitiska skatteutgifter och skatte-sanktioner redovisas och förklaras är dessutom viktigt som en del i arbetet med att bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika typer av stödfunktioner på arbetsmarknaden. Även konsekvenserna på sysselsättningen är en viktig aspekt av dessa skatteutgifter.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2016/17:98 Redovisning av skatteutgifter 2017.
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att ändra normen för redovisning av skatteutgifter avseende inkomstskatt för inkomst av tjänst, kapital respektive näringsverksamhet och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen i kommande redovisningar av skatteutgifter bör utveckla analysen av enskilda skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet samt effekterna på sysselsättningen och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att redovisa bidrag inom det arbetsmarknadspolitiska området som skatteutgifter och tillkännager detta för regeringen.
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen i kommande skrivelser med redovisning av skatteutgifter bör analysera enskilda skatteutgifters samhällsekonomiska effektivitet och sysselsättningseffekter för att öka öppenheten i och kunskapen om effekterna av den förda politiken, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.