|
|
En samlad torvprövning
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lagändringar för en samlad torvprövning. Förslaget innebär bl.a. att koncessionsrätten för energitorv tas bort. Därigenom får fastighetsägaren möjlighet att avgöra om energitorv ska utvinnas på fastigheten och vem som ska utvinna torven. Vidare innebär förslaget att all täktverksamhet ska prövas enligt samma lagstiftning och instansordning. Förslaget innebär också att prövningen av överklagade beslut om energitorvtäkter flyttas från regeringen till mark- och miljödomstolarna. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.
Utskottet anser därtill att riksdagen bör avslå en motion som har väckts med anledning av propositionen.
I betänkandet finns en reservation (SD).
Behandlade förslag
Proposition 2015/16:178 En samlad torvprövning.
En motion som väckts med anledning av propositionen.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Vissa kompletterande uppgifter
Ansökningsförfaranden, punkt 2 (SD)
En samlad torvprövning, punkt 1 (V)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
En samlad torvprövning |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i miljöbalken,
2. lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader,
3. lag om upphävande av lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter,
4. lag om ändring i minerallagen (1991:45).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2015/16:178 punkterna 1–4.
|
2. |
Ansökningsförfaranden |
Riksdagen avslår motion
2015/16:3423 av Mattias Bäckström Johansson m.fl. (SD).
Reservation (SD)
Stockholm den 11 oktober 2016
På näringsutskottets vägnar
Jennie Nilsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Jennie Nilsson (S), Lars Hjälmered (M), Åsa Westlund (S), Hans Rothenberg (M), Ingemar Nilsson (S), Josef Fransson (SD), Hanif Bali (M), Lise Nordin (MP), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Anna Wallén (S), Mattias Bäckström Johansson (SD), Said Abdu (L), Penilla Gunther (KD), Mattias Jonsson (S), Anna-Caren Sätherberg (S), Peter Helander (C) och Håkan Svenneling (V).
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:178 En samlad torvprövning och en motion som väckts med anledning av propositionen.
Bakgrund
I Regeringskansliet inleddes under hösten 2014 ett arbete med att se över bestämmelserna om energitorv. Bakgrunden till denna översyn var att samhällets reglering av energisystemet och synen på torv har förändrats sedan lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter infördes, och det har ifrågasatts om koncessionssystemet för energitorv fortfarande är motiverat. En utgångspunkt har varit att inte försvåra utvinning av energitorv utan att endast införa de ändringar i miljöbalken som är motiverade av att även utvinning av energitorv prövas enligt balken. I översynen ingick inte att överväga ändringar när det gäller synen på torvens roll i energisystemet eller styrmedel i den frågan. Översynen utmynnade i promemorian En samlad torvprövning (Ds 2015:54) med förslag till upphävande av lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter och förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter. Promemorian har remissbehandlats. Regeringen beslutade den 28 april 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådet lämnade förslagen utan synpunkter.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Torv används som bränsle (energitorv) men också för andra ändamål som odlingstorv, t.ex. jordförbättringsmedel och stallströ. Energitorv omfattas i dag av ett koncessionssystem vilket innebär att mark kan tas i anspråk för torvutvinning utan fastighetsägarens samtycke. I propositionen föreslås att energitorvtäkter ska regleras på samma sätt som odlingstorvtäkter, dvs. i miljöbalken. Därmed föreslår regeringen också att lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter ska upphävas. I propositionen föreslås vidare vissa följdändringar i miljöbalken, lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader och minerallagen (1991:45).
Förslaget innebär att koncessionsrätten för energitorv tas bort. Därigenom får fastighetsägaren möjlighet att avgöra om energitorv ska utvinnas på fastigheten och vem som ska utvinna torven. Vidare innebär förslaget att all täktverksamhet ska prövas enligt samma lagstiftning och instansordning. På så sätt kan en enhetlig, mer rättssäker och effektiv tillståndsprövning uppnås. Därigenom kan också en verksamhetsutövare få ett tillstånd till utvinning av både energitorv och odlingstorv. Förslaget leder vidare till att prövningen av överklagade beslut om energitorvtäkter flyttas från regeringen till mark- och miljödomstolarna. Därmed kommer en högsta instans att stå för prejudikatbildningen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.
En samlad torvprövning
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lagändringar för en samlad torvprövning.
Jämför särskilt yttrande (V).
Propositionen
Inledning
Regeringen föreslår i propositionen att utvinning av energitorv ska regleras i miljöbalken. Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter föreslås därför upphävas. Vidare föreslås vissa följdändringar i miljöbalken och lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader och minerallagen (1991:45).
Koncessionssystemet avskaffas
Av propositionen framgår att energitorv i dag omfattas av ett koncessionssystem. Det innebär bl.a. att en fastighetsägare som opponerar sig mot att fastigheten tas i anspråk för undersökning eller bearbetning av energitorv har små möjligheter att påverka ianspråktagandet eftersom den som ansöker om koncession kan få tillgång till marken genom markanvisning. Regeringens förslag innebär att rätten att undersöka och utvinna energitorv utan fastighetsägarens samtycke tas bort. Därmed får fastighetsägaren en principiell möjlighet att välja om energitorv ska utvinnas på fastigheten och vem ägaren vill teckna avtal om torvutvinning med. Enligt propositionen stärks på så sätt fastighetsägarens rättigheter.
En samlad prövning av torvverksamhet med gemensamma tillsynsregler
Vid utvinning av torv kan verksamhetsutövare i dag behöva både koncession enligt torvlagen och tillstånd eller dispens enligt miljöbalken. Det kan bero på att torven ska användas både för att utvinna energi och för andra ändamål. De beslut som fattas enligt de olika lagstiftningarna kan innehålla olika villkor och dessutom innehåller torvlagen och miljöbalken olika bestämmelser om tillsyn. Verksamhetens lokalisering kan också medföra krav på tillstånd eller dispens enligt miljöbalken, som t.ex. Natura 2000-tillstånd och artskyddsdispens. Sådana tillstånd och dispenser kan innehålla andra villkor än beslutet om koncession och vid tillsynen tillämpas miljöbalkens bestämmelser om tillsyn. I propositionen anförs att detta sammantaget leder till svårigheter både för verksamhetsutövare och för tillsynsmyndigheter. Flera myndigheter anser att den parallella lagstiftningen är komplicerad och det anförs att det finns flera situationer när det är oklart vilka regler som ska tillämpas.
Genom att reglera energitorv i miljöbalken på samma sätt som odlingstorv förenklas prövningen, och dubbelprövningen enligt både miljöbalken och torvlagen undviks. Dessutom innebär en sådan reglering att verksamhetsutövare kan få ett tillstånd som möjliggör utvinning av både energi- och odlingstorv enligt 9 kap. miljöbalken. På så sätt uppnås enligt propositionen en ökad flexibilitet för verksamhetsutövare. Det blir även tydligare vilka villkor som gäller för täkten, vilken tillsyn som ska utövas och vem som är tillsynsansvarig. Tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken kommer vid ett genomförande av förslaget att tillämpas för alla typer av torvtäkter och enligt propositionen kommer myndigheternas tillsynsutövning därmed att underlättas.
En enhetlig instansordning
Frågor om koncession enligt torvlagen prövas av länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut kan därefter överklagas till regeringen. Ansökningar om tillstånd till odlingstorvtäkt enligt 9 kap. miljöbalken prövas däremot av miljöprövningsdelegationen (som är ett särskilt organ hos länsstyrelsen) och överklagas till mark- och miljödomstolen. Tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken prövas i sin tur av länsstyrelsen och överklagas till mark- och miljödomstolen. Detsamma gäller för frågor om markavvattning och dispens från artskydd. Prövning enligt olika instansordningar innebär enligt propositionen en ökad risk för motstridiga avgöranden. Prövningarna enligt torvlagen och miljöbalken har vidare olika högsta instanser, regeringen respektive Mark- och miljööverdomstolen. Båda ansvarar för prejudikat-bildningen när det gäller utvinning av torv, bl.a. tillämpningen av stoppregeln i 9 kap. 6 g § miljöbalken. Detta system kan enligt propositionen medföra en risk för att likartade frågor bedöms olika av de två prejudikatinstanserna. Regeringen anger i propositionen att en enhetlig instansordning medför en mer enhetlig och förutsägbar rättstillämpning, vilket också anges bli följden av att energitorv regleras genom miljöbalken i stället för torvlagen. På så sätt kommer beslut om tillstånd till energitorvtäkt att överklagas till mark- och miljödomstolar, och Mark- och miljööverdomstolen blir den enda högsta instansen vilket anses minska risken för motstridiga avgöranden.
Prövning av miljöprövningsdelegationerna
Frågor om koncession prövas i dag av länsstyrelsen i det län där det område som avses med ansökningen ligger. Om energitorv regleras på samma sätt som odlingstorv, kommer prövningen i första instans av ansökningar om energitorvtäkt enligt 9 kap. miljöbalken att flyttas från länsstyrelserna till miljöprövningsdelegationerna där även tillstånd till odlingstorvtäkter prövas. Vid prövningen av tillstånd till energitorvtäkter ska miljöprövnings-delegationerna tillämpa samma bestämmelser som vid prövning av andra miljöfarliga verksamheter.
En samlad bedömning av Natura 2000-tillstånd
Det krävs tillstånd för att bedriva en verksamhet eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Det är inte möjligt att i ett koncessionsärende göra en sådan prövning, utan det krävs ett särskilt s.k. Natura 2000-tillstånd. Ett Natura 2000-tillstånd ska enligt 7 kap. 29 b § miljöbalken prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns. Om en verksamhet eller åtgärd omfattas av tillståndsplikt till följd av bestämmelserna i 9 eller 11 kap. miljöbalken ska dock frågan om Natura 2000-tillstånd prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan. Prövningen av Natura 2000-tillståndet kan dock inte samordnas med prövningen enligt torvlagen vilket leder till en uppdelning av prövningen i två etapper. Det är en nackdel att det inte går att handlägga frågan om Natura 2000-tillstånd och tillståndet till den miljöfarliga verksamheten i samma ärende. Om energitorv regleras i miljöbalken kommer emellertid frågan om Natura 2000-tillstånd att bedömas av samma myndighet vilket enligt propositionen innebär att denna nackdel undanröjs.
Ikraftträdande
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.
Koncession som har getts enligt torvlagen ska enligt propositionen fortsätta att gälla till dess att koncessionen upphör. Tillstånden ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. För koncessioner som har getts enligt torvlagen ska dock 19–33 och 37 §§ i den lagen fortfarande gälla.
Torvlagen ska enligt förslaget fortfarande gälla för mål och ärenden som har inletts före den 1 januari 2017 och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut i ett sådant mål eller ärende till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Vidare föreslås att de äldre bestämmelserna i 11 kap. 13 och 23 §§ miljöbalken fortfarande ska gälla för bearbetningskoncessioner som har meddelats med stöd av torvlagen.
Den äldre bestämmelsen i 2 § lagen om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader föreslås gälla för mål och ärenden vid mark- och miljödomstol enligt torvlagen.
De äldre bestämmelserna i 2 kap. 3 och 4 §§, 3 kap. 8 §, 4 kap. 4 § och 5 kap. 11 § minerallagen ska enligt förslaget fortfarande gälla i fråga om koncession enligt torvlagen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill inledningsvis framhålla att det ser positivt på regeringens förslag om en samlad torvprövning som syftar till att förenkla och förbättra prövningen av torvtäkter. Enligt förslaget ska torvlagen upphävas och all torvtäktverksamhet ska prövas enligt samma lagstiftning och instansordning. I likhet med regeringen anser utskottet att förslaget leder till en mer enhetlig, rättssäker och effektiv tillståndsprövning. Utskottet ser även positivt på att prövningen av överklagade beslut om energitorvtäkter flyttas från regeringen till mark- och miljödomstolarna vilket innebär att en högsta instans kommer att stå för prejudikatbildningen. Enligt utskottets uppfattning leder förslaget till såväl ökad flexibilitet som ökad rättssäkerhet.
Utskottet tillstyrker därmed regeringens proposition.
Ansökningsförfaranden
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår en motion om att regeringen genom förordningar bör möjliggöra att de frågor som har samband med en torvtäkt, exempelvis markavvattning, ska kunna prövas i samma ärende. Utskottet hänvisar till pågående arbete i frågan.
Jämför reservation (SD).
Motionen
I motion 2015/16:3423 anför Mattias Bäckström Johansson m.fl. (SD) att Sverigedemokraterna är positivt inställda till att energitorvtäkter ska regleras på samma sätt som odlingstorvtäkter, dvs. i miljöbalken i stället för i en separat torvlag. Enligt motionärerna leder det till en mer enhetlig prövning där detaljerade krav för vilka ändamål torven får användas till tas bort. Motionärerna framhåller att de emellertid ser vissa farhågor med regeringens förslag vilket vid ett genomförande medför att man går från ett koncessionsförfarande till en prövning enligt Miljöbalken. Det kan enligt motionen leda till en del nya dubbla prövningar. Ett sådant exempel är tillstånd för markavvattning som i dag ingår i tillståndet vid koncessionsförfarandet. I och med den nu föreslagna ändringen måste ett sådant tillstånd sökas separat. För att den nu föreslagna ändringen inte ska leda till dubbla ansöknings-förfaranden anförs i motionen att riksdagen bör tillkännage för regeringen att den genom förordningar ska möjliggöra att de frågor som har samband med en torvtäkt, exempelvis markavvattning, ska kunna prövas i samma ärende.
Vissa kompletterande uppgifter
Med anledning av vad som anförs i motion 2015/16:3423 (SD) om att dubbla ansökningsförfaranden kan nämnas att en koncession enligt torvlagen innebär att frågan om markavvattning har behandlats vid handläggningen av koncessionsärendet och något tillstånd till markavvattning enligt miljöbalken krävs då inte. Att miljöbalkens regler enligt regeringens förslag ska tillämpas även på energitorv innebär att en verksamhetsutövare i de flesta fall behöver tillstånd till både miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken och markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken. Dessutom kan dispens från artskyddet bli aktuellt vid prövning av tillstånd till torvtäkt. Frågan om tillstånd för den miljöfarliga verksamheten prövas av miljöprövnings-delegationen medan tillstånd till markavvattning och dispens från ett eventuellt markavvattningsförbud eller artskydd prövas av länsstyrelsen. Enligt vad som anförs i propositionen saknas det i dag möjlighet att handlägga dessa frågor i samma ärende och regeringens förslag leder därför i denna del till att en verksamhetsutövare i många fall skulle behöva ansöka om två tillstånd i stället för ett, utöver de dispenser som kan bli aktuella. För att undvika dubbla ansökningsförfaranden och uppnå en mer samlad och effektiv prövning anförs i propositionen att regeringen planerar att genom förordningsändringar göra det möjligt för miljöprövningsdelegationerna att pröva de frågor som har samband med en torvtäkt i samma ärende (se Ds 2015:54 s. 22 f. och s. 57 f.). Enligt propositionen avser regeringen att i det arbetet se över om även dispenser enligt 7 kap. miljöbalken bör prövas i samma ärende.
Frågan om en utvidgning av 19 kap. 3 § miljöbalken i syfte att möjliggöra en gemensam handläggning av samtliga aktuella frågor i ett torvärende, liksom frågan om att kunna samla alla aktuella tillstånds- och dispensfrågor hos miljöprövningsdelegationerna, omfattas inte av den remitterade promemorian. Enligt propositionen kommer dessa frågor därför att behöva behandlas i ett annat lagstiftningsärende, t.ex. i samband med arbetet med de förordnings-ändringar som de nu föreslagna lagändringarna medför.
Utskottets ställningstagande
I motion 2015/16:3423 (SD) förordas ett tillkännagivande från riksdagens sida om att regeringen genom förordningar bör göra det möjligt att pröva de frågor som har samband med en torvtäkt, exempelvis markavvattning, i samma ärende. Utskottet noterar att det i propositionen anges att den föreslagna regleringen för prövning av energitorvtäkter kommer att leda till vissa nya ansökningsförfaranden. Om miljöbalkens regler även kommer att tillämpas på energitorv innebär det att tillstånd till både miljöfarlig verksamhet och markavvattning behövs i de flesta fall. I propositionen framgår även att olika typer av dispenser prövas särskilt enligt vad som föreskrivs i miljöbalken. Utskottet noterar vidare att det i propositionen anförs att regeringen planerar att genom förordningsändringar göra det möjligt för miljöprövnings-delegationerna att pröva de frågor som har samband med en torvtäkt i samma ärende. Enligt propositionen avser regeringen att i detta arbete även se över om olika typer av dispenser bör prövas i samma ärende samt om en gemensam handläggning av samtliga aktuella frågor i ett torvärende är möjlig. Utskottet ser mot denna bakgrund inga skäl för riksdagen att göra ett tillkännagivande så som föreslås i den aktuella motionen. Utskottet avstyrker därmed motion 2015/16:3423 (SD).
|
av Josef Fransson (SD) och Mattias Bäckström Johansson (SD). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2015/16:3423 av Mattias Bäckström Johansson m.fl. (SD).
Ställningstagande
Torv används i dag dels för bränsleändamål (energitorv), dels för jordförbättring m.m. (odlingstorv). Torven är ett inhemskt långsamt förnybart bränsle då den nybildas kontinuerligt. I dag klassas torven i Sverige som förnybar vid kraftproduktion och är berättigad till elcertifikat, medan den vid värmeproduktion omfattas av handel med utsläppsrätter då EU klassar torven som fossil energi. Mot bakgrund av den aktuella propositionen vill vi inledningsvis påpeka att under den tid som elcertifikatssystemet finns bör torven fortsätta att klassas som förnybar men att EU på sikt ska behandla torv från påverkade torvmarker på samma sätt som övriga biobränslen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Vi menar att en reducering av importen av fossila bränslen genom torveldning vore eftersträvansvärt. Torven kan dessutom skapa arbetstillfällen på de platser där torvbrytning är möjlig och skulle kunna utgöra en viktig sysselsättningsfaktor på landsbygden.
Vidare vill vi framföra att vi är positivt inställda till att energitorvtäkter ska regleras på samma sätt som odlingstorvtäkter, dvs. i miljöbalken i stället för i en separat torvlag. En positiv effekt av detta är att det leder till en mer enhetlig prövning där detaljerade krav för vilka ändamål torven får användas till tas bort. Vi vill däremot framhålla att vi ser vissa problem med regeringens förslag. Om man som regeringen föreslår går från ett koncessionsförfarande till en prövning enligt miljöbalken kan det leda till en del nya dubbla prövningar. Ett sådant exempel är tillstånd för markavvattning som i dag ingår i tillståndet vid koncessionsförfarandet. När regeringens förslag genomförs måste ett sådant tillstånd sökas separat. För att sådana dubbla ansöknings-förfaranden inte ska bli verklighet anser vi att riksdagen bör tillkännage för regeringen att den genom förordningsändringar bör göra det möjligt för miljöprövningsdelegationerna att pröva de frågor som har samband med en torvtäkt, exempelvis markavvattning, i samma ärende. Vid ett sådant beslut skulle motion 2015/16:3423 (SD) vara tillgodosedd och motionen tillstyrks.
|
En samlad torvprövning, punkt 1 (V) |
|
Håkan Svenneling (V) anför: |
Jag har i det föregående ställt mig bakom de förslag som lämnas i den aktuella propositionen om en samlad torvprövning. Jag vill emellertid samtidigt i detta särskilda yttrande tydliggöra min syn på torvens roll i ett förändrat energisystem. Jag menar att torv bör fasas ut och att nya torvtäkter inte ska ges tillstånd för utvinning. Det finns i huvudsak tre skäl till detta. För det första är torv enligt såväl EU som Kyotoprotokollet att betrakta som ett fossilt bränsle och bör därmed inte heller vara berättigat till tilldelning av elcertifikat. För det andra har såväl brytning som förbränning av torv en klimatpåverkan i nivå med fossila bränslen. För det tredje påverkar torvbrytning ett flertal av Sveriges miljömål negativt, däribland miljömålen Begränsad klimatpåverkan och Levande sjöar och vattendrag. Även om jag är positiv till de föreslagna lagändringarna vill jag framhålla att jag ser denna förändring som ett första steg till att utvinning av torv fasas ut helt. Jag och övriga vänsterpartister kommer därför även fortsättningsvis att presentera förslag och verka för en politik med den inriktning som ovan redovisats.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2015/16:178 En samlad torvprövning:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45).
2015/16:3423 av Mattias Bäckström Johansson m.fl. (SD):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen genom förordningar ska möjliggöra att de frågor som har samband med en torvtäkt, exempelvis markavvattning, ska kunna prövas i samma ärende av miljöprövningsdelegationerna för att undvika dubbla ansökningsförfaranden, och riksdagen tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
