|
|
Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen avslår en motion och lägger regeringens skrivelse 2016/17:79 Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande till handlingarna.
Utskottet välkomnar Riksrevisionens granskning av de statliga stöden till innovation och företagande, och ser positivt på de åtgärder som regeringen avser att vidta. Utskottet konstaterar att regeringen har aviserat flera åtgärder, bl.a. att utveckla arbetet med utvärderingar och analysmetoder och att ge Tillväxtanalys en central roll i arbetet.
Betänkandet innehåller en reservation (M, C, L, KD).
Skrivelse 2016/17:79 Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande.
En motion som väckts med anledning av skrivelsen.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande
Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande (M, C, L, KD)
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande |
Riksdagen avslår motion
2016/17:3609 av Lars Hjälmered m.fl. (M, C, L, KD) yrkandena 1–4 och
lägger skrivelse 2016/17:79 till handlingarna.
Reservation (M, C, L, KD)
Stockholm den 16 mars 2017
På näringsutskottets vägnar
Jennie Nilsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Jennie Nilsson (S), Åsa Westlund (S), Hans Rothenberg (M), Josef Fransson (SD), Hanif Bali (M), Per-Arne Håkansson (S), Helena Lindahl (C), Lise Nordin (MP), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Anna Wallén (S), Mattias Bäckström Johansson (SD), Said Abdu (L), Penilla Gunther (KD), Mattias Jonsson (S), Anna-Caren Sätherberg (S), Sofia Fölster (M) och Håkan Svenneling (V).
I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2016/17:79 Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande. En motion med fyra yrkanden har väckts med anledning av skrivelsen.
Den 2 februari 2017 lämnade avdelningschef Robert Boije, Riksrevisionen, med medarbetare information till utskottet om den aktuella granskningen.
Riksrevisionen överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. den 20 september 2016 granskningsrapporten Statliga stöd till innovation och företagande (RiR 2016:22) till riksdagen.
Riksrevisionen har granskat om de statliga stöden till innovation och företagande fungerar väl genom att undersöka effekterna av stöden. Man har också granskat hur staten genom tre myndigheter sköter processerna för att betala ut, följa upp och överblicka stöden till näringslivet. Det övergripande syftet med granskningen var att ta reda på om staten främjar innovationer och företagande på ett ändamålsenligt sätt genom utbetalning av stöd till företag.
Riksdagen överlämnade Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen den 29 september 2016. Regeringen överlämnade därefter skrivelsen Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande (skr. 2016/17:79) till riksdagen den 19 januari 2017.
I skrivelsen återger regeringen kortfattat de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i granskningsrapporten. Regeringen redovisar sedan sin bedömning och sina åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer.
Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens problembeskrivning och övergripande iakttagelse att den samlade överblicken över statens stöd till innovation och företagande och deras effekter behöver förbättras. Regeringen avser att utveckla arbetet med utvärderingar och analysmetoder och ge Tillväxtanalys en central roll i utvecklingsarbetet. Vidare menar regeringen att det inte räcker att myndigheter bara förtydligar enskilda programmål. Det behövs även ett förtydligande av näringspolitikens mål för att det på så sätt ska bli mer vägledande för myndigheternas programmål. Regeringen avser därför att initiera ett internt arbete inom Regeringskansliet för att konkretisera näringspolitikens mål. Regeringen anser att granskningsrapporten i och med skrivelsen är slutbehandlad.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionen och lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Utskottet konstaterar att regeringen har aviserat flera åtgärder, bl.a. att utveckla arbetet med utvärderingar och analysmetoder och att ge Tillväxtanalys en central roll i arbetet.
Jämför reservation 1 (M, C, L, KD).
Riksrevisionen konstaterar att regeringen bedömer att möjligheten att få fram fler tillväxtprojekt och innovativa företag ökar när staten betalar ut stöd till forskning och utveckling. Insatser riktade mot små och medelstora företag (SMF) lyfts fram som speciellt viktiga då tillväxtpotentialen anses vara stor hos dessa företag.
Riksrevisionen anser att det är oklart om statligt stöd till företag bidrar till ökad tillväxt och är samhällsekonomiskt lönsamt. Mot bakgrund av detta har Riksrevisionen granskat tre myndigheters arbete med företagsstöd och om regeringen och myndigheterna har överblick över stöden och deras effekter. Riksrevisionen har avgränsat granskningen till att omfatta stöd till SMF och stöd som riktas till arbete med innovationer. De tre myndigheter som ingår i granskningen, Verket för innovationssystem (Vinnova), Statens energimyndighet (Energimyndigheten) och Tillväxtverket, är de myndigheter som betalar ut mest stöd till SMF.
Det övergripande syftet med granskningen var att ta reda på om de statliga stöden till innovationer inom SMF fungerar väl. Riksrevisionen har undersökt följande revisionsfrågor:
• Har myndigheterna tydliga och uppföljningsbara mål för sina program?
• Hur fungerar myndigheternas processer vad gäller tilldelning av stöd?
• Ger stöden några mätbara effekter?
• Har regeringen överblick över stöden?
För att besvara frågeställningarna har Riksrevisionen gått igenom propositioner, skrivelser, instruktioner, regleringsbrev, årsredovisningar, utvärderingar och internationell litteratur. Riksrevisionen har vidare intervjuat handläggare på Vinnova, Energimyndigheten och Tillväxtverket samt konsulter, forskare och stödsökande företag. Man har också intervjuat handläggare på Närings-, Miljö och energi- och Finansdepartementet samt handläggare på Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys). Vidare har Riksrevisionen genomfört en deltagande observation av Vinnovas program Innovationsprojekt i företag och låtit Tillväxtanalys göra en kvantitativ uppföljning av s.k stöd av mindre betydelse (de minimis-stöd) med hjälp av en mikrodatabas över statligt stöd till näringslivet (MISS).
Riksrevisionen konstaterar att målen för de åtta granskade programmen är av varierande kvalitet och att olika utvärderingar pekar på brister vad gäller målformuleringarna. Riksrevisionen identifierar fyra typer av problem. Programmen har övergripande mål som med svårighet låter sig mätas eller följas upp och har för många mål på olika nivåer. Vidare kan mål växa fram under programmens gång utan en tydlig koppling till motiven för stödet, och det kan finnas mål för tillväxt för stödmottagare. Riksrevisionen bedömer att flertalet mål i de granskade programmen kan tolkas på olika sätt och därmed är svåra att följa upp. Det medför bl.a. att de effektutvärderingar som genomförs ifrågasätts eftersom olika aktörer tolkar målen på olika sätt.
Riksrevisionen konstaterar att de tre myndigheterna har olika processer för att bedöma vilka projekt som ska få stöd och att processerna innehåller en rad osäkerhetsmoment som myndigheterna måste förhålla sig till. Granskningen visar att följande moment är viktiga: urvalet av idéer, att systematiskt söka efter information om de stödsökande företagen, att se till att gruppdynamiken fungerar, att ha ett neutralt förhållningssätt och att få en så korrekt bild som möjligt av företagarnas förmåga att genomföra projekten. Riksrevisionen menar att det finns en risk att myndigheterna missar faktorer som bör ligga till grund för beslut om de t.ex. avstår från att intervjua företagarna. Granskningen visar också att det är oklart hur myndigheterna förhåller sig till ambitionen att inte ge stöd till projekt som de antar skulle kunna genomföras utan statligt stöd.
Stöden som har granskats har följts upp, utvärderats och effektutvärderats av myndigheter och forskare. Utvärderingarna har kritiserats för att inte mäta rätt mål och för att mäta effekter för tidigt efter det att stöden har betalats ut. Riksrevisionen anser att de effektutvärderingar som genomförts visar inga eller mycket begränsade statistiskt signifikanta effekter av stöden. Riksrevisionen konstaterar att stöden har som mål att skapa tillväxt men att någon tillväxt ännu inte har kunnat verifieras i effektutvärderingarna. Stöden kan ha andra positiva effekter för samhället, men Riksrevisionen menar att det bör ligga i regeringens och myndigheternas intresse att visa att stöden har effekt.
Riksrevisionen anser att regeringen saknar överblick över stöden då bl.a. flera departement har ansvar för olika delar av stödsystemet och det saknas användbara data för att uppföljning ska kunna genomföras, t.ex. vad gäller de minimis-stöd. Riksrevisionen framhåller att det saknas en samlad och övergripande bild av stödsystemets funktionssätt och att data som ska användas för att följa upp och utvärdera stöden brister i både omfattning och kvalitet.
Riksrevisionens samlade bedömning är att regeringen inte har en tillräckligt samlad och tydlig bild av vare sig stöden eller deras effekter. Vidare saknas användbara data som gör att stöden går att följa upp på ett ändamålsenligt sätt, samtidigt som målen för de enskilda programmen formuleras så att de är svåra att följa upp. Utan användbara data och uppföljningsbara mål är det svårt att utvärdera resultatet av stöden.
Trots bristen på överblick över stöden och deras effekter menar Riksrevisionen att det kan vara så att stöden skapar nytta. För att öka tilltron till systemet och styra insatserna dit där de gör mest nytta anser dock Riksrevisionen att systemet bör utvecklas.
Riksrevisionen riktar två rekommendationer till regeringen:
• Regeringen bör skapa bättre förutsättningar för en bättre överblick över stöden till näringslivet och deras effekter.
• Regeringen bör utforma Tillväxanalys uppdrag på ett mer ändamålsenligt sätt så att myndigheten kan bidra med mer systematisk kunskap om företagsstöd.
Riksrevisionen riktar två rekommendationer till myndigheterna:
• De stödgivande myndigheterna bör formulera tydliga mål för sina program. Ett exempel: Om målet för ett visst stöd är ökad tillväxt i samhället är det av stor vikt att målet är tydligt definierat, avgränsat och uppföljningsbart.
• De stödgivande myndigheterna bör planera utvärderingar av program redan i samband med att de gör upp planerna för programmen. Detta innebär att mål, syfte, metod, data och val av variabler bör klargöras för utvärderaren innan programmen påbörjas.
Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens problembeskrivning och övergripande iakttagelse att den samlade överblicken över statens stöd till innovation och företagande och deras effekter behöver förbättras. Regeringen framhåller samtidigt att kunskapen inom Regeringskansliet om de enskilda insatserna är god, bl.a. genom att samtliga program som genomförs av de tre myndigheterna redovisas i respektive myndighets årsredovisning, ett urval av programmen utvärderas och en löpande dialog förs med de stödgivande myndigheterna om de satsningar som genomförs.
Regeringen avser att följa Riksrevisionens rekommendation och bidra till att utveckla arbetet med utvärderingar och analysmetoder. Regeringen finner att Riksrevisionens granskning av de åtta programmen på myndigheterna pekar ut ett flertal förhållanden som på olika sätt förklarar delar av svårigheterna med att mäta effekter, t.ex. svårigheter kring dataunderlag och målformuleringar, metodologiska problem och svaga effektlogiker.
Granskningen av MISS-databasen på Tillväxtanalys är enligt Riks-revisionen ett exempel på hur bristfälliga dataunderlag skapar svårigheter för uppföljning. Regeringen instämmer i detta generella påstående men anser att Riksrevisionen drar alltför långtgående slutsatser då databasen inte omfattar alla stödgivande myndigheter och bolag. Regeringen menar dock att Riksrevisionens granskning visar att det behövs ett klargörande av vilka data som ska ingå i databasen. Regeringen instämmer i Riksrevisionens generella slutsats att relevanta dataunderlag är en förutsättning för utvärderingar, men vill förtydliga att dataunderlagens ändamålsenlighet i huvudsak bestäms av teoretiska utgångspunkter och mål samt kopplingen till utvärderings-metoderna, dvs. de frågor som ska besvaras.
Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning om behovet av tydliga och uppföljningsbara programmål på myndigheterna. Regeringen anser dock inte att det räcker att förtydliga enskilda programmål. Näringspolitikens mål behöver också förtydligas för att på så sätt bli mer vägledande för myndigheternas programmål, och därmed också skapa en mer effektiv målstruktur för näringspolitiken. Regeringen anser att det behövs bättre metoder som ger dels möjlighet att få tydliga resultat från enskilda programinsatser, dels möjlighet att lyfta enskilda programs resultat till en mer övergripande helhetsbild av statens samlade insatser för innovation och företagande.
Riksrevisionen uppmärksammar i sin granskning bl.a. problematiken kring om, när och hur förväntade effekter av innovationssatsningar kan och bör mätas. Regeringen anser att det med stöd i forskningen är fullt rimligt att acceptera att effekter uppstår utan att dessa alltid går att mäta fullständigt. Regeringen menar dock att det ur ett utvärderings-, effektivitets- och lärandeperspektiv behövs ett utvecklingsarbete som ökar möjligheterna att analysera och förstå de förändringsprocesser som startar i samband med statliga insatser för innovation och företagande. Regeringen finner vidare att det utifrån problemet med när och var effekten äger rum finns svårigheter i att följa innovationssatsningarnas orsakssamband i utvärderingsmetoderna.
Regeringen menar att förbättrade utvärderingar kan skapa bättre förutsättningar för helhetsanalyser och konstaterar att behovet av en helhetsbild även lyfts fram i Entreprenörskapsutredningens slutbetänkande Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet (SOU 2016:72). Regeringen anser därför att oklarheterna när det gäller arbetssätt, dvs. analysmodeller och utvärderingsmetoder, för att fastställa vilka effekter som uppstår genom statliga stöd till innovation och företagande behöver hanteras genom förbättrade och mer kvalificerade utvärderingsmetoder. Syftet med detta är att stärka trovärdigheten och effektiviteten i regeringens insatser.
Regeringen menar att det behövs fler metoder som gör det möjligt med mer omfattande analyser och utvärderingar av statliga insatsers effekter så att både produktiviteten och insatsernas kausalitet täcks in bättre än i dag. Det saknas i dag utvecklade metoder för att skapa systematisk kunskap om ekonomiska omvandlingsprocesser. Om man kan utvärdera utifrån både en produktivitetslogik och en omvandlingslogik får staten bättre överblick över sina insatser för innovation och företagande.
Regeringen avser i linje med Riksrevisionens rekommendation att ge Tillväxtanalys en central roll i utvecklingsarbetet för att på ett mer ändamålsenligt sätt kunna bidra till en mer systematisk och sammanhållen kunskap om företagsstöd. Regeringen avser vidare att initiera ett internt arbete inom Regeringskansliet för att konkretisera näringspolitikens mål. Regeringen avser också att ge ett metodutvecklingsuppdrag till Tillväxtanalys att ta fram ett förslag till en sammanhållen metodik för att analysera och utvärdera offentliga insatser som avser att leda till strukturomvandling och ekonomisk förnyelse. Uppdraget ska genomföras i nära dialog med Regeringskansliet och i samverkan med relevanta näringslivsfrämjande myndigheter. Vidare har regeringen i 2017 års regleringsbrev gett de berörda myndigheterna ett återrapporteringskrav för att ta till vara synergier och undvika överlappningar i myndigheternas verksamheter, i syfte att bättre bidra till målen för närings-, och energipolitiken och den regionala tillväxtpolitiken.
I kommittémotion 2016/17:3609 av Lars Hjälmered m.fl. (M, C, L, KD) anförs att det är en grundförutsättning att företag har kännedom om att de statliga stöden till innovation och företagande existerar för att stöden ska komma fler till del. Motionärerna delar här Riksrevisionens kritik om att mer bör göras för att inkludera och bredda arbetet inom de olika verksamhetsområdena. En god start vore att skapa förutsättningar för en bättre överblick över stöden till näringslivet och deras effekter och samhällsnytta (yrkande 1).
Motionärerna menar att en återkommande kritik från såväl Riksrevisionen som Entreprenörskapsutredningen pekar på det bristfälliga underlaget för många av statens insatser på innovations- och entreprenörskapsområdet. Ett större underlag skapar förutsättningar för bättre underbyggda resultat med bättre resultat som följd. Motionärerna menar därför att en god överblick och tydligare målformuleringar såväl som planering för utvärdering i god tid blir viktiga komponenter för att kunna följa upp och prioritera bland stöden (yrkande 2). Vidare behövs det såväl oberoende och rimliga kalkyler inför projekt som för effektutvärdering efteråt. Stödgivande myndigheter bör planera utvärderingar av program redan i samband med planerna för programmen (yrkande 3). Oberoende effektutvärderingar av statliga stöd till innovation och företagande bör vara normen för stödgivande myndigheter (yrkande 4).
Utskottet delar Riksrevisionens uppfattning att det är viktigt att statligt stöd till företag bidrar till ökad tillväxt och är samhällsekonomiskt lönsamt. Utskottet välkomnar därför Riksrevisionens granskning av de statliga stöden till innovation och företagande. Riksrevisionens granskning har resulterat i ett antal rekommendationer till regeringen och de berörda myndigheterna. Utskottet vill med anledning av detta anföra följande.
Utskottet konstaterar att Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har en tillräckligt samlad och tydlig bild av vare sig stöden eller deras effekter. Av granskningen framgår att det saknas användbara data och uppföljningsbara mål, vilket Riksrevisionen menar gör det svårt att utvärdera resultatet av stöden.
Utskottet konstaterar även att regeringen delvis instämmer i Riksrevisionens problembeskrivning och övergripande iakttagelse att den samlade överblicken över statens stöd till innovation och företagande och deras effekter behöver förbättras. Regeringen anger i skrivelsen att den avser att utveckla arbetet med utvärderingar och analysmetoder och ge Tillväxtanalys en central roll i utvecklingsarbetet. Regeringen avser också att initiera ett internt arbete inom Regeringskansliet för att konkretisera näringspolitikens mål.
Utskottet ser positivt på de åtgärder som regeringen avser att vidta. Utskottets uppfattning är att en samlad och tydligare bild av stöden till innovation och företagande och deras effekter bidrar till en ökad förståelse av hur de statliga anslagsmedlen används och vilka resultat de får. Små och medelstora företag är viktiga jobbskapare, och Sverige behöver fler högpresterande, innovativa och snabbväxande företag. Ett gott innovations- och företagsklimat och en aktiv näringspolitik är nödvändiga förutsättningar för att Sverige ska kunna öka sin innovations- och konkurrenskraft. Utskottet vill särskilt uppmärksamma det arbete som regeringen har aviserat med att konkretisera näringspolitikens mål för att det på så sätt ska bli mer vägledande för myndigheternas programmål. Utskottet konstaterar att arbetet ligger i linje med vad utskottet tidigare har uppmärksammat om regeringens möjligheter att ytterligare tydliggöra sambanden mellan mål, genomförda insatser, uppnådda resultat och budgetförslag i budgetpropositionsarbetet (bet. 2016/17:NU1).
Utskottet instämmer i det som framförs i motion 2016/17:3609 (M, C, L, KD) om vikten av att skapa förutsättningar för en bättre överblick över stöden till näringslivet och deras effekter och samhällsnytta. Utskottet konstaterar att regeringen har aviserat flera åtgärder, bl.a. att utveckla arbetet med utvärderingar och analysmetoder och att ge Tillväxtanalys en central roll i arbetet. Utskottet ser ingen anledning att föregå det pågående arbetet och avstyrker därför motion 2016/17:3609 (M, C, L, KD). Därmed föreslår utskottet att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.
|
Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande (M, C, L, KD) |
|
av Hans Rothenberg (M), Hanif Bali (M), Helena Lindahl (C), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Said Abdu (L), Penilla Gunther (KD) och Sofia Fölster (M). |
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2016/17:3609 av Lars Hjälmered m.fl. (M, C, L, KD) yrkandena 1–4 och
lägger skrivelse 2016/17:79 till handlingarna.
Innovation och entreprenörskap är viktiga byggstenar för samhällets utveckling, och fler företag behöver få goda förutsättningar att växa. Att nya och befintliga företag har kännedom om att de statliga stöden till innovation och företagande existerar är en grundförutsättning för att de ska komma fler till del. Riksrevisionen pekar återigen på att det underlag som finns för många av statens insatser på innovations- och entreprenörskapsområdet är bristfälligt. Vår utgångspunkt är att samtidigt som statligt stöd kan vara befogat måste det hanteras med hänsyn till skattebetalarnas pengar. Vi menar att det är viktigt att de svenska skattebetalarna får valuta för de medel som betalas ut i form av stöd varje år, men också att man inte missar några chanser eller möjligheter på områden där medlen skulle kunna göra större nytta för innovation och entreprenörskap.
Regeringen har aviserat ett antal åtgärder, vilket är positivt, men vi anser inte att det är tillräckligt. Att stora belopp spenderas utan ordentliga underlag och effektutvärderingar menar vi bör vara föremål för återkommande diskussion. Vi anser därför i enlighet med vad som uttrycks i motion 2016/17:3609 (M, C, L, KD) att regeringen bör skapa förutsättningar för att få en bättre överblick över stöden till näringslivet och deras effekter och samhällsnytta. Regeringen bör vidare tillse att alla stödgivande myndigheter formulerar mål för sina program som är tydligt definierade, avgränsade och uppföljningsbara. Regeringen bör också där det är möjligt tillse att stödgivande myndigheter planerar utvärderingar och program redan i samband med planerna för programmen. Vidare bör oberoende effektutvärdering av statliga stöd till innovation och företagande vara normen för stödgivande myndigheter. Därmed tillstyrks motion 2016/17:3609 (M, C, L, KD).
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2016/17:79 Riksrevisionens rapport om statliga stöd till innovation och företagande.
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör skapa förutsättningar för en bättre överblick över stöden till näringslivet och deras effekter och samhällsnytta och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör se till att alla stödgivande myndigheter formulerar mål för sina program som är tydligt definierade, avgränsade och uppföljningsbara, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen där det är möjligt bör se till att stödgivande myndigheter planerar utvärderingar av program redan i samband med planerna för programmen och tillkännager detta för regeringen.
4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att oberoende effektutvärdering av statliga stöd till innovation och företagande bör vara normen för stödgivande myndigheter och tillkännager detta för regeringen.