Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2016/17:MJU20
Bemyndigande om avfallsförebyggande åtgärder och sanktioner avseende otillåten insamling av elavfall
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i miljöbalken.
Mot bakgrund av den centrala funktion som avfallsförebyggande har i EU- rätten kan man anta att ett flertal initiativ kommer att tas av EU framöver på detta område. Eftersom det då kan bli aktuellt med en rad olika åtgärder som kräver detaljerade regleringar av olika slag är det inte lämpligt att införa detaljerade bemyndiganden för varje specifik åtgärd. I stället bör bemyndigandet om avfallsförebyggande åtgärder utformas på ett mer generellt sätt.
En insamlingsverksamhet för elavfall som drivs utan tillstånd medför typiskt sett beaktansvärda risker för skador på människors hälsa eller i miljön och bör vara straffbelagd. Straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet bör därför omfatta den som påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd enligt vad som krävs i föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av miljöbalken om tillstånd för yrkesmässig drift av insamlingssystem för elavfall.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2017. Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.
Behandlade förslag
Proposition 2016/17:147 Bemyndigande om avfallsförebyggande åtgärder och sanktioner avseende otillåten insamling av elavfall.
1
2016/17:MJU20
2
2016/17:MJU20
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Nytt bemyndigande och ny sanktionsbestämmelse i miljöbalken
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:147.
Stockholm den 4 maj 2017
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Matilda Ernkrans
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Kristina Yngwe (C), Jonas Jacobsson Gjörtler (M), Isak From (S), Johan Hultberg (M), Sara Karlsson (S), Martin Kinnunen (SD), Johan Büser (S), Stina Bergström (MP), Gunilla Nordgren (M), Lars Tysklind (L), Jens Holm (V),
3
2016/17:MJU20
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2016/17:147 Bemyndigande om avfallsförebyggande åtgärder och sanktioner avseende otillåten insamling av elavfall.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1, och regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.
Bakgrund
Normgivningsbemyndigande om avfallsförebyggande åtgärder
Regeringen gav den 19 november 2015 Naturvårdsverket i uppdrag att utreda och utveckla ett förslag till genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/729 av den 29 april 2015 om ändring av direktiv 94/62/EG när det gäller att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar. Naturvårdsverkets förslag, som redovisades den 21 mars 2016, innehöll bl.a. ett förslag om ett utökat normgivningsbemyndigande i 15 kap. miljöbalken.
Sanktioner för överträdelser av bestämmelser i förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning
Naturvårdsverket redovisade den 28 januari 2016 rapporten Genomförande av systemen med producentansvar för förpackningar, returpapper och elutrustning (dnr M2016/00248/Ke) med anledning av ett regeringsuppdrag (dnr M2014/1900/Ke). I uppdraget ingick att föreslå hur sanktioner kan utformas för överträdelser av bestämmelser i bl.a. förordningen om producentansvar för elutrustning. I Naturvårdsverkets rapport föreslogs en ändring i 29 kap. 4 § miljöbalken.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i miljöbalken – dels ett nytt bemyndigande om att meddela föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder utöver det som gäller enligt 15 kap. 13 §, om åtgärderna har särskild betydelse för skyddet för människors hälsa eller miljön, dels en ny sanktionsbestämmelse för den som driver ett insamlingssystem för elavfall utan att ha tillstånd.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2017.
4
2016/17:MJU20
Utskottets överväganden
Bemyndigande om att meddela föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag i den del det avser bemyndigande om att meddela föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder.
Inledning
Avfallsförebyggande åtgärder
Avfallsförebyggande åtgärder innebär att åtgärder vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt har blivit avfall och åtgärderna innebär en minskning av mängden avfall, en minskning av mängden skadliga ämnen i material och produkter eller en minskning av de negativa effekterna för miljön och människors hälsa på grund av avfallet. Vad som avses med avfallsförebyggande åtgärder framgår av 15 kap. 2 § miljöbalken. Avfallsförebyggande åtgärder kan vidtas såväl före och under som efter produktionen av ett ämne, ett material eller en produkt. Avfallsförebyggande åtgärder är t.ex. åtgärder för att produkter ska konstrueras eller designas så att avfallet kan hanteras på ett säkrare sätt eller att skadliga ämnen som finns i en produkt eller ett material ersätts med mindre skadliga eller helt tas bort eller att produkter utformas så att ämnen i mindre utsträckning ska läcka ut i miljön. Det kan också röra sig om åtgärder som leder till att produkter eller material konstrueras på ett sådant sätt att de kan användas under längre tid. Ytterligare exempel är åtgärder som leder till att produkter utformas för att underlätta återanvändning eller reparation eller att en förpacknings storlek optimeras.
Det redan gällande normgivningsbemyndigandet att meddela föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder
I miljöbalkens avfallskapitel finns det bestämmelser om producentansvar. Där finns ett normgivningsbemyndigande som gäller avfallsförebyggande åtgärder. Bemyndigandet finns i 15 kap. 13 § miljöbalken. För att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att märka en vara eller en förpackning, att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad,
5
| 2016/17:MJU20 | UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN |
| återvinningsgrad eller andra förhållanden. För samma syfte får det också | |
| meddelas föreskrifter om ansvar för producenterna att se till att varor eller | |
| förpackningar har en viss sammansättning, återanvändbarhet eller | |
| återvinningsbarhet. Sådana föreskrifter får dock i fråga om andra varor än | |
| förpackningar endast avse sådant som behövs till följd av Sveriges | |
| medlemskap i EU. |
Propositionen
Det nuvarande normgivningsbemyndigandet bör utvidgas
Miljöbalken innehåller bestämmelser som samordnar den grundläggande miljölagstiftningen. I miljöbalken finns övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan. I miljöbalken har regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer av riksdagen bemyndigats att i stor utsträckning meddela de detaljföreskrifter som behövs. Fördelen med ett sådant system är främst att detaljerna överlämnas åt regeringen eller åt myndigheterna eller kommunerna, att det går fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden kräver det och att det underlättar anpassningen av den svenska miljölagstiftningen till EU:s regler på miljöområdet. Det är heller inte rimligt att riksdagen ska befatta sig med alla detaljbestämmelser på detta område.
Bemyndigandet om avfallsförebyggande åtgärder i 15 kap. 13 § miljöbalken är begränsat till att gälla endast vissa skyldigheter såsom märkning och uppgiftslämning samt sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet och är således snävare utformat än andra bemyndiganden i miljöbalken.
Att förebygga uppkomsten av avfall är det översta steget i den s.k. avfallshierarkin som återfinns i ramdirektivet för avfall (artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv). Enligt avfallshierarkin ska avfallsförebyggande åtgärder ha högsta prioritet vid utformandet av medlemsstaternas lagstiftning och politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin är införd i svensk lagstiftning genom 2 kap. 5 § och 15 kap. 10 § miljöbalken. Med tanke på den centrala funktion som avfallsförebyggande har i
6
| UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN | 2016/17:MJU20 |
Det som har särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt
Regeringen delar Svenskt Näringslivs remissynpunkt att det remitterade normgivningsbemyndigandet är för brett. Eftersom avfallsförebyggande åtgärder är ett brett begrepp som omfattar en rad olika åtgärder bör regeringens möjligheter att meddela föreskrifter på området begränsas. Det nya normgivningsbemyndigandet om avfallsförebyggande åtgärder bör begränsas till att gälla endast i situationer där de avfallsförebyggande åtgärderna har särskild betydelse för skyddet av människors hälsa eller miljön. Bemyndigandet är därmed uttryckt på ett likartat sätt som bemyndigandet i 14 kap. 8 § 4 miljöbalken som gäller föreskrifter om förbud som har särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt mot hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt eller en bioteknisk organism eller vara.
Bemyndigandet omfattar åtgärder som motverkar skador på människors hälsa och i miljön, oavsett om effekterna av åtgärderna uppstår på kort eller på lång sikt. Det kan också röra sig om situationer där skadeverkningarna i det enskilda fallet inte nödvändigtvis är av allvarligt slag men där den utbredda användningen kan leda till skadeverkningar för många människor eller miljön.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör ges ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder som är av särskild betydelse för människors hälsa eller miljön. Det nuvarande normgivningsbemyndigandet i 15 kap. 13 § miljöbalken, som avser avfallsförebyggande åtgärder som producenter ska vidta, bör behållas. Det är inte möjligt att ersätta det bemyndigandet med det föreslagna nya bemyndigandet eftersom det nya bemyndigandet endast gäller åtgärder som har särskild betydelse för skyddet av människors hälsa och miljön.
Utskottets ställningstagande
Det har inte framställts några motioner med anledning av propositionen i denna del. Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag.
7
2016/17:MJU20 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
Otillåtna insamlingssystem för elavfall
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag i den del det avser insamlingssystem för elavfall.
Inledning
Insamlingssystem för elavfall är tillståndspliktiga
I augusti 2014 utfärdades förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning. Producentansvaret innebär bl.a. en skyldighet för producenterna att registrera sig hos Naturvårdsverket och att utforma och märka elutrustningen på ett visst sätt. Utöver det innebär producentansvaret att en producent av elutrustning är skyldig att se till att elutrustningen omfattas av ett insamlingssystem som har beredskap att ta emot utrustningen när den blir avfall. Ett sådant insamlingssystem är tillståndspliktigt.
I och med den nya förordningen åtar sig insamlingssystemen att samla in avfallet från de anslutna producenterna. Det underlättar tillsynen på så sätt att den kan riktas mot ett mindre antal insamlingssystem som har tillstånd i stället för mot alla enskilda producenter.
Det är Naturvårdsverket som prövar och ger tillstånd. Tillstånden ska förenas med de villkor som behövs för att verksamheten under hela tillståndstiden ska uppfylla förordningens krav. Tillståndet kan återkallas om insamlingssystemet inte uppfyller kraven.
Gällande sanktionsbestämmelser som rör hantering av avfall
I miljöbalken finns straffbestämmelser som kan bli tillämpliga vid bristfällig hantering av avfall, bl.a. bestämmelserna om miljöbrott (29 kap. 1 §), nedskräpning (29 kap. 7 §) och förbud mot att ta befattning med en avfallstransport enligt 29 kap. 9 § första stycket 14. En straffbestämmelse om otillåten miljöverksamhet finns i 29 kap. 4 § första stycket 1. Den som påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd enligt vad som krävs enligt vissa angivna bestämmelser ska straffas med böter eller fängelse i högst två år. Straffbestämmelsen omfattar dock inte att driva insamlingssystem i strid med en tillståndsplikt som finns reglerad i en föreskrift som har meddelats enligt 15 kap. 15 § miljöbalken, dvs. det bemyndigande som tillståndskravet för insamling av elavfall har stöd i. Däremot är en överträdelse av ett villkor i ett tillstånd som har getts enligt förordningen om producentansvar för elutrustning straffbar som otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 § första stycket 2. Enligt 29 kap. 11 § miljöbalken ska ingen dömas till ansvar om det är fråga om en gärning som är att anse som ringa. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom
8
| UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN | 2016/17:MJU20 |
straffbestämmelsen. Enligt 11 kap.
Propositionen
Straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet bör omfatta brott mot tillståndsplikten för insamling av elavfall
Enligt straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet gäller straffansvar för den som påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs enligt någon av de bestämmelser som anges i straffbestämmelsen. Bestämmelsen har således karaktären av ett blankettstraffbud. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 2005/06:182 s. 85) bör det straffbara området omfatta förprövningsplikter för verksamheter och åtgärder som typiskt sett medför beaktansvärda risker för skador på människors hälsa eller i miljön.
Enligt 15 kap. 15 § miljöbalken får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om tillstånd för yrkesmässig drift av insamlingssystem för avfall från vissa produkter som omfattas av producentansvar, bl.a. elektriska och elektroniska produkter. Sådana föreskrifter omfattas i dag inte av straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet.
Insamling av avfall är ofta förenad med risker för människors hälsa och miljön om den inte sköts på rätt sätt. En dålig avfallshantering kan leda till att giftiga ämnen sprids i miljön och till sanitära olägenheter. En dålig insamling riskerar också att leda till att avfall i mindre utsträckning samlas in skilt från andra slags avfall och därför inte kan förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas. Det är därför viktigt att upprätthålla en väl fungerande och riksomfattande insamling av avfall, och det måste finnas goda möjligheter att bedriva tillsyn över hur insamlingen fungerar. Med den redan införda tillståndsplikten för insamling av elavfall ges den tillståndsgivande myndigheten bättre möjligheter att bedöma om en verksamhet som samlar in elavfall har förutsättningar för att bedrivas på ett korrekt sätt och om tillståndet behöver förenas med särskilda villkor för verksamheten.
En insamlingsverksamhet för elavfall som drivs utan tillstånd medför typiskt sett beaktansvärda risker för skador på människors hälsa eller i miljön
9
| 2016/17:MJU20 | UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN |
| och bör vara straffbelagd. Detta understryks av att elavfall normalt klassas som | |
| farligt avfall. Straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet bör därför | |
| omfatta den som påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd | |
| utan tillstånd enligt vad som krävs i föreskrifter som regeringen meddelat med | |
| stöd av 15 kap. 15 § miljöbalken om tillstånd för yrkesmässig drift av | |
| insamlingssystem för elavfall. |
Utskottets ställningstagande
Det har inte framställts några motioner med anledning av propositionen i denna del. Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag.
Övriga frågor
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag i den del det avser registreringsbestämmelser och ikraftträdande.
Propositionen
I ett tidigare lagstiftningsärende fick miljöbalkens bestämmelse om skyldighet att registrera kemiska produkter en ny beteckning, 14 kap. 10 §. I en annan bestämmelse, 14 kap. 12 §, finns en hänvisning till registreringbestämmelsen, men hänvisningen anger registreringsbestämmelsens tidigare beteckning. Hänvisningen i 14 kap. 12 § bör därför uppdateras till att ange registreringsbestämmelsens rätta beteckning.
Lagändringen bör träda i kraft så snart som möjligt, vilket bör kunna ske den 1 augusti 2017. Det behövs inga övergångsregler.
Utskottets ställningstagande
Det har inte framställts några motioner med anledning av propositionen i denna del. Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag.
10
2016/17:MJU20
BILAGA 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2016/17:147 Bemyndigande om avfallsförebyggande åtgärder och sanktioner avseende otillåten insamling av elavfall:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
11
2016/17:MJU20
BILAGA 2
Regeringens lagförslag
12
| REGERINGENS LAGFÖRSLAG BILAGA 2 | 2016/17:MJU20 |
13
| 2016/17:MJU20 | BILAGA 2 REGERINGENS LAGFÖRSLAG |
| 14 | Tryck: Elanders Sverige AB, Vällingby 2017 |