|
Konstitutionsutskottets betänkande
|
Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter med några justeringar.
Den nya lagen innebär i huvudsak att anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad, ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda har att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Den som bedriver verksamheten förbjuds att efterforska vem som har utnyttjat sin meddelarfrihet eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning och får inte heller utsätta den personen för negativa åtgärder på grund av detta. Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om straff för den som ingriper eller efterforskar i strid med lagen.
Mot bakgrund av att arbetsgivaren och arbetsmarknadens parter bör ges tid att anpassa sig till den nya lagen föreslår utskottet att lagen ska träda i kraft den 1 juli 2017. Utskottet föreslår även en justering av lagförslaget med anledning av att en ny hälso- och sjukvårdslag föreslås träda i kraft den 1 april 2017.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Behandlade förslag
Proposition 2016/17:31 Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter med de ändringarna
dels att i 2 § första stycket 2 ska orden "hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)" ersättas av orden "hälso- och sjukvårdslagen (2017:000)",
dels att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 juli 2017.
Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2016/17:31.
Stockholm den 2 februari 2017
På konstitutionsutskottets vägnar
Andreas Norlén
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Andreas Norlén (M), Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Veronica Lindholm (S), Jonas Millard (SD), Maria Abrahamsson (M), Per-Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Patrick Reslow (M), Emanuel Öz (S), Fredrik Eriksson (SD), Tina Acketoft (L), Mia Sydow Mölleby (V), Laila Naraghi (S), Berit Högman (S), Lisbeth Sundén Andersson (M) och Sofia Modigh (KD).
Ärendet och dess beredning
I proposition 2016/17:31 Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet föreslår regeringen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter.
Regeringens förslag finns i bilaga 1 och lagförslaget finns i bilaga 2.
Regeringen har i propositionen redogjort för ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande. Regeringen har delvis följt Lagrådets synpunkter.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Svenskt Näringsliv har inkommit med skrivelser i ärendet (dnr 832-2016/17). Justitiedepartementet lämnade information vid utskottets sammanträde den 26 januari 2017.
I förslaget till lag om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter hänvisas till hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I proposition 2016/17:43 En ny hälso- och sjukvårdslag föreslår regeringen att en ny hälso- och sjukvårdslag ska ersätta den nu gällande hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Av den nämnda propositionen framgår att det i huvudsak är fråga om språkliga och redaktionella ändringar. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2017. Socialutskottet har föreslagit att riksdagen ska anta lagen (bet. 2016/17:SoU5). Den 1 februari 2017 beslutade riksdagen i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2016/17:141).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad, ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda har att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.
Den som bedriver verksamheten förbjuds att efterforska vem som har utnyttjat sin meddelarfrihet eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning och får inte heller utsätta den personen för negativa åtgärder på grund av detta.
Skyddet begränsas av de regler om tystnadsplikt som finns på respektive område och medför ingen rätt att lämna ut handlingar.
Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om straff för den som ingriper eller efterforskar i strid med lagen.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2017.
Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter med några justeringar.
Gällande ordning
Meddelarskydd
Det s.k. meddelarskyddet består av flera delar: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud. Meddelar-skyddet gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ.
Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). I vissa undantagsfall kan dock en meddelare straffas för sitt uppgiftslämnande. Det rör sig om fall där utlämnandet av uppgifter omfattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet, ett oriktigt utlämnande av hemlig handling eller ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess, dvs. sådan sekretess som enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, bryter meddelarfriheten (7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL).
Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). En anskaffare kan dock straffas om anskaffandet innefattar sådana grövre brott mot rikets säkerhet som också är straffbara för meddelare. Vanlig lag tillämpas på det sätt som anskaffandet sker på. Det innebär att det är straffbart att anskaffa uppgifter genom t.ex. stöld eller dataintrång.
Meddelarskyddet innefattar också ett anonymitetsskydd, som innebär en rätt för en författare, en upphovsman eller en meddelare att vara anonym och ett förbud för den som har tagit befattning med utgivning eller motsvarande att avslöja vem som är författare, upphovsman eller meddelare (3 kap. 1 och 3 §§ TF och 2 kap. 1 och 3 §§ YGL).
Efterforskningsförbudet innebär att efterforskning av identiteten hos en författare, upphovsman eller en meddelare som omfattas av anonymitets-skyddet endast är tillåten i den begränsade utsträckning som anges i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det är endast Justitiekanslern som är behörig att under vissa förutsättningar besluta om sådana åtgärder. Andra myndigheter och andra allmänna organ är alltså förbjudna att efterforska (3 kap. 4 § första stycket TF och 2 kap. 4 § första stycket YGL). Uttrycket efterforska har en vidsträckt innebörd och innefattar alla former av förfrågningar och åtgärder som syftar till att få fram vem som har lämnat en uppgift eller offentliggjort sådana. Överträdelser av förbudet är straffbelagda (3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra stycket YGL).
Repressalieförbudet betyder att en myndighet eller annat allmänt organ inte får ingripa mot någon för att den personen har utnyttjat sin tryck- och yttrandefrihet (3 kap. 4 § andra stycket TF och 2 kap. 4 § tredje stycket YGL). Förbudet avser alla åtgärder som medför negativa konsekvenser för den enskilde. I detta inbegrips i princip varje form av kritik mot en arbetstagare för att arbetstagaren har haft kontakter med massmedia. Det är dock endast åtgärder som innebär avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller liknande som är straffbelagda (3 kap. 5 § tredje stycket TF och 2 kap. 5 § tredje stycket YGL).
Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern vakar genom sin tillsynsverksamhet över att efterforsknings- och repressalieförbuden upprätthålls. De kan rikta kritik mot en offentlig arbetsgivare som har agerat i strid med förbuden. Justitiekanslern är åklagare när det gäller brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden (9 kap. 2 § tredje stycket TF och 7 kap. 1 § YGL). Detta innebär dock inte att JO:s åtalsrätt är inskränkt. JO har enligt 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän möjlighet att väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått någon annan brottslig gärning än tryck- eller yttrandefrihetsbrott, t.ex. brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden.
Meddelarskydd för anställda inom kommunala bolag m.m.
Enligt 2 kap. 3 och 4 §§ OSL gäller bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar också handlingar hos vissa andra organ än myndigheter. Det gäller dels handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, dels handlingar hos de organ som anges i bilagan till OSL, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där.
Enligt 13 kap. 2 § OSL gäller tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om rätt att lämna uppgifter för offentliggörande, om förbud mot att ingripa mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk och om förbud mot att efterforska en upphovsman eller meddelare i förhållandet mellan å ena sidan sådana organ som är uppräknade i bilagan till OSL eller kommunala bolag m.m. och å andra sidan deras anställda och uppdragstagare. Vissa personer i företagsledande ställning är undantagna från meddelarskyddet.
I 14 kap. 1 § OSL finns bestämmelser om ansvar för överträdelser av repressalie- och efterforskningsförbuden.
Propositionen
Regeringen gör bedömningen att meddelarskyddet inom offentligt finansierad verksamhet behöver förstärkas och föreslår att anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad, ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda har att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.
Som skäl för sin bedömning anför regeringen att huvudregeln fortfarande är att anställda i enskilt bedriven verksamhet inte har meddelarskydd. Förhållandena på arbetsmarknaden har emellertid förändrats. En inte obetydlig del av den verksamhet som tidigare har varit en angelägenhet för samhället att bedriva sköts i dag av privata aktörer. I de fall då det allmänna tidigare har bedrivit en viss verksamhet i egen regi men i stället väljer att köpa in tjänsten från en extern aktör medför detta att de anställda inte längre omfattas av meddelarskydd gentemot arbetsgivaren. Allmänhetens möjlighet att få insyn i verksamheten och kunna kontrollera hur skattepengarna används har därmed minskat.
I vissa kollektivavtal som omfattar de stora privata aktörerna inom vård och omsorg finns visserligen meddelarskyddsliknande bestämmelser. Sådana bestämmelser förekommer också i frivilliga åtaganden från arbetsgivarens sida. Enligt regeringen kan denna typ av bestämmelser dock aldrig ge samma stabila skydd som ett meddelarskydd som är reglerat i lag.
Regeringen framhåller att det är angeläget att möjligheterna till en öppen debatt om hur våra gemensamma tillgångar används och hur offentligt finansierade verksamheter drivs och utvecklas inte inskränks genom att verksamheterna bedrivs av privata aktörer i stället för genom det offentliga. Det är därför viktigt att anställda och uppdragstagare kan känna sig trygga när de påtalar t.ex. missförhållanden. Ett stärkt meddelarskydd bidrar till en sådan trygghet, förbättrar insynen i verksamheterna och underlättar den fria samhällsdebatten. Möjligheten till ökad insyn i hur skattemedel används kan också bidra till ett effektivare utnyttjande av det allmännas resurser. En ökad insyn förbättrar vidare beställarens möjlighet att få kännedom om på vilket sätt utföraren utför sina uppdrag.
Enligt regeringen bör ett meddelarskydd som omfattar vissa enskilt bedrivna verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade så långt som möjligt motsvara det skydd som ges i offentliga verksamheter. För anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i offentligt bedriven verksamhet innefattar meddelarskyddet både ett efterforskningsförbud och ett repressalieförbud i förhållande till arbetsgivaren.
Regleringen bör därför ha det grundlagsreglerade meddelarskyddet som förebild och i princip ge samma skydd som 13 kap. 2 § OSL ger för anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i kommunala företag. Detta innebär bl.a. att en meddelare är skyddad när han eller hon lämnar uppgifter för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, bl.a. radio, tv och tidningar. Förslaget innebär vidare att den som bedriver verksamheten förbjuds att efterforska vem som har utnyttjat sin meddelarfrihet eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning och får inte heller utsätta den personen för negativa åtgärder, repressalier, på grund av detta. Den föreslagna lagen innehåller också bestämmelser om straff för den som ingriper eller efterforskar i strid med lagen.
Lagen ska tillämpas på anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i den aktuella verksamheten. Om en uppdragstagares anknytning till kärnverksamheten, dvs. den verksamhet som skolan, vården eller omsorgen enligt lag har i uppdrag att utföra, är alltför vag kommer uppdragstagaren inte att omfattas av meddelarskyddet. Ett exempel kan vara en inhyrd entreprenör som utför arbete på en skolas fastigheter, vilket normalt inte är att bedöma som kärnverksamhet. Med andra som på liknande grund deltar i verksamheten avses i första hand personer som är inhyrda från ett bemanningsföretag för att under en kortare eller längre tid arbeta i verksamheten. Dessa inhyrda personer omfattas således av meddelarskyddet.
Lagen omfattar endast rätten att lämna uppgifter om verksamheten i fråga. Skyddet medför inte någon rätt att lämna ut handlingar.
Regeringen anser att behovet av ett förstärkt skydd för meddelarskydd väger tyngre än skyddet mot att företagshemligheter i ett begränsat antal fall riskerar att röjas. Företagshemligheter bör alltså omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta ligger enligt regeringen också i linje med att meddelarskyddet i enskilt bedriven men offentligt finansierad verksamhet i möjligaste mån bör motsvara meddelarskyddet i verksamheter som drivs i offentlig regi.
Rätten att lämna uppgifter med stöd av den föreslagna lagen ska inte gälla om det föreskrivs i lag att uppgifterna omfattas av tystnadsplikt. Det handlar om tystnadsplikt som ger ett skydd för enskildas personliga förhållanden. Detsamma ska gälla för tystnadsplikt som avtalats eller förordnats med stöd av lagen om förtroendemans ställning på arbetsplatsen eller lagen om medbestämmande i arbetslivet.
Regeringen anser att den föreslagna lagen bör träda i kraft så snart som möjligt, men framhåller också att lagen medför ändringar av villkoren för ett betydande antal anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i verksamhet som omfattas av lagen. Även villkoren för verksamhetsutövarna påverkas. Det finns därför enligt regeringen skäl att bestämma ikraftträdandet så att arbetsgivare och arbetsmarknadens parter har viss tid att anpassa sig till den nya lagen, t.ex. genom att vid behov göra en översyn av gällande avtal och genom att vidta vissa utbildningsinsatser. Regeringen föreslår att lagen ska träda i kraft den 1 april 2017.
Tidigare behandling
Under riksmötet 2015/16 föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden om meddelarskydd i offentligt finansierad privat verksamhet (bet. 2015/16:KU18). I sitt ställningstagande anförde utskottet följande:
Utskottet anser att det finns behov av en utvidgad lagstiftning om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet i privat regi. En sådan lagstiftning måste bygga på principen att meddelarskyddet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentliganställda.
En utredning lade i november 2013 fram förslag om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad vård, skola och omsorg. Denna utredning bereds ännu i Regeringskansliet. En proposition om stärkt meddelarskydd var aviserad till i mars 2016, men har ännu inte lämnats till riksdagen.
Utskottet anser att regeringen bör påskynda den pågående beredningen av denna utredning så att en proposition så snart som möjligt kan läggas fram för riksdagen.
Riksdagen biföll utskottets förslag till beslut (rskr. 2015/16:207).
Våren 2012 tillstyrkte utskottet flera motioner om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet (bet. 2011/12:KU13). I sitt ställningstagande anförde utskottet att utvecklingen har gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Därmed begränsas meddelarskyddets omfattning för de anställda i sådana verksamheter, i och med att alla meddelarskyddets delar inte gäller för privatanställda. För att säkerställa förtroendet för och tryggheten inom offentligt finansierad privat verksamhet är det dock angeläget att förhållanden som det finns anledning att uppmärksamma blir kända. Utskottet ansåg därför att det finns behov av en utvidgad lagstiftning om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet i privat regi. En sådan lagstiftning måste, menade utskottet, bygga på principen att meddelarskyddet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentliganställda.
Utskottet välkomnade den utredning som hade aviserats av regeringen och vars uppdrag enligt vad utskottet hade erfarit kommer att omfatta ett utökat meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Mot bakgrund av den omfattande och långvariga debatt som hade förts i frågan ville utskottet särskilt understryka vikten av att i utredningen belysa efterforskningsförbudet och repressalieförbudet. Utskottet förutsatte att utredningen tillsattes skyndsamt.
Utskottet ansåg att det ovan sagda borde ges regeringen till känna och tillstyrkte motioner i frågan. Riksdagen biföll utskottets förslag till beslut (rskr. 2011/12:187).
Utskottets ställningstagande
Utskottet ställer sig bakom de skäl för den föreslagna lagen som anförs i propositionen och tillstyrker lagen med två justeringar. För att arbetsgivare och arbetsmarknadens parter ska ges tid att anpassa sig till den nya lagen om meddelarskydd föreslår utskottet att lagen ska träda i kraft den 1 juli 2017. Utskottet föreslår även en justering med anledning av att en ny hälso- och sjukvårdslag föreslås träda i kraft den 1 april 2017.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2016/17:31 Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter.
Bilaga 2
