|
|
Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag, vilket innebär att två nya lagar antas: en lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning[1] (kompletteringslagen) och en lag om straff för marknadsmissbruk. Dessutom ändras lagen om handel med finansiella instrument, lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, lagen om elektronisk kommunikation, lagen om handel med utsläppsrätter, lagen om värdepappersmarknaden, offentlighets- och sekretesslagen (OSL), och lagen om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter. Lagförslagen syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till ändrade EU-regler när det gäller marknadsmissbruk.
Förslagen innebär i huvudsak följande. Kompletteringslagen samlar de bestämmelser om utredningsbefogenheter och administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförordningen föreskriver att medlemsstaterna ska införa, straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk införs i lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och i OSL införs bl.a. bestämmelser om skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnats frivilligt till Finansinspektionen och skydd av uppgifter som kan röja identiteten på antingen den person som rapporterar en överträdelse av bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen eller den som påstås vara ansvarig för överträdelsen.
Lagarna föreslås träda i kraft den 1 februari 2017.
Inga motioner har lämnats med anledning av propositionen.
Behandlade förslag
Proposition 2016/17:22 Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning,
2. lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, med de ändringarna att ordet köporder i 2 kap. 2 § första stycket 1 ska bytas ut mot säljorder och ordet säljorder i 2 kap. 2 § första stycket 2 ska bytas ut mot köporder,
3. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,
4. lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,
5. lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument,
6. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation,
7. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter,
8. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
9. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),
10. lag om ändring i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:22 punkterna 1 och 3–10 samt bifaller delvis proposition 2016/17:22 punkt 2.
Stockholm den 8 december 2016
På finansutskottets vägnar
Fredrik Olovsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Ulf Kristersson (M), Monica Green (S), Maria Plass (M), Ingela Nylund Watz (S), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Hans Unander (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Jan Ericson (M), Marie Granlund (S), Dennis Dioukarev (SD), Mats Persson (L), Jakob Forssmed (KD), Börje Vestlund (S) och Håkan Svenneling (V).
Ärendet och dess beredning
I proposition 2016/17:22 Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk föreslår regeringen hur svensk rätt ska anpassas till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv). Faktapromemorior om förslagen till ny EU-rättslig reglering på marknadsmissbruksområdet överlämnades till riksdagen i november 2011 (2011/12:FPM35 och 2011/12:FPM36).
Det har gjorts ändringar i förordningen genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1033 av den 23 juni 2016 om ändring av förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk och förordning (EU) nr 909/2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler. Ändringar har även gjorts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. De huvudsakliga lagförslagen har granskats av Lagrådet.
Bakgrund
Sverige har sedan början av 1970-talet haft en lagstiftning som syftar till att motverka insiderhandel. Den senaste större ändringen av reglerna om marknadsmissbruk gjordes 2005 när Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28 januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) genomfördes i svensk rätt. Detta skedde huvudsakligen genom lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen). 2003 års marknadsmissbruksdirektiv har ersatts av två nya EU-rättsakter, dels marknadsmissbruksförordningen, dels marknadsmissbruksdirektivet. Förordningen är direkt tillämplig och började gälla den 3 juli 2016. Till detta datum gjordes vissa lagändringar för att anpassa svensk rätt till förordningen när det gäller några av Finansinspektionens tillsyns- och utredningsbefogenheter (se prop. 2015/16:120, bet. 2015/16:FiU36, rskr. 2015/16:272).
Propositionens huvudsakliga innehåll
Propositionen innehåller förslag som syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till ändrade EU-regler när det gäller marknadsmissbruk. Det föreslås två nya lagar: kompletteringslagen, som samlar de bestämmelser om utredningsbefogenheter och administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförordningen föreskriver att medlemsstaterna ska införa, och lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden som innehåller de bestämmelser som behövs för att genomföra marknadsmissbruksdirektivet. Dessutom föreslås att det införs bestämmelser i OSL om bl.a. skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnats frivilligt till Finansinspektionen och skydd av uppgifter som kan röja identiteten på antingen den person som rapporterar överträdelser av bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen eller den som påstås vara ansvarig för överträdelsen. Slutligen görs följdändringar i ett flertal andra lagar.
Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag som föreslås för att anpassa svensk rätt till marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet.
Propositionen
Ett reformerat sanktionssystem mot marknadsmissbruk
Det nuvarande svenska sanktionssystemet mot marknadsmissbruk (insiderhandel, otillbörlig marknadspåverkan och obehörigt röjande av insiderinformation) är straffrättsligt. Marknadsmissbruksdirektivet kräver att visst marknadsmissbruk straffbeläggs. Kriminaliseringen syftar till att återspegla en starkare form av avståndstagande än administrativa sanktioner. Samtidigt är utgångspunkten i marknadsmissbruksförordningen att det i medlemsstaterna ska kunna påföras administrativa sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna om marknadsmissbruk.
Enligt regeringens mening bör straffrättsliga påföljder reserveras för de allvarligaste gärningarna och kompletteras med administrativa sanktioner. Det anförs i propositionen att man genom att införa administrativa sanktioner kan uppnå en ökad diversifiering där det allmänna får större möjlighet att ge en väl avvägd och proportionerlig respons på en viss överträdelse. Regeringen bedömer att administrativa sanktioner, inklusive sanktionsavgifter, bör kunna fungera effektivare än straffrättsliga påföljder för vissa regelöverträdelser eftersom det inte krävs att en viss fysisk person pekas ut. Ett sådant exempel är överträdelser av rapporteringsskyldigheten för värdepappersinstitut och börser.
Endast uppsåtliga handlingar kriminaliseras
I propositionen föreslås att det kriminaliserade området när det gäller marknadsmissbruk avgränsas till uppsåtliga gärningar. Straffansvaret föreslås tas bort för vårdslöst insiderförfarande samt för obehörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmanipulation), om gärningen begåtts av oaktsamhet. Regeringen föreslår även att insiderförseelser, ringa fall av otillbörlig marknadspåverkan och ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation avkriminaliseras och i stället blir föremål för prövning och sanktioner i ett administrativt förfarande.
Bestämmelser som kompletterar marknadsmissbruksförordningen
Marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Enligt förordningen måste medlemsstaterna dock vidta nödvändiga åtgärder för att följa det som anges i förordningen om bl.a. en behörig myndighet, de befogenheter som den myndigheten ska ha och de administrativa sanktioner som ska kunna påföras vid överträdelser av förordningen. De bestämmelser som krävs till följd av förordningen bör enligt regeringen samlas i en ny lag med kompletterande bestämmelser till förordningen.
Kompletteringslagen
Finansinspektionens utredningsbefogenheter
De befogenheter som den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen ska ha för att utreda och förhindra överträdelser av förordningen motsvarar delvis de befogenheter som myndigheten ska vara utrustad med enligt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv. Regeringen framhåller att när visst marknadsmissbruk i stället för att hanteras inom straffrätten, dvs. av Ekobrottsmyndigheten, föreslås kunna bli föremål för prövning och sanktioner i ett administrativt förfarande måste Finansinspektionens befogenheter utvidgas så att de stämmer överens med de krav som anges i förordningen.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i kompletteringslagen förs in en bestämmelse som ger Finansinspektionen rätt att förelägga någon att lämna upplysningar och handlingar samt att kalla personer till förhör. Ett föreläggande föreslås få förenas med vite. Föreläggandet ska dock enligt bestämmelsen inte få strida mot tystnadsplikten för advokater som regleras i lag.
Dessutom föreslår regeringen att Finansinspektionen ska få förelägga marknadsaktörer på marknadsplatser där det handlas med de underliggande tillgångarna till råvaruderivat (spotmarknaden) att lämna transaktionsrapporter eller annan information. Marknadsaktörerna ska enligt förslaget också vara skyldiga att på begäran av Finansinspektionen ge åtkomst till handlarnas system. Även ett sådant föreläggande föreslås få förenas med vite.
Därutöver föreslås Finansinspektionen få genomföra undersökningar i fysiska och juridiska personers verksamhetslokaler för övervakningen av att dessa personer följer bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. Om den som är föremål för undersökningen inte gått med på detta frivilligt krävs dock ett beslut från Stockholms tingsrätt. Vid en undersökning som genomförs i enlighet med ett domstolsbeslut ska Finansinspektionen enligt förslaget ha rätt att granska och kopiera handlingar, begära muntliga förklaringar direkt på platsen och få tillträde till lokaler. Elektroniskt lagrad information ska få granskas och kopieras hos Finansinspektionen, om den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till inspektionens lokaler. Denne ska ha rätt att följa de åtgärder som inspektionen vidtar. Om det inte är tillräckligt att kopiera en handling, ska Finansinspektionen få ta hand om handlingen. Finansinspektionen ska få begära handräckning av Kronofogdemyndigheten för att genomföra en undersökning.
Den i vars verksamhetslokaler en undersökning ska äga rum ska enligt förslaget ha rätt att tillkalla ett juridiskt biträde som får närvara under undersökningen. Handlingar som inte skulle få tas i beslag i samband med en förundersökning och handlingar som inte omfattas av beslutet ska undantas från undersökningen. Om Finansinspektionen och den undersökte inte är överens, ska Stockholms tingsrätt pröva om handlingen ska omfattas av undersökningen. Stockholms tingsrätt bör enligt regeringen göra en intresseavvägning mellan vikten av att åtgärden vidtas och det intrång eller annat men som åtgärden innebär innan ett beslut om undersökning fattas.
Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst ska enligt förslaget på begäran lämna uppgifter om abonnemang till Finansinspektionen, om inspektionen finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. Uppgifter som lagrats till följd av skyldigheten att lagra uppgifter för brottsbekämpande ändamål ska dock inte få lämnas ut till Finansinspektionen. Regeringen föreslår att denna bestämmelse införs i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.
Finansinspektionen ges rätt att använda tvångsmedel
Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad. Finansinspektionen föreslås därför få ansöka om kvarstad på någons egendom för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift eller återföring på grund av en misstänkt överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk i artikel 14 eller 15 i förordningen. En ansökan om kvarstad ska enligt förslaget prövas av Stockholms tingsrätt enligt bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål.
Finansinspektionen föreslås även få ansöka om betalningssäkring av en sanktionsavgift eller återföring på grund av ett misstänkt åsidosättande av skyldigheterna i marknadsmissbruksförordningen som enligt förslaget inte ska utgöra brott enligt svensk rätt (artiklarna 16–20 i förordningen). En ansökan om betalningssäkring ska prövas av allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelserna har utformats på samma sätt som bestämmelserna om betalningssäkring inom skatteområdet.
Dessutom föreslås Finansinspektionen få förelägga den som sannolikt har åsidosatt eller överträtt marknadsmissbruksförordningen att upphöra med ett visst agerande. Beslutet om föreläggande ska gälla till dess att det har prövats om förfarandet strider mot förordningen eller lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, dock i högst sex månader. Finansinspektionen ska enligt förslaget även få korrigera sådan felaktig och vilseledande information som kan vara ett led i marknadsmanipulation och även förelägga en emittent eller någon annan att korrigera sådan information. Ett föreläggande föreslås få förenas med vite.
Marknadsövervakning
Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den som rapporterar information till den behöriga myndigheten i enlighet med förordningen inte anses överträda eventuella restriktioner för lämnande av uppgifter som ålagts genom avtal, lagbestämmelser eller administrativa bestämmelser. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att följa bestämmelsen. För att uppfylla denna skyldighet föreslår regeringen att den som har rapporterat inte ska kunna göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt. Den som har rapporterat en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen får inte heller obehörigen röja för kunden eller någon utomstående att rapportering har skett. Förbudet föreslås omfatta även ledamöterna i företagets styrelse och företagets anställda. Den som obehörigen röjer att rapportering har skett ska enligt förslaget kunna straffas för brott mot tystnadsplikt.
Administrativa sanktioner
För att se till att medlemsstaterna har ett gemensamt tillvägagångssätt vid hantering av överträdelser av marknadsmissbruksförordningens regelverk innehåller förordningen en uppräkning av administrativa sanktioner och andra åtgärder som ska kunna användas vid sådana överträdelser. För att uppfylla förordningens krav föreslår regeringen en motsvarande katalog av åtgärder i kompletteringslagen.
Ingripanden ska enligt förslaget kunna riktas mot den som har överträtt förbud i marknadsmissbruksförordningen eller åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen. Regeringen föreslår att de överträdelser som kan leda till sanktioner anges i kompletteringslagen. Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation gäller enligt förslaget även för en fysisk person som för en juridisk persons räkning beslutar om att sådana åtgärder som är förbjudna ska vidtas.
Om en person i ledande ställning har en närstående som är underårig och som omfattas av anmälningsskyldighet enligt förordningen, föreslår regeringen att den underåriges vårdnadshavare ska fullgöra anmälningsskyldigheten för den underåriges räkning. Vårdnadshavaren behöver nämligen inte alltid vara personen i ledande ställning.
Finansinspektionen föreslås även få förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen på sätt som räknas upp i kompletteringslagen att inom viss tid vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen, upphöra med ett visst agerande eller vidta rättelse. Ett föreläggande ska få förenas med vite. Finansinspektionen ska enligt förslaget även få besluta om anmärkning.
En annan sanktion som föreslås är att Finansinspektionen ska få förbjuda den som är anställd i ett värdepappersinstitut, eller någon annan som arbetar för institutet, och som har överträtt förordningen att under viss tid, lägst tre år och högst tio år, vara styrelseledamot eller verkställande direktör i ett värdepappersinstitut, eller ersättare för någon av dem. Förbudet får även tillämpas på den person som inte längre är anställd i eller arbetar för värdepappersinstitutet men gjorde det vid tidpunkten för överträdelsen. Vid upprepade överträdelser av förbudet mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation eller marknadsmanipulation ska förbudet enligt förslaget få vara permanent.
Finansinspektionen ska få förbjuda den som är anställd i ett värdepappersinstitut, eller någon annan som arbetar för institutet, och som har överträtt marknadsmissbruksförordningen att under viss tid handla med vissa finansiella instrument för egen räkning. Förbudet föreslås få förenas med vite och tillämpas även på den person som inte längre är anställd i eller arbetar för värdepappersinstitutet men gjorde det vid tidpunkten för överträdelsen. Ett förbud skulle enligt regeringen kunna få onödigt långtgående konsekvenser om personen i fråga t.ex. inte får sälja ett befintligt innehav av de finansiella instrument som förbudet avser eller sådana som erhållits genom arv eller bodelning. Finansinspektionen föreslås därför få medge undantag från förbudet att avyttra finansiella instrument.
Om marknadsmissbruksförordningen har överträtts föreslås den som har gjort sig skyldig till överträdelsen och därigenom fått en vinst, eller undvikit en förlust, enligt propositionen tvingas att betala ett belopp som motsvarar värdet av den ekonomiska fördelen (återföring). Återföring ska dock enligt förslaget inte beslutas om det är uppenbart oskäligt. Beloppet föreslås tillfalla staten. Sanktionen saknar motsvarighet i gällande svensk lagstiftning om administrativa sanktioner. I likhet med ett förverkande av utbyte av brott, syftar sanktionen i förordningen till att eliminera vinster eller andra ekonomiska fördelar av det otillåtna agerandet. Återföring ska enligt förslaget endast kunna riktas mot den som har överträtt bestämmelsen i fråga. Om överträdaren inte själv dragit nytta av vinsten, eller undvikit en förlust, utan det är tredje man som gjort detta, bör den ekonomiska fördelen enligt regeringen i stället få betydelse när sanktionsavgiften fastställs.
Slutligen föreslås att Finansinspektionen ska kunna besluta om sanktionsavgifter motsvarande de belopp som anges i marknadsmissbruksförordningen. Bestämmelserna om sanktionsavgifter föreslås införlivas i svensk rätt på samma sätt som motsvarande bestämmelser i kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2013/14:228 s. 235 f. och prop. 2014/15:57 s. 46–48). Det finns inga motsvarigheter till dessa bestämmelser i dag, eftersom marknadsmissbruk i stället är kriminaliserat. Regeringen föreslår även att det i kompletteringslagen görs en uppräkning av vilka omständigheter som Finansinspektionen ska beakta vid fastställandet av en sanktion.
Finansinspektionen får enligt förslaget avstå från att ingripa om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och inspektionen bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga. Med annat organ avses främst värdepappersinstitut eller nämnder vid en börs. I dag finns en skyldighet för det värdepappersinstitut eller den börs som driver handelsplatsen i fråga att kontrollera att emittenterna fullgör sin informationsskyldighet, inklusive skyldigheten att offentliggöra kurspåverkande information, se 11 kap. 8 § och 15 kap. 9 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Regeringen föreslår att det i lagen om värdepappersmarknaden även införs bestämmelser om att en börs och ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform ska vara skyldig att kontrollera att emittenter fullgör sin informationsskyldighet enligt artikel 17 i marknadsmissbruksförordningen. Börser eller värdepappersinstitut föreslås även vara skyldiga att till Finansinspektionen lämna sådana upplysningar om emittenter som har samband med kontrollen.
Beslutsordning i Finansinspektionens sanktionsärenden
Av marknadsmissbruksförordningen följer att den behöriga myndigheten kan utöva sina befogenheter direkt, i samarbete med eller genom delegering till andra myndigheter eller till marknadsföretagen eller genom ansökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna. Det framstår enligt regeringen som lämpligt att ta de befintliga sanktionsbestämmelserna på finansmarknadsområdet som utgångspunkt även vid utformningen av förfarandet för påförande av sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. Finansinspektionen bör därför enligt regeringen ha rätt att besluta om administrativa åtgärder och sanktioner vid överträdelser av artiklarna 16–20 i marknadsmissbruksförordningen.
Regeringen bedömer dock att det finns anledning att välja en annan beslutsordning när det gäller sanktioner i fråga om förbuden mot marknadsmissbruk som i dagsläget är kriminaliserade och där ärendena kommer att ha en straffliknande karaktär. I sådana fall föreslår regeringen att Finansinspektionen genom sanktionsföreläggande ska pröva frågor om ingripanden för överträdelser av förbuden. Ett godkänt sanktionsföreläggande ska kunna undanröjas efter klagan på samma sätt som ett strafföreläggande. Den som vill klaga på ett sanktionsföreläggande ska göra detta skriftligen till Stockholms tingsrätt, och hovrättens beslut angående undanröjande ska inte få överklagas. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, ska Finansinspektionen enligt förslaget få väcka talan vid Stockholms tingsrätt om att sanktion ska beslutas. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till hovrätten. Finansinspektionens talan föreslås handläggas enligt bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket det inte kan följa svårare straff än böter. Om det finns särskilda skäl föreslås rätten i ett mål om sanktioner för en överträdelse av marknadsmissbruksförordningens förbud mot marknadsmissbruk få förordna en offentlig försvarare för en fysisk person som talan avser. Bestämmelserna i 21 kap. rättegångsbalken om offentliga försvarare föreslås tillämpas i sådana fall.
Allmänt inom finansmarknadsområdet gäller att sådana beslut av Finansinspektionen som får överklagas prövas av allmän förvaltningsdomstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Detta bör enligt regeringen även gälla som huvudregel för Finansinspektionens beslut enligt kompletteringslagen och marknadsmissbruksförordningen. Regeringen föreslår emellertid ett undantag för beslut som har anknytning till en undersökning beslutad av Stockholms tingsrätt. Finansinspektionens beslut om sanktionsföreläggande ska enligt förslaget inte få överklagas.
I marknadsmissbruksförordningen finns det inte några bestämmelser om betalning, preskription och verkställighet. Enligt regeringen har medlemsstaterna därför en stor frihet att själva avgöra vad som ska gälla i sådana frågor. Regeringen föreslår att en sanktion bara får beslutas om den som sanktionen riktas mot inom två år från det att överträdelsen ägde rum har delgetts en upplysning om att frågan har tagits upp av Finansinspektionen. För ärenden som prövas genom sanktionsföreläggande föreslås att föreläggandet ska ha delgetts inom tvåårsfristen. Dessutom föreslår regeringen att en sanktionsavgift ska betalas inom 30 dagar efter det att beslutet eller domen om den har fått laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkänts eller den längre tid som anges i beslutet eller föreläggandet. Om sanktionsavgiften inte betalas inom denna tid, ska Finansinspektionen enligt förslaget lämna den obetalda avgiften för indrivning. Verkställighet föreslås få ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Dessutom föreslås att en sanktionsavgift som har beslutats ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes. Bestämmelserna ska enligt förslaget även gälla för återföringsbelopp som beslutats enligt kompletteringslagen.
Rapportering av överträdelser
Medlemsstaterna ska enligt marknadsmissbruksförordningen kräva att arbetsgivare som utför verksamhet som styrs av reglering av finansiella tjänster inför lämpliga interna förfaranden för att deras anställda ska kunna rapportera överträdelser av förordningen. Regeringen föreslår därför att det i kompletteringslagen anges att finansiella företag ska ha ändamålsenliga system och rutiner för att deras anställda internt ska kunna rapportera misstänkta överträdelser av förordningen. I kompletteringslagen föreslås även ett undantag från förbudet i personuppgiftslagen mot behandling av personuppgifter som rör brott när det gäller de interna rapporteringssystemen. Tystnadsplikt föreslås gälla för uppgifter i en anmälan eller utsaga om en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den utpekade personens identitet.
Den som har gjort en anmälan till Finansinspektionen eller till ett internt rapporteringssystem om en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen får enligt förslaget inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett. Detta ska för anmälningar till inspektionen inte gälla om anmälan innebär att anmälaren gör sig skyldig till brott.
Ny lag om straff för marknadsmissbruk
Den nya lagens tillämpningsområde
Marknadsmissbruksdirektivets tillämpningsområde omfattar finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller vissa handelsplattformar, eller finansiella instrument för vilka en begäran om upptagande till handel har gjorts. Dessutom omfattas sådana finansiella instrument vilkas pris eller värde beror av eller inverkar på priset eller värdet på instrument som handlas på någon av de uppräknade handelsplatserna. Regeringen föreslår att en ny lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden införs med motsvarande tillämpningsområde och att marknadsmissbrukslagen upphävs. Från tillämpningsområdet föreslås undantag för handel med egna aktier i återköpsprogram och stabilisering av värdepapper, om handeln utförs i enlighet med artikel 5 i marknadsmissbruksförordningen, samt transaktioner och andra åtgärder som utförs av offentliga institutioner enligt artikel 6 i förordningen. Regeringen föreslår att åtal enligt den nya lagen ska väckas vid Stockholms tingsrätt.
Insiderinformation
Den nuvarande definitionen i svensk rätt av insiderinformation är mer allmänt hållen än definitionen i marknadsmissbruksförordningen. Enligt svensk rätt gäller i dag att det är den som ”får” insiderinformation som kan göra sig skyldig till insiderbrott. I förordningen omfattar förbudet mot insiderhandel den som ”förfogar” över insiderinformation. Regeringen föreslår att förbudet mot insiderhandel i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk ska gälla den som ”har” insiderinformation. Den som visar att han eller hon inte har utnyttjat denna föreslås dock gå fri från ansvar.
Undantag för legitima beteenden
I marknadsmissbruksförordningen beskrivs en rad förfaranden som i stor utsträckning motsvarar undantagskatalogen i marknadsmissbrukslagen. Syftet med uppräkningen är att undvika att förbudet mot insiderhandel träffar finansiell verksamhet som anses legitim och att identifiera vissa beteenden som typiskt sett inte innebär att insiderinformation utnyttjas. Sådana beteenden föreslås inte vara straffbara. Enligt förslaget ska det inte heller vara straffbart att köpa finansiella instrument om ett offentliggörande av insiderinformationen sannolikt skulle sänka priset på instrumentet, eller sälja finansiella instrument om ett offentliggörande av informationen sannolikt skulle höja priset på instrumentet.
Att återkalla eller ändra en handelsorder
Enligt marknadsmissbruksdirektivet ska det vara straffbart att återkalla eller ändra en handelsorder när ordern lades innan personen fick tillgång till insiderinformation om det finansiella instrument som ordern rör. Motsvarande förbud finns i marknadsmissbruksförordningen. Situationen, att på grund av insiderinformationen se till att undvika att genomföra en försäljning eller ett köp, omfattas inte av den nuvarande straffbestämmelsen i marknadsmissbrukslagen. Regeringen framhåller att det krävs att straffbestämmelsen om insiderbrott även omfattar en återkallelse eller en ändring av en order för att marknadsmissbruksdirektivet ska vara korrekt genomfört i svensk rätt, och lämnar därför ett sådant förslag. Motsvarande gäller även när råd ges eller följs, se nedan.
Att ge och följa råd grundat på insiderinformation
Enligt marknadsmissbruksdirektivet ska det vara straffbart att förfoga över insiderinformation och på grundval av informationen rekommendera eller förmå en annan person att förvärva eller avyttra finansiella instrument, eller återkalla eller ändra en order när det gäller ett finansiellt instrument som informationen rör. Regeringen föreslår därför att den nuvarande straffbestämmelsen om att genom råd eller på annat sätt föranleda någon att förvärva eller avyttra finansiella instrument överförs till den nya lagen om straff för marknadsmissbruk och preciseras till att avse råd eller uppmaningar.
Enligt nuvarande bestämmelser i marknadsmissbrukslagen är det inte straffbart att följa ett råd om att förvärva eller avyttra finansiella instrument, även om man inser att rådet är grundat på insiderinformation. En nyhet i förhållande till 2003 års marknadsmissbruksdirektiv är att direktivet nu också omfattar utnyttjande av en rekommendation eller en uppmaning att förvärva eller avyttra finansiella instrument, eller att återkalla eller ändra en redan lagd order, om man inser att rekommendationen eller uppmaningen bygger på insiderinformation. Regeringen föreslår därför att även ett sådant handlande kriminaliseras.
Obehörigt röjande av insiderinformation
Enligt marknadsmissbruksdirektivet ska det vara straffbart att den som förfogar över insiderinformation röjer informationen för en annan person, utom informationen röjs som ett normalt led i fullgörandet av en tjänst, en verksamhet eller åligganden. Det förbjudna området är detsamma som enligt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv.
Brottet obehörigt röjande av insiderinformation är i dag utformat så att det är tillräckligt att gärningsmannen borde ha insett att det var fråga om sådan information. I propositionen föreslår regeringen att endast uppsåtliga ageranden ska straffbeläggas. Det innebär att straffansvar endast kan komma i fråga om gärningsmannen insåg att den information han eller hon röjde var insiderinformation.
Enligt gällande rätt ska man inte dömas till ansvar för obehörigt röjande av insiderinformation, om informationen blir allmänt känd samtidigt som den röjs. Bestämmelsen har motiverats med att ett röjande i dessa situationer inte kan anses skada allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna (prop. 1999/2000:109 s. 56 f.). Något liknande rekvisit finns inte vare sig i direktivet eller i förordningen. Direktivet tillåter dock att medlemsstaterna begränsar det straffbelagda området till ”allvarliga fall”. Regeringen anser att de tidigare förarbetsuttalandena fortfarande är relevanta och innebär att det inte är fråga om ett sådant allvarligt fall där det enligt direktivet behövs straffrättsliga sanktioner. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att undantaget behålls.
Marknadsmanipulation
Enligt marknadsmissbruksdirektivet ska marknadsmanipulation som begås med uppsåt vara straffbar. Marknadsmanipulation definieras på samma sätt som i marknadsmissbruksförordningen, med några avvikelser. För det första innebär marknadsmanipulation enligt direktivet att inleda av en transaktion, att lägga en order eller något annat beteende som ”ger” falska eller vilseledande signaler i fråga om tillgång, efterfrågan eller pris på ett finansiellt instrument eller ett relaterat spotavtal om råvaror (ett avtal om rätt för innehavaren att få leverans av råvaran inom en viss, kortare, tid), eller som låser fast priset på en onormal eller konstlad nivå. I förordningen är även ageranden som ”kan förväntas” ge de nämnda effekterna marknadsmanipulation. Ageranden som inte har gett sådana effekter men där effekter hade kunnat uppstå och omfattas av gärningsmannens uppsåt, torde dock kunna utgöra försök till marknadsmanipulation, vilket ska vara straffbart enligt direktivet.
Marknadsmanipulation kan vidare ske genom spridning av information som ger falska eller vilseledande signaler om tillgång, efterfrågan eller pris på finansiella instrument eller relaterade spotavtal om råvaror, eller som låser fast priset på en onormal eller konstlad nivå. Det finns dock, till skillnad från i förordningen, ett vinningsrekvisit i direktivet. Den som har spridit informationen ska ha fått fördelar eller vinning för egen eller någon annans räkning.
Reglerna om marknadsmanipulation i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet omfattar till skillnad från 2003 års direktiv också referensvärden. Med referensvärden avses en ränta, ett index eller ett tal som ligger till grund för villkor eller värdet på ett finansiellt instrument och som fastställs på grundval av värdet på vissa tillgångar, priser eller räntor. Exempel på referensvärden är s.k. interbankräntor, som STIBOR och LIBOR, vilka ligger till grund för bankers pris- och räntesättning. Svensk rätt behöver därför enligt regeringen justeras så att även referensvärden omfattas.
Regeringen menar att ett direktivnära genomförande är att föredra och föreslår därför att bestämmelsen om marknadsmanipulation i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk utformas med artikel 5.2 i marknadsmissbruksdirektivet som förebild. Det nuvarande brottet otillbörlig marknadspåverkan föreslås därför betecknas marknadsmanipulation, och manipulation av beräkningen av ett referensvärde omfattas av bestämmelsen. När det kriminaliserade området nu föreslås avgränsas på så sätt att endast uppsåtliga gärningar straffbeläggs, är det enligt regeringen lämpligt att straffbestämmelsen i den nya lagen, i likhet med direktivet men till skillnad från förordningen, endast omfattar faktiska effekter. Till skillnad från i marknadsmissbruksdirektivet föreslås det dock inget vinningsrekvisit. Även försök till marknadsmanipulation och grov marknadsmanipulation föreslås straffbeläggas.
Skärpta straff och särskild brottsbeteckning för grov marknadsmanipulation
Den gällande straffskalan för insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan är fängelse i högst två år för normalgraden av brotten och fängelse i lägst sex månader och högst fyra år för grova brott. Regeringen anför att utvecklingen inom EU har gått mot en skärpt syn på marknadsmissbruk och att ett syfte med översynen inom unionen, förutom ökad harmonisering, har varit att skärpa reglerna. Enligt förslaget i propositionen ska oaktsamma brott i stället för straff kunna bli föremål för administrativa sanktioner. Regeringen anser att det inte får bli så att de straffrättsliga påföljderna framstår som mindre ingripande än de administrativa sanktionerna. Det talar enligt regeringen för att det finns anledning att ytterligare skärpa synen på marknadsmissbruksbrotten.
Det finns i dag en särskild straffskala, men inte en egen brottsbeteckning, för otillbörlig marknadspåverkan som är grov. Genom en egen brottsbeteckning är det i varje situation klart vilken grad av ett brott – och därmed vilken straffskala – som avses. Regeringen menar att en sådan ändring även har den fördelen att det blir möjligt att i brottsstatistiken skilja ut de olika graderna av marknadsmanipulation. Regeringen föreslår därför att det ska införas en egen beteckning för grov marknadsmanipulation.
När nuvarande straffskalor infördes ansågs straffvärdet för insiderbrott och marknadsmanipulation vara jämförbart med straffvärdet för förmögenhetsbrotten (prop. 1999/2000:109 s. 54). Straffskalan för t.ex. bedrägeri, svindleri och förskingring skiljer sig dock från nu gällande straffskala för insiderbrott och marknadsmanipulation på så sätt att maximistraffet för grovt brott är fängelse i sex år. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att straffmaximum för de grova brotten höjs från fyra till sex års fängelse. Vid bedömningen av om brottet är grovt föreslås att hänsyn ska tas till omfattningen av manipulationen, gärningsmannens ställning eller övriga omständigheter.
Enligt marknadsmissbruksdirektivet ska maximistraffet för obehörigt röjande av insiderinformation vara minst två års fängelse. I Sverige är maximistraffet i dag högst ett års fängelse, varför regeringen föreslår att maximistraffet höjs till fängelse i högst två år.
Straffskalorna i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter har utformats med marknadsmissbrukslagen som förebild (prop. 2012/13:122 s. 21 f.). Detsamma gäller lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (se prop. 2011/12:143 s. 38). Motsvarande ändringar som de som föreslås för den nya lagen om straff för marknadsmissbruk föreslås därför göras i dessa lagar, när det gäller både straffskalor och kvalifikationsgrunder.
Särskild åtalsprövning
Regeringen föreslår att åtal ska väckas endast om det är motiverat från allmän synpunkt i fråga om marknadsmanipulation som består i enstaka transaktioner som inte leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt instrument. Detsamma gäller obehörigt röjande av insiderinformation där någon, utan att det varit berättigat, har fått insiderinformation och förts in på en insiderförteckning.
Samordnande regler
Samarbete mellan myndigheter
Finansinspektionen har i dag en skyldighet att anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett marknadsmissbruksbrott har begåtts. Denna skyldighet föreslås gälla oförändrad och framgå av lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Dessutom föreslår regeringen att det i samma lag förs in en bestämmelse om att åklagare ska kunna anlita biträde av Finansinspektionen.
I propositionen uttalas även att det för att undvika ineffektiva parallella förfaranden krävs ett väl fungerande samarbete mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen där de båda myndigheterna underrättar varandra om avgörande händelser i utredningen.
För att korta tiden mellan anmälan och offentliggörande föreslås regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om att anmälningar om vilka finansiella instrument som kan handlas på handelsplatser ska göras till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten i stället för till Finansinspektionen.
Spärreglering
Om Finansinspektionen har gjort en anmälan till Ekobrottsmyndigheten skulle det teoretiskt sett kunna pågå två parallella undersökningar: en undersökning hos Finansinspektionen om överträdelse av förordningen och en förundersökning hos Ekobrottsmyndigheten om marknadsmissbruksbrott. Regeringen framför att dubbla sanktioner i form av en straffrättslig påföljd och en administrativ sanktion inte bör få förekomma för samma otillåtna beteende. Det föreslås därför att det införs ett system liknande det som införts på skatteområdet (se prop. 2014/15:131, bet. 2015/16:SkU4, rskr. 2015/16:16). Regeringen föreslår således att Finansinspektionen inte ska få ingripa genom ett sanktionsföreläggande om inspektionen anmäler en överträdelse till åklagare eller om överträdelsen redan ligger till grund för en förundersökning. Detta hinder föreslås dock upphöra om åklagaren beslutar att inte inleda någon förundersökning eller att lägga ned förundersökningen eller om överträdelsen på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt (tillfällig spärr). Finansinspektionen ska enligt förslaget inte heller få ingripa om överträdelsen omfattas av ett väckt åtal, ett strafföreläggande eller en åtalsunderlåtelse (slutlig spärr).
Om Finansinspektionen har utfärdat ett sanktionsföreläggande föreslås att åklagare inte får väcka åtal, utfärda ett strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse mot samma person i fråga om en överträdelse som omfattas av föreläggandet. En person ska enligt förslaget inte heller få dömas till ansvar för brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk om överträdelsen omfattas av ett vitesföreläggande och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.
Regeringen föreslår även att Finansinspektionen inte ska få ingripa om en överträdelse omfattas av ett föreläggande om vite och den överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.
Möjlighet för åklagaren att yrka administrativ sanktion
När åtal väcks ska åklagaren enligt förslaget framställa ett yrkande om återföring eller sanktionsavgift om det inte är uppenbart obehövligt. Yrkandet om administrativ sanktion ska endast få prövas av domstolen om åtalet ogillas eller läggs ned och målet därför avskrivs i den delen. Yrkanden om administrativa sanktioner ska framställas om samma gärning kan ligga till grund för såväl brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk som en administrativ sanktion enligt kompletteringslagen.
Handläggningen av administrativ sanktion på yrkande av åklagare
När det gäller åklagares yrkande om en administrativ sanktion föreslås prövningen av de materiella frågorna göras enligt bestämmelserna i kompletteringslagen. Domstolen föreslås med andra ord tillämpa samma regler som Finansinspektionen. Administrativa sanktioner föreslås bara få beslutas om den misstänkte fått del av åtalet inom två år från det att överträdelsen ägde rum. För den processuella handläggningen ska enligt förslaget det som är föreskrivet för det brottmål som frågan om administrativ sanktion har samband med tillämpas. Tvångsmedlen häktning, anhållande, reseförbud, anmälningsskyldighet, beslag, hemliga tvångsmedel, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning föreslås dock inte få användas. I stämningsansökan ska åklagaren enligt förslaget uppge vilken administrativ sanktion som yrkas, vilka bestämmelser som är tillämpliga för denna, de omständigheter som åberopas till grund för sanktionen samt de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. Om åklagaren åberopar en ny omständighet till stöd för åtalet föreslås denna omständighet också få åberopas till stöd för yrkandet om en administrativ sanktion.
Regeringen anser att samma förutsättningar bör gälla när åklagare för talan och endast frågan om administrativ sanktion kvarstår som när Finansinspektionen för talan. Detta innebär att om endast frågan om administrativ sanktion är föremål för prövning i högre rätt ska det eventuella förordnandet om offentlig försvarare upphöra om det inte finns särskilda skäl för en offentlig försvarare. En reglering med denna innebörd föreslås i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk.
Dessutom föreslås det i propositionen att den misstänkte i samband med att han eller hon delges skälig misstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken ska underrättas om att administrativa sanktioner kan följa på överträdelsen samt om grunderna för detta. Rättegångsbalkens bestämmelser om överklagande i brottmål föreslås tillämpas för frågan om administrativ sanktion, och prövningstillstånd i hovrätten krävs enligt förslaget om endast frågan om sanktion överklagas dit.
Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen
Sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden
Enligt 30 kap. 4 § OSL gäller sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn på bl.a. värdepappersmarknaden för uppgifter om affärs- eller driftsförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden under vissa villkor. Bestämmelser om sekretess för uppgifter som framkommer till följd av Finansinspektionens övervakning enligt marknadsmissbrukslagen och vissa andra lagar regleras dock i 30 kap. 6 § OSL. Finansinspektionens övervakning omfattar fler aktörer än de som omfattas av inspektionens tillsyn på grund av att de bedriver en tillståndspliktig verksamhet. Sekretessen enligt 30 kap. 6 § OSL gäller för en sådan uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som ”på begäran” har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten i samband med Finansinspektionens övervakning enligt vissa lagar.
Uppgifter som kan gälla en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden kan även komma att lämnas frivilligt till Finansinspektionen i samband med en anmälan till det system för mottagande av anmälningar om potentiella överträdelser som inspektionen ska ha enligt marknadsmissbruksförordningen. Regeringen föreslår därför att OSL kompletteras med en bestämmelse med rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet, som är tillämplig oavsett på vilket sätt Finansinspektionen har fått uppgifterna. Sekretessen föreslås gälla i högst 20 år.
Eftersom Finansinspektionen enligt marknadsmissbruksförordningen har en skyldighet att rådgöra med andra myndigheter och lämna de uppgifter som behövs kan uppgifter som omfattas av sekretess lämnas ut till dem med stöd av 10 kap. 28 § OSL. I vissa fall kan det saknas skydd för uppgifterna hos den mottagande myndigheten. För att tillgodose behovet av sekretess för uppgifterna vid denna typ av samråd föreslår regeringen en bestämmelse om överföring av sekretess.
Uppgifter som lämnas till Finansinspektionen på grund av den skyldighet som personer i ledande ställning och dem närstående har att anmäla vissa transaktioner ska enligt marknadsmissbruksförordningen offentliggöras. En bestämmelse om undantag från sekretess för sådana uppgifter föreslås därför.
Sekretess för uppgifter i en anmälan
I marknadsmissbruksförordningen ställs krav på att medlemsstaterna inför regler som säkerställer skydd av personuppgifter, inbegripet skydd av identiteten för både den person som rapporterar en överträdelse och en fysisk person som påstås vara ansvarig för överträdelsen (den anmälde). Regeringen föreslår därför att det införs en bestämmelse i OSL om att sekretess ska gälla i en statlig myndighets verksamhet enligt kompletteringslagen för en uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelser av bestämmelser som myndigheten övervakar enligt den lagen, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Regeringen menar att det för att uppnå ett effektivt och ändamålsenligt system är angeläget att säkerställa att anmälarens identitet inte röjs och föreslår därför absolut sekretess på samma sätt som vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2013/14:228 s. 257). Sådan sekretess föreslås dock inte gälla om anmälaren varit rapporteringsskyldig enligt marknadsmissbruksförordningen.
Sekretess föreslås även gälla för uppgifter i en anmälan eller utsaga som kan avslöja den anmäldes identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men, dvs. ett omvänt skaderekvisit med presumtion för sekretess. Som skäl för ett omvänt skaderekvisit anförs att det inte finns skäl för ett annat skaderekvisit än det som gäller enligt bestämmelsen om förundersökningssekretess till skydd för enskilda (jämför prop. 2015/16:10 s. 226). Sekretessen för den anmäldes identitet ska enligt förslaget inte gälla beslut om en sanktion eller sanktionsavgift. Sekretessen föreslås gälla i högst 50 år.
Regeringen poängterar att syftet med det s.k. visselblåsarsystemet är att möjliggöra för samtlig personal hos ett företag, men även utomstående, att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser med anknytning till marknadsmissbruk. För att uppnå detta syfte är det enligt regeringens mening nödvändigt att garantera konfidentialiteten för anmälaren. Tystnadsplikten som följer av bestämmelsen om sekretess för uppgifter som kan avslöja anmälarens identitet föreslås därför ha företräde framför meddelarfriheten.
Informationsutbyte under och efter pågående utredning
Eftersom det föreslås att Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen, när det gäller marknadsmissbruk, på ett visst sätt ska samarbeta med varandra under loppet av en utredning som kan leda fram till antingen ett sanktionsföreläggande eller ett åtal föreslår regeringen att det införs en sekretessbrytande bestämmelse i OSL. Bestämmelsen ska ge åklagare möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden till Finansinspektionen, om uppgiften kan antas ha betydelse för fullgörandet av inspektionens uppgifter enligt kompletteringslagen. Det gäller dock inte uppgifter som kommer från användningen av hemliga tvångsmedel, t.ex. hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation.
Regeringen bedömer att uppgifter kan lämnas av Finansinspektionen till åklagare med stöd av dagens regler i OSL, och därför behövs inte någon ny bestämmelse för detta ändamål.
Sekretess till skydd för syftet med en utredning
Förslagen i propositionen innebär att Finansinspektionen får nya befogenheter att utreda och besluta om sanktioner för överträdelser av vissa av marknadsmissbruksförordningens förbud. Någon bestämmelse om sekretess till skydd för syftet med en utredning finns dock inte för Finansinspektionens utredningar som syftar till att bedöma om det finns förutsättningar för administrativa sanktioner. Regeringen föreslår därför en bestämmelse om sådan sekretess om det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.
Bestämmelser som upphävs eller anpassas
I avvaktan på att alla de lagändringar som krävs för att anpassa den svenska lagstiftningen till marknadsmissbruksförordningen och genomföra marknadsmissbruksdirektivet skulle kunna träda i kraft, föreslog regeringen vissa lagändringar för att bl.a. göra det möjligt för Finansinspektionen att vidta åtgärder för att övervaka att förordningen följs (se prop. 2015/16:120, bet. 2015/16:FiU36, rskr. 2015/16:272). Dessa ändringar trädde i kraft den 3 juli 2016. Eftersom flera av marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud har en motsvarighet i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv, finns redan bestämmelser på området i svensk rätt. Regeringen bedömer att dessa bestämmelser som huvudregel antingen bör upphävas eller överföras till kompletteringslagen.
Följdändringar när det gäller hänvisningar föreslås i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Marknadsmissbruksförordningen började tillämpas den 3 juli 2016. Senast vid samma tidpunkt skulle medlemsstaterna ha vidtagit de åtgärder som krävs till följd av artiklarna 22, 23, 30, 31.1, 32 och 34. Dessa artiklar rör främst den behöriga myndigheten och dess befogenheter att utreda och ingripa mot överträdelser av förordningen. Förslagen i den nu aktuella propositionen innebär att de bestämmelser som krävs till följd av förordningen i huvudsak införs i kompletteringslagen. Vissa bestämmelser föreslås även i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om elektronisk kommunikation. Vidare föreslås ändringar i lagen om handel med finansiella instrument och OSL. Vissa bestämmelser föreslås som angetts ovan upphävas eller överföras till kompletteringslagen. Samtliga bestämmelser bör enligt regeringen träda i kraft så snart som möjligt, vilket regeringen bedömer är den 1 februari 2017.
Bestämmelserna i kompletteringslagen om sanktioner för överträdelser av marknadsmissbruksförordningen bör enligt regeringen inte ges retroaktiv verkan. Regeringen anför därför att sanktioner endast bör få beslutas för överträdelser som har ägt rum efter den lagens ikraftträdande. En övergångsbestämmelse med denna innebörd föreslås därför.
I lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument gäller sedan den 3 juli 2016 bestämmelser om sanktionsavgifter för överträdelser av de artiklar i marknadsmissbruksförordningen som rör insiderförteckningar och anmälningsskyldighet samt handelsförbud för personer i ledande ställning och deras närstående. Dessa sanktioner föreslås ersättas av nya, mer ingripande, sanktioner i kompletteringslagen. I lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument föreslås det därför en övergångsbestämmelse i vilken det anges att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet.
Även lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden samt ändringarna i lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, lagen om handel med utsläppsrätter och lagen om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter föreslås träda i kraft den 1 februari 2017.
Enligt 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller en annan lag när dom meddelas ska den lagen, enligt samma lagrum, tillämpas om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Bestämmelserna om att en ny lag ska tillämpas även för en gärning som begåtts före ikraftträdandet om det leder till att ett enskilt fall skulle bedömas mildare enligt den nya lydelsen än enligt den gamla, får konsekvenser för möjligheten att besluta om sanktioner för sådana gärningar som avkriminaliseras genom den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. Eftersom kompletteringslagen inte ska tillämpas retroaktivt kommer det för vissa överträdelser av marknadsmissbruksförordningen inte att vara möjligt att påföra sanktioner under en övergångsperiod. Eftersom detta är en konsekvens av retroaktivitetsförbudet och i rättssäkerhetens intresse anser regeringen att det inte kan anses stå i strid med några EU-rättsliga förpliktelser.
Äldre bestämmelser bör enligt regeringen gälla i fråga om åklagares begäran när det finns anledning att anta att brott enligt marknadsmissbrukslagen har begåtts. En övergångsbestämmelse med denna innebörd föreslås därför.
Förslagets konsekvenser
Konsekvenser för företag och enskilda
Tillämpningsområdet för marknadsmissbruksförordningen är bredare än tillämpningsområdet för 2003 års marknadsmissbruksdirektiv och det som gäller enligt den nuvarande svenska lagstiftningen på marknadsmissbruksområdet och andra berörda författningar. Berörda företag som omfattas av tillämpningsområdet kommer enligt regeringen att drabbas av administrativa kostnader genom krav på att upprätta, överföra och lagra information samt skyldigheter att upprätthålla system och rutiner för t.ex. marknadsövervakning och för att upprätthålla system för att kunna ta emot anmälningar av s.k. visselblåsare. Rapporteringsskyldigheten för misstänkta transaktioner utvidgas till att gälla även för lagda men inte genomförda order.
Det föreslås bli förbjudet att handla på en rekommendation, om mottagaren av rekommendationen inser eller, när det gäller marknadsmissbruksförordningen, borde inse att rekommendationen grundas på insiderinformation.
Både förbudet enligt marknadsmissbruksförordningen och den föreslagna bestämmelsen i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk innebär en utvidgning i förhållande till marknadsmissbrukslagen eftersom också en återkallelse av en order i vissa fall kan vara en otillåten handling.
När det gäller obehörigt röjande av insiderinformation innebär förslaget i propositionen en utvidgning genom att också straffbelägga vidarebefordran av ett råd eller en rekommendation som personen i fråga inser är baserad på insiderinformation.
Till följd av marknadsmissbruksförordningen och de administrativa sanktioner som föreslås kommer även juridiska personer som gör sig skyldiga till marknadsmissbruk att kunna påföras en administrativ sanktion.
Finansinspektionen får genom förslagen nya utredningsbefogenheter. Regeringen bedömer att den mest ingripande, som kan medföra kostnader för berörda personer, är befogenheten att genomföra undersökningar i verksamhetslokaler efter beslut av Stockholms tingsrätt.
Utöver de administrativa kostnader som är ett resultat av skyldigheterna enligt marknadsmissbruksförordningen föreslås de företag som står under Finansinspektionens tillsyn bli skyldiga att betala en årlig avgift till inspektionen för övervakningen av att den nya lagen följs. Finansinspektionen beräknar att avgiften kan behöva höjas med upp till 6 procent för vissa avgiftsgrupper.
Samhällsekonomiska konsekvenser
I propositionen anför regeringen att den samhälleliga skadan som uppkommer till följd av marknadsmissbruk eller av att regelverket på området inte verkställs effektivt är stor. Att enbart införa lagstiftning mot marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden kan enligt regeringen knappast medföra ett ökat förtroende för marknaden. Regeringen menar att det är först genom att skapa mekanismer som möjliggör att lagstiftningen följs som den samhällsekonomiska nyttan uppnås fullt ut. I propositionen görs bedömningen att den nuvarande bekämpningen av marknadsmissbruk kan effektiviseras genom anpassningar av gällande lagstiftning i linje med det som föreskrivs i de båda EU-rättsakterna, t.ex. införandet av nya administrativa sanktioner. Genom förslaget att åklagare ska ges möjlighet att framställa yrkanden på en administrativ sanktion som alternativ till yrkanden på ansvar för brott blir förfarandet enligt regeringen än mer heltäckande och effektivt. Sammantaget förväntar regeringen sig att EU-rättsakterna och de föreslagna anpassningarna av den svenska lagstiftningen kan få positiva effekter för förtroendet för finansmarknaderna som i sin tur kommer att bidra till dessa marknaders stabilitet och funktion.
Konsekvenser för det allmänna
Regeringen konstaterar att huvuddelen av förslagen i propositionen påverkar både Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten, liksom berörda domstolars handläggning av ärenden och mål, och därmed också de resurser som behöver tas i anspråk. Myndigheterna och domstolarna påverkas dessutom av varandras agerande, vilket enligt regeringen gör det svårt att fördela de ekonomiska effekterna mellan dem. Vidare anförs att vissa förslag inledningsvis kan komma att medföra ökade kostnader, men på sikt leda till ett effektivare resursutnyttjande. Även den omständigheten att det är fråga om ett relativt litet antal ärenden och mål, varav vissa kan vara mycket omfattande och komplexa, gör enligt regeringen att resursbehovet kan variera stort över tiden och att effekterna är svåra att bedöma. En effektivare tillämpning av regelverken från myndigheternas sida kan däremot enligt regeringen leda till en ökad efterlevnad av bestämmelserna bland berörda aktörer, vilket på sikt bör innebära minskade kostnader för de rättsvårdande myndigheterna.
Förslagen innebär nya uppgifter för Finansinspektionen när det gäller att övervaka att förbuden mot marknadsmissbruk följs, att finansiella företag har rapporteringssystem för visselblåsare och att skyldigheten att offentliggöra insiderinformation följs. Myndigheten behöver enligt regeringen förstärka sin juridiska kompetens när det gäller processföring i allmänna domstolar. Finansinspektionen har föreslagits få ett ökat anslag fr.o.m. 2017 (prop. 2016/17:1 utg.omr. 2). Regeringen anser därför att eventuellt ökade kostnader som har samband med det nya regelverket ska hanteras inom befintliga ramar.
Genom förslagen kommer det straffbara området för insiderbrott, obehörigt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation att minska. Resurser kan därför enligt regeringen förväntas frigöras hos Ekobrottsmyndigheten. Det totala antalet mål om marknadsmissbruksbrott förväntas enligt regeringen minska i allmänna domstolar. Administrativa sanktioner i allmänna domstolar innebär nya uppgifter för domstolen och Ekobrottsmyndigheten varför viss utbildning kommer att krävas, åtminstone i ett inledande skede. Den absoluta merparten av de måltyper som här är aktuella för allmänna förvaltningsdomstolar prövas enligt regeringen redan i dag i dessa domstolar eftersom de överträdelser som Finansinspektionen föreslås kunna ingripa mot i de flesta fall har motsvarigheter i gällande rätt. Sammantaget bedömer regeringen att den potentiella ökningen av antalet mål som har samband med det nu föreslagna regelverket får hanteras av Sveriges Domstolar inom befintliga ekonomiska ramar.
Sammantaget är det enligt regeringen, mot bakgrund av möjligheten till sanktionsföreläggande, inte sannolikt att antalet mål där det finns en rätt till offentlig försvarare blir fler än i dag. Regeringen bedömer att statens kostnader för denna utgiftspost åtminstone inte kommer att öka till följd av förslagen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar att förslagen i propositionen innebär att svensk lag-stiftning på ett ändamålsenligt sätt anpassas till marknadsmissbruksförordningen och att marknadsmissbruksdirektivet införlivas. Vidare föreslår utskottet vissa redaktionella ändringar i ett av lagförslagen enligt vad som framgår under utskottets förslag till riksdagsbeslut. På grund av ändringarnas karaktär anser utskottet inte det vara behövligt att inhämta yttranden eller andra upplysningar. Utskottet tillstyrker därför lagförslagen i proposition 2016/17:22 med de angivna ändringarna.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2016/17:22 Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument.
5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument.
6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.
7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.
8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.
9.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
10.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter.
Bilaga 2
