RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

RiR 2015:17

NyanlÀndas etablering

– Ă€r statens insatser effektiva?

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

TILL RIKSDAGEN DATUM: 2015-06-16
  DNR: 31-2014-0342
  RIR 2015:17

HÀrmed överlÀmnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

NyanlÀndas etablering

– Ă€r statens insatser effektiva?

Riksrevisionen har granskat om statens insatser varit effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsÀttningar för en snabb och ÀndamÄlsenlig etablering av nyanlÀnda. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

FöretrÀdare för Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet och Utbildningsdepartementet samt Arbetsförmedlingen, lÀnsstyrelserna och Migrationsverket har beretts tillfÀlle att faktagranska och lÀmna synpunkter pÄ ett utkast till slutrapport.

Rapporten innehÄller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen,

Arbetsförmedlingen, lÀnsstyrelserna och Migrationsverket.

Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta Àrende. Revisionsdirektör Leif Svensson har varit föredragande. Revisionsdirektör Emil Plisch, revisionsledare Alica Selmanovic Monokrousos och programansvarig Anders Berg har medverkat vid den slutliga handlÀggningen.

Claes Norgren Leif Svensson

För kÀnnedom:

Regeringen, Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet,

Justitiedepartementet och Utbildningsdepartementet.

Arbetsförmedlingen, lÀnsstyrelserna och Migrationsverket.

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

InnehÄll

Sammanfattning 9
1 Inledning 17
1.1 Bakgrund 17
1.2 Syfte och frÄgestÀllningar 19
1.3 Omfattning och avgrÀnsningar 19
1.4 Bedömningsgrunder 21
1.5 Metod och genomförande 24
1.6 Disposition 25
2 Resultat och utmaningar för svensk integrationspolitik 27
2.1 Invandring och beviljade uppehÄllstillstÄnd 27
2.2 Arbetsmarknadsetablering för utrikes födda 28
2.3 Ett internationellt perspektiv 35
2.4 Sammanfattning 43
3 Mottagandet av asylsökande och nyanlÀnda 45
3.1 Flödet genom systemet 45
3.2 Migrationsverkets mottagningssystem 46
3.3 Kommunmottagandet 52
3.4 Efter etableringsperioden 67
3.5 Sammanfattande iakttagelser 70
4 Statens styrning i ett systemperspektiv 73
4.1 Regeringens styrning och uppföljning 73
4.2 Arbetsförmedlingen och etableringsuppdraget 79
4.3 Migrationsverkets resursanvÀndning 85
4.4 Statsbidrag för flyktingmottagande 85
4.5 Samverkan mellan stat och kommun 87
4.6 Det civila samhÀllets roll i integrationsarbetet 90
4.7 Ansvaret för det sociala stödet Àr otydligt 92
4.8 Landstingen har ingen tydlig roll inom etableringen 93
4.9 Arbetsgivarnas roll 94
4.10 Sammanfattande iakttagelser 99

forts.

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

5 Etableringsinsatser 103
5.1 Individuell etableringsplan med anpassade insatser 103
5.2 Utbildning i svenska för invandrare (sfi) 106
5.3 SamhÀllsorientering 109
5.4 Utrikes födda kvinnor i arbetsförberedande ÄtgÀrder 111
5.5 Insatser för lÄgutbildade 113
5.6 Etablering av nyanlÀnda akademiker 118
5.7 Validering av yrkeskompetens 121
5.8 Sammanfattande iakttagelser 123
6 Slutsatser och rekommendationer 125
6.1 Riksrevisionens övergripande slutsats 125
6.2 Ett bÀttre mottagande 129
6.3 Röd trÄd och progression i etableringsinsatserna 132
6.4 Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer 136
6.5 Riksrevisionens rekommendationer 139
Intervjuförteckning 143
Referenser 145

Övrigt material

I rapporten hĂ€nvisas till fyra bilagor (bilaga A–D). Bilagorna Ă€r inte en del av den beslutade rapporten utan en del av den dokumentation som rapporten Ă€r baserad pĂ„. Dessa bilagor finns att ladda ned frĂ„n Riksrevisionens webbplats (www.riksrevisionen.se). Bilagorna kan ocksĂ„ begĂ€ras frĂ„n granskningens akt (dnr 31-2014-0342), genom att man kontaktar Riksrevisionens registrator.

Bilaga A  Sammanfattning av tidigare granskningar inom Riksrevisionens granskningsstrategi Etablering och integration

Bilaga B  Sweco: Etablering med projekt. Sex exempel pĂ„ projekt som syftar till integration, etablering och sprĂ„kutveckling..

Bilaga C Sweco: Etableringsgrad.

Bilaga D  Sweco: Kommunplaceringens geografi.

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat statens insatser för nyanlĂ€nda invandrares etablering. Den övergripande slutsatsen Ă€r att insatserna inte Ă€r tillrĂ€ckligt effektiva och att det krĂ€vs förĂ€ndringar inom sĂ„vĂ€l integrationsomrĂ„det som angrĂ€nsande politikomrĂ„den. Denna slutrapport sammanfattar och vidgar analysen frĂ„n nio granskningar som publicerats 2011–2014 inom strategin Etablering och integration.

Granskningens bakgrund

Sverige rankas högt nĂ€r det gĂ€ller invandrares formella möjligheter pĂ„ arbetsmarknaden. Trots detta finns stora skillnader nĂ€r det gĂ€ller sysselsĂ€ttning och arbetslöshet mellan inrikes och utrikes födda, sĂ€rskilt avseende kvinnor. Det tar 7–10 Ă„r frĂ„n mottagande tills att hĂ€lften av de nyanlĂ€nda Ă€r etablerade pĂ„ arbetsmarknaden. För mĂ€nnen tar det 3–7 Ă„r medan det tar 9–11 Ă„r för kvinnorna.

Antalet asylsökande uppgick 2014 till drygt 81 000 personer, vilket innebar en ökning med 50 procent sedan 2013. Enligt Migrationsverkets prognoser kommer antalet asylsökande att ligga kvar pÄ höga nivÄer de nÀrmaste Ären. Den ökande

flyktinginvandringen har medfört betydande pÄfrestningar pÄ systemen för mottagande och etablering. Samtidigt stÄr Sverige inför demografiska utmaningar dÀr allt fÀrre

ska försörja allt fler. De nyanlÀnda kan bli ett viktigt tillskott till arbetskraften men det förutsÀtter att de snabbt och ÀndamÄlsenligt kan etableras pÄ arbetsmarknaden.

Genom Etableringsreformen, som trÀdde i kraft i december 2010, övertog Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret frÄn kommunerna för de nyanlÀndas etablering. Ett viktigt syfte var att öka fokuseringen pÄ arbete och dÀrmed pÄskynda de nyanlÀndas etablering.

Riksrevisionen har granskat om statens insatser Àr effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsÀttningar för en snabb och ÀndamÄlsenlig etablering för nyanlÀnda invandrare. Utöver de nio granskningar som tidigare genomförts inom strategin bygger slutgranskningen pÄ intervjuer med Regeringskansliet och berörda myndigheter. Intervjuer har Àven genomförts med kommuner, arbetsgivare, kompletterande

aktörer, nyanlÀnda samt olika organisationer. I underlaget ingÄr Àven tre rapporter frÄn konsultföretaget Sweco som pÄ Riksrevisionens uppdrag undersökt lyckade etableringsprojekt, befintliga etableringsmÄtt samt kommunmottagandets geografi. PreliminÀra granskningsresultat har stÀmts av och diskuterats med ett urval forskare och praktiker.

RIKSREVISIONEN 9

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Granskningens resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats Àr att statens insatser inte Àr tillrÀckligt effektiva och att det krÀvs förÀndringar inom sÄvÀl integrationsomrÄdet som angrÀnsande politikomrÄden.

Det krÀvs förÀndringar inom angrÀnsande politikomrÄden

MÄnga faktorer som pÄverkar utfallet inom etableringsuppdraget ligger inom andra politikomrÄden. Framför allt Àr bostadsbristen en starkt begrÀnsande faktor. De nyanlÀndas etablering gÄr generellt sett snabbare i storstadskommuner men det Àr ocksÄ dÀr som bostadsbristen Àr som mest kÀnnbar. NÀstan alla storstadskommuner (90 procent) anger att de har bostadsbrist, vilket kan jÀmföras med cirka 40 procent för riket som helhet. Ett annat nyckelomrÄde Àr utbildning. MÄnga nyanlÀnda

Àr unga men har en otillrÀcklig skolunderbyggnad för vad som krÀvs pÄ dagens svenska arbetsmarknad. Detta stÀller krav pÄ utbildningsvÀsendet samt systemen för studiefinansiering. Det aktualiserar ocksÄ frÄgor om arbetsmarknadens funktionssÀtt samt eventuella trösklar som kan försvÄra intrÀdet för nyanlÀnda.

Statens direkta utgifter för migration och integration förvĂ€ntas öka kraftigt de nĂ€rmaste Ă„ren – frĂ„n 15,1 miljarder kronor 2012 till 40,6 miljarder kronor 2016. Inte minst mot denna bakgrund finns det anledning att se över om statens samlade resurser fördelas effektivt mellan olika insatser och politikomrĂ„den för att underlĂ€tta de nyanlĂ€ndas etablering. Tidiga och vĂ€l anpassade insatser kan fĂ„ stor effekt pĂ„ etableringsprocessen.

FortsÀtt att utveckla mottagande och etablering

Mottagandet av asylsökande och nyanlÀnda Àr ett nationellt Ätagande dÀr staten bör ta ett tydligare ansvar. Enligt Riksrevisionens mening Àr det inte rimligt att utfallet i sÄ hög grad Àr beroende av enskilda kommuners vilja till ansvarstagande. NÀr det gÀller etableringsinsatserna finns det ocksÄ ett betydande förbÀttringsutrymme. HÀr ligger emellertid inte lösningen pÄ problemen i att genomföra nÄgon större reform eller att i grunden omorganisera etableringsuppdraget. TvÀrtom Àr troligen förutsÀgbarhet och stabilitet viktiga framgÄngsfaktorer att bygga vidare pÄ. Samarbetet mellan

stat och kommun mÄste dock förbÀttras. En viktig förutsÀttning för detta Àr enligt Riksrevisionens mening att Arbetsförmedlingen ges ett större handlingsutrymme att agera utifrÄn varierande lokala förutsÀttningar.

Ett bÀttre mottagande

Mottagandet av asylsökande och nyanlÀnda har inte varit tillrÀckligt flexibelt för att ta hand om det ökande antalet flyktingar pÄ ett effektivt sÀtt. De genomsnittliga

handlÀggningstiderna för asylÀrenden ökade med över 30 procent frÄn 108 dagar 2012 till 142 dagar 2014. Samtidigt Àr det fÄ asylsökande som deltar i etableringsförberedande insatser. Efter beviljat uppehÄllstillstÄnd fÄr mÄnga nyanlÀnda (drygt 11 000 i december 2014) vÀnta en lÀngre tid pÄ att bli mottagna i en kommun. Under tiden kan inte

10 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

etableringsinsatserna starta och mÄnga nyanlÀnda upplever frustration över att inte komma igÄng med sin etablering.

En avgörande faktor för de nyanlĂ€ndas etablering Ă€r att de kommer till en kommun dĂ€r sysselsĂ€ttningen ökar. Av den analys som konsultföretaget Sweco genomfört för Riksrevisionens rĂ€kning framgĂ„r att sysselsĂ€ttningsökningen under senare Ă„r varit starkt koncentrerad till storstĂ€der och kommuner i nĂ€rheten av en större stad. Dessa kommuner svarade för 85 procent av sysselsĂ€ttningsökningen under perioden 2010– 2013. Samtidigt framgĂ„r att dessa kommuner relativt sett tar emot allt fĂ€rre nyanlĂ€nda medan exempelvis landsbygdskommuner tar emot allt fler.

Med hjÀlp av rÀkneexempel visar Sweco att de nyanlÀndas etablering skulle förbÀttras om kommuner med god sysselsÀttningstillvÀxt i ökad utstrÀckning ökade sin andel av kommunmottagandet.

Systemet med lÀns- och kommuntal Àr enligt Riksrevisionens mening inte ÀndamÄlsenligt som planeringsinstrument för statens nationella Ätagande för de nyanlÀndas bosÀttning. Det har för svaga styreffekter och omfattar endast en begrÀnsad del av kommunernas mottagande. Enligt Riksrevisionen Àr det ocksÄ viktigt att staten tar sitt övergripande ansvar för landets flyktingmottagande och övervÀger vilken ersÀttningsmodell som bÀst kompenserar de kommuner som har ett högt mottagande av nyanlÀnda och samtidigt stimulerar möjligheterna till etablering.

Röd trÄd och progression i etableringsinsatserna

De nyanlÀnda bör pÄ ett tydligt sÀtt komma nÀrmare jobb eller reguljÀra studier under de tvÄ Är som etableringsperioden pÄgÄr. Det förutsÀtter att insatserna Àr meningsfulla och planmÀssigt följer pÄ varandra. En generell iakttagelse frÄn Riksrevisionens granskningar Àr emellertid att det finns brister nÀr det gÀller hur vÀl insatserna Àr anpassade till de nyanlÀndas behov. Anordnare har ofta svÄrt att samordna sina aktiviteter sÄ att nyanlÀnda kan delta i parallella insatser, till exempel sfi och arbetspraktik. Vidare fÄr de nyanlÀnda huvudsakligen förberedande insatser (70 procent) och endast i mindre omfattning arbetsmarknadsutbildning (7 procent), arbetspraktik (9 procent) eller arbetstrÀning med handledare (5 procent).

MÄnga nyanlÀnda fÄr heller inte del av den samhÀllsorientering som kommunerna Àr skyldiga att erbjuda och möjligheten att delta i mÄlgruppsanpassad eller yrkesinriktad sfi varierar mellan olika lÀn och kommuner.

Drygt en tredjedel av de nyanlÀnda har en förgymnasial utbildning som Àr kortare Àn nio Är. Trots detta Àr det mycket fÄ nyanlÀnda som deltar i komvux (4 procent i december 2014).

För högutbildade krÀvs ÄtgÀrder tidigt i processen för att bedöma och vid behov komplettera deras utlÀndska utbildning sÄ att den blir anvÀndbar pÄ den svenska arbetsmarknaden. Av Riksrevisionens granskningar framgÄr emellertid att ledtiderna

RIKSREVISIONEN 11

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

för detta Àr lÄnga. För kvalificerade yrken kan Àven smÄ förkortningar av ledtiden innebÀra betydande vinster för samhÀllet som helhet, för individerna och för de offentliga finanserna. Validering av yrkeskompetens kan i mÄnga fall vara en effektiv insats men Àr alltjÀmt kraftigt underutnyttjad. Det finns ett fortsatt behov av en mer utvecklad och branschanpassad validering.

Utrikes födda kvinnor har betydligt lÀgre sysselsÀttningsgrad och högre arbetslöshet Àn utrikes födda mÀn. Trots att etableringsreformen skulle öka förutsÀttningarna för kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser har inte detta kommit till stÄnd i nÄgon större utstrÀckning.

Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer

Statens Ätagande spÀnner över flera utgiftsomrÄden och genomförs av aktörer pÄ nationell, regional och lokal nivÄ. Riksrevisionens granskningar visar att ansvarsfördelning och samverkan behöver förbÀttras.

Det finns stora lokala variationer i hur vÀl samverkan fungerar. I mÄnga fall har samverkan försvÄrats genom att Arbetsförmedlingen inte kunnat delta i önskvÀrd utstrÀckning pÄ grund av bland annat tids- och resursbrist. Kommunerna, som Àven efter reformen har en viktig roll för de nyanlÀndas etablering, har olika förutsÀttningar och engagemang nÀr det gÀller att ta sig an uppgiften.

Etableringsreformens övergripande syfte Àr att underlÀtta och pÄskynda de nyanlÀndas etablering. För att Ästadkomma detta krÀvs att nyanlÀnda och deras anhöriga fÄr en stabil social situation. HÀr finns emellertid en oklarhet vad gÀller ansvaret. MÄnga kommuner uppger att de tar ett stort ansvar för det sociala stödet samtidigt som

det inte Ă€r alldeles uppenbart vad man egentligen menar ingĂ„r i begreppet. Även arbetsförmedlare fĂ„r Ă€gna en stor del av sin tid Ă„t att hjĂ€lpa nyanlĂ€nda med olika typer av frĂ„gor som rör den sociala situationen.

Liknande problem finns nÀr det gÀller hÀlsofrÄgorna. Landsting och regioner involveras i förhÄllandevis lÄg utstrÀckning i insatserna för nyanlÀnda och det saknas ett genomgÄende hÀlsoperspektiv pÄ nyanlÀndas etablering, vilket enligt Riksrevisionen har försvÄrat och fördröjt etableringen för nyanlÀnda med hÀlsoproblem.

Riksrevisionens rekommendationer

Övergripande frĂ„gor

Rekommendationer till regeringen

ŸŸ Regeringen bör pröva om de samlade statliga resurserna kan fördelas pĂ„ ett effektivare sĂ€tt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och

utbildningsomrÄdena för att underlÀtta och pÄskynda de nyanlÀndas etablering.

12 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

ŸŸ Regeringen bör skyndsamt övervĂ€ga och vidta Ă„tgĂ€rder för att minska bristen pĂ„ bostĂ€der i framför allt kommuner med goda förutsĂ€ttningar för nyanlĂ€ndas etablering pĂ„ arbetsmarknaden.

Ett bÀttre mottagande

Rekommendationer till regeringen

ŸŸ Regeringen bör i ökad utstrĂ€ckning ta ett nationellt ansvar för landets flyktingmottagande. Möjligheterna till sysselsĂ€ttning bör dĂ€rvid vara en viktig utgĂ„ngspunkt. Regeringen bör se över sĂ„vĂ€l ansvar som former för hur asylsökande och nyanlĂ€nda fĂ„r hjĂ€lp med att ordna sitt boende.

ŸŸ Regeringen bör, i sin aviserade översyn av ersĂ€ttningssystemet till kommunerna, sĂ€rskilt beakta att de kommuner som tar emot ett stort antal nyanlĂ€nda i relation till sin befolkning har förutsĂ€ttningar att klara av sina Ă„taganden.

ŸŸ Regeringen bör ge berörda myndigheter, företrĂ€desvis Skatteverket och Boverket, i uppdrag att utreda boendesituationen för nyanlĂ€nda med fokus pĂ„ trĂ„ngboddhet och folkbokföring. I uppdraget bör ingĂ„ att belysa hur omfattande problemet med trĂ„ngboddhet Ă€r bland nyanlĂ€nda samt att bedöma boendestatistikens kvalitet.

Röd trÄd och progression i etableringsinsatserna

Rekommendationer till regeringen

ŸŸ Regeringen bör aktivt verka för att öka de nyanlĂ€ndas deltagande i den reguljĂ€ra vuxenutbildningen. DĂ€rtill bör regeringen genomföra Ă„tgĂ€rder som bidrar

till att arbetssökande med kort utbildning i jobb- och utvecklingsgarantin fullgör grundskole- och gymnasieutbildning inom ramen för kommunal vuxenutbildning.

ŸŸ Regeringen bör uppdra Ă„t Arbetsförmedlingen att utforma en bred strategi för hur myndigheten pĂ„ ett effektivt sĂ€tt ska tillhandahĂ„lla de tjĂ€nster som krĂ€vs inom ramen för etableringsuppdraget. En central del av uppdraget bör vara att slutföra det arbete som inletts för att stĂ€rka myndighetens upphandlingsverksamhet. Uppdraget bör Ă€ven omfatta att nĂ€rmare undersöka möjligheten att involvera landets kommuner som leverantörer inom etableringsuppdraget. I strategin bör ocksĂ„ ingĂ„ en analys av under vilka omstĂ€ndigheter egen regi kan vara att föredra framför upphandling.

Rekommendationer till Arbetsförmedlingen

ŸŸ Arbetsförmedlingen bör göra en översyn av de samlade Ă„tgĂ€rder och insatser som erbjuds nyanlĂ€nda inom etableringsuppdraget. Syftet med översynen bör vara att skapa ett mer individanpassat och kvalitativt serviceutbud som bĂ€ttre förmĂ„r tillvarata och utveckla nyanlĂ€ndas kompetens och rusta för en senare arbetsmarknadsetablering.

RIKSREVISIONEN 13

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

ŸŸ Arbetsförmedlingen bör verka för ett systematiskt lĂ€rande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten nĂ€r det gĂ€ller att frĂ€mja framgĂ„ngsrik etablering av nyanlĂ€nda. Inriktningen pĂ„ ett sĂ„dant arbete kan exempelvis vara att identifiera framgĂ„ngsrika vĂ€gar och projekt samt goda exempel för individer med olika typer av bakgrund, förutsĂ€ttningar och mĂ„lsĂ€ttningar.

ŸŸ Arbetsförmedlingen bör vidareutveckla arbetet med arbetsgivarkontakter. Ett sĂ€tt att göra detta kan vara att i större utstrĂ€ckning tillhandahĂ„lla branschansvariga kontaktpersoner pĂ„ Arbetsförmedlingen i syfte att förbĂ€ttra samarbetet med sĂ„vĂ€l offentliga som privata arbetsgivare.

ŸŸ Arbetsförmedlingen bör aktivt verka för att öka utrikes födda kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser utifrĂ„n arbetsmarknadens behov.

Rekommendationer till Migrationsverket

ŸŸ Migrationsverket bör sĂ€kerstĂ€lla att personer som har beviljats uppehĂ„llstillstĂ„nd men som fortfarande Ă€r inskrivna i mottagningssystemet i vĂ€ntan pĂ„ kommunplacering erbjuds Ă„tminstone en miniminivĂ„ av etableringsförberedande insatser. Fler inskrivna Ă€n i dag bör fĂ„ samhĂ€llsinformation samt erbjudas möjlighet till undervisning i svenska, praktik eller arbete.

Rekommendationer till lÀnsstyrelserna

ŸŸ LĂ€nsstyrelserna bör genom sina samordningsinsatser verka för att fler kommuner erbjuder mĂ„lgruppsanpassad och yrkesinriktad utbildning i svenska för invandrare (sfi).

Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer

Rekommendationer till regeringen

ŸŸ Regeringen bör mer aktivt Ă€n i dag verka för ett bĂ€ttre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och arbetsgivare. I samband med detta bör regeringen övervĂ€ga hur lĂ€nsstyrelsernas nuvarande roll kan stĂ€rkas och utvecklas.

ŸŸ Regeringen bör analysera hur behovet av socialt stöd hos de nyanlĂ€nda ska tillgodoses samt förtydliga ansvaret mellan olika aktörer för att stödja nyanlĂ€nda i praktiska frĂ„gor relaterade till hur de ordnar sitt liv i Sverige.

ŸŸ Regeringen bör stimulera landsting och regioner att aktivt medverka inom ramen för etableringsuppdraget. Syftet bör vara att i ett tidigare skede kunna upptĂ€cka eventuella behov av hĂ€lso- och sjukvĂ„rd som annars skulle riskera att försena etableringen samt skapa en bĂ€ttre samverkan mellan hĂ€lso- och sjukvĂ„rden, Arbetsförmedlingen och berörda kommuner.

14 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

FAKTA OM MOTTAGANDE OCH ETABLERING

Under 2014 sökte 81 300 personer asyl i Sverige. Det Àr en fördubbling jÀmfört med 2013 och nÀstan en tredubbling sedan 2011. Flest asylsökande 2014 kom frÄn Syrien följt av Eritrea.

I slutet av 2014 var drygt 80 000 personer inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem. Av dessa hade drygt 11 000 personer beviljade uppehÄllstillstÄnd och vÀntade pÄ att flytta till en kommun. Asylsökande kan antingen fÄ hjÀlp av Migrationsverket med en plats i anlÀggningsboende (ABO) eller ordna eget boende (EBO). Om de fÄr stanna i Sverige kan de fÄ hjÀlp av Arbetsförmedlingen med att bli anvisade till en kommun som kan ta emot dem. Drygt 85 procent vÀljer dock att ordna eget boende efter uppehÄllstillstÄnd. Under 2014 togs sammanlagt 46 400 nyanlÀnda emot i landets kommuner efter att de beviljats uppehÄllstillstÄnd.

NyanlĂ€nda i Ă„ldern 20–64 Ă„r med beviljade uppehĂ„llstillstĂ„nd omfattas sedan den 1 december 2010 av lagen (2010:197) om etablering av vissa nyanlĂ€nda invandrare.

Arbetsförmedlingen ska upprÀtta en etableringsplan med insatser för att underlÀtta och pÄskynda nyanlÀndas etablering i samhÀllet och pÄ arbetsmarknaden. Kommunerna ska erbjuda utbildning i svenska för invandrare (sfi) och samhÀllsorientering.

Vid utgÄngen av december 2014 hade cirka 38 800 personer en pÄgÄende etableringsplan. Sedan lagen trÀdde i kraft har drygt 15 700 nyanlÀnda med en etableringsplan lÀmnat etableringsuppdraget. Knappt var tredje person (29 procent) som lÀmnade etableringsuppdraget 2014 arbetade eller studerade 90 dagar efter utskrivning medan

5 procent hade ett arbete utan stöd. Ett Är efter avslutad etableringsplan hade 9 procent ett arbete utan stöd.

RIKSREVISIONEN 15

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

16 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

1 Inledning

Riksrevisionens granskningsstrategi Etablering och integration inleddes 2011 och avslutas sommaren 2015 genom denna slutrapport. Utöver slutrapporten omfattar strategin nio separata granskningar inom omrÄdet.1 Slutrapporten bygger pÄ de tidigare granskningarna men det empiriska underlaget har uppdaterats och kompletterats. Syftet med slutrapporten Àr utveckla de viktigaste generella slutsatserna frÄn de individuella granskningarna och presentera en analys pÄ systemnivÄ.

1.1Bakgrund

Den demografiska utvecklingen i Sverige kommer att stĂ€lla betydande krav pĂ„ ett ökat arbetskraftsutbud om nuvarande ekonomiska standard ska upprĂ€tthĂ„llas. Prognoser visar att fram till 2035 vĂ€ntas befolkningen i yrkesaktiv Ă„lder (20–64 Ă„r) öka med 300 000 personer, varav utrikes födda berĂ€knas stĂ„ för nĂ€stan hela denna ökning. Samtidigt förvĂ€ntas antalet

personer 65 Ă„r och Ă€ldre i befolkningen öka med cirka 670 000 personer. Detta innebĂ€r bland annat att det kommer att finnas ett behov av cirka 160 000 fler gymnasialt utbildade personer inom vĂ„rd- och omsorgsyrken.2 Även efterfrĂ„gan pĂ„ pedagogiskt utbildade samt gymnasialt yrkesutbildade inom teknik och industri förvĂ€ntas öka kommande Ă„r.3 Arbetsförmedlingens prognoser visar att utrikes födda utgör ett nödvĂ€ndigt tillskott pĂ„ arbetsmarknaden för att Sverige

1Rapporterna finns tillgĂ€ngliga pĂ„ Riksrevisionens webbplats www.riksrevisionen.se. DĂ€r finns Ă€ven Bilaga A som sammanfattar Riksrevisionens tidigare granskningar inom strategin Etablering och integration. Utöver slutrapporten ingĂ„r nedanstĂ„ende granskningar i strategin. Riksrevisionen (2011:16) Statliga insatser för akademiker med utlĂ€ndsk utbildning; Riksrevisionen (2012:3) DO och diskrimineringsfrĂ„gorna; Riksrevisionen (2012:23) Början pĂ„ nĂ„got nytt – etableringsförberedande insatser för asylsökande; Riksrevisionen (2012:26) Etablering genom företagande – Ă€r statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda?; Riksrevisionen (2013:17) Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anstĂ€llningar för nyanlĂ€nda?; Riksrevisionen (2014:3) Staten och det civila samhĂ€llet i integrationsarbetet; Riksrevisionen (2014:11) Att tillvarata och utveckla nyanlĂ€ndas kompetens – rĂ€tt insats i rĂ€tt tid?; Riksrevisionen (2014:14) Etableringslotsar – fungerar lĂ€nken mellan individen och arbetsmarknaden?; Riksrevisionen (2014:15) NyanlĂ€nd i Sverige – effektiva insatser för ett snabbt mottagande?

2SCB (2014) Trender och prognoser 2014 – befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte pĂ„ Ă„r 2035, s. 8.

3Ibid, s. 7 ff.

RIKSREVISIONEN 17

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

ska klara sin framtida försörjning. Bedömningen Àr att det behövs en fortsatt hög nettoinvandring pÄ 64 000 personer per Är för att finansiera vÀlfÀrden.4

Samtidigt kan det konstateras att den kraftigt ökande flyktinginvandringen under senare Är har inneburit stora utmaningar pÄ befintliga system för mottagande och etablering. Denna utveckling tillsammans med brister i arbetsmarknadsetableringen för utrikes födda har rest frÄgor om effektiviteten i statens insatser samt olika aktörers ansvarstagande. MÄnga arbetsgivare

har i dag svÄrt att hitta rÀtt kompetens. Samtidigt finns det mÄnga nyanlÀnda med eftergymnasial kompetens och yrkeserfarenhet som stÄr utanför arbetsmarknaden. Statistik visar dock att endast sex procent av de nyanlÀnda har ett jobb utan stöd 180 dagar efter avlutad etableringsplan.5 Det finns sÄledes ett betydande matchningsproblem. Arbetsförmedlingen lyfter sÀrskilt fram svÄrigheterna för personer med kort utbildning att etablera sig pÄ arbetsmarknaden och menar att integrationsprocessen för denna grupp inte har fungerat vÀl och att den sannolikt har försÀmrats.6

Enligt en studie frÄn Göteborgs universitet uppgick den Ärliga offentliga nettokostnaden för flyktinginvandringen till Sverige till lite mer Àn 1 procent av BNP 2007 (drygt 32,5 miljarder kronor), vilket motsvarade cirka 70 000 kronor per flykting. Den viktigaste förklaringen till kostnaderna var enligt undersökningen att flyktingar och deras anhörigas har lÄga sysselsÀttningsnivÄer.7

Sammanfattningsvis kan det konstateras att statens insatser för etablering och integration Àr dubbelt viktiga. Om insatserna fungerar vÀl kan de utgöra en viktig pusselbit för att hantera den demografiska utmaning som Sverige stÄr inför. Om de dÀremot inte fungerar riskeras en utveckling med lÀgre tillvÀxt och ett ökat utanförskap med de sociala pÄfrestningar som detta för med sig. Mot ovanstÄende bakgrund har det inom granskningsstrategin varit viktigt att nÀrmare följa implementeringen av den etableringsreform som infördes

i december 2010 och som syftade till att underlÀtta och pÄskynda nyanlÀndas intrÀde pÄ arbetsmarknaden och i samhÀllslivet.

4Arbetsförmedlingen (2015f) Nettoinvandring, sysselsĂ€ttning och arbetskraft – utmaningar för morgondagens arbetsmarknad, s. 2.

5Arbetsförmedlingen (2015c) Arbetsförmedlingens Ă„terrapportering 2015. Etablering av vissa nyanlĂ€nda – statistik kring etableringsuppdraget 2015-05-04 s. 76, tabell 14.

6Arbetsförmedlingen (2015f) s. 5.

7Ruist, Joakim (2015) Refugee immigration and public finances in Sweden. Göteborgs universitet. Institutionen för nationalekonomi med statistik. Working Papers in Economics 613.

18 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

1.2Syfte och frÄgestÀllningar

Syftet med slutgranskningen Àr att med utgÄngspunkt i strategins övergripande frÄgestÀllning utveckla de viktigaste generella slutsatserna frÄn de individuella granskningarna och bidra med en analys pÄ systemnivÄ. Strategins centrala frÄgestÀllning lyder:

ŸŸ Är statens insatser effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsĂ€ttningar för en snabb och Ă€ndamĂ„lsenlig etablering?

Den övergripande frÄgestÀllningen har brutits ned i följande tre delfrÄgor:

ŸŸ Är mottagandet tillrĂ€ckligt flexibelt och robust för att effektivt kunna hantera den varierande flyktinginvandringen?

ŸŸ Har staten skapat förutsĂ€ttningar för en effektiv verksamhet och samverkan mellan berörda aktörer?

ŸŸ Är de statligt reglerade etableringsinsatserna Ă€ndamĂ„lsenliga och effektiva för att frĂ€mja nyanlĂ€ndas etablering pĂ„ arbetsmarknaden?

1.3Omfattning och avgrÀnsningar

Slutrapporten avser statens insatser för att underlÀtta en snabb och ÀndamÄlsenlig etablering för nyanlÀnda invandrare. Den tidsperiod som granskningen avser Àr frÄn december 2010 nÀr etableringsreformen infördes fram till sommaren 2015. Syftet har dock inte varit att utvÀrdera reformens effekter. Med etablering avses i första hand arbetsmarknadsetablering.8 För att nÀrmare precisera slutgranskningens omfattning redovisas i det följande vilka insatser som avses samt vilken mÄlgrupp de huvudsakligen riktar sig mot.

1.3.1MĂ„lgrupp

Slutrapporten avser i första hand statliga insatser inriktade mot den mĂ„lgrupp som omfattas av etableringsuppdraget, det vill sĂ€ga nyanlĂ€nda, andra skyddsbehövande och vissa av deras anhöriga i Ă„ldersgruppen 20–64 Ă„r som fĂ„tt uppehĂ„llstillstĂ„nd i Sverige. Även nyanlĂ€nda som fyllt 18 men inte 20 Ă„r nĂ€r uppehĂ„llstillstĂ„nd beviljas och som saknar förĂ€ldrar i Sverige omfattas av uppdraget. Granskningens mĂ„lgrupp Ă€r dock nĂ„got större Ă€n den i lag definierade mĂ„lgruppen för etableringsuppdraget, eftersom Ă€ven

8Syftet med etableringsreformen Ă€r att pĂ„skynda och underlĂ€tta de nyanlĂ€ndas etablering pĂ„ arbetsmarknaden och i samhĂ€llet. Den senare aspekten – etablering i samhĂ€llet – berörs inte i nĂ„gon större utstrĂ€ckning i slutgranskningen.

RIKSREVISIONEN 19

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

de som beviljats permanent uppehÄllstillstÄnd men Ànnu inte fÄtt nÄgon kommunplacering ingÄr.9

I mÄlgruppen för granskningen ingÄr inte

ŸŸ Anhöriginvandrare som inte Ă€r anhöriga till flyktingar ŸŸ Arbetskraftsinvandrare

ŸŸ EU-medborgare som omfattas av EU:s regler om fri rörlighet ŸŸ Ensamkommande barn eller kvotflyktingar.10

1.3.2Insatser

De flesta granskningarna inom strategin Àr inriktade mot statliga insatser inom etableringsuppdraget. NÄgra granskningar berör dock steget före, det vill sÀga mottagningssystemet eller övergÄngen frÄn mottagningssystemet till etableringsuppdraget. Ytterligare nÄgon granskning avser insatser som kan bli aktuella först efter att den nyanlÀnda har lÀmnat etableringsuppdraget. SÄdana insatser Àr inte specifikt inriktade mot personer med utlÀndsk bakgrund.

Etableringsuppdraget bygger pÄ en rÀttighetslagstiftning dÀr de som omfattas av uppdraget har rÀtt till en etableringsplan med vissa insatser, bland annat utbildning i svenska för invandrare (sfi), samhÀllsorientering (SO) samt arbetsförberedande insatser. Ett viktigt syfte med dessa insatser Àr att underlÀtta och pÄskynda den nyanlÀndas arbetsmarknadsetablering och deltagande i samhÀllslivet. Inom ramen för sin etableringsplan kan den nyanlÀnda ocksÄ erhÄlla reguljÀr vuxenutbildning samt vissa andra utbildningsinsatser.11 Utöver detta bör Àven sociala frÄgor och hÀlsorelaterade frÄgor vara tillgodosedda för att en arbetsmarknadsrelaterad etablering ska fungera effektivt.

Den nyanlÀndas förutsÀttningar att etableras pÄ arbetsmarknaden inom ramen för etableringsuppdraget pÄverkas Àven av vad som hÀnt innan han eller hon beviljats uppehÄllstillstÄnd. DÀrför inkluderas Àven vissa insatser under asylperioden i slutgranskningen. Det handlar bland annat om

bosÀttningsfrÄgor, handlÀggningstider samt i vilken mÄn en framtida etablering förbereds genom exempelvis tidiga kartlÀggnings- och utbildningsinsatser.

9Den nyanlÀnda tillhör mÄlgruppen frÄn det han eller hon Àr folkbokförd i en kommun. I denna granskning rÀknas man dock till mÄlgruppen redan frÄn det att man har beviljats uppehÄllstillstÄnd och eventuellt vÀntar pÄ en kommunplacering. Under den perioden Àr man inte berÀttigad till nÄgra sÀrskilda etableringsinsatser. Se 2 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

10Kvotflyktingar 20–64 Ă„r ingĂ„r i etableringsuppdraget. DĂ€remot bosĂ€tts de inte pĂ„ samma sĂ€tt som andra grupper inom uppdraget. Barn som varit ensamkommande asylsökande kan i vissa fall ingĂ„ i uppdraget, om de fyllt 18 Ă„r dĂ„ uppehĂ„llstillstĂ„nd beviljas.

11Utbildning pÄ högskolenivÄ för vilken studiemedel kan lÀmnas enligt studiestödslagen Àr skÀl för att avsluta etableringsplanen.

20 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Dessa insatser Àr dock inte avgrÀnsade till granskningens aktuella mÄlgrupp utan avser samtliga asylsökande.

Enstaka granskningar inom ramen för strategin har avsett insatser som kan bli aktuella först efter det att etableringsperioden upphört. Generellt relevanta erfarenheter och slutsatser frÄn dessa granskningar redovisas i slutrapporten men i strikt mening ingÄr inte dessa insatser i slutgranskningen.

1.4Bedömningsgrunder

I detta avsnitt diskuteras hur statens insatser ska bedömas och vÀrderas. UtgÄngspunkten Àr slutgranskningens fokus, vilket huvudsakligen ligger pÄ de nyanlÀndas etablering pÄ arbetsmarknaden.

Inledningsvis kan konstateras att det finns generella krav pÄ statlig verksamhet som Àr grundlÀggande för Riksrevisionens samtliga granskningar. Det handlar framför allt om regeringsformen och budgetlagen som stadgar att regeringen har ett övergripande ansvar för att styra riket samt att den statliga verksamheten ska efterstrÀva hög effektivitet och god hushÄllning.12 DÀrutöver finns mer specifika krav och mÄlsÀttningar för etableringsuppdraget och integrationspolitiken i stort.

I flera fall krÀvs en operationalisering av de officiella dokumenten (lagar, förordningar, förarbeten med mera) för att dessa ska kunna anvÀndas för att bedöma verksamheten.

1.4.1AllmÀnna utgÄngspunkter för statens insatser pÄ omrÄdet

MÄlet för den svenska integrationspolitiken Àr lika rÀttigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund.13 Riksdagen har uttalat att en lyckad och vÀl fungerande integration Àr en av samtidens stora utmaningar. Enligt riksdagens mening Àr det svenska sprÄket och en

förbÀttrad etablering nyckeln till att kunna ta vara pÄ den resurs som nyanlÀnda utgör pÄ den svenska arbetsmarknaden, inte minst mot bakgrund av den demografiska utveckling som Sverige stÄr inför.14 Riksdagen har Àven uttalat att integrationspolitikens genomförande förutsÀtter insatser inom mÄnga politikomrÄden och av ett stort antal aktörer pÄ bÄde nationell, regional och

12Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (1974:152) styr regeringen riket och Àr ansvarig inför riksdagen. 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) stÀller krav pÄ hög effektivitet och god hushÄllning i statens verksamhet.

13Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2008/09:AU1, utgiftsomrÄde 13, s. 9. (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155).

14Arbetsmarknadsutskottets betĂ€nkande 2011/12:AU1, utgiftsomrĂ„de 13, s. 12–16 (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:AU1, rskr. 2011/12:66).

RIKSREVISIONEN 21

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

lokal nivÄ samt att detta stÀller höga krav pÄ samsyn och samverkan mellan berörda myndigheter.15

Integrationspolitiken Àr ocksÄ en del av regeringens samlade politik för jobb, utbildning och vÀlfÀrd.16 Enligt riksdagen ska integrationspolitikens17 mÄl frÀmst nÄs genom generella insatser till hela befolkningen, oavsett födelseland och etnisk bakgrund. De generella insatserna ska dock kompletteras med riktade insatser för att stödja och underlÀtta nyanlÀndas etablering under deras första Är i landet. Syftet Àr en snabb etablering pÄ arbetsmarknaden.18

I granskningen anvÀnds etableringsreformens övergripande syften och mÄl som utgÄngspunkt för att bedöma statens insatser.19 Enligt lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare (etableringslagen) Àr syftet att underlÀtta och pÄskynda den aktuella mÄlgruppens etablering i

arbets- och samhÀllslivet. Insatserna ska ge de nyanlÀnda förutsÀttningar för egenförsörjning och stÀrka deras aktiva deltagande i arbets- och samhÀllslivet.20

Etableringsuppdraget bygger pÄ en rÀttighetslagstiftning, dÀr de nyanlÀnda som omfattas av lagen har rÀtt till ersÀttning och vissa specificerade insatser. Vid sidan av sitt speciella ansvar för nyanlÀnda inom etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen ocksÄ ett generellt ansvar för att samtliga nyanlÀnda invandrare erbjuds insatser som frÀmjar en snabb och effektiv etablering

pÄ arbetsmarknaden. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pÄdrivande i förhÄllande till övriga parter.21

I propositionen NyanlĂ€nda invandrares arbetsmarknadsetablering – egenmakt med professionellt stöd lyfte regeringen ocksĂ„ fram ett antal förvĂ€ntningar pĂ„ etableringsreformen. Det handlar framför allt om en snabbare etablering i samhĂ€llslivet och pĂ„ arbetsmarknaden. PĂ„ individuell nivĂ„ betonas Ă€ven

ökad egenmakt och valfrihet. Reformen förvÀntades ocksÄ innebÀra ett bÀttre tillvaratagande av individens kompetens, bland annat genom individuellt

15Ibid.

16Prop. 2014/15:1. UtgiftsomrĂ„de 13. S. 33–36.

17IntegrationsomrĂ„det Ă€r en del av utgiftsomrĂ„de 13 Integration och jĂ€mstĂ€lldhet. ”OmrĂ„det omfattar verksamhetsomrĂ„den som rör allas lika rĂ€ttigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund, nyanlĂ€nda invandrares etablering i samhĂ€llet, ersĂ€ttning till kommunerna för flyktingmottagande, frĂ€mjande av integration, urbant utvecklingsarbete samt svenskt medborgarskap.” (prop. 2013/14:1, utgiftsomrĂ„de 13, s. 14).

18Prop. 2009/10:60. NyanlĂ€nda invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd s. 25 (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:233).

19Etableringsuppdraget Àr en del av integrationspolitiken. De övergripande mÄlen för integrationspolitiken presenterades i budgetpropositionen för 2009 som beslutades av riksdagen 2008. Dessa Àr lika rÀttigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. (prop. 2008/09:1 utgiftsomrÄde 13, s. 14 (bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155).

20§ 1 lag (2010:197) om etableringsinsatser för nyanlÀnda invandrare.

21§ 6 förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

22 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

anpassade insatser. Ytterligare ett syfte med reformen var en tydligare ansvarsfördelning dÀr Arbetsförmedlingen gavs rollen att samordna och vara stödjande och pÄdrivande gentemot övriga parter. Reformen hade ocksÄ som ambition att öka insatsernas likvÀrdighet för de nyanlÀnda.22 Regeringen har konstaterat att grunden för etableringsuppdraget ligger fast, men att det Àr uppenbart att delar av uppdraget inte fungerar tillfredsstÀllande.23

1.4.2Vad innebÀr en snabb och ÀndamÄlsenlig etablering?

Riksdagen har uttalat att en snabb etablering pÄ arbetsmarknaden ska vara i fokus för de riktade ÄtgÀrder som vidtas för att stödja och underlÀtta

nyanlÀndas etablering under de första Ären i Sverige.24 Det finns dock ingen officiellt etablerad definition av vad det innebÀr för en nyanlÀnd invandrare att vara etablerad. Som en indikation pÄ vad riksdag och regering menar kan man emellertid utgÄ frÄn etableringslagens bestÀmmelser.

Av lagen framgÄr att en nyanlÀnds etableringsplan upphör att gÀlla innan tiden löpt ut om den nyanlÀnda haft ett förvÀrvsarbete pÄ heltid i minst sex mÄnader eller pÄbörjat en utbildning pÄ högskolenivÄ som Àr studiemedelsberÀttigad.25 UtifrÄn lagen kan det sÄledes hÀvdas att en nyanlÀnd invandrare Àr

etablerad nÀr han eller hon har ett stadigvarande arbete eller bedriver studiemedelsberÀttigade högre studier.

Staten har heller inte lagt fast nĂ„gra tidsmĂ€ssiga grĂ€nser för vad en snabb etablering innebĂ€r och erfarenhetsmĂ€ssigt varierar etableringstiden avsevĂ€rt frĂ„n person till person, bland annat beroende pĂ„ individuella förutsĂ€ttningar. Enligt Riksrevisionens mening bör ”snabb etablering” ses som ett

relativt begrepp i detta sammanhang. Det innebĂ€r att den genomsnittliga etableringstiden för hela gruppen nyanlĂ€nda endast ger en del av helhetsbilden, eftersom förutsĂ€ttningarna varierar sĂ„ mycket mellan olika individer. Vad som dĂ€remot kan vara intressant Ă€r genomsnittliga etableringstider respektive ”bĂ€sta praxis” för olika grupper av nyanlĂ€nda utifrĂ„n deras individuella förutsĂ€ttningar och mĂ„l samt eventuellt Ă€ven bostadsort.

En snabb etablering kan ocksĂ„ betyda ”frĂ„nvaro av onödiga förseningar” utifrĂ„n en analys av sjĂ€lva etableringsprocessen. SĂ„dana förseningar kan vara vĂ€ntetider mellan olika moment eller insatser som inte leder framĂ„t eller kombineras pĂ„ ett effektivt sĂ€tt.

22Prop. 2009/10:60. s. 34 ff.

23Prop. 2014/15:1 utgiftsomrÄde 13.

24Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2009/10:AU7. s. 12 (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:233).

259 § lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

RIKSREVISIONEN 23

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

En viktig aspekt pÄ frÄgan om vad som Àr en ÀndamÄlsenlig etablering Àr enligt Riksrevisionen de nyanlÀndas lÄngsiktiga anstÀllningsbarhet.26 I vissa fall bör den nyanlÀnda gott och vÀl bli etablerad inom ramen för den maximala tiden med etableringsinsatser, det vill sÀga tvÄ Är. I andra fall gÄr vÀgen till lÄngsiktig anstÀllningsbarhet via flera Är av grundlÀggande studier och dÀrefter en yrkesinriktad utbildning. Det viktiga i sammanhanget Àr emellertid, enligt Riksrevisionens mening, att etableringsprocessen kÀnnetecknas av tydliga och realistiska mÄl samt en klart utstakad vÀg, det vill sÀga att den nyanlÀnda vet vart han eller hon Àr pÄ vÀg, hur man ska komma dit samt vad som krÀvs

i termer av till exempel arbetsinsats och ekonomiska uppoffringar. Tydliga mÄl och förvÀntningar skapar motiverade deltagare, vilket i sin tur Àr en viktig förutsÀttning för goda studieresultat.

En annan viktig aspekt rör kommunernas mottagande av nyanlĂ€nda, dĂ€r riksdagen har uttalat att det Ă€r centralt att i ett tidigt skede av etableringen betona vikten av val av bosĂ€ttningsort för bĂ€sta möjliga förutsĂ€ttningar till arbete och egen försörjning.27 Även om flyktingmottagandet Ă€r ett nationellt Ă„tagande28 och det Ă€r önskvĂ€rt att mottagandet av nyanlĂ€nda fördelas bĂ€ttre mellan landets kommuner, betonas ocksĂ„ vikten av att nyanlĂ€nda bosĂ€tter sig i kommuner dĂ€r de har störst sannolikhet att fĂ„ ett arbete.29

1.5Metod och genomförande

Slutgranskningen bygger pÄ nio granskningar som tidigare genomförts inom strategin Etablering och integration. Med utgÄngspunkt i dessa granskningar och strategins övergripande frÄgestÀllning har ett antal mer generella problemomrÄden tagits fram. Dessa problemomrÄden har sedan fortsatt analyserats och ny empiri har tillförts.

Inom ramen för granskningen har intervjuer genomförts vid Regeringskansliet samt med företrÀdare för Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och lÀnsstyrelserna. Intervjuer har Àven genomförts med representanter för kommuner, arbetsgivare, utförare av upphandlade tjÀnster, nyanlÀnda samt

26AnstÀllningsbarhet definieras hÀr enligt Bolognas breda definition: 
 the ability to gain initial meaningful employment, or to become self-employed, to maintain employment, and to be able to move around within the labour market. Bologna Follow-up Group (2009) Bologna Process Stocktaking Report 2009, s. 43.

27Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2009/10:AU1, utgiftsomrÄde 13, s. 16 och 20 (prop. 2009/10:1, bet 2009/10:AU1, rskr. 2009/10:115).

28Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2006/07:AU1, utgiftsomrÄdena 13 och 14, s. 45. (prop. 2006/07:1, bet 2006/07:AU1, rskr.).

29Arbetsmarknadsutskottets betĂ€nkande 2011/12:AU1, utgiftsomrĂ„de 13, s. 17–18. (prop. 2011/12:1, bet 2011/12:AU1, rskr 2011/12:66).

24 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

olika organisationer.30 DÀrutöver har dokument- och litteraturstudier samt vissa statistiska bearbetningar genomförts. PreliminÀra granskningsresultat har stÀmts av och diskuterats med ett urval forskare och tjÀnstemÀn.

Som ett underlag för Riksrevisionens analys har konsultföretaget Sweco genomfört tre separata uppdrag. Det första uppdraget avser en genomgÄng och analys av lyckade projekt inom etableringsomrÄdet. Det andra uppdraget avser en analys och förslag till komplettering av Statistiska centralbyrÄns mÄtt för etablering. Det tredje uppdraget avser en analys av kommunplaceringens geografi.31 Swecos underlagsrapporter finns tillgÀngliga som elektroniska bilagor till denna granskningsrapport.

FöretrÀdare för Arbetsmarknadsdepartementet, Utbildningsdepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet och Socialdepartementet samt Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och lÀnsstyrelserna har beretts tillfÀlle att faktagranska och lÀmna synpunkter pÄ ett utkast av denna revisionsrapport.

1.6Disposition

Slutgranskningens övergripande frĂ„gestĂ€llning har i rapporten delats upp i tre delfrĂ„gor som berör mottagandet av asylsökande och nyanlĂ€nda, statens övergripande styrning av etableringsomrĂ„det samt de enskilda Ă„tgĂ€rdernas Ă€ndamĂ„lsenlighet och effektivitet i relation till de nyanlĂ€ndas behov. De tre delfrĂ„gorna behandlas huvudsakligen i kapitel 3–5.

I kapitel 2 presenteras vissa mÀtbara resultat för den utrikes födda befolkningen, exempelvis etableringsgrad och genomsnittlig tid för etablering. I kapitlet diskuteras ocksÄ hur situationen i Sverige kan tolkas ur ett internationellt perspektiv. Vidare presenteras ett kompletterande mÄtt för arbetsmarknadsetablering.

I kapitel 3 anlÀggs ett processperspektiv för att belysa flödet genom systemen. Granskningens huvudfokus ligger visserligen pÄ etableringsuppdraget men för att förstÄ helheten behandlas hÀr Àven tidigare delar av processen. En central del av analysen rör vilka kommuner de nyanlÀnda hamnar i och hur detta pÄverkar deras förutsÀttningar att fÄ arbete. I kapitlet redovisas Àven uppgifter om utfallet av etableringsperioden, det vill sÀga hur mÄnga som befinner sig i jobb eller utbildning efter avslutat etableringsuppdrag. För att illustrera problem som kan uppkomma nÀr etableringen inte fungerar och

30Se intervjuförteckning.

31Sweco (2015a) Etablering med projekt. Sex exempel pÄ projekt som syftar till integration, etablering och sprÄkutveckling; Sweco (2015b) Etableringsgrad; Sweco (2015c) Kommunplaceringens geografi.

RIKSREVISIONEN 25

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

invandringen koncentreras till vissa omrÄden behandlas i viss mÄn Àven urbana utvecklingsfrÄgor.

I kapitel 4 riktas fokus mot etableringssystemet och hur staten har organiserat etableringsinsatserna. Det handlar bland annat om roll- och ansvarsfördelning mellan berörda aktörer samt om hur olika styrsystem samspelar med varandra. Vidare berörs resurstilldelningen till omrÄdet samt den incitamentsstruktur som uppstÄr nÀr olika ersÀttningssystem möts. Regeringens mer löpande styrning inom omrÄdet berörs översiktligt.

I kapitel 5 belyses etableringsuppdraget ur framför allt ett individperspektiv. Olika Ă„tgĂ€rder inom uppdraget – till exempel svenska för invandrare, samhĂ€llsorientering, kommunal vuxenutbildning, validering, yrkeskompetensbedömning och praktik – blir belysta. Syftet Ă€r emellertid inte att granska de enskilda Ă„tgĂ€rderna var för sig utan att frĂ„n ett individperspektiv belysa den helhet som de aktuella insatserna sammantaget utgör.

I kapitel 6 redovisas Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer. Inledningsvis behandlas den övergripande frÄgan om insatsernas effektivitet och ÀndamÄlsenlighet utifrÄn vad som framkommit i de tidigare kapitlen. Med utgÄngspunkt i en övergripande slutsats presenteras dÀrefter ett antal utmaningar som enligt Riksrevisionens mening behöver adresseras för att uppnÄ en förbÀttrad etablering av nyanlÀnda. Avslutningsvis presenterar Riksrevisionen sina rekommendationer till regeringen och berörda myndigheter.

I rapporten finns tvÄ typer av faktarutor. Den ena innehÄller korta referat av intervjuer med enskilda nyanlÀnda. Dessa intervjuer har valts för att illustrera och ge konkretion Ät hinder och utmaningar som en nyanlÀnd kan mötas av. Den andra typen av faktarutor exemplifierar projekt som syftar till integration, etablering och sprÄkutveckling. Exemplen Àr hÀmtade ur Swecos rapport Etablering med projekt.

26 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

2Resultat och utmaningar för svensk integrationspolitik

Syftet med detta kapitel Àr att ge en översiktlig bild av resultatet av och utmaningarna för den svenska integrationspolitiken. I kapitlet redovisas olika undersökningar och mÄtt pÄ hur utrikes födda generellt sett etableras pÄ arbetsmarknaden samt hur dessa resultat förhÄller sig till resultatet i andra lÀnder. Vidare presenteras ett kompletterande mÄtt för nyanlÀndas etablering.

2.1Invandring och beviljade uppehÄllstillstÄnd

Under 2014 invandrade totalt 127 000 personer till Sverige. Det Àr en ökning med 10 procent jÀmfört med 2013. Den största gruppen utgjordes av personer födda i Syrien (26 100) följt av personer födda i Sverige som Äterinvandrat (15 200).32

Det totala antalet beviljade arbets- och uppehÄllstillstÄnd samt registrerade uppehÄllsrÀtter 2014 uppgick till 110 600, vilket var en minskning med

5 procent jÀmfört med 2013.33 Flyktingar och deras anhöriga utgjorde den största gruppen (32 procent), följt av övriga anhöriga (30 procent),

arbetskraftsinvandrare (23 procent), studerande (8 procent) samt EU/EES- medborgare inklusive anhöriga (7 procent).34 Cirka hÀlften av tillstÄnden var tidsbegrÀnsade.

32SCB (2015) Invandring till Sverige 2014 och 2013 efter de 20 vanligaste födelselÀnderna för de invandrade 2014.

33Antalet beviljade arbets- och uppehÄllstillstÄnd, exklusive förlÀngningsansökningar.

34Migrationsverket (2015b) Migrationsverkets mÄnadsrapport mars 2015.

RIKSREVISIONEN 27

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Diagram 2.1  Antal personer som beviljats arbets- och uppehĂ„llstillstĂ„nd eller uppehĂ„llsrĂ€tt 1990–2014

140 000                        
120 000                        
100 000                        
80 000                        
60 000                        
40 000                        
20 000                        
0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
1990
  Flyktingar och deras anhöriga   Anhöriga (övriga) ArbetstillstĂ„nd  
  EES-avtalet   GĂ€ststudenter              
KĂ€lla: Migrationsverkets Ă„rsstatistik.                

Antalet personer som Ă„rligen beviljats uppehĂ„llstillstĂ„nd eller uppehĂ„llsrĂ€tt i Sverige har nĂ€ra nog fördubblats det senaste decenniet (se diagram 2.1). Den frĂ€msta migrationspolitiska förĂ€ndringen under perioden Ă€r att Sverige har öppnat för arbetskraftsinvandring och att allt fler personer frĂ„n lĂ€nder som omfattas av EES-avtalet har kommit till Sverige. Trenden med ett ökande antal utlĂ€ndska gĂ€ststudenter bröts 2011 genom införandet av studieavgifter men har dĂ€refter Ă„terhĂ€mtat sig nĂ„got. Antalet asylsökande och deras anhöriga har varierat över tid beroende pĂ„ nĂ€r konflikter uppstĂ„tt samt i vilken mĂ„n andra lĂ€nder tagit emot dem. För gruppen kan tre toppar noteras – en kraftig topp 1993/94, en nĂ„got mindre topp 2006/2007 samt en kraftig ökning frĂ„n 2012 och framĂ„t.

Enligt Migrationsverkets prognoser kommer antalet asylsökande att vara fortsatt högt Àven de kommande Ären, till stor del beroende pÄ det pÄgÄende kriget i Syrien.35 Samtidigt kan konstateras att gruppen flyktingar och deras anhöriga utgör en förhÄllandevis liten del av en generellt sett ökande migration de senaste Ären.

2.2Arbetsmarknadsetablering för utrikes födda

Sverige rankas högt nÀr det gÀller de formella möjligheterna för invandrare pÄ arbetsmarknaden. Det finns fÄ formella hinder för deltagande pÄ

35 Migrationsverket (2015c) Verksamhet- och utgiftsprognos 2015-04-28 (P3-15).

28 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

arbetsmarknaden, god tillgÄng till utbildning och skydd mot diskriminering.36 Samtidigt visar flera studier pÄ bristande etablering av utrikes födda pÄ den svenska arbetsmarknaden.37

2.2.1Stora skillnader i sysselsÀttning och arbetslöshet

År 2014 uppgick sysselsĂ€ttningsgapet – det vill sĂ€ga skillnaden i sysselsĂ€ttningsgrad mellan inrikes och utrikes födda – till cirka 9 procentenheter (se tabell 2.1). Andelen arbetslösa bland utrikes födda var nĂ€stan tre gĂ„nger sĂ„ hög för inrikes födda.38

Tabell 2.1  Arbetslöshet och sysselsĂ€ttningsgrad i procent 2014 för utrikes och inrikes födda i Ă„ldersgruppen 15–74 Ă„r

  Arbetslöshet SysselsĂ€ttningsgrad
         
  Utrikes födda Inrikes födda Utrikes födda Inrikes födda
         
MĂ€n 16,2 6,4 63,1 69,8
         
Kvinnor 15,9 5,8 54,8 66,0
         
Totalt 16,1 6,1 58,8 67,9
         

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn (2015) Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Under 2014 var sysselsÀttningsgraden för utrikes födda kvinnor drygt 8 procentenheter lÀgre Àn för utrikes födda mÀn. Regeringen framhÄller i budgetpropositionen för 2015 att skillnaderna i sysselsÀttningsgrad fortfarande utgör en betydande jÀmstÀlldhetsutmaning.39

Även i en stark arbetsmarknadsregion som Stockholms lĂ€n halkar utrikes födda kvinnor efter nĂ€r det gĂ€ller arbetsmarknadsetablering. En nyligen publicerad studie av LĂ€nsstyrelsen i Stockholms lĂ€n visar att det har varit en stark sysselsĂ€ttningsutveckling i lĂ€net bland utrikes födda.40 Utvecklingen

36Ds (2013:2) Delaktighet i framtiden – Utmaningar för jĂ€mstĂ€lldhet, demokrati och integration, s. 134–135. Rankingen som avses Ă€r Migration policy index (MIPEX) som gör jĂ€mförelser mellan de 31 OECD-lĂ€ndernas integrationspolitik.

37Se Szulkin, Ryszard m.fl. (2013:1) PÄ jakt efter framgÄngsrik arbetslivsintegrering. Effekter av deltagande i socialfondsfinansierade projekt i jÀmförelse med Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Institutet för framtidsstudier. Stockholm.

38Statistiska centralbyrĂ„n (2015) Arbetskraftsundersökningarna (AKU). Siffror för 2014. Befolkningen 15–74 Ă„r efter arbetskraftstillhörighet, inrikes och utrikes född, kön, Ă„lder och tid; SOU (S2010:04)

Vid arbetslivets grĂ€nser. SysselsĂ€ttning, matchning, barriĂ€rer 1974–2010. Parlamentariska socialförsĂ€kringsutredningen. visar liknande resultat Ă€ven om grĂ€nsen sĂ€tts vid 20–64 Ă„r och uppgifter baserade pĂ„ levnadsnivĂ„undersökningarna. Inrikes födda har i genomsnitt ca 7 procentenheters högre sannolikhet att vara sysselsatta Ă€n utrikes födda (80 jĂ€mfört med 73 procent).

39LĂ€nsstyrelsen Stockholms lĂ€n (2015) LĂ€get i lĂ€net – Arbetsmarknad och ekonomi februari 2015.

40Ibid.

RIKSREVISIONEN 29

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

innebÀr att sysselsÀttningen för utrikes födda i Stockholms lÀn ligger i nivÄ med sysselsÀttningen för inrikes födda i övriga riket. I rapporten framhÄlls dock att utrikes födda kvinnor alltjÀmt i större utstrÀckning befinner sig utanför arbetskraften jÀmfört med till exempel inrikes födda kvinnor eller utrikes födda mÀn.41 LÀnsstyrelsen betonar att den största förbÀttringspotentialen för att öka arbetskraftsutbudet troligen finns just bland utrikes födda kvinnor.

Även gapet mellan inrikes och utrikes födda akademiker Ă€r alltjĂ€mt stort, i synnerhet för utomeuropeiska kvinnor. Skillnaden i sysselsĂ€ttningsgrad mellan inrikes och utomeuropeiskt födda kvinnor med akademisk utbildning uppgick till 27 procentenheter 2013.42

Drygt 40 procent av samtliga inskrivna personer pĂ„ Arbetsförmedlingen 2014 fick ett arbete under Ă„ret medan motsvarande andel för nyanlĂ€nda var knappt 20 procent.43 Personer med förgymnasial utbildning, utomeuropeiskt födda, funktionsnedsatta och Ă€ldre personer (55–64 Ă„r) har i allmĂ€nhet sĂ€rskilda svĂ„righeter att etablera sig pĂ„ arbetsmarknaden.44

Andelen i arbetskraften som Àr överkvalificerad för sitt yrke Àr generellt sett betydligt större bland utrikes Àn inrikes födda. Bland dem som anlÀnt till Sverige för mellan 5 och 10 Är sedan bedöms 62 procent vara överutbildade för sitt arbete. Det ska jÀmföras med 46 procent för inrikes födda.45

Intervju med nyanlÀnd

För Maysa har det varit svÄrt att komma in pÄ den svenska arbetsmarknaden. Hemma i Yemen lÀste hon engelska pÄ universitetet. Hon arbetade ocksÄ som sekreterare, översÀttare och guide för flera internationella organisationer verksamma i landet. Tre Är efter ankomsten har hon Ànnu inte hittat nÄgot arbete. Maysa har sökt vÀldigt mÄnga jobb men aldrig blivit kallad till nÄgon intervju. Hon tror att de flesta arbetsgivare inte nöjer sig med halvdan svenska, utan hellre tar nÄgon som kan sprÄket perfekt. Hon tycker det Àr vÀldigt svÄrt att lÀra sig tillrÀckligt bra svenska genom endast sfi.

2.2.2LĂ„ng tid innan etablering

I föregÄende avsnitt redovisas skillnader i sysselsÀttning och arbetslöshet mellan inrikes och utrikes födda. I detta avsnitt redovisas uppgifter för vissa av de utrikes födda, nÀmligen kommunplacerade flyktingar. Denna grupp har i allmÀnhet betydligt svÄrare Àn andra grupper att etablera sig pÄ arbetsmarknaden.

41Ibid. s. 8.

42Arbetsförmedlingen (2014c) Utbildningsexplosion i befolkningen – men fĂ„r akademikerna arbete i nivĂ„ med sin utbildning? Pressmeddelande 2014-11-26. s. 3 och 6.

43Arbetsförmedlingen (2015a) Arbetsförmedlingens Äterrapportering 2014. Arbetsgivarkontakter

(2015-02-20), s. 24.

44Arbetsförmedlingen (2014b) Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2014, s. 2.f. december 2014.

45SOU (S2010:04) Vid arbetslivets grĂ€nser. SysselsĂ€ttning, matchning, barriĂ€rer 1974–2010, s. 56 och 59–60. Klasstillhörighet snarare Ă€n tidigare yrkeserfarenheter eller utbildning tycks dock pĂ„verka etableringstiden.

30 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Det tar alltjĂ€mt lĂ„ng tid för nyanlĂ€nda flyktingar och flyktinganhöriga att etablera sig pĂ„ arbetsmarknaden i Sverige. Som framgĂ„r av diagram 2.2 tar det mellan 7 och 10 Ă„r innan 50 procent av de kommunplacerade Ă€r registrerade som förvĂ€rvsarbetande. För mĂ€nnen gĂ„r det i regel snabbare – mellan 3 och

7 Är, dÀr 5 Är Àr det vanligaste kohortvÀrdet. För kvinnorna gÄr det som regel betydligt lÄngsammare; det tar mellan 9 och 11 Är innan 50 procent av de som bosatts ett visst Är registreras som förvÀrvsarbetande.46

Betydande skillnader gĂ„r Ă€ven att observera mellan nyanlĂ€nda beroende pĂ„ mottagningsĂ„r. De nyanlĂ€nda som togs emot 1997–1998 samt 2005–2006 har haft en mer gynnsam utveckling, med en sysselsĂ€ttning pĂ„ i genomsnitt 2,1 respektive 4,6 procentenheter över medelvĂ€rdet för varje givet Ă„r efter mottagning. Motsvarande avvikelse frĂ„n medelvĂ€rdet för 2008–2009 Ă€r en minskning med 4,9 procentenheter.

SysselsĂ€ttningsutvecklingen för nyanlĂ€nda frĂ„n 2007 till 2010 Ă€r nĂ„got    
svagare, det vill sĂ€ga kurvan Ă€r flackare Ă€n för nyanlĂ€nda frĂ„n tidigare Ă„r.  
SysselsĂ€ttningskurvorna förbĂ€ttras dock nĂ„got dĂ€refter. Generellt under  
perioden tycks andelen förvĂ€rvsarbetande stanna runt 65 procent.    
Diagram 2.2  Andel kommunmottagna nyanlĂ€nda 20–64 Ă„r i förvĂ€rvsarbete utifrĂ„n
mottagningsĂ„r (procent)                          
Procent                                
70                                
60                                
50                                
40                                
30                                
20                                
10                                
0                     Antal Ă„r sedan kommunmottagande
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
0
  1997   1998   1999   2000   2001 2002   2003   2004
  2005   2006   2007   2008   2009 2010   2011   2012
  2013                              

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn. Databearbetning av Sweco (2015b).

46 Se Sweco (2015b) Etableringsgrad, tabell 1, s. 7 samt diagram 3–5 s. 10.

RIKSREVISIONEN 31

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Att mÀta etablering i termer av sysselsÀttningsgrad för vissa grupper ger vÀrdefull information men tar inte hÀnsyn till att förutsÀttningarna för etablering varierar över tid och rum. FörbÀttrade etableringsresultat kan sÄledes bero pÄ sÄvÀl ökad effektivitet i de statliga insatserna som pÄ förÀndringar

i mÄlgruppen och dess fördelning över landet.47 Mot denna bakgrund har Riksrevisionen gett konsultföretaget Sweco i uppdrag att utveckla ett kompletterande etableringsmÄtt.48

Som ett första steg har bakgrundsfaktorers betydelse för utrikes föddas etablering undersökts med hjÀlp av en serie regressionsanalyser. UtifrÄn sin undersökning framhÄller Sweco framför allt nedanstÄende faktorer som viktiga för sannolikheten för en kommunmottagen att vara förvÀrvsarbetande.

ŸŸ Av de bakgrundsegenskaper som ingĂ„tt i modellen Ă€r det Ă„lder och kön som har störst inverkan pĂ„ sannolikheten att en person Ă€r

förvÀrvsarbetande. Generellt sett Àr förvÀrvsfrekvensen högre för yngre personer och för mÀn Àn för Àldre personer och kvinnor.

ŸŸ Under perioden 1997–2013 har kommunmottagna personer som befinner sig i storstĂ€der (inklusive förorter) generellt sett haft en högre sysselsĂ€ttningsgrad Ă€n personer som mottagits i övriga kommuner. Detta samband gĂ€ller Ă€ven nĂ€r hĂ€nsyn tas till skillnader i de mottagnas bakgrund över tid.

ŸŸ UtbildningsnivĂ„ Ă€r av stor betydelse för arbetsmarknadsetableringen. NyanlĂ€nda med eftergymnasial utbildning nĂ„r en högre sysselsĂ€ttningsgrad Ă€n de som lĂ€st som högst pĂ„ gymnasienivĂ„, vilka i sin tur lyckas bĂ€ttre Ă€n de som enbart har förgymnasial utbildning.

ŸŸ Sannolikheten att vara sysselsatt pĂ„verkas av födelselandets generella utvecklingsnivĂ„, mĂ€tt som landets rankning enligt Human Development Index (HDI).49

UtifrÄn den statistiska analysen har ett kompletterande mÄtt pÄ etableringsgrad skapats som visar den förvÀntade etableringsgraden givet de kommunmottagnas sammansÀttning avseende kön, Älder, födelselandets utvecklingsgrad samt grund för bosÀttning. För att minska konjunktursvÀngningarnas inverkan

pÄ resultatet har Àven den totala sysselsÀttningsgraden i riket inkluderats i modellen. Statistiken för utbildningsbakgrund för nyanlÀnda som anlÀnt före Är 2000 Àr dock behÀftad med ett stort mÄtt av osÀkerhet, varför utbildningsbakgrund inte ingÄtt i analysen.

47Ibid.

48Ibid.

49En uppdelning har skett av lÀnder utifrÄn tre kategorier av HDI: lÄg-, medelrespektive högutvecklade. HDI berÀknas utifrÄn tre index: förvÀntad medellivslÀngd, utbildningsnivÄ samt köpkraftsjusterad bruttonationalinkomst per capita.

32 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Genom att jÀmföra faktisk och förvÀntad etableringsgrad ges en indikation pÄ hur resultatet ska ses i förhÄllande till förutsÀttningarna. I diagram 2.3

redovisas observerad respektive förvĂ€ntad sysselsĂ€ttningsgrad för nyanlĂ€nda tre Ă„r efter mottagning, redovisat för mottagningsĂ„ren 1997–2010.

Diagram 2.3  Observerad och förvĂ€ntad sysselsĂ€ttning tre Ă„r efter mottagning för nyanlĂ€nda kommunmottagna 1997–2010 (procent)

Procent                          
40,0                          
35,0                          
30,0                          
25,0                          
20,0                          
15,0                          
10,0                          
5,0                          
0,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1997
                        MottagningsĂ„r
Faktisk sysselsĂ€ttning   FörvĂ€ntad sysselsĂ€ttning          

AnmĂ€rkning: Observerad faktisk sysselsĂ€ttning tre Ă„r efter kommunmottagning jĂ€mfört med den förvĂ€ntade sysselsĂ€ttningen givet personernas bakgrundsegenskaper. Årtal anger mottagningsĂ„r.

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn. Databearbetning av Sweco (2015b).

Som framgÄr av diagrammet indikerar det alternativa etableringsmÄttet att utfallet varit sÀmre för de nyanlÀnda som kommunplacerats den senare delen av perioden, Àven nÀr hÀnsyn tas till en rad bakgrundsfaktorer. En förklaring till detta kan vara att etableringspolitiken och de erbjudna insatserna haft sÀmre effekt, vilket i sin tur skulle kunna förklaras av det ökade antalet nyanlÀnda som ska etableras pÄ arbetsmarknaden under senare Är. En annan tÀnkbar förklaring Àr förÀndringar i de kommunplacerades utbildningsbakgrund.50

Även om hĂ€nsyn tas till sysselsĂ€ttningen för inrikes födda i analysen syns ett kraftigt försĂ€mrat resultat i samband med lĂ„gkonjunkturen i slutet av 00-talet. En trolig förklaring till detta Ă€r att nyanlĂ€nda svenskars förutsĂ€ttningar pĂ„ arbetsmarknaden i högre utstrĂ€ckning pĂ„verkas av konjunkturlĂ€get jĂ€mfört med inrikes föddas.

50De kommunplacerades utbildningsbakgrund ingÄr inte i Swecos analys eftersom det finns brister i datakvaliteten för denna variabel i den offentliga statistiken.

RIKSREVISIONEN 33

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

NedanstĂ„ende diagram (2.4) visar differensen mellan faktisk och förvĂ€ntad etablering tre Ă„r efter kommunmottagande, uppdelat pĂ„ kön och mottagningsĂ„r. För de nyanlĂ€nda som bosatte sig 1998–1999 samt 2005–2006 Ă€r den observerade sysselsĂ€ttningsgraden betydligt högre Ă€n förvĂ€ntat utifrĂ„n

Swecos modell. De nyanlÀnda som bosatt sig 2007 och framÄt har dÀremot en sysselsÀttningsgrad som understiger den förvÀntade. Generellt sett Àr differensen mellan förvÀntad och observerad sysselsÀttning större för mÀn Àn för kvinnor. En trolig förklaring till detta Àr att mÀnnen Àr överrepresenterade i

konjunkturkÀnsliga yrken, vilket gör att mÀnnen gynnas mer Àn kvinnor under högkonjunktur men Àven missgynnas mer under lÄgkonjunktur.

Generellt sett tycks differensen mellan förvÀntad och observerad sysselsÀttning ha blivit större för mÀn, bÄde vad gÀller positiva och negativa avvikelser. En trolig delförklaring till detta Àr att mÀns arbetsmarknad generellt sett Àr betydligt mer konjunkturkÀnslig Àn kvinnors, varför mÀnnen gynnas mer Àn kvinnorna under högkonjunktur men Àven missgynnas mer under lÄgkonjunktur.

Diagram 2.4  Skillnad mellan observerad och förvĂ€ntad sysselsĂ€ttning tre Ă„r efter kommunmottagande 1997–2010 (procentenheter)

Procentenheter                          
12,0                          
10,0                          
8,0                          
6,0                          
4,0                          
2,0                          
0                          
–2,0                          
–4,0                          
–6,0                          
–8,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1997
                        MottagningsĂ„r
Kvinna Man                    

AnmĂ€rkning: Skillnad mĂ€tt som differensen i procentenheter mellan observerad sysselsĂ€ttningsgrad för gruppen tre Ă„r efter mottagande i kommun, jĂ€mfört med den förvĂ€ntade sysselsĂ€ttningsgraden tre Ă„r efter mottagande givet gruppens bakgrundsegenskaper. Årtal anger mottagningsĂ„r. Uppdelat pĂ„ mĂ€n och kvinnor.

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn. Databearbetning av Sweco (2015b).

34 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Intervju med nyanlÀnd

Marwan Àr snart 60 Är och har haft svÄrt att lÀra sig svenska genom sfi. Han tycker det Àr svÄrt att lÀra sig ett frÀmmande sprÄk i hans Älder. I stÀllet har han skaffat ett arbete hos en yngre slÀkting. DÀr arbetar han med att leverera varor och ta upp bestÀllningar.

Under sitt yrkesliv i Syrien drev Marwan en rad olika smÄföretag. Genom bekanta i staden dÀr han bor har han börjat sÀtta in sig i vad som krÀvs för att starta ett företag, kanske en restaurang eller en biltvÀtt, sÄ att han kan försörja sig och sin familj. Han upplever att det Àr mÄnga regler för den som vill starta ett företag i Sverige. DÀrför vill han arbeta och försöka lÀra sig hur samhÀllet fungerar först.

2.3Ett internationellt perspektiv

Internationella jÀmförelser av arbetsmarknadsetableringen för utrikes födda kan vara av stort intresse nÀr man försöker bedöma effektiviteten i olika system och insatser. Samtidigt kan sÄdana jÀmförelser vara problematiska eftersom olika lÀnder har olika förutsÀttningar i termer av migration, konjunkturlÀge, mottagningssystem med mera. Nedan följer en kort redogörelse av utrikes

föddas stÀllning pÄ arbetsmarknaden i Sverige jÀmfört med i andra lÀnder. Vidare diskuteras möjliga förklaringar till varför utfallet skiljer sig Ät mellan olika lÀnder.51

2.3.1Olika politik och lösningar i olika lÀnder

Utrikes födda som kommer till Europa möter ofta likartade problem pÄ arbetsmarknaden. SvÄrigheter att fÄ sin yrkeserfarenhet och utbildning bedömd och validerad, begrÀnsade kunskaper i det nya sprÄket och om det nya samhÀllet samt diskriminering Àr exempel pÄ faktorer som utgör hinder för att fÄ ett jobb. Problemen förstÀrkts om man dessutom kommer som flyktinginvandrare jÀmfört med exempelvis arbetskraftsinvandrare.

För att minska sysselsÀttningsgapen mellan inrikes och utrikes födda har europeiska lÀnder valt olika lösningar för att underlÀtta för nyanlÀnda att komma in pÄ arbetsmarknaden. De flesta lÀnder erbjuder stöd genom generella arbetsmarknadspolitiska insatser men flera lÀnder har under senare Är Àven investerat i riktade integrationsÄtgÀrder för nyanlÀnda.52

De skandinaviska lÀnderna

I likhet med Sverige har bÄde Danmark och Norge etableringsinsatser för nyanlÀnda invandrare. Gemensamt för de tre lÀnderna Àr att de erbjuder ganska omfattande introduktionsprogram med heltidsaktiviteter i upp till tre

51OECD (2014b) International Migration Outlook 2014. OECD Publishing, Paris.

52Benton, Meghan, m.fl. (2014) Aiming Higher: Policies to Get Immigrants into Middle-Skilled Work in Europe. Migration Policy Institute. s. 8.

RIKSREVISIONEN 35

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Är som individen inte behöver bekosta sjÀlv. NyanlÀnda har ingen skyldighet att delta, utan individens medverkan frÀmjas genom ekonomiska incitament.53

I Danmark finns integrationsprogram för flyktinginvandrare och deras anhöriga som kan vara upp till tre Är, medan arbetskraftsinvandrare har rÀtt till sprÄkutbildning. Ansvaret för genomförandet av etableringsinsatser ligger hos kommunerna, dÀr den nyanlÀnda inleder introduktionsprogrammet med att skriva under ett kontrakt med kommunen dÀr mÄlet med och aktiviteterna i introduktionsprogrammet specificeras.54 Under 2013 introducerades nya regler med avsikt att förstÀrka etableringsinsatserna. Numera mÄste kommuner erbjuda en integrationsplan och hÀlsoundersökning inom tre mÄnader till nyanlÀnda och deras anhöriga.55

I Norge Àr det till skillnad frÄn Sverige bÄde en rÀtt och en plikt för flyktingar att delta i introduktionsinsatser, eftersom deltagandet Àr kopplat till möjligheten att fÄ permanent uppehÄllstillstÄnd. Flyktingar kan delta i ett introduktionsprogram pÄ heltid i upp till tvÄ (i vissa fall tre) Är. Det krÀvs minst 300 timmars deltagande (250 timmar sprÄkutbildning och 50 timmar samhÀllsorientering) inom tre Är för att fÄ permanent uppehÄllstillstÄnd.56

Sverige skiljer sig frÄn sina grannlÀnder sÄ till vida att varken uppehÄllstillstÄnd eller medborgarskap villkoras med deltagande i etableringsinsatser eller godkÀnda prov i sprÄk eller samhÀllskunskap.57 I Danmark krÀvs att individen bÄde deltar i introduktionsprogrammet och fÄr godkÀnt i ett sprÄktest för

att fÄ uppehÄllstillstÄnd. I Norge Àr som redan nÀmnts deltagande i insatser obligatoriska för permanent uppehÄllstillstÄnd.

Övriga europeiska lĂ€nder

I andra lÀnder med förhÄllandevis hög invandring, till exempel Frankrike och Tyskland, finns riktade introduktionsprogram för att möta nyanlÀndas behov. I Tyskland införde regeringen ett introduktionsprogram som en del av 2005 Ärs invandringslag. Det riktar sig framför allt till nyanlÀnda tredjelandsmedborgare och bestÄr av bÄde sprÄkutbildning och samhÀllsorientering.58

53Borevi, Karin. (2010) Dimensions of citizenship: European integration policies from a Scandinavian perspective, i Bengtsson, B., Strömblad, P. & Bay, A. (red.) Diversity, inclusion and citizenship in Scandinavia. Newcastle upon Tyne: Cambridge Scholars Publishing, s. 19–46.

54ESO (2011) SysselsĂ€ttning för invandrare – en ESO-rapport om arbetsmarknadsintegration, s. 156.

55OECD (2014b) s. 248.

56ESO (2011) s. 158.

57Borevi, Karin (2010) s. 19–46.

58Burkert, Carola & Haas, Anette (2014) Investing in the Future: Labor Market Integration Policies for New Immigrants in Germany. Migration Policy Institute. s. 8.

36 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Frankrike har traditionellt sett hanterat integrationsutmaningar inom ramen för ett generellt urbant utvecklingsarbete med riktade ÄtgÀrder mot socioekonomiskt utsatta bostadsomrÄden, snarare Àn gentemot invandrare som grupp. Sedan 2000 har dÀremot en rad förÀndringar genomförts som Àr mer fokuserade pÄ invandrare. En större förÀndring Àr införandet av det sÄ kallade RIC-kontraktet. Kontraktet gÀller specifikt för gruppen nyanlÀnda invandrare, vilka förvÀntas skriva under ett avtal med den franska staten som en förutsÀttning för att de

ska fÄ uppehÄllstillstÄnd. Introduktionsprogrammet som kontraktet avser varar i ett Är med möjlighet till förlÀngning ytterligare ett Är, och det lÀgger betoning pÄ individens ansvar för integrationen. Utöver sprÄkinsatser Àr det dÀremot lite fokus pÄ arbetsmarknadsÄtgÀrder i RIC-kontraktet. En central aspekt Àr i stÀllet individens kunskaper om det franska samhÀllet och dess vÀrderingar.59

I andra lÀnder, exempelvis Storbritannien och Tjeckien, Àr fÄr de nyanlÀnda stöd framför allt genom det civila samhÀllet och olika projekt för att hitta arbete och integreras i samhÀllet i övrigt.60

En jÀmförande studie av sex lÀnder visade att i Storbritannien, Tjeckien och Spanien lyckades invandrare hitta jobb relativt snabbt efter ankomst,

jÀmfört med Frankrike, Tyskland och Sverige dÀr invandrare initialt har lÀgre sysselsÀttning första Äret efter ankomst men dÀr sysselsÀttningen ökar avsevÀrt under loppet av en femÄrsperiod.61

Spanien har ett i hög grad decentraliserat system med stora variationer. Vissa regioner har inga integrationsÄtgÀrder alls medan regioner som traditionellt sett haft en hög invandring, exempelvis Madrid och Katalonien, har integrationscentrum och sprÄkutbildningar. Före finanskrisen upplevde Spanien ett kraftigt ekonomiskt uppsving under flera Är, vilket gjorde det relativt lÀtt för invandrare att hitta arbete. De flesta fick dessutom jobb genom kontakter och fÄ sökte stöd frÄn den spanska arbetsförmedlingen. Efter finanskrisen, som slog sÀrskilt hÄrt mot invandrare eftersom en stor del arbetade inom byggsektorn, har den spanska regeringen vidtagit vissa ÄtgÀrder som framför allt Àr riktade mot att begrÀnsa invandringen och förmÄ invandrare att frivilligt ÄtervÀnda till sina hemlÀnder. Regeringen har dock Àven introducerat insatser som syftar till att rusta arbetslösa invandrare sÄ att de lÀttare kommer in pÄ arbetsmarknaden, i huvudsak genom utbildningsinsatser.62

59Safi Mirna (2014) Shifting Focus: Policies to Support the Labor Market Integration of New Immigrants in France. Migration Policy Institute, s. 12.

60Benton Meghan. m.fl. (2014) Aiming Higher: Policies to Get Immigrants into Middle-Skilled Work in Europe. Migration Policy Institute, s. 1.

61Detta omfattar inte bara asylsökande, utan Àven invandrare generellt. Se Benton M. m.fl. (2014) s. 5.

62Ramos, RaĂșl (2014) Turning a Corner? How Spain Can Help Immigrants Find Middle-Skilled Work, Migration Policy Institute, s. 10.

RIKSREVISIONEN 37

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Ökade krav pĂ„ individen

En generell trend i flera europeiska lÀnder som har arbetsmarknadsÄtgÀrder för nyanlÀnda Àr att insatser kopplas till hÄrdare krav pÄ den nyanlÀnda. Individens möjligheter att fÄ uppehÄllstillstÄnd eller medborgarskap har villkorats

med deltagande i obligatoriska introduktionsprogram eller genom starkare ekonomiska incitament.63 Exempelvis har Frankrike och Belgien obligatoriskt deltagande genom introduktionskontrakt och NederlÀnderna har haft obligatorisk sprÄkutbildning sedan 1996. Obligatoriskt deltagande har generellt sett snarare blivit regel Àn undantag.64 I Danmark och Frankrike fÄr nyanlÀnda en lÀgre ekonomisk ersÀttning Àn det ekonomiska bistÄndet för övriga invÄnare för att stÀrka incitamenten för att gÄ frÄn bidrag till arbete.65 I Sverige Àr det den ekonomiska ersÀttningen i sig som ska fungera som incitament för ett aktivt deltagande i etableringsinsatser.66 Intentionen Àr att etableringsersÀttningen ska vara högre Àn riksnormen för försörjningsstöd.67

I bĂ„de NederlĂ€nderna och Österrike mĂ„ste individen sjĂ€lv betala en del av sina obligatoriska introduktionsprogram för att pĂ„ sĂ„ sĂ€tt öka individens incitament för en snabbare etablering.68 I NederlĂ€nderna Ă€r det dessutom obligatoriskt att klara en integrationsexamen som prövar kunskaper i sprĂ„k och samhĂ€llsorientering innan man kan fĂ„ permanent uppehĂ„llstillstĂ„nd.69 En liknande ordning, dĂ€r kunskapskrav Ă€r kopplade till uppehĂ„llstillstĂ„nd, finns i Österrike, Tyskland och Frankrike.70

2.3.2OECD-lÀnder som tar emot flest invandrare

I detta avsnitt jÀmförs de tio OECD-lÀnder som tar emot flest invandrare i relation till sin befolkning. Samtliga uppgifter bygger pÄ OECD-statistik och avser 2012 om inget annat anges.

Som framgÄr nedan finns sÄvÀl Sverige som Norge och Danmark med bland de tio största invandringslÀnderna. Norge ligger pÄ tredje plats med nÀrmare

63Emilson Henrik (2008) Introduktion och integration av nyanlĂ€nda invandrare och flyktingar – Utredningar, granskningar, resultat och bristomrĂ„den. En skriftserie frĂ„n NTG-asyl & integration, nr 7.

64Ibid. s. 37–38.

65Prop. 2009/10:60. NyanlĂ€nda invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd, s. 33.

66Ibid. s. 35.

67Socialstyrelsen (2015) Riksnormen för försörjningsstöd, http://www.socialstyrelsen.se/ ekonomisktbistand/riksnormen (hÀmtad 2014-04-16); FörsÀkringskassan (2014) Faktablad: EtableringsersÀttning, 2014-03-17. Om den nyanlÀnda deltar i en etableringsplan pÄ heltid erhÄlls 308 kronor per dag, fem dagar i veckan.

68Prop. 2009/10:60. NyanlĂ€nda invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd s. 33.

69ESO (2011) s. 160.

70Emilson, Henrik (2008) s. 39.

38 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

14 invandrare per 1 000 invÄnare (14 promille) medan Sverige ligger pÄ sjÀtte plats med knappt 9 promille. Schweiz har högst invandringstal med 18 promille.

Diagram 2.5  Andelen invandrare, asylsökande samt utrikes födda för de tio OECD-lĂ€nder som hade högst invandring per 1 000 invĂ„nare 2012

Procent resp. promille

30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0
Schweiz Österrike Norge Australien Nya Sverige Kanada Irland Nederl. Danmark
        Zeeland            
  Invandrare (promille)     Asylsökande(promille)     Utlandsfödda (procent)
     

KĂ€lla: OECD (2014b).

Med 4,6 promille Ă€r Sverige det land som har högst andel asylinvandrare i relation till antalet invĂ„nare. NĂ€st högst andel asylsökande har Schweiz med 3,3 promille. LĂ€nder som Australien och Kanada – som ofta framhĂ„lls som lyckade exempel avseende arbetsmarknadsetablering av invandrare – har en betydligt lĂ€gre asylinvandring (0,7 respektive 0,6 promille). Samtidigt kan konstateras att just Australien och Kanada tillsammans med Nya Zeeland och Schweiz har en hög andel utrikes födda i sin befolkning, mĂ€tt som procent.

SysselsÀttningsgrad

I nedanstÄende diagram redovisas sysselsÀttningsgraden för inrikes födda mÀn och kvinnor i de tio OECD-lÀnder som hade den högsta relativa invandringen 2012. Av diagrammet framgÄr ocksÄ skillnaden mellan inrikes och utrikes födda. Som framgÄr har Sverige en förhÄllandevis hög sysselsÀttningsgrad för inrikes födda, sÀrskilt för kvinnor. Samtidigt kan konstateras att sysselsÀttningsgapet, definierat som skillnaden i sysselsÀttning mellan inrikes och utrikes födda, Àr bland de största i Sverige och sÀrskilt stort Àr det för kvinnor.

RIKSREVISIONEN 39

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Diagram 2.6  SysselsĂ€ttning 2012 för inrikes födda mĂ€n och kvinnor samt skillnad gentemot utrikes födda (procent respektive procentenheter)

100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0
–20,0
Australien Danmark Irland Kanada Nederl. Norge Nya Schweiz Sverige Österrike
          Zeeland  
    Inrikes födda mĂ€n   SysselsĂ€ttningsgap mĂ€n    
       
       
    Inrikes födda kvinnor   SysselsĂ€ttningsgap kvinnor  
       

KĂ€lla: OECD (2014b).

I diagrammet nedan redovisas arbetslöshet uppdelat pÄ kön för inrikes och utrikes födda i de tio OECD-lÀnder som hade högst invandring 2012.

Diagram 2.7  Arbetslöshet för inrikes respektive utrikes födda mĂ€n och kvinnor 2012

Andel av arbetskraften (procent)

25,0                
20,0                
15,0                
10,0                
5,0                
0                
Australien Danmark Irland Kanada Nederl. Norge Nya Schweiz Sverige Österrike
          Zeeland      
Inrikes födda mĂ€n   Utrikes födda mĂ€n        
  Inrikes födda kvinnor   Utrikes födda kvinnor
   

KĂ€lla: OECD (2014b).

40 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Av diagrammet framgÄr bland annat att Australien har en förhÄllandevis lÄg nivÄ pÄ arbetslösheten samt att den Àr jÀmt fördelad mellan de olika

kategorierna. LÀnder som Kanada och Nya Zeeland har ocksÄ en relativt jÀmn fördelning mellan inrikes och utrikes födda. Danmark liksom Sverige har förhÄllandevis lÄg arbetslöshet för inrikes födda mÀn och kvinnor men dÀr Àr Ä andra sidan arbetslösheten betydligt högre för utrikes födda.

2.3.3Vad kan förklara det sÀmre utfallet i Sverige?

OECD har genomfört flera studier om migration och integration och Sverige Àr ett av de lÀnder vars integrationsinsatser man har undersökt sÀrskilt. Redan i en studie 2007 konstaterade OECD att det lÄga utfallet bland utrikes födda pÄ arbetsmarknaden delvis kan förklaras av den vÀxande

flyktinginvandringen.71 Detta Àr en grupp som har svÄrare att integreras Àn till exempel arbetskraftsinvandrare.

Exempelvis Kanada, med en lÄg andel asylsökande, har en migration som Àr starkt efterfrÄgebaserad medan den svenska migrationen inte styrs pÄ samma sÀtt avseende vilka grupper som ska fÄ uppehÄllstillstÄnd. Kanada styr i hög grad sammansÀttningen av invandrare med tyngdpunkt pÄ ekonomisk invandring och arbetskraftsinvandrare. Ekonomiska invandrare som söker sig till Kanada behöver ekonomiska resurser för att försörja sig sjÀlva och sin familj men det krÀvs

inget arbetserbjudande för att fÄ arbetstillstÄnd. BÄda grupperna vÀljs ut efter ett poÀngssystem dÀr sprÄkkunskaper i engelska och franska Àr mycket viktiga.72

I Sverige var skillnaderna i sysselsÀttning mellan utrikes och inrikes födda mindre i slutet pÄ 1980-talet Àn de Àr i dag. I takt med ökande flyktinginvandringen har emellertid sysselsÀttningsgapet ökat och

integrationen försÀmrats. Men detta Àr endast en del av förklaringen, enligt OECD, som exempelvis lyfter fram att intrÀdet pÄ arbetsmarknaden för tvÄ av de största invandrargrupperna i Sverige under senare Är, somalier och irakier, verkar ha varit betydligt lÀttare i andra lÀnder. Bland femton lÀnder kommer Sverige först pÄ tolfte respektive elfte plats nÀr det gÀller andelen sysselsatta somalier respektive irakier.73

Ett samspel mellan olika faktorer har inverkan pÄ hur vÀl utrikes födda integreras pÄ arbetsmarknaden. SocialförsÀkringssystemet, arbetsmarknadens utformning, lönelÀge, invandrarnas sammansÀttning vad gÀller utbildningsnivÄ

71OECD (2007) Jobs for Immigrants (Vol. 1): Labour Market Integration in Australia, Denmark, Germany and Sweden.

72ESO (2011) s. 151.

73OECD (2014a) Finding the Way: A Discussion of the Swedish Migrant and Integration System, juli 2014, OECD Publishing, Paris, s. 5.

RIKSREVISIONEN 41

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

samt konjunkturlÀget Àr nÄgra faktorer som pÄverkar varför vissa lÀnder lyckas bÀttre Àn andra.

Den ekonomiska krisen i Sverige under 1990-talet anses spela en stor roll för att sysselsÀttningsgapet mellan utrikes och inrikes födda ökade.74

Ytterligare en faktor var ansvarsöverföringen 1985 för nyanlĂ€ndas introduktion frĂ„n Arbetsmarknadsstyrelsen (numera Arbetsförmedlingen) till Statens invandrarverk (numera Migrationsverket) och kommunerna, vilket bedöms ha medfört att mottagningen av flyktingar blev mindre arbetsmarknadsfokuserad; i stĂ€llet kom fokus att ligga pĂ„ social integration. Diskriminering av invandrare bedöms dessutom ha ökat i och med att allt fler invandrare har utomeuropeisk bakgrund. Även förĂ€ndringar som har att göra med arbetsmarknaden,

till exempel att Sverige allt mer har övergÄtt frÄn varuproduktion till tjÀnsteproduktion, har inneburit att sprÄkkunskaper blivit Àn viktigare för att utrikes födda ska kunna etablera sig pÄ arbetsmarknaden.75

Migration Policy Institute framhĂ„ller höga ingĂ„ngslöner, en relativt liten andel lĂ„glöneyrken och ett starkt anstĂ€llningsskydd för fasta anstĂ€llningar Ă€r utmĂ€rkande egenskaper för den svenska arbetsmarknaden vilka kan fungera utestĂ€ngande för nyanlĂ€nda som söker jobb.76 Sverige anses ha en högutbildad arbetskraft med fĂ„ lĂ„glöneyrken som invandrare kan utföra snabbt efter ankomst. MĂ„nga yrken stĂ€ller, utöver kunskaper i svenska, Ă€ven höga krav pĂ„ formell utbildning – nĂ„got som mĂ„nga flyktinginvandrare och deras anhöriga saknar.77

I betĂ€nkandet Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? – Invandrarna, arbetsmarknaden och vĂ€lfĂ€rdsstaten frĂ„n 2004 angavs systemfel inom politiken som en anledning till att arbetslösheten var mycket högre och sysselsĂ€ttningsgraden mycket lĂ€gre för invandrare Ă€n för inrikes födda.78 I utredningen konstaterades att invandrarnas position pĂ„ arbetsmarknaden gradvis hade försĂ€mrats de senaste 20 Ă„ren, och som tvĂ„ exempel pĂ„ politiska systemfel angavs den sĂ„ kallade Hela Sverige-strategin för utplacering

av flyktingar samt hur arbetsmarknadspolitiska medel hade anvÀnts för invandrare. Hela Sverige-strategin syftade till att sprida ut flyktingar över landet, vilket innebar att flyktingar placerades i kommuner dÀr det fanns bostÀder men fÄ möjligheter till sysselsÀttning. Studier har visat att det

74OECD (2007).

75Ibid.

76Bevelander, Pieter & Nahikari, Irastorza (2014) Catching Up – the Labor Market Integration of New Immigrants in Sweden, Migration Policy Institute.

77Ibid. s. 3.

78SOU (2004:21) Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? Invandrarna, arbetsmarknaden och vÀlfÀrdsstaten. Integrationspolitiska maktutredningen.

42 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

fanns stora regionala skillnader,79 men överlag blev bÄde arbetsinkomst och sysselsÀttning lÀgre till följd av strategin. NÀr det gÀller arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder framgick att dessa inte hade anvÀnts i tillrÀcklig utstrÀckning för vissa grupper av invandrare trots hög arbetslöshet.80

2.4Sammanfattning

Sverige rankas högt nÀr det gÀller invandrares formella möjligheter pÄ arbetsmarknaden. Trots detta finns stora skillnader nÀr det gÀller sysselsÀttning och arbetslöshet mellan inrikes och utrikes födda, sÀrskilt avseende kvinnor.

Det tar 7–10 Ă„r frĂ„n mottagande tills att hĂ€lften av de nyanlĂ€nda (kommunmottagna flyktingar och deras anhöriga 20–64 Ă„r) Ă€r etablerade pĂ„ arbetsmarknaden. För mĂ€nnen tar det 3–7 Ă„r medan det tar 9–11 Ă„r för kvinnorna.

SysselsĂ€ttningsutvecklingen för nyanlĂ€nda med mottagningsĂ„r 2007– 2010 Ă€r nĂ„got svagare Ă€n för tidigare Ă„rgĂ„ngar, Ă€ven nĂ€r hĂ€nsyn tas till en rad bakgrundsfaktorer. En bidragande förklaring till detta kan vara att

etableringspolitiken och de erbjudna insatserna haft sÀmre effekt pÄ grund av det ökade antalet nyanlÀnda som ska etableras pÄ arbetsmarknaden under senare Är. En annan förklaring kan vara förÀndringar i de nyanlÀndas utbildningsbakgrund.

Vid sidan av kön har Älder, utbildningsnivÄ samt ursprungslandets utvecklingsnivÄ betydelse för sannolikheten att nÄgon ska etablera sig pÄ arbetsmarknaden. Tidigare studier visar ocksÄ att skÀlet för invandringen Àr en viktig förklaringsfaktor.

En förklaring till att etableringen av nyanlÀnda tar lÀngre tid i Sverige Àn i jÀmförbara lÀnder Àr att Sverige tar emot en betydligt större andel flyktingar. Andelen arbetskraftsinvandrare Àr dÀremot förhÄllandevis lÄg.

Arbetskraftsinvandrare kan antas söka sig till lÀnder dÀr det finns efterfrÄgan pÄ just deras kompetens. NÄgot sÄdant val har inte den asylsökande.

JÀmförelser över tid och rum nÀr det gÀller nyanlÀndas etablering Àr vanskliga, eftersom utfallet pÄverkas av en mÀngd faktorer bÄde vad gÀller kommunernas och individens förutsÀttningar. För att möjliggöra mer rÀttvisande

jÀmförelser har konsultföretaget Sweco pÄ Riksrevisionens uppdrag tagit fram ett kompletterande etableringsmÄtt som tar hÀnsyn till sÄdana faktorer. Konsultrapporten finns som elektronisk bilaga till denna rapport, vilken kan

79Till exempel uppvisade arbetsmarknadslĂ€get för bosniska mĂ€n stora variationer. Uppemot 90 procent i vissa kommuner var förvĂ€rvsarbetande medan andelen i andra kommuner lĂ„g pĂ„ endast 10–15 procent.

80SOU (2004:21).

RIKSREVISIONEN 43

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

hÀmtas frÄn Riksrevisionens webbplats.81 Förhoppningen Àr att det alternativa mÄttet kan komma till anvÀndning i landets kommuner och ge underlag för ett lokalt drivet lÀrande.

81 Riksrevisionens webbplats: http://www.riksrevisionen.se

44 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

3Mottagandet av asylsökande och nyanlÀnda

Syftet med detta kapitel Ă€r att analysera om mottagandet av asylsökande och nyanlĂ€nda Ă€r tillrĂ€ckligt flexibelt och robust för att effektivt kunna hantera den varierande flyktinginvandringen. Inledningsvis presenteras en översikt över hela processen – frĂ„n asylansökan till utskrivning frĂ„n etableringsuppdraget. DĂ€refter redogörs för Riksrevisionens iakttagelser steg för steg genom processen.

3.1Flödet genom systemet

I detta avsnitt ges en kort översikt av processen att ta emot asylsökande och deras anhöriga i Sverige. Processbeskrivningen Àr inriktad pÄ dem som beviljas uppehÄllstillstÄnd.82 MÄlgruppens vÀg till etablering kan illustreras av nedanstÄende figur.

Figur 3.1  Processen för mottagande av asylsökande och nyanlĂ€nda

        Steg 2 Steg 4
        UppehĂ„llstillstĂ„nd Utskrivning
Steg 1     Steg 3        
Asylansökan     Folkbokföring        
                             
                             
                             
                             
Flyktingar och Mottagning,
andra skydds- utredning
behövande Asylsökande

I vÀntan pÄ kommunmottagning

Etablerings- Generella Etablerad
insatser insatser Svensk
NyanlÀnd Utrikesfödd medborgare?

Det första steget innebÀr att man kommer till Sverige och ansöker om asyl. Under asylperioden bor man i eget boende (EBO) eller i anlÀggningsboende (ABO) som Migrationsverket tillhandahÄller. Under denna period rÀknas man inte som nyanlÀnd utan som asylsökande.

82Kvotflyktingar ingÄr i granskningens mÄlgrupp men deras vÀg in i det svenska samhÀllet ser nÄgot annorlunda ut.

RIKSREVISIONEN 45

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Det andra steget tas nÀr den asylsökande beviljas uppehÄllstillstÄnd. I och med detta Àndras kategoriseringen till nyanlÀnd. Den nyanlÀnda Àr dock fortfarande inskriven i Migrationsverkets mottagningssystem till dess han eller hon tas emot i en kommun.

Det tredje steget tas nÀr den nyanlÀnda, antingen pÄ egen hand eller genom Arbetsförmedlingens försorg, blir mottagen och bosÀtter sig i en kommun.83 I och med detta kan arbetet med etableringsplanen pÄbörjas. Det görs normalt genom att arbetsförmedlaren fattar beslut om rÀtt till etableringsplan och tillsammans med den nyanlÀnda vÀljer aktiviteter som sedan faststÀlls

. Under tiden etableringsuppdraget pÄgÄr omfattas den nyanlÀnda av en rÀttighetslagstiftning som garanterar vissa insatser och en viss ersÀttning under förutsÀttning att den nyanlÀnda deltar i insatserna. I de allra flesta fall pÄgÄr etableringsperioden i de tvÄ Är som lagstiftningen berÀttigar till.

Det fjÀrde steget innebÀr att den nyanlÀnda skrivs ut frÄn etableringsuppdraget. Efter etableringsperioden kan en nyanlÀnd skrivas in i jobb- och utvecklingsgarantin eller i jobbgarantin för ungdomar och i normalfallet fÄ aktivitetsstöd eller utvecklingsersÀttning i upp till 450 dagar. DÀrefter Àr den nyanlÀnda hÀnvisad till kommunens försörjningsstöd han eller hon inte lyckats ordna sin försörjning pÄ annat sÀtt. Efter viss tid i Sverige kan en utrikes

född person ansöka om svenskt medborgarskap. Under 2014 inkom 41 600 ansökningar och nÀstan 30 000 personer beviljades medborgarskap.84

3.2Migrationsverkets mottagningssystem

En person som söker asyl i Sverige skrivs in i Migrationsverkets mottagningssystem i vÀntan pÄ beslut. Om personen efter prövning bedöms ha asylskÀl kan ett uppehÄllstillstÄnd beviljas. Om asylskÀl inte föreligger avslÄs ansökan. Personen kan dÄ överklaga beslutet hos nÄgon av migrationsdomstolarna och i sista instans till Migrationsöverdomstolen. Ett lagakraftvunnet beslut innebÀr antingen avvisning eller utvisning, sjÀlvmant eller med tvÄng.85

83Även Migrationsverket bosĂ€tter nyanlĂ€nda – dels kvotflyktingar, dels personer med en prestationsförmĂ„ga som understiger 25 procent och som dĂ€rmed inte ingĂ„r i etableringsuppdraget.

84Migrationsverket (2014e) Årsredovisning 2014, s. 129.

85FrÄn och med den 31 mars 2006 anvÀnds termen avvisning för ett avlÀgsnandebeslut som meddelas inom tre mÄnader efter den första ansökan om uppehÄllstillstÄnd efter utlÀnningens ankomst till Sverige. Termen utvisning anvÀnds för avlÀgsnandebeslut som meddelas efter dessa tre mÄnader. Utvisning anvÀnds ocksÄ nÀr domstolar beslutar att utlÀnningar som har begÄtt brott av en viss svÄrighetsgrad ska föras ut ur Sverige. Se 8 kap. utlÀnningslagen (2005:716).

46 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

3.2.1MÄnga fler Àrenden och lÀngre processtider

Som framgÄr av tabell 3.1 har antalet asylansökningar ökat kraftigt under senare Är.

Tabell 3.1  Antalet asylsökande (tusental) 2011–2014 samt prognos för 2015–2016

År 2011 2012 2013 2014 2015 2016
             
Asylsökande 29 44 54 81 80 80
             

KĂ€lla: Migrationsverket, Årsredovisning för 2014 samt Verksamhets- och utgiftsprognos april 2015 (P3-15).

Flest asylsökande 2014 kom frĂ„n Syrien (38 procent) följt av Eritrea (14 procent) och statslösa (10 procent), vilka alltsĂ„ sammantaget svarade för drygt 60 procent av alla asylsökande.86 Andelen asylsökande kvinnor uppgĂ„r relativt konstant till en drygt tredjedel för perioden 2009–2014. Andelen ensamkommande barn var 2014 cirka 9 procent.

I diagram 3.1 nedan redovisas utvecklingen sedan slutet pÄ 1980-talet avseende asylsökande och beviljade uppehÄllstillstÄnd till asylsökande, vidarebosatta (kvotflyktingar) och anhöriga till personer i dessa grupper. Som framgÄr av diagrammet var antalet asylsökande 1992 och antalet beviljade uppehÄllstillstÄnd 1994 pÄ samma nivÄer som i dag. Detta var dock toppnoteringar för enskilda Är. Prognosen för 2015 och 2016 pekar pÄ fortsatt höga nivÄer, sÀrskilt avseende antalet beviljade uppehÄllstillstÄnd.

86 Migrationsverket (2015c).

RIKSREVISIONEN 47

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Diagram 3.1  Asylsökande samt beviljade uppehĂ„llstillstĂ„nd för asylsökande, vidarebosatta
samt anhöriga till f.d. asylsökande 1987–2014 samt prognos för 2015 och 2016  
Antal                            
100 000                            
90 000                            
80 000                            
70 000                            
60 000                            
50 000                            
40 000                            
30 000                            
20 000                            
10 000                            
0 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
  Asylsökande   Beviljade uppehĂ„llstillstĂ„nd          

KÀlla: Migrationsverket (översikter och tidsserier) samt Verksamhets- och utgiftsprognos (april 2015)

År 2014 avgjorde Migrationsverket cirka 54 000 nya asylĂ€renden, varav nĂ€rmare 60 procent bifölls.87 Den genomsnittliga handlĂ€ggningstiden för asylĂ€renden ökade frĂ„n 108 dagar 2012 till 120 dagar 2013. År 2014 uppgick den genomsnittliga handlĂ€ggningstiden till 142 dagar.88 Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet vid beslut om uppehĂ„llstillstĂ„nd i första instans ökade med cirka en mĂ„nad mellan 2013 och 2014.89

3.2.2FÄ deltar i etableringsförberedande insatser

SÄvÀl asylsökande som personer med uppehÄllstillstÄnd som Àr inskrivna i mottagningssystemet har möjlighet att ta del av sÄ kallad organiserad sysselsÀttning under tiden de vÀntar pÄ beslut i sitt Àrende eller pÄ kommunplacering.90 Det kan handla om att fÄ sin utbildnings- och yrkesbakgrund kartlagd för att underlÀtta senare etablering, fÄ

samhÀllsinformation, delta i svenskundervisning, fÄ praktisera eller fÄ arbeta.

87Migrationsverket (2015d) Verksamhets- och utgiftsprognos februari, (P2-15) bilaga 1, Asylprocessen.

88Migrationsverket (2015e) s. 73.

89Den genomsnittliga tiden ökade frÄn 193 dagar (6,5 mÄnader) 2013 till 225 dagar (7,5 mÄnader) 2014. Se Migrationsverket (2015d) Vistelsetiden avser den tid en person Àr inskriven i mottagningssystemet och kan bestÄ av handlÀggningstider i olika instanser.

90Se 4 § lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

48 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Som Riksrevisionen visade i en granskning 2012 Àr det emellertid relativt fÄ personer som under sin tid i mottagningssystemet tar del av dessa insatser.91 Det beror bland annat pÄ att Migrationsverket de senaste Ären kraftigt har minskat resurserna för organiserad sysselsÀttning med hÀnvisning till införandet av etableringsreformen och till kortare handlÀggningstider.92 Uppgifter som Riksrevisionen tagit del av visar att deltagandet i organiserad sysselsÀttning fortsatte att vara relativt lÄgt Àven 2014.

Med allt lÀngre handlÀggnings- och vistelsetider i mottagningssystemet aktualiseras pÄ nytt behovet av nÄgon form av sysselsÀttning. Migrationsverket har aviserat att verket 2015 kommer att arbeta för att utveckla den organiserade sysselsÀttningen, bland annat genom att erbjuda sprÄkstöd pÄ samtliga mottagningsenheter samt öka resurserna för organiserad sysselsÀttning frÄn 60 till 120 miljoner kronor.93

Det förekommer dock att asylsökande som Àr över 18 Är inte kallas till eller tar del av samhÀllsinformation anordnad av Migrationsverket. Förutom den information myndigheten ger i individuella samtal med den asylsökande Àr

denna gruppinformation ofta det enda organiserade tillfÀlle dÄ asylsökande kan fÄ information om hur samhÀllet fungerar samt vilket stöd Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och hÀlso- och sjukvÄrden med flera kan ge.

Personer med uppehÄllstillstÄnd som Àr inskrivna i mottagningssystemet i vÀntan pÄ kommunplacering har möjlighet att lÀsa sfi. Endast 319 personer (varav 106 kvinnor) var registrerade för undervisning i svenska av de drygt

11 000 som vid utgÄngen av 2014 hade ett uppehÄllstillstÄnd, vilket motsvarar knappt 3 procent. En trolig orsak till det lÄga deltagandet Àr regionala variationer gÀllande tillgÄngen till sfi.94

Asylsökande som kan styrka sin identitet till exempel genom pass eller pĂ„ annat sĂ€tt göra identiteten trolig har möjlighet att beviljas undantag frĂ„n kravet pĂ„ ett arbetstillstĂ„nd för att fĂ„ arbeta i Sverige (förkortat AT-UND). År 2014

var det drygt 25 000 asylsökande som fick AT-UND. Av dessa var det endast 447 personer (varav 117 kvinnor) som hade ett registrerat arbete pÄ den öppna arbetsmarknaden, vilket motsvarar knappt 2 procent. NÄgot fler (1 595, varav 261 kvinnor) hade en registrerad praktikplats, vilket motsvarar drygt 6 procent.

Enligt Migrationsverket Àr det oklart varför sÄ fÄ asylsökande har en praktikplats eller ett arbete. Myndigheten anser dock att detta antal troligtvis

91Riksrevisionen (2012:23).

92Ibid. s. 49. Migrationsverkets totala kostnader för organiserad sysselsÀttning minskade med nÀstan 90 procent mellan 2007 och 2011.

93Migrationsverket (2015d) s. 34 och 50.

94SammanstÀllning av underlag till Migrationsverkets Ärsredovisning för 2014.

RIKSREVISIONEN 49

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

skulle kunna vara betydligt högre och att en praktikplats eller ett arbete vore sÀrskilt viktigt för personer som har beviljats uppehÄllstillstÄnd och som vÀntar pÄ kommunplacering.95

Intervju med nyanlÀnd

Yakob frÄn Syrien beskriver tiden pÄ Migrationsverkets anlÀggningsboende som en jobbig tid. Under de 6 mÄnader det tog innan han fick uppehÄllstillstÄnd delade han lÀgenhet med fem frÀmmande mÀn. Han upplevde en stÀndig oro för att de skulle kunna göra honom illa pÄ grund av hans trosuppfattning.

Under tiden i anlÀggningsboendet anordnades det ingen sfi. DÀremot fanns det frivilligorganisationer i kommunen som gav undervisning i svenska. SjÀlv brukade han i stÀllet ta sig till kommunens bibliotek för att pÄ egen hand försöka lÀra sig lÀsa svenska.

Adnan beskriver tiden medan han vÀntade pÄ uppehÄllstillstÄnd som mycket passiviserade. Under ett Är fick han varken undervisning i svenska eller nÄgon annan insats.

3.2.3BostadstillgÄngen styr var de asylsökande hamnar

Det finns huvudsakligen tvĂ„ typer av boenden för asylsökande – eget boende (EBO) respektive anlĂ€ggningsboende (ABO). EBO innebĂ€r att den sökande har ordnat boende pĂ„ egen hand, till exempel hos slĂ€ktingar eller vĂ€nner. Asylsökande som inte kan ordna eget boende kan fĂ„ hjĂ€lp av Migrationsverket

att fÄ ett ABO under den tid hÀr deras ansökan prövas. Ett ABO innebÀr normalt plats i en lÀgenhet som delas med andra sökande i ett vanligt bostadsomrÄde.

Av de nÀrmare 80 000 personer som var inskrivna i mottagningssystemet i december 2014 hade tvÄ tredjedelar ABO, 31 procent EBO och 3 procent övrigt boende (till exempel institutionsboende). Drygt 40 procent (21 600 personer) av dem med ABO bodde i ett tillfÀlligt anlÀggningsboende (ABT).96 En plats i ett tillfÀlligt anlÀggningsboende Àr flera gÄnger dyrare Àn en plats i ett vanligt lÀgenhetsboende.97

Det Àr i första hand tillgÄngen till bostÀder som styr var i landet de asylsökande som behöver hjÀlp med sin bosÀttning hamnar. Vid denna placering tas ingen sÀrskild hÀnsyn till arbetsmarknadslÀget eller liknande. Det Àr exempelvis inte

95Migrationsverket (2015e) s. 91 samt sammanstÀllning av underlag till Ärsredovisningen.

96Migrationsverket fÄr inte Àga boenden och tecknar dÀrför avtal med bÄde privata fastighetsÀgare och kommunala bostadsbolag. Eftersom antalet asylsökande har ökat kraftigt under senare tid (med mellan 900 och 2 400 per vecka) fÄr Migrationsverket Àven hyra tillfÀlliga boendeplatser (ABT) nÀr ordinarie platser inte rÀcker till. Det kan till exempel vara hotellbyggnader eller vandrarhem. SÄdant boende Àr ofta betydligt dyrare Àn ordinarie lÀgenhetsplatser. I nuvarande situation behöver Migrationsverket hitta mellan 1 000 och 1 500 nya boendeplatser varje vecka. Se Migrationsverket (2015b).

97Migrationsverket (2015e) s. 113.

50 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

ovanligt att en person som ansöker om asyl i Malmö placeras i ett boende i Östersund. Eftersom Migrationsverkets asylprövningsenheter heller inte alltid finns pĂ„ samma orter som mottagningsenheterna kan en asylsökande som blivit placerad i Östersund fĂ„ Ă„ka till UmeĂ„ för samtal med sin handlĂ€ggare pĂ„ prövningsenheten.

Riksrevisionen har i en tidigare granskning visat att denna sÀrlokalisering av Migrationsverkets olika enheter kan innebÀra onödiga kostnader för staten och samtidigt utgöra en betydande olÀgenhet för de asylsökande. Av granskningen framgÄr ocksÄ att mÄnga kommuner Àr kritiska till att Migrationsverket inte tar hÀnsyn till kommunernas förutsÀttningar eller informerar dem i förvÀg nÀr ett nytt asylboende öppnas.98

3.2.4 I vÀntan pÄ kommunplats

Allt fler personer med beviljade uppehÄllstillstÄnd blir kvar i Migrationsverkets mottagningssystem i vÀntan pÄ att en kommun kan ta emot dem. I december 2014 gÀllde detta drygt 11 000 personer, vilket Àr en ökning med 5 500 sedan december 2012. Prognosen för 2015 Àr 13 300 personer och antalet berÀknas öka ytterligare till 17 100i slutet av 2016.99 I februari 2015 var nÀrmare 60 procent av gruppen i arbetsför Älder.100

Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet för denna grupp var nÀrmare ett Är (361 dagar) i december 2014, vilket Àr en ökning med nÀstan tre mÄnader (81 dagar) jÀmfört med 2013.101

Den 1 april 2014 infördes en regelĂ€ndring som innebĂ€r att Arbetsförmedlingen inte ska upprĂ€tta en etableringsplan förrĂ€n den nyanlĂ€nda har tagits emot i en kommun.102 Det Ă€r ocksĂ„ dĂ„ som den statliga etableringsersĂ€ttningen börjar betalas ut. Denna ersĂ€ttning Ă€r betydligt högre Ă€n dagersĂ€ttningen under tiden i mottagningssystemet.103 Som ett resultat av detta har det uppstĂ„tt en svart marknad med försĂ€ljning av bostadsadresser. Genom att ”köpa” en adress i

98Riksrevisionen (2014:15).

99Migrationsverket (2015c).

100Drygt 6 300 av cirka 11 000 ABO-boende med uppehĂ„llstillstĂ„nd var den 1 februari 2015 i arbetsför Ă„lder (20–64 Ă„r). Se LĂ€nsstyrelserna (2015:04) SamhĂ€llsorientering för nyanlĂ€nda – lĂ€nsstyrelsernas gemensamma redovisning 2015, bilaga 6, s. 60.

101Migrationsverket (2015e) s. 66.

102Arbetsförmedlingen (2014a) Arbetsförmedlingens Ă„terrapportering 2014. Etablering av vissa nyanlĂ€nda – etableringsuppdraget, 2014-11-01 s.12.

103DagersÀttningen (som betalas ut av Migrationsverket) Àr 71 kr/dag och vuxen under sju dagar i veckan medan etableringsersÀttningen för vuxna (som beslutas av Arbetsförmedlingen och betalas ut av FörsÀkringskassan) under tiden tills en etableringsplan upprÀttats Àr 231 kr/dag fem dagar i veckan, NÀr man deltar i aktiviteter som ingÄr i etableringsplanen höjs ersÀttningen till högst 308 kronor per dag fem dagar i veckan.

RIKSREVISIONEN 51

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

en kommun (ofta som inneboende) kan den nyanlÀnda fÄ del av den högre ersÀttningen.

Att problemet förekommer, och har ökat sedan regelÀndringen trÀdde i kraft, bekrÀftas av sÄvÀl Arbetsförmedlingen som av flera kommuner. Det finns exempel dÀr ett tjugotal personer har varit folkbokförda i samma lÀgenhet eller pÄ en postboxadress.104

Migrationsverket saknar i dagslÀget möjligheter att hindra en asylsökande som vÀljer eget boende frÄn att registrera sig pÄ en adress som sÄvÀl myndigheten som kommunen bedömer som socialt ohÄllbar eller olÀmplig för barn.

3.2.5Snabbare utflöde frÄn mottagningssystemet Àr kostnadseffektivt

Riksrevisionens granskning om mottagande och bosÀttning av nyanlÀnda visade att ett snabbare utflöde frÄn mottagningssystemet genom en effektivare bosÀttningsprocess Àr lönsam sÄvÀl för den enskilda individen som för samhÀllet. Migrationsverket har berÀknat att en mÄnads kortare vistelsetid i mottagningssystemet för de knappt 12 000 personer med uppehÄllstillstÄnd som befann sig dÀr 2014 i vÀntan pÄ kommunplacering motsvarar cirka

100 miljoner kronor.105 Ett snabbare flöde i systemet förutsÀtter dock en vÀlfungerande samverkan mellan alla berörda myndigheter och aktörer med uppgifter kring nyanlÀndas etablering.

3.3Kommunmottagandet

Under 2014 togs sammanlagt 46 400 nyanlĂ€nda emot i landets kommuner efter att de beviljats uppehĂ„llstillstĂ„nd. Enligt Migrationsverkets prognoser kommer detta antal att stiga kraftigt de nĂ€rmaste Ă„ren – till 52 900 under 2015 och 82 400 under 2016.106 De flesta nyanlĂ€nda ordnar bostad pĂ„ egen hand; drygt 55 procent av de personer som togs emot i en kommun 2014 hade bott i eget boende

(EBO) under asyltiden eller ordnat boende pÄ egen hand efter uppehÄllstillstÄnd medan knappt 15 procent av de mottagna kom direkt frÄn Migrationsverkets anlÀggningsboenden (ABO). Drygt 25 procent var direktinresta anhöriga till tidigare kommunmottagna och knappt 5 procent kvotflyktingar.

104Intervju med SödertÀlje kommun, 2015-03-30.

105BerĂ€kningen baseras pĂ„ 11 775 personer med uppehĂ„llstillstĂ„nd i anlĂ€ggningsboende, en genomsnittlig vistelsetid pĂ„ fyra mĂ„nader (motsvarande 1,2 miljoner dygn) och en genomsnittlig boendedygnskostnad pĂ„ 351 kronor. Migrationsverket (2013) Systemanalys av asylprocessen – en analys av ett komplext system utifrĂ„n en systemansats Delrapport, s. 64.

106Migrationsverket (2015d) s. 37.

52 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

3.3.1LĂ€ns- och kommuntal har svaga styreffekter

För de cirka 15 procent nyanlÀnda som Arbetsförmedlingen ordnar kommunplats Ät finns en sÀrskild process för bosÀttning och mottagande.107 Den kan sammanfattas i följande tre steg:108

1.Migrationsverket berÀknar för riket som helhet hur mÄnga nyanlÀnda som har behov av plats för bosÀttning i en kommun det kommande Äret (mottagningsbehov).

2.Arbetsförmedlingen faststÀller, efter samrÄd med Migrationsverket och lÀnsstyrelserna, hur det nationella mottagningsbehovet ska fördelas pÄ respektive lÀn (lÀnstal).

3.LÀnsstyrelsen trÀffar överenskommelser med kommuner inom lÀnet om deras respektive mottagande för bosÀttning av nyanlÀnda (kommuntal).

NÀr Arbetsförmedlingen faststÀller lÀnstalen ska förutsÀttningarna för förvÀrvsarbete utgöra en utgÄngspunkt. Detsamma gÀller för lÀnsstyrelserna vid överenskommelse om kommuntal.109 För kommuntalen ska lÀnsstyrelsen ocksÄ sÀkerstÀlla att det finns kapacitet för att ta emot personer med sÀrskilda behov av vÄrd eller rehabilitering.110

Kommuntalet anger det antal anvisade nyanlÀnda som en kommun Ätar sig att ta emot under ett Är. Till denna överenskommelse finns en ekonomisk ersÀttning knuten, det vill sÀga den kommun som ingÄr en överenskommelse om mottagande med lÀnsstyrelsen fÄr ocksÄ en viss ersÀttning för detta. En grundersÀttning betalas ut till kommunen för att skapa en organisation för

mottagandet. DÀrutöver betalas en schablonersÀttning ut till alla kommuner för varje nyanlÀnd som tas emot, oaktat om kommunen har en överenskommelse. Kommunerna kan Àven söka ersÀttning för vissa kostnader i efterhand.

Kommunens överenskommelse om mottagande Àr inte juridiskt bindande.

107De kommunplatser som planeringsprocessen resulterar i anvÀnds Àven av Migrationsverket för placering av kvotflyktingar samt nyanlÀnda med sÄ lÄg arbetsförmÄga att de inte omfattas av etableringsuppdraget.

108Se 2–4 §§ förordningen (2010:408) om mottagande för bosĂ€ttning av vissa nyanlĂ€nda invandrare.

109Arbetsförmedlingen anvÀnde sig av följande viktning nÀr man berÀknade lÀnstalen för 2014: 45 procent utifrÄn arbetsmarknadsvariabler (ju bÀttre arbetsmarknad desto högre andel), 30 procent utifrÄn folkmÀngd (ju större folkmÀngd desto högre andel), 15 procent utifrÄn bostadsmarknad (ju bÀttre tillgÄng desto högre andel) och 10 procent utifrÄn demografi (ju fler pensionsavgÄngar desto högre andel). De arbetsmarknadsvariabler som ingÄr i modellen Àr förvÀrvsarbete, arbetslöshet, omsÀttning till arbete, prognos över arbetslöshetens utveckling samt yrkesbredd. Komponenten yrkesbredd svarar för hÀlften av viktvÀrdet för arbetsmarknadsvariablerna och mÀts som antalet enskilda yrken med minst 100 utövare som finns representerade i lÀnet. Arbetsförmedlingen tillhandahÄller ocksÄ en fördelningsmodell som stöd för lÀnsstyrelserna i deras förhandling med kommunerna om kommunplatser. Denna modell Àr enklare och tar endast hÀnsyn till arbetslöshet (40 procent) och folkmÀngd (60 procent). En nÀrmare beskrivning av Arbetsförmedlingens fördelningsmodeller finns i Sweco (2015c) s. 6 f.

110Se 5 § förordningen (2010:408) om mottagande för bosÀttning av vissa nyanlÀnda invandrare.

RIKSREVISIONEN 53

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

En nyanlÀnd i ett anlÀggningsboende som anmÀlt behov av hjÀlp med bosÀttning fÄr endast ett sÄdant erbjudande. Tackar man nej till detta fÄr man ordna bostad pÄ egen hand. I vissa lÀn, bland annat VÀsterbotten, var andelen personer som tackade nej till en anvisad plats drygt 40 procent 2014. En kommun kan dock alltid tacka nej till att ta emot en nyanlÀnd som fÄtt erbjudande om en plats i kommunen av Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket.

MÄnga överenskomna platser finns inte tillgÀngliga

De flesta kommuner har i dag en överenskommelse med lĂ€nsstyrelsen om flyktingmottagande. För 2015 har 275 av landets 290 kommuner en överenskommelse, vilket Ă€r 3 fĂ€rre Ă€n 2014. Under perioden 2007–2013 varierade antalet kommuner med överenskommelse mellan 268 och 276.111

För 2013 kom lÀnsstyrelserna överens med kommunerna om ett mottagande pÄ drygt 7 600 platser. Av Riksrevisionens granskning 2014 framgick emellertid att en tredjedel (2 500) av dessa platser inte fanns tillgÀngliga för anvisning av nyanlÀnda.112 I granskningen visades ocksÄ att det finns stora kostnadsbesparingar att göra genom att utnyttja anvisningsbara platser i högre utstrÀckning. Om Arbetsförmedlingen hade kunnat anvisa 2 500 fler personer som bor i anlÀggningsboende hade detta motsvarat en kostnadsbesparing i Migrationsverkets mottagningssystem med cirka 25 miljoner kronor per mÄnad.113

Riksrevisionens granskning visade ocksÄ att det finns stora skillnader mellan kommuntalen och det faktiska mottagandet i mÄnga kommuner. En bidragande orsak till detta Àr den höga andelen egenbosatta i vissa kommuner, eftersom de egenbosatta inte ingÄr i kommuntalen. Exempel pÄ kommuner som tar emot betydligt fler Àn överenskommet Àr Eskilstuna, BorlÀnge och Kristianstad men det finns ocksÄ kommuner som tar emot fÀrre, till exempel Lund och Vaxholm.114

Sammantaget visade Riksrevisionens granskning att lÀns- och kommuntalen har svaga styreffekter. De berörda aktörerna ansÄg inte heller att lÀns- och kommuntalen var ÀndamÄlsenliga styrmedel för att öka kommunernas

111Migrationsverket (2015f) Överenskommelser om flyktingmottagande och mottagna 2014 och 2015.

(2015-03-09).

112Att platser inte har anvÀnts innebÀr dock inte att det finns lediga lÀgenheter i kommunerna. Se Riksrevisionen (2014:15).

113BerÀkningen baseras pÄ 2 500 personer med uppehÄllstillstÄnd i anlÀggningsboende samt en genomsnittlig boendedygnskostnad pÄ 351 kronor multiplicerad med 30 dagar (en mÄnad). Uppgiften om genomsnittlig boendedygnskostnad Àr hÀmtad frÄn Migrationsverket (2013c)

Systemanalys av asylprocessen – en analys av ett komplext system utifrĂ„n en systemansats. Delrapport. s. 64.

114Riksrevisionen (2014:15) s. 38.

54 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

mottagande av nyanlÀnda eller för att uppnÄ en jÀmnare spridning av antalet nyanlÀnda mellan lÀnen.115

TillgĂ„ngen till bostĂ€der – inte jobb – styr nyanlĂ€ndas placering

NĂ€r Arbetsförmedlingen faststĂ€ller lĂ€nstalen – det vill sĂ€ga det antal nyanlĂ€nda som man förvĂ€ntar sig att lĂ€net sammanlagt ska ta emot – görs detta bland annat med utgĂ„ngspunkt i lĂ€nets arbetsmarknadssituation.116 Men nĂ€r lĂ€nsstyrelserna ska komma överens med en kommun om det antal nyanlĂ€nda som man Ă„tar sig att ta emot (kommuntalet) sĂ„ Ă€r det till stor del andra faktorer som i praktiken styr, framför allt tillgĂ„ngen till bostĂ€der. Det innebĂ€r att nyanlĂ€nda som behöver hjĂ€lp med att skaffa bostad i mĂ„nga fall inte anvisas till kommuner dĂ€r de har bĂ€st förutsĂ€ttningar att etablera sig pĂ„ arbetsmarknaden.

3.3.2Storstadskommuner tar emot en lÀgre andel i dag Àn tidigare

Riksrevisionen har gett konsultföretaget Sweco i uppdrag att belysa hur nyanlÀnda fördelar sig över landet och hur denna fördelning Àr relaterad till olika faktorer som arbetslöshet, sysselsÀttning, bostadsmarknad och etableringsgrad. Vidare har Sweco med utgÄngspunkt i Migrationsverkets prognos över kommunmottagandet tagit fram tvÄ scenarier pÄ etableringsgradernas utveckling. FramstÀllningen i detta avsnitt bygger huvudsakligen pÄ Swecos rapport.

För att nÀrmare analysera kommunmottagningen och dess utveckling över tid har landets 290 kommuner delats in i 5 kommungrupper. Indelningen Àr densamma som myndigheten TillvÀxtanalys anvÀnder sig av, dock med undantag för att tvÄ kategorier har slagits ihop till en.117 Den geografiska indelningen framgÄr av nedanstÄende karta.

115Ibid.

116Ett problem i sammanhanget som diskuteras senare i rapporten Àr att Arbetsförmedlingen vid faststÀllande av lÀnstalen anvÀnder arbetslöshet snarare Àn sysselsÀttningstillvÀxt, vilket hade varit lÀmpligare.

117Kategorierna avlÀgset respektive mycket avlÀgset belÀgna landsbygdskommuner har slagits ihop till en kategori. Anledningen Àr dels för att det underlÀttar analysen med fÀrre kategorier, dels för att ta hÀnsyn till statistiksekretessen som inte medger allt för finfördelat datamaterial. TillvÀxtanalys indelning utgÄr frÄn principer och antaganden som lagts fast av Eurostat och OECD, och den bygger pÄ geografiskt högupplöst befolkningsstatistik (kilometerrutor) och tillgÀnglighetsberÀkningar (orter och den nationella vÀgdatabasen). Ytterligare detaljer kring kommunindelningen Äterfinns i Sweco (2015c).

RIKSREVISIONEN 55

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Karta 3.1  Sveriges kommuner ur ett stad-och-land-perspektiv

Storstadskommuner (29)

TÀta kommuner nÀra en större stad (103)

TÀta kommuner avlÀgset belÀgna (28))

Landsbygdskommuner nÀra en större stad (70)

Landsbygdskommuner avlÀgset belÀgna (45)

Landsbygdskommuner mycket avlÀgset belÀgna (15)

KÀlla: TillvÀxtanalys och Sweco (2015c).

Under 2013 och 2014 har antalet kommunmottagna ökat kraftigt och prognosen för de kommande Ären innebÀr fortsatt kraftiga ökningar. I relation till övriga kommuntyper har storstÀdernas andel av mottagandet minskat, oavsett om man mÀter som andel av det totala antalet kommunmottagna

eller i relation till befolkningen. FrĂ„n 2005 till 2014 sjönk storstĂ€dernas andel av de kommunmottagna frĂ„n knappt en tredjedel (31 procent) till drygt en femtedel (22 procent). Åren 2006 och 2007 hamnade nĂ€stan var fjĂ€rde kommunmottagen i en storstad (37 procent).118

118 Se bilaga 2 för en mer utförlig redovisning.

56 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Tabell 3.2  Kommunmottagna per 1 000 invĂ„nare 2005–2014

  2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
                     
Storstads­                    
kommuner 1,0 3,7 3,1 1,9 1,7 1,3 1,2 1,7 2,8 2,8
                     
TĂ€ta kommuner                    
nĂ€ra en större                    
stad 1,0 3,0 2,5 2,4 2,2 1,6 1,3 1,9 3,6 4,4
                     
TĂ€ta kommuner                    
avlÀgset belÀgna 1,1 2,5 2,0 1,8 1,8 1,8 1,7 2,2 4,0 5,6
                     
Landsbygds­                    
kommuner nĂ€ra                    
en större stad 0,9 2,4 2,0 2,1 2,1 1,8 1,8 2,0 3,7 5,3
                     
Landsbygds­                    
kommuner                    
avlÀgset belÀgna 0,9 2,6 2,5 2,3 2,3 2,4 2,5 3,0 5,3 7,5
                     
Riket 1,0 3,1 2,6 2,2 2,0 1,6 1,4 2,0 3,5 4,3
                     

KĂ€lla: Migrationsverket, bearbetningar av Sweco (2015c).

Som framgĂ„r av tabell 3.2 ovan var mottagandet 2005 relativt jĂ€mt fördelat mellan de olika kommungrupperna. Man tog i stort sett emot en nyanlĂ€nd per 1 000 invĂ„nare. År 2006 och 2007 hade storstadskommunerna det största kommunmottagandet i förhĂ„llande till folkmĂ€ngden. DĂ€refter har det intrĂ€ffat ett skifte. FrĂ„n 2009 har gruppen avlĂ€gset belĂ€gna landsbygdskommuner tagit emot flest nyanlĂ€nda per 1 000 invĂ„nare medan storstadskommunerna tagit emot minst antal. De avlĂ€gset belĂ€gna landsbygdskommunerna tog 2014 emot 7,5 nyanlĂ€nda per 1 000 invĂ„nare jĂ€mfört med 2,8 för storstadskommunerna. I absoluta tal innebĂ€r det att avlĂ€gset belĂ€gna landsbygdskommuner ökat frĂ„n sammanlagt 614 kommunmottagna 2005 till 4 896 kommunmottagna 2014.

3.3.3EBO söker sig till storstÀder medan ABO styrs till glesbygd

Av diagram 3.2 och 3.3 nedan framgÄr hur det relativa kommunmottagandet fördelar sig mellan nyanlÀnda som kommer frÄn ABO respektive EBO.119

119I sin statistik har Migrationsverket definierat kategorierna pĂ„ följande sĂ€tt: ABO Ă€r en före detta asylsökande som beviljats uppehĂ„llstillstĂ„nd och som efter anvisning av Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket har bosatt sig i en kommun. EBO Ă€r en före detta asylsökande som beviljats uppehĂ„llstillstĂ„nd och som har ordnat boende i en kommun pĂ„ egen hand – antingen redan under tiden som asylsökande eller i samband med att personen fĂ„tt uppehĂ„llstillstĂ„nd. I det hĂ€r sammanhanget betyder alltsĂ„ ABO att man fĂ„tt hjĂ€lp med sin kommunplacering medan EBO innebĂ€r att man har ordnat boendet i mottagande kommun pĂ„ egen hand.

RIKSREVISIONEN 57

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Diagram 3.2  Andel kommunmottagna "EBO" efter kommungrupp och mottagningsĂ„r

(procent)                  
100                  
80                  
60                  
40                  
20                  
0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2005

Landsbygdskommuner avlÀgset belÀgna

Landsbygdskommuner nÀra en större stad

TÀta kommuner avlÀgset belÀgna

TÀta kommuner nÀra en större stad

Storstadskommuner

KĂ€lla: Migrationsverket och Sweco (2015c).

Vid en jĂ€mförelse mellan de bĂ„da diagrammen framgĂ„r tydligt att det finns olika mönster för kommunmottagandet beroende pĂ„ om den nyanlĂ€nda kommer frĂ„n EBO eller ABO. NĂ€r den nyanlĂ€nda sjĂ€lv har styrt sitt boende söker man sig till storstadskommuner och tĂ€ta kommuner nĂ€ra en större stad. Tendensen Ă€r visserligen nĂ„got vikande under perioden men ungefĂ€r tre fjĂ€rdedelar av de kommunmottagna som kommer frĂ„n EBO hamnar alltjĂ€mt i eller kring storstĂ€der 2014; perioden 2005–2013 ligger denna andel mellan 80

och 90 procent.120 För gruppen anhöriga Àr mönstret mycket likt det som gÀller för EBO.121

120En möjlig förklaring till minskningen 2014 kan vara att de nyanlÀnda som kommit de senaste Ären saknar anknytningar i Sverige.

121Sweco (2015c) s. 9 f.

58 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Diagram 3.3  Andel kommunmottagna "ABO" efter kommungrupp och mottagningsĂ„r (procent)

100

80

60

40

20

0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2005

Landsbygdskommuner avlÀgset belÀgna

Landsbygdskommuner nÀra en större stad

TÀta kommuner avlÀgset belÀgna

TÀta kommuner nÀra en större stad

Storstadskommuner

KĂ€lla: Migrationsverket och Sweco (2015c).

NÀr det gÀller de nyanlÀnda som fÄtt hjÀlp av Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket med sin bosÀttning ser situationen helt annorlunda ut.122 DÀr Àr visserligen andelen som kommer till storstÀder i stort sett konstant över Ären men pÄ en mycket lÀgre nivÄ Àn för dem som Àr egenbosatta. Andelen av dem som fÄr hjÀlp med sitt boende och som kommer till landsbygdskommuner och avlÀgset belÀgna kommuner ökar markant under perioden; 2014 uppgÄr den andelen till nÀrmare 50 procent.

Det kan ocksÄ konstateras att det finns en betydande sekundÀromflyttning av nyanlÀnda dÀr strömmarna gÄr frÄn landsbygd till större stÀder och storstad.

122Migrationsverket anvisar boende till kvotflyktingar samt nyanlÀnda som inte omfattas av etableringsuppdraget. Sammantaget utgör detta en mindre andel av de personer som totalt kommunplaceras.

RIKSREVISIONEN 59

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Tabell 3.3  SekundĂ€romflyttning för nyanlĂ€nda personer 20–64 Ă„r, procentuell andel

BosÀttning efter 5 Är

Första bosÀttning A B C
       
A. StorstÀder och deras förorter (36 000 personer) 92 6 2
       
B. Större stÀder, deras förorter och 9 87 4
pendlingskommuner (46 000 personer)
     
       
C. Övriga kommuner (23 000 personer) 11 23 66
       

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn. BerÀkningar av Sweco (2015b).

Av tabell 3.3 framgÄr att i stort sett alla (92 procent) som först bosatte sig i en storstad eller en förort till denna bodde kvar i samma kommunkategori fem Är senare. Av dem som först bosatte sig i en större stad eller en förort till denna bodde nÀstan lika mÄnga (87 procent) kvar i samma kommunkategori

efter fem Är. UngefÀr 23 000 nyanlÀnda hade sin första bosÀttning i kategorin övriga kommuner, det vill sÀga till stor del glesbygdskommuner. Av dessa hade en tredjedel flyttat till antingen en storstad (11 procent) eller en större stad (23 procent).

3.3.4SysselsÀttningen ökar i storstÀderna men minskar i glesbygd

I nedanstĂ„ende tabell redovisas sysselsĂ€ttningsutvecklingen 2010–2013 för de olika kommuntyperna. NĂ€stan hĂ€lften (46 procent) av de nya jobben har tillkommit i storstĂ€derna. DĂ€refter kommer kategorin tĂ€ta kommuner nĂ€ra en större stad, som svarar för nĂ€stan 40 procent av

sysselsĂ€ttningstillvĂ€xten. Övriga kommuntyper svarar tillsammans för endast 16 procent av sysselsĂ€ttningstillvĂ€xten. I absoluta tal har ökningen av nya jobb i storstadskommunerna varit nĂ€rmare 150 000 under fyraĂ„rsperioden. Detta kan jĂ€mföras med knappt 13 000 i avlĂ€gset belĂ€gna landsbygdskommuner.

60 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Tabell 3.4  Ökning av förvĂ€rvsarbetande nattbefolkning 2010–2013 per kommungrupp, antal och procent

  2010 2011 2012 2013 Totalt Andel (%)
             
Storstadskommuner 46 710 39 800 36 663 26 663 149 836 46
             
TĂ€ta kommuner            
nÀra en större stad 46 649 43 687 21 774 14 404 126 514 39
             
TĂ€ta kommuner            
avlÀgset belÀgna 5 699 8 026 2 283 962 16 970 5
             
Landsbygds­            
kommuner nĂ€ra            
en större stad 7 655 12 198 1 227 827 21 907 7
             
Landsbygds­            
kommuner            
avlĂ€gset belĂ€gna 4 988 8 871 –371 –733 12 755 4
             
Summa 111 701 112 582 61 576 42 123 327 982 100
             

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn, registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (/RAMS). BerÀkningar av Sweco (2015c).

Utvecklingen illustreras ocksĂ„ av nedanstĂ„ende diagram (3.4). DĂ€r framgĂ„r bland annat att storstadskommunerna haft en förhĂ„llandevis kraftig sysselsĂ€ttningsökning (16 procent) sedan 2005. TĂ€ta kommuner nĂ€ra en större stad har en motsvarande ökning pĂ„ 5 procent. Övriga kommunkategorier ligger i stort sett konstant eller minskar nĂ„got.

Diagram 3.4  FörvĂ€rvsarbetande nattbefolkning 20–64 Ă„r jĂ€mfört med 2005  
185 000              
165 000              
145 000              
125 000              
105 000              
85 000              
65 000              
45 000              
25 000              
5 000              
–15 000              
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
  Storstadskommuner   TĂ€ta kommuner nĂ€ra större stad
   
  TĂ€ta kommuner avlĂ€gset belĂ€gna   Landsbygdskommuner nĂ€ra en större stad
   
  Landsbygdkommuner avlĂ€gset belĂ€gna    
     

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn. Databearbetning av Sweco (2015c).

RIKSREVISIONEN 61

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

3.3.5Etableringen gÄr snabbare i storstÀderna

I tabell 3.5 nedan redovisas den genomsnittliga etableringsgraden uppdelad pÄ olika kommunkategorier.

Tabell 3.5 Genomsnittlig förvÀrvsfrekvens (procent) fördelat efter tid sedan mottagningsÄr och kommunkategori123

  År 0 År 1 År 2 År 3
         
Storstadskommuner 9 16 21 26
         
TÀta kommuner nÀra en större stad 3 8 13 18
         
TÀta kommuner avlÀgset belÀgna 3 11 18 21
         
Landsbygdskommuner nÀra en större stad 2 8 14 20
         
Landsbygdskommuner avlÀgset belÀgna 2 8 17 22
         

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn, bearbetningar av Sweco (2015c).

Som framgÄr Àr etableringsgraden pÄtagligt starkare bland nyanlÀnda i storstadskommuner jÀmfört med i övriga kommunkategorier. I genomsnitt har storstadskommunerna varje Är haft drygt 6 procentenheter högre etableringsgrad Àn de övriga kommunkategorierna över de fyra Ären sedan mottagandet i kommunen. Skillnaden Àr störst gentemot tÀta kommuner nÀra en större stad och minst i förhÄllande till tÀta kommuner som Àr avlÀgset belÀgna. AvlÀgset belÀgna landsortskommuner förbÀttrar sina resultat markant det tredje och fjÀrde Äret.

I sin analys av utvecklingen konstaterar Sweco att det har intrÀffat ett skifte under perioden 1997 till 2013. I början av perioden gick det snabbare för nyanlÀnda att etablera sig i landsbygdskommuner medan det under senare Är har gÄtt snabbare i storstadskommuner. I takt med att andelen nyanlÀnda har ökat pÄ landsbygden har andelen sysselsatta successivt minskat dÀr. Landsbygdskommunerna tycks ha nÀrmat sig ett tak för hur mÄnga som kan sysselsÀttas.124

3.3.6 SysselsĂ€ttningskonsekvenser – ett rĂ€kneexempel

Tidigare avsnitt har visat att kommuner frÄn kommungrupper dÀr sysselsÀttningsutvecklingen varit svag samtidigt har ett förhÄllandevis stort antal kommunmottagna. Sweco har pÄ Riksrevisionens uppdrag illustrerat

123FörvĂ€rvsfrekvenserna har berĂ€knats som fyraĂ„riga genomsnitt. VĂ€rdet för Ă„r 0 har berĂ€knats som ett medelvĂ€rde av Ă„ren 2010–2013, vĂ€rdet för Ă„r 1 som ett medelvĂ€rde av Ă„ren 2009–2012 och sĂ„ vidare. FörvĂ€rvsfrekvenserna utgĂ„r frĂ„n de kommunmottagnas kommungrupp vid mottagningsĂ„ret men det har Ă€ven tagits hĂ€nsyn till om en person har flyttat till kommun i en annan kommungrupp, för att ta hĂ€nsyn till den inrikes omflyttning som sker efter mottagningsĂ„ret. Se vidare Sweco (2015c) s. 19.

124Sweco (2015c) s. 5 och 22.

62 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

tÀnkbara konsekvenser av en sÄdan felmatchning genom ett rÀkneexempel. Det mÄste betonas att syftet med rÀkneexemplet inte Àr att exakt skatta framtida etableringsgrader utan enbart att illustrera betydelsen av kommunplaceringens geografiska fördelning.

UtgÄngspunkten för rÀkneexemplet Àr Migrationsverkets prognos över antalet kommunplacerade. UtifrÄn antagande om bland annat samma Äldersfördelning för de nyanlÀnda som i dag skattar Sweco etableringsgraden de nÀrmaste

fyra Ären dels utifrÄn 2014 Ärs mottagande, dels utifrÄn en fördelning av mottagandet som i större utstrÀckning styrs av sysselsÀttningshÀnsyn.125

Tabell 3.6  Skattad skillnad i sysselsĂ€ttning för nyanlĂ€nda i Ă„ldersgruppen 20–64 Ă„r mellan 2014 Ă„rs mottagande och ett sysselsĂ€ttningsstyrt mottagande, antal förvĂ€rvsarbetande

    MottagningsĂ„r  
         
Tid 2015 2016 2017 2018
         
0 491 717 775 498
         
1 634 926 1 002 643
         
2 485 708 766 492
         
3 460 672 727 467
         

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn. Databearbetningar av Sweco (2015c).

Enligt rÀkneexemplet förvÀntas etableringsgraden bli 1,5 procentenheter högre redan vid mottagningsÄret om de kommunmottagna fördelas utifrÄn den observerade sysselsÀttningsökningen. Ett Är efter mottagningsÄret Àr skillnaden 1,9 procentenheter högre, andra Äret Àr den 1,4 procentenheter högre och tredje Äret Àr den 1,3 procentenheter högre. Skillnaden i antalet förvÀrvsarbetande varierar utifrÄn Migrationsverkets prognos. För de kommunmottagna med 2017 som mottagningsÄr skulle skillnaden enligt rÀkneexemplet bli drygt 1 000 fler förvÀrvsarbetande ett Är efter mottagningsÄret.

Detta Àr ett rÀkneexempel men det illustrerar ÀndÄ enligt Riksrevisionens mening vilken storleksordning effekterna av ett mer sysselsÀttningsinriktat mottagande skulle fÄ.

3.3.7Kommunmottagande i relation till sysselsÀttningsutvecklingen

Som framgĂ„tt ovan Ă€r sysselsĂ€ttningstillvĂ€xten i landet starkt koncentrerad till storstadskommuner och tĂ€ta kommuner nĂ€ra större stĂ€der. Tillsammans svarar dessa för 85 procent av sysselsĂ€ttningstillvĂ€xten 2010–2013.

125I den alternativa fördelningen fördelas de kommunmottagna proportionellt mot den observerade sysselsÀttningstillvÀxten i respektive kommungrupp.

RIKSREVISIONEN 63

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

I storstadskommunerna tenderar ocksÄ de nyanlÀndas arbetsmarknadsetablering att gÄ snabbare Àn i andra kommuntyper.

Av tidigare redovisning har emellertid ocksÄ framgÄtt att de nyanlÀnda under senare Är i allt lÀgre utstrÀckning kommer till kommuner med hög sysselsÀttningstillvÀxt. Detta gÀller sÀrskilt för de nyanlÀnda som fÄr hjÀlp av Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket med sitt boende.

En viktig aspekt av de nyanlÀndas förutsÀttningar att snabbt etablera sig pÄ arbetsmarknaden Àr sÄledes var de bosÀtter sig. I nedanstÄende karta illustreras hur mottagandet av nyanlÀnda förhÄller sig till sysselsÀttningsutvecklingen

i respektive kommun.

Karta 3.2  Kommunmottagna i relation till folkmĂ€ngd och ökningen av förvĂ€rvsarbetande 2010–2013

6,3–163 (73) 2,5–6,2 (72) 1,2–2,5 (72)

–0,4–1,2 (73)

KĂ€lla: Statistiska centralbyrĂ„n, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), antal förvĂ€rvsarbetande (nattbefolkning) 2010–2013. Migrationsverket, antal kommunmottagna 2010–2013.

64 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

I kartan har landets kommuner delats in i fyra lika stora grupper utifrÄn deras mottagande av nyanlÀnda i relation till sysselsÀttningsutvecklingen.126 Den grupp med högst kvot tar sÄledes emot relativt fÄ nyanlÀnda i relation till sin sysselsÀttningsutveckling. Kommunerna med en lÀgre kvot har under perioden tvÀrtom tagit emot relativt mÄnga i relation till antalet nya jobb. Som framgÄr Àr utrymmet att ta emot fler nyanlÀnda i relation till sysselsÀttningstillvÀxten huvudsakligen koncentrerat till storstadskommunerna och deras omgivning.

NedanstÄende diagram redovisar samma uppgifter i relation till antalet sysselsatta respektive folkmÀngd i kommunen. I den övre kvadranten till vÀnster i diagrammet Äterfinns de kommuner som har det lÀgsta mottagandet i förhÄllande till sin sysselsÀttningsutveckling.

Diagram 3.5  Kommunernas mottagande i relation till ökningen av antalet förvĂ€rvsarbetande 2010–2013

  20%   Ökning i antal förvĂ€rvsarbetande        
           
  15%                  
  10%             Antal kommunmottagna
              i relation till folkmĂ€ngden
               
0,00% 0,50%5%   1,00% 1,50% 2,00% 2,50% 3,00% 3,50% 4,00% 4,50%
  0%                  
  5%                  
                   
  Landsbygd (130) TĂ€ta kommuner (131)        
  StorstĂ€der (29) Trend            

KĂ€lla: Statistiska centralbyrĂ„n, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), antal förvĂ€rvsarbetande (nattbefolkning) 2010–2013. Migrationsverket, antal kommunmottagna 2010–2013.

UtifrÄn mÄlsÀttningen om en ökad arbetsmarknadsetablering för de nyanlÀnda vore det sÄledes önskvÀrt om dessa kommuner ökade sitt kommunmottagande. Kommunerna i den övre högra kvadranten har ocksÄ en god sysselsÀttningsutveckling men tar redan emot förhÄllandevis mÄnga nyanlÀnda. Ur etableringssynpunkt kan det hÀvdas att det Àr bra om dessa

126Ökningen av antalet förvĂ€rvsarbetande personer (nattbefolkningen) under perioden 2010–2013 har dividerats med antalet nyanlĂ€nda som tagits emot i kommunen under samma tidsperiod. PĂ„ sĂ„ sĂ€tt har en kvot erhĂ„llits som visar antalet nya jobb per kommunmottagen nyanlĂ€nd.

RIKSREVISIONEN 65

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

kommuner fortsÀtter att ta emot förhÄllandevis mÄnga nyanlÀnda. Samtidigt kan detta stÀlla ökade krav pÄ infrastrukturinvesteringar och andra ÄtgÀrder för att minska risken för trÄngboddhet och utanförskap.

Av diagrammet framgÄr att det tycks finnas en tendens till att nyanlÀnda hamnar i kommuner som har sÀmre etableringsförutsÀttningar. Detta Àr i linje med vad som redovisats tidigare i detta kapitel. Det Àr ocksÄ i linje med vad som nyligen framförts i en artikel av tvÄ svenska forskare. I artikeln konstateras att egenförsörjning Àr av avgörande betydelse för nyanlÀndas integrering och att detta var huvudtanken bakom etableringsreformen 2010. Samtidigt framgÄr att de nyanlÀnda trots reformens intentioner placeras just i kommuner dÀr det Àr ont om jobb och dÀr förutsÀttningarna för jobbtillvÀxt Àr svaga.127

3.3.8Bristen pÄ bostÀder Àr störst i storstÀderna

Sweco har ocksĂ„ analyserat tillgĂ€nglig statistik om bostadsbyggande och bostadsbrist.128 I absoluta tal har visserligen bostadsbyggandet 2005–2013 varit störst i storstadskommuner och tĂ€ta kommuner nĂ€ra större stad. Men nĂ€r bostadsbyggandet sĂ€tts i relation till folkökningen Ă€r bostadsbyggandet lĂ€gst

i storstadskommunerna, och det har ocksĂ„ varit förhĂ„llandevis lĂ„gt under en ganska lĂ„ng period (se tabell 3.7). Inte mindre Ă€n 90 procent (26 av 29) av storstadskommunerna uppgav i Boverkets bostadenkĂ€t för 2013 att det rĂ„dde bostadsbrist. År 2005 uppgick andelen till 97 procent.129

127Wennström, Johan & Öner, Özge (2015) Den geografiska spridningen av kommunplacerade flyktingar i Sverige, i Ekonomisk Debatt, Ă„rgĂ„ng 43, nummer 4, s. 52–68.

128Sweco (2015c) s. 13 f.

129Ökningen kan förklaras av att ett par kommuner vĂ€xlat sin bedömning olika Ă„r mellan bostadsbrist till balans. Begreppet balans ger utrymme för tolkningar och resultaten bör dĂ€rför inte övertolkas.

66 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Tabell 3.7  Andelen kommuner som bedömt att det rĂ„der brist pĂ„ bostĂ€der i kommunen (procent)

  2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
                   
Storstads­                  
kommuner 97 90 86 90 90 90 90 86 90
                   
TĂ€ta kommuner                  
nĂ€ra en större                  
stad 48 50 52 51 46 46 51 52 51
                   
TĂ€ta kommuner                  
avlÀgset belÀgna 21 32 32 29 32 29 29 46 32
                   
Landsbygds­                  
kommuner nĂ€ra                  
en större stad 30 37 37 56 49 44 44 47 41
                   
Landsbygds­                  
kommuner                  
avlÀgset belÀgna 12 12 13 15 12 10 13 17 15
                   
Riket 38 41 42 47 42 41 43 47 43
                   

KÀlla: Boverkets bostadsenkÀt för Ären 2005 till 2013.

Den minskade tillgĂ„ngen pĂ„ bostĂ€der syns tydligast om man ser pĂ„ hur mĂ„nga kommuner som i Boverkets bostadsenkĂ€t uppgett att det rĂ„der överskott pĂ„ bostĂ€der. År 2005 uppgav 80 av landets 290 kommuner att det fanns ett överskott pĂ„ bostĂ€der i kommunen. Fram till 2013 hade detta antal sjunkit till endast 39 kommuner. Ingen av storstadskommunerna uppgav 2005–2013

att det rÄder överskott pÄ bostÀder. För samtliga övriga kommungrupper har antalet kommuner med överskott pÄ bostÀder dessutom minskat sedan 2005.

3.4Efter etableringsperioden

Efter i normalfallet högst tvÄ Är skrivs den nyanlÀnde ut frÄn etableringsuppdraget. DÀrmed upphör ocksÄ etableringsersÀttningen och den nyanlÀnde omfattas inte lÀngre av etableringslagen. Efter etableringsperioden kan den som Àr under 25 Är anvisas till jobbgarantin för ungdomar. Under deltagande i jobbgarantin lÀmnas utvecklingsersÀttning eller aktivitetsstöd. Den som Àr över 25 Är anvisas i stÀllet till jobb- och utvecklingsgarantin, vilket berÀttigar till aktivitetsstöd. Den som inte har uppfyllt ett arbetsvillkor har endast rÀtt till aktivitetsstöd i 450 dagar i jobb- och utvecklingsgarantin. Ungdomar som har deltagit i jobbgarantin för ungdomar i 15 mÄnader kan anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Efter att ha deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin Àr personen hÀnvisad till kommunens försörjningsstöd ifall han eller hon inte ordna sin försörjning pÄ annat sÀtt.

RIKSREVISIONEN 67

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

3.4.1Knappt var tionde har ett arbete utan stöd efter ett Är

Arbetsförmedlingen följer upp de nyanlÀndas status 90, 180 och 365 dagar efter etableringsperiodens slut. Enligt den senaste redovisningen frÄn början av maj 2015 har total 15 774 personer som haft en etableringsplan lÀmnat etableringsuppdraget och 9 570 av dem lÀmnade etableringsuppdraget under 2014. Knappt var tredje person (29 procent) som lÀmnade etableringsuppdraget 2014 arbetade eller studerade 90 dagar efter utskrivning, vilket var en ökning med 3 procentenheter jÀmfört med 2013. Andelen ökar endast marginellt efter 180 dagar men det sker en ökning med 2 procentenheter jÀmfört med 2013.130

Av de nyanlÀnda som avslutade sin etableringsplan 2014 hade 5 procent ett arbete utan stöd efter 90 dagar. Motsvarande andel för mÀn var 7 procent och för kvinnor 3 procent. Efter 190 dagar hade denna andel stigit till 6 procent, varav 7 för mÀn och 4 för kvinnor.131 I nedanstÄende tabell (3.8) redovisas de senaste tillgÀngliga uppgifterna för utfallet efter ett Är.

Tabell 3.8  Andelen nyanlĂ€nda (procent) med avslutad etableringsplan som 365 dagar efter avslut var i arbete eller utbildning (mĂ€ttillfĂ€lle november 2014)

Status efter 365 dagar Kvinnor MĂ€n Totalt
       
1. Arbete utan stöd 6 11 9
       
2. Arbete med stöd 2 3 3
       
3. Nystartsjobb 5 13 10
       
4. Studier 9 8 8
       
Summa 1–4 22 35 30
       

KĂ€lla: Arbetsförmedlingen (2014) Arbetsförmedlingens Ă„terrapportering 2014. Etablering av vissa nyanlĂ€nda – etableringsuppdraget (november 2014).

Tabellen visar att 30 procent av samtliga som avslutat sin etableringsplan hade ett arbete eller studerade ett Är (365 dagar) senare. Knappt var tionde person (9 procent) hade ett arbete utan statligt stöd. De flesta som hade ett arbete med stöd hade ett instegsjobb.132 Kvinnor gÄr vidare till arbete bÄde med och utan anstÀllningsstöd i betydligt lÀgre utstrÀckning Àn mÀn.

Personer som efter tvÄ Ärs etableringsinsatser fortfarande bedöms ha behov av stöd kan anvisas till de arbetsmarknadspolitiska programmen jobb- och

130Arbetsförmedlingen (2015c) s. 75 f.

131Ibid. s.76.

132Instegsjobb för nyanlÀnda Àr en subventionerad anstÀllning som infördes 2007. Den subventionerade anstÀllningen ska beviljas inom 36 mÄnader frÄn uppehÄllstillstÄnd. AnstÀllningen ska kombineras med att den nyanlÀnda lÀser sfi.

68 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

utvecklingsgarantin eller till jobbgarantin för ungdomar.133 Statistik frÄn Arbetsförmedlingen visar att 37 procent deltog i ett arbetsmarknadspolitiskt program 365 dagar efter avslutad etableringsplan. Av dessa var 30 procent inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin och 4 procent i jobbgarantin för ungdomar.134

3.4.2 Hittills har inte etableringsreformen ökat sannolikheten för jobb

Stockholms universitet har pÄ uppdrag av regeringen genomfört en första utvÀrdering med syfte att studera effekterna av etableringsreformen pÄ de nyanlÀndas etablering mÀtt i sysselsÀttning, löneinkomst och deltagande i reguljÀr utbildning ett till tvÄ Är efter ankomsten. En första delrapport lÀmnades till regeringen i april 2015.

Effekterna har mÀtts genom att jÀmföra nyanlÀnda i reformen med en jÀmförelsegrupp som deltog i kommunernas tidigare introduktionsÄtgÀrder. Resultatet visar att det inte var nÄgon större skillnad mellan de tvÄ grupperna vad gÀller sannolikheten att vara sysselsatt ett till tvÄ Är efter ankomsten. Drygt 27 procent hade varit sysselsatta nÄgon gÄng 2011 respektive 2012 och 6 procent hade deltagit i reguljÀr utbildning. Utfallet för kvinnorna var betydligt sÀmre Àn för mÀnnen. Kvinnor hade 15 procentenheters lÀgre sannolikhet Àn mÀnnen att vara sysselsatta ett till tvÄ Är efter mottagandet och 14 procents lÀgre lön.

Enligt forskarna visar resultaten att etableringsreformen har haft en lika stor effekt som de tidigare kommunala integrationsÄtgÀrderna pÄ de nyanlÀndas sannolikhet att vara sysselsatta, pÄ lönenivÄn och pÄ deltagandet i reguljÀr utbildning ett till tvÄ Är efter ankomsten, trots att kostnaderna för etableringsreformens genomförande varit högre. I rapporten framhÄlls dock att det hade gÄtt mindre Àn tvÄ Är sedan reformen genomfördes nÀr utfallen mellan de tvÄ systemen mÀttes och att forskarna har jÀmfört ett inarbetat system med ett nytt som har haft pÄtagliga barnsjukdomar.135

3.4.3Risk för ökat utanförskap

NÀr statens insatser för etablering och integration inte fungerar pÄ ett effektivt sÀtt ökar risken för utanförskap för allt större grupper. Detta kan i sin tur leda till betydande kostnader för sÄvÀl enskilda individer som samhÀllet som helhet.

Antalet sÄ kallade utanförskapsomrÄden har ökat kraftigt de senaste 25 Ären.

Det finns i dag 155 kommun- och stadsdelar i 50 kommuner runt om i landet

133Förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin; förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program; förordning (2007:813) om jobbgarantin för ungdomar.

134Arbetsförmedlingen (2014a) s. 72.

135Andersson Joona, P., Wennebo Lanninger, A. & Sundström, M. (2015) Etableringsreformens första Ă„r – en första utvĂ€rdering. Stockholms universitet. Institutet för social forskning, s. 30 f.

RIKSREVISIONEN 69

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

som definieras som sÀrskilt utsatta. Tre fjÀrdedelar av de boende i dessa omrÄden har utlÀndsk bakgrund och mÄnga Àr lÄgutbildade. Högst andel invÄnare i utanförskapsomrÄden finns i Malmö, Landskrona och Botkyrka.136

Det skiljer nÀstan 30 procentenheter i sysselsÀttningsgrad mellan de socioekonomiskt mest utsatta stadsdelarna och landet som helhet. Skillnaden i gymnasiebehörighet Àr nÀstan 20 procentenheter och Àven nÀr det gÀller andelen invÄnare med lÄngvarigt försörjningsstöd Àr skillnaderna stora.137 Olika regeringar har sedan mitten av 1990-talet genomfört satsningar inom sÄ kallat urbant utvecklingsarbete (tidigare urban utvecklingspolitik).

Riksrevisionen har som ett led i arbetet med slutrapporten gjort en sĂ€rskild undersökning av det urbana utvecklingsarbetet. Studien visar pĂ„ svĂ„righeterna med att genom kortsiktiga riktade statliga insatser försöka lösa betydande samhĂ€llsproblem som har sin grund i den generella utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken. Även om stödet till lokalt utvecklingsarbete i de berörda stadsdelarna i mĂ„nga fall har varit vĂ€rdefullt sĂ„ har det endast haft

en marginell effekt för att öka förvÀrvsfrekvensen, minska det lÄngvariga försörjningsstödet och öka gymnasiebehörigheten. SvÄrigheterna för mÄnga ungdomar att uppnÄ gymnasiebehörighet samt upplevd otrygghet och social oro bland boende i dessa omrÄden Àr tvÄ stora utmaningar i det fortsatta arbetet.

Riksrevisionens undersökning visar ocksÄ att statens insatser prÀglas av kortsiktighet i styrning och uppföljning och att det finns organisatoriska utmaningar nÀr myndigheter saknar lokal nÀrvaro i vissa kommuner och stadsdelar och inte arbetar omrÄdesbaserat.

3.5Sammanfattande iakttagelser

NÀrmare 80 000 personer var inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem i december 2014, varav ungefÀr tvÄ tredjedelar i ABO och knappt en tredjedel i EBO. I första hand Àr det tillgÄngen pÄ bostÀder som styr var de i ABO hamnar. Migrationsverket tar inte nÄgon sÀrskild hÀnsyn till arbetsmarknadslÀge eller liknande.

Asylsökande har rÀtt till grundlÀggande information om hur samhÀllet fungerar samt vilka rÀttigheter och skyldigheter man har, oavsett om man fÄr stanna i Sverige eller inte. Endast hÀlften av de personer som Àr inskrivna

i Migrationsverkets mottagningssystem tar del av den grundlÀggande

136Folkpartiet (2014) Utanförskapets karta – en lĂ€gesbild av utvecklingen 2006–2012, s. 18–19.

137Arbetsmarknadsdepartementet (Integration), http://www.regeringen.se (november 2014). Regeringens definition av ett utanförskapsomrÄde Àr att det har en befolkningsmÀngd pÄ minst 4 000 personer, en förvÀrvsfrekvens som Àr lÀgre Àn 52 procent, ett lÄngvarigt försörjningsstöd pÄ 4,8 procent och en gymnasiebehörighet lÀgre Àn 70 procent. Prop. 2011/12:1, utgiftsomrÄde 13.

70 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

samhÀllsinformation som ska tillhandahÄllas. Det Àr ocksÄ mycket fÄ asylsökande som deltar i etableringsförebredande insatser som till exempel undervisning i svenska eller praktik.

Allt fler nyanlÀnda som beviljats uppehÄllstillstÄnd blir kvar i Migrationsverkets boende utan möjlighet att pÄbörja sin etablering. I december 2014 gÀllde detta drygt 11 000 personer. Enligt prognosen kommer antalet att vara över 13 000 personer 2015 och drygt 17 000 personer 2016.

Enligt Migrationsverkets prognoser kommer antalet kommunmottagna att ungefĂ€rligen uppgĂ„ till 53 000 personer 2015 och 82 000 personer 2016. År 2014 ordnade drygt 80 procent av de nyanlĂ€nda (inklusive direktinresta anhöriga) eget boende, knappt 15 procent fick sin kommunplats genom Arbetsförmedlingen medan knappt 5 procent var kvotflyktingar.

Av Riksrevisionens tidigare granskningar framgÄr att processen för att ta fram anvisningsbara kommunplatser har svaga styreffekter för utfallet. Processen omfattar endast en mindre del (för nÀrvarande knappt 15 procent) av de kommunmottagna. NÀr kommunens Ätagande för mottagandet faststÀlls (kommuntalen) Àr det huvudsakligen tillgÄngen till bostÀder som styr, inte arbetsmarknadssituationen.

Riksrevisionen har gett konsultföretaget Sweco i uppdrag att belysa hur nyanlÀnda fördelar sig över landet i förhÄllande till bland annat

arbetsmarknadslÀget i mottagande kommuner. Av denna analys framgÄr att storstadskommuner och sÄ kallade tÀta kommuner nÀra en större stad relativt sett tar emot allt fÀrre nyanlÀnda medan det omvÀnda gÀller för

övriga kommunkategorier, framför allt landsbygdskommuner. Samtidigt har sysselsÀttningstillvÀxten under senare Är varit starkt koncentrerad till just storstadskommuner och tÀta kommuner nÀra en större stad.

Av undersökningen framgÄr vidare att de nyanlÀndas etablering Àr betydligt bÀttre i storstadskommuner jÀmfört med i övriga kommunkategorier.

Med hjÀlp av rÀkneexempel illustreras att de nyanlÀndas etablering skulle öka om mottagandet i ökad utstrÀckning kom till stÄnd i kommuner med sysselsÀttningstillvÀxt, det vill sÀga framför allt storstadskommuner. Dock kan konstateras att bostadsbristen Àr sÀrskilt kÀnnbar i kommuner med god sysselsÀttningstillvÀxt och dÀrmed goda förutsÀttningar för de

nyanlÀndas etablering. I relation till folkökningen Àr bostadsbyggandet lÀgst i storstadskommunerna.

Arbetsförmedlingen följer upp de nyanlÀndas status 90, 180 och 365 dagar efter etableringsperiodens slut. Vid den senaste uppföljningen hade drygt 15 700 personer som haft en etableringsplan lÀmnat etableringsuppdraget. Knappt var tredje person (29 procent) som lÀmnade etableringsuppdraget

RIKSREVISIONEN 71

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

2014 arbetade eller studerade 90 dagar efter utskrivning medan 5 procent hade ett arbete utan stöd. Ett Är efter avslutad etableringsplan hade 9 procent ett arbete utan stöd. NÀr det gÀller arbetsmarknadsetablering, med eller utan anstÀllningsstöd, Àr utfallet sÀmre för kvinnor Àn för mÀn. DÀremot studerar nyanlÀnda kvinnor i nÄgot större utstrÀckning Àn mÀn ett Är efter utskrivning frÄn etableringsuppdraget.

72 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

4 Statens styrning i ett systemperspektiv

Syftet med detta kapitel Àr att belysa om staten har skapat ett ÀndamÄlsenligt system för ansvariga aktörer att utföra sina uppgifter inom

etableringsuppdraget. Det handlar bland annat om roll- och ansvarsfördelning samt förutsÀttningar för samverkan. Vidare behandlas översiktligt resurstilldelning och regeringens löpande styrning inom omrÄdet.

4.1Regeringens styrning och uppföljning

Inom mÄnga omrÄden handlar statens insatser frÀmst om att skapa förutsÀttningar för andra organisationer att agera inom vissa ramar och mot vissa mÄl. Det gÀller framför allt regeringen men Àven dess myndigheter som i allt större utstrÀckning bestÀller och upphandlar eller ÄlÀgger andra aktörer att tillhandahÄlla vissa tjÀnster eller viss verksamhet. Regeringen har ett ansvar för att styra riket och se till att den statliga verksamheten bedrivs effektivt och med god hushÄllning.

Mot ovanstÄende bakgrund anser Riksrevisionen att regeringen har ansvar för att pÄ ett ÀndamÄlsenligt sÀtt

ŸŸ lĂ€gga fast den politiska inriktningen, det vill sĂ€ga bestĂ€mma mĂ„len för verksamheten samt att Ă„tminstone pĂ„ ett övergripande plan ange hur verksamheten förvĂ€ntas leda fram till mĂ„len (policyteori)

ŸŸ organisera och ange ramarna för arbetet, det vill sĂ€ga att skapa ett system för politikens genomförande genom att bestĂ€mma arbets- och ansvarsfördelning samt processer med mera

ŸŸ sköta den löpande styrningen, det vill sĂ€ga ge uppdrag, anslĂ„ medel, hantera uppkomna situationer, bedriva löpande uppföljning med mera

ŸŸ följa upp och utvĂ€rdera verksamheten samt pĂ„ basis av genomförd kunskapsinhĂ€mtning löpande styra och ompröva eller justera verksamheten

ŸŸ rapportera om verksamheten och dess resultat till sina uppdragsgivare, det vill sĂ€ga till riksdag och medborgare.

RIKSREVISIONEN 73

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

4.1.1Tankarna bakom etableringsreformen

Etableringsreformen innebar flera stora förÀndringar av svensk integrationspolitik. Vid genomförandet ansÄgs reformen vara den största förÀndringen av politikomrÄdet pÄ 25 Är.138 MÄlen för integrationspolitiken lÄg dÀremot i allt vÀsentligt fast.139 UtifrÄn en kritik att mÄlen inte hade nÄtts syftade reformen till att förÀndra förutsÀttningarna för sÄvÀl myndigheter och privata aktörer som för de nyanlÀnda sjÀlva.

Etableringsreformen kan pÄ sÄ vis i hög grad betraktas som en organisationsreform.140 Den innebar framför allt en förÀndrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Genom att Arbetsförmedlingen övertog det övergripande ansvaret frÄn kommunerna skulle fokus pÄ etablering pÄ arbetsmarknaden stÀrkas samt likvÀrdigheten mellan olika delar av landet förbÀttras.141

Reformen innebar Ă€ven ett ökat inslag av upphandlingslösningar. Detta markerade ett skifte i svensk integrationspolitik, som tidigare lagt en större tyngdpunkt vid en ”mjukare” styrning dĂ€r förhandling, överenskommelser och normbildning hade utgjort viktiga styrmedel för staten.142

Den nya styrningslogiken kom frÀmst till uttryck genom utformandet av den nya tjÀnsten etableringslots, för vilka en ny marknad skapades utifrÄn lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Införandet av etableringslotsarna avsÄgs leda till att insatserna i större utstrÀckning skulle anpassas till individens behov genom att den nyanlÀnda sjÀlv skulle vÀlja lots pÄ en fri marknad.143 Systemet med etableringslotsar skulle Àven stimulera framtagandet av nya, innovativa metoder som i sin tur skulle innebÀra att nyanlÀnda snabbare skulle kunna etablera sig pÄ arbetsmarknaden.

Utöver etableringslotsarna innebar Arbetsförmedlingens övertagande av ansvaret för nyanlÀndas etablering frÄn kommunerna Àven ett ökat inslag av privata aktörer. Sedan 2008 har andelen kompletterande aktörer som upphandlas av Arbetsförmedlingen ökat kraftigt. Under loppet av nÄgra Är ökade antalet upphandlingar, och sÄledes Àven kostnaderna, frÄn att 2008

138Ullenhag, Erik. ”NyanlĂ€nda behöver mer Ă€n en klapp pĂ„ huvudet”, Dagens Nyheter, 2010-11-17.

139De av riksdagen beslutade integrationspolitiska mÄlen Àr lika rÀttigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1 utgiftsomrÄde 13, s. 14, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155).

140Qvist, M. (2013) Hur kan samverkan utvecklas för effektivare integrationsinsatser? Delrapport i utvÀrderingen av myndigheternas genomförande av etableringsreformen i Södermanlands lÀn. REMESO, Linköpings universitet, s. 4 f.

141Ibid. s. 48 f.

142Qvist, M. (2012) Styrning av lokala integrationsprogram. Avhandling vid Linköpings universitet. Linköping Studies in Arts and Science no 562, s. 104–106.

143Prop. 2009/10:60, s. 35.

74 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

ha uppgĂ„tt till 117 miljoner kronor till över 1 000 miljoner kronor per Ă„r de senaste fem Ă„ren. Sammanlagt har Arbetsförmedlingen 2008–2014 upphandlat kompletterande arbetsförmedlingstjĂ€nster för över 8 miljarder kronor frĂ„n kompletterande aktörer.

Tabell 4.1  Arbetsförmedlingens kostnader för upphandling 2008–2014 (miljoner kronor)

År 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
               
Kostnad 117 762 1 584 1 284 1 120 1 950 1 378
               

KĂ€lla: Arbetsförmedlingens Ă„rsredovisningar 2009–2014.

Not: Uppgifterna avser Arbetsförmedlingens kostnader för köp av tjÀnster frÄn kompletterande aktörer (för deltagare inom och utanför etableringsuppdraget) och etableringslotsar. Kostnaderna för etableringslotsar har endast utgjort en mindre del av de totala kostnaderna.

Med etableringsreformen kom dessa tjÀnster att i mÄnga fall ersÀtta tjÀnster som kommunerna tidigare tillhandahÄllit i egen regi.

4.1.2Övergripande arbets- och ansvarsfördelning

Inom Regeringskansliet har tre departement (Arbetsmarknadsdepartementet, Justitiedepartementet och Socialdepartementet) det huvudsakliga ansvaret för att genomföra av regeringens politik för migration och integration, inklusive etablering av nyanlÀnda. DÀrutöver har Utbildningsdepartementet ansvar

för frÄgor om utbildning i svenska för invandrare och samhÀllsorientering. Som en del av regeringens tvÀrsektoriella styrning har det ocksÄ tillsatts en statssekreterargrupp för mottagande och etablering.

Arbetsförmedlingen ska samordna insatserna inom ramen för etableringsuppdraget och vara stödjande och pÄdrivande i förhÄllande till berörda parter.144 Vid sidan av det specifika ansvaret gentemot de nyanlÀnda inom etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen enligt sin instruktion ocksÄ ett generellt ansvar för att alla nyanlÀnda invandrare erbjuds insatser som frÀmjar en snabb och effektiv etablering pÄ arbetsmarknaden.145

LÀnsstyrelserna ska frÀmja samverkan mellan berörda kommuner och samt myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för

nyanlĂ€nda. Även kommunerna har en central roll. De har ansvar för tillgĂ„ng till bostĂ€der, sfi, samhĂ€llsorientering, den kommunala vuxenutbildningen och de arbetssökandes barn och ungdomar.

1443 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

1456 § lagen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 6 a § i samma förordning innehÄller motsvarande bestÀmmelser avseende personer som omfattas av etableringsuppdraget.

RIKSREVISIONEN 75

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Arbetsförmedlingen tecknar avtal med privata utförare och organisationer om olika insatser i syfte att öka den nyanlÀndas möjligheter pÄ arbetsmarknaden. Det handlar bland annat om stödjande aktiviteter, utbildningar, kartlÀggningsinsatser och valideringar. Folkhögskolor och kommuner erbjuder ocksÄ vuxenutbildning och validering av kunskaper. Universitets- och högskolerÄdet har ansvar för bedömning av utlÀndsk utbildning. Myndigheten för yrkeshögskolan har i uppdrag att samordna och stödja en nationell struktur för validering.

Även Skatteverket och FörsĂ€kringskassan har viktiga uppdrag i form av folkbokföring och personnummer, id-kort, utbetalningar av

etableringsersÀttning samt eventuella tillÀggsersÀttningar för barn och bostad och andra socialförsÀkringsförmÄner. Landstingen Àr ocksÄ en viktig aktör för att tillgodose individens behov av hÀlso- och sjukvÄrd, rehabilitering och underlag för bedömning av prestationsförmÄga.

4.1.3Regeringens löpande styrning och uppföljning inom omrÄdet

Etableringsreformen trÀdde i kraft i december 2010. Sedan dess har regeringen vidtagit respektive föreslagit ett flertal ÄtgÀrder, bland annat i syfte att uppnÄ etableringsreformens mÄlsÀttning om snabbare etablering pÄ arbetsmarknaden och ett bÀttre tillvaratagande av nyanlÀndas kompetens. Bland annat kan följande lyftas fram:

ŸŸ Krav pĂ„ nyanlĂ€nda att acceptera lĂ€mpligt arbete. RĂ€tten till etableringsplan och etableringsersĂ€ttning ska under vissa förutsĂ€ttningar upphöra för den som utan godtagbara skĂ€l tackar nej till erbjudet lĂ€mpligt arbete.

ŸŸ BibehĂ„llen etableringsersĂ€ttning vid arbete. För att ytterligare minska marginaleffekterna togs avrĂ€kningen pĂ„ etableringstillĂ€gg och bostadsersĂ€ttning bort för den som har inkomst av arbete.

ŸŸ RĂ€tt för folkhögskolor att tillhandahĂ„lla sĂ€rskilda utbildningar. I syfte att införa fler mĂ„lgruppsanpassade insatser för nyanlĂ€nda, sĂ€rskilt personer med kort utbildningsbakgrund, gavs folkhögskolor rĂ€tt att ta fram sĂ€rskilt utformade utbildningar för mĂ„lgruppen. Det handlar bland annat om sammanhĂ„llna utbildningar med svenska sprĂ„ket samt orienterande och arbetsförberedande insatser.

ŸŸ FörlĂ€ngd etableringstid för förĂ€ldralediga pĂ„ deltid. För att stĂ€rka jĂ€mstĂ€lldheten och förbĂ€ttra utrikes födda kvinnors möjligheter att etablera sig pĂ„ arbetsmarknaden ska nyanlĂ€nda som Ă€r förĂ€ldralediga pĂ„ deltid kunna fĂ„ sin etableringsplan förlĂ€ngd med högst Ă„tta mĂ„nader sĂ„ att den effektiva tiden motsvarar maximalt tvĂ„ Ă„rs heltidsinsatser.146

146 Prop. 2013/14:104.

76 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

ŸŸ BĂ€ttre frĂ„nvarostatistik. I linje med Statskontorets utvĂ€rdering av myndigheternas genomförande av etableringsreformen147 deklarerade regeringen att man skulle se över möjligheten att utveckla statistiken över nyanlĂ€ndas frĂ„nvaro och dess orsaker.

ŸŸ Ändrad starttid för etableringsplanen. I syfte att fĂ„ en effektiv och sammanhĂ„llen etableringstid flyttades startpunkten för etableringsplanen fram för nyanlĂ€nda i anlĂ€ggningsboende till dess att de blivit mottagna i en kommun.148

ŸŸ Utvidgad mĂ„lgrupp för etableringsuppdraget. Regeringen föreslog att den tid inom vilken en anhörig ska ha ansökt om uppehĂ„llstillstĂ„nd skulle förlĂ€ngas frĂ„n tvĂ„ till sex Ă„r frĂ„n det att anknytningspersonen togs emot i en kommun. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.149

ŸŸ Praktiskt basĂ„r och arbetstrĂ€ning. För att stĂ€rka fokus pĂ„ arbetsmarknaden i etableringsprocessen har regeringen infört tvĂ„ mĂ„lgruppsanpassade insatser med koppling till arbetslivet.

Uppföljning sker framför allt genom myndigheternas redovisning av sin verksamhet i Ärsredovisningen, verksamhets- och kostnadsprognoser samt i dialogen mellan regeringen och myndighetsledningen.

Antalet uppdrag och Äterrapporteringskrav kring etablering och integration har ökat sedan etableringsreformen trÀdde i kraft i december 2010. Flera uppdrag kring kartlÀggning, systemanalys och samverkan har getts till myndigheterna, vilka Àven sjÀlva har tagit initiativ till interna uppdrag och pilotprojekt i syfte att lösa de utmaningar som finns. I december 2013 gav regeringen (Justitiedepartementet) Migrationsverket i uppdrag att genomföra en systemanalys frÄn ansökan om asyl till bosÀttning eller ÄtervÀndande.150 I slutrapporten, som kom i oktober 2014, lÀmnades förslag till förbÀttringar för att ta ett samlat grepp om migrantprocessen.151 Flera myndigheter har Àven medverkat i ett annat myndighetsgemensamt samverkansuppdrag kring en övergripande kartlÀggning av pÄgÄende utvecklingsinsatser.152

147Statskontoret (2012:22) Etableringen av nyanlÀnda. En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen.

148GÀller frÄn den 1 april 2014.

149Prop. 2012/13:188 Permanent utvidgad mÄlgrupp för etableringslagen (prop. 2012/13:188, bet. 2013/14:AU1, rskr. 2013/14:110.

150Regeringsbeslut (Ju2013/8626/SIM), 2013-12-19. Förutom Migrationsverket har Àven Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, KriminalvÄrden, lÀnsstyrelserna, Rikspolisstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting, Skolverket och FörsÀkringskassan deltagit.

151Migrationsverket (2013a) Asylprocessen – en analys av ett komplext system utifrĂ„n en systemansats. Slutrapport).

152Migrationsverket (2013b) Att arbeta tillsammans – redovisning av samverkansuppdraget mellan myndigheter i processen frĂ„n ansökan till etablering med egen försörjning alternativt Ă„tervĂ€ndande.

RIKSREVISIONEN 77

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Förutom samverkansuppdrag till myndigheterna tillsatte regeringen Àven tvÄ nationella samordnare med syfte att fÄ kommunerna att ta emot fler nyanlÀnda. Samordnarna, som avslutade sitt uppdrag hösten 2014, har fört en dialog med lÀnsstyrelser och kommuner om insatser för ett ökat mottagande.153 Förutom myndighetsdialogen anordnar Regeringskansliet Àven Ärliga sÄ kallade stormöten om etableringsuppdraget med ansvariga myndigheter.

4.1.4Statens utgifter för migration och integration

Av tabell 4.2 nedan framgÄr hur statens direkta utgifter utvecklas mellan Ären 2012 (utfall) till 2016 (berÀknat). Som framgÄr har utgifterna mer Àn fördubblats pÄ fyra Är.

Tabell 4.2  Utgiftsutveckling för utgiftsomrĂ„dena 8 Migration och 13 Integration (exklusive diskriminering och jĂ€mstĂ€lldhet), miljoner kronor

    Utfall Utfall Utfall Anslag BerĂ€knat
             
    2012 2013 2014 2015 2016
           
Totalt för utgiftsomrÄde 8 8 248 9 870 12 551 17 912 20 053
             
varav 1:1 Migrationsverket 2 589 3 057 3 595 4 539 4 638
             
  1:2 ErsĂ€ttningar och          
  bostadskostnader 4 103 5 088 8 024 11 338 10 966
           
Totalt för utgiftsomrÄde 13 6 407 8 479 12 225 16 406 20 569
             
varav 1:2 KommunersĂ€ttningar          
  vid flyktingmottagande 3 888 5 542 7 735 9 510 11 848
             
  1:3 EtableringsersĂ€ttning 855 1 668 2 767 4 029 5 374
             
  1:4 ErsĂ€ttning till lotsar          
  och insatser för vissa          
  nyanlĂ€nda invandrare 444 930 1 846 2 593 3 056
           
UO 14 1:1 Arbetsförmedlingens          
förvaltningsanslag 435 704 701 957 u.s.
             
Total för UO 8, 13 samt delar av 14 15 090 19 053 25 477 35 275 40 622
             

KÀlla: Budgetpropositionerna för 2014 och 2015, vÄrÀndringsbudget för 2015, 2015 Ärs ekonomiska vÄrproposition samt Arbetsförmedlingens Ärsredovisningar för 2012, 2013 och 2014 samt regleringsbrev för 2015.

153De nationella samordnarna var kommunalrÄden Lars Stjernkvist, Socialdemokraterna, Gunnar Hedberg, Moderaterna.

78 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

4.2Arbetsförmedlingen och etableringsuppdraget

Arbetsförmedlingen har det samordnande ansvaret för insatserna för nyanlÀndas etablering. Förutom att etableringsplaner ska upprÀttas i samverkan med de nyanlÀnda ska myndigheten Àven upphandla eller i egen regi tillhandahÄlla mÄnga av de insatser som nyanlÀnda deltar i under sin etableringsperiod. Arbetsförmedlingen ska ocksÄ vara pÄdrivande nÀr det gÀller att samordna olika aktörers insatser för de nyanlÀndas etablering.

4.2.1Organisation och intern styrning

Arbetsförmedlingens arbete inom ramen för etableringsuppdraget Àr i hög grad reglerat av lagar, förordningar och föreskrifter. Regeringen kan dÀrtill styra verksamhetens inriktning för varje Är genom att ange mÄl, uppdrag och finansiella villkor utifrÄn vilka myndigheten fattar beslut om interna riktlinjer för verksamheten.

En genomgÄende iakttagelse frÄn flera av Riksrevisionens tidigare granskningar Àr att samverkan och samarbetet har försvÄrats av Arbetsförmedlingens arbetssÀtt och organisation. Det har i samband med Riksrevisionens intervjuer framförts kritik mot att Arbetsförmedlingen under senare Är har haft en centraliserad

och detaljstyrd organisation, vilket försvÄrat ett lokalt anpassat arbetssÀtt samt möjligheterna att etablera en vÀlfungerande samverkan pÄ regional och lokal nivÄ. Flera kommuner har framfört att det Àr svÄrt att veta vilken nivÄ av myndigheten de ska vÀnda sig till, att kontaktpersoner ofta byts ut eller att kontakter tas men att dessa sedan inte följts upp av Arbetsförmedlingen.154

Regeringen har deklarerat att styrningen av Arbetsförmedlingen ska bli mindre detaljstyrd, för att myndigheten i större utstrÀckning sjÀlv ska kunna bestÀmma hur dess mÄl ska nÄs. Som ett led i detta har uppdragen till myndigheten i regleringsbrevet för 2015 i stort sett halverats i förhÄllande till 2014.155

Arbetsförmedlingen genomgÄr för nÀrvarande stora organisatoriska förÀndringar, vilka syftar till att minska centralstyrningen inom myndigheten och utöka den lokala och regionala anpassningsförmÄgan. Tanken Àr att marknadsomrÄdeschefer, enhetschefer och enskilda handlÀggare ska ges ett större handlingsutrymme och mandat.

Möjliga förÀndringar som ses över gÀller utformningen av myndighetens itstöd samt en eventuell renodling av de insatser som erbjuds de arbetssökande. Syftet Àr att underlÀtta arbetet för myndighetens handlÀggare, eftersom

154Riksrevisionen (2014:11).

155Regeringsbeslut (2014-12-22) Regleringsbrev för budgetÄret 2015 avseende Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsdepartementet.

RIKSREVISIONEN 79

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

insatserna i dagslÀget kan vara svÄra att förstÄ och hantera. Som en del av förÀndringsarbetet har Àven myndighetens regionala indelning förÀndrats.

Den tidigare indelningen av marknadsomrÄden har setts över och en ny regional indelning har skapats, dÀr verksamheten organiseras utifrÄn tre regioner som i sin tur bestÄr av elva sÄ kallade marknadsomrÄden.156 Ett exempel Àr Stockholms lÀn som tidigare var indelat i tre olika

marknadsomrÄden men som nu kommer att utgöra ett omrÄde. Syftet Àr att den nya indelningen ska leda till ett effektivare arbetssÀtt och bÀttre samverkan med andra myndigheter och kommuner samt öka förutsÀttningarna för en bÀttre matchning mellan arbetssökande och arbetsgivare.157

Hur etableringsuppdraget Àr organiserat inom respektive marknadsomrÄde varierar. Etableringsuppdraget kan vara samlat pÄ ett eller flera lokala arbetsförmedlingskontor medan det pÄ andra hÄll kan finnas arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget pÄ samtliga lokalkontor.

4.2.2 ResursanvÀndning

Av de knappt 1,9 miljarder kronor som Arbetsförmedlingen tilldelades 2014 för ersÀttningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlÀnda invandrare anvÀnde myndigheten drygt 1,7 miljarder kronor.158 Motsvarande anvÀndning 2013 var knappt 930 miljoner kronor av tilldelade knappt 1,8 miljarder kronor.159 Dessa medel anvÀnds för bland annat kostnader för program och övriga insatser för personer som omfattas av etableringslagen. Det utgÄende överföringsbeloppet, det vill sÀga den summa som Arbetsförmedlingen inte anvÀnde för avsedda ÀndamÄl, uppgick dÀrmed till knappt 148 miljoner kronor 2014.160 Motsvarande summa 2013 var 853 miljoner kronor.

Att Arbetsförmedlingen inte anvÀnde drygt 1 miljard kronor av tilldelade medel 2013 och 2014 beror, enligt myndigheten, pÄ att mÄnga av de tidiga insatserna i etableringsuppdraget inte innebÀr nÄgon belastning pÄ anslaget för programmedel förrÀn efter en viss tid in i etableringsplanen. Eftersom lotsverksamheten bygger pÄ en rÀttighetslagstiftning och dess kostnader utgör en stor andel (cirka 40 procent) av det totala anslaget ansÄg sig

156De tre regionerna Àr Region Syd, Region Mitt och Region Nord. De elva marknadsomrÄdena Àr tio geografiskt indelade omrÄden och ett nationellt omrÄden. HÀmtat frÄn Arbetsförmedlingens organisationsskiss, april 2015.

157Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-13.

158Anslagspost 1:4 ErsÀttningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlÀnda invandrare inom utgiftsomrÄde 13. Totalt disponibelt belopp för 2014 var 1 891 146 000 kronor.

159Anslagspost 1:4 ErsÀttningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlÀnda invandrare inom utgiftsomrÄde 13. Totalt disponibelt belopp för 2013 var 1 783 000 000 kronor.

160Arbetsförmedlingen (2015h) Årsredovisning för 2014, s. 141.

80 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Arbetsförmedlingen ocksÄ behöva ha en viss buffert av programmedel för att kunna sÀkerstÀlla ersÀttningen till leverantörer av lotstjÀnster.

En annan förklaring Àr en kombination av Arbetsförmedlingens lÀgre förvaltningsanslag för arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget och ett högt inflöde av deltagare. Detta har, enligt Arbetsförmedlingen, fÄtt som konsekvens att arbetsförmedlarna haft svÄrare att hinna ta fram individuella planer med relevanta programinsatser, vilket i sin tur har resulterat i ett lÀgre anvÀndande av denna anslagspost.161

Arbetsförmedlingens totala förvaltningskostnader för etableringsuppdraget uppgick 2014 till drygt 701 miljoner kronor.162 Motsvarande kostnader för 2013 var drygt 704 miljoner kronor. Anslaget anvÀnds för förvaltningskostnader (bland annat personal och lokaler) med anledning av uppdraget enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.163

4.2.3Upphandling

Regeringen har under flera Är styrt Arbetsförmedlingen mot att upphandla en stor del av sin verksamhet frÄn kompletterande aktörer. Framför allt har detta gÀllt de arbetsmarknadspolitiska programmen, jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar.164 Bland annat har regeringen i förordning reglerat att arbetsmarknadsutbildning ska upphandlas.165 Arbetsförmedlingen har ocksÄ styrts mot att tillhandahÄlla tjÀnster inom ramen för valfrihetssystem.166

Central upphandling som anpassas till lokala förhÄllanden

Under senare Är har Arbetsförmedlingen valt att upphandla breda ramavtal dÀr man stÀllt krav pÄ att innehÄllet ska kunna anpassas till lokala förutsÀttningar. Samtidigt har upphandlingsfrÄgorna centraliserats och nÄgon separat upphandling görs inte lÀngre pÄ regional eller lokal nivÄ.

Arbetsförmedlingen delar vanligen upp ett upphandlingsprojekt i flera geografiska delomrÄden för att pÄ sÄ sÀtt kunna stÀlla krav pÄ att innehÄllet under avtalstiden anpassas till de lokala förutsÀttningarna. Skulle man i stÀllet genomföra separata upphandlingsprojekt för varje geografiskt omrÄde sÄ skulle detta enligt Arbetsförmedlingen bli betydligt dyrare. Arbetsförmedlingen

161Uppgift kommunicerad till Riksrevisionen frÄn Arbetsförmedlingen 2014-03-03.

162Arbetsförmedlingen (2015h) s. 141.

163Anslag 1:1:2 NyanlÀndas etablering inom utgiftsomrÄde 14.

164Se regleringsbrev för budgetÄren 2008, 2009, 2010 och 2011 avseende Arbetsförmedlingens verksamhet.

16512 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

166Se regleringsbrev för budgetÄren 2012 och 2013 avseende Arbetsförmedlingens verksamhet.

RIKSREVISIONEN 81

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

pÄpekar samtidigt att ju mer man anpassar kravbilden i respektive delomrÄde desto mer komplicerad och tidskrÀvande blir utvÀrderingen av anbud.

Man framhÄller ocksÄ att risken för fel generellt sett ökar vid komplicerade upphandlingar.

Enligt Arbetsförmedlingen finns det ingenting i LOU som begrÀnsar möjligheterna att anpassa förfrÄgningsunderlagen till lokala förhÄllanden. Myndigheten konstaterar dock att sÄdana avgrÀnsningar mÄste vara förenliga med de grundlÀggande principerna för upphandling. De fÄr exempelvis inte innebÀra att en potentiell anbudsgivare utesluts i onödan.167

MÄnga upphandlingar överklagas

Arbetsförmedlingen framhÄller att myndighetens upphandlingar överprövas i hög utstrÀckning, samtidigt som överprövningarna mycket sÀllan (i mindre Àn 5 procent av fallen) innebÀr att myndigheten tvingas rÀtta eller göra om en upphandling. Utdragna överprövningsprocesser kan fÄ till följd att en viss insats inte finns tillgÀnglig pÄ flera mÄnader och nÀr den vÀl gör det sÄ kan behovsbilden ha förÀndrats.

Kan vara svÄrt att fÄ lÀmpliga leverantörer i glesbygd

NÀr det gÀller upphandlingar i glesbygd kan det enligt Arbetsförmedlingen ibland vara svÄrt att fÄ till en ömsesidig lönsamhet eftersom deltagarantalet dÀr ofta Àr lÄgt.168 I kommuner som Stockholm, Göteborg och Malmö dÀremot Àr det lÀttare att fÄ volym och att förutse behoven mer lÄngsiktigt. I glesbygden kan det ocksÄ vara svÄrare för leverantörerna att nyetablera sig eftersom investeringskostnaderna kan vara för höga i förhÄllande till antalet deltagare.169 Dessa problem anses vara tydligast vid upphandlingar av valfrihetssystem enligt LOV. Enligt Arbetsförmedlingen Àr det framför allt i glesbygd som det skulle vara lÀmpligt att involvera kommunerna för att tillhandahÄlla tjÀnster inom etableringsuppdraget.

Oklart om Arbetsförmedlingen kan anlita kommunerna

Genom förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program avser regeringen att tydliggöra förutsÀttningarna för att anordna arbetsmarknadspolitiska program pÄ lokal nivÄ. Enligt förordningen fÄr Arbetsförmedlingen ingÄ överenskommelser med kommuner om genomförande av

167Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen 2015-03-13.

168Arbetsförmedlingen (2014a) s. 45.

169Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-13.

82 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

arbetsmarknadspolitiska program om LOU inte Àr tillÀmplig, eller om nÄgon lÀmplig leverantör inte har kunnat utses genom upphandling.170

Arbetsförmedlingen anser emellertid att det finns oklarheter i myndighetens handlingsutrymme i upphandlingsprocessen. För det första kan det enligt Arbetsförmedlingen vara oklart om den aktuella arbetsmarknadspolitiska insatsen omfattas av LOU eller ej. För det andra anser man det oklart om och i sÄ fall under vilka förutsÀttningar man kan tilldela en kommun ett kontrakt vid ett upphandlingsförfarande.

Enligt Arbetsförmedlingen har Sverige sedan lÀnge valt en mycket strÀng tillÀmpning av EU-direktiven om upphandling vilket i vissa situationer leder till ett regelverk som inte Àr helt ÀndamÄlsenligt. Enligt myndigheten Àr det tveksamt om upphandlingsreglerna sÄ som de Àr utformade i svensk lagstiftning idag Àr den mest ÀndamÄlsenliga lösningen för att tillhandahÄlla

det som i sammanhanget kallas sociala eller andra sÀrskilda tjÀnster och som bland annat innefattar arbetsmarknadspolitiska insatser.

Arbetsförmedlingen lyfter bland annat fram följande för att belysa problembilden:

ŸŸ Arbetsmarknadspolitiska tjĂ€nster Ă€r komplexa. De krĂ€ver hög grad av individanpassning, en aktiv medverkan av deltagaren och de kan utföras pĂ„ mĂ„nga olika sĂ€tt.

ŸŸ TjĂ€nsternas komplexitet leder till att det Ă€r svĂ„rt att definiera, mĂ€ta och verifiera relevanta kvalitetskriterier. Mycket av det som Ă€r ”kvalitet” i arbetsmarknadspolitiska tjĂ€nster uppstĂ„r dessutom i samma ögonblick som tjĂ€nsten utförs. Samtidigt stĂ€ller LOU i praktiken höga krav pĂ„ att upphandlande myndighet ska definiera, mĂ€ta och poĂ€ngsĂ€tta kvalitet, och det helst innan tjĂ€nsten börjar utföras.

ŸŸ LOU begrĂ€nsar i viss mĂ„n möjligheterna att bygga lĂ„ngsiktiga och strategiska partnerskap, vilket Ă€r en vanlig metod i privat sektor för att bemöta den typ av utmaningar som nĂ€mns ovan. Ramavtal fĂ„r exempelvis inte vara lĂ€ngre Ă€n 4 Ă„r.

ŸŸ De totala transaktionskostnaderna för att genomföra tjĂ€nster via upphandling tenderar inte sĂ€llan att underskattas. Bland annat eftersom det kan bli bĂ„de svĂ„rt, dyrt och tidskrĂ€vande att följa upp.

Brister i uppföljningen av upphandlade insatser

Ett omrÄde som enligt Riksrevisionens granskningar varit problematiskt och i viss mÄn eftersatt Àr Arbetsförmedlingens uppföljning av upphandlade

1701 § förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program.

RIKSREVISIONEN 83

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

tjÀnster.171 Upphandlingsavtalen reglerar vilka mÄlgrupper som ska delta i insatserna och vad dessa ska innehÄlla, men i praktiken uppstÄr ofta problem. Arbetsförmedlarna fÄr Àgna mycket tid Ät att kontrollera leverantörerna för att försöka sÀkerstÀlla att de nyanlÀnda fÄr de tjÀnster som bekostats med statliga medel. Som exempel pÄ bristande kvalitet kan nÀmnas utbildningsinsatser som huvudsakligen bestÄr av sjÀlvstudier samt kartlÀggningsinsatser som inte tillför nÄgon ny information.172

Etableringslotsarna, som Arbetsförmedlingen nyligen beslutat lÀgga ned, tydliggör bristerna i och betydelsen av en fungerande kvalitetssÀkring och uppföljning.173 Av Riksrevisionens granskning framgick att Arbetsförmedlingen inte tillrÀckligt följde upp och kontrollerade leverantörer inom lotssystemet. Enligt Arbetsförmedlingen var det ocksÄ svÄrt att utestÀnga oseriösa lotsar.

Arbetsförmedlingen har sett över sin leverantörsuppföljning med anledning av flera kritiska rapporter.174 I oktober 2013 fattade myndigheten beslut om en ny modell för leverantörsuppföljning. Modellen omfattar alla externt upphandlade leverantörer som tillhandahÄller tjÀnster till arbetssökande.175 Enligt Arbetsförmedlingen innebÀr modellen att myndigheten har blivit mer proaktiv samtidigt som hanteringen av klagomÄl ska gÄ snabbare.176

Ett inslag i den nya modellen Àr systematiserade leverantörsdialoger pÄ olika nivÄer. Inom Arbetsförmedlingens marknadsomrÄden finns sÄ kallade leverantörsrÄd som ska tillvarata erfarenheter frÄn dialogerna. Den nya

modellen förvÀntas innebÀra en bÀttre anpassning av upphandlingen till lokala behov. Samtidigt ska ocksÄ uppföljningen förbÀttras och pÄ ett tydligare sÀtt knytas till de tjÀnster som upphandlats.177 Enligt Arbetsförmedlingens ledning kan dock effekterna av vidtagna ÄtgÀrder Ànnu inte bedömas.178

171Riksrevisionen (2014:11) och Riksrevisionen (2014:14).

172Riksrevisionen (2014:11).

173Se Arbetsförmedlingen (2015d) Arbetsförmedlingen avslutar tjÀnsten etableringslots, Pressmeddelande 2015-02-20.

174Intervju med företrĂ€dare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-25. För rapporter om Arbetsförmedlingen uppföljning, se till exempel SOU (2014:60) Det ska vara lĂ€tt att göra rĂ€tt – ÅtgĂ€rder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten; Konkurrensverket (2013:7), Valfrihetssystemet inom Arbetsförmedlingen 2013; Arbetsförmedlingen (2013b) Rapport om fördjupad granskning av kompletterande aktörer, 2013-08-30.

175Arbetsförmedlingens (2015h) s. 98.

176Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-25.

177Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-23.

178Arbetsförmedlingen (2015h) s. 156.

84 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

4.3Migrationsverkets resursanvÀndning

Även Migrationsverket har haft en lĂ€gre resursanvĂ€ndning Ă€n den tilldelning som myndigheten har fĂ„tt. För anslag inom utgiftsomrĂ„de 13 Integration och jĂ€mstĂ€lldhet handlar det om knappt 463 miljoner kronor som Migrationsverket inte betalade ut för avsedda Ă€ndamĂ„l 2014.179 Motsvarande summa för 2013 var knappt 379 miljoner kronor.180

Migrationsverket fördelar ersÀttning till kommuner som erbjuder svenska för invandrare (sfi) för personer i anlÀggningsboende. Av de 50 miljoner kronor som avsattes för detta ÀndamÄl för 2014 anvÀndes dock endast 287 000 kronor. Det beror enligt Migrationsverket pÄ att anslaget tillkom i Àndring

av regleringsbrev i juni 2014, vilket medförde att endast ett fÄtal kommuner hann ansöka om ersÀttning 2014.181 I regeringens vÄrÀndringsbudget föreslÄ att ytterligare 50 miljoner kronor anslÄs för detta ÀndamÄl för 2015.182

Migrationsverket fördelar Àven ersÀttning för hyreskostnader i syfte att underlÀtta för kommuner att ta emot personer frÄn anlÀggningsboenden. Av tilldelade

15,5 miljoner kronor betalade Migrationsverket ut knappt 1,9 miljoner kronor 2014. Motsvarande summa 2013 var 760 000 kronor av tilldelade 15 miljoner kronor.183 Anledningen till det lÄga anslagsutnyttjandet under bÀgge Ären var att fÄ kommuner ansökte om denna ersÀttning.184 Som Riksrevisionen visade i en granskning 2014 har denna ersÀttning hittills haft liten effekt pÄ mottagandet.185

4.4Statsbidrag för flyktingmottagande

Kommuner och landsting har rÀtt till sÀrskild statlig ersÀttning för vissa kostnader för personer som har ansökt om eller beviljats uppehÄllstillstÄnd. Det Àr Migrationsverket som beslutar om och betalar ut statsbidragen.186 Vissa ersÀttningar betalas ut utan ansökan medan kommuner och landsting behöver ansöka om vissa andra.

179Migrationsverket (2015e) s. 157. För utgiftsomrÄde 8 Migration handlar det om knappt 920 miljoner kronor som inte har anvÀnts för avsedda ÀndamÄl. Sammantaget för utgiftsomrÄdena 8 och 13 var det knappt 1,4 miljarder kronor som inte anvÀndes. Detta kan jÀmföras med 320 miljoner kronor som inte anvÀndes 2013.

180Migrationsverket (2014) Årsredovisning 2013. s. 134.

181Migrationsverket (2015e) s. 157.

182Pressmeddelande frÄn Arbetsmarknadsdepartementet, 2015-04-15.

183Migrationsverket (2014) s. 134 och 145.

184Migrationsverket (2015e) s. 157 och 171.

185Riksrevisionen (2014:15) s. 105.

186Vilka ersÀttningar kommuner och landsting kan fÄ regleras av förordning (2010:1122) om statlig ersÀttning för insatser för vissa utlÀnningar.

RIKSREVISIONEN 85

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

En kommun som har en överenskommelse med lÀnsstyrelsen i sitt lÀn om mottagande av nyanlÀnda fÄr en Ärlig grundersÀttning (motsvarande fem prisbasbelopp). ErsÀttningen, som uppgÄr till 222 500 kronor 2015, ges för att kommunen ska kunna upprÀtthÄlla en basorganisation för flyktingmottagandet. Utöver detta fÄr varje kommun, oavsett om kommunen trÀffat en överenskommelse, för varje mottagen nyanlÀnd en schablonersÀttning som betalas ut under en tvÄÄrsperiod. ErsÀttningen ska tÀcka kommunens initiala kostnader för mottagande och praktisk hjÀlp vid bosÀttning samt för bland annat utbildning i svenska för invandrare, samhÀllsorientering, tolk och vissa kostnader för ekonomiskt bistÄnd. Schablonbeloppet för 2015 Àr 83 100 kronor för barn och vuxna till och med 64 Ärs Älder och 52 000 kronor för vuxna 65 Är och Àldre.187

4.4.1Ökade kostnader för mottagandet

Under 2014 betalade Migrationsverket ut 7,6 miljarder kronor till kommuner och landsting för mottagandet av nyanlÀnda med beviljade uppehÄllstillstÄnd. Det Àr en ökning med 43 procent jÀmfört med 2013. Drygt hÀlften av kostnaderna avser mottagandet av ensamkommande barn. Inkluderat asylsökande barn och vuxna uppgick de sammanlagda kostnaderna till nÀra 12,2 miljarder kronor.188

4.4.2 Prestationsbaserade ersÀttningar för ökat mottagande

Som ett incitament för att stimulera kommunerna att ta emot fler nyanlĂ€nda införde regeringen den 1 januari 2014 tvĂ„ nya former av ersĂ€ttningar – prestationsbaserad ersĂ€ttning för högt mottagande och prestationsbaserad ersĂ€ttning efter anvisning (kvotflyktingar och personer anvisade frĂ„n Migrationsverkets anlĂ€ggningsboenden). ErsĂ€ttningarna betalas ut till kommuner som under föregĂ„ende Ă„r tog emot fler nyanlĂ€nda i förhĂ„llande till sin folkmĂ€ngd Ă€n

vad som motsvarar medianvÀrdet för ett sÄdant mottagande hos samtliga kommuner. De kommuner som kan fÄ ersÀttning delas in i tre grupper. Den tredjedel som under föregÄende Är tog emot flest nyanlÀnda i förhÄllande till sin folkmÀngd har rÀtt till 15 000 kronor per bosatt nyanlÀnd under

innevarande Är, den tredjedel som tog emot nÀst flest har rÀtt till 10 000 kronor per nyanlÀnd och den resterande tredjedelen har rÀtt till 5 000 kronor per bosatt nyanlÀnd. De tre kommuner som hade högst andel nyanlÀnda 2014 var Lessebo, Fagersta och Högsby.189

187Migrationsverket (2015a) ErsÀttning för personer med uppehÄllstillstÄnd som betalas ut till kommuner utan ansökan http://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/Kommuner/Statlig-ersattning/ Ersattning-for-personer-med-tillstand-utan-ansokan.html (hÀmtad 2015-05-26).

188Migrationsverket (2015e) s. 56 och 157.

189Migrationsverket (2015a).

86 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

4.4.3 Statsbidragen anses inte ge kommunerna kostnadstÀckning

Som Riksrevisionen visade i en granskning 2014 anser en majoritet av kommunerna att den statliga ersÀttningen i vissa delar inte tÀcker kostnaderna för mottagandet. Drygt 70 procent bedömer inte heller att införandet av prestationsbaserade ersÀttningar innebÀr att de kommer att ta emot fler anvisade nyanlÀnda. Ett sÀrskilt problem anses vara glappet mellan de

statliga ersÀttningssystemen; under denna period Àr vanligt att kommunerna fÄr gÄ in med kompletterande försörjningsstöd i vÀntan pÄ inskrivning i etableringsuppdraget.190

4.5Samverkan mellan stat och kommun

Etableringen av nyanlĂ€nda involverar en mĂ€ngd aktörer – statliga, kommunala och privata aktörer samt aktörer frĂ„n det civila samhĂ€llet. För att nĂ„ etableringsreformens mĂ„l om en Ă€ndamĂ„lsenlig och snabb etablering av nyanlĂ€nda krĂ€vs en vĂ€l utvecklad samverkan mellan samtliga dessa aktörer.

4.5.1Olika former av samverkan pÄ lokal och regional nivÄ

Arbetsförmedlingen har tagit initiativ till sĂ„ kallade lokala överenskommelser (LÖK) som upprĂ€ttas mellan Arbetsförmedlingen, kommunen och andra aktörer. Myndigheten Ă€r sammankallande och ansvarar för att den följs upp och revideras. Till stöd i arbetet finns ett sĂ€rskilt framtaget metodstöd.

PĂ„ regional nivĂ„ kan motsvarande regionala överenskommelser (RÖK) upprĂ€ttas mellan myndigheter och andra aktörer. LĂ€nsstyrelsen, alternativt ett kommun- eller regionförbund, Ă€r sammankallande för dessa. Enligt etableringslagen har LĂ€nsstyrelsen ett ansvar för att frĂ€mja samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlĂ€nda. LĂ€nsstyrelsen har emellertid inte nĂ„got specifikt ansvar för att sĂ€kerstĂ€lla att det finns en koppling mellan de lokala och regionala överenskommelserna.

För att följa upp insatser och organisering pÄ regional och lokal nivÄ genomför lÀnsstyrelserna Ärligen en enkÀt om mottagande och etablering av nyanlÀnda (den sÄ kallade MetaenkÀten). I enkÀten för 2014 framgÄr att cirka tvÄ tredjedelar av kommunerna har en lokal överenskommelse.191 Utöver Arbetsförmedlingen och kommunerna deltar Migrationsverket,

primÀrvÄrden/landstinget och FörsÀkringskassan i störst utstrÀckning i det

190Riksrevisionen (2014:15) s. 118. Det sÄ kallade glappet avser perioden frÄn utskrivning frÄn Migrationsverket (dagersÀttning) till inskrivning hos Arbetsförmedlingen (etableringsersÀttning).

191LĂ€nsstyrelsen i Jönköpings lĂ€n (2015) Mottagande och etablering av nyanlĂ€nda 2014 – EnkĂ€tundersökning riktad till Sveriges samtliga kommuner, s. 11–13.

RIKSREVISIONEN 87

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

lokala överenskommelsearbetet.192 För att frÀmja kommunernas insatser för nyanlÀnda fördelar lÀnsstyrelserna pÄ nationell nivÄ Àven sÄ kallade § 37-medel för att bland annat skapa beredskap och kapacitet i kommunerna.193

Samverkan mellan berörda myndigheter sker pÄ central nivÄ genom den sÄ kallade samverkansdelegationen, vilken bestÄr av representanter frÄn Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, FörsÀkringskassan, lÀnsstyrelserna

samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Delegationen ska fungera som en bas för myndigheterna dÀr man kan diskutera gemensamma policyfrÄgor pÄ kort och lÄng sikt. Under delegationen har Àven en rad arbetsgrupper bildats kring bland annat bosÀttning, ersÀttningar samt hÀlsofrÄgor.

Slutgranskningen visar att en utmaning för att fÄ till en bra samverkan Àr att hitta rÀtt organisatoriska ingÄngar till myndigheter och andra aktörer, skapa en gemensam mÄlbild och fÄ alla aktörer delaktiga i arbetet.

4.5.2ErsÀttningssystemen pÄverkar incitamentsstrukturen

Etableringsreformen har medfört en uppdelning av ansvaret mellan stat och kommun utifrÄn vem som stÄr för individens försörjning under etableringstiden. NyanlÀnda som deltar i aktiviteter enligt etableringsplanen hos Arbetsförmedlingen Àr berÀttigade till statlig etableringsersÀttning. NyanlÀnda som har lÀmnat etableringsreformen men som fortfarande

inte Àr etablerade kan fÄ aktivitetsersÀttning om de deltar i jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar. För de nyanlÀnda som stÄr utan försörjning kan kommunen vid behov och efter prövning svara för försörjningsstöd.

I enlighet med lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter bedriver en majoritet av landets kommuner i dag nÄgon form av verksamhet inom arbetsmarknadspolitikens omrÄde.194 Enligt socialtjÀnstlagen (2001:453) fÄr kommunerna ocksÄ begÀra att den som fÄr försörjningsstöd under en viss tid ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas nÄgon lÀmplig arbetsmarknadspolitisk ÄtgÀrd.195

Verksamheten kan bestÄ av olika typer av utbildningar, praktikplatser och subventionerade anstÀllningar eller att kommunen arbetar aktivt mot olika arbetsgivare. En förklaring till att kommunerna bedriver sÄdan verksamhet kan vara att man inte anser att Arbetsförmedlingen Àr tillrÀckligt aktiv nÀr det

192Ibid. s. 29, diagram 2.

193Se förordningen (2010:1122) om statlig ersÀttning för insatser för vissa utlÀnningar.

194Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter; Sveriges Kommuner och Landsting (2011)

Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken. En redogörelse för aktuell lagstiftning och samverkansformer, s. 23–24.

195Se 4 kap 4 § socialtjÀnstlag (2001:453).

88 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

gÀller att matcha vissa grupper mot arbetsmarknaden. Det kan exempelvis gÀlla utrikes födda, ungdomar eller arbetssökande som stÄr lÄngt ifrÄn arbetsmarknaden.196 Ett exempel pÄ en kommun som arbetat aktivt Àr BorlÀnge som byggt upp kontakter med stora arbetsgivare i kommunen, till exempel SSAB och Ikea, i syfte att fÄ dessa företag att anstÀlla nyanlÀnda. Kommunen har Àven arbetat aktivt med nystartsjobb inom den kommunala verksamheten samt inlett ett samarbete med en folkhögskola i regionen.

En bidragande orsak till kommunernas engagemang i arbetsmarknadsfrÄgor Àr ekonomi. Utöver uteblivna skatteintÀkter har vissa kommuner betydande utgifter för försörjningsstöd, vilket kan motsvara en stor post i kommunens budget. För kommunernas del Àr det ekonomiskt mest fördelaktigt om arbetslösa lyckas hitta egen försörjning men Àven en övergÄng till exempelvis Arbetsförmedlingens program innebÀr minskade utgifter för kommunen.

En grundlÀggande tanke med etableringsreformen Àr att nyanlÀnda snabbt ska fÄ kontakt med arbetslivet. I synnerhet pÄ mindre orter utgör kommunen generellt sett en mycket viktig aktör Àven i egenskap av arbetsgivare. Av Riksrevisionens granskningar framgÄr emellertid att nyanlÀnda endast i begrÀnsad omfattning anstÀlls av eller fÄr praktik i en kommun, Àven om stora variationer gÄr att observera.197 I vissa fall avvaktar kommunen, eftersom man inte ser denna grupp som sitt ansvar förrÀn etableringsperioden och tiden med statlig ersÀttning inom garantierna Àr slut. I andra fall prioriterar kommunen att i första hand ta emot invÄnare med försörjningsstöd

för praktik eller anstÀllning, vilket kan medföra att det blir svÄrare för Arbetsförmedlingen att konkurrera om dessa platser. Detta riskerar dÀrmed att motverka etableringsreformens intentioner dÀr tidiga insatser framhÄlls som betydelsefulla för nyanlÀndas etablering.

Regelverket kring arbetsmarknadsinsatserna kan dÀrtill verka begrÀnsande. Riksrevisionens granskning av instegsjobb och nystartsjobb visar att kommunerna har tydliga incitament att vÀlja nystartsjobb framför instegsjobb. SkÀlet till detta Àr att den anstÀllda efter anstÀllningsperiodens slut kvalificerar sig till statlig arbetslöshetsersÀttning i stÀllet för att riskera att ÄtergÄ till kommunalt försörjningsstöd.198

4.5.3SvÄrt att samverka pÄ lika villkor

Möjligheterna till en effektiv samverkan har i flera avseenden pÄverkats av den styrning genom marknadslösningar som etableringsreformen fört med sig. Gynnsamt för en vÀl fungerande lokal samverkan Àr att det finns

196Intervju med Stockholms stad, 2015-03-17; intervju med SödertÀlje kommun, 2015-03-30.

197Riksrevisionen (2014:11) s. 92.

198Riksrevisionen (2013:17) s. 84.

RIKSREVISIONEN 89

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

handlingsutrymme och beslutskapacitet finns för de lokala aktörerna att röra sig med. Samverkansrelationer kan dÀrmed sÀgas vara horisontella, i den mening att de sker mellan parter som inte formellt lyder eller beslutar under eller över varandra. Etableringsreformen har dÀremot fört med en ny struktur av horisontella relationer, frÀmst i formen av Arbetsförmedlingens upphandlade tjÀnster över vilka de lokala aktörerna Àger ett mycket litet inflytande. Detta fÄr som konsekvens att bÄde formella och informella hinder skapas för att samordna insatserna.

Även lĂ€nsstyrelserna Ă€r en viktig aktör i samverkan mellan stat och kommun. Hur lĂ€nsstyrelserna i praktiken genomför sitt samverkansuppdrag samt hur vĂ€l olika satsningar fallit ut varierar dock mellan olika lĂ€n. Vanligen finns det olika forum för samverkan dĂ€r företrĂ€dare pĂ„ olika nivĂ„er möts vid nĂ„gra tillfĂ€llen per Ă„r. Dock finns variationer mellan lĂ€nen kring vilka aktörer

som Àr representerade i arbetet och hur aktiva dessa har varit. En brist som framkommit i Riksrevisionens granskningar Àr att viktiga aktörer ibland inte finns representerade i de forum för samverkan som upprÀttats samt att de företrÀdare som skickas inte alltid har mandat att ingÄ överenskommelser.199

I intervjuer genomförda inom ramen för slutgranskningen uppger Arbetsförmedlingen att myndighetens lokala kontor ofta förvÀntas ta ett samordnande ansvar, men att myndighetens handlÀggare till följd av tids- och resursbrist inte alltid har kunnat prioritera detta.200 Att samverkan aktörer emellan innebÀr behov av resurser uppmÀrksammas Àven av LÀnsstyrelsen i Stockholms lÀn, som betonar att de sÄ kallade § 37-medel som finns tillgÀngliga för kommuner att söka för att skapa beredskap och kapacitet i mottagandet bÄde behöver förstÀrkas och kunna riktas mot andra frÄgor vid sidan om bosÀttning.201

4.6Det civila samhÀllets roll i integrationsarbetet

BÄde riksdag och regering har framhÄllit vikten av att det civila samhÀllet involveras i etableringen av nyanlÀnda. Politiken för det civila samhÀllet har som övergripande mÄl att förbÀttra villkoren för det civila samhÀllet som en central del av demokratin.202 Regeringen har Àven slutit en överenskommelse med idéburna organisationer inom integrationsomrÄdet och SKL, vilken syftar

199Riksrevisionen (2014:11) s. 95 f.

200Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-13.

201Intervju med företrÀdare för LÀnsstyrelsen i Stockholms lÀn, 2015-04-08.

202Prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhÀllet, s. 44.

90 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

till att förtydliga roller och skapa förutsÀttningar för ett ökat deltagande av idéburna organisationer pÄ omrÄdet.203

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att söka undanröja hinder och skapa förutsÀttningar för det civila samhÀllets medverkan kring de insatser som syftar till mottagande, etablering och integration av nyanlÀnda.204 Granskningen visar att regeringen och ansvariga myndigheter i varierande grad har verkat för att fÄ till stÄnd samverkan med det civila samhÀllet lokalt och regionalt.205 Varken regeringen eller Arbetsförmedlingen har styrt hur de lokala överenskommelserna ska utformas, vilket Àr en förklaring till att det civila samhÀllet i liten utstrÀckning deltar i överenskommelserna. LÀnsstyrelserna har utifrÄn sitt samordningsuppdrag inte verkat för att det civila samhÀllets organisationer ska ingÄr i Arbetsförmedlingens lokala överenskommelser, utan i stÀllet i vissa lÀn uppmuntrat civilsamhÀllet att trÀffa egna lokala överenskommelser.

Flera organisationer frÄn det civila samhÀllet deltar som utförare av tjÀnster inom etableringsuppdraget samt genom att till exempel anordna undervisning i sfi och samhÀllsorientering. Riksrevisionens granskning pekade pÄ att upphandlingsförfarandet ofta utgör ett hinder för det civila samhÀllet att

delta som utförare i större utstrÀckning, eftersom dessa ofta saknar bÄde resurser och tillrÀckliga kunskaper för att delta i upphandlingsförfarandet. Upphandlingar som genomförs för stora geografiska omrÄden kan dessutom ha effekten att de utestÀnger mindre, lokala aktörer.

Sedan Riksrevisionens granskning genomfördes har en utredning tillsatts som bland annat ska utreda förutsÀttningarna för det civila samhÀllets

organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att dÀrigenom bidra till demokrati, vÀlfÀrd, folkhÀlsa, gemenskap och social sammanhÄllning.206 Utredningen har nyligen fÄtt tillÀggsdirektiv. Regeringen har ocksÄ aviserat

en sÀrskild satsning pÄ verksamhet i det civila samhÀllet och kommuner som syftar till att skapa bÀttre förutsÀttningar för nyanlÀnda att etableras i samhÀllet genom en förstÀrkning av de sÄ kallade § 37a-medlen och kommer ocksÄ att inleda dialoger med detta syfte.207

203Överenskommelse (IJ2009/2235/UF) Överenskommelse mellan regeringen, idĂ©burna organisationer inom integrationsomrĂ„det och Sverige Kommuner och Landsting. Arbetsmarknadsdepartementet.

204Riksrevisionen (2014:3).

205Ibid. s. 75 f.

206Dir (2014:40) Ett stÀrkt och sjÀlvstÀndigt civilsamhÀlle. Kulturdepartementet.

207Pressmeddelande (2015-04-11) Satsningar för att förbÀttra nyanlÀndas etablering. Arbetsmarknadsdepartementet. Med § 37a-medel avses ersÀttning utbetalad av lÀnsstyrelserna efter ansökan frÄn kommuner för flyktingguider och familjekontakter enligt 5 § förordningen (2010:1122).

RIKSREVISIONEN 91

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

4.7Ansvaret för det sociala stödet Àr otydligt

Ett aktivt deltagande i etableringsinsatser förutsÀtter att individen har tillrÀcklig psykisk och fysisk förmÄga att delta. En livssituation med bland annat bostad, barnomsorg och en ordnad ekonomi Àr viktiga faktorer för att individen ska ha möjlighet att fokusera pÄ de arbetsförberedande insatserna.

Riksrevisionen kan konstatera att ansvaret för det sociala stödet för att underlÀtta nyanlÀndas etablering av mÄnga aktörer fortfarande uppfattas som otydligt.208 Av Riksrevisionens granskning av nyanlÀndas etableringsplaner framgÄr vidare att mellan en tredjedel och hÀlften av de nyanlÀnda uppger att de har svÄrt att följa planen och delta i insatser pÄ grund av fysisk eller psykisk ohÀlsa.

En stor del av kontakterna mellan nyanlĂ€nda och arbetsförmedlare Ă€gnas Ă„t frĂ„gor som rör den personliga ekonomin och boendesituationen.209 Även Arbetsförmedlingen centralt uppger att myndigheten i vissa fall inte har haft möjlighet att fokusera pĂ„ sina kĂ€rnuppgifter, eftersom mycket tid Ă€gnas Ă„t att avhjĂ€lpa sociala frĂ„gor.210

I Riksrevisionens granskning av etableringslotsarna framgÄr att mÄnga etableringslotsar har utgjort ett uppskattat socialt stöd för mÄnga nyanlÀnda. Det har bland annat handlat om att hjÀlpa till med att översÀtta och fylla i blanketter till myndigheter, hjÀlp med att betala rÀkningar eller hjÀlp att ordna förskoleplats.211 Behovet av förtydliganden vad gÀller det sociala stödet till nyanlÀnda har Àven lyfts fram i en rapport frÄn Statskontoret.212

Arbetsförmedlingen har beslutat att avskaffa tjÀnsten etableringslots eftersom det inte anses vara möjligt att garantera tjÀnstens kvalitet. Under en övergÄngsperiod kommer tjÀnsten att ersÀttas med nyanstÀllda etableringsresurser pÄ Arbetsförmedlingens lokalkontor.213

Regeringens förslag innebÀr att det inte behövs nÄgon sÀrskild insats som ersÀtter tjÀnsten etableringslots och att det dÀrmed inte Àr nödvÀndigt med ytterligare lagstiftningsÀndringar i samband med avskaffandet av

etableringslotsar.214 Det Àr i stÀllet Arbetsförmedlingen sjÀlv som bör avgöra om de insatser som etableringslotsar erbjöd ska tillhandahÄllas i myndighetens egen regi eller genom anlitande av kompletterande aktörer. Dessutom

208WebbenkÀt till landets kommuner genomförd som underlag till Riksrevisionen (2014:15).

209Riksrevisionen (2014:11) s. 62–63.

210Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-13.

211Riksrevisionen (2014:14) s. 55–59.

212Statskontoret (2012:22).

213Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-13.

214Ds 2015:26 Avskaffandet av systemet med etableringslotsar, s. 13 ff.

92 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

framhÄller regeringen i frÄga om socialt stöd att det Àr ett kommunalt ansvar att vÀgleda enskilda i frÄgor av social och praktisk karaktÀr samt att alla myndigheter enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) har en serviceskyldighet som innebÀr att myndigheten ska lÀmna upplysningar, vÀgledning,

rÄd och annan sÄdan hjÀlp till enskilda i frÄgor som rör myndighetens verksamhetsomrÄde.

Riksrevisionen kan konstatera att det finns en risk att det Àven fortsÀttningsvis Àr otydligt för nyanlÀnda och myndighetsrepresentanter vilken aktör som bÀr det huvudsakliga ansvaret för att stödja de nyanlÀnda socialt. Enligt regeringen bör denna otydlighet minska i och med avskaffandet av etableringslotsar och dÀrmed antalet aktörer i etableringsuppdraget.215 Men samtidigt finns en risk för att det sociala stöd som mÄnga lotsar gav de nyanlÀnda uteblir eller att arbetsförmedlare som har den huvudsakliga kontakten med nyanlÀnda fÄr i större utstrÀckning Àn idag ta hand om praktiska frÄgor som rör nyanlÀndas livssituation. Arbetsförmedlare har framhÄllit att de Àven nu fÄr Àgna allt för mycket tid Ät uppgifter som inte har att göra med deras kÀrnuppdrag. Det

Àr dÀrför viktigt att bÄde regeringen och Arbetsförmedlingen följer upp hur avskaffandet av etableringslotsar pÄverkar arbetsförmedlarnas uppdrag sÄ att det inte uppstÄr en situation dÀr arbetsförmedlare tar ett för stort ansvar gÀllande socialt stöd eller att frÄgorna hamnar mellan stolarna bland ansvariga aktörer.

4.8Landstingen har ingen tydlig roll inom etableringen

Bland de asylsökande som kommer till Sverige finns det mÄnga personer med ett stort vÄrdbehov. MÄnga nyanlÀnda barn och vuxna bÀr pÄ traumatiska upplevelser av förföljelse, krig och flykt vilka behöver bearbetas efter ankomst.216 Enligt lag ska alla asylsökande erbjudas en frivillig hÀlsoundersökning i samband med ankomst.217 Syftet Àr att tidigt upptÀcka akuta sjukdomar och faststÀlla vÄrdbehovet i övrigt. Migrationsverket ska till landstingen lÀmna uppgifter om asylsökande som vistas inom landstingets ansvarsomrÄde. Av SKL:s statistik framgÄr att strax under hÀlften av alla nya asylsökande genomgick en hÀlsoundersökning 2013.218 Andelen har varierat över tid och mellan 2012 och 2013 syns en minskning frÄn 46 till 43 procent.

215Ibid, s. 15.

216Socialstyrelsen (2015) Psykisk ohĂ€lsa hos asylsökande och nyanlĂ€nda migranter – ett kunskapsunderlag för primĂ€rvĂ„rden, s. 10–14.

217Lag (2008:344) om hÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande m.fl.

218Sveriges Kommuner och Landsting (2014) HÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande under Är 2013. 2014- 09-18. s. 10.

RIKSREVISIONEN 93

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

En vÀlfungerande kontakt med vÄrden Àr inte en sjÀlvklarhet för mÄnga av de nyanlÀnda som kommer till Sverige. SprÄkliga barriÀrer utgör ett hinder, och för mÄnga kan det vara svÄrt att navigera i det svenska sjukvÄrdssystemet. Arbetsförmedlingens handlÀggare har i tidigare granskningar vittnat om svÄrigheter för mÄnga nyanlÀnda i kontakten med primÀrvÄrden.219 Det

finns Àven svÄrigheter med att nÄ fram med information till asylsökande och nyanlÀnda samt brister i samverkan och informationsöverföring mellan Migrationsverket, landstingen och de enskilda vÄrdcentralerna.220 I

lÀnsstyrelsernas sÄ kallade metaenkÀt för 2014 framgÄr att landstingen endast deltar i 52 procent av de lokala överenskommelser som upprÀttats mellan Arbetsförmedlingen, kommunen och andra aktörer.221

Riksrevisionen kan konstatera att landstingen hittills i lÄg utstrÀckning har involverats i etableringen. Ett genomgÄende hÀlsoperspektiv pÄ nyanlÀndas etablering saknas dÀrmed, vilket riskerar att försvÄra och fördröja etableringen för nyanlÀnda med hÀlsoproblem.

4.9Arbetsgivarnas roll

En vÀlfungerande matchning mellan arbetsgivare och arbetssökande Àr central för landets kompetensförsörjning. Statliga insatser för att rusta individen för den svenska arbetsmarknaden fÄr sannolikt liten effekt om insatserna inte samtidigt tar hÀnsyn till arbetsgivarnas behov. Mot den bakgrunden fokuseras hÀr efterfrÄgesidan pÄ arbetskraft, det vill sÀga arbetsgivarna och deras erfarenheter av och synpunkter pÄ de statliga insatserna för matchningen av nyanlÀnda samt kontakterna med Arbetsförmedlingen. Redovisningen bygger förutom dokumentstudier pÄ ett femtontal intervjuer med offentliga och privata arbetsgivare, arbetsgivarorganisationer och bemanningsföretag som genomförts under vÄren 2015.

4.9.1BÀttre kontakter med Arbetsförmedlingen efterfrÄgas

Ansvaret för arbetsgivarkontakter ligger huvudsakligen pÄ de lokala arbetsförmedlingskontoren som i vissa fall har organiserat arbetet i sÀrskilda arbetsgivargrupper. PÄ Arbetsförmedlingens huvudkontor har avdelningen Nationella kunder funnits, med ett sÀrskilt ansvar för kontakterna med större arbetsgivare pÄ flera orter i landet. I syfte att erbjuda dessa arbetsgivare

en gemensam ingÄng till Arbetsförmedlingen har sÀrskilda nationella överenskommelser trÀffats med ett femtiotal större arbetsgivare om att

219Riksrevisionen (2014:11) s. 62 f.

220Riksrevisionen (2012:23) s. 53–54.

221LÀnsstyrelsen i Jönköpings lÀn (2015).

94 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

dessa bland annat ska ta emot ett visst antal praktikanter frÄn grupper som stÄr lÄngt ifrÄn arbetsmarknaden, dÀribland ungdomar och utrikes födda.222 Under 2015 kommer myndigheten att avsÀtta 258 miljoner kronor extra för arbetsgivarkontakter, frÀmst för att anstÀlla fler arbetsförmedlare.223

Det rĂ„der en samstĂ€mmig bild bland de arbetsgivare som Riksrevisionen har intervjuat om behovet av förbĂ€ttrade kontakter med Arbetsförmedlingen. Även om det finns sĂ„vĂ€l positiva som negativa erfarenheter av kontakterna med det lokala arbetsförmedlingskontoret framkommer en bild av att dessa kontakter ofta Ă€r personberoende och kan upphöra nĂ€r handlĂ€ggaren slutar eller byter arbetsuppgifter.224

Ofta framhÄlls svÄrigheterna för Arbetsförmedlingen att ta fram lÀmpliga kandidater ur sina register med en utbildnings- och yrkesbakgrund som efterfrÄgas av arbetsgivaren. Vidare framförs synpunkter om att enskilda handlÀggare saknar kunskaper om olika branscher och yrken och att de inte arbetar uppsökande och proaktivt gentemot lokala arbetsgivare i den utstrÀckning som efterfrÄgas. Vissa arbetsgivare efterfrÄgar ocksÄ en

kundansvarig pÄ Arbetsförmedlingen som kÀnner till branschen och som kan hjÀlpa arbetsgivaren att hitta rÀtt kompetens.

222Exempel pÄ arbetsgivare Àr statliga Swedavia och Skogsstyrelsen samt bland annat Swedbank och ICA.

223Arbetsförmedlingen (2015d) Kvarts miljard i Arbetsförmedlingens arbetsgivarsatsning. Pressmeddelande. (2015-03-25).

224Intervju med privat aktör 2, 2015-03-04.

RIKSREVISIONEN 95

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Enligt Arbetsförmedlingens arbetsgivarundersökning 2014 uppger endast 27 procent av de tillfrÄgade arbetsgivarna att de har blivit kontaktade i syfte att diskutera praktik, anstÀllningsstöd eller lönebidrag. Det Àr en minskning med 6 procentenheter jÀmfört med 2013.225

Projekt: Etablering Stockholm – Matchning frĂ„n dag 1

FörutsÀttningarna i storstadsregionerna skiljer sig frÄn landsbygden bÄde nÀr det gÀller möjligheten att specialisera insatser och nÀr det gÀller arbetsmarknadens förutsÀttningar. Insatsen Etablering Stockholm genomfördes i samverkan mellan Stockholms Stad och Arbetsförmedlingen i Stockholm under perioden augusti 2009 till augusti 2012.

MÄlgruppen för projektet var nyanlÀnda som har invandrat till Sverige frÄn utomeuropeiska lÀnder. Totalt 1200 deltagare ingick i projektet.

Tre metoder testades i tre delprojekt, varav ett syftade till att deltagarna skulle etableras pÄ arbetsmarknaden. Metoden kallades för Matchning frÄn dag 1 och hade fem utgÄngspunkter:

‱UtgĂ„ frĂ„n deltagarnas kompetenser

‱KartlĂ€ggning av företag utifrĂ„n kriterier om tillvĂ€xt och mĂ„ngfald

‱Identifiering av deltagarnas kontaktnĂ€t

‱Skapa en vakansbank

‱Arbeta i team

Resultat

UtvÀrderingen visar pÄ mycket goda deltagarresultat. Projektet har haft en stark effekt pÄ sysselsÀttningsmöjligheterna för nyanlÀnda i relation andra insatser riktade till samma mÄlgrupp. 67 av 89 deltagare i Matchning frÄn dag 1 fick arbete (75 %).

En framgÄngsfaktor Àr att projektet byggde pÄ en systematisk kartlÀggning av arbetsgivarsidan, bland annat genom omvÀrldsbevakning, uppföljning av mÄnadsstatistik frÄn Arbetsförmedlingen och genom ett systematiskt sökande efter företag i branscher dÀr personer nyligen fÄtt anstÀllning.

KĂ€lla: Sweco (2015a).

4.9.2 Andra aktörer anses ibland vara bÀttre pÄ matchning

Av Riksrevisionens intervjuer med arbetsgivare framkommer att sÄvÀl större som mindre arbetsgivare ofta vÀnder sig till andra aktörer Àn till Arbetsförmedlingen för att fÄ hjÀlp med matchning. Det kan till exempel handla om samarbete

med lokala föreningar, organisationer eller bemanningsföretag. Vissa, framför allt mindre, arbetsgivare uppger att de inte lÀngre anmÀler lediga jobb till Arbetsförmedlingen eftersom de har svÄrt att hantera mÀngden inkomna ansökningar, vilka dessutom inte alltid Àr relevanta för den utlysta tjÀnsten.

225 Arbetsförmedlingen (2015a) s. 26.

96 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Personer som sjÀlva hör av sig direkt till arbetsgivaren anses ocksÄ generellt sett vara mer motiverade Àn arbetssökande som anvisas via Arbetsförmedlingen. För större arbetsgivare kan Arbetsförmedlingen ha svÄrt att svara upp mot önskemÄl om att ta emot praktikanter eller provanstÀlla personer som stÄr lÄngt ifrÄn arbetsmarknaden. Arbetsgivarna söker i stÀllet samarbete med ideella föreningar och andra aktörer som bÀttre anses kunna hjÀlpa dem med att ta fram lÀmpliga kandidater och vid behov handleda dessa personer pÄ arbetsplatsen.226

4.9.3 Arbetsgivares erfarenheter av insatser och stöd

Arbetsförmedlingen lyfter sÀrskilt fram yrkeskompetensbedömning (YKB) som en viktig insats för nyanlÀndas etablering. YKB innebÀr att en nyanlÀnd fÄr möjlighet att pÄ en arbetsplats fÄ sin kompetens bedömd och fÄ ett intyg utfÀrdat. Arbetsgivaren kan fÄ ersÀttning frÄn Arbetsförmedlingen med upp till 800 kronor per dag i tre veckor. Flera av de arbetsgivare som Riksrevisionen intervjuat kÀnner dock inte till att de kan fÄ statligt handledarstöd för att ta emot en nyanlÀnd för YKB, men man ser positivt pÄ denna möjlighet. De som har erfarenheter av insatsen menar att YKB har legitimitet och kan underlÀtta för den nyanlÀnda att Àven fÄ jobb hos andra arbetsgivare i branschen.

Flera av de arbetsgivare som Riksrevisionen har intervjuat har generellt sett inga problem med att hitta rÀtt kompetens. Undantaget Àr till vissa kvalificerade tjÀnster eller bristyrken. Drivkraften för dessa arbetsgivare Àr i

stÀllet ett samhÀllsengagemang eller en vilja att öka mÄngfalden inom företaget eller myndigheten. Det kan i sin tur vara ett resultat av ett Àgardirektiv eller

ett ledningsperspektiv. För dessa arbetsgivare Àr det inte i första hand antalet insatser hos Arbetsförmedlingen som Àr viktigt utan en aktiv nÀrvaro frÄn myndighetens sida och hjÀlp med att matcha rÀtt personer.

4.9.4 Hinder för att anstÀlla nyanlÀnda

Ett av de huvudsakliga hinder för att ta emot nyanlĂ€nda för praktik eller arbete som arbetsgivare lyfter fram Ă€r den osĂ€kerhet som det kan innebĂ€ra att ta emot en nyanlĂ€nd vars kompetens kan vara svĂ„r att bedöma. En bransch som anstĂ€ller mĂ„nga nyanlĂ€nda och utrikes födda Ă€r bemanningsbranschen. Som ”buffert” gentemot uppdragsgivaren tar de den risk som det kan innebĂ€ra att anstĂ€lla nĂ„gon som stĂ„r lĂ„ngt ifrĂ„n arbetsmarknaden och som kanske saknar svensk arbetslivserfarenhet. Det ökar i sin tur arbetsgivares benĂ€genhet

att ta emot nyanlÀnda vars kompetens de kanske annars sjÀlva har svÄrt att bedöma.227 Det Àr denna form av buffert som mÄnga arbetsgivare Àven ger uttryck för att de skulle vilja ha frÄn Arbetsförmedlingen för att i ökad

226Intervju med privat aktör 9, 2015-02-04.

227Intervju med privat aktör 1, 2015-02-20.

RIKSREVISIONEN 97

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

utstrÀckning kunna ta emot nyanlÀnda för praktik eller arbete. För vissa typer av arbeten kan bristande kunskaper i svenska sprÄket utgöra ett hinder. En annan iakttagelse Àr att den kartlÀggning av nyanlÀndas utbildnings- och yrkesbakgrund som Arbetsförmedlingen ska göra under etableringssamtalet behöver förbÀttras. Flera arbetsgivare efterfrÄgar Àven information frÄn Arbetsförmedlingen om hur mÄnga nyanlÀnda med olika yrkesbakgrund som finns inskrivna i den region dÀr arbetsgivaren Àr verksam.

Intervju med nyanlÀnd

En kvinna med översĂ€ttarutbildning frĂ„n Syrien har fĂ„tt sin examen bedömd i Sverige. Den visar att hon har motsvarande kandidatexamen i engelska. Hon har dessutom jobbat som översĂ€ttare i Syrien. Hittills har hon dock upplevt att svenska arbetsgivare inte Ă€r intresserade av vad hon har studerat och jobbat med i hemlandet. ”De var inte intresserade av vad jag hade gjort i Syrien. Jag tĂ€nkte att om Arbetsförmedlingen och Stockholms universitet har accepterat min utbildning, varför kan inte företaget göra det ocksĂ„?”

En annan kvinna tycker att Arbetsförmedlingen och arbetsgivare ska fokusera mer pĂ„ individens bakgrund. ”En ingenjör som jobbar pĂ„ restaurang Ă€r inte bra. MĂ„nga svenska arbetsgivare accepterar inte utlĂ€ndska utbildningar. Det enda som rĂ€knas Ă€r vad man har gjort i Sverige. Man kan göra mer nytta i samhĂ€llet om man hittar ett jobb som bĂ€ttre motsvarar den utbildning och erfarenhet man har med sig.”

4.9.5 Staten Àr inget föredöme som arbetsgivare

Samtidigt kan det konstateras att staten generellt sett tar emot relativt fÄ nyanlÀnda för praktik eller med anstÀllningsstöd. En av de myndigheter som under 2014 tog emot flest nyanlÀnda med anstÀllningsstöd var, förutom Arbetsförmedlingen sjÀlv, Skogsstyrelsen. Under hösten 2014 inledde Skogsstyrelsen ett projekt tillsammans med Arbetsförmedlingen kring nyanlÀndas etablering inom skogs- och lantbruket.228 Projektet, som pÄgÄr i

VÀstmanlands lÀn och Uppsala lÀn under 2015,229 innebÀr att Arbetsförmedlingen anvisar 80 nyanlÀnda till Skogsstyrelsen för en yrkeskompetensbedömning (YKB). Efter genomförd YKB vÀljs 40 personer ut att ingÄ i projektet under 12 mÄnader, varav 6 mÄnader bestÄr av arbetstrÀning med handledarstöd följt av 6 mÄnaders anstÀllning i form av instegsjobb kombinerat med sfi pÄ halvtid.

Syftet med projektet Àr att underlÀtta för nyanlÀnda att etablera sig pÄ arbetsmarknaden samtidigt som samhÀllsnyttan utgörs av att arbetsuppgifter som det i vanliga fall inte finns resurser till blir utförda. Det kan till exempel handla om att underhÄlla rekreationsomrÄden, iordningsstÀlla vandringsleder eller inventera natur- och kulturlÀmningar. I projektet ingÄr ocksÄ studiebesök

228Skogsstyrelsen och Arbetsförmedlingen (Projektplan 1.0, 2014-09-20) Etableringsprojekt MO2 Samarbete mellan Skogsstyrelsen och Arbetsförmedlingen.

229Arbetsförmedlingens Region Mitt och marknadsomrÄde 2 (MO2), norra MÀlardalen. Finansieras genom Arbetsförmedlingens ordinarie anslag (1:4).

98 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

pÄ företag och kontakter med potentiella arbetsgivare. Skogsstyrelsen hade sammanlagt fler Àn 2 000 personer i olika arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder 2014, varav knappt 20 procent med utlÀndsk bakgrund.

4.9.6 Vilka Àr framgÄngsfaktorerna?

UtifrÄn Riksrevisionens intervjuer gÄr det att identifiera nÄgra faktorer som anses underlÀtta för arbetsgivare att ta emot dels personer som stÄr lÄngt ifrÄn arbetsmarknaden, dels nyanlÀnda för praktik eller arbete. NÀr det anses fungera som bÀst har arbetsgivaren en bra och kontinuerlig dialog med Arbetsförmedlingen, som i sin tur kÀnner till arbetsgivaren och dess behov. Vidare fÄr arbetsgivaren vara med tidigt i urvalsprocessen av lÀmpliga

kandidater och Arbetsförmedlingen kan agera buffert och ge arbetsgivaren ett stöd som innebÀr mer Àn att bara förmedla en kontakt. De personer som tas emot Àr ocksÄ tillrÀckligt rustade för den erbjudna tjÀnsten genom att de har fÄtt förberedande insatser, validering av sina kunskaper samt information om hur den svenska arbetsmarknaden fungerar.

4.10 Sammanfattande iakttagelser

Av Riksrevisionens granskningar framgÄr att ansvaret för det sociala stödet till nyanlÀnda Àr otydligt. LikasÄ Àr det enligt Riksrevisionens mening en brist att landstingen inte har tilldelats ett tydligt uppdrag inom ramen för etableringsuppdraget. FrÄgor om de nyanlÀndas sociala situation och tillgÄng

till hÀlso- och sjukvÄrd riskerar dÀrmed att falla mellan stolarna pÄ grund av en otydlig ansvarsfördelning.

Regeringen har under flera Är styrt Arbetsförmedlingen mot att upphandla en stor del av sin verksamhet frÄn kompletterande aktörer och att tillhandahÄlla tjÀnster inom ramen för valfrihetssystem. Införandet av etableringslotsar var enligt Riksrevisionens mening inte tillrÀckligt vÀl förberett. Bland annat saknades förutsÀttningar för en vÀlfungerande marknad för tjÀnsten. Arbetsförmedlingens kontroll och uppföljning av leverantörerna var heller inte tillrÀcklig.

Enligt Arbetsförmedlingen finns det oklarheter nÀr det gÀller myndighetens handlingsutrymme i upphandlingsprocessen. Oklarheterna handlar framför allt om huruvida Arbetsförmedlingen kan anlita kommuner som utförare utan att bryta mot upphandlingsreglerna. Ett annat problem som framförs Àr de lÄnga överklagandeprocesser som kan uppstÄ och de negativa konsekvenser detta medför för Arbetsförmedlingens möjligheter att erbjuda relevanta insatser till de nyanlÀnda.

Riksrevisionens tidigare granskningar har pekat pÄ ett missnöje pÄ lokal nivÄ med utbudet av upphandlade tjÀnster inom ramen för etableringsuppdraget.

RIKSREVISIONEN 99

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

En bidragande orsak till detta missnöje Àr, enligt Riksrevisionens mening, Arbetsförmedlingens organisering av sin upphandling i vid mening,

det vill sÀga inklusive behovsidentifiering samt kontroll och uppföljning av upphandlade tjÀnster. Oklarheter kring Arbetsförmedlingens

handlingsutrymme i upphandlingsprocessen kan ocksÄ ha bidragit till ett utfall som inte motsvarat den lokala nivÄns förvÀntningar. Sedan en tid tillbaka hÄller Arbetsförmedlingen pÄ att se över och förstÀrka upphandlingsverksamheten, inklusive hur upphandlingsbehovet identifieras samt leverantörerna följs upp och kontrolleras. Enligt Riksrevisionens mening Àr det angelÀget att detta arbete genomförs med hög prioritet.

Riksrevisionens granskningar visar att regeringen och ansvariga myndigheter i flera fall de senaste Ären inte fullt ut har anvÀnt de medel som riksdagen har anslagit till olika ÀndamÄl. Det handlar sammantaget om betydande belopp som av olika anledningar inte har anvÀnts. Detta visar pÄ brister i

resursanvÀndningen som sannolikt har pÄverkat de nyanlÀndas möjligheter att fÄ ta del av relevanta insatser.

Genom etableringsreformen tilldelades Arbetsförmedlingen det övergripande ansvaret för lokal samverkan. En Äterkommande iakttagelse frÄn Riksrevisionens granskningar Àr emellertid att Arbetsförmedlingen mÄnga gÄnger haft svÄrt att axla denna roll, bland annat pÄ grund av ett begrÀnsat lokalt handlingsutrymme. Andra orsaker till förmedlingens svÄrigheter i detta avseende Àr sannolikt en kraftigt ökande arbetsbelastning utan att myndighetens förvaltningsanslag hÀngt med i utvecklingen.

Arbetsförmedlingen har under senare tid inlett förĂ€ndringar avseende sĂ„vĂ€l myndighetens organisationsstruktur som delegering av ansvar. Enligt Riksrevisionens mening Ă€r pĂ„gĂ„ende organisationsförĂ€ndringar angelĂ€gna för att öka Arbetsförmedlingens förutsĂ€ttningar att fullfölja sin roll inom etableringsuppdraget pĂ„ ett effektivt sĂ€tt. Även Arbetsförmedlingens

arbetsgivarkontakter behöver utvecklas och förbÀttras. Detta Àr sÀrskilt viktigt för nyanlÀnda och andra grupper som stÄr lÄngt ifrÄn arbetsmarknaden. Kommunerna har Àven efter etableringsreformen en viktig roll för de nyanlÀndas etablering. Utöver sfi och samhÀllsorientering har kommunerna ansvaret för den reguljÀra vuxenutbildningen, vilken kan spela en stor roll för att utveckla och tillvarata de nyanlÀndas kompetens. Kommunerna har ocksÄ en lagreglerad möjlighet att anordna arbetsmarknadsrelaterad verksamhet för att kunna hjÀlpa sina invÄnare till egenförsörjning.

Av Riksrevisionens tidigare granskningar framgÄr att mÄnga kommuner tagit ett steg tillbaka i arbetet med nyanlÀndas etablering. Kommuner ser mÄnga gÄnger sitt ansvar ta vid först nÀr tiden med etableringsersÀttning och aktivitetsstöd eller utvecklingsersÀttning inom Arbetsförmedlingens

100 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

garantier Àr slut. Det innebÀr bland annat att fÄ nyanlÀnda ges möjlighet att ta del av kommunala praktikplatser. Samtidigt har Arbetsförmedlingen svÄrt att hitta tillrÀckligt mÄnga platser i det privata nÀringslivet. DÀrmed riskerar etableringsdeltagare att inte fÄ möjlighet att komma ut pÄ en arbetsplats i den utstrÀckning som skulle behövas.

Slutligen kan Riksrevisionen konstatera att förutsÀttningarna för aktörer i enskilda kommuner att tillhandahÄlla ett tillrÀckligt brett utbud för de

nyanlÀnda mÄnga gÄnger Àr begrÀnsat. Det gÀller exempelvis olika former av yrkesinriktad svenska och samhÀllsorientering för olika sprÄkgrupper. Detta stÀller enligt Riksrevisionens mening krav pÄ regional samverkan. Intresset för detta varierar dock mellan lÀnen och de involverade aktörerna.

RIKSREVISIONEN 101

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

102 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

5 Etableringsinsatser

Syftet med detta kapitel Àr att redogöra för om de etableringsinsatser som nyanlÀnda deltar i Àr ÀndamÄlsenliga och effektiva för att frÀmja den enskildes etablering pÄ arbetsmarknaden. I kapitlet fokuseras huvudsakligen pÄ insatsernas genomförande och vilka förutsÀttningar de har att vara effektiva. Iakttagelserna bygger pÄ sÄvÀl tidigare granskningar som nytt empiriskt material frÄn slutgranskningen.

5.1Individuell etableringsplan med anpassade insatser

NyanlÀnda som skrivs in i etableringsuppdraget pÄ Arbetsförmedlingen fÄr en etableringsplan som ska innehÄlla olika typer av insatser för att pÄskynda etableringen i arbetslivet. Etableringsplanen föregÄs av ett eller flera etableringssamtal sÄ snart som möjligt efter det att den nyanlÀnda har fÄtt uppehÄllstillstÄnd. Insatserna ska vara individuellt anpassade och

motsvara individens kompetens och behov.230 Regeringen har dÀrför betonat att etableringsplanen bör utformas med utgÄngspunkt i en kartlÀggning

av den nyanlÀndas utbildningsbakgrund, tidigare arbetslivserfarenhet och utbildningsbehov.231 Vidare har regeringen framhÄllit att nyanlÀnda bör ges goda möjligheter att lÀra sig svenska, komplettera tidigare utbildning och pÄ annat sÀtt förbÀttra sin kompetens. Validering och komplettering av tidigare arbetslivserfarenhet, utbildning och yrkeskunnande Àr viktiga insatser för att individanpassningen ska uppnÄs.232 Det svenska sprÄket anges som en central förutsÀttning för att fÄ arbete och vara delaktig i samhÀllslivet.

Regeringen har ocksÄ betonat att det Àr viktigt att planeringen och genomförandet av etableringsinsatser kommer igÄng snabbt och har ett tydligt fokus pÄ intrÀde i arbetslivet.233 En kritik som framfördes mot tidigare introduktionssystem i kommunerna var bristen pÄ samordning och en oklar ansvarsfördelning mellan olika aktörer.234

230Prop. 2009/10:60 s. 36.

231Prop. 2009/10:60 s. 61. Se Àven förordning (2010;409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda.

232Prop. 2009/10:60 s. 40.

233Ibid. s. 64.

234Ibid. s. 48.

RIKSREVISIONEN 103

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

I syfte att undvika att vÀrdefull tid för individen gÄr till spillo under etableringsperioden har Arbetsförmedlingen fÄtt det samordnande ansvaret för etableringsinsatserna. Detta innebÀr att myndigheten ska vara stödjande och pÄdrivande i förhÄllande till övriga parter som erbjuder nyanlÀnda etableringsinsatser, till exempel som anordnare av praktikplatser.235

5.1.1Etableringsplaner tas inte fram i tid med rÀtt kvalitet

I december 2014 hade 38 770 nyanlÀnda en pÄgÄende etableringsplan. Etableringsplanen ska upprÀttas senast en mÄnad efter det att nyanlÀnda som tidigare vistats i anlÀggningsboende hos Migrationsverket har tagits emot i en kommun. För egenbosatta Àr motsvarande tid tvÄ mÄnader frÄn uppehÄllstillstÄnd.236 Ledtiden frÄn inskrivning till beslut om etableringsplan var för samtliga deltagare inom etableringsuppdraget 28 dagar 2014, vilket innebar en ökning med 4 dagar jÀmfört med 2013. Enligt Arbetsförmedlingen var en bidragande orsak till den ökade ledtiden att myndighetens

förvaltningsanslag inte ökat i takt med antalet deltagare i etableringsuppdraget, vilket i sin tur medfört att antalet Àrenden per handlÀggare hade ökat. En annan orsak enligt Arbetsförmedlingen var den förordningsÀndring som frÄn den 1 april 2014 innebÀr att etableringsplanen ska upprÀttas först dÄ den nyanlÀnda blivit mottagen i en kommun.237 Enligt Arbetsförmedlingen Àr anledningen

till att ledtiderna inte ökat ytterligare troligtvis att handlÀggarna prioriterar att leva upp till rÀttighetslagstiftningen och att de dÀrmed fattar beslut om

etableringsplan inom den tid som den nyanlÀnda har rÀtt till. Konsekvenserna kan emellertid bli att den individuella kartlÀggningen och lÄngsiktiga planeringen hÄller lÀgre kvalitet.238

Under senare tid har det emellertid ocksÄ rapporterats i massmedia om fall dÀr nyanlÀnda fÄtt vÀnta i mÄnader pÄ sin etableringsplan. Enligt en arbetsförmedlingschef Àr det inte ovanligt att handlÀggare har 180

Àrenden inom etableringsuppdraget, trots att det frÄn början var tÀnkt att man skulle ha runt 40. NÀr Arbetsförmedlingen inte hinner med hamnar försörjningsansvaret pÄ kommunerna som betalar ut försörjningsstöd.

Den tiden kallas ”glappet” och har, enligt företrĂ€dare för SKL, ökat i mĂ„nga kommuner under det senaste Ă„ret. Enligt kommunala företrĂ€dare förekommer det att man i vissa kommuner har fĂ„tt anstĂ€lla socialsekreterare enbart för

att betala ut försörjningsstöd till nyanlĂ€nda.239 Huvudorsaken till ”glappet”

235Ibid. s. 50.

2363 § och 3 a § förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

237Se avsnitt 3.2 i Arbetsförmedlingen (2015c).

238Ibid, s. 30 ff.

239Sveriges radio (2015-05-12) NyanlÀnda hamnar i klÀm mellan stat och kommun.

104 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Àr att dagersÀttningen frÄn Migrationsverket betalas ut i förskott medan Arbetsförmedlingen betalar ut etableringsersÀttning i efterskott. DÀrmed uppstÄr en period i övergÄngen mellan de statliga ersÀttningssystemen dÄ den nyanlÀnda kan sakna medel för sin försörjning och behöver vÀnda sig till kommunen för att söka försörjningsstöd.

5.1.2InnehÄllet i etableringsplanen

En etableringsplan ska i regel omfatta insatser pÄ heltid motsvarande 40 timmar per vecka, pÄgÄ i högst 24 mÄnader och minst innehÄlla

samhÀllsorientering, sfi och arbetsförberedande insatser.240 Etableringsplanen kan omfatta aktiviteter pÄ deltid pÄ grund av förÀldraledighet, sjukdom eller nÄgon annan nedsÀttning av fysiska eller psykiska prestationsförmÄgan. Arbetsförmedlingen har ansvar för att tillhandahÄlla arbetsförberedande insatser. Det kan till exempel handla om kurser i CV-skrivning och intervjuteknik, samt arbetsmarknadspolitiska program som till exempel arbetsmarknadsutbildning och arbetspraktik.

Myndigheten ansvarar Àven för instegsjobb och nystartsjobb, som Àr tvÄ typer av subventionerade anstÀllningar riktade mot arbetsgivare som önskar anstÀlla nyanlÀnda personer.241 Vissa aktiviteter utförs i Arbetsförmedlingens egen regi medan andra upphandlas och levereras av andra aktörer. Utöver Arbetsförmedlingens etableringsinsatser erbjuder kommuner undervisning i sfi och samhÀllsorientering samt kommunal vuxenutbildning.242 I december

2014 var det dock endast 4 procent av de nyanlÀnda som deltog i en kommunal vuxenutbildning.243

Statistik frÄn Arbetsförmedlingen visar att flest nyanlÀnda deltog i förberedande utbildning (70 procent) medan endast 7 procent deltog i en arbetsmarknadsutbildning. Andelen som deltog i arbetspraktik respektive arbetstrÀning med handledare var ocksÄ lÄgt (9 respektive 5

procent). Förberedande utbildning innebÀr bland annat kartlÀggning av yrkesbakgrund, kurser i yrkessvenska eller förberedelser för att kunna delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program, arbete eller studier.244

Slutgranskningen och tidigare genomförda intervjuer med företrÀdare för arbetsförmedlingskontor och kommuner indikerar att anledningen till att sÄ

240Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

241Nystartsjobb Àr en ÄtgÀrd som Àr riktad mot betydligt fler Àn nyanlÀnda personer. NyanlÀnda har dock en direktkvalificering till nystartsjobb under de första 36 mÄnaderna efter uppehÄllstillstÄnd.

242Se bland annat lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare och Arbetsförmedlingen (2014a) kap. 4 om olika typer av etableringsinsatser.

243Arbetsförmedlingen (2015c) s. 40.

244Arbetsförmedlingen (2015c) s. 45.

RIKSREVISIONEN 105

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

mÄnga fÄr en förberedande utbildning som insats i sin etableringsplan Àr att denna insats generellt sett Àr betydligt billigare att erbjuda Àn till exempel en arbetsmarknadsutbildning. Ibland krÀvs en förberedande utbildning för att personerna ska kunna gÄ vidare till en arbetsmarknadsutbildning.

Intervju med nyanlÀnd

Farah har en fyraĂ„rig högskoleutbildning frĂ„n sitt hemland. Studierna pĂ„ sfi gick förhĂ„llandevis snabbt och efter 6 mĂ„nader kunde hon börja pĂ„ Korta VĂ€gen pĂ„ Stockholms Universitet. Det Ă€r en kurs för utlĂ€ndska akademier dĂ€r man varvar utbildning och praktik. ”Korta VĂ€gen var jĂ€tteviktig” betonar Farah. Genom praktiken lĂ€rde hon sig bĂ€ttre svenska och fick en större förstĂ„else för det svenska samhĂ€llet.

Dessutom har Farah Àven gÄtt en projektledarutbildning samt datakurser. Hon upplever dock att det saknas kurser pÄ Arbetsförmedlingen inom de omrÄden som hon helst skulle vilja arbeta med, administration eller översÀttning. Hon betonar att det finns kurser för chaufförer, men inte inom HR-administration. PÄ sikt önskar hon fÄ mer utbildning för att fÄ en bÀttre etablering pÄ arbetsmarknaden.

Maria har sjuÄrig grundskola och en ettÄrig utbildning i sykunskap. Hon tycker inte att hon har förutsÀttningar att gÄ nÄgon ytterligare utbildning, trots att hon endast Àr 30 Är. Efter tvÄ Är i etableringsprogrammet har hon inte kunnat uppnÄ en tillrÀcklig nivÄ pÄ sin svenska för att gÄ en utbildning. Hon kÀnner heller inte till möjligheten att lÀsa pÄ komvux. I framtiden skulle hon vilja jobba inom ÀldrevÄrden eller i förskolan.

5.2Utbildning i svenska för invandrare (sfi)

Utbildning i svenska för invandrare (sfi) Àr en utbildning som kommunen Àr skyldig att tillhandahÄlla men som Àven kan upphandlas frÄn andra aktörer. Sfi ska under en fyraveckorsperiod i genomsnitt omfatta minst 15 timmars undervisning i veckan. Kommunen, eller den anordnare som kommunen upphandlar, ska i samarbete med Arbetsförmedlingen verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska sprÄket i arbetslivet, och sfi ska kunna kombineras med bland annat validering, praktik eller annan utbildning. För nyanlÀnda inom etableringsuppdraget ska kommunerna verka för att sfi kan pÄbörjas inom en mÄnad frÄn anmÀlan till kurs. För övriga utrikes födda ska kommunerna kunna erbjuda sfi inom tre mÄnader frÄn det att rÀtt till sfi har uppstÄtt. Sfi ska kunna kombineras med förvÀrvsarbete.245

5.2.1LÀnsstyrelserna ska stödja kommunerna i arbetet

LÀnsstyrelserna har till uppgift att stödja landets kommuner i samordningen av sfi och samhÀllsorientering.246 I vissa lÀn erbjuds sedan nÄgra Är tillbaka sfi som Àr anpassad efter den nyanlÀndas utbildnings- och yrkesbakgrund.

245Se 22 kap. 1–29 §§ skollagen (2010:800).

246Se prop. 2009/10:60 s. 57.

106 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Denna möjlighet finns dock inte i alla kommuner. Som Riksrevisionen visade i en granskning 2011 erbjöds mÄlgruppsanpassad svenska för invandrade akademiker i 8 av 21 lÀn. I ytterligare 6 lÀn fanns olika former av yrkesinriktad svenska. Granskningen visade ocksÄ att endast 9 lÀnsstyrelser hade samordnat arbetet med mÄlgruppsanpassad svenska.247

Samtidigt leder mĂ„lgruppsanpassning till bĂ€ttre resultat. I Stockholms lĂ€n samverkar lĂ€nsstyrelsen, Kommunförbundet Stockholms lĂ€n och kommunerna för att erbjuda sfi med olika yrkesinriktning, sĂ„ kallad sfx-utbildning.248 Syftet Ă€r att förkorta tiden till arbete eller företagande. Under 2014 erbjöds sfi-kurser inom 9 olika yrkesomrĂ„den,249 och 8 av 10 elever som gick en sfx-utbildning 2008 var egenförsörjande 1–2 Ă„r senare. Knappt hĂ€lften av dem arbetade inom sitt yrke.250

För analfabeter och korttidsutbildade finns bland annat sfi bas i Stockholms lÀn, och det tar i genomsnitt halva tiden för dessa deltagare att uppnÄ godkÀnt betyg jÀmfört med deltagare med ingen eller kort skolbakgrund som deltar i sfi som inte Àr mÄlgruppsanpassad.251 En begrÀnsning i kommunernas möjligheter att erbjuda fler nyanlÀnda sfi bas Àr dock att den insatsen Àr dubbelt sÄ dyr som en vanlig sfi-plats.252

247Riksrevisionen (2011:16) s. 80.

248Sfx-utbildningar Àr en specifik yrkesutbildning dÀr deltagarna har den aktuella utbildnings- och yrkesbakgrunden. X:et stÄr för den specifika yrkesinriktningen.

249Svenska för bussförare, företagare, hantverkare, ingenjörer, lastbilsförare, medicinsk personal, pedagoger respektive programmerare, samt svenska för jurister, ekonomer och samhÀllsvetare. Kurstiden Àr cirka 1,5 Är och kostnaden för hemkommunen Àr mellan 4 500 kronor och 6 000 kronor per mÄnad beroende pÄ yrkesinriktning. Sfx anvÀnds som förkortning för yrkesinriktad svenska.

250Kommunförbundet Stockholms lÀn (2011) UtvÀrdering av sfx, http://sfx-yrke.se/upload/KSL- rapport%20utvardering%20Sfx.pdf (hÀmtad 2015-05-28).

251Intervju med företrÀdare för LÀnsstyrelsen i Stockholms lÀn, 2015-04-08. Uppgifterna för den vanliga sfi-undervisningen avser statistik pÄ riksnivÄ.

252Intervju med företrÀdare för Kommunförbundet Stockholms lÀn, 2015-01-29.

RIKSREVISIONEN 107

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Projekt: SFX – svenska för yrkesutbildade

En svĂ„righet vad gĂ€ller yrkesutbildade invandrare Ă€r att ta tillvara deras yrkeskompetens. Insatsen Svenska för yrkesutbildade, SFX, utgör en skrĂ€ddarsydd vĂ€g genom systemet och samlar alla pusselbitar som krĂ€vs för att deltagarna sĂ„ snart som möjligt ska fĂ„ börja arbeta inom sitt yrkesomrĂ„de. Det innebĂ€r intensiv svenska med fokus pĂ„ yrkessprĂ„ket. Det innebĂ€r Ă€ven orienteringskurser med nödvĂ€ndig ”omkringkunskap” för att veta hur respektive yrke fungerar i Sverige. Det finns möjlighet att pĂ„ högskole- eller gymnasienivĂ„ komplettera sin utbildning för svenska förhĂ„llanden. I möjligaste mĂ„n har SFX ocksĂ„ ambitionen att hitta praktikplatser till alla elever.

Resultat

Enligt en uppföljning av etablering för deltagare i SFI och SFX i Stockholm (Sweco, 2014) leder SFX till en högre etablering jÀmfört med ordinarie SFI som inte har yrkesinriktning. Efter 2-4 Är arbetar cirka 60 procent av SFX-studenterna och ytterligare cirka 20 procent studerar. Den sammanlagda etableringsgraden av arbete och fortsatt utbildning Àr efter 2-4 Är omkring 25 procent högre för de som studerat SFX jÀmfört med de som avslutat reguljÀr SFI. Skillnaden kvarstÄr Àven nÀr det kontrolleras för faktorn studiebakgrund.

FramgÄngsfaktorer Àr bland annat det faktum att deltagarna har samma yrkesbakgrund, vilket förstÀrker studiemotivation, sjÀlvkÀnsla och bidrar till hög studietakt. Trots bristande kunskaper i svenska har kommunikationen mellan deltagare och yrkeskunniga i utbildning och praktik fungerat bra tack vare den gemensamma yrkesbakgrunden. Dessutom Àr samarbetsavtal viktiga för att regelverk gÀllande finansiering inte ska hindra utbildning och dÀrefter etablering.Ž

KĂ€lla: Sweco (2015a).

5.2.2SvÄrt att kombinera sfi med andra insatser

Flera av de aktörer som Riksrevisionen har intervjuat under slutgranskningen pekar pÄ de svÄrigheter som finns med att skapa en effektiv etableringskedja med parallella insatser. En utmaning Àr att kombinera sfi med andra insatser som praktik eller arbete i de nyanlÀndas etableringsplaner. Som Riksrevisionen visade i en granskning 2013 Àr det ofta svÄrt för den nyanlÀnda att kombinera det subventionerade anstÀllningsstödet instegsjobb med deltagande i sfi. Granskningen pekade dock pÄ vikten av att fullfölja undervisningen i svenska för att förbÀttra den framtida arbetsmarknadsetableringen.253

Riksrevisionen har uppmÀrksammat att kommuner tillÀmpar olika lösningar vad gÀller sfi och vuxenutbildning. Inom vissa kommuner finns exempelvis möjlighet att kombinera sfi med grundlÀggande vuxenutbildning, medan andra kommuner inte erbjuder denna möjlighet.254 I den sÄ kallade GRUV-

253Riksrevisionen (2013:17) s. 12.

254Riksrevisionen (2014:11).

108 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

utredningen framhölls att en ökad samverkan mellan och inom kommunerna behövs för att öka möjligheterna att lÀsa sfi och studera vid komvux parallellt.255

5.3SamhÀllsorientering

Varje kommun Àr skyldig att se till att nyanlÀnda som omfattas av etableringslagen erbjuds samhÀllsorientering. Syftet med samhÀllsorienteringen Àr att ge en grundlÀggande förstÄelse för det svenska samhÀllet och en grund för fortsatt kunskapsinhÀmtande.256 SamhÀllsorienteringen ska pÄbörjas sÄ snart som möjligt efter det att etableringsplanen har upprÀttats. Den ska normalt vara avslutad ett Är efter det att etableringsplanen upprÀttats. SamhÀllsorienteringen ska omfatta minst 60 timmar och i första hand bedrivas pÄ den nyanlÀndas modersmÄl eller pÄ ett annat sprÄk som den nyanlÀnda behÀrskar vÀl. SamhÀllsorientering Àr en av de insatser som ska ingÄ i den etableringsplan som Arbetsförmedlingen ska upprÀtta och utforma tillsammans med den nyanlÀnda.257

Riksdagen har betonat att samhÀllsorientering Àr ett viktigt verktyg för en mer vÀlfungerande integration och att det inte enbart handlar om att tillhandahÄlla information om etablering i arbetslivet utan Àven om att ge information om det svenska samhÀllet.258

5.3.1Oklart hur mÄnga som deltar i samhÀllsorienteringen

Enligt statistik frÄn Arbetsförmedlingen har 37 procent av de nyanlÀnda som har haft en etableringsplan i mer Àn ett Är deltagit i samhÀllsorientering. Enligt Arbetsförmedlingen minskar dock möjligheten att delta drastiskt om de nyanlÀnda inte har fÄtt möjlighet att delta under det första Äret.259 Mediantiden

frÄn inskrivning i etableringsuppdraget till pÄbörjad samhÀllsorientering var 112 dagar 2014.260

LÀnsstyrelserna pÄtalar i sin samlade Äterrapportering till regeringen att det finns en osÀkerhet i statistiken. Personer som enligt kommunerna hade deltagit i samhÀllsorienteringen fanns inte registrerade i Arbetsförmedlingens system. Enligt lÀnsstyrelserna bör deltagandet dÀrmed ha varit högre, men hur mycket högre kan man inte bedöma.

255SOU (2013:20) Kommunal vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet (GRUV-utredningen) s. 124–127.

256Se förordningen (2010:1138) om samhÀllsorientering för vissa nyanlÀnda invandrare.

2575 och 7 §§ lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

258Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2013/14:AU9, Insatser för vissa nyanlÀndas etablering, m.m., s. 21 f. (prop. 2013/14:104, bet. 2013/14:AU9, rskr. 2013/14:368).

259Arbetsförmedlingen (2014a) s. 33.

260Arbetsförmedlingen (2015c), s. 86.

RIKSREVISIONEN 109

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Arbetsförmedlingen anger att drygt 8 300 personer var registrerade för samhĂ€llsorientering perioden oktober 2013 – september 2014. Kommunernas uppgift för samma period Ă€r nĂ€stan 75 procent högre (14 400).261 Enligt kommunala företrĂ€dare i Stockholms lĂ€n deltog 73 procent (1 900 av 2 600) av de nyanlĂ€nda i etableringsuppdraget i samhĂ€llsorientering i Stockholms lĂ€n 2014.262

5.3.2Bristande handlÀggningsrutiner hos Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen anmÀler vanligtvis nyanlÀnda som omfattas av etableringslagen till kommunens samhÀllsorientering. NyanlÀnda som inte omfattas av denna lag men som kommunen Àr skyldig att erbjuda samhÀllsorientering ska sjÀlva anmÀla sig till kommunen.263

Riksrevisionens granskning visar att det finns brister i Arbetsförmedlingens anmÀlningsrutiner. FrÄn vissa kommuner framförs att det finns variationer i rutinerna mellan enskilda handlÀggare och lokala arbetsförmedlingskontor. Man anser att detta kan bero pÄ hög personalomsÀttning, mÄnga nyanstÀllda handlÀggare eller att samhÀllsorientering uppfattas som en liten insats som ibland kan vara svÄr att schemalÀgga med andra aktiviteter i etableringsplanen.264

5.3.3VĂ€ntetider och avbrott

VÀntetiderna för att pÄbörja undervisningen varierar bland annat beroende pÄ vilken sprÄkgrupp den nyanlÀnda tillhör. För vissa mindre sprÄkgrupper har kommunerna stora svÄrigheter att erbjuda samhÀllsorientering, och för framför allt kvinnor kan tillgÄngen till barnomsorg pÄverka möjligheterna att delta.

Det förekommer ocksÄ att deltagare avbryter samhÀllsorienteringen i ett tidigt skede, ibland beroende pÄ att Arbetsförmedlingen i stÀllet planerar in dem för andra aktiviteter. Var tredje kommun i lÀnsstyrelsernas kommunenkÀt anger det sistnÀmnda som skÀl till avbrott. De vanligaste skÀlen Àr dock att personen flyttar till en annan kommun, Àr förÀldraledig eller fÄr ett arbete.265

Vissa kommuner erbjuder mer Àn 60 timmar, dÄ vanligtvis utökat med till exempel hÀlsoinformation. Det Àr vanligast att samhÀllsorientering erbjuds pÄ dagtid. I till exempel Stockholms lÀn har hittills ingen kvÀlls- eller helgkurs genomförts dÀrför att det inte har efterfrÄgats. Det kan i sin tur bero pÄ att

261LĂ€nsstyrelserna (2015:04) SamhĂ€llsorientering för nyanlĂ€nda – lĂ€nsstyrelsernas gemensamma redovisning 2015, s. 16–17.

262Intervju med företrÀdare för Centrum för samhÀllsorientering i Stockholms lÀn, 2015-02-03.

263Se 2 § lagen (2013:156) om samhÀllsorientering för vissa nyanlÀnda invandrare.

264Intervju med företrÀdare för Centrum för samhÀllsorientering i Stockholms lÀn, 2015-02-03.

265LĂ€nsstyrelserna (2015:04) s. 19–20.

110 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Arbetsförmedlingen inte har informerat nyanlÀnda om denna möjlighet, vilket krÀvs för att en sÄdan kurs ska kunna upphandlas.266

5.3.4LÀnsstyrelserna har ansvar för att följa upp

LÀnsstyrelserna ansvarar för att följa upp samhÀllsorienteringen, stödja samarbetet mellan kommunerna och Ärligen lÀmna en gemensam redovisning till regeringen. I den senaste redovisningen föreslÄr lÀnsstyrelserna bland annat att Àven nyanlÀnda pÄ anlÀggningsboenden som vÀntar pÄ anvisning ska fÄ möjlighet att delta i samhÀllsorientering och kunna tillgodorÀkna sig insatsen nÀr de senare pÄbörjar sina etableringsinsatser. Det skulle ge en meningsfull sysselsÀttning och pÄskynda en etablering. Ett hinder Àr dock att kommunerna inte fÄr nÄgon ersÀttning för detta, vilket man sedan den 1 augusti 2014 kan fÄ för sfi för anlÀggningsboende.267

Att lÀnsstyrelserna ska samordna en kommunal uppgift utan att ha nÄgot operativt ansvar för genomförandet innebÀr, enligt vissa kommuner, en utmaning.268

5.4Utrikes födda kvinnor i arbetsförberedande ÄtgÀrder

Som tidigare framgÄtt (se avsnitt 2.2.1) finns ett betydande sysselsÀttningsgap mellan utrikes och inrikes födda. Detta gap Àr betydligt större för kvinnor

Àn för mÀn. Motsvarande situation rÄder nÀr det gÀller arbetslöshet. Denna situation Àr inte ny, och i samband med att etableringsreformen infördes deklarerade regeringen att kvinnor och mÀn skulle ges likvÀrdiga insatser och förutsÀttningar att delta pÄ lika villkor.269

5.4.1Kvinnor deltar i lÀgre utstrÀckning Àn mÀn

Arbetsförmedlingen framhÄller att en av de största utmaningarna i etableringsuppdraget Àr att sÀkerstÀlla att bÄde kvinnor och mÀn fÄr tillgÄng till insatser med god kvalitet.270 Myndighetens analyser av etableringsperioden visar att kvinnor i lÀgre utstrÀckning Àn mÀn deltar i arbetsmarknadsutbildning och arbetspraktik. Dessutom Àr det mindre vanligt att kvinnor har arbete i form av instegs- eller nystartsjobb. I granskningen av instegsjobb konstaterade Riksrevisionen att en man nÀstan har dubbelt sÄ hög sannolikhet som en

266Intervju med företrÀdare för Centrum för samhÀllsorientering i Stockholms lÀn, 2015-02-03.

267LĂ€nsstyrelserna (2015:04) s. 21.

268Intervju med företrÀdare för Kommunförbundet Stockholms lÀn, 2015-01-29.

269Prop. 2009/10:60, s. 35.

270Arbetsförmedlingen (2014a) s. 9.

RIKSREVISIONEN 111

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

kvinna att fÄ ett instegsjobb. Detta tyder pÄ en betydande potential för fler kvinnor att ta del av instegsjobben.271

5.4.2 Individuella och strukturella aspekter bakom lÄgt deltagande

Kvinnors möjligheter att delta i arbetsplatsförlagda aktiviteter pÄverkas av bland annat ohÀlsa, familjesituation samt utbildnings- och yrkesbakgrund.272 I flera studier lyfts olika strukturella aspekter fram, exempelvis vilka typer av insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder kvinnorna, myndighetens bemötande, tillgÄng till barnomsorg, förÀldraförsÀkringens utformning och diskriminering bland arbetsgivare.273 Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvÀrdering (IFAU) konstaterar i en utvÀrdering att mÄnga nyanlÀnda kvinnor anvÀnder förÀldraförsÀkringen i sÄdan utstrÀckning att de troligen inte kan delta i introduktionsprogram.274

I den statliga utredningen om nyanlĂ€nda kvinnor och anhöriginvandrare pĂ„ arbetsmarknaden, den sĂ„ kallade AKKA-utredningen, konstateras att nyanlĂ€nda kvinnor – oavsett om de Ă€r flyktingar eller anhöriginvandrare – erbjuds mindre omfattande och mindre relevanta arbetsmarknadsinsatser Ă€n nyanlĂ€nda mĂ€n.275

271Riksrevisionen (2013:17) JÀmförelsen avser mÀn och kvinnor som Àr berÀttigade till ÄtgÀrden.

272Arbetsförmedlingen (2013a) Arbetsförmedlingens Ă„terrapportering. Etablerings av vissa nyanlĂ€nda – statistik kring etableringsuppdraget, 2013-11-01, s. 8.

273Se Ramböll (2010) NyanlĂ€nda utrikes födda kvinnor – hinder och barriĂ€rer för etablering, juni 2010; IFAU (2011:10) Vilken betydelse har arbetsförmedlare för arbetslösas framtida sysselsĂ€ttning och arbetsinkomst? s. 5. IFAU (2004:16) Vad styr arbetsförmedlarna? LĂ€nsstyrelsen i Södermanlands lĂ€n (2014:19) FrĂ„n förvĂ€ntningar till utfall – etableringsreformen pĂ„ lokal nivĂ„.

274IFAU (2013:3) SÄ pÄverkar förÀldraförsÀkringen nyanlÀnda invandrares etablering pÄ arbetsmarknaden.

275SOU (2012:69) Med rĂ€tt att delta – nyanlĂ€nda kvinnor och anhöriginvandrare pĂ„ arbetsmarknaden. Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlĂ€nda utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (AKKA-utredningen). s. 17.

112 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Projekt: EntrĂ© Q – Projekt för utrikes födda kvinnor i Boden och LuleĂ„

Projektet Entré Q omfattade en mÄlgrupp som stÄr mycket lÄngt frÄn arbetsmarknaden. Deltagarna var utomeuropeiskt födda kvinnor varav en fjÀrdedel var 55 Är eller Àldre och nÀstan hÀlften saknade helt utbildning. Endast 11 av 58 deltagare hade erfarenhet av kvalificerat arbete sedan tidigare. En del av deltagarna hade nÄgon typ av funktionsnedsÀttning som begrÀnsade deras möjligheter.

MÄlet med projektet var att öka kvinnornas sprÄkkunskaper och stÀrka tron pÄ sig sjÀlva.

Utbildning och praktik

Under en period av sex mÄnader hade deltagarna heltidsutbildning, men med individualiserat innehÄll. Utbildningen omfattade praktik pÄ cirka halva tiden, men tidsmÀssigt varvades praktik och utbildning. Sunderby folkhögskola har varit navet i insatsen. Projektet engagerade ett 40-tal företag och organisationer för att ordna praktikplatser.

Praktiken var inriktad pĂ„ sprĂ„ktrĂ€ning i verklig arbetsmiljö alternativt yrkesinriktad praktik pĂ„ ett arbetsomrĂ„de – eller kombinationen av bĂ„da. Under de olika praktikperioderna har pedagogen frĂ„n folkhögskolan besökt praktikplatsen.

Resultat och framgÄngsfaktorer

Den externa utvĂ€rderaren bedömde att deltagarna genom insatsen gjorde â€Ă¶verraskande stora förbĂ€ttringar”. I ett par fall har personer utan tidigare utbildning fĂ„tt en visstidsanstĂ€llning respektive pĂ„börjat en yrkesutbildning. De övriga deltagarna utan skolgĂ„ng i hemlandet gick i stor utstrĂ€ckning vidare till fortsatt sprĂ„kutbildning. Samtliga deltagare hade vid utbildningens slut en plan för hur de skulle gĂ„ vidare mot en reguljĂ€r arbetsmarknad.

FramgÄngsfaktorer i projektet bedöms ha varit samarbetet med arbetsplatser och praktik, liksom samarbetet med Arbetsförmedlingen (AF), inte minst en tillrÀcklig överlÀmning frÄn utbildningen till AF:s handlÀggare nÀr deltagaren ÄtergÄr till AF.

Projektet har ocksÄ anvÀnt metoder som testats i andra lÀnder t ex. DLM (Distance to Labor Market).

KĂ€lla: Sweco (2015a).

5.5Insatser för lÄgutbildade

Arbetsgivarnas efterfrÄgan pÄ utbildad arbetskraft innebÀr att de nya jobben pÄ arbetsmarknaden frÀmst tillkommer inom yrken pÄ eftergymnasial nivÄ. Samtidigt har andelen arbetslösa med kort skolutbildning som Àr inskrivna pÄ Arbetsförmedlingen ökat de senaste Ären. Enligt Arbetsförmedlingens statistik uppgick antalet inskrivna arbetslösa med högst förgymnasial utbildning till cirka 113 000 personer, vilket utgör 30 procent av samtliga inskrivna arbetslösa.276 En orsak till den över tid stigande andelen inskrivna korttidsutbildade Àr det ökade antalet inskrivna nyanlÀnda. Uppgifter frÄn

276 Arbetsförmedlingen (2015h).

RIKSREVISIONEN 113

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

september 2014 visar att drygt hÀlften av deltagarna i etableringsuppdraget endast hade förgymnasial utbildning . Andelen med en förgymnasial utbildning kortare Àn nio Är var 36 procent.277

Diagram 5.1  Andel kommunmottagna 20–64 Ă„r efter utbildningsnivĂ„ och mottagningsĂ„r

(procent)                          
100                          
80                          
60                          
40                          
20                          
0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2000
  Uppgift saknas   Gymnasial utbildningsnivĂ„
   
  Förgymnasial utbildningsnivĂ„   Eftergymnasial utbildningsnivĂ„
   
   

KÀlla: Statistiska centralbyrÄn och Sweco (2015b), s. 13.

Av ovanstĂ„ende diagram framgĂ„r att andelen kommunmottagna med lĂ€gst gymnasial utbildningsnivĂ„ legat relativt konstant pĂ„ ungefĂ€r 40 procent. Andelen med förgymnasial utbildningsnivĂ„ har ökat kraftigt under senare Ă„r, medan kategorin ”uppgift saknas” pĂ„ motsvarande sĂ€tt har minskat. En tolkning av detta Ă€r att datakvaliteten har förbĂ€ttrats och att ”uppgift saknas”

tidigare i praktiken innebar att man saknade utbildning. I sammanhanget kan konstateras att det finns kritik bland kommunerna nÀr det gÀller statistikens precision, eftersom de utbildningsmÀssiga implikationerna varierar avsevÀrt om en person Àr analfabet eller har sju Är i hemlandets grundskola.278

277Arbetsförmedlingen (2014a) s. 20.

278Intervju med BorlÀnge kommun 2014-11-28.

114 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Projekt: Integrera Mera Som – Integrationsprojekt i Sundsvall

MÄlgruppen somalier Àr en av de grupper som har svÄrast att komma in pÄ arbetsmarknaden. Insatsen Integrera Mera Som, IMS, utformades för att ge deltagarna möjlighet till utveckling, att nÀrma sig arbetsmarknaden samt att vidga kvinnors och mÀns möjligheter att arbeta utifrÄn sina egna förutsÀttningar. 60 procent av deltagarna hade mindre Àn 5 Ärs skolgÄng. Majoriteten av mÀnnen som deltog hade yrkeserfarenhet. Av de kvinnliga deltagarna saknade 60 procent yrkeserfarenhet.

Förutom att öka anstÀllbarheten hos den somaliska gruppen hade projektet ocksÄ som mÄlsÀttning att öka kunskapen om mÄlgruppen för att framtida flyktingmottagande skulle förbÀttras.

Bland samverkansparterna i projektet finns bÄde Arbetsförmedlingen och civilsamhÀllet, genom Somaliska diaspora och kulturföreningen.

Projektet utvÀrderades av en extern utvÀrderare som redovisade att 58 procent av deltagarna gick vidare till egen försörjning efter tiden i Integrera Mera Som. Ytterligare 24 procent pÄbörjade en yrkesutbildning.

De framgÄngsfaktorer i arbetet som lyfts av projektmedarbetare och av utvÀrderare Àr:

‱Kombinationen av sprĂ„ktrĂ€ning och yrkesinriktning: att sĂ„ tidigt som möjligt kombinera sprĂ„kutbildningen med praktik

‱Handledning pĂ„ arbetsplatsen

‱Det individualiserade synsĂ€ttet, som utgick frĂ„n varje deltagares förmĂ„gor

‱Samverkan som möjliggjorde utnyttjandet av flera aktörers insatser (arbetsmarknadsförvaltningen, socialförvaltningen, Arbetsförmedlingen)

‱Ett vĂ€l strukturerade integrationsschema, dĂ€r information och krav pĂ„ deltagare tydliggjorts. UtvĂ€rderaren beskriver modellen som aktiv ömsesidig integrationsmetod och menar att den passar bĂ€st för individer som befinner sig lĂ„ngt frĂ„n arbetsmarknaden.

KĂ€lla: Sweco (2015a).

5.5.1Arbetsförmedlingen efterfrÄgar fler ÄtgÀrder för korttidsutbildade

NÀr det gÀller utrikes födda betonar Arbetsförmedlingen i en nyligen publicerad rapport att etableringen av korttidsutbildade pÄ arbetsmarknaden inte har fungerat sÀrskilt vÀl. Myndigheten pÄpekar att en mycket stor del av de med kort utbildning inte trÀder in pÄ arbetsmarknaden, och i den mÄn de gör det sÄ blir mÄnga arbetslösa. Avsaknaden av effektiva utbildningsvÀgar anges vara ett skÀl som leder till att en stor del av gruppen stÄr utanför arbetsmarknaden Àven om de vistats i Sverige under lÄng tid.279

Bristande insatser för lÄgutbildade förefaller vara ett generellt problem, oavsett om den arbetssökande Àr utrikes född eller inte. Arbetsförmedlingen pÄpekade redan 2011 att ett primÀrt problem för myndigheten Àr att man inte disponerar ÄtgÀrder som kan höja utbildningsnivÄn för korttidsutbildade. Enligt Arbetsförmedlingen leder detta till att grupper med kort utbildning

279 Arbetsförmedlingen (2015f) s. 28.

RIKSREVISIONEN 115

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

blir kvar inom arbetsförmedlingssystemet utan att det finns möjligheter för myndigheten att förÀndra deras möjligheter att fÄ de utbildningsmÀssiga förutsÀttningar som krÀvs för att de ska kunna konkurrera om jobben.280

I sin prognos för arbetsmarknaden 2014–2016 betonar myndigheten Ă„terigen att det för korttidsutbildade inte finns verktyg inom arbetsmarknadspolitiken. För denna grupp, som enligt Arbetsförmedlingen kan betraktas som

icke matchningsbar, krĂ€vs en helt ny vĂ€g mot ett arbete via det reguljĂ€ra utbildningsvĂ€sendet. Alternativet som Arbetsförmedlingen beskriver för dessa personer Ă€r en ”rundgĂ„ng inom arbetsförmedlingssystemet dĂ€r myndigheten administrerar arbetslösa snarare Ă€n matchar dem mot lediga jobb.” 281

5.5.2FĂ„ deltar i komvux

En viktig insats för personer med kort utbildning Àr den kommunala vuxenutbildningen (komvux). NyanlÀnda personer som Àr Àldre Àn 20 Är har möjlighet att lÀsa motsvarande grundskole- eller gymnasieutbildning under sin etableringstid för att pÄ sÄ sÀtt fÄ behörighet att komma in pÄ högskolan eller fÄ arbete.

Trots den höga andelen nyanlÀnda personer med kort utbildning Àr det fÄ som vÀljer att lÀsa pÄ komvux. Endast 4 procent deltog i komvux vid utgÄngen av december 2014.282 NÄgot som lyfts fram som ett hinder Àr den ekonomiska ersÀttningen. Ett annat hinder som bland annat Arbetsförmedlingen har pÄpekat Àr att huvudmÀnnen för vuxenutbildningen ofta krÀver avslutade sfistudier för att en person ska fÄ börja studier inom vuxenutbildningen.283 Under tiden som individen har en etableringsplan kan denne lÀsa pÄ komvux och samtidigt fÄ sin etableringsersÀttning. NÀr etableringsperioden Àr över anvisas mÄnga till jobb- och utvecklingsgarantin dÀr man har möjlighet att under sex mÄnader studera sfi och annan utbildning pÄ grundlÀggande eller gymnasial nivÄ. Men denna period rÀcker i vissa fall inte för att nyanlÀnda ska uppnÄ tillrÀckliga kunskaper i svenska för att kunna lÀsa pÄ komvux. Dessutom hinner de som ÀndÄ pÄbörjar studier pÄ grundlÀggande nivÄ troligtvis inte lÀsa Àven pÄ gymnasienivÄn under etableringstiden.

Deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin har möjlighet att inom ramen programmet lÀsa grundlÀggande vuxenutbildning under högst sex mÄnader. Arbetsförmedlare och företrÀdare för komvux lyfter fram att mÄnga nyanlÀnda Àr tveksamma till att ta studielÄn. Generellt Àr det en

280Arbetsförmedlingen (2011) Arbetsmarknadsutsikterna vĂ„ren 2011 – prognos för arbetsmarknaden 2011–2012, s. 102.

281Arbetsförmedlingen (201b) s. 97.

282Arbetsförmedlingen (2015c) s. 40.

283Arbetsförmedlingen (2015c), s. 79.

116 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

liten andel personer, oavsett om de Àr nyanlÀnda eller inrikes födda, som tar studielÄn för att lÀsa grundlÀggande nivÄ pÄ komvux.284 Möjligheterna till studiefinansiering kan sÄledes pÄverka individens val att delta i exempelvis en arbetsmarknadsutbildning som berÀttigar till aktivitetsstöd i stÀllet för att lÀsa pÄ komvux, Àven om det senare kan vara mer fördelaktigt ur ett lÄngsiktigt perspektiv för att individen ska kunna konkurrera pÄ arbetsmarknaden.

I en granskning om tillvaratagande och utveckling av nyanlÀndas kompetens pekar Riksrevisionen pÄ att det finns en risk i etableringsuppdraget att sÄvÀl arbetsförmedlare som de nyanlÀnda sjÀlva tenderar att vÀlja kortsiktiga lösningar framför vad som Àr lÄngsiktigt hÄllbart pÄ svensk arbetsmarknad. Framför allt i de fall dÄ etableringsplanen nÀrmar sig sitt slut kan det exempelvis handla om att individen avbryter en utbildning eller annan lÄngsiktig planering för att pÄbörja ett subventionerat arbete.285

Regeringen har i vÄrÀndringsbudgeten för 2015 lÀmnat förslag till satsningar som bland annat syftar till att underlÀtta nyanlÀndas etablering. Till förslagen hör bland annat att möjliggöra för deltagare i fas 3 (inte bara nyanlÀnda) att studera kortare utbildningar (högst ett Är) med bibehÄllet aktivitetsstöd inom ramen för bland annat vuxenutbildning och yrkeshögskola.286

284SOU (2013:20) s. 264–265.

285Riksrevisionen (2014:11).

286Pressmeddelande frÄn Arbetsmarknadsdepartementet 2015-04-15.

RIKSREVISIONEN 117

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Projekt: Kombination av praktik och SFI för lÄgutbildade

Gruppen invandrare som Àr illitterata eller enbart har genomgÄtt en kortare utbildning i sitt hemland ökade i Kalix under 2010. Efter att med goda resultat ha arbetat med sprÄktrÀning i arbetslivet för utbildade utlandsfödda, ville Kalix kommun testa om motsvarande metoder gick att anvÀnda för lÄgutbildade personer. I ett projekt som drevs av Arbetsförmedlingen, LÀnsstyrelsen och Kalix kommun har en variant av kombinationer praktik och SFI prövats för mÄlgruppen lÄgutbildade.

Projekt- Arbetsmarknadsintroduktion för nyanlÀnda

Givet den mÄlgrupp som projektet vÀnde sig till, formulerades mÄlen för projektet inte i termer av andel deltagare som fick arbete. IstÀllet var mÄlen bland annat formulerade i termer av att:

‱Deltagarna ska bli mer sjĂ€lvförsörjande

‱Deltagarna ska introduceras pĂ„ arbetsmarknaden

‱Deltagarna ska lĂ€ra sig det svenska sprĂ„ket snabbare

Kombinationen av praktik och studier genomfördes under 16 veckor. Under större delen av den tiden befann sig deltagarna pÄ praktikplatsen fyra dagar i veckan och i klassrummet en dag i veckan.

Deltagarna framhöll att de lÀrde sig svenska bÀst nÀr de fick möjlighet att utveckla sprÄket genom deltagande i arbetslivet. Vid en uppföljning tvÄ Är efterprojektslut hade 38 procent av deltagarna arbete. Samtliga deltagare kom dock i kontakt med den svenska arbetsmarknaden och fick praktisk erfarenhet av att arbeta i Sverige. Det fanns en stor nöjdhet hos deltagarna som bland annat beskriver vikten av att inte bara lÀra sig ord utan ocksÄ hur de anvÀnds.

KĂ€lla: Sweco (2015a).

5.6Etablering av nyanlÀnda akademiker

Riksrevisionen visade i en granskning 2011 att det finns behov av tidigare och tydligare information om de insatser som finns för nyanlÀnda akademiker med utlÀndsk utbildning.287 I granskningen konstateras att utlÀndska akademiker möts av ett komplext system med ett stort antal myndigheter som ansvarar

för olika yrken och utbildningar.288 Denna iakttagelse kvarstÄr huvudsakligen fortfarande. Av granskningen framgick vidare att berörda myndigheter hade svÄrt att sprida information om insatserna till den berörda mÄlgruppen.289

Även Svenskt NĂ€ringsliv har pekat pĂ„ behovet av bĂ€ttre samverkan mellan de myndigheter som ansvarar för olika moment i nyanlĂ€nda akademikers etableringsprocess. I en rapport konstateras att en invandrad

287Riksrevisionen (2011:16).

288Ibid. s. 96 ff.

289Ibid. s. 84.

118 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

akademiker i genomsnitt tillbringar mellan fem och sex Är i olika typer av utbildningsmoment (sfi och kompletterande högskoleutbildning).290

Även för akademiker som har fĂ„tt sin utbildning bedömd eller sin kompetens validerad finns det hinder i den fortsatta etableringsprocessen. Ett sĂ„dant exempel Ă€r projektet Korta vĂ€gen – en av Arbetsförmedlingen upphandlad arbetsmarknadsutbildning för utlĂ€ndska akademiker. Projektet finns pĂ„ ett 20-tal orter i landet sedan 2010. Det bedrivs av universitet, högskolor och utbildningsanordnare och det har underlĂ€ttat för akademiker att fĂ„ praktikplats och anstĂ€llning. Upphandlingen för 2015 har dock överklagats, och eftersom förvaltningsrĂ€ttens handlĂ€ggningstider Ă€r lĂ„nga har inte nĂ„gon utbildning kunnat ges pĂ„ sex mĂ„nader. Detta kan medföra att arbetsmarknadsetableringen för nyanlĂ€nda akademiker försenas.291

5.6.1LÄng vÀntan pÄ att fÄ sin utbildning bedömd

För mÄnga nyanlÀnda akademiker tar det lÄng tid att fÄ sin utlÀndska utbildning bedömd eller kompletterad pÄ svensk högskola. En förklaring till detta Àr myndigheternas generellt sett lÄnga handlÀggningstider. Riksrevisionen visade i en tidigare granskning att den sökande fick vÀnta i genomsnitt 4,9 mÄnader pÄ att fÄ ett utlÄtande frÄn Högskoleverket.292

HandlĂ€ggningstiderna Ă€r fortfarande lĂ„nga. För nĂ€rvarande Ă€r vĂ€ntetiden hos Universitets- och högskolerĂ„det 4–8 mĂ„nader.293 För en lĂ€kare med vidareutbildning (motsvarande specialistkompetens) frĂ„n ett land utanför EU/EES tog det i genomsnitt 2,7 Ă„r att fĂ„ en svensk legitimation utfĂ€rdad av Socialstyrelsen. För lĂ€kare utan vidareutbildning tog det i genomsnitt 6 Ă„r. En tredjelandsutbildad sjuksköterska fick vĂ€nta i genomsnitt 4,8 Ă„r för att fĂ„ en svensk sjuksköterskelegitimation.294

Socialstyrelsens prövning av den utlÀndska utbildningen, vilket Àr det första steget i legitimationsprocessen, tar för nÀrvarande cirka 12 mÄnader.295 För förskollÀrare och lÀrare som ansöker om en svensk legitimation Àr vÀntetiden

290Svenskt NĂ€ringsliv (2014) UtbildningsfĂ€llan? – en del av etableringsprocessen för invandrade akademiker.

291Dagens SamhĂ€lle (nr 16/2015) Överprövning sinkar integrationsprojekt.

292Riksrevisionen (2011:16) s. 35.

293Universitets- och högskolerÄdet (2015) Bedömning av utlÀndsk utbildning. https://utbildningsbedomning.uhr.se/ (hÀmtad 2015-05-28).

294Riksrevisionen (2011:16) s. 54.

295Socialstyrelsen (2015) Ansökan om legitimation för dig som Àr utbildad i annat land, http://www.socialstyrelsen.se/ansokaomlegitimationochintyg/legitimation/utbildadiannatland (hÀmtad 2015-05-28).

RIKSREVISIONEN 119

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

för nĂ€rvarande 9–12 mĂ„nader.296 LĂ„nga ledtider innebĂ€r att individens fortsatta etablering försenas.

5.6.2 Ett utlÄtande kan pÄskynda etableringen

En rapport frĂ„n Universitets- och högskolerĂ„det (UHR) visar att 9 procent fler utlĂ€ndska akademiker fĂ„r ett arbete efter ett Ă„r om de har ett utlĂ„tande. Studien omfattade 12 500 utlĂ€ndska akademiker som hade fĂ„tt ett utlĂ„tande över sin avslutade utlĂ€ndska utbildning perioden 2007–2011. Samtidigt var det endast 6 av 10 arbetsgivare som kĂ€nde till att det finns en myndighet som

bedömer utlÀndska utbildningar och en fjÀrdedel av dem hade sett ett utlÄtande i samband med en rekryteringsprocess.297

5.6.3Kortare totaltider ger ekonomiska vinster

Det finns stora ekonomiska vinster att göra av en snabbare och effektivare handlĂ€ggningsprocess pĂ„ berörda myndigheter. Även smĂ„ tidigarelĂ€ggningar av anstĂ€llningar inom kvalificerade yrken för akademiker med utlĂ€ndsk utbildning ger betydande ekonomiska vinster, bĂ„de för samhĂ€llet som helhet (vĂ€rdet av produktionstillskottet), för individerna (högre inkomster) och för de offentliga finanserna (minskade bidrag och ökade skatteintĂ€kter).

I ett rÀkneexempel har Riksrevisionen visat att om de drygt 700 akademiker med utlÀndsk utbildning som ingick i granskningen skulle kunna etablera sig pÄ arbetsmarknaden inom sitt yrke en mÄnad tidigare skulle den samhÀllsekonomiska vinsten, det vill sÀga vÀrdet av produktionstillskottet, bli

cirka 40 miljoner kronor. Detta visar att Ă€ven smĂ„ förkortningar av de sökandes arbetslöshetstider ger betydande ekonomiska vinster.298 Även en enda dags tidsförkortning skulle ge en skattad vinst pĂ„ cirka 2 miljoner kronor och den offentligfinansiella vinsten vid en mĂ„nads arbetslöshetstidsförkortning skulle bli cirka 30 miljoner kronor.299

296Skolverkets (2015) SÄ hanterar vi din ansökan, http://www.skolverket.se/kompetens-och- fortbildning/lararlegitimation/handlaggning (hÀmtad 2015-05-28).

297Universitets- och högskolerÄdet (2014) Effekter av utlÄtandet över utlÀndsk högskoleutbildning.

298Riksrevisionen (2011:16) s. 10.

299Analysen gjordes pÄ uppdrag av Riksrevisionen av nationalekonomerna Jan Ekberg och Lennart Delander pÄ Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning (CAFO) vid Linnéuniversitetet i VÀxjö, Ekonomihögskolan. Underlaget ingick i Riksrevisionen (2011:16).

120 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Projekt: UtlÀndska akademiker

I Sverige finns ett stort antal invandrade akademiker som inte arbetar med nĂ„got som motsvarar deras yrkes- och utbildningsbakgrund. Med finansiering frĂ„n Arbetsförmedlingen drev LĂ€nsstyrelsen VĂ€stra Götaland dĂ€rför ett arbete för att bearbeta avsaknaden av ett sammanhĂ„llet system frĂ„n kartlĂ€ggning av individers kompetens till ett arbete, och för att Ă„tgĂ€rda bristen pĂ„ kompletterande utbildningar. Övriga samverkanspartners var bland annat olika högskolor.

Syftet med Projekt UtlÀndska Akademiker var att skapa en regional modell för snabb etablering, genomföra den i VÀstra götalandsregionen för att pÄ sikt lÄta den ingÄ i en nationell strategi.

Modellen byggde pÄ tre delar:

1.Tidig information.

2.Ett förberedande steg dÄ individens utbildningar, examina och kompletteringsbehov kartlades. I detta skede pÄbörjades Àven en mÄlgruppsanpassad SFI.

3.Kompletteringar och arbetsmarknadsförberedande insatser som identifierats i det förberedande steget. Under denna period skedde eventuella valideringar och för en del personer kopplades en yrkesmentor in.

En uppföljning frÄn LÀnsstyrelsen visade att 63 procent av deltagarna hade ett arbete vid slutet av sin kompletterande utbildning.

FramgÄngarna kunde relateras till att utbildningen genomfördes i högskolemiljö, till det stora engagemang som funnits i genomförandet och till att konceptet var tillrÀckligt bra. Utbildningsanordnarna ansÄgs dock behöva utveckla samverkan med nÀringsliv och offentlig sektor för att kunna erbjuda deltagarna praktikplatser. Det fungerade bÀttre för de utbildningsanordnare som sedan tidigare hade etablerade företagsnÀtverk.

KĂ€lla: Sweco (2015a).

5.7Validering av yrkeskompetens

Med validering avses en process som innebÀr en strukturerad bedömning, vÀrdering och dokumentation samt ett erkÀnnande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de har förvÀrvats.300 Det finns i dagslÀget 25 branschmodeller för validering omfattande cirka 140 yrkesroller.301

Till skillnad frÄn validering av reell kompetens bedöms den formella kompetensen (till exempel examina och betyg) av bland andra Universitets- och högskolerÄdet. En validering av reell kompetens innebÀr att personens yrkeskunskaper testas under handledning pÄ en arbetsplats.

300Se 22 kap. 26–27 §§ Skollagen (2010:800).

301Arbetsförmedlingen (2015e) Lyft fram din kompetens med hjÀlp av validering. http://www.arbetsformedlingen.se/validering (hÀmtad 2015-05-28).

RIKSREVISIONEN 121

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

För nyanlÀnda inom etableringsuppdraget kan Arbetsförmedlingen upphandla valideringsinsatser av externa aktörer. Utförare kan bland annat vara branschorganisationer eller av branschen godkÀnda utförare men Àven utbildningsanordnare. Exempel pÄ valideringsinriktade insatser Àr yrkeskompetensbedömning, meritportfölj samt validering enligt branschmodell. I

dag finns av Arbetsförmedlingen upphandlad branschvalidering frÀmst inom omrÄdena bygg, vÄrd, industri, transport samt storhushÄll och restaurang.

I vÄrÀndringsbudgeten för 2015 föreslog regeringen att 50 miljoner kronor ska avsÀttas för valideringsinsatser inom ramen för etableringsuppdraget.302 DÀrutöver tilldelades Socialstyrelsen i februari 2015 8,6 miljoner kronor i extra medel för 2015, vilka ska anvÀndas till att validera utlÀndsk utbildning inom hÀlso- och sjukvÄrdsyrken.303

5.7.1FÄ nyanlÀnda erbjuds validering enligt branschmodell

Statistik frÄn Arbetsförmedlingen visar att fÄ nyanlÀnda erbjuds validering enligt branschmodell. Under 2014 genomfördes endast 355 branschvalideringar i hela landet (att jÀmföra med 115 valideringar 2013). Endast 12 procent var kvinnor och nÀstan alla fick validering inom vÄrd och omsorg. Enligt Arbetsförmedlingen beror detta bland annat pÄ att mÄnga av de framtagna branschmodellerna

gÀller mansdominerade yrken. Tre mÄnader efter avslutad validering har 14 procent av de nyanlÀnda inom etableringsuppdraget och 22 procent av övriga inskrivna hos Arbetsförmedlingen ett arbete. Det Àr ocksÄ vanligt att gÄ vidare till kompletterande insatser, till exempel arbetsmarknadsutbildningar.304

Betydligt fler nyanlÀnda har fÄtt del av insatsen meritportfölj, som handlar om att fÄ sin yrkeskompetens bedömd som grund för fortsatta insatser. Under 2014 handlade det om knappt 6 000 personer (varav 30 procent var kvinnor), vilket var en ökning frÄn drygt 4 100 personer 2013.

Yrkeskompetensbedömning Àr ett arbetsmarknadsprogram som kan genomföras som en praktik i som lÀngst tre veckor och som ska resultera i en referens och ett intyg till individen. Antalet genomförda yrkeskompetensbedömningar för deltagare i etableringsuppdraget uppgick till 360 bedömningar 2014 (varav 23 procent Àr kvinnor). Det Àr en minskning frÄn 379 bedömningar 2013.305 En annan form av praktik Àr prova-pÄ-plats som kan pÄgÄ upp till tre mÄnader.

302Pressmeddelande (2015-04-15) Arbetsmarknadspolitiska satsningar i vÄrbudgeten. Arbetsmarknadsdepartementet.

303Pressmeddelande (2015-02-12) 8,6 miljoner för att sÀkra Socialstyrelsens valideringsarbete. Socialdepartementet.

304Arbetsförmedlingen (2015b) Arbetsförmedlingens Äterrapportering 2014. Uppdrag till Arbetsförmedlingen att utveckla metoderna för och omfattningen av validering av nyanlÀnda invandrares kompetens (2015-02-20) s. 36 ff.

305Ibid. s. 42 ff.

122 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

5.7.2Behov av bransch- och individanpassad validering

Behovet av en mer utvecklad och individ- och branschanpassad validering framhÄlls ofta som ett effektivt instrument för att underlÀtta nyanlÀndas arbetsmarknadsetablering. Enligt Riksrevisionens intervjuer under slutgranskningen finns det emellertid brister i hur valideringsinsatserna upphandlas, genomförs och följs upp. Enligt lokala företrÀdare för Arbetsförmedlingen finns det brister i till exempel insatsen meritportfölj, dÀr upphandlade leverantörer inte har erbjudit de tjÀnster som har bestÀllts. Branschvalidering, sÀrskilt inom vissa yrkesomrÄden, anses dock överlag ha

fungerat bra.306 FrÄn arbetsgivarhÄll anses branschframtagna valideringsmodeller som leder till yrkesbevis ge legitimitet och öka nyanlÀndas anstÀllningsbarhet.307

5.8Sammanfattande iakttagelser

I mÄnga fall brister insatserna nÀr det gÀller röd trÄd och anpassning till individuella behov. Det Àr heller inte ovanligt att olika anordnare sinsemellan har svÄrt att samordna sina aktiviteter sÄ att de nyanlÀnda kan delta i parallella insatser, till exempel sfi och arbetspraktik, vilket förvÀntas öka insatsernas effektivitet. Bristande progression i exempelvis sfi skapar hinder för deltagande i arbetsförberedande insatser samtidigt som etableringsplanen ska fyllas med olika aktiviteter sÄ att individen fÄr sin etableringsersÀttning. Vissa planer brister dÄ i meningsfulla insatser.

MÄlgruppsanpassade insatser, till exempel yrkesinriktad sfi eller svenska för analfabeter och korttidsutbildade, uppvisar i flera fall goda effekter. Trots att dessa insatser mÄnga gÄnger troligen Àr sÄvÀl samhÀllsekonomiskt som offentligfinansiellt motiverade förekommer exempel pÄ att de inte alls tillhandahÄlls.

Utrikes födda kvinnor har betydligt lÀgre sysselsÀttningsgrad och högre arbetslöshet Àn utrikes födda mÀn. Trots att etableringsreformen skulle öka förutsÀttningarna för kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser sÄ har detta inte skett i nÄgon större utstrÀckning.

Andelen lÄgutbildade nyanlÀnda Àr hög och har ökat under senare Är. Samtidigt krÀver den svenska arbetsmarknaden mÄnga gÄnger utbildning pÄ gymnasial eller eftergymnasial nivÄ. Arbetsförmedlingen uppger att man saknar lÀmpliga instrument för att höja utbildningsnivÄn för korttidsutbildade. MÄnga nyanlÀnda Àr unga och saknar ofta tillrÀcklig skolunderbyggnad för den svenska

306Intervju med företrÀdare för Arbetsförmedlingen i SödertÀlje, 2015-03-30.

307Intervju med privat aktör 10, 2015-02-16.

RIKSREVISIONEN 123

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

arbetsmarknaden. Trots detta Àr andelen nyanlÀnda som deltar i komvux alltjÀmt mycket lÄg. De praktiska möjligheterna till en rimlig studiefinansiering kan dÀrvid utgöra ett hinder.

Ansvariga myndigheter har lÄnga vÀntetider för att bedöma nyanlÀnda akademikers kvalifikationer, vilket riskerar att försena de nyanlÀndas arbetsmarknadsetablering. Samtidigt visar berÀkningar frÄn Riksrevisionen att Àven smÄ förkortningar av de sökandes arbetslöshetstider ger betydande ekonomiska vinster.

Validering av yrkeskompetens kan i mÄnga fall vara en effektiv insats men Àr alltjÀmt kraftigt underutnyttjad. Det finns ett fortsatt behov av en mer utvecklad och branschanpassad validering.

124 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

6 Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat om statens insatser Àr effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsÀttningar för en snabb och ÀndamÄlsenlig etablering. Denna slutgranskning bygger pÄ de viktigaste iakttagelserna frÄn nio tidigare genomförda granskningar samt ny kompletterande empiri.

Slutgranskningen omfattar regeringen, Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och lÀnsstyrelserna. I detta kapitel redovisar Riksrevisionen sina slutsatser och rekommendationer.

6.1Riksrevisionens övergripande slutsats

Statens insatser Àr inte tillrÀckligt effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsÀttningar för en snabb och ÀndamÄlsenlig etablering.

Sverige stĂ„r inför en viktig utmaning. Å ena sidan pĂ„gĂ„r en stor demografisk förĂ€ndring dĂ€r försörjningsbördan för varje yrkesverksam person successivt kommer att öka. Det innebĂ€r sĂ€mre förutsĂ€ttningar att upprĂ€tthĂ„lla den ekonomiska tillvĂ€xt som vĂ€lfĂ€rdssystemen krĂ€ver. Å andra sidan har under senare tid allt fler mĂ€nniskor sökt sig till Sverige av olika skĂ€l. En stor och ökande andel av dessa mĂ€nniskor Ă€r de asylsökande och deras anhöriga. Antalet asylsökande uppgick 2014 till 81 000 personer. Enligt Migrationsverkets prognos kommer antalet att öka till 90 000 personer 2015 för att dĂ€refter ligga kvar pĂ„ höga nivĂ„er de kommande Ă„ren.

Detta tillskott av potentiell arbetskraft och entreprenörskap kan antingen hjÀlpa till att lösa Sveriges demografiska problem eller bli en börda för samhÀllet

i form av ökande kostnader, utanförskap och sociala spÀnningar. Hur det gÄr bestÀms till stor del av de nyanlÀndas etablering pÄ arbetsmarknaden. Avgörande för detta Àr goda förutsÀttningar för en snabb och ÀndamÄlsenlig etablering, vilket till stora delar Àr statens ansvar.

Etableringsreformen trÀdde i kraft i december 2010 och innebar att Arbetsförmedlingen övertog det samordnande ansvaret frÄn kommunerna för de nyanlÀndas etablering. Ett viktigt syfte var att redan i början av processen öka fokuseringen pÄ arbete och dÀrmed snabba pÄ de nyanlÀndas etablering.

Riksrevisionens granskningar inom strategin Etablering och integration har emellertid pekat pÄ flera allvarliga brister nÀr det gÀller statens insatser för att

RIKSREVISIONEN 125

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

underlÀtta de nyanlÀndas etablering pÄ arbetsmarknaden. Bland annat fungerar inte den statliga styrningen för bosÀttning av nyanlÀnda pÄ ett effektivt sÀtt, de arbetsförberedande insatserna Àr i mÄnga fall inte anpassade till de nyanlÀndas behov och förutsÀttningar, och det finns brister i den samverkan som mÄste till mellan ansvariga aktörer.

Vidare tar det alltjÀmt alltför lÄng tid för mÄnga nyanlÀnda att etablera sig pÄ arbetsmarknaden, och fÄ hamnar i ett osubventionerat arbete efter

etableringsperiodens slut. Knappt var tionde nyanlÀnd har ett arbete utan stöd ett Är efter etableringsperiodens slut. För nyanlÀnda mÀn tar det mellan 3 och 7 Är innan hÀlften har fÄtt ett jobb. SÀrskilt besvÀrligt Àr det för nyanlÀnda kvinnor dÀr det kan ta mellan 9 och 11 Är innan 50 procent Àr etablerade pÄ arbetsmarknaden.

Som framgÄr av denna slutgranskning kvarstÄr dessa brister och problemen har i flera fall accentuerats i takt med det ökande mottagandet av flyktingar.

6.1.1Det krÀvs förÀndringar inom angrÀnsande politikomrÄden

Enligt Riksrevisionens bedömning finns det visserligen ett betydande utrymme att förbÀttra mottagandet och etableringsinsatserna men detta Àr inte tillrÀckligt. MÄnga av de faktorer som pÄverkar utfallet inom etableringsuppdraget ligger inom andra politikomrÄden.

Sverige Àr föremÄl för en genomgripande förÀndring med en stark urbanisering och en förÀndrad sammansÀttning av befolkningen, vilket stÀller krav pÄ att arbetskraften ökar. Riksrevisionens granskning visar att de nyanlÀnda inte

i tillrÀcklig utstrÀckning bosÀtter sig i expansiva kommuner med ökande sysselsÀttning och goda förutsÀttningar för snabb etablering. En avgörande faktor bakom denna utveckling Àr bristen pÄ bostÀder. DÀr det finns jobb saknas det som regel bostÀder och tvÀrtom. Den akuta bostadssituationen Àr sÄledes en mycket kritisk och begrÀnsande faktor för de nyanlÀndas etablering. Den krÀver enligt Riksrevisionens mening en lösning pÄ sÄvÀl kort som lÄng sikt.

Ett annat nyckelomrĂ„de Ă€r utbildning. Även om det under senare tid har anlĂ€nt en högre andel flyktingar med akademisk utbildning Ă€r det fortfarande mĂ„nga nyanlĂ€nda som Ă€r korttidsutbildade. Om det saknas effektiva utbildningsmöjligheter inom ramen för etableringsuppdraget innebĂ€r det ett ökat behov av Ă„tgĂ€rder inom det ordinarie utbildningsvĂ€sendet. För mĂ„nga nyanlĂ€nda med kort utbildning kan grundlĂ€ggande studier sĂ„ledes vara ett viktigt första steg mot att bli anstĂ€llningsbar. Utbildningen bör starta redan under etableringsperioden samt bygga pĂ„ en lĂ„ngsiktig och realistisk planering, vilket förutsĂ€tter kvalificerad vĂ€gledning. En viktig utmaning för staten i detta sammanhang Ă€r att konstruera ett finansieringssystem för anordnare och studenter som premierar samhĂ€llsekonomisk lönsamhet.

126 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Det förhÄllandevis stora antalet lÄgutbildade aktualiserar ocksÄ frÄgor om arbetsmarknadens funktionssÀtt samt eventuella trösklar som kan försvÄra intrÀdet för nyanlÀnda. För lÄgutbildade som av olika orsaker inte kan eller vill studera mÄste naturligtvis arbete sÄ fort som möjligt vara ett alternativ. Problemet Àr att antalet mindre kvalificerade jobb har minskat kraftigt under senare Är. Dessutom finns betydande skillnader mellan vad en arbetsgivare Àr beredd att betala i lön och vad en löntagare anser sig kunna acceptera.

I Sverige Àr lönebildning och andra arbetsmarknadsvillkor av tradition och med bred politisk enighet en frÄga för arbetsmarknadens parter. Statens roll i sammanhanget kan bland annat handla om generella eller riktade ÄtgÀrder för att stimulera efterfrÄgan pÄ arbetskraft. Det kan ocksÄ handla om ÄtgÀrder för att förbÀttra matchningen pÄ arbetsmarknaden. Riksrevisionens granskningar visar att det finns utrymme för Arbetsförmedlingen att utveckla sitt arbete i detta avseende, exempelvis nÀr det gÀller arbetsgivarkontakter.

Statens direkta utgifter för migration och integration förvĂ€ntas öka kraftigt de nĂ€rmaste Ă„ren – frĂ„n 15,1 miljarder kronor 2012 till 40,6 miljarder kronor 2016. Inte minst mot denna bakgrund finns det anledning att se över om statens samlade resurser fördelas effektivt mellan olika politikomrĂ„den för att pĂ„skynda och underlĂ€tta de nyanlĂ€ndas etablering. I sammanhanget bör ocksĂ„ pĂ„pekas att staten har ett övergripande ansvar för att premiera samhĂ€llsekonomiskt motiverade insatser. Det kan exempelvis handla om

utbildningsinvesteringar som pÄ kort sikt innebÀr ökade statliga kostnader men som pÄ lÄng sikt ger betydande samhÀllsekonomiska vinster.

Mot ovanstÄende bakgrund bedömer Riksrevisionen att det krÀvs insatser inom flera politikomrÄden för att Sverige pÄ ett effektivt sÀtt ska kunna ta tillvara och utveckla de nyanlÀndas kompetens. Det kan bland annat handla om mer omfattande satsningar och förÀndringar inom utbildnings-, bostads-, nÀrings- och arbetsmarknadspolitikens omrÄden. Exempelvis kan det röra sig om utbildningsinsatser, att undanröja eventuella inlÄsningseffekter

och trösklar pÄ arbetsmarknaden samt att stimulera utvecklingen inom arbetsmarknadsregioner med goda förutsÀttningar för tillvÀxt. Hur sÄdana förÀndringar pÄ bÀsta sÀtt kan Ästadkommas krÀver dock underlag och övervÀganden som strÀcker sig bortom syftet med denna slutgranskning.

6.1.2FortsÀtt att utveckla mottagande och etablering

Riksrevisionens övergripande slutsats Àr att statens insatser inte Àr tillrÀckligt effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsÀttningar för en snabb och ÀndamÄlsenlig etablering. Som framgÄtt ovan krÀvs insatser inom angrÀnsande politikomrÄden men det finns samtidigt ett betydande utrymme att förbÀttra sÄvÀl mottagandet som etableringsinsatserna.

RIKSREVISIONEN 127

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

NÀr det gÀller mottagandet av asylsökande och nyanlÀnda behöver staten ta ett ökat och tydligare ansvar. Detta Àr ett nationellt Ätagande och enligt

Riksrevisionens mening Àr det inte rimligt att utfallet i sÄ hög grad Àr beroende av enskilda kommuners vilja till ansvarstagande eller att enskilda kommuner tvingas ta ett ansvar som vida överskrider vad som kan förvÀntas av dem och vad de mÀktar med.

Vilken modell staten vÀljer för att ta detta ansvar Àr en politisk frÄga som Riksrevisionen inte har nÄgra synpunkter pÄ. DÀremot Àr det viktigt att staten tar ett tydligt nationellt ansvar och att den valda strategin genomförs pÄ ett kongruent och ÀndamÄlsenligt sÀtt. UtgÄngspunkten för Riksrevisionens analys och förslag i detta avseende Àr att dagens politik ligger fast, det vill vÀga att asylsökande och nyanlÀnda i första hand sjÀlva ska ordna sitt boende och att staten hjÀlper till med boendet enbart vid behov. Enligt Riksrevisionens mening Àr det dock angelÀget att den enskildes förutsÀttningar för sysselsÀttning tillmÀts en större betydelse Àn i dag.

NÀr det gÀller etableringsinsatserna finns det ocksÄ ett betydande förbÀttringsutrymme. HÀr ligger emellertid enligt Riksrevisionens mening inte lösningen pÄ problemen i att genomföra nÄgon större reform eller

att i grunden omorganisera etableringsuppdraget. TvÀrtom Àr troligen förutsÀgbarhet och stabilitet viktiga framgÄngsfaktorer att bygga vidare pÄ. Till skillnad frÄn systemet för mottagande handlar det hÀr dock mer om att delegera och decentralisera uppgifter samt att skapa förutsÀttningar för olika former av lokala och regionala lösningar.

Etableringsuppdraget Àr av nödvÀndighet komplext och förutsÀtter dÀrmed samverkan mellan ett flertal aktörer. Vissa problem kan lösas med

organisatoriska justeringar men i grunden Àr det inte möjligt att organisera bort behovet av samverkan i dagens komplexa samhÀlle. Det Àr dÀrför av stor vikt att regeringen stimulerar till och ökar förutsÀttningarna för ett

vÀlfungerande samarbete med individens behov och förutsÀttningar i centrum.

Regeringen har genomfört flera förÀndringar i syfte att ÄtgÀrda vissa barnsjukdomar med etableringsreformen. Riksrevisionen bedömer att reformen i flera avseenden har bidragit till en positiv utveckling, men genomförda granskningar visar samtidigt att det finns ett betydande behov av ett fortsatt förbÀttringsarbete. Det förtjÀnar dock att nÀmnas att förutsÀttningarna för ansvariga myndigheter inte varit ideala. Samtidigt

som Arbetsförmedlingen förberedde implementeringen av reformen ökade tillströmningen av nyanlÀnda och deras anhöriga betydligt mer Àn förvÀntat.

Samtidigt som reformen kan ses som ett steg i rÀtt riktning var den, enligt Riksrevisionens bedömning, i vissa avseenden inte tillrÀckligt förberedd nÀr den genomfördes. Det gÀller framför allt införandet av etableringslotsar som

128 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

enligt Riksrevisionens mening infördes med utgÄngspunkt i orealistiska antaganden om att en vÀlfungerande marknad för tjÀnsten snabbt kunde skapas och upprÀtthÄllas. Förberedelsearbetet var heller inte tillrÀckligt för att sÀkerstÀlla en nödvÀndig uppföljning och kontroll.

Det fanns ocksÄ frÄn regeringens sida en förvÀntan att det ökade inslaget av upphandling frÄn kompletterande aktörer skulle innebÀra effektivare och mer individanpassade insatser. Enligt Riksrevisionens mening kom emellertid den ökade upphandlingen i kombination med centralstyrningen av Arbetsförmedlingen i praktiken att medföra en ökad standardisering och likformighet av insatserna. Riksrevisionens granskningar visar ocksÄ att

Arbetsförmedlingen haft svÄrigheter att följa upp och sÀkerstÀlla insatsernas kvalitet.

Mot bakgrund av ovanstÄende vill Riksrevisionen framhÄlla tre saker nÀr det gÀller hur statens insatser för de nyanlÀndas etablering behöver utvecklas.

ŸŸ För det första handlar det om att utforma ett bĂ€ttre mottagande av flyktingar och nyanlĂ€nda som ökar deras chanser för en snabb och Ă€ndamĂ„lsenlig etablering och som samtidigt innebĂ€r en rimlig kostnadsfördelning mellan stat och kommun.

ŸŸ För det andra bör etableringsinsatserna organiseras och genomföras sĂ„ att de i praktiken kan utgöra den vĂ€g till etablering som statsmakterna har avsett. En förutsĂ€ttning för detta Ă€r insatser med en tydlig röd trĂ„d och progression för den enskilde.

ŸŸ För det tredje behövs en organisatorisk struktur med en effektiv och tydlig ansvarsfördelning som ger goda förutsĂ€ttningar för samverkan mellan alla inblandade aktörer.

I följande avsnitt utvecklar Riksrevisionen dessa slutsatser.

6.2Ett bÀttre mottagande

Mottagandet av asylsökande och nyanlÀnda har inte varit tillrÀckligt flexibelt för att kunna ta hand om det ökande antalet flyktingar pÄ ett effektivt sÀtt. HandlÀggningstiderna har ökat samtidigt som fÄ asylsökande deltar i etableringsförberedande insatser. Allt fler nyanlÀnda som beviljats

uppehÄllstillstÄnd fastnar i Migrationsverkets mottagningssystem i vÀntan pÄ att bli mottagna i en kommun och kunna komma igÄng med sin etablering.

6.2.1Snabbare flöde genom systemet

Efter beviljat uppehÄllstillstÄnd fÄr mÄnga nyanlÀnda vÀnta en lÀngre tid pÄ att bli mottagna i en kommun. I december 2014 uppgick antalet till drygt 11 000

RIKSREVISIONEN 129

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

personer, vilket innebar mer Àn en fördubbling sedan december 2012. Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet för denna grupp var ett Är, det vill sÀga en ökning med nÀstan tre mÄnader jÀmfört med 2013.

I vÀntan pÄ kommunmottagande kan inte etableringsinsatserna starta och mÄnga nyanlÀnda upplever frustration över att inte komma igÄng med sitt nya liv och sin etablering pÄ arbetsmarknaden. Denna situation har skapat en grogrund för handel med fiktiva bostadsadresser. Det Àr först nÀr en nyanlÀnd Àr mottagen i en kommun som etableringsuppdraget kan pÄbörjas och etableringsersÀttningen betalas ut. EtableringsersÀttningen Àr högre Àn den

dagersÀttning som erhÄlls under tiden i Migrationsverkets mottagningssystem. Det innebÀr att det finns incitament för den enskilde att upprÀtta en etableringsplan, trots att man i praktiken inte Àr redo att pÄbörja insatserna. Risken med detta Àr att den tid som avsatts för sÀrskilda etableringsinsatser slösas bort utan att den nyanlÀnda kan tillgodogöra sig insatserna.

Migrationsverket har berÀknat att vinsten av en mÄnads kortare vistelsetid i mottagningssystemet för de knappt 12 000 personer med uppehÄllstillstÄnd som befann sig dÀr 2014 i vÀntan pÄ kommunplacering skulle motsvara cirka 100 miljoner kronor för statskassan.

6.2.2 Möjligheterna till sysselsÀttning bör styra bosÀttningen

En avgörande faktor för de nyanlÀndas etablering Àr att de kommer till en kommun med goda förutsÀttningar för sysselsÀttning. Av den undersökning som Sweco genomfört pÄ Riksrevisionens uppdrag framgÄr att det finns stora skillnader i etableringsgrad mellan olika kommuntyper i landet. SysselsÀttningsökningen de senaste tio Ären Àr starkt koncentrerad till storstÀder och kommuner i nÀrheten av en större stad. I övriga kommuntyper Àr sysselsÀttningen konstant eller avtagande. NÄgot enkelt linjÀrt samband mellan sysselsÀttningstillvÀxt och etableringsgrad för nyanlÀnda finns inte. Det kan samtidigt konstateras att etableringsgraden generellt sett Àr högre för nyanlÀnda i kommuner med god sysselsÀttningsutveckling.

Med hjÀlp av rÀkneexempel illustrerar Sweco att de nyanlÀndas etablering skulle öka om mottagandet i ökad utstrÀckning kom till stÄnd i kommuner med sysselsÀttningstillvÀxt, det vill sÀga framför allt storstadskommuner. Samtidigt kan det konstateras att bostadsbristen Àr sÀrskilt kÀnnbar i kommuner med god sysselsÀttningstillvÀxt och dÀrmed goda förutsÀttningar för de nyanlÀndas etablering. Bostadsbristen blir sÄledes en begrÀnsande faktor för de nyanlÀndas etablering.

Huvudprincipen för sÄvÀl asylsökande som nyanlÀnda Àr att de sjÀlva ska ordna sitt boende. Om en asylsökande inte kan ordna eget boende (EBO) Àr det Migrationsverkets skyldighet att tillhandahÄlla plats i ett sÄ kallat

130 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

anlÀggningsboende (ABO). För nÀrvarande bor ungefÀr tvÄ tredjedelar av de asylsökande i ABO medan en knapp tredjedel har ordnat EBO. NÀr

Migrationsverket ordnar ABO Àr det i allt vÀsentligt tillgÄngen till bostÀder som styr. NÄgon sÀrskild hÀnsyn till arbetsmarknadslÀget tas inte.

Efter beviljat uppehÄllstillstÄnd ska den nyanlÀnda bosÀtta sig i en kommun. För de som bor i ABO har Arbetsförmedlingen ett ansvar att anvisa en kommunplats om den nyanlÀnda sÄ behöver. I de flesta fall ordnar dock den nyanlÀnda och hans eller hennes anhöriga bostad pÄ egen hand. Endast 15 procent av de kommunmottagna fÄr hjÀlp med sin bosÀttning av Arbetsförmedlingen.

Av Swecos undersökning framkommer att nyanlÀnda som sjÀlva ordnar sin bosÀttning i högre utstrÀckning Àn nyanlÀnda som fÄr hjÀlp av Arbetsförmedlingen hamnar i kommuner dÀr förutsÀttningarna till sysselsÀttning Àr förhÄllandevis goda. Ur sysselsÀttningssynpunkt kan det sÄledes hÀvdas att nyanlÀnda som regel Àr bÀttre pÄ att vÀlja kommun Àn de statliga myndigheterna.

Kommunplatserna tas fram genom ett förhÄllandevis omstÀndligt system dÀr lÀnsstyrelserna har en central roll. De förhandlingskontakter mellan stat och kommun som förekommer inom ramen för planeringssystemet har sÀkert en roll att fylla för att informera och motivera kommunerna i frÄgor om flyktingmottagande. Som huvudsakligt planeringsinstrument för statens nationella Ätagande kring nyanlÀndas bosÀttning Àr det emellertid inte

ÀndamÄlsenligt enligt Riksrevisionens mening. Det har alltför svaga styreffekter och det omfattar endast en begrÀnsad del av kommunernas mottagande.

Mot ovanstÄende bakgrund finns det enligt Riksrevisionens mening anledning att se över hur asylsökande samt nyanlÀnda som beviljats uppehÄllstillstÄnd fÄr hjÀlp med att ordna sitt boende. De nyanlÀndas möjligheter till sysselsÀttning bör dÀrvid vara en viktig utgÄngspunkt.

6.2.3 BÀttre ersÀttning till mottagande kommuner

Goda sysselsÀttningsförutsÀttningar i en kommun innebÀr ofta att det samtidigt rÄder brist pÄ bostÀder. Problemet med att nyanlÀnda sjÀlva ordnar sitt boende blir dÄ att de ofta hamnar i trÄngboddhet hos slÀktingar och vÀnner eller tvingas flytta runt pÄ ett sÀtt som kan försvÄra deras möjligheter till en effektiv etableringsprocess. Enligt uppgifter som framkommit under granskningen förekommer det att nyanlÀnda under pÄgÄende etableringsperiod i vissa fall helt kan sakna bostad.

Att komma till en kommun med hög sysselsÀttning innebÀr inte med automatik att förutsÀttningarna för jobb Àr goda. Inte sÀllan bosÀtter man sig i

RIKSREVISIONEN 131

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

sÄ kallade utanförskapsomrÄden dÀr de sociala förutsÀttningarna ofta Àr sÀmre för en lyckad arbetsmarknadsetablering. Kommuner med ett högt mottagande kan sÄledes utsÀttas för betydande pÄfrestningar som mÄste hanteras för att inte utvecklingen ska gÄ över styr. NyanlÀnda som inte lyckats etablera sig pÄ arbetsmarknaden tvingas pÄ sikt söka försörjningsstöd, vilket innebÀr att den ekonomiska bördan i slutÀndan hamnar hos kommunerna.

Enligt Riksrevisionens mening Àr det viktigt att staten tar sitt övergripande ansvar för landets flyktingmottagande och övervÀger vilken ersÀttningsmodell som bÀst kompenserar de kommuner som har ett högt mottagande av nyanlÀnda och samtidigt stimulerar möjligheterna för en god etablering. I dag fÄr kommunerna ersÀttning frÄn staten genom ett komplext system av sÄvÀl prestationsbaserade som Ätersökningsbara ersÀttningar per mottagen nyanlÀnd. Det finns anledning att se över hur olika ersÀttningsformer pÄverkar kommunernas mottagande och de nyanlÀndas möjligheter till etablering. Regeringen har nyligen aviserat en sÄdan översyn.

Kommunerna bör i ökad utstrÀckning stimuleras till samarbete med andra kommuner och aktörer, exempelvis pÄ lÀnsnivÄ. I en enskild kommun kan det vara svÄrt att tillhandahÄlla den bredd av insatser som ofta krÀvs för att tillgodose nyanlÀndas mÄnga gÄnger skiftande behov. Goda exempel pÄ detta finns bland annat i Stockholms lÀn dÀr kommunerna samarbetar om samhÀllsorientering och yrkesinriktad svenska. PÄ sÄ sÀtt ökar möjligheterna till individualiserade insatser högst vÀsentlig.

LÀnsstyrelserna bör spela en viktig roll för att stimulera ett kommunövergripande samarbete. Som framkommit av Riksrevisionens granskningar varierar dock engagemanget mellan olika lÀnsstyrelser. Verksamheten Àr mÄnga gÄnger personberoende och förutsÀtter eldsjÀlar. I dag saknar lÀnsstyrelserna ett tydligt mandat och i vissa fall Àven resurser för att initiera sÄdan verksamhet.

6.3Röd trÄd och progression i etableringsinsatserna

För att etableringen av nyanlÀnda ska vara effektiv krÀvs en röd trÄd och progression i de insatser som den nyanlÀnda tar del av. Insatserna bör vara meningsfulla och planmÀssigt följa pÄ varandra sÄ att den nyanlÀnda under de tvÄ Är som etableringsperioden varar pÄ ett tydligt sÀtt kommer nÀrmare ett jobb eller reguljÀra studier. De nyanlÀnda som kommit till Sverige har varierat i antal, ursprungsland och utbildningsgrad. Detta stÀller enligt reformens intentioner krav pÄ individuell anpassning och fokus pÄ arbetsmarknadsinsatser.

132 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

6.3.1Tidiga och anpassade etableringsinsatser

Riksrevisionen har i flera granskningar pekat pÄ behovet av tidiga och individanpassade etableringsinsatser för sÄvÀl asylsökande som nyanlÀnda. Slutgranskningen visar att endast ett fÄtal av de nyanlÀnda som befinner sig i anlÀggningsboende och vÀntar pÄ kommunplacering arbetar eller fÄr del av samhÀllsinformation, undervisning i svenska eller praktik. Att tidigt i etableringsprocessen fÄ grundlÀggande information om hur samhÀllet fungerar Àr enligt Riksrevisionens bedömning centralt för den fortsatta etableringen. Granskningen visar ocksÄ att mÄnga nyanlÀnda inte fÄr del av den samhÀllsorientering som kommunerna Àr skyldiga att erbjuda och att möjligheten att delta i mÄlgruppsanpassad och yrkesinriktad undervisning i svenska varierar mellan olika lÀn och kommuner.

NyanlĂ€nda som inte har motsvarande grundskole- eller gymnasiekompetens har möjlighet att lĂ€sa inom det reguljĂ€ra skolsystemet. MĂ„nga nyanlĂ€nda har bristande skolunderbyggnad – drygt en tredjedel har en förgymnasial utbildning som Ă€r kortare Ă€n nio Ă„r – men trots detta Ă€r andelen i vuxenutbildning mycket lĂ„g. Endast 4 procent var inskrivna i komvux vid utgĂ„ngen av december 2014. Den tvĂ„Ă„riga etableringsperioden Ă€r för mĂ„nga dessutom alldeles för kort för att bĂ„de lĂ€ra sig svenska och fullgöra en utbildning som kan öka chanserna till arbete. I sammanhanget Ă€r det dĂ€rför oroande att Arbetsförmedlingen under

flera Är pekat pÄ att det inom arbetsförmedlingssystemet saknas effektiva ÄtgÀrder för att lyfta de arbetslösa, inrikes sÄvÀl som utrikes födda, kunskapsmÀssigt sÄ att de ska kunna konkurrera om jobben. Denna problematik krÀver insatser som gÄr bortom etableringsreformen och Arbetsförmedlingens uppdrag.

För högutbildade nyanlÀnda krÀvs ÄtgÀrder tidigt i processen för att bedöma, validera och vid behov komplettera deras utbildnings- och yrkesbakgrund sÄ att den kan anvÀndas pÄ den svenska arbetsmarknaden. Riksrevisionens

granskningar har visat att det finns problem sÄvÀl nÀr det gÀller lÄnga ledtider som oklar ansvarsfördelning mellan de myndigheter som har ansvar för bedömning och validering.

Även om regeringen och ansvariga myndigheter har vidtagit vissa Ă„tgĂ€rder och tillfört extra resurser kvarstĂ„r fortfarande mĂ„nga problem och ledtiderna Ă€r lĂ„nga. Det Ă€r dĂ€rför angelĂ€get att de myndigheter som har i uppdrag att bedöma nyanlĂ€ndas kompetens fĂ„r det stöd och de resurser som Ă€r nödvĂ€ndiga för att kunna korta ledtiderna och att de inom ramen för sina respektive uppdrag prioriterar detta.

Statistik frÄn Arbetsförmedlingen visar att fÄ nyanlÀnda erbjuds validering enligt branschmodell. Av Riksrevisionens granskningar framgÄr att det finns brister i hur Arbetsförmedlingen upphandlar, genomför och följer upp valideringsinsatser. Hög Àrendebelastning och lÄnga ledtider Àr fortfarande

RIKSREVISIONEN 133

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

ett stort problem för ansvariga myndigheter. Branschvalidering, sÀrskilt inom vissa yrkesomrÄden, anses dock fungera bra Àven om det Àr fÄ nyanlÀnda som har fÄtt ta del av insatsen. Detsamma gÀller yrkeskompetensbedömning som enligt sÄvÀl Arbetsförmedlingen som arbetsgivare Àr en effektiv insats.

Enligt Riksrevisionens mening krÀvs att regeringen intensifierar sina insatser för att tydliggöra ansvaret och pÄ olika sÀtt stimulera en snabbare och effektivare process.

6.3.2 Ökad parallellitet och flexibilitet i Arbetsförmedlingens insatser

Arbetsförmedlingen har inom ramen för sitt etableringsuppdrag tillgÄng till ett flertal insatser. Riksrevisionen har inte granskat samtliga insatser var och en för sig utan snarare hur de sammantaget svarar mot de nyanlÀndas behov. UtifrÄn exempelvis granskningen av nystartsjobb och instegsjobb kan dock konstateras att dessa insatser underlÀttar de nyanlÀndas etablering pÄ arbetsmarknaden, om de anvÀnds pÄ rÀtt sÀtt och vid rÀtt tidpunkt.

En mer generell iakttagelse frÄn Riksrevisionens granskningar Àr emellertid att Arbetsförmedlingens insatser ofta inte Àr tillrÀckligt anpassade till de nyanlÀndas behov. En bidragande orsak Àr svÄrigheter att ordna meningsfulla aktiviteter, bland annat beroende pÄ brister i Arbetsförmedlingens kartlÀggning av den nyanlÀndas tidigare utbildnings- och yrkesbakgrund. Arbetsförmedlarna kan ocksÄ ha svÄrt att hitta aktiviteter som anknyter till tidigare erfarenheter eller som innehÄller en tydlig röd trÄd med sikte pÄ arbetsmarknaden. Samtidigt finns krav pÄ att varje nyanlÀnd ska ha 40 timmar schemalagd verksamhet per vecka för att fÄ full etableringsersÀttning. Detta kan ocksÄ medverka till att kvantiteten av insatser blir styrande över kvaliteten.

I sammanhanget kan det konstateras att Arbetsförmedlingen inom ramen för etableringsuppdraget huvudsakligen erbjuder nyanlÀnda förberedande insatser, till exempel CV-skrivning, och i mindre omfattning mer specifikt arbetsmarknadsinriktade insatser som exempelvis yrkespraktik eller arbetsmarknadsutbildning.

För nyanlÀnda som saknar utbildning, yrkeserfarenhet och kunskaper i det svenska sprÄket Àr det sÀrskilt viktigt att fÄ del av aktiviteter som kan föra dem nÀrmare arbetsmarknaden. För mÄnga nyanlÀnda skulle en kvalificerad yrkesutbildning vara ett lÀmpligt alternativ ur sÄvÀl individuell som samhÀllsekonomisk synvinkel. I mÄnga fall sÀtter emellertid bristande

sprÄkkunskaper hinder i vÀgen för detta eftersom möjligheterna till parallella svenskstudier eller att studera pÄ hemsprÄket mÄnga gÄnger Àr begrÀnsade. Bland annat detta innebÀr svÄrigheter för de nyanlÀnda att ta del av den arbetsmarknadsutbildning som finns tillgÀnglig hos Arbetsförmedlingen.

134 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

6.3.3Ökad handlingsfrihet och ett utĂ„triktat arbetssĂ€tt

I flera av Riksrevisionens granskningar inklusive slutgranskningen framtrÀder en i stort sett samstÀmmig bild av Arbetsförmedlingen som en starkt centraliserad, hierarkisk och regelstyrd myndighet som det funnits betydande svÄrigheter att samverka med pÄ olika nivÄer. FrÄn bland annat kommunalt hÄll framförs att myndigheten tycks Àgna mer tid Ät att blicka inÄt och följa de egna uppföljnings- och rapporteringskraven Àn Ät att vara omvÀrldsorienterad och ta det samordningsansvar man tilldelats inom etableringsuppdraget.

I mĂ„nga fall framhĂ„lls visserligen att enskilda handlĂ€ggare och chefer förtjĂ€nstfullt agerar för att bidra till goda och lokalt anpassade lösningar. Men detta tycks vara trots, snarare Ă€n pĂ„ grund av, myndighetens interna styrsystem. Ärendebelastningen för enskilda handlĂ€ggare som arbetar med etablering Ă€r ofta hög. PersonalomsĂ€ttningen har periodvis och pĂ„ vissa kontor varit mycket hög. Detta har försvĂ„rat möjligheterna till kontakter med sĂ„vĂ€l nyanlĂ€nda som med arbetsgivare och kommuner.

Riksrevisionens intervjuer med arbetsgivare under slutgranskningen visar att Arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter generellt behöver förbÀttras. Arbetsförmedlingen behöver utveckla ett mer strukturerat och systematiskt arbetssÀtt och arbeta mer proaktivt och uppsökande för att hjÀlpa lokala arbetsgivare att hitta rÀtt kompetens och samtidigt matcha nyanlÀnda mot praktikplatser och lediga jobb. Arbetsförmedlingen har ocksÄ inlett en omfattande översyn av sin organisation i syfte att bland annat Ästadkomma

mindre detaljstyrning och en mer effektiv uppföljning av verksamheten. Enligt Riksrevisionens mening Àr det angelÀget att detta arbete fullföljs.

6.3.4 En mer ÀndamÄlsenlig upphandling

Arbetsförmedlingen anser att regelverket för upphandling i vissa avseenden Àr oklart och i andra avseenden försvÄrar en effektiv verksamhet. Enligt Arbetsförmedlingen finns det oklarheter nÀr det gÀller myndighetens handlingsutrymme i upphandlingsprocessen. Oklarheterna handlar framför allt om huruvida Arbetsförmedlingen kan anlita kommuner som utförare utan att bryta mot upphandlingsreglerna. Ett annat problem som framförs Àr de lÄnga överklagandeprocesser som kan uppstÄ och de negativa konsekvenser detta medför för Arbetsförmedlingens möjligheter att erbjuda relevanta insatser till de nyanlÀnda.

Arbetsförmedlingen framför ocksÄ synpunkter pÄ att upphandling enligt LOU inte alltid Àr det mest ÀndamÄlsenliga för att kunna tillhandahÄlla sÄdana tjÀnster som krÀvs inom ramen för etableringsuppdraget. Med anledning av detta vill Riksrevisionen lyfta fram budgetlagens krav pÄ att statlig verksamhet ska bedrivas effektivt och med god hushÄllning. Detta kan exempelvis innebÀra

RIKSREVISIONEN 135

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

att myndigheten under vissa omstÀndigheter bör övervÀga att bedriva en viss verksamhet i egen regi i stÀllet för att upphandla. Enligt Arbetsförmedlingen har emellertid myndigheten i stor utstrÀckning varit styrd mot ett upphandlingsförfarande genom förordningar och regleringsbrev.

Riksrevisionens tidigare granskningar har pekat pÄ ett missnöje pÄ lokal nivÄ med utbudet av upphandlade tjÀnster inom ramen för etableringsuppdraget. En bidragande orsak till detta missnöje Àr, enligt Riksrevisionens mening,

Arbetsförmedlingens organisering av sin upphandling i vid mening, det vill sÀga inklusive behovsidentifiering samt kontroll och uppföljning av upphandlade tjÀnster. Oklarheter kring Arbetsförmedlingens handlingsutrymme i upphandlingsprocessen kan ocksÄ ha bidragit till ett utfall som inte motsvarat den lokala nivÄns förvÀntningar. Sedan en tid tillbaka hÄller Arbetsförmedlingen pÄ att se över och förstÀrka upphandlingsverksamheten, inklusive hur upphandlingsbehovet identifieras samt leverantörerna följs upp och kontrolleras. Enligt Riksrevisionens mening Àr det angelÀget att detta arbete genomförs med hög prioritet.

6.3.5Ökad anpassning till kvinnors behov

Enligt etableringsreformens intentioner ska insatserna anpassas till enskilda individers skilda förutsÀttningar och behov. Av Riksrevisionens granskningar framgÄr dock att sÄ inte Àr fallet i tillrÀcklig utstrÀckning. En sÀrskild utmaning i sammanhanget gÀller anpassningen av insatserna till de nyanlÀnda kvinnornas behov.

Den svenska arbetsmarknaden för nyanlÀnda Àr i hög grad könsuppdelad. Oavsett om man tar hÀnsyn till ursprungsland, ankomstÄr eller utbildningsgrad Àr etableringsgraden vÀsentligt sÀmre för kvinnor. Kvinnor deltar i mindre utstrÀckning i arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder. De fÄr dessutom generellt

sett i högre omfattning Àn mÀn ta del av insatser som bedöms som mindre relevanta för arbetsmarknadens behov. PÄ sikt riskerar sysselsÀttningsgapet mellan utrikes och inrikes födda kvinnor att öka Ànnu mer. Enligt Riksrevisionens mening har dock varken regeringen eller Arbetsförmedlingen haft nÄgon systematisk ansats i sitt arbete för att öka de utrikes födda kvinnornas deltagande i arbetsmarknadsinsatser och arbetslivet.

6.4Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer

Statens Ätagande spÀnner över flera utgiftsomrÄden och genomförs av aktörer pÄ nationell, regional och lokal nivÄ. En förutsÀttning för att individen erbjuds rÀtt insatser vid rÀtt tidpunkt Àr att samverkan mellan inblandade aktörer fungerar. Riksrevisionens granskningar visar att ansvarsfördelning och

136 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

samverkan behöver förbÀttras. Samverkan försvÄras av sÄvÀl regler som den otydliga ansvarsfördelningen mellan aktörerna men Àven av olika mÄlbilder och ambitionsnivÄer. OcksÄ finansieringssystemet reser frÄgor. Vissa anslag har inte rÀckt till samtidigt som myndigheterna i andra fall har lÀmnat tillbaka betydande belopp till statskassan frÄn andra anslag.

Enligt Riksrevisionens mening Àr det centralt att dagens oklarheter i ansvarsfördelningen klaras ut. Det gÀller exempelvis ansvaret för de sociala frÄgorna, det dubbla ansvaret för bosÀttningen samt att landstingen inte har nÄgot tydligt uppdrag för de nyanlÀndas hÀlsa.

6.4.1 Samverkan mellan stat och kommun mÄste fungera bÀttre

Riksrevisionens granskning har avsett de statliga insatserna, men Àven om staten genom Arbetsförmedlingen tagit ett större ansvar för de nyanlÀndas etablering sÄ Àr kommunerna en fortsatt mycket viktig aktör. Hur staten lyckas etablera en fungerande samverkan pÄ kommunal nivÄ kan dÀrför pÄ mÄnga sÀtt vara direkt avgörande för hur vÀl etableringen lyckas.

Kommunerna har olika förutsÀttningar att lyckas med etableringen beroende pÄ variationer i mottagande, tillgÄng till bostÀder och lokal arbetsmarknad.

Riksrevisionens granskningar visar dock att en kommun som tar ett ansvar för de nyanlÀnda och lyckas fÄ till stÄnd en vÀlfungerande samverkan med myndigheter, nÀringsliv och det civila samhÀllet gör ganska stor skillnad i utfallet.

Samtidigt finns det tydliga indikationer pÄ problem i hur samspelet fungerar. Samverkan pÄ regional och lokal nivÄ varierar i omfattning och organisation av arbetet, och den har pÄ mÄnga hÄll försvÄrats av att Arbetsförmedlingen inte deltagit i önskvÀrd utstrÀckning pÄ grund av tids- och resursbrist. Vidare har Arbetsförmedlingens organisationsstruktur, bland annat med marknadsomrÄden som inte överensstÀmmer med lÀnsgrÀnserna, försvÄrat samverkan.

Kommuner anstÀller endast i begrÀnsad omfattning nyanlÀnda frÄn etableringsuppdraget eller ordnar praktik. I mÄnga fall avvaktar dessutom kommunen, eftersom man inte ser denna grupp som sitt ansvar förrÀn etableringsperioden och tiden med statlig ersÀttning inom garantierna Àr slut. Enligt Riksrevisionens bedömning motverkar detta etableringsreformens intentioner dÀr tidiga insatser framhÄlls som mycket betydelsefulla för de nyanlÀndas etablering.

6.4.2 Tydligare ansvar för de sociala frÄgorna

Det övergripande syftet med etableringsreformen Àr att underlÀtta och pÄskynda nyanlÀndas etablering. För att Ästadkomma detta krÀvs ocksÄ insatser för att se till att nyanlÀnda och deras anhöriga fÄr en stabil social situation. HÀr

RIKSREVISIONEN 137

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

finns en oklarhet vad gĂ€ller ansvaret. MĂ„nga kommuner uppger att de tar ett stort ansvar för det sociala stödet samtidigt som det inte Ă€r alldeles uppenbart vad man egentligen menar ingĂ„r i begreppet. Även arbetsförmedlare fĂ„r Ă€gna en stor del av sin tid Ă„t att hjĂ€lpa nyanlĂ€nda med olika typer av frĂ„gor som rör den sociala situationen.

En slutsats frÄn Riksrevisionens granskning av etableringslotsarna Àr att lotsarna fick Àgna mycket tid att lösa frÄgor som rörde den sociala situationen trots att tanken var att lotsarna skulle hjÀlpa den nyanlÀnda att fÄ sysselsÀttning i form av arbete eller utbildning. Trots uppenbara problem hos vissa leverantörer fanns samtidigt goda exempel dÀr lotsarna gjorde en betydelsefull insats. HÀr krÀvs enligt Riksrevisionen ett tydliggörande av vad som ligger i ansvaret för den sociala situationen och vem som ska ta det.

Liknande problem finns nÀr det gÀller hÀlsofrÄgorna. Landsting och regioner involveras i förhÄllandevis lÄg utstrÀckning i insatserna för nyanlÀnda och det saknas ett genomgÄende hÀlsoperspektiv pÄ nyanlÀndas etablering, vilket enligt Riksrevisionen har försvÄrat och fördröjt etableringen för nyanlÀnda med hÀlsoproblem. Ett annat omrÄde dÀr flera myndigheter Àr inblandade och handlÀggningstiderna lÄnga Àr bedömning och validering av invandrade akademikers kompetens.

6.4.3 En styrning som frÀmjar flexibilitet och lokala lösningar

FrÄgan om nyanlÀndas etablering pÄ den svenska arbetsmarknaden kan ses som en evig frÄga som inte har ett givet svar. Ett sÀtt för staten att hantera frÄgan Àr att man bygger upp administrativa strukturer som Àr flexibla och kan anpassa sig till en förÀnderlig omvÀrld. Syftet Àr dÄ inte att uppnÄ ett specifikt mÄl vid en viss tidpunkt utan att berörda organisationer sjÀlvstÀndigt ska kunna uppfatta hur problemen förÀndrar sig över tid och se hur lösningarna för att hantera problemen Àndrar sig. Myndigheter kan dÀrför inte förvÀnta sig att politikerna ska ge detaljerade direktiv hur problemen ska hanteras utan mÄste kunna lösa dessa sjÀlva.

I enlighet med detta synsÀtt ligger inte lösningen i en mer detaljerad styrning av myndigheterna. I stÀllet krÀvs en styrning som ger myndigheterna möjlighet att i ökad utstrÀckning hitta lösningar pÄ lokal nivÄ. Enligt Riksrevisionens mening innebÀr detta dock inte att den grundlÀggande ansvarsfördelning

som infördes genom etableringsreformen behöver Àndras. Utvecklingsarbetet bör snarare inriktas mot ett fortsatt reformarbete och justeringar som exempelvis underlÀttar för och stimulerar Arbetsförmedlingen till att agera mer utÄtriktat och med fokus pÄ att hitta lösningar som Àr bÀst för den nyanlÀnda. Arbetsförmedlingen och övriga berörda parter bör dessutom pÄ ett tydligt sÀtt stimuleras att samarbeta med utgÄngspunkt i de nyanlÀndas behov.

138 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

6.5Riksrevisionens rekommendationer

I detta avsnitt redovisar Riksrevisionen sina rekommendationer till regering och berörda myndigheter. Rekommendationerna Àr indelade utifrÄn de förbÀttringsomrÄden som behandlats i föregÄende avsnitt. Inledningsvis redovisas övergripande rekommendationer.

6.5.1Övergripande frĂ„gor

Rekommendationer till regeringen

ŸŸ Regeringen bör pröva om de samlade statliga resurserna kan fördelas pĂ„ ett effektivare sĂ€tt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsomrĂ„dena för att underlĂ€tta och pĂ„skynda de nyanlĂ€ndas etablering.

ŸŸ Regeringen bör skyndsamt övervĂ€ga och vidta Ă„tgĂ€rder för att minska bristen pĂ„ bostĂ€der i framför allt kommuner med goda förutsĂ€ttningar för nyanlĂ€ndas etablering pĂ„ arbetsmarknaden.

6.5.2Ett bÀttre mottagande

Rekommendationer till regeringen

ŸŸ Regeringen bör i ökad utstrĂ€ckning ta ett nationellt ansvar för landets flyktingmottagande. Möjligheterna till sysselsĂ€ttning bör dĂ€rvid vara en viktig utgĂ„ngspunkt. Regeringen bör se över sĂ„vĂ€l ansvar som former för hur asylsökande och nyanlĂ€nda fĂ„r hjĂ€lp med att ordna sitt boende.

ŸŸ Regeringen bör, i sin aviserade översyn av ersĂ€ttningssystemet till kommunerna, sĂ€rskilt beakta att de kommuner som tar emot ett stort antal nyanlĂ€nda i relation till sin befolkning har förutsĂ€ttningar att klara av sina Ă„taganden.

ŸŸ Regeringen bör ge berörda myndigheter, företrĂ€desvis Skatteverket och Boverket, i uppdrag att utreda boendesituationen för nyanlĂ€nda med fokus pĂ„ trĂ„ngboddhet och folkbokföring. I uppdraget bör ingĂ„ att belysa hur omfattande problemet med trĂ„ngboddhet Ă€r bland nyanlĂ€nda samt att bedöma boendestatistikens kvalitet.

6.5.3Röd trÄd och progression i etableringsinsatserna

Rekommendationer till regeringen

ŸŸ Regeringen bör aktivt verka för att öka de nyanlĂ€ndas deltagande i den reguljĂ€ra vuxenutbildningen. DĂ€rtill bör regeringen genomföra

ÄtgÀrder som bidrar till att arbetssökande med kort utbildning i jobb- och utvecklingsgarantin fullgör grundskole- och gymnasieutbildning inom ramen för kommunal vuxenutbildning.

RIKSREVISIONEN 139

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

ŸŸ Regeringen bör uppdra Ă„t Arbetsförmedlingen att utforma en bred strategi för hur myndigheten pĂ„ ett effektivt sĂ€tt ska tillhandahĂ„lla de tjĂ€nster som krĂ€vs inom ramen för etableringsuppdraget. En central del av uppdraget bör vara att slutföra det arbete som inletts för att stĂ€rka myndighetens upphandlingsverksamhet. Uppdraget bör Ă€ven omfatta att nĂ€rmare undersöka möjligheten att involvera landets kommuner som leverantörer inom etableringsuppdraget. I strategin bör ocksĂ„ ingĂ„ en analys av under vilka omstĂ€ndigheter egen regi kan vara att föredra framför upphandling.

Rekommendationer till Arbetsförmedlingen

ŸŸ Arbetsförmedlingen bör göra en översyn av de samlade Ă„tgĂ€rder och insatser som erbjuds nyanlĂ€nda inom etableringsuppdraget. Syftet med översynen bör vara att skapa ett mer individanpassat och kvalitativt serviceutbud som bĂ€ttre förmĂ„r tillvarata och utveckla nyanlĂ€ndas kompetens och rusta för en senare arbetsmarknadsetablering.

ŸŸ Arbetsförmedlingen bör verka för ett systematiskt lĂ€rande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten nĂ€r det gĂ€ller att frĂ€mja framgĂ„ngsrik etablering av nyanlĂ€nda. Inriktningen pĂ„ ett sĂ„dant arbete kan exempelvis vara att identifiera framgĂ„ngsrika vĂ€gar och projekt samt goda exempel för individer med olika typer av bakgrund, förutsĂ€ttningar och mĂ„lsĂ€ttningar.

ŸŸ Arbetsförmedlingen bör vidareutveckla arbetet med arbetsgivarkontakter. Ett sĂ€tt att göra detta kan vara att i större utstrĂ€ckning tillhandahĂ„lla branschansvariga kontaktpersoner pĂ„ Arbetsförmedlingen i syfte att förbĂ€ttra samarbetet med sĂ„vĂ€l offentliga som privata arbetsgivare.

ŸŸ Arbetsförmedlingen bör aktivt verka för att öka utrikes födda kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser utifrĂ„n arbetsmarknadens behov.

Rekommendationer till Migrationsverket

ŸŸ Migrationsverket bör sĂ€kerstĂ€lla att personer som har beviljats uppehĂ„llstillstĂ„nd men som fortfarande Ă€r inskrivna i mottagningssystemet i vĂ€ntan pĂ„ kommunplacering erbjuds Ă„tminstone en miniminivĂ„ av etableringsförberedande insatser. Fler inskrivna Ă€n i dag bör fĂ„ samhĂ€llsinformation samt erbjudas möjlighet till undervisning i svenska, praktik eller arbete.

140 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Rekommendationer till lÀnsstyrelserna

ŸŸ LĂ€nsstyrelserna bör genom sina samordningsinsatser verka för att fler kommuner erbjuder mĂ„lgruppsanpassad och yrkesinriktad utbildning i svenska för invandrare (sfi).

6.5.4Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer

Rekommendationer till regeringen

ŸŸ Regeringen bör mer aktivt Ă€n i dag verka för ett bĂ€ttre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och arbetsgivare. I samband med detta bör regeringen övervĂ€ga hur lĂ€nsstyrelsernas nuvarande roll kan stĂ€rkas och utvecklas.

ŸŸ Regeringen bör analysera hur behovet av socialt stöd hos de nyanlĂ€nda ska tillgodoses samt förtydliga ansvaret mellan olika aktörer för att stödja nyanlĂ€nda i praktiska frĂ„gor relaterade till hur de ordnar sitt liv i Sverige.

ŸŸ Regeringen bör stimulera landsting och regioner att aktivt medverka inom ramen för etableringsuppdraget. Syftet bör vara att i ett tidigare skede kunna upptĂ€cka eventuella behov av hĂ€lso- och sjukvĂ„rd som annars skulle riskera att försena etableringen samt skapa en bĂ€ttre samverkan mellan hĂ€lso- och sjukvĂ„rden, Arbetsförmedlingen och berörda kommuner.

RIKSREVISIONEN 141

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

142 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Intervjuförteckning

Riksrevisionen har genomfört följande intervjuer under granskningen:

Kommuner

BorlÀnge kommun, 2014-11-28.

Centrum för samhÀllsorientering i Stockholms lÀn, 2015-02-03.

Kommunförbundet Stockholms lÀn, 2015-01-29.

Stockholms stad, arbetsmarknadsförvaltningen, 2015-03-17.

Stockholms stad, utbildningsförvaltningen, 2015-02-15.

SödertÀlje kommun 2015-03-30.

Arbetsgivare

Privat aktör 1, 2015-02-20.

Privat aktör 2, 2015-03-04.

Privat aktör 3, 2015-03-19.

Privat aktör 4, 2015-02-04.

Privat aktör 5, 2015-03-31.

Privat aktör 6, 2015-03-09.

Privat aktör 7, 2015-03-25.

Privat aktör 8, 2015-02-17.

Privat aktör 9, 2015-02-04.

Privat aktör 10, 2015-02-16.

Myndigheter

Arbetsförmedlingens huvudkontor, avdelningen för leverantörsutveckling, 2015-03-23.

RIKSREVISIONEN 143

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Arbetsförmedlingens huvudkontor, avdelningen för integration och etablering, 2015-03-13.

Arbetsförmedlingens huvudkontor, upphandlingsavdelningen, 2015-03-13.

Arbetsförmedlingen, marknadsomrÄde 1, 2015-04-10.

Arbetsförmedlingen Nacka, 2015-03-24.

Arbetsförmedlingen SödertÀlje, 2015-03-30.

LÀnsstyrelsen i Stockholms lÀn, 2015-04-08.

Regeringskansliet

Arbetsmarknadsdepartementet, 2014-12-10.

Arbetsmarknadsdepartementet, 2015-03-09.

NyanlÀnda

NyanlĂ€nd 1–8. Intervjuer genomförda vid fyra tillfĂ€llen mellan 2015-03-17 och 2015-04- 20 pĂ„ fyra skilda arbetsförmedlingskontor.

144 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Referenser

Lagar och förordningar

Budgetlag 2011:203.

Förordning 2000:634 om arbetsmarknadspolitiska program.

Förordning 2007:414 om jobb- och utvecklingsgarantin.

Förordning 2007:813 om jobbgarantin för ungdomar.

Förordning 2007:1030 med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Förordning 2007:1364 om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program.

Förordning 2010:408 om mottagande för bosÀttning av vissa nyanlÀnda invandrare.

Förordning 2010:409 om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

Förordning 2010:1122 om statlig ersÀttning för insatser för vissa utlÀnningar.

Förordning 2010:1138 om samhÀllsorientering för vissa nyanlÀnda invandrare.

Lag 1994:137 om mottagande av asylsökande m.fl.

Lag 2007:1030 med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Lag 2007:1091 om offentlig upphandling.

Lag 2008:344 om hÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande m.fl.

Lag 2008:962 om valfrihetssystem.

Lag 2009:47 om vissa kommunala befogenheter.

Lag 2010:197 om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

Regeringsformen 1974:152.

Skollag 2010:800.

SocialtjÀnstlag 2001:453.

UtlÀnningslag 2005:716.

RIKSREVISIONEN 145

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

SOU och DS

Ds 2013:2 Delaktighet i framtiden – Utmaningar för jĂ€mstĂ€lldhet, demokrati och integration.

Framtidskommissionen.

Ds 2015:26 Avskaffandet av systemet med etableringslotsar. Arbetsmarknadsdepartementet.

SOU 2004:21 Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? Invandrarna, arbetsmarknaden och vÀlfÀrdsstaten. Integrationspolitiska maktutredningen.

SOU S2010:04 Vid arbetslivets grĂ€nser. SysselsĂ€ttning, matchning, barriĂ€rer 1974–2010. Parlamentariska socialförsĂ€kringsutredningen.

SOU 2012:69 Med rĂ€tt att delta – nyanlĂ€nda kvinnor och anhöriginvandrare pĂ„ arbetsmarknaden. Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlĂ€nda utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (AKKA-utredningen).

SOU 2013:20 Kommunal vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. GRUV-utredningen.

SOU 2014:60 Det ska vara lĂ€tt att göra rĂ€tt – ÅtgĂ€rder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen om Ă„tgĂ€rder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Propositioner

Prop. 2006/07:1 Budgetpropositionen för 2007. UtgiftsomrÄde 13 och 14.

Prop. 2008/09:1 Budgetpropositionen för 2009. UtgiftsomrÄde 13.

Prop. 2009/10:1 Budgetpropositionen för 2010. UtgiftsomrÄde 13, 16 och 20.

Prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhÀllet.

Prop. 2009/10:60 NyanlĂ€nda invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd.

Prop. 2012/13:188 Permanent utvidgad mÄlgrupp för etableringslagen.

Prop. 2011/12:1. Budgetpropositionen för 2012. UtgiftsomrÄde 13.

Prop. 2013/14:1 Budgetpropositionen för 2013. UtgiftsomrÄde 13.

Prop. 2013/14:104 Insatser för vissa nyanlÀnda invandrares etablering m.m.

Prop. 2014/15:1 Budgetpropositionen för 2015. UtgiftsomrÄde 13.

146 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

UtskottsbetÀnkanden

Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2006/07:AU1, utgiftsomrÄde 13 och 14.

Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2008/09:AU1, utgiftsomrÄde 13.

Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2009/10:AU1, utgiftsomrÄde 13.

Arbetsmarknadsutskottets betĂ€nkande 2009/10:AU7, NyanlĂ€nda invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd.

Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2011/12:AU1, utgiftsomrÄde 13.

Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2013/14:AU1 utgiftsomrÄde 13.

Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2013/14:AU9, Insatser för vissa nyanlÀndas etablering, m.m.

Riksdagsbeslut

Rskr. 2008/09:155.

Rskr 2009/10:115.

Rskr. 2009/10:233.

Rskr. 2011/12:66.

Rskr. 2013/14:110.

Rskr. 2013/14:368.

Övrigt riksdagstryck

Regeringsbeslut (A2014/4473/A) Regleringsbrev för budgetÄret 2015 avseende

Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsdepartementet, 2014-12-22.

Regeringsbeslut (Ju2013/8626/SIM) Uppdrag till Migrationsverket att genomföra en systemanalys frÄn ansökan om asyl till bosÀttning eller ÄtervÀndande. Justitiedepartementet, 2013-12-19.

Regeringsskrivelse (2009/10:233) Egenmakt mot utanförskap – redovisning av regeringens strategi för integration. Arbetsmarknadsdepartementet, 2010-06-10.

Pressmeddelande (2015-02-12) 8,6 miljoner för att sÀkra Socialstyrelsens valideringsarbete.

Socialdepartementet.

Pressmeddelande (2015-04-11) Satsningar för att förbÀttra nyanlÀndas etablering.

Arbetsmarknadsdepartementet.

RIKSREVISIONEN 147

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Pressmeddelande (2015-04-15) Arbetsmarknadspolitiska satsningar i vÄrbudgeten. Arbetsmarknadsdepartementet.

Överenskommelse (IJ2009/2235/UF) Överenskommelse mellan regeringen, idĂ©burna organisationer inom integrationsomrĂ„det och Sverige Kommuner och Landsting.

Arbetsmarknadsdepartementet, 2010-04-14.

Arbetsförmedlingens publikationer

Arbetsförmedlingen (2011) Arbetsmarknadsutsikterna vĂ„ren 2011 – prognos för arbetsmarknaden 2011–2012.

Arbetsförmedlingen (2013a) Arbetsförmedlingens Ă„terrapportering 2013. Etablerings av vissa nyanlĂ€nda – statistik kring etableringsuppdraget, 2013-11-01.

Arbetsförmedlingen (2013b) Rapport om fördjupad granskning av kompletterande aktörer, 2013-08-30.

Arbetsförmedlingen (2014a) Arbetsförmedlingens Ă„terrapportering 2014. Etablering av vissa nyanlĂ€nda – etableringsuppdraget, 2014-11-01.

Arbetsförmedlingen (2014b) Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2014 – prognos för arbetsmarknaden 2014–2016, 2014-12-09.

Arbetsförmedlingen (2014c) Utbildningsexplosion i befolkningen – men fĂ„r akademikerna arbete i nivĂ„ med sin utbildning. Pressmeddelande, 2014-11-26.

Arbetsförmedlingen (2015a) Arbetsförmedlingens Äterrapportering 2014.

Arbetsgivarkontakter, 2015-02-20.

Arbetsförmedlingen (2015b) Arbetsförmedlingens Äterrapportering 2014. Uppdrag till Arbetsförmedlingen att utveckla metoderna för och omfattningen av validering av nyanlÀnda invandrares kompetens, 2015-02-20.

Arbetsförmedlingen (2015c) Arbetsförmedlingens Ă„terrapportering 2014. Etablering av vissa nyanlĂ€nda – statistik kring etableringsuppdraget, 2015-05-04.

Arbetsförmedlingen (2015d) Kvarts miljard i Arbetsförmedlingens arbetsgivarsatsning. Pressmeddelande. 2015-03-25.

Arbetsförmedlingen (2015e) Lyft fram din kompetens med hjÀlp av validering,

http://www.arbetsformedlingen.se/validering (hÀmtad 2015-06-09).

Arbetsförmedlingen (2015f) Nettoinvandring, sysselsĂ€ttning och arbetskraft – utmaningar för morgondagens arbetskraft, 2015-04-10.

148 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Arbetsförmedlingen (2015d) Arbetsförmedlingen avslutar tjÀnsten etableringslots,

Pressmeddelande 2015-02-20, TillgÀnglig pÄ: http://www.arbetsformedlingen.se/Om- oss/For-leverantorer/Om-etableringslots.html (hÀmtad 2015-06-12)

Arbetsförmedlingen (2015h) Årsredovisning för 2014, 2015-02-20.

Migrationsverkets publikationer

Migrationsverket (2013a) Asylprocessen – en analys av ett komplext system utifrĂ„n en systemansats. Slutrapport.

Migrationsverket (2013b) Att arbeta tillsammans – redovisning av samverkansuppdraget mellan myndigheter i processen frĂ„n ansökan till etablering med egen försörjning alternativt Ă„tervĂ€ndande. Delrapport.

Migrationsverket (2013c) Systemanalys av asylprocessen – en analys av ett komplext system utifrĂ„n en systemansats. Delrapport.

Migrationsverket (2014) Årsredovisning för 2014.

Migrationsverket (2015a) ErsÀttning för personer med uppehÄllstillstÄnd som betalas ut till kommuner utan ansökan, http://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/Kommuner/ Statlig-ersattning/Ersattning-for-personer-med-tillstand-utan-ansokan.html (hÀmtad 2015-06-09).

Migrationsverket (2015b) Migrationsverkets mÄnadsrapport mars 2015.

Migrationsverket (2015c) Verksamhets- och utgiftsprognos april (P3-15).

Migrationsverket (2015d) Verksamhets- och utgiftsprognos februari (P2-15).

Migrationsverket (2015e) Årsredovisning för 2014.

Migrationsverket (2015f) Överenskommelser om flyktingmottagande och mottagna 2014 och 2015, 2015-03-09.

Riksrevisionens rapporter

Riksrevisionen (2011:16) Statliga insatser för akademiker med utlÀndsk utbildning.

Riksrevisionen (2012:3) DO och diskrimineringsfrÄgorna.

Riksrevisionen (2012:23) Början pĂ„ nĂ„got nytt – etableringsförberedande insatser för asylsökande.

Riksrevisionen (2012:26) Etablering genom företagande – Ă€r statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda?

RIKSREVISIONEN 149

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Riksrevisionen (2013:17) Ett steg in och en ny start– hur fungerar subventionerade anstĂ€llningar för nyanlĂ€nda?

Riksrevisionen (2014:3) Staten och det civila samhÀllet i integrationsarbetet.

Riksrevisionen (2014:11) Att tillvarata och utveckla nyanlĂ€ndas kompetens – rĂ€tt insats i rĂ€tt tid?

Riksrevisionen (2014:14) Etableringslotsar – fungerar lĂ€nken mellan individen och arbetsmarknaden?

Riksrevisionen (2014:15) NyanlĂ€nd i Sverige – effektiva insatser för ett snabbt mottagande?

ESO-rapporter

ESO (2009:3) Invandringen och de offentliga finanserna. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.

ESO (2011:5) SysselsĂ€ttning för invandrare – en ESO-rapport om arbetsmarknadsintegration.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.

IFAU-rapporter

IFAU (2011:10) Vilken betydelse har arbetsförmedlare för arbetslösas framtida sysselsÀttning och arbetsinkomst? Uppsala, IFAU.

IFAU (2004:16) Vad styr arbetsförmedlarna? Uppsala, IFAU.

IFAU (2013:3) SÄ pÄverkar förÀldraförsÀkringen nyanlÀnda invandrares etablering pÄ arbetsmarknaden. Uppsala, IFAU.

LĂ€nsstyrelserna

LĂ€nsstyrelsen i Södermanlands lĂ€n (2014:19) FrĂ„n förvĂ€ntningar till utfall – etableringsreformen pĂ„ lokal nivĂ„. Slutrapport för utvĂ€rdering av myndigheternas genomförande av etableringsreformen i Södermanlands lĂ€n.

LĂ€nsstyrelserna (2015:04) SamhĂ€llsorientering för nyanlĂ€nda – lĂ€nsstyrelsernas gemensamma redovisning 2015.

LĂ€nsstyrelsen i Jönköpings lĂ€n (2015) Mottagande och etablering av nyanlĂ€nda 2014 – EnkĂ€tundersökning riktad till Sveriges samtliga kommuner.

LĂ€nsstyrelsen i Stockholms lĂ€n (2015) LĂ€get i lĂ€net – Arbetsmarknad och ekonomi, februari 2015.

150 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Övriga myndighetspublikationer

FörsÀkringskassan (2014) Faktablad: EtableringsersÀttning, 2014-03-17.

Konkurrensverket (2013:7) Valfrihetssystemet inom Arbetsförmedlingen 2013.

Skolverket (2015) SÄ hanterar vi din ansökan, http://www.skolverket.se/kompetens-och- fortbildning/lararlegitimation/handlaggning (hÀmtad 2015-06-09).

Socialstyrelsen (2015) Ansökan om legitimation för dig som Àr utbildad i annat land, http://www.socialstyrelsen.se/ansokaomlegitimationochintyg/legitimation/ utbildadiannatland (hÀmtad 2015-06-09).

Socialstyrelsen (2015) Psykisk ohĂ€lsa hos asylsökande och nyanlĂ€nda migranter – ett kunskapsunderlag för primĂ€rvĂ„rden.

Socialstyrelsen (2015) Riksnormen för försörjningsstöd, http://www.socialstyrelsen.se/ ekonomisktbistand/riksnormen (hÀmtad 2015-06-09).

Skogsstyrelsen och Arbetsförmedlingen (Projektplan 1.0, 2014-09-20) Etableringsprojekt MO2 Samarbete mellan Skogsstyrelsen och Arbetsförmedlingen.

Statistiska centralbyrĂ„n (2014) Trender och prognoser 2014 – befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte pĂ„ Ă„r 2035.

Statistiska centralbyrÄn (2015) Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Statistiska centralbyrÄn (2015) Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS).

Statskontoret (2012:22) Etableringen av nyanlĂ€nda – En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen.

Universitets- och högskolerÄdet (2014) Effekter av utlÄtandet över utlÀndsk högskoleutbildning.

Universitets- och högskolerÄdet (2015) Bedömning av utlÀndsk utbildning, https://utbildningsbedomning.uhr.se/ (hÀmtad 2015-06-09).

Övriga kĂ€llor

Andersson Joona, Pernilla, Wennebo Lanninger, Alma & Sundström, Marianne (2015)

Etableringsreformens första Ă„r – en första utvĂ€rdering, Stockholms universitet, Institutet för social forskning.

Benton, Meghan m.fl. (2014) Aiming Higher: Policies to Get Immigrants into Middle-

Skilled Work in Europe, Migration Policy Institute.

Bevelander, Pieter & Nahikari, Irastorza (2014) Catching Up – The Labor Market

Integration of New Immigrants in Sweden, Migration Policy Institute.

RIKSREVISIONEN 151

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

Bologna Follow-up Group (2009) Bologna Process Stocktaking Report 2009.

Borevi, Karin (2010) “Dimensions of citizenship: European integration policies from a Scandinavian perspective” I Bengtsson, Bo, Strömblad, Per & Bay, Ann-HelĂ©n (red.)

Diversity, inclusion and citizenship in Scandinavia, Newcastle upon Tyne, Cambridge Scholars Publishing.

Burkert Carola. & Haas Anette (2014) Investing in the Future: Labor Market Integration Policies for New Immigrants in Germany, Migration Policy Institute.

Dagens SamhĂ€lle (nr 16/2015) Överprövning sinkar integrationsprojekt.

Emilson, Henrik (2008) Introduktion och integration av nyanlĂ€nda invandrare och flyktingar – Utredningar, granskningar, resultat och bristomrĂ„den, En skriftserie frĂ„n NTG- asyl & integration, nr 7.

Folkpartiet (2014) Utanförskapets karta – en lĂ€gesbild av utvecklingen 2006–2012.

Kommunförbundet Stockholms lÀn (2011) UtvÀrdering av sfx.

OECD (2007) Jobs for Immigrants (Vol. 1): Labour Market Integration in Australia, Denmark, Germany and Sweden, OECD Publishing, Paris.

OECD (2014a) Finding the way: A discussion of the Swedish Migrant and integration system, juli 2014.

OECD (2014b) International Migration Outlook 2014. OECD Publishing, Paris.

Qvist, Martin (2012) Styrning av lokala integrationsprogram. Avhandling, Linköpings universitet, Linköping Studies in Arts and Science no 562.

Qvist, Martin (2013) Hur kan samverkan utvecklas för effektivare integrationsinsatser?

Delrapport i utvÀrderingen av myndigheternas genomförande av etableringsreformen i Södermanlands lÀn, REMESO, Linköpings universitet.

Ramböll (2010) NyanlĂ€nda utrikes födda kvinnor – hinder och barriĂ€rer för etablering, juni 2010.

Ramos, RaĂșl (2014) Turning a Corner? How Spain Can Help Immigrants Find Middle- Skilled Work, Migration Policy Institute.

Ruist, Joakim (2015) Refugee immigration and public finances in Sweden. Göteborgs universitet, Institutionen för nationalekonomi med statistik, Working Papers in Economics, No 613.

Safi, Mirna (2014) Shifting Focus: Policies to Support the Labor Market Integration of New Immigrants in France, Migration Policy Institute.

152 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Szulkin, Ryszard, m.fl. (2013:1) PÄ jakt efter framgÄngsrik arbetslivsintegrering. Effekter av deltagande i socialfondsfinansierade projekt i jÀmförelse med Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Institutet för framtidsstudier, Stockholm.

Svenskt NĂ€ringsliv (2014) UtbildningsfĂ€llan? – en del av etableringsprocessen för invandrade akademiker.

Sveriges Kommuner och Landsting (2011) Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken. En redogörelse för aktuell lagstiftning och samverkansformer.

Sveriges Kommuner och Landsting (2014) HÀlso- och sjukvÄrd Ät asylsökande under Är 2013.

2014-09-18.

Sveriges radio (2015-05-12) NyanlÀnda hamnar i klÀm mellan stat och kommun.

Sweco (2015a) Etablering med projekt. Sex exempel pÄ projekt som syftar till integration, etablering och sprÄkutveckling.

Sweco (2015b) Etableringsgrad.

Sweco (2015c) Kommunplaceringens geografi.

Ullenhag, Erik. NyanlÀnda behöver mer Àn en klapp pÄ huvudet, Dagens Nyheter, 2010-11-17.

Wennström, Johan & Öner, Özge (2015) Den geografiska spridningen av kommunplacerade flyktingar i Sverige, Ekonomisk Debatt, Ă„rgĂ„ng 43, nummer 4, s. 52–68.

RIKSREVISIONEN 153

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

154 RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION

Tidigare utgivna rapporter frÄn Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgÀngliga pÄ

www.riksrevisionen.se

2014 2014:1 Statens insatser för ­riskkapitalförsörjning – i senaste laget
2014:2 BostÀder för Àldre i avfolkningsorter
2014:3 Staten och det civila samhÀllet i integrationsarbetet
2014:4 Försvarets omstÀllning
2014:5 Effekter av förÀndrade regler för deltidsarbetslösa
2014:6 Att överklaga till förvaltningsrĂ€tten – HandlĂ€ggningstider och
  information till enskilda
2014:7 Ekonomiska förutsÀttningar för en fortsatt omstÀllning av försvaret
2014:8 Försvaret – en utmaning för staten. Granskningar inom
  försvarsomrĂ„det 2010–2014
2014:9 Stödet till anhöriga omsorgsgivare
2014:10 Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar,
  minskad tydlighet?
2014:11 Att tillvarata och utveckla nyanlĂ€ndas kompetens – rĂ€tt insats i rĂ€tt tid?
2014:12 Livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar?
2014:13 Att gĂ„ i pension – varför sĂ„ krĂ„ngligt?
2014:14 Etableringslotsar – fungerar lĂ€nken mellan individen och
  arbetsmarknaden?
2014:15 NyanlĂ€nd i Sverige – effektiva insatser för ett snabbt mottagande?
2014:16 Swedfund International AB – Är finansieringen av bolaget effektiv
  för staten?
2014:17 Det allmĂ€nna pensionssystemet – en granskning av granskningen
2014:18 Statens dimensionering av lĂ€rarutbildningen – utbildas rĂ€tt antal
  lĂ€rare?
2014:19 Valuta för bistĂ„ndspengarna? – valutahantering i det internationella
  utvecklingssamarbetet
2014:20 Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hĂ€lso- och
  sjukvĂ„rden – frivilligt att delta men svĂ„rt att tacka nej
2014:21 ExportkreditnĂ€mnden – effektivitet i exportgarantisystemet?
2014:22 PrimĂ€rvĂ„rdens styrning – efter behov eller efterfrĂ„gan?
2014:23 InformationssÀkerheten i den civila statsförvaltningen
2014:24 BistĂ„nd genom internationella organisationer – UD:s hantering
  av det multilaterala utvecklingssamarbetet

RIKSREVISIONEN 155

NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA?

2015 2015:1 Omskolad till arbete? – Utbildningsstödet till varslade vid Volvo Cars
2015:2 Kontrollen av försvarsunderrÀttelseverksamheten
2015:3 Den officiella statistiken – en rĂ€ttvisande bild av samhĂ€llsutvecklingen?
2015:4 Återfall i brott – hur kan samhĂ€llets samlade resurser anvĂ€ndas
  bĂ€ttre?
2015:5 Digitalradio – varför och för vem?
2015:6 Vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomstĂ€llningen?
2015:7 AktivitetsersĂ€ttning – en ersĂ€ttning utan aktivitet?
2015:8 Arktiska rĂ„det – vad Sverige kan göra för att möta rĂ„dets utmaningar
2015:9 Granskning av Årsredovisning för staten 2014
2015:10 Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen?
2015:11 Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för mĂ€nniskors trygghet
2015:12 PatientsĂ€kerhet – har staten gett tillrĂ€ckliga förutsĂ€ttningar för en
  hög patientsĂ€kerhet?
2015:13 Regeringens jĂ€mstĂ€lldhetssatsning­ – tillfĂ€lligheter eller lĂ„ngsiktiga
  förbĂ€ttringar?
2015:14 ÖverskuldsĂ€ttning– hur fungerar samhĂ€llets stöd och insatser?
2015:15 Regeringens hantering av risker i statliga bolag
2015:16 Statens finansiella tillgĂ„ngar – nĂ„got att rĂ€kna med?

BestÀllning: publikationsservice@riksrevisionen.se

156 RIKSREVISIONEN