Utvecklad ledning av universitet och högskolor

Betänkande av Ledningsutredningen

Stockholm 2015

SOU 2015:92

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24366-4

ISSN 0375-250X

Till ministern för högre utbildning och forskning

Regeringen beslutade den 15 maj 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera ledarskap och lednings- strukturer i högskolan och lämna förslag på utvecklingsåtgärder (2014:70).

Professor Kåre Bremer förordnades den 1 juni 2014 att vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades den 2 februari 2015 departementssekreterare Helene Biller, kansliråd Bente Björk, departementssekreterare Maria Kling, ämnesråd Ann-Charlotte Wallin och departementsråd Thomas Vestin. Huvudsekreterare har från den 1 juni 2014 varit utredare Ulrika Bjare. Från den 1 juni 2014 till den 31 januari 2015 var departementssekreterare Helene Biller anställd som utredningssekreterare i utredningen. Därefter, sedan den 1 februari 2015, har ämnesråd Rolf Höijer varit utredningssekreterare.

Den 23 april 2015 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2015:44). I uppdraget ingick att lämna ett förslag till förfarande inför regeringens utseende av ordförande och vissa övriga ledamöter i universitets och högskolors styrelser. Det utvidgade uppdraget rapporterades den 30 juni 2015.

Utredningen har antagit namnet Ledningsutredningen. Härmed överlämnas Ledningsutredningens betänkande Utvecklad ledning av universitet och högskolor (SOU 2015:92). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i oktober 2015

Kåre Bremer

/Ulrika Bjare

Rolf Höijer

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

15

Summary ..........................................................................

31

1

Författningsförslag.....................................................

49

1.1

Förslag till ändring i högskolelagen (1992:1434)..................

49

1.2Förslag till förändringar i högskoleförordningen

(1993:100)................................................................................

50

1.3Förslag om förändring av förordning (1993:221) för

Sveriges lantbruksuniversitet..................................................

53

1.4Förslag om förändring i förordning (2007:1164) för

Försvarshögskolan ..................................................................

55

1.5Förslag till ändring i offentlighets- och

 

sekretessförordningen (2009:641) .........................................

56

2

Uppdrag och arbetssätt ..............................................

57

2.1

Uppdraget................................................................................

57

2.2

Grundläggande utgångspunkter.............................................

58

2.3

Utredningsarbetet...................................................................

59

 

2.3.1

Sammanställning av beslutsbefogenheter...............

60

 

2.3.2

Enkätundersökning .................................................

60

2.3.3Intervjuer och studiebesök vid universitet och

högskolor .................................................................

61

2.3.4Möten med rektorer och ordförande i

 

styrelser för universitet och högskolor ..................

62

2.3.5

Möten med lärare, forskare och studenter.............

62

 

 

5

Innehåll

SOU 2015:92

2.3.6

Andra möten och aktiviteter ..................................

63

2.3.7

Internationell utblick..............................................

64

2.3.8

Forskningsöversikt .................................................

65

2.3.9Metodologisk kommentar till kartläggningen

 

 

om ledningsmodeller...............................................

65

2.4

Redovisning av uppdraget......................................................

66

 

2.4.1

Viktiga begrepp .......................................................

66

 

2.4.2

Betänkandets disposition........................................

68

3

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet

 

 

och högskolor analyseras och förbättras? ......................

71

3.1En utökad kravbild från regeringen och det omgivande

samhället..................................................................................

73

3.2Större och friare resurser ställer krav på väl fungerande

ledning.....................................................................................

76

3.3Lärosätena agerar i en alltmer konkurrensutsatt

 

omgivning ...............................................................................

81

3.4

Internationalisering ................................................................

82

3.5

Interna och externa prioriteringar.........................................

84

3.6Att utveckla och förbättra lärosätenas

 

ledningsfunktioner .................................................................

85

4

Allmänna förutsättningar för ledning och styrning vid

 

 

svenska universitet och högskolor ................................

87

4.1

Det svenska universitets- och högskolesystemet .................

87

4.2

Gällande regelverk ..................................................................

88

 

4.2.1

Högskolelag och högskoleförordning ...................

89

 

4.2.2

Statliga myndigheter ...............................................

91

 

4.2.3

Enskilda utbildningsanordnare...............................

92

4.2.4Bakgrunden till dagens regelverk -

 

avregleringar för ökad handlingsfrihet...................

93

4.3 Ekonomi..................................................................................

99

4.3.1

Övergripande om finansiering................................

99

6

SOU 2015:92

Innehåll

4.3.2Finansieringssystemet för utbildning på

grundnivå och avancerad nivå ...............................

100

4.3.3Finansieringssystemet för forskning och

 

utbildning på forskarnivå ......................................

103

4.3.4

Utredningens bedömning .....................................

106

4.4 Mål- och resultatstyrning och New Public Management... 109

4.4.1Regeringens mål- och resultatstyrning av

universitet och högskolor .....................................

109

4.4.2 New Public Management (NPM) ........................

111

4.4.3Drivs regeringens mål- och resultatstyrning i enlighet med New Public Managements

principer? ...............................................................

113

4.4.4Drivs ledning och styrning inom universitet och högskolor i enlighet med New Public

 

 

Management?.........................................................

115

4.5

Verksamhetsstödet ...............................................................

118

 

4.5.1

Verksamhetsstödets roll och funktion.................

119

5

Kollegialitet ............................................................

125

5.1

Bakgrund ...............................................................................

127

 

5.1.1

Professioner och yrken .........................................

128

5.2

Kollegialitetens grundprinciper............................................

129

 

5.2.1

Kollegiala organ .....................................................

131

 

5.2.2

Kollegiets omfattning............................................

134

 

5.2.3

Kollegiala ledarval..................................................

136

5.2.4Ledningsuppgifter inom universitet och

 

högskolor ...............................................................

137

5.2.5

Akademisk frihet och kollegialitet .......................

139

5.2.6

Styrkor och svagheter med kollegialitet...............

141

5.3 Kollegialitet och linjestyrning..............................................

144

5.3.1Kollegialitet och linjestyrning – motsatser

 

eller komplement? .................................................

145

5.3.2

Utredningens bedömning .....................................

146

7

Innehåll

SOU 2015:92

6

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska

 

 

universitet och högskolor ..........................................

149

6.1

Varför kartlägga organisation och ledningsstrukturer? .....

150

 

6.1.1

Samspel mellan linje och kollegialitet som

 

 

 

utgångspunkt.........................................................

151

 

6.1.2

Interna styrdokument...........................................

152

6.2

Universitets och högskolors organisation ..........................

153

6.2.1Val till och sammansättning av kollegiala

organ ......................................................................

159

6.3 Fakultetsnämnd eller motsvarande organ...........................

161

6.3.1Fakultetsnämndernas ansvarsområden och

 

relationen mellan ledare och nämnd ....................

163

6.3.2

Fakultetsnämndens placering och mandat ..........

164

6.3.3

Dekanen.................................................................

167

6.4 Institutionsnivån eller motsvarande....................................

171

6.4.1Mandatfördelning mellan institutionsstyrelse

och prefekt.............................................................

171

6.4.2Beredande eller beslutande organ på

 

 

institutionsnivån....................................................

172

6.5

Rådgivande organ på central nivå ........................................

178

6.6

Sammantagna iakttagelser kring kollegiala organ...............

182

 

6.6.1

Genomtänkta och definierade strukturer för

 

 

 

ledning och styrning .............................................

184

 

6.6.2

Utredningens bedömning.....................................

188

7

Hur bereds och beslutas strategiska frågor? ................

193

7.1

Tre strategiska frågor ...........................................................

193

7.2

Organisationsförändringar...................................................

195

7.2.1Förändringar av fakultets- och

 

institutionsorganisationen....................................

198

7.2.2

Centrumbildningar ...............................................

201

7.2.3

Utredningens bedömning.....................................

206

8

SOU 2015:92

Innehåll

7.3 Resursfördelning...................................................................

207

7.3.1Resursfördelning till fakulteter och

 

institutioner ...........................................................

208

7.3.2

Processer för resursfördelning..............................

212

7.3.3

Särskilda medel som fördelas av nämnder............

215

7.3.4

Strategiska medel...................................................

216

7.3.5

Utredningens bedömning .....................................

217

7.4 Rekryteringar ........................................................................

219

7.4.1

Anställning av professor .......................................

220

7.4.2

Anställning av lektor .............................................

225

7.4.3

Lärarförslagsnämnder............................................

228

7.4.4Rekryteringsfrågornas organisatoriska

 

placering .................................................................

228

7.4.5

Hanteras rekryteringsfrågor strategiskt?.............

232

7.4.6

Sammanfattande iakttagelser ................................

235

7.4.7

Utredningens bedömning .....................................

237

7.4.8Ytterligare aspekter på strategiska

rekryteringar ..........................................................

238

7.4.9Balansen mellan basanslag och externa medel -

 

 

återigen...................................................................

241

8

Två grupper av lärosäten ..........................................

243

8.1

De äldre universiteten...........................................................

244

 

8.1.1

Stora decentraliserade organisationer...................

244

 

8.1.2

Stort avstånd mellan ledning och verksamhet .....

246

 

8.1.3

Tradition av kollegialt beslutsfattande .................

248

 

8.1.4

Akademisk traditionalism .....................................

249

8.2

Övriga lärosäten....................................................................

250

8.2.1Kortare avstånd mellan ledning och

 

verksamhet .............................................................

253

8.2.2

Starkare linjestyrning ............................................

253

8.2.3Svagare traditioner av kollegialt

beslutsfattande.......................................................

254

8.2.4Samhällsanpassning och

 

konkurrensmedvetenhet .......................................

255

8.2.5

Akademisk instrumentalism .................................

256

9

Innehåll

SOU 2015:92

8.3

Storlekens betydelse.............................................................

257

8.4

Utredningens uppdelning – övergripande bild ...................

258

9

De akademiska ledarnas situation..............................

259

9.1

Uppdrag, mandat och befogenheter....................................

260

 

9.1.1

Prefekternas situation...........................................

260

9.1.2Åtgärder för att förbättra prefekternas

 

situation .................................................................

264

9.1.3

Dekaner och vicerektorer .....................................

268

9.1.4

Utredningens bedömning.....................................

268

9.2 Administration och verksamhetsstöd .................................

269

9.2.1

Institutionsnivån...................................................

269

9.2.2Omfattning och organisation av

 

 

verksamhetsstödet.................................................

271

 

9.2.3

Ledarnas administrativa stöd................................

272

 

9.2.4

Utredningens bedömning.....................................

273

9.3 Rekrytering av akademiska ledare .......................................

274

 

9.3.1

Utnämning eller val...............................................

275

 

9.3.2

Utredningens bedömning.....................................

276

 

9.3.3

Mandatperiod ........................................................

277

 

9.3.4

Personliga villkor för akademiska ledare .............

278

 

9.3.5

Utredningens bedömning.....................................

280

 

9.3.6

Ansvarsutkrävande................................................

280

 

9.3.7

Utredningens bedömning.....................................

282

9.4

Utbildning.............................................................................

283

9.5

Jämställdhet ..........................................................................

284

 

9.5.1

Utredningens bedömning.....................................

288

10

Styrelse och rektor ...................................................

289

10.1

Styrelsens och rektors relation till regeringen....................

290

 

10.1.1

Utredningens bedömning.....................................

291

 

10.1.2

Myndighetsdialogen..............................................

291

 

10.1.3

Rektors arbetsgivare och chef ..............................

292

 

10.1.4

Utredningens bedömning.....................................

293

10

SOU 2015:92 Innehåll

10.2

Styrelsens och rektors roller och befogenheter ..................

293

 

10.2.1 Styrelsens och rektors befogenheter ....................

294

 

10.2.2

Utredningens bedömning .....................................

296

 

10.2.3

Styrelsearbetet i praktiken ....................................

297

 

10.2.4

Utredningens bedömning .....................................

299

 

10.2.5 Styrelsens och styrelseledamöternas ansvar.........

300

 

10.2.6

Utredningens bedömning .....................................

301

10.3

Styrelsens storlek och sammansättning...............................

302

10.4

Förfarande inför regeringens utseende av styrelsens

 

 

ordförande och övriga ledamöter.........................................

303

10.5

Förslag till rektor och anställning av rektor och rektors

 

 

ställföreträdare ......................................................................

305

 

10.5.1

Rekryteringsarbetet i praktiken............................

307

 

10.5.2

Hörandeförfarandet ..............................................

308

 

10.5.3

Utredningens bedömning .....................................

311

 

10.5.4

Sekretess.................................................................

313

 

10.5.5

Utredningens bedömning .....................................

313

 

10.5.6

Jämställdhet ...........................................................

314

 

10.5.7

Förnyad anställning av rektor...............................

315

 

10.5.8

Utredningens bedömning .....................................

315

 

10.5.9

Rektors ställföreträdare.........................................

316

 

10.5.10

Utredningens bedömning .....................................

316

10.6

Rektors anställningsvillkor...................................................

317

 

10.6.1

Rektors avgångsvillkor..........................................

318

 

10.6.2

Utredningens bedömning .....................................

319

10.7

Utbildning av styrelse och rektor ........................................

320

 

10.7.1

Utbildning av nya rektorer ...................................

321

 

10.7.2 Utbildning av nya styrelseledamöter....................

321

 

10.7.3

Utredningens bedömning .....................................

323

11

Internationell utblick ...............................................

325

11.1

Fallstudier från olika utländska lärosäten............................

328

11.1.1Technische Universiteit Delft, Aarhus universitet, Cambridge University, University of Bristol, University of Maryland och

Stanford University...............................................

328

11

Innehåll

SOU 2015:92

11.1.2

University of Oregon - USA ...............................

329

11.1.3 Georgia Institute of Technology – USA.............

330

11.1.4 Helsingfors universitet – Finland ........................

332

11.1.5

University of Edinburgh – Storbritannien ..........

333

11.1.6École Polytechnique Fédérale de Lausanne -

Schweiz ..................................................................

334

11.1.7 Wiens universitet - Österrike...............................

334

11.1.8Korea Advanced Institute of Science and

Technology (KAIST) - Korea..............................

336

11.1.9Nanyang Technological University –

 

 

Singapore ...............................................................

337

 

11.1.10

Köpenhamns universitet - Danmark....................

338

 

11.1.11

Aalto universitetet – Finland................................

341

12

Akademiskt ledarskap: Vad fungerar och varför? En

 

 

forskningsöversikt ....................................................

343

12.1

Inledning och uppdrag .........................................................

343

12.2

Sammanfattning....................................................................

344

12.3

Det globala universitetslandskapet och det akademiska

 

 

ledarskapet ............................................................................

347

12.4

Den nationella politikens betydelse ....................................

351

12.5

Ledning och styrelser ...........................................................

356

12.6

Rekrytering av ledare............................................................

358

12.7

Det akademiska ledarskapets praktik..................................

362

12.8

Relationen mellan ledning och kollegialitet........................

365

12.9

Ledarskapets variation..........................................................

367

13

Förslagens konsekvenser...........................................

393

13.1

Berörda parter och kostnadsmässiga konsekvenser ...........

393

 

13.1.1

Kostnader av förslaget till förfarande inför

 

 

 

regeringens utseenda av externa ledamöter i

 

 

 

styrelsen.................................................................

395

 

13.1.2

Arbetet i Regeringskansliet ..................................

396

 

13.1.3

Landshövding ........................................................

396

12

SOU 2015:92 Innehåll

13.2

Ytterligare om konsekvenser enligt

 

 

kommittéförordningen.........................................................

397

14

Författningskommentar ............................................

399

14.1

Förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992:

 

 

1434) ......................................................................................

399

14.2

Förslaget till förordning om ändring i

 

 

högskoleförordningen (1993:100) .......................................

399

14.3

Förslaget om förändring av förordning (1993:221) för

 

 

Sveriges lantbruksuniversitet................................................

402

14.4

Förslaget om förändring i förordning (2007:1164) för

 

 

Försvarshögskolan ................................................................

402

14.5

Förslaget till ändring i offentlighets- och

 

 

sekretessförordningen (2009:641) .......................................

403

Referenser ......................................................................

405

Bilagor

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:70...............................................

413

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:44...............................................

431

Bilaga 3 Delrapport från Ledningsutredningen (U 2014:11) ......

433

Bilaga 4 Utredningens referensgrupp ...........................................

467

Bilaga 5 Sammanställning av genomförda möten.........................

469

Bilaga 6 Tabeller .............................................................................

483

Bilaga 7 Enkät.................................................................................

493

Bilaga 8 Förkortningar av universitet och högskolor ..................

507

13

Sammanfattning

Sveriges universitet och högskolor har i dag ett större ansvar än tidigare för att själva organisera sin verksamhet, de har utökade resurser som ska användas effektivt för hög kvalitet i verksam- heten, högre krav på profilering av utbildning och forskning och de utsätts för ökad konkurrens både nationellt och internationellt. För att möta dessa utmaningar behöver ledning och styrning inom universitet och högskolor utvecklas och förbättras. Detta kan ske på flera olika sätt. Utredningen har inte haft någon a priori upp- fattning om vad som bör förändras utan har istället valt att kartlägga hur ledningsfunktionerna ser ut i dag för att därefter identifiera styrkor, svagheter och förslag till förändringar. Huvud- delen av förslagen riktar sig direkt till lärosätena, en mindre del till regeringen. Utredningens grundläggande inställning är att undvika en utökad nationell reglering och istället värna lärosätenas möjlig- heter att själva besluta om sina ledningsfunktioner. Utredningens förslag till författningsförändringar omfattar sålunda ett begränsat antal ändringar i redan befintliga lagar och förordningar.

Ekonomiska förutsättningar för ledning och styrning

Finansieringen av verksamheten utgörs av statliga anslag, bidrags- medel från externa forskningsfinansiärer och avgifter exempelvis från uppdragsutbildning. De statliga anslagen till universitet och högskolor utgörs av två separata anslag, ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Det förra baseras på prestationsbaserade mått- enheter för utbildningsvolym. Variationer i utbildningsanslaget som genomförs under relativt korta tidsperioder och med kort varsel gör verksamheten svårplanerad. Vidare saknar finansierings- systemets kvantitativa bas i redovisningen av helårsstudenter och

15

Sammanfattning

SOU 2015:92

helårsprestationer incitament till kvalitetshöjningar och profilering. Det leder till en likriktning av det sammantagna nationella utbild- ningsutbudet då universitet och högskolor satsar på liknande utbildningar, exempelvis vissa yrkesutbildningar, där sannolikheten att kunna maximera anslaget är som störst. Utredningen föreslår att regeringen inleder en översyn av finansieringssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå i syfte att skapa bättre förut- sättningar för långsiktig planering av utbildningen och profilering av lärosätena.

Vad gäller det statliga anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå, även kallat basanslaget, kan universitet och högskolor själva bestämma hur det ska användas och fördelas och det kan på så vis utgöra en väsentlig del av lärosätenas verktyg för den interna ledningen och styrningen. Utöver basanslaget finansieras som ovan nämnts forskningen även med bidrag från forskningsråd och andra externa finansiärer. Som en följd av statens satsningar i de senaste forskningspropositionerna har lärosätenas forskningsintäkter ökat starkt de senaste åren. Parallellt med detta har de externa bidragen från andra forskningsfinansiärer också ökat. Flera av dessa finansiärer ställer samtidigt krav på att lärosätena själva finansierar en del av forskningsprojekten med basanslaget, så kallad sam- finansiering. Den nuvarande fördelningen av basanslag och externa medel i kombination med kraven på samfinansiering begränsar lärosätenas möjligheter till att fatta strategiska beslut och göra interna prioriteringar av verksamheten. Utredningen föreslår att regeringen vidtar åtgärder för att öka basanslagets andel av den totala statliga forskningsfinansieringen i syfte att öka lärosätenas ekonomiska förutsättningar för strategisk ledning och profilering samt att regeringen instruerar statliga forskningsfinansiärer att minska kraven på samfinansiering av forskningsprojekt.

Kollegialitet och linjestyrning

Kollegialitet är en grundläggande komponent i ledningen av universitet och högskolor. Begreppet lämnas ofta odefinierat, men det finns några huvudprinciper att ta fasta på, nämligen kritisk granskning och peer review, det kritiska samtalet mellan kollegor och kollegiala ledarval. Beslut ska enligt dessa principer utgå från

16

SOU 2015:92

Sammanfattning

sakligt grundad kunskap som utsatts för prövning, utvärdering och kritik. Förespråkare för kollegialitet som ledningsmodell framhåller vikten av kollegialt beslutsfattande i kollegiala ledningsorgan.

En annan grundprincip för kollegialitet som ledningsmodell är kollegiala ledarval. Linjeorganisationens chefer ska enligt denna princip väljas av kollegiet/medarbetarna utan inblandning från över- ordnad chef. En fråga i sammanhanget är vad som menas med kollegiet. Det kan definieras olika beroende på vad kollegiet ska ha för befogenheter, mer eller mindre snävt, dvs. endast omfattande kollegor med doktorsexamen, eller vidare och omfattande alla lärare och forskare, eller alla medarbetare.

Genom kollegialt inflytande och kollegialt beslutsfattande kan den kunskap och erfarenhet som kollegiet/medarbetarna har tillgodo- göras i ledningen av verksamheten. Kollegiala organ kan i jämförelse med en enskild ledare fånga upp fler åsikter och argument. Det kritiska samtalet där olika alternativ kan vägas mot varandra är en tillgång inför olika beslut. Kollegialt valda ledare har rimligen en god kännedom om verksamheten de ska leda. De är vanligen också välkända och betraktas som representanter för kollegiet/med- arbetarna. Därmed åtnjuter de ofta en större legitimitet bland kollegiet/medarbetarna än en helt och hållet uppifrån utsedd chef.

Det finns emellertid också svagheter med den kollegiala lednings- modellen. Kollegiala organ och kollegialt valda ledare kan ha svårt att fatta beslut som innebär större förändringar. Ledamöterna/cheferna är valda av ett kollegium som förväntar sig att de beslut som fattas inte ska innebära problem och oönskade förändringar. Kollegiala besluts- organ kan få särskilt svårt att fatta riktiga beslut om det kritiska och kunskapsbaserade samtalet inför beslut får ge vika för en intressebaserad argumentation från ledamöterna. Dessa svårigheter ökar om det dessutom anses att viktiga beslut ska fattas i enighet. Konsensus och konservatism, och därmed bristande handlings- kraft, kan komma att prägla den kollegiala ledningen.

Kollegialitet och linjestyrning betraktas ibland som motsatser men av de flesta som komplementära ledningsmodeller. Med linjen avses här lärosätenas chefshierarki med rektor, dekaner och prefekter och motsvarande befattningar med andra benämningar. Vid sidan av dessa finns också kollegialt sammansatta nämnder och styrelser av olika slag. Frågan är hur ansvar och befogenheter ska fördelas mellan linjeorganisationen och de kollegiala organen.

17

Sammanfattning

SOU 2015:92

Det är utredningens uppfattning att kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och att de tillsammans utgör ryggraden i ledningsfunktionerna vid alla lärosäten. I universitets och högskolors styrdokument bör principerna för ansvars- och mandatfördel- ningen mellan linjeorganisationen och de kollegiala organen vara klarlagda. Kollegialitetens centrala bidrag är den kunskap och kompetens som kollegiet/medarbetarna har. Linjeorganisationen bidrar med ett strategiskt akademiskt ledarskap och ett ramverk för beslut i frågor som inte kan behandlas eller är mindre lämpliga för behandling i kollegiala organ.

Utredningens förslag rörande kollegialitet och linjestyrning syftar inte till att stärka den ena ledningsmodellen på bekostnad av den andra. Syftet är att klargöra och stärka båda dessa komponenter i ledningen av lärosätena. Lärosätena måste själva överväga principerna för ansvars- och mandatfördelning och i arbets- och delegations- ordningar fastställa hur beredning av och beslut i olika ärenden ska fördelas mellan de kollegiala organen och linjeorganisationen.

Utredningen föreslår att lärosätena klargör principerna för ansvars- och mandatfördelning mellan kollegiala organ och linjeorganisationen samt att de kollegiala organens uppdrag utformas så att kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet.

Organisation och ledningsstrukturer

Utredningen har gjort en genomgång av organisationen och ledningsstrukturerna vid de 31 statliga och ytterligare tre lärosäten. I samband med autonomireformen 2011 infördes en bestämmelse i högskoleförordningen om att lärosätets styrelse ska besluta om en arbetsordning med viktigare föreskrifter om högskolans över- gripande organisation, delegering av beslutanderätt, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten.

Utredningens kartläggning visar att det vid alla lärosäten finns någon form av central nämnd eller fakultetsnämnd som ansvarar för utbildning och/eller forskning. De avregleringar av den interna organisationen som autonomireformen 2011 innebar har sålunda inte medfört att universitet och högskolor avskaffat fakultets- nämnder eller motsvarande organ. Däremot har i vissa fall föränd-

18

SOU 2015:92

Sammanfattning

ringar av nämndernas beslutsbefogenheter genomförts. Fakultets- nämnden beslutar oftare om resursfördelning i de fall den ligger i linjen och ansvarar för genomförandet av utbildningen och forsk- ningen. Då nämnden ligger vid sidan av linjen har den i första hand ett mer övergripande kvalitetsansvar och beslutar i regel inte om resursfördelning.

Det varierar mellan lärosäten hur pass stor reell makt dekanerna upplever sig ha. En generell iakttagelse är att det formella mandatet sällan är kopplat till det reellt upplevda. Trots att dekanen inte har eget formellt beslutsmandat så innebär det faktum att dekanen är ordförande i fakultetsnämnden/motsvarande och fakultetens främsta företrädare (där fakultet som organisatorisk enhet finns) att dekanen har ett stort reellt mandat. Hur detta utövas och vilket mandat som dekanen i praktiken tar sig är i hög grad kopplat till traditioner vid lärosätet och dekanens personliga egenskaper. Att föredra vore om det akademiska uppdraget och mandatet tydliggjordes och kom- municerades, vilket skulle klargöra ansvarsfördelningen och öka överensstämmelsen mellan formella och informella styrsystem.

Många universitet och högskolor har olika former av rådgivande organ med lärare och forskare för samråd i lärosätesövergripande frågor. En anledning som angivits för att inrätta denna typ av grupper är att ledningen inte anser att de kollegiala organen såsom fakultetsnämnd/motsvarande är tillräckligt användbara för denna typ av frågor. Användandet av de centralt placerade rådgivande grupperna kan bidra till en bättre kontakt mellan linjeorganisa- tionen och kollegiet/medarbetarna trots att lärarna och forskarna i gruppen inte utses genom val.

Alla lärosäten är organiserade i institutioner eller motsvarande enheter med annan beteckning. Vid fem lärosäten finns institu- tionsstyrelser. Beslutsbefogenheterna för dessa styrelser varierar. Övriga lärosäten har någon form av så kallat prefektstyre vid institutionerna, med eller utan ett rådgivande eller beredande institu- tionsråd. Vid lärosäten med prefektstyre där kollegiet/medarbetarna inkluderas i beredningsprocesser inför beslut är upplevelsen av reellt inflytande över besluten hög.

Det finns en variation i hur beslutande institutionsstyrelser fungerar. Lärare och forskare som utredningen talat med upplever att den beslutande institutionsstyrelsen inte ger möjlighet till något reellt inflytande över innehållet i frågorna som beslutas. De beslut

19

Sammanfattning

SOU 2015:92

som läggs fram vid sammanträdena är i princip färdigbearbetade och det finns litet utrymme för justeringar. Det finns emellertid även beslutande institutionsstyrelser där ledamöterna upplever ett reellt inflytande genom att de involverats i beredningsprocesser där arbetsgrupper tagit fram förslag till beslut.

Beredning och beslutsbefogenheter i linjeorganisationen och kollegiala organ

En majoritet av de personer som utredningen intervjuat har erfaren- heter av att kollegialt sammansatta beslutsorgan har svårt att göra prioriteringar när det gäller exempelvis resursfördelning, organisa- tionsförändringar eller att lägga ned en del av verksamheten. Utred- ningen har fått ett flertal beskrivningar av hur starka kollegiala strukturer snarast verkar konserverande. Flera har framfört att ledamöter i kollegiala organ har svårt att lyfta blicken och låta bli att representera egna intresseområden. Utredningen har också talat med dem som vittnar om motsatsen och ger en positiv bild av hur den kollegiala ledningsmodellen fungerar i verkligheten. Det är dock en liten minoritet av de intervjuade som gett en sådan positiv beskrivning.

Som konstaterats ovan har alla lärosäten någon form av kollegiala samråd och organ. Det finns emellertid en stor variation vad gäller skillnader mellan formella och informella besluts- och beredningsprocesser och maktbefogenheter. Detta är problematiskt eftersom det innebär att organisationen brister i transparens och tydlighet. Vid de lärosäten där det formella mandatet överens- stämmer med hur mandatfördelningen upplevs i praktiken finns en mycket större samstämmighet mellan ledningsfunktionerna på olika nivåer. Denna samstämmighet anses förbättra ledning och styrning på olika nivåer inom lärosätet.

Kartläggningen av de kollegiala organens mandat vid landets lärosäten visar att granskning och bedömning av kvaliteten i utbild- ningen och forskningen är en central uppgift. Utredningen anser, i enlighet med vad som redan sker vid många lärosäten, att detta bör vara en huvuduppgift för de kollegiala organen. Som nämnts ovan har det visat sig särskilt svårt för kollegiala organ att fatta proaktiva och strategiska beslut om fördelning av resurser, nysatsningar likaväl som nödvändiga besparingar och indragningar. Av denna

20

SOU 2015:92

Sammanfattning

anledning anser utredningen att beslut om resursfördelning ska fattas i linjeorganisationen.

Det finns en rad viktiga frågor där lärosätena bör överväga om beslut ska tas i linjeorganisationen eller i kollegiala organ. Exempel på sådana frågor, förutom den redan nämnda om resursfördelning, är verksamhetsplan, budget, organisatoriska förändringar och inrättande av akademiska anställningar. Utredningens generella ställningstagande är utformat mot bakgrund av de kollegiala organens omvittnade svårigheter med att besluta i många frågor.

Utredningen föreslår att beslut i regel fattas i linjeorganisationen, viktigare beslut först efter beredning i kollegiala organ, att kollegiala organ ges ansvar för granskning och bedömning av kvaliteten i utbild- ningen och forskningen och att beslut om resursfördelning fattas i linjeorganisationen, efter beredning i kollegiala organ.

Utredningen menar vidare att beredningen av de beslut som ska tas i linjen måste formaliseras på ett sådant sätt att kollegialt inflytande och studentinflytande garanteras. Lärosätena bör därför säkerställa detta inflytande genom att i arbets- och delegations- ordningar specificera vilka beslut som ska beredas, och hur, innan de formella besluten fattas. Hur makt och avgörande inflytande i praktiken fördelas mellan linjen och kollegiala organ bestäms inte enbart av var de formella besluten tas utan i hög grad av bered- ningsprocessen och hur förslagen till beslut tas fram. Utredningen vill vidare understryka vikten av transparens och tydlighet i den formella organisationen uttryckt i arbetsordningar och övriga styr- dokument. Utredningen föreslår att lärosätena säkerställer kollegialt inflytande och studentinflytande genom tydliga och formaliserade beredningsprocesser och att lärosätena utformar en beslutsstruktur där formellt och reellt mandat på ett tydligt sätt överensstämmer.

En konsekvens av förslaget om att viktigare beslut i regel ska tas i linjeorganisationen är att prefektstyre är att föredra framför beslutande institutionsstyrelser. Utredningen föreslår att de universitet som har beslutande institutionsstyrelser överväger att införa prefektstyre.

21

Sammanfattning

SOU 2015:92

Beredning och beslut i strategiska frågor

Utredningen har genomfört en kartläggning av hur frågor bereds och beslutas inom tre viktiga områden, organisering av verksam- heten, resursfördelning och strategiska rekryteringar.

Beslut om organisationen fattas av lärosätets styrelse eller relativt högt upp i ledningsorganisationen. Organisationsförändringar betraktas som strategiska frågor och hanteras genom grundliga beredningsprocesser. Trots omfattande utredningar och förankrings- processer är det vanligt att förslag om förändrad organisation är kontroversiella och svåra att genomföra, särskilt vid de fyra största universiteten. Starka fakulteter och institutioner vill inte förlora sin ställning i en omorganisation. Självständiga enheter värnar också om sina egna administrativa rutiner även om dessa skiljer sig från andras och därigenom försvårar samarbeten över fakultets- och institutionsgränserna. Utredningen föreslår att styrelserna tydligare tar ansvar för att skapa en ändamålsenlig och lämpligt avgränsad organisationsstruktur, även om eventuella förändringar inte tillstyrks av alla berörda parter och att lärosätesledningarna bevakar enhetlighet i administrativa rutiner mellan fakulteter och institutioner så att variationer inte försvårar samarbeten över gränserna.

Utredningens kartläggning av resursfördelningen visar en relativt stor variation. Styrelsen beslutar om den övergripande fördelningen inklusive medel för rektors strategiska satsningar. Styrelsen eller rektor fördelar sedan medel till verksamheten. Det finns en betydande variation i avsättningen av strategiska medel till rektor och ett allmänt motstånd mot att avsätta strategiska medel till dekaner och prefekter. Resursfördelningen baseras i stor utsträckning på föregående års fördelning och i mindre utsträck- ning med hänsyn till hur den effektivt ska kunna bidra till att verksamhetens mål uppnås. Utredningen föreslår att universitet och högskolor utformar tydliga principer för och följer upp den interna resursfördelningen och att resurser avsätts till de akademiska ledarnas förfogande, inte enbart till rektor utan även till dekaner och prefekter.

Utredningen har kartlagt hur rekryteringen av lektorer och professorer hanteras. Förslag om utlysning och ämnesinriktning kommer vanligen från institutionsnivån och beslut fattas på fakultetsnivån eller av rektor. Det finns en stor medvetenhet om hur strategiskt viktiga rekryteringsfrågorna är för lärosätets

22

SOU 2015:92

Sammanfattning

utveckling. Den initiala hanteringen på institutionsnivå har dock stor inverkan på rekryteringen, och det finns en risk för att institutionens och medarbetarnas egna prioriteringar blir styrande med för mycket av återbesättningar och internrekryteringar som följd. Utredningen föreslår att lärosätena använder rekryteringar som ett verktyg för strategisk utveckling av verksamheten mot de uppsatta målen och att strategiska rekryteringar betraktas som en viktig uppgift för ledningsorganen samt att ämnesinriktning vid strategiska rekryteringar utformas med utgångspunkt i lärosätets strategi och på tillräckligt hög nivå i organisationen för att eliminera påverkan av olika personliga kopplingar till eventuella interna kandidater och öka antalet externa rekryteringar.

Två grupper av lärosäten

Med utgångspunkt i utredningens frågeställningar kan Sveriges universitet och högskolor, på en övergripande nivå, delas upp i två huvudgrupper, de ”äldre” universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm i en grupp och övriga lärosäten i en annan. Ledning och styrning har i stora drag olika utformning vid dessa två grupper.

Gemensamt för de fyra äldre universiteten är den stora omfatt- ningen av verksamheten organiserad i fakulteter med ett stort antal institutioner. Fakulteterna har en stark ställning. Verksamheten är mycket decentraliserad. Det finns en stark tradition av kollegialt beslutsfattande och även av kollegialt valda ledare. Institutions- styrelser och fakultetsnämnder är med något undantag beslutande och det är regel med val och rösträkning vid hörande inför nominering av rektor.

Gruppen övriga lärosäten är mer heterogen men visar ändå inbördes likheter vad avser ledning och styrning. Det gäller den mindre graden av decentralisering, närheten mellan lärosätesledningen och institutionerna och mindre betoning på traditioner av kollegialt beslutsfattande och kollegiala ledarval. Flera lärosäten inom gruppen saknar fakultetsnivån som en organisatorisk enhet, men när den finns är det ändå en nära kontakt mellan ledningen och institutionerna. Med ett par undantag har samtliga lärosäten inom denna grupp infört prefektstyre. Kollegiala ledarval liksom val och rösträkning vid hörande inför nominering av rektor är ovanligt.

23

Sammanfattning

SOU 2015:92

De akademiska ledarnas situation

En förbättring av de akademiska ledarnas situation är bland de viktigaste åtgärderna för att utveckla ledningen av verksamheten vid universitet och högskolor. Ett arbete pågår och behoven av förbättringar ser mycket olika ut vid olika lärosäten. Utredningen behandlar särskilt prefekterna, men mycket av det som sägs om dem gäller även andra ledare som till exempel dekaner.

Många prefekter saknar ett tydligt uppdrag att utveckla institu- tionens verksamhet. Uppdraget är administrativt och förvaltande snarare än akademiskt och strategiskt. Prefekten har dessutom såväl ett begränsat ekonomiskt manöverutrymme som ett svagt administrativt stöd. Utredningen rekommenderar lärosätena att uppmärksamma prefekternas situation och vidta ett antal åtgärder. Det handlar om ett tydligt akademiskt uppdrag, befogenheter att driva utvecklingen framåt, ett adekvat administrativt stöd, utbild- ning och tydliga personliga villkor.

Prefekten bör ges tydliga beslutsbefogenheter vad avser till exempel bemanning, arbetsledning och ekonomi även vid lärosäten med beslutande institutionsstyrelser. Med bemanning avses här teknisk-administrativ personal samt juniora och tidsbegränsade anställningar inom utbildning och forskning, men inte seniora akademiska anställningar som lektor och professor, vilka bör beredas och beslutas huvudsakligen ovanför institutionsnivån. Utredningen föreslår att akademiska ledare som prefekter och dekaner ges ett tydligt akademiskt uppdrag och tillräckliga beslutsbefogenheter vad avser till exempel bemanning, arbetsledning och ekonomi och att ekonomiska resurser avsätts till dessa ledares förfogande.

Det administrativa stödet till prefekter, i någon mån även dekaner, är mycket ofta otillräckligt. Särskilt personalfrågorna kan bli mycket betungande, och de kräver expertis till prefektens stöd.

Utredningen föreslår att lärosätena säkerställer att akademiska ledare, särskilt prefekter, ges ett adekvat administrativt stöd, framför allt vad gäller arbetsgivarrollen och personaladministration.

Rekrytering av akademiska ledare som dekaner, prefekter och motsvarande kan ske på mycket olika sätt, genom att ledarna utses av överordnad chef, genom kollegiala val eller genom någon mellanform eller kombination av dessa båda alternativ. Oavsett hur detta är organiserat anser utredningen att överordnad chef måste

24

SOU 2015:92

Sammanfattning

kunna säga nej till kandidater som bedöms olämpliga. Utredningen föreslår att akademiska ledare utnämns av överordnad chef och att utnämningen föregås av någon form av samråd med överordnad chef, eller eventuellt ett rådgivande hörande av kollegiet/medarbetare.

De personliga villkoren utöver uppdragstilläggets storlek, dvs. i vilken utsträckning uppdragstillägget får behållas som lön, samt annat stöd efter uppdragets avslutande, som forskningstid och extra resurser, fastställs ofta mot slutet av uppdragstiden. Det bör istället göras i samband med utnämningen, och beslutet bör föregås av en diskussion eller förhandling med ledaren. Behoven och önskemålen kan variera stort. Det bör finnas en klar idé om ledarens framtid efter uppdragets avslutande. Utredningen föreslår att ledarna ges utbildning och tydliga personliga villkor och att personliga villkor rörande uppdragstilläggets storlek och förlängning samt andra former av stöd, till exempel extra forskningstid, förhandlas och beslutas i samband med utnämningen.

Ett utökat mandat och större beslutsbefogenheter för de akademiska ledarna aktualiserar frågan om ansvarsutkrävande. Även om utgångspunkten är att ledarna kommer att sköta sitt uppdrag på ett bra sätt måste det finnas en möjlighet att utkräva ansvar av de som inte gör det. Det kan i vanliga fall handla om någon form av bedömning eller utvärdering, under eller mot slutet av en ledares mandatperiod och särskilt inför ett eventuellt omförordnande, och betraktas som en naturlig del av ledningsuppdraget. Vad det handlar om för de ledare som inte anses fungera optimalt är i första hand uteblivit omförordnande på uppdraget eller i allvarligare fall avslutande av uppdraget i förtid. Det kan vara lämpligt att lärosätena på något sätt i relevanta styrdokument fastställer rutiner för sådant ansvars- utkrävande. Utredningen föreslår att lärosätena utarbetar former för ansvarsutkrävande, till exempel genom någon form av bedömning eller utvärdering inför omförordnande av ledare som prefekter och dekaner.

Jämställdhet bland akademiska ledare

Utredningen har inte haft möjlighet att utveckla frågan om jämställdhet närmare men kan dock redovisa några siffror avseende könsfördelningen inom olika kategorier av ledare.

25

Sammanfattning

SOU 2015:92

När det gäller universiteten är könsfördelningen bland rektorerna jämn och vad gäller de fyra äldre universiteten leds tre av kvinnor. Vid högskolorna är rektorerna som är kvinnor i majoritet. Andelen kvinnor och män ligger inom det 40–60 procent intervall som ofta anses acceptabelt i sammanhanget, men är relativt nära gränsen; kvinnor utgör 59 procent av rektorerna. Könsfördelningen bland dekaner, inklusive prodekaner, är jämn, men dataunderlaget är ofullständigt. Bland prefekter finns en majoritet män, 63 procent, men avståndet till jämställdhetsintervallets gränser, 40–60 procent, är inte så stort. Ifall samtliga kvinnor och män summeras i de olika kategorierna visar det sig att könsfördelningen bland akademiska ledare vid Sveriges lärosäten – enligt utredningens enkätunder- sökning till lärosätena – hamnar exakt på jämställdhetsintervallets gränser, 40 procent kvinnor och 60 procent män. Vad gäller ledare på prefektnivå finns en övervikt av män, men bland de högsta ledarna – rektorerna - finns en övervikt av kvinnor.

Könsfördelningen bland professorerna är fortfarande ojämn, 25 procent kvinnor. Den låga andelen professorer kan även i ett ledningsperspektiv bli problematisk i framtiden eftersom de akademiska ledarna oftast rekryteras från professorskåren. Ifall andelen kvinnor i professorskåren förblir på en låg nivå finns en uppenbar risk för ett kommande bakslag i könsfördelningen bland de akademiska ledarna. Utredningen föreslår att lärosätena intensifierar ansträngningarna att öka andelen kvinnor bland professorerna i syfte att säkerställa framtida jämställdhet bland de akademiska ledarna.

Styrelsens uppgifter och sammansättning

Statliga universitet och högskolor är förvaltningsmyndigheter under regeringen. Ett visst mått av självständighet är särskilt uttalat för universitet och högskolor. Utifrån detta konstaterande ska det inte vara nödvändigt med ett alltför intensivt samröre mellan regeringen och lärosätena. Kontakten mellan regeringen och rektor/styrelse behöver ändå förbättras anser många tillfrågade rektorer och styrelseordförande. Utredningen föreslår att nya styrelseordförande inbjuds till åtminstone ett samtal med ministern eller statssekreteraren samt att rektor varje år inbjuds till ett enskilt

26

SOU 2015:92

Sammanfattning

samtal med statssekreteraren, alternativt ministern eller chefen för universitets- och högskoleenheten.

Styrelsen har enligt högskolelagen inseende över lärosätets alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. Det är vidare reglerat vilka beslutsbefogenheter styrelsen har, vilka frågor som ska avgöras av rektor samt vilka beslut som ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Styrelsen ska besluta i frågor av principiell vikt. Det finns dock många frågor där det är oklart om de bör beslutas av styrelsen eller ej. Utred- ningen föreslår att varje styrelse under inledningen av sin mandat- period tar upp styrelsens beslutsmandat till diskussion, särskilt vilka frågor som kan anses vara av principiell vikt och att regeringen tar upp och diskuterar styrelsens och rektors inbördes roller och befogenheter under utbildningen av nya rektorer, styrelseordförande och styrelse- ledamöter.

Ett antal styrelseordförande vittnar om att enskilda styrelse- ledamöter ofta uppträder som representanter för särskilda intressen trots att alla ledamöters uppgift är att se till hela lärosätets bästa. Utredningen menar att många styrelseledamöters felaktiga syn på sin uppgift sammanhänger med beteckningarna allmänrepresen- tanter, lärarrepresentanter och studentrepresentanter. Utredningen föreslår därför att formuleringarna i högskoleförfattningarna om att lärarna och studenterna har rätt att vara representerade i styrelsen ersätts med formuleringar om att lärarna och studenterna har rätt att utse ledamöter i styrelsen.

Styrelserna för statliga universitet och högskolor består i dag av 15 ledamöter: rektor, tre lärare, tre studenter och åtta ledamöter utsedda av regeringen däribland styrelsens ordförande. Mot bak- grund av den variation i storlek och uppdrag som finns bland universitet och högskolor finns ett behov av en flexibilitet även vad gäller styrelsernas sammansättning, storlek och kompetensprofil.

Utredningen föreslår att styrelsen ska omfatta 7 till 15 ledamöter inklusive ordföranden och rektor.

Förslag till styrelseordförande och sådana styrelseledamöter som ska utses av regeringen lämnas i dag av en nomineringsgrupp bestående av landshövdingen i det län där lärosätet har sin verksamhet, en person med god kännedom om lärosätet och en student.

Utredningen föreslår att regeringen utser en nomineringsgrupp för varje lärosäte, att varje nomineringsgrupp ska bestå av två personer; en

27

Sammanfattning

SOU 2015:92

person utses direkt av regeringen och en person efter förslag från respektive lärosätes styrelse; den av styrelsen föreslagna personen till nomineringsgruppen ska ha god kännedom om lärosätets verksamhet men får inte vara styrelseledamot eller ha sin dagliga verksamhet vid lärosätet.

Förslag till och anställning av rektor

Rektor anställs av regeringen efter förslag av styrelsen. Ansvaret för rekryteringsprocessen ligger hos styrelsen och styrelseordföranden. Styrelsen fastställer en kravprofil och tillsätter en rekryterings- kommitté som arbetar med att ta fram kandidater. Innan styrelsen lämnar sitt förslag till regeringen ska den enligt högskoleförord- ningen höra lärarna, övriga anställda och studenterna på det sätt som styrelsen har bestämt.

Hörandet kan ske på mycket olika sätt och det kan resultera i ett kvalitativt omdöme eller ett röstresultat som i praktiken avgör vem som till slut anställs som rektor. En kontroversiell fråga är huruvida en eller flera kandidater ska bli föremål för hörande. Att minst två kandidater presenteras för hörande var tidigare vanligast och betraktas vid de äldre universiteten som normalt.

Argumenten för och emot en respektive flera kandidater till hörande är många. En stor majoritet av de intervjuade rektorerna och styrelseordförandena är tveksamma eller negativa till att lämna fler än en kandidat till hörande. En effekt av att lämna fler kandidater till hörande är att välmeriterade kandidater drar tillbaka sin ansökan eller intresseanmälan inför en sådan procedur. Deras position i nuvarande anställning undermineras i samma ögonblick som det blir känt att de kandiderar till ett annat arbete. De står därför till förfogande som kandidater bara så länge deras kandidatur kan förbli konfidentiell. Utredningens bedömning är att förlusten av högt kvalificerade kandidater talar emot hörande av fler än en kandidat. Utredningen föreslår att styrelsen endast lämnar en rektorskandidat till hörande och att omröstning med redovisning av röstresultat i siffror inte ska förekomma samt att lärare, övriga anställda och studenter antingen involveras i rekryteringskommittén eller får tillfälle att lämna sina synpunkter innan kandidaten presenteras för hörande.

28

SOU 2015:92

Sammanfattning

Vid rekrytering av myndighetschefer till statliga myndigheter gäller enligt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:400) sekretess men den gäller inte vid anställning av universitets- och högskolerektorer. Utredningen anser att sådan sekretess bör införas också vid rektorsrekryteringar, fram till hörandeförfarandet.

Utredningen föreslår att sekretess ska gälla vid rektorsrekrytering på samma sätt som vid rekrytering av myndighetschefer vid andra statliga myndigheter, samtidigt som sekretessen ska kunna hävas för den eller de kandidater som lämnas till hörande.

Liksom andra myndighetschefer kan rektorer inte formellt räkna med tillsvidareanställning efter uppdraget. I motsats till de senare omfattas emellertid inte rektorer av förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning (avgångsförmånsförordningen). Utredningen Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81) har föreslagit att rektorerna jämställs med övriga myndighetschefer, i vilket Ledningsutredningen instämmer.

Utredningen föreslår att regeringen ändrar avgångsförmånsförord- ningen så att den behandlar rektorerna på samma sätt som övriga myndighetschefer.

29

Summary

Sweden's universities1 today have a greater responsibility than before for independently organising their operations, they control increased resources that need to be used efficiently to achieve high standards, there are greater requirements on the adoption of a clear profile for higher education and research, and they are subject to greater domestic and international competition. In order to meet these challenges, management and governance within the universities need to be developed and improved. This can happen in a number of different ways. The Commission of Inquiry has not had any preconceived notion about what should be changed and has instead chosen to empirically map how the management functions currently appear and then identify strengths, weaknesses and proposed changes. The bulk of the proposals are addressed to the universities, a smaller proportion for the Swedish Government. The Commission's basic outlook is that an expansion of national regulation should be avoided and that the universities' opportunities to determine their own management functions should be safeguarded. The Commission's proposed statutory changes thus encompass a limited number of amendments to existing acts and ordinances.

Economic conditions for management and governance

The universities' operations are funded by central government appropriations, grants from external research funding bodies and fees from such activities as contract education. The central government appropriations for universities are made up of two

1 Including university colleges.

31

Summary

SOU 2015:92

separate appropriations: one for first-cycle and second-cycle courses and study programmes and one for research and third- cycle courses and study programmes. The former is based on performance metrics for educational volume. Variations in the government funding for education over the course of relatively short periods and with relatively little notice make it difficult to plan operations. In addition, this funding system's quantitative basis in the reporting of full-time equivalent students and annual performance equivalents does not incentivise improvements to quality or to the adoption of a profile. This leads to the standardisation of the total range of courses and study programmes offered throughout Sweden as the universities concentrate on similar courses and study programmes, for example certain vocational study programmes, which provide the best opportunity to maximise the appropriation.

The Commission proposes that the Government institutes a review of the funding system for first-cycle and second-cycle courses and study programmes with the aim of creating better conditions for the long- range planning of courses and study programmes and for the adoption of a profile by the universities.

With regard to the basic government appropriation for research and third-cycle courses and study programmes, the universities are able to themselves determine how this is to be used and allocated and it may thus constitute an important part of the universities' internal management and governance toolbox. In addition to the basic appropriation, research is, as noted above, also funded with grants from research councils and other external funding bodies. As a consequence of central government investment in the latest research bills, the universities' research income has increased sharply in recent years. In parallel with this, external grants from other research funding bodies have also increased. At the same time, several of these bodies demand that the universities themselves provide a proportion of the research projects' funding from the basic appropriation, which is known as joint funding. The current allocation of basic appropriations and external grants, combined with the requirements for joint funding limit the universities' opportunities to make strategic decisions and prioritise operations internally. The Commission proposes that the Government takes action to increase the proportion of total public research funding made up of the basic appropriation with the aim of

32

SOU 2015:92

Summary

improving conditions in the universities for strategic management and the adoption of profiles and that the Government instructs central government research funding bodies to reduce the requirements for joint funding of research projects.

Collegiality and line management

Collegiality is a fundamental component of the management of universities. The term is often left undefined, but there are some main principles to bear in mind, namely critical review and peer review, the critical conversation between colleagues and the collegial election of leaders. According to these principles, decisions are to be based on facts that are subject to examination, evaluation and critique. Proponents of collegiality as a management model point out the importance of collegial decision-making in collegial management bodies.

Another fundamental principle of collegiality as a management model is collegial election of leaders. In accordance with this principle, line managers are to be chosen by colleagues/employees without a superior manager being involved. In this context, one question is who these colleagues are. This varies depending on what expertise the group of colleagues are to have, more or less narrow, i.e. only encompassing those with doctorates, or wider and encompassing all teachers and researchers, or all employees.

Thanks to collegial influence and decision-making, the knowledge and experience of employees can be brought to bear in the management of the organisation. Compared to an individual leader, collegial bodies can capture a greater number of opinions and arguments. The critical conversations in which different options are weighed up against one another are assets when faced with various decisions. Leaders chosen by their colleagues likely have good knowledge of the organisation they are to head. They are also usually well-known and regarded as the colleagues' representatives. Consequently, they often have greater legitimacy among employees than a manager entirely appointed from a superior organisational level.

However, the collegial management model also has its shortcomings. Collegial bodies and leaders chosen by their colleagues may have difficulty making decisions that involve major

33

Summary

SOU 2015:92

changes. Representatives/managers are chosen by colleagues who expect that the decisions made will not involve problems and unwanted changes. Collegial decision-making bodies can find it particularly difficult to make correct decisions if the critical and evidence-based conversation ahead of the decision has to yield to an argument based on the interest of their constituents. These shortcomings become greater if it is also the case that important decisions are to be made consensually. Consensus and conservatism, and thus a lack of action, may come to characterise collegial management.

Collegiality and line management are sometimes regarded as opposites, but the majority regard them as complementary management models. The 'line' here is the universities' management hierarchy from the vice-chancellor, down through the deans, heads of department and other equivalent positions with other titles. Alongside these, there are also collegially composed committees and boards of various kinds. The question is how responsibility and powers are to be divided between the line organisation and the collegial bodies.

It is the Commission's understanding that collegiality and line management complement one another and together constitute the backbone of the management functions at all universities. The principles for the division of responsibility and authority between the line organisation and the collegial bodies should be set out clearly in universities' governance documents. Collegiality's key contribution is the knowledge and expertise of the colleagues. The line organisation contributes a strategic and academic leadership as well as a framework for decision-making in questions that cannot be dealt with in collegial bodies or that are less appropriate for such a context.

The aim of the Commission's proposals concerning collegiality and line management is not to strengthen one form of management model at the expense of the other. The aim is to clarify and strengthen both these components in the management of universities. The universities must themselves consider the principles of the division of responsibility and authority and set out in their procedural and delegation rules how the decision-making process in different cases is to be distributed between the collegial bodies and the line organisation. The Commission proposes that the

34

SOU 2015:92

Summary

universities clearly set out the principles for the division of responsibility and authority between collegial bodies and the line organisation and that the collegial bodies' roles are designed in a way that allows employees' expertise and knowledge to be utilised in the management of the university.

Organisational and management structures

The Commission has conducted a review of the organisational and management structures at the 31 public universities and a further three higher education institutions. In conjunction with the autonomy reform of 2011, a provision was introduced into the Higher Education Ordinance that the university's board is to decide on a set of procedural rules with more important regulations concerning its overarching organisation, delegation of decision- making powers, administration of cases and other organisational structures.

The Commission's review indicates that there exists some form of central committee or faculty committee responsible for education and or research at all universities. Accordingly, the deregulation of the internal organisational structure implemented in the autonomy reform of 2011 has not led to the universities having disbanded faculty committees or equivalent bodies, but in some cases changes have been made to the committees' decision- making powers. The faculty committee more often makes decisions in those cases it is part of the line and is responsible for the implementation of education and research. When the committee is outside the line, it mainly has an overarching responsibility for quality and usually makes no decisions concerning the allocation of resources.

The amount of real power the deans perceive they have varies between universities. One general observation is that the formal authorization is rarely linked to that which is perceived in reality. Despite the dean not having their own formal decision-making authorization, the fact that the dean is the chair of the faculty committee/equivalent and the faculty's foremost representative (where the faculty exists as an organisational unit) means that they enjoy a considerable authority. How this is exercised and what

35

Summary

SOU 2015:92

authority the dean adopts in practice is largely linked to the university's traditions and the dean's personal qualities. It would be preferable if the academic role and the authority were clearly set out and communicated, which would make the division of responsibility clear and increase the level of consistency between the formal and informal management systems.

Many universities have various forms of advisory bodies containing teachers and researchers to consult on issues concerning the whole university. One reason given for the establishment of this type of group is that the senior management does not believe the collegial bodies such as faculty committees/equivalent are sufficiently functional for this type of issues. The use of these centrally located advisory groups may contribute to improve contacts between the line organisation and employees, despite the teachers and researchers in the group not having been appointed via elections.

All universities are organised into departments or equivalent units with some other name. Five universities have decision making departmental boards. These boards' decision-making powers vary. Other universities' departments are governed in some form by the heads of department, with or without an advisory or preparatory departmental council. At the universities in this group the perception that the boards have real influence on decision-making is high where employees are included in the preparatory processes ahead of decision-making.

There is a variation in how decision-making departmental boards function. Teachers and researchers the Commission have talked to feel that the decision-making departmental board does not provide the opportunity for any real influence on the content of the issues involved. The decisions put to meetings have in principle been prepared in advance and there is little scope for making adjustments. Nevertheless, there are also decision-making boards with perceived real influence that are based on their members being involved in preparatory processes that involve working groups drawing up proposals.

36

SOU 2015:92

Summary

Preparatory and decision-making powers in the line organisation and collegial bodies

A majority of the persons the Commission has interviewed have experienced collegially composed decision-making bodies as having difficulty choosing priorities with respect to, for example, allocation of resources, organisational changes or closing down parts of the organisation. The Commission has been given a number of statements indicating how strong collegial structures instead act to preserve what exists. Several have stated that members of collegial bodies have difficulty shifting their attention away from representing their areas of interest. The Commission has also spoken to people who testify to the contrary and paint a positive picture of how the collegial management model works in reality. However, only a small minority of those interviewed have provided such a positive description.

As established above, all universities have some form of collegial consultation and collegial body. However, there is a great deal of variation in terms of differences between formal and informal decision-making and preparatory processes and powers. This is problematic as it means that the organisation lacks transparency and clarity. At the universities where the formal authorization is consistent with how the allocation of authority is perceived in practice there is a greater harmony between the management functions at different levels. The Commission believes that this harmony improves management and governance at different levels within the university.

The review of the collegial bodies' authority at the country's universities shows that inspection and assessment of the quality of education and research is a central task. The Commission believes, in accordance with what has already taken place at many universities, that this should be a primary task for the collegial bodies. As mentioned above, it has been shown to be particularly difficult for collegial bodies to make proactive and strategic decisions about the allocation of resources, new investments and necessary savings and discontinuation of certain operations. For this reason, the Commission believes that decisions concerning resource allocation need to be made from within the line organisation.

There is a range of important issues about which the universities should consider whether decisions are to be made within the line

37

Summary

SOU 2015:92

organisation or by collegial bodies. Examples of such issues, aside from that mentioned previously concerning resource allocation, are operational plans, budgets, organisational changes and the establishment of academic posts. The Commission’s general conclusion follows from the collegial bodies' evident difficulties making decisions concerning many issues. The Commission proposes that decisions be made, as a rule, within the line organisation, with more important decisions first having undergone a preparatory process in collegial bodies. It also proposes that collegial bodies be given responsibility for inspection and assessment of the quality of education and research and that decisions concerning resource allocation be made within the line organisation following a preparatory process in the collegial bodies.

The Commission also argues that preparatory processes ahead of decisions that are to be made within the line must be formalised in a way that guarantees collegial and student influence. The universities should therefore ensure that this influence is possible by specifying in their procedural and delegation rules which decisions are to be subject to preparatory processes and how these are to take place prior to the formal decision-making. How power and decisive influence is distributed in practice between the line and collegial bodies is determined not just by where the formal decision is taken, but also largely by the preparatory process and how the proposal for the decision is drawn up. The Commission also wants to emphasise the importance of transparency and clarity in the formal organisation as expressed in the procedural rules and other governance documents. The Commission proposes that the universities ensure collegial influence and student influence using clear and formalised preparatory processes and that the universities design a decision-making structure in which there is clear consistency between formal authorization and actual authority.

One consequence of the proposal that more important decisions as a rule be made within the line organisation is that management by the heads of department is preferable to decision-making departmental boards. The Commission proposes that those universities that have decision-making departmental boards consider the introduction of management by heads of department.

38

SOU 2015:92

Summary

Preparatory and decision-making processes concerning strategic issues

The Commission has conducted a review of preparatory and decision- making processes concerning three important areas: the organisation of operations, resource allocation and strategic recruitment.

Decisions concerning organisation are made by the university's board or at a high level within senior management. Organisational changes are regarded as strategic issues and are dealt with in painstaking preparatory processes. Despite extensive investigations and endorsement processes, it is common for proposals involving organisational changes to be controversial and difficult to implement, particularly in the four largest universities. Strong faculties and departments do not want to lose their status within an organisation. Independent units also safeguard their own administrative procedures, even when these differ from others and thus make collaboration across faculty and departmental boundaries more difficult. The Commission proposes that the boards take on a more distinct responsibility for creating a purposeful and appropriate organisational structure, even in those cases where particular changes are not supported by all affected parties and that the universities monitor the consistency of administrative procedures between faculties and departments so that variations do not make collaboration across boundaries more difficult.

The Commission’s review of decision making processes regarding the allocation of resources indicates a relatively large variation. The board decides on the overarching allocation, including funds for the vice-chancellor's strategic investments. The board or the vice-chancellor then allocates funds to operations. There is significant variation in the allocation of strategic funds to the vice-chancellor and a general resistance to allocating strategic funds to deans and heads of department. The allocation of resources is largely based on the previous year's allocation and less consideration is given to how it will contribute effectively to achieving the organisation's goals. The Commission proposes that universities come up with clear principles for and follow up the internal allocation of resources and that resources are put at the disposal of the academic leaders; not just the vice-chancellor, but also deans and heads of department.

39

Summary

SOU 2015:92

The Commission has reviewed how the recruitment of senior positions, such as lecturers and professors is managed. Proposals concerning advertisement and specialisation usually come from the departmental level and decisions are made at the faculty level or by the vice-chancellor. There is great awareness of how strategically important recruitment issues are to the university's development. However, the initial management at the departmental level has a major impact on the recruitment process and there is a risk that the department's and employees' own priorities end up governing the process, resulting in too much of filling already existing positions and of internal recruitment. The Commission proposes that the universities use recruitment as a tool to strategically develop their operations towards the goals set, that strategic recruitment be regarded as an important task of senior management and that the specialisation when conducting strategic recruitment be set up on the basis of the university's strategy and at a sufficiently high level in the organisation that the impact of different personal links to any internal candidates is eliminated and that external recruitments are increased.

Two groups of universities

Based on the Commission’s review, Sweden's universities can, at an overarching level, be divided up into two main groups, with the "older" universities in Uppsala, Lund, Gothenburg and Stockholm in one and the other universities in another. In many respects, management and governance are structured differently in these two groups.

What the four older universities share is the large scope of their operations, organised into faculties with a large number of departments. The faculties have a strong position. Operations are very decentralised. There is a strong tradition of collegial decision- making and also of leaders being chosen by their colleagues. With one exception, the departmental boards and faculty committees have decision-making powers and it is a rule to have an election and the counting of votes at a hearing ahead of the nomination of a vice-chancellor.

The group containing the other universities is more heterogeneous, but still has some internal similarities with respect to management and

40

SOU 2015:92

Summary

governance. This applies to the less extensive decentralisation, the proximity of senior management and the departments and less emphasis on traditions of collegial decision-making and collegial leadership elections. Several universities in this group lack the faculty level as an organisational unit, but when it exists there are still close contacts between senior management and the departments. With a couple of exceptions, all the universities in this group have, at the department level, introduced management by the heads of department. Collegial leadership elections are uncommon, as are elections and vote counting ahead of the nomination of vice- chancellors.

The academic leaders' situation

An improvement to the academic leaders' situation is among the most important measures for developing the management of operations at universities. Work is underway and the improvement requirements vary between different universities. The Commission is dealing in particular with the heads of department, but much of what is said about this group is also applicable to other leaders, for example deans.

Many heads of department lack a clear authorization to develop the department's operations. Their role is administrative rather than academic and strategic. The head of department also has both limited financial room for manoeuvre and weak administrative support. The Commission recommends that the universities pay attention to the heads of department's situation and implement a number of measures. This involves a clear academic role, the authority to drive development forward, adequate administrative support, training and distinct personal contract conditions.

The head of department should be given distinct decision-making powers with respect to, for example, staffing, labour management and finance, even at those universities that have decision-making departmental boards. What is meant here by staffing is technical administrative personnel and junior and temporary appointments within education and research, but not senior academic appointments such as lecturers and professors, the preparatory and decision-making processes for which should take place mainly above the departmental

41

Summary

SOU 2015:92

level. The Commission proposes that academic leaders such as heads of department and deans be given a distinct academic responsibility and sufficient decision-making powers with respect to, for example, staffing, labour management and finance and that financial resources be put at their disposal.

The administrative support provided to heads of department, and to some extent also to deans, is very often insufficient. Human resource issues in particular can become very onerous and require expertise to support the head of department. The Commission proposes that the universities ensure that academic leaders, particularly heads of department, be provided with adequate administrative support, primarily with respect to the role of employer and personnel administration.

The recruitment of academic leaders such as deans, heads of department and the equivalent can take place in very different ways; through their appointment by a superior manager, through collegial elections or through some in-between form or a combination of the two. Regardless of how this is organised, the Commission believes that a superior manager must be able to say no to candidates considered inappropriate. The Commission proposes that leaders be appointed by a superior manager and that the appointment be preceded by some form of consultation with a superior or potentially an advisory consultation with colleagues.

Those personal contract conditions in excess of the assignment bonus, i.e. the agreed extent to which the supplement for the post may be retained as a salary, and other support following the end of the assignment, such as research support and other resources, is often laid down towards the end of the assignment period. This should instead be done at the same time as the appointment and the decision should be preceded by a discussion or negotiation with the leader. The needs and desires can vary greatly. There should be a clear idea about the leader's future following the conclusion of their assignment. The Commission proposes that leaders be given training and clear personal contract conditions and that personal contract conditions regarding the supplement's size and extension and other forms of support be negotiated and decided on in conjunction with their appointment.

An expanded responsibility and greater decision-making powers for the academic leaders raises the issue of accountability demands.

42

SOU 2015:92

Summary

Even though the basic premise is that leaders will be carrying out their roles in a good way, there must be an opportunity to demand accountability from those who do not. In normal cases, this can involve some form of assessment or evaluation during or at the end of a leader's term of office, especially ahead of any re-appointment, and should be regarded as a natural aspect of the leadership role. What this involves for those leaders who are not considered to function optimally is primarily not to re-appoint them to the post or, in more serious cases, them being removed from the post prematurely. It may be appropriate for universities to set out in some way the procedures for such accountability assessments in relevant governance documents. The Commission proposes that the universities draw up forms for assessing accountability, for example through some form of assessment or evaluation ahead of the re- appointment of leaders such as heads of department or deans.

Gender equality among academic leaders

The Commission has not had the opportunity to develop the issue of gender equality in more detail, but is able to report some of the figures concerning gender distribution within various categories of leaders.

When it comes to the larger universities, the gender distribution among vice-chancellors is even and three of the four older universities are led by women. The majority of smaller universities have female vice-chancellors. The proportion of women and men is within the 40–60 % interval that is often considered acceptable in this context, but is relatively close to the limit; there are 59 % women among the vice-chancellors. The gender distribution among deans, including pro-deans is even, but the data is incomplete. The majority of heads of department are men (63 %), but the gap between this and the gender equality interval (40–60 %) is not that large. If all the women and men in all the different categories are added together, it appears that the gender distribution among academic leaders at Swedish universities – according to the Commission's survey – lands exactly on the limits of the gender equality interval; 40 % women and 60 % men. When it comes to leaders at the head of department level, there is a predominance of

43

Summary

SOU 2015:92

men, but amongst the most senior leaders – the vice-chancellors – there is a predominance of women.

The gender distribution among professors is still unequal; 25 % women. From a leadership perspective, the low proportion of professors may also become a problem for the future as academic leaders are most frequently recruited from among professors. If the proportion of women professors remains at a low level, there is a clear risk of there being a future setback in the gender distribution among academic leaders. The Commission proposes that the universities intensify their efforts to increase the proportion of female professors with the aim of ensuring future gender equality among academic leaders.

The board's duties and composition

Public universities are administrative authorities subordinate to the Government. A certain degree of independence is especially pronounced in the case of universities. On this basis, it should not be necessary for the Government to have too much direct contacts with the universities. However, many of the vice-chancellors and chairpersons asked believe that contact between the Government and vice-chancellors/boards still needs to be improved. The Commission proposes that new chairpersons be invited to at least one meeting with the Minister or the State Secretary and that vice- chancellors be invited each year to an individual meeting with the State Secretary, the Minister or the head of the Division for Higher Education.

In accordance with the Higher Education Act, the board supervises all of the university's affairs and is responsible for its duties being fulfilled. There are also regulations governing the board's decision-making powers, which issues are to be decided by the vice-chancellor and which decisions are to be taken by people with academic or artistic competence. The board is to make decisions in matters of fundamental importance. However, there are many issues where there is uncertainty about whether or not they should be decided on by the board. The Commission proposes that, at the beginning of its term of office, every board discuss the issue of its own decision-making responsibilities, in particular what issues

44

SOU 2015:92

Summary

that can be considered to be of fundamental importance and that the Government address and discuss the internal roles and powers of the board and the vice-chancellor during the training of new vice- chancellors, chairpersons and board members.

A number of chairpersons testify that individual board members often appear to act as representatives of specific interests, despite the duty of all members is to do what is best for the entire university. What the Commission means is that many board members' erroneous view of their own duty is bound up in the terms “public representatives”, “teachers' representatives” and “students' representatives.” The Commission therefore proposes that the statements in the higher education statutes that teachers and students have the right to be represented in the board be replaced with statements that teachers and students have the right to appoint members of the board.

The boards of the public universities currently consist of 15 members: the vice-chancellor, three teachers, three students and eight members appointed by the Government, among them the board’s chairperson. Given the variation in the size and mission of different universities, there is also a need for flexibility in terms of the size, composition and competence profile of their boards. The Commission proposes that the board consist of 7 to 15 members, including the chairperson and the vice-chancellor.

When identifying new board members, proposals for chairpersons and those members that are to be appointed by the Government are currently submitted by a nomination group consisting of the county governor in the county in which the university is located, a person with good knowledge of the university and a student. The Commission proposes that the Government appoint a nomination group for every university, that each nomination group consist of two people; one appointed directly by the Government and one appointed following proposals from the respective university's board; the person proposed to the nomination group by the board has to have good knowledge of the university's operations, but may not be a board member or conduct their day-to-day activities at the university.

45

Summary

SOU 2015:92

Proposals for and appointment of vice-chancellors

Vice-chancellors are appointed by the Government after being proposed by the university board. The board and its chairperson are responsible for the recruitment process. The board adopts a requirement profile and sets up a recruitment committee that works to identify candidates. In accordance with the Higher Education Act, before the board submits its proposal to the Government, it has to consult teachers, other employees and students in the way determined by the board.

This hearing can take place in very different ways and can result in a qualitative assessment or a vote that, in practice, decides who is finally employed as vice-chancellor. A controversial issue is whether more than one candidate are to be put forward to such hearings. It was previously most common, and is still considered normal at the older universities, for at least two candidates to be presented at hearings.

There are many arguments for and against presenting one or more candidates at hearings. A large majority of the vice-chancellors and chairpersons interviewed are doubtful or against submitting more than one candidate at hearings. One effect of submitting more candidates at hearings is that well-qualified candidates withdraw their applications or expressions of interest ahead of such a procedure. Their current job position is undermined at the moment their candidacy for another post becomes known. They are thus only available as candidates as long as their candidacy remains confidential. The Commission's assessment is that the loss of highly qualified candidates is a factor that speaks against more than one candidate being subject to a hearing. The Commission proposes that the board submits one candidate only to a hearing for the post of vice-chancellor, that no vote or reporting of the result of any vote in numerical figures take place, and that teachers, other employees and students either be involved in the recruitment committee or have the opportunity to submit their opinions before the candidate is presented at a hearing.

In accordance with the Public Access to Information and Secrecy Ordinance (2009:400), secrecy applies when recruiting the heads of central government authorities, but this does not apply when appointing university vice-chancellors. The Commission recommends secrecy being introduced when recruiting vice-chancellors, up to the

46

SOU 2015:92

Summary

point of the hearing procedure. The Commission proposes that secrecy apply when recruiting vice-chancellors in the same way as when recruiting the heads of other central government agencies, and that it is to be possible for this secrecy to be revoked when the candidate or candidates are submitted to a hearing.

Vice-chancellors, as is the case for the heads of other government agencies, cannot formally count on being employed permanently after their assignment. However, unlike the latter, vice-chancellors are not encompassed by the Ordinance on Retirement Benefits for Certain Employees with Management Positions in the Government Sector (Retirement Benefits Ordinance). The Commission of Inquiry Myndighetschefers villkor [Heads of agencies’ terms and conditions] (SOU 2011:81) has proposed that vice-chancellors be placed on equal terms with the heads of other authorities and the present Commission concurs with this. The Commission proposes that the Government change the Retirement Benefits Ordinance so that it treats vice- chancellors in the same way as it does the heads of other agencies.

47

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

ändring i högskolelagen (1992:1434)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §1

Regeringen utser ordföranden

Regeringen utser ordföranden

i en högskolas styrelse. Rektor

i en högskolas styrelse. Rektor

skall ingå i styrelsen. Lärare och

ska ingå i styrelsen. Lärare och

studenter vid högskolan har rätt

studenter vid högskolan har rätt

att vara representerade i styrelsen.

att utse ledamöter i styrelsen.

Bestämmelser om vem som utser

Bestämmelser om vem som utser

sådana representanter finns i för-

sådana ledamöter finns i förord-

ordning. Regeringen utser övriga

ning. Regeringen utser övriga

ledamöter i styrelsen.

ledamöter i styrelsen.

Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden.

1 Senaste lydelse 2007:141.

49

Författningsförslag

SOU 2015:92

1.2Förslag till

förändringar i högskoleförordningen (1993:100)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1, 7 a och 7 b §§ högskole- förordningen (1993:100) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

2 kap.

 

 

 

 

 

 

 

1 §2

 

 

 

 

Styrelsen för en högskola ska

Styrelsen för en högskola ska

bestå av ordföranden och fjorton

bestå av ordföranden och minst

andra

ledamöter. Av 2 kap.

4 §

sex och högst fjorton andra leda-

högskolelagen (1992:1434) fram-

möter. Av

2 kap.

4 § högskole-

går att rektor ingår i styrelsen.

lagen (1992:1434)

framgår

att

 

 

 

 

rektor ingår i styrelsen. Rege-

 

 

 

 

ringen beslutar efter förslag från

 

 

 

 

högskolans

styrelse

hur

många

 

 

 

 

ledamöter utöver ordföranden som

 

 

 

 

styrelsen ska bestå av.

 

 

Styrelsen ska ute vice ordförande inom sig.

 

 

 

 

 

 

7 a §3

 

 

 

 

Lärarna har rätt att vara

Lärarna har rätt att utse minst

representerade med tre ledamöter i

två ledamöter i styrelsen. Dessa

styrelsen. Lärarnas representanter

ledamöter ska utses genom val

ska utses genom val inom

inom högskolan. Högskolan får

högskolan. Högskolan får med-

meddela

närmare

föreskrifter

dela

närmare

föreskrifter

om

om valförfarandet.

 

 

 

valförfarandet.

 

 

 

 

 

 

 

Studenterna har rätt att vara

Studenterna har rätt att utse

representerade med tre ledamöter

minst två ledamöter i styrelsen.

i styrelsen.

 

 

 

 

 

 

 

Ordföranden och de övriga

Ordföranden och de

övriga

ledamöter som enligt 2 kap. 4 §

ledamöter som enligt 2 kap. 4 §

högskolelagen

(1992:1434)

ska

högskolelagen (1992:1434)

ska

2Senaste lydelse 2012:584.

3Senaste lydelse 2012:584.

50

SOU 2015:92 Författningsförslag

utses av regeringen, utses efter

utses av regeringen, utses efter

förslag enligt

7 b §. Förslaget

förslag enligt 7 b §.

Minst

två

ska föregås av ett samråd inom

ledamöter ska utses. Förslaget

och utom högskolan och avse

enligt

7 b §

ska

föregås av

ett

personer

med

kompetens

och

samråd inom och utom hög-

erfarenhet

från

verksamhet

av

skolan och avse personer med

betydelse för högskolans utbild-

kompetens och erfarenhet från

nings-, forsknings- och sam-

verksamhet

av

betydelse

för

verkansuppdrag.

 

högskolans utbildnings-, forsk-

 

 

 

 

nings- och samverkansuppdrag.

 

 

 

 

Vid

samrådet

ska

högskolans

 

 

 

 

styrelse beredas tillfälle att infor-

 

 

 

 

mera om önskvärda kompetenser

i styrelsen och lämna synpunkter på personer som ska föreslås.

De företrädare för de anställda som enligt 2 kap. 4 § andra stycket högskolelagen (1992:1434) har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden utses enligt bestämmelserna i

personalföreträdarförordningen (1987:1101).

7 b §4

Ett förslag till ordförande och

Ett förslag till ordförande och

sådana ledamöter i en högskolas

sådana ledamöter i en högskolas

styrelse som ska utses av

styrelse som ska utses av

regeringen, ska lämnas av en

regeringen, ska i samråd lämnas

nomineringsgrupp som består av

av en nomineringsgrupp som

1. en person som utses av

består av

regeringen,

1. en

person

som

utses

av

2. landshövdingen i det län

regeringen, och

 

 

 

där högskolan har sin huvud-

2. en

person

som

utses

av

sakliga verksamhet eller lands-

regeringen efter förslag från hög-

hövdingens ställföreträdare, och

skolans styrelse och som ska ha

3. en representant för studen-

god kännedom om den aktuella

terna vid högskolan.

högskolans verksamhet.

 

 

4 Senaste lydelse 2012:584.

51

Författningsförslag

SOU 2015:92

Den person som utses av

Personerna som utses får inte

regeringen ska ha god kännedom

vara ledamöter av högskolans

om den aktuella högskolans verk-

styrelse eller ha sin dagliga verk-

samhet.

samhet vid högskolan.

Den person som utses av

Personerna ska utses för en

regeringen och representanten för

bestämd tid, högst tre år. Tiden

studenterna ska utses för en

för förordnandena får inte vara

bestämd tid, högst tre år. Tiden

samma tid som den som

för förordnandena får inte vara

styrelsen är utsedd för.

samma tid som den som

 

styrelsen är utsedd för. Bestäm-

 

melser om vem som utser repre-

 

sentanten för studenterna finns i

 

studentkårsförordningen

Ett förslag till ordförande och ledamöter enligt första stycket får inte avse en person som ingår i den nomineringsgrupp som lämnar förslaget.

52

SOU 2015:92

Författningsförslag

1.3Förslag om

förändring av förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

2 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

2 §5

 

 

 

 

 

 

Lärarna och forskarna har rätt

Lärarna och forskarna har rätt

att vara representerade med tre

att utse minst två ledamöter i

ledamöter i styrelsen. Represen-

styrelsen.

Dessa

ledamöter

ska

tanterna för lärare och forskare

utses genom val inom Lant-

ska utses genom val inom Lant-

bruksuniversitetet. Universitetet

bruksuniversitetet. Universitetet

får meddela närmare föreskrifter

får meddela närmare föreskrifter

om valförfarandet.

 

 

 

om valförfarandet.

 

 

 

 

 

 

 

 

Studenterna har rätt att vara

Studenterna har rätt att utse

representerade med tre ledamöter

minst två ledamöter i styrelsen.

i styrelsen.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övriga

ledamöter

inklusive

Övriga

ledamöter

inklusive

ordföranden ska utses av rege-

ordföranden ska utses av rege-

ringen efter förslag av en

ringen efter förslag av en

nomineringsgrupp enligt 2 kap.

nomineringsgrupp

enligt 2 kap.

7 b §

högskoleförordningen

7 b §

 

högskoleförordningen

(1993:100). Förslaget ska föregås

(1993:100). Minst två ledamöter

av ett samråd inom och utom

ska utses. Förslaget enligt 2 kap.

universitetet och avse

personer

7 b §

högskoleförordningen

ska

med kompetens och erfarenhet

föregås av ett samråd inom och

från verksamhet av betydelse för

utom

universitetet

och

avse

universitetets utbildnings-, forsk-

personer

med

kompetens

och

nings-, miljöanalys- och sam-

erfarenhet

från

verksamhet av

verkansuppdrag.

 

betydelse

för

 

universitetets

 

 

 

utbildnings-, forsknings-, miljö-

 

 

 

analys- och samverkansuppdrag.

5 Senaste lydelse 2013:324.

53

Författningsförslag

SOU 2015:92

Vid samrådet ska högskolans styrelse beredas tillfälle att infor- mera om önskvärda kompetenser i styrelsen och lämna synpunkter på personer som ska föreslås.

De företrädare för de anställda som enligt 2 kap. 4 § andra stycket högskolelagen (1992:1434) har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden utses enligt bestämmelserna i personal- företrädarförordningen (1987:1101).

54

SOU 2015:92

Författningsförslag

1.4Förslag om

förändring i förordning (2007:1164) för Försvarshögskolan

Härigenom föreskrivs att nedan angivna bestämmelser i föränd- ring i förordning (2007:1164) för Försvarshögskolan ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

2 kap.

 

 

 

 

1 §6

 

Styrelsen

för Försvarshög-

Styrelsen

för Försvarshög-

skolan ska bestå av ordföranden

skolan ska bestå av ordföranden

och fjorton andra ledamöter. Av

och minst sex och högst fjorton

2 kap.

4 §

högskolelagen

andra ledamöter. Av 2 kap. 4 §

(1992:1434) framgår att

rektor

högskolelagen

(1992:1434) fram-

ingår i styrelsen. Försvarsmakten

går att rektor ingår i styrelsen.

och Myndigheten för samhälls-

Försvarsmakten och Myndigheten

skydd

och

beredskap

ska

för samhällsskydd och beredskap

representeras av var sin ledamot.

har rätt att utse var sin ledamot.

Styrelsen ska utse vice ordförande inom sig.

6 Senaste lydelse 2013:15.

55

I ärenden om anställning av rektor vid ett universitet eller en högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (1992:1434) upp- hör sekretess enligt 39 kap 5 b § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) att gälla för uppgifter om en kandidat när styrelsen för universitetet eller högskolan har beslutat att inleda ett hörande enligt 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) i fråga om den kandidaten.

Författningsförslag

SOU 2015:92

1.5Förslag till

ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att 10 a § offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 a §7

Sekretess enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller inte i ärenden om anställning av rektor vid ett universitet eller en högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (1992:1434).

7 Senaste lydelse 2010:165.

56

2 Uppdrag och arbetssätt

I detta kapitel beskrivs utredningens uppdrag, de metoder vi använt för genomförande av uppdraget och betänkandets disposition. I de följande kapitlen återkommer kortfattade beskrivningar av utred- ningens tillvägagångssätt och operationaliseringar i särskilda frågor.

2.1Uppdraget

Av utredningens direktiv (dir. 2014:70) framgår att utredningen ska kartlägga och analysera ledarskap och ledningsstrukturer i högskolan och lämna förslag på utvecklingsåtgärder. Syftet är att ta fram ett underlag för främst universitetens och högskolornas egna ställningstaganden i dessa frågor. Vidare ska utredningen överväga om det finns behov av åtgärder på nationell nivå. Enligt direktiven ska utredningen:

beskriva och analysera rektorns respektive styrelsens roll i ledningen av lärosätena samt samspelet mellan styrelse och rektor,

beskriva och analysera det kollegiala beslutsfattandet vid lärosätena, och

kartlägga och analysera lärosätenas arbete med rekrytering till och stöd för strategiska ledningsuppgifter.

I uppdraget betonas att utredaren i sina analyser särskilt ska beakta ledarskapets koppling till frågor som rör kvalitet och effektivitet i utbildning och forskning. Utredningen ska därtill presentera goda exempel och göra internationella jämförelser. Utredningen ska lämna nödvändiga författningsförslag.

57

Uppdrag och arbetssätt

SOU 2015:92

Tilläggsdirektiv

Den 23 april 2015 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2015:44). Av direktivet framgår att utredningen ska beskriva och analysera olika alternativ för hur förslag till ordförande och sådana ledamöter i en högskolas styrelse som utses av regeringen ska tas fram samt förorda ett alternativ. Det får inte innebära att lärosätet eller lärosätets styrelse får ett avgörande inflytande över vilka personer som föreslås. I Ledningsutredningens delrapport som lämnades till Regeringskansliet (Utbildnings- departementet) den 30 juni 2015 redovisas tilläggsuppdraget. Del- rapporten återfinns i bilaga 3 i betänkandet. Rapportens slutsatser finns även sammanfattade i kapitel 10, Styrelse och rektor. De författningsförslag, författningskommentarer, konsekvensanalyser och bilagor som redovisades i delrapporten den 30 juni finns tillsammans med övriga förslag i betänkandet.

2.2Grundläggande utgångspunkter

I utredningens direktiv betonas att det svenska universitets- och högskolelandskapet är komplext och att förutsättningarna skiljer sig åt mellan olika lärosäten. Det finns en stor variation från breda universitet till specialiserade högskolor med stora skillnader i verksamhetens inriktning och därmed även i lednings- och styr- ningsprocesser. Mot bakgrund av dessa olikheter anser utredningen att universitet och högskolor så långt möjligt bör ges förutsätt- ningar att själva besluta om hur verksamheten ska organiseras och ledas. Detta ställningstagande är grundläggande för de förslag som presenteras i betänkandet. Den handlingsfrihet som universitet och högskolor har bör bevaras och utvecklas, varför utredningen har valt att inte lämna några förslag som avser att öka den statliga regleringen av universitet och högskolor.1 Det är viktigt att lärosätena utgör en fristående kraft i samhället. Huvuddelen av förslagen riktar sig till lärosätena själva. De förslag som utredningen lämnar till regeringen syftar till att förbättra förutsättningarna för ledning och styrning vid universitet och högskolor.

1 Se Aghion et al. (2009) som statistiskt påvisar att det finns en korrelation mellan mer autonoma universitet och mer akademiskt produktiva universitet.

58

SOU 2015:92

Uppdrag och arbetssätt

Ovanstående ställningstagande innebär inte att utredningen anser att alla universitet och högskolor i dag organiseras och leds på ett optimalt sätt. Utredningen har identifierat ett antal utvecklings- områden. Dessa varierar mellan lärosätena. Alla förslag är inte applicerbara på alla lärosäten. Utredningens förhoppning är att betänkandets samlade bild och analys av lärosätenas organisation och ledning ska bidra till universitetens och högskolornas eget utvecklingsarbete.

2.3Utredningsarbetet

Utredningen har genomfört ett stort antal intervjuer och möten. Syftet med mötena har varit att inhämta information om och syn- punkter på hur ledning och styrning fungerar vid landets universitet och högskolor. Utgångspunkten har varit utredningens frågeställningar definierade i utredningsdirektiven. För att få en bred bild av frågorna har vi dels träffat personer med olika typer av ledningsuppdrag, dels träffat lärare, forskare och studenter. Utred- ningen har bedömt det som viktigt att både tala med personer med ledningsuppdrag och med verksamma lärare och forskare som inte ingår i ledningsorganisationen. I samband med övriga möten, vilka redovisas nedan, har utredningen också träffat andra intressenter och med dem diskuterat utredningens ställningstaganden och förslag. Sammanlagt har utredningen talat med cirka 300 personer. Intervjuer och möten finns redovisade i betänkandets bilaga 5.

Utredningen har strävat efter ett så öppet och transparent arbetssätt som möjligt. Vi har därför träffat i princip alla organisa- tioner och enskilda personer som kontaktat utredningen för samtal om utredningens frågeställningar. I ett fåtal fall har utredningen, av praktiska skäl, behövt tacka nej till att delta i sådana möten. Utred- ningen har, i ett tidigt skede, klargjort de grundläggande utgångs- punkterna (enligt avsnittet ovan) och valt att presentera preliminära slutsatser och förslag under arbetets gång. Detta arbetssätt har gett oss möjligheten att diskutera för- och nackdelar med preliminära förslag på ett relativt tidigt stadium.

59

Uppdrag och arbetssätt

SOU 2015:92

2.3.1Sammanställning av beslutsbefogenheter

Utredningen har genomfört en sammanställning av beslutsbefogen- heter vid de 31 lärosäten som staten är huvudman för, de två stiftelsehögskolorna Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping samt Handelshögskolan i Stockholm.2 Sammanställ- ningen är inledningsvis genomförd av Elin Sundberg vid Uppsala universitet på uppdrag av utredningen. Utredningen har därefter gett samtliga lärosäten som ingår i sammanställningen möjlighet att kontrollera och revidera uppgifterna i tabellerna.

Det material som har använts för sammanställningen av de formella beslutsbefogenheterna är i huvudsak styrdokument som arbetsordningar och anställningsordningar som fastställts av läro- sätets styrelse. Vidare har en genomgång gjorts av besluts- och delegationsordningar eller riktlinjer som har fastställts av rektor, dekaner, prefekter eller olika interna organ. Både enskilda beslutsfattare och nämnder kan ha vidaredelegerat beslutanderätten i olika frågor, vilket varit av intresse för utredningens kartläggning. Vidaredelegeringar inom lärosätena har därför undersökts. Cirka 300 dokument från lärosätena har kontrollerats och cirka 230 av dessa har innehållit information som varit relevant för undersök- ningen. De styrdokument som använts har inhämtats under perioden november – december år 2014. De har fastställts av lärosätena senast den 3 november 2014. Sammanställningen av beslutsbefogenheter redovisar därför hur det såg ut vid denna tidpunkt. Utredningen är medveten om att ett par lärosäten därefter har gjort förändringar. Vi har dock valt att redovisa de uppgifter som gällde för samtliga lärosäten under samma tidsperiod.

2.3.2Enkätundersökning

Under perioden 8 oktober – 17 november 2014 genomförde utred- ningen en enkätundersökning riktad till ovan nämnda universitet och högskolor. I enkäten tillfrågades lärosätena bland annat om rela- tionerna mellan olika ledningsorgan, hur akademiska ledare utses, vilket organ som beslutar i vissa frågor samt om rekrytering, stöd för och utbildning av akademiska ledare. Eftersom några av frågorna i

2 Samtliga lärosäten finns uppräknade i bilaga 8.

60

SOU 2015:92

Uppdrag och arbetssätt

enkätundersökningen primärt kan tolkas som riktade till de lärosäten som har staten som huvudman har de enskilda utbildningsanordnarna inte kunna lämna svar på alla frågor. Enkäten innehöll dels frågor med slutna svarsalternativ, dels frågor med öppna svarsalternativ. Därutöver fanns möjlighet att kommentera svaren. En sammanställ- ning av enkätfrågorna finns i bilaga 7. De förkortningar som används i samband med redovisningar av lärosätenas enkätsvar finns i bilaga 8.

2.3.3Intervjuer och studiebesök vid universitet och högskolor

Utredningen har genomfört studiebesök och intervjuer med ledare och medarbetare vid 19 universitet och högskolor i Sverige. Urvalet av lärosäten har gjorts för att få en blandad sammansättning vad avser regional spridning, storlek, ålder, inriktning och profil.

Vid besöken har utredningen genomfört semistrukturerade intervjuer med vardera två till tre personer med följande funktioner vid lärosätet:

1.rektor och en eller två personer som rektor valt att ta med,

2.två till tre dekaner/representanter för fakultetsnämnder eller personer med ledningsuppdrag för motsvarande verksamheter,

3.två till tre prefekter eller motsvarande ledare.

Vid Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Karolinska institutet, Kungl. Tekniska högskolan och Chalmers tekniska högskola har utredningen även intervjuat sammanlagt 15 ledare för större forskningsgrupper av typen stark forskningsmiljö eller EU-projekt.

Intervjuerna och samtalen har utgått från utredningens fråge- ställningar, men det har funnits en variation av samtalsämnen mellan lärosätena beroende på vilka aktuella frågor som respektive lärosätes- representanter velat lyfta fram. Det måste därför poängteras att alla intervjuer och möten inte har behandlat samtliga frågor som tas upp i betänkandet.

Inför varje besök har utredningen inhämtat information om respektive lärosäte genom att gå igenom arbetsordning, besluts- och delegationsordning, organisationsplan, årsredovisning och eventuella uppdragsbeskrivningar för ledningsfunktionerna.

61

Uppdrag och arbetssätt

SOU 2015:92

Utredningen har genomfört intervjuer med sammanlagt cirka 140 personer med olika ledningsfunktioner vid olika universitet och hög- skolor. Utredningen vill framföra ett varmt tack till dessa lärosäten för väl genomförda arrangemang i samband med utredningens besök.

2.3.4Möten med rektorer och ordförande i styrelser för universitet och högskolor

Utredningen har inbjudit samtliga rektorer för de lärosäten som inte besökts till samtal. Den 20 januari 2015, i samband med Sveriges universitets- och högskoleförbunds (SUHF) årliga möte för rektorer, genomfördes ett möte med rektorer för lärosäten som utredningen inte besökt. De rektorer som inte hade möjlighet att delta vid mötet har utredningen erbjudit sig att träffa i särskild ordning. Sammanlagt har utredningen genomfört möten med 29 rektorer för lärosäten med staten som huvudman. Därutöver har utredningen träffat rektorerna för de enskilda utbildningsanordnarna Chalmers tekniska högskola, Handelshögskolan i Stockholm, Ersta Sköndal högskola och Röda korsets högskola. Utredningen har också genom- fört två gruppmöten med sammanlagt 17 styrelseordförande vid universitet och högskolor. Därutöver har utredningen i särskild ordning samtalat med ytterligare tre styrelseordföranden.

2.3.5Möten med lärare, forskare och studenter

Lärare och forskare

För att inhämta synpunkter på ledning och styrning från verksam- hetsrepresentanter har utredningen genomfört fem fokusgrupps- möten med sammanlagt 36 lärare och forskare. Inför mötena fick deltagarna ta del av utredningens direktiv. Mötena utgick därmed från utredningens frågeställningar såsom de finns formulerade i direktiven. Vid mötet inledde utredningen med en kortare beskrivning av uppdraget och konkretisering av frågeställningarna varpå följde en öppen diskussion som utgick från deltagarnas olika erfarenheter.

Urvalet av lärare och forskare som inböjds till mötena gjordes inte av utredningen utan av Sveriges universitetslärarförbund (SULF), Vetenskapsrådet och Knut och Alice Wallenbergs stiftelse

62

SOU 2015:92

Uppdrag och arbetssätt

där respektive organisation valde ut ett antal personer vilka inbjöds att träffa utredningen. SULF hanterade kontakterna med de lärare och forskare (medlemmar i SULF) som deltog i två av mötena. I de andra tre mötena deltog lärare och forskare som tilldelats forsknings- medel från Vetenskapsrådet respektive Knut och Alice Wallenbergs stiftelse.

Studenter

Med hjälp av Sveriges förenade studentkårer (SFS) har utredningen genomfört ett möte med sju studentrepresentanter från olika universitet och högskolor runt om i landet. Mötet inleddes med en kort presentation av utredningen och följdes av en fri diskussion kring studenternas erfarenheter och syn på hur ledning och styr- ning vid universitet och högskolor fungerar. Fokus var framför allt på lärosätenas beslutsprocesser och ledningsorganisation.

2.3.6Andra möten och aktiviteter

Referensgrupp

Utredningen har haft en referensgrupp som har fungerat som ett forum för utredningen att pröva idéer, inhämta synpunkter, diskutera resultat samt förankra slutsatser och förslag. Referensgruppens sammansättning redovisas i bilaga 4. Utredningen har genomfört fyra referensgruppsmöten.

Expertgrupp och övriga möten

Regeringen utsåg utredningens expertgrupp den 2 februari 2015. Två möten har genomförts med expertgruppen. Utredningen har vid två tillfällen informerat ansvarig statssekreterare vid Utbildningsdeparte- mentet. Vidare har utredningen löpande varit i kontakt med flera lärosäten och träffat andra berörda myndigheter, som Universitets- kanslersämbetet och Vetenskapsrådet samt organisationer som Fack- förbundet ST, Fackförbundet Naturvetarna, Professionsförbundet, Svenskt Näringsliv, Ingenjörsvetenskapsakademien och Knut och Alice Wallenbergs stiftelse. Därtill har utredningen talat med ett antal

63

Uppdrag och arbetssätt

SOU 2015:92

enskilda personer samt med medlemmar i olika nätverk som Förvalt- ningschefernas nätverk och GD-föreningen. Syftet med mötena har varit att utbyta erfarenheter och synpunkter samt för att förankra preliminära förslag. En förteckning över dessa möten finns i bilaga 5.

Samråd

I enlighet med utredningens direktiv har särskilt samråd genom- förts med SFS, SUHF och SULF. Samrådet har skett genom att organisationerna har deltagit med representanter i utredningens referensgrupp, genom särskilda möten med respektive organisation och genom att utredningen erbjudit dem att lämna synpunkter på förslag och textunderlag.

Hearings

Två öppna hearings har genomförts i Stockholm för att ge möjlighet till diskussion och inhämta synpunkter på utredningens frågeställ- ningar. Sammanlagt deltog cirka 160 personer vid de två tillfällena. Vid hearing den 26 november 2014 framträdde särskilt professor Mats Benner (Lunds universitet), professor Mats Ericson (ordförande SULF), rektor professor Pam Fredman (dåvarande ordförande i SUHF) samt professor Kerstin Sahlin (Uppsala universitet). Vid hearing den 25 maj 2015 deltog, i en paneldiskussion, Johan Alvfors (vice ordförande SFS), f.d. rektor och f.d. statssekreterare Agneta Bladh, professor Henrik Björck (Göteborgs universitet) samt rektor professor Lena Gustafsson (Umeå universitet).

2.3.7Internationell utblick

Myndigheten för Tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) har lämnat ett antal underlagsrapporter med fallstudier av ledning och styrning vid sammanlagt 16 utländska lärosäten. Observationer från dessa fallstudier har beaktats vid många av utredningens ställningstaganden och omnämns i flera fall när utred- ningen har behandlat olika sakfrågor. Översikten har bidragit med mycket relevant information under utredningsarbetet. Sammanfatt-

64

SOU 2015:92

Uppdrag och arbetssätt

ningarna från Tillväxtanalys underlagsrapporter finns i kapitel 11. Rapporterna finns i sin helhet tillgängliga på Tillväxtanalys hemsida.

2.3.8Forskningsöversikt

Ledningsutredningen har gett professor Mats Benner vid Lunds universitet i uppdrag att sammanställa en forskningsöversikt över relevant litteratur inom området och ge en presentation av kunskaps- läget. Forskningsöversikten finns i sin helhet i kapitel 12. Översikten har bidragit med mycket relevant information under utrednings- arbetet.

2.3.9Metodologisk kommentar till kartläggningen om ledningsmodeller

Utredningen vill uppmärksamma läsare på en metodologisk begräns- ning. Utredningens bedömningar om hur väl olika ledningsmodeller fungerar är i stor utsträckning baserad på olika aktörers bedömningar av hur dessa ledningsmodeller fungerar. Det har inte gått att göra en objektiv kartläggning av hur ledningsmodellerna i någon empirisk mening faktiskt fungerar. Därför har genomgången huvudsakligen begränsats till hur olika ledningsmodeller bedöms fungera.

Det finns anledningar till denna begränsning. Empiriska studier av hur väl en ledningsmodell som till exempel kollegialitet fungerar kräver någon form av mätbarhet av såväl kollegialitet som ”väl- fungerande”. Det senare kan definieras på olika sätt, exempelvis som ”prioriteringsförmåga” eller – i ett vidare perspektiv – i vilken utsträckning ledningsmodellen leder till kvalitet i utbildning och forskning. Det finns dock uppenbara metodologiska svårigheter med att operationalisera och objektivt mäta dessa begrepp för att åstadkomma någon form av empirisk analys av korrelationen mellan till exempel kollegialitet och ”välfungerande”. Dessutom, även om en sådan empirisk korrelationsanalys genomförs, finns ytterligare svårigheter med att fastställa orsakssambanden. Kvalitet i utbildning och forskning kan ha många orsaker och beror i det enskilda fallet inte nödvändigtvis på att en särskild ledningsmodell tillämpats.

Utredningen har följaktligen inte genomfört någon sådan empirisk studie av vilka ledningsmodeller som ger bäst förutsättningar för hög

65

Uppdrag och arbetssätt

SOU 2015:92

kvalitet i verksamheten. Sådana studier görs bäst inom forskningen och hade, bland annat av tidsskäl, inte varit möjliga att genomföra inom ramen för utredningen.

Vi har inte heller i litteraturen kunnat identifiera några sådana empiriska studier av hur väl olika ledningsmodeller fungerar. Det som finns är redogörelser för enskilda personers eller gruppers erfaren- heter, bedömningar och antaganden. Utredningen har på samma sätt fått förlita sig på ledares och medarbetares samlade bedömningar av vad som fungerar bra och mindre bra. Våra ställningstaganden och förslag baseras på en sammanvägning av all den information utredningen sammanställt från universitet och högskolor och från ett stort antal personer verksamma inom högre utbildning och forskning. Vi hoppas också att kartläggningen av lärosätenas led- ningsfunktioner och de intervjuade personernas på viktiga punkter relativt samstämmiga bedömningar ska kunna utgöra ett använd- bart underlag för lärosätenas utvecklingsarbete.

2.4Redovisning av uppdraget

2.4.1Viktiga begrepp

Universitet och högskolor

Utredingen har valt att löpande skriva ut ”universitet och högskolor” istället för att använda begreppet ”högskolan”, vilket ofta används med en innebörd där både universitet och högskolor innefattas. Anled- ningen är att undvika missförstånd då beskrivningarna i betänkandet i vissa fall avser universitet och i vissa fall högskolor.

Verksamheten

Enlig högskolelagen (1991:1434) ska universitet och högskolor med staten som huvudman bedriva utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete. I dessa uppgifter ska ingå att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat kommer till nytta. I betänkandet används löpande begreppen utbildning och forskning som beskrivning av lärosätenas verksamhet. I detta ingår

66

SOU 2015:92

Uppdrag och arbetssätt

samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörande av forskningsresultat. Eftersom samverkan ska ses som en integrerad del av verksamheten inkluderar vi således samverkan i begreppen utbildning och forskning (om inte även samverkan explicit skrivs ut). I forskning inkluderar vi konstnärlig forskning samt utvecklings- arbete.

Benämning av ledningsorgan

Med ledningsorgan avses i betänkandet dels enskilda beslutsfattare, dels olika typer av beslutande eller beredande organ vid lärosätet. I betänkandet används fakultet, institution, fakultetsnämnd, institu- tionsstyrelse, dekan och prefekt som samlingsbegrepp. Med detta innefattas även ledningsorgan med andra benämningar men med motsvarande funktioner. Det innebär exempelvis att institution även kan avse enheter som formellt benämns akademi eller skola inom enskilda lärosäten och prefekt kan avse akademichef eller skolchef. Tolkningen av vad som anses vara motsvarande funktion vid respektive lärosäte har för tabellerna gjorts av Ledningsutredningen, efter faktagranskning av de ingående lärosätena. För enkäten och intervjuerna har tolkningen gjorts av respektive lärosäte.

Indelningen i fakultet och institution samt motsvarande enheter innebär att det förekommer att jämnstora organisationsenheter exempelvis återfinns inom olika kolumner i utredningens tabell- sammanställningar. En fakultet vid en liten högskola kan, i resurs- omsättning och antal anställda, motsvara en institution vid ett stort universitet. Utredningen har dock valt att använda dessa begrepp, dels för att det gör de organisatoriska strukturerna överskådliga och jämförbara, dels för att dessa kategorier är de mest vedertagna. Efter- som verksamheten primärt bedrivs vid institutioner och akademier är jämförelser mellan dessa organisatoriska enheter exempelvis relevant. Det bör även noteras att skillnader i storlek mellan organisatoriska enheter med samma benämning även kan förekomma inom ett och samma lärosäte.

67

Uppdrag och arbetssätt

SOU 2015:92

Ledare och chef

I betänkandet används generellt begreppet ledare, alternativt akademisk ledare, i vilket vi inkluderar befattningshavare inom lärosätets ledningsorganisation såsom rektor, ställföreträdande rektor, prorektor, vicerektor, rektorsråd, dekan, vicedekan, prefekt, akademichef och andra personer som är ledare för ett vetenskaps- område, en fakultet eller en institution, eller motsvarande enheter. Dessa uppdrag kan även innebära ett chefskap i den bemärkelsen att ledarna har ett arbetsgivaransvar. Så är dock inte alltid fallet varför vi valt att använda den mer inkluderande benämningen ledare. I de sammanhang där det explicit handlar om chefskap eller om den interna chefshierarkin används dock begreppet chef.

Det kan finnas flera ledare/chefer under prefektnivån vilka har viktiga roller, men vi har valt att begränsa diskussionen till prefekt- nivån.

Lärare och forskare

I betänkandet används löpande begreppen lärare och forskare tillsammans. Med lärare avses de personer som, i enlighet med 4 kapitlet högskoleförordningen (1993:100), har en anställning som lärare vid lärosätet. I läraranställningarna lektor och professor ingår forskning, varför dessa grupper vanligen också beskrivs som forskare. Vi har valt att löpande även använda begreppet forskare eftersom det kan inkludera dem som har en annan form av anställning, såsom forskare, 1:e forskningsingenjör, seniorforskare eller liknande anställ- ning för disputerad personal.3

2.4.2Betänkandets disposition

I det närmast följande kapitlet, kapitel 3, finns de övergripande motiveringarna till behovet av förbättrad ledning och styrning vid universitet och högskolor. I kapitel 4 följer en beskrivning av och diskussion kring olika förutsättningar för ledning och styrning vid

3 Anställningsbenämningarna är oftast forskare. Forskare är anställda enligt Lagen om anställningsskydd och följer arbetsmarknadens vanliga regler.

68

SOU 2015:92

Uppdrag och arbetssätt

landets lärosäten. I kapitel 5 förs en diskussion kring begreppet kollegialitet. I kapitel 6 görs en genomgång av hur ledning organiseras vid de svenska lärosätena, varefter följer en diskussion kring vilket mandat och ansvar olika ledningsorgan har formellt och i praktiken. I kapitel 7 finns en sammanställning av hur universitet och högskolor hanterar tre för verksamheten strategiskt viktiga frågor: organisations- förändringar, resursfördelning och rekryteringar. I kapitel 8 redovisas en övergripande iakttagelse som utredningen gjort där universiteten och högskolorna i landet delas in i två huvudgrupper. I kapitel 9 beskrivs och analyseras de akademiska ledarnas situation och i kapitel 10 förs en diskussion kring frågor om styrelse och rektor. I kapitlen 11–12 följer utredningens internationella utblick och forsk- ningsöversikt. I kapitel 13 redovisas, i enlighet med kommittéför- ordningen (1998:1474), förslagens konsekvenser och därefter följer utredningens författningskommentarer i kapitel 14.

I kapitlen redovisas huvudsakligen sammantagna iakttagelser, vilka ibland åskådliggörs med goda exempel. De exempel som lyfts fram är avsedda att främja erfarenhetsutbyte och fungera som en utgångspunkt för diskussion av olika organisations- och lednings- modeller. Exemplen ska inte tolkas som att det saknas goda exempel vid andra lärosäten, eller att de lärosäten som lyfts fram fungerar bäst med sina beskrivna lösningar. Utredningen har inte haft möjlighet att besöka samtliga universitet och högskolor. Vidare har, som tidigare nämnts, delvis skilda ämnen diskuterats vid olika lärosäten beroende på vilka frågor som respektive lärosätes representanter velat lyfta fram.

Delar av redovisningarna kring beslutsbefogenheter kan sannolikt upplevas som mycket detaljerade. Utredningen har dock strävat efter att ge en så komplett och nyanserad bild som möjligt av den variation som finns mellan lärosätena, varför detaljerna har ansetts motiverade. För den läsare som vill ta del av utredningens samlade bedömning i respektive fråga går det i regel bra att direkt läsa avsnitten Utredningens bedömning under vilka utredningens förslag också presenteras.

69

3Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och högskolor analyseras och förbättras?

Svaret på rubrikens fråga är inte självklart. Kvaliteten i högre utbildning och forskning är naturligtvis det centrala, viktigare än själva ledningen av verksamheten.

Regeringens svar på rubrikens fråga är emellertid ja, vilket visas bland annat genom såväl tillsättningen som fullföljandet av denna utredning, över ett regeringsskifte. Ledningsfunktionernas koppling till kvalitet och effektivitet i verksamheten betonas också i utredningsdirektiven.

Ledningsverksamheten är inte ett självändamål, men ledning har ett instrumentellt värde i den mån den bidrar till att stärka utbildningen och forskningen. Svaga ledningar får svårt att nå upp till målet om hög kvalitet i verksamheten, vilket finns belagt i flera studier.1 Ledningsfunktionerna måste därför kontinuerligt utvecklas och förbättras, och det handlar såväl om linjeorganisationen som om den kollegiala organisationen, vars roller och inbördes relationer utvecklas i senare kapitel.

En omedelbar anledning till behovet av analys och beskrivning är de reformer som genomförts för att öka lärosätenas själv- ständighet. Den senaste reformen 2011 kallas allmänt autonomire- formen men föregicks av en ännu mer omfattande sådan reform 1993, då mycket av det nationella regelverket för lärosätenas inre organisation och anställningsformer togs bort, och regel- och processtyrning delvis ersattes med mål- och resultatstyrning. I

1 Öquist & Benner (2012).

71

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

SOU 2015:92

grunden har ett ökat ansvar för styrningen av den egna verk- samheten delegerats från staten till de enskilda lärosätena. Dessa har efter nämnda reformer valt att organisera sina lednings- funktioner på olika sätt. I dag saknas en allmän bild av hur ledning och styrning fungerar inom landets universitet och högskolor, vilket i sig är ett skäl för att genomföra utredningen. Den visar att variationen är betydande och att lärosätena kan lära av varandra.

En annan anledning till behovet att beskriva och analysera ledningsfunktionerna är svårigheterna att verka som akademisk ledare. Det finns en djupt rotad kultur, åtminstone inom de stora och äldre universiteten, mot ledning och styrning av akademisk verksamhet i allmänhet. Det bottnar i de grundläggande principerna om forskningens och utbildningens frihet. Lärarna och forskarna får fritt välja sina forskningsproblem och utveckla sina forskningsmetoder (1 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434)), och lärarna rår över innehållet i utbildningen i den meningen att beslut om utbildningens uppläggning och genomförande ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens (2 kap. 6 § högskolelagen).2 Det finns lärare och forskare som med hänvisning till dessa principer hävdar att det inte bör finnas någon ledning och styrning av verksamheten, eller åtminstone att den bör minimeras till det absolut nödvändigaste.

Lärosäten präglade av akademisk traditionalism – och det handlar framför allt om de äldre universiteten vilket vi närmare diskuterar i ett senare kapitel – betonar den akademiska friheten och en skeptisk inställning till ledning och styrning av verksam- heten.3 Men även dessa lärosäten behöver fungerande lednings- funktioner, och inget lärosäte undgår de utmaningar vi tar upp i följande avsnitt.

Akademiska ledare ska styra över medarbetare som har mycket höga specialistkompetenser inom sina egna sakområden och som ofta har en egen externfinansiering, vilket gör att de kan arbeta relativt fristående från lärosätets övriga organisation. Det hela

2Varje lärare har inte samma frihet att bestämma över innehållet i sin undervisning som varje forskare har att bestämma över innehållet i sin forskning, men principen att personer inom lärarkollegiet beslutar om innehållet i utbildningen värnas av lärosätena med stöd av 2 kap.

6§ högskolelagen, vilken vi diskuterar närmare i kapitel 6.

3Se Bexell (2011) angående akademisk traditionalism.

72

SOU 2015:92

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

brukar beskrivas som att ”valla katter” eller ”dirigera solister”.4 En omständighet som ytterligare försvårat ledningen av framför allt de forskningsintensiva universiteten är den senaste 10-årsperiodens omfattande satsning på excellenta forskare och starka forsknings- miljöer. Satsningen har skapat en klass av mycket välfinansierade forskare som ofta förfogar över betydligt större ekonomiska resurser än närmast överordnad chef.

Utredningen stödjer naturligtvis principerna om forskningens och undervisningens frihet, och har inget att invända mot att satsningar genomförts på excellenta forskare och starka forsk- ningsmiljöer. Givet ovanstående förutsättningar måste det emeller- tid finnas ledningsfunktioner som kan hantera de nödvändiga prioriteringarna mellan olika utbildnings- och forskningsområden. Ledningarna behöver bland annat förhålla sig till de senaste 10 årens betydande variationer, både utökningar och indragningar, i resurstilldelningen till utbildning respektive forskning, variationer som kan se helt olika ut på olika lärosäten. Därtill krävs starka ledningsfunktioner för att hantera de ökade kraven på att lärosätena ska bidra till samhällsutvecklingen, profileras och utnyttja den frihet som följt av autonomireformerna samt klara den ökade nationella och internationella konkurrensen. I följande avsnitt kommenterar vi hur dessa utmaningar förändrat den värld som Sveriges universitet och högskolor verkar i och hur de ökar lärosätenas behov av väl fungerande ledningsfunktioner.

3.1En utökad kravbild från regeringen och det omgivande samhället

Högskolelagen inleds med att universitet och högskolor ska anordna utbildning och forskning och att det i dessa uppgifter ska ingå att samverka med det omgivande samhället och att forsknings- resultaten ska komma till nytta.5 Detta utvecklas i regeringens forsknings- och innovationspolitiska propositioner. I proposi- tionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) formuleras målsättningen att ”Sverige ska vara en framstående forsknings-

4Haikola (1999).

51 Kap. 2 § högskolelagen.

73

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

SOU 2015:92

nation, där forskning och innovation bedrivs med hög kvalitet och bidrar till samhällets utveckling och näringslivets konkurrens- kraft.”6 Lärosätena ska inte bara bedriva bra forskning, det ska också vara forskning som kommer till nytta. På liknande sätt ökas kraven på att lärosätenas utbildningar ska motsvara samhällets och arbetsmarknadens behov. Den högre utbildningen beskrivs ofta som en förutsättning för näringslivets och välfärdens framtida överlevnad. Som exempel kan kommittédirektiven till utredningen om högskolans utbildningsutbud (dir. 2014:54) nämnas. I direktiven till utredaren ingick bland annat att göra en bedömning om lärosätenas utbildningsutbud är väl avvägt i förhållande till arbetsmarknadens behov och samhället i övrigt.

I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) förtydligades också betydligt mer specifika förvänt- ningar.7 Inom ett tjugotal strategiska forskningsområden tillfördes särskilda forskningsresurser. Områdena var utvalda dels för att de antogs vara sådana där Sverige har konkurrenskraftig forskning, dels för att forskning inom dessa områden skulle kunna bidra till att möta särskilt viktiga samhällsproblem.8 Sammantaget finns alltså tydligare krav än tidigare från regering och riksdag där lärosätena tillförs betydande resurser för att leverera svar på aktuella samhälls- problem. Om lärosätena ska kunna leva upp till dessa utmaningar behöver de också organisera sina ledningsfunktioner så att de kan hantera de uppsatta kraven.

Profilering

Den statliga forskningspolitiken har också sökt stödja en profilering av lärosätena. Satsningarna på nämnda strategiska forskningsområden och excellenscentra utlysta av forskningsråden har varit förknippade med en förväntan att lärosätena ska profilera sig mot olika områden. Som en följd av den nationella och internationella utvecklingen och den ökade konkurrensen är det nödvändigt för

6Avsnitt 4.1, Mål för politiken, prop. 2012/13:30.

7Prop. 2008/09:50.

8På ett likartat sätt har EU:s forskningsfinansieringsprogram Horizon 2020 delvis definierats i termer av samhällsutmaningar där forskningen förväntas bidra till att lösa olika samhälls- problem.

74

SOU 2015:92

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

universitet och högskolor att profilera sig mot de områden där man kan utveckla bästa kvalitet i verksamheten. Ett stort universitet kan ha stor bredd och samtidigt flera profilområden, men att enbart nöja sig med bredd i verksamheten utan profilerade styrkeområden räcker inte. För mindre universitet och högskolor är profilering mer eller mindre nödvändigt.

Vissa lärosäten, som till exempel Högskolan i Borås, Blekinge tekniska högskola och Luleå tekniska universitet har valt att profilera sig inom särskilda styrkeområden där de kan bygga upp en tillräcklig kompetens för att vara konkurrenskraftiga på en vidare arena. Alla högskolor har inte etablerat lika tydliga profilområden, men om de väljer att profilera sig har de flesta säkert förmågan att uppnå hög kvalitet inom åtminstone några verksamhetsområden, till exempel genom samverkan med näringslivet eller genom att ge särskilda utbildningar. Samma utmaningar gäller även för de större svenska universiteten, men i ett internationellt sammanhang där de oftast är relativt små aktörer och har svårt att konkurrera i alla ämnen.

Profilering av universitet och högskolor sker inte av sig själv. För att klara fokusering och profilering behöver lärosätena väl fungerande ledningsorganisationer som kan få till stånd de nödvändiga prioriteringarna och avsätta tillräckliga resurser för de prioriterade områdena.

Det omgivande samhällets förväntningar

Det är inte bara regeringen som ställer ökade krav på lärosätena. Det omgivande samhället förväntar sig att universitet och högskolor ska understödja samhällsutvecklingen. Det är särskilt påtagligt för de regionala högskolorna. Närliggande företag och kommunala myndigheter kan till exempel önska att vissa högskolor ska erbjuda specifika utbildningar för att säkra kompetensförsörjningen, eller att högskolorna ska delta i forskningsprojekt som drivs av företagen eller kommunerna ifråga. Många gånger, men inte alltid, kan detta också vara positivt såväl för högskolan ifråga som för det omgivande lokalsamhället. Det är inte självklart att lärosätena ska hörsamma alla krav som ställs utifrån. De måste bedömas av ledningarna som ska ta ställning till hur lärosätet ska agera, och hur

75

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

SOU 2015:92

det bäst ska samverka med det omkringliggande lokalsamhället för att uppnå lärosätets målsättningar.

3.2Större och friare resurser ställer krav på väl fungerande ledning

Den totala verksamheten vid universitet och högskolor har ökat kraftigt under den senaste 25-årsperioden. Enligt Universitets- kanslersämbetets årsrapport 2015 fanns det i början av 1990-talet mindre än 150 000 helårsstudenter i Sverige, på 1960-talet var det 100 000. År 2014 hade antalet helårsstudenter ökat till cirka 300 000. Antalet studenter som utbildas vid svenska universitet och högskolor har därför mer än fördubblats i ett 25-årsperspektiv.9 Universitetskanslersämbetet anger likaså att antalet anställda ökat från drygt 30 000 till cirka 60 000 personer från år 1985 till år 2014. Om doktorander inte medräknas – vilket gör siffrorna mer jämförbara – är ökningen från drygt 30 000 personer år 1985 till drygt 50 000 personer år 2014.10 Den stora ökningen sker i gruppen ”forskande och undervisande personal” medan andra personal- grupper inte ökat nämnvärt.

Lärosätenas finansiella resurser har också ökat kraftigt. Universitetskanslersämbetet anger att sektorns intäkter för forskning har ökat från cirka 24 miljarder år 1997 till cirka 38 miljarder kronor år 2012, i 2014 års priser, alltså exklusive inflation. Under samma period har lärosätenas intäkter för utbildning ökat från cirka 19 miljarder till cirka 27 miljarder kronor.11 Landets lärosäten disponerar därför i dag väsentligt större resurser än tidigare, och de behöver ha en kapacitet att fatta goda beslut om hur de ska fördelas och användas.

Universitet och högskolor tilldelas statliga resurser i två stora anslag, ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Det förra är ofta omräknat som ungefärligt antal utbildningsplatser.12 Regering och

9UKÄ (2015:8) s. 44.

10UKÄ (2015:8) s. 94.

11UKÄ (2015:8) s. 109.

12Den genomsnittliga kostnaden för en utbildningsplats är cirka 75 000 kronor. En utökning av utbildningen med 100 platser handlar sålunda egentligen om en resursförstärkning på runt 7,5 miljoner kronor.

76

SOU 2015:92

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

riksdag har under senare år både ökat och minskat antalet platser, bland annat av rent arbetsmarknadspolitiska skäl, och denna variation upp och ner kommer sannolikt att fortsätta. Även om det finns en viss utjämningsmekanism mellan åren för att mildra de ekonomiska konsekvenserna innebär svängningarna en utmaning för lärosätenas ledningsorganisation. Hur ska utökningar respektive neddragningar hanteras i utbildningsutbudet, jämnt fördelat över kurser och program eller genom hela nyetableringar respektive nedläggningar? Det är en fråga om effektiv resursal- lokering som kräver fungerande ledningsfunktioner.

De flesta universitet och högskolor, fast då i första hand de forskningsintensiva universiteten, har tilldelats stora höjningar av forskningsanslaget genom de båda senaste forskningsproposi- tionerna.13 Vid de stora universiteten har ökningen varit så betydande att utökningen av forskningen, det vill säga i stor utsträckning rekrytering av nya forskare, inte hängt med i anslagsökningen varför dessa universitet nu förfogar över betydande outnyttjat kapital för framför allt forskning. De oförbrukade medlen, det vill säga den balanserade kapitalförändringen, uppgick till 11,6 miljarder kronor år 2014.14 Det finns betydande belopp outnyttjade externa forskningsbidrag vilka tilldelats efter ansökan hos externa forskningsfinansiärer.15 Enligt Riksrevisionen rörde det sig år 2009 om 12,8 miljarder kronor. Det finns uppenbarligen en utmaning för lärosätena att besluta hur de ska använda de kraftiga resurstillskotten. Universitetskanslersämbetet beskriver de omfattande oförbrukade medlen som ett problem och Riksrevisionen rekommenderar att åtgärder vidtas av såväl regering som av ledningarna för de enskilda lärosätena.

Ökad autonomi och friare resurser

Reformerna för ökad handlingsfrihet 1993 och 2011, likväl som en rad andra mindre reformer, innebar att lärosätenas interna organisation inte längre regleras lika mycket genom beslut fattade av politiker. Detta beskrivs i nästa kapitel.

13Prop. 2008/09:50 och prop. 2012/13:30.

14UKÄ (2015:8) s. 112–113.

15RiR (2011:3).

77

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

SOU 2015:92

En likartad förändring är att det i dag inom varje enskilt lärosäte finns en större andel resurser - personalresurser och finansiella resurser - som är gemensamma för hela lärosätet. Det finns också resurser som är mer rörliga i bemärkelsen att de kan överföras från ett ämnesområde till ett annat. Detta är inte primärt ett resultat av att den totala mängden resurser ökat, det beror snarare på att regelverket för hur resurserna får användas successivt har ändrats och lättats upp.16 Tidigare fördelade till exempel staten särskilda anslag till de enskilda fakulteterna inom ett lärosäte, i praktiken satte alltså riksdagen – inte lärosätets ledning - budgetramarna för de enskilda fakulteterna. I samband med propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141), övergick riksdagen till att basera finansieringen på en indelning i bredare vetenskapsområden. Möjligheterna för lärosätenas ledningar att föra medel mellan vetenskapsområdena var dock fortsatt strikt begränsade. I samband med propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134) avskaffades även vetenskapsområdena som indelningsgrund för basanslagen.17 Regeringen ville då skapa en ”större frihet för lärosätena att göra avvägningar mellan olika områden … genom att inte indela forskningsanslagen i anslagsposter”. Detta motiverades bland annat med behovet för lärosätena att ”själva göra de bedömningar som krävs för att verksamheten ska hålla så hög kvalitet som möjligt.”18

Motsvarande förändringar har skett vad gäller personalresurser. Exempelvis anställdes förr enskilda professorer genom regerings- beslut. Regleringsbreven var historiskt sett mycket detaljerade och fyllda av långtgående beskrivningar av vilka enskilda tjänster som fick finnas inom lärosätet och inom vilka områden som det fick bedriva verksamhet. Genom successiva reformer har detta också avreglerats så att lärosätena själva kan fatta dessa beslut.

Eftersom en mycket större andel av varje lärosätes resurser numera kan omdisponeras till andra användningsområden så finns också ett större behov av väl fungerande ledningsfunktioner för att

16Se bl.a. VR (2003) och RiR (2011:21) s. 29.

17Förslagen i propositionen grundades i bedömningar som gjorts i Resursutredningens betänkande Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). Se även regeringens bedömning i propositionen

Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50).

18Prop. 2008/09:134, s. 51.

78

SOU 2015:92

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

hantera dessa möjligheter.19 Alternativet att utan strategiska ställ- ningstaganden fördela växande resurser jämnt över existerande verk- samhet är alltför passivt och stärker inte statens och det omgivande samhällets förtroende för lärosätenas förmåga att hantera de nya och utökade resurserna. Hanteringen av dessa friare resurser kräver proaktiva och strategiska prioriteringar av ledningarna. Lärosätena behöver därför ledningar som har förmågan att göra sådana prioriteringar – oavsett hur ledningsfunktionerna utformas.

Effektiv resursanvändning

Även om det i dagsläget finns betydande outnyttjade resurser för forskning vid de stora forskningsuniversiteten kan situationen ändras på ett par år. Stora investeringar i infrastruktur väntar och de outnyttjade resurserna kan snabbt komma att förbrukas. På högskolorna och de nya universiteten är tillgången på forsknings- resurser betydligt mer begränsad. Inom utbildningen råder sedan länge en generell resursbrist på grund av att ersättningen per student inte höjts i takt med kostnadsökningarna.20 Normal- tillståndet är sålunda resursunderskott snarare än resursöverskott inom såväl forskning som utbildning. Det är också ett normal- tillstånd i den bemärkelsen att det naturligt alltid finns nya intressanta utbildningsprogram och forskningsprojekt som väntar på sin finansiering. Precis som för de flesta samhällsaktiviteter överskrider efterfrågan på resurser tillgången. Problematiken förstärks av att det finns alternativkostnader; om utbildning och forskning tillåts expandera inom ett ämnesområde återstår mindre resurser för andra områden. Ledningsorganisationen behöver hus- hålla effektivt med de befintliga resurserna för att på bästa sätt uppnå de övergripande mål som finns för verksamheten.

Behovet av effektiv resursanvändning för att uppnå hög kvalitet i verksamheten är också ett krav från staten. Lärosätena ska i egenskap av statliga myndigheter bedriva sin verksamhet effektivt och enligt gällande rätt och enskildas ärenden ska handläggas

19Frågan kompliceras av att en stor del av forskningsresurserna är uppbundna i sam- finansiering av externfinansierade projekt, vilket vi diskuterar i nästa kapitel.

20UKÄ (2015:8) s. 117.

79

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

SOU 2015:92

snabbt, effektivt och billigt.21 Vidare säger 1 kap. 4 § högskolelagen att de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Staten har som huvudman således i olika centrala styrdokument upprepade gånger ställt krav på effektivitet i lärosätenas verksamhet.

Effektivitetskrav får dock inte eliminera den grundläggande principen om forskningens frihet. Inte heller ska effektivitetskrav urholka kvaliteten i forskningen. Varje forskare ska inom ramen för sin anställning ha frihet att välja, utveckla och publicera sin forskning. Däremot är det naturligtvis rimligt och i de enskilda forskarnas eget intresse att det av forskaren valda forsknings- projektet bedrivs på ett så effektivt sätt som möjligt.

Även om forskningens frihet ställer upp vissa ramvillkor för hur ledningsorganisationen kan agera eliminerar den dock inte alls behovet av effektivitetsvärderingar inom lärosätena. Här kan en distinktion från nationalekonomisk teori vara belysande, den mellan intern effektivitet och allokativ effektivitet. Med intern effektivitet menas här att befintliga resurser för en given aktivitet används så att uppsatta mål uppnås i så hög utsträckning som möjligt, alternativt att så lite resurser som möjligt används för att uppnå målet. Med allokativ effektivitet menas att befintliga resurser fördelas på en given mängd alternativa eller konkurrerande aktiviteter så att den totala måluppfyllelsen blir så hög som möjligt.

Allokativ effektivitet framstår som centralt för resursanvänd- ningen inom universitet och högskolor. Det handlar om hur resurserna ska fördelas för att uppnå högsta möjliga sammantagna kvalitet i verksamheten. Det avser primärt hur resurserna ska fördelas mellan olika ämnesområden, utbildningar och forsknings- projekt, men kan även handla om prioriteringar mellan till exempel olika typer av undervisningsformer och metoder. Fungerande led- ning och styrning är nödvändigt för att uppnå sådan effektiv resursanvändning.

21 Se 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och 7 § förvaltningslagen (1986:223).

80

SOU 2015:92

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

3.3Lärosätena agerar i en alltmer konkurrensutsatt omgivning

En annan viktig omständighet är att universitet och högskolor blir alltmer konkurrensutsatta. Svenska lärosäten konkurrerar om olika resurser, till exempel om att kunna anställa de bästa lärarna och forskarna och om att attrahera studenter som ger underlag för deras offentliga intäkter via systemet för tilldelning av utbildnings- anslag. Lärosätena konkurrerar även om de konkurrensutsatta forskningsmedel som utlyses av Vetenskapsrådet och andra forsk- ningsfinansiärer, i huvudsak genom de enskilda forskarnas bidrags- ansökningar men även i ökande utsträckning som lärosäten då rektor står som sökande. Delvis konkurrerar lärosätena också genom olika indikatorer. Snarare än att direkt attrahera resurser så gäller det att uppnå goda resultat i till exempel bibliometriska indikatorer, vilka sedan i ett andra led styr allokeringen av vissa offentliga medel.

Den konkurrensutsatta externfinansiering som de statliga och privata forskningsfinansiärerna erbjuder har ökat. Vetenskapsrådet utbetalade under år 2001, sitt första verksamhetsår, 1,84 miljarder kronor som forskningsbidrag.22 År 2014 utbetalade Vetenskaps- rådet 6,39 miljarder kronor enligt sin årsredovisning.23 Även de andra statliga forskningsråden Formas och Forte, likväl som Vinnova, har haft kraftigt växande forskningsbudgetar under denna period. Landets största privata forskningsfinansiär, Knut och Alice Wallenbergs stiftelse, har fördubblat sin utdelning på 10 år.

En tanke med forskningsråden är att de ska fungera som en kvalitetsdrivande mekanism, eftersom deras medel utdelas i nationell konkurrens mellan olika forskare. Enligt samma princip har en allt större mängd forskningsresurser konkurrensutsatts, och enskilda universitet och högskolor behöver bli så effektiva som möjligt i sina ansökningsstrategier för att kunna klara denna konkurrens och ta hem de allt större medel som utbetalas av de externa finansiärerna.

Regering och riksdag har också beslutat att konkurrensutsätta fördelningen av en del av forskningsanslaget till universitet och

22VR (ÅR 2001) s. 56.

23VR (ÅR 2014) s. 69, tabell 1-A. Det är något osäkert om beloppen för de båda årtalen är helt jämförbara då redovisningspraxis kan ha varierat.

81

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

SOU 2015:92

högskolor. I enlighet med propositionen Ett lyft för forskning och innovation24 så har sedan 2010 en del av forskningsanslaget för- delats i konkurrens, baserat på hur de olika universiteten och högskolorna presterat i de två resultatindikatorerna förmåga att attrahera externa medel samt vetenskaplig produktion mätt i bibliometriska termer. Resultatindikatorerna används vid fördel- ningen av nya statliga medel till forskning, dessutom sker en viss omfördelning av existerande forskningsresurser. Systemet har kritiserats för att ha varit svårförståeligt och svårförutsägbart, och dess specifika utformning kan komma att ändras inför framtiden. Återigen är det viktigt för enskilda lärosäten att organisera sin verksamhet på ett effektivt sätt så att de kan konkurrera om dessa medel.

3.4Internationalisering

Svenska universitet och högskolor verkar i allt högre utsträckning i ett globalt sammanhang. Internationell rekrytering av framstående lärare och forskare är en stor utmaning. Sverige är ett för litet land för att på egen hand kunna bemanna alla akademiska positioner med internationellt framstående lärare och forskare. Den inter- nationella konkurrensen om studenter är ännu så länge mer begränsad för Sveriges del, men på det området finns en stor utvecklingspotential vad gäller rekrytering av internationella studenter, både för betalande studenter och icke-betalande, de senare från EU, Norge och Schweiz. Utvecklingen av Massive Open Online Courses (MOOC) är även en utmaning för lärosätena att hantera.

Tillväxten av EU:s ramprogram för forskning är ett exempel på hur internationaliseringen bidrar till en ökad konkurrensutsättning inom forskningsfinansieringen. Under 2011–2012 bidrog EU:s ramprogram med över en miljard kronor till svenska universitet och högskolor.25 Ansökan om EU-medel ur ramprogrammen är komplicerad och kräver insatser både från lärosätenas lednings- organisation och från deras verksamhetsstöd.

24Prop. 2008/09:50.

25Vinnova (2013:15) s. 12–13.

82

SOU 2015:92

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

Internationell ranking

Internationell ranking av universitet är ett fenomen som får allt större betydelse. Några av de mer kända rankingarna görs av Times Higher Education, Academic Ranking of World Universities (Shanghai), QS World University Rankings, och US News & World Reports ranking.26 Rankingarna baseras på olika indikatorer, som artiklar i framstående tidskrifter, citeringar, priser särskilt antal nobelpris, andel internationellt rekryterade lärare och forskare, ekonomiska resurser med mera, men även mätningar av lärosätenas anseende (reputation assessment). Det finns en del variation mellan resultaten i rankingarna beroende på vilka indikatorer som används. Ranking-organisationerna laborerar också med att ändra indikatorerna mellan åren för att skapa dynamik i listorna och därmed öka intresset. Amerikanska och engelska elituniversitet dominerar i mycket stor utsträckning. Några få svenska universitet har tagit sig in på topp- 100-listorna, Karolinska institutet, Uppsala, Lunds och Stockholms universitet.

Rankingarna har ofta kritiserats på olika metodologiska grunder, och det är uppenbart att ett lärosätes totala ranking säger mycket litet om kvaliteten på verksamheten inom enskilda ämnesområden. Ranking-organisationerna publicerar emellertid även ämnes- specifika rankingar som kan vara betydligt mer informativa, men de väcker inte samma uppmärksamhet. Den amerikanska US News & World Reports ranking publicerar enbart ämnesspecifika rankingar.

Även om rankingarnas informationsvärde i hög grad kan ifråga- sättas kan det inte förnekas att de har en mycket stor genomslags- kraft internationellt. Utländska universitet är ofta ovilliga att etablera samarbetsavtal med svenska universitet som inte har samma ställning i rankingarna. Internationella studenter är i regel mycket välinformerade om rankingarna och det påverkar deras val av universitet. Det påstås förekomma att framgångsrika forskare inte är villiga att söka eller acceptera anställningar vid universitet som är lägre rankade än deras nuvarande arbetsgivare.

Det är framför allt de stora svenska universiteten som berörs av de internationella rankingarna. Ledningarna för dessa universitet

26 Se exempelvis http://www.timeshighereducation.co.uk/world-university-rankings/2014- 15/world-ranking

83

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

SOU 2015:92

måste förhålla sig till fenomenet, det går knappast att ignorera. Det finns mycket som kan göras utan att låta ranking-indikatorerna ta över inriktningen av verksamheten. Verksamhetsstödet kan kontrollera att ranking-organisationerna har rätt information om lärosätet och därmed rätt värden på indikatorerna. Ledningen kan arbeta för en förbättring till exempel av forskarnas publicerings- strategier, en åtgärd som är motiverad alldeles oavsett rankingarna. De nyare universiteten och högskolorna i landet har knappast möjligheten att göra sig synliga på rankinglistorna, men det är inte omöjligt att de kan nå en respektabel position på någon av de ämnesspecifika listorna.

Forskare och universitet jämförs även i mer renodlade bibliometriska mätningar, baserade på databaser som till exempel

Thomson Reuters’ Web of Science och Elsevier’s SciVal. Traditionellt har Sverige – på den aggregerade nivån av forskningsnation – presterat relativt väl i dessa index, och även om landet inte varit direkt ledande har det dock ofta legat över världsgenomsnittet. Denna ”bibliometriska marknad” har dock i sig blivit alltmer konkurrensutsatt under senare år. Fler forskare publicerar fler vetenskapliga artiklar. Inte minst beror det på att nya länder håller på att etablera sig som forskningsnationer, till exempel Sydkorea och Kina liksom en del andra asiatiska och östeuropeiska länder. I detta perspektiv är det tydligt att svenska lärosäten och deras ledningar behöver ägna större uppmärksamhet åt forskarnas publiceringsstrategier.

Internationaliseringen och utveckling av olika rankingsystem påverkar alla svenska lärosäten. Det går inte att verka och utvecklas enbart i ett nationellt sammanhang. Internationaliseringen ökar konkurrensen och ställer än högre krav på proaktiva och strategiska ledningsfunktioner.

3.5Interna och externa prioriteringar

Enligt resonemangen i föregående avsnitt finns en ökad politisk kravbild, ökad finansiering och ökad konkurrensutsättning, vilket kräver starkare ledningsfunktioner som kan prioritera hur läro- sätena ska möta dessa utmaningar.

84

SOU 2015:92

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

Det går emellertid också att argumentera för att universitet och högskolor inte bör styras av omvärlden, utan snarare av interna prioriteringar. Det finns de som menar att universitet och hög- skolor inte bör låta sig styras av vad politiker önskar, och inte heller alltid sträva efter att attrahera alltmer externa medel. Vissa kan också vända sig emot att lärosäten likt företag ska konkurrera på globala kunskapsmarknader. Kanske är det viktigare att lärosätets lärare och forskare fritt får formulera sina idéer om verksamhetens innehåll och att denna fria idébildning bör få styra universitetets utveckling?27

Utredningen menar att det är viktigt att landets lärosäten ska utgöra en självständig kraft i samhällsutvecklingen. Samtidigt är det naturligtvis svårt för ett lärosäte att långsiktigt helt bortse från förändringar i sin omgivning, utan att på något sätt avpassa sin verksamhet efter dem. Varje enskilt lärosäte behöver själv hitta sin väg framåt i denna fråga. En viktig poäng i detta sammanhang är att även detta vägval – att ignorera externa förväntningar – kräver ett ställningstagande. Vägvalet i sig förutsätter en ledning. Även utifrån den – i och för sig extrema – utgångspunkten om helt fria lärosäten opåverkade av omgivningen framstår starka ledningsfunktioner som nödvändiga för att besluta om och upprätthålla ett sådant vägval.

3.6Att utveckla och förbättra lärosätenas ledningsfunktioner

Den historiska traditionen att akademin inte ska styras alls utan att verksamheten ska utvecklas helt utan plan klarar inte dagens krav och utmaningar från samhället och internationellt. Detta handlar inte om att innehållet i utbildning och forskning ska styras uppifrån, det ska som fastlagts i högskolelagen bestämmas av lärarna och forskarna själva. Det handlar däremot om att det ska finnas en väl fungerande ledning för att prioritera vilken profil och övergripande ämnesinriktning lärosätet ska ha avseende sin utbildning och forskning och hur denna profil och inriktning ska

27 Bexell (2011) beskriver det som traditionalistiska respektive instrumentella universitet, där traditionalistiska lärosäten är sådana där interna prioriteringar främst styr. Det instrumentalistiska lärosätet är ett som styrs mer av prioriteringar som sätts i relation till yttre faktorer och mer fungerar som ett instrument för att uppfylla dessa målsättningar.

85

Behöver ledningsfunktioner vid svenska universitet och…

SOU 2015:92

utvecklas strategiskt. Sveriges universitet och högskolor arbetar i ett helt annat sammanhang än för 20–25 år sedan. Det innebär bland annat att:

regeringen har högre krav och förväntningar på lärosätenas prestationer, och på fokusering och profilering av verksamheten

ökad autonomi medför ett större ansvar för lärosätena att organisera sin verksamhet på bästa sätt

lärosätena har ansvar för betydligt större rörliga resurser, som de behöver kunna använda på ett effektivt sätt för att sammantaget kunna bedriva den bästa utbildningen och forskningen

lärosätena agerar i en alltmer konkurrensutsatt omgivning

lärosätena agerar i ett alltmer internationaliserat sammanhang med åtföljande nya utmaningar.

Slutsatsen är att ledning och styrning inom svenska universitet och högskolor behöver utvecklas och förbättras. Detta kan ske på flera olika sätt. Utredningen har inte haft någon a priori uppfattning om vad som bör förändras utan har i stället valt att kartlägga hur ledning och styrning ser ut i dag för att därefter identifiera styrkor, svagheter och förslag till förändringar. Dessa följer i kommande kapitel.

86

4Allmänna förutsättningar för ledning och styrning vid svenska universitet och högskolor

I detta kapitel beskrivs de allmänna ramar som finns för universitet och högskolor och som är centrala för ledningsorganisationens förutsättningar att leda och styra verksamheten.

Vi ger en kort bakgrund till framväxten av dagens regelverk och syn på hur forskning och utbildning ska styras. Inledningsvis görs en kortfattad beskrivning av det svenska universitets- och hög- skolesystemet varpå en genomgång av gällande regelverk, ekonomi, mål- och resultatstyrning samt verksamhetsstödet följer. De olika avsnitten i kapitlet är relativt åtskilda, men de förenas i utgångs- punkten att beskriva de allmänna förutsättningar som påverkar hur universitet och högskolor kan ledas och styras. Variationen åskådlig- gör den stora bredd av frågor som universitet och högskolor har att förhålla sig till. I vissa frågor har det under utredningens gång blivit tydligt att förutsättningarna i alltför hög grad inverkar på läro- sätenas möjligheter att själva leda och styra verksamheten. I dessa fall har vi valt att lämna särskilda förslag.

4.1Det svenska universitets- och högskolesystemet

I dag finns sammanlagt 31 statliga universitet och högskolor, varav 14 är universitet och 17 är högskolor. Vidare finns 17 privata lärosäten, så kallade enskilda utbildningsanordnare. Av dessa har fyra lärosäten rätt att bedriva forskarutbildning. Ett övergripande mål för det svenska universitets- och högskolesystemet är, enligt

87

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

riksdagens beslut, att Sverige ska vara en ledande kunskaps- och forskningsnation.1 Som beskrevs i föregående kapitel har universitet och högskolor till uppgift att tillhandahålla utbildning, bedriva forskning, konstnärlig forskning och utvecklingsarbete samt samverka med det omgivande samhället. Vidare ska utbildning och forskning vid universitet och högskolor i Sverige hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt.

De statliga universiteten och högskolorna i Sverige är förvalt- ningsmyndigheter under regeringen och omfattas därför av regel- verk och styrformer för statliga myndigheter inklusive mål- och resultatstyrning och finansiell styrning (styrformer diskuteras vidare i kommande avsnitt). Att universitet och högskolor är statliga myndigheter är mycket ovanligt ur ett internationellt perspektiv. Myndighetsformen innebär att gällande författningar, riksdagens budgetbeslut och regleringsbrev är centrala styr- dokument för statliga universitet och högskolor. Inom Regerings- kansliet ansvarar Utbildningsdepartementet för frågor om universitet och högskolor och forskning, med undantag för att Näringsdepartementet ansvarar för Sveriges lantbruksuniversitet.2

Universitetskanslersämbetet ansvarar för uppgifter i fråga om kvalitetssäkring, granskning av effektivitet, uppföljning, tillsyn och chefsutveckling vad gäller universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434), enskilda anordnare av utbildning som kan leda fram till en examen som får utfärdas enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina och enskilda anordnare av utbildning på högskolenivå som får statsbidrag.3

4.2Gällande regelverk

En grundläggande utgångspunkt för förståelse av ramarna för ledning och styrning av universitet och högskolor är de författ- ningar som styr verksamheten. I detta avsnitt redogörs för de mest centrala delarna av dessa regelverk.4

1Utbildningsutskottet (2013/14:RFR21).

2Sveriges lantbruksuniversitet tillhör landsbygdsministerns ansvarsområde.

3Se Förordning (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet.

4Universitet och högskolor styrs även av författningar som inte redovisas här. Dessa reglerar vissa områden eller frågor, som exempelvis uppdragsutbildning, studieavgifter, statistik och lärarutbildningar.

88

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

4.2.1Högskolelag och högskoleförordning

Den nuvarande högskolelagen infördes den 1 juli 1993 och föregicks av propositionen Universitet och högskolor – frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). I högskolelagen finns grundläggande bestämmelser för verksamheten vid statliga universitet och högskolor vad gäller lärosätenas organisation, professorer och andra lärare samt studenter. Högskolelagen kompletteras av mer ingående bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100). För verksamheten vid Sveriges lantbruksuniversitet respektive Försvarshögskolan har regeringen utfärdat särskilda förordningar.5

I högskolelagen anges att lärosätenas verksamhet dels ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning, dels ska avpassas så att en hög kvalitet nås i utbild- ningen och forskningen. Högskolelagen ger en ram för hur organisation och styrning ska utformas genom att ange att varje universitet och högskola ska ha en styrelse och en rektor.6 Vidare anger högskolelagen inledningsvis att studenterna har rätt till inflytande över utbildningen och att de ska utgöra en aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen vid lärosätet (1 kap. 3– 4 a § högskolelagen).

Av stor betydelse för lärare och forskare vid universitet och högskolor är de allmänna principer för forskningen som regleras i 1 kap. 6 § högskolelagen, vilka innebär att forskningsproblem får väljas fritt, att forskningsmetoder får utvecklas fritt och att forskningens resultat får publiceras fritt.7

En annan bestämmelse som har stor betydelse för verksam- heten, och utformningen av denna, finns i 2 kap. 6 § högskolelagen. Där anges att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om besluten kräver en bedömning av uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, eller organisation av eller kvalitet i forskningen. Om denna bedömning ska göras av en grupp personer ska majoriteten av dessa ha

5Se förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet och förordning (2007:1164) för Försvarshögskolan.

6Regleringen av styrelse och rektor behandlas särskilt i kapitel 10.

7I 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen finns sedan 1 januari 2011 en bestämmelse om att forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag.

89

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.8 Lärosätets styrelse får dock besluta att en sådan majoritet inte behövs om det finns särskilda skäl. Denna regel sätter ramarna för vilka som får fatta en viss typ av beslut inom lärosätet och den anger till viss del även formerna för sådana beslut.

Vid beslutsfattande eller vid beredning av beslut som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation har även studenterna rätt att vara representerade (2 kap. 7 § högskolelagen). Kompletterande regler för detta finns i högskoleförordningen där det anges att om beslut ska fattas eller beredning ska genomföras av en enda person, ska information lämnas till och samråd ske med en studentrepresentant i god tid före beslutet eller slutförandet av beredningen. När beslut ska fattas av en grupp personer där majoriteten är vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta (de beslut som omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 6 § högskolelagen) har studenterna rätt att vara representerade med minst tre ledamöter. Antalet studentrepresentanter i en sådan grupp får dock vara färre om det finns särskilda skäl med hänsyn till det totala antalet ledamöter i gruppen (2 kap. 14 § högskoleförordningen). Rätten till studentrepresentation gäller således vid all beredning och vid alla beslut av betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Denna författningsreglerade rättighet för studenterna är mycket ovanlig i ett internationellt sammanhang.

I högskolelagen anges även att lärosätena ska beakta och främja jämställdheten mellan kvinnor och män, främja förståelsen för andra länder och internationella förhållanden samt aktivt främja och bredda rekryteringen till universitet och högskolor (1 kap. 5 § högskolelagen).

Dessa bestämmelser innebär en övergripande reglering i hög- skolelagen och högskoleförordningen. Regleringen utgör utgångs- punkten för universitets och högskolors utformning och organisering av verksamheten. Bestämmelserna om att en viss typ av beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens är avgörande för hur lärosätena väljer att organisera sin beslutsstruktur. Likaså har bestämmelserna om studenternas rätt till representation vid beslut som rör dem och reglerna om

8 Med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens avses avlagd doktorsexamen eller mot- svarande vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.

90

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

formerna för beredning av sådana ärenden betydelse för hur den interna organisationen ser ut och fungerar. I kapitel 6 går vi igenom hur lärosätena valt att utforma de interna beslutsstrukturerna. Sammantaget kan man säga att regelverket sätter ramar för hur verksamheten ska bedrivas och hur besluts- och berednings- processer ska utformas.

4.2.2Statliga myndigheter

De statliga universiteten och högskolorna är myndigheter under regeringen och ska tillämpa ett allmänt regelverk för statliga myndigheter. Grundläggande föreskrifter finns i regeringsformen men statliga universitet och högskolor ska även tillämpa delar av förvaltningslagen (1986:223) samt bestämmelser i tryckfrihetsför- ordning (1949:105) om allmänna handlingars offentlighet. Vidare gäller bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om hantering, registrering och utlämnande av allmänna handlingar samt sekretess.

Statliga universitet och högskolor ska även tillämpa myndighets- förordningen (2007:515). Dock gäller en del av bestämmelserna i myndighetsförordningen inte för universitet och högskolor, vilket framgår av 1 kap. 5 § högskoleförordningen. Dit hör vissa regler om den interna organisationen, som enligt 2 kap. 2 § högskole- förordningen beslutas av lärosätets styrelse. Statliga lärosäten styrs även av regler för den ekonomiska verksamheten såsom förord- ningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och kapitalförsörjnings- förordningen (2011:210). Vidare finns bestämmelser om arbets- tagare vid myndigheter under regeringen i lagen (1994:260) om offentlig anställning.

Det relativt omfattande regelverket som finns för statliga myndigheter förutsätter att statliga universitet och högskolor har god kompetens inom sina organisationer att uttolka och skapa former för hur bestämmelserna bäst kan följas. Lärosätena har därför utvecklat ett verksamhetsstöd för hantering av många av dessa frågor. Men eftersom även delar av forsknings- och utbild- ningsverksamheten regleras av exempelvis bestämmelser i förvalt-

91

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

ningslagen, behövs kunskap inom hela lärosätet om vad det innebär att arbeta vid en statlig myndighet.

4.2.3Enskilda utbildningsanordnare

De flesta universitet och högskolor är, som ovan nämnts, statliga myndigheter. Men högre utbildning och forskning bedrivs även av enskilda utbildningsanordnare. Dessa utgör en blandad grupp och de bedriver bland annat vårdutbildningar och teologiska utbild- ningar. Förenande för de enskilda utbildningsanordnarna är att de har tillstånd att utfärda examina enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina.9 De största enskilda utbildningsanordnarna är Stiftelsen Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping vilka överfördes från staten till privaträttslig form i samband med stiftelsehögskolereformen 1994. Deras verksamhets- form benämns stiftelsehögskolor och de drivs genom en kombina- tion av stiftelse och aktiebolag. Andra exempel på enskilda utbild- ningsanordnare är Handelshögskolan i Stockholm, Ersta Sköndal högskola, Röda korsets högskola, Sophiahemmet högskola och Teologiska högskolan Stockholm. Verksamhetsformen för de mindre enskilda utbildningsanordnarna är stiftelser, aktiebolag eller föreningar.10

Stiftelsehögskolor

Syftet med införandet av stiftelsehögskolor var att öka mångfalden och stärka en så kallad konstruktiv konkurrens, där tanken var att reformen skulle ha en vitaliserande inverkan även på de statliga universiteten.11 Regeringen ville ge stiftelsehögskolorna en väsentligt utökad autonomi bland annat med avseende på inriktning och dimensionering av grundutbildning och forskning, organisations- och ledningsfrågor, tjänsteorganisation och medelsförvaltning. I samband med reformen bemyndigade riksdagen regeringen att dels

9Regeringen beslutar i frågor om tillstånd att utfärda examina för enskilda utbildnings- anordnare.

10Ds 2013:49 s. 29.

11Prop. 1992/93:1 s. 24. Skälen till stiftelsehögskolereformen finns vidare redovisade i propositionen Högskolor i stiftelseform – mångfald för kvalitet (prop. 1992:231).

92

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

överföra två statliga högskolor till stiftelseform, dels tillskjuta nödvändigt kapital. Kapitalet bestod av de avvecklade löntagar- fondsmedlen vilket tillfördes som stiftelsekapital.

Chalmers tekniska högskolas och Högskolan i Jönköpings relation till staten regleras i så kallade långsiktiga ramavtal som löper under 15 år. Av avtalet följer att underavtal om utbildning och forskning träffas för de planeringsperioder som gäller de statliga universiteten och högskolorna. Stiftelsehögskolorna omfattas inte i direkt mening av högskolelagen eller högskoleförordningen utan bedrivs i privaträttslig regi. Verksamheten är dock till del styrd av högskolelagen eftersom det i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina anges att en förutsättning för att utfärda statligt reglerade examina är att utbildningen bedrivs så att den uppfyller de krav som ställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen.

Statskontoret har, i rapporten Olika men ändå lika, följt upp stiftelseformens betydelse inom högskolan och gör bedömningen att det i dagsläget inte finns några större skillnader i praktiken mellan stiftelsehögskolors och statliga lärosätens förutsättningar att nå de mål som staten satt upp. Vidare menar man att statliga lärosäten och stiftelsehögskolor, efter autonomireformen 2011, har i stort sett motsvarande frihet att själva välja hur verksamheten ska organiseras och hur kompetensförsörjningen ska hanteras. Stats- kontoret anser att skillnaden i handlingsutrymme i dag huvudsakligen består av att stiftelsehögskolorna har större ekonomiska befogen- heter än vad statliga lärosäten har, vilket har inverkan på förut- sättningarna till nyttiggörande och samverkan med det omgivande samhället.12

4.2.4Bakgrunden till dagens regelverk - avregleringar för ökad handlingsfrihet

För en förståelse av hur dagens syn på hur universitets och hög- skolors verksamhet ska styras och hur det nuvarande regelverket för universitet och högskolor vuxit fram belyser vi här de avregleringar för ökad handlingsfrihet som gjorts inom universitets- och högskolesektorn. Naturligtvis har det gjorts andra reformer inom

12 Statskontoret (2012:37) s. 111.

93

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

området under den aktuella tidsperioden som också har haft inverkan på lärosätenas verksamhet. Vi har dock gjort bedömningen att avregleringarna för ökad handlingsfrihet spelat störst roll för utredningens frågeställningar.

Sedan 1977 har tre större reformer av universitets- och högskolesystemet genomförts. Ett enhetligt nationellt högre utbildningssystem infördes med 1977 års reform. De andra två stora reformerna genomfördes 1993 och 2011 och syftade primärt till att öka statliga universitets och högskolors självbestämmande.13 Huvudskälet till reformerna för ökad handlingsfrihet har varit att ge universitet och högskolor ökad frihet att själva bestämma över sin verksamhet, vilket inför reformerna har angivits som en viktig principfråga med hänsyn till lärosätenas uppgift att vara en själv- ständig och kritiskt reflekterande kraft i samhällsutvecklingen. Vidare var en utgångspunkt att den ökade handlingsfriheten främjar kvaliteten i verksamheten då lärosätena får större frihet att anpassa verksamheten efter de egna förutsättningarna och behoven. Handlingsfriheten har också lyfts fram som en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett framgångsrikt sätt i en internationell och konkurrensutsatt sektor. Genom det ökade själv- bestämmandet lades ansvaret för att uppfylla målen i utbildnings- och forskningspolitiken tydligare på lärosätena själva.

Högskolereformen 1993

Fram till början av 1990-talet var självständigheten för universitet och högskolor begränsad då exempelvis staten sedan länge kontrollerade de olika lärartjänster som fanns inom lärosätet. Fram till 1993 var det regeringen som inrättade professurer och utsåg professorer vid lärosätena. Likaså har lärosätenas interna organisa- tion varit starkt reglerad. Utifrån ställningstagandet att universitet och högskolor skulle ges ökad handlingsfrihet skedde 1993 en avreglering av högskolelagstiftningen. I jämförelse med tidigare högskolelagstiftning fanns, efter reformen, mycket färre regler och lärosätena fick i ökad grad själva fatta beslut inom fler områden.

13 Den historiska utvecklingen mot ökad självständighet inom högre utbildning och forskning finns väl beskriven, också ur ett europeiskt perspektiv, i betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104).

94

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

Förändringarna innebar att universitetens och högskolornas styrelser fick ökat formellt inflytande. Regleringen av lärosätenas interna organisation med institutioner, linjenämnder, utbildnings- nämnder med flera togs bort medan regleringen av styrelse, rektor, prorektor och fakultetsnämnd fanns kvar. I övrigt fick universitet och högskolor besluta om sin interna organisation. Vidare fick universitet och högskolor besluta om behörighetskrav och bedöm- ningsgrunder vid anställning av lärare. Regeringen behöll dock möjligheten att utfärda föreskrifter om vilka lärartjänster som skulle finnas, men man tydliggjorde samtidigt att universitet och högskolor själva hade mandat att inrätta lärartjänster utöver de som angavs i lagen och i regeringens föreskrifter.14 I samband med reformen trädde en ny högskolelag och högskoleförordning i kraft.

I propositionen Universitet och högskolor - frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) beskrevs motivet för lärosätenas ökade självbestämmande primärt som kvalitativt och principiellt. Kvalitativt genom att universitet och högskolor som stod fria ansågs ha de största förutsättningarna att förmedla kvalificerad kunskapsutveckling. Det principiella motivet uttrycktes enligt följande:

Ett samhälle som värnar mångfalden och som inser riskerna i en allomfattande statsmakt måste skydda de kritiska motvikterna. Dit hör universitet och högskolor.15

I propositionen stod att frihet var normen för statliga universitet och högskolor och att varje reglering krävde sin egen motivering. Här underströks också att det som inte uttryckligen var reglerat följaktligen stod varje universitet och högskola fritt att inrätta och organisera. Utgångspunkten i förarbetena var att universitet och högskolor skulle ges större frihet att utforma sin interna organisa- tion mot bakgrund av sina skilda förutsättningar.16 Variationer inom och omprövningar av den interna organisationen var således något önskvärt, eftersom det skulle leda till att varje lärosäte kunde utforma den interna organisationen utifrån sina specifika behov.

Två andra förändringar som även bör nämnas i sammanhanget genomfördes 1997 då rektor ersattes av en extern ledamot som ordförande i universitets- och högskolestyrelserna samtidigt som

14Prop. 1992/93:1 s. 87.

15Prop. 1992/93:1 s. 9.

16Prop. 1992/93:1 s. 22.

95

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

styrelsen övertog ansvaret för att föreslå tillsättningen av rektor. Regeringens motivering var att en extern ordförande skulle tillföra lärosätet kunskaper, kontakter och erfarenheter samtidigt som rektors roll och ansvar skulle bli klarare. Regeringen ansåg att det var rimligt att styrelsens dagordning bestämdes av en person som inte var anställd vid lärosätet samt att det var angeläget att upp- dragsgivaren, dvs. staten, kunde diskutera strategiska och lång- siktiga frågor av betydelse för lärosätet med en ansvarig person som hade sin huvudsakliga verksamhet förlagd utanför lärosätet. Man ansåg därför att det var naturligt att denna person var styrelsens ordförande.17

Autonomireformen 2011

År 2007 tillsatte regeringen en statlig utredning, som antog namnet Autonomiutredningen, i syfte att öka universitetens och hög- skolornas självbestämmande samtidigt som statens intresse av att kunna styra och kontrollera viktiga delar av verksamheten skulle tillgodoses. Regeringens bedömning var att det sedan avregleringarna 1993, genom tillägg i högskoleförordningen, hade skett en successiv återreglering inom många områden. Man ansåg att dessa samman- taget innebar en alltför stor detaljreglering av verksamheten vid universitet och högskolor. I betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) föreslog utredningen att universitet och hög- skolor skulle få ökat självbestämmande över utformningen av den interna organisationen samtidigt som varje lärosäte skulle ha minst ett kollegialt beslutsorgan med en majoritet av lärare och forskare. Vidare föreslog utredningen att den statliga finansieringen skulle fortsätta som tidigare, men att relationen mellan staten och lärosätena allt mindre skulle baseras på normgivning och allt mera på fleråriga avtal samt att regleringsbreven skulle upphöra. Gällande universitetens och högskolornas rättsliga status föreslog Auto- nomiutredningen att lärosätena skulle upphöra att vara statliga myndigheter och i stället ges en ny offentligrättslig organisationsform som benämndes självständiga lärosäten. Autonomiutredningen presenterade även förslag om hur ledamöterna i universitetens och

17 Prop. 1996/97:141 s. 20 f.

96

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

högskolornas styrelser skulle utses. Förslaget innebar att majoriteten av ledamöterna, inklusive ordförande, skulle vara externa och att dessa skulle utnämnas av regeringen efter nomineringar av en val- beredning. Valberedningen skulle utses av ett eller flera kollegiala beslutsorgan (dvs. det ”obligatoriska” kollegiala organ som nämndes ovan). Lärarnas och studenternas representanter i styrelsen skulle utses av sina respektive grupper.18

Autonomiutredningens förslag om ökad autonomi tillstyrktes av de flesta universitet och högskolor. Men många var tveksamma till den föreslagna organisationsformen, självständiga lärosäten, och menade att det gick att uppnå ökad autonomi genom avregleringar inom ramen för myndighetsformen. Förslaget om att ge ett ökat beslutsutrymme för lärosätena vad gällde den interna organisa- tionen välkomnades av de flesta remissinstanser.19

Regeringens bedömningar gällande Autonomiutredningens förslag redovisades i propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149). Riksdagen antog för- slagen i propositionen den 15 juni 2010 och förändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011. Reformen, som kallas autonomireformen, innebar avregleringar vad gäller universitets och högskolors organisa- tion, läraranställningar och utbildning. I och med autonomireformen fick universitet och högskolor, utöver det som gäller för styrelse och rektor, själva besluta om den interna organisationen. Det centrala argumentet för reformen var att den ökade friheten från staten ger lärosätena ett styrutrymme som främjar långsiktig kvalitets- utveckling. Nedan beskrivs kort de förändringar som autonomi- reformen innebar med avseende på lärosätenas organisation.

Liksom många av remissinstanserna ansåg regeringen att det fanns alltför många oklarheter i förslaget om ny organisationsform och valde att gå vidare med åtgärder som syftade till ökat själv- bestämmande för lärosätena inom ramen för myndighetsformen.20 Dock genomfördes avregleringar vad gäller lärosätenas interna organisation genom att bestämmelserna i högskolelagen om

18I betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) presenterades även andra förslag som inte redovisas här.

19Remissinstansernas ställningstaganden redovisas i: Prop. 2009/10:149 s. 30, Samman- ställning av remissyttranden över betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104), U2008/8128/UH och Remissammanställning för Regeringskansliets promemoria om förslag till ökad organisatorisk frihet för statliga universitet och högskolor, m.m., U2010/222/UH.

20Prop. 2009/10:149 s. 19 ff.

97

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

fakultetsnämnder och särskilda organ upphörde att gälla. Enligt de tidigare bestämmelserna i 2 kap. 5 § högskolelagen skulle det finnas minst en fakultetsnämnd vid varje universitet och högskola som fick utfärda examina på forskarnivå. Fakultetsnämnderna var ansvariga för forskning, konstnärligt utvecklingsarbete och utbild- ning på forskarnivå. Nämnderna ansvarade enligt lagen även för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, om inte lärosätet hade inrättat särskilda organ för utbildning på dessa nivåer. I det fall lärosätet bedrev utbildning på grundnivå och forskning som inte ingick i ansvarsområdet för någon fakultetsnämnd så skulle det finnas särskilda organ med ansvar för verksamheten. I och med autonomireformen togs således bestämmelserna om fakultets- nämnd och särskilda organ bort och 2 kap. 5 § högskolelagen gavs i stället en ny lydelse, som innebar att varje universitet och högskola, beslutar om sin interna organisation utöver styrelse och rektor, om inte något annat är föreskrivet. Som en följd genomfördes motsvarande avregleringar i högskoleförordningen där kapitlet om fakultetsnämnd och övriga organ upphörde. I och med att bestämmelserna om fakultetsnämnd och särskilda organ togs bort avreglerades det så kallade kollegiala beslutsfattandet vid universitet och högskolor. Vid beslutsfattande ska dock, som beskrevs i avsnittet Gällande regelverk, vissa regler om vetenskaplig eller konstnärlig kompetens och om studentinflytande gälla.21

En annan förändring, av betydelse för ledningen och styrningen av universitet och högskolor, som genomfördes var borttagandet av kravet på svenskt medborgarskap för rektorer och styrelseleda- möter vid statliga universitet och högskolor. Förändringen, som även diskuterades i Autonomiutredningen, infördes efter riks- dagens behandling av propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) och innebar således att det i dag är möjligt att anställa en utländsk medborgare som rektor och att utse utländska med- borgare till styrelseledamöter vid statliga lärosäten i Sverige.

Frågan om ökad handlingsfrihet inom ramen för myndighets- formen är fortfarande aktuell inom universitets- och högskole- sektorn bland annat genom rapporten Ökad handlingsfrihet för statliga lärosäten, vilken har tagits fram av en arbetsgrupp inom ramen för nätverket mellan rektorerna i Stockholm och Uppsala

21 För en diskussion om innebörden av kollegialitet och kollegialt beslutsfattande se kapitel 5.

98

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

(SUUN). I rapporten presenteras några områden där arbets- gruppen anser att ökad handlingsfrihet behövs samt förslag om praktiska förbättringar av situationen för statliga lärosäten inom ramen för nuvarande institutionella organisationsform.22

4.3Ekonomi

I detta avsnitt beskrivs de ekonomiska ramarna för universitet och högskolor. Utgångspunkten är här hur finansieringssystemet påverkar förutsättningarna för lärosätenas arbete med prioriteringar, strategier och intern resursfördelning.

4.3.1Övergripande om finansiering

Finansieringen av verksamheten vid universitet och högskolor utgörs av statliga anslag (direkt genom riksdag och regering), bidragsmedel (från offentliga eller privata forskningsfinansiärer) och avgifter (från exempelvis studieavgifter och uppdragsutbildning). I Universitets- kanslersämbetets sammanställning av lärosätenas årsredovisningar för 2014 konstateras att det finns en stor skillnad vad gäller läro- sätenas ekonomiska ramar, vilket bland annat åskådliggörs vid en jämförelse mellan lärosätenas kostnader. En sammantagen bild visar att vart och ett av de största universiteten är mer än tio gånger större än många högskolor. Sammanställningen visar vidare att kostnadsökningarna vid de stora universiteten 2014 ungefär motsvarar kostnaderna för hela verksamheten under ett år vid en av de mindre högskolorna.23 Detta förhållande åskådliggör de stora variationer och de olika förutsättningar som finns inom universitets- och högskolesektorn. Generellt kan man säga att de mindre hög- skolorna är känsligare för stora variationer i ekonomin och det finns ofta ett mindre utrymme för att skapa en buffert, vilket gör att de påverkas mer direkt av förändringar i resurstilldelnings- systemet.

Statens styrning av universitet och högskolor sker genom mål- och resultatstyrningen men även genom den finansiella styrningen.

22SUUN (2015).

23UKÄ (2015-03-17/3) s. 8.

99

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

Båda formerna av styrning utgår från politiska prioriteringar. Mål- och resultatstyrning innebär styrning av verksamhetens omfatt- ning, inriktning och effektivitet. Den finansiella styrningen innebär att verksamhet styrs av regeringen med hjälp av ekonomiska ramar och olika regler och villkor knutna till den tilldelade finansieringen. Mål- och resultatstyrningen och den finansiella styrningen kan tillsammans betecknas som regeringens ekonomiska styrning.24 En del i den ekonomiska styrningen är det årliga regleringsbrevet till varje lärosäte där regeringen bland annat sätter upp riktlinjer för hur universitetens och högskolornas statsanslag kan användas. Som i övrig statlig verksamhet är utgångspunkten för den ekonomiska styrningen att medlen ska utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

De statliga anslagen till universitet och högskolor utgörs av två separata anslag, ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Det är inte tillåtet att flytta medel mellan dessa båda anslag och det går därför inte att flytta medel från den ena delen av verksamheten till den andra för att där täcka ett eventuellt underskott. Det råder således relativt olika förutsättningar för stora universitet med en stor forskningsverksamhet och flertalet högskolor som är mer utbild- ningsinriktade, där de sistnämnda är mer känsliga för variationer i den statliga anslagsfinansieringen av utbildningen.

4.3.2Finansieringssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå

Statens ersättning till universitet och högskolor för utbildning på grundnivå och avancerad nivå baseras på prestationsbaserade mått- enheter för utbildningsvolym. Dessa utgörs av antalet registrerade studenter omräknade till helårsstudenter (HST) och studenternas avklarade poäng omräknade till helårsprestationer (HPR). Enheterna utgör grunden för storleken på den ersättning som varje lärosäte tilldelas. Ersättningsbeloppen (de så kallade prislapparna) för varje helårsstudent och helårsprestation är nationellt fastställda och varierar för olika utbildningsområden. Det genomsnittliga årliga

24 Statskontoret (2013).

100

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

ersättningsbeloppet för de anslagsfinansierade studenterna var år 2014 cirka 75 000 kronor.25 Beloppet varierar från cirka 30 000 kronor (humaniora, samhällsvetenskap) till cirka 300 000 kronor (opera).26 Det är regeringen som beslutar inom vilka utbildnings- områden som varje lärosäte får avräkna utbildningsvolymen (dvs. HST och HPR). Det är sedan lärosätet som beslutar om till vilket eller vilka utbildningsområden en kurs ska klassificeras.

Utifrån de prestationsbaserade måttenheterna (HST och HPR), och de nationellt beslutade ersättningsbeloppen för de olika utbild- ningsområdena, fastställs årligen ett maximalt anslag för respektive lärosäte, vilket benämns takbelopp. Takbeloppet anger hur stor ersättningen maximalt kan bli. Det innebär att ett lärosäte inte får full ersättning om det ”producerar” över takbeloppet. I förlängningen kan en sådan överproduktion drabba lärosätet hårt ekonomiskt. Detta resurstilldelningssystem gäller de statliga universiteten och hög- skolorna, dock inte Sveriges lantbruksuniversitet och Försvarshög- skolan, ej heller de enskilda utbildningsanordnarna Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping (för stiftelsehögskolorna regleras takbeloppet i avtalen med staten).

Utbildningsvolymerna beror även på studenternas efterfrågan och ibland finns ledig utbildningskapacitet vid ett lärosäte medan ett annat lärosäte överproducerar (dvs. utbildar fler än vad som täcks av takbeloppet). För att hantera sådana variationer har läro- sätena möjlighet att flytta maximalt 10 procent av takbeloppet över åren. Denna möjlighet används ofta eftersom det kan vara svårt att planera och anpassa utbildningsvolymen så att den helt motsvarar takbeloppet.27

Sedan ett antal år har lärosätena upplevt relativt stora sväng- ningar i utbildningsvolymen, både ökningar och minskningar, vilket är något som påverkar förutsättningarna för att planera och avpassa verksamheten på ett optimalt sätt. Variationerna i anslags- intäkterna beror både på förändringar i takbeloppen och på studenternas efterfrågan på utbildning (som i sin tur kopplar till svängningar i konjunkturen).28 Variationer i den statliga anslags-

25UKÄ (2015-03-17/3) s. 6.

26Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende universitet och högskolor, Regeringsbeslut 2014- 12-22.

27Se UKÄ (2015-03-17/3).

28Se bl.a. diskussion i UKÄ (2015:7).

101

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

finansieringen av utbildningen påverkar lärosätena på olika vis eftersom omfördelningar görs mellan lärosäten kopplat till lärosätenas utbildningsutbud och profil. Svårigheterna i att anpassa utbildningsvolymen till takbeloppet ser olika ut och det finns exempel på lärosäten som har överproducerat i flera år.29 Samman- taget är dock utbildningsnivån över eller nära takbeloppet vid flertalet av lärosätena med takbelopp, enligt Universitetskanslers- ämbetets sammanställning av årsredovisningarna för 2014. För några lärosäten har förändringar i takbeloppet inneburit att man behövt genomföra ett omställningsarbete för att minska kostnaderna vilket i vissa fall inneburit uppsägningar av många anställda.

Frågan om resurstilldelningssystemet för utbildning behöver belysas dels utifrån lärosätenas förmåga till att anpassa verksam- heten baserat på förändrade prestationsmått, dels utifrån systemets utformning, vilken upplevs som ryckig och begränsande på läro- sätenas möjligheter att på ett självständigt sätt styra verksamheten. Förhållandet har påpekats i flera sammanhang, i Riksrevisionens rapport Att styra självständiga lärosäten (RiR 2012:14) och nyligen i Universitetskanslersämbetets rapport Dimensionering av högre utbildning (2015:7) samt i utredningen Högre utbildning under tjugo år (SOU 2015:70).

När det gäller lärosätenas förmåga att anpassa verksamheten utifrån de förändrade förutsättningarna behöver ledningsorganens ansvar lyftas fram. Vid lärosäten där antalet helårsstudenter minskat har ledningarna behövt genomföra ett prioriteringsarbete vad gäller utbildningsutbudet för att i slutändan besluta om neddragningar.

Denna typ av nedskärningar av verksamheten är inte enkla. Lärosätena ska alltid ha utbildningens kvalitet i fokus och att förändra utbildningsutbudet kan vara något som tar tid. Generellt krävs relativt långa omställningsprocesser, vilket ofta är nödvändigt utifrån universitets och högskolors specifika uppdrag och verk- samhet. Ledningen kan inte, och bör inte, fatta sådana beslut utan en intern process som syftar till att nå en samsyn och förankring av problembilden och motiven till beslutet. Som ovan nämndes har lärosätena under flera år anpassat sig till de förändrade ekonomiska

29 Enligt UKÄ:s sammanställning (2015-03-17/3, s. 4 ff.) hade 23 lärosäten en sammanlagd överproduktion motsvarande 1 miljard kronor vid utgången av 2014, vilket motsvarar ca 13 600 HST.

102

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

ramarna och Universitetskanslersämbetets årsrapport visar att flera av dem gjort en genomlysning av sitt utbildningsutbud i syfte att minska utbildningsvolymen.30 Utredningens erfarenhet är emeller- tid att dessa förändringar inte sker lättvindigt utan genomförs som ett resultat av ett relativt mödosamt förändringsarbete som kräver grundliga analyser, kvalitetsarbete, förankring och ibland för- handling.

Systemets nackdelar, dvs. de stora variationerna, är sannolikt mer påtagliga för ett enskilt lärosäte än vad variationerna innebär på aggregerad nivå. Utredningens bild är att systemets utformning framför allt har negativa konsekvenser för vissa mindre och utbild- ningsinriktade högskolor.

4.3.3Finansieringssystemet för forskning och utbildning på forskarnivå

Forskningen vid universitet och högskolor finansieras dels av statliga anslag för forskning och forskarutbildning, dels av externa medel. Det finns en stor spridning mellan lärosätena vad gäller forskningsintäkternas andel av de totala intäkterna. Vid de konst- närliga högskolorna är andelen mellan 5–10 procent vilket kan jämföras med Karolinska institutet där motsvarande siffra är drygt 80 procent.31

Vad gäller det statliga ramanslaget för forskning och utbildning på forskarnivå, även kallat basanslaget, har universitet och hög- skolor i teorin ett stort ansvar att själva bestämma om hur det ska användas och fördelas internt inom lärosätet. I grunden ska bas- anslaget ge universitet och högskolor förutsättningar för att göra långsiktiga prioriteringar utifrån sina respektive strategier och på så vis utgöra en väsentlig del av lärosätenas verktyg för den interna styrningen. Genom att lärosätena själva beslutar om basanslagets användning fyller det också funktionen som garant för universitetens och högskolornas integritet gentemot externa intressenter. Även basanslagets storlek varierar mellan lärosätena. De tio största

30UKÄ (2015:8) s. 8.

31UKÄ (2014:7) s. 87. Samtidigt har den relativa ökningen under den senaste femårs- perioden varit störst för de konstnärliga lärosätena, vilket förklaras av de senaste årens satsningar på konstnärlig forskning samt införandet av konstnärlig forskarutbildning 2010. Se UKÄ (2015:8) s. 110.

103

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

lärosätena svarar för nästan 90 procent av forskningsverksamheten sett till totala intäkter för forskning.32 De äldre universiteten tilldelas de största basanslagen. Även de satsningar som gjorts på strategiska forskningsområden har övervägande gått till de äldre universiteten. Betydelsen av de statliga anslagen för forskning och forskarutbildning skiljer sig således mellan olika lärosäten.

Basanslagets andel av de statliga medlen för forskning

Utöver basanslaget, som kan sägas värna den egeninitierade forsk- ningen vid lärosätena, finansieras som ovan nämnts forskningen även med externa medel genom forskningsråd eller forsknings- finansierande myndigheter som Vinnova. Externa finansiärer kan även vara andra offentliga finansiärer, organisationer utan vinstsyfte, privata företag och EU med flera. Syftet med att finansiera forsk- ning genom externa aktörer kan vara att stärka forskning inom vissa områden. De externa medlen för forskning kan vara av relativt olika karaktär och söks generellt i konkurrens. Vilka forsknings- områden som ska premieras kan exempelvis grunda sig i olika politiska prioriteringar där en bedömning om forskningens sam- hällsrevelvans kan spela en avgörande roll.33 Det kan handla om bidrag för särskild uppdragsforskning, projektbidrag till enskilda forskare vid lärosätet eller större satsningar för att bygga upp en specifik forskningsmiljö som exempelvis MAX IV-laboratoriet i Lund och Sweden Science for Life Laboratory (SciLifeLab) i Stockholm och Uppsala.

Som en följd av statens satsningar i de senaste forsknings- propositionerna har svenska universitets och högskolors forsk- ningsintäkter ökat starkt de senaste åren. Parallellt med detta har andra forskningsfinansiärer ökat sina bidrag, vilket bland annat kan åskådliggöras med att de externa bidragen 2013 nådde samma nivå som basanslaget.34 De ökade intäkterna har gjort att de lärosäten som tagit del av ökningen fått förbättrade förutsättningar för att utveckla och bygga ut forskningen och utbildningen på forskarnivå

32Närmare bestämt 87 procent. UKÄ (2015:8) s. 138.

33Det bör i sammanhanget nämnas att Vetenskapsrådet huvudsakligen finansierar grund- forskning.

34UKÄ (2014:7) s. 9.

104

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

vid lärosätet. De ökade resurserna för forskning upplevs som något positivt av de representanter för lärosäten som utredningen talat med. Dock menar många att basanslagets andel av de statliga medlen för forskning är för liten i relation till de medel som fördelas av forskningsfinansierande myndigheter. Denna obalans inom den statliga forskningsfinansieringen gynnar också den mer tillämpade forskningen på bekostnad av grundforskningen som i hög grad finansieras av lärosätenas basanslag.

Samfinansiering

Den externa finansieringen av forskning täcker sällan hela kostnaden för ett forskningsprojekt, vilket gör att lärosätet behöver skjuta till basanslag för att finansiera projektet. Att lärosätet självt finansierar en del av forskningsprojektet kan även utgöra ett krav från finansiärens sida, så kallad samfinansiering (det kan även kallas medfinansiering eller motfinansiering). Kraven på samfinansiering kan vara mer eller mindre explicita. En del finansiärer kräver att lärosätet ska samfinansiera delar av projektets direkta kostnader som löner och driftmedel. Många icke-statliga finansiärer bidrar inte fullt ut till de indirekta kostnaderna vilket innebär ett implicit krav på samfinansiering.

Genom att förmågan att attrahera externa medel premieras i finansieringssystemet för forskning är det svårt för lärosätena att tacka nej till externa medel även om forskningsprojektet innebär ett betydande samfinansieringskrav från lärosätets sida. Detta för- hållande innebär en risk för att merparten av lärosätets basanslag används för samfinansiering av externt finansierad forskning, vilket leder till att resurserna för den egeninitierade forskningen och grundforskningen inom lärosätet blir mindre. Genom att bas- anslaget binds upp i samfinansiering minskas utrymmet för läro- sätet att göra egna prioriteringar. Kravet på samfinansiering gör även att framtida resurser kan vara intecknade. Som exempel kan fakulteten Lunds tekniska högskola vid Lunds universitet nämnas. Fakulteten har tilldelats stora forskningsanslag och dess verksam- het är till 70 procent externfinansierad. Universitetet ser detta som ett tecken på att forskningen vid fakulteten håller hög kvalitet och är relevant, samtidigt som man menar att det innebär en bristande

105

Allmänna förutsättningar för ledning och… SOU 2015:92

långsiktighet i finansieringen och ställer höga krav på sam- finansiering från lärosätet.35

Utvecklingen mot mer externfinansierad forskning där basanslaget används till samfinansiering medför att forskningens inriktning därmed binds upp i alltför hög grad.36 Finansieringssystemet för forskning bör rimligen syfta till att underlätta för lärosätena att själva besluta om den interna fördelningen av basanslaget utifrån egna prioriteringar och bedömningar.

Givetvis är det i grunden positivt med forskningsbidrag från externa finansiärer. Att tilldelas externa medel ses av universitet och högskolor som ett erkännande av lärosätets forskning och det kan ha mycket stor betydelse för en enskild forskare eller forskar- grupp. Utredningen vill emellertid uppmärksamma de problem som samfinansieringen innebär vad gäller möjligheterna att skapa utvecklingsmöjligheter för andra forskningsmiljöer inom ett läro- säte. Ett citat från Lunds universitets kan åskådliggöra frågan:

De ökade externa bidragen innebär ett allt större behov av sam- finansiering, och universitetet behöver också bära en allt större del av kostnader kopplade till forskningsinfrastruktur. Så trots att medlen till forskningen ökat har inte den egna rådigheten för universitetet ökat.37

4.3.4Utredningens bedömning

Utredningen avser inte lämna något förslag till hur finansierings- systemet för utbildningen ska förändras. Utformningen av ett nytt finansieringssystem är alltför omfattande och ligger utanför utred- ningens uppdrag och bör utredas i särskild ordning. Dock måste vi konstatera att problemen med systemets utformning lyfts av flera av de lärosätesrepresentanter som utredningen diskuterat förutsätt- ningarna för ledning och styrning med. Som nämnts ovan har även Riksrevisionen och Universitetskanslersämbetet tagit upp denna problematik. Utredningens bedömning är att systemet kan ha alltför stora konsekvenser, framför allt för de utbildningsinriktade mindre högskolorna, vilket regeringen behöver ha en förståelse för i samband med beslut om resurstilldelning. Utredningen konstaterar

35Lunds universitets årsredovisning 2014, s. 24.

36Se bland annat diskussion i RiR (2011:21).

37Lunds universitets årsredovisning 2014, s. 88.

106

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

att bristen på långsiktighet och förutsägbarhet i systemet skapar en osäkerhet inom verksamheten och ett begränsat handlingsutrymme för ledningarna vid universitet och högskolor. Variationer i resurs- tilldelningssystemet som genomförs under relativt korta tids- perioder och med kort varsel gör verksamheten svårplanerad och kan resultera i krävande interna förändringsprocesser. Systemets utformning kan därför försämra förutsättningarna för ledning av verksamheten.

Vidare saknar finansieringssystemets kvantitativa bas i redovis- ningen av helårsstudenter och helårsprestationer incitament till kvalitetshöjningar och effektivt resursutnyttjande. Till exempel kan en utbildning som inte håller en god pedagogisk kvalitet inte betraktas som effektiv. Men sådana brister fångas inte upp och reflekteras i resurstilldelningen, med resultatet att ineffektivt resursutnyttjande kan fortgå.

En annan aspekt av finansieringssystemets utformning är att det statliga ersättningsbeloppet för utbildning är för lågt i relation till verksamhetens mål, dvs. det är otillräckligt för att anordna under- visning av sådan kvalitet att studenterna säkert kan uppnå de upp- satta examensmålen. Resursbristen i utbildningen begränsar läro- sätenas möjligheter att självständigt styra verksamheten och lämnar alltför litet utrymme för strategiska prioriteringar. Systemets utformning leder till en likriktning av det sammantagna nationella utbildningsutbudet då universitet och högskolor i stället för att profilera sig satsar på utbildningar, exempelvis vissa yrkesutbildningar, där sannolikheten att kunna avräkna hela takbeloppet är som störst.38 Ur det enskilda lärosätets perspektiv kan en profilering innebära ett alltför stort risktagande varför man väljer att bedriva de utbild- ningar som ger en tryggare ekonomisk bas. Lärosätenas benägenhet till profilering är därför liten trots att profileringar kan vara önsk- värda på nationell nivå.39

Beträffande systemet för forskningens finansiering ansåg vi från början att det inte låg inom ramen för utredningen. Under utred- ningens gång har det dock blivit tydligt att fördelningen av de statliga forskningsmedlen mellan basanslag och externa medel i kombination

38Se departementspromemorian Kvalitetssäkring av högre utbildning, 2015-03-18, (U2015/1626/UH).

39För vidare resonemang kring detta se bl.a. RiR (2012:14) och Högskoleverket (2007:31 R).

107

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

med kraven på samfinansiering begränsar lärosätenas möjligheter till att fatta strategiska beslut och göra interna prioriteringar av verk- samheten.

Utredningens mening är att lärosätena bör ges förbättrade förutsättningar för att besluta om basanslagets användning. Givetvis kan lärosätena i dag välja att tacka nej till extern finansiering med samfinansiering, men eftersom så stor del av forskningsresurserna är kanaliserade via externa bidrag och då tilldelning av externa medel premieras i finansieringssystemet för forskning är detta mycket svårt. För utredningen framstår det tydligt, efter diskussioner med personer med olika typ av ledningsuppdrag såsom centrumföre- ståndare, prefekter, dekaner och rektorer, att kraven på sam- finansiering i alltför hög grad styr den interna resursfördelningen vid universitet och högskolor, vilket inverkar på möjligheten till eget styrutrymme.

Problematiken har bland annat påpekats av Riksrevisionen i rapporterna Användningen av basanslaget för forskning och forskar- utbildning (RIR 2011:21) och Att styra självständiga lärosäten (RIR 2012:4). Där rekommenderar Riksrevisionen regeringen att över- väga om systemet för fördelning av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om forskningen och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartners.40 Utredningens svar på denna fråga är nej. Basanslagets andel av den totala forsknings- finansieringen är alltför liten vilket innebär problem för en strategisk och proaktiv ledning av lärosätena. Ett lämpligt tillfälle att öka basanslagets andel av forskningsfinansieringen är nästa forsknings- proposition. Regeringen bör samtidigt uppmana eller då det är möjligt instruera externa forskningsfinansiärer att minska kraven på samfinansiering av forskningsprojekt. Det gäller de statliga forskningsråden och andra statliga forskningsfinansiärer samt, i den utsträckning det är möjligt, EU:s ramprogram och de halvstatliga forskningsstiftelserna.

40 RiR (2011:21) s. 13.

108

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

Förslag

Finansiering av utbildning - utredningen föreslår:

att regeringen inleder en översyn av finansieringssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå i syfte att skapa bättre förutsättningar för långsiktig planering av utbild- ningen och profilering av lärosätena.

Finansiering av forskning - utredningen föreslår:

att regeringen vidtar åtgärder för att öka basanslagets andel av den totala statliga forskningsfinansieringen i syfte att öka lärosätenas ekonomiska förutsättningar för strategisk ledning och profilering

att regeringen instruerar statliga forskningsfinansiärer att minska kraven på samfinansiering av forskningsprojekt.

4.4Mål- och resultatstyrning och New Public Management

Regeringens styrning av myndigheterna karaktäriseras bland annat av mål- och resultatstyrning, vilket kan associeras med principer inom New Public Management. Det finns därför anledning att belysa dessa båda begrepp.

4.4.1Regeringens mål- och resultatstyrning av universitet och högskolor

Som beskrivits i tidigare avsnitt styrs myndigheter primärt av författningar och regleringsbrev.41 I dessa styrdokument fastställer regeringen målsättningen för myndigheternas verksamhet och föreskriver ibland också åtgärder som respektive myndighet ska, eller inte får, vidta. Utöver dessa styrdokument kan regeringen besluta

41 De flesta myndigheter har också en instruktion, dock ej universitet och högskolor som i grunden styrs av högskolelag och högskoleförordning.

109

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

om särskilda uppdrag för varje myndighet. Vidare kan en informell kontakt också ske genom myndighetsdialogen och andra muntliga och skriftliga kontakter mellan lärosätet och departementet. De senaste åren har mindre fokus lagts på de årliga regleringsbreven och mer fokus på de långsiktiga uppdragen i högskolelag och hög- skoleförordning.

Regleringsbreven innehåller bland annat bestämmelser om åter- rapporteringskrav vad gäller de olika lärosätenas utbud av utbild- ningar inom olika områden. Regleringsbreven består vidare i rätt stor utsträckning av en rad återrapporteringskrav, till exempel antal helårsstudenter och helårsprestationer, antal doktorander, mottagna studieavgifter för avgiftsskyldiga studenter och antalet inaktiva studenter. Inom forskningen ska lärosätena i dagsläget framför allt redovisa insatser inom de så kallade strategiska forskningsområdena som först introducerades i 2008 års forskningsproposition. Lärosätena ska också redovisa intäkter och kostnader fördelat på olika kategorier. Dessutom specificeras så kallade takbelopp för utbild- ningen och avgiftsfinansierad verksamhet regleras.

Styrningen genomgår en årlig cykel. Regleringsbrev utfärdas oftast i december och är styrande för det kommande verksamhets- året. Lärosätena lämnar årsredovisningar för det gångna året i februari. I årsredovisningarna ska lärosätena redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och uppgifter som framgår i högskolelag och högskoleförordning och i förhållande till vad regeringen har angivit i regleringsbrev eller i annat beslut. Resultatredovisningen ska bland annat avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Efter att departementet tagit emot årsredovisningen bjuds lärosätena in till myndighetsdialog där mål och resultat diskuteras. Ofta rör det sig om ett möte mellan rektor och statssekreteraren, men lärosätets styrelseordförande, förvaltningschef och andra tjänstemän vid departementet kan också delta. Vilka frågor som tas upp vid myndighetsdialogerna kan variera men ofta berörs till exempel lärosätenas arbete med internationalisering, utbildningsutbud, styrke- områden inom forskning, jämställdhetsarbete, kvalitetssäkring av utbildning och forskning, anställningsförhållanden och karriärvägar inom lärosätena, studieavgifter och särskilda utbildningar.

110

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

4.4.2New Public Management (NPM)

Mål- och resultatstyrning associeras ofta med New Public Management (NPM). Begreppet myntades av den brittiske statsvetaren Christopher Hood som ett samlingsbegrepp för ett antal tendenser som delvis präglat utvecklingen av offentlig förvaltning inom framför allt anglosaxiska länder från och med 1980-talet. Ofta uppfattas NPM som någon form av programförklaring för hur offentlig förvaltning bör organiseras, men i Hoods karaktärisering framstår det snarare som observationer och en beskrivning av ett antal relativt olika tendenser som han menar har präglat reformer av den offentliga förvaltningen i anglosaxiska länder. De typiska elementen för NPM är enligt Hood följande42:

1.Professionaliserade chefsfunktioner med relativt långtgående mandat att leda verksamheten.

2.Explicita standarder för hur verksamheten ska utvärderas och tydliga mått på bra verksamhet.

3.Tydligare fokus på kontroll av resultat snarare än fokus på styrning av hur verksamhetsprocesser utförs, eller styrning av de resurser som används i verksamhetsprocesser.

4.En disaggregering och decentralisering av organisatoriska enheter inom statsförvaltningen.

5.En uppskattning av konkurrens som effektiviserande och kvalitetsdrivande inom den offentliga sektorn.

6.Ledarskapspraxis från den privata företagssektorn ses ofta som en förebild.

7.Fokus på kostnadseffektivitet och effektivt resursutnyttjande.

NPM enligt ovan är snarast en familj av relativt spridda tendenser och alla organisationer behöver inte tillämpa alla samtidigt. Som framgår av till exempel punkterna fem och sex ovan betraktas ofta NPM som ett försök att omstöpa den offentliga sektorn i en modell som liknar den privata företagssektorn, och ibland också

42 Hood (1991) s. 3–19.

111

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

som ett slags motkraft till den offentliga sektorn i sin klassiska utformning. Enligt detta synsätt är NPM populärt bland dem som ideologiskt förespråkar en minskad offentlig sektor, men det finns också andra viktiga anledningar till NPM:s frammarsch under senare årtionden. Tidigare former för styrning och organisering av offentlig förvaltning utgick mycket från ideal om hur rättsväsendet och försvaret organiserats, med betoning på tydliga hierarkier och styrning genom regler och instruktioner.

Vid mitten av 1970-talet hade många OECD-länder utvecklats till välfärdsstater med omfattande tjänsteproduktion inom utbildning, sjukvård och social omsorg samt transfereringar och försäkringar. För att hantera dessa nya och kvalitativt annorlunda verksamheter behövdes delvis nya styr- och organisationsformer, och här fanns en öppning för introduktion av NPM. I början av 1980-talet fanns också en uppfattning att det var svårt att väsentligt höja den genomsnittliga totala skattebördan i många välfärdsstater. Det var därför inte längre möjligt att lösa olika problem genom en kontinuerlig expansion. Med sitt fokus på effektivitet blev NPM därmed en naturlig utvecklingsväg. Från detta perspektiv framstår NPM som mer ideologiskt neutralt och snarast som en förut- sättning för att få en omfattande offentlig sektor att fungera.

NPM introducerades alltså delvis som en ersättning för en annan äldre typ av styrform, dvs. regelstyrning (eller regel- och processtyrning). Eftersom universitets- och högskolesektorn fort- farande delvis präglas av regelstyrning, kontrasterar vi här NPM mot en idealtyp för regelstyrning:

1.Regelstyrda organisationers verksamhet definieras ofta av ett externt givet uppdrag och av ett regelverk och en budget som tilldelas organisationen utifrån.

2.Organisationens verksamhet styrs genom ett antal regler som specificerar arbetsprocessen, vilka de huvudsakliga arbetsupp- gifterna är och hur de ska utföras.

3.Likabehandling och behandling av ärenden i enlighet med i förväg definierade och förutsägbara regler präglar verksamheten.

112

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

Inte minst rör det myndighetsutövning där ärenden ska avgöras i förhållande till ett givet regelverk.43

4.Organisationen kan även styras på ett likartat men inte identisk sätt genom att det specificeras vilka resurser organisationen får använda och för vilket ändamål.44

I sin klassiska diskussion av byråkratier som regelstyrda organisationer och som professioner noterade forskaren Max Weber att tjänstemän i sådana organisationer – byråkrater – är organiserade i en fast hierarki av tjänstepositioner och att varje position har ett tydligt avgränsat kompetensområde.45 Vidare har tjänstemännen rekryterats och anställts baserat på yrkeskvalifikationer och professionell kunskap.

Ovanstående idealtypsbeskrivning av en regelstyrd organisation eller byråkrati utgör en tankemodell med renodlade drag snarare än en faktisk beskrivning av någon enskild verksamhet eller organisa- tion. Såväl NPM-modellen som modellen för renodlad regelstyrning omfattar chefshierarkier med starka mandat - även om ledningen utövas på olika sätt. Styrmekanismen skiljer sig dock tydligt: NPM baseras på mål- och resultatstyrning med dess fokus på målsättning och resultatuppföljning medan regelstyrning fokuserar på hur regler och resurser ska styra verksamheten. Som vi ska se i det följande har styrningen av universitet och högskolor inslag av såväl NPM som regelstyrning.

4.4.3Drivs regeringens mål- och resultatstyrning i enlighet med New Public Managements principer?

Eftersom mål- och resultatstyrningen av universitet och högskolor ofta associeras med NPM är det värt att fråga sig om den faktiskt sker i enlighet med NPM:s principer?

Vad beträffar statens allmänna styrning av sina myndigheter så är den delvis inspirerad av NPM, inklusive alla sju punkterna i Hoods sammanställning. Beteckningen mål- och resultatstyrning anknyter till en viktig princip i NPM, nämligen fokus på målsättningar, resultat och

43Se t.ex. Alvehus & Jensen (2015), s. 235.

44Även kallat inputstyrning.

45Weber (1964) s. 330–336.

113

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

måluppfyllelse, snarare än på regler och vilka resurser som får användas. Mål- och resultatstyrningen av lärosätena omfattar också vissa resultatmått, som helårsstudenter, helårsprestationer, summan externa forskningsbidrag och antal citeringar (bibliometriska data). Ett framträdande inslag av NPM i mål- och resultatstyrningen är den stora del av målsättningarna i lärosätenas regleringsbrev som formulerats i form av återrapporteringskrav. Sådana återrapporterings- krav ligger i linje med NPM:s fokus på resultat, eftersom de lämnar de enskilda myndigheterna utrymme att själva formulera hur de ska uppnå målen, snarare än att föreskriva vilka specifika åtgärder som ska vidtas. Tidigare i detta kapitel har vi beskrivit hur staten genom olika reformer delvis har frångått en regelstyrning av lärosäten och närmat sig en målstyrning och samtidigt gett lärosätena större möjligheter att själva avgöra hur de ska arbeta för att uppnå verksamhetsmålen.

Samtidigt är en hel del av återrapporteringskraven formulerade som insatser vilka lärosätena ska göra eller har gjort inom olika områden. Detta gäller till exempel hur många utbildningsplatser de ställt till förfogande inom olika områden eller hur lärosätena arbetat med kvalitetssäkring. Likaså sker en finansiell styrning genom anslagets olika poster (även om detta numer är mindre detaljstyrt än den tidigare öronmärkningen med olika anslagsposter för olika fakulteter eller vetenskapsområden). Vidare är utredningens erfarenhet att myndighetsdialogerna fokuserar minst lika mycket på vilka insatser eller åtgärder som lärosätena vidtagit som vilka resultat de uppnått.

Sammantaget konstaterar vi att regeringens mål- och resultat- styrning av universitet och högskolor förvisso innehåller väsentliga drag av NPM, men samtidigt finns också omfattande inslag av regelstyrning.

I utredningen Att styra staten (SOU 2007:75) föreslogs att regeringen bör övergå till att utforma mer långsiktiga och för varje lärosäte anpassade mål och uppdrag och dra ned på de kvantitativa återrapporteringskraven, till och med avskaffa de årliga reglerings- breven. Vi instämmer i dessa förslag. De övergripande målen i högskolelagen är av sådan karaktär att de gäller för alla lärosäten, men det finns i regleringsbreven många kvantitativa återrapporteringskrav som styr lärosätena i samma riktning mot samma mål. Vi föreslår att regeringen ser över och minskar på sådana mål och återrapporterings- krav för att möjliggöra en tydligare profilering av lärosätena.

114

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

4.4.4Drivs ledning och styrning inom universitet och högskolor i enlighet med New Public Management?

En annan fråga är i vilken utsträckning NPM influerat ledning och styrning inom olika lärosäten. En relativt vanlig uppfattning bland lärare och forskare, framförd vid flera av utredningens intervju- tillfällen, är att NPM i allt för hög grad kommit att påverka och till och med genomsyra ledningsformerna vid universitet och hög- skolor. NPM betraktas dessutom ofta som något alltigenom negativt, karaktäriserat av toppstyrning och okunskap om verksam- hetens innehåll. Vi menar att det finns anledning att nyansera och närmare analysera denna bild av NPM, särskilt mot bakgrund av att NPM snarast är att betrakta som en samling av tendenser och principer inom offentlig förvaltning, enligt sammanställningen i avsnitt 6.4.2 ovan.

Enligt NPM betonas professionaliserade chefsfunktioner med långtgående mandat att leda verksamheten. Ledarskapspraxis inom den privata företagssektorn ses gärna som en förebild. Den förstärkning av linjeorganisationen som ägt rum inom universitet och högskolor överensstämmer med nämnda tendenser inom NPM. Som framgår av kommande kapitel stöder utredningen denna utveckling. Vi diskuterar bland annat behovet av stärkta mandat till linjeorganisationens chefer, särskilt prefekterna, och även utbildning för en mer professionell ledning. Det är klart att de som motsätter sig en starkare linjeorganisation, eller är emot en stark ledning av universitet och högskolor överhuvudtaget, ogillar denna tendens vilken kan sägas vara i linje med NPM. Det bör dock noteras att vi också föreslår en tydlig roll för de kollegiala organen. Vi förespråkar ledningsformer där linjeorganisation och kollegiala organ verkar tillsammans och där roller och ansvar är klargjorda och tydliga.

Som nämnts betraktas NPM ibland som synonymt med topp- styrning utan kunskap om verksamhetens innehåll. Vi instämmer naturligtvis i kritiken av toppstyrning som saknar förståelse för verksamheten. Samtidigt menar vi att det är en felaktig bild och egentligen inte vad NPM innebär. Sådana avarter kan förekomma inom olika system, inte enbart inom NPM. Frågan är om ledningen av enskilda universitet och högskolor verkligen kan beskrivas som en avart av detta slag. I den mån det förekommer ska lednings- organisationen naturligtvis reformeras och ersättas med en sådan

115

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

där linjens chefer är akademiskt högt meriterade med god kunskap om verksamheten och lyssnar till och samverkar med den kollegiala organisationen.

En annan aspekt av NPM är betoningen på resultat och utvärdering av verksamheten med hjälp av tydliga mått och indikatorer. Detta har blivit vanligare inom lärosätena, med syftet att utvärdera och jämföra institutioner, ämnen, och grupper av lärare och forskare. Även denna aspekt av NPM är föremål för omfattande kritik från många lärare och forskare. Mera precist anser de att det blivit för mycket av utvärderingar som tar för mycket tid och för mycket av mätningar genom mått och indikatorer som har för dålig koppling till kvaliteten i utbildning och forskning. Detta stimulerar organisationen att prestera bra i mätningarna snarare än att fokusera på helheten och kvaliteten i verksamheten. Utredningen instämmer i denna kritik, dock utan att påstå att det gått för långt i alla avseenden och vid alla lärosäten. Det är fullt rimligt att staten och lärosätenas ledningar utvärderar verksamheten och kontrollerar i vilken utsträckning målen uppnåtts, särskilt med tanke de stora resurser som årligen avsätts för högre utbildning och forskning. Det är när kontrollerna och åter- rapporteringskraven blir för omfattande eller för ensidiga som problemen uppstår.

Vi vill också framhålla att jämfört med alternativet regelstyrning så framstår målstyrningen som en klart bättre styrform för universitet och högskolor. Lärosätesledningen bör kunna sätta upp mätbara mål för hög kvalitet i utbildning och forskning. Däremot är det direkt olämpligt med ledningar som enligt regelstyrningens ideal skulle försöka specificera hur, och i vilka arbetsmoment, lärare och forskare ska bedriva verksamheten. Målstyrningen lämnar ett större utrymme för lärare och forskare att själva utforma lärosätets utbildning och forskning.46

Vi har redan i tidigare avsnitt i detta kapitel kritiserat indikatorerna för kontroll av lärosätenas utbildning på grundnivå och avancerad nivå, nämligen antalet helårsstudenter och helårsprestationer. Systemet infördes samtidigt med mål- och resultatstyrningen av universitet och högskolor år 1993 och kan sägas innebära ett tydligt inslag av

46 Se t.ex. Drucker (2008), s. 266, som argumenterar att målstyrning är en förutsättning för att medarbetare i större utsträckning ska kunna styra sitt eget arbete: ”one of the major values of management by objectives is that it enables us to substitute management by self- control for management by domination.” Se också t.ex Drucker (2001), s. 120, 125.

116

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

NPM. Resursomfördelningssystemet för anslagen till forskning och forskarutbildning baserar sig på de två indikatorerna externa forskningsbidrag och antal citeringar (bibliometriska data), och dessa är exempel på indikatorer som kritiserats för att vara alltför ensidiga mått på kvaliteten i forskningen. Dessa och andra mått används också inom lärosätena. Vi vill här påpeka att nämnda mått mycket väl kan vara bra indikatorer på kvalitet. Det är den alltför ensidiga användningen av sådana mått, ibland under lång tid, som inte är bra. Utvärdering och uppföljning kräver utveckling av indikatorerna och kvalitativa bedömningar, det räcker inte med enbart kvantitativa mätningar.

Det finns anledning för regeringen och lärosätena att beakta kritiken mot alltför omfattande eller för ensidiga kontroller och återrapporteringskrav, samtidigt som vi understryker att utvärdering och uppföljning av resultaten är en fullt rimlig och nödvändig del av mål- och resultatstyrning, och ett fullt legitimt inslag av NPM i ledning och styrning av universitet och högskolor.

Ytterligare komponenter i NPM är decentralisering och själv- ständighet för myndigheter och offentliga organisationer kopplat till konkurrensutsättning som ett effektiviserande och kvalitets- drivande inslag. Detta har alltid setts som naturliga och självklara principer för organisationen av högre utbildning och forskning. Det har stärkts genom de reformer som vi beskrev i tidigare avsnitt och som genomförts i syfte att öka lärosätenas autonomi. Decentralisering av lärosätena och autonomi för fakulteter och institutioner värnas dessutom särskilt vid de stora äldre universiteten. De lärare och forskare som avfärdar NPM som en alltigenom negativ företeelse har sannolikt inte klart för sig att dessa principer också betraktas som en del av den samling tendenser och karaktärs- drag som utgör NPM.

Den sista delen av NPM i den sammanställning med sju punkter vi redovisat ovan är fokus på kostnadseffektivitet och effektivt resursutnyttjande. Även detta betraktas som negativt eller med skepsis av många lärare och forskare, som utredningen talat med, vilka menar att det är en tråkig pekuniär syn på högre utbildning och forskning där kvaliteten måste sättas i främsta rummet även om det kostar. Det är naturligtvis riktigt men resurserna är alltid begränsade och givet detta faktum är kostnadseffektivitet och

117

Allmänna förutsättningar för ledning och… SOU 2015:92

effektivt resursutnyttjande nödvändigt och självklart. Vi har diskuterat detta i föregående kapitel.

Sammanfattningsvis konstaterar vi att NPM innehåller flera positiva och naturliga tendenser och principer som ingår som själv- klara inslag i ledningen av universitet och högskolor, givet att man beaktar hela innebörden av begreppet NPM i stället för att likställa det med toppstyrning, okunskap och överdriven kontroll.

4.5Verksamhetsstödet

I tidigare avsnitt av detta kapitel har vi framför allt beskrivit och diskuterat olika yttre ramar som utgör centrala förutsättningar för att leda och styra universitet och högskolor. I det följande fokuserar vi på det interna stödet för verksamheten, det så kallade verksamhets- stödet.47 Det har en betydelsefull funktion för lärosätenas förutsätt- ningar att bedriva utbildning och forskning. Ett välfungerande verksamhetsstöd är en avgörande förutsättning för att de akademiska ledarna, lärarna och forskarna ska kunna genomföra sina uppdrag på ett framgångsrikt sätt. För att möjliggöra detta krävs ett lyhört verksamhetsstöd som har god kunskap om utbildningens och forskningens villkor. Som beskrevs i kapitel 3 befinner sig universitets- och högskolesektorn i en period av stora förändringar. De utökade kravbilderna på universitet och högskolor vad gäller bland annat profilering, effektiv resursanvändning, nationell och internationell konkurrens samt samverkan innebär att ledningsorganen behöver ett kompetent och ändamålsenligt stöd i genomförandet av verksamheten. Vid många lärosäten utgör exempelvis verksamhetsstödet en viktig del i arbetet med ansök- ningar av externa forskningsmedel samt i arbetet med att rekrytera avgiftsskyldiga internationella studenter. Ett ändamålsenligt verk- samhetsstöd förser även ledningen med underlag för bedömning av

47 Samtliga stödfunktioner som finns vid universitet och högskolor inkluderas här i begreppet verksamhetsstödet. Ofta kallas utbildnings- och forskningsverksamheten (inklusive samverkan) för lärosätenas ”kärnverksamhet”. Vi har dock inte sett behovet av att använda denna term utan använder helt enkelt begreppet verksamheten och verksamhets- representanter för de som arbetar inom utbildningen och forskningen. Därtill kan begreppet kärnverksamhet ge intrycket av att övrig verksamhet skulle kunna läggas ned utan att skada kärnverksamheten. Sannolikt skulle det dock vara svårt att bedriva utbildning och forskning utan verksamhetsstöd. Se vidare resonemang kring detta i Boström (2011).

118

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

verksamheten, vilket utgör en viktig del i arbetet med att uppnå verksamhetens mål. Verksamhetsstödets underlag ligger då till grund för ledningens strategiska beslut och verksamhetsstödet utgör en del i de operativa berednings-, besluts- och implementerings- processerna vid lärosätet.

4.5.1Verksamhetsstödets roll och funktion

Det finns en mängd frågor som hanteras inom verksamhetsstödet. Många frågor kräver specialistkunskaper som det varken är rimligt eller lämpligt att förvänta sig att verksamhetsrepresentanter ska ha. Verksamhetsstödet kan finnas på alla nivåer inom universitet och högskolor, från institutionsnivån till det centrala stöd som ofta utgörs av olika stabsfunktioner kopplade till ledningen.

Vid vissa lärosäten benämns verksamhetsstödet som förvalt- ningen och/eller administrationen, vid andra används begreppet verksamhetsstöd. Vi har valt att här använda begreppet verksam- hetsstöd och med det inkludera alla olika typer av stöd som finns vid ett lärosäte och som har till funktion att stödja utbildningen och forskningen. I begreppet innefattas således alltifrån infra- struktur såsom IT-stöd till det mer verksamhetsnära stödet som den lokala administrationen vid en institution eller fakultet. Stödet utgörs vanligen av en mängd olika funktioner som utförs av assistenter, controllers, ekonomiadministratörer, jurister, kvalitets- samordnare, lokalförsörjningsexperter, personalvetare, utbildnings- ledare och utredare med flera. I många fall handlar verksamhets- stödet om att formalisera tankar och idéer från verksamhets- representanterna.

Utöver ett grundläggande stöd som utgörs av bland annat assistenter, sekreterare och vaktmästare kan verksamhetsstödet kan sägas ha minst två primära funktioner. Dessa funktioner behöver förenas på ett bra sätt. I den ena funktionen ska verksamhetsstödet fungera som garant för en enhetlig och rättssäker handläggning av ärenden samt att lärosätet som myndighet uppfyller de krav och skyldigheter som finns i gällande författningar. Detta arbete kräver god kompetens inom bland annat juridik och ekonomi då verk- samhetsstödet behöver bistå verksamheten i frågor om myndig- hetsutövning, ekonomiredovisning, studenters rättigheter och

119

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

likabehandling. Denna del av verksamhetsstödets uppdrag har haft en relativt framskjuten roll vad gäller styrning och ledning av läro- sätena. Funktionen har då till stor del syftat till att tillse att lärosätet hållit sig till sitt uppdrag och gällande lagar och förordningar.48

Den andra funktionen handlar mer om att stödja verksamhetens innehåll och kvalitativa utveckling. Verksamhetsstödet ska här på ett initiativrikt sätt bistå och skapa förutsättningar för akademiska ledningsorgan och verksamhetsrepresentanter att genomföra sitt uppdrag och nå de för verksamheten uppställda målen. Den delen av uppdraget kan handla om att bereda ärenden som ska diskuteras eller beslutas i interna organ eller i lärosätets styrelse. Stödet utgörs då av underlag som analyserar och beskriver olika frågor, målar upp problembilder och eventuella positiva eller negativa konsekvenser av ett beslutsförslag. Det kan handla om att göra risk- och kvalitetsanalyser och verksamhetsuppföljningar. Många gånger kräver handläggningen utredning och analytisk kompetens.49 Denna del av verksamhetsstödets funktion ligger ofta till grund för den akademiska ledningens strategiska planering.

Dessa två funktioner för verksamhetsstödet bör inte särskiljas utan helst kombineras. Stödet bör utformas på ett sådant sätt att verksamhetsrepresentanterna kan förvänta sig att frågor som handläggs inom verksamhetsstödet tillgodoser rättssäkerhet, analytisk förmåga och utgår från verksamhetens behov och perspektiv. För tjänstemän inom verksamhetsstödet kräver det ett särskilt förhåll- ningssätt som utgår från en klar bild av vad lärosätets uppdrag är. Tjänstemän inom verksamhetsstödet behöver ha en grundläggande förståelse för att utbildningen och forskningen står i fokus för lärosätets arbete. Utgångspunkten för verksamhetsstödet bör vara att skapa nytta och mervärde för verksamheten, vilket förutsätter att verksamhetsstödet är kompetent och dimensionerat på ett bra sätt.

Till skillnad från andra myndigheter har universitet och högskolor inget förvaltningsanslag. Det innebär att statsanslagen för utbildning

48Boström (2011) s. 58.

49Det kan vara värt att påpeka att verksamhetsstödet också bör fungera som ett stöd för ordförande för lärosätets styrelse i frågor som kopplar till styrelsearbetet. Det kan röra frågor om formerna för styrelsearbetet samt stöd genom av tolkningar av olika bestämmelser och liknande. Ett sådant stöd kan vara särskilt värdefullt för en ordförande som inte har sin ordinarie tjänst inom en myndighet.

120

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

och forskning finansierar verksamhetsstödet, vilket kan anses logiskt mot bakgrund av verksamhetsstödets uppdrag.

Förtroendet för verksamhetsstödet

Det finns lärare och forskare som betraktar delar av verksamhets- stödet med skepsis. Man ser det som en separat verksamhet, med svag eller ingen koppling till utbildningen och forskningen. Så kan ibland vara fallet, men ofta är detta en missuppfattning. Såväl den akademiska ledningen som företrädare för verksamhetsstödet har här en pedagogisk uppgift att förklara verksamhetsstödets ambition och uppdrag, så som vi beskrivit det i ovanstående stycken. Det är av stor betydelse att arbeta för en gemensam kultur där de gemen- samma målen är tydliga för samtliga verksamma vid lärosätet. Samtliga anställda vid universitet och högskolor arbetar i grunden mot samma mål. Rektor har det yttersta ansvaret för verksamhetsstödet och för att finna funktionella samarbetsformer mellan akademiska ledare, lärare, forskare och verksamhetsstöd.

Det finns också en uppfattning bland lärare och forskare att verksamhetsstödet expanderat i snabbare takt än utbildning och forskning. Det finns dock inget belägg för detta. En analys av Universitetskanslersämbetets årsrapporter visar snarare på att utbildning och forskning ökat mer under den senaste 10-årsperioden, framför allt genom utökningen av antalet platser i grundutbildningen och genom de stora satsningarna på forskning i de båda senaste forskningspropositionerna. Även här finns en pedagogisk uppgift, att redovisa hur verksamheten vuxit mer än stödet.50 Vi har ingen uppfattning om balansen mellan verksamhet och stöd bör förändras. Det skiljer sig sannolikt mellan olika lärosäten. En analys över utveck- lingen de senaste 10 åren på det egna lärosätet kan säkert vara till nytta för att skapa förståelse för dimensioneringen och fungera som utgångspunkt för en eventuell förändring.

50 Detta behandlas vidare i kapitel 9.

121

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

Chefen för verksamhetsstödet/förvaltningschefen

Chefen för verksamhetsstödet benämns vanligen förvaltningschef och/eller universitetsdirektör.51 Förvaltningschefens roll och funktion är central vid ett lärosäte. Funktionen har ofta stått för kontinuitet eftersom den akademiska ledningen innehar sina uppdrag under tidsbegränsade perioder. I de gamla högskoleförfattningarna var förvaltningschefens roll och ansvar tydligt framskriven.52 I hög- skolelagen reglerades att det vid varje lärosäte skulle finnas ett rektorsämbete i vilket rektor och, om sådan fanns, förvaltningschef skulle ingå – regeringen föreskrev om det skulle finnas en förvalt- ningschef vid lärosätet. Enligt lagen hade rektorsämbetet, under styrelsen, närmast inseende över allt som rörde lärosätet. Vidare angavs att då lärosätet tillämpade verksförordningen och det där stod ”chefen för myndigheten”, så skulle detta vid universitet och högskolor förstås som rektorsämbetet, dvs. både rektor och förvaltningschef. Högskoleförordningen angav att ärenden som ankom på rektorsämbetet att besluta om skulle avgöras av rektor i närvaro av förvaltningschefen. En genomgång av ett flertal arbets- ordningar och besluts- och delegationsordningar som utredningen gjort visar att några lärosäten valt att behålla denna regel. Förvalt- ningschefen skulle även svara för den administrativa och ekonomiska verksamheten inom rektorsämbetet. Därtill hade förvaltningschefen ett särskilt ansvar för se till att organ inom verksamheten fick stöd samt för beredning av ärenden och verkställande av styrelsens och rektorsämbetets beslut. Till sist kan nämnas att inte bara rektor utan även förvaltningschefen, enligt högskoleförordningen, hade rätt att närvara vid sammanträden med interna organ såsom fakultets- nämnd och institutionsstyrelse. Även denna bestämmelse finns i dag kvar vid många lärosäten, dock gäller den vanligen inte för förvaltningschefen utan enbart för rektor.

Förvaltningschefen har fortfarande ett särskilt ansvar för att utforma ett ändamålsenligt verksamhetsstöd. Funktionen är viktig för lärosätets strategiska utveckling. Ofta är förvaltningschefen ansvarig för att verkställa beslut som fattas i lärosätets ledning.

51Vid större och decentraliserade lärosäten har prefekten/motsvarande ofta delegerats chefskapet för det verksamhetsstöd som finns vid institutionerna eller motsvarande enhet.

52Se gamla högskolelagen (1977:218) upphävd 1993-07-01 genom SFS 1992:1434 och hög- skoleförordningen (1977:263) upphävd 1993-07-01 genom SFS 1993:100.

122

SOU 2015:92

Allmänna förutsättningar för ledning och…

Som förvaltningschef krävs lyhördhet och förståelse för verksam- hetens behov samt förmåga till att skapa goda förutsättningar för lärosätets utbildning och forskning. Samtidigt ska förvaltnings- chefen roll som ”nejsägaren” inom ledningen inte förringas. Att vara ett kompetent stöd innebär att ha kunskap om gällande regelverk och vad som är möjligt att genomföra inom ramen för en statlig verk- samhet. Ofrånkomligen leder det till ett behov av att ibland ifråga- sätta olika typer av förslag.

Organisering av verksamhetsstödet

Utredningen har inte gjort någon genomgång av hur verksamhets- stödet är organiserat vid universitet och högskolor i dag. Vid vissa lärosäten är verksamhetsstödet mer centraliserat och vid andra mer decentraliserat. Utredningen gör därmed ingen bedömning i frågan om hur ett lärosäte lämpligast ska organisera verksamhetsstödet. Sannolikt finns en stor variation i vad som kan anses vara den optimala organisationen. Vi har emellertid noterat att tillgänglig- heten till administrativt stöd för de akademiska ledarna, framför allt på institutionsnivån, i många fall är alltför bristfällig. Detta kommer att diskuteras i kapitel 9 om de akademiska ledarnas situation. En fråga att vidare följa är utvecklingen av de tjänster som erbjuds genom den relativt nybildade myndigheten Statens servicecenter. Den utför administrativa stödtjänster åt myndigheter inom ekonomi- relaterade och lönerelaterade tjänsteområden.53

Den ökade handlingsfriheten och de ökade krav som universitet och högskolor står inför innebär ett behov av stöd för att leda och uppnå hög kvalitet i verksamheten. Ett funktionellt verksamhets- stöd är en avgörande förutsättning för ett lärosätes möjlighet att framgångsrikt hantera dessa frågor. Sammantaget finns, som ovan nämnts, ett par aspekter som utredningen anser att universitet och högskolor bör fundera kring i relation till verksamhetsstödets funktion. För att få till stånd ett framgångsrikt samspel inom lärosätet krävs en löpande dialog mellan verksamheten och stödet. Denna dialog bör utgå från en ömsesidig respekt och ett förtroende

53 Se bl.a. Deutsch (2014). När detta skrivs har endast Göteborgs universitet tecknat överens- kommelse med Statens servicecenter.

123

Allmänna förutsättningar för ledning och…

SOU 2015:92

för varandras olika roller och kompetenser. Att finna former för dialog och förankring är ett gemensamt ansvar som ytterst utgår från lärosätets ledning. Universitet och högskolor bör sträva efter att etablera en gemensam kultur inom lärosätet där det är tydligt att samtliga anställda arbetar mot samma mål.

124

5 Kollegialitet

Kollegialitet är huvudtemat för detta kapitel. I enlighet med direktiven ska utredningen beskriva och analysera det kollegiala beslutsfattandet inklusive kollegiala organ vid lärosätena, analysera och bedöma hur det kollegiala ansvarets beslutskompetens och räckvidd har utformats samt lyfta fram goda exempel på avväg- ningen mellan olika former av beslutsfattande vid olika universitet och högskolor. I detta kapitel förs en diskussion kring begreppet kollegialitet och dess olika innebörder, vilken fungerar som utgångspunkt vid analyser i efterföljande kapitel.

Under de senaste åren har kollegialitet debatterats och lyfts fram som positivt, medan linjestyrning och New Public Management (NPM) kritiserats och betraktats som negativa motsatser.1 Kollegialitet hör ihop med professionsbegreppet – vi diskuterar detta nedan – och sammanslutningar som Professionsförbundet har bildats, bland annat med syfte att främja kollegialitet inom universitet och högskolor.2

Regeringen har meddelat att styrmodellerna i den offentliga sektorn ska förbättras, särskilt inom välfärden. Det har framförts att de senaste decenniernas styrning har lett till en ökad administrativ börda och att yrkesprofessionernas roll försvagats. I stället menar regeringen att välfärdsprofessionernas kunnande och

1Forskarna Bennich-Björkman, Karlsohn, Ruin och Sundquist argumenterar till exempel på DN Debatt att kollegialiteten vid svenska lärosäten har urholkats som en följd av 2011 års autonomireform (DN Debatt 2014-01-29: http://www.dn.se/debatt/hogskolans-nya- styrning-hotar-kreativitet-och-kritik/). På Uppsala universitets hemsidor förordar forskarna Ahlbäck Öberg och Sahlin likaså kollegialiteten som ledningsprincip (2014-04-04: https://mp.uu.se/web/start/-/var-med-och-diskutera-kollegialitet-).

2www.professionsforbundet.se

125

Kollegialitet

SOU 2015:92

yrkesetik ska bli mer vägledande.3 Många debattörer ser liknande behov inom universitets- och högskolesektorn.4

Utredningens utgångspunkt är att kollegialitet är en oumbärlig del i universitets och högskolors verksamhet. Hos kollegiet/medarbetarna finns information och kunskap som behöver tillvaratas i ledningen av verksamheten. Detta är i stort sett okontroversiellt. Det finns – kanske med några få undantag – ett brett stöd för kollegialiteten som en viktig del av lärosätenas ledningsfunktioner. Frågan är hur och i vilken utsträckning kollegialiteten ska karaktärisera dessa ledningsfunktioner.

Själva begreppet kollegialitet lämnas ofta odefinierat i debatten, och det används på olika sätt av olika personer. Under utred- ningens olika intervjuer och möten5 har vi regelbundet tagit upp frågan om vad kollegialitet innebär, men tydliga definitioner har sällan kunnat presenteras. Kerstin Sahlin, professor i företags- ekonomi särskilt offentlig organisation, har bland annat uttryckt följande kring företeelsen: ”Kollegialitet har blivit ett positivt laddat honnörsord som ofta används som slagträ i debatter, men få beskriver vad de egentligen menar med det.”6

I debatten framstår det ibland som att det finns en inneboende motsättning mellan kollegialitet och linjestyrning, men de flesta menar ändå att ledningen av universitet och högskolor bör präglas av en balans mellan dessa båda ledningsmodeller, även om det finns varierande åsikter om exakt vilken som är den lämpliga avväg- ningen. Utredningen delar denna uppfattning. Kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och behöver inte ses som varandras motsatser. Som framgår i kommande kapitel kombineras de i praktiken vid landets lärosäten. Det är balansen och avvägningen mellan kollegialitet och linjestyrning som är den svåra frågan.7

3Se bl.a. regeringens hemsida: http://www.regeringen.se/artiklar/2015/04/ny-styrning-av- valfarden---bortom-new-public-management/

4Se bl.a. SvD 2015-01-27: http://www.svd.se/avigsidorna-med-npm-urholkar-tilliten

5Utredningen har diskuterat olika ledningsmodellers upplevda för- och nackdelar med flertalet av de personer som offentligt debatterat kollegialitet.

6Sahlin, Uppsala universitet 2014-04-04: https://mp.uu.se/web/start/-/var-med-och-diskutera- kollegialitet-

7Se t.ex. Drucker (2001), s. 73, 76, som på en mer generell nivå framhåller att det sällan finns en enda organisationsmodell som är den enda rätta. För vidare diskussion kring olika processer för delat ledarskap se Bolden, Jones, Davis & Gentle (2015).

126

SOU 2015:92

Kollegialitet

I föregående kapitel behandlades bland annat regel- och processtyrning, mål- och resultatstyrning samt finansiell styrning i samband med regeringens styrning av lärosätena. NPM betraktas ibland som en ledningsmodell och då ofta som det dåliga alternativet till kollegialitet. Som framgår av vår diskussion om NPM i föregående kapitel är det dock snarare en samling tendenser och principer än en enskild ledningsmodell. Vissa av dessa tendenser är enligt utredningens bedömning fullt relevanta.

5.1Bakgrund

Beteckningen kollegialitet kommer från romerska collegium, ungefär ett gille, en sammanslutning av jämbördiga och kunniga yrkesutövare av något slag.8 En viktig del av de historiska gillenas verksamhet var ofta att införa kvalitetskontroller, så att endast produkter som uppfyllde gillets kvalitetskrav fick säljas.9 Det finns dock begränsningar i likheterna med det akademiska kollegiet. De historiska gillena var sammanslutningar av fristående individer, ofta handelsmän eller hantverkare. Gillena var oftast inte arbetsgivare för individerna ifråga. Lärare och forskare vid svenska universitet och högskolor är däremot i de flesta fall statligt anställda.

De gamla europeiska universiteten grundades delvis som fria sammanslutningar av lärare och studenter. När ledningar av dessa utvecklades utsågs ledarna enligt principen den främste bland likar, primus inter pares. Detta är fortfarande en grundpelare inom kollegialiteten och utifrån det historiska perspektivet anses kollegiet ofta ha en inneboende rätt att leda verksamheten vid universitet och högskolor.

De gamla universiteten i Oxford och Cambridge är organiserade i colleges. Ibland framhålls dessa colleges som en modell för kollegialitet, där organisationen är en förlängning av det kollegiala arbetssättet inom gruppen av lärare och forskare. Flertalet colleges vid Oxford utgör dock en sorts stiftelser. När man anställs som lärare eller forskare av ett college medföljer ofta rättigheten att vara

8Se Björck (2013). Se även t.ex. Ahlbäck Öberg et al. (2014).

9Se t.ex. Black (1984), s. 8, angående craft guilds. Kvalitetskraven innebar också ofta att gillena försökte införa konkurrensbegränsningar.

127

Kollegialitet

SOU 2015:92

en del i stiftelsens beslutande församling.10 I dessa fall är alltså kollegierna på sätt och vis sina egna arbetsgivare, de är både huvudmän och utförare. Detta skiljer sig markant från svenska lärosäten, där det finns en tydlig åtskillnad mellan arbetsgivare och arbetstagare. Organisationen vid Oxford och Cambridge är bland annat av denna anledning så speciell att det är svårt att se den som en jämförbar förebild för svenska lärosäten.11

5.1.1Professioner och yrken

Kollegialitet lägger stor vikt vid att ta tillvara medarbetarnas kunskap, erfarenhet och yrkesetik. Kollegialitet brukar därför förknippas med begreppet profession. Kollegialitet är inte helt unikt för akademin, utan präglar även flera andra yrkeskårer, så kallade professioner. Några andra yrken som brukar betraktas som professioner är lärare, präster, poliser, läkare, advokater och sjuksköterskor. Professioner brukar ofta beskrivas i termer av att:

1.Yrket ifråga är ett kall, yrket väljs inte endast som försörjning, utan medlemmarna av professionen har ofta en övertygelse att de gör arbetet av någon högre moralisk anledning.

2.Yrket har en stark kunskapsbas, det finns särskilda kunskaper som krävs för att utföra yrket ifråga, och ofta också specialiserade utbildningar för att tillägna sig dessa kunskaper.

3.Det finns ofta system med ackrediteringar och licenser som officiellt ger vissa personer rätt att utöva yrket, baserat på deras kunskaper.

4.Inom yrkeskåren finns oftast ett antal starka interna normer som specificerar vilka mål som ska eftersträvas och hur olika arbetsuppgifter ska utföras. Normerna utgör även en grund för att bedöma om ett arbete har utförts väl.

10Alla anställningsformer vid colleges innebär inte denna form av rättighet.

11Det är naturligtvis möjligt att tänka sig att svenska högskolor skulle kunna omvandlas till stiftelser, eller liknande organisationer, och därmed uppnå en liknande ställning som Oxfords colleges. Det skulle dock förutsätta att lärosätena inte längre organiseras som myndigheter. Frågan har bl.a. utretts i Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) utan att de statliga lärosätenas status som myndigheter ändrats.

128

SOU 2015:92

Kollegialitet

Alla utövare inom typiska professioner behöver inte omfattas av alla dessa kriterier. På de flesta punkter är det dock lätt att känna igen sig. Poliser, lärare och sjuksköterskor upplever sannolikt sällan att de valt de mest inkomstbringande yrkena, men att de arbetar med något de själva uppfattar som viktigt. Ofta har de specialist- utbildningar som gör att de betraktas som ackrediterade att utöva sina yrken. Medarbetarnas starka kunskapsbas, i kombination med de interna normerna – yrkesetiken – gör att också det ofta blir fråga om medarbetarledd verksamhet.12 Samtidigt finns skillnader mellan de olika professionerna. Sannolikt präglar inte det kritiska samtalet som begrepp polisernas och sjuksköterskornas verksamhet på samma vis som i akademisk verksamhet. Inom poliskåren finns vidare en stark och tydlig chefshierarki som sannolikt skulle ha svårt att etablera sig inom akademin.

Kollegialitetens betoning på normer förklarar delvis tanken om en medarbetarledd organisation. Bedömningen är att gruppen av lärare och forskare vid universitet och högskolor redan har så starka normer (och så hög kompetens) att de själva kan reglera och styra sin verksamhet, utan att det tillkommer någon styrning utifrån. De kan uppleva en form av bristande förtroende då de utsätts för utökade lednings- och återrapporteringskrav, i stället för att själva tillåtas styra över verksamheten. Vissa debattörer skriver till exempel om NPM som den ”systematiserade misstron mot institutioners och individers beprövade erfarenheter, omdöme, ansvar och förmåga till självstyre [och] normbaserad styrning (utifrån ideal) ersätts nu med incitamentstyrning (genom belöning).”13

5.2Kollegialitetens grundprinciper

Det finns några nyare svenska publikationer om kollegialitet och även internationella arbeten av intresse i sammanhanget. Idé- historikern Henrik Björck har genom Sveriges universitetslärar- förbund (SULF) publicerat en skrift kallad Om kollegialitet.14 En

12Se t.ex. Alvehus & Jensen (2015), s. 155.

13Bennich-Björkman, Karlsohn, Ruin och Sundquist (DN Debatt 2014-01-29, Högskolans nya styrning hotar kreativitet och kritik: http://www.dn.se/debatt/hogskolans-nya-styrning- hotar-kreativitet-och-kritik/).

14Björk (2013).

129

Kollegialitet

SOU 2015:92

grupp från Uppsala universitet har publicerat skriften Kollegialitet i koncentrat.15 Före detta akademiska ledare som Göran Bexell och Bo Sundquist har författat böcker som berör ämnet.16 Kerstin Sahlin har publicerat ett bokkapitel med titeln Den svåra konsten att leda universitet och högskolor.17 Hon har också tillsammans med professor Ulla Eriksson-Zetterquist skrivit en bok i ämnet vilken beräknas utkomma under 2016. Dessa publikationer lämnar viktiga bidrag till diskussionen, och detta avsnitt kommer huvudsakligen att utgå ifrån dem.

Som nämnts ovan lämnas kollegialitet som begrepp oftast relativt odefinierat i debatten. Det finns dock vissa likheter i de olika framställningarna att ta fasta på för att ringa in en närmare förståelse av begreppet. En systematisk presentation görs av Sahlin, som diskuterar nedanstående grundprinciper för kollegialitet:

1.Kritisk granskning och peer review. Beslut ska utgå från vetenskapligt grundad kunskap. Utgångspunkten är den vetenskapliga processen, där all kunskap betraktas som preliminär och osäker. Därför ska den kontinuerligt utsättas för prövning, utvärdering och kritik. Ett slags ideal för kollegialiteten är att söka sanningen, eller i alla fall att komma närmare sanningen. Kollegialitet ger förutsättningar för kritik att framföras mellan olika kollegor. Systematiserad peer review, som i granskning av vetenskapliga artiklar, är också en del av kollegialiteten.

2.Det kritiska samtalet mellan kollegor. Kollegialitetens grund i kritisk granskning och peer review förutsätter ett kollegialt samtal, där kollegorna är respekterade medarbetare som ger och tar kritik. Det kritiska men konstruktiva samtalet emellan kollegor beskrivs som en kritisk seminarieverksamhet.

3.Kollegiala ledarval. Rollen för en kollegial ledare är snarast att underlätta ett kollegialt kritiskt samtal av ovanstående slag. Ledningen ska vara verksamhetsbaserad. Enligt idealbilden av kollegialitet leds verksamheten bäst av personer som har vetenskaplig kompetens och erfarenhet av det vetenskapliga arbetet. De bör också vara aktivt verksamma som lärare och

15Ahlbäck Öberg et al. (2014).

16Se Bexell (2011) och Sundquist (2010).

17Sahlin (2010).

130

SOU 2015:92

Kollegialitet

forskare och ha kollegornas förtroende att företräda och leda dem. Det är därför en grundprincip i en renodlad kollegial organisation att kollegorna väljer sina ledare.18

Ovanstående punkter utgör en idealbild, eller idealtyp, av kollegialitet - verkligheten kan naturligtvis avvika. Centralt för kollegialitet är det akademiska seminariet, där kollegor presenterar alternativa idéer och hypoteser och framför konstruktiv kritik mot varandras hypoteser. Inom kollegiet sker en kontinuerlig utvärderingsverksamhet och ett viktigt syfte är att kvalitetssäkra verksamheten.

Kollegialitet i denna bemärkelse innebär alltså ett slags anspråk på medbestämmande från medarbetarnas sida, motiverat i den kunskap de tillför verksamheten. Sahlin och Eriksson-Zetterquist framhåller särskilt att den kollegiala organisationen byggs för att kunskap – inte enskilda intressen eller enskilda individer – ska styra.19 Kollegialiteten ska därför inte uppfattas som någon form av interndemokrati där olika medarbetares intressen tillgodoses, eller där alla medarbetare har universell rättighet till medinflytande. Idealet utgörs av en ledningsmodell där beslut baseras på god kunskap som tagits fram i kritiska samtal.20 Kollegialitet framstår i denna form snarare som ett slags kollektivt expertstyre än en demokratisk ledningsmodell.

5.2.1Kollegiala organ

Kollegiala beslutsorgan anses, på motsvarande sätt som seminariet, som viktiga eftersom de utgör arenor där det kritiska samtalet kan föras. Där kan kollegor framföra förslag till beslut och i diskussioner kritisera de olika förslagen. Eftersom vetenskaps- samhället som helhet kan generera och framföra en mer mång- facetterad kritik än enskilda personer anses att beslut i grupp är att föredra framför beslut av enskilda ledare. Därför är också gruppen av medarbetare – kollegiet – viktig inom kollegialiteten som led- ningsmodell. I någon bemärkelse handlar det om medarbetarledda

18För en diskussion av dessa principer, se Sahlin (2010), s. 44–50. Diskussionen utvecklas i Sahlin & Eriksson-Zetterquist (2016).

19Sahlin & Eriksson-Zetterquist (2016) och Sahlin (2010) s. 47–48.

20Sahlin & Eriksson-Zetterquist, (2016).

131

Kollegialitet

SOU 2015:92

organisationer, eller åtminstone organisationer som aktivt arbetar med medarbetarledd utveckling. Ledaren är snarast en ordförande som leder och styr samtalet inom gruppen. Kollegialiteten framstår här som ett arbetssätt som beskriver hur kollegorna organiserar sin verksamhet. Idealet är skapandet av en kultur om hur arbetet ska bedrivas, värderas och planeras.21

Förespråkare för kollegialitet som ledningsmodell framhåller vikten av det kollegiala beslutsfattandet:

Kollegialiteten kräver vidare beslutsprocesser som bygger på och stöder den kollegiala prövningen och det kollegiala samtalet. Därför finns kollegialt sammansatta organ – fakultetsnämnder, senat, styrelse (eller konsistorium), kommittéer, tjänsteförslagsnämnder med flera.22

I skriften Kollegialitet i koncentrat argumenterar författarna för att kollegialt inflytande inte är tillräckligt. De menar att:

Kollegiala organ har blivit rådgivande i stället för beslutande … Gemensamt för dessa förändringar är att det inte handlar om kollegial styrning. Kollegiala organ utan beslutsmakt innebär – enkelt uttryckt – att den kollegiala principen frångåtts.23

Författarna menar också att autonomireformen 2011 medförde en konstitutionell obalans till kollegialitetens nackdel eftersom det lagstadgade kravet att varje lärosäte skulle ha en kollegialt samman- satt fakultetsnämnd avskaffades, men däremot behölls kravet på att det skulle finnas en myndighetschef, rektorn.24

I en renodlad kollegial modell är det kollegiala beslutsfattandet en lika viktig grundprincip som kollegiala ledarval. Samtidigt medger de flesta att det finns många frågor som inte lämpar sig för beslut i kollegiala organ. Enskilda personalärenden är ett sådant exempel. Gränsdragningen mellan vad som ska beslutas i kollegiala organ respektive linjeorganisationen är som redan nämnts den svåra frågan. Vi återkommer till den i senare avsnitt.

21Sahlin (2010) s. 47–48, samt Sahlin & Eriksson-Zetterquist (2016).

22Sahlin (2010) s. 48.

23Ahlbäck Öberg et al. (2014), s. 14.

24Dock finns i dag, som vi beskrivit i kapitel 4, lagstadgade krav att beslut rörande forskningens och utbildningens kvalitet, utförande och innehåll ska fattas av vetenskapligt kompetenta personer, eller av grupper där vetenskapligt kompetenta utgör majoriteten. Vidare konstateras i kapitel 6 att även om de lagstadgade kraven på fakultetsnämnder har försvunnit, så har i princip alla lärosäten behållit någon form av motsvarande kollegiala organ, men ibland med förändrade uppgifter och befogenheter.

132

SOU 2015:92

Kollegialitet

I sammanhanget bör noteras att kollegialt inflytande kan vara av olika slag. Det kan vara ett formaliserat inflytande genom att lärosätets interna styrdokument specificerar att vissa frågor måste behandlas i kollegiala organ som ska lämna ett yttrande eller ett förslag innan beslut fattas av annan instans. Det kollegiala inflytandet kan också vara informellt genom att kollegiet – eller i alla fall vissa ledande medlemmar i kollegiet – har en sådan ställning att beslutsfattaren inte kan eller har svårt att fatta beslut utan att beakta deras synpunkter.

Det är viktigit att tydligt klargöra vilken rollfördelning som finns – vem som har rätt att fatta vilka beslut i en given besluts- process. Det finns ofta en informell organisation eller besluts- struktur inom ett lärosäte. I dessa fall kan det lätt bli så att en informell ledare, eller en grupp informella ledare, i praktiken avgör olika frågor, men det formella ansvaret för besluten som fattats faller tillbaka på den formella chefen. I dessa fall blir det svårt att i efterhand på ett korrekt sätt utkräva ansvar av de personer som fattat beslutet ifråga. För att avhjälpa sådana problem behöver de enskilda lärosätena tydligt klargöra hur olika beslutsbefogenheter faktiskt är fördelade inom det egna lärosätet.

Förespråkare för kollegial styrning hänvisar ibland till ett uttalande från UNESCO25 och menar att det innebär ett krav på att beslut inom universitet och högskolor ska fattas i kollegiala organ. UNESCO:s uttalande är inte juridiskt bindande för Sverige eller andra stater, men det utgör ett stöd för kollegiala principer. Formuleringarna är också allmänt hållna. Exempelvis specificeras inte i vilka governing bodies eller academic bodies som lärarna och forskarna ska vara representerade. Av UNESCO:s dokument framgår också att förutom kollegialt medbestämmande så behöver också frågor som ekonomisk effektivitet och återrapportering av

25 UNESCO, 1997, The UNESCO Recommendation concerning the Status of Higher-Education Teaching Personnel: http://unesdoc.unesco.org/images/0016/001604/160495e.pdf, s. 57. UNESCO dokumentet specificerar att: “Higher-education teaching personnel should have the right and opportunity … to take part in the governing bodies … and they should also have the right to elect a majority of representatives to academic bodies within the higher education institution. The principles of collegiality include academic freedom, shared responsibility, the policy of participation of all concerned in internal decision making structures and practices, and the development of consultative mechanisms. Collegial decision-making should encompass decisions regarding the administration and determination of policies of higher education, curricula, research, extension work, the allocation of resources and other related activities, in order to improve academic excellence and quality for the benefit of society at large.”

133

Kollegialitet

SOU 2015:92

verksamheten beaktas. Syftet är att bidra till academic excellence och benefit the society at large. Det går därför inte att dra långt- gående slutsatser om hur UNESCO-principerna ska tillämpas vid enskilda lärosäten. Utredningens bedömning är att högskole- författningarnas bestämmelser om att lärarna har rätt att utse ledamöter i de svenska lärosätenas styrelser, och att beslut om uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, och organisation av eller kvalitet i forskningen ska fattas av veten- skapligt eller konstnärligt kompetenta personer, i princip motsvarar de målsättningar som UNESCO formulerat.

5.2.2Kollegiets omfattning

Kollegialiteten fokuserar på gruppen av akademiska medarbetare, det vill säga kollegiet. Idealt ska kollegiet kritiskt diskutera sitt arbete och gemensamt fatta beslut om verksamheten. Därför är en viktig fråga – vilka innefattas i kollegiet? Det finns relativt många olika definitioner som dessutom varierar beroende på vad kollegiet ska ha för befogenheter. Kollegiet kan således definieras på flera sätt vid ett och samma lärosäte. Inför ett kollegialt val kan till exempel kollegiet av väljare vara annorlunda (ofta vidare) definierat än kollegiet av valbara. En säkerligen inte helt uttömmande översikt av tillämpade definitioner är följande:

1.Professorerna – förr betraktades professorskollegiet som den relevanta beslutskretsen för gemensamma kollegiala beslut inom landets universitet. Enligt den tidens synsätt var professorerna de kompetenta kollegor vars synpunkter var värda att beakta.

2.Alla tillsvidareförordnade lärare och forskare med doktorsexamen

– detta motsvarar ungefär högskoleförordningens (1993:100) gamla reglering om vilka anställda som får vara ledamöter i valda kollegiala organ (fakultetsnämnder), samt vilka som får delta i röstningen till sådana organ. Denna definition är ett vanligt spontant svar på frågan om hur kollegiet bör definieras.

3.Alla lärare och forskare med doktorsexamen, alltså även visstids- förordnade – detta tillerkänner de visstidsförordnade samma kompetens som de tillsvidareförordnade, och inkluderar även lärare och forskare med tillfälliga anställningar.

134

SOU 2015:92

Kollegialitet

4.Alla tillsvidareförordnade lärare och forskare, alltså även adjunkter utan doktorsexamen – denna definition inkluderar en vidare krets av de som arbetar med utbildning och forskning samtidigt som kompetenskravet sänkts.

5.Alla lärare och forskare, alltså även visstidsförordnade och adjunkter.

6.Alla tillsvidareförordnade anställda, inklusive teknisk-administrativ personal inom verksamhetsstödet.

7.Alla anställda, oavsett kompetens, arbetsuppgifter eller anställ- ningstid.

Olika definitioner av kollegiet kan naturligtvis tillämpas för olika ändamål. Sett till grundprinciperna för en ideal kollegialitet är de sista alternativen uteslutna. Kollegialitet är kunskapsbaserad och de som inkluderas i kollegiet är de vetenskapligt kompetenta. Kollegiet är enligt kollegialitetens principer således meritokratiskt definierat, inte demokratiskt.

Om demokratiperspektivet – alla anställda har rätt till någon slags medbestämmande – är viktigt är det rimligt att använda något av de sistnämnda alternativen i uppräkningen ovan. Fackliga företrädare som utredningen talat med understryker vikten av att alla anställda känner sig delaktiga i besluten om verksamheten och de förordar därför breda definitioner av kollegiet. I den typen av kollegiala organ, dvs. där alla anställda ingår, krävs dock att majoriteten av personerna som ingår i gruppen är vetenskapligt kompetenta om gruppen ska besluta i frågor rörande uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, eller organisation av eller kvalitet i forskningen.26 Vidare ska det noteras att studenterna ska ingå i kollegiala organ där beslut fattas som rör utbildningen, men studenterna kan per definition inte anses vara en del av kollegiet.

I skriften Kollegialitet i koncentrat tar en grupp Uppsalaforskare upp en annan begränsning av kollegiets omfattning. De menar att ett kollegium (sannolikt i någon av bemärkelserna 1 till 3 ovan) inte kan ta ställning till inomvetenskapliga frågor i ämnen som

26 I enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434).

135

Kollegialitet

SOU 2015:92

ligger mycket långt ifrån deras eget. I dessa fall menar Uppsala- forskarna att kollegiet behöver avgränsas ämnesmässigt så att det är möjligt att fatta kvalificerade beslut inom de områden där leda- möterna har tillräcklig kunskap och kompetens.27

De många debattinläggen om kollegialitet tar sällan upp frågan om kollegiets avgränsning. När det väl kommer till konkreta frågor, som till exempel kollegiala val eller bemanning av kollegiala organ, krävs dock att lärosätena definierar kollegiet för det aktuella ändamålet.28

5.2.3Kollegiala ledarval

En grundprincip inom kollegialiteten är valda ledare. Vid svenska universitet och högskolor är det också ganska vanligt att rektorer, dekaner och prefekter på något sätt väljs av kollegiet/medarbetarna. Chefer i linjen ska enligt kollegialitetens principer väljas helt nerifrån utan inflytande från överordnad chef (dvs. en dekan väljs utan rektors inblandning, en prefekt väljs utan dekanens inbland- ning). Enligt företrädare för renodlad kollegialitet, som utred- ningen talat med, ska det vara möjligt för kollegiet att välja ledare som har en annan agenda än överordnad chef eller till och med är motståndare till den överordnade chefen och hans eller hennes planer för verksamheten. ”Högt i tak” och möjlighet för var och en att driva sin egen linje ses som naturligt och positivt.

I praktiken är det sällan som ledarval fungerar på detta sätt. I regel tillämpas någon form av kombinerat förfarande där kollegiet nominerar eller väljer någon person för en given ledarposition, men efter samråd med överordnad chef. Ofta fattar överordnad chef det slutliga beslutet att utse personen ifråga till positionen. Vi kommer att ta upp dessa procedurer mer i detalj i senare kapitel.

Ledaruppdrag erhållna genom kollegiala val betraktas i regel som tillfälliga. Uppdraget ska rotera inom kollegiet. Ibland uppfattas den kollegialt valda ledaren snarare som en talesperson för kollegiet

27Ahlbäck Öberg et al. (2014).

28Utredningen tillämpar inte någon specifik definition av vilka medarbetare som ingår i kollegiet. Hur kollegiet ska definieras behöver de enskilda lärosätena själva ta ställning till. För tydlighetens skull skriver vi i det här kapitlet kollegiet/medarbetarna då det inte handlar om någon specifik tolkning av begreppet.

136

SOU 2015:92

Kollegialitet

än som dess chef. En sådan syn på kollegialt valda ledare framförs av de som konsekvent hävdar att beslut ska fattas av kollegiala organ, inte av enskilda personer. Det finns även förespråkare för kollegialitet som betonar kollegiets roll i att ta fram kunskaps- underlaget för de beslut som ska fattas snarare än själva besluts- fattandet.

5.2.4Ledningsuppgifter inom universitet och högskolor

För den fortsatta diskussionen kan det vara värt att kort reflektera över vad ledningsorgan, oavsett om det rör sig om ett kollegialt organ eller en enskild chef i linjen, gör då de utövar sitt ledarskap inom en organisation. På denna punkt finns en rätt omfattande företagsekonomisk och sociologisk litteratur om ledarskap och organisationsteori som vi inte kan fördjupa oss i här, men vi kan göra vissa observationer som förefaller relevanta för att besvara utredningens frågeställningar. Några av de åtgärder som olika organisationers ledare vidtar är att: 29

1.Specificera övergripande målsättningar för organisationen som helhet.

2.Sätta upp mer specificerade mål för olika medarbetare eller delar av verksamheten och följa upp om målen uppnåtts.

3.Allokera resurser till olika mer eller mindre prioriterade områden.

4.Kvalitetssäkra verksamheten.

5.Specificera arbetsprocesser genom att definiera vilka arbets- moment som ska utföras och hur de ska utföras.

6.Säkra att verksamheten överensstämmer med gällande regelverk.

Det bör betonas att ovanstående lista inte alls kan ses som uttömmande. Inte heller är den allmängiltig, alla ledningsupp- gifterna som nämns ovan utförs inte i alla organisationer, inte heller

29 I följande publikationer beskrivs några av ledningsmekanismerna som presenteras i punkterna 1–6: Bruzelius & Skärvad (1989), kap. 13, Mintzberg (1983), kap. 1, Alchian & Demsetz (1972) & Drucker (2008), s. 8.

137

Kollegialitet

SOU 2015:92

på alla nivåer i en organisation, men listan innehåller exempel på viktiga uppgifter som ofta utförs av de flesta ledare eller lednings- organ. De uppräknade ledningsuppgifterna kan vara mer eller mindre relevanta för ledningsorganen inom universitet och högskolor.

Angående de övergripande ledningsuppgifterna att tydliggöra målsättningar för organisationen, med mer specificerade målsätt- ningar för enskilda delar av organisationen, så är de fullt rimliga ledningsuppgifter för ledare och ledningsorgan vid universitet och högskolor (punkterna 1 och 2). Detsamma gäller uppgiften att allokera resurser till olika användningsområden (punkt 3).

Kollegiala organ eller processer kan vara oumbärliga eller betydelsefulla, men också mindre lämpliga för var och en punkterna 1–6. Intrycket från litteraturen som redovisats i detta kapitel, och utredningens egen bedömning, är att kollegiala organ och kollegiala processer framför allt syftar till att kvalitetssäkra verksamheten (punkt 4). Sahlin och Eriksson-Zetterquist fram- håller att den kollegiala granskningen är den grundläggande formen för kvalitetssäkring av akademisk verksamhet.30 Utredningen instämmer i att kollegial kvalitetsgranskning är central och oumbärlig för att bedriva framgångsrik utbildning och forskning. Kollegial kvalitetsgranskning i form av peer review fyller också en mycket viktig funktion vid tjänstetillsättningar, vid publicering, vid bedöm- ning av tilldelningen av externa forskningsbidrag och vid olika andra former av utvärderingar. Sammanfattningsvis är kollegialiteten oumbärlig för kvalitetsgransking av verksamheten och svår eller omöjlig att uppnå enbart med andra ledningsmodeller.

Vad gäller ledningsuppgifterna i punkterna 1-3 är det inte lika tydligt att kollegialiteten har samma särställning som vad gäller kvalitetsgranskning. Det finns ingen given anledning att anta att kollegiala organ fattar bättre beslut om specificerade målformuleringar eller resursfördelning än chefer i linjeorganisationen. Naturligtvis behöver bra beslut i sådana frågor beakta den kunskap som finns hos kollegiet/medarbetarna. Ofta förutsätter detta att besluten ifråga bereds och förankras i kollegiala organ, men det är enligt utredningens uppfattning inte nödvändigt att det ska vara kollegiala organ som har det formella mandatet att fatta dessa beslut.

30 Sahlin & Eriksson-Zetterquist (2016).

138

SOU 2015:92

Kollegialitet

Vad gäller ledningsuppgiften att specificera arbetsmoment för olika medarbetare (punkt 5 ovan) så förefaller den med hänvisning till den akademiska friheten generellt mindre tillämpbar på verk- samheten vid universitet och högskolor. Den kan dock vara aktuell när det handlar om myndighetsutövning då ett särskilt regelverk måste följas. Det blir då fråga om regel- och processtyrning av verksamheten (punkt 6). När det handlar om verksamhetens huvuduppgifter, utbildning och forskning, är mål- och resultat- styrning en mer relevant styrform.31

5.2.5Akademisk frihet och kollegialitet

Ibland görs en koppling mellan kollegialt beslutsfattande och akademisk frihet. Kollegialiteten framställs då antingen som en del av den akademiska friheten eller som en garant för den akademiska friheten. En av de synpunkter som framförs berör hur fristående lärosätena är från staten. Resonemanget kan gå ut på att om rektor och styrelse utses av regeringen, och därmed på sätt och vis utgör regeringens representanter inom lärosätet, så utgör de besluts- befogenheter och den makt som de delegerar till andra personer i linjeorganisationen även det en slags förlängning av regeringens styrning av lärosätena. Linjeorganisationen skulle enligt detta resonemang kunna bli ett problem för den akademiska friheten om den utnyttjas för långtgående politisk styrning av inriktningen och innehållet i utbildning och forskning. För att minimera sådana risker anses det bättre att kollegiet snarare än linjeorganisationen tilldelas de avgörande beslutsbefogenheterna.32

De senaste årens autonomireformer inom sektorn har å andra sidan gett lärosätesledningarna större rådighet över verksamheten, och processerna för att utse rektor och styrelse framstår inte som politiserade. Samtidigt måste man konstatera att lärosätena såsom statliga myndigheter alltid är föremål för någon form av politisk styrning. Därmed uppkommer frågan om en formellt mer fristående ställning för universitet och högskolor. Det kan förstås på goda grunder ifrågasättas om den offentligrättsliga statusen som myndig-

31Se föregående kapitel för en närmare diskussion av dessa styrformer.

32Sahlin (2010).

139

Kollegialitet

SOU 2015:92

heter är helt förenlig med idealet om fristående universitet och högskolor. Detta är dock en fråga som redan varit föremål för en tidigare statlig utredning, Självständiga lärosäten (SOU 2008:104), och som ligger utanför den här utredningens uppdrag.33

Lärosätenas autonomi eller institutionella frihet är dessutom inte nödvändigtvis detsamma som lärarnas och forskarnas akademiska frihet. Lärares och forskares möjlighet att utforma innehållet i utbildningen eller rätt att fritt välja forskningsproblem, utveckla forskningsmetoder och publicera forskningsresultat34 kan begränsas även inom ett självständigt lärosäte. Det kan också begränsas inom ett kollegialt styrt lärosäte. Det är tveksamt om det finns någon avgörande skillnad mellan linjestyrning eller kollegial styrning (det vill säga där beslut fattas i kollegiala organ) vad gäller värnandet om den enskilde lärarens och forskarens akademiska frihet. Oavsett vem han eller hon rapporterar till, en chef i linje- organisationen eller ett kollegialt beslutsorgan, så kan i princip båda ledningsorganen antingen lägga sig i och försöka styra verk- samheten på ett otillbörligt sätt, eller lämna ett stort utrymme för läraren eller forskaren att fatta egna beslut om utbildningen och forskningen.

Det är naturligtvis utredningens mening att ledningen inte ska inkräkta på enskilda lärares och forskares frihet att utforma utbildning och forskning. Ledningens uppgift är inte att detaljstyra hur enskilda lärare och forskare utformar sitt arbete, utan snarare att på strategisk nivå allokera resurser till prioriterade områden. Vidare menar utredningen att kvalitetsgransking bäst sker i kollegiala processer. I övrigt bedömer utredningen att det inte a priori kan antas att någon ledningsmodell – kollegialitet eller linje- styrning - skulle innebära ett större hot mot den akademiska friheten än en annan.

Beträffande lärarens akademiska frihet att utforma sin undervisning finns också betydande skillnader mellan olika länder. I Sverige är det i regel kollegiala organ som beslutar om utformningen av kursplaner och innehåll i utbildningen. Vid en del engelska och amerikanska universitet anses detta vara beslut som bör fattas av den ansvarige

33Se även departementspromemorian Högskolestiftelser - en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49).

34Forskningens frihet är skyddad i grundlag (2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen) och i 1 kap, 6 § högskolelagen.

140

SOU 2015:92

Kollegialitet

läraren, och det skulle ses som ett intrång i den akademiska friheten om ett kollegialt organ skulle överta dessa beslut.

5.2.6Styrkor och svagheter med kollegialitet

Utredningen har redan konstaterat att kollegialitet utgör en oumbärlig komponent i lärosätenas ledningsfunktioner. Kollegiala arbetssätt är särskilt viktiga vad gäller kvalitetsgransking av verk- samheten, men kan i hög grad bidra också till andra ledningsuppgifter. Genom kollegialt inflytande och kollegialt beslutsfattande kan den kunskap och erfarenhet som medarbetarna har tillgodogöras i ledningen av verksamheten. Kollegiala organ kan i jämförelse med en enskild ledare fånga upp fler åsikter och argument. Det kritiska samtalet där olika alternativ kan vägas mot varandra är en självklar tillgång inför olika beslut. Kollegialt valda ledare har rimligen en mycket god kännedom om verksamheten de ska leda. De är vanligen också välkända och betraktas som representanter för medarbetarna. Därmed åtnjuter de ofta en större legitimitet bland medarbetarna än ledare som enbart utsetts av överordnad chef. Vi behöver inte utveckla allt detta närmare här. Kollegialitetens fördelar finns utförligt beskrivna i flera nyligen publicerade skrifter.35

Det finns emellertid också flera möjliga svagheter med den kollegiala ledningsmodellen, svagheter som linjestyrning inte antas lida av i samma utsträckning. Exempel på sådana svagheter är följande.

1.Kollegiala organ och kollegialt valda ledare kan ha svårt med beslut som innebär större förändringar. Ledamöterna/cheferna är valda av kollegiet/medarbetarna som förväntar sig att de beslut som fattas inte ska innebära problem och oönskade förändringar. Kollegiala beslutsorgan blir då lätt konservativa och får svårt att fatta proaktiva och strategiska beslut om förändring.

2.Kollegiala lednings- och beslutsorgan kan få särskilt svårt att fatta riktiga beslut om det kritiska och kunskapsbaserade samtalet inför

beslut får ge vika för en intressebaserad argumentation från

35 Se till exempel Björk (2013), Ahlbäck Öberg et al. (2014), Bexell (2011), Sundquist (2010), Sahlin (2010) och Sahlin & Eriksson-Zetterquist (2016).

141

Kollegialitet

SOU 2015:92

ledamöterna. Det kan också vara svårt att argumentera för beslut som missgynnar närstående medarbetare, särskilt vad gäller större förändringar eller nedskärningar av enskilda verksamheter.

3.Ovanstående svårigheter ökar om det dessutom anses att viktiga beslut ska fattas i enighet. Konsensus och konservatism, och därmed bristande handlingskraft, kan komma att prägla den kollegiala ledningen.

4.Kollegialitetens grundläggande principer, den kritiska gransk- ningen och det kritiska samtalet, liksom akademins professionella normer, har utvecklats främst för att kvalitetssäkra forskningen – det handlar ofta om argument kring vilka metodologiska över- väganden som är viktiga för att specifika forskningsresultat ska anses vara trovärdiga - och fungerar inte nödvändigtvis som underlag för alla typer av beslut som måste tas vid ledningen av universitet och högskolor. Beslut i ekonomiska frågor är av denna karaktär.

5.En snäv och huvudsakligen meritokratisk definition av kollegiet kan medföra ett demokratiskt underskott och därmed utgöra ett hinder för att komma tillrätta med problem som inte adresseras av kollegiets professionella normer.

6.Det är svårare att utkräva ansvar från ett kollegialt organ än från än enskild ledare/chef. Även om företrädare för kollegialitet hävdar att den kollegiala sammansättningen i sig garanterar att de bästa besluten fattas, så är det som framgår av ovanstående punkter inte alls säkert. En ledare/chef kan naturligtvis också fatta dåliga beslut, men det är enklare att utkräva ansvar av en enskild person än av en samling personer.

Förespråkare för kollegialt beslutsfattande menar att det är viktigt att kollegialiteten ska fungera som en modell för självstyrning som baseras på kunskap, vilken ”skyddar verksamheten från att i alltför hög grad styras av enskilda intressen och enskilda individer eller grupper.”36 Om den i praktiken fungerar som i punkt 1 eller 2 ovan, dvs. att kollegiala beslutsinstanser inte kan fatta optimala beslut av rädsla för att missgynna kollegor eller för att de tror att det

36 Sahlin & Eriksson-Zetterquist (2016).

142

SOU 2015:92

Kollegialitet

kommer att leda till missnöje bland deras väljare, så har modellen uppenbart förfelats.

På denna punkt är det viktigt att skilja på två olika anledningar till varför kollegiala organ skulle kunna ha svårt att fatta beslut om exempelvis omprioriteringar. Det första är att det är svårt att fatta beslut i total enighet (punkt 3). Konsensuskrav är i sig inte illegitima, eftersom de säkrar att ingen minoritet körs över av ett majoritetsbeslut.37 Om anledningen till svag beslutsförmåga däremot är en rädsla för att missgynna kollegors verksamhet eller anställningsförhållanden är det mer direkt kontraproduktivt. I sådana fall kan beslutsfattarna helt enkelt framstå som jäviga och beslut i dessa frågor bör inte fattas av dem. Om sådana jävsliknande problem tenderar att dominera beslutsmodellerna så blir det ett tungt argument mot den kollegiala ledningsmodellen.

Förespråkare för kollegialt beslutsfattande brukar hävda att även om ovanstående svagheter kan finnas så är de ovanliga i praktiken. Hängivna förespråkare för kollegialitet som utredningen talat med vittnar om egna erfarenheter av kollegiala organ som tvärtemot förmodade farhågor haft kraften att fatta proaktiva och strategiska beslut även i svåra och obekväma frågor. Andra företrädare tillstår att problemen förekommer men att de går att åtgärda genom utbildning och vidareutveckling av de kollegiala organen. Samtidigt menar kritiker av kollegialt beslutsfattande att problemen är omfattande.

Det vore naturligtvis önskvärt med någon form av empirisk och förutsättningslös undersökning av hur kollegiala ledningsmodeller fungerar och i vilken utsträckning förmodade svagheter existerar i praktiken. Utredningen har sökt sådana analyser men utan resultat.38 Ett problem är sannolikt att det saknas empiriska operationaliseringar av såväl kollegial som beslutskraftig ledning. Det som finns är beskrivningar och vittnesmål utifrån personliga erfarenheter och åsikter.

37Buchanan, & Tullock (1962).

38Denna problematik tas även upp i kapitel 2.

143

Kollegialitet

SOU 2015:92

5.3Kollegialitet och linjestyrning

Begreppen linjestyrning, linjeledning eller linjeorganisation används på lite olika sätt beroende på vad som betonas. Med linjen avses i denna utredning lärosätenas chefshierarki med rektor, dekaner och prefekter och motsvarande befattningar med andra benämningar. Linjestyrning ska här uppfattas neutralt, det ligger ingen värdering i om det är bra eller dåligt och inte heller någon implicit uppfattning om hur den ska utövas.

Det bör noteras att linjestyrning inte är synonymt med NPM, vilket vi beskrivit i föregående kapitel. Linjestyrning anger egentligen bara att det förekommer en chefshierarki. Linjestyrning kan utövas på olika sätt. I regel finns inom lärosätenas linjestyrning inslag av såväl regel- och processtyrning som mål- och resultat- styrning samt finansiell styrning, vilka vi också beskrivit i före- gående kapitel. På samma sätt som regeringen styr lärosätena enligt dessa styrformer kan lärosätesledningar och fakultetsledningar styra fakulteter och institutioner enligt samma modeller. Linje- styrningen vid de statliga lärosätena har ett betydande inslag av regelstyrning, eller om man så vill, byråkrati, en följd av deras status som myndigheter. På senare år har management enligt före- bilder från näringslivet också kommit att karaktärisera linjestyr- ningen.

Linjestyrning är dock inte nödvändigtvis detsamma som en form av auktoritär ledningsstil. Den ledarstil som tillämpas av cheferna i linjen kan vara allt från en auktoritär stil präglad av toppstyrning till en kollegial stil där ledaren snarast agerar som en samtalsledare.

Alla organisationers ledningar – även de som inte är universitet eller högskolor – har också ett behov av att tillvarata sina med- arbetares kunskap och kompetens inför de viktiga beslut som ska fattas. Många organisationer lyckas också – utan att organisera sig som seminarier för kritiska samtal – att upprätthålla meningsfulla och bra kommunikationskanaler mellan ledning och medarbetare vilket gör det möjligt att tillgodogöra sig en stor del av med- arbetarnas kunskaper. Även en individ som enligt den formella beslutsordningen tillhör linjeorganisationen kan utöva sitt ledar- skap så att han eller hon tar in många synpunkter och uppmuntrar till diskussioner där det är högt i tak innan beslut fattas.

144

SOU 2015:92

Kollegialitet

På motsvarande sätt bör det också noteras att även kollegiala beslutsinstanser kan tillämpa regelstyrning eller målstyrning. Till exempel kan en institutionsstyrelse sätta upp mål avseende hur många publikationer som en institution bör sträva efter under ett år, och sedan följa upp målet. Det finns vad avser styrnings- mekanismerna inte någon entydig motsatsställning mellan kollegialitet och linjestyrning. Båda modellerna kan tillämpa liknande mekanismer för att genomföra sin styrning av verksamheten.

5.3.1Kollegialitet och linjestyrning – motsatser eller komplement?

Ofta betraktas linjestyrning som ett alternativ eller en motpol till kollegialitet. Ett förenklat synsätt är att betrakta linjestyrning som top-down och kollegial styrning som bottom-up. Det är dock fullt möjligt att tänka sig en linjeorganisation enligt kollegialitetens princip att akademiska ledare väljs av sina kollegor, nämligen om rektor, dekaner och prefekter utses genom kollegiala val. I samman- hanget är det betydelsefullt varifrån cheferna i linjeorganisationen får sina uppdrag och befogenheter, från överordnad chef eller från kollegiet/medarbetarna. En prefekt har ett uppdrag från över- ordnad chef eller nivå - rektor, dekan eller fakultetsnämnd - att fatta de beslut som är nödvändiga för att leda institutionen. Om prefekten på något sätt tillsatts genom val bland sina kollegor, har han eller hon också i allmän mening fått ett uppdrag nerifrån av kollegiet/medarbetarna. I praktiken utövas linjestyrningen både uppifrån och nerifrån i lärosätenas hierarkier. Vi beskriver detta närmare i de kommande kapitlen.

Att det inte råder något entydigt motsatsförhållande mellan kollegialitet och linjestyrning indikeras också av internationell forskning. Nyligen publicerades en studie av två forskare, Giulio Marini och Emanuela Realeb, vilka studerat relationen mellan kollegialitet och utvecklingen av en mer managementinriktad administrationsstruktur vid 26 europeiska universitet i åtta olika länder. Resultaten som sammanställts i rapporten How does collegiality survive managerially led universities? Evidence from a European survey, visar att administrationsstrukturen inte växer på bekostnad av det kollegiala inflytandet. Snarare tyder resultaten på att det kollegiala inflytandet kan öka om det finns hög kompetens

145

Kollegialitet

SOU 2015:92

inom administrationen. Resultaten visar att i de fall där chefer på mellannivå inom lärosätet inte detaljstyr verksamheten, utan har stor tillit till verksamheten och styr genom former för kvalitets- säkring (Quality Assurance) och utvärdering, så fungerar det stärkande för kollegialiteten. En av slutsatserna som författarna drar är att kollegialiteten inte är på väga att försvinna från de europeiska universiteten.39

En relevant fråga då linjestyrning jämförs med kollegialitet är vilka positiva och negativa aspekter som utmärker linjestyrningen som alternativ till den kollegiala styrningen. Linjestyrningen utövas av enskilda chefer i linjeorganisationen. Deras situation behandlas närmare i kapitel 9. Kort kan sägas att linjestyrningen i mer eller mindre utsträckning saknar de fördelar som karaktäriserar kollegialiteten. Linjestyrningen är å andra sidan inte lika behäftad med de svagheter som ovan beskrivits för kollegialiteten, även om enskilda chefer naturligtvis också kan förfalla till att gynna kollegor eller särskilda intressen, eller drabbas av beslutsvånda inför svåra och obekväma beslut. En viktig skillnad är att ansvar kan utkrävas på ett helt annat sätt av linjeorganisationens chefer än av kollegiala organ. Vidare kan linjeorganisationens chefer på ett tydligare sätt tvingas ta konsekvenserna av dålig ledning, till exempel genom avgång eller uteblivet omförordnande.

5.3.2Utredningens bedömning

Kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och är tillsammans ryggraden i ledningsfunktionerna vid alla lärosäten. I universitets och högskolors styrdokument bör principerna för ansvars- och mandatfördelningen mellan linjeorganisationen och de kollegiala organen vara klarlagda. Med detta menar vi att lärosätena bör klargöra vad kollegialitet respektive linjestyrning som lednings- modeller rent principiellt kan bidra med till ledning och styrning av lärosätet. Kollegialitetens centrala bidrag är den kunskap och kompetens som medarbetarna har. Linjeorganisationen bidrar med ett strategiskt akademiskt ledarskap40 och ett ramverk för beslut i frågor

39Marini & Realeb (2015).

40Detta utvecklas särskilt i kapitel 9.

146

SOU 2015:92

Kollegialitet

som inte kan behandlas eller är mindre lämpliga för behandling i kollegiala organ. Principerna för hur ansvar och befogenheter ska fördelas mellan kollegiala organ och linjeorganisation kan utvecklas på olika sätt beroende på vilken synen är på de båda lednings- modellerna.

Med de grundläggande principerna klarlagda kan ansvars- och mandatfördelningen tydliggöras i lärosätets arbets- och delega- tionsordning. En klar utgångspunkt är att ledningsfunktionerna ska utformas för att möjliggöra en så bra utbildning och forskning som möjligt. Någon särskild ledningsmodell har inget egenvärde i sig.

Vi återkommer i nästa kapitel till hur ansvar och befogenheter kan fördelas på kollegiala organ och linjeorganisationen. Där kommer vi att fördjupa oss i hur kollegialitet och linjestyrning fungerar i praktiken vid landets universitet och högskolor. Baserat på kollegialitetens och linjestyrningens grundläggande egenskaper, vilket vi behandlat i detta kapitel, och i ljuset av våra observationer från lärosätena kommer vi sedan att diskutera hur beslut ska beredas respektive beslutas i de båda ledningsmodellerna.

Utredningens sammanfattande förslag rörande kollegialitet och linjestyrning syftar inte till att stärka den ena ledningsmodellen på bekostnad av den andra. Syftet är att klargöra och stärka båda dessa komponenter i ledningen av lärosätena. Lärosätena måste själva överväga principerna för ansvars- och mandatfördelning och i arbets- och delegationsordningar fastställa hur beredning av och beslut i olika ärenden ska fördelas mellan de kollegiala organen och linjeorganisationen.

Förslag

Kollegialitet och linjestyrning - utredningen föreslår:

att lärosätena klargör principerna för ansvars- och mandat- fördelning mellan kollegiala organ och linjeorganisationen

att de kollegiala organens uppdrag utformas så att kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet.

147

6Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

Universitet och högskolor i Sverige är av mycket varierad storlek och inriktning. Det är därför naturligt att verksamheterna leds och organiseras på olika vis vid olika lärosäten. I detta kapitel görs en genomgång av hur ledning organiseras och hur verksamheten styrs vid de svenska lärosätena. Genomgången syftar till att beskriva vilken typ av mandat och ansvar de olika organen har formellt och i praktiken. Med ledningsorgan avses dels enskilda beslutsfattare, dels olika typer av beslutande eller beredande organ vid lärosätet.

Syftet med kapitlet är att göra en beskrivning och lyfta goda exempel, men även diskutera olika problembilder. Det har under utredningens gång blivit tydligt att kunskaperna om hur ledning är organiserad och fungerar vid olika universitet och högskolor är begränsad. Utredningen hoppas därför kunna bidra till en ökad kunskap om detta.

Kapitlet utgör en sammanställning av:

de iakttagelser som utredningen gjort vid besök och intervjuer,

en genomgång av styrdokument såsom arbetsordningar, organisationsplaner samt besluts- och delegationsordningar,

en enkätstudie som utredningen skickat till lärosätena.

Vi redovisar resultaten tillsammans med våra reflektioner varefter vi lämnar ett antal förslag till lärosätena. Vi vill här återigen tydliggöra att vi valt att använda begreppen ”fakultetsnämnd”, ”institution”, ”dekan” och ”prefekt” och med det inkludera organ respektive ledare/chefer

149

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

med motsvarande funktion men med annan benämning.1 Vid flera lärosäten heter fakultetsnämndens motsvarighet fakultetsstyrelse eller utbildnings- och forskningsnämnd/styrelse och prefekt motsvaras av akademichef eller skolchef.

Som nämnts i kapitel 2 innebär indelningen i fakultet/motsvarande samt institution/motsvarande att det förekommer jämnstora organisatoriska enheter inom olika kategorier i tabellerna i kapitel 6 och 7. En fakultet vid en liten högskola kan i vissa fall motsvara en institution vid ett stort universitet vad avser resursomsättning och antal anställda. Skillnaderna i storlek kan även variera mycket mellan exempelvis institutioner inom ett och samma lärosäte. Vi har dock valt att använda oss av dessa kategoriseringar, dels för att göra de organisatoriska strukturerna överskådliga, dels för att dessa kategorier är de mest vedertagna. Vi kommer dock löpande att kommentera denna kategorisering till exempel när förklaringar till olikheterna i struktur finns i storleken på verksamheten.

6.1Varför kartlägga organisation och ledningsstrukturer?

Svaret på rubrikens fråga finns övergripande i kapitel 5 men vi vill här kort redovisa varför utredningen valt att särskilt fokusera på lednings- och beslutsstrukturer. I dag förväntas och krävs att lärosätena fungerar som sammanhållna organisationer, vilka har kapacitet att arbeta mot organisationens målsättningar i en mer konkurrensutsatt omgivning. En rimlig utgångspunkt är att organisationsstrukturen spelar roll för ledarskapet. Utformningen av organisationen är avgörande för ledningens förmåga att se till helheten och avväga resurser och insatser för att stärka denna. I detta kapitel kommer vi därför beskriva och diskutera hur och var den formella och informella beslutsmakten ligger inom organisa- tionen. De formella systemen är kartlagda genom en beskrivning av hur respektive lärosäte är organiserat. Beskrivningarna över formella beslutsmandat utgår från olika styrdokument, lärosätenas

1 Tolkningen av vad som utgör motsvarande funktion har för tabellerna gjorts av Lednings- utredningen, efter faktagranskning av de ingående lärosätena. För enkäten och intervjuer har tolkningen gjorts av respektive lärosäte.

150

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

enkätsvar. Beskrivningen av informell praxis utgår från de möten och intervjuer som genomförts.

Med kollegiala organ menar vi här organ som består av en eller flera lärarrepresentanter. Dessa organ arbetar ofta med frågor som rör utbildning och forskning. Inom uppdraget kan organet även hantera frågor om ekonomi och anställnings- och befordrings- ärenden. Med lärarrepresentanter avses personer som utsetts genom en process där lärare, forskare och ibland övriga anställda involverats genom valförfarande, nomineringsförfarande eller liknande. Fokus i kapitlet är fakultetsnämnd/fakultetsnivån och institutionsnivån med sina olika ledningsorgan, men även andra former av lednings- organ som ingår i styrningen av lärosätet.

6.1.1Samspel mellan linje och kollegialitet som utgångspunkt

I föregående kapitel konstaterade vi att linjestyrning och kollegialitet bäst betraktas som nödvändiga komplement snarare än varandras motsatser. Det finns en tendens till att beskriva dessa ledningsmodeller som idealbilder och nidbilder vilka står i ett motsatsförhållande till varandra. Utredningen vill inte bidra till att förstärka sådana stereotypa bilder av vare sig den ena eller den andra formen. Syftet är snarare att problematisera och tydliggöra hur formerna samspelar och definieras vid universitet och hög- skolor i dag.

Linjestyrning och kollegialitet karaktäriseras ibland lite för- enklat som styrning ovanifrån, top-down, respektive styrning underifrån, bottom-up. En extrem form av styrning underifrån skulle vara att alla frågor initieras och beslutas av de enskilda lärarna och forskarna och övrig personal för att sedan följas av överordnat organ och lärosätesledningen. Mer balanserat kan man säga att styrning underifrån utgår från den lägsta organisatoriska enheten och/eller forskargrupper. Omvänt utgör en renodlad toppstyrning genom linjen att alla beslut fattas i lärosätets ledning och sedan följer chefshierarkin ned för att verkställas. Renodlade varianter av den ena eller den andra ledningsmodellen är sannolikt praktiskt omöjliga vid ett universitet eller en högskola. Synpunkter som framförts till utredningen är att det är helt centralt för ett lärosätes ledning att kunna hantera de två formerna och att just

151

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

förmågan till detta är kärnan i det akademiska ledarskapet. Det bör vara en balans mellan formerna där medarbetarnas kreativitet och kunskap tillvaratas i kombination med att det finns en fungerande beslutsstruktur som inte präglas av egenintressen eller konflikt- rädsla, utan av tydlighet och saklighet.

Utredningens övergripande intryck är att det finns en variation av uppifrån- och nedifrån-styrning vid alla universitet och hög- skolor i Sverige. Enligt utredningens erfarenhet inkluderas i princip alltid någon form av samråd och kollegialt inflytande i den strategiska utvecklingen av lärosätet.

Denna blandning av ledningsmodeller återfinns även vid de lärosäten som ingår i utredningens internationella utblick (se kapitel 11). Tyngdpunkten kan ligga åt det ena eller det andra hållet, top-down eller bottom-up. I kapitel 11 redovisas exempelvis att vid Nanyang Technological University (Singapore), Korea Advanced Institute of Science & Technology (Sydkorea) och École Polytechnique Fédérale de Lausanne (Schweiz) leds den strategiska utvecklingen tydligt av universitetets centrala ledning medan maktens tyngdpunkt, relativt sett, är placerad längre ner i organisationen vid universiteten i Edinburgh, Wien och Helsingfors. Slutsatserna av den internationella utblicken tyder på att en balans mellan linjestyrning och kollegialitet är nödvändig. Vissa av fallstudierna i den internationella genom- gången pekar på att alltför starka kollegiala organ kan agera konserverande samtidigt som en alltför stark central styrning kan verka splittrande på ett lärosäte. Lösningen bör, enligt utredningen, inte ligga i att göra den ena ledningsmodellen starkare på den andras bekostnad, utan att klargöra deras huvudsakliga funktion, i syfte att göra både linje och kollegiala organ starka och funktionella.

6.1.2Interna styrdokument

För att få kunskap om hur de formella beslutsstrukturerna ser ut är några av lärosätenas styrdokument av avgörande betydelse. I kapitel 4 beskrevs hur reformerna för ökad handlingsfrihet för universitet och högskolor 1993 och 2011 innebar att lärosätena behövt ta ställning till hur det ökade utrymmet för självbestämmande ska tas

152

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

i anspråk vad gäller den interna organisationen, ledningen och styrningen.

I samband med autonomireformen 2011 infördes en bestäm- melse i högskoleförordningen (1993:100) om att lärosätets styrelse ska besluta om en arbetsordning med viktigare föreskrifter om högskolans övergripande organisation, delegering av beslutande- rätt, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksam- heten, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning.2 Arbets- ordningen utgör därmed ett centralt styrdokument vid universitet och högskolor eftersom det där skrivs fram hur verksamheten organiseras, vilka beslutande respektive beredande organ som finns, hur dessa är sammansatta samt vilka områden de ansvarar för.

Denna reglering är därmed relativt ny. De flesta universitet och högskolor hade inte tidigare någon arbetsordning varför författ- ningsändringen innebar ett omfattande arbete med att utforma styrdokument internt vid lärosätena. Autonomireformen har på det viset lett till att universitet och högskolor själva behövt tydliggöra det formella sambandet mellan organisationens olika nivåer. I arbetsordning, besluts- och delegationsordning, organisationsplan och motsvarande styrdokument klargörs i dag hur mandat och befogenheter inom lärosätet utgår från styrelse och rektor. Även avregleringarna vad gäller läraranställningar som trädde i kraft vid samma tid föranledde interna arbetsprocesser med reviderade anställningsordningar. Det är således dessa styrdokument som stått i fokus för utredningens kartläggning av de formella organisations- och beslutsstrukturerna.

6.2Universitets och högskolors organisation

Utredningen har låtit göra en sammanställning över hur universitet och högskolor organiserar sin verksamhet. Sammanställningen är baserad på den formella organisationsstrukturen vid varje lärosäte.

I tabell 6.1 nedan sammanfattas i kolumn två, Organisation, hur lärosätet är organiserat och hur enheterna benämns, exempelvis områden, fakulteter, institutioner, skolor, akademier, sektioner

2 2 kap. 2 § högskoleförordningen.

153

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

eller avdelningar.3 Lärosäten som har fakultetsnämnder men där lärosätets verksamhet primärt är organiserad i institutioner, akademier eller liknande är inte kategoriserade som om de har fakulteter. Dessa lärosäten har vanligen en matrisorganisation där fakultetsnämnden befinner sig utanför linjen.

Kolumn tre, Nämndorganisation, beskriver kort lärosätets över- gripande nämndstruktur. Då utredningen diskuterar kollegiala organ är det primärt denna typ av nämnder som avses. Nämnderna följer ofta, men inte alltid, organisationsindelningen. Med nämnder menas i detta sammanhang organ som arbetar med frågor som rör utbildning och/eller forskning och som innehåller lärar- representanter. Generellt är majoriteten av personerna som ingår i nämnderna vetenskapligt kompetenta. Råd kan också ingå i vad som här menas med nämndstruktur. Namnet är därmed inte avgörande. Med lärarrepresentanter menas att dessa på något sätt utses av lärarna och/eller forskarna inom den berörda verksam- heten (men i vissa fall även övriga anställda) genom exempelvis valförfarande, nomineringsförfarande eller av en annan nämnd där lärarrepresentanter ingår.4

I tabellen innefattas inte råd/organ som utses helt av en beslutsfattare för att stödja denne i beslutsfattandet, exempelvis rektorsråd eller akademichefens ledningsgrupp.5

3I de flesta fall där organisatoriska enheter som centrumbildningar, forumbildningar eller institut, av lärosätet anses motsvara en institution så ingår de i översikten som ”institutioner”. I annat fall ingår de inte i översikten även om denna typ av enheter kan finnas vid lärosätet.

4Se även avsnitt 5.2.2, kapitel 5. En beslutsfattare som rektor, dekan, prefekt eller mot- svarande kan formellt utse lärarrepresentanterna. I många av nämnderna utser även rektor, dekan, prefekt eller motsvarande beslutsfattare ordföranden i nämnden. Även de nämnder där lärarrepresentanter utses av alla anställda, och inte enbart av lärare, ingår. I avsnitt 6.2.1 diskuteras val till och sammansättning av kollegiala organ.

5Rådgivande organ på central nivå behandlas i avsnitt 6.5. Tabellen utgör inte en uttömmande beskrivning av alla nämnder eller råd vid ett lärosäte. Nämnder som finns på programnivå eller så kallade ämnesråd finns till exempel inte med. Inte heller ingår nämnder eller råd med ett uttalat fokus mot någon fråga (likavillkors-grupper, miljöråd, etc.).

154

SOU 2015:92 Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

Tabell 6.1

Lärosätenas övergripande organisationsstruktur

 

 

 

 

 

 

 

Lärosäte

 

 

Organisation

Nämndorganisation

 

 

 

 

3 områden

3 områdesnämnder (varav två tillika

 

 

 

 

 

fakultetsnämnder)

 

Uppsala universitet

 

9 fakulteter

8 fakultetsnämnder (varav 2 tillika

 

 

 

 

 

områdesnämnd)

 

 

 

 

58 institutioner

institutionsstyrelser

 

 

 

 

8 fakulteter

2 centrala nämnder:

 

 

 

 

 

Utbildningsnämnden och

 

Lunds universitet

 

 

Forskningsnämnden

 

 

 

 

68 institutioner

8 fakultetsstyrelser

 

 

 

 

 

institutionsstyrelser

 

 

 

 

8 fakulteter (+ en

1 central nämnd: Utbildningsnämnden

 

Göteborgs

 

 

Lärarutbildningsnämnd)

8 fakultetsstyrelser + LUN6

 

 

 

38 institutioner

 

universitet

 

 

 

 

 

 

 

institutionsråd

 

 

 

 

2 områden

2 områdesnämnder

 

Stockholms

 

 

4 fakulteter (varav en

4 fakultetsnämnder (varav en tillika

 

universitet

 

 

tillika område)

områdesnämnd)

 

 

 

 

53 institutioner

institutionsstyrelser

 

Umeå universitet

 

4 fakulteter

4 fakultetsnämnder

 

 

43 institutioner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 fakulteter

3 fakultetsstyrelser + 1 områdes-

 

Linköpings

 

 

 

styrelse

 

 

 

 

nämnder för utbildning och forskning

 

universitet

 

 

 

 

 

 

 

inrättade av respektive styrelse

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14 institutioner

institutionsstyrelser

 

 

 

 

22 institutioner

3 centrala nämnder: Styrelsen för

 

Karolinska institutet

 

 

forskning, Styrelsen för forskarutbild-

 

 

 

ning och Styrelsen för utbildning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

institutionsråd

 

Kungl. Tekniska

 

 

10 skolor (motsv. stora

1 centralt fakultetsråd

 

 

 

institutioner)

 

 

högskolan

 

 

 

 

 

 

institutioner

strategiska råd vid varje skola

 

 

 

 

 

Luleå tekniska

 

 

6 institutioner

2 fakultetsnämnder

 

universitet

 

 

 

 

 

Karlstads universitet

 

2 fakulteter

2 fakultetsnämnder + LUN

 

 

12 institutioner

 

 

 

 

 

 

 

Linnéuniversitetet

 

5 fakulteter

5 fakultetsstyrelser + LUN

 

 

32 institutioner

 

 

 

 

 

 

6 LUN: Lärarutbildningsnämnd.

155

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor SOU 2015:92

 

Lärosäte

Organisation

Nämndorganisation

 

Örebro universitet

 

8 institutioner

3 fakultetsnämnder + LUN

 

 

 

 

 

 

Mittuniversitetet

 

2 fakulteter

2 fakultetsnämnder

 

 

20 avdelningar

 

 

 

 

 

 

Sveriges lantbruks-

 

4 fakulteter

1 central nämnd: Utbildningsnämnden

 

universitet

 

36 institutioner

4 fakultetsnämnder

 

Blekinge tekniska

 

2 fakulteter

1 centralt utbildningsråd

 

högskola

 

12 institutioner

 

 

Försvarshögskolan

 

2 institutioner

1 central nämnd: Forsknings- och

 

 

 

utbildningsnämnden

 

 

 

 

 

Gymnastik- och

 

1 institution

2 centrala nämnder: Grundutbildnings-

 

 

enheter

nämnden och Forsknings- och forskar-

 

idrottshögskolan

 

 

 

 

utbildningsnämnden

 

 

 

 

 

 

 

3 akademier

2 centrala nämnder: Forsknings- och

 

Högskolan i Borås

 

sektioner

utbildningsnämnden och Nämnden för

 

 

 

 

konstnärlig forskning och utbildning

 

 

 

3 akademier

1 central nämnd: Utbildnings- och

 

Högskolan Dalarna

 

 

forskningsnämnden

 

 

 

avdelningar

områdesnämnder

 

 

 

3 akademier

1 central nämnd: Utbildnings- och

 

Högskolan i Gävle

 

avdelningar

forskningsnämnden

 

 

 

 

3 akademiråd

 

Högskolan i

5 sektioner

1 central nämnd: Forsknings- och

Halmstad

utbildningsnämnden

sektionsråd

 

2 sektioner

Högskolan avdelningar Kristianstad

3 centrala nämnder: Forsknings- nämnden, Utbildningsnämnden för hälsa och samhälle och Utbildningsnämnden för lärande och miljö

 

Högskolan i Skövde

 

5 institutioner

1 central fakultetsnämnd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 institutioner

2 centrala nämnder: Forsknings- och

 

Högskolan Väst

 

avdelningar

forskarutbildningsnämnden och

 

 

 

Utbildningsnämnden för grund- och

 

 

 

 

 

 

 

 

avancerad nivå

 

 

 

5 fakulteter

3 centrala beredningsorgan:

 

 

 

 

Utbildningsberedningen,

 

Malmö högskola

 

18 institutioner/

Forskningsberedningen och

 

 

14 avdelningar

Samverkansberedningen.

 

 

 

 

 

 

 

5 fakultetsstyrelser

 

Mälardalens

 

4 akademier

1 central fakultetsnämnd

 

högskola

 

avdelningar

 

 

 

 

 

 

156

SOU 2015:92 Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

 

Lärosäte

Organisation

Nämndorganisation

 

Södertörns högskola

 

4 institutioner

1 central fakultetsnämnd

 

 

 

4 institutionsnämnder

 

 

 

 

 

Konstfack

 

3 institutioner

1 central nämnd: Nämnden för

 

 

avdelningar

konstnärligt utvecklingsarbete + LUN

 

 

 

 

 

 

 

 

Kungl. Konst-

 

inga institutioner eller

1 central nämnd: Utbildnings- och

 

högskolan

 

liknande

forskningsnämnden

 

Kungl. Musik-

 

6 institutioner

1 central nämnd: Utbildnings- och

 

högskolan

 

 

forskningsnämnden

 

Stockholms

 

3 skolor

1 central nämnd: Forskningsnämnden,

 

konstnärliga

 

7 institutioner

3 utbildningsnämnder (en per skola)

 

högskola

 

 

 

 

 

 

stiftelsehögskola med 5

Högskolan i

dotterbolag varav 4

Jönköping

fackhögskolor

 

avdelningar

 

 

1 central nämnd: Nämnden för utbildning och forskarutbildning nämnder/råd finns vid fackhögskolorna

Chalmers tekniska

17 institutioner

1 centralt fakultetsråd

högskola

 

institutionsråd

Handelshögskolan i

6 departments

2 centrala nämnder: Faculty and

Stockholm

 

Program Board och Research Board

Tolv lärosäten har valt att organisera verksamheten i fler än en fakultet och använder sig av begreppet fakultet som organisatorisk enhet. Vid enfakultetslärosäten som Karolinska institutet och Luleå tekniska universitet har institution kategoriserats som den första organisatoriska enheten för verksamheten. Ett par lärosäten är indelade i olika skolor. Skolorna vid Stockholms konstnärliga högskola och Högskolan i Jönköping har kategoriserats som att de motsvarar fakulteter.7 Kungl. Tekniska högskolans skolor har däremot kategoriserats som motsvarande institutioner (jämförelse- vis stora institutioner). Örebro universitet har i sammanställningen inte klassificerats som att det har den organisatoriska enheten fakultet, då institutionerna förefaller vara den primära organisa- tionsindelningen.

Av tabell 6.1 framgår att det vid alla lärosäten finns någon form av central nämnd eller fakultetsnämnd som ansvarar för utbildning och/eller forskning. Vid fem lärosäten finns institutionsstyrelser -

7 Indelningen i tre skolor vid Stockholms konstnärliga högskola är en följd av att denna högskola nyligen inrättats genom sammanslagning av motsvarande tre separata högskolor.

157

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

Uppsala universitet, Lunds universitet, Stockholms universitet, Linköpings universitet och Södertörns högskola8 (beslutande institutionsnämnder). Beslutsbefogenheterna för dessa styrelser varierar mellan lärosätena.

Beslutsbefogenheterna för en beslutande institutionsstyrelse kan även variera inom ett lärosäte. Utredningens enkätsvar visar exempelvis att vid både Lunds universitet och Stockholms universitet har olika institutionsstyrelser delegerats olika uppdrag och ansvar beroende på överordnat organs (till exempel fakultets- styrelsens) delegationsbeslut.

Vid flera lärosäten finns rådgivande organ på institutionsnivån såsom institutionsråd (Göteborgs universitet, Karolinska institutet och Chalmers tekniska högskola), akademiråd (Högskolan i Gävle), områdesnämnder (Högskolan Dalarna) och sektionsråd (Högskolan i Halmstad). Vid sex lärosäten finns nämnder med särskilt ansvar för lärarutbildning (LUN).9

Två lärosäten – Uppsala universitet och Stockholms universitet

– är organiserade i fakultetsövergripande områden som styrs av områdesnämnder. Vid båda lärosätena är organisationen delvis asymmetrisk i och med att vissa områden också är fakulteter. Några områdesnämnder är därmed tillika fakultetsnämnder.

Utöver de organ som ingår i nämndorganisationen finns vanligen olika ledningsgrupper och ledningsråd. Dessa har sällan beslutsbefogenheter utan fungerar som forum för diskussion, information och förankring. Råden fungerar stödjande för rektor och övrig ledning. Råden fattar inte beslut men rektor samråder vanligen med gruppen i viktigare principiella och strategiska frågor.

Det finns en variation i denna typ av rådgivande ledningsorgan. Exempelvis finns ofta funktionen rektorsråd kopplad till rektor. Funktionen innehas av en person från verksamheten, dvs. en lärare/forskare. Ett rektorsråd ansvarar vanligen för en särskild fråga såsom samverkan, internationalisering eller lika villkor dvs. frågor som spänner över hela verksamheten. Funktionen ligger inte

8Vid Södertörns högskola har institutionsnämnderna endast delegerats beslutanderätt i frågor om kursplaner för kurser på grundnivå och avancerad nivå, kurslitteratur och fast- ställande av årlig verksamhetsplan för institutionen. Dock kan prefekten välja att tilldela institutionsnämnden ytterligare arbetsuppgifter. Se Rektors delegation till institutions- nämnder, Södertörns högskola.

9Dessa finns vid Göteborgs universitet, Linköpings universitet, Karlstads universitet, Linnéuniversitetet, Örebro universitet och Konstfack.

158

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

i linjeorganisationen. Syftet med denna typ av rådgivande och delvis beredande funktioner är att lyfta och inhämta synpunkter på frågor inför lärosätesledningens ställningstagande. Råden syftar också till att förankra och ge utrymme för inflytande från verksam- heten. Denna typ av ledningsorgan utanför linjeorganisationen diskuteras vidare nedan i avsnittet Rådgivande organ på central nivå.

6.2.1Val till och sammansättning av kollegiala organ

I tabell 6.1 framgår att alla lärosäten har någon form av kollegialt organ, vilket redovisas i kolumnen Nämndorganisation. Bestäm- melserna om vilka av de anställda som har rösträtt och är valbara till dessa organ varierar mellan lärosätena.10 Som redogjordes för i kapitel 5 är definitionerna av vad som avses med kollegiala organ och vilka som inkluderas i det så kallade kollegiet varierande och mer eller mindre historiskt betingade.11 Ofta finns kopplingar till tidigare professorskollegium och liknande kollegiala sammanslut- ningar.

De operationaliseringar som i dag framför allt gör sig gällande vid universitet och högskolor grundar sig i den reglering som fanns i högskoleförfattningarna kring hur fakultetsnämndens ledamöter skulle utses före autonomireformen 2011. Det var då reglerat att fakultetsnämndens ledamöter (utom studentrepresentanterna) skulle utses genom val. I högskolelagen angavs vilka som var val- bara och vilka som hade rösträtt. Till ledamöter i en fakultets- nämnd fick vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta lärare inom fakultetsnämndens ansvarsområde väljas. Andra personer som var vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta kunde också väljas. De vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta skulle vara i majoritet. Vidare fick andra personer som var lämpliga för uppdraget också väljas. De röstberättigade var, enligt lagen, de vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta lärarna inom fakultetsnämndens

10Rösträttsregler för kollegiala organ har även studerats av Sundberg (2014).

11Som tidigare nämnts gör utredningen ingen egen definition av vilka medarbetare som ska anses ingå i kollegiet.

159

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

ansvarsområde.12 Dessutom reglerades i vilken omfattning de val- bara skulle vara verksamma vid lärosätet. Många lärosäten som i dag förrättar val till kollegialt sammansatta organ utgår från ovan angivna regler, dock med varierad reglering kring anställningens tid och omfattning samt huruvida ej disputerade lärare är röst- berättigade eller inte.

Det finns lärosäten, såsom Göteborgs universitet och Karlstads universitet, där samtliga anställda, dvs. även personal anställd inom verksamhetsstödet har rösträtt och är valbara. Givetvis gäller dock att majoriteten av ledamöterna i organen ska vara vetenskapligt kompetenta för att fatta beslut som omfattas av 2 kap. 6 § hög- skolelagen (1992:1434). Denna ordning, dvs. där även övrig personal har rösträtt och är valbara till de kollegiala organen kan sägas ha sin utgångspunkt i en demokratisk princip där inte bara lärarna och forskarna väljer sina representanter utan där alla medarbetare inkluderas i en valkorporation. Ibland ställs denna princip i kontrast mot den meritokratiska principen där endast disputerade lärare är valbara och har rösträtt. Principerna kan ha olika signal- värde kring vad som anses kollegialt samt visar på en markering av hur lärosätet ser på relationen mellan olika grupper av medarbetare, dvs. mellan verksamheten och verksamhetsstödet. Dock innebär det sällan i praktiken någon större skillnad på sammansättningen av organen eftersom de vetenskapligt kompetenta, enligt lagen, alltid ska vara i majoritet vid beslut som rör innehållet i och upplägg- ningen av utbildning och forskning.13 Vidare måste det påpekas att kollegiala organ, vid de lärosäten som tillämpar den mer meritokratiska principen, vanligen också har platser för teknisk- administrativ personal (som röstas fram i en egen valkorporation) eller representanter för personalorganisationerna.

Ett antal lärare och forskare som utredningen talat med påpekar att den valprocess som genomförs till exempelvis fakultetsnämnd ofta upplevs som ett spel för gallerierna. Alternativen är att antingen godkänna valberedningens förslag eller att utforma ett

12Högskoleförfattningarnas tidigare reglering kring val till och sammansättning av fakultets- nämnden kan, som vi beskrev i kapitel 5, sägas grunda sig i en meritokratisk syn, dvs. där kollegiet definierats som disputerade lärare/forskare formar verksamheten.

13Givetvis finns möjligheten att valda personer med anställning inom verksamhetsstödet har vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, vilket teoretiskt skulle kunna innebära att en grupp till majoriteten sammansatt av denna personalkategori också kan anses vetenskapligt kompetent i högskolelagens mening.

160

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

eget. I praktiken kan valberedningens förslag, av olika valtekniska anledningar, vara svårt att rösta bort. Det kan givetvis vara svårt för den enskilde valdeltagaren att sätta samman ett förslag och få stöd för det. I vissa fall saknas även möjlighet till fria nomineringar. Därtill kan det saknas någon form av hearing eller öppen redo- görelse för respektive kandidats mål och inställning till verksam- hetens utveckling. Utredningen har gått igenom några protokoll från förrättade val till bland annat fakultetsnämnd och funnit att andelen blankröster i några fall varit relativt hög (cirka 20 procent vid en fakultet vid ett stort lärosäte). Möjligen skulle detta kunna tolkas som ett missnöje med den reella möjligheten till att påverka valresultatet. Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare undersöka saken. Vidare kan valdeltagandet inte anses som direkt högt, generellt bedömer utredningen att det ligger mellan 20–50 procent av de röstberättigade. Det kan således ifrågasättas huruvida de kollegiala organen vilar på en stark kollegial grund i bemärkelsen att de valda ledamöterna skulle upplevas representera de röstberättigade. Detta behöver beaktas i diskussioner om kollegiala ledningsmodeller. Om de kollegiala organen ska ha en central ledningsfunktion är nämndens legitimitet bland medarbetarna central.

6.3Fakultetsnämnd eller motsvarande organ

Som vi såg i tabell 6.1 har alla lärosäten någon form av kollegialt organ. Vanligen definieras detta organ som fakultetsnämnd eller motsvarande. I den enkätstudie som utredningen genomfört fram- kommer att i princip alla lärosäten har minst en fakultets- nämnd/motsvarande som ansvarar för frågor kring innehåll och kvalitet i utbildning och forskning. I enkäten tillfrågades lärosätena om hur de organiserat sin verksamhet efter avregleringarna i och med autonomireformen 2011. Frågorna rörde vissa beslut som högskoleförordningen före autonomireformen angav att fakultets- nämnd eller särskilt organ skulle besluta om. Det handlar om utbildningens kvalitet, effektivitet och uppläggning, fastställande av utbildningsplaner för utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarutbildning samt ansvaret för att fastställa inom vilka ämnen utbildning på forskarnivå ska anordnas. En majoritet av lärosätena i undersökningen har svarat att fakultetsnämnd och/eller områdes-

161

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

nämnd delegerats ansvaret för dessa frågor. Vid ett antal lärosäten (cirka fem stycken) går delegationen till dekanen eller prefekten och vid ungefär lika många beslutas vissa av frågorna av rektor efter förslag från fakultetsnämnd.14 Vid endast ett lärosäte, Blekinge tekniska högskola, saknas fakultetsnämnd/motsvarande.15

Utredningen kan därmed konstatera att de avregleringar av den interna organisationen som autonomireformen 2011 innebar inte har medfört att universitet och högskolor avskaffat fakultetsnämnder eller motsvarande organ. Däremot har i vissa fall förändringar av nämndernas beslutsbefogenheter genomförts.16 Nämnderna har i dag det övergripande ansvaret för att bereda och/eller besluta i frågor om kvaliteten i utbildning och forskning.

Fakultetsnämndens sammansättning varierar både inom och mellan lärosäten med cirka 11–21 ledamöter, varav dekanen vanligen är ordförande. Fakultetsnämnden utgör i regel en grundläggande del i de kollegiala berednings- och beslutsprocesser som finns vid universitet och högskolor. Vid de lärosäten som har prefektstyre utgör fakultets- nämnden det primära kollegiala organet. Därtill finns ofta olika beredningsorgan på institutionsnivån som är sammansatta av lärare, forskare och övriga anställda.

Som beskrevs i avsnitt 6.2 skiljer det sig mellan lärosätena om fakultetsnämnden ligger i linjeorganisationen eller vid sidan av linjen i en matrisorganisation. Då fakultetsnämnden är sidoställd finns inte fakultet som en organisatorisk enhet under vilken institutioner sorterar utan den första organisatoriska nivån för verksamheten, under lärosätesledningen, är institution. I de fall fakultetsnämnden ligger i linjen är den, tillsammans med dekanen, överordnad institutionen. Det innebär vanligen att dekan är chef över prefekt och i vissa fall också utser prefekt.

14Det varierar beroende på vilken av frågorna som avses, men de som svarat att prefekt, dekan eller rektor delegerats beslutanderätten för någon eller några av dessa frågor är: GU, LTU, LnU, ÖU, BTH, GIH, HD, HiG, MaH, MdH & SKH. Besluten fattas vanligen efter förslag från kollegialt organ.

15Dock finns ett Dekanråd vari de tre dekanerna ingår och ett Utbildningsråd bestående av vicerektor, utbildningsledare, kvalitetssamordnare och studentrepresentanter.

16Se bl.a. Sundberg (2013), Sundberg (2014) & Utbildningsutskottet (2013/14:RFR22).

162

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

6.3.1Fakultetsnämndernas ansvarsområden och relationen mellan ledare och nämnd

I utredningens enkät tillfrågades även lärosätena om relationen mellan fakultetens ledare (vanligtvis dekan) och fakultetsnämnden.17 På frågan om det är nämnden eller ledaren som delegerats rätt att fatta beslut i frågor, var lärosätenas vanligaste svar att ledaren och nämnden har tilldelats olika uppdrag och ansvar, dvs. att de leder verksamheten parallellt.18 Även frisvaren som angivits av universiteten i Uppsala och Lund, kan tolkas som att ledaren för fakulteten och nämnden leder verksamheten parallellt med olika uppdrag och ansvarsområden beroende på överordnat organs delegationsbeslut.19 En genomgång av ett antal olika arbets- och delegationsordningar visar att då de leder verksamheten parallellt fattar dekanen vanligtvis beslut i personalärenden, i frågor om arbetsmiljö, tecknar avtal och ansvarar för att fakultetens verksamhet bedrivs enligt gällande lagar och förordningar. Fakultetsnämnden beslutar i dessa fall vanligen om organisation av och kvalitet i forskningen, inrättande och avveckling av forskarutbildnings- ämnen, inom vilka huvudområden som kurser får anordnas, inrättande/avveckling av utbildningsprogram och fastställande av utbildningsplaner. Mandatfördelningen mellan fakultetsnämnd och dekan diskuteras vidare nedan.

Sju lärosäten har svarat att beslut fattas i fakultetsnämnden medan dekanen inte har några eller endast ett fåtal och mindre beslutsbefogenheter.20 Endast Högskolan i Gävle har angett att nämnden inte har någon beslutanderätt utan fungerar rådgivande till fakultetens ledare.

17Eftersom inte alla lärosäten har en fakultet som en organisatorisk enhet under vilken institutionerna sorterar har lärosätena tolkat ”fakultetens ledare” som dekan alt. ordförande i fakultetsnämnden.

18GU, SU, UmU, KaU, LiU, ÖU, MiU, SLU, FHS, HD, HKr, MAH & SKH.

19Vid Uppsala universitet är nämndernas uppgifter fastställda i universitetets arbetsordning och dekanernas uppgifter och beslutanderätter ges genom delegation av överordnat organ dvs. rektor eller vicerektor (beroende på om fakultetsnämnden är tillika områdesnämnd). Lunds universitet har svarat att rektor delegerar i huvudsak till fakultetsstyrelserna, vilka delegerar vidare till dekan i olika utsträckning. Även om delegationerna ser olika ut bör man kunna tolka Uppsala universitets och Lunds universitets svar som att dekan och fakultets- nämnd leder verksamheten parallellt.

20LiU, KTH, GIH, HH, KMH, MdH, SH.

163

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

6.3.2Fakultetsnämndens placering och mandat

När fakultetsnämnden ligger i linjen och utgör en organisatorisk enhet har den vanligen ett övergripande ansvar för genomförandet av, innehållet i och kvaliteten på forskning, utbildning på forskar- nivå samt utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Nämnden kan exempelvis fatta beslut om att inrätta ämnen, huvudområden och examina, samt om programutbud med mera. Nämnden ingår i budgetberedande processer och har ofta olika utskott/motsvarande som dels bereder ärenden åt nämnden, dels fattar vissa beslut efter delegation från nämnden.

Då fakultetsnämnden ligger vid sidan av linjen, i en matris- organisation, har nämnden vanligen ett övergripande ansvar för strategisk planering, och framför allt uppföljning och utvärdering av utbildning och forskning vad avser dess inriktning, kvalitet och dimensionering. I arbetet kan exempelvis ingå att bereda frågor om klassificering av kurser inom de utbildningsområden som fastställts av regeringen, bereda förslag till kvalitetsmål och kvalitetskriterier för utbildningar och för forskning samt ansvara för uppföljning och utvärdering av målen. Nämnden kan också fungera som beställare av olika utbildningar från institutionerna eller lämna underlag inför rektors eller annat organs beslut.

Utredningen har observerat att i de fall fakultetsnämnden är sidoställd linjen så finns betydligt färre kontakter mellan dekan och prefekt. I några fall upplever de akademiska företrädare som vi talat med inte detta som något problem, utan som en naturlig följd av att fakultetsnämnden är ett lärosätesövergripande organ. I andra fall önskar den ena eller båda (dvs. institutionsnivån och/eller fakultetsnämnden) ökad samordning och kommunikation mellan fakultetsnämnden och institutionsnivån. Inom denna grupp lärosäten är det vanligare att prefekter/motsvarande anser att fakultetsnämndens funktion och uppdrag är otydligt. Vid dessa lärosäten har prefekt och dekan sällan egna formaliserade möten. Däremot träffas ofta samtliga prefekter på eget initiativ löpande för att nå samsyn i olika frågor. Sammantaget tycks det som att i de fall då fakultetsnämnden ligger utanför linjen är kontakterna mellan institutionsnivån och fakultetsnämnden mer personberoende. Det kan jämföras med organisationer där fakultetsnämnden ligger i linjen där kontakterna mellan dekan och prefekt är mer formaliserade.

164

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

Resursfördelning

En avgörande skillnad mellan lärosätena är huruvida fakultets- nämnderna delegerats rätt att fördela resurser till verksamheten, vilket kartläggs i kapitel 7. Fakultetsnämnden beslutar oftare om resursfördelning i de fall den ligger i linjen och ansvarar för genomförandet av utbildningen och forskningen (även om detta kan vidaredelegeras).21 Då fakultetsnämnden ligger vid sidan av linjen har den i första hand ett mer övergripande kvalitetsansvar inkluderande målformulering, granskning och utvärdering/uppfölj- ning.

Skillnaden i fakultetsnämndernas mandat vad gäller resurs- fördelning åskådliggör två olika perspektiv på relationen mellan kvalitet och resurser. Det ena perspektivet utgår från att en förut- sättning för måluppfyllelse är att det organ som beslutar om kvaliteten i verksamheten också ska ha mandat att besluta om finansiering av de insatser som avser förbättra kvaliteten. Premissen är att det finns en kedja mellan ansvar, befogenheter och resurser. Denna kedja bygger på att det finns en tillit till att ett och samma organ råder över hela kedjan. Slutsatsen är att ansvaret för kvaliteten förutsätter rätten att besluta om åtgärder, och därmed finansiering av dessa.

Utredningen kan instämma i detta resonemang, särskilt vad gäller aspekten att det krävs reella befogenheter och resurser för att kunna förändra och utveckla verksamheten. Samtidigt menar vi att fakultetsnämnder som inte fattar beslut om resursfördelning ändå spelar en avgörande roll för vilka insatser som genomförs och hur dessa finansieras. Utredningens intryck är att företrädare för sådana nämnder i vissa fall upplever att de har ett större mandat att fokusera på kvalitetsutvecklingen av verksamheten än företrädare för nämnder som fördelar resurser. Kärnan ligger dels i synen på fakultetsnämndens primära funktion dels i praxisen för hur underlag och beslut som fakultetsnämnden tar fram används.

Utifrån det andra perspektivet på frågan framhålls att ett kvalitetsgranskande ansvar inte är förenligt med ansvaret för själva genomförandet av verksamheten. Här ifrågasätts om en fakultets-

21 Detta åskådliggörs i kapitel 7, tabell 7.3, vilken visar att fakultetsnämnd/motsvarande beslutar om resurser till institutioner vid tolv lärosäten. Vid tio av dessa ligger fakultets- nämnden i linjen.

165

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

nämnd som är ansvarig för innehållet och genomförandet samtidigt är lämpad att utvärdera och granska sig själv. Poängen är att en fakultetsnämnd som dels ansvarar för innehåll och genomförande, dels för utvärdering, granskning och finansiering har dubbla och otydliga roller. Därför har dessa lärosäten i stället valt att renodla nämndens kvalitetsgranskande funktion och placera beslut om resurstilldelning på ett annat ledningsorgan.

Utredningen har förståelse även för detta perspektiv och menar att de skilda synsätten till del handlar om vilken innebörd som läggs i begreppet ansvar. Det finns en åtskillnad mellan att å ena sidan påtala brister i kvaliteten och å andra sidan att åtgärda bristerna. Den senare delen kopplar givetvis till resurser. Som exempel kan tas frågor om kurs- och utbildningsplaner. Fakultetsnämnden kan ha ansvar för att bedöma kvaliteten i och fastställa dessa dokument. Det kan sedan vara ett annat organ som, på basis av underlaget som tagits fram och beslutats om av nämnden, fattar beslut om resurser.

Bland de fakultetsnämnder som inte fattar beslut om resurs- fördelning är den övergripande bilden att fakultetsnämnden (här företrädd genom dekanen) upplever att den har en stor möjlighet att påverka kvaliteten i verksamheten. Flera dekaner som utred- ningen talat med anser att nämnden har ett reellt och tillräckligt mandat. Nämnden bedömer exempelvis kvaliteten i kurser och utbildningar och lämnar underlag till det organ som beslutar om resursfördelningen. Här menar man att det är en styrka att den som är granskare av kvalitet inte är densamma som utföraren. En dekan beskrev mandatet på följande sätt: ”Godkänner vi inte utbildnings- planen så blir inte utbildningen av. Det handlar om incitamentet i stället för resurser.” Samma bild bekräftades även av prefekterna vid lärosätet som menade att fakultetsnämnden inte hade den yttersta beslutanderätten, men fungerade som en kvalitetsgarant och hade en stor inverkan över vilken utbildning som institu- tionerna utformade. Rektor och prefekt lade stor vikt vid fakultets- nämndens underlag och menade att det fanns en trygghet i att frågor hanterades av nämnden som besatt en stor kompetens i frågorna. Överlag menar således de akademiska företrädare som utredningen talat med att fakultetsnämnden fungerar bra i den kvalitetsgranskande rollen.

Det finns dock undantag. Vid ett lärosäte som utredningen besökt upplevde dekanerna att fakultetsnämnden var vingklippt

166

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

och saknade reellt inflytande eftersom den inte fattade beslut om resurser. Dekanerna ifråga menade vidare att nämnden hade en marginell funktion och att rektor i flera fall inte följde nämndens förslag. Rektorn vid samma lärosäte hade en annan bild och menade att det endast var i undantagsfall som fakultetsnämndens förslag inte följdes.

Det avgörande här är egentligen inte huruvida fakultetsnämndens förslag alltid följs eller inte. Det centrala är snarare på vilka grunder beslut fattas och hur beslutsfattaren väljer att använda sig av underlagen och kvalitetsbedömningarna som fakultetsnämnden genomför. Om bedömningsgrunderna för besluten är transparenta och sakligt motiverade kan de visa att den rådgivande fakultets- nämnden och det beslutande organet, i många fall rektor, helt enkelt har gjort olika bedömningar, eventuellt till följd av att man har haft skilda faktorer att väga samman. Fakultetsnämndens underlag och förslag till beslut kan påverka beslutet även om beslutet inte är helt enligt nämndens förslag. Det är därför viktigt att beslutsunderlagen är transparenta och tydliggör på vilket sätt resursfördelande organ använt sig av fakultetsnämndens kompetens.

6.3.3Dekanen

I styrdokumenten finns ofta formella beslutanderätter samt olika uppdragsbeskrivningar och ansvarsområden reglerade. Som redo- visats ovan ges fakultetsnämnden generellt det övergripande ansvaret för verksamhetens inriktning och kvalitet, medan dekanen beslutar i enskilda ärenden och i personalfrågor. Nämnden kan i de flesta fall vidaredelegera alla eller särskilt definierade frågor till dekanen. Vår bedömning är att det varierar mellan lärosäten hur pass stor reell makt dekanerna upplever sig ha. En generell iakt- tagelse är att det formella mandatet sällan är kopplat till det reellt upplevda. Med det menas att trots att dekanen varken har eget formellt beslutsmandat (dvs. delegerade beslutanderätter) eller tydliga uppdrag och ansvarsområden vad gäller den strategiska ledningen, så innebär det faktum att dekanen är ordförande i nämnden, och fakultetens främsta företrädare, att dekanen har möjlighet att skapa sig ett stort reellt mandat. Det handlar då om att dekanen leder och styr fakultetens och/eller fakultetsnämndens

167

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

arbete genom att sätta agendan. Vidare har dekanen ofta ett administrativt stöd kopplat till fakulteten/fakultetsnämnden som bistår med handläggning av de frågor som ligger inom nämndens ansvarsområde, vilket gör att förslagen till beslut bereds av dekanen inför beslut av nämnden.

Malmö högskola utgör ett undantag vad gäller mandatfördel- ningen mellan fakultetsnämnd och dekan. I högskolans styr- dokument regleras uppdrag och ansvarsområden där dekanen, och inte fakultetsnämnden, ges det övergripande ansvaret för inriktning och kvalitet för verksamheten, genomförandet av kurser/program till utbildningsorganisationen samt samverkan med övriga sam- hället. Fakultetsnämnden har i stället primärt en rådgivande funktion till dekanen och leds av en extern ordförande samtidigt som dekanen är föredragande.22 Denna mandatfördelning har varit omdiskuterad internt vid högskolan och en utredning har tillsatts för att bland annat analysera de kollegiala strukturerna vid hög- skolan.23

Vi vill dock hävda att den formella mandatfördelning som råder, dvs. där ansvar, uppdrag och delegationer primärt går direkt till dekanen och inte till nämnden, inte skiljer sig stort från hur många andra fakultetsnämnder i praktiken fungerar. I de fall då uppdrag och delegationer i huvudsak går till nämnden är det ingen ovanlig- het att det i praktiken är dekanen (tillsammans med prodekan om det finns), i egenskap av ordförande i nämnden, som bereder förslagen till beslut och därigenom har ett avgörande inflytande över vad som beslutas. Utredningen gör därför inte bedömningen att dekanen har mer reell makt vid Malmö högskola än vid andra lärosäten. Däremot så korrelerar sannolikt det reella mandatet i högre grad med det formella vid högskolan. Det ovanliga vid Malmö högskola är snarare att man valt att ha en extern ordförande i nämnden.

22Fakultetsnämnden (fakultetsstyrelsen) ansvarar för ”vissa frågor av mer övergripande karaktär” och är i andra frågor rådgivande till dekanen. Nämnden beslutar bl.a. om verk- samhetens strategier inom ramen för högskolans strategiska plattform och att följa upp fakultetens utveckling i förhållande till den strategiska utvecklingsplanen. Se Uppdrag och ansvarsområde för fakultetsstyrelser vid Malmö högskola.

23Se projektdirektiv Utveckling av ledningen av utbildning, forskning och samverkan vid Malmö högskola, och Beslut om ändringar i projektdirektiv för projekt Utveckling av ledningen av utbildning, forskning och samverkan vid Malmö högskola.

168

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

Vår iakttagelse är att trots att dekanernas formella mandat att leda den strategiska utvecklingen ibland saknas eller är eller är knapphändigt, har dekanerna ofta möjlighet att skapa sig en stark ställning vid lärosätena. Detta beror primärt på traditioner som är historiskt betingade vilket gör att dekanerna helt enkelt har möjlighet att ta ett stort reellt mandat. Snarare än formellt mandat är de avgörande faktorerna vilka traditioner och förväntningar som finns vid respektive lärosäte samt dekanens vilja och ambition att leda och styra.

Dubbla roller

Flera dekaner som utredningen träffat beskriver dubbelheten i rollen som dekan. Dekanen är ofta vald genom en valprocess där kollegiet får rösta på ett förslag från en valberedning (se avsnitt 6.2.1 i detta kapitel) och anses vara en representant för ”fakulteten” dvs. framför allt lärar- och forskarkollegor inom en heterogen fakultet. Dekanen behöver därmed formulera en vision och strategi för fakulteten. Samtidigt behöver skapandet av en egen strategi och agenda utgå från lärosätets övergripande mål och prioriteringar. Utifrån erfarenheter från dessa dubbla perspektiv, menar många av de som utredningen talat med, att dekanen har den mest centrala rollen i relationen bottom-up/top-down inom universitet och hög- skolor. Det är av stor betydelse att en dekan kan hantera båda dessa ledningsmodeller parallellt. Många dekaner framhåller att kollegialt inflytande och en stark linjeorganisation inte är en motsats.

Genom att de flesta universitet och högskolor är statliga myndigheter behöver vissa beslut fattas av en chef i linjen, samtidigt som det kollegiala inflytandet och den akademiska friheten ska garanteras. Vissa som vi talat med menar att detta är två helt olika utgångspunkter som behöver hanteras samtidigt och att som dekan behövs ett mandat från både kollegiet och överordnad chef. Vi vill dock understryka att många svåra frågor inte enkelt kan sägas höra till linjeorganisationens eller kollegiets ansvarsområde utan måste hanteras inom båda dessa delar av lärosätets ledningsorgan. Upp- delningen av frågor som rör myndighetsutövning respektive akademiska frågor riskerar också att bli missvisande. Exempelvis

169

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

utförs en stor del av universitets och högskolors myndighets- utövning av lärare i samband med examination.

Behovet av att ha en chef/ledare i linjen, såsom dekanen, är inte enbart baserat på de myndighetsutövande delarna eller chefskapet med arbetsgivaransvar och liknande arbetsuppgifter. Behovet utgörs även av ett akademiskt ledarskap vilket dekanen dels utövar i egenskap av ordförande i nämnden, och i förekommande fall som fakultetens företrädare, dels tar sig utifrån rollen som den kollegiala företrädaren. Bilden av den senare, dvs. att dekanen utgör ”kollegiets röst” inom linjeorganisationen, bygger på traditionen om kollegiala val och att dekanen utses som den ”den främsta bland likar”. Ett antal personer som utredningen talat med menar att systemet med val gör att dekanerna känner sig bundna till de personer som har valt dem, vilket begränsar incitamentet till nödvändiga förändringar som av kollegorna skulle kunna uppfattas som negativa.

I komplicerade och kontroversiella frågor, menar flera dekaner, föredrar de att fakultetsnämnden hanterar frågorna. Inte för att nämnden alltid klarar av att fatta ett svårt men nödvändigt beslut, utan för att det på så vis blir lättare för dekanen att behålla sin legitimitet som ”kollegiets röst”. Detta menar vi sätter fingret på ett stort problem, och i viss mån ifrågasätter den bild som dekanerna har av sig själva som ledare med starkt mandat från kollegiet. Det kollegiala mandatet som dekanen sitter på, bör utgå från en tydliggjord vision för fakulteten vilken kopplar till läro- sätets övergripande visioner och mål. Om dessa visioner och mål är klara för kollegiet före dekanen tillsätts så bör dekanen också kunna genomdriva de reformer, och prägla verksamhetens inrikt- ning, på det sätt som anses nödvändigt för att uppnå målen.

Sammanfattningsvis menar vi att det finns stor acceptans för att dekanen har rätt att fatta beslut i olika frågor som kopplar till ”chefskapet” så som personalärenden och myndighetsutövning, varför det finns tydliga uppdrag och delegationer kring detta. Dock har dekanerna ett mer akademiskt uppdrag som ordförande i fakultetsnämnden. Hur detta utövas och vilket mandat som dekanen i praktiken tar sig är i hög grad kopplat till traditioner vid lärosätet och dekanens personliga egenskaper. Detta menar vi är olyckligt. Att föredra vore om det akademiska uppdraget och mandatet tydliggjordes och kommunicerades, vilket skulle klargöra

170

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

ansvarsfördelningen och öka överensstämmelsen mellan formella och informella styrsystem.

6.4Institutionsnivån eller motsvarande

6.4.1Mandatfördelning mellan institutionsstyrelse och prefekt

När det gäller relationen mellan institutionens ledare, dvs. prefekt eller motsvarande, och institutionens styrelse eller nämnd har 16 lärosäten i utredningens undersökning svarat att det finns en prefekt men ingen styrelse/nämnd på institutionsnivå.24 Dessa lärosäten har alltså organiserat sin verksamhet utan institutionsstyrelser eller motsvarande. Därutöver har nio lärosäten svarat att det vid institutionen finns en styrelse/nämnd men att den inte har beslutanderätt utan fungerar endast rådgivande till ledaren/prefekten.25 Bland de stora universiteten utmärker sig Göteborgs universitet genom att institutionsstyrelserna är råd- givande och inte beslutande. Vad gäller universiteten i Uppsala, Lund och Stockholm har alla tre angivit någon variant av svaret att prefekten och institutionsstyrelsen leder verksamheten parallellt och att deras roller, som kan variera, specificeras av det över- ordnade organets delegationsbeslut. Fördelningen av mandat och befogenheter varierar därför relativt stort mellan institutionerna inom universiteten.

Linköpings universitet och Södertörns högskola som har beslutande institutionsstyrelser har svarat att uppdrag delegeras till institutionsstyrelsen och att prefekten är ordförande i styrelsen. Därtill finns separata delegationer till prefekten. Vid Högskolan i Halmstad har styrelsen delegerats viss beslutanderätt, men styrelsen fungerar överlag rådgivande till ledaren.

24UmU, LTU, KaU, LnU, MiU, BTH, FHS, HD, HiG, KMH, MaH, MdH, SKH, HHS, HKr & HiS.

25GU, KI, KTH, ÖU, SLU, GIH, HB, HV & CTH.

171

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

6.4.2Beredande eller beslutande organ på institutionsnivån

Som vi redovisat tidigare varierar ledningsmodellerna på institu- tionsnivån mellan beslutande institutionsstyrelse, rådgivande/beredande institutionsråd och prefektstyre (ofta med andra benämningar).26

Beslutande institutionsstyrelser har olika delegationer från över- ordnat organ. Vanligen ligger frågor om att fastställa budget, verksamhetsplan och olika frågor om utbildningen såsom fast- ställande av kursplaner inom styrelsens mandat. Parallellt har då prefekten delegerats andra beslutanderätter såsom frågor om ekonomi, personal, lokaler och avtal. I styrdokumenten kan det, liksom i relationen mellan fakultetsnämnden och dekanen, stå att institutionsstyrelsen och prefekten leder verksamheten parallellt. Även i de fall då institutionsstyrelsen har beslutsbefogenheter, som att fastställa budget, finns ofta skrivningar i styrdokument om att ”prefekten ansvarar för institutionens samlade ekonomi”. I de flesta fall innebär detta i praktiken att institutionsstyrelsen fast- ställer budget på förslag av prefekten. Prefekten är sedan operativt ansvarig för ekonomin inom de fastställda ramarna.

Frågan är vad som händer då prefekten inte gör samma bedöm- ning om ekonomin som övriga ledamöter i styrelsen. Kan prefekten förväntas ta ansvar för ett ekonomiskt beslut som han eller hon inte tillstyrkt i styrelsen? Den allmänna meningen bland de personer som utredningen diskuterat frågan med är nej. Sådana situationer löses vanligen genom att frågan hänskjuts till över- ordnat organ, dvs. fakultetsnämnd/dekan eller rektor. En sådan hantering av svåra frågor är dock knappast önskvärd vare sig för överordnat organ eller för de verksamma vid institutionen. I förlängningen riskerar därför sådana skrivningar om parallella beslutsmandat skapa en otydlighet och osäkerhet på institutions- nivån.

I de fall institutionen leds genom prefektstyre delegeras samtliga beslut till prefekten. I vissa fall är det reglerat att prefekten ska hantera särskilt angivna frågor i rådgivande organ. Detta gäller

26 Vid de äldre universiteten i Uppsala, Lund och Stockholm beslutar rektor eller dekan om prefektstyre i undantagsfall och då är det i regel för att institutionen befinner sig eller har befunnit sig i någon sorts kris eller nyligen genomgått en sammanslagning, vilket gjort att man inte kunnat genomföra val till institutionsstyrelsen.

172

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

dock inte alltid vid prefektstyre. De flesta rådgivande organ på institutionsnivån har ungefär följande uppdrag och sammansätt- ning. Rådet fungerar rådgivande åt prefekten (som är ordförande i rådet). Prefekten ska ta upp vissa frågor i rådet innan beslut fattas, såsom beslut om budget och verksamhetsplan och mål och strategier för utbildning och forskning samt rekryteringar. Rådet fungerar som ett forum för dialog och för att tillvarata idéer. I rådet ingår ofta cirka 10 ledamöter vilka antingen utses direkt genom val vid institu- tionen eller nomineras av medarbetarna och utses av prefekten. Studenternas representanter i rådet utses i särskild ordning. Vid institutioner där det inte är reglerat att det ska finnas ett sådant rådgivande organ eller motsvarande, har ofta prefekten en lednings- grupp bestående av exempelvis proprefekt/motsvarande, avdel- ningschefer och studierektorer med flera. Denna grupp kan utses av prefekten själv.

Formell och informell makt och inflytande

Det förefaller finnas en variation i hur beslutande institutions- styrelser fungerar. Variationer tycks även finnas inom ett och samma lärosäte. I enlighet med kollegialitetens ideal kännetecknas en institutionsstyrelse optimalt av en god akademisk kultur där sakargument ställs mot varandra och värderas. Detta leder idealt till att beslut grundar sig på en kvalificerad saklig process. Det faktum att ledamöterna fattar beslut leder enligt detta synsätt även till ett allmänt ansvarskännande för arbetet i styrelsen. En förutsättning för att detta ska fungera är dock att ledamöterna lyfter sig från eventuella sär- eller egenintressen och ser till hela institutionens verksamhet med utgångspunkt i lärosätets verksamhet och mål. Ett sådant professionellt förhållningssätt är avgörande för om institu- tionsstyrelser ska klara av att fatta beslut som för flera inom verksamheten kan upplevas som negativa.

Vissa förespråkare för kollegialt beslutsfattande, som utred- ningen talat med, menar att en förutsättning för att uppnå ett funktionellt kollegialt organ enligt ovan är att organet har den formella rätten att fatta beslut. Den formella beslutanderätten leder enligt resonemanget till den ansvarskänsla och det engagemang som krävs.

173

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

Många lärare och forskare som utredningen talat med upplever dock att den beslutande institutionsstyrelsen inte ger möjlighet till något reellt inflytande över innehållet i frågorna som beslutas. Detta kan bero på ledamöternas bristande kunskaper om hur lärosätets styrs, om ekonomi och om resursfördelning. För en enskild ledamot kan det även vara svårt att ifrågasätta och ändra beslutsförslag vid sittande bord om det är första gången man ser förslaget, eller om man haft begränsat med tid för att sätta sig in i det. Lärarna och forskarna menar då att de beslut som läggs fram vid sammanträdena i princip är färdigbearbetade och att det finns litet utrymme för justeringar.

Således ger varken formerna för framtagandet av beslutsunder- laget eller för själva beslutsfattandet förutsättningar för reell påverkan. En sådan institutionsstyrelse riskerar att bli mer av ett rundningsmärke för prefekten än ett reellt forum för kollegialt inflytande. Det finns en risk att denna typ av beslutsfattande mer upplevs som en formell inbjudan till inflytande snarare än en reell möjlighet till att påverka, vilket dels riskerar att leda till en negativ stress och frustration bland ledamöterna, dels gör frågan om ansvarsfördelning oklar.

Bilden förstärks av ett antal prefekter och dekaner som utred- ningen talat med. De menar förvisso att styrelsearbetet fungerar bra, men hävdar samtidigt att de flesta av ledamöterna i styrelsen har begränsad möjlighet att verkligen förändra eller på allvar påverka utformningen och därmed också innehållet i besluten. Det faktum att prefekten är ordförande i styrelsen och ansvarar för beredning och utformning av de ärenden som läggs på styrelsens bord gör att det i praktiken är prefekten som styr verksamheten. Samtidigt menar en del av dem att det kan kännas betryggande att föra fram eventuellt kontroversiella förslag till beslut i styrelsen, eftersom prefekten då inte ensam behöver stå som ansvarig.

Prefekter för institutioner med beslutande styrelser menar således att de i praktiken leder verksamheten och att styrelsens funktion mer är av ”godkännande” karaktär. Någon menade att styrelsen såg sig själv som ett informationsforum och en annan att den fungerar som en kravställare på prefekten att de förslag som läggs fram är genomarbetade. Det finns således vittnesbörd om att utrymmet för reellt inflytande är begränsat i institutionsstyrelser

174

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

som formellt innehar beslutsmandatet. Motsvarande resonemang såg vi i avsnitten om dekanens och fakultetsnämndens roller.

Hur går detta ihop med kopplingen mellan ansvarstagande och formellt mandat? Erfarenheterna som redovisas ovan stärker inte antagandet om sambandet mellan formellt beslutsmandat, engagemang och ansvarstagande. Hur kommer det sig att institutions- styrelser med formellt beslutsmandat anses ”fungerande” - av prefekterna - trots att det reella inflytandet i praktiken är så pass litet? Vår bild är att förklaringen kan ligga i förtroendet för prefekten och hans eller hennes legitimitet. I institutionsstyrelser där den beslutande styrelsen blir mer av ett rundningsmärke, har sannolikt ledamöterna och övriga kollegor vid institutionen ett stort förtroende för prefekten. Samtidigt har prefekten en stark akademisk legitimitet genom kunskap om verksamhetens innehåll. Om dessa förutsättningar är uppfyllda löper, i goda tider, styrelse- arbetet på utifrån prefektens agenda och förslag till beslut.

Systemet tycks fungera så länge det inte uppstår konflikter, vilket framför allt kan uppkomma i samband med till exempel nedskärningar av verksamheten. Utredningen har fått ett flertal beskrivningar om att det vid sådana situationer är svårt för institu- tionsstyrelsen att fungera på ett funktionellt sätt utan koppling till olika sär- eller egenintressen. Samtidigt är prefekten sällan benägen att driva igenom kontroversiella beslut eftersom prefektskapet upplevs vila på ett kollegialt mandat. Detta gör det svårt för prefekten att gå emot den övriga också kollegialt valda institutionsstyrelsen, trots att prefekten anser att det finns sakliga skäl för föreslagen förändring.

Reellt inflytande

Det bör noteras att vi också har träffat personer som har erfaren- heter från beslutande institutionsstyrelser som upplever att de har ett reellt inflytande över innehållet i besluten. I dessa fall fungerar institutionsstyrelsen inte som ett rundningsmärke eller informa- tionsforum. Det inflytande som ledamöterna vittnar om grundar sig dock i att man involverats i beredningsprocesser i form av arbets- grupper som tagit fram förslag till beslut. Utifrån dessa erfarenheter och resonemang har vi svårt att se de egentliga anledningarna till varför ett beredande organ skulle fungera sämre än ett beslutande

175

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

organ för att hantera frågor där lärosätet är beroende av kollegornas samlade kompetens. Det tyder också på att ansvarstagande och engagemang inte nödvändigtvis är direkt beroende av formell beslutanderätt.

Det finns exempel på beredande organ på institutionsnivån, som institutionsråd/motsvarande, där de verksamma vid institutionen upplever att de har ett reellt inflytande över beslutsprocesserna genom att det arbete som görs i beredningsgruppen är grund- läggande för prefektens beslut. Det innebär dock inte att beslutet alltid är i enlighet med beredningsgruppens eventuella förslag, men processen är transparent för de involverade och prefektens beslut uppfattas generellt som rimligt och sakligt. Liksom vid beslutande institutionsstyrelser är förtroende för och legitimiteten hos prefekten avgörande faktorer. I de fall prefekten förankrar, är lyhörd, använder beredningsorganen på ett seriöst sätt och har stor kompetens samt kännedom om verksamheten vid institutionen förefaller ledningen av institutionen ofta fungera bra.

Det finns institutioner där både prefekt och medarbetare anser att det kollegiala inflytandet ökat efter att beslutande institu- tionsstyrelser avskaffades och prefektstyre med beredande organ infördes. Här är menas att inflytandet ökat bland annat eftersom fler personer är involverade i beredningsprocesserna och därmed kan påverka innehållet i besluten. Vidare tycks en avgörande faktor vara att medarbetarna ingår i arbets- och beredningsgrupper vilkas uppdrag medarbetarna upplever att de har kompetens och intresse för.

Ett exempel

Som exempel kan omorganiseringar av ledningen på institutions- nivån vid Umeå universitet nämnas. Där infördes 2009 en ny struktur för ledning och samverkan vid samtliga institutioner. Den nya strukturen innebär bland annat att prefekten fattar samtliga beslut vid institutionen som följer av rektors delegationsordning och respektive fakultets vidaredelegationer. Det är samtidigt angivet att beslut fattas vid regelbundna och protokollförda beslutsmöten utifrån en av prefekten i förväg upprättad dagordning. Vidare får samtliga prefekter besluta om vilka beredande och/eller rådgivande

176

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

råd som ska finnas vid institutionen. Detta beslut ska fattas efter samråd med anställda och studenterna och i samråd med fakultets- ledningen.

Bakgrunden till omorganisationen var erfarenheter av att institutionsstyrelserna effektivt kunde blockera beslut, vilket hade identifierats i en rapport från internrevisionen. I rapporten konstaterades att prefektrollen ofta upplevdes som otydlig och att ansvar och befogenheter sällan hängde ihop. Rapporten visade också på att avgränsningen mellan prefektens och institutions- styrelsens mandat ofta upplevdes som otydlig, och att många prefekter var tveksamma kring beslutsordningen. Det fanns, enligt rapporten, flera exempel på att prefektens förslag till åtgärder för att klara institutionens ekonomi röstats ner.27

Utifrån revisionsrapporten infördes på försök en ny struktur för ledning och samverkan vid en av fakulteterna. Försöket innebar i huvudsak en institutionsorganisation där prefekten gavs makt att fatta alla besluten och att ett institutionsråd inrättades i vilket prefekten skulle förankra viktigare beslut. De beredande organen formaliserades och bygger på delaktighet från medarbetarna sam- tidigt som institutionsledningen finns representerad i de beredande organen. Utvärderingen av försöket gav ett positivt resultat och universitetsstyrelsen beslutade att införa den nya strukturen vid samtliga institutioner. I styrelsens beslut står bland annat att förändringen genomfördes för att tydliggöra ledarskapet på institu- tionsnivån och förstärka linjens roll, fast med säkerställt inflytande för såväl anställda som studenter som en odiskutabel utgångspunkt.

Erfarenheterna från Umeå universitet och de synpunkter som utredningen inhämtat i frågan visar på att såväl ledningen som medarbetarna vid institutionerna anser att den nya organisationen fungerar på ett öppnare och tydligare sätt än tidigare. Prefektstyret, i kombination med de formaliserade beredningsprocesserna och gällande samverkansavtal,28 har inneburit en ökad transparens och effektivare insyn i hur institutionen leds och styrs. Vidare menar

27Se Ny struktur för ledning och samverkan vid Umeå universitets institutioner.

28Enligt uppgift från SULF har cirka tolv lärosäten i dag samverkansavtal. Erfarenheterna kring samverkansavtal respektive MBL varierar och det är inte alltid som medarbetarna upplever att samverkansavtalet är det bättre alternativet för möjlighet till att utöva inflytande. Frågan är avhängigt hur ledningsorganen implementerar avtalet.

177

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

man att det kollegiala inflytandet i form av ökat deltagande i beredningsprocesser har stärkts i och med omorganisationen.

Prefektstyre och ansvarsutkrävande

En synpunkt som utredningen fått många gånger är att även om prefektstyre fungerar smidigt och möjliggör effektivt besluts- fattande, måste det lyftas fram att det är ett personberoende och därmed också sårbart system. Prefektstyret ger prefekten en ökad formell makt, vilken kan utövas väl av erfarna personer med gott omdöme, god kunskap om verksamheten och goda ledaregen- skaper. Men givetvis kan den ökade formella makten misskötas då något eller några av de nämnda kriterierna inte är uppfyllda. För att minska risken för detta anser utredningen att lärosätet bör utforma ett system för ansvarsutkrävande i de fall då verksamheten inte skötts tillfredsställande (detta kan även appliceras på dekan/motsv.). Vi tar upp detta till diskussion i kapitel 9.

6.5Rådgivande organ på central nivå

Många universitet och högskolor har olika former av rådgivande organ med lärare och forskare för samråd i lärosätesövergripande frågor. Dessa organ fungerar beredande och rådgivande till rektor och övrig ledning och de kan bidra med att ge de förslag som kommer från lärosätets ledning ökad trovärdighet.

Vid Uppsala universitet finns exempelvis den Akademiska senaten, vilken har i uppgift att diskutera och till universitetsledningen framföra synpunkter på verksamhetens mål- och strategiarbete, universitetets organisation, regeringens propositioner rörande universitet och högskolor samt viktigare forsknings- och utbild- ningspolitiska frågor vid universitetet.29 Den Akademiska senaten består av 48 lärare och 20 studenter. Lärarrepresentanterna i senaten utses av elektorsförsamlingarna för de tre områdena samt av det utbildningsvetenskapliga fakultetskollegiet.

29 Se Akademiska senatens instruktion, Uppsala universitet.

178

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

Även vid Chalmers tekniska högskola finns ett rådgivande organ, Fakultetsrådet, med ett lärosätesövergripande uppdrag. Fakultetsrådet är rådgivande till rektor och består av 30 ledamöter med valda representanter ur det så kallade Lärarkollegiet från de 17 institutionerna. Rådet ska fungera som ett samrådsorgan mellan ledningen och lärarna och forskarna med fokus på forsknings- och utbildningsfrågor av principiell natur. Det ska också initiera och diskutera långsiktiga strategiska frågor av betydelse för högskolans utveckling och främja samverkan med samhället och näringslivet.30

Likaså finns vid Handelshögskolan i Stockholm ett så kallat Faculty Forum med ett högskoleövergripande uppdrag vars sammansättning återkopplar till det gamla Professorskollegiet. Lärarna som ingår i de ovan beskrivna grupperna är utsedda genom en val- eller nomineringsprocess där medarbetarna är involverade.

Det finns även centralt placerade organ med rådgivande och beredande uppdrag som består av lärare och forskare vilka utses direkt av rektor utan någon form av nominerings- och/eller val- process (i vissa fall kan en eller flera ledamöter utses efter förslag från fakultetsnämnd/motsv.). Dessa grupper är direkt kopplade till ledningen för att fungera rådgivande och/eller beredande. Exempelvis kan de bereda ärenden som utlysningar av forskningsresurser. Uppdragsbeskrivningarna till sådana grupper skiljer sig inte på något avgörande sätt från de ovan redovisade för exempelvis Akademiska senaten. Den avgörande skillnaden är snarare hur gruppens medlemmar utses eftersom processen i strikt bemärkelse inte kan anses som kollegial då medlemmarna inte är valda utan direkt utsedda av rektor.

Syftet med denna typ av grupper är att fungera som referens- grupp för ledningen och forum för att ta tillvara och testa nya idéer och strategier för verksamheten. Som exempel kan forskarrådet vid Göteborgs universitet nämnas. Enligt universitetets arbetsordning ska det finnas ett forskarråd som är rådgivande till rektor i över- gripande och strategiska forskningsfrågor. Rådet ska ha högst tio ledamöter vilka utses av rektor på tre år (med möjlighet till förläng- ning). Även studenterna är representerade i gruppen.

Det finns således centralt placerade beredningsorgan som fungerar som referensgrupper och bollplank för rektor och lärosätesledningen i

30 Se Fakultetsrådet -roll, arbetsform och organisation, Chalmers tekniska högskola.

179

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

olika frågor. Vid ett lärosäte som utredningen besökt menade ledningen att det stora antalet centralt placerade rådgivande organ syftade till att förankra frågor och skapa utrymme för ett reellt kollegialt inflytande. Man menade att grupperna även fungerade utvecklande i den meningen att systemet gav ledamöterna möjlig- heten att lyfta blicken och skapa insikt om helheten.

Fenomenet skulle kunna betraktas som en ny form av kollegialitet men gruppernas representativitet kan givetvis diskuteras. Om syftet är att skapa forum för tillvaratagande av nya idéer och testa eventuella strategier och förslag så menar vi dock att dessa grupper kan fylla en god funktion. En anledning som angivits för att inrätta denna typ av grupper är att ledningen inte anser att de kollegiala organen såsom fakultetsnämnd är tillräckligt användbara för denna typ av frågor. Man menar att ledamöterna i de centralt placerade råd- givande organen upplever sig friare än ledamöter som sitter på ett så kallat kollegialt mandat i fakultetsnämnden (dvs. är valda i någon form). Kollegialt valda ledamöter kan uppleva sig som represen- tanter för en specifik institution eller fakultet och därmed också mer ”bakbundna”.

Det finns också en aspekt om ansvarstagande. I och med att gruppen inte är ansvarig för besluten som förslagen utmynnar i kan det vara lättare att komma med orealistiska inspel och ogenom- tänkta förslag. Detta behöver dock inte innebära ett problem så länge alla har klart för sig att gruppens uppdrag är att fungera rådgivande och idégenererande till rektor och övrig ledning. Det är rektor och ledningen som väljer och ansvarar för hur man går vidare med de inspel som kommer från rådet. Parallellt behöver lärosätet vara noga med att de beslutande organen i linjen inte upplever ett dubbelkommando utan att de förändringar och förslag som härrör från de rådgivande organen formellt kommer från rektor. För att undvika dubbelkommando handlar det återigen om att vara tydlig med besluts- och beredningsstrukturen.

I denna typ av rådgivande organ ingår vanligen lärare och forskare som har en stark ställning vid sin institution men som inte ingår i den formella ledningsstrukturen. Dessa forskare är ofta ledare för starka forskningsmiljöer och de förfogar över stora forskningsresurser. Universitet och högskolor är stora organisa- tioner - i Sverige framför allt de fyra äldre flerfakultetsuniversiteten - vilka enligt klassisk organisationsteori karaktäriseras av ett bristande

180

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

samband eller ”lös koppling” mellan ledningens aktiviteter och vad som sker i den faktiska verksamheten.31 De starka forsknings- miljöerna kan vara ett exempel på denna företeelse. Där kan kommunikationen mellan de starka forskarna och lednings- organisationen, särskilt lärosätesledningen, vara mycket begränsad med den följden att forskarna har bristande kunskap om lärosätets övergripande forskningsstrategi samtidigt som ledningen har bristande kunskap om den viktigaste forskningen vid institu- tionerna.32 Ett sätt att minska denna kunskapsklyfta är att engagera de ledande forskarna i rådgivande organ då de själva oftast inte ingår i ledningsorganisationen. Ett rådgivande organ kan därmed bidra till att stärka kopplingen mellan lärosätets ledning, de strategier och mål som ledningen ställer upp, och de lärare och forskare som är operativa inom verksamheten vid en institution. De rådgivande organen har också funktionen att ge lärare och forskare en möjlighet att uttrycka åsikter och argument inom olika områden. Bland annat lyfts dessa organs förmåga att främja forskningens och utbildningens förnyelse.

Sammantaget menar vi att användandet av de centralt placerade rådgivande grupperna kan bidra till en bättre kontakt mellan linjeorganisationen och medarbetarna/kollegiet trots att lärarna och forskarna i gruppen inte utses genom val.33 En återblick på det vi beskrev i kapitel 5, vad gäller idealet om kollegialitet, visar att flera av de fördelar som tillskrivs kollegialt valda organ av flera lärosätesledningar beskrivs som de centralt placerade rådgivande organens förtjänster. I förlängningen uppkommer därmed frågor kring de mer traditionella kollegiala organens funktion som idé- och strategigenererande organ, vilket för oss in på nästa avsnitt om utredningens sammantagna iakttagelser kring kollegiala organ.

31Weick (1976). Se även resonemang i t.ex. Drucker (2001), s. 78, 80.

32Som exempel kan här nämnas att av de 28 forskare som under perioden 2004–2012 tilldelades störst externa bidrag vid Göteborgs universitet uppgav 27 att de antingen inte kände till eller inte alls hade låtit sig vägledas av universitets centrala policydokument om forskningsstrategier när de sökt och erhållit sina omfattande bidrag. Denna iakttagelse är gjord av professor Bo Rothstein, Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet, som lämnat synpunkter till utredningen i promemorian Hur skall universitet och högskolor styras?

33Som beskrevs i avsnitt 6.2.1 om val till och sammansättning av kollegiala organ är det inte alltid så att medarbetarna upplever att det finns en reell möjlighet att påverka vilka som väljs till de traditionella kollegiala organen.

181

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

6.6Sammantagna iakttagelser kring kollegiala organ

En majoritet av de personer som utredningen intervjuat vittnar om erfarenheter av att kollegialt sammansatta beslutsorgan har svårt att göra prioriteringar när det gäller exempelvis resursfördelning, organisationsförändringar eller att lägga ned en del av verksam- heten. Utredningen har fått ett flertal beskrivningar av hur starka kollegiala strukturer snarast verkar konserverande. Forsknings- ledare från ett av de äldre universiteten beskrev fakultetsnämndens funktion främst som reaktiv, inte proaktiv. En annan forskare hävdade, utifrån erfarenheter av institutionsstyrelsearbete, att sär- intressen i det kollegiala blir en kamp om pengar, vilket resulterar i minsta gemensamma nämnare och att ”ta ett nytt djärvt beslut händer bara inte.”

Utredningen har också talat med de som vittnar om motsatsen och ger en positiv bild av hur den beslutsfattande i kollegiala organ fungerar i verkligheten. Det är dock en liten minoritet av de intervjuade som gett en sådan positiv beskrivning av det kollegiala beslutsfattandet.

I de fall då ett kollegialt sammansatt organ klarar av att fatta svåra beslut kan det vara i situationer då ekonomin blivit så pass svårhanterad att, som en respondent uttryckte det ”man kommit till vägs ände”. Kollegiala organ har då, i vissa fall, lyckats vända utvecklingen, eller snarare lyckats bryta traditionen om att fördela jämnt i proportion till tidigare fördelning över verksamhets- området. En forskningsledare som utredningen talade med menade att kollegiala beslutsstrukturer innebär att ”man delegerar ut ett antal konflikter” som de kollegiala organen sällan klarar av att hantera på optimalt sätt. Andra har givit uttryck för att kollegialt beslutsfattande riskerar att urvattna frågor, vilket ger begränsat utrymme för strategi och prioriteringar för den/de som ska leda verksamheten.

I sammanhanget bör de positiva aspekter av den tröghet och eftertänksamhet som finns i kollegiala styrsystem nämnas. Långsamheten kan bidra till stabilitet och trygghet i verksamheten. Uthållighet och kontinuitet kan vara en förutsättning för att lyckas följa långsiktiga strategier. Även beslut som innebär förändringar kan utgå från principen att skapa trygghet och stabilitet baserat på genomtänkta underlag och analyser. Det är när eftertänksamheten

182

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

övergår i konservatism med avsaknad av framåtsyftande visioner som den kollegiala styrningen blir dysfunktionell.

Vidare menade en representant för ett av de äldre universiteten att ”kollegialitet är oslagbart när det gäller att skapa legitimitet men klent när det gäller att utrusta ledare med förändringsmandat”. Flera har framfört att man anser att ledamöter i kollegiala organ har svårt att lyfta blicken och låta bli att representera sina egna intresseområden. Utredningen har samlat på sig en mängd citat av motsvarande karaktär. Vissa av dem kan sannolikt uppfattas som tillspetsade, men sammantaget ger de en relativt dyster bild av hur de kollegiala organen fungerar.

Varför finns många upplevda problem med en princip som enligt flera utgör idealet för en god akademisk kultur? Då vi diskuterat saken lyfts framför allt följande faktorer som förklaring. Vissa menar att det kollegiala beslutsfattandet, av olika skäl, vilar på svag grund. Som beskrevs i kapitel 5 är seminarieformen, där sak- argument ställs mot varandra och värderas, en grundläggande utgångspunkt för kollegialitet. Seminarieformen, menar man, är relevant och fungerar när det gäller bedömningar av och beslut om kvalitet. Men de akademiska professionella normerna om att delta i kritiska samtal för att kvalitetsgranska olika forskningsresultat eller kurs- och utbildningsplaner ger inte per automatik information och stöd för andra typer av beslut, till exempel hur resurser ska fördelas inom olika verksamheter inom organisationen.

Särskilt problematiskt tycks det vara då kollegiala organ ska besluta i frågor som påverkar de verksammas positioner och förutsättningar. Upplevelsen är att lärarrepresentanterna har svårt att fatta beslut som kan missgynna den ”väljargrupp” som de upplever sig representera. I vissa fall kan det också röra sig om att man som hygglig kollega inte vill skada en annan uppskattad kollegas verksamhet eller ställning. Bakgrunden till detta kan vara att skiljelinjen mellan vad som är principiella beslut, vilka skulle kunna hanteras i gruppen, och vad som rör individuella förut- sättningar ofta kan vara mycket fin. En lärare/forskare som utredningen talade med åskådliggjorde detta på följande sätt: ”Inom det akademiska är man duktig på att förklä egenintressen i principiella argument.” Att intressekonflikter ofta förekommer innebär vidare att det finns en risk för att jävsliknande problem föreligger. I sådana situationer menar utredningen att det är viktigt

183

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

att enskilda ledamöter och beslutsfattare tar ansvar för att inte delta i beslut där jäv kan påverka beslutet. Lärosätet har också ett ansvar för att uppmärksamma jävsproblematiken och utforma riktlinjer för hur jävssituationer ska undvikas och hur risken för att jäv påverkar besluten ska minimeras.

Utifrån de diskussioner utredningen fört med såväl lärare och forskare som personer med ledningsuppdrag är slutsatsen att det förefaller finnas alltför många intressekonflikter behäftade med det kollegiala beslutsfattandet vid svenska lärosäten. Bedömningen är att detta resulterar i att kollegiala organ sällan har kapacitet och förmåga att fatta de beslut som behövs för att uppnå en ökad måluppfyllelse i verksamheten.

6.6.1Genomtänkta och definierade strukturer för ledning och styrning

Som vi beskrivit tidigare har alla lärosäten någon form av kollegiala samråd och organ. Det finns emellertid en stor variation vad gäller skillnader mellan formella och informella besluts- och berednings- processer och maktbefogenheter. Detta är problematiskt eftersom det innebär att organisationen brister i transparens och tydlighet. I många fall kan de informella strukturerna vara så pass inarbetade och traditionsburna att det blir dessa som i praktiken är styrande, vilket vi såg i diskussionen om dekanens roll. Dessa strukturer är då tydliga för många av medarbetarna samtidigt som de inte överensstämmer med de formella styrdokumenten. Sådana system kan göra det svårt för externt rekryterad personal, framför allt personer med ledningsuppdrag, att komma in i och få en genomgående förståelse för hur styrsystemen fungerar. Samtidigt försvårar det ett korrekt utformat ansvarsutkrävande.

Vi har löpande upprepat vikten av att ha genomarbetade styr- dokument och att dessa dels sammanfattar utgångspunkterna för vad som ska beslutas och beredas i kollegiala organ och vad som ska hanteras i linjen, dels utmejslar formerna för den samverkan som behövs mellan linje och kollegialitet.34 Vi menar också att lärosätena inte kan förlita sig på någon gemensam förståelse av vad

34 Drucker (2001) s. 75, framhåller likaså vikten av transparenta strukturer där medarbetarna kan förstå organisationsstrukturen de ska arbeta inom.

184

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

kollegialitet är eller inte är. Det har under utredningen blivit tydligt att definitionerna av vad som är kollegialt kan skilja sig åt även inom ett och samma lärosäte. Universitet och högskolor behöver diskutera och definiera vad kollegialitet innebär vid respektive lärosäte, vad de kollegiala organens uppdrag är samt vilka de principiella utgångspunkterna för sådana bedömningar är.

Få universitet och högskolor har gett sig på uppgiften att definiera principerna för hur makten fördelas inom lärosätet. Emellertid finns några undantag. Här kan Göteborgs universitets arbetsordning fungera som exempel. Den inleds med ett par kortfattade tankar om kollegialitet och beslutsfattare i linjen:

Universitetet är bärare av en månghundraårig tradition som självständig akademi där den kollegiala styrmodellen står som garant för kvalitet och utveckling. Universitetet är också en statlig myndighet med vissa krav på sig, bland annat om ett effektivt resursutnyttjande och en rättssäker handläggning av ärenden. Det går inte att på ett enkelt sätt särskilja dessa två roller, strävan ska vara att få dem i en rimlig balans.35

Ytterligare ett exempel är Mittuniversitetets arbetsordning. Arbets- ordningen inleds, till skillnad från andra arbetsordningar som vi läst inför besök, med ett slags fastställande av kollegiets respektive linjens olika ändamål:

Kollegiala beslutsmodeller och arbetssätt är ett särskilt inslag i den akademiska kulturen som bygger på att universitetets akademiska personal har ett särskilt ansvar att självständigt, eller via valda representanter, utöva ett avgörande inflytande över verksamheten. Det gäller i första hand för löpande kvalitetssäkring av forskningen och utbildningen samt för att genom en kontinuerlig dialog inom ämnen eller ämnesgrupperingar utveckla verksamhetens innehåll och inriktning.

Den kollegiala modellen utgår från en levande, dynamisk och positiv akademisk miljö inom vart och ett av de olika ämnen som universitetet organiserar. Ämneskollegier är också på ett naturligt sätt en del av arbetsmiljön för universitetets medarbetare och den naturliga arenan för dialog och diskussion kring forskningens och utbildningens kvalitet. Kollegierna utgör också basen för valda organ som har att ta ett kollegialt ansvar för verksamheten.

35 Arbetsordning vid Göteborgs universitet, s. 3.

185

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

SOU 2015:92

Universitetet har sålunda som sin bas och kärna en kollegial akademisk organisation. Parallellt med denna så är det även nödvändigt att i en traditionell linjeorganisation säkerställa att arbetsgivar- och myndig- hetsuppgifterna kan fullgöras på ett rättssäkert sätt, att uppföljning och kontroll är funktionell och att olika beslut också genomförs så som avsett.

De två formerna för ansvar och beslutsmandat, kollegium respektive linje, är en särskild styrka och utmaning och måste fungera parallellt.36

Utredningen vill lyfta fram skrivningarna i Mittuniversitetets arbetsordning som ett exempel där lärosätet synliggjort tankarna bakom besluts- och mandatfördelning. Man kan tycka att formuleringarna är självklara men faktum är att det sällan skriftligen uttrycks hur lärosätet ser på de olika ledningsmodellernas styrkor och svagheter och bevekelsegrunderna för beslutsmandatets fördelning. Sannolikt beror detta på att universitet och högskolor relativt nyligen fått ta ansvar för hur den interna organisationen ska utformas.37

Motiven till den tidigare regleringen av kollegialt beslutsfattande fanns uttryckt i propositioner och andra förarbeten. Det som där uttrycks lever troligtvis till del kvar i gemensamma referensramar och en gemensam förståelse av hur beslutsmandaten fördelas. Vi menar dock att denna gemensamma referensram inte längre är aktuell att stödja sig mot. Lärosätens behöver själva formulera principerna för den interna mandatfördelningen och organisationsstrukturen. Tolkningarna av vad som utgör kollegiet, vad som är kollegialt och vad som ska hanteras av kollegiala organ skiljer sig åt och förändras, vilket lärosätena behöver uppmärk- samma.

Givetvis innebär denna typ av tydliggöranden inte enbart skriv- ningar i arbets- och delegationsordningar eller liknande dokument utan utgörs även av ett implementeringsarbete med fokus på diskussion och kommunikation. Som exempel kan även Högskolan i Borås nämnas där det bland de representanter som utredningen träffade från högskolan fanns en stor samstämmighet kring

36Arbetsordning för Mittuniversitetet, s. 3.

37Givetvis med utgångspunkt i vad som står i högskolelagen och högskoleförordningen om formerna för visst beslutsfattande, exempelvis vilka beslut som ska fattas av person(er) med vetenskaplig kompetens (2 kap. 6 § högskolelagen).

186

SOU 2015:92

Organisation och ledningsstrukturer vid svenska universitet och högskolor

principerna för mandatfördelningen mellan de olika lednings- organen såsom de kollegiala organens och akademichefernas roll.

Kopplat till frågan om behovet av att tydliggöra principerna för ledning och mandatfördelning är avsaknaden av klargöranden kring det akademiska ledarskapets roll och innebörd, vilket kommer att diskuteras vidare i kapitel 9.

Som vi beskrivit tidigare har det skett en förändring i de