sou 2015 87

Energiskatt på el

En översyn av det nuvarande systemet

Betänkande av Utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el

Stockholm 2015

SOU 2015:87

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24356-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Genom beslut den 28 maj 2014 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att utse en särskild utredare med uppdrag att överväga om den nuvarande modellen för uttag av energiskatten på el är ändamålsenlig samt lämna författningsförslag (dir. 2014:72).

Regeringen förordnade kammarrättsrådet Rolf Bohlin att vara särskild utredare från och med den 23 juni 2014.

Som experter förordnades från och med den 25 augusti 2014 departementssekreteraren Hanna Eklinder, Näringsdepartementet, rättsliga experten Anna Johannesson-Magnusson, Skatteverket, miljö- och klimatfrågeansvariga Cecilia Kellberg, Svensk Energi, ämnes- rådet Åsa Leander, Miljö- och energidepartementet, departements- sekreteraren Ulf Olovsson, Finansdepartementet, rättssakkunniga Anna Sundblad Stahre, Finansdepartementet och departements- sekreteraren Thomas Sundqvist, Finansdepartementet. Energi- och klimatansvariga Maria Sunér Fleming, Svenskt Näringsliv, förord- nades som expert från och med den 20 oktober 2014. Den 5 maj 2015 entledigades Hanna Eklinder från sitt uppdrag. Samma dag förordnades departementssekreteraren Stefan Sagebro, Närings- departementet, som expert i utredningen.

Som sekreterare anställdes från och med den 1 september 2014 filosofie doktorn Jens Lundgren och professorn Robert Lundmark. Rättsliga utredaren Anna Stålnacke var förordnad som sekreterare från och med den 2 oktober 2014 till och med den 31 januari 2015. Kanslirådet Karl-Henrik Bucht anställdes som sekreterare från och med den 19 januari 2015.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Energiskatt på el – En översyn av det nuvarande systemet (SOU 2015:87).

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i oktober 2015

Rolf Bohlin

/Karl-Henrik Bucht

Jens Lundgren

Robert Lundmark

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	31

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt

på energi...................................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen

	(2011:1244)..............................................................................		41
2	Uppdraget och dess genomförande..............................		43
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		43
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		44
2.3	Framställningar .......................................................................		44
3	Utredningens utgångspunkter .....................................		47
3.1	Inledning..................................................................................		47
3.2	Svensk energi- och miljöpolitik .............................................		48
3.3	Riktlinjer för skattepolitiken..................................................		49
3.4	EU:s energieffektiviseringsdirektiv .......................................		50
3.5	EU:s energiskattedirektiv.......................................................		52
3.6	EU-rätten och statligt stöd ....................................................		54
	3.6.1	Inledning ..................................................................	54

Innehåll

SOU 2015:87

3.6.2EU-rättens förbud mot statligt stöd utan

godkännande............................................................

3.6.3Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till

	miljöskydd och energi för 2014–2020....................	57
3.6.4	Undantag enligt den allmänna
	gruppundantagsförordningen.................................	59
3.6.5	Undantag för stöd av mindre betydelse.................	64

3.6.6Den svenska energiskatten och reglerna om

		statligt stöd..............................................................	65
3.7	Den svenska energibeskattningen av el.................................		65
3.8	Problembeskrivning ...............................................................		66
	3.8.1	Inledning..................................................................	66
	3.8.2	Gränsdragningsproblem .........................................	67
	3.8.3	Neutralitets- och konkurrensproblem...................	67
	3.8.4	Statsstödsproblem...................................................	68
	3.8.5	Offentligfinansiella begränsningar –
		omfördelningar av skatteuttaget ............................	70
4	Ekonomiska styrmedel................................................		71
4.1	Inledning .................................................................................		71
4.2	Elcertifikat ..............................................................................		71
4.3	Koldioxidskatt ........................................................................		72
4.4	EU:s system för handel med utsläppsrätter..........................		73

4.5Programmet för energieffektivisering i energiintensiv

	industri (PFE).........................................................................		75
5	Ekonomins strukturomvandling i ett
	elanvändningsperspektiv.............................................		77
5.1	Inledning .................................................................................		77
5.2	Ekonomins strukturomvandling mellan 1990 och 2015 ......		79
	5.2.1	Inledning..................................................................	79

5.2.2Utveckling av näringslivets struktur

1990–2015................................................................

SOU 2015:87

Innehåll

5.2.3Näringslivsstrukturens betydelse för

	elanvändningen ........................................................	84
5.3 Utvecklingen mellan 2015 och 2035......................................		91
5.3.1	Inledning ..................................................................	91

5.3.2Kommande rapport om den långsiktiga

ekonomiska utvecklingen........................................

5.3.3Energimyndighetens scenarier över Sveriges

framtida energianvändning....................................

100

5.3.4Svenskt Näringslivs studie om Sveriges

		framtida elbehov ....................................................	104
	5.3.5	Slutsatser från litteraturgenomgången .................	106
5.4	Sammanfattning ....................................................................		113
6	Elmarknadens funktion och prisbildning ....................		115
6.1	Inledning................................................................................		115
6.2	Elproduktionen i Sverige......................................................		116
6.3	Grossistmarknaden för el .....................................................		118
	6.3.1	Inledning ................................................................	118
	6.3.2	Handel med begränsad överföringskapacitet.......	119
	6.3.3	Dagen-föremarknaden ..........................................	121
	6.3.4	Inom-dagmarknaden .............................................	122
	6.3.5	Realtidsmarknaden ................................................	122
	6.3.6	Finansiella elmarknaden........................................	122
6.4	Elhandelsföretag....................................................................		123
6.5	Elnätsföretag .........................................................................		124
	6.5.1	Koncessionspliktiga elnät......................................	124
	6.5.2	Icke koncessionspliktiga elnät ..............................	126
6.6	Sammanfattning ....................................................................		126
7	Principiella överväganden – punktskatter ...................		129
7.1	Inledning – betydelsen av skattens syfte .............................		129
7.2	Punktskatter..........................................................................		130
	7.2.1	Inledning ................................................................	130

Innehåll

SOU 2015:87

7.2.2Konceptuell beskrivning av effekterna av

		en punktskatt.........................................................	131
	7.2.3	Betydelsen av relativpriserna ................................	134
	7.2.4	Marknadsmisslyckanden.......................................	135
	7.2.5	Externa effekter.....................................................	136
	7.2.6	Kostnadseffektivitet..............................................	136
	7.2.7	Kostnadseffektivitet och punktskatter................	138
	7.2.8	Kostnadseffektivitet över tiden............................	141
	7.2.9	Ett övergripande mål.............................................	141
7.3	Punktskatt på el ....................................................................		142
	7.3.1	Inledning................................................................	142
	7.3.2	Som inkomstkälla för staten.................................	142
	7.3.3	Som energipolitiskt styrmedel .............................	143
	7.3.4	Som klimatpolitiskt styrmedel .............................	144
8	Principiella överväganden – konkurrenskraft ...............		147
8.1	Inledning – bakgrunden till diskussionen...........................		147
8.2	Konkurrens och skattesystem .............................................		148
8.3	Konkurrenskraft...................................................................		151
	8.3.1	Inledning................................................................	151
	8.3.2	Internationell konkurrenskraft ............................	152
	8.3.3	Konkurrenskraft mellan branscher ......................	153
	8.3.4	Konkurrenskraft mellan företag...........................	155
8.4	Att mäta konkurrenskraft....................................................		155
8.5	Konkurrens om direktinvesteringar ....................................		157
9	Kartläggning av elanvändningen i Sverige...................		161
9.1	Inledning ...............................................................................		161
9.2	Beskrivning av statistiken ....................................................		161
	9.2.1	Inledning................................................................	161

9.2.2Energimarknadsinspektionens

	statistikinsamling ..................................................	162
9.2.3	Sekretess ................................................................	164

SOU 2015:87	Innehåll
9.3 Jämförelse mellan utredningens statistikkällor...................	165

9.3.1Jämförelse av total elanvändning mellan Ei:s

och SCB:s statistik.................................................

165

9.3.2Jämförelse av elanvändningen mellan olika

		SNI-koder ..............................................................	166
9.4	Elanvändning på övergripande nivå .....................................		170
9.5	Elanvändningens variation inom olika sektorer..................		173
	9.5.1	Inledning ................................................................	173
	9.5.2	Jordbruk, skogsbruk och fiske, SNI 1–3..............	175

9.5.3Tillverkning och utvinning av mineraler,

		SNI 5–33 ................................................................	176
	9.5.4	Övriga näringslivet ................................................	177
	9.5.5	Tjänstesektorn, SNI 45–98 ...................................	179
	9.5.6	Hushåll ...................................................................	181
9.6	Näringslivets elanvändning per skatteområde ....................		182
10	Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv.........		185
10.1	Inledning................................................................................		185
10.2	Handelsintensitet..................................................................		185
10.3	Elintensititet..........................................................................		186
	10.3.1	Inledning ................................................................	186
	10.3.2	Elanvändning utifrån SNI-kod .............................	187
	10.3.3	Energiskattedirektivets definition........................	187
	10.3.4	Elanvändning per produktionsvärde ....................	188
	10.3.5	Elanvändning per förädlingsvärde ........................	189
10.4	Specifikt om vissa sektorer...................................................		192
	10.4.1	Basindustrin ...........................................................	192

10.4.2Informations- och

		kommunikationsverksamhet.................................	195
	10.4.3	Tvätteribranschen..................................................	207
	10.4.4	Återvinningsbranschen .........................................	213
11	Elpriser över tiden och mellan elområden...................		219
11.1	Inledning................................................................................		219

Innehåll

SOU 2015:87

11.2	Prisutveckling på el...............................................................		219
	11.2.1	Prisutvecklingen på Elspot ...................................	219
	11.2.2	Elområden .............................................................	221
	11.2.3 Electricity Price Area Differentials (EPAD) ......		222
	11.2.4 Elprisets utveckling över tid.................................		224
11.3	Näringslivets kostnad för el.................................................		225
	11.3.1	Kostnader i Sverige ...............................................	225

11.3.2Jämförelse av näringslivets kostnad för el

		i olika länder ..........................................................	228
	11.3.3 Elpriser inklusive energiskatt på el.......................		234
12	Beskrivning av olika skatteuttagsmodeller...................		237
12.1	Inledning ...............................................................................		237
12.2	Samma skattesats ..................................................................		237
12.3	Nederländsk trappstegsmodell ............................................		238
12.4	Modeller i nordiska grannländer..........................................		239
	12.4.1	Danmark ................................................................	239
	12.4.2	Finland ...................................................................	240
	12.4.3	Norge.....................................................................	241
13	Analys av alternativa skattemodeller ..........................		243
13.1	Inledning ...............................................................................		243
13.2	Modell 1 – Enhetlig skattesats för näringslivet ..................		245
13.3	Modell 2 – Två skattenivåer för all elförbrukning..............		249
13.4	Modell 3 – Trappstegsmodell
	(flera brytpunkter/skattenivåer)..........................................		253
	13.4.1	Inledning................................................................	253
	13.4.2 Modell 3:1 – 600 MWh/6 000 MWh....................		254
	13.4.3 Modell 3:2 – 600 MWh/1 200 MWh....................		257
	13.4.4 Modell 3:3 – 600 MWh/12 000 MWh..................		260
13.5	Modell 4 – Trappstegsmodell med kompensation .............		263
	13.5.1	Inledning................................................................	263

13.5.2Modell 4:1 – Kompensation till

tillverkningsindustrin............................................

263

SOU 2015:87

Innehåll

13.5.3Modell 4:2 – Kompensation till elintensiva

		företag ....................................................................	267
13.6	Modell 5	– Svensk variant av Finlands modell ....................	271
13.7	Modell 6	– Utökad svensk modell .......................................	276
13.8	Elskattens påverkan på företagens resultat och
	konkurrensförmåga...............................................................		279
13.9	Sammanfattning av modellerna............................................		283
14	Utredningens val av skattemodell..............................		287
14.1	Inledning................................................................................		287
14.2	Utvärdering av tänkbara modeller .......................................		290

14.2.1Modell 1, enhetlig skattenivå för hela

	näringslivet.............................................................	290
14.2.2	Modell 2, två skattenivåer .....................................	293
14.2.3	Modell 3, trappstegsmodellen...............................	296

14.2.4Modell 4, trappstegsmodellen med

		kompensation för skyddsvärda företag................	298
	14.2.5 Modell 5, finländska modellen..............................		301
	14.2.6 Modell 6, utökad svensk modell ...........................		304
14.3	Sammanfattande analys och slutsatser.................................		306
	14.3.1	Inledning ................................................................	306
	14.3.2 För- och nackdelar med modellerna.....................		307
	14.3.3 Utredningens val av modell ..................................		310
15	Lägre skatt för vissa större datacenter........................		315
15.1	Inledning................................................................................		315
15.2	Varför ska vissa datacenter få lägre skatt?...........................		315
15.3	Avgränsning av datacenter som ska få lägre skattesats.......		318
16	Hanteringen av statsstöd ..........................................		321
16.1	Inledning................................................................................		321
16.2	Begreppet otillåten stödmottagare införs i LSE..................		321
	16.2.1	Hållpunkter från direktiven..................................	322

Innehåll

SOU 2015:87

	16.2.2 Utredningens överväganden – GBER måste
		användas, begreppet otillåten stödmottagare
		måste införas i lagstiftningen ................................	322
16.3	Stöd i form av nedsatt energiskatt utgår endast genom
	avdrag för eller återbetalning av skatt .................................		325
	16.3.1 Hållpunkter från direktiven – stödmottagare
		och stödbelopp kända för berörd myndighet ......	325
	16.3.2 Exempel från dagens ordning med
		elleverantören som mellanhand ............................	325
	16.3.3	Utredningens överväganden .................................	326
16.4	Frivillig skattskyldighet i vissa fall, återbetalning först
	vid viss nivå, kvartalsvis ansökan .........................................		330
	16.4.1 Frivillig skattskyldighet eller återbetalning.........		330
	16.4.2 Gränsvärden för frivillig skattskyldighet
		respektive återbetalning ........................................	331
16.5	EU-rättens transparenskrav hanteras via
	beskattningsdatabasen..........................................................		334
16.6	Skattenedsättningen i vissa kommuner i norra Sverige
	slopas	.....................................................................................	338
	16.6.1 Bakgrund – klimatbaserad skattenedsättning
	..............................................	för vissa kommuner	338
	16.6.2 Utredningens överväganden – nedsättningen
	......................................................................	slopas	339
17	Industriell ..............................................verksamhet		341
17.1	Inledning ...............................................................................		341
17.2	Rättstillämpningen ...............................................................		341
17.3	Gränsdragningsproblem.......................................................		344
	17.3.1 Avsaknaden av en definition och kopplingen
	...........................................................	till SNI - kod	344
	17.3.2 .........Betydelsen av organisatoriska förändringar		345
	17.3.3 ......................	Exempel från livsmedelsbranschen	345
	17.3.4 ........Identiska aktiviteter men olika skattesatser		346
17.4	Behov ......av översyn av begreppet industriell verksamhet		346

SOU 2015:87 Innehåll

18	Ikraftträdande .........................................................		349
19	Konsekvenser..........................................................		351
19.1	Inledning................................................................................		351
	19.1.1 Allmänt om utredningens uppdrag och
		utförandet av det....................................................	351
	19.1.2 Allmänt om utredningens förslag.........................		352
	19.1.3	Utredningens underlag..........................................	353
19.2	Offentligfinansiella effekter .................................................		354
19.3	Effekter för kommuner och landsting.................................		357
19.4	Effekter för Skatteverket......................................................		358
	19.4.1 Ökade kostnader för Skatteverket .......................		358
	19.4.2	Initiala engångskostnader......................................	358
	19.4.3	Ökade löpande kostnader .....................................	359
19.5	Effekter för de allmänna förvaltningsdomstolarna.............		360
19.6	Miljömässiga konsekvenser ..................................................		361
19.7	Konsekvenser för företag och enskilda ...............................		362
	19.7.1	Företag med 0,5-öresskatten ................................	362
	19.7.2	Elhandelsföretagen ................................................	364
	19.7.3 Vissa företag i datacenterbranschen .....................		365
	19.7.4 Företag i vissa kommuner i norra Sverige............		366
	19.7.5 Hushåll i vissa kommuner i norra Sverige............		367

19.7.6Effekter för konkurrensförhållandena för

företagen ................................................................	368
19.7.7 Påverkan för företag i andra avseenden................	369

19.7.8Särskilda hänsyn behöver inte tas till små

företag ....................................................................

370

19.7.9Särskilda informationsinsatser och särskild

	hänsyn till ikraftträdandedatumet ........................	371
19.8 Samhällsekonomiska konsekvenser .....................................		372
19.8.1	Inledning ................................................................	372
19.8.2 Konsekvenser av ändrat skatteuttag.....................		372
19.8.3 Konsekvenser av ändrade administrativa
	rutiner.....................................................................	374
19.8.4	Andra samhällsekonomiska konsekvenser...........	375

Innehåll

SOU 2015:87

19.9	Effekter på jämställdhet mellan män och kvinnor..............		375
19.10	Sammanfattning....................................................................		376
	19.10.1	Utredningens förslag ............................................	376
	19.10.2	Offentligfinansiella effekter och
		administrativa kostnader.......................................	377
20	Författningskommentar ............................................		379
20.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om
	skatt på energi.......................................................................		379
20.2	Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244) ...........................................................................		388
Referenser.......................................................................			391
Bilaga
Kommittédirektiv 2014:72 .............................................................			395

Sammanfattning

Inledning – utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är enligt direktiven (dir. 2014:72) att över- väga om den nuvarande modellen för uttag av energiskatten på el är ändamålsenligt samt lämna författningsförslag.

Den allmänna utgångspunkten för uppdraget är att en förändrad energiskatt på el ska vara förenlig med unionsrätten, att det svenska näringslivets internationella konkurrenskraft ska bibehållas och att snedvridningar ska undvikas i möjligaste mån. Den huvudsakliga inriktningen för arbetet ska enligt direktiven vara att se över dagens beskattningsnivåer som innebär olika skattesatser för olika typer av verksamheter.

Val av modell för beskattning av elförbrukning

Genom tillgång till statistik från bl.a. Energimarknadsinspektionen har utredningen kunnat kartlägga elförbrukningen inom svenskt näringsliv. Utifrån denna kartläggning har utredningen analyserat olika modeller för beskattning av el. De alternativa modellerna har jämförts sinsemellan med kriterier som relaterar till den problem- beskrivning som utredningen har gjort. Utredningen kommer till slutsatsen att de negativa effekterna av modeller utan inslag av statsstöd är för stora och att någon av dessa därför inte bör införas. Utredningen väljer i stället att lämna förslag som bygger vidare på den modell som finns i dag. Modellen måste kompletteras med regler som gör att Sverige uppfyller EU:s regler om statligt stöd, vilket är en förutsättning för fortsatt lägre skatt för vissa verksam- heter. Dessutom anser utredningen att ytterligare en bransch, data- centerbranschen, under vissa förutsättningar ska få den lägre skatte- satsen.

Sammanfattning

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

Eftersom nuvarande modell för beskattning av förbrukning av elek- trisk kraft föreslås behållas är det nödvändigt att de inslag av stats- stöd som finns hanteras i överensstämmelse med EU-rätten. För att så ska ske föreslår utredningen ändringar i den befintliga modellen i enlighet med vad som framgår nedan. De befintliga inslag av statsstöd som berörs av utredningens förslag rör den lägre energiskatten på el för tillverkningsprocessen i industriell verksam- het, el förbrukad av skepp i hamn (landström) och den särskilda och lägre skattesatsen i vissa kommuner i norra Sverige (Norrlands- skattesatsen).

Otillåten stödmottagare

Enligt EU-rätten får statsstöd inte ges till företag i svårigheter eller till företag som är föremål för krav på återbetalning av olagligt upp- buret statsstöd. Utredningen föreslår att dessa krav sammanfattas i det nya uttrycket otillåten stödmottagare och att en otillåten stöd- mottagare inte ska ha rätt till nedsatt energiskatt.

Lägre skatt efter avdrag eller återbetalning

I dagsläget fungerar elleverantörerna i praktiken som en slags mellan- händer för det statsstöd som utgår genom att de, på grund av den verksamhet som kunden bedriver, debiterar denne energiskatt med en lägre skattesats. På detta sätt står elleverantörerna risken för eventuella fel som upptäcks t.ex. vid Skatteverkets kontroll. Denna ordning är dessutom inte hållbar om EU-rättens krav ska kunna uppfyllas framöver. Det kräver enligt utredningens bedömning att det etableras en direktkontakt mellan stödgivande myndighet, dvs. Skatteverket, och stödmottagarna.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att energiskatt på el ska tas ut med en skattesats oavsett användning. Den lägre energi- skatten vid viss förbrukning åstadkoms genom avdrag eller åter- betalning efter yrkande respektive ansökan av den som gör anspråk på statsstöd i form av lägre skatt. Avdrag kan användas av dem som

SOU 2015:87

Sammanfattning

själva är skattskyldiga medan återbetalning får användas av övriga. För vissa ska ansökan om återbetalning göras elektroniskt.

Frivilligt skattskyldig, gränser för återbetalning, kvartalsvis ansökan

För att underlätta hanteringen och minska likviditetspåfrestningar anser utredningen att det kan vara motiverat att ge stora elför- brukare, tillika stödmottagare, en möjlighet att frivilligt bli skatt- skyldiga och därigenom få del av stödet genom löpande avdrag i stället för genom återbetalning. Den som beräknas förbruka elek- trisk kraft i mycket stor omfattning får godkännas som frivilligt skattskyldig av Skatteverket. Utredningen lämnar inget författ- ningsförslag men anser att det i förordningen (2010:178) om skatt på energi bör regleras att kravet på förbrukning i mycket stor om- fattning anses uppfyllt om den sökande beräknas förbruka minst 20 GWh per kalenderår.

De som inte anses vara stora förbrukare är hänvisade till att erhålla stödet genom återbetalning av delar av den skatt som el- leverantören debiterat dem. Utredningen anser att det finns skäl att även i det fallet uppställa gränser för att hålla både företagens och Skatteverkets administration nere i fråga om mindre stödbelopp. Utredningen föreslår därför att återbetalning av energiskatt på el, utom i fråga om landström, endast får göras för den del som över- stiger 12 000 kr per kalenderår. Utredningen lämnar inga förslag om ändrade gränser för den återbetalning som sker till de areella näringarna. Genom förslaget att skatten ska tas ut med en skatte- sats, kommer även yrkesmässiga växthusodling att få sin nedsatta skatt genom återbetalning.

Slutligen konstaterar utredningen att befintliga regler om åter- betalning ger en möjlighet att ansöka om sådan per kalenderkvartal och inte endast per kalenderår. Som förutsättning för detta gäller att sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft ”i större omfatt- ning”. Utredningen föreslår att motsvarande lagreglering införs för de nya återbetalningssituationer som tillkommer genom utredningens förslag. Således föreslår utredningen att om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning får Skatteverket medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Lagregleringen bör i fråga om förbrukningskriteriet (större omfattning) kompletteras med en

Sammanfattning

SOU 2015:87

förordningsreglering likt den befintliga. Utredningen bedömer att en förbrukning överstigande 250 000 kWh per år bör anses vara av större omfattning.

Uppgifter om stödmottagare

För att den svenska ordningen med nedsatt energiskatt på el för vissa typer av verksamheter ska vara förenligt med EU-rätten måste vissa krav på offentliggörande och information uppfyllas. För att det ska vara möjligt föreslår utredningen att det införs ett krav på uppgiftslämnande av den som gör anspråk på nedsatt skatt genom avdrag eller återbetalning. Konsekvensen av att uppgifter eventuellt inte lämnas är att nedsatt skatt inte erhålls. De uppgifter som kravet avser sammanförs i det nya begreppet uppgifter om stödmottagare och omfattar följande:

1.vilken typ av företag (små eller medelstora/stora) uppgiftsläm- naren hör till,

2.den region där uppgiftslämnande företag är beläget, och

3.uppgiftslämnande företags verksamhetsområde, allt enligt vissa kategoriseringar som används inom EU.

För att underlätta uppgiftslämnandet bedömer utredningen att regeringen eller Skatteverket bör utfärda verkställighetsföreskrifter till förtydligande av de uppgifter som ska lämnas i de ovan nämnda avseendena.

Skattenedsättningen i vissa kommuner i norra Sverige slopas

Som en del i den EU-rättsligt relaterade översynen av den nuvar- ande lagstiftningen föreslår utredningen att den särskilda, lägre, skattesatsen i vissa kommuner i norra Sverige slopas. Den lägre skattesatsen är ett statsstöd när den utgår till näringsidkare. Enligt utredningens bedömning går det inte att ha den särskilda skatte- satsen kvar och samtidigt uppfylla de EU-rättsliga krav som ska tillämpas fullt ut från och med den 1 juli 2016.

SOU 2015:87

Sammanfattning

Lägre skatt för vissa större datacenter

I dag utgår statsstöd i form av lägre skatt för vissa typer av verk- samheter. Tillverkning i industriell verksamhet hör dit. Bakgrunden till detta är att sådan verksamhet har ansetts skyddsvärd, eftersom den är elintensiv samtidigt som den utsätts för internationell kon- kurrens och därigenom har svårt att övervältra nationellt bestämda pålagor på slutkunderna.

Utredningen har sett över elanvändningen inom olika branscher och även bedömt deras konkurrensutsatthet i termer av handels- intensitet. Utredningen bedömer att den nuvarande ordningen stödjer de delar av näringslivet som tidigare har ansetts – och fortsatt får anses – värt att skydda.

En bransch som har tillkommit på senare tid och som särskilt omnämns i utredningens direktiv är datacenterbranschen. Branschen är endast ett par decennier gammal, men har en stark tillväxt både i Sverige och internationellt sett. Orsaken är den ökande använd- ningen av internet och de tjänster som tillhandahålls via nätet. Det får till följd att behoven av datacenterkapacitet ökar. Branschen bedöms ha en fortsatt stor utvecklingspotential.

Enligt utredningens bedömningar är vissa företag som verkar i datacenterbranschen både elintensiva och utsatta för internationell konkurrens. Det är två faktorer som med nuvarande modell har ansetts motivera en lägre skattesats. Med beaktande av detta och potentialen i att understödja utvecklingen av en ny industri, som har stora investeringsbehov de närmaste åren och som kan skapa nya arbetstillfällen i Sverige, anser utredningen att det finns till- räckliga skäl för att föreslå en lägre skattesats för datacenter- branschen. Utredningen lämnar därför ett sådant förslag, som in- lemmas i den ordning som utredningen i övrigt föreslår för att uppfylla EU-rättsliga krav.

Den lägre skattesatsen som i dagsläget gäller för tillverkning i industriell verksamhet föreslås gälla för datacenter där en närings- idkare, som huvudsakligen bedriver informationstjänstverksamhet, informationsbehandling eller uthyrning av serverutrymme med där- till hörande tjänster, utövar sådan verksamhet. Vidare måste data- centrets sammanlagda installerade effekt för annan utrustning än kyl- och fläktanläggningar uppgå till minst 0,5 megawatt.

Sammanfattning

SOU 2015:87

Begreppet Industriell verksamhet bör ses över

Begreppet industriell verksamhet har en central betydelse för energi- beskattningen av el. Lagen om skatt på energi innehåller emellertid ingen definition av begreppet.

En grov uppskattning är att upp till 70 000 företag kan ha en verksamhet som kan anses vara industriell enligt lagen. Avseende den traditionella basindustrin är det i de flesta fall uppenbart att verksamheten är industriell. Däremot är det inom vissa andra områ- den svårt och resurskrävande för såväl Skatteverket som företagen att bedöma om en verksamhet är industriell eller inte. Begreppet leder till tolkningsproblem i rättstillämpningen, trots att det har funnits under lång tid. Dagens tillämpning gör också att el, även om den förbrukas på exakt samma sätt, får olika skattesatser bero- ende på i vilken verksamhet den förbrukas. Affärsmässigt moti- verade organisatoriska förändringar inom ett bolag eller en koncern kan också göra att viss verksamhet, allt annat lika, hamnar utanför vad som anses som industriell.

Det finns ett behov av att se över vad som ska avses med indu- striell verksamhet. Det arbete som skulle krävas för översynen i form av att inhämta faktaunderlag, göra överväganden, lämna för- slag och analysera konsekvenserna av förslagen är för omfattande för att rymmas inom ramen för utredningens arbete. Utredningen rekommenderar dock att en sådan översyn görs.

Konsekvenser av utredningens förslag

Sammantaget beräknas utredningens förslag att öka statens intäkter med omkring 975 miljoner kronor.

Slopandet av Norrlandsskatten och införandet av gränsen för åter- betalning av skatt på el leder till ökade skatteintäkter medan en lägre skatt på vissa datacenter ger lägre skatteintäkter.

Med utredningens förslag kommer vissa datacenter att få lägre kostnader för energiskatt på el medan elanvändare i vissa kom- muner i norra Sverige kommer att få ökade kostnader. För exem- pelvis ett datacenter med en elförbrukning på 4,4 GWh kommer skattekostnaden att minska med mer än 12,6 miljoner kronor per år. Sammantaget kommer branschen att få skattekostnaderna sänkta med cirka 245 miljoner kronor.

SOU 2015:87

Sammanfattning

Hushållen i vissa kommuner i norra Sverige kommer att få ökade skattekostnader med cirka 252 miljoner kronor per år. För en lägenhetskund med en årlig elförbrukning på 5 000 kWh innebär det att kostnaden för el ökar med 625 kronor per år inklusive moms. Företagen i berörda kommuner kommer att få ökade skatte- kostnader med knappt 300 miljoner kronor per år. För ett företag i servicesektorn som förbrukar 50 000 kWh per år kommer kost- naden att öka med 5 000 kronor per år. Den slopade Norrlands- skattesatsen kommer även att öka den offentliga sektorns skatte- kostnader med cirka 97 miljoner kronor per år.

Den föreslagna gränsen som innebär att återbetalning av energi- skatt görs för den del som överstiger 12 000 kr medför ökade skatte- intäkter med 566 miljoner kronor per år

Som en följd av förslagen förväntas de administrativa kostnad- erna öka med 9,8 miljoner kronor per år för Skatteverket medan företagens administrativa kostnader förväntas öka med 42,5–62,8 mil- joner kronor per år.

Förslaget förväntas leda till positiva konkurrenseffekter för data- centerbranschen. Dessa är internationellt konkurrensutsatta och får med utredningens förslag en relativ konkurrensfördel mot kon- kurrenter i andra länder. I och med att förslaget inte nämnvärt förändrar förutsättningarna för de företag inom svensk industri som i nuläget har 0,5-öresskatten förväntas situationen för dessa företag vara oförändrad. För de företag i vissa kommuner i norra Sverige som får ökade skattekostnader kan konkurrenspositionen försämras marginellt genom att den relativa fördel de nu har tas bort, så att de beskattas på samma sätt som liknande företag i andra delar av Sverige. Därmed försvinner den potentiellt konkurrens- snedvridande effekt som nuvarande skatteskillnad innebär.

Summary

Introduction: the Inquiry’s remit

Under its terms of reference (ToR 2014:72), the Inquiry’s remit is to consider whether the current model for levying energy tax on electricity is fit for purpose and to make legislative proposals.

The general premise of the remit is that any change in the energy tax on electricity must be compatible with EU law, that the inter- national competitiveness of the Swedish business sector must be preserved and that distorting consequences must be avoided as far as possible. According to the terms of reference, the Inquiry should mainly focus on reviewing the current levels of taxation, which involve different tax rates for different types of activities.

Choice of model for taxation of electricity consumption

Access to statistics from the Swedish Energy Markets Inspectorate and other sources has enabled the Inquiry to make a survey of electricity consumption in the Swedish business sector. On the basis of this survey, the Inquiry has analysed various models of electricity taxation. The alternative models have been compared with one another, using criteria related to the problem description drawn up by the Inquiry. The Inquiry concludes that models with- out elements of state aid have negative impacts and consequently none of these should be introduced. The Inquiry instead chooses to submit proposals that build further on the taxation model currently in use. The current model needs to include supplementary rules to ensure that Sweden meets EU state aid regulations, which is a pre- requisite for continuing to apply lower tax rates to certain activi- ties. Moreover, the Inquiry considers that one more industry, the

Summary

SOU 2015:87

data centre industry, should qualify for the lower tax rate, provided certain conditions are met.

Management of state aid

Since the Inquiry proposes retaining the current model for the taxation of electricity consumption, the existing elements of state aid need to be managed in compliance with EU law. To allow this to happen, the Inquiry proposes changes in the existing model, as described below. The existing elements of state aid that are affected by the Inquiry’s proposals relate to the lower energy tax on elec- tricity used in manufacturing processes in industrial activities, electricity consumed by ships in harbour (shoreside electricity) and the special, lower tax rate in certain municipalities in northern Sweden (the Norrland tax rate).

Unlawful aid recipient

Under EU law, state aid may not be given to companies in diffi- culty or to companies required to repay unlawfully received state aid. The Inquiry proposes that these requirements be summarised in the new expression ‘unlawful aid recipient’ and that an unlawful aid recipient should not be entitled to reduced energy tax.

Lower tax after deductions or refund

In practice, electricity suppliers currently serve as a kind of inter- mediary for the state aid, as they charge customers a lower rate of energy tax on the basis of the activities they conduct. As a result, the electricity suppliers bear the risk of any errors discovered, for example, by Swedish Tax Agency audits. Moreover, this system is untenable if the requirements of EU law are to be met in future. On the Inquiry’s assessment, this means a direct contact needs to be established between the agency providing the aid, i.e. the Swedish Tax Agency, and the aid recipients.

In light of this, the Inquiry proposes that energy tax on elec- tricity be levied at a single rate irrespective of use. The lower tax

SOU 2015:87

Summary

rate for certain types of consumption will be achieved by means of pre-tax deductions or a post-tax refund following a demand or application from the taxpayer claiming state aid in the form of lower tax. Deductions can be used by those who are personally liable to pay taxes, while a refund may be used by others. Certain taxpayers will be required to submit the application for a refund electronically.

Voluntary tax liability, limits on refunds, quarterly applications

To facilitate processing and reduce liquidity strains, the Inquiry considers it may be warranted to give large electricity consumers, which are also state aid recipients, the option of voluntary tax lia- bility, which would enable them to receive state aid through running deductions rather than refunds. A consumer expected to consume electric power on a very large scale may be approved as voluntarily liable for tax by the Swedish Tax Agency. The Inquiry is not submitting any legislative proposal but considers that a regulation should be introduced in the Energy Tax Ordinance (2010:178) to the effect that the requirement of very large-scale consumption will be deemed to be satisfied if the applicant has an estimated con- sumption of at least 20 GWh per calendar year.

Those who are not considered to be large-scale consumers will be obliged to receive the state aid through a refund of parts of the tax that the electricity supplier has charged them. The Inquiry considers that in this case as well, there is reason to set limits, so as to keep the administrative burden on companies and the Swedish Tax Agency down where minor amounts of aid are concerned. The Inquiry therefore proposes that a refund of tax on electricity, apart from shoreside electricity, should only be permitted for the share of the tax that exceeds SEK 12 000 per calendar year. The Inquiry makes no proposals on changes in the limits on refunds made to land and water based industries. As a result of the proposal to levy tax at a single rate, commercial greenhouse cultivation will also receive its tax reduction through a refund.

Finally, the Inquiry notes that existing refund rules provide the option of applying for a refund on a quarterly basis, not just per calendar year. This is conditional on the applicant being estimated

Summary

SOU 2015:87

to consume electricity ‘on a large scale’. The Inquiry proposes that a corresponding regulation be introduced in the primary legislation (the Act), applying to the new refund situations that will result from the Inquiry’s proposals. The Inquiry therefore proposes that the Swedish Tax Agency should be allowed to permit quarterly applications if the applicant is expected to consume electricity on a large scale. The regulation in the Act should be supplemented by a regulation in the secondary legislation (the Ordinance), similar to the existing regulation, concerning the consumption criterion (‘large scale’). The Inquiry considers that consumption in excess of 250 000 KWh per year should be deemed to be ‘large scale’.

Information concerning state aid recipients

To make the Swedish system of reduced energy tax rate on elec- tricity for certain types of activities compatible with EU law, cer- tain requirements regarding publication and information must be fulfilled. To this end, the Inquiry proposes the introduction of a requirement that parties claiming a tax rate reduction by means of deductions or refunds must submit information. The consequence of any failure to submit information will be that no tax reduction will be received. The information required will be referred to collectively by the new expression ‘information concerning aid recipient’, and will include the following:

1.the type of company (small or medium-sized/large) the supplier of information belongs to;

2.the region where the company submitting information has its place of business; and

3.the sector in which the company submitting information operates.

This will comply with certain systems of categorisation used in the EU.

To make it easier to submit information, the Inquiry suggests that the Government or the Swedish Tax Agency should issue enforcement regulations clarifying the information to be submitted in the above respects.

SOU 2015:87

Summary

Tax rate reduction in certain municipalities in northern Sweden will be abolished

As part of the review of current legislation in the light of EU law, the Inquiry proposes that the special, lower tax rate in certain muni- cipalities in northern Sweden should be abolished. The lower tax rate constitutes state aid when applied to business operators. In the Inquiry’s assessment, it is impossible to retain the special tax rate while fulfilling the requirements of EU law that are to apply in full from 1 July 2016.

Lower tax for certain large-scale data centres

State aid in the form of lower tax rate is currently provided to cer- tain types of activities. These include industrial manufacturing. The rationale is that such activities have been regarded as worthy of protection, as they are electricity-intensive while also exposed to international competition, which makes it difficult for them to pass on nationally imposed taxes to final customers.

The Inquiry has looked into electricity use in various industries and has assessed their exposure to competition in terms of trade intensity. The Inquiry considers that the current system supports parts of the business sector that have previously been deemed – and may still be deemed – worthy of protection.

The data centre industry is analysed in particular since it is spe- cially mentioned in the Inquiry’s terms of reference. This industry is only a couple of decades old, but is growing fast both in Sweden and internationally, due to the increasing use of the internet and of online services. The result is an increased need for data centre capacity. The industry is assessed as still having great development potential.

The Inquiry has found that certain companies operating in the data centre industry are both electricity-intensive and exposed to international competition. These are two factors that, in the current model, have been deemed to justify a lower tax rate. In view of this, and considering the potential that lies in the development of an industry that has large investment needs and can generate new jobs, the Inquiry considers that there is sufficient reason to propose a lower tax rate for the data centre industry. The Inquiry therefore

Summary

SOU 2015:87

submits a proposal to this effect, incorporating it in the system that the Inquiry proposes to fulfil the requirements of EU law.

Under the proposal, the lower tax rate that currently applies to manufacturing in industrial activities will apply to data centres where a business operator mainly engaged in information services, infor- mation processing or rental of server space with associated services carries out such activities. Further, the combined installed power capacity of the data centre for equipment other than cooling and ventilating facilities must amount to at least 0.5 megawatts.

Concept of ‘industrial activities’ should be reconsidered

The concept of ‘industrial activities’ plays a key role in the energy tax on electricity. However, the Energy Tax Act contains no defi- nition of this concept.

On a rough estimate, up to 70 000 companies may have active- ties that can be deemed to be industrial for the purposes of the Act. For the traditional industries, it is mostly obvious that their active- ties are industrial. In certain other areas, in contrast, it is difficult and burdensome for both the Swedish Tax Agency and the com- panies concerned to assess whether an activity is industrial or not. The concept leads to interpretation problems in the application of the law, even though it has existed for a long time. Moreover, as applied at present, it means that electricity is subject to different tax rates, depending on the activity in which it is consumed, even if it is consumed in exactly the same way. Organisational changes made in a company or group for business reasons can also result in a certain activity, all other things being equal, being categorised in an area outside the range of activities that are deemed industrial.

There is a need to reconsider what should be regarded as ‘indu- strial activity.’ The work that such a review would entail, in the way of obtaining facts, making assessments, presenting proposals and analysing consequences, is too far-reaching to be accommodated within the framework of the Inquiry. However, the Inquiry recom- mends that such a review be carried out.

SOU 2015:87

Summary

Implications of the Inquiry’s proposals

Overall, it is estimated that the Inquiry’s proposals will increase state tax revenues by around SEK 975 million.

The abolition of the Norrland tax rate and the introduction of the limit on refunds of electricity tax will lead to increased tax revenues, while a lower tax on certain data centres will give lower tax revenues.

Under the Inquiry’s proposals, certain data centres will have lower costs for energy tax on electricity, while electricity users in certain municipalities in northern Sweden will have higher costs. For example, a data centre with an electricity consumption of 4.4 GWh will receive a lower tax burden by SEK 12.6 million per year. Overall, the industry’s tax burden will be lowered by approxi- mately SEK 245 million.

Households in certain municipalities in northern Sweden will see their tax costs increase by approximately SEK 252 million per year. For a customer living in a flat using 5 000 KWh of electricity per year, this will mean an increase in electricity costs of SEK 625 per year, including VAT. Businesses in these municipalities will have their tax costs increased by nearly SEK 300 million per year. For a company in the service sector using 50 000 KWh per year, the cost increase will be SEK 5 000 per year. The abolition of the Norr- land tax rate will also increase the public sector’s tax costs by approximately SEK 97 million per year.

The proposed limit under which a refund of energy tax will be given on the share exceeding SEK 12 000, will entail increased tax revenues of SEK 566 million per year.

As a result of the proposals, the Swedish Tax Agency’s admi- nistrative costs are expected to increase by SEK 9.8 million per year, while administrative costs for affected companies are expected to increase by between SEK 42.5 million and SEK 62.8 million per year.

The proposal is expected to have positive competitive effects for the data centre industry. Companies in this industry are exposed to international competition and the Inquiry’s proposal will give them a competitive edge relative to competitors in other countries. As the proposal does not significantly change the conditions for Swedish industrial companies that currently pay the 0.5 öre/kWh tax rate,

Summary

SOU 2015:87

the situation of these companies is not expected to change. Com- panies in certain municipalities in northern Sweden that end up with higher tax costs may find themselves in a marginally poorer competitive position, as the relative advantage they currently enjoy will be taken away, meaning that they are taxed in the same way as other companies. This means that the potentially distortive effect of the current tax rate differential will disappear.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1776) om skatt på energi

dels att 11 kap. 4 § ska upphöra att gälla,

dels att 11 kap. 3, 5, 7, 9 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas sex nya bestämmelser, 1 kap. 12– 15 §§ samt 11 kap. 6 och 14 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

12 §

Med otillåten stödmottagare av-

ses

1. företag i ekonomiska svårig- heter enligt artikel 2 punkt 18 i Europeiska kommissionens för- ordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilka stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, och

2. företag som är föremål för betalningskrav på grundval av ett tidigare kommissionsbeslut som förklarar ett stöd olagligt och oför- enligt med den inre marknaden.

Författningsförslag SOU 2015:87

13 §

Med uppgifter om stödmottag- are avses uppgift om

1. vilken typ av företag (små eller medelstora respektive stora) stödmottagaren hör till enligt bi- laga I till den förordning som av- ses i 12 §.

2. den region där stödmottag- ande företag är beläget på Nuts II- nivå enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska terri- toriella enheter (NUTS), och

3. stödmottagande	företags
verksamhetsområde på	Nace-

gruppnivå enligt Rådets förord- ning (EEG) nr 3037/90 av den 9 oktober 1990 om statistisk när- ingsgrensindelning i Europeiska gemenskapen, i dess ändrade lyd- else enligt kommissionens förord- ning (EEG) nr 761/93.

14 §

Med datorhall avses en anlägg- ning (datacenter) där en närings- idkare, som huvudsakligen bedri- ver informationstjänstverksamhet, informationsbehandling eller ut- hyrning av serverutrymme och därtill hörande tjänster, utövar sådan verksamhet och datacentrets sammanlagda installerade effekt uppgår till minst 0,5 megawatt.

Effekten för kyl- och fläkt- anläggningar får inte räknas med

SOU 2015:87

Författningsförslag

i den installerade effekten enligt första stycket.

15§

Med landström avses elektrisk

kraft som förbrukas i skepp som används för sjöfart och som har en bruttodräktighet om minst 400, när skeppet ligger i hamn och spänningen på den elektriska kraft som överförs till skeppet är minst 380 volt.

Som landström anses inte elek- trisk kraft som förbrukas när skeppet används för privat ända- mål eller när skeppet är upplagt eller på ett varaktigt sätt är taget ur trafik.

11 kap.

Energiskatten utgör

1.0,5 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas i industriell verksamhet i tillverk- ningsprocessen eller vid yrkes- mässig växthusodling,

2.0,5 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas i skepp som används för sjöfart och som har en bruttodräktighet om minst 400, när skeppet ligger i hamn och spänningen på den elek- triska kraft som överförs till skeppet är minst 380 volt,

3.18,5 öre per kilowattimme för annan elektrisk kraft än som

3 §1

Energiskatten är 29,5 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft.

1 Senaste lydelse SFS 2010:1088.

Författningsförslag

SOU 2015:87

avses under 1 och 2 och som för- brukas i kommuner som anges i 4 §, och

4. 28,0 öre per kilowattimme för elektrisk kraft som förbrukas i övriga fall.

För kalenderåret 2011 och efterföljande kalenderår ska energiskatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i första stycket angivna skattebeloppen multipli- cerade med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året när- mast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2009. Beloppen avrundas till hela tion- dels ören.

Regeringen fastställer före november månads utgång de omräknade skattebelopp som en- ligt denna paragraf ska tas ut för påföljande kalenderår.

Första stycket 2 gäller inte när skeppet används för privat ända- mål eller när skeppet är upplagt eller på ett varaktigt sätt är taget ur trafik.

För kalenderåret 2018 och efterföljande kalenderår ska energiskatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar det i första stycket angivna skattebeloppet multipli- cerat med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året när- mast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2016. Beloppet avrundas till hela tion- dels ören.

Regeringen fastställer före november månads utgång det omräknade skattebelopp som en- ligt denna paragraf ska tas ut för påföljande kalenderår.

5 §2

Skyldig att betala energiskatt (skattskyldig) är den som i Sverige

1.yrkesmässigt framställer skattepliktig elektrisk kraft (produ- cent),

2.yrkesmässigt levererar av honom framställd skattepliktig elek- trisk kraft eller av annan framställd elektrisk kraft (leverantör),

2 Senaste lydelse 2004:1197.

SOU 2015:87

Författningsförslag

3.för annat ändamål än som avses i 9 § 1–5 säljer eller förbrukar elektrisk kraft, som förvärvats utan skatt mot försäkran enligt 11 §,

4.för annat ändamål än det som var föremål för skattefriheten, säljer eller förbrukar elektrisk kraft för vilken avdrag för skatt har gjorts enligt 9 § 7.

5.godkänts som frivilligt skatt-

skyldig enligt 6 §.

Den som godkänts att delta i ett program för energieffektivi- sering enligt 3 § lagen (2004:1196) om program för energieffektivi- sering och som förbrukat elektrisk kraft för vilken avdrag för skatt har gjorts enligt 9 § 6–7 eller skatten återbetalats enligt 13 § är skyldig att betala energiskatt om tillsynsmyndigheten beslutar att,

1.åtagandena enligt 14 eller 15 § lagen om program för energi- effektivisering inte är uppfyllda, eller

2.återkalla godkännanden enligt 12, 17 eller 18 § lagen om pro- gram för energieffektivisering.

Den för vars räkning elektrisk kraft förs in till Sverige och den som utan att betala ersättning tar emot skattepliktig elektrisk kraft anses ha framställt den elektriska kraften.

Med tillsynsmyndighet i andra stycket, 7 b § första stycket och 11 c § första stycket menas den myndighet som avses i 19 § lagen om program för energieffektivisering.

6 §

Som frivilligt skattskyldig får godkännas den som beräknas för- bruka elektrisk kraft i mycket stor omfattning, om den övervägande delen av förbrukningen sker i till- verkningsprocessen i industriell verksamhet eller i en datorhall.

För godkännande som skatt- skyldig enligt första stycket krävs att den som ansöker om att bli frivilligt skattskyldig är lämplig som frivilligt skattskyldig med hän- syn till sina ekonomiska förhåll- anden och omständigheterna i öv- rigt.

Författningsförslag SOU 2015:87

	Godkännande		som frivilligt
	skattskyldig	ska	återkallas	om
	förutsättningarna för godkännande
	inte längre finns eller om den fri-
	villigt skattskyldige begär det. Ett
	beslut om	återkallelse		gäller
	omedelbart, om inte något annat
	anges i beslutet.
	7 §3
Skyldigheten att betala energiskatt inträder
1. för den som är skattskyl-	1. för den som är skattskyl-
dig enligt 5 § första stycket 1	dig enligt 5 § första stycket 1, 2
eller 2, när elektrisk kraft	eller 5, när elektrisk kraft
a) levereras till en förbrukare	a) levereras till en förbrukare
som inte är skattskyldig enligt	som inte är skattskyldig enligt
5 § första stycket 1 eller 2, eller	5 § första stycket 1, 2 eller 5, eller

b) tas i anspråk för annat ändamål än försäljning, och

2. för den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 3, när elektrisk kraft levereras till en köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.

9 §4

Den som är skattskyldig för energiskatt på elektrisk kraft får göra avdrag för skatt på elektrisk kraft som

1.förbrukats eller sålts för förbrukning i tåg eller annat spår- bundet transportmedel eller för motordrift eller uppvärmning i omedelbart samband med sådan förbrukning,

2.i huvudsak förbrukats eller sålts för förbrukning för kemisk reduktion eller i elektrolytiska processer,

3.förbrukats eller sålts för förbrukning vid sådan framställning av produkter som avses 6 a kap. 1 § 6,

4.förbrukats eller sålts för förbrukning vid sådan överföring av elektrisk kraft på det elektriska nätet som utförs av den som ansva- rar för förvaltningen av nätet i syfte att upprätthålla nätets funk- tion,

3Senaste lydelse 2002:422.

4Senaste lydelse 2004:1197.

SOU 2015:87 Författningsförslag

5. förbrukats eller sålts för förbrukning i metallurgiska pro- cesser eller vid tillverkning av mineraliska produkter under förut- sättning att det ingående materialet genom uppvärmning i ugnar har förändrats kemiskt eller dess inre fysikaliska struktur har för-

ändrats, i den mån avdrag inte har gjorts enligt 2,
6. förbrukats i den industriella				6. förbrukats i den industriella
tillverkningsprocessen		hos	den	tillverkningsprocessen		hos	den
skattskyldige, om denne deltar i				skattskyldige, om denne deltar i
ett program	enligt	3 § lagen		ett program	enligt	3 § lagen
(2004:1196)	om program		för	(2004:1196)	om program		för
energieffektivisering, i den mån				energieffektivisering, i den mån
avdrag inte har gjorts enligt 2, 3				avdragsrätt inte följer av 2, 3
eller 5,				eller 5,
7. tagits emot av en skatte-				7. tagits emot av en skatte-
befriad förbrukare i enlighet med				befriad förbrukare i enlighet med
vad som framgår av dennes god-				vad som framgår av dennes god-
kännande enligt 11 a §.				kännande enligt 11 a §,

8.förbrukats i tillverknings- processen i industriell verksamhet hos den skattskyldige, om denne inte är en otillåten stödmottagare,

iden mån avdragsrätt inte följer av 2, 3, 5 eller 6,

9.förbrukats i en datorhall hos den skattskyldige, om denne inte är en otillåten stödmottagare.

Avdrag enligt första stycket 8 och 9 medges med skillnaden mellan 29,5 öre och 0,5 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Avdrag får endast medges om den skattskyldige lämnar upp- gifter om stödmottagare som avses

i1 kap. 13 §.

För kalenderåret 2018 och efterföljande kalenderår ska skill- naden enligt andra stycket beräk- nas med de belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i

Författningsförslag SOU 2015:87

		första stycket	angivna	beloppen
		multiplicerade med det jämför-
		elsetal, uttryckt i procent, som
		anger förhållandet mellan det all-
		männa prisläget i juni månad året
		närmast före det år beräkningen
		avser och prisläget i juni 2016.
		Beloppen avrundas till hela tion-
		dels ören.
		Regeringen fastställer före nov-
		ember månads utgång de omräk-
		nade belopp som enligt denna
		paragraf ska användas vid avdrag
		påföljande kalenderår.
		12 §5
Om elektrisk kraft har för-		Om elektrisk kraft har för-
brukats i annan yrkesmässig jord-		brukats i yrkesmässig jordbruks-,
bruksverksamhet än vid växthus-		skogsbruks- eller vattenbruks-
odling eller i yrkesmässig skogs-		verksamhet,	beslutar	beskatt-
bruks- eller vattenbruksverk-		ningsmyndigheten efter ansökan
samhet, beslutar	beskattnings-	om återbetalning av energi-
myndigheten efter ansökan om		skatten på den elektriska kraften.
återbetalning av	energiskatten
på den elektriska kraften.

Ansökan om återbetalning ska omfatta kalenderår. Om sökan- den beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning, får dock beskattningsmyndigheten medge att ansökan görs per kalender- kvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte finns. Rätt till återbetalning föreligger endast för skillnaden mellan det betalda skattebeloppet och ett belopp beräknat efter skattesatsen 0,5 öre per kilowattimme. Återbetalning får dock endast göras när skillnaden uppgår till minst 500 kronor per kalenderår.

Ansökan om återbetalning av energiskatt ska lämnas in till beskatt- ningsmyndigheten inom tre år efter utgången av kalenderåret res- pektive kalenderkvartalet.

5 Senaste lydelse 2007:1387.

SOU 2015:87

Författningsförslag

14 §

Om elektrisk kraft har förbru- kats av annan än skattskyldig

1.i tillverkningsprocessen i in- dustriell verksamhet,

2.i en datorhall, eller

3.som landström

beslutar beskattningsmyndig- heten efter ansökan från förbruk- aren om återbetalning av energi- skatten på den elektriska kraften, om sökanden inte är en otillåten stödmottagare och sökanden läm- nar uppgifter om stödmottagare som avses i 1 kap. 13 §.

Rätt till återbetalning föreligger för skillnaden mellan det betalda skattebeloppet och ett belopp som uppgår till 0,5 öre per kilo- wattimme. I fall som avses i första stycket 1 och 2 får återbetalning endast göras för den del som över- stiger 12 000 kr per kalenderår.

Ansökan om återbetalning ska omfatta kalenderår och i fall som avses i första stycket 1 och 2 lämnas elektroniskt. Om sökan- den beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfattning, får dock beskattningsmyndigheten medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsätt- ningar för medgivande inte finns.

Ansökan om återbetalning av energiskatt ska lämnas in till be- skattningsmyndigheten inom tre år efter utgången av kalenderåret respektive kalenderkvartalet och

Författningsförslag

SOU 2015:87

vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sök- anden.

En begäran som lämnats för en sökande som är juridisk per- son, anses ha lämnats av sökan- den, om det inte är uppenbart att den som lämnade begäran sak- nade behörighet att företräda sök- anden.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hän- för sig till tiden före ikraftträdandet.

SOU 2015:87

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 §6 skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

1 §7

Skatteverket ska registrera

1.den som är skyldig att göra skatteavdrag,

2.den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,

3.den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,

4.den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9 och 11–13 §§ samma lag,

5.den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskatte- lagen,

6.en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1–3 §§ mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,

7.en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och om- sätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av arti- kel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,

8.den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9–13 §§ mervärdesskattelagen,

6Senaste lydelse 2014:1474.

7Senaste lydelse 2014:1474.

Författningsförslag

SOU 2015:87

9.den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

10.den som är skattskyldig enligt

a)lagen (1972:820) om skatt på spel,

b)lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,

c)lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivför- säkring, m.m.,

d)lagen (1991:1482) om lotteriskatt,

e)10 eller 13 § eller 16 § första stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt,

f)9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen (1994:1564) om alko- holskatt,

g) 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1 eller 2 lagen (1994:1776) om skatt på energi,

g) 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi,

h)lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus,

i)lagen (1999:673) om skatt på avfall,

j)lagen (2000:466) om skatt på termisk effekt i kärnkraftsreak- torer, eller

k)lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., 11. den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap.

4–6 §§, och

12. den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla ut- rustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en bygg- arbetsplats.

Om den som ska registreras enligt första stycket har en före- trädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hän- för sig till tiden före ikraftträdandet.

2Uppdraget och dess genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är enligt direktiven (dir. 2014:72) att över- väga om den nuvarande modellen för uttag av energiskatten på el är ändamålsenligt samt lämna författningsförslag, se bilaga.

Den allmänna utgångspunkten för uppdraget är att en förändrad energiskatt på el ska vara förenlig med unionsrätten, att det svenska näringslivets internationella konkurrenskraft bibehålls och att sned- vridningar ska undvikas i möjligaste mån. Vid utformningen av sys- temet i allmänhet, och eventuella särskilda nedsättningar i synner- het, ska riskerna för omotiverade företagsombildningar eller tekniska lösningar som enbart syftar till skattemässiga fördelar beaktas.

Dessutom ska risken för snedvridningar beaktas samt företagens konkurrenssituation när det gäller industrin i allmänhet och bas- industrin i synnerhet, men även för företag med annan verksamhet än traditionell industri, t.ex. företag som bedriver informations- och kommunikationsverksamhet. Även de administrativa aspekter som aktualiseras ska beaktas och vid utformningen av förslag ska eftersträvas att den administrativa bördan för aktörer och berörda myndigheter ska minska.

Samtliga frågeställningar ska analyseras ur ett juridiskt, samhälls- ekonomiskt, offentligfinansiellt och administrativt perspektiv, och för uppdragets alla frågor ska förenligheten med EU:s statsstöds- regler och unionsrätten i övrigt analyseras och bedömas.

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2015:87

2.2Utredningens arbete

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. Utredningen har hållit totalt 10 sammanträden. Vid ett av utredningens sammanträden arrangerade Svensk Energi en s.k. elskola där olika föredragshållare berättade om bl.a. elproduk- tion, elhandel, anslutning och mätning av el.

Utredningen har träffat representanter från Svensk energi, Svenskt Näringsliv, It&telekomföretagen, representanter för stora data- centerföretag, Tvätteribranschen och Återvinningsbranschen.

Utredningen har för framställning av avsnitt 5 om ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv tagit hjälp av Copenhagen Economics. Copenhagen Economics har på utred- ningens uppdrag analyserat frågeställningen och redovisat resultatet i form av en rapport. Avsnitt 5 bygger till stor del på Copenhagen Economics arbete.

2.3Framställningar

Genom beslut av regeringen har följande framställningar överläm- nats till utredningen.

Svensk Energi har i skrivelse till Finansdepartementet (dnr Fi2012/2639) hemställt om att det införs ett försäkranssystem för el som förbrukas i tillverkningsprocessen i industriell verksam- het, vid yrkesmässig växthusodling samt i skepp som används för sjöfart.

Fortlax datacenter har i skrivelse till Näringsdepartementet som har överlämnats till Finansdepartementet (dnr Fi2011/3615) efter- frågat ett borttagande av energiskatten på el för datacenterbranschen.

Säva Gård/Säva Ridcenter AB har i skrivelse till Finansdeparte- mentet (dnr Fi2010/4328) efterfrågat en möjlighet för ridskolor och andra företag inom hästnäringen som bedrivs som aktiebolag att ansöka om återbetalning av energiskatt på el.

Sveriges Tvätteriförbund har i skrivelse till Finansdepartementet (dnr Fi2008/2092, delvis) hemställt om att energiskatten ska sänkas för el som förbrukas i tvätterier.

Gröna näringens riksorganisation har i skrivelse till Finansdeparte- mentet (dnr Fi2005/1978) hemställt om att medlemsägda producent- kooperativa föreningar ska erhålla befrielse från energiskatt på el

SOU 2015:87

Uppdraget och dess genomförande

som används för sådana verksamheter som är skattebefriade när de utförs i det enskilda trädgårds- eller jordbruksföretaget. Gröna när- ingens riksorganisation har upprepat sin hemställan i en senare skrivelse till Finansdepartementet (dnr Fi2005/4095).

Utredningen har tagit del av framställningarna och vägt in syn- punkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Framställ- ningarna får anses vara besvarade med detta betänkande.

3 Utredningens utgångspunkter

3.1Inledning

Energiskatten på el har traditionellt betraktats som en fiskal skatt. Samtidigt anses skatten vara ett kostnadseffektivt och viktigt styr- medel för att uppnå målen för effektivare energianvändning, eftersom den är resursstyrande genom att vara prispåverkande. Den svenska industrin och det svenska jordbruket verkar på en inter- nationell marknad. Av konkurrensskäl beskattas därför el som an- vänds i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet och i de areella näringarna med en låg energiskatt, medan el som används i servicesektorerna eller av hushållen har en avsevärt högre skatt.

Nuvarande beskattningsordning innebär att vissa företag som inte tillhör traditionell industri, men likväl är utsatta för internatio- nell konkurrens, betalar en högre energiskatt för den el de för- brukar. Ett exempel är informations- och kommunikationsföretag vars förbrukning av el i datorhallar beskattas enligt den högre nor- malnivån. För sådana företag kan Sverige erbjuda goda förutsätt- ningar bl.a. genom ett svalt klimat, stabil elproduktion, driftsäkra elnät, väl utbyggt fiberoptiskt nät och ett internationellt sett lågt elpris. Sverige är vidare attraktivt för dessa och andra företag genom en generell och konkurrenskraftig bolagsskatt och en stabil arbets- marknad.

Det finns flera andra faktorer som också påverkar ett lands kon- kurrenskraft. Sverige placerar sig högt i internationella undersök- ningar där sådana ingår. (Se prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 24, avsnitt 3.5.4.5 angående ramvillkor för företag.) Trots dessa förut- sättningar kan företag som inte tillhör traditionell industri uppfatta det som att de på grund av energibeskattningen befinner sig i en ofördelaktig konkurrenssituation sett ur ett internationellt perspek- tiv.

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

Enligt utredningens direktiv (dir. 2014:72) kan en utredning av energiskatten på el förse regeringen med underlag i sitt fortsatta arbete med att, med beaktande av miljö- och energieffektiviserings- målsättningar, säkerställa svenska företags konkurrenskraft även på längre sikt.

3.2Svensk energi- och miljöpolitik1

Det övergripande målet för energipolitiken är att på kort och lång sikt trygga energitillgången på konkurrenskraftiga villkor. Energi- politiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvänd- ning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat. Energipolitiken ska också under- lätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle och främja en god ekonomisk och social utveckling i hela Sverige.

Övriga mål för energipolitiken framgår av riksdagens beslut i juni 2002 om riktlinjer för energipolitiken (prop. 2001/02:143). I enlighet med propositionen En sammanhållen klimat- och energi- politik – Energi har ett antal nya energipolitiska mål beslutats (prop. 2008/09:163):

•Andelen förnybar energi 2020 ska utgöra minst 50 procent av den totala energianvändningen.

• Andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst 10 procent 2020.

•20 procent effektivare energianvändning till 2020. Målet ut- trycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energi- intensitet med 20 procent mellan 2008 och 2020 (jfr avsnitt 3.5 om EU:s Energieffektiviseringsdirektiv).

Riksdagen beslutade 2010 om målstrukturen för det svenska miljö- arbetet, med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.

Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att det till nästa generation ska kunna lämnas över ett

1 Texterna är hämtade från regeringens hemsida; den om energipolitiken kommer från http://www.regeringen.se/sb/d/2415/a/252156 och den om miljömålen kommer från http://www.regeringen.se/sb/d/2055

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Bland generationsmålen ingår bl.a. att andelen för- nybar energi ska öka och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön.

Miljökvalitetsmålen (16 stycken)2 anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Till miljökvalitetsmålen finns ett antal preciseringar som tydligare definierar vilket miljötillstånd som ska uppnås.

Etappmålen ska tydliggöra de samhällsförändringar som är nödvändiga för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska nås. 24 etappmål har antagits av regeringen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan samt inom områdena avfall, biologisk mångfald, farliga ämnen och luftföroreningar.

När det kommer till områdenas beröringspunkter med skatter kan noteras att regeringen i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1, Volym 1, s. 253) har angivit följande: ”En hörnsten i arbetet med att öka den styrande effekten av skatterna på energi-, klimat- och miljöområdet är att regelverket är hållbart och försvar- bart i ett unionsrättsligt perspektiv. Det är viktigt att ge företagen goda förutsättningar och stabila villkor. Regeringen väntar med intresse på resultatet av det arbete som bedrivs av utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el.”

3.3Riktlinjer för skattepolitiken

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer för skattepolitiken (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Riktlinjerna kan sammanfattas enligt följande.

Skattepolitiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skatte- intäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljö- mässigt och socialt hållbart samhälle. Skattepolitiken bör därutöver utformas enligt ett antal vägledande principer.” Dessa principer kan sammanfattas enligt följande.

2 Se http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

Ett legitimt och rättvist skattesystem. Skatterna ska tas ut på ett rättssäkert sätt. Regelverket ska vara möjligt att förstå och inte leda till onödigt stora administrativa kostnader för dem som tillämpar reglerna. Detta ska särskilt beaktas vid utformningen av nya skatte- regler. Nyttan av förenklingar ska dock alltid vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna, åstadkomma rättvisa mellan skattskyl- diga samt motverka skattefusk och skatteundandragande. Det är en central uppgift att minska det s.k. skattefelet och att bekämpa skatte- brott, skattefusk och skatteundandragande.

Generella och tydliga regler. Skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Avsteg från denna princip kan i vissa fall motiveras av explicita krav på styrning eller av sam- hällsekonomiska effektivitetsskäl. Skatteutgifter, dvs. stöd till hus- håll och företag på budgetens inkomstsida till följd av särregler, t.ex. nedsatt skatt på vissa varor och tjänster, bör regelbundet omprövas.

Beskattning i nära anslutning till inkomsttillfället. Beskattning bör i möjligaste mån ske i nära anslutning till inkomstens förvärvande. Eventuella förändringar i befintliga system med skattekrediter kräver dock noggranna överväganden för att inte orimliga effekter ska uppstå.

Hållbara regler i förhållande till EU. En viktig princip är att regelverket ska vara förenligt med EU-rätten. Det gäller inte bara i förhållande till specifika rättsakter utan även till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd.

3.4EU:s energieffektiviseringsdirektiv

Energieffektiviseringsdirektivet3, som antogs av rådet i oktober 2012, innehåller bestämmelser och krav som utgör en gemensam ram för att främja energieffektivisering i unionen. Detta för att

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG.

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

säkerställa att det av Europeiska rådet antagna målet om 20 procent primärenergibesparing år 2020 ska uppfyllas, men också för att bana väg för ytterligare energieffektivisering därefter.

Direktivet innehåller bestämmelser som syftar till att undanröja hinder och övervinna några av de marknadsmisslyckanden som hindrar effektivitet i tillförsel och användning av energi. Direktivet innehåller åtgärder inom samtliga delar av energisystemet, från energiomvandling via transmission och distribution till slutlig använd- ning, dock inte i transportsystemet.

Regeringen överlämnade i mars 2014 en proposition till riks- dagen (prop. 2013/14:174) med förslag till hur direktivet ska genom- föras i svensk lagstiftning. I propositionen konstaterade regeringen inledningsvis att det nationella mål som antagits av riksdagen år 2009 (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301) om effektivare energianvändning till år 2020 uppfyller direktivets krav på ett vägledande nationellt mål för energieffektivisering. Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energi- intensitet om 20 procent mellan åren 2008 och 2020.

Eftersom det svenska målet är ett intensitetsmål, går det inte att slå fast en nivå på primärenergianvändningen (tillförd energi) vid måluppfyllelse. Detta skulle kräva att Sverige anger ett mål för ”BNP-utvecklingen.” I nedanstående tabell redovisades därför primär- energianvändning vid 20 procent reducerad energiintensitet för olika värden av genomsnittlig BNP2009-utveckling under perioden 2008– 2020.

I propositionen föreslog regeringen tre nya lagar som bl.a. gäller energikartläggningar i stora företag och energimätning i byggnader. Därutöver föreslogs förändringar i åtta befintliga lagar, däribland i ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och fjärrvärmelagen

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

(2008:263). Förändringarna trädde i huvudsak i kraft den 1 juni 2014. De angavs inte ha några offentligfinansiella effekter.

3.5EU:s energiskattedirektiv

Direktivet innehåller bl.a. regler om vem som ska vara skyldig att betala energiskatt på el och när skattskyldigheten inträder. Grundregeln i energiskattedirektivet är att el ska beskattas och utgångspunkten är att medlemsstaternas nationella beskattning av el ska uppfylla vissa i direktivet föreskrivna minimiskattenivåer. Samtidigt innehåller direktivet krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer samt möjligheter för medlemsstaterna att ge skatte- nedsättning och fullständig eller partiell skattebefrielse i andra situationer, bl.a. med syftet att gynna produktionen av förnybar el.

Vidare får medlemsstaterna använda olika skattenivåer för yrkes- mässig respektive icke yrkesmässig användning av el.

Med yrkesmässig användning avses enligt direktivet den förbruk- ning varje företagsenhet har som självständigt och oberoende av plats tillhandahåller varor och tjänster oavsett vilket syfte eller resultat den ekonomiska verksamheten ska ha. Denna övergripande definition kompletteras med närmare beskrivningar av en del i defi- nitionen ingående uttryck. Vid blandad förbrukning anger direk- tivet att varje förbrukningsform ska beskattas proportionerligt, men om antingen den yrkesmässiga eller den icke-yrkesmässiga förbrukningen är obetydlig, får den betraktas som obefintlig.

Enligt direktivet får medlemsstaterna även begränsa omfatt- ningen av en, i förekommande fall, lägre skattenivå vid yrkesmässig användning. Sverige har utnyttjat denna möjlighet genom att som förbrukas i industriell verksamhet i tillverkningsprocessen generellt har lägre energiskatt än annan yrkesmässig användning av el.

4 EUT L 283/51, 31.10.2003.

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

För el som används inom jordbruk, trädgårdsskötsel eller fisk- odling samt skogsbruk är uttryckligen angivet att medlemsstaterna får tillämpa en skattenivå ner till noll. Sverige för sin del tillämpar minimiskattenivån för yrkesmässig växthusodling. Även yrkes- mässig jordbruksverksamhet kommer i slutänden ned till denna nivå genom att dessa verksamheter är berättigade till återbetalning av energiskatt.

Enligt direktivet kan skattebefrielse eller skattenedsättning an- tingen ske direkt, genom en differentierad skattesats eller genom återbetalning av hela eller delar av skatten. Som framgått använder sig Sverige av båda dessa möjligheter i fråga om energiskatten på el.

Artikel 19 i direktivet ger även rådet möjligheten att, efter för- slag från kommissionen enhälligt, bevilja medlemsstater tillstånd att under perioder om högst sex år av särskilda politiska hänsyn införa ytterligare skattebefrielser eller skattenedsättningar än de som förutses i direktivet. Även detta är en möjlighet som Sverige har utnyttjat i fråga om den nedsatta energiskatten i vissa kom- muner och för el som förbrukas i fartyg som angjort hamn (s.k. landström). Tillståndet för dessa undantag gäller till och med 20175 respektive 20206.

Direktivet innehåller en påminnelse om att åtgärder i form av skattebefrielse, skattenedsättning, skattedifferentiering och återbetal- ning av skatt i enlighet med direktivet kan utgöra statligt stöd och i så fall ska anmälas till kommissionen enligt nuvarande artikel 108.3 i fördraget. Att de skillnader i beskattning av el som den svenska ordningen innehåller är i överensstämmelse med energiskattedirek- tivet, medför således inte att de inte också måste bedömas utifrån ett statsstödsperspektiv. EU-rätten och statsstödsreglerna, liksom nuvarande svenska regler, behandlas i följande avsnitt.

5Rådets beslut 2012/47/EU av den 24 januari 2012 (EUT L 26, 28.1.2012, s. 33–34).

6Rådets beslut 2014/725/EU av den 14 oktober 2014 (EUT L 301, 21.10.2014, s. 27–28).

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

3.6EU-rätten och statligt stöd

3.6.1Inledning

Möjligheten att fritt utforma energibeskattningen nationellt be- gränsas av de regler om statligt stöd som finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, fortsättningsvis kallat fördraget. Fördragets regler om statsstöd gäller alla typer av stöd, dvs. även då de lämnas i form av skattelättnader till företag. Huvudprincipen är att allt offentligt stöd till näringslivet är förbjudet, men det finns ett antal undantag. Ett stöd kan därför efter prövning av EU- kommissionen bedömas vara förenligt med den gemensamma mark- naden. Det kan också höra till någon kategori av stöd som kom- missionen på förhand har förklarat vara förenligt med den inre marknaden, under förutsättning att det uppfyller vissa villkor, och som därför inte behöver godkännas av kommissionen men som kommissionen ska informeras om.

Enligt vad som framgår av utredningens direktiv ska utred- ningen lämna ett förslag till en energibeskattning som är förenligt med unionsrätten och särskilt överväga om ett system som inte ut- gör statligt stöd kan införas. Om inslag i systemet kan anses vara statsstöd ska i möjligaste mån antalet inslag som kräver godkän- nande begränsas.

Mot den bakgrunden behandlas i följande avsnitt de ramar som sätts av EU-rättens generella förbud mot statligt stöd i kombina- tion med de möjligheter det trots allt finns att, med eller utan särskilt godkännande, införa statligt stöd.

3.6.2EU-rättens förbud mot statligt stöd utan godkännande

Fördragets regler om statligt stöd

Fördraget innehåller vissa konkurrensregler som syftar till att skydda den gemensamma marknaden, så att konkurrensen på den inte snedvrids. En viktig del av dessa regler är bestämmelserna om statsstöd, som finns i artiklarna 107–109 i fördraget (tidigare artik- larna 87–89 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemen- skapen, EG-fördraget). Utgångspunkten för dessa regler är ett principiellt förbud mot statsstöd, av vilket slag det än är. Av arti-

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

kel 107.1 i fördraget framgår att det anses vara fråga om ett statligt stöd om följande fyra kriterier är uppfyllda. Stödet ska

–ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,

–snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen,

–gynna vissa företag eller viss produktion, och

–påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Lättnader från skatter eller avgifter för en urskiljbar grupp företag har sedan länge ansetts som stöd som också omfattas av stats- stödsreglerna.7

Enligt vad som framgår av artikel 107.2 och 107.3 i fördraget är eller kan statligt stöd emellertid vara förenligt med den inre mark- naden i vissa fall och i så fall vara tillåtet.

Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Medlemsstaterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kommissionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har läm- nats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genom- förandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka med ränta.8

7Jfr Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, EUT C 384/03, 10.12.98, som emellertid före- slås ersätts av ett senare tillkännagivande anmärkt i not 9.

8Se Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EGT L 83, 27.3.1999, s. 1, kallad procedurförordningen. Jfr även lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget9

Som ett led i kommissionens program10 för att modernisera det statliga stödet i EU, har kommissionen publicerat vad som i nu- läget är ett utkast till tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget. Syftet är att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämpning av detta begrepp, som tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet i fördraget måste tillämpas både av kommissionen och de nationella myndigheterna, inklusive de nationella domstolarna. Kommissionen understryker att meddelandet inte berör det statliga stödets fören- lighet med den inre marknaden, eftersom denna bedömning görs av kommissionen. I den delen hänvisas till kommande avsnitt om kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 och om undantag enligt den allmänna gruppundan- tagsförordningen.

Kommissionen inleder sin redogörelse med att påpeka att be- greppet statligt stöd är ett objektivt och rättsligt begrepp som definieras direkt i fördraget och att även kommissionen är bunden av detta begrepp, om inte annat följer av specifika situationer som rör komplexa ekonomiska bedömningar. Med sitt tillkännagivande vill kommissionen därför endast förtydliga hur den tolkar fördrags- bestämmelserna, i enlighet med EU:s rättspraxis och, i avsaknad av sådan, med hänvisningar till sin egen beslutspraxis.

Kommissionen utvecklar de bedömningsgrunder och principer som har vuxit fram kring de kriterier för statsstöd som fördraget innehåller och som nämndes i föregående avsnitt. Således behandlar kommissionen begreppen företag och ekonomisk verksamhet, huru- vida en eventuell stödåtgärd baseras på statliga medel/resurser och kan tillskrivas staten, huruvida en sådan åtgärd utgör en fördel för dem som omfattas av den, huruvida detta sker på ett selektivt sätt och huruvida åtgärden påverkar handeln och konkurrensen.

När det gäller stöd via skattesystemet konstaterar kommis- sionen (avsnitt 5.4) att det står medlemsstaterna fritt att välja den

9http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_sv.pdf.

10Se kommissionens meddelande COM (2012) 209 final, 8.5.2012; Meddelande från kom- missionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén - Modernisering av det statliga stödet i EU.

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och särskilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika pro- duktionsfaktorerna. Medlemsstaterna måste emellertid utöva dessa befogenheter i överensstämmelse med unionslagstiftningen.

När det mer specifikt gäller punktskatter uppger kommissionen (avsnitt 5.4.8) att även om dessa i stor utsträckning är harmoni- serade på unionsnivå, innebär detta inte automatiskt att en befrielse från punktskatt inom dessa områden faller utanför tillämpnings- området för reglerna om statligt stöd. I själva verket kan en nedsatt punktskatt innebära en selektiv fördel för företag som använder produkten i fråga som en insatsvara eller säljer den på marknaden. När det handlar om el har kommissionen i samband med selektiva skattenedsättningar eller skattebefrielser uttalat att de kan vara en fördel för tre typer av marknadsaktörer; de slutliga elanvändarna, elproducenterna och/eller eldistributörerna.11

På ett område som omfattas av unionsrättslig reglering kan frågan aktualiseras huruvida någon viss åtgärd härrör från en rättsakt i unionsrätten snarare än att den kan tillskrivas den enskilda staten. Kommissionen uppger (avsnitt 3.1.2) att det förra gäller om staten är ålagd att genomföra åtgärden utan prövning, men inte i situa- tioner där unionsrätten tillåter vissa nationella åtgärder och medlems- staten har befogenhet att göra en skönsmässig bedömning

i)om huruvida den ska anta de aktuella åtgärderna eller

ii)när det gäller att fastställa egenskaperna för den konkreta åt- gärden som är relevant ur ett statligt stöd-perspektiv.

3.6.3Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020

Kommissionen har beslutat riktlinjer för statligt stöd till miljö- skydd och energi för 2014–202012. Riktlinjerna tillämpas från den 1 juli 2014 och ersätter tidigare riktlinjer på området. Enligt arti- kel 107.3 c i fördraget kan kommissionen komma fram till att stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter inom EU är förenligt med den inre marknaden när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det

11Se t.ex. kommissionens beslut i ärende N652/2000, C(2002)4821 fin, 11.12.2002.

12EUT C200/01, 28.6.2014.

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

gemensamma intresset. I riktlinjerna anger kommissionen under vilka villkor stöd till energi och miljö kan anses förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i fördraget. Riktlinjerna om- fattar bland annat stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter (se punkt 18). Miljö- och energistöd får inte beviljas företag som befinner sig i svårigheter. (se punkt 16).

Bedömningen av ett stöds förenlighet med artikel 107.3 c i för- draget görs utifrån ett antal gemensamma bedömningsprinciper och att antal allmänna förenlighetsvillkor. Bland annat bedöms stödåtgärdens lämplighet, nödvändighet (stimulanseffekt) och pro- portionalitet. De allmänna villkoren gäller såvida de inte speci- ficeras eller ändras genom vad som anges mer specifikt i rikt- linjernas skilda avsnitt om olika typer av stöd.

Stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter behandlas i ett eget avsnitt (3.7). Stödsystem på detta område god- känns av kommissionen för en period på högst 10 år, varefter med- lemsstaten kan anmäla stödåtgärden på nytt efter en utvärdering av om stödåtgärden är lämplig (punkt 169).

Mot bakgrund av den harmonisering som skett genom energi- skattedirektivet uppger kommissionen att den kan tillämpa en för- enklad strategi för skattenedsättning som följer unionens lägsta skattenivå (punkt 172). Med detta avses beträffande energiproduk- ter och elektricitet den lägsta skattenivå som följer av energiskatte- direktivet (punkt 16).

Mer allmänt anser kommissionen (punkt 173) att stöd i form av skattelättnader i fråga om harmoniserade miljöskatter är nödvän- digt och proportionellt under förutsättning

i)att stödmottagarna betalar en skatt som minst motsvarar unionens lägsta skattenivå enligt det direktiv som är tillämpligt,

ii)att valet av stödmottagare grundas på objektiva och öppna kriterier och

iii)att stödet i princip beviljas på samma sätt till alla konkurren- ter inom samma sektor om de befinner sig i en liknande faktisk situation.

Beträffande den närmare utformningen av stödet uppger kom- missionen (punkt 174) att medlemsstater kan bevilja stödet i form av nedsättning av skattenivån eller som ett fast årligt ersättnings- belopp (återbetalning av skatt), eller som en kombination av dessa. Fördelen med skatteåterbetalningsstrategin uppges vara att före-

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

tagen förblir exponerade för den prissignal som miljöskatten ger. Om skatteåterbetalning tillämpas anser kommissionen att skatte- återbetalningsbeloppet bör beräknas på grundval av historiska data, närmare bestämt produktionsnivån och den förbrukning eller de utsläpp som observerats för företaget under ett givet basår. Nivån på återbetalningen får inte överskrida unionens lägsta skattenivå som skulle framgå för basåret. Om stödmottagarna betalar mindre än unionens lägsta skattenivå enligt det direktiv som är tillämpligt, bedöms stödet i stället på grundval av villkoren (i punkterna 176– 178) för icke-harmoniserade miljöskatter (punkt 175). För dessa uppges att det krävs en grundlig bedömning av om stödet är nöd- vändigt och proportionellt (punkt 172).

Förutom riktlinjer som rör bedömningen av olika former av nya stöd, redogör kommissionen också för den utvärdering, övervak- ning och rapportering som sker i fråga om godkända stöd. Som framgår av utredningens direktiv innebär den omständigheten att kommissionen beslutar att en specifik stödordning är förenlig med den inre marknaden inte att stödordningarna eller individuella stöd därefter lämnas därhän. Kommissionen genomför varje år gransk- ningar av ett urval av medlemsstaternas stödordningar. Kom- missionens senaste årliga granskning omfattar 96 stödordningar. Vid en sådan granskning undersöker kommissionen om respektive stödordning följer bestämmelserna i kommissionens beslut eller bestämmelserna i tillämplig gruppundantagsförordning. Därutöver väljer kommissionen ut ett begränsat antal enskilda stöd inom respektive stödordning för närmare kontroll av om de följer de tillämpliga reglerna för statligt stöd.

3.6.4Undantag enligt den allmänna gruppundantagsförordningen

Förordningen omfattar bl.a. skattenedsättningar enligt energiskattedirektivet

Enligt artikel 109 i fördraget får rådet fastställa vilka kategorier av stödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åt- gärden till kommissionen. Vidare får kommissionen anta förord- ningar avseende dessa kategorier av stöd. Baserat på detta har kom- missionen antagit s.k. gruppundantagsförordningar. Den senaste

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

s.k. allmänna gruppundantagsförordningen13 tillämpas från och med den 1 juli 2014 till och med den 31 december 2020. Den anger ett trettiotal olika typer av stöd som kan beviljas utan föregående anmälan till kommissionen under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Om så är fallet, räcker det med att medlemsstaterna med hjälp av ett formulär meddelar kommissionen att stödet har bevil- jats. De olika stöd som omfattas av förordningen finns samlade under 13 avsnitt i förordningens kapitel III, som innehåller sär- skilda bestämmelser för de olika typerna av stöd. Till dessa hör, vilket är av intresse här, stödordningar som innebär en nedsättning av sådana miljöskatter som uppfyller villkoren i energiskattedirek- tivet. Sådana stödordningar är, enligt artikel 44 i gruppundantags- förordningens kapitel III, undantagna från anmälningsskyldigheten enligt fördraget och anses förenliga med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 i fördraget under förutsättning att vissa specifika respektive allmänna villkor är uppfyllda. De specifika villkoren framgår direkt av artikeln. De som är relevanta i detta sammanhang är följande:

–De som beviljas skattenedsättningen ska väljas på grundval av transparenta och objektiva kriterier och ska betala åtminstone den minimiskattenivå som fastställs i energiskattedirektivet.

–Stödordningar i form av skattenedsättningar ska baseras på en minskning av den tillämpliga miljöskattesatsen eller på betal- ningen av ett fast ersättningsbelopp eller på en kombination av dessa två metoder.

För att en medlemsstat ska få använda förordningen ställs vissa krav

I gruppundantagsförordningens kapitel I finns vissa gemensamma bestämmelser för de olika typer av stöd som förordningen om- fattar. Där finns artiklar om förordningens tillämpningsområde (artikel 1), definitioner (artikel 2), villkor för undantag (artikel 3), tröskelvärden för anmälan (artikel 4), stödets överblickbarhet (arti-

13 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, EUT L 187/1, 26.6.2014.

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

kel 5), stimulanseffekt (artikel 6) stödnivå och stödberättigande kostnader (artikel 7), kumulering (artikel 8), offentliggörande och information (artikel 9).

De villkor som uppställs tar sikte på vitt skilda stödordningar, med olika utformning och syfte, varför samtliga villkor inte är relevanta i alla situationer. De artiklar som är relevanta att nämna i fråga om stödordningar som rör miljöskatter är följande.

Enligt artikel 1 (tillämpningsområde) punkten 4 tillämpas grupp- undantagsförordningen inte på

a)stödordningar som inte uttryckligen utesluter utbetalning av stöd till enskilda företag som är föremål för betalningskrav på grund av tidigare stöd som genom ett kommissionsbeslut förklarats vara olagligt, och

b)stöd till företag i svårigheter, såsom detta definieras i artikel 2 punkt 18. Det handlar om vissa aktiebolag eller företag där ägarna har personligt ansvar och där mer än hälften av aktiekapitalet res- pektive det egna kapitalet har gått förlorat på grund av förluster, företaget är i insolvens, har fått viss typ av stöd eller har en skuld- sättningsgrad eller ett rörelseresultat som över- respektive under- skrider vissa värden.

Det innebär att stödordningen måste utesluta stöd till företag som anges i punkterna a och b.

Enligt artikel 9 (offentliggörande och information) punkt 1 ska den berörda medlemsstaten på en nationell webbplats offentliggöra

a)viss sammanfattande information om själva stödåtgärden enligt vad som anges i artikel 11,

b)den fullständiga texten till stödåtgärden, samt

c)den information som anges i bilaga III om varje beviljat indi- viduellt stöd som överstiger 500 000 EUR.

Den information som avses i nämnda bilaga III är följande (num- rering tillagd här):

1.Stödmottagarens namn.

2.Stödmottagarens referens.

3.Typ av företag (små eller medelstora respektive stora) vid tid- punkten för beviljandet.

4.Region där stödmottagaren är belägen, på Nuts II-nivå.

5.Verksamhetsområde på Nace-gruppnivå.

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

6.Stödinslag, angivet i heltal i nationell valuta.

7.Stödinstrument (bidrag/räntesubvention, lån/förskott med åter- betalningsskyldighet/bidrag som ska återbetalas, garantier, skatte- förmåner eller skattefrihet, riskfinansiering, övrigt).

8.Datum för beviljande.

9.Stödets syfte.

10.Beviljande myndighet.

11.För stödordningar enligt artiklarna 16 och 21, namnet på den enhet som anförtrotts befogenheterna och namnen på de finan- siella intermediärer som valts.

12.Stödåtgärdens referens.

När det handlar om stöd i form av skatteförmåner ska informa- tionen enligt punkterna a–c ovan offentliggöras inom ett år från den dag då skattedeklarationen lämnas in. Det är tillräckligt att den information som krävs angående individuella stödmottagare redo- visas inom vissa beloppsmässiga intervall.

Medlemsstaterna är skyldiga att iaktta kraven avseende offent- lighet och information i artikel 9 senast den 1 juli 2016 (artikel 9 punkten 6).

Förutom de krav som gruppundantagsförordningen enligt ovan ställer på stödordningen som sådan och på offentliggörande av information om stödet och stödmottagarna krävs även, enligt arti- kel 11 (rapportering) i förordningens kapitel II, att medlemsstaterna lämnar

a)information om stödåtgärden till kommissionen via ett elek- troniskt anmälningssystem (senast 20 arbetsdagar efter stödåtgär- dens ikraftträdande) och

b)en årlig rapport till kommissionen om stödåtgärden.

Medlemsstaterna ska föra ett register som möjliggör kommissionens övervakning av stödet

Enligt artikel 12 (övervakning) i kapitel II ska medlemsstaterna föra detaljerade register med information och styrkande handlingar som är nödvändiga för att fastställa att samtliga villkor i förordningen är

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

uppfyllda. En berörd medlemsstat ska på begäran inom 20 arbets- dagar, eller inom den längre tidsfrist som får anges i begäran, förse kommissionen med all information och styrkande handlingar som kommissionen anser nödvändiga för att kunna övervaka tillämp- ningen av förordningen.

Om en medlemsstat beviljar stöd som enligt dess uppfattning är undantaget från anmälningsskyldigheten enligt förordningen, utan att de villkor som anges i kapitlen I–III är uppfyllda, föreskrivs i artikel 10 att kommissionen, efter att ha gett medlemsstaten tillfälle att lämna sina synpunkter, helt eller delvis kan återkalla grupp- undantaget i den meningen att kommissionen beslutar att alla eller en del av de framtida stödåtgärder som har antagits ska anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 i fördraget.

Förordningens informationskrav tillämpas fullt ut från och med den 1 juli 2016

Beskrivningen ovan har, som inledningsvis angivits, avsett den senaste s.k. allmänna gruppundantagsförordningen som ersätter den tidi- gare förordningen14 från 2008 och tillämpas från och med den 1 juli 2014, till och med den 31 december 2020.

Syftet med den nya förordningen är, enligt punkt 3 i dennas ingress, att den ska leda till ökad insyn, effektiv utvärdering och kontroll av efterlevnaden av reglerna för statligt stöd på nationell nivå och unionsnivå samtidigt som kommissionens och medlems- staternas institutionella befogenheter bevaras.

Redan den tidigare förordningen innehöll en skyldighet för med- lemsstaterna att föra detaljerade register över varje individuellt stöd enligt förordningen och att förse kommissionen med de uppgifter som kommissionen ansåg sig behöva för att övervaka tillämpningen av förordningen. En nyhet i den nya gruppundantagsförordningen som kommer att behöva återspeglas i den svenska hanteringen av statsstöd på området är emellertid de uttryckliga krav – återgivna ovan – som i artikel 9 punkt 1 c) ställs på offentliggörande och

14 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning).

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

information om individuella stödmottagare. De kommer att tillämpas fullt ut från och med den 1 juli 2016.

3.6.5Undantag för stöd av mindre betydelse

Som tidigare framgått finns det undantag från kravet på förhands- granskning vid införande av statsstöd. Ett sådant undantag gäller för stöd av mindre betydelse. Villkoren för att kunna lämna sådant stöd framgår i första hand av kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt på stöd av mindre betydelse.

Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse innebär i huvudsak följande. För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mindre betydelse får det totala stöd som beviljas ett enda företag som huvudregel inte överstiga 200 000 euro under en period om tre beskattningsår (det s.k. individuella taket), se artikel 3.2 i förord- ningen.

Vid tillämpning av kommissionens regelverk omfattar begreppet ”företag” varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Vid be- dömningen av stödnivåerna beaktas inte endast det enskilda före- taget i fråga, utan också andra företag som står i intressegemenskap med företaget på ett sådant sätt att de bör ses som en enhet.

Kommissionens regelverk för stöd av mindre betydelse gäller företag inom flertalet sektorer. Avgörande för bedömningen av vilken förordning om stöd av mindre betydelse som är tillämplig är den verksamhet som bedrivs i företaget.

Stöd får kumuleras under vissa förutsättningar. Den stödgivande myndigheten får lämna ett stöd av mindre betydelse bara om vill- koren i kommissionens regelverk om stöd av mindre betydelse är uppfyllda och är således skyldig att kontrollera att det totala belopp av stöd av mindre betydelse som beviljas det berörda företaget inte överskrider det relevanta taket. I avsaknad av ett centralt register för stöd av mindre betydelse sker kontrollen mot bakgrund av uppgifter från företagen. Den stödgivande myndigheten är vidare skyldig att informera företagen om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till det regelverk

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

som är tillämpligt. Den stödgivande myndigheten har viss under- rättelseplikt i förhållande till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvär- deringar och analyser (Tillväxtanalys).15

3.6.6Den svenska energiskatten och reglerna om statligt stöd

Den nuvarande svenska ordningen vid energibeskattningen av el, med skillnader i skattenivå inom näringslivet beroende på vilken sektor företag hänförs till eller var de geografiskt är belägna, anses vara en selektiv åtgärd och är därför ett statligt stöd. Industrin anses få statligt stöd genom sin i förhållande till servicesektorn lägre skattesats samtidigt som serviceföretag i vissa delar av landet anses få statligt stöd genom en lägre skattesats i förhållande till service- företag i andra delar av landet. Även den nedsatta energiskattesats som gäller för el som används av fartyg i hamn (s.k. landström) anses utgöra ett statligt stöd. Den tidigare gällande allmänna grupp- undantagsförordningen, (EG) nr 800/2008 har tillämpats på de nämnda åtgärderna, vilket meddelats kommissionen i enlighet med denna förordning.

3.7Den svenska energibeskattningen av el

På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Reglerna i LSE är anpassade till energiskattedirektivet. All el som förbrukas i Sverige är som huvudregel skattepliktig och skatten betalas in till staten av de skatt- skyldiga. De skattskyldiga består i huvudsak av två kategorier, nämligen elproducenter och elleverantörer. För dessa inträder skatt- skyldighet för el när elen levereras till någon som inte är skatt- skyldig eller när den tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.

Nuvarande energiskatt på el är differentierad dels beroende på var i landet den förbrukas, dels beroende på i vilken verksamhet den förbrukas. I dag är tillverkningsindustrin samt jord-, skogs- och vattenbruk lågt beskattade medan annan näringsverksamhet, t.ex. i servicesektorn, betalar samma energiskatt på el som hus-

15 Se 1 § andra stycket och 22 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet.

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

hållen. Skatten för el i hushålls- och servicesektorerna är i dag 29,4 öre per kWh (19,4 öre i vissa kommuner i norra Sverige). För el som förbrukas i industriell verksamhet i tillverkningsprocessen, jord- skogs- och vattenbruk är energiskatten 0,5 öre per kWh, vilket motsvarar EU:s minimiskattenivå för yrkesmässig användning en- ligt energiskattedirektivet. I syfte att upprätthålla skatternas styr- signal över tiden omräknas energiskattesatserna årligen utifrån för- ändringar i konsumentprisindex. Avrundningsregler medför emeller- tid att den lägsta skattesatsen inte har förändrats vid indexomräk- ning.

I avsnitt 17.2 finns en redogörelse för rättstillämpningen, där det har prövats i vilken utsträckning el ska anses förbrukad i indu- striell verksamhet.

3.8Problembeskrivning

3.8.1Inledning

Mot bakgrund av vad som anges i utredningens direktiv (avsnitt 2.1), riktlinjerna för skattepolitiken (avsnitt 3.3), den EU-rättsliga reg- leringen (avsnitt 3.4–3.6), redogörelsen för gällande rätt (avsnitt 3.7) och utredningens egna överväganden presenteras i detta avsnitt en övergripande problembeskrivning, som utredningen avser att för- hålla sig till i kommande avsnitt (främst avsnitt 14) där nya modeller för och/eller utformningar av energibeskattningen av el övervägs.

För fullständighetens skull kan påpekas att var och en av dessa övergripande frågeställningar givetvis kan innehålla ytterligare frågor, men dessa får behandlas allteftersom de aktualiseras i de modeller som utredningen finner motiverade att diskutera mer ingående.

Redan nu kan också framhållas att olika delar av problem- beskrivningen kan tala för lösningar som pekar i olika riktningar och som kräver överväganden av olika art (rättsliga, ekonomiska, praktiska/administrativa, etc.). Exempelvis är de krav som följer av EU-rätten nödvändiga att uppfylla om det är önskvärt att en fram- tida ordning ska innehålla inslag av statsstöd, dvs. om vissa branscher inom näringslivet även i framtiden ska gynnas framför andra, något som i sin tur är en fråga som i första hand baseras på ekonomiska överväganden med utgångspunkt t.ex. i konkurrenskraft, föräd- lingsvärde och samhällsekonomisk effektivitet. Som inledningsvis

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

nämnts återkommer utredningen till dessa frågor. Nedan följer den problembeskrivning som utredningen gör.

3.8.2Gränsdragningsproblem

Som framgått av beskrivningen av gällande rätt är nivån på energi- skatten på el bl.a. beroende av avgränsningen mellan förbrukning i ”industriell verksamhet i tillverkningsprocessen” och annan typ av förbrukning. Begreppet är inte definierat, varken i lagtexten eller i förarbeten, och ger upphov till gränsdragningsproblem men även till följdfrågor som är förenade med gränsdragningsproblem.16

Gränsdragningsproblemen och utfallet av bedömningarna kan i praktiken leda till att samma mängd el – förbrukad i samma eller liknande typer av verksamheter – beskattas olika beroende på beting- elser som inte är knutna till själva skattebasen, dvs. elförbruk- ningen, eller till verksamhetens inriktning och som vissa företag men inte andra kan påverka, ibland genom rent organisatoriska arrangemang.

I denna del kan även hänvisas till avsnitt 17.2 och 17.3 med rubrikerna Rättstillämpningen respektive Gränsdragningsproblem.

Gränsdragningarna skapar rättslig osäkerhet och är ett problem i sig men tangerar även nästa fråga, som rör neutralitets- och kon- kurrensproblem.

3.8.3Neutralitets- och konkurrensproblem

Rubriken på utredningens direktiv – Sektorsneutral och konkurrens- kraftig energiskatt på el – sammanfattar två av de väsentliga problemområden som utredningen har att förhålla sig till.

Som framgått tidigare är nuvarande energiskatt på el inte neu- tral, varken mellan företag i olika sektorer eller mellan företag i samma sektor men med olika geografiska belägenheter. Detta kan

16 Gränsdragningsproblemet har även uppmärksammats i tidigare utredningsdirektiv, till den s.k. Skattenedsättningskommittén (dir. 2001:29). Baserat på vad EU:s – vid den tidpunkten – kommande energiskattedirektiv förväntades kräva, föreslog kommittén (SOU 2003:38) en annan beskattningsmodell, med en enhetlig skattesats för näringslivet. Då skulle den avgör- ande gränsdragningen vara den som görs mellan näringslivet å ena sidan och hushållen och myndigheterna å andra sidan. Modellen krävde omfattande finansiering, som till stor del föreslogs ske via företagens löneavgifter, och kom inte att genomföras.

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

ge upphov till snedvridningar och påverkar konkurrenskraften mellan olika verksamheter. Förutom att frågan har ett nationellt perspek- tiv, finns också en internationell konkurrensaspekt att ta hänsyn till och som inte nödvändigtvis berör alla verksamheter som träffas av den svenska energiskatten på el. Förutom konkurrensen mellan företag kan som en annan internationell konkurrensaspekt noteras den konkurrens som kan förekomma stater emellan med avseende på investeringar i befintliga företagsetableringar eller nyetableringar och där skatterna kan användas som ett konkurrensmedel. För medlemsstater i EU måste det ske inom de ramar som gemen- skapsrätten tillhandahåller, jfr nästa avsnitt angående statsstöds- problem.

Mot denna bakgrund kan här lyftas fram dels att den allmänna utgångspunkten för utredningens uppdrag enligt direktiven är att en förändrad energiskatt ska undvika snedvridningar i möjligaste mån samtidigt som det svenska näringslivets internationella kon- kurrenskraft behålls, dels den i direktiven omnämnda strävan att fortlöpande erbjuda goda villkor för företag och investeringar i Sverige, dels att den huvudsakliga inriktningen för utredningens arbete ska vara att se över dagens beskattningsnivåer som innebär olika skattesatser för olika typer av verksamheter.

I denna del kan även hänvisas till det kommande avsnitt 8 där utredningen diskuterar konkurrenskraft.

3.8.4Statsstödsproblem

En jämförelse av den svenska regleringen och hanteringen av de statsstöd som utgår via energiskatten på el med de krav som redan ställs och de ytterligare krav som kommer att ställas enligt den all- männa gruppundantagsförordningen (se avsnitt 3.6.4) ger vid handen att det finns problem som måste hanteras, om stöden ska kvali- ficera för gruppundantagsförordningens undantag från anmälnings- skyldighet enligt EUF-fördraget.

Det saknas för närvarande en reglering som utesluter stöd till företag som är i svårigheter eller som är återbetalningsskyldiga för uppburet olagligt statsstöd. Stöd får inte ges till företag som inte dessförinnan intygat att de inte är i svårigheter eller föremål för återbetalningsskyldighet. Därför är ett system likt det nuvarande

SOU 2015:87

Utredningens utgångspunkter

där stödet utgår automatiskt, dvs. utan att det påkallas av stöd- mottagaren, inte möjligt att tillämpa med de nya statsstödsreglerna.

Ett annat krav som måste uppfyllas är att uppgifter om vissa stödmottagare ska offentliggöras på en övergripande webbplats. Det gäller alla stödmottagare som sammantaget under året har fått mer än 500 000 euro i stöd inom en stödordning. De uppgifter som ska publiceras framgår av den allmänna gruppundantagsförord- ningens bilaga III (och återges i avsnitt 3.6.4 ovan). Den aktör som ska mata in dessa uppgifter på webbplatsen måste alltså få in vissa grundläggande uppgifter om stödmottagarna. Detta försvåras om stödet, på det sätt som nu sker, förmedlas via en mellanhand (elleverantören) genom att denne övervältrar kostnaden för energi- skatten på förbrukaren enligt en lägre skattesats än den som gäller för dem som inte erhåller något stöd. Det stöd som varje stöd- mottagare får måste summeras för varje år och stödordning för att det ska kunna avgöras vilka stödmottagare som ska publiceras. Publicering ska ske senast ett år efter sista datum för inlämnande av skattedeklarationen.

Både kravet om att stöd inte får ges till företag som är i svårigheter eller som är återbetalningsskyldiga för uppburet olagligt statsstöd och kravet om offentliggörande av uppgifter om vissa stödmottagare är förutsättningar för att den allmänna gruppundan- tagsförordningen ska kunna tillämpas, vilket framgår av artikel 3 i densamma. Om gruppundantaget åberopas utan att dessa krav är uppfyllda, riskerar det att leda till att samtliga stöd som utbetalas utgör olagligt statligt stöd som måste återkrävas med ränta från stödmottagarna.

Stödmottagarna är i detta sammanhang de företag som i slut- änden drar fördel av en lägre skattesats än den i övrigt generella skattesatsen om 29,4 öre/kWh. Antalet stödmottagare är omfatt- ande och det sammanlagda statsstödet (elförbrukningen multipli- cerad med differensen mellan 29,4 öre/kWh och den lägre skatte- satsen) uppgår till betydande belopp, mer än 14 miljarder kronor 2013. Om det stöd de erhåller inte uppfyller EU-rättens krav, kan konsekvenserna av detta bli högst påtagliga.

Eventuella förslag från utredningens sida baserat på den huvud- sakliga inriktningen för utredningen – en översyn av beskattnings- nivåerna med olika skattesatser för olika typer av verksamheter – kan påverka antalet stödmottagare och nivån på statsstödet. Men så

Utredningens utgångspunkter

SOU 2015:87

länge skatteordningen innehåller inslag av statsstöd, måste den an- passas så att den håller måttet i förhållande till EU-rättens stats- stödsregler.

Mot ovanstående bakgrund kan lyftas fram att det av utred- ningens direktiv framgår att det bör övervägas om ett system som inte utgör statligt stöd kan införas, att antalet inslag av statsstöd som kräver godkännande ska begränsas i möjligaste mån och att detsamma gäller stöd där stödmottagare eller stödbelopp inte är kända av stödgivande myndighet eller annan myndighet.

3.8.5Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget

Som framgår av utredningens uppdrag ska utredningen beakta de samhällsekonomiska konsekvenserna av lämnade förslag. Det måste förstås göras i relation till nollalternativet, dvs. om ingenting görs. Nuvarande ordning och de problem som tidigare har pekats på – inte minst de EU-rättsliga – har också effekter nu och i framtiden, om det svenska regelverket lämnas oförändrat samtidigt som yttre omständigheter har förändrats.

Om de förslag som utredningen lämnar innebär offentlig- finansiella kostnader ska, enligt direktiven, förslag till finansiering inom skatteområdet lämnas. Som utredningen ser det är en rimlig utgångspunkt, även om det inte anges i direktiven, att eventuella förändringar av beskattningen av el finansieras inom samma skatte- område, dvs. skatt på el. Denna utgångspunkt ger en yttre ram som inte nödvändigtvis är ett problem, men som utredningen har att förhålla sig till.

Ett ändrat system leder automatiskt till en omfördelning av skattebördan. Detta medför inte bara att de som i dag har en gynn- sam beskattning kan få en försämring. Det kan också leda till lägre skatt för verksamheter där detta framstår som omotiverat.

I denna del kan även hänvisas till det kommande avsnitt 7 där utredningen, baserat på principiella överväganden, diskuterar utform- ningen av olika punktskatter, däribland beskattning av elkonsum- tion.

4 Ekonomiska styrmedel

4.1Inledning

I detta avsnitt beskrivs några av de viktigaste styrmedlen inom svensk energi- och miljöpolitik som påverkar elanvändning och elproduk- tion. Syftet är att sätta energiskatten på el i ett större sammanhang. Energiskatten på el är i grunden fiskal. Skatten har prispåverkande effekter som kan resultera i minskad elanvändning och kan därmed även få en styrande inverkan på graden av energieffektivisering. Utöver de styrmedel som beskrivs i detta kapitel finns även ett antal fiskala skatter som påverkar elproduktion i stor utsträckning och som har viss styrande effekt på produktionen. Detta gäller t.ex. effektskatten på kärnkraft samt fastighetsskatten på elproduktions- anläggningar. Dessa skatter beskrivs emellertid inte i detta kapitel.

4.2Elcertifikat

Den 1 maj 2003 infördes ett system med s.k. elcertifikat, som ersatte huvuddelen av tidigare drifts- och investeringsstöd till för- nybar elproduktion. Syftet med systemet är att främja ökad elpro- duktion från förnybara energikällor. Målet för den ökade produk- tionen av förnybar el var inledningsvis en ökning med 10 tera- wattimmar till 2010. Målet har därefter höjts vid flera tillfällen.

Elcertifikatssystemet, som regleras i lagen (2011:1200) om el- certifikat, är ett marknadsbaserat stödsystem. Det innebär att producenter av förnybar el under vissa förutsättningar blir till- delade elcertifikat av staten och att elleverantörer och vissa el- användare har en skyldighet att inneha elcertifikat i förhållande till sin försäljning respektive användning av el (kvotplikt). På det sättet skapas en marknad för elcertifikat som innebär att förnybar el kan produceras kostnadseffektivt. Allt sedan systemet infördes har det

Ekonomiska styrmedel

SOU 2015:87

funnits möjlighet att undanta viss el när kvotplikten ska beräknas, bl.a. har företag med en viss elintensitet kunnat undanta el. Syftet är att el som används i tillverkningsprocesser i sektorer som är ut- satta för internationell konkurrens inte ska belastas med den kost- nad som kvotplikten medför.

Mängden elcertifikat som ska köpas av de kvotpliktiga elanvänd- arna ändras från år till år genom att kvotplikten successivt höjs fram till 2020, vilket medför en ökande efterfrågan på elcertifikat.

Elcertifikatssystemet har genomgått flera förändringar sedan det infördes och systemets varaktighet har i omgångar förlängts, från 2010 till och med 2035.

Från och med den 1 januari 2012 har Sverige och Norge en gemensam elcertifikatsmarknad. Länderna har alltså samordnat sina system även om vissa skillnader kvarstår. Målet är att länderna till- sammans fram till 2020 ska öka elproduktionen från förnybara energikällor med 26,4 TWh jämfört med 2012. Den svenska rege- ringen har i en proposition från maj 2015 föreslagit en ambitions- höjning i elcertifikatssystemet som innebär att målet för den gemen- samma marknaden höjs till 28,4 terawattimmar (prop. 2014/15:123).

Riksdagen kommer att behandla förslaget under hösten 2015. En förutsättning för att förslaget ska kunna genomföras är att det finns en överenskommelse mellan Sverige och Norge om en änd- ring av det gemensamma målet. Regeringen har aviserat att den av- ser att återkomma till riksdagen med en sådan överenskommelse under hösten.

4.3Koldioxidskatt

Det primära syftet med koldioxidskatten är att minska använd- ningen av fossila bränslen. Koldioxidskatten, som regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi, tas ut med ett skattebelopp per vikt- eller volymenhet bränsle, som har beräknats utifrån bränslets innehåll av fossilt kol. Basen för koldioxidskatten kan samman- fattas vara de fossila bränslen som omfattas av EU:s energiskatte- direktiv, vilket innebär att biobränslen inte omfattas av skatten.

Fram till 2015 gäller vissa koldioxidskattelättnader för naturgas och gasol som används i motordrivna fordon, fartyg och luftfartyg.

SOU 2015:87

Ekonomiska styrmedel

Från och med 2015 gäller samma generella koldioxidskattenivå för beräkning av koldioxidskattesatserna för samtliga fossila bränslen.

Från den 1 januari 2013 är kraftvärmeproduktion som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter helt undantagen från koldioxidskatt samtidigt som den har en energiskatt på 30 procent av den generella energiskattenivån. Samma regler gäller redan sedan den 1 januari 2011 för industrier som omfattas av handelssystemet och för värmeproduktion som används vid industriell tillverkning inom handelssystemet. Syftet med förändringarna är att undvika överlappning i styrningen mellan handelssystemet och koldioxid- skatt, och därmed bidra till att öka båda styrmedlens kostnads- effektivitet.

Den tillverkande industrin utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter samt jordbruk, skogsbruk och vattenbruk betalar 30 procent av de generella energi- och koldioxidskattenivåerna. Värmeproduktion i en anläggning som ingår i EU:s handelssystem, och som inte används till industriell tillverkning, betalar 80 procent av den generella koldioxidskattenivån sedan 2014. Därutöver finns särskilda regler för ytterligare nedsättning av koldioxidskatten för viss energiintensiv industri och för diesel som används inom areella näringarna. Särskilda regler finns även för hållbara biodrivmedel i bensin och dieselbränsle.

4.4EU:s system för handel med utsläppsrätter

I januari 2005 startade EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU Emission Trading Scheme, EU-ETS). Det syftar till att be- gränsa utsläppen av växthusgaser genom att internalisera de externa kostnader som är förknippade med dessa utsläpp.

Handeln med utsläppsrätter regleras genom ett särskilt direktiv, Handelsdirektivet1, och omfattar alla EU:s medlemsländer. Även Norge, Liechtenstein och Island ingår i handelssystemet. Den natio- nella svenska lagreglering som bedömts nödvändig finns i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Koldioxid är den huvud- sakliga växthusgas som ingår i handelssystemet.

1 Direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser.

Ekonomiska styrmedel

SOU 2015:87

De verksamheter som omfattas av systemet är förbrännings- anläggningar med en installerad effekt över 20 MW, mineralolje- raffinaderier, malmtillverkning, järn- och stålanläggningar, mineral- industrin, pappers- och massabruk, produktion av organiska bas- kemikalier, produktion av icke järnmetaller, aluminiumtillverkning samt flygverksamhet inom EU. I Sverige omfattas även förbrän- ningsanläggningar under 20 MW under förutsättning att de är an- slutna till ett fjärrvärmenät med högre effekt än 20 MW. Systemet med utsläppsrätter omfattar cirka 635 svenska anläggningar inom industrin, energiproduktionen och flygsektorn. Inom EU berörs sammanlagt cirka 13 000 anläggningar. Det motsvarar cirka 40 pro- cent av de samlade utsläppen av koldioxid inom unionen.

Systemet bygger på att det årligen sätts ett tak för de samman- lagda utsläppen, samtidigt som företagen varje år ska redovisa utsläppsrätter som motsvarar deras faktiska utsläpp. Ett företag, som har större utsläpp än det har tillgång till utsläppsrätter, kan välja mellan att antingen köpa fler utsläppsrätter på marknaden eller att investera i åtgärder som minskar utsläppen. Ett företag, som å andra sidan släpper ut mindre koldioxid än det antal utsläppsrätter som företaget förfogar över, kan spara utsläppsrätterna eller sälja överskottet till andra företag.

Systemet med utsläppsrätter är indelat i olika perioder, s.k. han- delsperioder. Den första startade 2005. Den andra perioden om- fattade åren 2008–2012 och den tredje omfattar åren 2013–2020. Från och med 2013 har nationella fördelningsplaner ersatts av ett gemensamt tak för medlemsländernas utsläpp. Taket kommer att sänkas successivt så att de totala utsläppen av växthusgaser från den handlade sektorn år 2020 kommer att ha minskat med 21 procent i förhållande till 2005-års nivå. För den andra handelsperioden mellan 2008–2012 delades över 95 procent av utsläppsrätterna ut gratis till de berörda anläggningarna. För handelsperioden 2013–2020 är auktionering den huvudsakliga tilldelningsprincipen. Ungefär hälften av utsläppsrätterna kommer att fördelas på det viset. Industrin och värmesektorn kommer att kunna få en viss del av sina utsläpps- rätter gratis. För industri som är utsatt för koldioxidläckage gäller att större delen av utsläppsrätterna delas ut gratis. Elproduktion är inte berättigad till gratis tilldelning. Principen för gratis tilldelning under handelsperioden 2013–2020 baseras på förhandsbestämda produktriktmärken. Produktriktmärkena har konstruerats efter de

SOU 2015:87

Ekonomiska styrmedel

10 procent mest koldioxideffektiva anläggningarna i varje sektor inom EU.

Handel med utsläppsrätter ska möjliggöra en kostnadseffektiv minskning av utsläppen, eftersom åtgärder via handeln kan genom- föras i de länder och/eller i de företag där det kostar minst att minska utsläppen. Även privatpersoner, miljöorganisationer och företag som inte omfattas av systemet kan handla med utsläpps- rätter. I många fall är syftet med sådan handel att kompensera för sin egen klimatpåverkan.

Företag som ingår i handelssystemet kan i viss utsträckning använda s.k. utsläppskrediter som kommer från en av mekanismerna i FN:s Kyotoprotokoll och som handlar om projekt som minskar utsläppen av växthusgaser i andra länder. Det syftar till att öka kostnadseffektiviteten för globala minskningar av utsläpp av växt- husgaser. Inom ramen för nämnda protokoll finns också en meka- nism som omfattar internationell utsläppshandel.

4.5Programmet för energieffektivisering i energiintensiv industri (PFE)

Programmet för energieffektivisering i energiintensiv industri (PFE) gav energiintensiva företag i tillverkningsindustrin möjligheten att delta i ett femårigt program som syftade till att bidra till ökad energieffektivitet. Definitionen av energiintensiva företag överens- stämde med den i EU:s energiskattedirektiv.2 Programmet sjösattes med lagen om energieffektivisering i industrin (2004:1196) då svensk lagstiftning anpassades till EU:s energiskattedirektiv.

Inom ramen för programmet kan företag genom en skatte- reduktion med 0,5 öre/kWh på el som används i tillverknings- processen i praktiken få en skattebefrielse från energiskatten på el. Energimyndigheten är tillsynsmyndighet för programmet medan Skatteverket hanterar själva skattereduktionen. De femåriga pro- grammen var uppdelade i två perioder om två respektive tre år. Under den första perioden skulle företagen certifiera sig och utföra kartläggningar, analyser, åtgärdslistor och rutiner av olika slag. Under den andra perioden skulle de eleffektiviserande åtgärder som före-

2 Se prop. 2003/04:170.

Ekonomiska styrmedel

SOU 2015:87

tagen redovisat efter utgången av den första perioden genomföras. De företag som så önskade kunde därefter påbörja en ny femårig programperiod. Sammantaget har ungefär ett hundratal företag an- mält sitt deltagande till programmet.

Sedan 2012, då ovan nämnda lag upphävdes, kan företag inte längre anmäla sig till programmet.3 Bakgrunden till detta var EU:s nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd, som innebär att det saknas förutsättningar för att inleda nya programperioder efter denna tidpunkt. Bestämmelserna i den upphävda lagen gäller emellertid för de företag som anmälde sig senast 2012. Det innebär att de flesta programdeltagana (omkring 90 procent) avslutade program- met den 30 juni 2014 och att de sist anmälda företagen kommer att avsluta det 2017.

3 Se prop. 2012/13:9.

5Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

5.1Inledning1

Historiskt har strukturomvandling, dvs. omfördelning av produk- tion och arbetskraft mellan olika sektorer i ekonomin, haft genom- gripande effekter på såväl ekonomisk tillväxt som på användningen av olika insatsfaktorer – däribland el. Ny teknik, förändrade rela- tivpriser och förändrade konsumtionsmönster är exempel på vik- tiga faktorer som driver denna omvandling.

Det traditionella jordbrukssamhället förvandlades under 1800-talet till ett industrisamhälle och Sverige gick från att vara ett av Europas fattigaste länder vid 1800-talets mitt till ett av de rikaste hundra år senare. I mångt och mycket handlade detta utvecklingssteg om att ersätta manuell arbetskraft med maskiner och en kraftigt ökad an- vändning av tillförd energi. Ångmaskinen med kol som energi- bärare var navet i denna transformation.

Utvecklingsblocket kring elen växte fram i början av 1900-talet, i synnerhet i länder med god inhemsk tillgång till vattenkraft. Sverige var också tidigt ett av de länder där elanvändningen per capita blev mycket hög. Mellan 1910 och 1940 tiodubblades an- vändningen. Till 1980 hade den nära nog tiodubblats igen, för att därefter nå kulmen under 1990-talet och gradvis minska fram till 2000 (vilket också diskuteras nedan). Elektrifieringen lade grunden för en kraftig industriell utveckling, med statliga Vattenfall och

1 Genomgående i avsnittet används följande branschindelningar, om inte annat anges: När- ingslivet utgörs av branscher med SNI 2007-kod 01–98. Varuproducenter utgörs av branscher med SNI 2007-kod 01–43. Industri utgörs av branscher med SNI 2007-kod 05–33. Tjänste- producenter utgörs av branscher med SNI 2007-kod 45–98. Övrigt utgörs av branscher med SNI 2007-kod 01–03 (jordbruk, skogsbruk och fiske), 35–39 (energi, vatten, avlopp och av- fall), och 41–43 (byggverksamhet).

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

Televerket samt privata företag som ASEA och LM Ericsson i centrum.2 Produktionen av energiintensiva varor som massa och papper, stål och metall samt kemikalier fick en konkurrensfördel, eftersom Sverige har haft jämförelsevis låga elpriser. Den svenska basindustrin utvecklades därför till att bli relativt elintensiv.

Nästa utvecklingsblock, den så kallade tredje industriella revolu- tionen, var framväxten av informations- och kommunikationstek- nik (IKT) i början av 1970-talet. Detta steg har möjliggjort stora effektivitetsvinster inom exempelvis industriella processer, upp- värmning och transport. IKT-tekniken har dessutom drivit på fram- växten av mindre elintensiva, tjänstebaserade, branscher som läke- medel samt datorspel och annan mjukvara. I Sverige har tjänste- sektorn vuxit kraftigt de senaste årtiondena och utgör i dag två tredjedelar av den totala sysselsättningen samt en nästan lika stor andel av näringslivets bidrag till BNP. Denna utveckling har inne- burit en minskad efterfrågan på el, både genom en ökad effektivitet och genom en strukturomvandling mot den mindre elintensiv tjänste- produktionen.3

Frågan som detta avsnitt försöker besvara är hur utvecklingen av näringslivets struktur och elanvändning kommer att se ut under de kommande två årtiondena. Denna prognos tar sin utgångspunkt i existerande studier.4 De studier som finns i dag utgår i stor ut- sträckning från dagens situation vad gäller ekonomisk politik, samt energi- och klimatpolitik och historiska trender över produktivi- tetsutveckling och processer i näringslivet. De omfattande för- ändringar som skett i näringslivet de senaste 20 åren ger en indikation på svårigheterna i att göra bedömningar om den fram- tida utvecklingen av näringslivet. Till viss del hanteras ovissheten genom att förutsättningarna i framskrivningsscenarierna justeras för att ta hänsyn till exempelvis högre priser på energi och andra insatsvaror. Utvecklingen av helt nya teknologier och sektorer, så- som utvecklingen de senaste 20 åren, fångas dock inte upp av sådana justeringar. Det är därför viktigt att även resonera kring hur

2Naturvårdsverket (2013).

3Ibid.

4I huvudsak refereras till kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekonomiska utveck- lingen, Energimyndigheten (2014), Svenskt Näringsliv (2014) samt material som presen- terats inom IVA:s projekt Vägval el (http://iva.se/vagval-el).

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

mer omfattande förändringar skulle påverka den framtida företags- strukturen och näringslivets elanvändning.

5.2Ekonomins strukturomvandling mellan 1990 och 2015

5.2.1Inledning

Näringslivets struktur, eller sammansättning, kan mätas på olika sätt. Ett vanligt sätt är att jämföra hur mycket olika branscher bidrar till näringslivets sammanlagda förädlingsvärde, dvs. skill- naden mellan värdet av de varor och tjänster som produceras och företagens kostnader för denna produktion.5 Summan av alla för- ädlingsvärden, tillsammans med nettot av produktskatter eller sub- ventioner (och eventuella ofördelade poster) utgör BNP på pro- duktionssidan, varför summan av alla förädlingsvärden i en bransch kan kallas för branschens bidrag till BNP.

I nationalräkenskaperna redovisas förädlingsvärdet i löpande priser samt volymindex. Volymförändringen av aggregerat, t.ex. förädlingsvärde, som mäts med volymindex visar dess utveckling rensat för inflation, dvs. utvecklingen i reella termer eller i fasta priser.6 För att kunna jämföra mellan år använder vi oss av volym- index som mått på värdet av näringslivets produktion och använder därför förädlingsvärde (i fasta priser) och produktionsvolym som synonymer. Mellan 1990 och 2014 steg näringslivets sammanlagda förädlingsvärde med nästan 90 procent i reala termer, se Figur 5.1.

5Ett annat sätt att mäta strukturomvandling är att jämföra sysselsättningen inom olika branscher som ett mått på branschens betydelse för samhällsekonomin.

6SCB, Begreppsförklaring inom nationalräkenskaperna, http://www.scb.se, hämtad 2015-04-30.

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

Figur 5.1		Näringslivets förädlingsvärde 1990–2014, volymindex
	200
	180
(1990=100)	160
	140
	120
	100
Volymindex	100
	80
	60
	40
	20
	0	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014
		1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014
Källa: Statistiska centralbyrån.

5.2.2Utveckling av näringslivets struktur 1990–2015

Sverige har traditionellt varit en råvarubaserad och relativt energi- intensiv ekonomi, även om nya tjänstebranscher på senare tid tagit allt större andel av BNP. Tjänstenäringarna är i dag mycket viktiga, både för sysselsättningen och för Sveriges BNP. Tjänsteföretag sysselsätter två tredjedelar av samtliga anställda inom privat sektor och skapar drygt 60 procent av näringslivets samlade förädlings- värde. 7 Tjänsteföretagen är ofta kopplade till den tillverkande indu- strin vars företag lägger ut vissa processer på specialiserade tjänste- företag, men även exempelvis så kallade kulturella eller kreativa näringar8 ger i dag ett betydande bidrag till svensk ekonomi. Bland tjänsteföretagen är handeln den bransch som bidrar mest till BNP med 14 procent av förädlingsvärdet9 och ungefär en femtedel av samtliga anställda inom näringslivet.10

7SCB (2014).

8Till de kulturella/kreativa näringarna räknas branscher som dataspel, musik, mode, reklam och design. Se Tillväxtanalys (2009) för en utförlig beskrivning.

9Data från SCB.

10SCB (2014).

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Ett antal trender har präglat utvecklingen sedan 1990. Den första är den fortsatta tillväxten inom tjänsteproduktionen, vilken har gått från att utgöra drygt hälften av näringslivets förädlingsvärde 1990 till nästan två tredjedelar 2012, se Figur 5.2. Den andra trenden är den tilltagande betydelsen av informations- och kommunikations- teknologi (IKT) som tillväxtmotor. Nya företag inom kommu- nikations- och informationssektorerna skapar sysselsättning och ekonomisk aktivitet samtidigt som nya tekniska lösningar och högre beräkningskapacitet hos datorer bidrar till ökad produk- tivitet i ekonomin som helhet. Mellan åren 1995 och 2013 stod digitaliseringen av den svenska ekonomin för nästan hälften av den totala produktivitetstillväxten11. Denna utveckling har kommit att kallas för ”den tredje industriella revolutionen” och har lett till en allt större betydelse för kunskap som produktiv kraft och till en snabb utveckling av tjänsteproduktion, inte minst inom IT-bran- schen.12

Figur 5.2 Olika näringslivssektorers bidrag till näringslivets förädlingsvärde, 1990–2012

100%

80%

60%

40%

20%


1990	1995		2000	2005		2010		2012
		Tjänsteproducenter			Industri		Övrigt

Källa: Statistiska centralbyrån.

Ett antal centrala drivkrafter ligger bakom denna utveckling. Glo- balisering, och med det ökad internationell konkurrens, har tvingat företag till effektiviseringar. Många stora företag har, som nämnts

11Tillväxtanalys (2014).

12Schön (2014).

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

ovan, de senaste årtiondena i högre utsträckning lagt ut funktioner som tidigare sköttes inom företaget på externa leverantörer, så kallad outsourcing, något som är särskilt vanligt inom tillverknings- industrin.13 Detta har medfört att tjänsteproduktionen i större ut- sträckning har synliggjorts i den ekonomiska statistiken.14

Den ekonomiska krisen, i samverkan med en ideologisk om- svängning mot ökad marknadsliberalism i början av 1990-talet, hade en tydlig effekt på produktionen av privata tjänster. Åtstram- ningar inom offentlig sektor och avregleringar av tidigare statliga monopol gjorde att privata aktörer klev in på marknader som tidi- gare dominerats av offentliga aktörer, framför allt inom välfärds- sektorn.15

Även industrin har påverkats av dessa faktorer. Internationell konkurrensutsättning har tvingat många företag att röra sig uppåt i värdekedjan för att kunna konkurrera internationellt.16 Detta har delvis åstadkommits genom ökad specialisering, men även genom ett ökat tjänsteinnehåll vid försäljningen av fysiska produkter. Gränsen mellan varu- och tjänsteproduktion har därmed till viss del suddats ut, eftersom kunskap och information även blivit en viktig del av många varor.17 Av samma anledning har kunskapsintensiva branscher, till exempel läkemedelsindustrin och viss teknisk indu- stri, vuxit snabbare än massa- och pappersbranschen och järn- och stålindustrin.

Fortsatt spridning av IT och ökad specialisering samt kunskaps- intensitet, tillsammans med den ekonomiska krisen i början på 1990-talet då många olönsamma företag slogs ut, ledde till att produktiviteten inom industrin ökade snabbt från tidigt 90-tal.18 Sedan 1993 har arbetsproduktiviteten, mätt som förädlingsvärde per arbetad timme, mer än fördubblats i tillverkningsindustrin. Som jämförelse har tjänsteproducenternas produktivitet ökat med drygt en tredjedel, se Figur 5.3.

13Henrekson och Stenkula (2006).

14Man skulle kunna föra ett liknande resonemang för tjänster som utförs i hushållen, då tjänster som tidigare utförts av företrädelsevis kvinnor i hemmen, t.ex. barnpassning och matlagning,

iökande grad utförs av offentlig sektor och privata företag. Denna omställning ägde till stor del rum före 1990 (se Schön, 2014, s. 405–06).

15Schön (2014).

16Svenskt Näringsliv (2014).

17IVA (2013).

18Schön (2014).

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Figur 5.3 Utveckling i näringslivets arbetsproduktivitet, 1993–2014, arbetsproduktivitetsutvecklingen i näringslivet, säsongsrensad efter näringsgren SNI 200719

	250
(1993K2=100)	200
(1993K2=100)	100
	150
index	50
	50
	0

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Näringslivet totalt		Varuproducenter		Tjänsteproducenter

Källa: Statistiska centralbyrån.

Under tioårsperioden mellan 2005 och 2015 avstannade dock produk- tivitetstillväxten i ekonomin som helhet och hos varuproducenter i synnerhet. En stor del av denna nedgång beror på den globala finanskrisen som började 2007. Den ekonomiska recessionen som följde hade en tydlig negativ effekt på produktivitetsnivån inom varuproduktionen mellan 2007 och 2011. Till viss del var denna konjunkturell och orsakad av fallande internationell efterfrågan, men det finns också tecken på en trendmässig nedgång i produk- tivitetstillväxten. Detta kan delvis bero på att den ekonomiska osäkerheten minskade viljan att genomföra produktivitetshöjande investeringar, men även på att det låga ränteläget minskade pressen på företag med låg produktivitet som annars hade slagits ut.20

19Arbetsproduktivitet mäts som kvoten mellan förädlingsvärde och arbetade timmar. Varu- producenter utgörs av branscher med SNI 2007-kod 01–43, det vill säg industrin samt jord- och skogsbruk; energi; vatten, avlopp och avfall; samt byggverksamhet. Tjänsteproducenter utgörs av branscher med SNI 2007-kod 45–98.

20Regeringen (2015).

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

5.2.3Näringslivsstrukturens betydelse för elanvändningen

Mellan åren 1990 och 2013 låg näringslivets sammanlagda elanvänd- ning på ungefär samma nivå, mellan 90 och 100 TWh om året. Industrin stod för något mer än hälften av denna förbrukning, runt 50 TWh per år. Tjänstesektorn ökade sin elanvändning något, från ungefär, 27 TWh per år 1990 till 32 TWh per år 2014, samtidigt som övriga näringslivet minskade sin förbrukning från ungefär 15 till 10 TWh, se Figur 5.4.

Figur 5.4		Näringslivets elanvändning 1990–2013
	120
	100
	80
TWh	60
TWh
	40
	20
	0
	1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
		Industri	Tjänsteproducenter	Övriga näringslivet
Källa: Statistiska centralbyrån.

Näringslivsstrukturen påverkar den sammanlagda elanvändningen i näringslivet. Tillverkningsindustrin i Sverige använder fem gånger mer el per krona förädlingsvärde än vad som är fallet i tjänste- sektorn. När arbetstillfällen och ekonomisk aktivitet flyttar från den förra till den senare minskar också elanvändningen, allt annat lika. Samtidigt har elintensiteten inom båda sektorerna minskat relativt snabbt och tillsammans innebär dessa faktorer att närings- livets genomsnittliga elintensitet har minskat med mer än 40 pro- cent, från 63 till 36 MWh per miljoner kronor i förädlingsvärde, mellan 1990 och 2013, se Tabell 5.1.

SOU 2015:87 Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Tabell 5.1	Elintensitet i näringslivet, MWh per miljoner kronor i
	förädlingsvärde, fasta (2014) priser21

		1990	2013
Industri		128	89
Tjänsteproduktion		33	19

Övriga näringslivet		53	27
Totalt		63	36

Källa: Statistiska centralbyrån.

Näringslivet har uppvisat sjuknade elintensitet sedan början av 1990- talet, se Figur 5.5. Detta beror på utvecklingen inom såväl industrin som tjänstesektorn.

Figur 5.5		Näringslivets elanvändning och förädlingsvärde, 1990–2013
	200
	180
(1990=100)	160
	140
	120
	100
	80
index	80
	60
	40
	40
	20
	0
		1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
		Elanvändning	Förädlingsvärde (volymindex)	Elintensitet
Källa: Statistiska centralbyrån.

Blickar man ännu längre tillbaka har det under lång tid funnits en stark samvariation mellan elanvändningen och det sammanlagda för- ädlingsvärdet inom industrin. Från och med 1993 sker dock en

21 Elintensiteten är beräknad som elförbrukningen delat med förädlingsvärdet. Förädlings- värdena är deflaterade med konsumentprisindex. För ytterligare diskussion om olika elinten- sitetsmått se avsnitt 10.

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

markant ökning av industrins förädlingsvärde och produktions- volymen mer än fördubblas fram till 2014, medan elförbrukningen legat kvar på ungefär samma nivå, se Figur 5.6.

Figur 5.6		Industrins elanvändning och förädlingsvärde, 1990–2014
	300
(1990=100)	250
	200
	150

index	100
index
	50
	0
		1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
		Elanvändning	Förädlingsvärde (volymindex)	Elintensitet
Källa: Statistiska centralbyrån.

Även tjänstesektorn uppvisar en liknande utveckling, se Figur 5.7. Tjänsteföretagens elanvändning har visserligen ökat något mer än industriföretagens, men elintensiteten har sjunkit även i tjänste- sektorn tack vare stigande förädlingsvärden. En stor del av denna ökning har kommit från hushållstjänster som använder relativt lite el i förhållande till produktionsvärdet.

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Figur 5.7		Tjänstesektorns elanvändning och förädlingsvärde, 1990–2013
	200
	180
(1990=100)	160
	140
	120
	100
	80
index	80
	60
	40
	40
	20
	0
		1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
		Elanvändning	Förädlingsvärde (volymindex)	Elintensitet
Källa: Statistiska centralbyrån.

Frikopplingen mellan förädlingsvärde och elanvändning inom närings- livet har ett antal förklaringar. För det första har ett antal branscher som använder relativt lite el i förhållande till värdet av de varor och tjänster som företagen producerar vuxit kraftigt sedan 1990-talets början.22 Tydliga exempel är företag som erbjuder hushållstjänster, IT-företag och läkemedelsindustrin.

För det andra har teknisk utveckling och investeringar i nya produktionsanläggningar överlag gjort framför allt industriföre- tagen mer energieffektiva, bland annat som svar på stigande energi- priser. Energieffektiviteten inom industrin ökade med 36 procent mellan 1993 och 2010.23 En del av denna energieffektivisering bestod dock av en övergång från fossila bränslen till el, vilket å andra sidan ger ökad elanvändning.

För det tredje har många varuproducenter riktat in sig på att producera varor som har ett högre förädlingsvärde per enhet energi som används i framställningen. Detta har framför allt varit fallet för verkstadsindustrin, men förädlingsvärdet har stigit inom samtliga

22Elforsk (2006).

23IVA (2013).

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

industrisektorer.24 Denna utveckling beror på att svenska varu- producenter i allt högre utsträckning agerar på globala marknader vilket har tvingat företagen att bli mer specialiserade. Kunskaps- intensiv industri, med högre förädlingsvärde per enhet energi, har därmed vuxit, medan enklare produktion har slagits ut.

Fyra elintensiva branscher står för tre fjärdedelar av industrins sammanlagda elförbrukning. Massa- och pappersvaruindustrin står för 40 procent av industrins sammanlagda elanvändning. Vad som händer inom denna bransch kommer alltså ha en stor påverkan på elanvändningen i näringslivet som helhet. Därefter står järn- och stålindustrin, samt den kemiska industrin, gruvor och mineralbrott tillsammans för 35 procent av all elanvändning, se Figur 5.8. Till- sammans står dessa fyra branscher för en knapp tredjedel av det sammanlagda förädlingsvärdet inom industrin, och drygt sju pro- cent av hela näringslivets förädlingsvärde.25

Figur 5.8 Olika branschers andel av industrins elanvändning, 2014

Massa- och pappersvaruindustri Järn- och andra metallverk Kemisk industri Gruvor och mineralbrott

Livsmedelsindustri, m.m. Trävaruindustri Mineralproduktionsindustri Övrig tillverkningsindustri

TWh

Källa: Statistiska centralbyrån.

24Rydén, B. (2015).

25SCB (2014).

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Utvecklingen inom dessa fyra branscher påverkar således elanvänd- ningen inom både industrin och näringslivet som helhet. Utveck- lingen skiljer sig åt betydligt mellan branscherna, se Figur 5.9.

Figur 5.9 Elanvändning och förädlingsvärde i branscher med högst elanvändning, 1990–201226

Gruvor och mineralutvinning
200
150
100
50
0
1990	1993	1996	1999	2002	2005	2008	2011
	Förädlingsvärde (volymindex)
	Elanvändning
	Elintensitet

		Kemisk industri
300
250
200
150
100
50
0
1990	1993	1996	1999	2002	2005	2008	2011
	Förädlingsvärde (volymindex)
	Elanvändning
	Elintensitet
Källa: Statistiska centralbyrån.

Massa- och pappersindustri
150
100
50
0
1990	1993	1996	1999	2002	2005	2008	2011
	Förädlingsvärde (volymindex)
	Elanvändning
	Elintensitet

	Järn- och metallverk
200
150
100
50
0
1990	1993	1996	1999	2002	2005	2008	2011
	Förädlingsvärde (volymindex)
	Elanvändning
	Elintensitet

26 Siffrorna på den vertikala axeln är indextal med basår 1990.

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

Inom gruvor och mineralutvinning var förädlingsvärdet och el- användningen i princip oförändrad fram till mitten på 2000-talet. Mellan 2005 och 2012 minskade förädlingsvärdet med 17 procent medan elanvändningen ökade med 40 procent som en följd av ökad automatisering av branschens produktionsprocesser.27 Inom massa- och pappersindustrin har elanvändningen och förädlingsvärdet där- emot rört sig i tandem de senaste 25 åren. Inom både kemisk industri och stål- och metallverk sker dock en markant frikoppling mellan förädlingsvärdet och elanvändningen sedan början av 1990- talet. Fram till 2012 steg förädlingsvärdet inom kemisk industri trefaldigt, samtidigt som elanvändningen var oförändrad. Till stor del beror detta på en ökning av läkemedelsindustrin som har rela- tivt låg elintensitet.28 En liknande utveckling ägde rum inom stål- och metallverk fram till finanskrisens början. Mellan 1990 och 2007 steg förädlingsvärdet med tre fjärdedelar medan elanvändningen ökade med en tiondel då en ökad internationell konkurrensutsätt- ning gynnade producenter av varor med högre förädlingsvärde.29 Branschen drabbades dock hårt av finanskrisen som minskade den globala efterfrågan på stål. Detta ledde i sin tur till kraftiga minsk- ningar i produktionsvolymer i sektorn och även en minskad el- användning under de följande två åren.

Baserat på denna genomgång kan vi dra ett antal slutsatser om hur strukturomvandlingen påverkar näringslivets elanvändning.

•Det är i första hand skillnader i elintensiteten mellan branscher, dvs. hur mycket el som används i förhållande till produktions- volym eller produktionsvärde, som avgör hur näringslivets sam- mansättning påverkar elanvändningen.

•Minskningen i elintensiteten beror dels på att tjänstesektorns andel av näringslivets bidrag till BNP ökar på bekostnad av industrin, dels på att produktionen inom såväl industrin som tjänstesektorns använder mindre el i förhållande till förädlings- värdet.

Svenskt Näringsliv (2014).

Schön (2014).

Naturvårdsverket (2012).

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

•Frikopplingen mellan näringslivets produktion och elanvänd- ning innebär att produktionsvolymen inom näringslivet i all- mänhet, och industrin i synnerhet, inte längre är en lika god indikator på hur elanvändningen kan komma att utvecklas i framtiden. Det är dock värt att peka ut att denna frikoppling inte har skett inom exempelvis massa- och pappersindustrin, som är den industribransch som använder överlägset mest el. Sambandet mellan produktionsvolymer och elförbrukning är också alltjämt positivt, även om detta samband har varit svagare under den senaste 20-årsperioden än tidigare. En ökad ekono- misk aktivitet innebär således att elanvändningen kommer att öka.

•Frikopplingen mellan produktionsvolym och elanvändning beror till stor del på att företagen inom de sektorer som använder mest el ändrat sin produktionssammansättning för att konkurrera på internationella marknader, vilket har lett till ökad specialisering och högre förädlingsvärden utan en motsvarande ökning av el- användningen. Samtidigt har en omfattande energieffektivisering ägt rum. Framtidens elanvändning kommer således bland annat att bero på hur den internationella konkurrensen utvecklas och på hur svenska företag svarar på detta. Därtill kommer fortsatt energieffektivisering att ha betydelse.

5.3Utvecklingen mellan 2015 och 2035

5.3.1Inledning

I detta avsnitt görs en bedömning av strukturomvandlingen i Sverige under de kommande 15–25 åren och ett försök att sätta det i ett elanvändningsperspektiv. Bedömningen tar sin utgångspunkt i exi- sterande studier och vi fokuserar på vad dessa studier säger om näringslivsstrukturen i framtiden och vad detta säger om elanvänd- ningen.

De studier som ligger till grund för analysen har valts därför att de representerar tre i sammanhanget centrala utgångspunkter:

•Standardmodellen för prognoser och analyser av ekonomins ut- veckling (kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekono- miska utvecklingen),

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

•Standardmodellen för bedömningar av el (och energi) använd- ning (Energimyndigheten), samt

•Näringslivets perspektiv och bedömning av den egna utveck- lingen framöver samt dess betydelse för elanvändningen (Svenskt Näringsliv).

5.3.2Kommande rapport om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen

Inledning

I en kommande rapport som kommer att utgöra en bilaga till den kommande Långtidsutredningen 2015 analyseras den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Strukturomvandlingen bestäms av utveck- lingen av efterfrågebilden och produktivitetstillväxten i närings- livets branscher. Näringslivet delas in i 17 branscher och produk- tivitetstillväxten, mätt som förädlingsvärde per arbetad timme, i varje bransch skrivs fram, delvis baserat på den historiska trenden. Efterfrågan på varor och tjänster i de olika branscherna beräknas givet de makroekonomiska parametrarna. Utvecklingar i branscherna beräknas med hjälp av EMEC-modellen, en allmän jämviktsmodell som Konjunkturinstitutet använder för att bland annat bedöma sam- hällsekonomiska konsekvenser av skatter och regleringar på miljö- området. 30

Tre scenarier beskrivs för svensk ekonomi. Dels ett basscenario, dels två känslighetsscenarier: ett där tjänstekonsumtionen ökar snabbare än i basscenariot till följd av en standardhöjning i offentligt tillhandahållna tjänster, och ett där elpriserna i Europa förväntas vara högre till följd av en mer ambitiös klimatpolitik. Dessa tre scenarier sammanfattas översiktligt nedan.

30 EMEC står för Environmental medium term economic model. En beskrivning av modellen finns i Östblom & Berg (2006).

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Basscenario

Basscenariot utgår från Finansdepartementets bedömning av den makroekonomiska utvecklingen, jämför Tabell 5.2. Den domine- rande trenden är att BNP-tillväxten bedöms vara svagare för peri- oden 2014–2040 jämfört med perioden 1994–2013. Detta beror i huvudsak på att antalet arbetade timmar kommer att växa svagare efter 2014 vilket i sin tur beror på att antalet personer i arbetsför ålder kommer att öka långsammare än tidigare.

Tabell 5.2 Scenario för makroekonomisk utveckling, genomsnittlig årlig procentuell förändring

Fasta priser	1994–2013	2014–2040

BNP	2,6	2,1
Hushållens konsumtionsutgifter	2,3	2,3

Offentliga konsumtionsutgifter	0,9	0,6
Fasta bruttoinvesteringar	3,9	3,1

Export	5,5	4,4
Import	5,0	4,4

Källa: Kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.

Utvecklingen av hur branscher bidrar till BNP, mätt som föräd- lingsvärde och antalet arbetade timmar, skiljer sig åt mellan olika branscher. Detta får till följd att näringslivsstrukturen förändras med tiden. Bakom detta ligger framskrivningar av antaganden om skillnader i möjlighet att effektivisera verksamheten. Detta påver- kar produktiviteten och efterfrågan på branschernas varor och tjänster, vilket påverkas av den ekonomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden. Även internationell konkurrens spelar en stor roll för den framtida näringslivsstrukturen. För vissa branscher finns möjligheten att förlägga sin produktion utomlands, bl.a. beroende på transportkostnaders andel av produktionsvärdet samt lokal till- gång till insatsvaror.

Många av de trender som observerats under de senaste årtion- dena kommer i basscenariot att fortsätta fram till 2040. Tjänste- sektorn fortsätter att växa snabbare än varuproduktionen, både mätt som det sammanlagda förädlingsvärdet och som antal arbetade timmar. År 1993 stod varuproducenter för 40 procent av föräd-

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

lingsvärdet och 44 procent av antal arbetade timmar. Tjugo år senare hade dessa andelar minskat, en trend som fortsätter till 2040 i scenariot då varuproducenter står för runt 30 procent av föräd- lingsvärdet och antalet arbetade timmar, se Tabell 5.3.

Tabell 5.3 Förädlingsvärde och antal arbetade timmar i näringslivet, procent av totala näringslivet, förädlingsvärde i löpande priser

		Förädlingsvärde			Arbetade timmar
Bransch	SNI-kod	1993	2013	2040	1993	2013	2040
Jord- och skogsbruk	01–03	3,8	1,9	1,7	6,6	3,9	3,5
Gruvor och mineralbrott	05–09	0,4	0,9	1,1	0,4	0,3	0,3

Livsmedelsindustri, m.m.	10–15	2,7	1,8	1,4	3,4	2,0	1,5
Trävaruindustri	16	0,9	0,6	0,6	1,4	1,0	0,9

Massa- och	17–18	3,2	1,6	1,0	3,1	1,5	0,9
pappersvaruindustri
Kemisk industri	19–22	3,6	3,3	3,5	2,1	1,6	1,3

Mineralproduktionsindustri	23	0,6	0,6	0,5	0,8	0,7	0,5
Järn- och andra metallverk	24	1,4	1,0	0,9	1,3	1,0	0,6

Övrig tillverkningsindustri	25–33	11,4	10,0	7,7	13,3	11,2	6,9
El, värme, vatten, m.m.	35–39	4,9	4,2	4,2	1,7	1,8	1,4

Byggverksamhet	41–43	7,0	6,9	7,3	9,6	10,0	11,5
Transport och magasinering	49–53	8,0	6,0	5,1	9,4	7,1	6,9

Handel	45–47	13,2	14,3	14,9	19,1	18,8	18,9
Kommunikation	58–63	4,2	6,8	6,5	3,8	5,1	4,7

Banker och företagstjänster	64–82	15,5	18,9	18,0	12,7	16,7	18,5
Hushållstjänster	55–56,	4,5	9,4	12,1	8,7	14,8	19,8
	84–98

Fastighetsverksamhet	68	14,8	11,8	13,5	2,6	2,5	1,8
Varuproducenter	01–43	40	33	30	44	35	29

Tjänsteproducenter	45–98	60	67	70	56	65	71
Totala näringslivet	01–98	100	100	100	100	100	100

Källa: Copenhagen Economics baserat på kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.

Bakom dessa bredare trender döljer sig dock skillnader mellan olika delar av näringslivet.

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Varuproducenter

Produktionen och sysselsättningen inom gruvindustrin förväntas stiga igen. Detta efter en minskning de senaste 20 åren, som till viss del berodde på låg efterfrågan under lågkonjunkturen som följde finanskrisen 2008. Den förväntade ökningen baseras på att efter- frågan på stål och andra metaller förväntas öka i framtiden. En stor del av detta drivs av efterfrågan på stål från Kina. Stål och metall handlas på en global marknad, men behovet av att ha produktionen nära gruvorna gör att det är svårare att flytta produktionen utomlands jämfört med andra branscher. Det har skett omfattade nyinvesteringar inom gruvindustrin under den senaste tjugoårs- perioden. Produktiviteten i branschen har minskat, eftersom dessa investeringar ännu inte har gett avkastning på det kapital och den arbetskraft som tagits i anspråk. I takt med att nya gruvor öppnar förväntas dock produktiviteten att öka.

Även efterfrågan på massa- och pappersvaruindustrins varor för- väntas öka i framtiden. Jämfört med tidigare kan dock varu- sammansättningen förändras, t.ex. genom en ökad produktion av biobränsle. Precis som för andra råvarubaserade och kapitalinten- siva industrier är det ofta svårt att på kort sikt flytta produktionen utomlands, vilket talar för att skogsindustrin kommer att finnas kvar i Sverige under de kommande årtiondena.

Kemi- och läkemedelsindustrin kommer att fortsätta att bidra till den starka tillväxt i förädlingsvärdet som uppvisats sedan 1990- talets början, förutsatt att Sverige kan behålla och utveckla indu- strin i framtiden. Det medges dock att branschen är svår att förut- säga, men produktivitetstillväxten förväntas vara fortsatt hög till följd av produkt- och processutveckling. Möjliga framtida produkt- områden som kan komma att växa är produktionen av biobaserad etanol och metanol. En hög produktivitetstillväxt inom petroleum- raffinaderier kan även förväntas fortsätta. Stora investeringar i raffi- naderier ökar sannolikheten för att produktionen stannar i Sverige.

Järn- och stålverk upplevde en dramatisk produktionsnedgång efter finanskrisen. Den globala efterfrågan på stål och andra metall- produkter minskade kraftigt i den globala lågkonjunktur som följde. Detta stod i stark kontrast till den expansion av produktions- kapacitet som skett åren innan finanskrisen. Den överkapacitet som finns i dag antas komma att leva kvar en tid framöver, men

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

rationaliseringar och nedläggningar av mindre enheter är trolig. De metallverk som blir kvar förväntas specialisera sig på produkter med högre produktionsvärde. Som andel av antal arbetade timmar och sammanlagt förädlingsvärde förväntas produktionen fortsätta minska, även om det sker en produktivitetsökning i branschen.

Utvecklingen inom jordbruket och livsmedelsindustrin är nära sammankopplade. Antalet arbetade timmar har minskat inom jord- bruket sedan 1993 och produktivitetstillväxten har varit hög. En liknande utveckling har skett i livsmedelsindustrin. Framställningen av bearbetade livsmedel sker i regel nära råvarornas framställning, eftersom det är svårt att transportera livsmedel över långa sträckor. Detta talar för att produktionen kommer att finnas kvar i Sverige. En befolkningsökning runt om i världen bör även leda till fortsatt efterfrågeökning. Både jord- och skogsbrukets samt livsmedels- industrins andel av näringslivets produktion och sysselsättning förväntas dock minska till 2040.

Inom den övriga varuproducerande delen av näringslivet är bilden splittrad. Kategorin övrig tillverkningsindustri, som innefattar bland annat tillverkning av metall-, elektronik- och verkstadspro- dukter samt fordon får se sin andel av näringslivets förädlingsvärde och sysselsättning minska. Inom några områden bedöms dock tillväxten vara stark. Tillverkning av elektronikprodukter har legat bakom en stor del av produktivitetstillväxten i näringslivet som helhet de senaste 20 åren. Detta innefattar bland annat produktion av telekommunikationsutrustning där Sverige har en stark ställning. Produktivitetstillväxten förväntas fortsätta, om än i något långsam- mare takt. Tillverkningen av elektronikprodukter är dock relativt enkel att flytta utomlands, eftersom den är mindre kapitalintensiv än tyngre industri. Tillgången på högutbildad arbetskraft är dock en viktig faktor i produktionen. Sverige har en stark ställning inom lastbilsproduktion, medan personbilsindustrin är svagare. Fordons- tillverkning är dessutom känslig för internationell konkurrens, men den produktion som finns i Sverige i dag bedöms stanna kvar och produktivitetstillväxten bedöms fortsatt hög.

Byggbranschens andel av arbetade timmar och förädlingsvärde för- väntas öka i framtiden. På lång sikt avgör den demografiska utveck- lingen efterfrågan på bostäder och lokaler. På kort sikt förväntas den bostadsbrist som råder på många ställen i landet åtgärdas, vilket leder till en högre efterfrågan på branschens produkter.

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Tjänsteproducenter

Tjänsteproducenternas andel av näringslivets sammanlagda föräd- lingsvärde och sysselsättning förväntas fortsätta att öka. Detta förklaras överlag med att hushållens preferenser för tjänster ökar på bekostnad av varor, eftersom ökad inkomst förväntas leda till att efterfrågan på tjänster ökar oproportionerligt. När konsumenter får högre inkomst lägger de en allt större del av denna på tjänster i stället för varor. Detta drivs till stor del av ökad efterfrågan på hushållstjänster.31 En förklaring till detta är att dessa produkter blivit billigare genom politiska ingripanden, till exempel RUT-avdrag och sänkt restaurangmoms.

Produktionen i flera andra tjänsteproducerande sektorer förvän- tas också fortsätta att öka. Fortsatt teknisk utveckling inom infor- mations- och kommunikationsteknik har inte bara effekter på kom- munikationsbranschen, utan även andra branscher. Främst handel, banker och företagstjänster blir mer produktiva.

Alternativscenarion

I alternativscenariot Ökad tjänstekonsumtion antas att den offent- liga tjänstekonsumtionen ökar snabbare än befolkningsökningen, vilket har varit fallet historiskt. I basscenariot antogs att dessa ökade i samma takt. Om utbudet av offentliga tjänster inte möter konsumenters efterfrågan, kvalitativt eller kvantitativt, är det tänk- bart att hushållen kompenserar för detta genom att öka sin kon- sumtion av privata tjänster. Antagandet kan motiveras bland annat med att befolkningen i Sverige blir allt äldre och därmed kräver mer vård och omsorg.

I detta scenario antas att utgifterna för tjänstekonsumtion blir tio procent högre och att tjänstekonsumtionens andel av BNP blir två procent högre än i basscenariot. I stället minskar konsumtionen av framför allt matvaror, kläder, möbler, hushållsvaror, nöjen och transportmedel.

Resultatet av detta scenario blir att tjänsteproducenternas andel av sysselsättningen och förädlingsvärdet blir ännu större än i bas-

31 I hushållstjänster ingår bland annat hotell och restauranger, utbildning, vård och omsorg, kultur och nöjen samt reparationsverkstäder.

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

scenariot. Detta drivs nästan helt av en ökad konsumtion av hus- hållstjänster, som ersätter offentligt tillhandahållna tjänster. Resul- tatet bygger dock på ett antagande om att offentlig konsumtion är oförändrad jämfört med basscenariot. BNP är 0,6 procent lägre i detta scenario jämfört med basscenariot, delvis för att produk- tiviteten i tjänstesektorn är lägre än i varuproduktionen.

I scenariot Högre elpris i Europa höjs priserna på kolbaserad elproduktion till följd av högre pris på användning fossila bränslen under antaganden om en mer ambitiös klimatpolitik i Europa. Eftersom Sverige är integrerat med Europas elmarknader, får högre elpriser på el producerad från fossila bränslen även genomslag på elkonsumenter i Sverige.

För att undersöka vad högre elpriser innebär för näringslivs- strukturen i Sverige antas, utöver ett basfall, tre scenarier för ambi- tionen i Europas klimatpolitik. Dessa scenarier baseras på Inter- national Energy Agencys (IEA:s) scenario där världens utsläpp håller sig på en sådan nivå att den globala uppvärmningen stannar vid två grader över den förindustriella nivån. Basfallet baseras på IEA:s fyragraderscenario, som innebär att beslutande regler och styr- medel för energi- och klimatpolitiken gäller även i framtiden, men att priserna på utsläppsrätter stiger från dagens cirka fem euro per ton koldioxid till 35 euro. Övriga antaganden i de fyra scenarierna redovisas i Tabell 5.4.

Tabell 5.4 Förutsättningar i scenariot Högre Elpris i Europa32

	Bas	Scenario 1	Scenario 2	Scenario 3
Utsläppsrätter (euro per ton CO2)	35	85	85	85
Koldioxidskatt (euro per ton CO2)	120	170	170	170

Elpris (euro per MWh)	80	88	160	160
Världsmarknadspriser, övriga	Givna	Givna	Givna	Tillåts
produkter				variera

Källa: Kommande rapport till Långtidsutredningen 2015 om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.

Alternativscenarierna utgår från att en ambitiösare klimatpolitik innebär att priserna på utsläppspriser och nivån på koldioxidskatten blir högre än i basfallet. Vilket genomslag detta får på elpriset beror

32 Elpris avser systempris på den svenska elmarknaden.

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

på antaganden om den framtida graden av integration mellan Europas elmarknader och i vilken utsträckning kolbaserad elproduktion styr priset på el. Detta reflekteras av de olika elpriserna i scenario 1 och 2. I scenario 3 tas även hänsyn till det faktum att världsmarknads- priserna på en rad varor troligtvis ökar vid ökade priser på fossila bränslen, framför allt inom energiintensiva industrier såsom massa och papper samt stålindustrin.

Det högre elpriset får till följd att det sker en strukturomvand- ling där energiintensiv industri minskar till förmån för övriga delar av näringslivet. Eftersom produktiviteten är relativt hög i energi- intensiv industri, innebär detta att BNP också blir lägre. Ju högre elpriset är, desto mer markant blir denna effekt. I scenario 1 är BNP 0,3 procent lägre än i basfallet, och i de andra två scenarierna 1,1 procent lägre. Högre elpriser innebär dock att svensk elpro- duktion, som till stor del kommer från förnybara källor med låg marginalkostnad, får en större vinst på sin produktion som kan exporteras utomlands, vilket förutsätter att det finns tillräcklig överföringskapacitet till andra länder samt efterfrågan där.

De branscher som förlorar mest på högre elpriser är de energi- intensiva industrierna: gruvindustrin, massa- och pappersindustrin, mineralproduktion, samt järn- och metallverk. Resultaten är dock känsliga för hur världsmarknadspriserna förväntas reagera på högre elpriser, vilket reflekteras av skillnaden mellan scenario 2 och 3, se Tabell 5.5.

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv SOU 2015:87

Tabell 5.5	Förädlingsvärdet i näringslivet i alternativscenarierna jämfört
	med basscenariot

Bransch		SNI-kod	Scenario 1	Scenario 2	Scenario 3

Jord- och skogsbruk		01–03	-0,5	-2,6	0,2
Gruvor och mineralbrott		05–09	-2,8	-12,7	-5,5

Livsmedelsindustri, m.m.		10–15	-0,2	-1,4	-0,7
Trävaruindustri		16	-0,7	-3,8	-1,2

Massa- och pappersvaruindustri		17–18	-3,6	-19,1	-1,9
Kemisk industri		19–22	0,1	0,6	0,6
Mineralproduktionsindustri		23	-7,7	-9,6	-2,4
Järn- och andra metallverk		24	-8,1	-17,	-6,9

Övrig tillverkningsindustri		25–33	-0,4	-2,7	-4,5
El, värme, vatten, m.m.		35–39	-1,2	0,6	1,1

Byggverksamhet		41–43	-0,1	0,8	0,8
Transport och magasinering		49–53	-0,4	-0,7	-0,9
Handel		45–47	0,0	0,8	1,1
Kommunikation		58–63	-0,2	-1,0	-1,4

Banker och företagstjänster		64–82	0,0	-0,9	-1,9
Hushållstjänster		55–56,	0,6	3,2	2,9
		84–98

Fastighetsverksamhet		68	0,2	1,3	1,1
Totala näringslivet		01–98	-0,4	-1,4	-1,4

Källa: Kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.

5.3.3Energimyndighetens scenarier över Sveriges framtida energianvändning

Inledning

Som ett underlag till Sveriges rapportering till EU om scenarier för utsläpp av växthusgaser bidrar Energimyndigheten vartannat år med en rapport där deras scenarier för energisystemet presenteras. Den senaste versionen är från 2014.33 I rapporten presenteras bland annat Energimyndighetens bedömning av den framtida elanvändningen i Sverige.

Fyra scenarier, ett referensfall och tre känslighetsfall, över det svenska energisystemets utveckling fram till 2030 redovisas i den

33 Energimyndigheten (2014).

100

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

senaste rapporten. Dessa använder 2011 som basår och utgår från befintliga styrmedel. Skatter och styrmedel som gäller i dag antas med andra ord gälla under hela utvärderingsperioden.34 Det innebär att resultaten ”inte ska betraktas som en regelrätt prognos över det framtida energisystemet utan som en konsekvensanalys av gällande styrmedel givet olika förutsättningar som exempelvis ekonomisk till- växt och bränslepriser”.35

Antaganden om de ekonomiska förutsättningarna i form av makroekonomiska variabler är baserade på Konjunkturinstitutets långsiktscenario över svensk ekonomi. Häri ingår även prognoser över strukturomvandling i näringslivet.36 Framtida priser på fossila bränslen kommer från IEA:s bedömningar.37 Bedömningar över framtida eltillförsel görs av Energimyndigheten på basis av en rad antaganden om bland annat efterfrågeutveckling, bränslepriser, tek- nikutveckling och energisystemen i Sveriges grannländer samt över- föringskapacitet till dessa länder. Utveckling av efterfrågan på olika energislag baseras på underlag som tagits fram med hjälp av an- vändarsektorerna, bland annat genom intervjuer med sakkunniga inom branschorganisationer och företag. Även antaganden om investeringar i anläggningar och framtida nedläggningar, vilket påverkar energieffektivitet och produktionsvolymer, har tagits fram genom intervjuer och undersökningar. Denna information används alltså som indata i modellen, och är inte ett modellresultat. Energianvändning inom industrin, däribland förbrukning av el, är i Energimyndighetens modell starkt kopplad till den ekonomisk aktivitet. På kort sikt beror detta till största del på produktions- volymer inom olika branscher och på längre sikt även på föränd- ringar i bransch- och produktsammansättning, energieffektivisering och teknisk utveckling.

34Svavelskatter och kvävoxidavgift ingår inte, eftersom merparten av anläggningarna inom el- och fjärrvärmeproduktion antas vara utrustade med svavelrening så att svavelskatten inte bör vara en ekonomisk faktor.

35Energimyndigheten (2014).

36Energimyndigheten (2014).

37Från IEA:s årliga publikation World Energy Outlook.

101

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

Referensfall

I Energimyndighetens Referensfall bedöms industrins elanvändning minska något fram till 2030 jämfört med basåret 2011. I Refe- rensfallet antas BNP öka med 2 procent per år mellan 2011 och 2035 och industriproduktionen ökar. Samtidigt ställer svensk indu- stri om sin produktion till att producera varor med högre för- ädlingsvärde. Den minskade elanvändningen beror främst på struk- turell omvandling inom massa- och pappersindustrin samt på energi- effektiviseringar. Inom vissa branscher ökar dock elanvändningen till följd av en konvertering från oljeprodukter till el.

Inom massa- och pappersindustrin minskar energianvändningen i helhet på grund av strukturomvandlingar inom branschen, energi- effektiviseringar samt ändrad produktion och bränsleanvändning. En del av detta beror på en omställning från mekanisk massa till kemisk massa. Eftersom framställningen av mekanisk massa kräver mer el, minskar elförbrukningen inom branschen.

Inom järn- och stålindustrin förväntas elanvändningen öka, tillsammans med naturgas. Användningen av kol, koks- och mas- ugnsgas förväntas vara oförändrad medan oljeanvändningen minskar till följt av effektiviseringar och konverteringar till framför allt naturgas.

Verkstadsindustrins38 elanvändning förväntas öka fram till 2030 då den ersätter olja. Verkstadsindustrin, som består av bland annat tillverkning av datorer, elektronikvaror och fordon, har historiskt sett sin energianvändning minska, samtidigt som förädlingsvärdet har ökat. Detta beror dels på ändrad produktsammansättning och dels på energieffektivisering som till viss del består i en konver- tering från olja till el.

Inom kemiindustrin, gruvindustrin, livsmedelsindustrin och gummi- och plastindustrin kommer energianvändningen som hel- het att öka till följd av ekonomisk tillväxt. Inom gruvindustrin har dessutom ett antal investeringar genomförts, alternativt planerats, som kommer att tas i full drift under perioden fram till 2030 och som leder till ökade produktionsvolymer. Separata siffror för el- användningen redovisas dock inte för dessa sektorer.

38 Verkstadsindustrin består i Energimyndighetens scenarier av företag inom branscher med SNI-kod 25–30.

102

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Känslighetsfall

Tre känslighetsfall används som alternativa scenarier av Energi- myndigheten. Ett med starkare ekonomisk utveckling, ett med högre priser på fossila bränslen och ett med lägre produktions- kostnader för vindkraft.

I Starkare ekonomisk tillväxt antas den genomsnittliga årliga BNP-tillväxten vara 2,6 procent. Industrin produktion ökar, sam- tidigt som produktionen övergår till produkter med högre för- ädlingsvärde, vilket gör att kopplingen mellan ökade produktions- volymer och elanvändning blir svagare. Samtidigt finns mer pengar till investeringar och en snabbare konvertering från olja till el än i Referensfallet äger rum, framför allt inom massa- och papperssek- torn. Inom järn- och stålindustrin ökar elanvändningen. Elanvänd- ningen ökar under perioden 2011 till 2030.

I Högre fossila priser innebär ökade priser på fossila bränslen att incitamenten att byta till andra energibärare ökar. Den ekonomiska tillväxten på i genomsnitt 1,9 procent per år är däremot lägre än i Referensfallet, och elanvändningen är oförändrad jämfört med Referensfallet.

I känslighetsfallet Lägre produktionskostnader för vindkraft är kostnaderna för att producera vindkraft lägre än i Referensfallet. Utbyggnadstakten är dock begränsad av elcertifikatsystemet fram till 2030 och vindkraftsproduktionen är bara några TWh högre än i Referensfallet. Elanvändningen i scenariot följer också Referens- fallet. Efter 2030 sker dock en stark utbyggnad av vindkraften och produktionen 2035 uppgår till 49 TWh jämfört med 17 TWh i Refe- rensfallet. Elanvändningen i industrin ökar också något under denna period.

103

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv SOU 2015:87

Tabell 5.6	Industrins elanvändning i Energimyndighetens scenarier, TWh

Scenario		2011	2020	2030	2035
Referensfall		53	53	52
Starkare ekonomisk utveckling		53	54	54
Högre fossilbränslepriser		53	53	53
Lägre produktionskostnad för vindkraft		53	53	52	53

Källa: Energimyndigheten (2014).

5.3.4Svenskt Näringslivs studie om Sveriges framtida elbehov39

Svenskt Näringsliv publicerade en rapport 2014 som kartlade Sveriges framtida elbehov baserat på intervjuer med de 100 företag som använder mest el. Företagen bads svara på frågor gällande år 2030 om bland annat förväntad produktion i Sverige, vilken elförbruk- ning de förväntade sig i framtiden och hur detta skulle kunna komma att påverkas av energieffektiviseringar. Svaren har jämförts med prognoser på framtida elanvändning från andra studier och en bedömning har gjorts över rimliga uppskattningar av framtida el- användning.

Det poängteras att framtida elförbrukning till stor del beror på faktorer som är svåra att förutse, såsom politiska beslut och utveck- lingen i världshandeln. Samtidigt pekar rapporten ut att få studier tar hänsyn specifikt till elförbrukningen på någon detaljerad nivå i sina framtidsscenarier.

Undersökningen finner att industrins elanvändning sannolikt kommer att ligga på samma nivå 2030 som i dag. Däremot spås näringslivets elanvändning som helhet att öka.

Elanvändningen inom massa- och pappersindustrin förväntas minska i framtiden. Digitalisering av tryckta medier leder till en fortsatt minskad efterfrågan globalt. Detta motverkas dock av ökad efter- frågan på kartong och hygienprodukter.

Järn- och stålindustrins förbrukning av el kan enligt undersök- ningen komma att stiga i framtiden. Omvärldens efterfrågan på stål förväntas stiga kraftigt de kommande årtiondena, vilket leder till ökade produktionsmängder. Investeringar i energieffektivare pro-

39 Svenskt Näringsliv (2014).

104

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

duktionsprocesser kan komma att pressa ner elanvändningen, medan nya metoder för att ersätta fossila bränslen med el dock kan komma att öka den.

Även inom gruvnäringen förväntas omvärldens efterfrågan på företagens varor öka och branschen förväntas öka sin elanvändning något i framtiden. Mer förädling inom landet förväntas leda till ökad energianvändning samtidigt som el kommer att fortsätta att ersätta fossila bränslen i framställningen. Enbart redan planerade projekt förväntas höja efterfrågan på el från dagens 4 TWh till drygt 5 TWh per år.

Kemiindustrins elanvändning bedöms ligga kvar på samma nivå i framtiden. God ekonomisk tillväxt och efterfrågan från omvärlden kommer att leda till ökade produktionsvolymer, men samtidigt sker energieffektivisering inom branschen som gör att elanvänd- ningen är oförändrad.

Utöver de branscher som i dag använder mycket el kan använd- ningen inom andra branscher komma att öka. Det tydligaste exem- plet är storskaliga datacenter och serverhallar, för vilka det finns ett växande behov. Med ett kallt klimat har Sverige en konkurrens- fördel gentemot sydligare länder, eftersom utrustningen då kan kylas med billig, kall luft. Trots detta är elanvändningen omfatt- ande. Studien uppskattar att vidare utbyggnad av datahallar skulle kunna innebära att elanvändningen ökar till 4–5 TWh på årsbasis 2030.

Dessutom tillkommer ökad elförbrukning inom transport- tjänster, vilken skulle kunna bli betydande om elektrifieringen av fordonsflottan blir mer omfattande. Svenskt Näringsliv landar i en ökning med 5 TWh vilket är konservativt, men hur stor del av denna som sker i näringslivet specificeras inte.

Den förväntade elanvändningen i näringslivet 2030 på basis av Svenskt Näringslivs undersökning förväntas stiga med mellan 4 och 10 TWh om året, se Tabell 5.7.

105

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv SOU 2015:87

Tabell 5.7	Svenskt Näringslivs bedömning av näringslivets elanvändning
	2030, TWh, förändring jämfört med 2014

Bransch		TWh

Pappers- och massaindustrin		-5– -4
Järn- och stålindustrin		1

Gruvnäringen		1
Kemiindustrin		0

Tillverkningsindustrin och övrig industri		0–4
Datacenter		4–5
Transport		0–5
Totalt		4–10

Källa: Svenskt Näringsliv (2014).

5.3.5Slutsatser från litteraturgenomgången

De prognoser som redovisats bygger till stor del på antaganden om att den framtida utvecklingen kan förutspås med hjälp av historiska trender. Många av de trender som påverkade näringslivets struktur- omvandling under de senaste 25 åren kommer säkerligen att fort- sätta.

Strukturomvandlingen som ägde rum mellan 1990 och 2015 inne- bar att tjänstesektorn ökade sin andel av näringslivets sammanlagda bidrag till BNP. Industrin och övriga näringslivet ökade sin om- sättning och det absoluta förädlingsvärdet, men minskade ändå sin andel av bidraget till BNP. Detta berodde delvis på att tjänster som tidigare tillhandahölls inom företag, av offentlig sektorn, eller i hemmet i större utsträckning utförs av fristående företag inom tjänstesektorn. Det finns ett antal drivkrafter som gör det troligt att denna utveckling kommer att fortsätta, och att Sveriges eko- nomi kommer att uppleva en fortsatt relativ förskjutning mot tjänsteproduktion. En av de huvudsakliga anledningarna till detta är en fortsatt utveckling av informations- och kommunikationstekno- logi. I takt med att IKT utvecklats och blivit allt mer avancerad har även mer komplexa tjänster kunnat outsourcas till tjänsteleveran- törer.40 En fortsatt ökning av datorers beräkningshastighet och innovationer inom IKT borde således leda till att än fler tjänster

40 Jordahl, H. (red) (2012).

106

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

kan komma att utföras av specialiserade tjänsteföretag. En ökad globalisering, med hårdnad konkurrens inom allt fler marknader, skulle således kunna innebära ökad efterfrågan för outsourcing av tjänster. Vidare finns det en tendens att konsumenters efterfrågan på tjänster stiger mer än efterfrågan på varor när inkomsterna stiger, vilket skulle kunna göra att hushållens konsumtion bidrar till strukturomvandlingen där tjänster får en ökad betydelse för Sveriges ekonomi.41

Sveriges ekonomi som helhet förväntas att fortsätta växa under kommande decennier. BNP ökar med 55 procent, eller drygt två pro- cent per år, fram till 2035, enligt basscenariot i den kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, se Figur 5.10. Den sammanlagda ökningen av BNP kommer från ökningar av förädlingsvärden inom hela näringslivet. I absoluta tal ökar produktionen för såväl varuproducerande som tjänsteprodu- cerande företag.

Det är också troligt att elintensiteten under de kommande 20 åren kommer att fortsätta utvecklas ungefär åt samma håll som den har gjort sedan 1990-talet början. Näringslivets elanvändning har legat på ungefär samma nivå sedan 1990, trots en kraftig ökning av näringslivets förädlingsvärde. Detta beror på ökad energieffektivi- sering, men också på att många företag har specialiserat sin pro- duktion och numera producerar varor med högre förädlingsvärde utan att elanvändningen behövt öka. Givet att den trenden fort- sätter är det också rimligt att tro att näringslivets elanvändning kommer att ligga på ungefär samma nivå om 20 år som i dag, vilket är vad både Energimyndigheten och Svenskt Näringsliv kommer fram till.

Det finns mycket som pekar på att de trender som legat bakom den ekonomiska strukturomvandlingen sedan början av 1990-talet fortsätter. Likaså är det inte orimligt, om än något konservativt, att anta att de faktorer som påverkar elanvändningen, i första hand energipriser och klimatpolitiken ambitionsnivå, ligger inom de ramar som ligger till grund för scenarierna över framtida elanvändning. Detta innebär att elanvändningen inom industrin ligger kvar på

41 Teorin att inkomstelasticiteten för efterfrågan på tjänster är högre än för varor och att detta skulle driva en omställning till en tjänsteekonomi har dock visat sig svår att bevisa empiriskt i industriella länder, se t.ex. Wölfl (2005).

107

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

ungefär samma som eller en något lägre nivå än i dag. Elanvänd- ningen inom tjänstesektorn kan dock komma att öka något till följd av att (relativt) elintensiva tjänsteföretag ökar sin verksamhet i Sverige.

Utredningens bedömning är att näringslivets elanvändning 2035 kommer att ligga något över dagens nivå givet dagens förutsätt- ningar och de senaste 20 årens trender i produktivitetstillväxt och förändring av elintensiteten. Det innebär att näringslivets elanvänd- ning skulle komma att vara runt 98–106 TWh per år om tjugo år, eller 3–11 TWh över den genomsnittliga nivån på näringslivets årliga elanvändning sedan 1990.

Det finns få studier som gör framskrivningar av Sveriges el- användning på branschnivå för hela näringslivet, och de studier som redovisas här lämnar inte någon heltäckande och detaljerad bild av hur näringslivets elanvändning utvecklas de kommande årtiondena. En uppskattning för individuella branscher baserat på Energi- myndighetens och Svenskt Näringslivs bedömningar redovisas i Tabell 5.8.

108

SOU 2015:87 Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Tabell 5.8	Elanvändning 2013 och 2035 fördelat på branschnivå, TWh

Bransch		SNI-kod	2013	För-	2035
				ändring

Varuproducenter		01–43	59	-1–1	58–60
Jord- och skogsbruk		01–03	3		3
Gruvor och mineralbrott		05–09	4	1	5
Livsmedelsindustri, m.m.		10–15	3		3

Trävaruindustri		16	2		2
Massa- och pappersvaruindustri		17–18	20	-4– -3	16–17
Kemisk industri		19–22	7	0	7
Mineralproduktionsindustri		23	1		1
Järn- och andra metallverk		24	7	1	8
Övrig tillverkningsindustri		25–33	6	0–4	6–10

El, värme, vatten, m.m.		35–39	5		5
Byggverksamhet		41–43	1		1
Tjänsteproducenter		45–98	34	4–10	38–39
Transport och magasinering		49–53	4	0-5	4
Handel		45–47	6		6
Kommunikation		58–63	1	4–5	5–6

Banker och företagstjänster		64–82	2		2
Hushållstjänster		55–56,	10		10
		84–98
Fastighetsverksamhet		68	11		11
Totala näringslivet		01–98	93	3–11	96–104

Källa: Copenhagen Economics baserat på data från SCB, Energimyndigheten (2014) och Svenskt Näringsliv (2014).

Näringslivets genomsnittliga elanvändning under perioden 1990–2013 var ungefär 95 TWh. Använder vi detta som basår innebär en ök- ning av elanvändningen med mellan 3 och 11 TWh att elanvänd- ningen 2035 skulle ligga på mellan 98 och 106 TWh.42

Bedömningarna över framtidens företagsstruktur och elanvänd- ning utgår till stor del från historiska trender och den nuvarande ekonomisk- samt energi- och klimatpolitiska situationen. Att för- söka förutspå framtiden är naturligtvis mycket osäkert och dagens förhållanden är den bästa indikatorn på hur (den nära) framtiden

42 Näringslivets elanvändning 2013 var ungefär 2 TWh lägre än 2011 vilket är basåret i Energi- myndighetens beräkningar.

109

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

kommer att se ut. Det finns dock ett antal trender som ger anledning att problematisera de framtidsbilder som målas upp i de studier som redovisats, och därmed hur näringslivsstrukturen och elanvändningen kan komma att se ut år 2035. Dessa faktorer kan dels komma att påverka hur företagsstrukturen utvecklas de kom- mande 20 åren och därmed påverka näringslivets elanvändning, dels påverka utvecklingen inom branscherna så att elanvändningen av- viker från de prognoser som presenterats ovan.

En ambitiösare klimatpolitik

En faktor som kan påverka företagsstrukturen är ambitionsnivån i klimatpolitiken. I den kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen utgår basscenario från dagens regler och beslut kring klimatpolitiken och att inga ytterligare åtgärder antas ske, vilket är förenligt med IEA:s scenario. Där sker utsläppen i en takt som antas begränsa den globala uppvärmningen till fyra grader, vilket innebär att utsläppen i Norden är 29 procent lägre 2050 jäm- fört med 1990.43 Även Energimyndighetens referensfall utgår från nuvarande policymix, i enlighet med studiens uppdrag att genom- föra en konsekvensanalys av dagens styrmedel.

Men Sveriges ambitioner inom klimatpolitiken är betydligt högre än så. 2009 beslutades att Sverige ska ha som vision att år 2050 ha ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser.44 I alter- nativscenario Högre elpris i Europa i den kommande LU15-bilagan om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen antas priset på utsläpps- rätterna inom EU ETS, den svenska koldioxidskatten och elpriserna på den svenska elmarknaden vara högre än i dag. De är på nivåer som är i linje med IEA:s mer ambitiösa tvågradersscenario, vilken kräver en nordisk utsläppsminskning med 71 procent 2050 jämfört med 1990 års nivå. För att nå visionen om noll nettoutsläpp av växthusgaser kommer utsläppsminskningar att krävas inom främst transportsektorn men även i industrin,45 och befintliga styrmedel

43Se IEA (2013).

44Prop. 2008/09:162.

45Naturvårdsverket (2012).

110

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

kommer enligt miljömålsberedningens bedömning inte att räcka för att nå målet.46

Effekten av att införa styrmedel för att öka sannolikheten för att 2050-målet nås kommer troligtvis att ha en effekt på såväl näringslivsstrukturen som näringslivets elanvändning. Högre klimat- politiska ambitioner innebär troligtvis en fortsatt förskjutning mot tjänstekonsumtion, eftersom priserna på energiintensiva varor stiger relativt andra varor och tjänster. Detta syns också i Tabell 5.5 där varuproducenternas absoluta förädlingsvärde minskar i allmän- het, och de energiintensiva branscherna såsom gruvnäringen och järn- och metallverk i synnerhet, medan tjänsteproducenterna över- lag ökar. En sådan utveckling skulle, allt annat lika, leda till minskad elanvändning i näringslivet, eftersom tjänsteproduktionen är mindre elintensiv än varuproduktionen. Samtidigt skulle högre energipriser med all sannolikhet leda till att mer energieffektiva processer utvecklades inom företagen vilket skulle kunna minska energianvändningen inom varuproduktionen och därmed i hela när- ingslivet ytterligare. Ny teknik är också en betydelsefull del av omställningen i Naturvårdsverkets underlag till färdplanen.

Det bör dock understrykas att många energieffektiviserande åtgärder har gått ut på att ersätta processer som drivs av fossila bränslen med el. En sådan framtida elektrifiering av produktions- processer skulle kunna innebära att elanvändningen blir större, även om energieffektiviteten ökar. Hårdare framtida krav på utsläpps- minskningar och en omställning till ett hållbart samhälle kan kräva en vidare elektrifiering av samhället, och en högre omställningstakt från fossila bränslen till el hos företag. Inom den energiintensiva industrin skulle detta vara en stor utmaning, eftersom möjligheten till ytterligare substitutionen från fossila bränslen till el utan att ny teknik blir tillgänglig är begränsad.47

46Se miljömålsberedningens uppföljning av miljömålen från år 2014, miljömålet Begränsad klimatpåverkan (www.miljomal.se).

47Profu (2012).

111

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

Utveckling på elmarknaden

En annan möjlighet är att den nordiska elmarknaden får lägre priser i framtiden än i dag som en följd av en utbyggnad av förnybara energislag, framför allt vindkraft, med låga marginalkostnader. I den kommande LU15-bilagan om den långsiktiga ekonomiska utvecklingen alternativscenario Högre elpris i Europa blir elpriserna högre i Sverige. Detta baseras på att marginalpriserna på en inte- grerad elmarknad drivs av högre kostnader för produktionen i koleldade kraftverk, vilka sätter priset på elmarknaden. I vilken utsträckning importerad kraft från fossila bränslen sätter priset på den nordiska elmarknaden beror dels på hur väl integrerade de euro- peiska elmarknaderna är, dels på hur stor efterfrågan är på kraft som behövs bland annat för att balansera den variabla produk- tionen från vindkraft och, i mindre utsträckning, solkraft.

Den svenska elförsörjningen skulle hypotetiskt kunna täckas av förnybar kraftproduktion genom en storskalig utbyggnad av vind- och solkraft. Den förnybara kraften skulle dock behöva balanseras med hjälp av andra energikällor. Ett alternativ är balanskraft i form av vattenkraften.48 Huruvida detta är möjligt diskuteras dock. Ett alternativ är ett framtida genombrott inom storskalig lagring av energi i form av batteriteknologi, vilken fortfarande är en omogen teknik.

Elpriset på en framtida elmarknad där priset bestäms av margi- nalkostnaden för produktion av förnybar el och el från lagring skulle troligtvis vara lägre än i de scenarier som målas upp i de prognoserna som redovisats tidigare. Lägre elpriser i Sverige kan leda till att industrins produktion ställer om till att bli mer elinten- siv, jämfört med en situation med högre elpriser, vilket skulle öka elförbrukning i näringslivet. Denna effekt skulle dock motverkas av en ökad export av el till omkringliggande länder där priset på el är högre.

Sammantaget kan en utbyggnad av förnybar elproduktion i Sverige tillsammans med tekniska genombrott av storskalig energilagring leda till lägre elpriser än i de framtidsscenarier som prognoserna redovisats. Detta skulle, allt annat lika, leda till ökad elanvändning.

48 Söder (2013).

112

SOU 2015:87

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

Automatisering av arbetskraften och ökad outsourcing

I en studie av Stiftelsen för strategisk forskning beräknas att över hälften av samtliga jobb i Sverige skulle kunna automatiseras inom 20 år.49 Exempelvis kan tillverkningsindustrin komma att öka sin elanvändning då produktionen automatiseras för att minska arbets- kraftskostnader och förbättra den internationella konkurrens- kraften.50 Detta skulle leda till att elanvändningen ökar när pro- duktionen blir mer elintensiv.

Ökad automatisering bygger till viss del på en framtida ökning av datorers beräkningshastighet, vilket möjliggör att allt mer kun- skapsintensiva arbetsuppgifter kan ersätta arbetskraft. Redan i dag används datorprogram för att utföra enklare journalistiskt arbete.51 Med en fortsatt teknisk utveckling inom IKT-sektorn skulle möj- ligheten öka att outsourca fler tjänster. En sådan utveckling skulle öka elanvändningen i tjänstesektorn i takt med att datorer ersätter människor.

Utöver dessa trender finns det naturligtvis en rad mer eller mindre oförutsägbara faktorer som skulle kunna påverka utveck- lingen i näringslivsstrukturen och elanvändningen. Detta visar inte minst den strukturomvandling som ägde rum mellan 1990 och 2015 och som var en följd av den snabba utvecklingen inom IKT. Utan att göra några antaganden som i grunden förändrar de trender som pågått det senaste kvartsseklet är det inte orimligt att tro att dagens situation är en nog så god indikator på framtidens utveckling som någon annan. De bedömningar om framtiden som gjorts I den kommande LU15-bilaga om den långsiktiga ekonomiska utveck- lingen, Energimyndigheten och Svenskt Näringsliv är därför rimliga.

5.4Sammanfattning

Sverige har sedan 1990-talets början genomgått en ekonomisk strukturomvandling där tjänster blivit en allt viktigare del av eko- nomin. Förskjutningen mot tjänsteproduktion har framför allt drivits av att tjänster som tidigare utförts i hemmen och inom varu-

49Stiftelsen för strategisk forskning (2014).

50Svenskt Näringsliv (2014).

51Se t.ex. Clerwall (2014).

113

Ekonomins strukturomvandling i ett elanvändningsperspektiv

SOU 2015:87

producerande företag nu utförs av specialiserade tjänsteföretag. En viktig förklaring till denna utveckling är en ökande internationell konkurrens, som tvingat företag som agerar på globala marknader att lägga ut vissa processer på externa leverantörer. Detta har blivit möjligt tack vare en utveckling av informations- och kommunika- tionsteknologi (IKT) som minskat transaktionskostnader mellan organisationer.

Denna utveckling har också haft en effekt på näringslivets el- användning. Näringslivets branscher skiljer sig åt betydligt i el- intensitet, dvs. hur mycket el de förbrukar per krona i föräd- lingsvärde. Elintensiteten är mer än fem gånger så hög i industrins produktion som i tjänstesektorn. Fram till början av 1990-talet var näringslivets elförbrukning tätt sammankopplad med dess produk- tionsvolym, men därefter är kopplingen inte lika stark. Detta beror på att produktionen inom den elintensiva industrin blivit kunskapsintensivare för att kunna konkurrera internationellt och energieffektivisering av produktionsprocesserna, men även på över- gången mot ökad tjänsteproduktion. Även tjänsteproduktionens elintensitet har minskat sedan 1990.

Det är troligt att många av de trender som präglade perioden mellan 1990 och 2015 kommer att fortsätta fram till 2035. Med utgångspunkt i ett antal prognoser över utvecklingen i näringslivets struktur och elanvändning de kommande 20 åren bedöms att el- användningen 2035 kommer att ligga något över dagens nivå. Det innebär att näringslivets elanvändning skulle komma att vara runt 98–106 TWh per år om 20 år, eller 3–11 TWh över den genom- snittliga nivån på näringslivets årliga elanvändning sedan 1990.

Denna bedömning grundar sig dock till stor del på antaganden om att historiska trender och nuvarande ekonomisk- samt energi- och klimatpolitiska förutsättningar kommer att råda även i fram- tiden. Historien har dock visat att svårförutsägbara händelseförlopp har haft stor betydelse för elanvändningen och det finns all anled- ning att tro att detta kommer att gälla även i framtiden.

114

6Elmarknadens funktion och prisbildning

6.1Inledning

Sedan omregleringen av den svenska elmarknaden i mitten av 1990- talet har kunderna kunnat välja vilket företag de vill köpa sin el ifrån. Konkurrensutsättningen av elhandelsmarknaden har gett såväl hus- hållskunder som industrikunder fler valmöjligheter. Omregleringen har även påverkat prissättningen på el och överföringen via elnätet. På dagens elmarknad påverkas kundernas kostnad av såväl grossist- marknadens prissättning på el, konkurrensen på elhandelsmark- naden som tarifferna på den reglerade elnätsmarknaden. Utöver detta påverkas kostnaden även av politiska beslut om ekonomiska styr- medel såsom skatter, avgifter, elcertifikatsystemet och utsläpps- handelssystemet. I Figur 6.1 visas schematiskt elmarknadens upp- byggnad och elens väg från elproducenten till elanvändaren.

Elproducenten säljer i de allra flesta fall sin el via elbörsen Nord Pool Spot till ett elhandelsföretag. Handeln mellan producenter och elhandelsföretag sker på vad som brukar kallas grossistmark- naden. I Sverige handlas cirka 90 procent av elen via Nord Pool Spot medan resterande 10 procent handlas med bilaterala avtal, dvs. avtal mellan direkt berörda parter. Elhandelsföretaget säljer elen vidare till elanvändaren. Det är dock inte elhandelsföretaget som fysiskt levererar elen till elanvändaren utan det är elnätsföretaget som distribuerar den. Elen kommer via stamnät och regionnät ut i lokalnätet och till elanvändaren.

Stora elanvändare, som t.ex. elintensiv industri, kan själva köpa sin el direkt via Nord Pool Spot och leveranserna av el kan ske även från regionnätet. Även om huvuddelen av elhandeln sker via el- börsen, förekommer även bilaterala affärer direkt mellan inblandade

115

Elmarknadens funktion och prisbildning

SOU 2015:87

parter. För att hantera de ekonomiska riskerna sker handel med säkringsprodukter via den finansiella elmarknaden på Nasdaq OMX.

Figur 6.1 Elsystemets delar

Källa: Svenska kraftnät.

Den schematiska beskrivningen är förenklad. För att förstå hur marknaden fungerar, hur den fysiska leveransen och avtal om el- leverans fungerar tillsammans och hur priserna sätts, behövs en djupare diskussion. Resterande delar av kapitlet beskriver därför el- marknadens olika delar mer i detalj.

6.2Elproduktionen i Sverige

I Sverige finns hundratals elproducenter, varav de fyra största står för drygt 70 procent av den el som produceras. Elproduktionen sker med flera olika kraftslag. Kraftslagen har olika egenskaper som i kombination med varandra och med handelsmöjligheterna med omkringliggande länder ger en trygg elförsörjning. I Figur 6.2 nedan visas hur andelen av elproduktionen från olika kraftslag har utveck- lats över tid. Huvuddelen av den svenska elproduktionen kommer från vattenkraft och kärnkraft. De senaste åren har också vind-

116

SOU 2015:87

Elmarknadens funktion och prisbildning

kraften byggts ut i snabb takt, vilket ökat andelen fossilfri elpro- duktion i Sverige ytterligare.

Figur 6.2 Elproduktion från olika kraftslag i Sverige 1996–2014

	90
	80
	70									vattenkraft inkl
	60									pumpkraft
	60
TWh	50									kärnkraft
TWh	40
	40									vindkraft
	30									vindkraft
	30
	20									Övrig värmekraft
	10									Övrig värmekraft
	10
	0
	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014
Källa: Statistiska centralbyrån.

Sverige har goda naturliga förutsättningar för att producera el med vattenkraft. Huvuddelen av vattenkraften är lokaliserad i de norra delarna av landet och cirka 45 procent av svensk produktion kom- mer varje år från vattenkraften. Vattenkraftens möjlighet att produ- cera el beror samtidigt på de hydrologiska förhållandena, vilka varierar mellan åren. Vattenkraftens bidrag till elförsörjningen varierar därmed, vilket också kan ses i Figur 6.2. En viktig egenskap hos vattenkraften är att den är en relativt flexibel elproduktions- källa. Så länge som det finns vatten i magasinen kan effektuttaget i ett vattenkraftverk snabbt justeras upp eller ner beroende på mark- nadens behov.

Kärnkraftens bidrag till elproduktionen är i nivå med vatten- kraftens. Ett år med normala driftförhållanden bidrar kärnkraften med ungefär 45 procent av elproduktionen i Sverige.

Förutom vatten- och kärnkraft produceras el i Sverige även som värmekraft. I Figur 6.2 har all typ av värmekraft summerats under övrig värmekraft. Värmekraft produceras huvudsakligen genom mot- tryck i fjärrvärme- och industrianläggningar. En mindre andel kom-

117

Elmarknadens funktion och prisbildning

SOU 2015:87

mer från kondenskraft i gaskondensanläggningar. Totalt låg andelen övrig värmekraft kring 8 procent under 2014, varav gaskondens- kraft stod för 0,6 procentenheter.

De senaste åren har elproduktion från vindkraft expanderat kraf- tigt. På några år har vindkraftens andel vuxit från att ha varit obe- tydlig till att 2014 uppgå till cirka 7 procent av den svenska el- produktionen. Vindkraft är vad som brukar benämnas intermittent, dvs. inte planerbar. Det innebär att när det blåser producerar vind- kraftverken el men när det inte blåser produceras inte heller någon el. Prognoser över den framtida elproduktionsmixen indikerar en fortsatt ökad andel intermittent kraft.1

Det som inte visas i Figur 6.2 är att svenska elförbrukare inte enbart använder el som har producerats inom landet. Det svenska elnätet är sedan länge sammankopplat med övriga nordiska länders och numera även med andra närliggande länder såsom Polen och Tyskland. Sammankopplingen av näten ger länderna möjlighet att använda varandras produktionsresurser och gör det möjligt att ut- nyttja de sammanlagda resurserna så effektivt som möjligt. Den svenska elmarknaden ingår i en gemensam nordisk elmarknad där el handlas mellan länderna. Enkelt uttryckt bestäms flödet mellan länderna av de priser som uppstår i de olika länderna.2 Elen kom- mer att flöda till de områden som har de högsta priserna. För Sveriges del innebär det att el under vissa timmar exporteras medan el im- porteras under andra timmar. Sett över tid är Sverige dock vanligen en nettoexportör av el.

6.3Grossistmarknaden för el

6.3.1Inledning

Grossistmarknaden för el är den marknad där elproducenter och elhandelsföretag (samt stora elkonsumenter) möts för att handla el. Marknaden kan delas in i flera delmarknader baserat på hur långt från realtid marknadens produkter handlas. I Figur 6.3 nedan visas marknadens delar i ett tidsperspektiv.

1Energimyndigheten (2013).

2Höga priser reflekterar hög efterfrågan på el relativt utbudet i området.

118

SOU 2015:87

Elmarknadens funktion och prisbildning

Figur 6.3 Grossistmarknadens delmarknader

10 år

36–24 timmar

24–1 timme

Realtid

6.3.2Handel med begränsad överföringskapacitet

Som framgår av Figur 6.1 behövs elnäten för att transportera den el som elanvändarna efterfrågar. Från tid till annan händer det att den mängd el som marknaden önskar få transporterad mellan olika platser är större än den tillgängliga överföringskapaciteten. Det uppstår då flaskhalsar i överföringssystemet som måste hanteras av elmarknaden. Den nordiska elmarknadens lösning är att dela in marknaden i olika geografiska zoner, s.k. elområden. Elområdes- gränserna följer i flera fall landsgränser, men visar också var det finns strukturella begränsningar av överföringskapacitet i nätet. Figur 6.4 nedan visar Nord Pool Spot:s handelsområde och dess uppdelning i elområden. Sverige är indelat i fyra elområden3 medan Danmark är indelat i två och Norge i fem4. Finland samt Estland, Lettland och Litauen har ett elområde per land.

3Fram till den 1 november 2011 bestod Sverige av ett elområde.

4Norge har en flexibel indelning av elområden och antalet områden kan variera över tid.

119

Elmarknadens funktion och prisbildning

SOU 2015:87

Figur 6.4 Nord Pool Spot:s handelsområde

Källa: Nord Pool Spot.

Indelningen i elområden är basen för handeln på Nord Pool Spot och även för företagens prissäkringsstrategier. För producenterna innebär områdesindelningen att de bjuder in sin produktion i det elområde där kraften matas in på nätet. Producenten får därmed betalt med det pris som har etableras i det elområdet. Motsvarande gäller för en elhandlare som säljer el till kunder i ett elområde. El- handlaren måste köpa elen i det elområde där kunderna tar ut elen.

Modellen innebär en marknad där aktörerna måste förhålla sig till överföringsbegränsningar och områdespriser. Å andra sidan tyd- liggör elområdesindelningen nätbegränsningar och visar var tillgången till el är knapp.

120

SOU 2015:87

Elmarknadens funktion och prisbildning

6.3.3Dagen-föremarknaden

Basen för den fysiska handeln med el i Norden är den nordiska elbörsen Nord Pool Spot. Där handlas över 70 procent av all el som konsumeras i Norden (drygt 90 procent av den svenska elproduk- tionen säljs via Nord Pool Spot). Handeln på Nord Pool Spot sker i sin tur till övervägande del på spotmarknaden Elspot. Elspot är en 24-timmars marknad för kortsiktig handel med fysiska elkontrakt där priset fastställs ett dygn i förväg för varje timme på dygnet genom timvis auktion baserad på de samlade köp- och säljbuden samt tillgänglig överföringskapacitet.

I Elspot beräknas ett pris, systempriset, utifrån antagandet om oändlig överföringskapacitet. Dessutom beräknas områdespriser utifrån den faktiskt tillgängliga överföringskapaciteten. Områdes- priset är det pris som faktiskt erhålls eller betalas för produktion respektive elanvändning i aktuellt elområde. Systempriset används som referenspris vid avräkningen av finansiella elkontrakt.

Handeln på Elspot är likvid, i betydelsen att där finns ett stort utbud och en stor efterfrågan. Prissättningen är transparent och spotpriset utgör därför en referens även för den handel som sker utanför marknadsplatsen.

EU:s system för handel med utsläppsrätter (handelssystemet) påverkar också Elspotmarknaden. Handelssystemet medför att el- producenter som släpper ut koldioxid måste förfoga över utsläpps- rätter som motsvarar de faktiskta utsläppen. Kostnaden för utsläpps- rätterna förs indirekt vidare till elanvändarna, genom att grossist- marknadspriset blir högre än vad det annars skulle ha varit.

Det bör förtydligas att aktörerna inte är förpliktigade till fysiska leveranser i enlighet med utfallet av auktionen, utan det är fråga om ett finansiellt avtal där avvikelser regleras i efterhand av Svenska kraftnät genom s.k. balansansvarsavtal. Aktörerna har också möj- lighet att på inom-dagmarknaden justera sina köp- och säljposi- tioner, från det att Elspotresultaten har redovisats fram till timmen före driftstimmen.

121

Elmarknadens funktion och prisbildning

SOU 2015:87

6.3.4Inom-dagmarknaden

Elbas är handelsplatsen hos Nord Pool Spot för inom-daghandel med el. På Elbas kan företag justera sina handelspositioner för att vara i balans i förhållande till vad de har åtagit sig i Elspot-handeln. Handeln på Elbas sker kontinuerligt fram till timmen före drift- timmen. Elbas inom-daghandel är viktig för både elproducenter och elhandlare för att justera för prognosmissar eller andra föränd- ringar som uppkommer efter Elspot. Ett exempel är om en elpro- ducent får ett plötsligt stopp i ett kraftverk och inte kan producera enligt sitt åtagande via Elspot. Eftersom resultaten av Elspot är ekonomiskt bindande, behöver aktören justera sin handelsposition via Elbas (eller bilaterala avtal) för att inte drabbas av kostnader av att vara i obalans.

6.3.5Realtidsmarknaden

Även om företagen strävar efter att vara i balans fram till drift- timmen genom handel på inom-dagmarknaden, går det inte att exakt förutsäga elanvändningen och obalanser kan uppstå i systemet. För att säkerställa en säker drift av elsystemet i drifttimmen har den svenska systemoperatören Svenska kraftnät ansvaret för att elsys- temet är i balans. Ansvaret innebär att Svenska kraftnät driver en realtidsmarknad där de kan köpa upp- och nedreglering av kraft från företag som deltar i realtidsmarknaden. Alla företag deltar inte i denna marknad, eftersom det ställs specifika krav på bl.a. till- gänglighet.5 Kostnaderna för att sköta balansen i realtid debiterar Svenska kraftnät i efterhand de företag som var i obalans under den enskilda timmen.

6.3.6Finansiella elmarknaden

Den finansiella elmarknaden i Norden är väl etablerad och utgörs i huvudsak av marknadsplatsen Nasdaq OMX, men det existerar även ett mindre antal mäklare. Genom dessa plattformar har marknadens aktörer tillgång till finansiella kontrakt, som kan användas för pris-

5 För mer information om gällande krav se www.svk.se

122

SOU 2015:87

Elmarknadens funktion och prisbildning

säkring eller för mer spekulativ handel i vinstsyfte. På den finan- siella marknaden kan aktörerna handla med finansiella kontrakt upp till tio år framåt i tiden.

För elhandelsavtal med rörliga elpriser som följer Elspotpriserna är vanligen elhandelsföretagens risker små. För avtal med fasta priser är däremot elhandelsföretagen utsatta för risker, om de en- bart köper el på Elspot. Samma gäller för större elkonsumenter som själva köper in sin el. För sådana avtal behöver aktörerna prissäkra sina inköp av el. Det gör de i första hand genom att köpa terminskontrakt på den finansiella elmarknaden.

Vid omregleringen av de nordiska elmarknaderna konstaterades att de enskilda elområdena var för små för att de skulle kunna erhålla en tillräckligt likvid finansiell marknad för prissäkringar och att det därför var nödvändigt att utnyttja någon form av prisindex som referens för hela marknaden. Därför används systempriset som referenspris för finansiella elkontrakt. Det innebär emellertid att aktörerna endast är fullt försäkrade mot prisrisker med termins- kontrakt så länge som elområdespriset är identiskt med system- priset. Vid de tillfällen då det uppstår begränsningar i överförings- kapaciteten, kommer elområdespriserna att skilja sig från system- priset och prissäkringen är därmed inte komplett. För att prissäkra sig mot att elområdespriset skiljer sig från systempriset behöver aktörerna komplettera terminskontraktet med en s.k. EPAD (Elec- tricity Price Area Differentials). Med en EPAD prissäkrar sig el- handlaren mot vad som brukar kallas områdesprisrisk. Motsvarande gäller för elproducenter som vill prissäkra värdet på sin produk- tion.6

6.4Elhandelsföretag

Huvuddelen av elanvändarna köper sin el ifrån ett elhandelsföretag. Elhandlaren köper i sin tur elen från elproducenterna på Nord Pool Spot eller via bilaterala avtal. Elhandelsmarknaden är konkurrens- utsatt och för elanvändarna är elhandelsdelen den del av elkostnaden som kan påverkas av annat än minskad elanvändning. Enligt den

6 För ytterligare diskussion kring elområden och prissäkring se Energimarknadsinspektionen (2013).

123

Elmarknadens funktion och prisbildning

SOU 2015:87

statliga elprisjämförelsesajten Elpriskollen.se finns det cirka 120 aktiva elhandlare i Sverige. Antalet elhandelsföretag är relativt kon- stant över tid. Utvecklingen efter införandet av de fyra elområdena har inneburit att inte alla elhandelsföretag erbjuder kontrakt i alla elområden. Framför allt är det i elområde 4 som antalet elhandlare har minskat.

När det gäller elhandel och elhandelsföretag pågår ett projekt mellan myndigheterna i de nordiska länderna som syftar till att skapa en gemensam nordisk slutkundsmarknad och därigenom öka valmöjligheten för elanvändarna, genom att dessa ska kunna välja ett elhandelsföretag från något av de nordiska länderna.

Elanvändare med hög elförbrukning, såsom elintensiv industri, kan i stället för elhandelsföretaget köpa sin el direkt från Nord Pool Spot, via bilaterala kontrakt eller via en portföljförvaltare, dvs. en aktör som sköter hela företagets elkonsumtionsportfölj och opti- merar denna.

Som en komponent i elhandelspriset ingår sedan 2007 kostna- den för elcertifikat, dvs. elhandelsföretaget ansvarar för att elcerti- fikat finns för den el de säljer.7 Systemet med elcertifikat är ett marknadsbaserat system för att stödja utbyggnaden av förnybar el- produktion. Kostnaden för elcertifikat är en funktion av marknads- priset på elcertifikat och den lagstadgade kvotplikten.

6.5Elnätsföretag

6.5.1Koncessionspliktiga elnät

Det svenska elnätet består av cirka 550 000 kilometer elledningar. Nätets primära ändamål är att leverera el till de 5,3 miljoner el- användare som är anslutna till nätet. Elnätet kan delas in i tre nivåer utifrån spänningsnivå; stamnät, regionnät och lokalnät.

Stamnätet har högst spänning, från 230 till 400 kV. Stamnätet består av cirka 15 000 kilometer högspänningsledningar och ägs av Svenska kraftnät. Stamnätet är byggt för att transportera elen långa avstånd genom Sverige, främst för transitering av el från norr till

7 Vissa aktörer är enligt lag (2011:1200) om elcertifikat själva kvotpliktiga och hanterar därför sina egna elcertifikatinköp.

124

SOU 2015:87

Elmarknadens funktion och prisbildning

söder. Inga elanvändare är anslutna till stamnätet utan det är ute- slutande elproduktion och regionnät som ansluter till stamnätet.

Regionnätet är nästa nivå. Regionnätet ägs i huvudsak av tre ak- törer. Regionnäten håller en spänning från 20 till 130 kV. Den totala ledningslängden för regionnäten är cirka 30 000 kilometer, men endast ett mindre antal elanvändare är anslutna till region- nätet. Totalt levererar regionnäten el till omkring 600 större indu- strikunder som t.ex. smältverk och pappersbruk och till under- liggande lokalnät genom 1 600 gränspunkter till dessa. I det senare fallet utgör regionnätet alltså ett överliggande nät i förhållande till lokalnätet.

Lokalnäten är den tredje nivån i elnätet och den med längst led- ningslängd, totalt cirka 500 000 kilometer De lokala elnäten tar emot elen från regionnäten, transformerar ned den till mellan 230 volt–20 kV och distribuerar elen vidare till mindre industrier, hushåll och andra slutanvändare. Huvuddelen av elanvändarna är anslutna till lokalnätet.

Elnätsverksamhet brukar vanligtvis betraktas som ett legalt mono- pol. Elnätsföretaget måste därför ha tillstånd från Energimarknads- inspektionen för att bygga och använda sina elnät, så kallad nät- koncession. Förklaringen till detta är i korthet att det inte är sam- hällsekonomiskt lönsamt med parallella elnät. För att hantera detta har de flesta länder inrättat så kallade koncessioner, så även Sverige. En områdeskoncession innebär en exklusiv rätt att bedriva elnäts- verksamhet inom ett geografiskt avgränsat område. Det finns även linjekoncessioner. Ett exempel på sådana är stamnätet som ägs av systemansvariga Svenska kraftnät.

I Sverige ägs och drivs områdeskoncessionerna av de cirka 170 elnätsföretagen. För att elanvändarna ska garanteras skäliga priser för nätöverföringen övervakas och regleras företagens intäkter av tillsynsmyndigheten Energimarknadsinspektionen. Inspektionen sätter ramar för vilka intäkter närföretagen får ha under de kom- mande åren (under nästa reglerperiod).

125

Elmarknadens funktion och prisbildning

SOU 2015:87

6.5.2Icke koncessionspliktiga elnät

Vissa typer av elledningar är undantagna från koncessionsplikten, s.k. icke koncessionspliktiga nät (IKN). Undantagen finns speci- ficerade i IKN-förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857). En ledning är alltid undantagen från koncessionsplikt, om något av de närmare angivna undantagen är tillämpligt. Det är alltså inte nödvändigt att ansöka om dispens för att en sådan ledning ska vara undantagen från kon- cessionsplikt. Ett krav för att ett elnät ska kunna vara undantaget från koncessionsplikten är att nätet inte får ha allt för stor utbred- ning och att området ska vara väl avgränsat. Enligt förordningen kan undantag från koncessionsplikt gälla för ledningar på eller inom:

•Byggnader

•Vissa ledningar på tomtmark

•Ledningar på jordbruksfastigheter

•Inom industriområden

•Väg eller järnväg

•Vindkraftparker

•Idrottsanläggningar

•Campingplatser

•Flygplatser

•Byggarbetsplatser

Om en ledning omfattas av undantaget, så gäller det direkt. Vid osäkerhet går det att vända sig till Energimarknadsinspektionen för att få ett beslut i frågan.

6.6Sammanfattning

Marknaden för handel med el är komplex och innehåller många komponenter. I detta avsnitt har en något förenklad bild av mark- nadens funktion presenterats. Det centrala i beskrivningen är hur de olika delkomponenterna/marknaderna hänger ihop och påverkar

126

SOU 2015:87

Elmarknadens funktion och prisbildning

det pris som elanvändaren slutligen betalar för sin el. Som det har beskrivits så påverkas elpriset bl.a. av utbud och efterfrågan inom varje elområde, av kostnader för eldistribution, av elnätets förmåga att transportera el mellan elområden och av konkurrensen mellan elhandelsföretag. Elanvändarnas kostnad för el har inte kvantifierats i detta avsnitt. En diskussion om priser och skillnader i pris mellan olika elanvändare finns i avsnitt 11.

127

7Principiella överväganden – punktskatter

7.1Inledning – betydelsen av skattens syfte

I detta avsnitt redogörs för utformningen av en optimal samhälls- ekonomisk beskattning och för vilka förutsättningar, kriterier och principer som gäller för en sådan beskattning. Därefter diskuteras principerna för en energiskatt på el, inom ramen för de utgångs- punkter som redogjorts för tidigare.

Skatter används generellt för två syften. För det första används skatter för att generera skatteintäkter till staten. För det andra kan skatter användas för att styra hushållens och/eller företagens beteenden. Exempel på den senare typen av skatter finns bland de s.k. miljöskatterna eller miljöstyrande skatterna. Beroende på syftet med skatten finns det olika kriterier som bör vara uppfyllda för att skatten ska vara effektiv och ändamålsenlig. En fiskal skatt bör ha så små snedvridande effekter som möjligt på ekonomins resurs- allokering, den bör ha en stabil skattebas och den bör läggas på konsumtionssidan. En miljöskatt används för att åtgärda olika mark- nadsmisslyckanden genom att t.ex. internalisera icke-marknads- prissatta miljökostnader för konsumtion och produktion. Genom miljöskatten blir den miljöförstörande konsumtionen eller produk- tionen relativt sett dyrare, varför hushållens och företagens beteen- den styrs mot ett mer miljöanpassat beteende. Syftet med en miljö- skatt är ytterst att eliminera eller minimera skattebasen, t.ex. ut- släpp av farliga ämnen. En generell slutsats från nationalekonomisk forskning är att miljörelaterade skatter bör tas ut på ett så generellt sätt som möjligt för att uppnå bästa styreffekt. Det innebär att skatten utan åtskillnad och på ett likformigt sätt bör träffa all kon- sumtion eller produktion av den företeelse vars miljöeffekter man vill motverka.

129

Principiella överväganden – punktskatter

SOU 2015:87

Det förhållandet att det kan skiljas mellan fiskala och miljörela- terade skatter, beroende på vilka mål som skatten syftar till att uppnå, innebär inte att en skatt med ett mål inte har några effekter för den andra typen av mål. Även om en skatt på el har som primärt syfte att generera skatteintäkter – dvs. utgör en fiskal skatt – kommer den genom sin prispåverkan att bidra till uppfyllandet av vissa miljömål, till exempel målet om energieffektivisering. På motsvarande sätt kommer även en renodlad miljöskatt att generera skatteintäkter. Den avgörande skillnaden mellan en fiskal skatt och en miljöskatt i detta avseende är att en effektiv miljöskatt innebär att det förändrade beteende den bidrar till reducerar skattebasen och därmed också skatteintäkterna över tiden. Om skatten på el skulle utformas som en miljöskatt, skulle det innebära att elkon- sumtion (eller elproduktion) betraktas som något oönskat. Normalt är det emellertid inte elen som sådan som har miljöpåverkan, utan det sätt på vilket den produceras, t.ex. med hjälp av fossila bränslen. I en sådan situation bör eventuella miljöskatter belasta den typen av produktion och inte all elanvändning generellt. Sammantaget under- stryker detta betydelsen av en tydlig distinktion mellan fiskala skatter och miljöskatter för att energiskatten på el ska få en lämplig utformning.

7.2Punktskatter

7.2.1Inledning

Det finns många typer av skatter, sätt att utforma dem på och skatteskyldiga att ta ut dem från. Den fortsatta diskussionen utgår från en punktskatt (eller styckskatt) som tas ut antingen av kon- sumenterna eller av producenterna. En punkskatt kan beskrivas som en skatt på en konsumerad eller producerad enhet av något. Skattesatsen anges ofta i öre per styck eller kronor per ton. En annan typ av skatt är skatter med procentuella skattesatser, exempelvis mervärdesskatten.

Som tidigare har nämnts så används skatter för att generera skatteintäkter till staten eller för att styra bort oönskade beteen- den. Samtidigt som skatten i och för sig kan tillgodose sådana syften, innebär införandet av en skatt oftast att effektiviteten i ekonomin minskar. I det följande diskuteras på vilket sätt en skatt

130

SOU 2015:87

Principiella överväganden – punktskatter

påverkar en marknad och på vilket sätt den har negativa effekter för effektiviteten i ekonomin. En annan fråga som diskuteras är hur skattens skadliga effekter kan minimeras. Diskussionen bygger på nationalekonomisk teori och beskriver utformningen av skattesyste- met som en balans mellan ekonomisk effektivitet och fördelnings- aspekter. Ekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser an- vänds där de skapar mest välfärd (i termer av producent- och konsu- mentöverskott). Detta är en objektiv (positiv) målsättning. Hur resurserna ska fördelas i samhället beror däremot på subjektiva (normativa) målsättningar.

7.2.2Konceptuell beskrivning av effekterna av en punktskatt

I detta avsnitt belyses och beskrivs effekterna av en punktskatt, i syfte att bidra till en referensram för den kommande analysen.

Som utgångspunkt för diskussionen antas en ekonomi med opti- mal resursfördelning utan skatter. Staten har emellertid ett behov av skatteintäkter för att exempelvis finansiera den offentliga verk- samheten. Därför införs en styckskatt på en vara i ekonomin (skatt per producerad enhet av konsumtion eller produktion). Effekterna av denna åtgärd presenteras i Figur 7.1.

Innan skatten införs befinner sig marknaden i jämviktspunkten A där efterfrågan tillsammans med utbudet möts när marknadspriset uppgår till P0 och den handlade kvantiteten till Q0. När skatten införs förskjuts antingen efterfrågekurvan eller utbudskurvan till en nivå som återspeglar den tillkommande skattens storlek. Efterfråge- kurvan förskjuts om skatten läggs på konsumenterna och utbuds- kurvan förskjuts om skatten läggs på producenterna. I detta fall blir utfallet emellertid detsamma varför det inte spelar någon roll på vem som skatten läggs. Skatten kan läggas på producenterna varvid utbudskurvan förskjuts uppåt till en nivå där priset motsvarar det tidigare plus den skatt som nu har tillkommit. En ny marknads- jämvikt etablerar sig vid jämviktspunkten B där den handlade kvan- titeten minskar till Q1 och priset stiger till P1. Skatten får således till effekt att produktionen och konsumtionen minskar, samtidig som priset stiger.

Även välfärdseffekterna av skatten kan utläsas av Figur 7.1. När den handlande kvantiteten minskar från Q0 till Q1 friställs pro-

131

Principiella överväganden – punktskatter

SOU 2015:87

duktionsresurser av ett värde motsvarande arean på området mellan noderna Q1CAQ0. Friställningen av resurser innebär att andra mark- nader kan använda dem för att producera andra varor eller tjänster för motsvarande belopp. Vi kommer att anta att så är fallet i stället för att de friställda resurserna inte kommer till användning någon annanstans. En annan effekt av skatten är att skattebasen minskar (ett annat sätt att uttrycka att kvantiteten minskar). Värdet av detta motsvaras av arean av området mellan noderna Q1BAQ0. Netto- effekten av värdeförändringen är lika med området mellan noderna ABC. Det är denna nettoeffekt som normalt betraktas som väl- färdsförlusten av en skatt. Med andra ord, välfärdsförlusten är värdet av den konsumtionsminskning som sker genom skatten och som inte leder till en omfördelning av friställda resurser.

En annan konsekvens av skatten är att marknadspriset – eller konsumentpriset – inte längre är detsamma som producentpriset. I Figur 7.1 är konsumentpriset efter skatten P1 och producent- priset P2. Skillnaden mellan dem utgörs av skattesatsen. Baserat på detta går det även att härleda välfärdseffekterna för konsumenterna och producenterna som separata grupper. Innan skatten är konsu- mentöverskottet lika med arean på området AP0D och producent- överskottet AP0E (arean på området AQ0E är produktionskost- naderna och utgör därmed inte en del av producentöverskottet). Efter att skatten har införts minskar konsumentöverskottet till arean av området BP1D medan producentöverskottet minskar till CEP2. Med andra ord, värdet av konsumentöverskottet minskar med arean motsvarande AP0P1B och producentöverskottet med arean motsvarande ACP2P0. En stor del av dessa minskningar är en omfördelning från konsumenterna och producenterna till staten, som ju införde skatten för att generera skatteintäkter. Storleken på skatteintäkterna motsvaras av arean på området BCP2P1. För sam- hället i sin helhet utgör en omfördelning av resurser mellan kon- sumenter, producenter och staten ingen välfärdsförlust. Det kan uppstå oönskade omfördelningseffekter men det är ett normativt ställningstagande. Men som figuren visar kan välfärdseffekterna inte i sin helhet förklaras med en omfördelning mellan olika grupper i samhället. Det värde som området ABC representerar och som uppstår efter skattens införande utgör inte en sådan omfördelning. Detta värde är skattens allokeringsförlust (eller välfärdsförlust).

132

SOU 2015:87

Principiella överväganden – punktskatter

Figur 7.1 är en schematisk beskrivning av en marknad. Allo- keringsförlustens verkliga storlek bestäms av i vilken omfattning skatten påverkar den handlade kvantiteten (storleken på skillnaden mellan Q0 och Q1). Ju mindre förändringen är desto mindre är allokeringsförlusten. Samtidigt innebär en mindre förändring av den handlade kvantiten att skattebasen inte påverkas särskilt mycket. Skattebasen är i ett sådant fall relativt stabil, något som är önskvärt för en fiskal skatt men mindre lämpligt för en miljöskatt.

Orsaken till att små förändringar av den handlade kvantiteten kan observeras på vissa marknader efter att en skatt har införts är att antingen efterfrågan, utbudet eller båda är relativt prisokänsliga. Av den anledningen är det således bättre, från ett fiskalt perspektiv, att beskatta marknader med prisokänsliga varor eller tjänster, efter- som syftet med en fiskal skatt inte är att påverka konsumtions- beteendet.

Figur 7.1 Priseffekt och förändrad konsumerad kvantitet av en styckeskatt på en vara

I jämförelse med lagstiftning och administrativa tillvägagångssätt har punktskatter och andra marknadsbaserade styrmedel fördelen att de utnyttjar marknadssignaler för att korrigera marknadsmiss-

133

Principiella överväganden – punktskatter

SOU 2015:87

lyckanden (se nedan). Fördelen består i de flesta fall av ett avsevärt lägre behov av information för den reglerande myndigheten. När en punktskatt väl är införd så är det upp till berörda aktörer att anpassa sig efter prissignalerna så länge det är lönsamt för dem. Punktskatten bygger på insikten att alla aktörer som påverkas är olika och att de därmed har olika förutsättningar för att ändra sitt beteende. Detta skapar en flexibilitet som bidrar till att sänka den sammanlagda kostnaden av nödvändiga åtgärder för att uppnå mål- sättningen med skatten. Det är emellertid viktigt att påpeka att punktskatter inte är någon allmän lösning på alla typer av mark- nadsmisslyckanden. För att de ska fungera ändamålsenligt förut- sätts bl.a. tydliga rättsliga ramar och fungerande institutionella ram- verk.

7.2.3Betydelsen av relativpriserna

Beskattningen av en vara kan även påverka marknaden för andra varor. Endast om det inte finns någon koppling mellan olika varor kan effekterna av en skatt isoleras till en marknad. Om det t.ex. införs en styckeskatt på el enligt Figur 7.1 får det en direkt effekt på elmarknaden. Men det får också effekter på andra energi- marknader som värmemarknaden och olika bränslemarknader. Anledningen till det är att el har substitut som kan användas i stället för el och som kan tillfredsställa samma behov som elen. Om en skatt införs på el, blir den relativt sett dyrare än andra energibärare, varför efterfrågan på dessa energibärare ökar. Det får två konsekvenser som måste beaktas i en skatteanalys. För det första sker en omfördelning mellan användningen av olika energi- bärare, på grund av förändringen i deras relativpris. Det kan till exempel innebära att en relativt ”ren el” (dvs. producerad med redu- cerad miljöpåverkan) ersätts med fossila bränslen. För det andra kan skatten resultera i en snedvriden konkurrens mellan olika energi- bärare (denna konsekvens är mindre påtaglig för miljöskatter som rättar till olika typer av marknadsmisslyckanden). En viktig aspekt i energiskattediskussioner är därmed betydelsen av olika relativ- priser. Det är nämligen relativpriserna som bestämmer företags och individers beteenden – inte de absoluta priserna. Det är relativ- priserna som bestämmer industrins teknologival och hur hushållen

134

SOU 2015:87

Principiella överväganden – punktskatter

fördelar sin konsumtion mellan olika varor och tjänster. En energi- skatt på el gör el dyrare relativt övriga produktionsfaktorer, inklusive andra energibärare. Med andra ord får en höjd energiskatt på el, allt annat lika, samma effekter som en prissänkning på fossila bränslen. I vissa fall kan sambandet mellan pris och kvantitet mellan olika energislag (den s.k. korspriselasticiteten) vara betydligt högre än för ett enskilt bränsle (den s.k. egenpriselasticiteten).

7.2.4Marknadsmisslyckanden

På välfungerande marknader fungerar priset som en signal på samhällsvärdet av olika aktiviteter och resurser. Marknadskrafterna säkerställer att den samhällsekonomiska marginalkostnaden mot- svarar den samhällsekonomiska marginalnyttan av olika varor och tjänster. Därmed är samhällsnyttan maximerad i den betydelsen att det inte går att förbättra situationen för någon utan att försämra för någon annan. Ett marknadsmisslyckande är en situation där marknaden inte själv klarar av att effektivt fördela samhällets resur- ser. Genom att rätta till marknadsmisslyckanden kan samhället således använda mindre resurser utan att konsumtions- eller pro- duktionsnivån påverkas.

Det finns många orsaker till att marknadsmisslyckanden upp- står. Monopol och andra former av s.k. imperfekta marknader, externa effekter, kollektiva varor och asymmetrisk information är olika fenomen som kan ge upphov till marknadsmisslyckaden. Mark- nadsmisslyckanden innebär att prissignalen inte fungerar fullt ut. Förekomsten av marknadsmisslyckanden kan motivera införandet av olika styrmedel för att med dessa ”styra” beteendet hos mark- nadsaktörerna mot en ökad samhällsnytta. Ett ekonomiskt angrepps- sätt på marknadsmisslyckanden är att försöka rätta till prissignalen så att den korrekt reflekterar samhällsvärdet av ekonomiska aktivi- teter. Samtidigt måste strävan efter ökad samhällsnytta vägas mot risken för att ett korrigerande styrmedel i stället leder till ett reg- leringsmisslyckande och ännu lägre samhällsekonomisk effektivitet.

135

Principiella överväganden – punktskatter

SOU 2015:87

7.2.5Externa effekter

Externa effekter uppstår när en ekonomisk transaktion påverkar nyttan för en tredje part. Det finns både negativa och positiva externa effekter. Negativa externa effekter kan regleras med en skatt medan positiva externa effekter kan främjas med en subven- tion. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan exempelvis styrmedel riktade mot förbränning av fossila bränslen motiveras med att koldioxidutsläppen utgör ett marknadsmisslyckande. Kol- dioxidutsläppen är en negativ extern effekt, eftersom de orsakar externa kostnader som en negativ bieffekt av förbränningen av fossila bränslen. Utan en koldioxidskatt återspeglas inte dessa kostnader i förorenarens produktionsbeslut och är därmed ingen privatekonomisk kostnad, men väl en samhällsekonomisk kostnad. Det innebär att den privatekonomiska kostnaden för förbränning av fossila bränslen är lägre än den samhällsekonomiska kostnaden. Om inte denna kostnadsskillnad synliggörs för de anläggningar som släpper ut koldioxid (t.ex. genom att internaliseras med hjälp av en punktskatt), kan större utsläpp göras än vad som är sam- hällsekonomiskt önskvärt.

En särskild svårighet när man ska förhålla sig till externa effek- ter är att de i regel saknar marknadsprissättning. Det krävs andra metoder än normala marknadsanalyser för att bestämma storleken på dessa kostnader. Vidare är svårigheterna med att utforma sam- hällsekonomiskt optimala styrmedel inte bara relaterade till bristen på information om skadeeffekter och kostnader, utan också till att beslut som återspeglar politiska ambitioner inte alltid kan fattas baserat på en strikt ekonomisk avvägning mellan nytta och kost- nader.

7.2.6Kostnadseffektivitet

Ett av de grundläggande ekonomiska motiven till att införa en punktskatt är att en sådan kan vara ett kostnadseffektivt sätt att korrigera för marknadsmisslyckanden. I det sammanhanget är de samhällsekonomiska kostnaderna för att uppfylla politiska uppsatta mål av intresse. Enligt ekonomisk teori är den samhällsekonomiska kostnaden lika med den privatekonomiska kostnaden plus even- tuella externa kostnader. I många fall är det emellertid svårt att

136

SOU 2015:87

Principiella överväganden – punktskatter

utforma en optimal punkskatt enbart baserat på bedömningar av externa effekter och kostnaderna för dessa. Det innebär att många politiskt uppställda kvantitativa mål också bestäms utifrån denna osäkerhet. Så är ofta fallet med många av de klimat- och energi- politiska målen. Den ekonomiska analysens roll blir då att bl.a. bedöma hur dessa mål kan uppfyllas till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad. Det är också viktigt att påpeka att kostnads- effektivt inte är desamma som ”billigt”. Ett styrmedel som med- verkar till att uppfylla ett ambitiöst politiskt mål kan medföra dyr- bara åtgärder men trots allt vara det styrmedel som uppnår målet till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Om en punkskatt säkerställer att ett kvantitativt mål nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad, kan skatten i detta sammanhang betraktas som kostnadseffektiv, givet det kvantitativa målet. Ett nödvändigt villkor för kostnadseffektivitet är att margi- nalkostnaden för genomförda åtgärder är lika för alla påverkade aktörer. Figur 7.2 illusterar det ekonomiska villkoret för kostnads- effektivitet. Figuren inkluderar marginalkostnadskurvor (MC) för två aktörer (A och B). Marginalkostnaden definieras här som kost- naden för att genomföra ytterligare en åtgärd för att minska exem- pelvis utsläppen. Som figuren visar stiger marginalkostnaderna allteftersom fler åtgärder genomförs. Notera att i figuren läses aktör A:s åtgärder från vänster till höger och aktör B:s åtgärder från höger till vänster. För båda aktörerna gäller att första åtgärden kan genomföras förhållandevis billigt, medan ytterligare åtgärder endast kan åstadkommas med hjälp av stigande kostnader. Längden på den horisontella axeln visar den totala kvantiteten åtgärder som måste genomföras för att uppnå det politiska målet (QT).

137

PrincipiellM övervägMnden – punktskatter

SOU 2015:87

Figur 7.2 Kostnadseffektiv fördelning av åtgärder mellan två ekonomiska aktörer för att uppnå fastställt kvantitativt politiskt mål

Det ekonomiska villkoret för kostnadseffektivitet är uppfyllt i punkt K i figuren eftersom marginalkostnaden då är lika stor för de två aktörerna. Om aktörerna genomför åtgärder som gör att de avlägsnar sig från punkt K, går det att minska den totala kostnaden genom att omfördela antalet åtgärder mellan aktörerna. Enbart i punkt K kostar det lika mycket för bägge aktörerna att genomföra åtgärderna fram till denna punkt (Q* på horisontalaxeln). Notera att aktörerna inte genomför samma antal åtgärder. Aktör A genom- för fler, eftersom A har en marginalkostnadskurva som relativt sett stiger långsammare jämfört med aktör B:s marginalkostnadskurva.

7.2.7Kostnadseffektivitet och punktskatter

Genom att kombinera insikterna om punktskatternas effekter och om kostnadseffektivitet går det att bestämma en optimal nivå på punktskatten. Anta att en punktskatt (t0) införs och att berörda aktörer vill minimera de kostnader som skatten orsakar. Vid in- förandet av punktskatten jämför aktörerna kostnaderna för punkt- skatten med kostnaden för att undvika skatten genom att reducera skattebasen. I Figur 7.3 framgår det att det är kostnadseffektivt för

138

SOU 2015:87 Principiella överväganden – punktskatter

aktör A att genomföra Q0A åtgärder. För ytterligare åtgärder är det billigare att betala punktskatten jämfört med att bekosta ytterligare åtgärder. På motsvarande sätt är det kostnadseffektivt för aktör B

att genomföra			åtgärder. Samtidigt framgår det att en punktskatt
på nivån	motsvarande0				t	målet
		QB			0 inte uppfyller det kvantitativa
			är mindre än Q . Skatten är i detta fall för lågt
eftersommotsvarande0 0				sätt kommerTen skatt motsvarande t		att re-
satt. På	QA + QB				1

sultera i att för många åtgärder genomförs jämfört med vad som är önskvärt. Både t0 och t1 innebär kostnadseffektiva lösningar, efter- som marginalkostnaden är lika stora för aktörerna men målupp- fyllelsen brister. Det kvantitativa målet (QT) nås om punktskatten bestäms till t*. Eftersom det emellertid är svårt för en reglerande myndighet att känna till marginalkostnadskurvornas exakta ut- seende, blir det också svårt att direkt bestämma ”rätt” nivå på skatten. Samtidigt kan påpekas att oavsett antalet genomförda åtgärder främjar punktskatten kostnadseffektivitet, men den kan medföra en varierande måluppfyllelse.

Figur 7.3 Optimal punktskatt och fördelningen av åtgärder mellan två aktörer för kostnadseffektivitet

MCA (kr)

MCB MCA

QA0 QB1 QA1QB0

(kr)BMC

Åtgärder A0	Åtgärder B0
Åtgärder A1	Åtgärder B1
	Åtgärder B1

139

PrincipiellM övervägMnden – punktskatter

SOU 2015:87

Ett sätt att öka måluppfyllelsen är att direkt reglera vilka åtgärder som måste genomföras i stället för att införa en punktskatt. En för- del med en reglering är att det direkt går att styra mot det kvanti- tativa målet (QT). Nackdelen är att kostnadseffektiviteten blir lid- ande. I Figur 7.4 antas det att båda aktörerna åläggs att genomföra samma antal åtgärder och att dessa åtgärder tillsammans når upp till den kvantitativa målsättningen (QT). Detta utfall motsvaras av den vertikalt streckade linjen i figuren (QR). Fördelningen av åtgärder är inte kostnadseffektiv, eftersom det är möjligt att uppnå exakt samma mål till en lägre kostnad genom att omfördela genomförda åtgärder från aktör B till A. Den extra kostnaden som uppstår för denna typ av styrmedel (jämfört med en punktskatt) motsvaras av ytan mellan de två marginalkostnadskurvorna i det intervall som avgränsas av Q* och QR. Ju större kostnadsskillnad mellan områd- ena desto högre blir också den potentiella extra kostnaden för en direkt reglering och desto viktigare blir det (ur kostnadseffektivi- tetssynpunkt) att använda en punktskatt.

Figur 7.4 Måluppfyllelse och kostnadseffektivitet med reglering av genomförda åtgärder

140

SOU 2015:87

Principiella överväganden – punktskatter

7.2.8Kostnadseffektivitet över tiden

Beroende på tidsperspektivet finns det olika aspekter av kostnads- effektivitet. Vanligtvis görs en distinktion mellan kort- och lång- siktig kostnadseffektivitet. Denna distinktion är viktig, eftersom vissa åtgärder som på kort sikt kan vara relativt dyra likväl främjar kostnadseffektivitet på lång sikt. Alternativt kan det finnas åtgärder som medför låga kortsiktiga kostnader, men om de genomförs kan det innebära att långsiktiga kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Kortsiktig kostnadseffektivitet (ett statiskt perspektiv) kan defini- eras som uppfyllandet av ett politiskt mål till lägsta möjliga kostnad vid en given tidpunkt. Långsiktig kostnadseffektivitet (ett dyna- miskt perspektiv) innebär att hänsyn måste tas även till när i tiden olika åtgärder bör ske för att minimera framtida kostnader.

7.2.9Ett övergripande mål

Utvärderingar av kostnadseffektiviteten för olika styrmedel handlar om att relatera åtgärdskostnader till uppfyllandet av ett visst mål; en relevant utvärdering förutsätter således att styrmedlens mål är någorlunda väldefinierade. I praktiken är de svenska styrmedlen ofta inte så entydiga i sin utformning, vilket inte minst gäller energibeskattningen. Vissa styrmedel är avsedda att uppfylla flera mål samtidigt. Vid en första anblick kan detta te sig effektivt ur ett administrativt perspektiv, eftersom den reglerande myndigheten tror sig kunna uppnå flera mål, samtidigt som den bara behöver administrera ett styrmedel. Det finns emellertid ringa stöd för denna hållning i den ekonomiska litteraturen. Där framhålls snarare vikten av att tillämpa ett styrmedel för varje mål, samt att valet av styrmedel och utformningen av detsamma ska avgöras av vilken typ av marknadsmisslyckande som styrmedlet ska korrigera. Dessa egenskaper är viktiga för styrmedlens ekonomiska effektivitet, men även för att de ska vara möjliga att utvärdera på ett bra sätt.

141

Principiella överväganden – punktskatter

SOU 2015:87

7.3Punktskatt på el

7.3.1Inledning

En punktskatt på el betraktas i många fall dels som ett finanspoli- tiskt verktyg, dels som ett energi- och klimatpolitiskt instrument. Detta leder till problem med att utforma och införa skatten på ett lämpligt sätt. Som diskussionen nedan indikerar är olika kriterier relevanta vid införandet av en ändamålsenlig miljöskatt respektive en dito fiskal skatt. I den följande diskussionen är det en punkt- skatt på el som ligger i fokus. Om de generella principer för punkt- skatter som diskuterats ovan ska tillämpas på el, är det nödvändigt att beakta syftet med och egenskaperna hos skatten. Hur olika konstruktioner av och nivåer på skatten ska se ut beror på om syftet med skatten är att generera intäkter till staten eller att möta olika energi- och klimatpolitiska målsättningar.

Gränsdragningen mellan de högbeskattade och lågbeskattade sektorerna i dagens system för beskattning av el skapar snedvrid- ningar mellan sektorer. Kritiken mot denna snedvridning har till- tagit under senare år, eftersom förändringar av näringslivet har skett sedan nuvarande system infördes. Den snabba utvecklingen har även lett till att bedömningar av vad som utgör tillverknings- process inom industriell verksamhet inte har blivit enklare utan snarare svårare under denna period. Fler sektorer än de som i dag får en lägre skattesats är elintensiva och konkurrerar på inter- nationella marknader. Den tilltagande skillnaden i beskattnings- nivån mellan olika sektorer ger ökade incitament för omprövningar i frågan.

7.3.2Som inkomstkälla för staten

Fiskala punktskatter snedvrider marknaden och påverkar den real- ekonomiska anpassningen genom att priset inte ger de ekonomiska aktörerna en korrekt signal om de faktiska samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna. Hur allvarlig snedvridningen blir beror på hur aktörerna reagerar på den felaktiga prissignalen. Om elkonsumtionen är känslig för prisförändringar, kommer normalt sett de samhällsekonomiska kostnaderna för skatten att vara högre än om priskänsligheten skulle vara låg. Empirisk forskning visar att

142

SOU 2015:87

Principiella överväganden – punktskatter

det är vanligt att priskänsligheten är högre på lång än på kort sikt. Detta eftersom investeringar som skapar större möjligheter att konsumera mindre el kan göras på lång sikt. Om en punktskatt på el skapar fördelningseffekter som bedöms olämpliga bör skatten undvikas. Undersökningar visar att hushåll med låga inkomster lägger en större andel av hushållets inkomster på el jämfört med hushåll med höga inkomster. Således kommer en ökning av punkt- skatten på el att relativt sett slå hårdare mot hushåll med en låg inkomst jämfört med hushåll med en hög inkomst.

Den principiella diskussionen om punktskatter indikerar att det är skattemässigt motiverat att punktskatten i större utsträckning läggs på hushållen än på företag som använder el som insatsvara. Det beror på att effektiv produktion är önskvärd under normala förhållanden. Om punktskatten på el betraktas som en fiskal skatt med syfte att generera intäkter till staten bör således alla företag vara befriade från skatten. Ett bättre alternativ är att punktskatten läggs på hushållen, eftersom de normalt är mindre priskänsliga än näringslivet. Därmed reduceras eventuella oönskade fördelnings- effekter.

7.3.3Som energipolitiskt styrmedel

Av den totala elanvändningen i Sverige på cirka 129 TWh (exklu- sive distributionsförluster) står hushåll och servicesektorn för drygt hälften (56 procent). Resterande elanvändning står huvudsakligen industrin för (39 procent). En mindre del används inom transport- och fjärrvärmesektorerna (totalt 5 procent). En punktskatt som framför allt träffar hushåll och servicesektorn kommer därför att påverka en stor del av Sveriges totala elanvändning.

Från ett energieffektiviseringsperspektiv är det viktigt att punkt- skatten träffar så stor del av elanvändningen som möjligt för att få önskad effekt. Om enbart delar av den totala elanvändningen träffas, kommer det att krävas stora och i viss mån omotiverade skatteskillnader mellan olika sektorer för att nå politiska målsätt- ningar angående bland annat energieffektivisering. Empiriskt kan detta redan observeras i energiskatten på el som skiljer sig åtskilligt mellan den reducerade skattesatsen på 0,5 öre per kWh och den egentliga skattesatsen på 29,4 öre per kWh. Försök att utjämna

143

Principiella överväganden – punktskatter

SOU 2015:87

skillnaden mellan skattsatserna eller att förändra gränsdragningen mellan de sektorer som betalar respektive skattesats får stora kon- sekvenser, antingen för skatteintäkten eller för den betalande sek- torn.

Även om en punktskatt mest troligt reducerar elanvändningen är det mer osäkert vad nettoeffekten på energianvändningen blir, eftersom en punktskatt resulterar i en substitution mellan elkraft och andra energikällor på grund av ändrade relativpriser. Å andra sidan kommer även en punktskatt på el, eller förändring av den- samma, att resultera i investeringar i energibesparande åtgärder, som exempelvis värmepumpar. Efterfrågan på alternativa tekniska lösningar kommer att öka och skapa incitament för ökad forskning och utveckling av nya eller förbättrat utnyttjande av förnybara energikällor. Det är viktigt att ha i minnet att energiskatten på el inte är explicit utformad eller införd för att driva elanvändningen mot en viss nivå. För att öka andelen förnybara energikällor är det nödvändigt att även studera punktskatten på fossila bränslen som används för uppvärmning och elproduktion. Om stora delar av näringslivet undantas från energiskatten på el (eller har en kraftigt reducerad skattesats) och om punktskatten på fossila bränslen ökar, blir det relativt sett billigare för näringslivet att använda el för uppvärmning vilket resulterar i en högre elanvändning. En hög punktskatt på el innebär att alternativa energikällor blir mer kon- kurrenskraftiga. Den kombinerade effekten av användningen av el och fossila bränslen blir därmed komplex och svår att identifiera.

7.3.4Som klimatpolitiskt styrmedel

Klimateffekterna av den svenska elsektorn härrör främst från användningen av fossila bränslen i elproduktionen. År 2012 använ- des cirka 5 500 GWh olja, naturgas och kol i Sverige för att pro- ducera el. Resterande bränsle utgjordes av biobränslen. Från ett miljöperspektiv är det främst utbyggnaden av avfallsförbränning samt utvecklingen av vind- och vattenkraft som, tillsammans med hanteringen av uttjänt kärnbränsle, debatteras i Sverige.

Ett argument som har förekommit i debatten för att använda en punktskatt på el som klimat- eller miljöpolitiskt styrmedel, är att en högre punktskatt på el kan begränsa elanvändningen och därmed

144

SOU 2015:87

Principiella överväganden – punktskatter

minska behovet av att bygga ut kraftproduktionen. Detta argument bygger dock på indirekta effekter som är svåra att styra och be- döma. Det är betydligt bättre att om möjligt i stället rikta direkta åtgärder mot källan till problemet. Det kan till exempel röra sig om skatter eller kvoter på utsläpp av koldioxid eller andra ämnen. En punktskatt på el är helt enkelt inte en optimal lösning för att begränsa klimat- och miljöpåverkan från elproduktion. Detta för- stärks av att skattesatsen är svår att differentiera beroende på hur elen produceras, med vilket bränsle och med vilken teknik. Till exempel är det inte optimalt att beskatta s.k. grön el (från för- nyelsebara energikällor) med samma skattesats som s.k. brun el (från fossila bränslen). I stället bör punktskatten i sådant fall läggas på elproduktionen och differentieras beroende på olika typer av elpro- duktion, något som inte är tillåtet enligt unionsrätten. Som framgår av diskussionen är en punktskatt på el mindre lämpad för att nå målsättningar inom energi- eller klimatpolitiken. Effektiviteten kan emellertid öka om punktskatten kombineras med andra styrmedel.

145

8Principiella överväganden – konkurrenskraft

8.1Inledning – bakgrunden till diskussionen

För att inte konkurrenskraften ska påverkas negativt för företag som verkar på internationella marknader, beskattas el som används i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet samt i de areella näringarna med en relativt låg skattesats. En högre skattesats beta- las av servicesektorn och av hushållen (se avsnitt 3.7 för en beskriv- ning av den svenska energibeskattningen av el).

Enligt utredningens direktiv är en av de allmänna utgångspunkt- erna för utredningens eventuella förslag att svenska företags inter- nationella konkurrenskraft, i möjligast mån, ska bevaras och att konkurrenssnedvridningar ska undvikas.

Det finns därför anledning att klargöra hur utredningen ser på konkurrens, vad som påverkar konkurrensen och hur konsekvenser av en förändrad konkurrenssituation kan analyseras. För att und- vika missförstånd är det även viktigt att klargöra vad som avses med konkurrenssnedvridningar och konkurrensutsatta sektorer.

Även den bedömning som EU:s statsstödsregler förutsätter, kräver (som ett av fyra explicit angivna kriterier) att ställning tas till om konkurrensen kan snedvridas, i det fallet av någon viss statlig åt- gärd. I det sammanhanget antas emellertid vanligen att konkurren- sen snedvrids och att även handeln mellan medlemsstaterna på- verkas – i den mening som avses i artikel 107 EUF-fördraget – så snart en ekonomisk fördel beviljas ett företag som är verksamt på en avreglerad marknad där det förekommer eller skulle kunna före- komma flera aktörer.1

1 Se avsnitt 6.3 (punkt 191ff) i det tillkännagivande från Kommissionen om begreppet stat- ligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget som omnämns i avsnitt 3.6.2 .

147

Principiella överväganden – konkurrenskraft

SOU 2015:87

Det är därför relevant att utveckla en referensram för en fortsatt diskussion om Sveriges konkurrenskraft. En sådan ram kommer, likt mer explicita definitioner, inte att vara en perfekt spegling av vad som de facto ryms inom begreppet, men kan ändå ha ett värde som en utgångspunkt för utredningens fortsatta analyser.

Konkurrens och konkurrenskraft utgör två nyckelbegrepp för utredningen. För att bättre förstå konkurrenskraft och dess driv- krafter är det viktigt att klargöra vad som menas med konkurrens. I detta avsnitt sätts begreppen i ett sammanhang samtidigt som de illusteras från ett principiellt perspektiv. Vissa inslag från energi- beskattningen används som exempel i diskussionen.

8.2Konkurrens och skattesystem

I en ekonomi där balansen mellan utbud och efterfrågan avgör vilka varor som ska produceras och konsumeras samt hur dessa produ- ceras, kommer utfallet – givet att vissa avgörande villkor är upp- fyllda – att vara samhällsnyttigt. Marknadskrafterna säkerställer att marginalkostnaden för producenterna motsvarar marginalnyttan hos konsumenterna och samhällsnyttan är därmed maximerad. Pris- förändringar på en vara eller tjänst, orsakade av en förändrad kon- kurrenssituation, är i detta sammanhang inte ett problem. Exem- pelvis, signalerar en prishöjning till alla konsumenter att tillgången till varan är knappare, och ger ett incitament att hushålla med användningen och kanske söka efter substitut. Det finns inga sam- hällsekonomiska motiv för staten att i den situationen subventio- nera de ”drabbade” sektorerna eller på annat sätt reglera mark- naden. Marknadsmekanismerna säkerställer att varan kommer till sin effektiva samhällsekonomiska användning, och det finns mycket litet som talar för att staten skulle klara av denna uppgift på ett bättre sätt än marknaden.

Så länge energiskatten på el betraktas som en fiskal skatt och inte har som syfte att korrigera marknadsmisslyckanden orsakade av t.ex. miljö- och klimateffekter är det framför allt konkurrens- snedvridningar som är intressanta att studera. Eftersom vissa sektorer i den svenska ekonomin är mer utsatta för internationell konkurrens än andra kan det vara aktuellt med differentierade skattesatser. Det som motiverar en sådan differentiering är att de

148

SOU 2015:87

Principiella överväganden – konkurrenskraft

konkurrensutsatta sektorernas möjlighet att övervältra ökade kost- nader på sina kunder kraftigt begränsas av konkurrensen på den internationella marknaden. Detta är särskilt relevant för s.k. fiskala skatter såsom energiskatten på el. Sådana skatter bör ha så små snedvridande effekter på ekonomin som möjligt och detta uppnås bland annat genom att rörliga skattebaser beskattas lågt och orör- liga skattebaser högt. I praktiken innebär detta att energiintensiva industrisektorer som agerar på en internationell marknad ibland bör belastas med relativt låga energiskatter.

Konkurrenssnedvridning är ett vitt begrepp som kan omfatta situationer där företags eller sektorers konkurrensfördelar inte be- ror på en effektivare produktionsprocess, utan i stället beror på be- slut och/eller andra ageranden från lagstiftare, myndigheter, bransch- organisationer, fackföreningar, företagskarteller, enskilda företag etc. Konkurrensen kan snedvridas bland annat genom beskattning, statsstöd, samarbetsavtal, missbruk av marknadsmakt och under- prissättning.

Det är viktigt att skilja mellan faktorer som minskar och fak- torer som snedvrider konkurrensen. En energiskatt som drabbar alla företag lika kan leda till minskad konkurrens, utan att något enskilt företag drabbas hårdare än något annat. Alla företag får en kostnadsökning av samma storleksordning via den enhetliga energi- skatten. Den minskade konkurrensen uppstår i det fallet på grund av att energi nu är dyrare än andra produktionsfaktorer varför efterfrågan på energi minskar. Om energiskatten i stället utformas så att konkurrerande sektorer har olika skattesatser i förhållande till varandra eller sina internationella konkurrenter, uppstår en kon- kurrenssnedvridning. I detta fall innebär skattens bristande likformig- het att vissa sektorer gynnas relativt andra. Eftersom de ekono- miska resurserna är begränsade, råder det alltid konkurrens mellan företag, åtminstone på en övergripande nivå. Men rent analytiskt bör begreppen konkurrenssnedvridning och konkurrensminskning hållas isär. Att skatter snedvrider konkurrensen är alltså inte givet. Det finns emellertid anledning att misstänka att så sker om företag som befinner sig i ett konkurrensförhållande till varandra beskattas med olika skattesatser.

Som det har påpekats i avsnitt 3.3 Riktlinjer för skattepolitiken bör ett skattesystem vara enkelt, effektivt och rättvist. Inte sällan kan dessa mål emellertid stå i konflikt med varandra. Med ett enkelt

149

Principiella överväganden – konkurrenskraft

SOU 2015:87

skattesystem avses ofta ett enhetligt skattesystem där skattesats- erna inte skiljer sig åt mellan regioner, branscher, företag och individer. Ett effektivt skattesystem snedvrider individers och före- tags beteenden så lite som möjligt givet ett visst skatteuttag. Rätt- visa å andra sidan kan syfta på både horisontell och vertikal rättvisa och har ofta ett starkt normativt/värderande inslag. Generellt är ett skattesystem med enhetlig skattesats både effektivt och konkurrens- neutralt. Om skattesatsen däremot skiljer sig åt mellan aktörer (som konkurrerar med varandra) påverkas konkurrensförutsättning- arna och snedvridningar kan uppstå. Samtidigt är verkligheten mer komplex än så. Även i ett skattssystem som formellt har en en- hetlig skattesats, kan det finnas undantags- eller specialregler som i praktiken innebär att alla aktörer inte betalar samma skattesats. Det är den effektiva skatten, dvs. den skatt som i praktiken belastar en viss aktivitet, som är den relevanta skattenivån att analysera ur ett konkurrensperspektiv. Den kan variera mellan företag och mellan individer även om den formella skattesatsen är lika för alla.

Det förhållandet att olika aktörer beskattas med olika skatte- satser behöver emellertid inte vara ekonomiskt ineffektivt. Ett exempel är när differentierade skattesatser används för företag som inte konkurrerar med varandra på samma marknad. Eftersom olika skattepliktiga sektorer inte har samma priskänslighet, och därmed påverkas olika av en skatt, behöver det inte vara ineffektivt att ha differentierade skattesatser. En strävan att undvika differentierade skattesatser så långt som möjligt är med andra ord inte alltid moti- verad. Inom de områden där skattedifferentiering förekommer har den emellertid inte nödvändigtvis införts för att minska snedvrid- ningarna och öka effektiviteten i systemet.

I vilken utsträckning en skatt snedvrider konkurrensen är svårt att bedöma, eftersom ett flertal direkta och indirekta effekter på- verkar utfallet. Som påpekats ovan behöver en skattedifferentiering mellan sektorer inte vara konkurrenssnedvridande givet att sek- torer inte konkurrerar med varandra. Men indirekt kommer det ändå att orsaka snedvridningar, eftersom konkurrensen om inve- steringar och konsumtionen i ekonomin som helhet påverkas. Från ett internationellt perspektiv kan en enhetlig skattesats i ett land även skapa konkurrenssnedvridningar i förhållande till andra länder. Det innebär att eventuella åtgärder för att minska inhemska kon- kurrenssnedvridningar kan skapa andra snedvridningseffekter som

150

SOU 2015:87

Principiella överväganden – konkurrenskraft

också måste analyseras. Försök att korrigera snedvridningar kan ge upphov till nya men liknande problem eller till problem av en helt annan karaktär. I praktiken blir inriktningen därmed inte att helt försöka eliminera konkurrenssnedvridningar utan att i stället för- söka hitta lämpliga avvägningar mellan olika problem. Med andra ord, det går inte att på förhand utgå från att en enhetlig skattesats alltid är mest effektivt. Generellt går det dock att säga att en effektiv konkurrens försvåras eller förhindras i ett system med differentierade skattesatser för samma typ av aktiviteter/verksam- heter och för samma typer av aktörer.

8.3Konkurrenskraft

8.3.1Inledning

Konkurrenskraft är ett begrepp som ofta används i diskussioner av olika slag, utan att det klargörs vad som avses mer specifikt. Oklar- heten förstärks av att det saknas en entydlig definition som ger begreppet en klar innebörd och som gör att den avsedda före- teelsen kan mätas på något enkelt sätt. Inte heller som analytiskt begrepp i ekonomisk teori är begreppet väldefinierat men det an- vänds trots det, bland annat i den politiska debatten, när man med något slags mått skulle vilja beskriva och analysera utvecklingen för Sverige i jämförelse med andra länder eller mellan sektorer inom landet, för att på så sätt få fram ett bättre beslutsunderlag inom olika politikområden. Så är fallet även när det kommer till energi- skatter.

Tillväxtanalys, och dess föregångare ITPS (Institutet för tillväxt- politiska studier), har publicerat rapporter som handlar om inne- börden av och kvantifiering av termen konkurrenskraft. Delar av detta kapitel baseras på resultaten från dessa rapporter, vars kon- stateranden kan sammanfattas enligt följande:

•Konkurrenskraft är ett relativt mått.

•På nationell nivå ska utfallet av konkurrensen mätas i relation till konkurrerande länder.

•En förbättrad konkurrenskraft innebär ett ökat utbud av nyttig- heter.

151

Principiella överväganden – konkurrenskraft

SOU 2015:87

• Konkurrensen sker på en marknad.

En av utgångspunkterna för den här typen av resonemang är att man för att bedöma en nations konkurrenskraft måste förstå vad som driver produktivitetsutvecklingen inom industrier, branscher och enskilda företag. Teorin på området kan sammanfattas som att den nationella konkurrenskraften är kopplad till att företag/branscher i vissa länder generellt sett är mer innovativa än konkurrerande länder och att den nationella konkurrenskraften måste förstås på industri-, bransch- eller företagsnivå. I det följande förs därför diskussionen om konkurrenskraft uppdelad på olika nivåer.

8.3.2Internationell konkurrenskraft

Internationell konkurrenskraft indikerar hur väl företag lokali- serade i Sverige kan skapa värden som är attraktiva för konsu- menter i andra länder. Det finns emellertid ett problem med att använda begreppet konkurrenskraft när man talar om länders eko- nomiska utveckling. Om Sverige är framgångsrikt med att expor- tera varor och tjänster till andra länder, innebär det samtidigt att vi blir rikare och att efterfrågan på importerade varor ökar. Detta i sin tur ger möjligheter för andra länder att exportera så att de också blir rikare. Hög export har emellertid inget egenvärde, speciellt inte så länge som landets handelsnetto är i någorlunda balans. Handels- balansen är en makroekonomisk fråga, som sköts bäst via växel- kurs- och penningpolitiken snarare än genom stöd till vissa utvalda sektorer. Motsvarande gäller för sysselsättningseffekter och arbets- löshet; även sådana effekter regleras bäst via finans- och penning- politiken och inte genom åtgärder för att främja specifika sektorer.

En anledning till diskussionen om internationell konkurrens- kraft är att perspektivet fortfarande utgår från nationalstaten, där den nationella näringspolitikens syfte är att säkerställa en hög kon- kurrenskraft för inhemskt näringsliv. Ur ett politiskt perspektiv kan det därför vara relevant att tala om Sveriges konkurrenskraft. Om den internationella konkurrenskraften betraktas på samma sätt som konkurrenskraften mellan företag, kan det leda till en strävan att inte förlita sig på marknadskrafterna och i stället aktivt försöka förbättra konkurrenskraften hos det egna landets företagssektor

152

SOU 2015:87

Principiella överväganden – konkurrenskraft

genom exempelvis riktade subventioner eller olika indirekta stöd till branscher. Det kan också leda till en ökad protektionism. Den kritik som kan riktas mot begreppet internationell konkurrenskraft har visserligen fog för sig, men begreppet är likafullt relevant när man talar om den nationella politikens utformning, eftersom fak- torer bestämmande för tillväxten fortfarande till stor del utformas på nationell nivå. Dit hör effektiva institutioner, fungerande mark- nader, utbildningsnivå samt investering i forskning och utveckling.

Till skillnad från konkurrenskraft mellan företag – som vi kommer att diskutera längre fram – finns det mellan länder inget noll- summespel som innebär att den enes vinst nödvändigtvis innebär en förlust för någon annan. En slutsats av detta är att Sverige kommer att ha möjligheten att vara konkurrenskraftigt inom vissa områden genom specialisering inom områden där vi har kompara- tiva fördelar. Den intressanta följdfrågan blir inom vilka områden som Sverige kommer att vara konkurrenskraftigt. Det innebär att konkurrenskraft bäst analyseras och diskuteras från ett bransch- eller sektorsperspektiv.

8.3.3Konkurrenskraft mellan branscher

När konkurrenskraften analyseras på bransch- eller sektorsnivå för- ändras den analytiska referensramen och därmed även de faktorer som påverkar konkurrenskraften, resultaten och policyimplikatio- nerna.

Med termen ”bransch” avses en avgränsad grupp av verksam- heter av likartat slag. Med likartad verksamhet menas en viss stan- dardisering med avseende på råvarukälla eller typ av slutprodukt. SNI-klassificeringen (standard för svensk näringslivsindelning) är ett exempel på en branschindelning efter företags ekonomiska aktivitet.

När konkurrenskraften diskuteras på sektorsnivå tillkommer ytterligare aspekter som bör beaktas. En sådan är substitutions- möjligheten mellan varor. De ger upphov till produkt- och export- cykler som i sin tur kan ge upphov till s.k. attributkonkurrens snarare än priskonkurrens, som är det som normalt avses när konkurrens diskuteras. I en attributkonkurrens är det mestadels nyutvecklade varor som konkurrerar främst med sina egenskaper

153

Principiella överväganden – konkurrenskraft

SOU 2015:87

(attribut). När varorna blir mer mogna och standardiserade ökar betydelsen av priskonkurrensen. Det är i detta skede som kost- nadsreduktioner blir viktiga. Det är således viktigt att bedöma huru- vida konkurrensen kan beskrivas som attribut- eller priskonkurrens.

Attributkonkurrerande varor är normalt exportprodukter som har höga exportpriser samtidigt som tillväxten i exporten är hög. Exportpriset och tillväxten kan kopplas till olika former av FoU- ansträngningar. Ett grundläggande antagande är att utveckling av attribut återspeglas i den pris- och volymtillväxt som kan obser- veras på exportmarknaden. Genom jämförelser av pris- och volym- utvecklingen mellan export- och importprodukter fås således indika- tioner på varje enskild exportprodukts konkurrensförmåga i termer av egenskaps- eller priskonkurrens. Framgångsrik attributkonkurrens är ett resultat av innovation i produktledet medan framgångsrik priskonkurrens kan ses som innovation i process-/tillverknings- ledet.

ITPS (2007; 2009) analyserar Sveriges världsmarknadsandelar för flera varugruppers exportandel (8-ställig KN-kod för varuklassi- ficering) och visar att den utvecklas efter samma mönster som den totala exportandelen, dvs. världsmarknadsandelen sjunker. Vidare visar deras analys att:

•Flest antal snabbväxande exportprodukter har ett högt kvalitets- index. Av det totala antalet snabbväxande produkter hade drygt 40 procent ett högt kvalitetsindex. Detta tyder på att Sverige har komparativa fördelar i de övre kvalitetssegmenten inom olika produktområden.

•Bland exportprodukter med medelkvalitet fanns ett något lägre antal snabbväxande produkter, men dessa utgjorde över 50 pro- cent av exportvärdet.

•Produkter med lågt kvalitetsindex är mindre än tio procent.

Produktvarianter som långsiktigt ligger kvar med högt och medel- högt kvalitetsindex kan sägas behålla sin konkurrenskraft över tiden. Den övergripande slutsats som ITPS lyfter fram är att Sveriges konkurrensfördelar är koncentrerade till produkter som uppvisar ett attributkonkurrerande utvecklingsförlopp, med höga kvalitets- index. Detta är segment där framgång normalt är förknippade med FoU-ansträngningar och högt kunskapsinnehåll.

154

SOU 2015:87

Principiella överväganden – konkurrenskraft

8.3.4Konkurrenskraft mellan företag

Det är en skillnad mellan att vara ett företag som verkar på en marknad och att vara ett land som Sverige, bland andra länder. Givet en marknadsstorlek finns det i konkurrensen mellan företag vinnare och förlorare. Som diskuterades ovan skiljer sig detta från konkurrensen mellan länder. För företag kan konkurrenskraften förstärkas genom intern och extern skalekonomi. Den interna skalekonomin skapar incitament för produktspecialisering medan den externa skapar produktivitetshöjande effekter genom kluster- beteenden hos likartade företag.

På de flesta varumarknader säljer företag differentierade varor, dvs. varor som delvis skiljer sig från konkurrenternas. Det behöver inte vara en fysisk skillnad utan skillnaden kan i många fall bestå av konsumentens upplevelse av varan. Över tiden förändras de egen- skaper som skiljer varorna åt, produktionskostnaderna påverkas och nya produkter kommer in på marknaden. För att överleva och utvecklas i en sådan miljö kan ett företag vidta flera åtgärder. Det kan bl.a. (i) utveckla nya produktvarianter med nya attribut; (ii) identifiera nya kunder eller kundgrupper och; (iii) utveckla ny teknik som reducerar produktionskostnaderna.

För företag som i huvudsak verkar på inhemska marknader behövs innovationer som stärker förmågan att hålla stånd både mot andra inhemska produkter och mot importprodukter. För företag som i huvudsak exporterar tydliggörs konkurrenskraften i deras exportvolym. Empirisk forskning baserad på Sveriges näringsliv indikerar att företag i huvudsak förbättrar sin teknik i samband med att nya produktvarianter utvecklas. Det betyder att innova- tioner i normalfallet är en kombination av produkt- och teknik- utveckling.

8.4Att mäta konkurrenskraft

Det finns empiriska försök att mäta konkurrenskraft. Ett mått på konkurrenskraft måste direkt eller indirekt återspegla de kriterier som diskuterats ovan. Det innebär emellertid inte att sådana mått har något vetenskapligt stöd, eftersom begreppet i sig inte har något sådant stöd. Det förhindrar givetvis inte att det ändå har utvecklats mått på den nationella konkurrenskraften, där landet eller dess

155

Principiella överväganden – konkurrenskraft

SOU 2015:87

företag ingår i jämförelser i olika avseenden. Exempelvis beräknas länders konkurrenskraft som arbetskostnad per producerad enhet i ”Benchmarking av näringspolitiken 2003 – Sverige i ett internatio- nellt perspektiv” (Ds 2003:62). Andra mått inkluderar handels- intensitet (se även avsnitt 10.2), bytesförhållandet gentemot ut- landet (terms of trade), kapitalavkastning, investeringar, relativ enhetsarbetskostnad och real växelkurs. Dessa ger information som är värdefull och viktig för att bedöma tillståndet i ekonomin. Som mått på svensk konkurrenskraft har de dock alltför många brister, antingen genom att deras koppling till en ökning av nyttigheter är oklar eller genom att de är alltför mångtydiga. I många fall är det inte möjligt att ens teoretiskt bestämma om det är bra eller dåligt om måtten ökar eller minskar, vilket är ett minimikrav som måste ställas på ett konkurrenskraftsmått.

Internationell handelsteori indikerar att det är meningslöst att undersöka konkurrenskraft på internationell nivå, eftersom länder har komparativa fördelar (vilket innebär att de är konkurrens- kraftiga) i en eller flera sektorer. Vad som däremot är intressant att studera är inom vilka sektorer ett land är konkurrenskraftigt och varför. ITPS (2007, 2009) jämför Sveriges konkurrenskraft för ett antal branscher i förhållande till konkurrerande länder. De konsta- terar att Sverige generellt är starkt inom flera branscher och lyfter särskilt fram träindustri, elgenerering och optik. Även el-, gas-, värme- och vattenförsörjning samt post- och telekommunikation har en god konkurrenskraft. Andra branscher uppvisar mindre gynnsam konkurrenskraft (t.ex. tillverkning av transportmedel). Kemiindustrin samt massa- och pappersindustrin är mer proble- matiska att bedöma, eftersom de svenska företagen är väldigt specialiserade inom vissa delbranscher. Fordonsindustrin har emeller- tid uppvisat dålig konkurrenskraft under en längre tid. Resultaten från ITPS visar också att tjänstesektorn har möjligheten att öka sin konkurrenskraft samtidigt som det är sannolikt att andelen syssel- satta kan öka inom denna bransch. En jämförelse av förändringen i konkurrenskraft mellan tillverkningsindustrin och tjänstesektorn förstärker denna bild. Studien visar att tjänstesektorn har goda förutsättningar att förbättra sin konkurrenskraft i förhållande till konkurrerande länder. Tjänstesektorn är alltså en viktig del i Sveriges framtida utveckling.

156

SOU 2015:87

Principiella överväganden – konkurrenskraft

8.5Konkurrens om direktinvesteringar

Konkurrentskraft kan även uttryckas i länders, eller regioners, förutsättningar att attrahera utländska direktinvesteringar. Direkt- investeringar är de investeringar företag gör i ett annat land och inkluderar fysiska investeringar som exempelvis gruvdrift och pro- duktionsanläggningar. Direktinvesteringar kan även vara köp av befintliga inhemska företag (eller andelar därav). Det är därmed relevant att även diskutera och förstå vad som driver företags beslut om direktinvesteringar för att komplettera bilden av konkurrens- kraft. Detta är viktigt från flera aspekter, bland annat eftersom investeringar kan skapa arbetstillfällen och ekonomisk tillväxt. Där- utöver kan direktinvesteringar få en positiv inverkan på de offent- liga finanserna. De bestämningsfaktorer som påverkar ett företags direktinvesteringar i ett annat land inkluderar geografiska aspekter

– såsom tillgång till naturresurser och den geografiska infrastruk- turen, tillgång till marknader och dessas storlek, tillgång till kvali- ficerad arbetskraft samt närhet till andra företag.

Den teoribildning som kan användas för att förstå länders möjligheter att attrahera investeringar inkluderar FDI (Foreign Direct Investments) och ekonomisk geografi. För att belysa skatter- nas inverkan på företagens investerings- och lokaliseringsbeslut kan man utgå från hur företagens beslutsprocess för expansion fungerar. I ett första steg beslutar företaget om det ska etablera sig på en utländsk marknad genom att antingen exportera från den egna hemmamarknaden eller genom att anlägga en egen produktion på den utländska marknaden. Om företaget väljer produktion utom- lands är nästa steg att bestämma var produktionen ska lokaliseras. Givet att företaget har fattat beslut om var det ska lokalisera sig är det tredje steget att bestämma hur mycket som ska investeras. Till detta kan läggas ett fjärde steg där företaget beslutar om var gene- rerad vinst ska lokaliseras, en möjlighet som multinationella företag i viss utsträckning har genom till exempel internprissättning.

Att förklara alla faktorer som styr direktinvesteringar och deras förhållande till varandra är en svår, om inte omöjlig, uppgift. Direkt- investeringar kan motiveras av många och komplexa villkor och inkluderar faktorer rörande företagsplanering, ekonomiska faktorer och skillnader i styrmedel mellan länder och inom länder. Det är också viktigt att skilja mellan kort- och långsiktiga faktorer. Det

157

Principiella överväganden – konkurrenskraft

SOU 2015:87

har visat sig att vissa ekonomiska och politiska faktorer hjälper till att förklara långsiktiga globala trender beträffande typen av och nivån på direktinvesteringar. Andra faktorer påverkar mer kort- siktigt, bl.a. tidpunkten för investeringen och det geografiska valet, mellan och inom länder, av platsen för investeringen. Från ett makroekonomiskt perspektiv anses direktinvesteringar vara en motor för bl.a. ökad sysselsättning och produktivitet. Från ett mikroeko- nomiskt perspektiv förklaras direktinvesteringar utifrån investe- rarens ställningstaganden. Den eklektiska teoribildningen förklarar direktinvesteringar utifrån tre olika aspekter:

1.Fördelar av ägandet. För att motivera investeringar på en utländsk marknad måste ett företag ha vissa fördelar som upp- väger en ökad kostnad för att verka på en främmande marknad. Dessa fördelar, kopplade till ägandet, ger företaget högre margi- nalvinst eller lägre marginalkostnad jämfört med konkurrenter. Det finns tre typer av specifika fördelar: (i) monopol på insats- varor, patent eller varumärken; (ii) tekniska och innovativa för- delar och; (iii) stordriftsfördelar, skalekonomi och inlärnings- effekter.

2.Lokalisering. Olika länders eller regioners lokaliseringsfördelar är bland de viktigaste faktorerna för att avgöra var direktinveste- ringen görs. Lokaliseringsfördelarna kan delas in i tre kategorier:

(i)ekonomiska faktorer som produktions- och transportkost- nader, marknadsstorlek, telekommunikation m.m., (ii) politiska faktorer som generella eller specifika policyn och styrmedel, (iii) sociala faktorer som kulturella skillnader, attityder och sociala normer.

3.Internalisering utvärderar olika sätt som företaget kan utnyttja sina fördelar på. Dessa skiljer sig mellan företag och är beroende av sammanhang som reflekterar ekonomiska, politiska och soci- ala förhållanden i värdlandet. Därmed kommer företagets mål- sättning, dess strategi och produktionsval att bero på de utman- ingar och möjligheter som erbjuds i valbara länder att investera i.

Analysramen kan användas för att förstå vilka skatter som bör stu- deras för de olika beslutstyperna. Företagets lokaliserings- och investeringsbeslut baseras på vinstmaximering efter skatt. Detta innebär att det i första hand inte är de formella skattesatserna som

158

SOU 2015:87

Principiella överväganden – konkurrenskraft

är avgörande för företagets beslut utan vad företaget faktiskt be- talar i skatt efter möjligheter till olika avdrag och avskrivningar (den s.k. effektiva skattesatsen). Forskningen skiljer på effektiva genomsnittliga och effektiva marginella skattesatser. Eftersom de två första investeringsbesluten handlar om val mellan två alternativ

– att investera eller inte – anses den genomsnittliga effektiva skattesatsen vara av störst betydelse. Hur mycket som ska inve- steras när företaget väl har valt sin lokalisering är däremot ett be- slut på marginalen och därför anses den marginella effektiva skatte- satsen ha större inverkan på detta val. Beslutet var vinsten ska tas ut kan däremot förväntas bero på skillnader i formella bolagsskatte- satser, eftersom alla möjligheter att utnyttja avdragsmöjligheter då antas vara uttömda.

Samtidigt är det också viktigt att betona att företagens verksam- het även påverkas av andra faktorer. Ur ett policyperspektiv kan det vara speciellt intressant att se på teorin för ekonomisk geografi. Denna teoribildning, som baseras på modeller med imperfekt kon- kurrens och handelskostnader, betonar hur företagens lokaliserings- beslut beror på närheten till stora marknader. Detta ger upphov till koncentration av produktionen vilken förstärks av länkar mellan såväl olika företag (till exempel mellan producenter av insatsvaror respektive färdigvaror) som mellan företag och konsumenter och arbetare. De krafter som leder till s.k. agglomeration (koncentra- tion) leder samtidigt till inlåsningseffekter som gör det möjligt för vissa länder eller regioner (ofta centralt belägna) att ha högre skatter än andra mer perifert belägna länder.

Sammanställningen visar att skatter har en betydande effekt på företags lokaliserings- och investeringsbeslut. Mest relevant för ut- redningens del är hur en förändrad energiskatt på el påverkar direktinvesteringar i Sverige. Denna fråga rör lokaliseringsvalet och de politiska faktorerna. Utan en empirisk analys är det svårt att vikta de olika faktorer som påverkar ett företags direktinveste- ringar. Men en viktig slutsats från teorin är att politiska faktorer och beslut, som energiskatten på el ytterst är ett resultat av, är en av många faktorer. För elintensiva branscher eller företag blir givet- vis skatten viktigare än för icke elintensiva sådana.

159

9Kartläggning av elanvändningen i Sverige

9.1Inledning

I utredningsdirektivet beskrivs att utredaren ska ta fram ett be- slutsunderlag genom att bland annat kartlägga elanvändningen i olika sektorer i den svenska ekonomin. I detta avsnitt presenteras den statistik utredningen använt för att analysera och kartlägga elanvänd- ningen i Sverige.

9.2Beskrivning av statistiken

9.2.1Inledning

Den statistik som utredningen använt för att göra analyser av el- användning och för skattemodellsberäkningar kommer från flera källor. För det första används offentlig statistik från Statistiska centralbyrån (SCB). Där finns statistik över elanvändning men även statistik för andra ekonomiska variabler. SCB:s statistik har dock begränsningar varför den behöver kompletteras. Kunskapen om industrins elanvändning (inklusive jordbruk) är relativt god genom den offentliga statistiken. För sektorer utanför industrin är däremot kunskaperna om elanvändningen inte lika bra. Den offent- liga statistik som samlas in för tjänstesektorn samlas in på hög aggregeringsnivå (tvåsiffrig SNI-nivå).1 Aggregeringsnivån gör det

1 Standarden för svensk näringsgrensindelning, SNI, är främst en statistisk standard som används för att klassificera enheter som företag och arbetsställen efter deras ekonomiska aktiviteter. SCB ansvarar för SNI-klassificeringen. SNI-strukturen har fem nivåer; avdelning, huvudgrupp, grupp, undergrupp och detaljgrupp. Det finns 821 SNI-koder på detaljgrupps- nivå. SNI är en viktig klassifikation för bland annat ekonomisk statistik. I utredningen an- vänds SNI 2007, den standard som varit gällande från 2008.

161

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

svårt att analysera tjänstesektorns olika delar, eftersom olika före- tag inom samma grupp kan skilja sig åt avsevärt vad gäller såväl verk- samhet som elanvändning.

För att få en bättre bild av elanvändningen i olika sektorer an- vänds statistik som Energimarknadsinspektionen (Ei) samlar in inom ramen för sitt tillsynsuppdrag. I den statistik som Ei samlar in från elnätsföretagen finns bl.a. information om alla uttagspunkters SNI- kod och mängden överförd energi i varje uttagspunkt.

Statistik från Skatteverket kompletterar den övriga statistiken med information om hur skatteintäkter av energiskatt på el fördelar sig mellan olika skattenivåer.

All statistik som använts gäller för 2013, dvs. för ett enskilt år. Det innebär att det finns begränsningar i statistiken så till vida att elanvändningen i Sverige är konjunkturlägeskänslig och tempera- turkänslig. Att utredningen endast har tillgång till ett enskilt års statistik bör beaktas när resultaten av statistikanalysen görs.

9.2.2Energimarknadsinspektionens statistikinsamling

Inledning

Energimarknadsinspektionens statistikinsamling styrs av föreskriften EIFS 2013:2; Energimarknadsinspektionens föreskrifter och allmänna råd om skyldighet att rapportera elavbrott för bedömning av leve- ranskvaliteten i elnäten.

I 2 § anges att den som är innehavare av nätkoncession för område eller linje är redovisningsskyldig enligt föreskriften. Det finns två undantag för redovisningsskyldigheten. Det första undan- taget är de ledningar för vilka Affärsverket svenska kraftnät innehar nätkoncession. Det andra undantaget är sådana uttagspunkter som omfattas av sekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400).

För varje uttagspunkt som inte omfattas av undantag ska mängd överförd energi redovisas. Saknas överförd energi i uttagspunkten ska noll kWh anges. Enligt 10 § ska varje uttagspunkt också klassi- ficeras. Klassificering ska ske per typ av kund motsvarande SNI- kod enligt Svensk näringsgrensindelning 2007. För uttagspunkt med blandad verksamhet ska den del som svarar för huvuddelen av elanvändningen vara styrande för klassificeringen. Uttagspunkter

162

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

utan SNI-kod, så som hushållskunder, redovisas i stället med kod angiven av Ei. 21 § ställer krav på statistikkvalitet och säger att nät- koncessionshavaren ska utforma sina system och rutiner på ett sådant sätt att rapporterade uppgifter, aggregerade till genomsnitts- värden för 100 uttagspunkter respektive gränspunkter, inte avviker med mer än tre procent från det verkliga värdet.

Diskussion om Energimarknadsinspektionens statistik

Den statistik som Ei samlar in är per uttagspunkt och på femsiffrig SNI-nivå (detaljnivå). Jämfört med SCB:s statistikinsamling är Ei:s data på lägre SNI-kodsnivå. För att besvara utredningsdirektivets frågor är tillgången till Ei:s statistik viktig. Lägre SNI-kodsnivå innebär en bättre beskrivning av vad de företag som finns under koden verkligen gör. En analys av statistik på SNI på huvudgrupps- nivå innebär att företag som i verkligheten gör olika saker aggre- geras samman. Exempelvis ingår i SNI-kod 30 både byggande av fartyg och byggande av cyklar. Ju lägre SNI-kodsnivå desto homo- genare är produkterna i kodsegmentet.2

Nackdelen med statistiken är att den bygger på att uppgifts- lämnaren lämnar korrekta uppgifter. Primärt finns tre problem med statistiken. För det första har de insamlingsansvariga nätägarna inte uppgifter om alla kunders SNI-koder. Det betyder att det finns en del fel som behöver rättas till. Utredningen har i kontakt med nät- ägare justerat statistiken så långt det varit praktiskt möjlig.

För det andra kvarstår osäkerhet om företagens branschtill- hörighet även om SNI-koden finns. Detta eftersom den redovisade SNI-koden beskriver huvudverksamheten, finns flera olika verk- samheter vid uttagspunkten kommer det inte att synas.

Ett tredje bekymmer med statistiken, som inte härrör till upp- giftslämnandet, är att all elanvändning inte samlas in. Ei samlar in mängden överförd el i en uttagspunkt. Det innebär att egenpro- ducerad el, t.ex. industriell kraftvärme, egenproducerad vindkraft eller solkraft, som inte levererats via en nätägare, inte heller kom- mer att synas i statistiken. Särskilt tydligt blir detta för pappers-

2 En annan fördel med den högupplösta statistiken är att det går att härleda spridningen (variansen) inom respektive kodsegment. Med lägre SNI-kodsnivå blir företagen mer homo- gena och spridningen inom segmentet mer relevant för utredningens syfte.

163

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

och massaindustrin som har stor egenproduktion av el. Inte heller sekretessbelagda SNI-koders elanvändning kommer med i stati- stiken. Sammantaget gör det att Ei:s statistik inte helt kommer att matcha SCB:s, varken när det gäller total elförbrukning eller för- brukningen i olika SNI-koder. Ei:s och SCB:s statistik kommer också att skilja sig mot Skatteverkets uppgifter, eftersom Skatte- verket enbart hanterar el som på något sätt påverkas av energiskatt på el.

Den statistik som Ei samlar in är per uttagspunkt. Det innebär att informationen om elanvändning är per uttagspunkt. Varje uttags- punkt har ett abonnemang där SNI-koden bestäms av vad abonne- mangsägaren använder huvuddelen av elen i uttagspunkten till. Det innebär att företag som har fler än ett abonnemang kommer att förekomma flera gånger i datasetet. Ett exempel är kommuner som kan stå som abonnent på alla uttagspunkter i verksamheten, totalt hundratals uttagspunkter/abonnemang. För att beräkna den totala elanvändningen behöver därmed elanvändningen för alla deras abonnemang summeras. Ei:s statistik ger inte möjlighet att koppla ihop ett företags alla abonnemang, eftersom enskilda företag inte kan identifieras i datamaterialet. Ett problem med det är om genomsnittsanvändning av el ska beräknas för företag.

9.2.3Sekretess

Utredningen följer SCB:s sekretessregler, vilket innebär att vissa uppgifter kanske inte kan redovisas på grund av statistiksekretess. Dessa uppgifter är i stället markerade med två prickar.

Det finns tydliga regler för hur sekretessregler ska behandlas i statistikredovisningen:

•En redovisningscell måste innehålla minst tre objekt (dvs. svar- ande företag) för att kunna publiceras.

•Det ska inte gå att uppskatta ett enskilt företags redovisades värde med närmare än en viss vald procent från det sanna värdet.

•Uppfylls inte dessa regler måste statistiken sekretessmarkeras.

164

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

9.3Jämförelse mellan utredningens statistikkällor

9.3.1Jämförelse av total elanvändning mellan Ei:s och SCB:s statistik

För 2013 rapporterade SCB en total elanvändning inom Sverige på 139,2 TWh inklusive överföringsförluster i elnätet.3 Skatteverket redovisar en total skatteintäkt för 2013 på 21,1 miljarder kronor. Total elanvändning i Ei:s data för 2013 är 122,2 TWh. Skatteverkets statistik redovisar skattepliktig el och kommer därför att skilja sig mot SCB:s och Ei:s statistik.

Differensen mellan SCB:s och Ei:s statistik är 17 TWh. Det finns dock förklaringar och skillnaden går att härleda. Till att börja med ska förluster i elnätet adderas till Ei:s elanvändning, eftersom det inte finns med i deras statistik. Enligt SCB är det 10 TWh 2013. Kvar är då 7 TWh att förklara. En förklaring till den kvarvarande differensen är hur data samlas in. SCB samlar in förbrukad el medan Ei samlar in el som levererats till en uttagspunkt. Flera större industrier, fram för allt inom massa- och pappersindustrin, produ- cerar egen el som de använder i sina interna processer.4 Denna el redovisas inte i Ei:s data, eftersom den inte har levererats i en ut- tagspunkt. Sammantaget är mängden egenproducerad el hos indu- strin cirka 6 TWh 2013.

Inte heller el producerad och förbrukad inom ett icke kon- cessionspliktigt nät redovisas i Ei:s material.5 I detta ryms delar av den el som produceras på sådant sätt att den inte är skattepliktig. Beräkningar baserade på den metod som användes i ”Nettodebi- teringsutredningen” (SOU 2013:46) ger att cirka en TWh vindkraft var undantagen från beskattning 2013. Till det kommer solel och annan egenproducerad el som produceras av producenter som inte levererar el yrkesmässigt. Sammantaget är utredningens bedömning att 0,7 TWh el produceras och förbrukas i icke koncessionspliktiga nät och därmed inte syns i Ei:s statistik.

I Ei:s statistik saknas även elanvändningen för sekretessbelagda SNI-koder. Det är SNI-koder som avser tillverkning av vapen och

3SCB (2014b).

4Skogsindustrierna redovisar att 28 procent, eller cirka 5,8 TWh av skogsindustrins elanvändning är interngenererad med biobränslen.

5Se avsnitt 6.5.2 för diskussion om icke koncessionspliktiga nät.

165

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

ammunition, tillverkning av militära stridsfordon och militärt för- svar. En skattning av elförbrukningen för dessa SNI-koder ger en total förbrukning på 0,7 TWh.

Om vi adderar ihop Ei:s redovisade elanvändning inklusive nät- förluster (132,2 TWh) med egenproducerad el (6 TWh), el pro- ducerad i icke koncessionspliktiga nät (0,5 TWh) och sekretess- belagda SNI-koder (0,7 TWh) blir totalen 139,4 TWh. Skillnaden mellan SCB:s och Ei:s statistik är då 0,2 TWh eller 0,1 procent. Eftersom Ei:s regelverk tillåter tre procent avvikelse från faktisk förbrukning och SCB:s statistik är delvis skattad, får skillnaden mellan dataseten anses ligger inom felmarginalen.

9.3.2Jämförelse av elanvändningen mellan olika SNI-koder

När elanvändare som inte ingår i Ei:s statistik inkluderas, är den totala förbrukningen jämförbar mellan SCB:s officiella statistik och den statistik som Ei samlar in. Det finns dock skillnader mellan olika branscher. I Tabell 9.1 visas elanvändningen uppdelad på ensiffrig SNI-nivå för Ei:s och SCB:s statistik. I tabellen redovisas den statistik som Ei samlat in från nätbolagen för 2013. Saknas gör egenproducerad el, el producerad inom koncessionspliktiga nät och el använd i sekretessbelagda SNI-koder. Det saknas även 0,3 TWh för uttagspunkter där det inte finns någon SNI-kod registrerad.

Skatteverket redovisar inte elanvändning uppdelat på SNI-kod och är därför inte relevant i jämförelsen.

Tabell 9.1	Elanvändning per sektor GWh, 2013

SNI-kod		SCB	Ei

Jordbruk, skogsbruk, fiske SNI 1–3		3 109	1 277
Tillverkning och utvinning av mineraler, SNI 5–33		50 935	38 673

Tjänstesektorn SNI 45–98		33 840	34 069
Övriga näringslivet SNI 35–43		6 822	9 259

Hushåll		34 431	38 598
Överföringsförluster i elnätet		10 003	10 003

Källa: Energimarknadsinspektionen och SCB.

166

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

Som visas i tabellen finns det skillnader mellan SCB:s och Ei:s stati- stik i varje kategori förutom överföringsförluster i elnätet. Över- föringsförluster redovisas inte i Ei:s statistik utan SCB:s officiella siffror används. Att det finns skillnader beror, precis som för skill- naden i total elanvändning, bl.a. på hur insamlingen av statistiken gjorts. En ytterligare källa till skillnaden är att Ei:s statistik redo- visas som den huvudsakliga verksamheten för varje uttagspunkt, även om uttagspunkten inbegriper flera verksamheter. I fall där flera verksamheter förekommer redovisas all elanvändning som att den används i den huvudsakliga verksamheten.

SCB redovisar elanvändning för privatpersoner som el använd i permanenta bostäder samt fritidshus. El använd i permanenta bo- städer delas upp i flera undergrupper baserat på om elen används i småhus eller flerbostadshus. Dessa är aggregerade och redovisas i Tabell 9.1 som hushåll. I Ei:s statistik samlas data in baserat på uttagspunkt och tillhörande SNI-kod. Hushåll rapporteras därmed som en separat förbrukningspost.

I elanvändningen för hushåll skiljer det över 4 TWh mellan SCB:s och Ei:s statistik. För att förstå varför, har utredningen haft kontakt med företrädare för elnätsbolag. I diskussionen framkom- mer att det inte enbart är hushållskunder som redovisas under denna post, utan det kan ingå fler förbrukare fastän det egentligen enbart ska vara hushåll. Framför allt är det enskilda firmor där abonne- mang i vissa fall delas med hushållet som kan ha felregistrerats som hushållsförbrukning. Enskilda firmor registereras med personnum- mer som organisationsnummer och kan därför ha felrapporterats. Dessutom kan elnätsbolagen helt enkelt felaktigt ha rapporterat in företag som hushållskunderna.

Att uttagspunkter skulle vara felrapporterade i hushållskate- gorin i Ei:s statistik kan undersökas genom att studera elförbruk- ningen. Den kategori av hushållskunder som i genomsnitt har högst elförbrukning är villor med elvärme. Förbrukningen i den kategorin är i genomsnitt cirka 25 000 kWh per år.6 Förbrukning högre än dubbla förbrukningen för en eluppvärmd villa, 50 000 kWh, är inte sannolik för en hushållskund. I statistiken för hushålls- kunder innehåller Ei:s data cirka 3,7 TWh hos uttagspunkter med elanvändning högre än 50 000 kWh. Denna post kan hanteras på

6 www.svenskenergi.se

167

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

två sätt, antingen får statistiken vara kvar som elnätsföretagen rapporterat den, eller så behandlas observationerna som extrem- värden och tas bort ur statistiken. Eftersom vi inte vet vilka obser- vationer som är felrapporterade, väljer vi att låta statistiken vara orörd.

För tjänstesektorn visar Ei:s och SCB:s statistik i stort sett samma totalsumma. Det skiljer cirka 229 GWh vilket är mindre än en procent. Ser man mer detaljerat på tjänstesektorn finns dock SNI-koder med skillnader i elanvändningen mellan dataseten. Att det finns skillnader är inte konstigt, eftersom insamlingen sker på olika sätt och med olika metoder. I Tabell 9.2 visas var största skill- naderna finns för tjänstesektorn.

Tabell 9.2	Elanvändning i tjänstesektorn GWh, 2013

SNI-kod		SCB	Ei

Detaljhandel och handel samt reparation av motorfordon och		4 210	3 527
motorcyklar, SNI 45, 47
Järnväg och transport, SNI 49–52		3 734	2 899

Informations- och kommunikationsverksamhet, SNI 58–63		771	1 174
Fastighetsverksamhet SNI 68		11 088	11 922

Hälso- och sjukvård, sociala tjänster o.d., SNI 75, 86–88		2 637	3 278

Källa: Energimarknadsinspektionen och SCB.

För detaljhandel m.m. är skillnaden 0,7 TWh medan för järnväg och transport är skillnaden mellan Ei:s och SCB:s statistik 0,8 TWh. Några direkta orsaker till dessa differenser har inte kunnat identi- fieras utan får antas bero på skillnader i insamlingsmetodik. För hälso- och sjukvård m.m. skiljer det cirka 0,6 TWh. Inte heller här finns någon enkel förklaring till differensen. För Fastighets- verksamhet m.m. skiljer det cirka 0,9 TWh. För denna post vet vi att ett antal företag med datacenterverksamhet har registrerat verk- samheten som fastighetsverksamhet och inte informations- och kommunikationsverksamhet. Ytterligare en orsak till differensen är att SCB i sin redovisning av elanvändning för hushåll redovisar en post, Permanenta bostäder, flerbostadshus. Ei använder sig inte av den definitionen och el som används i privata hushåll i flerbostads- hus kan redovisas under SNI-kod 68.201, Uthyrning och förvalt- ning av egna eller arrenderade bostäder. Sett till antalet uttags-

168

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

punkter (121 477) är detta en trolig förklaring till varför Ei:s stati- stik redovisar högre elanvändning.

För sektorn tillverkning och utvinning av mineraler redovisar SCB:s statistik cirka 12 TWh högre elanvändning än Ei. Den absolut största differensen mellan dataseten finns i pappers- och massatillverkning, där SCB redovisar en elanvändning på 21,4 TWh och Ei redovisar 11,8 TWh. En skillnad på 9,6 TWh. Det är dock denna sektor som har i princip all egenproducerad el. Egenprodu- cerad el redovisas inte i Ei:s material, eftersom det inte är en leve- rans i en uttagspunkt. Det innebär att den egentillverkade elen på 6 TWh saknas i Ei:s statistik. Lägger vi till den egenproducerade elen till Ei:s statistik för pappers- och massatillverkning är skill- naden mellan dataseten 4 TWh för SNI-koden.

Tittar vi närmare på statistiken för tillverkning och utvinning av mineraler ser vi att nära hälften av den kvarvarande skillnaden mellan SCB och Ei:s statistik finns i några specifika SNI-koder. För SNI-kod 24 (stål- och metallframställning) skiljer det 1,1 TWh. För SNI-kod 20 (tillverkning av kemikalier och kemiska produk- ter) skiljer det 0,4 TWh och för SNI-kod 10–12 (livsmedelsfram- ställning m.m.) samt för SNI-kod 29 (tillverkning av motorfordon m.m.) 0,4 TWh vardera. Totalt summerar detta till 2,3 TWh. Som tidigare nämnts kan en orsak till differenserna vara skillnader i insamlingsmetodik. En annan orsak till att det saknas elanvändning i Ei:s statistik kan vara att uttagspunkten är felregistrerad som hushåll.

För sektorn jordbruk, skogsbruk och fiske är skillnaden mellan SCB:s och Ei:s statistik 1,8 TWh. Den största delen av differensen torde bero på felrapporterade hushållskunder. Enligt SCB:s stati- stik fanns 2013 över 220 000 företag utan anställda inom sektorn. Jordbruksverkets statistik visar att en stor del av de företag som finns i sektorn är enskilda företag.7 Ei:s statistik redovisar cirka 35 000 uttagspunkter i sektorn, vilket är betydligt lägre än de offi- ciella siffrorna. Sannolikt finns det ett flertal uttagspunkter som felrapporterats som hushåll i Ei:s material. Som beskrivits ovan registreras enskilda företag med personnummer som organisations- nummer, vilket innebär en ökad risk för felrapportering i Ei:s statistik. I Ei:s material har knappt 24 000 uttagspunkter elanvänd-

7 www.jordbruksverket.se

169

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

ning över 50 000 kWh, en nivå ett hushåll sannolikt inte kommer upp till. För dessa uttagspunkter är den sammanlagda elanvänd- ningen 3,7 TWh. En del av dessa hör troligen i själva verket till jordbrukssektorn.

I sektorn övrig näringsverksamhet återfinns SNI 35–43. Försörj- ning av el, gas, värme och kyla (SNI 35) är en post med relativt stor skillnad mellan dataseten, cirka 3 TWh. En förklaring till den skillnaden är att SCB i sin data inte har med uttag av el för gene- rering av el i sin statistik. Deras statistik redovisar endast driften av anläggningarna, t.ex. uppvärmning och belysning. Ei:s data visar uttagen elenergi i uttagspunkten och i de flesta elproduktions- anläggningar används el för att producera el. Samtidigt redovisas elanvändningen utifrån den huvudsakliga verksamheten i uttags- punkten vilket innebär att viss annan förbrukning kan gömma sig i SNI-koden. I statistiken för Vattenverk m.m., saknas elanvändning för vägbelysning i Ei:s statistik. SCB har redovisat den posten till 647 GWh, vilket förklarar en stor del av skillnaden där.

9.4Elanvändning på övergripande nivå

I detta avsnitt redovisas, utifrån Ei:s data, statistik för övergripande elanvändning i Sverige 2013. Sammantaget är 657 709 uttagspunk- ter rapporterade som företag och 4 732 950 uttagspunkter rappor- terade som hushåll. Totalt är det 5 390 921 uttagspunkter.8

Tabell 9.3	Elanvändning och uttagspunkter, 2013

SNI-kod			GWh	Antal uttagspunkter

Jordbruk, skogsbruk, fiske SNI 1–3		1	277	36 874
Tillverkning och utvinning av mineraler, SNI 5–33		38	673	27 178

Tjänstesektorn SNI 45–98		34	069	534 516
Övriga näringslivet SNI 35–43		9	259	59 141

Hushåll		38	598	4 732 950
Överföringsförluster i elnätet		10	003	-

Källa: Energimarknadsinspektionen och egen bearbetning.

8 262 uttagspunkter saknar SNI-kod och kan ej hänföras till specifik förbrukningsgrupp. Totalt 285 GWh.

170

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

Tabell 9.3 visar elanvändningen utifrån Ei:s insamlade statistik för 2013. Indelningen är övergripande, men ger en bra bild över el- användningen i olika sektorer i svenskt näringsliv. Det kan konsta- teras att även om den totala elanvändningen inte skiljer sig allt för mycket mellan olika sektorer skiljer sig antalet uttagspunkter desto mer. I Tabell 9.4 har elanvändningen delats upp på ensiffrig SNI- nivå, avdelning9. Tabellen redovisar elanvändningen i storleksord- ning, med början med den sektor som har högst elanvändning. Det som bör kommas ihåg är att det är sektorns totala elanvändning som redovisas. Att elanvändningen i t.ex. fastighetsverksamhet är hög beror inte på att den är elintensiv utan på att det finns ett stort antal uttagspunkter i denna sektor.

9 I SNI 2007 gäller följande samband mellan avdelnings- och huvudgruppsnivå; A=SNI 1–3, B=SNI 5–9, C=SNI 10–33, D=SNI 35, E=SNI 36–39, F=SNI 41–43, G=SNI 45–47, H=SNI 49–53, I=SNI 55–56, J=SNI 58–63, K=SNI 64–66, L=SNI 68, M=SNI 69–75, N=SNI 77–82, O=SNI 84, P=SNI 85, Q=SNI 86–88, R=SNI 90–93, S=SNI 94–96, T=SNI 97–98, U=SNI 99.

171

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

Tabell 9.4	Elanvändning per näringslivssektor

SNI-kod	Näringslivssektor	GWh

C	Tillverkning	34 851

L	Fastighetsverksamhet	11 967

D	Försörjning av el, gas, värme och kyla	8 789

G	Handel; reparation av motorfordon och motorcyklar	6 315

B	Utvinning av mineral	3 842

Q	Vård och omsorg; sociala tjänster	3 262

H	Transport och magasinering	3 014

P	Utbildning	2 303

I	Hotell- och restaurangverksamhet	1 692

M	Verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik	1 556

O	Offentlig förvaltning och försvar; obligatorisk	1 344
	socialförsäkring
A	Jordbruk, skogsbruk och fiske	1 289

F	Byggverksamhet	1 241

J	Informations- och kommunikationsverksamhet	1 196

R	Kultur, nöje och fritid	1 156

E	Vattenförsörjning; avloppsrening, avfallshantering och	1 043
	sanering
S	Annan serviceverksamhet	728

N	Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra	377
	stödtjänster
K	Finans- och försäkringsverksamhet	356

T	Förvärvsarbete i hushåll; hushållens produktion av diverse	0,1
	varor och tjänster för eget bruk
	Total elanvändning i näringslivet	86 327

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

172

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

9.5Elanvändningens variation inom olika sektorer

9.5.1Inledning

För att få en uppfattning om hur elanvändningen är fördelad mellan elanvändarna på övergripande sektorsnivå analyseras spridningen i elanvändningen inom respektive grupp. Det görs med hjälp av s.k. låddiagram10. I Figur 9.1 visas låddiagram för olika sektorer. Uttags- punkter med elanvändning under 100 kWh har exkluderats ur ana- lysen utifrån att det är orimligt låg elanvändning för ett affärsdriv- ande företag, dvs. de ses som extremvärden som utesluts ur ana- lysen.11 Utliggare är också uteslutna, i syfte att öka läsbarheten.

10Låddiagram, eller boxplot, är ett diagram där ett statistiskt material åskådliggörs i form av en låda och s.k. morrhår (whiskers på engelska). Låddiagrammet sammanfattar data med hjälp av fem värden: medianvärdet, första och tredje kvartilen samt minimum och maximum. Lådan begränsas av den första och tredje kvartilen. Den första kvartilen markerar den 25:e percentilen och den tredje kvartilen markerar den 75:e percentilen. Lådan innehåller därmed

50procent av värdena. Medianen markeras med ett streck genom lådan. Strecken, de s.k. morrhåren, som går ut från boxen dras till det lägsta värdet och det högsta bland de värden som inte är utliggare Extremvärden betraktas som utliggare (outliers) och markeras med egna symboler. Värden som ligger längre ifrån boxen än 1,5 gånger avståndet mellan de yttre kvartilerna betraktas som utliggare.

11Som referens kan nämnas att en 40 watts glödlampa som lyser 2 500 timmar per år för- brukar 100 kWh.

173

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

Figur 9.1 Låddiagram, elanvändning och variation per sektor 2013 (kWh)

	400 000
	400 000
	350 000
	350 000
	300 000
	300 000
kWh	250 000
	250 000
	200 000
	200 000
	150 000
	150 000
	100 000







	50 000








	0






		Sni1-3	Sni5-33	Sni35-43 Sni45-98	Hushåll

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

I Figur 9.1 visas hur elanvändningen skiljer sig mellan de olika sek- torerna. Som förväntat är det hushållen som har lägst förbrukning. Medianvärdet för hushållen är 4 009 kWh. Det kan jämföras med tillverkningsindustrin m.m. (SNI 5–33) vars medianvärde är 34 525 kWh. Övriga sektorer ligger däremellan.

Det som också blir tydligt i Figur 9.1 är att spridningen i elför- brukningen skiljer sig åt mellan sektorerna. Lådan innehåller 50 procent av sektorns elanvändning. I den första rektangeln (lod- räta streck) visas förbrukningen för uttagspunkterna från första kvartilen upp till medianen. I den andra rektangeln (vågräta streck) visas förbrukningen för uttagspunkter från medianen upp till tredje kvartilen. En mer utdragen låda visar på en större spridning i el- användningen i sektorn. Figuren visar att hushållen är mest homo-

174

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

gena i sin elanvändning. Industrin är mest heterogen, vilket kan förklars med att vissa företag i industrin är stora elanvändare med elintensiva processer. Figuren visar även att det inom tjänstesek- torn finns en relativt stor spridning i elanvändningen.

De övre morrhåren visar värden på elanvändningen från tredje kvartilen upp till 85:e percentilen. Ett längre morrhår visar på att en stor del av elanvändningen finns hos uttagspunkter med hög elför- brukning. För tillverkningsindustrin ser vi att det övre morrhåret sträcker sig upp mot 350 000 kWh medan ingen annan sektor kom- mer över 150 000 kWh. Det finns alltså flera uttagspunkter i tillverkningsindustrin med hög elförbrukning.

9.5.2Jordbruk, skogsbruk och fiske, SNI 1–3

I statistiken finns 35 167 uttagspunkter i sektorn jordbruk, skogs- bruk och fiske med elförbrukning över 100 kWh.12 Sektorn rymmer SNI-koderna 1–3 Det är stor skillnad mellan miniminivån och uttagspunkten med högst elanvändning. Tabell 9.5 visar också en skillnad mellan medianvärdet och medelvärdet. Medianvärdet är cirka 12 000 kWh lägre, vilket innebär att fördelningen är sned så tillvida att det finns uttagspunkter med högt eluttag som driver upp medelvärdet.

Tabell 9.5 Statistik jordbruk, skogsbruk och fiske 2013

Min, kWh	100

Max, kWh	18 646 920

Medel, kWh	36 661

Median, kWh	14 161

Antal uttagspunkter	35 167

I Figur 9.2 presenteras ett låddiagramför jordbruk, skogsbruk och fiskesektorn. Låddiagrammet visar att 50 procent av uttagspunkterna i sektorn har en elanvändning mellan 9 000 och 28 000 kWh. Vi ser också att det övre morrhåret går upp till cirka 44 000 kWh. Det

12 1 707 uttagspunkter är registrerade i SNI 1–3 med elförbrukning under 100 kWh 2013.

175

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

innebär att 85 procent av uttagspunkterna har en elanvändning på högst 44 000 kWh. Resterande 15 procent av uttagspunkterna har därmed högre elförbrukning.

Figur 9.2 Låddiagram, jordbruk, skogsbruk och fiske 2013 (kWh)

	50 000
	50 000
	40 000


kWh	30 000
	30 000
	20 000




	10 000





	0
	0

Sni1-3

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

9.5.3Tillverkning och utvinning av mineraler, SNI 5–33

I statistiken finns 26 391 uttagspunkter med tillverkning och ut- vinning av mineraler som huvudsaklig verksamhet.13 I sektorn finns verksamheter som massa- och papperstillverkning, stål- och alu- miniumtillverkning, vilka är stora elanvändare. Men det finns också företag med betydligt lägre elanvändning i sektorn, t.ex. tillverk- ning av kläder. Detta gör att spridningen är stor inom sektorn. I Tabell 9.6 visas att medianvärdet därmed är betydligt lägre än medel- värdet, vilket beskriver ett datamaterial med många observationer med höga värden. Uttagspunkten med högst elanvändning förbruk- ade mer än 60 000 gånger så mycket el som medianuttagspunkten.

13 787 uttagspunkter är registrerade med elförbrukning lägre än 100 kWh och har därför exkluderats i framställningen.

176

SOU 2015:87 Kartläggning av elanvändningen i Sverige

Tabell 9.6	Statistik tillverkning och utvinning av mineraler 2013

Min, kWh		100

Max, kWh		2 085 044 400

Medel, kWh		1 466 034

Median, kWh		34 525

Antal uttagspunkter		26 391

Figur 9.3 visar fördelningen i sektorn i ett låddiagram. 50 procent av sektorns förbrukning sker i uttagspunkter med elförbrukning mellan 9 500 och 143 000 kWh. Det övre morrhåret visar 85:e per- centilens förbrukning, vilken är 350 000 kWh. Statistiken visar att 3 967 uttagspunkter har en elförbrukning över 350 000 kWh. Sam- mantaget ger det en bild av en sektor med stor variation i elanvänd- ningen.

Figur 9.3 Låddiagram, tillverkning och utvinning av mineraler 2013 (kWh)

kWh

400 000

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0 Sni5-33

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

9.5.4Övriga näringslivet

I denna statistik representeras övriga näringslivet av SNI-koderna 35–43. Dessa är försörjning av el, gas, värme och kyla, vatten- försörjning; avloppsrening, avfallshantering och sanering samt byggverksamhet. Tabell 9.7 visar övergripande statistik för sektorn. Sektorn redovisar 54 852 uttagspunkter med elanvändning över

177

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

100 kWh.14 Den största andelen uttagspunkter är registrerade som byggverksamhet (35 807 uttagspunkter). Dessa har generellt låg elanvändning med ett medelvärde under 35 000 kWh och bidrar till att medianen är lägre än medelvärdet. Elproduktionsanläggningarna har å andra sidan hög elanvändning vilket drar upp medelvärdet i sek- torn.

Tabell 9.7 Statistik, övriga näringslivet 2013

Min, kWh	100

Max, kWh	365 317 200

Medel, kWh	201 866

Median, kWh	10 118

Antal uttagspunkter	54 852

I Figur 9.4 visas ett låddiagram för sektorn. 50 procent av uttags- punkterna har elförbrukning mellan 3 000 och 28 000 kWh. 15 pro- cent av uttagspunkterna har högre elförbrukning än 50 000 kWh. I antal uttagspunkter motsvarar det cirka 8 000 uttagspunkter.

14 4 289 uttagspunkter har exkluderas eftersom de har en elanvändning lägre än 100 kWh.

178

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

Figur 9.4 Låddiagram, övriga näringslivet 2013 (kWh)

60 000

50 000

40 000

kWh	30 000
	30 000
	20 000








	10 000









	0

Sni35-43

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

9.5.5Tjänstesektorn, SNI 45–98

Tjänstesektorn är en sektor med en stor variation av verksam- hetsområden. Detta visar sig också i statistiken med en stor sprid- ning i elanvändningen. På samma sätt som för övriga sektorer finns en positiv snedvridning av förbrukningen, dvs. det finns uttags- punkter med hög elanvändning som gör att medelvärdet är högre än medianvärdet. Jämfört med sektorn för tillverkning och utvin- ning av mineraler är dock spridningen mindre. I Tabell 9.8 kan ses att i tjänstesektorn är maximal förbrukning cirka 20 000 gånger högre än medianvärdet, vilket kan jämföras med 60 000 gånger högre i sektorn för tillverkning och utvinning av mineraler. Det finns 514 381 uttagspunkter registrerade i sektorn med elanvänd- ning över 100 kWh.15

15 20 135 uttagspunkter har exkluderats eftersom de har en elanvändning lägre än 100 kWh.

179

Kartläggning av elanvändningen i Sverige SOU 2015:87

Tabell 9.8	Statistik, tjänstesektorn 2013

Min, kWh		100

Max, kWh		243 223 980

Medel, kWh		66 547

Median, kWh		12 197

Antal uttagspunkter		514 381

I Figur 9.5 visas ett låddiagram för tjänstesektorn. 50 procent av uttagspunkterna har en elanvändning mellan 3 000 och 36 000 kWh. 15 procent av uttagspunkterna har en elanvändning över 65 000 kWh. I antal uttagspunkter motsvarar dessa 15 procent cirka 77 000 ut- tagspunkter.

Figur 9.5 Låddiagram, tjänstesektorn 2013 (kWh)

		70000
		60000
		50000
	kWh	40000
	kWh	30000
		30000

20000

10000

0 Sni45-99

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

180

SOU 2015:87

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

9.5.6Hushåll

Den stora andelen uttagspunkter i Sverige är hushåll. Över 4,6 mil- joner uttagspunkter är registrerade som hushåll i Ei:s data.16 I Tabell 9.9 visas att medianen är lägre än medelvärdet för hushåll, vilket säger att det finns uttagspunkter med hög elanvändning. Som diskuteras i avsnitt 9.3 finns det vissa uttagspunkter som är felregi- strerade i Ei:s data. Det är rätt osannolikt att ett hushåll har en elförbrukning över 16 GWh som statistiken visar. Eftersom det inte går att avgöra om de är felregistrerade, får de finnas kvar i statistiken.

Tabell 9.9 Statistik hushåll 2013

Min, kWh	100

Max, kWh	16 287 369

Medel, kWh	8 301

Median, kWh	4 009

Antal uttagspunkter	4 653 362

I Figur 9.6 visas ett låddiagram för hushållen. 25 procent av uttags- punkterna har förbrukning mellan 2 000–4 000 kWh. Dessa repre- senterar i huvudsak fritidshus och hushållsel i lägenheter. Ytter- ligare 25 procent av uttagspunkterna har en elförbrukning mellan 4 000–12 000 kWh. Dessa representerar i huvudsak uttagspunkter med enbart hushållsel. 15 procent av uttagspunkterna har en elför- brukning över 19 000 kWh. I antal uttagspunkter är det cirka 700 000 uttagspunkter.

16 I statistiken finns det nästan 80 000 uttagspunkter med elförbrukning under 100 kWh. Dessa bedöms som vilande abonnemang och exkluderas från redovisningen.

181

Kartläggning av elanvändningen i Sverige SOU 2015:87

Figur 9.6		Låddiagram, hushåll 2013 (kWh)

	20000
	20000
	18000


	16000
	16000
	14000
	14000
kWh	12000
	12000
	10000


	8000


	6000



	4000




	2000
	2000
	0
	0
			Hushåll

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

9.6Näringslivets elanvändning per skatteområde

Här redovisas elanvändningen för olika elanvändare i näringslivet, baserat på om uttagspunkten befinner sig i normalskatteområde eller i en kommun med den lägre Norrlandsskattesatsen. Statistiken kan inte skilja på om uttagspunkten är berättigad till 0,5-öresnivån. I statistiken är det 339 uttagspunkter som inte kan hänföras till SNI-kod eller till skatteområde, och därför exkluderas ur statistik- beskrivningen. Elanvändningen i dessa uttagspunkter är totalt cirka 1 TWh.

I Tabell 9.10 redovisas elanvändningen i normalskatteområdet. Som framgår av tabellen är det allra största antalet uttagspunkter belägna i detta område. Även den större delen av elanvändningen finns här.

182

SOU 2015:87 Kartläggning av elanvändningen i Sverige

Tabell 9.10 Näringslivets elanvändning i normalskatteområdet 2013

SNI-kod	Normalskattenivån	Uttagspunkter	GWh

A	Jordbruk, skogsbruk och fiske	33 799	1 160,7

B	Utvinning av mineral	641	455,2

C	Tillverkning	23 744	26 315,5

D	Försörjning av el, gas, värme och kyla	9 818	5 874,3

E	Vattenförsörjning; avloppsrening,	9 846	955,3
	avfallshantering och sanering
F	Byggverksamhet	32 163	1 109,5

G	Handel; reparation av motorfordon och	51 929	4 814,6
	motorcyklar
H	Transport och magasinering	12 643	2 462,2

I	Hotell- och restaurangverksamhet	16 727	1 473,6

J	Informations- och	28 227	1 009,8
	kommunikationsverksamhet
K	Finans- och försäkringsverksamhet	4 643	325,6

L	Fastighetsverksamhet	201 853	10 861,2

M	Verksamhet inom juridik, ekonomi,	22 765	1 405,9
	vetenskap och teknik
N	Uthyrning, fastighetsservice,	7 049	343,1
	resetjänster och andra stödtjänster
O	Offentlig förvaltning och försvar;	23 758	1 189,3
	obligatorisk socialförsäkring
P	Utbildning	28 013	2 160,5

Q	Vård och omsorg; sociala tjänster	38 175	2 792,4

R	Kultur, nöje och fritid	17 792	965,3

S	Annan serviceverksamhet	27 537	635,4

T	Förvärvsarbete i hushåll; hushållens	45	0,1
	produktion av diverse varor och
	tjänster för eget bruk
	Totalt	591 167	66 309

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

I Tabell 9.11 redovisas näringslivets elförbrukning för de elanvänd- are som befinner sig i kommuner med Norrlandsskattesatsen. Endast en mindre del av elanvändningen sker i dessa kommuner.

183

Kartläggning av elanvändningen i Sverige

SOU 2015:87

Tabell 9.11 Näringslivets elanvändning i Norrlandsskatteområdet, 2013

SNI-kod	Norrlandsskattenivån	Uttagspunkter	GWh

A	Jordbruk, skogsbruk och fiske	3 074	116,3

B	Utvinning av mineral	153	3 386,8

C	Tillverkning	2 646	9 448,6

D	Försörjning av el, gas, värme och kyla	1 992	1 167,9

E	Vattenförsörjning; avloppsrening,	1 674	84,8
	avfallshantering och sanering
F	Byggverksamhet	3 655	128,0

G	Handel; reparation av motorfordon och	4 397	457,1
	motorcyklar
H	Transport och magasinering	1 562	541,6

I	Hotell- och restaurangverksamhet	1 956	212,3

J	Informations- och	4 418	163,9
	kommunikationsverksamhet
K	Finans- och försäkringsverksamhet	443	13,6

L	Fastighetsverksamhet	19 158	1 060,7

M	Verksamhet inom juridik, ekonomi,	2 257	150,6
	vetenskap och teknik
N	Uthyrning, fastighetsservice,	799	33,7
	resetjänster och andra stödtjänster
O	Offentlig förvaltning och försvar;	3 978	154,2
	obligatorisk socialförsäkring
P	Utbildning	1 864	140,1

Q	Vård och omsorg; sociala tjänster	5 943	467,1

R	Kultur, nöje och fritid	2 472	185,4

S+T	Annan serviceverksamhet+	3 762	92,5
	Förvärvsarbete i hushåll; hushållens
	produktion av diverse varor och
	tjänster för eget bruk
	Total	66 203	18 005

Källa: Energimarknadsinspektionen och egna bearbetningar.

184

10Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

10.1Inledning

I avsnitt 10 diskuteras inledningsvis två mått på hur ett företags eller en branschs handelsintensitet och elintensitet kan beräknas. Vidare diskuteras strukturer i fyra potentiellt skyddsvärda sektorer; basindustrin, tvätteribranschen, återvinningssektorn samt datacenter- branschen.

10.2Handelsintensitet

Handelsintensitet är ett mått som syftar till att beskriva hur kon- kurrensutsatt en bransch är, såväl på hemmamarknaden som på ex- portmarknaden. Hög handelsintensitet indikerar hårdare konkurrens i branschen, vilket gör att företagen i branschen har svårt att över- vältra ökade kostnader på kunderna utan att efterfrågan minskar. Den definition av handelsintensitet som används här beskrivs när- mare i avsnitt 8 och motsvarar den som har använts av Konjunk- turinstitutet (2013). Definitionen tar hänsyn till att företag påver- kas både av konkurrens på exportmarknaden och av import till

hemmamarknaden;

= Export + Import Produktionsvärdet + Import

Den genomsnittliga handelsintensiteten för alla branscher 2010 var 50 procent. I Tabell 10.1 redovisas handelsintensiteten för jordbruk och industri 2013. Av tabellen framgår att många branscher inom

185

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

industrin har betydligt högre handelsintensitet än genomsnittet. Det framgår också att det finns branscher som inte är särskilt kon- kurrensutsatta och att det bland dem finns sådana som får en för- månlig behandling enligt nuvarande ordning för energiskatt på el. Ett exempel är grafiska produkter, ett annat är jord-, skogs- och vattenbruk.

Tabell 10.1 Handelsintensitet 2013

120%

100%

80%

60%

40%

20%

01-03 jordbruks,… 05-09 utvinning av… 10 livsmedel 11-15 drycker,… 16 trä och varor… 17 papper och… 18 grafiska… 19-21 kemisk… 22 gummi- och… 23 andra icke-… 24 stål- och… 25 metallvaror,… 26 datorer,… 27 elapparatur 28 övriga maskiner 29 motorfordon,… 30-33 övrig…

Källa: Statistiska centralbyrån.

10.3Elintensititet

10.3.1Inledning

Elintensitet är ett mått som visar hur mycket el ett företag använ- der i förhållande till någon annan storhet. Elintensitet är alltså en kvot som kan användas för att få en uppfattning om hur beroende ett företag är av el som insatsvara i sin produktion.

Huruvida ett företag är elintensivt kan avgöras utifrån olika ut- gångspunkter. En enkel uppdelning är att utgå från den indelning som följer av åsatta SNI-koder. En annan kan vara att sätta elanvänd- ning i förhållande till något annat relevant mått, t.ex. elanvändning per anställd eller per antal ton producerade varor. En sådan kvot skulle emellertid inte nödvändigtvis vara objektiv. Hur många an- ställda eller hur många ton som produceras beror på vad som pro-

186

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

duceras. I den mån kvoten avgör hur företag behandlas i ett eller annat avseende, t.ex. vid energibeskattningen, leder den följaktligen inte heller till likabehandling utifrån det faktiska elberoendet. Ett mer allsidigt alternativ är att relatera till ekonomiska mått, t.ex. elanvändning i förhållande till omsättning, produktionsvärde eller förädlingsvärde. Med ett ekonomiskt mått som nämnare i kvoten elintensitet får den ett meningsfullt innehåll oavsett verksamhets- inriktning och kan tjäna som en enhetlig och jämförbar storhet. En nackdel med en definition som relaterar till ekonomiska mått är att dessa varierar beroende på konjunkturen, företagens organisation och förekommande affärsupplägg. I det följande diskuteras översikt- ligt för- och nackdelar med de alternativ som nyss nämnts.1

10.3.2Elanvändning utifrån SNI-kod

Att SNI-koden tillmäts viss relevans för att avgöra vilka som ska ha en lägre skatt är något som redan görs inom ramen för den nuvar- ande energibeskattningen av el. Med ett renodlat sådant förhåll- ningssätt skulle skatten inte komma att baseras på det enskilda företagets situation utan på en generell bedömning som utgår från sektorns genomsnittliga elintensitet. En sådan metod har låg träff- säkerhet, eftersom det enskilda företagets situation inte beaktas. Genom avsaknaden av referens till det enskilda företagets energi- användning finns emellertid inga negativa incitament för energieffek- tivisering.

10.3.3Energiskattedirektivets definition

EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG) använder inte elintensitet, men väl begreppet energiintensitiet. Direktivet ger medlemsstaterna möjligheten att sätta ned skatten med 100 procent för energiinten- siva företag eller företagssammanslutningar som har ingått avtal om t.ex. energieffektivisering. För att betraktas som energiintensivt måste ett företag enligt artikel 17(a) i direktivet uppfylla något av följande kriterier:

1 Metoderna diskuteras utförligt i Energimyndigheten (2007).

187

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

•Energiprodukternas och elektricitetens inköpskostnad uppgår till minst 3,0 % av produktionsvärdet,

•den nationella erlagda energiskatten uppgår till minst 0,5 % av förädlingsvärdet.2

Som framgått definierar energiskattedirektivet alltså energiintensitet och inte elintensitet. Definitionen är framtagen för att medlems- staterna ska ha möjligheten att avvika från direktivets minimi- skattenivå. Definitionen som sådan är inte lämplig för att definiera elintensiva företag.

10.3.4Elanvändning per produktionsvärde

Med elanvändning per produktionsvärde fås en kvot som relaterar till ett ekonomiskt mått. Denna modell användes i elcertifikats- systemet åren 2007–2008, men övergavs efter en översyn och utvär- dering 2007. Utvärderingen visade på orättvisor i beräkningen mellan företag, men också på risker för att företag vid beräkningen påver- kades av andra aktörers ekonomiska aktiviteter.

En av de största nackdelarna med denna modell är att enheten i nämnaren (produktionsvärdet) även inkluderar förändringar i före- tagets råvarukostnader liksom värdeökningar och mervärden upp- komna i tidigare led i tillverkningsprocessen, t.ex. hos en under- leverantör. Dessa faktorer ligger helt utanför företagets kontroll samtidigt som de alltså riskerar att medföra att företaget missar den fastställda kvoten. Måttet är därför mindre ändamålsenligt. Det faktum att ett företag får ökade kostnader för råvaror eller andra insatsvaror bör inte i sig leda till att det plötsligt inte kan anses vara elintensivt. Dessa kostnadsökningar som beror på yttre faktorer

2 Med energiprodukternas och elektricitetens inköpskostnad avses den faktiska kostnaden för inköpt energi eller energi som framställts inom företaget. Endast elektricitet, värme och energiprodukter som används för uppvärmningsändamål eller för ändamål som anges i arti- kel 8.2 b och 8.2 c ska räknas med. Alla skatter ingår, utom avdragsgill mervärdesskatt. Med produktionsvärde avses omsättning, inklusive subventioner direkt kopplade till produkt- priset, plus eller minus förändringar i lager av färdiga produkter, varor under tillverkning och varor och tjänster som inköpts för återförsäljning, minus inköp av varor och tjänster för åter- försäljning. Med förädlingsvärde avses den sammanlagda mervärdesskattepliktiga omsätt- ningen inklusive export, minus sammanlagda mervärdesskattepliktiga inköp inklusive import.

188

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

innebär ju inte att den produktionsmässiga betydelsen av el som insatsvara har minskat för företaget i fråga.

10.3.5Elanvändning per förädlingsvärde

Elanvändning per miljon kronor förädlingsvärde är en mer rättvis- ande utgångspunkt än produktionsvärdet vid beräkning av ett företags elintensitet. Det beror på att förädlingsvärdet utgår från det specifika företagets verksamhet. Därigenom undviks inbland- ning av t.ex. förändrade ekonomiska förhållanden i tidigare pro- duktionsled.

Denna metod används i elcertifikatsystemet för att avgränsa den elförbrukning som – tillsammans med förbrukning som helt befriats från energiskatt (genom avdrag enligt 9 kap. 2, 3 eller 5 § LSE) – är undantagen från kvotplikt. Den del av definitionen3 som tar sikte på energiintensiteten omfattar följande.

Ett företag i sin helhet eller en del av ett företag som utgör en egen verksamhet eller verksamhetsgren där det:

•bedrivs och under de senaste tre åren har bedrivits industriell tillverkning i en process i vilken det använts i genomsnitt minst 190 megawattimmar el för varje miljon kronor av förädlings- värdet4 av den elintensiva industrins produktion,

•bedrivs ny verksamhet med industriell tillverkning i en process i vilken det används eller beräknas användas i genomsnitt minst 190 megawattimmar el för varje miljon kronor av förädlings- värdet av den elintensiva produktionen, eller

•bedrivs verksamhet för vilken avdrag får göras för skatt på elek- trisk kraft enligt 11 kap. 9 § 2, 3 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE).

32 § första stycket punkterna 8 a och b lagen (2011:1200) om elcertifikat.

4Med förädlingsvärde avses i lagen (2011:1200) om elcertifikat skillnaden mellan den el- intensiva industrins sammanlagda omsättning och sammanlagda inköp. Med sammanlagd omsättning avses intäkter från försålda varor och utförda tjänster, inräknat egna uttag, som ingår i företagets normala verksamhet (nettoomsättningen), förändring av varulager, akti- verat arbete för egen räkning och övriga rörelseintäkter samt ränteintäkter. Med samman- lagda inköp avses alla rörelsekostnader, inräknat avskrivningar och nedskrivningar på till- gångar samt räntekostnader. Personalkostnader, inräknat arbetsgivaravgifter och kostnader för inhyrd personal, ska inte utgöra rörelsekostnader. Se 2 § första stycket 9 i nämnda lag.

189

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv SOU 2015:87

Även om det finns fördelar med att använda förädlingsvärdet i stället för produktionsvärdet som utgångspunkt för beräkningen, finns också problem med ett sådant förhållningssätt. Ett grund- läggande förhållande är förstås att måttet påverkas av hur föräd- lingsvärde definieras. Förädlingsvärdet kan variera åtskilligt bero- ende på konjunkturläget. Den förbrukade mängden el påverkas i mindre utsträckning men förädlingsvärdet kan påverkas av t.ex. världsmarknadspriserna på en produkt. Fastän företagets produk- tion inte har förändrats, kan kvoten med företagets elintensitet alltså ändras. Företag riskerar att ömsom anses vara elintensiva, ömsom inte, utan att elförbrukningen i förhållande till företagets bidrag till näringslivets varu- och tjänsteproduktion egentligen har förändrats. Vidare kan förädlingsvärdet i viss utsträckning påverkas av företagen via deras räntor och avskrivningar. Dessutom kan före- tagens organisation påverka beräkningen. Normalt finns inte eko- nomiska data på anläggningsnivå utan enbart på företagsnivå. Bero- ende på hur företagen delar upp sina anläggningar i olika bo- lag/enheter/juridiska personer kan det ha effekter för beräkningen.

Energiintensitet – som en kvot mellan elförbrukning och föräd- lingsvärde – är ett mindre lämpligt kriterium för skatteförmåner, sett till det svenska näringslivets utveckling. Företag riskerar att hamna utanför ett sådant system för att de försöker öka sin inter- nationella konkurrenskraft och leva upp till energieffektiviserings- krav. Som beskrivs i avsnitt 5 är trenden inom svensk industri att sträva uppåt i värdekedjan genom att inte endast leverera råvara utan färdiga produkter. Detta leder till ett ökat förädlingsvärde (nämnaren i kvoten). Svenska företag försöker samtidigt minska kostnaderna för insatsvaror, vilket inkluderar kostnaderna för el (täljaren i kvoten). Denna utveckling pågår bl.a. genom energi- effektivisering. Läggs detta samman leder det till en lägre kvot MWh per miljon kronor förädlingsvärde. Företag riskerar således att hamna utanför systemet och tappa internationell konkurrenskraft.

Av Tabell 10.2 nedan framgår elintensiteten som MWh per miljon kronor förädlingsvärde per bransch på SNI-kod, nivå 1.

190

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Tabell 10.2

	förädlingsvärde	800
	förädlingsvärde	400
		700
		600
	MWh/MSEK	500
	MWh/MSEK	300
		300
		200
		100
		0

Elintensitet

05-09 gruvor och…

10-12 livsmedels-,…

13-15 textil-, beklädnads-,…

16 industri för trä ochvaror…

17 massa-, pappers- och…

18 grafisk och annan…

22 gummi-och…

23 industri för andra icke-…

24 stål- och metallverk

25 industri för metallvaror…

26-28 industri för datorer,…

29-30…

31-33 övrig…

Källa: Statistiska centralbyrån.

Med utgångspunkt i elcertifikatssystemets gränsvärden för elinten- sitet, 190 MWh per miljon kronor förädlingsvärde, framgår av Tabell 10.2 att det är få branscher som i genomsnitt är tillräckligt elintensiva för att kvalificera sig för en ordning som bygger på el- intensitet. Vid en företagspecifik analys framgår att det finns före- tag i de elintensiva branscherna som inte är elintensiva och vice versa. Konjunkturinstitutet (2013) har tagit fram statistik som visar att det 2012 fanns 12 företag utanför tillverkningsindustrin som var undantagna från kvotplikt på grund av elintensitet.

191

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

10.4Specifikt om vissa sektorer

10.4.1Basindustrin

Inledning

I utredningens direktiv nämns att svensk basindustri är särskilt skyddsvärd. Det preciseras emellertid inte vad som menas med bas- industri. Utredningen har inte heller kunnat finna någon enhetlig definition av detta begrepp. Mer allmänt kan emellertid sägas att basindustrin består av ett flertal råvarubaserade och energiintensiva branscher som under lång tid har spelat en viktig roll i den svenska ekonomin. Industrin har byggts upp under lång tid och tillgång till billiga råvaror som järnmalm och insatsvaror som el har haft betyd- else för dess framgång.

För analysen har utredningen använt samma avgränsning som Konjunkturinstitutet (2013), som avgränsar basindustrin utifrån SNI-kod. Till basindustrin räknar utredningen således SNI-kod 05–09 (utvinning av mineraler) samt SNI-kod 16–24 (industrin för trä- varor och varor av trä, massa-, pappers- och pappersvaruindustrin, grafisk och annan reproduktionsindustri, kemisk industri, petro- leumprodukter, läkemedelsindustrin, gummi- och plastvaruindu- stri, industri för andra icke-metalliska mineraliska produkter och stål- och metallverk). Denna avgränsning stämmer också bra över- ens med hur basindustrins paraplyorganisation Skogen Kemin Gruvorna och Stålet (SKGS) beskriver sina verksamheter.5

Basindustrin står för en stor del av sysselsättningen i Sverige. Enligt SKGS är cirka 400 000 arbetare direkt eller indirekt bero- ende av basindustrin. Basindustrins roll för Sveriges handelsbalans är betydande. År 2012 stod den för 29 procent av exportintäkterna. Flertalet av basindustrins företag ingår i dag i internationella kon- cerner.

5 För mer information om SKGS se www.skgs.org

192

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Konkurrenssituation

Som beskrivits ovan är basindustrin en samling heterogena företag i olika branscher. Kännetecknande för dessa företag är att de genom- snittligt sett är energiintensiva och exportinriktade. Som ett exem- pel kan nämnas att nära 90 procent av skogsindustriernas massa- och pappersproduktion exporteras. Motsvarande för sågade trävaror är nära 75 procent. När det gäller kemiindustrin exporteras den övervägande andelen av de kemikalier och det bränsle som produ- ceras i Sverige, främst till Europa men också till andra delar av världen. Den kemiska industrin står totalt för cirka 18 procent av den svenska exporten. Svensk stålindustri ligger långt framme i ut- vecklingen och är världsledande inom många områden. Det mesta av stålverkens leveranser exporteras. Totalt sker export till mer än 140 länder, till ett sammanlagt värde av 48 miljarder kronor 2012.6

Den bild som branschorganisationen SKGS förmedlar av att basindustrin verkar på en internationell marknad med produkter som är internationellt konkurrentutsatta, stämmer väl överrens med de beräkningar av handelsintensitet som utredningen har gjort. Av Tabell 10.3 framgår handelsintensiteten för basindustrins olika branscher. Den genomsnittliga hanselsintensiteten för det svenska näringslivet 2010 var 50 procent. Som framgår av tabellen har ett flertal branscher inom basindustrin högre handelsintensitet än så. De är med andra ord mer utsatta för konkurrens än det genom- snittliga näringslivet.

6 www.skgs.org

193

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv SOU 2015:87

Tabell 10.3 Basindustrins handelsintensitet

SNI-kod	Procent

05–09 utvinning av metallmalmer och annan utvinning av mineral	60
samt service till utvinning
16 trä och varor av trä och kork (utom möbler); varor av halm, rotting o.d.	49

17 papper och pappersvaror	78

18 grafiska tjänster och tjänster avseende reproduktion av	1
inspelningar
19–21 kemisk industri, petroleumprodukter och läkemedelsindustri	97

22 gummi- och plastvaror	82

23 andra icke-metalliska mineraliska produkter	38

24 stål- och metallverk	76

Källa: Statistiska centralbyrån.

Elanvändning

Basindustrin stod 2013 för över 80 procent av industrins elanvänd- ning. Massa-, pappers- och pappersvarutillverkning använde cirka 50 procent av den elen. Elkostnaderna är en stor kostnadspost och kan motsvara upp till 40 procent av förädlingsvärdet. För de elinten- siva företagen i basindustrin kan elkostnaden ligga i nivå med löne- kostnaden.

Skogsindustrin använder stora mängder energi. Skogsindustrin är Sveriges mest elintensiva bransch, med en årlig förbrukning som överstiger 20 TWh. I flera av företagen svarar energiförbrukningen för en lika stor kostnadsandel som övriga råvaror och personal. Det är framför allt produktionen av mekanisk massa och papper som är elintensiv.

En bred definition av kemisk industri inkluderar, förutom pro- duktion av kemikalier och läkemedel, även raffinaderier samt plast- och gummiindustrier. De mest energiintensiva sektorerna återfinns i produktion av kemikalier och oljeraffinering. År 2013 använde den kemiska industrin nästan 7 TWh el.

Stålindustrin tillhör också den energiintensiva basindustrin. Ur ett energiperspektiv är de malmbaserade stålverken helt domine- rande. Ståltillverkning från återvunnet material är inte lika energi- intensivt. Många av stålindustrins processer är energikrävande och sker vid en arbetstemperatur som överstiger 1 000°C. Det innebär

194

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

att stålverken för sin produktion behöver tillgång till högvärdiga energibärare, såsom kol- och oljeprodukter och elkraft. El är den viktigaste energiformen vid sidan av de energiformer som används som reduktionsmedel i olika processer. År 2013 användes cirka 4 TWh el i stålverken.

Av Tabell 10.4 framgår basindustrins elintensitet. De mest elinten- siva branscherna är massa-, pappers- och pappersvaruindustrin. Även stål- och metallverksindustrin är elintensiv medan SNI-kod 18, grafisk- och annan reproduktionsindustri har låg elintensitet.

Tabell 10.4 Basindustrins elintensitet

SNI-kod	MWh/MSEK
05–09 utvinning av metallmalmer och annan utvinning av mineral	195
samt service till utvinning
16 industri för trä och varor av trä, kork och rotting o.d. utom möbler	117

17 massa-, pappers- och pappersvaruindustri	716
18 grafisk och annan reproduktionsindustri	30

19–21 kemisk industri, petroleumprodukter och läkemedelsindustri	97
22 gummi- och plastvaruindustri	85
23 industri för andra icke-metalliska mineraliska produkter	69
24 stål- och metallverk	338

Källa: Statistiska centralbyrån.

Sammantaget är utredningens bedömning att basindustrin även fort- satt är att se som verksamhet som är skyddsvärd och därför bör ta del av en lägre energiskatt på el.

10.4.2Informations- och kommunikationsverksamhet

I utredningens direktiv nämns särskilt att konkurrenssituationen för informations- och kommunikationsverksamhet (SNI-kod J) ska utvärderas. I direktivet uppges att företag som förbrukar el i dator- hallar (SNI-kod 62.030) på grund av energibeskattningen kan upp- leva att de befinner sig i en ofördelaktig konkurrenssituation, sett ur ett internationellt perspektiv.

Utredningen har analyserat informations- och kommunikations- teknologibranschen (IKT-branschen). År 2013 sysselsatte branschen cirka 189 000 personer samtidigt som den omsatte omkring 379 mil-

195

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

jarder kronor.7 IKT-branschen består av företag som arbetar med programvaruproduktion, IT- och konsulttjänster, teleoperatörer samt tillverkning, återförsäljning och service av hårdvara. Den digi- tala produktion som IKT-branschen levererar till sina kunder in- kluderar bl.a. datainsamling, datalagring och dataanalys av stora datavolymer (s.k. ”big data”) samt datakommunikation, databehand- ling och produktion av tjänsteinnehåll och datasäkerhet.

För att IKT-företagen ska kunna erbjuda sina tjänster behövs datorkraft. Grunden i den datorkraften är vad som brukar benäm- nas datacenter. Datacenter utgör således en nödvändig infrastruk- tur för att IKT-branschen ska fungera. För att datacenter ska vara effektiva drivs de ofta som stora enheter, med tusentals servrar för lagring, kommunikation och databehandling i varje hall. Det är med datacenter som datacenterbranschen tillhandahåller stöd till IKT- branschens tjänsteverksamhet. Stödfunktionen innebär att man till- handahåller byggnader, uppkopplingsmöjligheter till internet, el- energi, kylning, serverkapacitet osv. Allt för att använda så lite energi som möjligt och för att uppnå högsta möjliga kvalitet på utrustning och tjänster.8

Figur 10.1 Branschöversikt

Konsumenttjänster Företagstjänster Samhällstjänster

Användartjänster

Tjänster mjukvara, mobila och fasta tjänster

Datacenterplattform

Servermjukvara, big datamjukvara, kontroll mjukvara

Datacenterinfrastruktur

Hus, mark, kraft, fiber, kyla, serverhårdvara

Källa: Länsstyrelsen Norrbotten (2014).

Beskrivningen kan illustreras med Figur 10.1. Datacenter tillhanda- håller infrastruktur och plattformar med serverkapacitet. IKT-före- tagen levererar tjänster till andra företagssektorer, privatkunder och till samhällsfunktioner. Dessa företag placerar sig i den övre

7www.itotelekomföretagen.se

8Länsstyrelsen Norrbotten (2014).

196

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

delen av figuren. Det är emellertid fullt möjligt för IKT-företag att själva tillhandahålla infrastrukturen och plattformarna. Många före- tag gör också det, exempelvis IBM, HP, TietoEnator och CGI för att nämna några. Det innebär i sådana fall att dessa IKT-företag tillhandahåller datacenter för sin egen verksamhet, dvs. som en del av tjänsteproduktionen.9

Datacenterverksamhet

Det finns ingen entydig definition av begreppet datacenterverk- samhet utan vad som läggs i detta beror på vem som tillfrågas. Typiskt för datacenter är emellertid att de med sin verksamhet fungerar som en grundläggande infrastruktur för digitala tjänster. Det gör de bl.a. genom att för egen eller annans räkning till- handahålla serverutrymme. En mer utförlig beskrivning av ett data- center skulle följande kunna vara:

En datorhall är inrättat för att inhysa datorsystem och relaterade kom- ponenter, såsom telekommunikation och lagringssystem. Normalt har det redundans i eltillförseln eller tillgång till reservkraft, redundanta anslutningar för datakommunikation, kontrollerad inomhusmiljö (t.ex. luftkonditionering, brandskydd) och olika säkerhetsanordningar.10

Vid en jämförelse mellan de definitioner av datorhall som används av t.ex. England och Finland, i sammanhang där det har betydelse för beskattningen av el, kan konstateras att den engelska defini- tionen påminner om beskrivningen ovan. Den fokuserar på tek- niken snarare än på funktionen. Således ställs krav på extra ström- försörjning, möjligheter att kontrollera inomhusklimatet samtidigt som det anges en miniminivå för elförbrukningen. Finland avgrän- sar möjligheten till lägre energiskatt på el för datacenter bland annat genom att ange att datorhallen måste förbruka en effekt om minst 5 MW. Den finländska lagtexten går i övrigt inte in på detaljer angående betingelserna, utan fokuserar på den bedrivna verksam- hetens funktion och anger att den ska huvudsakligen ska avse

9För en mer detaljerad beskrivning av branschens verksamhet och delar se t.ex. Deloitte (2015).

10http://en.wikipedia.org/wiki/Data_center 2015-06-05 kl. 13.24. Översättningen från engelska är utredningens egen.

197

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

informationstjänstverksamhet, informationsbehandling, uthyrning av serverutrymme och därtill hörande tjänster. Vad som är res- pektive inte är datorhallsverksamhet utvecklas även i lagstiftning- ens förarbeten. Där framgår bland annat att anläggningar såsom bankernas datacenter är stödfunktioner till deras bankverksamhet och inte utgör deras huvudsakliga affärsverksamhet.11

Oavsett hur en legal definition av datacenter skulle utformas mer exakt, kan man dela upp datacenterföretag utifrån deras verk- samhet. I ett första steg kan verksamheten avgränsas beroende på om anläggningen är byggd utifrån en enskild aktörs verksamhet (skräddarsydd/”purpose-built”) eller om den är byggd för att inhysa många aktörer (samlokalisering/”Co-Location”) I ett andra steg kan det göras skillnad mellan datacenter som i och för sig har byggts för en enskild aktör, genom att dessa kan delas in i ”In- house” och ”Wholesale”. Dessa uttryck tar sikte på den bedrivna verksamheten, men används också som en slags bestämning för de företag/ datacenter vars verksamhet har denna inriktning. Uppdel- ningen kan exemplifieras med Figur 10.2.

11 Den engelska definitionen finns i Appendix A till den brittiska miljömyndighetens (Environ- ment Agency) Climate Change Agreements Operations Manual, Version 4 February 2015. Se https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/401113/LIT_ 7911.pdf

Den finska definitionen finns i 2 § 6 a punkten lagen (30.12.1996/1260) om punktskatt på elström och vissa bränslen. Se http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1996/19961260?search% 5Btype%5D=pika&search%5Bpika%5D=30.12.1996%2F1260

198

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Figur 10.2 Olika typer av datacenterföretag

Purpose built -In-house

•Facebook, Apple, ebay

•Ett koncept för aktörer med IT som kärnverksamhet. Typiskt sett stora distributörer av internet tjänster.

•Föredrar ofta skräddarsydda lösningar med egen design/utformning av datacenter

•Tenderar att designa, konstruera och äga sina hallar tillsammans med underleverantörer.

•Effekt: 40–120 MW

•Investeringar: 300– 400MEUR

•Anställda: 1–2 per MW

Purpose built -Wholesale

•Digiplex, NTT Group

•Ett koncept för större aktörer som outsourcar sin datorhallsverksamhet

•Föredrar ofta att integrera merparten av sin datacenter- verksamhet till en eller ett fåtal platser.

•Erbjuder skräddarsydda lösningar baserade på

kundprofiler och som byggs för ett fåtal kunder

•Effekt: 6–30 MW

•Investeringar: 50–200 MEUR

•Anställda: 2–3 per MW

Co-Location

•Interxion, Avilio, Bahnhof

•Ett koncept för aktörer som ser IT som en stödfunktion till sin kärnverksamhet

•Föredrar ofta modulära lösningar

•Co-location företagen fungerar som hyresvärdar och servar flera hyresgäster/kunder

•Effekt: 1–15 MW

•Investeringar: 7–100 MEUR

•Anställda: 3-5 per MW

Källa: Länsstyrelsen Norrbotten (2014).

Första typen av verksamhet, benämnd ”In-house”, är verksamhet där företaget vanligen erbjuder en internettjänst och självt äger och driver den datacenter som tjänsten utförs från. Exempel på företag med denna typ av verksamhet är Facebook, eBay, Apple, Google och Amazon. Kännetecknande är att det rör sig om stora anlägg- ningar med en användare. Anläggningarna drivs oftast av stora tjänsteleverantörer som vill ha full kontroll på hela värdekedjan. Investeringarna är stora och energibehovet är stort men antalet anställda per MW är lägre än övriga datacenter, bl.a. på grund av skalfördelar.12 Bland denna typ av anläggningar finns även sådana som byggs i något mindre skala. De brukar kallas In-house enter- prise. Exempel på företag som har den typen av datacenter är H&M, IKEA och banker.

Den andra typen av verksamhet kallas ”Wholesale”. I denna äger ett företag datacenter och hyr ut infrastruktur och specifika mjuk-

12 Länsstyrelsen Norrbotten (2014).

199

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

varuplattformar. Exempel på företag med denna inriktning är Digiplex och NTT Group. datacenter med denna inriktning hante- rar en större variation av hårdvara och mjukvara än ”in-house”- anläggningarna. Datacenter är emellertid fortfarande stora och har bara ett fåtal kunder. Investeringarna och energibehoven är relativt stora och antalet anställda per MW är fler jämfört med ”In-house”.

Den tredje typen av verksamhet benämns ”Co-Location”. Företag med denna inriktning hyr ut serverutrymme, dvs. fysisk plats där andra företag kan placera sina servrar. De kan också erbjuda viss drift av mjukvara. De är i jämförelse med in-house- och wholesale-företagen mindre i storlek. De hanterar emellertid en större variation av hårdvara och mjukvara vilket leder till många fler anställda. Exempel på co-location företag är Telecity, Interxion och Bahnhof.

Det finns även andra varianter på datacenterverksamheter än dem som har skisserats ovan. En variant är företag som erbjuder så kallade molntjänster.13 En annan variant är verksamheter som går ut på att tillhandahålla backup, kravuppfyllelse14, infrastruktur och säkerhet. Exempel på företag som är verksamma i Sverige med denna typ av tjänster är CGI, TietoEnator, Sungard och Atea. Även företag som Google, IBM och Microsoft finns emellertid i detta fack. Dessa företags huvudsakliga affärsverksamhet består i att producera tjänster till sina kunder och det är som ett led i detta som de använder sina datacenter.

Det finns också företag, organisationer och myndigheter av olika slag och storlek som har sina egna datarum och datacenter som stödfunktion till sin egentliga verksamhet. Som exempel på myndigheter kan nämnas Försäkringskassan och Skatteverket. Som exempel på företag kan nämnas finansiella institut och banker, men också industriföretag som Ericsson och Volvo kan ha egna data- center.

13Molntjänster är IT-tjänster som tillhandahålls över Internet. Sådana tjänster kan till exem- pel avse dokumenthantering, epost och externa databaser (såsom bilder, videor och kartor) samt diverse lösningar för olika företags kundhanteringssystem. Som exemplen visar rör det sig alltså om funktioner som traditionellt har funnits på användarens egen dator eller på serv- rar i den fysiska närheten av användaren, men som i detta sammanhang alltså tillhandahålls av tredje part över internet.

14Utredningens översättning av det engelska begreppet ”compliance”. Vad som avses är upp- fyllelse av normerande krav, oavsett om de följer av olika standarder eller liknande eller av rättsligt bindande normer.

200

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Konkurrenssituation

Det finns ingen officiell svensk statistik över antalet datacenter eller över vilken elanvändning dessa har. Det är emellertid tydligt att storleken på enskilda datacenter varierar kraftigt. Ett litet dator- rum i ett företags källare kan ha en effekt på några få kilowatt, it- tjänsteföretag kan ha datacenter med en effekt som uppgår till hundratalet kilowatt medan co-location-företag som hyr ut utrym- men för servrar har datacenter som ligger på flera hundratals kilowatt och uppåt i effekt. In-house-företag kan ha anläggningar med flera tiotals megawatt i effekt. Beroende på typ av företag och på anläggningens användning ser konkurrenssituationen olika ut.

Baserat på diskussioner med branschföreträdare har utredningen dragit slutsatsen att en datorhall som används för internt bruk har en normalstorlek mellan 50–200 kilowatt. När ett datacenter byggs för kommersiellt bruk har det i dagsläget en installerad effekt som börjar vid 0,5 megawatt och går uppåt. Co-location-företag och leverantörer av så kallade molntjänster har oftast anläggningar med en installerad effekt på minst en megawatt.15

Företag, organisationer och myndigheter, som har datarum eller datacenter för att klara sin egen it-drift, har inte datacenter primärt som huvudsaklig verksamhet. För dessa företag finns egentligen inte någon konkurrenssituation knuten till datacenter som sådana. I stället handlar det om huruvida de kan driva it-tjänsten billigare och effektivare själva än om de outsourcar tjänsten till en extern it- leverantör. Företag kan outsorca it-tjänsterna på flera olika sätt. Det kan handla om allt från att hyra serverutrymme hos ett co- location-företag till att köpa molntjänster där hela it-driften hante- ras.16

Det finns också företag som har behov av datacenter för att bedriva sin huvudsakliga verksamhet. Det kan vara företag som säljer molntjänster, men även telekomföretag som har behov av server- kapacitet för att möta kundernas behov. Den typen av företag har ofta egna datacenter, men i jämförelse med företag som hyr ut serverutrymme eller ”in-house” datacenter har storleken på data- center hittills oftast varit mindre. Den konkurrens som dessa

15Detta är utredningens samlade bedömning efter att ha träffat it&telekombranschens bransch- organisation, flera co-location-företag samt även flera företag som driver in-house datacenter.

16Axelborn, P. m.fl. (2012).

201

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

företag möter är både nationell och internationell. För t.ex. molntjänster kan en svensk kund välja mellan olika svenska aktörer, men kunden kan i flertalet fall även välja att köpa tjänsten av en utländsk aktör. En begränsning för vissa kunder (t.ex. statliga verksamheter) är om lagringen av data enligt lag förutsätts ske i servrar placerade i Sverige. När sådana begränsningar inte finns, är emellertid marknaden många gånger internationell och kostnaden för tjänsten avgörande för kundens val.

För företag som har datacenter som sin huvudsakliga verksam- het finns konkurrens både i etableringsfasen och i den löpande verksamheten. Vid etableringar av in-house-anläggningar som t.ex. Facebook, Google och Apple är det länder och regioner som kon- kurrerar om att få etableringen. Företagen i fråga konkurrerar i det läget alltså inte med andra företag utan det är länder som i någon mening konkurrerar om företagens etableringar. Var företagen väljer att bygga sina datorhallar beror på flera variabler. Energi- skatten på el är en av dem. Det är emellertid den totala kostnaden för byggnation inklusive driften av anläggningen som avgör i vilket land som etableringen sker. Det är med andra ord den totala livscykelkostnaden som avgör etableringen. För återinvesteringar eller utbyggnad av kapacitet jämförs vanligtvis kostnaden vid de befintliga anläggningarna med alternativet att investera i nya anlägg- ningar.

Även co-location-företagen är i en situation som liknar in- house-företagens. Vid etablering av nya anläggningar jämför före- tagen kostnaderna för etablering i olika länder.

Konkurrenssituationen vid drift ser dock något annorlunda ut för co-location-företagen jämfört med in-house-företagen. In-house- företagen sköter i princip sin egen verksamhet och är inte beroende av att locka till sig kunder som betalar för datacenter kapacitet. Co- location-företagen å andra sidan hyr ut serverkapacitet till kunder vilket betyder att varje ny affär sker i förnyad konkurrens med andra co-location-företag. Detta innebär att co-location-företagen är konkurrensutsatta i sin löpande verksamhet. Kostnader för t.ex. el ska debiteras kunderna och väger tungt vid utvärderingen av affärsförslagen. Flertalet stora affärer är internationellt konkurrens- utsatta, eftersom de potentiella kunderna inhämtar offerter från flera företag i olika länder. För företagen som köper co-location- företagens tjänster är det inte helt avgörande var servrarna befinner

202

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

sig fysiskt. Vissa kunder måste lagra data i servrar placerade i landet och många kunder vill ha närhet till datacenter, men kostnaderna är annars en avgörande faktor. Bland dessa är kostnaden för el är en av de största och därför en central faktor för affärsbesluten.

Vid utredningens kontakter med branschen (både co-location- företag och andra IKT-företag) har framkommit att energieffek- tivisering inte enbart är ett sätt för dem att minska kostnaderna. Vid upphandlingar kan det även ställas krav på att anläggningarna drivs energieffektivt eller att det arbetas systematiskt med energi- effektivisering. I det sammanhanget drivs utvecklingen mot en hopslagning av anläggningar, för att bilda större och mer effektiva enheter. Små anläggningar är vanligtvis mindre effektiva än stora som kan ha stordriftsfördelar med avseende på kylning m.m.

Elanvändning i datacenter

Som tidigare nämnts finns ingen officiell statistik över antalet datacenter i Sverige eller över elanvändningen i dessa. För att bilda sig en uppfattning om storleken på elförbrukningen har utred- ningen kombinerat flera metoder. Till att börja med har SNI-koden för datacenter använts. Den SNI-kod som gäller datacenter är 62.030, datordrifttjänster. Med hjälp av den identifieras den totala elanvändningen för branschen. Den uppgick 2013 till 88,5 GWh.17

Vid diskussioner med branschföreträdare har utredningen upp- märksammats på att flera datacenterföretag är registrerade under en annan SNI-kod än den ovannämnda, t.ex. som fastighetsuthyrare. Dessutom finns flera stora företag vars verksamhet spänner över flera verksamhetsområden och där datacenter inte utgör huvud- verksamheten (t.ex. molntjänsteföretag). Dessa registreras inte heller under SNI-koden för datacenter, fastän sådan verksamhet bedrivs. För att fånga upp så många företag från branschen som möjligt har ansatsen med en SNI-kod kompletterats med en kvalitativ under- sökning av vilka företag som har datacenter. Undersökningen har resulterat i en lista med cirka 80 företag som har egna datacenter. För vissa av dessa företag finns uppgifter om elanvändning till-

17 Uttagspunkter med abonnemang under 63 ampere har exkluderats, eftersom sådana abonne- mang inte är tillräckliga för att säkra strömtillförseln.

203

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

gänglig, medan den måste uppskattas för andra företag. Med ut- gångspunkt i bedömningen att installerad effekt i en kommersiellt datacenter är minst 0,5 MW, blir utredningens sammantagna be- dömning att den totala installerade effekten i datacenter i Sverige i dagsläget är minst 200 MW. I den siffran ingår inte datorhallar som tjänar som stöd för den egna verksamheten, t.ex. bankers och myndigheters egna datacenter. Utvecklingen på området har gått snabbt. Den samlade bedömningen är att datorhallarnas installerade effekt 2013 uppgick till 150 MW.18

I IKT-branschen ingår SNI-koderna 61 och 62. Totalt använde de företag som sorterar under dessa koder cirka 992 GWh el 2013. SNI 61, telekommunikation, hade 2013 en elintensitet som uppgick till 15 MWh per miljon kronor förädlingsvärde. Motsvarande siffra för SNI 62, programvaruproducenter, datakonsulter o.d. var 4 MWh per miljon kronor förädlingsvärde. Sett till genomsnittet är IKT- branschen alltså inte särskilt elintensiv.

Företagen som sorterar under SNI 62.030, datordrifttjänster, har i genomsnitt en elintensitet som uppgår till 29 MWh per miljon kronor förädlingsvärde. I SNI-koden ingår mer än bara företag med datorhallar vilket påverkar resultatet. I diskussioner med co- location-företag har dessa framhållit att kostnaden för el, inklusive skatter, är väsentlig. Det har dock varit svårt att få fram exakta uppgifter på hur mycket el de använder i förhållande till föräd- lingsvärdet. En orsak som angetts är att de p.g.a. sina affärsmodeller helt enkelt inte kan beräkna förädlingsvärdet. I stället har de angett hur stor andel av driftkostnaderna som är kostnader för el. Flera företag anger att kostnaden för el uppgår till 30 procent av drift- kostnaderna. För in-house-anläggningar kan kostnadsandelen för el vara ännu högre och i vissa fall närma sig 60 procent av driftkost- naderna.19

18Baseras på Cook (2012) som uppskattar att elanvändningen i datorhallar ökade med cirka

35procent bara under 2012.

19Detta är utredningens samlade bedömning efter att ha träffat it&telekombranschens bransch- organisation, flera co-location-företag samt även flera företag som driver in-house datacenter.

204

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Ekonomisk påverkan på samhället

Datacenterbranschen är en växande bransch internationellt sett. Orsaken är den ökande användningen av internet och de tjänster som tillhandahålls via nätet. Som en följd av detta har också server- kapaciteten i världen ökat stadigt de senaste åren. Detta innebär att även energianvändningen ökar. Mellan 2000 och 2005 fördubblades elanvändningen i datacenter globalt sett. 2013 bedömdes datacenter stå för 1,1–1,5 procent av världens totala elanvändning.20 I de nor- diska länderna har energianvändningen i datacenter ökat med upp- skattningsvis 35 procent enbart under 2012.21 Flera rapporter visar att mängden data som används växer i allt snabbare takt. Det får naturligtvis till följd att datacenterkapaciteten kommer att öka. Enligt analyser redovisade i en rapport från den internationella konsultfirman Boston Consulting Group (BCG) 2014 kommer branschens kapacitet att öka med 10 procent per år de närmaste årtiondena.22 Länsstyrelsen i Norrbottens beräkningar indikerar att datacenterbranschens storlek fördubblas fram till 2020, vilket med- för ett behov av cirka 200 nya megadatacenter (större än 5 MW) i Europa fram till 2020.23 BCG:s bedömning är mer modest och stannar vid 60 nya datacenter fram till 2020.24 Vattenfalls bedöm- ning är att elanvändningen i sektorn ökar med 12–13 TWh under en tioårsperiod, vilket kräver en motsvarande utbyggnad av den infrastruktur som datacenter utgör.25

En följdfråga som infinner sig är vad datacenterbranschen bidrar med till samhällsekonomin. Vilka är de direkta och indirekta effek- terna av nya etableringar? Hur många nya jobb skapas?

För beräkningar av datacenters ekonomiska påverkan på sam- hället finns det studier av Facebooks etablering i Luleå och av Googles etablering i Finland. Det finns även studier av andra etableringar, men studier av etableringar i t.ex. USA är inte direkt

20Koomey (2011).

21DCD Intelligence (2013).

22Boston Consulting Group (2014).

23Länsstyrelsen Norrbotten (2014).

24Boston Consulting Group (2014).

25Montel Kraftaffärer nr 10, 2015.

205

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

överförbara till svenska förhållanden och slutsatser baserade på så- dana bör därför dras med försiktighet.26

Facebooks etablering i Luleå har analyserats av BCG och av Till- växtverket. BCG:s beräkningar av de ackumulerade ekonomiska effekterna är att etableringen den första tioårsperioden, med kon- struktion och drift, innebär att regionen på olika sätt får 9 miljarder kronor i tillkommande intäkter. Facebook investerade 1,5 miljarder i byggnationen av det första datacentret och flera hundra byggnads- arbetare deltog i arbetet. Driftkostnaderna för Facebooks anlägg- ning, när även hall 2 är färdig, beräknas till 316 miljoner kronor per år. Av dessa kostnader för Facebook blir 92 procent, sett från andra hållet, inkomster i Luleåregionen. BCG beräknar den s.k. multi- plikatoreffekten till mellan 1,6 och 2,3. Det innebär att varje arbets- tillfälle hos Facebook skapar 0,6–1,3 ytterligare arbetstillfällen.

Tillväxtverket (2014) gör en ex ante analys av Facebooks etable- ring. Deras bedömning är att med en av tre planerade hallar på plats har cirka 120 nya direkta arbetstillfällen skapats. Till det kommer cirka 30 indirekta jobb i form av bevakningsuppdrag. Tillväxt- verkets bedömning är att fullt utbyggt kommer Facebooks etable- ring att innebära ett tillskott om cirka 260 nya arbetstillfällen. Till detta tillkommer bygg- och anläggningsarbeten med upp till 300 arbetstillfällen per år under etableringstiden 2011–2017. Utöver de direkta sysselsättningseffekterna uppstår det indirekta effekter när den efterfrågeinjektion som etableringen innebär sprider sig till öv- riga delar av den regionala ekonomin. Tillväxtverket beräknar den indirekta effekten något lägre än BCG, till knappt 1,3. Det vill säga att varje nytt arbetstillfälle hos Facebook skapar cirka 0,3 ytter- ligare arbetstillfällen i regionen.

Oxford Research analyserade 2014 Googles investering i en ny datorhall i Finland.27 Sedan Google köpte fastigheten från en ner- lagd pappersindustri 2009 har de investerat 800 miljoner euro i byggnaden av ett nytt datacenter. Under byggnadsfasen sysselsatte

26Exempelvis är multiplikatoreffekter svåra att jämföra mellan länder och regioner som har olika institutionella ramverk och förutsättningar i övrigt. Moretti och Thulin (2013) har jäm- fört regionala multiplikatoreffekter mellan USA och Sverige och konstaterar stora skillnader där Sverige har signifikant lägre regionala multiplikatorer än USA. Dessa skillnader förklaras av skillnader i de institutionella ramverken, av att arbetskraftens geografiska rörlighet är lägre i Sverige än i USA samt av att välfärdssystemet och arbetslöshetsersättningen i Sverige är mer generös.

27Oxford Research (2015).

206

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

bygget som mest 1 800 arbetare. I drift beräknas datacentret syssel- sätta cirka 230 arbetare som ska driva, underhålla och upprätthålla säkerheten. Oxford Researchs analys går inte in på detaljer kring indirekta effekter av Googles etablering. Den uppskattar inte heller några samhällsekonomiska värden av etableringen. I stället konsta- teras att etableringen är bra för Finland och kan fungera som ett startskott för ytterligare etableringar i landet.

Effekter av nya datacenter är inte begränsade till nya arbetstill- fällen med direkt eller indirekt anknytning till etableringen. Data- centren bildar grundläggande infrastruktur för utveckling och ex- pansion av andra IKT-företag. Deloitte (2014) bedömer att moln- tjänster kommer att öka kraftigt kommande år. Global datacenter- verksamhet bedöms öka 25 procent per år de kommande åren. Molntjänster beräknas bidra med ungefär en tredjedel av denna ökning. Det innebär att beräkningar av de samhällsekonomiska effekterna av en etablering även måste beakta påverkan på den öv- riga IKT-sektorn. En sådan analys ryms inte inom ramen för detta uppdrag. Däremot kan konstateras att potentialen förefaller vara stor och att de ekonomiska värden som branschen representerar är omfattande.

Sammantaget är utredningens bedömning att datacenterbranschens elintensiva verksamhet samt den internationella konkurrensutsätt- ning branschen befinner sig i motiverar till att datacenterbranschen bedöms som skyddsvärd. Det finns därför anledning att överväga om branschen bör ingå bland dem som får del av en lägre energi- skatt på el.

10.4.3Tvätteribranschen

Inledning

Enligt SCB:s statistik var 548 företag registrerade i tvätteribranschen 2014. Branschen är indelad i industri- och institutionstvätterier respektive konsumenttvätterier (SNI-kod 96.011 respektive 96.012). Av företagen i branschen är 120 registrerade som industritvätterier. Konsumenttvätterier riktar sig mot privatkunder och är ofta mindre företag med ett fåtal anställda. Industri- och institutionstvätterier är generellt sett mer storskaliga. Deras kunder är ofta sjukhus, äldreboenden, industrier, hotell och restauranger.

207

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

Totalt omsätter branschen över 4 miljarder kronor och syssel- sätter nästan 4 000 personer. Både nettoomsättning och antal syssel- satta i branschen har en positiv trend. Antalet sysselsatta har ökat med 5 procent de senast fem åren och omsättningen har ökat med över 20 procent. Volymen tvätt som hanteras har också ökat. En orsak till det är den ökade mängden tvätt från sjukvården, som en följd av högre hygienkrav och högre beläggningsgrad.

En dryg fjärdedel av marknaden handhas av offentliga företag inom stat, kommun och landsting. Av återstoden är många familje- företag, medan andra företag ägs av större börsnoterade företag. Av konsumenttvätterierna är över 90 procent företag med färre än 10 anställda. För industritvätterierna är motsvarande siffra knappt 80 procent. Samtidigt sysselsätter de sju största företagen tillsam- mans mer än 60 procent av de anställda i branschen.

Branschen har under de senaste decennierna omvandlats från manuella serviceföretag till mekaniserade industriföretag. De tvätterier som tillhör konsumenttvätterierna har fortfarande en produktion som är mer hantverksorienterad än den höggradigt mekaniserade produktionen i de tvätterier som tillhör industritvätterisektorn. En annan utveckling är att företagen i industritvätterisektorn i huvud- sak äger produkterna/textilierna och säljer en helhetstjänst till kunderna. För ett industritvätteri med kontrakt med exempelvis hotell, restauranger eller sjukhus kan flödesschemat för tjänsten se ut som i Figur 10.3.

208

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Figur 10.3 Flödesschema för ett industritvätteri

Leverera och hämta

Trtansport av Packning gods till

anläggningen

Efterbehandling

(torkning, Sortering mangling)

Tvättning

Källa: Egen bearbetning efter diskussion med Tvätteriförbundet.

Konkurrenssituation

När utredningen träffade företrädare för branschen diskuterades den upplevda konkurrenssituationen. 28 Branschen upplever att det råder en hård konkurrens på marknaden. Priserna som industri- tvätterierna kan ta för sin tjänst har pressats, både av konkurrens mellan företagen men också av att köparna går samman för att upphandla större volymer i syfte att pressa priserna.29

Vid sidan av konkurrensen mellan befintliga inhemska företag är branschens huvudsakliga konkurrenter tillverkare av substitutpro- dukter och internationella aktörer.

Internationell konkurrens

Det har i många år diskuterats att många svenska kommuner och landsting har riktat blickarna utomlands vid upphandling av tvätteri- tjänster. Lägre löner och skatter på energi sägs göra bland annat

28Möte med tvätteriförbundet i Malmö, 2015-04-23.

29Två exempel är när landstingen i Blekinge och Kronoberg samt i Sörmland och Västman- land gått ihop och upphandlat tvätteritjänster.

209

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

baltiska tvätterier konkurrenskraftiga, och med låga transportkost- nader är detta ett reellt alternativ (Öster, 2015). Även andra grann- länder är potentiella konkurrenter. Danmark har sedan årsskiftet 2013/14 likställt skatten för all elförbrukning som sker inom näringslivet, dvs. skatten på elkonsumtion är densamma, oberoende av om en verksamhet producerar varor eller tjänster.

Enligt vad utredningen erfarit finns i dagsläget emellertid ett begränsat antal aktörer, om ens någon, som hämtar tvätten i Sverige, transporterar den för tvättning i annat land och sedan tillbaka till Sverige. Tvätteriförbundet ser dock en fara för framtiden med att olika villkor i olika europeiska länder (t.ex. arbetskraftskostnad och skatter) riskerar att underminera svenska tvätteriföretags konkurrens- kraft.

I sammanhanget bör även noteras att det också finns en möjlig- het för svenska aktörer att konkurrera i andra länder. För att främja en effektiv marknad och fri konkurrens över gränserna i Europa måste alla upphandlingar över ett tröskelvärde annonseras i Tillägg till Europeiska unionens tidning, även känt som Tenders Electronic Daily (TED). I TED annonseras offentliga upphandlingar av tvätteri- tjänster över hela EU. Det finns inget som hindrar svenska aktörer från att lämna anbud i dessa upphandlingar. Flera aktörer på mark- naden är i dag internationella koncerner. Detta gäller även svenska aktörer.

Konkurrens med tillverkare av engångsartiklar

Tvätteribranschen konkurrerar även med företag som tillverkar engångsartiklar. Ett alternativ till att använda textilier som tvättas mellan användningarna är att använda engångsprodukter. Ofta rör det sig om olika typer av pappers- och plastprodukter. Exempel på användningsområden där man kan välja mellan engångsprodukter eller återanvändningsbara textilier är följande:

•bordsdukar/servetter

•operationstextilier

•handtorkningslösningar

210

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Engångsartiklarna produceras av företag som (om de är svenska) klassas som tillverkande industrier och som därmed betalar skatt på 0,5-öresnivån för den el som används i tillverkningsprocessen. Kostnaden för återanvändbara textilier jämförd med engångsalter- nativet är i många fall något högre. Konkurrensfördelen för textilier är enligt Tvätteriförbundet helhetsupplevelsen för kunden.

Vid diskussionen med Tvätteriförbundet kom även fram att de ser ytterligare konkurrens från engångsartiklar i framtiden. Ett exempel är kläder för operationer men även i annan vård. I en studie från 2012 jämförs miljöpåverkan mellan två typer av operations- arbetskläder; en engångs- och en flergångsmodell. Resultaten visar på lägre miljöpåverkan av flergångsmodellen.30 Örebro läns lands- ting har jämfört kostnaderna mellan engångs- och flergångsmodellen. Skillnaderna är små och om inte miljöpåverkan tas med är kost- naden för engångsmodellen marginellt lägre.31

Elanvändning

Elanvändningen i tvätterinäringen sker i flera delar av verksam- heten. I processen används el i tvättmaskiner, i industritvätterierna för transport av tvätt mellan olika delmoment och för vikning av färdigtvättade produkter. Vissa företag använder även el för ång- produktion, men för det ändamålet används i huvudsak gasol, naturgas eller eldningsolja. I övrigt används el i kontor och för belysning i lokalerna.

I SOU 2003:38 uppskattades tvätterinäringens elanvändning 1999 till cirka 55 GWh. För år 2013 visar utredningens statistik för SNI-kod 96.011–012 en total elanvändning på cirka 47 GWh. För- delningen mellan industri- och konsumenttvätterier framgår av Tabell 10.5.

30Mikusinska (2012).

31Presentation ”Minskad klimatpåverkan från förbrukningsmaterial”, Örebro läns landsting.

211

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv SOU 2015:87

Tabell 10.5 Elanvändning i tvätterinäringen, 2013

Typ	Medel,	Totalt, MWh	Uttagspunkter	Elintensitet,
	MWh			MWh/MSEK
				förädlingsvärde

Tvätteri,	265	31 813	120	40
industri
Tvätteri,	52	14 697	281	15
konsument

Källa: Energimarknadsinspektionen och egen bearbetning.

Av industritvätterierna har 20 uttagspunkter högre elanvändning än 500 MWh. För konsumenttvätterierna är det ytterst få uttags- punkter som använder mer än 200 MWh. Förädlingsvärdet var 2013 2 078 miljoner kronor för industritvätterierna och 364 miljoner kronor för konsumenttvätterierna. Det innebär att elanvändningen är 15 respektive 40 MWh per miljon kronor förädlingsvärde.32

Anledningen till den minskade elanvändningen har diskuterats med representanter för tvätterinäringen. Branschen ser inte att volymerna har minskat, snarare har de ökat. Det gör att den mest troliga förklaringen är effektivisering. Krav på effektivisering har genomsyrat branschen under det senaste decenniet, samtidigt som stora delar av maskinparkerna har bytts ut mot nya och energi- effektivare.

Beträffande branschens kostnader för el tar SCB på uppdrag av Tvätteriförbundet fram ett Tvätt- och textilserviceindex. Syftet är att mäta förändringar i kostnader för tvätterinäringen. Indexet är sammansatt av ett antal kostnadsslag som viktas och indexeras. Energikomponentens vikt är 7,6 procent. Av den är 23,7 procent kostnader för el. Det innebär att i indexet är elens kostnadsandel 1,8 procent. Jämförelsevis är lönernas vikt 48,8 och transporternas 9,9. Sett till indexutvecklingen så har indexet, med basmånad janu- ari 2004=100, fram till mars 2014 ökat till 137,71. Det innebär att kostnaderna har ökat med 38 procent. Sett till energikostnaden så har den ökat med 77,5 procent under samma period.33 Genom att använda SCB:s officiella siffror för kostnader för el (elhandel och

32Förädlingsvärdet är hämtat från SCB:s statistikdatabas medan elanvändningen kommer från utredningens elanvändningsstatistik.

33SCB (2015).

212

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

nät) kan konstateras att kostnaden för el för en näringsverksamhet har ökat 41 procent mellan 2004 och 2013. Eftersom tvätteribranschen inte klassificeras som industri, betalar den normalskattesatsen för energiskatt på el, och det är den skattesatsen som har använts i beräkningen.

Sammantaget är utredningens bedömning att den situation som tvätteribranschen befinner sig i inte motiverar att branschen bör ingå bland dem som får del av en lägre energiskatt på el.

10.4.4Återvinningsbranschen

Inledning

Återvinningsverksamhet nämns särskilt i direktivet. Det konsta- teras att sådan verksamhet kan behandlas på ett mindre förmånligt sätt än nytillverkning av t.ex. engångsartiklar, trots att förstnämnda ofta kan vara ett miljömässigt bättre alternativ. Mot den bakgrun- den har utredningen analyserat återvinningsbranschen närmare och som en del i det även träffat branschorganisationen Återvinnings- industrierna.

Återvinningsbranschen är en större bransch än tvätteribranschen. Branschorganisationen har ett 60-tal medlemmar som tillsammans har drygt 6 000 anställda och omsätter 20 miljarder kronor.34 Vid sidan av medlemmarna i branschorganisationen finns ytterligare företag som alltså inte är medlemmar i denna. Sett till de SNI- koder i SCB:s statistik som kan kopplas till återvinningsbranschen (se nedan) fanns över 300 företag i branschen 2013. Nettoomsätt- ningen för dessa företag översteg 20 miljarder kronor. Eftersom utredningen inte kan identifiera företagen i SCB:s statistik, kan företagen finns med i både SCB:s statistik och i branschorganisa- tionens statistik. Denna överlappning innebär att det inte går att summera omsättningssiffrorna rakt av, men sammantaget ger det bilden av en bransch som omsätter långt över 20 miljarder kronor per år.

Återvinningsbranschen kan i korthet sägas ta vara på det avfall som uppkommer i samhället och hantera avfallet så att det åter- vunna materialet åter kan användas i nya produkter. Branschen har

34 Återvinningsindustrierna (2013).

213

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

en lång tradition av att förse den svenska basindustrin med åter- vunna råvaror. I takt med att konsumtionen ökat i samhället har även avfallsmängderna ökat. För bara ett par decennier sedan sågs avfall som något utan värde och hanteringen av det var närmast en renhållningsfråga. I dag är synen en annan. Avfallets värde har syn- liggjorts och alltmer av avfallet hanteras som en resurs på kommer- siella marknader.

Återvinningsbranschen är en bransch med stor bredd. Företag i branschen bedriver verksamhet inom så skilda områden som han- tering av slam från reningsanläggningar till återvinning av papper, plast och gips, återvinning av däck och framställning/utvinning av metall från metallskrot. I takt med tiden har återvinning av elek- tronik också blivit en allt större marknad.35

Ser man till hur företag i branschen har registrerat sina SNI-koder är branschens huvudsakliga kod 38.320, återvinning av källsorterat material. I SNI-koden finns företag med högst varierande verksam- heter.36 SNI-koden omfattar däremot inte tillverkning av nya slut- produkter av returråvara. Nytillverkning av slutprodukter faller i stället under SNI avdelning C, tillverkning.37 En annan SNI-kod som berör återvinningsbranschen är 46.7, partihandel med åter- vinningsbara material.

35Se Återvinningsindustrins hemsida, www.recycling.se, för en lista över områden som deras medlemsföretag är aktiva inom.

36SNI-kod 38.320 Återvinning av källsorterat material omfattar bl.a. bearbetning av avfall och skrot av metall och icke-metall till returråvara, vanligen med hjälp av en mekanisk eller kemisk omvandlingsprocess. Exempel är mekanisk krossning av metallavfall från begagnade bilar, tvättmaskiner, cyklar o.d. Mekanisk förminskning av stora järnföremål såsom järnvägs- vagnar, sönderdelning av metallavfall, uttjänta fordon o.d. I SNI-koden ingår även regene- rering av gummi från t.ex. uttjänta däck för att framställa returråvara, sortering och pelle- tering av plast för att framställa returråvara till rör, blomkrukor, lastpallar o.d. Bearbetning (tvättning, smältning, malning) av plast- eller gummiavfall till granulat, krossning, rengöring och sortering av glas, krossning, rengöring och sortering av annat avfall såsom rivningsavfall för att få returråvara, bearbetning av använd matlagningsolja och använt matlagningsfett till returråvara och bearbetning av annat livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksavfall samt rest- substanser för att få returråvara. SNI-koden omfattar även återvinning av material från avfallsflöden genom separering och sortering av återvinningsbart material från icke-farliga avfallsflöden (dvs. sopor), separering och sortering av hopblandade återvinningsbara material t.ex. papper, plast, använda burkar för drycker och metaller, i olika kategorier.

37Exempel på nya slutprodukter av returråvara som finns i SNI avdelning C är t.ex. spinning av garn från riven lump, tillverkning av massa från returpapper, regummering av däck, till- verkning av metall av metallskrot samt omsmältning av avfall och skrot av järn.

214

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Konkurrenssituation

Återvinningsbranschen är, som redan noterats, en bransch med stor bredd. Det gör att konkurrenssituationen för företag i branschen inte är densamma utan varierar beroende på vilken del av branschen de verkar inom. För företag som i huvudsak sysslar med insamling av avfall, kommer den huvudsakliga konkurrensen från andra natio- nella aktörer inom samma bransch. För dem som behandlar avfallet i syfte att utvinna returråvara och sälja det vidare, kommer kon- kurrensen i första hand från jungfrueliga råvaror, som t.ex. järn- malm och skog. Här är konkurrensen både nationell och inter- nationell.

Utifrån uppdraget för denna utredning är det energiskatten på el, och dess potentiellt snedvridande effekter för konkurrenssitua- tionen, som är i fokus. Vid diskussion med branschorganisationen framträder en bild av att det kan finnas vissa gränsdragnings- problem, men att de delar av återvinningsbranschen som håller på med industriell tillverkning också har 0,5-öresnivån för energi- skatten på el för sin industriella tillverkningsprocess. Exempel på sådana verksamheter är plaståtervinning och utvinning/tillverkning av metall av metallskrot. De gränsdragningsproblem som finns handlar om vad för slags verksamhet som sett till SNI-kod kan sägas utgöra återvinning men som sett till den skattemässiga gräns- dragningen kan anses utgöra industriell verksamhet i tillverknings- processen.

Ett fall som illustrerar frågan är det i avsnitt 17 anmärkta för- handsbeskedet från Skatterättsnämnden (dnr 24-11/I). I det ären- det omfattades den aktuella verksamheten inte av den dåvarande SNI-koden för industriell verksamhet (men den skulle ha omfattats av en tidigare version av SNI-indelningen). Skatterättsnämnden konstaterade att koden kan tjäna till ledning för frågans bedöm- ning, men saknar avgörande betydelse. Avgörande för utgången i ärendet blev i stället dels den bearbetning som skulle komma att ske i verksamheten, dels den förädling som därigenom gjordes av vad som i det sammanhanget kunde betraktas som insatsråvaran. Skatterättsnämnden uppgav att bearbetning skulle ske både meka- niskt och på annat sätt med hjälp av omfattande och energikräv- ande maskinell utrustning. De stora mängder skilda slutprodukter som blev resultatet av denna process skulle användas som insats-

215

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

SOU 2015:87

varor i olika former av industriell verksamhet och tillverkning. Skatterättsnämnden ansåg mot den bakgrunden – ”främst mot bak- grund av de förutsättningar under vilka verksamheten ska bedrivas och den förädling som sker av (...)råvaran” – att den el som för- brukades i den aktuella verksamheten fick anses förbrukad i indu- striell verksamhet i tillverkningsprocessen.

För att avslutningsvis sammanfatta den bild som företrädare för branschen har förmedlat av återvinningsbranschen har det inte fram- kommit något som tyder på annat än att företagen i branschen i allmänhet anser att de har rätt skattesats. Det innebär i så fall att de företag i återvinningsbranschen som är tillverkningsindustri också får del av 0,5-öresskattenivån för sina tillverkningsprocesser. Det bör dock uppmärksammas att alla företag i återvinningsbranschen som har 0,5-öresnivån inte har fått sin skattesats prövad av Skatte- verket. Vid en prövning skulle det kunna vara så att Skatteverket bedömer företagens verksamhet annorlunda än vad företaget gjort.

Elanvändning

Vissa av branschorganisationen Återvinningsindustrins medlemmar är företag som använder återvinningsråvara men som med SNI-kod klassificeras som företag i tillverkningsindustrin. Företag i tillverk- ningsindustrin har ofta hög elanvändning. De har dessutom ofta elintensiva tillverkningsprocesser och verkar på marknader som är internationella till sin karaktär. Dessa företag har oftast den lägsta energiskatten på el, dvs. 0,5-öresnivån. Detta gäller även företag som använder returråvara som råvara i tillverkningsprocessen. Med den statistik som utredningen har tillgång till, går det inte på gene- rell nivå att urskilja verksamheter utifrån deras eventuella använd- ning av återvinningsråvara. Detta är inte heller nödvändigt i och med att företagen redan i dag räknas som tillverkningsindustri och har del av 0,5-öresskatten.

Ser vi till elanvändningen i återvinningsbranschen utanför det som kan klassificeras som tillverkningsindustrin, är det framför allt SNI-kod 38.320, återvinning av källsorterat material som berörs. Företag som omfattas av den SNI-koden använde 2013 tillsammans nästan 100 GWh el, med en genomsnittlig elintensitet om 29,6 MWh el per miljon kronor förädlingsvärde.

216

SOU 2015:87

Specifikt om vissa sektorer av svenskt näringsliv

Sammantaget är utredningens bedömning att den situation som återvinningsbranschen befinner sig i inte motiverar att branschen som helhet bör ingå bland dem som får del av en lägre energiskatt på el. De företag inom återvinningsbranschen som klassificeras som tillverkningsindustri har redan den lägre skattesatsen.

217

11Elpriser över tiden och mellan elområden

11.1Inledning

Som beskrivs i avsnitt 6 består priset på el av flera delkomponenter. I detta avsnitt beskrivs komponenternas utveckling, men också det totala elprisets utveckling, dvs. vad elanvändarna får betala. Ana- lysens fokus är på de delar av elpriset som tillhör den konkurrens- utsatta sidan av elmarknaden. Elnätskostnaden är reglerad och kan inte påverkas av elkonsumenterna på annat sätt än att de ändrar sin elkonsumtion, eller flyttar.

11.2Prisutveckling på el

11.2.1Prisutvecklingen på Elspot

Som framgått av avsnitt 6 handlas huvuddelen av elen i Sverige och Norden genom marknadsplatsen Nord Pool Spot. Handeln på Nord Pool Spot sker i sin tur till övervägande del på spotmarknaden El- spot.

För slutkunder med elhandelsavtal med rörligt pris utgör priset som sätts på Elspot huvudkomponenten i det pris som de får betala för den el de använder. Korrelationen mellan timpriserna på Elspot och priset till slutkund varierar beroende på avtalskonstruktionen. Huvuddelen av avtalen med rörligt pris på elmarknaden baseras på månadsgenomsnittliga spotpriser, men även timbaserade avtal före- kommer och dessa är direkt korrelerade med timpriserna på Elspot. De fastprisavtal som erbjuds till slutkunder utgår i stället från priserna på den finansiella elmarknaden. De senare utgör i praktiken marknadens förväntningar på spotprisets framtida genomsnittliga

219

Elpriser över tiden och mellan elområden

SOU 2015:87

utveckling. Figur 11.1 visar spotprisutvecklingen för Sverige från 2000 till 2014.

Figur 11.1 Elspot, systempriset samt svenska elområdespriser 2000–2014

	1000
	900
	800
SEK/MWh	700
	600
	500
	400
	300
	300
	200
	100
	0
	SE1	SE2	SE (SE3)	SE4	SYS

Källa: Nord Pool Spot.

I fokus för denna utredning står svenska förhållanden. När det så- ledes gäller svenska elområden och områdespriser så framgår av Figur 11.1 att dessa har varierat åtskilligt över tiden. Figur 11.1 visar också att priserna har skiljt sig åt mellan olika svenska elområden. Det ska framhållas att figuren endast visar en del av marknaden. El- spot är inte en separat svensk marknad utan inkluderar övriga nordiska länder, de baltiska staterna samt de export- och import- möjligheter som finns till kontinenten och Ryssland. Som referens- pris visas även systempriset i Figur 11.1. De svenska elpriserna har följt systempriset relativt väl, även om det finns tillfällen med av- vikelser.

220

SOU 2015:87

Elpriser över tiden och mellan elområden

11.2.2Elområden

Det är begränsningar i överföringskapaciteten, tillsammans med för ögonblicket rådande produktions- och förbrukningsförhållanden, som avgör vilka elområden som har ett gemensamt elpris. Oavsett begränsningar i överföringskapaciteten kommer elanvändarna att ta ut och betala för elen i det elområde där den konsumeras.

Sverige är indelat i fyra elområden. Elområdena ser olika ut ur ett strukturellt perspektiv med produktionsresurser, men också ur ett demografiskt perspektiv. Elområde 1 (Luleå) är det nordligaste området. Elproduktionen i området är vanligen större än efterfrågan och området betraktas som ett överskottsområde. Elområde 2 (Sundsvall) och Elområde 3 (Stockholm) har högre energiförbruk- ning, men är båda relativt välbalanserade i fråga om utbud och efterfrågan på el. Elområde 4 (Malmö) har däremot ett kraftigt under- skott i kraftbalansen. Elförbrukningen i elområde 4 är omkring 24 TWh, omkring tre gånger så hög som elproduktionen.1

De fysiska förutsättningarna i elområdena med över- eller under- skott i kraftbalansen påverkar prisbilden i respektive område. Även vilka typer av produktionsresurser som finns och överföringskapa- citeten mot angränsande elområden påverkar priserna.

I Tabell 11.1 nedan visas de månadsgenomsnittliga svenska el- områdespriserna. Generellt sett så har elområde 1 och 2 något lägre priser än elområde 3 och 4. I norra Sverige finns billig vattenkraft, som tillsammans med relativt låg efterfrågan ger lägre priser.2 El- område 3 har produktionsresurser med genomsnittligt högre pro- duktionskostnader, såsom kärnkraft. Högre produktionskostnader innebär också att prisbilden generellt sett är något högre än i elområde 1 och 2. Elområde 4 är det område som har högst pris i Sverige. De senaste åren har utbyggnaden av vindkraft ökat om- rådets produktionskapacitet, men fortfarande saknas baskraft för att självständigt kunna försörja området med el. Elområde 4 är be- roende av import från angränsande elområden, elområde 3 och Danmark, för att säkra sin elförsörjning. Import från Danmark i

1Energimarknadsinspektionen (2014).

2Vattenkraften har sin begränsning i tillrinning av nytt vatten. Lite nederbörd gör att vattnet i reservoarerna blir mer värt och att vattenkraften bjuds in på spotmarknaden till ett högre pris. Ett torrt år påverkar prisbilden uppåt i norra Sverige samtidigt som även priserna på den kraft som transporteras söderut påverkas.

221

Elpriser över tiden och mellan elområden

SOU 2015:87

kombination med höga kostnader för produktion med de egna pro- duktionsresurserna gör priserna högre än i övriga svenska elområden.3

Tabell 11.1 Genomsnittliga månadspriser november 2011– december 2014, SEK/MWh

År	SYS	SE1	SE2	SE3	SE4

2011	340,29	339,87	339,87	348,59	383,28

2012	272,89	277,32	277,85	282,65	299,27

2013	329,15	338,57	338,57	340,81	345,07

2014	269,40	285,83	285,83	287,64	290,34

Källa: Nord Pool Spot.

Tabell 11.1 visar att det förekommer prisskillnader mellan svenska elområden. Samtidigt kan det konstateras att sedan Sverige indelades i flera elområden har det varit samma pris i områdena cirka 90 pro- cent av tiden. Det är framför allt begränsningar i elöverföringen mellan elområde 3 och 4 som har orsakat prisskillnader. Under ungefär åtta procent av tiden har det varit prisskillnader mellan dessa områden. Samtidigt har elområde 1, 2 och 3 haft skilda priser under knappt fyra procent av tiden. Det kan tilläggas att prisskill- naderna beror på förutsättningar som har varit för handen sedan elområdena infördes. Andra förutsättningar, såsom längre perioder med stark kyla, skulle kunna påverka prisskillnaderna. Inga sådana händelser har dock inträffat sedan införandet av elområden.

11.2.3Electricity Price Area Differentials (EPAD)

Av Tabell 11.1 framgår att de svenska elområdespriserna och sys- tempriset skiljer sig åt. För att prissäkra sig mot att elområdespriset skiljer sig från systempriset behöver aktörerna komplettera terminskontraktet med en s.k. EPAD (Electricity Price Area Differentials). Med en EPAD prissäkrar sig elhandlaren mot vad som brukar kallas områdesprisrisk. Motsvarande gäller för elprodu- center som vill prissäkra värdet på sin produktion. Detta innebär

3 För diskussion om hur begränsningar i överföringskapacitet påverkar prisskillnader mellan elområden, se Energimarknadsinspektionen (2014).

222

SOU 2015:87

Elpriser över tiden och mellan elområden

att på utbudssidan finns svenska producenter av baskraft, såsom storskalig vattenkraft och kärnkraft. På köparsidan finns de elinten- siva industrierna, men också andra aktiva slutkunder samt elhandels- företag som önskar prissäkra sin försäljning av fastprisavtal till slutkunder.

Det förhållandet att Sverige är indelat i fyra elområden med olika strukturella förutsättningar påverkar prisbilden för att säkra sin position i de olika områdena. I Figur 11.2 visas EPAD-priser för de svenska elområdena.

Figur 11.2 EPAD-priser i svenska elområden (genomsnittspris för nästa kvartalskontrakt)

	10
	8
EUR/MWh	6	EO 3
EUR/MWh

	4	EO 1
		EO 1
	2	EO 2
	0	EO 4
	0
	-2
Källa: Energimarknadsinspektionen (2014).

Uppdelningen i fyra elområden delade upp både köp- och säljsidan mellan fyra områden, vilket fick till följd att likviditeten i det tidi- gare Sverigekontraktet också delades upp mellan de fyra områdena. Effekterna av detta kan ses i Figur 11.2 där speciellt Elområde 4 med sitt kraftunderskott, brist på naturliga säljare och importbero- ende, har ett högre EPAD-pris. Det högre priset motiveras av den högre risken som det strukturella kraftunderskottet innebär, till- sammans med risken för att överföringskapacitet inte finns till- gänglig när den behövs.

223

Elpriser över tiden och mellan elområden

SOU 2015:87

11.2.4Elprisets utveckling över tid

Figur 11.3 visar schematiskt hur kostnaden för el, inklusive kost- naden för elnät, har utvecklats över tiden för en typkund med en eluppvärmd villa. Det kan noteras att kostnaden för elnät har varit relativt konstant medan kostnaden för elen har varierat desto mer, framför allt under de senaste 15 åren.4 Det är inget onormalt med det utan det avspeglar förhållandena på spotmarknaden såsom tänkt. Vid perioder av knapphet i systemet går priset upp som en följd av marknadens reaktion på knappheten. Forskning har också visat dels att marginalkostnadsprissättningen på Elspot fungerar, dels att kon- kurrensen på marknaden fungerar.5

Figur 11.3		Elkostnadens utveckling för en villa med elvärme
		(20 000 kWh/år, rörligt elpris, 2010 års prisnivå)
180	öre/kWh	Nätavgift	El	Utsläppsrätter	Elcertifikat	Skatt	Moms
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0

Källa: Svensk energi.

4Före 1996 omfattade de priser som NUTEK samlade in både nät och energi. Det var först med omregleringen 1996 som det gjordes en uppdelning. I beräkningarna för Figur 11.3 har Svensk Energi gjort det förenklade antagandet att förhållandet mellan elpriset och nätavgif- ten år 1996 också har gällt historiskt. Det är först från 1996 som det går att se faktiska änd- ringar i förhållandet mellan dessa komponenter.

5Se t.ex. Tangerås m.fl. (2009) för diskussion om konkurrens på den nordiska elmarknaden.

224

SOU 2015:87

Elpriser över tiden och mellan elområden

Som framgår av Figur 11.3 läggs energiskatt och mervärdesskatt till elpriset, vilket naturligtvis höjer det slutliga priset för elanvänd- arna.6 Energiskatten på el har höjts ett antal gånger sedan den in- fördes medan mervärdesskattens procentsats har varit oförändrad. Vid sidan av dessa skatter har det tillkommit kostnader för elcerti- fikat (2003) och för utsläppsrätter (2005), vilket också påverkar slutkostnaden för elanvändarna.

För näringslivet är bilden liknande den för hushåll, men mer- värdesskatten försvinner ur bilden. Skattenivån för näringslivet be- ror både på vad elen används till och på företagets lokalisering. För de delar av näringslivet som är undantagna från kvotplikt bortfaller kostnaden för elcertifikat.

11.3Näringslivets kostnad för el

11.3.1Kostnader i Sverige

Elanvändarnas kostnad för el påverkas som vi sett av flera faktorer. I den officiella prisstatistiken för elhandelsavtal från t.ex. elpris- kollen.se finns inte avtalspriser för näringslivet med. De avtal som erbjuds företagskunder av olika storlek är emellertid, precis som avtalen riktade till hushåll, direkt baserade på de priser som råder på den fysiska spotmarknaden respektive den finansiella elmark- naden.

I Figur 11.4 redovisas statistik från Eurostats databas över kost- nader för el för olika elanvändare i Sverige. Figuren visar ut- vecklingen över tid för fyra nivåer av elförbrukning. Priset redo- visas inklusive nätavgifter men exklusive energiskatt på el.

6 Figur 11.3 visar normalskattesatsen. För hushållskunder i vissa norrlandskommuner gäller en lägre skattesats.

225

Elpriser över tiden och mellan elområden

SOU 2015:87

Figur 11.4 Kostnad för el inkl. nätavgift SEK/kWh för olika industrikunder

	1,00
	0,90
	0,80
	0,70
SEK/kWh	0,60
	0,50
	0,40
	0,30
	0,20
	0,10
	0,00

20-500MWh

500-2000MWh

2000- 20000MWh

20000- 70000MWh

Källa: Eurostat.

Det finns ingen uppdelning på elområden i Eurostats data. I stället visar Figur 11.4 nivåskillnader mellan olika användargrupper. Statistiken visar att högre elförbrukning innebär lägre genomsnitt- liga elpriser. Det är inte överraskande, eftersom högre förbrukning innebär att fasta kostnader fördelas på en större volym. Dessutom påverkar volymrabatter så att större inköp ger lägre pris per enhet. Eurostats statistik är begränsad såtillvida att den inte tar hänsyn till olikheter vid beskattningen av olika grupper av elanvändare. Beräk- ningarna som Figur 11.4 baseras på inkluderar därför inte energi- skatt på el.

Energimarknadsinspektionen (2014) uppskattar total kostnad och skillnader i kostnaden för elinköp för företag i olika elområ- den. För att illustrera vilka kostnadseffekter det har fått för före- tagskunder att vara lokaliserade i olika elområden, har priser beräk- nats för de olika elområdena baserat på ett hypotetiskt elavtal som innehåller en lika stor fast som rörlig del i prissättningen. Kostnaden för 50 procent av volymen fastställs således till det dag- liga Elspotpriset och de resterande 50 procenten antas ha prissäk- rats i lika stora delar under varje månad år 2012, för ett kontrakt med löptid under kalenderåret 2013. Den fasta delen bygger på framtida systempriser och EPAD-kontrakt med en avtalslängd på

226

SOU 2015:87

Elpriser över tiden och mellan elområden

12 månader framåt och den rörliga delen på Svenska kraftnäts schablonavräkningspriser för respektive elområde. Energimarknads- inspektionens beräkningar exkluderar kostnader för energiskatt på el och kostnader för elnät.7

Tabell 11.2 Kostnad för beräknade företagsavtal 2012 (SEK)

GWh	SE 1	SE 2	SE 3	SE 4

0,5	168 593	168 743	175 161	184 352
4	1 348 740	1 349 940	1 401 288	1 474 813

30	10 115 551	10 124 550	10 509 661	11 061 094

Källa: Energimarknadsinspektionen (2014).

Precis som för hushållskunder är kostnaderna för jämförbara avtal högre i elområde 4 jämfört med övriga elområden. Om pris per kWh beräknas bekräftar Elmarknadsinspektionens beräkning även Eurostats statistik att högre förbrukning ger lägre kWh-pris.

Till de kostnader som redovisas i Figur 11.4 och Tabell 11.2 kommer kostnader för energiskatt på el och i tillämpliga fall ska kostnaden för elcertifikat dras ifrån.8 För att illustrera effekterna av differentieringen av energiskatten på el beräknas i Tabell 11.3 kost- naderna för normalskattesatsen, Norrlandsskattesatsen och 0,5-öres- skatten.

Tabell 11.3 Elanvändares kostnad för energiskatt på el med olika skattesatser

GWh	Normalskatt	Norrlandsskatt 0,5-öresskatt9
0,5	147 000	97 000	31 400
4	1 176 000	776 000	251 200

30	8 820 000	5 820 000	1 884 000

Källa: Egna beräkningar.

7För ytterligare beskrivning av beräkningsmodellen se Energimarknadsinspektionen (2014), bilaga 1.

8För definition av vilka som är kvotpliktiga se 4 kap. 1 § lagen (2011:1200) om elcertifikat.

9Beräkningen baseras på antagandet att 80 procent av elen används i en tillverkningsprocess som medför att minimiskattesatsen blir tillämplig.

227

Elpriser över tiden och mellan elområden

SOU 2015:87

Av Tabell 11.3 framgår att kostnaderna för energiskatt på el för en given elförbrukning varierar beroende på var verksamheten är loka- liserad och vad elen används till. Används elen i industriell till- verkningsprocess är kostnaden för energiskatt på el betydligt lägre än om den används i serviceverksamhet som betalar normal skatte- sats.

Om resultaten från Tabell 11.2 och Tabell 11.3 läggs samman erhålls kostnaden för el, inklusive energiskatt på el. Normalskatte- satsen betalas i elområde 3 och 4 samt delar av elområde 2 medan Norrlandsskattesatsen betalas av elanvändare i elområde 1 och ett antal kommuner i elområde 2. Sammantaget kommer skillnaden mellan skattesatserna att innebära att kostnaden för el (exkl. nät- kostnader) mellan dessa elområden blir större. För elanvändare som betalar minimiskattenivån för elen i den industriella tillverk- ningsprocessen blir skattesatsen densamma för denna del av elför- brukningen, oavsett var företaget är lokaliserat. På den andel av elen som används utanför tillverkningsprocessen kommer dock lokali- seringen att påverka kostnaden, så att denna blir lägre i kommuner där Norrlandsskattesatsen betalas.

11.3.2Jämförelse av näringslivets kostnad för el i olika länder

Inledning

Svenska företag verkar ofta på en internationell marknad. Detta gäller framför allt det industriella näringslivet, men även delar av tjänste- näringen. Som beskrivs i avsnitt 8 finns det många dimensioner i konkurrensen mellan företag. En aspekt är hur konkurrensen hindrar företag från att kompensera sig för kostnadsökningar beroende på specifika nationella pålagor. En sådan pålaga, som påverkar före- tagens kostnad för el och omfattas av utredningens uppdrag att se över, är energiskatten på el.

Elpriset för näringslivet i olika länder

I Figur 11.5–Figur 11.7 nedan visas priset för el i ett antal euro- peiska länder. Statistiken är hämtad från Eurostat och är uppdelad utifrån vilken volym el som företagen använder. Statistiken visar

228

SOU 2015:87

Elpriser över tiden och mellan elområden

kostnaderna för el inklusive nätavgifter men exklusive moms, energi- skatt på el och andra avdragsgilla kostnader. Energiskatten på el är exkluderad, eftersom Eurostats statistik enbart visar standardskatte- satsen. En diskussion om skillnader i energiskatt på el förs i stället i nästa avsnitt.

Figur 11.5 visar elpriset för företag med relativt låg elförbruk- ning, 20–500 MWh. Av figuren framgår att priserna varierar mellan år och länder. Sverige, tillsammans med Norge och Finland, är de tre länderna med generellt lägst priser. I det övre prisspannet ut- märker sig Storbritannien, där elpriset ökat med 20 procent de senaste sju åren.

Figur 11.5 Elpris inkl. nätavgift för företag med förbrukning 20–500 MWh
	160
	140
	120	Denmark
	120	Finland
EUR/MWh	100	Finland
	100	Sweden
	80	Sweden
	80	United Kingdom
		United Kingdom
	60	Norway
	40	Poland
	20	Netherlands
	20
	0	Germany
	0

Källa: Eurostat.

De företag som omfattas av Figur 11.5 får anses vara relativt små, alternativt ha en låg elförbrukning i sin verksamhet. I Figur 11.6 visas elkostnaden för företag med elförbrukning mellan 20–70 GWh. Nu handlar det om företag med betydligt högre elförbrukning, och genomsnittspriserna sjunker generellt för alla de länder som stude- ras. Fortfarande har Sverige, Norge och Finland lägst elpriser, medan Storbritannien har klart högst elpriser.

229

Elpriser över tiden och mellan elområden

SOU 2015:87

Figur 11.6 Elpris inkl. nätavgift för företag med förbrukning 20–70 GWh
	140
	120	Denmark
		Denmark
EUR/MWh	100	Germany
	80	Netherlands
	60	Poland
	60	Finland
	40	Finland
	40	Sweden
		Sweden
	20	United Kingdom
	0	Norway

Källa: Eurostat.

I Figur 11.7 visas kostnaderna för elanvändare med hög förbrukning. Samma trend som tidigare fortsätter; Sverige, Norge och Finland har lägst priser medan Storbritannien har högst priser av de studerade länderna.

230

SOU 2015:87

Elpriser över tiden och mellan elområden

Figur 11.7 Elpris inkl. nätavgift för företag med förbrukning 70–150 GWh
	140
	120	Denmark
EUR/MWh	100	Germany
	80	Netherlands
	80
	60	Poland
	60	Finland

	40
	40	Sweden
	20	Sweden
	20	United Kingdom
	0	United Kingdom
	0	Norway
		Norway

Källa: Eurostat.

I verkligheten finns det elanvändare med högre årlig elförbrukning än vad som redovisats ovan. I Sverige fanns cirka 50 uttagspunkter som 2013 hade högre elförbrukning än 150 GWh. Att lämna stati- stik till Eurostat för dessa elanvändare är emellertid frivilligt, varför statistiken är bristfällig och gör att det inte är möjligt att jämföra kostnader mellan länder för denna grupp av förbrukare. Utifrån den statistik som finns kan dock konstateras att kostnaden per kWh visserligen är lägre för denna grupp, men det är marginellt. Förkla- ringen till detta är att det finns ett pris som det är svårt att komma under. Priset på el går bara att förhandla ner till en viss nivå och när de fasta kostnaderna slås ut på tillräckligt stora volymer blir skill- naden för tillkommande volymer marginell.

Energiskatt på el i andra länder

För att komplettera Eurostats statistik, och få en ännu bättre bild av näringslivets kostnader för el i olika länder, har utredningen sammanställt en tabell med skattesatserna för ett antal europeiska länder. Resultaten ses i Tabell 11.4.

231

Elpriser över tiden och mellan elområden SOU 2015:87

Tabell 11.4 Skattesatser i olika länder per 1 jan 2015

Miniminivå enligt EU:s		Yrkesmässig förbrukning	Icke yrkesmässig
Energiskattedirektiv		0,5 EUR/MWh	förbrukning
			1,0 EUR/MWh

Stat		EUR	EUR

Sverige		32,33	32,33
Norge		16,4	16,4

Finland		7,03	22,53
Danmark		0,54	117,95

Tyskland		15,37	20,50
Stor-		0,76	0,76
britannien
Neder-	0–10 MWh	119,60	119,60
länderna	10–50 MWh	46,90	46,90
	50 MWh–	12,50	12,50
	10 GWh
	>10 GWh	0,50	1,00
Polen		4,78	4,78

Källa: Excise Duty Tables, Part II – Energy products and Electricity, European Commission 2015, www.toll.no samt www.gov.uk.

Det bör påpekas att alla länder har undantag från de huvudregler som redovisas. Detta gör att all information inte går att få in i tabellen, utan tabellen kompletteras nedan med beskrivande text för varje land.

I Sverige gäller skattesatsen om 0,5 öre per kWh för elförbruk- ning i industriell tillverkningsprocess, jordbruk, växthusodling, vattenbruksverksamhet och skogsbruksverksamhet. El förbrukad av andra användare i den yrkesmässiga sektorn beskattas med samma skattesats som icke-yrkesmässig verksamhet. I vissa kommuner i norra Sverige är normalskattesatsen reducerad till 194,00 SEK (EUR 21,433) per MWh.

I Norge är vissa verksamheter befriade från skatt på elektrisk kraft; det gäller vissa energiintensiva processer, växthusnäringen, spårtrafik, hushåll och offentlig förvaltning i viss nordliga kom- muner i den s.k. tiltakssonen. För elektrisk kraft som används i industri- och ”bergverksproduksjon” (metall- och mineralutvinning) och till produktion av fjärrvärme gäller en reducerad skattesats om 0,54 EUR/MWh. För elektrisk kraft som levereras i tiltakssonen gäller den reducerade skattesatsen för all näringsverksamhet.

232

SOU 2015:87

Elpriser över tiden och mellan elområden

I Finland har industri, datacenter och växthusodling den lägre skattesatsen. El som förbrukas i annan yrkesmässig användning beskattas med samma skattesats som icke-yrkesmässig användning.

I Danmark har elanvändare som yrkesmässigt förbrukar elek- trisk kraft möjlighet att söka återbetalning ner till 0,54 EUR/MWh. Återbetalningen omfattar elektricitet, som används för s.k. processel, vilket kan sägas omfatta all elförbrukning i verksamheten utom den som avser uppvärmning av rum/vatten eller för komfortkyla. För den delen erhålls delvis återbetalning, ner till 66,9 EUR/MWh. Vissa verksamheter (advokater, arkitekter, m.fl.) har inte rätt till den mer omfattande återbetalningen. De har emellertid rätt till delvis åter- betalning, ner till den nivå som gäller för uppvärmning. I Danmark gäller också att för hushåll med eluppvärmning tas en lägre skatte- sats om 51,0 euro per MWh ut för den del av årskonsumtionen som överstiger 4 MWh.

I Storbritannien är från den 1 april 2015 energiskatten på el 0,76 EUR/MWh. Full skattesats utgår på verksamheter inom industri, handel, jordbruk, offentlig service. Skatt utgår inte på yrkesmässig verksamhet som använder små mängder energi (mindre än 100 kWh/månad), välgörenhet som ägnar sig åt icke-kommersiell verksamhet, hushållens elförbrukning (”domestic energy user”). Till sistnämnda hör hus, lägenheter eller andra bostäder. Energi- intensiva verksamheter som ingår ”klimatöverenskommelser” (Cli- mate Change Agreements, CCA) med den behöriga miljöansvariga myndigheten kan få energiskatten på el (som utgör en del av vad som benämns Climate Change Levy, CCL) nedsatt med 90 pro- cent. CCA:s kan ingås av en stor del av industrisektorn, från större energiintensiva processer inom kemi, papper, matvaruproduktion till storköp, jordbruksföretag såsom energiintensiva gris- och höns- farmer. CCA:s kan vara sektorsvisa eller individuella och avse en- skilda verksamhetsutövares olika anläggningar. Den behöriga miljö- myndigheten har sammanställt en förteckning över ett 50-tal verk- samhetsinriktningar som kan ingå i en klimatöverenskommelse. Det kan noteras att bl.a. datacenters kan ingå. Notera att viss för- brukning som sker i vad som enligt energiskattedirektivets defini- tion är icke-yrkesmässig verksamhet är befriad från energiskatt på el. Det gäller hushållen.

I Nederländerna gäller att förutom energiskatten som anges i tabellen finns ett påslag (”surcharge”) på skatten för att finansiera

233

Elpriser över tiden och mellan elområden

SOU 2015:87

stödordningen för förnybar energi sedan den 1 januari 2013. Stor- leken på detta påslag kommer att öka. Sedan den 1 januari 2015 finns en skattereduktion med 7,5 cent per kWh för lokalt produ- cerad hållbar elektricitet inom det första skatteintervallet (0–10 MWh). Energiintensiva företag som har ingått en överenskommelse om att förbättra sin energieffektivitet kan få återbetalning av den energiskatt som överstiger miniminivån enligt EU:s Energiskatte- direktiv (0,5 EUR/MWh). Här kan även anmärkas att för el som används i fast egendom som kan tjänstgöra som bostad erhålls en skatteåterbetalning med 311,84 EUR per år och anslutningspunkt.

Som kan förstås av Tabell 11.4 med tillhörande förklarande texter är det inte lätt att jämföra skatteuttaget för olika företag i olika länder. För el i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet ver- kar det emellertid finnas en röd tråd som innebär att den i flertalet länder kommer nära EU:s miniminivå EUR 0,5/MWh. I övrigt spretar skattesatserna och gör det svårt att jämföra olika branscher mellan länderna.

11.3.3Elpriser inklusive energiskatt på el

Det har inte varit möjligt att skapa tabeller, liknade dem i Figur 11.5– Figur 11.7 som jämför elpriset inklusive skatter för olika elförbruk- ningsintervaller. Detta eftersom skattenivåerna i flertalet länder inte nödvändigtvis beror på antalet förbrukade kilowattimmar, utan på branschtillhörighet och vad elen används till. Baserat på infor- mationen i Tabell 11.4 kan vi emellertid konstatera att eftersom energiskatten på el för den del av elen som används i industrins tillverkningsprocess i stort är likvärdig mellan de studerade länderna, kommer de skillnader i prisnivåerna som presenterades i Figur 11.5– Figur 11.7 att se likartade ut även när energiskatten på el tas med.

För energiskatten på den el som förbrukas i datacenter finns det särskild reglering i Finland och Storbritannien. I Norge har rege- ringen aviserat att energiskatten på el som används i datacenter ska sänkas inom kort.10 Finlands lagstiftning ger datacenter med elför- brukning över 5 MW en lägre skattesats medan regleringen i Stor-

10 https://www.regjeringen.no/nb/dokument/statsbudsjettet/Statsbudsjettet-2015/revidert- nasjonalbudsjett-2015/id2409228/

234

SOU 2015:87

Elpriser över tiden och mellan elområden

britannien kan medföra skattelättnader om datacentret ingår avtal om energieffektivisering i enligt med en s.k. klimatöverenskom- melse. I Danmark intar datacenter inte någon särställning i lag- stiftningen. Men eftersom näringslivet (med vissa undantag) genom återbetalning kommer ner till minimiskattenivån, får även data- center denna lägre skattenivå. Inte heller Nederländerna behandlar datacenter annorlunda än annan industri. På grund av sin höga el- förbrukning kommer datacenter, med avseende på genomsnitts- skatten, nära EU:s minimiskattenivå.

En jämförelse mellan nämnda länder visar att skillnaden i skatte- nivå för datacenter påverkar utfallet av totalkostnaden för el. Total- kostnaden blir, på grund av det högre skatteuttaget, näst högst i Sverige trots att kostnaden för elen initialt är lägst. Tabell 11.5 visar skillnaderna mellan studerade länder vid en jämförelse baserad på ett datacenter med 5 MW kapacitet och 44 GWh årlig elförbruk- ning.

Tabell 11.5 Elkostnad EUR/MWh för 5 MW-datacenter i olika länder

2014	Elpris inkl.	Skatt, EUR/MWh	Elpris inkl. skatt,
	nätavgift,		EUR/MWh
	EUR/MWh

Danmark	78,3	0,54	78,84

Holland	67	0,5	67,5

Finland	49	7,03	56,03

Sverige	52,8	32,3311	85,13
England	117,5	0,5	118

Norge	39,6	16,4	56

Källa: Egna beräkningar utifrån Figur 11.6 och Tabell 11.4.

11 Normalskattesatsen. För datacenter belägna i vissa kommuner i Norrland är skattesatsen EUR 21,4/MWh och totalt EUR 71,8/MWh.

235

12Beskrivning av olika skatteuttagsmodeller

12.1Inledning

I detta avsnitt redogör utredningen för några olika modeller för ut- tag av energiskatt på el. Det handlar om en modell med enhetlig skattesats som föreslogs av Skattenedsättningskommittén i början av 2000-talet, den s.k. trappstegsmodell som används i Nederländerna och de modeller som används i de nordiska grannländerna Danmark, Finland och Norge.

12.2Samma skattesats

Delar av energiskattelagstiftningen för el har i princip varit oför- ändrad sedan skatten infördes på 1950-talet. Mot bakgrund av för- ändrade förhållanden och villkor på marknaden utredde Skattened- sättningskommittén (dir. 2001:29) utformningen av regler för ned- sättning av skatt på energi som användes inom sektorer utsatta för internationell konkurrens. Vidare utreddes förutsättningarna för en annan avgränsning av området för energiskattenedsättning för kon- kurrensutsatta sektorer.

I sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) föreslog Skatte- nedsättningskommittén en modell kallad näringslivsmodellen. Den innebär i stort att elskatten tas ut med olika skattenivåer för närings- livet respektive hushållen. För hela näringslivets elförbrukning före- slogs en enhetlig skattesats motsvarande minimiskattenivån i energi- skattedirektivet1.

1 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet.

237

Beskrivning av olika skatteuttagsmodeller

SOU 2015:87

Kommitténs utgångspunkt var att all näringsverksamhet juri- diskt sett är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför ska behandlas lika i energibeskattningen. Detta skulle gälla såväl för juridiska som för fysiska personer som bedriver näringsverksamhet. Den exakta avgränsningen av näringsverksamhet skulle bli av mycket stor betydelse i det föreslagna skattesystemet.

Kommitténs förslag har dock inte genomförts.

12.3Nederländsk trappstegsmodell2

I Nederländerna används sedan slutet av 1990-talet en modell med olika skattesatser på marginalen beroende på elförbrukningens stor- lek. Tabell 1 visar intervall och skattesatser. Skattesatserna avtar vid högre elförbrukning per år och anslutning, för den del av elanvänd- ningen som ligger inom givna intervaller.

Tabell 1 Skatter i Nederländska trappstegsmodellen

Förbrukningsintervall i MWh	Skattesats i euro/MWh

Upp till 10	119,60
Högre än 10 men inte mer än 50	46,90
Högre än 50, men inte mer än 10 000	12,50
Högre än 10 000	0,5 för yrkesmässig användning och 1 för
	icke yrkesmässig användning

Intervallerna är desamma för både yrkesmässig och icke yrkemässig förbrukning upp till 10 000 MWh. Därefter skiljer sig skattesatserna i enlighet med de miniskattenivåer som följer av energiskattedirek- tivet.3 Om det vid förbrukning över 10 000 MWh rör sig om såväl yrkesmässig som icke yrkesmässig förbrukning, tillämpas minimi- skattesatserna proportionellt i förhållande till om förbrukningen är yrkesmässig eller inte. Om förbrukningen nästan helt utgörs av antingen yrkesmässig eller icke yrkesmässig förbrukning, betraktas hela förbrukningen som sådan och endast en av minimiskattesatserna

2Skattesatserna har hämtats från Excise Duty Tables, Part II products and Electricity, REF 1042 rev1, Januari 2015, Europeiska kommissionen 2015, http://ec.europa.eu.taxation_customs/index_en.htm.

3Se tabell C i bilaga 1 till energiskattedirektivet.

238

SOU 2015:87

Beskrivning av olika skatteuttagsmodeller

tillämpas därmed på den del som överstiger 10 000 MWh. Om skatt har tagits ut enligt bestämmelserna om icke-yrkesmässig förbruk- ning när det har varit fråga om yrkesmässig förbrukning kan elför- brukaren ansöka om återbetalning av skatten.

För fast egendom som kan utgöra en bostad återbetalas 311,84 euro per år och anslutning. Om skatten för perioden under- stiger nämnda belopp, betalas mellanskillnaden ut.

Den nederländska lagstiftningen innehåller även regler om hel eller delvis skattebefrielse. Bl.a. kan skattebefrielse ges för el som uteslutande produceras med hjälp av förnybara energikällor. Efter ansökan kan även energiintensiva företag som har åtagit sig att för- bättra energieffektiviteten beviljas delvis skattebefrielse, ner till den miniminivå som EU:s energiskattedirektiv tillåter, dvs. 0,5 EUR/ MWh.

12.4Modeller i nordiska grannländer

12.4.1Danmark4

Skatten på el tas ut enligt två nivåer för både hushåll och näringsliv. Den generella skatten för hushåll är 117,95 euro per MWh. För hushåll med eluppvärmning tas dock en lägre skattesats om 51,0 euro per MWh ut för den del av årskonsumtionen som överstiger 4 000 kWh.

Fr.o.m. 2014 beskattas näringslivets, med undantag för vissa fria yrkesutövares, elförbrukning med 0,54 EUR/MWh, dvs. i nivå med minimiskattenivån i energiskattedirektivet.5 För den el som används

4Den generella skattesatsen är hämtad från Excise Duty Tables anmärkt i not 2. Den lägre skattesatsen för uppvärmning är hämtad från http://www.skat.dk/SKAT.aspx?oId= 2061620&chk=210252 (0,38 DKK/kWh) och omräknad enligt den växelkurs som används i Ex- cise Duty Tables, s. 6. Informationen om skattens konstruktion kommer från Nordic Tax Report 2013, electricity sector, och från det danska skatteverkets hemsida www.skat.dk, http://www.skm.dk/skattetal/satser/satser-og-beloebsgraenser/elafgiftsloven/.

5I praktiken går det till så att momsregistrerade verksamheter under vissa förutsättningar har rätt till hel eller delvis gottgörelse (återbetalning) av energiskatt (DK: ”energiafgift”) baserad på den generella skattesats som omnämns i brödtexten. Gottgörelsen omfattar ”pro- cessenergi” (DK: proces-el), vilket kan sägas omfatta all elanvändning i verksamheten utom den som förbrukas för uppvärmning av rum/vatten eller för komfortkylning. Exempel på förbrukning som berättigar till gottgörelse är elanvändning för maskiner, pumpar, motorer, ventilation, belysning, m.m. Om den skilda elanvändningen inte är uppmätt kan schablon- mässiga metoder användas för uppdelning mellan dem. För uppvärmningsdelen erhålls delvis gottgörelse, ner till 66,9 EUR/MWh (0,498 DKK/kWh), se http://www.skat.dk/

239

Beskrivning av olika skatteuttagsmodeller

SOU 2015:87

för uppvärmning erhålls delvis gottgörelse ner till 66,9 euro per MWh, dvs. något över den nivå som gäller för hushållens eluppvärmning.

12.4.2Finland6

Skattenivåerna för el är indelade i två skatteklasser. Enligt skatte- klass I är skatten 22,53 euro per MWh, och enligt skatteklass II 7,03 euro per MWh.

Energiskatt enligt skatteklass I tas ut för el som används exem- pelvis i hushållen, inom servicefunktioner, den offentliga sektorn, jord- och skogsbruket samt vid byggnation.

Den el som används i industrin omfattas av den lägre skatte- nivån enligt skatteklass II. Med industri avses brytning av mineraler samt industriell tillverkning och förädling av varor. Med industri jämställs vid elbeskattningen dessutom yrkesmässig växthusodling. För energiintensiva företag finns en möjlighet till ytterligare nedsätt- ning av energiskatten.7

I december 2013 antog den finska riksdagen en ändring av el- beskattningen som innebär att den lägre skattenivån, enligt skatte- klass II, även ska gälla för den el som förbrukas i serverhallar. För att serverhallsverksamhet ska berättiga till sänkt skatt ska den vara en del av verksamhetsutövarens huvudsakliga affärsverksamhet och serverhallen ska dessutom ha en total effekt på minst fem mega- watt.

Syftet med ändringen är att främja företag med verksamhet i Finland att utveckla sin verksamhet och att främja nya aktörer att etablera serverhallar i Finland. Ett annat uttalat mål är att främja en utveckling som leder till bättre energieffektivitet och ett mindre koldioxidavtryck. I serverhallar behövs energi särskilt för kylningen. Serverhallsverksamhet är dessutom mycket energiintensiv. Enligt den finska regeringens bedömning utgörs cirka hälften av kost- naderna för sådan verksamhet av elpriset.

SKAT.aspx?oID=2062213&chk=210252. Vissa verksamheter (advokater, arkitekter, m.fl.) har inte rätt till den mer omfattande gottgörelsen. De har emellertid rätt till delvis gott- görelse, ner till den nivå som gäller för uppvärmning. Se http://www.skat.dk/SKAT.aspx? oId=2061608&chk=210252

6Informationen är hämtad från den finska propositionen RP 178/2013 rd, och lagen om punkt- skatt på elström och vissa bränslen (1260/1996).

7Se 8 a § lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen.

240

SOU 2015:87

Beskrivning av olika skatteuttagsmodeller

Införandet av den lägre skattenivån innebär ett skattestöd på upp- skattningsvis 10 miljoner euro till befintliga serverhallar under det år stödet införs. Baserat på en uppskattning av antalet nya server- hallar och ökningen av serverhallsverksamheten (tot. 180–280 mega- watt) uppskattas statens årliga skatteintäkter på el fortsättningsvis minska med cirka 1 930 miljoner euro. Ändringen trädde i kraft den 1 april 2014 och lämnas med stöd av artikel 44 i gruppundan- tagsförordningen.8

12.4.3Norge9

Den norska energiskatten på el tas generellt ut med cirka 16,4 euro per MWh. För tillverkningsindustrin och växthusnäringen är skatte- satsen cirka 0,54 euro per MWh. Detsamma gäller för elintensiva företag i träförädlingsindustrin som deltar i ett energieffektiviserings- program. Den lägre skattesatsen gäller även generellt i vissa av kom- munerna i nordligaste Norge. I dessa är hushållen dessutom helt undantagna från skatten.

8Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget, förkortad GBER. Se i övrigt finska Finansministeriets pressmeddelande 32/2014.

9Informationen är hämtad från http://www.toll.no/no/bedrift/saravgifter-og-gebyrer/ elektrisk-kraft/kort-om-avgift-pa-elektrisk-kraft/, Se Toll- og Avgiftsdirektoratets Rund- skriv nr 10/2015 S.

241

13Analys av alternativa skattemodeller

13.1Inledning

I detta kapitel presenteras sex alternativa modeller för uttag av energiskatt på el. Modellerna utvärderas både offentligfinansiellt och privatekonomiskt. Alla modellberäkningar baseras på 2013 års statistik. Statistik från Statistiska centralbyrån, Skatteverket och Energimarknadsinspektionen har använts.

I den första modellen används en och samma skattesats för hela näringslivet. Modellen liknar den som föreslogs av Skattenedsätt- ningskommittén i SOU 2003:38 ”Svåra skatter”.

I den andra modellen är skatten på el uppdelad i två nivåer och utgår baserat på endera av två skattesatser. Vilken skattesats som används på marginalen avgörs av elförbrukningen i den enskilda uttagspunkten. Elanvändare med hög förbrukning får en lägre genom- snittlig skattesats än elanvändare med låg förbrukning.

Den tredje modellen baseras på en typ av trappstegsmodell, liknande den som används i Nederländerna (se avsnitt 12). Skatte- satsen baseras på elförbrukningen i en uttagspunkt och sjunker stegvis när elförbrukningen ökar. Elanvändare med hög elförbruk- ning kommer därigenom att få en lägre genomsnittlig skattesats än elanvändare med mindre elförbrukning.

Även den fjärde modellen bygger på den nederländska trapp- stegsmodellen. Skillnaden mellan den tredje och den fjärde modellen är att den fjärde även innehåller en kompensation för vissa elanvänd- are. Kompensationen innebär att elskatten för dessa elanvändare kommer ner till minimiskattesatsen, för den el som används i till- verkningsprocessen.

Med minimiskattesatsen avses den lägsta skattenivå som EU:s energiskattedirektiv tillåter. I detta analysavsnitt har minimiskatte-

243

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

satsen för svensk del siffersatts till 0,5 öre per kWh (fortsättnings- vis 0,5-öresnivån). Hur en kompensation ner till denna nivå skulle kunna utformas mer specifikt är inget som behandlas i detta ana- lysavsnitt, men det skulle t.ex. kunna handla om ett återbetal- ningssystem liknande det som i dag finns för jordbruk.

Den femte modellen liknar den finska modellen för energiskatt på el (se avsnitt 12), med en något högre energiskatt för tillverk- ningsindustrin än den nuvarande svenska, men med möjlighet för elintensiv tillverkningsindustri att komma ner till 0,5-öresnivån. I modellen har även datacenter lagts till, på samma skattenivå som tillverkningsindustrin.

Den sjätte modellen är nuvarande svenska modell med komplet- teringen att datacenter får samma skattesats som tillverkningsindu- strin.

I de modellberäkningar som görs redovisas bruttoeffekterna av de förändringar som modellerna innebär i förhållande till nuvarande ordning. Förändringar av skatteuttaget som påverkar företagens vinster påverkar också statens intäkter från beskattningen av före- tagens vinster (t.ex. bolagsskatt). Detta är en indirekt effekt som inte ingår i de bruttoeffekter som redovisas i detta avsnitt. Netto- effekterna (bruttoeffekterna minus indirekta effekter) beräknas dock för den modell som utredningen väljer att föreslå och redovisas i konsekvensavsnittet.

I de beräkningskonventioner från Finansdepartementet som an- vänds för redovisning och beräkning av offentligfinansiella effekter vid förändrade skatte- och avgiftsregler bortses, generellt från de eventuella beteendeeffekter en skatteförändring kan komma att ge upphov till (s.k. dynamiska effekter). Utredningens analys inklu- derar inte dynamiska effekter av det förändrade skatteuttaget, så- som lägre eller högre elförbrukning till följd av en högre eller lägre skatt på el. Inte heller beaktas att förändringar av skatten på el kan leda till att el ersätts med andra energislag.

Areella näringar och elanvändare undantagen från energiskatt på el behåller i samtliga modeller den status de har i dag. Kostnaden för dessa skattenedsättningar redovisas separat i modellberäkning- arna.

244

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

13.2Modell 1 – Enhetlig skattesats för näringslivet

Modell 1 innebär att energiskatt på förbrukning av el utgår med en enhetlig skattesats för hela näringslivet. Den liknar i det avseendet det förslag som lämnades av Skattenedsättningskommittén i SOU 2003:38 ”Svåra skatter” (se avsnitt 12.2). I den nu analyserade modellen ligger den enhetliga skattesatsen på 0,5-öresnivån. I modellen beskattas hushållen och den offentliga sektorn, precis som i dagsläget, med en högre skattesats (Nivå 1).

Modellens offentligfinansiella utfall redovisas i Tabell 13.1 och de privatekonomiska effekterna redovisas i Tabell 13.2.

Tabell 13.1 Offentligfinansiella effekter Modell 1

	GWh	Skatt SEK/kWh	Skatteintäkt MSEK

Nivå 1: hushåll och offentlig sektor	41 829	0,293	12 256
Nivå 2: Näringsliv	92 638	0,005	463

Kostnad			-71
skattenedsättningar1
Kostnad Norrlands-			-322
skattesatsen

Modellens skatteintäkter			12 326
Skatteintäkter SKV 2013			21 234

Modellens skatteintäkter			-8 908
jämfört med SKV 2013

Källa: SCB och egna beräkningar.

För att identifiera hushållens och den offentliga sektorns elför- brukning har SCB:s officiella statistik använts. Hushållens elför- brukning är den el som används i permanentbostäder och fritids- hus. I offentlig sektor ingår SNI-koderna 84–88 (offentlig förvalt- ning, utbildning, hälso- och sjukvård m.m.), SNI-kod 36 (vatten- verk) samt gatubelysning. Den elförbrukning som inte ingår i någon av den nyss nämnda förbrukningen anses tillhöra näringslivet. Det bör emellertid poängteras att uppdelningen mellan näringsliv respektive hushåll och offentlig sektor innehåller vissa gränsdrag- ningsproblem.

1 I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

245

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Offentligfinansiella kostnader för skattenedsättningar och den lägre skattesatsen för vissa kommuner i norra Sverige (fortsätt- ningsvis Norrlandsskattesatsen) har beräknats med utgångspunkt i Skatteverkets statistik om elförbrukningen inom respektive skatte- kategori. Orsaken till att de redovisas som offentligfinansiella kost- nader (och således behandlas som minusposter) beror på att båda posterna innebär en nedsättning från 29,3 öre per kWh (i fort- sättningen normalskattesatsen).2 Redovisade kostnader är skillna- den mellan respektive posts faktiska skatteintäkter och vad de skulle ha varit om normalskattesatsen hade tillämpats utan avdrag eller Norrlandsskattesats.

Som framgår i Tabell 13.1 ger Modell 1 lägre skatteintäkter i jämförelse med nuvarande ordning. De offentligfinansiella intäk- terna minskar med nästan 9 miljarder kronor per år. Anledningen till detta är att en stor andel av skattebasen i modellen beskattas på 0,5-öresnivån.

Utredningen har beräknat vilken skattenivå som skulle behövas för att modellen ska resultera i ett oförändrat skatteuttag i jäm- förelse med de skattintäkter som faktiskt erhölls 2013. De skatte- satser som kan ändras är skattesatsen för hushåll, skattesatsen för näringslivet och Norrlandsskattesatsen. Om allt annat i modellen är oförändrat behöver skattesatsen för näringslivet höjas till 12 öre per kWh för att modellen ska vara offentligfinansiellt neutral. Om i stället hushållens och den offentliga sektorns skattesats skulle höjas – samtidigt som näringslivets skattesats behålls, men Norr- landsskattesatsen höjs så att den är 10 öre lägre än hushållens skattesats – behöver den höjas till 51 öre per kWh för att modellen ska vara offentligfinansiellt neutral. Utfallet av Modell 1 om Norr- landsskattesatsen tas bort, och alla hushåll får samma skattesats, blir en förbättring med cirka 300 miljoner kronor, men fortfarande är intäktsbortfallet cirka 8,6 miljarder kronor i jämförelse med nu- varande ordning.

Tabell 13.2 illustrerar de privatekonomiska effekterna av modellen för olika typer av elanvändare. För elanvändare som bedriver verk- samhet som innebär att de i dagsläget betalar energiskatt på 0,5- öresnivån beror de ekonomiska effekterna på hur stor andel av

2 Att normalskattenivån är 29,3 öre per kWh och inte 29,4 öre per kWh beror på att det är 2013 års statistik som används.

246

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

elförbrukningen som är processel, dvs. förbrukning i verksamhet som berättigar till nyssnämnda skattenivå. I dagsläget är det el som används i tillverkningsprocessen i tillverkningsindustrin. All annan elförbrukning, såsom kontorsel, beskattas med normalskattesatsen.

Eftersom modellen innebär att all elförbrukning i näringslivet beskattas på 0,5-öresnivån, får den större ekonomiska effekter för de företag som har en lägre andel processel, eftersom dessa i dagsläget betalar en högre skatt på en större andel av sin elförbruk- ning. Av Tabell 13.2 framgår att för en tillverkningsindustri med en årlig elförbrukning på 1 TWh skiljer sig utfallet åt med 43 miljoner kronor beroende på om 80 procent eller 95 procent av elen används i tillverkningsprocessen. Ett fiktivt företag med 100 procent process- el påverkas inte ekonomiskt av skatteändringen i modellen, efter- som all förbrukning beskattas på 0,5-öresnivån. För företag som i dagsläget inte får 0,5-öresnivån för någon del av sin elförbrukning kommer Modell 1 att innebära en lägre energiskatt på elförbruk- ningen. Så blir det för i princip alla företag som inte räknas som tillverkningsindustri. Ju högre elförbrukning desto större blir skill- naden i skatt i förhållande till nuvarande ordning. Särskilt påtaglig blir skillnaden för datacenter, men även gallerior och stora livs- medelsbutiker får lägre skatt.

247

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Tabell 13.2 Privatekonomiska effekter av Modell 1 (SEK)

Elanvändare	Tidigare skatt3	Ny skatt	Differens4
Tillverkningsindustri, medelhög	85 078	6 795	-78 283 (8 %)
förbrukning 1,36 GWh
Tillverkningsindustri, hög förbrukning	187 800	15 000	-172 800 (8 %)
3 GWh

Tillverkningsindustri, hög förbrukning	951 520	76 000	-875 520
15,2 GWh			(8 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	62 600 000	5 000 000	-57 600 000
80 % processel			(8 %)

Tillverkningsindustri, 1 TWh	19 400 000	5 000 000	-14 400 000
95 % processel			(26 %)
Liten livsmedelsbutik, 0,3 GWh	82 802	1 413	-81 389 (2 %)

Stor livsmedelsbutik, 3 GWh	879 000	15 000	-864 000 (2 %)

Återvinning, medelhög förbrukning	114 537	1 955	-112 583 (2 %)
0,4 GWh

Galleria mellanstor, endast fastighetsel	233 814	3 990	-229 824 (2 %)
0,8 GWh
Galleria stor, endast fastighetsel	861 420	14 700	-846 720 (2 %)
2,9 GWh

Galleria stor, fastighets- och	3 058 041	52 185	-3 005 856
verksamhetsel 10,4 GWh			(2 %)
Datacenter 5 MW	12 833 400	219 000	-12 614 400
			(2 %)

Stort datacenter 40 MW	102 550 000	1 750 000	-100 800 000
			(2 %)
Tvätteri industri, stor 1,8 GWh	522 861	8 923	-513 939 (2 %)

Tvätteri Industri 0,3 GWh	77 678	1 326	-76 352 (2 %)

Källa: Egna beräkningar.

3Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel processel är 80 procent. Undantag är tillverkningsindustri 1 TWh förbrukning, där två antaganden om andel processel beräknas (80 resp. 95 procent).

4Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Över 100 pro- cent innebär ökad skatt och lägre än 100 procent en minskning av skatten.

248

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

13.3Modell 2 – Två skattenivåer för all elförbrukning

I Modell 2 delas energiskatten på el upp i två nivåer, baserat på elförbrukning i en uttagspunkt. Elanvändare med hög elförbruk- ning får en lägre genomsnittlig skattesats än dem med låg elför- brukning. Det bör observeras att förbrukningsgränsen som avgör de olika skattenivåerna fungerar som en brytpunkt i den meningen att förbrukning upp till en viss nivå beskattas med en skattesats och förbrukning över denna nivå med en annan skattesats. Effekten av att elförbrukningen kommer över brytpunkten är att marginal- skatten förändras. När en förbrukningsgräns överskrids beskattas alltså inte att hela elförbrukningen på den lägre skattenivån, utan endast den överskjutande delen. Den del av förbrukningen som är under brytpunkten beskattas även fortsättningsvis med den högre skattesatsen. Syftet med en sådan konstruktion är att motverka snedvridande incitament. Om hela förbrukningen skulle beskattas på den lägre skattenivån när förbrukningen överskrider brytpunk- ten, skapas incitament att öka förbrukningen för att passera bryt- punkten. En sådan konstruktion skulle bl.a. motverka energieffektivi- sering.

Beräkningarna avseende Modell 2 baseras på statistik från Energi- marknadsinspektionen som redovisas som elförbrukning per uttags- punkt. I statistiken saknas användning av el i sekretessbelagda uttagspunkter och av egenproducerad el i näringslivet. Förbrukning motsvarande denna användning har därför lagts till för att göra underlaget komplett.5

I Modell 2 är den första skattenivån (Nivå 1) oförändrad i förhållande till rådande normalskattenivå Denna nivå gäller för elförbrukning upp till brytpunkten 3 000 MWh. Elanvändare med högre elförbrukning än 3 000 MWh betalar en lägre skatt (0,5- öresnivån) på förbrukning över 3 000 MWh (Nivå 2). Med en bryt- punkt vid 3 000 MWh undantas större delen av servicesektorn från en lägre skattesats. Även hushåll kommer att få normalskattenivån.

Av Tabell 13.3 framgår det offentligfinansiella utfallet av modellen. Modellen ger större skatteintäkter än de intäkter som faktiskt erhölls 2013. Anledningen till detta är att en större del av elförbrukningen beskattas på den högre skattenivån, Nivå 2. Det

5 Se avsnitt 9 för ytterligare diskussion om statistiken.

249

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

beror på att modellen inte innehåller några undantag och skatte- lättnader för de företag som med nuvarande system beskattas på 0,5-öresnivån. De offentligfinansiella skatteintäkterna från dessa företag ökar alltså med cirka 1,2 miljarder kronor. I modellen ingår Norrlandsskattesatsen och även kostnaden för skattenedsättningar, vilket reducerar skatteintäkterna något.

Tabell 13.3 Offentligfinansiella effekter av Modell 2

	Uttagspunkter	GWh	Skatt	Skatteintäkter
			SEK/kWh	MSEK

Nivå 1: < 3 GWh	5 388 703	78 024	0,293	22 861

Nivå 2: > 3 GWh	2 135	41 215	0,005	206

El ej i Ei:s data		7 200	0,1826	1 314
Kostnad				-1 106
skattenedsättningar7
Kostnad Norrlands-				-805
skattesatsen
Modellens				22 524
skatteintäkter

Skatteintäkter				21 234
SKV 2013
Modellens skatteintäkter				1 235
jämfört med SKV 2013

Källa: Egna beräkningar.

Utredningen har beräknat hur mycket det skulle kosta att kom- pensera de företag som i dag betalar skatt på 0,5-öresnivån, så att modellen inte leder till ett högre skatteuttag från dem. Kostnaden för en sådan kompensation uppgår till 2,8 miljarder kronor. Med en sådan kompensation får modellen en negativ offentligfinansiell effekt som uppgår till 1,4 miljarder kronor brutto.

Utredningen har som ett alternativ beräknat effekterna om kompensationen ner till 0,5-öresnivån inte utgår till de företag som i dagsläget beskattas på denna nivå, på grund av den verksamhet de

6Beräknat som viktat medelvärde utifrån elförbrukning i skattenivå 1 och nivå 2, och deras respektive skattesatser.

7I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

250

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

bedriver, utan utgår från ett mer objektivt och sektorsneutralt kriterium. Det kriterium som har använts är s.k. elintensitet. En kompensation baserad på elintensitet bygger på resonemanget att elintensiva företag är känsliga för höjningar av kostnader för insatsvaror i och med att de i den internationella konkurrensen inte kan kompensera sig för dessa kostnader och därför bör erhålla 0,5- öresnivån för sin elförbrukning. Begreppet elintensitet diskuteras mer utförligt i avsnitt 10. För att beräkna en kompensation inom ramen för Modell 2 räcker det med att konstatera att baserat på Energimyndighetens definition av elintensiva företag undantas cirka 40,7 TWh el från kvotplikt i elcertifikatsystemet. Beräkningar utifrån Energimyndighetens statistik visar att den offentligfinan- siella kostnaden för kompensation baserad på elintensitet blir lägre än om alla som i dagsläget beskattas på 0,5-öresnivån skulle kom- penseras. Det offentligfinansiella resultatet förblir emellertid nega- tivt, minus 928 miljoner kronor.

Av Tabell 13.4 nedan framgår hur den föreslagna skattemodellen påverkar olika elanvändare. Hushållen förbrukar för lite el för att de ska komma förbi brytpunkten och därmed få den lägre skatte- nivån (Nivå 2) på någon del av sin förbrukning. De påverkas så- ledes inte av modellen, utan ligger kvar på normalskattenivån. För näringslivet beror effekterna på hur deras elförbrukning ser ut och hur de beskattas i dag. Företag som använder mindre än 3 000 MWh el beskattas i modellen med den högre skattesatsen. Om dessa företag i nuvarande system beskattas på 0,5-öresnivån, kommer de med modellen att få en högre skatt och därmed påverkas negativt. För företag som förbrukar högst 3 000 MWh och som i nuvarande system beskattas på normalskattenivån (motsv. Nivå 1) blir det ingen skillnad med Modell 2. Om samma typ av företag förbrukar mer än 3 000 MWh el, kommer de däremot att på marginalen betala den lägre skattesatsen (Nivå 1), dvs. deras genomsnittliga skatte- sats minskar. Ju högre förbrukning desto lägre blir den genomsnitt- liga skattesatsen.

251

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Tabell 13.4 Privatekonomiska effekter av Modell 2 (SEK)

Elanvändare	Tidigare skatt8	Ny skatt	Differens9
Tillverkningsindustri, medel-	85 078	398 210		313 131
hög förbrukning 1,36 GWh				(468 %)
Tillverkningsindustri, hög	187 800	879 000		691 200
förbrukning 3 GWh				(468 %)
Tillverkningsindustri, hög	951 520	940 000		-11 520
förbrukning 15,2 GWh				(99 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	62 600 000	5 864 000	-56 736 000
80 % processel				(9 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	19 400 000	5 864 000	-13 536 000
95 % processel				(30 %)
Liten livsmedelsbutik, 0,3 GWh	82 802	82 802	0	(100 %)

Stor livsmedelsbutik, 3 GWh	879 000	879 000	0	(100 %)

Återvinning, medelhög	114 537	114 537	0	(100 %)
förbrukning 0,4 GWh

Galleria mellanstor, endast	233 814	233 814	0	(100 %)
fastighetsel 0,8 GWh
Galleria stor, endast	861 420	861 420	0	(100 %)
fastighetsel 2,9 GWh

Galleria stor, fastighets- och	3 058 041	916 185	-2 141 856
verksamhetsel 10,4 GWh				(30 %)
Datacenter 5 MW	12 833 400	1 083 000	-11 750 400
				(8 %)

Stort datacenter 40 MW	102 550 000	2 614 000	-99 936 000
				(2,5 %)
Tvätteri industri, stor 1,8 GWh	522 861	522 861	0 (100 %)

Tvätteri industri 0,3 GWh	77 678	77 678	0 (100 %)

Källa: Egna beräkningar.

Ett företag inom tillverkningsindustrin som använder mer än 3 000 MWh, och i dag betalar skatt på 0,5-öresnivån för sin pro- cessel, kan komma att få en högre genomsnittlig skattesats än tidigare. Om det blir så eller inte beror på elförbrukningen och hur

8Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel processel är 80 procent. Undantag är tillverkningsindustri 1 TWh förbrukning, där två antaganden om andel processel beräknas (80 resp. 95 procent).

9Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och mindre än 100 procent innebär minskad skatt.

252

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

mycket av den som är processel. Modellen innebär att ju högre elförbrukning desto större andel hamnar i den lägre beskattade sektionen och desto närmare kommer företaget den skattesats det har med nuvarande ordning. Det är med andra ord framför allt små och medelstora företag som får det sämre med modellen. Detta framgår i Tabell 13.4, särskilt gällande effekterna för tillverknings- industrin. Ett tillverkningsföretag med en elförbrukning på 3 000 MWh kommer att betala mer än i dagsläget samtidigt som ett tillverkningsföretag med en elförbrukning på 15 000 MWh kommer att betala mindre.

Ändras brytpunkten för när den lägre skattesatsen ska börja tillämpas påverkar det förstås både det offentligfinansiella utfallet och skattenivån för företagen. Med en högre brytpunkt kommer fler företag att betala högre skatt. Det innebär större offentlig- finansiella intäkter men också att fler företag kommer att betala mer i energiskatt på el än i dag. Kostnaden för en eventuell kom- pensation till företag som i dag har 0,5-öresnivån ökar därmed. Med en brytpunkt på 6 000 MWh blir det offentligfinansiella resul- tatet ökade skatteintäkter med knappt 2,7 miljarder kronor före kompensation. Efter kompensation blir den offentligfinansiella effekten dock negativ, minus 0,9 miljarder kronor.

13.4Modell 3 – Trappstegsmodell (flera brytpunkter/skattenivåer)

13.4.1Inledning

Modell 3 liknar den modell som används i Nederländerna.10 Modellen innebär att marginalskatten på el sänks stegvis när elför- brukningen överstiger fastställda brytpunkter. Metoden kan liknas vid en trappa, därav namnet trappstegsmodellen (se Figur 13.1).

10 För en beskrivning av den Nederländska modellen se avsnitt 12.

253

AnMlys Mv MlternMtivM skMttemodeller

SOU 2015:87

Figur 13.1 Trappstegsmodellen

Nedan utvärderas Modell 3 med tre alternativa brytpunkter för elförbrukningen som påverkar skattenivåerna i trappan.

13.4.2Modell 3:1 – 600 MWh/6 000 MWh

I Modell 3:1 ligger brytpunkterna vid 600 MWh och 6 000 MWh årlig elförbrukning. Nivåerna har satts så att denna variant av Modell 3 ska leda till ett i det närmaste offentligfinansiellt neutralt resultat. Elförbrukning upp till 600 MWh beskattas med normal- skattesatsen (29,3 öre per kWh). Elförbrukning mellan 600 och 6 000 MWh beskattas med en lägre skattesats (15 öre per kWh) och elförbrukning över 6 000 MWh beskattas på 0,5-öresnivån.

Av Tabell 13.5 framgår det offentligfinansiella utfallet för Modell 3:1. Valda brytpunkter gör att hushåll med sin relativt sett låga elförbrukning (medelförbrukning just över 8 000 kWh per år) inte påverkas. Norrlandsskattesatsen finns kvar i modellen och där- med påverkas inte heller hushåll som i dag betalar Norrlands- skattesatsen. Även företag som har Norrlandsskattesatsen behåller den tills de passerar första brytpunkten och får en lägre marginal- skattesats.

254

SOU 2015:87 Analys av alternativa skattemodeller

Tabell 13.5 Offentligfinansiella resultat Modell 3:1

	Uttagspunkter	GWh	Skatt	Skatteintäkt, MSEK
			SEK/kWh

Nivå 1: < 0,6 GWh	5 379 058	66 751	0,293	19 558
Nivå 2	10 708	15 742	0,150	2 361

Nivå 3: > 6 GWh	1 072	36 746	0,005	184
El ej i Ei:s data		7 200	0,185	1 335

Kostnad				-1 106
skattenedsättningar11
Kostnad Norrlands-				-805
skattesatsen

Modellens skatteintäkter				21 526

Skatteintäkter SKV 2013,				21 234
netto
Modellens skatteintäkter				292
jämfört med SKV 2013

Källa: Egna beräkningar.

I Tabell 13.6 illustreras modellens privatekonomiska effekter för olika typer av elanvändare.

11 I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

255

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Tabell 13.6 Privatekonomiska effekter av Modell 3:1 (SEK)

Elanvändare	Tidigare skatt12	Ny skatt	Differens13
Tillverkningsindustri,	85 078	289 662	204 583 (340 %)
medelhög förbrukning 1,36
GWh
Tillverkningsindustri, hög	187 800	535 800	348 000 (285 %)
förbrukning 3 GWh
Tillverkningsindustri, hög	951 520	1 031 800	80 280 (108 %)
förbrukning 15,2 GWh
Tillverkningsindustri, 1 TWh	62 600 000	5 955 800	-56 644 200
80 % processel			(10 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	19 400 000	5 955 800	-13 444 200
95 % processel			(31 %)
Liten livsmedelsbutik,	82 802	82 802	0 (100 %)
0,3 GWh
Stor livsmedelsbutik, 3 GWh	879 000	535 800	-343 200 (61 %)

Återvinning, medelhög	114 537	114 537	0 (100 %)
förbrukning 0,4 GWh
Galleria mellanstor, endast	233 814	205 500	-28 314 (88 %)
fastighetsel 0,8 GWh
Galleria stor, endast	861 420	526 800	-334 620 (61 %)
fastighetsel 2,9 GWh
Galleria stor, fastighets- och	3 058 041	1 007 985	-2 050 056
verksamhetsel 10,4 GWh			(33 %)
Datacenter 5 MW	12 833 400	1 174 800	-11 658 600
			(9 %)
Stort datacenter 40 MW	102 550 000	2 705 800	-99 844 200
			(2,6 %)
Tvätteri industri, stor	522 861	353 477	-169 385 (68 %)
1,8 GWh
Tvätteri industri medelstor	77 678	77 678	0 (100 %)
0,3 GWh

Källa: Egna beräkningar.

12Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel process- el är 80 procent. Undantag är tillverkningsindustri med 1 TWh förbrukning, där beräkning- arna görs för två olika andelar processel (80 resp. 95 procent).

13Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och mindre än 100 procent innebär minskad skatt.

256

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

Företag som i dagsläget inte räknas till tillverkningsindustrin och därmed inte kvalificerar sig för skatt på 0,5-öresnivån kan med Modell 3:1 få en lägre genomsnittlig skattesats än i dag. Om före- tagets elförbrukning kommer över den första brytpunkten, kom- mer den genomsnittliga skattenivån för den samlade förbrukningen att sjunka. Ju högre elförbrukning desto lägre blir den genom- snittliga skattesatsen. I Tabell 13.6 finns flera exempel på detta. För en stor galleria, där ägaren till gallerian även står för verksamhets- elen (debiterar el som ett påslag på hyran eller har intern elmät- ning), medför modellen lägre skatt. Även större matvarubutiker får minskade skattekostnader med modellen. Tabell 13.6 visar sam- tidigt att stora datacenter skulle betala mindre skatt med denna modell.

Företag som i dag bedriver verksamhet där processelen beskattas på 0,5-öresnivån, kan med Modell 3:1 komma att betala mer skatt. Om så blir fallet beror på hur stor elförbrukningen är och på hur stor andel el som förbrukas i tillverkningsprocessen. Av Tabell 13.6 framgår att en tillverkningsindustri med hög elförbrukning (1 TWh), får lägre skatt med modellen. Ett företag i tillverkningsindustrin med lägre elförbrukning, t.ex. 3 GWh, får tvärtom högre skatt. Företag som i dag har en elförbrukning som understiger modellens första brytpunkt om 600 MWh per år, och som med nuvarande ordning betalar normalskattesatsen, kommer inte att påverkas av detta alternativ.

13.4.3Modell 3:2 – 600 MWh/1 200 MWh

Modell 3:2 skiljer sig från Modell 3:1 endast genom att den har en lägre andra brytpunkt – 1 200 MWh. Den sänkta brytpunkten innebär att fler elanvändare har 0,5-öresnivån på marginalen. Skatteintäkterna från Modell 3:2 är lägre än intäkterna från nuvar- ande ordning. Företag som i dagsläget inte kan få 0,5-öresnivån på grund av sin verksamhet, kan i trappstegsmodellen få den i kraft av sin elförbrukning. Den lägre brytpunkten för 0,5-öresnivån i denna variant av trappstegsmodellen innebär att fler företag kommer att nå dit. Det innebär att skatteintäkterna minskar. Följdriktigt har denna variant ett sämre offentligfinansiellt utfall än Modell 3:1. Offentligfinansiella effekter av Modell 3:2 visas i Tabell 13.7.

257

Analys av alternativa skattemodeller SOU 2015:87

Tabell 13.7 Offentligfinansiella effekter av Modell 3:2

	Uttagspunkter	GWh	Skatt	Skatteintäkter MSEK
			SEK/kWh

Nivå 1:	5 379 058	66 751	0,293	19 558
< 0,6 GWh
Nivå 2	6 226	5 368	0,150	805

Nivå 3:	5 554	47 119	0,005	236
> 1,2 GWh
El ej i Ei:s data		7 200	0,173	1 244

Kostnad				-1 106
skattenedsättningar14
Kostnad Norrlands-				-805
skattesatsen

Modellens				19 931
skatteintäkter
Skatteintäkter SKV 2013				21 234

Modellens skatteintäkter				-1 303
jämfört med SKV 2013

Källa: Egna beräkningar.

I likhet med Modell 3:1 leder Modell 3:2 till en omfördelning av skattebördan i jämförelse med nuvarande ordning. Modellens kvali- tativa påverkan på omfördelningen är i stort sett densamma som för Modell 3:1. Den stora skillnaden är att elanvändare i tillverk- ningsindustrin behöver en lägre elförbrukning innan företagets skatt också blir lägre än i det rådande skattesystemet. Det beror på den lägre satta övre brytpunkten som ger elanvändare med hög elförbrukning en lägre genomsnittsskatt. Tabell 13.8 illustrerar de privatekonomiska effekterna av Modell 3:2.

14 I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

258

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

Tabell 13.8 Privatekonomiska effekter av Modell 3:2 (SEK)

Elanvändare	Tidigare skatt15	Ny skatt	Differens16
Tillverkningsindustri,	85 078	266 595	181 517 (313 %)
medelhög förbrukning
1,36 GWh
Tillverkningsindustri, hög	187 800	274 800	87 000 (146 %)
förbrukning 3 GWh
Tillverkningsindustri, hög	951 520	335 800	-615 720 (35 %)
förbrukning 15,2 GWh
Tillverkningsindustri,	62 600 000	5 259 800	-57 340 200
1 TWh 80 % processel			(8 %)
Tillverkningsindustri,	19 400 000	5 259 800	-14 140 200
1 TWh 95 % processel			(27 %)
Liten livsmedelsbutik,	82 802	82 802	0 (100 %)
0,3 GWh
Stor livsmedelsbutik,	879 000	274 800	-604 200 (31 %)
3 GWh
Återvinning, medelhög	114 537	114 537	0 (100 %)
förbrukning 0,4 GWh
Galleria mellanstor,	233 814	205 500	-28 314 (88 %)
endast fastighetsel
0,8 GWh
Galleria stor, endast	861 420	274 500	-586 920 (32 %)
fastighetsel 2,9 GWh

Galleria stor, fastighets-	3 058 041	311 985	-2 746 056
och verksamhetsel			(10 %)
10,4 GWh
Datacenter 5 MW	12 833 400	478 800	-12 354 600
			(4 %)

Stort datacenter 40 MW	102 550 000	2 009 800	-100 540 200
			(2 %)
Tvätteri industri, stor	522 861	268 723	-254 139 (51 %)
1,8 GWh

Tvätteri industri medelstor	77 678	77 678	0 (100 %)
0,3 GWh

Källa: Egna beräkningar.

15Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att andelen processel i tillverkningsindu- strin är 80 procent. Undantag är tillverkningsindustri med en förbrukning på 1 TWh, där beräkningarna görs för två olika andelar processel (80 resp. 95 procent).

16Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och mindre än 100 procent innebär minskad skatt.

259

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

13.4.4Modell 3:3 – 600 MWh/12 000 MWh

Modell 3:3 är en tredje variant av trappstegsmodellen. Här höjs den andra brytpunkten till 12 000 MWh. I övriga avseenden är modellen oförändrad i förhållande till de två tidigare varianterna. Effekten av att brytpunkten höjs blir att färre elanvändare kommer att få del av 0,5-öresnivån. I jämförelse med de två tidigare varianterna av trapp- stegsmodellen, liksom även med nuvarande ordning, genererar Modell 3:3 större offentligfinansiella skatteintäkter. Tabell 13.9 visar de offentligfinansiella resultaten av Modell 3:3.

Tabell 13.9 Offentligfinansiella effekter av Modell 3:3

	Uttagspunkter	GWh	Skatt	Skatteintäkter MSEK
			SEK/kWh
Nivå 1:	5 379 058	66 751	0,293	19 558
< 0,6 GWh
Nivå 2	11 232	20 154	0,150	3 023

Nivå 3:	548	32 334	0,005	162
> 12 GWh
El ej i Ei:s data		7 200	0,191	1 373
Kostnad				-1 106
skattenedsättningar17
Kostnad Norrlands-				-805
skattesatsen
Modellens skatteintäkter				22 204
Skatteintäkter SKV 2013				21 234

Modellens skatteintäkter				970
jämfört med SKV 2013

Källa: Egna beräkningar.

Modell 3:3 får även effekter för skatteuttagets fördelning. Tabell 13.10 illustrerar de privatekonomiska effekterna av Modell 3:3. Med en högre sista brytpunkt följer att fler företag, som i dagsläget betalar skatt på 0,5-öresnivån, kommer att få högre energiskatt på el. Före- tag som med nuvarande ordning har normalskattesatsen, men som kommer över någon av modellens brytpunkter, kommer att få en sänkt genomsnittskatt och därmed lägre sammanlagd skatt än i dag.

17 I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

260

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

Företag som med nuvarande ordning betalar normalskattesatsen och som inte kommer över första brytpunkten, påverkas inte av modellen.

261

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Tabell 13.10 Privatekonomiska effekter av Modell 3:3 (SEK)

Elanvändare	Tidigare	Ny skatt	Differens19
	skatt18
Tillverkningsindustri,	85 078	289 662	204 583
medelhög förbrukning			(340 %)
1,36 GWh
Tillverkningsindustri, hög	187 800	535 800	348 000
förbrukning 3 GWh			(285 %)
Tillverkningsindustri, hög	951 520	1 901 800	950 280
förbrukning 15,2 GWh			(200 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	62 600 000	6 825 800	-55 774 200
80% processel			(11 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	19 400 000	6 825 800	-12 574 200
95% processel			(35 %)
Liten livsmedelsbutik,	82 802	82 802	0 (100 %)
0,3 GWh
Stor livsmedelsbutik, 3 GWh	879 000	535 800	-343 200
			(61 %)
Återvinning, medelhög	114 537	114 537	0 (100 %)
förbrukning 0,4 GWh
Galleria mellanstor, endast	233 814	205 500	-28 314
fastighetsel 0,8 GWh			(88 %)
Galleria stor, endast	861 420	526 800	-334 620
fastighetsel 2,9 GWh			(61 %)
Galleria stor, fastighets-	3 058 041	1 651 350	-1 406 691
och verksamhetsel			(54 %)
10,4 GWh
Datacenter 5 MW	12 833 400	2 044 800	-10 788 600
			(16 %)

Stort datacenter 40 MW	102 550 000	3 575 800	-98 974 200
			(3,5 %)
Tvätteri industri, stor	522 861	353 477	-169 385
1,8 GWh			(68 %)

Tvätteri industri medelstor	77 678	77 678	0 (100 %)
0,3 GWh

Källa: Egna beräkningar.

18Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att andelen processel i tillverkningsindu- strin är 80 procent. Undantag är tillverkningsindustri med en förbrukning på 1 TWh, där beräkningarna görs för två olika andelar processel (80 resp. 95 procent).

19Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och mindre än 100 procent innebär minskad skatt.

262

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

13.5Modell 4 – Trappstegsmodell med kompensation

13.5.1Inledning

Den fjärde modellen liknar liksom Modell 3 den nederländska trappstegsmodellen. Skillnaden är att den fjärde modellen har andra skattesatser och även innehåller en kompensation för vissa elanvändare så att de betalar en lägre skatt än den som utan kompensation följer av modellen. Kompensationen medför att elanvändarnas energi- skatt på el kommer ner till 0,5-öresnivån för elförbrukningen i den verksamhet som berättigar till kompensationen.

I en första variant av Modell 4 utgår kompensationen till de elanvändare som i dag betalar skatt på 0,5-öresnivån.

I en andra variant utgår kompensationen till de elanvändare som är elintensiva enligt Energimyndighetens definition av elintensivitet.

I båda fallen sker kompensationen ner till 0,5-öresnivån för den el som ingår i tillverkningsprocessen.

13.5.2Modell 4:1 – Kompensation till tillverkningsindustrin

Modell 4:1 har samma brytpunkter som Modell 3:1. Däremot skiljer sig skattesatsen efter den sista brytpunkten. I Modell 4 sätts skattesatsen till fem öre per kWh i stället för till 0,5-öresnivån som i Modell 3. Anledningen till den högre skatten i det sista trapp- steget är att Modell 4 inkluderar en kompensation till olika kate- gorier av företag. I denna variant handlar det om de företag som i dagsläget kommer i åtnjutande 0,5-öresnivån. Av Tabell 13.11 fram- går det offentligfinansiella utfallet av Modell 4:1.

263

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Tabell 13.11	Offentligfinansiella effekter av Modell 4:1

		Uttagspunkter	GWh	Skatt SEK/kWh	Skatteintäkter
					MSEK

Nivå 1:		5 379 058	66 751	0,293	19 558
< 0,6 GWh
Nivå 2	10 708		15 742	0,150	2 361

Nivå 3:		1 072	36 746	0,050	1 837
> 6 GWh
El ej i Ei:s data			7 200	0,185	1 335

Kostnad					-1 106
skattenedsättningar20
Kostnad Norrlands-					-805
skattesatsen

Modellens skatte-					23 180
intäkter
Skatteintäkter SKV 2013					21 234

Modellens skatteintäkter					1 946
jämfört med SKV 2013
Kompensation			4 828		1 390
SNI B–C från nivå 1

Kompensation			6 191		898
SNI B–C från nivå 2
Kompensation			31 189		1 403
SNI B–C från nivå 3

Modellens skatteintäkter					-1 746
efter kompensation

Källa: Egna beräkningar.

Av Tabell 13.11 framgår att skatteintäkterna före kompensationen är högre än de som faktiskt erhölls 2013. Den främsta orsaken till detta är att modellen innehåller en högre skattesats för elanvändare med hög elförbrukning jämfört med nuvarande ordning.

Kompensationens storlek beräknas i relation till modellens olika skattesatser och med utgångspunkt i Skatteverkets uppgifter att 48 TWh beskattades på 0,5-öresnivån 2013. I beräkningarna har hänsyn tagits till att cirka 6 TWh av den el som ingår i 0,5-öres-

20 I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

264

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

nivån är helt undantagen, och därmed ingår i avdragsposten ”kost- nad skattenedsättningar”.21

Det offentligfinansiella utfallet är alltså positivt innan kompen- sationen har beaktats. Efter att så har skett är utfallet i stället negativt. Införande av Modell 4:1 skulle i jämförelse med nuvar- ande ordning medföra uteblivna skatteintäkter i storleksordningen 1,7 miljarder kronor.

De privatekonomiska effekterna av Modell 4:1 illustreras i Tabell 13.12. Precis som för Modell 3 är det framför allt företag som i nuvarande ordning inte har 0,5-öresnivån som påverkas positivt. Företag som inte kommer över första brytpunkten påver- kas inte. Till skillnad från Modell 3 kompenserar denna modell företag som i dag har 0,5-öresnivån, varför dessa behåller samma skatt som tidigare, eller till och med får en lägre skatt om de tidigare hade delar av elförbrukningen utanför tillverkningsprocessen. Det beror på att trappan leder till lägre skatt än normalskattesatsen efter första brytpunkten.

21 Kompensationen för skyddsvärda företag i framför allt tillverkningsindustrin har beräknats utifrån tillgänglig statistik. Skatteverkets data för 2013 ger vid handen att cirka 48 TWh el be- skattas med 0,5 öre per kWh. För att beräkna kompensationen är det nödvändigt att känna till hur elanvändarna är fördelade i de olika skatteintervallen. Genom att utnyttja den insamlade statistiken från Ei där elförbrukningen är fördelad per SNI-kod har för SNI B–C beräknats hur stor andel av elförbrukningen som finns i respektive skattenivå. Detta används sedan för att beräkna kompen- sationen.

265

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Tabell 13.12 Privatekonomiska effekter av Modell 4:1 (SEK)

Elanvändare	Tidigare	Ny skatt efter	Differens23
	skatt22	kompensation
Tillverkningsindustri, medelhög	85 078	85 078	0 (100 %)
förbrukning 1,36 GWh
Tillverkningsindustri, hög förbrukning	187 800	187 800	0 (100 %)
3 GWh
Tillverkningsindustri, hög förbrukning	951 520	602 600	-348 920
15,2 GWh			(63 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	62 600 000	5 955 800	-56 644 200
80 % processel			(10 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	19 400 000	5 955 800	-13 444 200
95 % processel			(31 %)
Liten livsmedelsbutik, 0,3 GWh	82 802	82 802	0 (100 %)

Stor livsmedelsbutik, 3 GWh	879 000	535 800	-343 200
			(61 %)
Återvinning, medelhög förbrukning	114 537	114 537	0 (100 %)
0,4 GWh
Galleria mellanstor, endast fastighetsel	233 814	205 500	-28 314
0,8 GWh			(88 %)
Galleria stor, endast fastighetsel	861 420	526 800	-334 620
2,9 GWh			(61 %)
Galleria stor, fastighets- och	3 058 041	1 207 650	-1 850 391
verksamhetsel 10,4 GWh			(39 %)
Datacenter 5 MW	12 833 400	2 875 800	-9 957 600
			(22 %)
Stort datacenter 40 MW	102 550 000	18 185 800	-84 364 200
			(18 %)
Tvätteri industri, stor 1,8 GWh	522 861	353 477	-169 385
			(68 %)
Tvätteri industri medelstor 0,3 GWh	77 678	77 678	0 (100 %)

Källa: Egna beräkningar.

22Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel processel är 80 procent. Undantag är tillverkningsindustri med en förbrukning på 1 TWh, där beräk- ningarna görs för två olika andelar processel (80 resp. 95 procent).

23Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och mindre än 100 procent innebär minskad skatt.

266

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

13.5.3Modell 4:2 – Kompensation till elintensiva företag

Modell 4:2 har i grunden samma uppbyggnad som Modell 4:1. Skillnaden mellan modellerna är vilka företag som väljs ut för kom- pensation så att energiskatten för dessa, oaktat vad som annars följer av modellen, kommer ner till 0,5-öresnivån. I Modell 4:2 kompenseras de elintensiva företagen.24 För modellberäkningarna har Energimyndighetens definition av elintensiva företag använts, och den mängd el som kompensationen utgår för är den som undantas för elintensiva företag i elcertifikatsystemet. För 2013 upp- går mängden undantagen el till 40,7 TWh.25 Den mängden måste emellertid minskas med el undantagen från energiskatt på el. Det netto som blir kvar att kompensera berörda elanvändare för är cirka 36,8 TWh. Tabell 13.13 visar de offentligfinansiella effekterna av Modell 4:2.

24Definitionen av ett elintensivt företag är att företaget använder minst 190 MWh el per mil- jon kronor förädlingsvärde. För diskussion av elintensitet se avsnitt 10.

25Undantag från kvotplikt gäller endast för el som används i tillverkningsprocessen hos de elintensiva företagen. Men om industrins övriga elförbrukning inte överstiger 60 MWh per år, undantas även den. www.energimyndigheten.se.

267

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Tabell 13.13	Offentligfinansiella effekter av Modell 4:2

	Uttagspunkter	GWh	Skatt	Skatteintäkter
			SEK/kWh	MSEK

Nivå 1:	5 379 058	66 751	0,293	19 558
< 0,6 GWh
Nivå 2	10 708	15 742	0,150	2 361

Nivå 3:	1 072	36 746	0,050	1 837
> 6 GWh
El ej i Ei:s data		7 200	0,185	1 335

Kostnad				-1 106
skattenedsättningar26
Kostnad Norrlands-				-805
skattesatsen

Modellens				23 180
skatteintäkter
Skatteintäkter SKV 2013				21 234

Modellens skatteintäkter				1 946
jämfört med SKV 2013
Kompensation elintensiva		4 211		1 213
företag från nivå 1

Kompensation elintensiva		5 400		783
företag från nivå 2
Kompensation elintensiva		27 205		1 224
företag från nivå 3

Modellens skatteintäkter				-1 274
efter kompensation

Källa: Egna beräkningar.

Privatekonomiska effekter av Modell 4:2 för företag som inte är elintensiva enligt Energimyndighetens definition illustreras i Tabell 13.14.

26 I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

268

SOU 2015:87 Analys av alternativa skattemodeller

Tabell 13.14 Privatekonomiska effekter för icke elintensiva företag, modell 4:2 (SEK)

Elanvändare	Tidigare	Ny skatt	Differens28
	skatt27
Tillverkningsindustri, medelhög	85 078	289 662	204 583
förbrukning 1,36 GWh			(340 %)
Tillverkningsindustri, hög förbrukning	187 800	535 800	348 000
3 GWh			(285 %)

Tillverkningsindustri, hög förbrukning	951 520	1 445 800	494 280
15,2 GWh			(152 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh	62 600 000	50 685 800	-11 914 200
80 % processel			(81 %)

Tillverkningsindustri, 1 TWh	19 400 000	50 685 800	31 285 800
95 % processel			(261 %)
Liten livsmedelsbutik, 0,3 GWh	82 802	82 802	0 (100 %)

Stor livsmedelsbutik, 3 GWh	879 000	535 800	-343 200
			(61 %)
Återvinning, medelhög förbrukning	114 537	114 537	0 (100 %)
0,4 GWh

Galleria mellanstor, endast fastighetsel	233 814	205 500	-28 314
0,8 GWh			(88 %)
Galleria stor, endast fastighetsel	861 420	526 800	-334 620
2,9 GWh			(61 %)

Galleria stor, fastighets- och	3 058 041	1 207 650	-1 850 391
verksamhetsel 10,4 GWh			(39 %)
Datacenter 5 MW	12 833 400	2 875 800	-9 957 600
			(22 %)

Stort datacenter 40 MW	102 550 000	18 185 800	-84 364 200
			(18 %)
Tvätteri industri, stor 1,8 GWh	522 861	353 477	-169 385
			(68 %)

Tvätteri industri medelstor 0,3 GWh	77 678	77 678	0 (100 %)

Källa: Egna beräkningar.

27Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel processel är

80procent. Undantag är tillverkningsindustri med en förbrukning på 1 TWh, där beräk- ningarna görs för två olika andelar processel (80 resp. 95 procent).

28Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och mindre än 100 procent innebär minskad skatt.

269

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

I Tabell 13.15 jämförs effekterna för elanvändare med likartad el- förbrukning i tillverkningsindustrin, där den ena elanvändaren är elintensiv och den andra inte.

Tabell 13.15 Jämförelse av privatekonomiska effekter mellan elintensiva- och icke elintensiva företag i tillverkningsindustrin,

Modell 4:2 (SEK)

Elanvändare	GWh	Tidigare	Ny skatt efter	Differens
		skatt29	kompensation
Tillverkningsindustri,	1,36	85 078	289 662	204 583
medelhög förbrukning				(340 %)
Tillverkningsindustri,	1,36	85 078	85 078	0 (100 %)
medelhög förbrukning
Elintensiv

Tillverkningsindustri, hög	15,2	951 520	1 445 800	494 280
förbrukning				(152 %)
Tillverkningsindustri, hög	15,2	951 520	602 600	-348 920
förbrukning Elintensiv				(63 %)

Tillverkningsindustri,	1 000	62 600 000	50 685 800	-11 914 200
1 TWh				(81 %)
Tillverkningsindustri,	1 000	62 600 000	5 955 800	-56 644 200
1 TWh, Elintensiv				(10 %)

Källa: Egna beräkningar.

I tabellen kan noteras hur storleken på elförbrukningen påverkar utfallet för företagen. För företag i tillverkningsindustrin, som har medelhög elförbrukning men som inte är elintensiva, slår den högre skatten igenom och deras energiskatt på el ökar med 340 procent. Ett elintensivt företag i tillverkningsindustrin med lika stor elför- brukning får samma skattekostnad som med nuvarande ordning. För företag med hög elförbrukning, som inte är elintensiva, innebär modellen högre skattekostnader. Ett företag med högförbrukning men som är elintensivt kan dock sammantaget få en lägre kostnad med modellen. Det beror på om den del av elförbrukningen som inte sker i tillverkningsprocessen är så stor att företaget passerar den första brytpunkten och betalar 15 öre per kWh för en del av sin kontorsel. Gör företget det kan den totala skatten minska. Företag

29 Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel process- el är 80 procent.

270

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

i tillverkningsindustrin med riktigt hög elförbrukning får liknande påverkan på sin kontorsel, vilket gör att modellen ger lägre total skatt i jämförelse med nuvarande ordning, oavsett om företaget är elintensivt eller inte. Är företaget elintensivt får det dock betydligt lägre skatt. Baserat på dessa iakttagelser kan modellen alltså sägas missgynna företag i tillverkningsindustrin som inte har så hög elför- brukning och som inte är elintensiva.

13.6Modell 5 – Svensk variant av Finlands modell

Modell 5 liknar den modell för energiskatt på el som används i Finland. Den finska modellen liknar i sin tur den svenska. En av skillnaderna är att företag i den finska tillverkningsindustrin betalar en högre energiskatt än sina svenska motsvarigheter, samtidigt som det finns en möjlighet för elintensiv tillverkningsindustri att redu- cera sin skattesats ner till EU:s minimiskattenivå. En annan skillnad är att datacenterindustrin i Finland hör till dem som får del av den lägre skattenivån.30 Modell 5 är uppbyggd för att likna den finska modellen, men i svensk tappning. Modellen använder Skatteverkets statistik som delar upp elförbrukningen utifrån var den använts. Av Tabell 13.16 framgår det offentligfinansiella utfallet av att införa modellen i Sverige.

30 Gäller datacenter med en installerad effekt om minst 5 MW. För en beskrivning av den finska modellen för energiskatt på el se avsnitt 12.

271

Analys av alternativa skattemodeller SOU 2015:87

Tabell 13.16 Offentligfinansiella effekter av Modell 5

	GWh	Skatt	Skatteintäkt MSEK
		SEK/kWh

Nivå 1	84 727	0,293	24 825
Nivå 2 tillverknings-	49 739	0,060	2 984
industri och datacenter

Kostnad Norrlands-	7 474		-740
skattesatsen
Kostnad skatte-			-3 413
nedsättningar31
Modellens skatte-			23 656
intäkter
Skatteintäkter SKV 2013			21 234
Modellens skatteintäkter			2 422
jämfört med SKV 2013
Kompensation	36 816		2 025
elintensiv tillverkningsindustri
Modellens skatteintäkter			397
efter kompensation

Källa: Egna beräkningar.

Skattesatserna för normalskattesatsen och Norrlandsskattesatsen är de som används i Sverige för närvarande, medan nivån för tillverk- ningsindustrins skattesats har ändrats till 6 öre per kWh. Den lägre skattesatsen gäller på samma sätt som i dag för den el som används i den industriella tillverkningsprocessen.

I diskussionen om informations- och kommunikationsverksam- het i avsnitt 10 konstaterats att datacenterbranschen dels är elinten- siv, dels internationellt konkurrensutsatt. Dessa kriterier var två av utgångspunkterna när det en gång i tiden bestämdes vilka företag som skulle betala en låg energiskatt i Sverige. Om datacenter- branschen bedöms utifrån samma kriterier, kvalificerar det branschen som skyddsvärd på samma grund som tillverkningsindustrin.

I de beräkningar som ligger till grund för Modell 5 antas att elförbrukningen i datacenterbranschen 2013 är cirka 1,3 TWh (150 MW installerad kapacitet). Förbrukningen uppskattas vara fördelad i lika delar, dvs. med hälften vardera, mellan Norrlands-

31 I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

272

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

skattesatsen och normalskattesatsen. I modellen flyttas datacen- trens elförbrukning från att ha haft normalskattesatsen (nivå 1) eller Norrlandsskattesatsen till att beskattas på nivå 2. Areella näringar och elanvändare undantagna från energiskatt på el behåller den status de har i dag. Kostnaden för dessa skattenedsättningar redovisas separat.

Modell 5 har positiva effekter för de offentliga finanserna, trots att elförbrukningen i datacenter har flyttats till en lägre skattesats. Detta beror på att intäkterna från den generella skattehöjningen för tillverkningsindustrin mer än väl kompenserar för de minskade intäkterna från datacentren.

I ett sista steg kompenseras den elintensiva industrin. Kompen- sationen går från 6 öre (nivå 2) ner till 0,5-öresnivån, dvs. uppgår till 5,5 öre per kWh för el som förbrukas i tillverkningsprocessen. Här, liksom i Modell 4:2, används Energimyndighetens definition av elintensiv industri för att bestämma den mängd el som ska kom- pensereas. Definitionen av elintensitet träffar verksamheter som förbrukar 190 MWh per miljon kronor förädlingsvärde. Baserat på denna definition undantogs enligt Energimyndigheten 40,7 TWh el från kvotplikt 2013. Från denna elmängd måste emellertid mängden undantagen el räknas bort, eftersom den redan ingår i Skatteverkets data och annars skulle räknas dubbelt. Skatteverkets data ger vid handen att 3,9 TWh ska tas bort vilket innebär att 36,8 TWh el återstår att kompensera i Modell 5.

Efter kompensationen ger Modell 5 fortfarande ett offentlig- finansiellt tillskott på 400 miljoner kronor jämfört med nuvarande ordning. Resultatet påverkas framför allt av mängden el som förbru- kas i datacenter och av definitionen av elintensiv industri.

Som beskrivs i avsnitt 10 råder osäkerhet om dels hur många datacenter som finns i Sverige, dels hur stor deras totala elför- brukning är.32 I modellen antas att den samlade effekten 2013 är 150 MW. Det antagandet är troligtvis något restriktivt, men beror till stor del på hur datacenter definieras. I modellen ingår data- center med mer än 0,5 MW installerad effekt. Offentlig sektors och bankers datacenter ingår inte. Om offentlig sektors och bankers

32 För modellens offentligfinansiella beräkningar är det datacentrens elförbrukning 2013 som är relevant. Om kapaciteten ökar i framtiden så påverkar det inte det offentligfinansiella resul- tatet negativt, utan tillkommande datacenterkapacitet innebär enbart tillkommande offent- ligfinansiella intäkter.

273

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

installerade effekt räknas in, liksom alla mindre datarum där företag sköter sina egna servrar, kan den samlade effekten 2013 bedömas vara 200–300 MW. Utredningens bedömning är emellertid att dessa datacenter inte ska ingå i en nedsättning av energiskatten. Det huvudsakliga skälet för detta är att dessa datacenter och datarum inte är internationellt konkurrensutsatta, varken i etableringsfasen (jfr Facebook, Google etc.) eller i den löpande verksamhetens tjänste- utbud (jfr CGI, Interxion m.fl.).

Modellens privatekonomiska effekter illustreras i Tabell 13.17.

274

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

Tabell 13.17 Privatekonomiska effekter Modell 5 (SEK)

Elanvändare	Tidigare	Ny skatt34	Differens35
	skatt33
Tillverkningsindustri, medelhög förbrukning	85 078	144 878		59 799
1,36 GWh				(169 %)
Tillverkningsindustri, hög förbrukning	951 520	1 620 320		668 800
15,2 GWh				(170 %)
Tillverkningsindustri, hög förbrukning	951 520	951 520	0	(100 %)
15,2 GWh elintensiv
Tillverkningsindustri, 1 TWh	62 600 000	106 600 000	44	000 000
				(170 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh elintensiv	62 600 000	62 600 000	0	(100 %)
Liten livsmedelsbutik 0,3 GWh	82 802	82 802	0	(100 %)

Stor livsmedelsbutik 3GWh	879 000	879 000	0	(100 %)
Återvinning, medelhög förbrukning 0,4 GWh	114 537	114 537	0	(100 %)

Galleria mellanstor, endast fastighetsel	233814	233 814	0	(100 %)
0,8 GWh
Galleria stor, endast fastighetsel 2,9 GWh	861 420	861 420	0	(100 %)

Galleria stor, fastighets och verksamhetsel	3 058 041	3 058 041	0	(100 %)
10,4 GWh
Datacenter 5 MW	12 833 400	2 628 000	-10 205 400
				(20 %)

Datacenter 5 MW elintensivt	12 833 400	219 000	-12 614 400
				(1,7 %)
Stort datacenter 40 MW	102 550 000	21 000 000	-81 550 000
				(20 %)
Stort datacenter 40 MW elintensivt	102 550 000	1 750 000	-100 800 000
				(1,7 %)
Tvätteri industri, stor 1,8 GWh	522 861	522 861	0	(100 %)

Tvätteri industri medelstor 0, 3GWh	77 678	77 678	0	(100 %)

Källa: Egna beräkningar.

33Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel process- el är 80 procent.

34Datacenter får 6-öresskatten för hela sin elförbrukning.

35Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och mindre än 100 procent innebär minskad skatt.

275

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

Som framgår av tabellen är effekterna av modellen ett lägre skatte- uttag från datacenter. Om de dessutom är elintensiva, blir den nya skatten ännu lägre. Tillverkande företag som är elintensiva enligt modellens krav betalar samma skatt som i dag. Tillverkande företag som inte är elintensiva får däremot en ökad skattekostnad. Skatten för den el som ingår i tillverkningsprocessen höjs med 5,5 öre per kWh. Skattekostnaden för ett tillverkande företag med en elför- brukning på 15,2 GWh ökar med modellen med 668 000 kronor.

13.7Modell 6 – Utökad svensk modell

Den nuvarande svenska modellen för energiskatt på el beskrivs i avsnitt 3. Som framgår där är modellen i praktiken behäftad med ett antal problem. Ett problem som måste åtgärdas under alla för- hållanden är att den nuvarande ordningen inte håller måttet med avseende på de statsstöd som den innehåller och som måste upp- fylla EU-rättens krav om de ska kunna behållas.36

I detta avsnitt analyseras de ekonomiska effekterna av en Modell 6 som är en utökad svensk modell och som således utgår ifrån att de statsstödsrelaterade problemen kan lösas. För Modell 6 har utred- ningen analyserat vilka branscher som är särskilt skyddsvärda och som det kan vara motiverat att ge lägre skatt/statsstöd, inom de EU-rättsliga ramar som finns. Denna analys finns i avsnitt 10.

Befintliga stödmottagare får alltjämt anses vara skyddsvärda, eftersom de tillhör branscher som i flera fall bedöms vara inter- nationellt konkurrensutsatta samtidigt som de är relativt elintensiva (se avsnitt 10).37 Enligt utredningsdirektivet är det viktigt att svenskt näringsliv behåller sin konkurrenskraft. Det skulle motverkas av en höjning av energiskatten på el för de företag som i dag har 0,5-öres- skatten.

Utöver befintliga stödmottagare har utredningen analyserat åter- vinningsbranschen, tvätteribranschen och informations- och kommu- nikationsverksamhetsbranschen.

36Se avsnitt 16 för en redogörelse av statsstöd med fokus på energiskatt på el.

37De gränsdragningsproblem som finns i det nuvarande systemet gör samtidigt att det finns anledning att se över vad som ska ingå i begreppet ”industriell verksamhet” och även i vilka delar som den verksamheten ska ha en lägre skattesats. Detta diskuteras i avsnitt 17.

276

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

Baserat på analysen i avsnitt 10 är utredningens slutsatser att återvinningsbranschen har rätt skattemässig behandling i dagsläget. De återvinningsföretag som i nuvarande modell tillhör tillverk- ningsindustrin har på samma sätt som resterande tillverknings- industri 0,5-öresskatten på den el som används i tillverknings- processen. De återvinningsföretag som i nuvarande modell inte tillhör tillverkningsindustrin har normalskattenivån för sin elför- brukning. Det kan finnas en del gränsdragningsproblem, men de bör hanteras inom den befintliga ordningen och inte genom att branschen som helhet får en skatt som avviker från normalskatte- satsen.

Tvätteribranschen är inte elintensiv och den internationella kon- kurrensutsättningen bedöms vara relativt låg. Visserligen är branschen konkurrensutsatt mot andra varor såsom engångsprodukter, men med beaktande av den begränsade elförbrukningen i branschen är det inte motiverat med en nedsättning till en lägre skattenivå.

Informations- och kommunikationsverksamhet är som bransch inte heller elintensiv. Däremot finns det delbranscher som både är elintensiva och internationellt konkurrensutsatta. Främst handlar det om datacenterbranschen. Där gör utredningen bedömningen att datacenter är skyddsvärda och därför bör ha en skattesats som avviker från normalskattesatsen. Därmed ingår datacenter i en ut- vecklad svensk modell (för ytterligare diskussion se avsnitt 15).

Av Tabell 13.18 framgår de offentligfinansiella effekterna av en utökad svensk modell för energiskatt på el. Som framgår av dis- kussionen i avsnitt 10 bedömer utredningen att det finns 150 MW datacenterkapacitet i Sverige. Totalt motsvarar det en årlig elför- brukning på 1,3 TWh. I modellen antas att 50 procent av elför- brukningen i datacenter sker i kommuner med Norrlandsskatte- satsen och resterande 50 procent i övriga Sverige. Den el datacenter förbrukar flyttas till 0,5-öresnivån.

277

Analys av alternativa skattemodeller SOU 2015:87

Tabell 13.18 Offentligfinansiella effekter av Modell 6

	GWh	Skatt SEK/kWh	Skatteintäkter MSEK

Nivå 1	84 727	0,293	24 825

Nivå 2 Tillverknings-	49 739	0,005	249
industri och data-
center

Kostnad Norrlands-	7 474		-740
skattesatsen
Kostnad			-3 413
skattenedsättningar38
Modellens skatteintäkter			20 920

Skatteintäkter SKV 2013			21 234

Modellens skatteintäkter			-314
jämfört med SKV 2013

Källa: Egna beräkningar.

En ökning av den mängd el som träffas av 0,5-öresnivån påverkar de offentligfinansiella utfallet negativt. Om 0,5-öresnivån utvidgas till att omfatta datacenter, medför det att skatteintäkterna minskar med drygt 310 miljoner kronor.

Tabell 13.19 visar de privatekonomiska effekterna av Modell 6. De privatekonomiska effekterna är begränsade till företag i data- centerbranschen. Deras skatt minskar från normalskattesatsen eller norrlandsskattesatsen till 0,5-öresnivån. Det är en kraftigt sänkt skattesats (28,8 alternativt 18,9 öre per kWh) som därigenom får genomslag i datacenterbranschen, vars företag oftast är stora elför- brukare. Ett datacenterföretag i 5 MW-klassen minskar sina kost- nader med mer än 12 miljoner kronor per år medan kostnaderna för ett stort datacenter motsvarande Facebook (eller Google i Finland) minskar med flera tiotals miljoner kronor per år.

38 I posten ingår el använd i areella näringar och hos elanvändare undantagen från energiskatt på el.

278

SOU 2015:87 Analys av alternativa skattemodeller

Tabell 13.19 Privatekonomiska effekter av Modell 6 (SEK)

Elanvändare	Tidigare	Ny skatt40	Differens41
	skatt39
Tillverkningsindustri, medelhög förbrukning	85 078	85 078	0	(100 %)
1,36 GWh
Tillverkningsindustri, hög förbrukning 3 GWh	187 800	187 800	0	(100 %)

Tillverkningsindustri, hög förbrukning 15,2 GWh	951 520	951 520	0	(100 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh 80 % processel	62 600 000	62 600 000	0	(100 %)
Tillverkningsindustri, 1 TWh 95 % processel	19 400 000	19 400 000	0	(100 %)
Liten livsmedelsbutik, 0,3 GWh	82 802	82 802	0	(100 %)
Stor livsmedelsbutik, 3 GWh	879 000	879 000	0	(100 %)
Återvinning, medelhög förbrukning 0,4 GWh	114 537	114 537	0	(100 %)

Galleria mellanstor, endast fastighetsel	233 814	233 814	0	(100 %)
0,8 GWh
Galleria stor, endast fastighetsel 2,9 GWh	861 420	861 420	0	(100 %)
Galleria stor, fastighets- och verksamhetsel	3 058 041	3 058 041	0	(100 %)
10,4 GWh
Datacenter 5 MW	12 833 400	219 000	-12 614 400
				(1,7 %)
Stort datacenter 40 MW	102 550 000	1 750 000	-100 800 000
				(1,7%)
Tvätteri industri, stor 1,8 GWh	522 861	522 861	0 (100 %)
Tvätteri industri medelstor 0,3 GWh	77 678	77 678	0 (100 %)

Källa: Egna bearbetningar.

13.8Elskattens påverkan på företagens resultat och konkurrensförmåga

De skattemodeller som presenterats i avsnitt 13.2–13.7 kommer på olika sätt att påverka företag som i nuvarande system har 0,5-öres- skatten. De privatekonomiska effekterna för olika ”typföretag” redovisas för varje modell. Utredningen har bett Svenskt Närings- liv om hjälp med att bedöma effekterna för företag inom tillverk-

39Beräkningarna baseras på normalskattesatsen och att tillverkningsindustrins andel process- el är 80 procent. Undantag är tillverkningsindustri med 1 TWh förbrukning, där två antagan- den om andel processel beräknas (80 resp. 95 procent).

40Datacenter får 0,5-öresskatten för hela sin elförbrukning.

41Differensen avser förändringen i total skatteinbetalning. Procentsatsen i parentesen anger hur många procent av den ursprungliga skatten företaget betalar i modellen. Mer än 100 pro- cent innebär ökad skatt och mindre än 100 procent innebär minskad skatt.

279

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

ningsindustrin. Företagen har fått svara på hur en ökad skatt på- verkar deras resultat och hur det påverkar deras konkurrenssitua- tion. I Tabell 13.20 beskrivs 12 företag utifrån hur en höjning av energiskatten på el (för el använd i tillverkningsprocessen) påverkar företagens resultat. Beräkningarna har gjorts för skattehöjningar till 6 resp. 29,4 öre.

280

SOU 2015:87 Analys av alternativa skattemodeller

Tabell 13.20 Effekter av skattehöjningar för företag i tillverkningsindustrin

						Förändrat resultat
						(Mkr)

Verksamhet	Omsättning	Anställda	Elförbruk-	Andel el	Rörelse-	Skatt	Skatt
	(Mkr)42		ning	0,5-	resultat	6 öre/	29,4 öre/
			(GWh/år)43	öres-	(Mkr)	kWh	kWh
				nivån
Förädlade trävaror,	4 235	931	Ca 120	98 %	201	-6,5	-34
moduler och			(avser såg-
planelement för			verken)
byggnation, bio-
produkter
Sågverk, handel med	1 307	196	26	98 %	27	-1,4	-7,4
trävaror, anskaffning
och försäljning av
skogs-produkter

Såg- och förädlings-	298	72	8	98 %	5	-0,4	-2,3
verksamhet
Annan plastvaru-	86	61	3, 9	100 %	4,2	-0,2	-1,1
tillverkning

Plastförpacknings-	253	100	14	100 %	40,2	-0,8	-4,1
tillverkning
Dryckesindustri	3 400	780	23	i.u	204	-1,6	-6,7

Dryckesindustri	3 600	890	50	i.u	49,6	-2,8	-14,5
Ingrediensleverantör	230	68	3,3	i.u	1,6	-0,2	-1

Ingrediensleverantör	280	48	3	i.u	3,5	-0,2	-0,9
Stålbearbetande	200–300	65	3	99 %	Ca 20	-0,2	-1
anläggning

Stålbearbetande	1 200–	250	50	99 %	Ca 70	-2.8	-14,5
anläggning	1 800
Stålproducerande	2 000–	850	75	33 %	0–400	-4	-22
anläggning	3 000

Källa: Svenskt Näringsliv.

Som kan avläsas i tabellen så kommer en skattehöjning att påverka företagens kostnader för el. Vid en jämförelse med rörelseresul- taten kan ses att inget företag kommer att få skattehöjningar som

42För dryckesindustri och ingrediensleverantörer är resultat efter samtliga kostnader inkl. avsättningar och skatt.

43För dryckesindustri och ingrediensleverantörer redovisas elförbrukning för el med 0,5- öresskatten.

281

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

direkt ger negativt rörelseresultat. Kostnadsökningarna är dock reella och måste kompenseras för på något sätt. Ett alternativ är att höja priserna på produkterna i motsvarande utsträckning som skattehöj- ningen. Detta är möjligt när konkurrenssituationen så tillåter. I annat fall kan skattehöjningen kompenseras med effektiviserings- åtgärder, eller minskad vinst.

Företagen fick möjlighet att beskriva sin konkurrenssituation så som de uppfattar den. Den svenska sågverksindustrin anser sig vara utsatt för internationell konkurrens, vilket visar sig genom hård prispress, överkapacitet och låga marginaler. Andelen av produk- tionen som går på export är stor, även hos de mindre sågverken. I och med den hårda konkurrensen är möjligheten att föra kostnads- ökningar vidare på kunderna högst begränsad.

Svensk stålindustri beskriver sin verksamhet som höggradigt specialiserad inom sina nischer och företagen exporterar sina pro- dukter över hela världen. Konkurrensen på världsmarknaden är hård och det finns inga möjligheter att höja priset för att kompensera för ökade lokala kostnader som t.ex. skatter.

Företagen i kemiindustrin möter även de en internationell kon- kurrens. Företagen ser inte några möjligheter att föra över ökade lokala kostnader till kunderna. Ett företag nämner att det fort- farande kan finnas vissa möjligheter till investeringar i energi- effektivisering som till viss del kan möta kostnadsökningar.

De svenska livsmedelsföretagen anser sig stå under hård kon- kurrens, där grundorsaken är prispress på livsmedel. Företagen i branschen möter en internationell konkurrens även på hemmaplan, eftersom över hälften av alla livsmedel som säljs i Sverige impor- teras. Konkurrensen från andra länder gör det svårt för företagen att föra över ökade produktionskostnader i Sverige till kunderna.

De företag som fram för allt påverkas i modell 5 och 6 är företag i datacenterindustrin. Tabell 13.21 redogör för hur en lägre skatt påverkar kostnaderna för olika stora datacenter.

282

SOU 2015:87 Analys av alternativa skattemodeller

Tabell 13.21	Effekter för vissa datacenter

Installerad	Elskatt i rådande system		Elskatt i nytt system
effekt

Datacenter	19,4 öre	29,4 öre	6 öre	0,5 öre
0,5 MW	849 720	1 287 720	262 800	21 900

2,5 MW	4 248 600	6 438 600	1 314 000	109 500
5 MW	8 497 200	12 877 200	2 628 000	219 000

10 MW	16 994 400	25 754 400	5 256 000	438 000
50 MW	84 972 000	128 772 000	26 280 000	2 190 000

Källa: Egna beräkningar.

Som kan ses i tabellen kommer datacenter med installerad effekt över 0,5 MW att minska sin skattekostnad oavsett skattenivå i nu- varande system och skatt i ett nytt system. För större anläggningar är skattesänkningen i mångmiljonklassen.

13.9Sammanfattning av modellerna

I avsnitt 13.2–13.7 presenteras sex alternativa modeller för uttag av energiskatt på el. Modellerna påverkar de offentliga finanserna på olika sätt. Några av modellerna ger ökade skatteintäkter medan andra ger minskade skatteintäkter jämfört med nuvarande ordning. I Tabell 13.22 sammanfattas modellernas offentligfinansiella utfall.

283

Analys av alternativa skattemodeller SOU 2015:87

Tabell 13.22 Sammanfattning offentligfinansiella effekter

Modell	Modellens	Skatteintäkter efter
	skatteintäkter	ev. kompensation MSEK
	jfr 2013 MSEK

1, Samma skattesats för hela	-8 908
näringslivet
2, Två skattesatser. Brytpunkt 3 GWh	1 235	-1 579

3, Trappstegsmodellen	-1 303
Brytpunkter 0,6 och 1,2 GWh
3, Trappstegsmodellen	292
Brytpunkter 0,6 och 6 GWh
3, Trappstegsmodellen	970
Brytpunkter 0,6 och 12 GWh
4, Tillverkningsindustrin kompenseras	1 946	-1 746

4, Elintensiv industri kompenseras	1 946	-1 274

5, Datacenter, högre industriskatt,	2 422	397
kompensation av elintensiv industri

6, Utökad svensk modell med datacenter	-314

Gemensamt för alla modeller är att hushållens energiskatt på el inte påverkas. I de modeller (2, 3 och 4) där skattesatsen avgörs av el- förbrukningens storlek, är hushållens elförbrukning för låg för att påverka skattesatsen. I övriga modeller (1, 5 och 6) hör hushållen inte till någon av de kategorier av elanvändare som påverkas av modellerna.

Modell 1 med gemensam skatt för hela näringslivet leder till minskade offentligfinansiella intäkter.

Modell 2 ger ökade intäkter men leder samtidigt till en omför- delning av skattebördan. Om omfördelningen kompenseras blir det offentligfinansiella resultatet negativt.

Det offentligfinansiella resultatet av Modell 3 beror på var bryt- punkterna sätts. Lägre brytpunkter leder till ett offentligfinansiellt skattebortfall samtidigt som företagens skattekostnader minskar generellt. Modell 3 ger dock ett sämre privatekonomiskt utfall för flera av de företag som med nuvarande ordning betalar skatt på 0,5- öresnivån.

I Modell 4 görs försök att kompensera för de omfördelningar som Modell 3 leder till, dock med en högre skattesats efter den

284

SOU 2015:87

Analys av alternativa skattemodeller

bortersta brytpunkten. Efter kompensationen blir de offentligfinan- siella skatteintäkterna mindre i jämförelse med nuvarande ordning. Orsaken till detta är att de skatteintäkter som modellen ger inte räcker för den kompensation som utgår.

Modell 5 ger ökade offentligfinansiella skatteintäkter i jämför- else med nuvarande ordning. Så är fallet även om datacenterföre- tagen får samma skattesats som tillverkningsindustrin och de el- intensiva företagen kompenseras ner till 0,5-öresnivån. Modell 5 omfördelar emellertid skatteuttaget i förhållande till nuvarande ordning, även efter kompensation. Alla företag som i nuläget be- skattas på 0,5-öresnivån är inte elintensiva och kommer därmed inte att kompenseras i Modell 5.

Modell 6 innebär att datacenter beskattas på samma nivå som de företag som i nuvarande ordning har bedömts skyddsvärda, dvs. på 0,5-öresnivån. Datacenterföretagen får således en lägre energiskatt på el samtidigt som det offentligas skatteintäkter minskar i jämför- else med nuvarande ordning. Övriga elanvändare påverkas inte av Modell 6.

Modeller som innebär minskade offentliga skatteintäkter jäm- fört med nuvarande ordning kan finansieras genom åtgärder som leder till ökade skatteintäkter från andra håll. Men modellerna som sådana leder fortfarande till en omfördelning av skatten mellan näringslivets aktörer. Vilka de privatekonomiska effekterna blir beror på modellen. De företag som riskerar att få en ökad skatte- kostnad är de som i nuvarande ordning beskattas på 0,5-öresnivån. Modeller som ger en högre genomsnittlig energiskatt på el för dessa företag ökar företagens skattekostnader. Framför allt är det mindre och medelstora företag i tillverkningsindustrin som får ökade skattekostnader. Samtidigt beror utfallet för ett enskilt företag på hur stor andel av elförbrukningen som sker i tillverkningspro- cessen.

För företag som med nuvarande ordning beskattas med normal- skattesatsen kommer resultatet att vara oförändrat eller positivt med de analyserade modellerna. Modell 1 innebär lägre skatt för alla företag. Om företagen passerar brytpunkterna i Modell 2, 3 eller 4 sjunker deras genomsnittliga skattesats och den totala skatte- kostnaden minskar. För företag som inte kommer förbi brytpunk- terna är skatten oförändrad. Modell 5 och 6 innebär oförändrad skatt för företagen, förutom datacenterföretag som får lägre skatt.

285

Analys av alternativa skattemodeller

SOU 2015:87

I modeller som kompenserar vissa företag kommer effekterna för enskilda företag att bero på om de omfattas av kompensationen eller inte. Företag som med nuvarande ordning beskattas på 0,5- öresnivån, men som inte får del av kompensationen i den nya modellen, kommer att få en ökad skattekostnad.

286

14 Utredningens val av skattemodell

14.1Inledning

I utredningens direktiv ges de allmänna utgångspunkterna för upp- draget. Utifrån direktivets text och hänvisningarna till t.ex. den EU- rättsliga regleringen, presenterar utredningen i avsnitt 3.8 en över- gripande problembeskrivning som den avser att förhålla sig till när nya modeller för energibeskattning av el övervägs.

I avsnitt 13 presenteras resultaten från analysen av de modeller för energibeskattning av el som utredningen har ansett motiverade att analysera närmare. I detta avsnitt utvärderas dessa modeller i förhållande till den problembeskrivning som presenterades i av- snitt 3.8. De faktorer som modellerna utvärderas i förhållande till är följande.

Neutralitets- och konkurrensproblem

Sektorneutralitet och konkurrenskraft är två egenskaper som modellerna utvärderas mot. Som framgått tidigare (se t.ex. avsnitt 3.8) är den nuvarande energibeskattningen av el inte sektorneutral. Detta kan ge upphov till snedvridningar och påverkar konkurrenssitua- tionen mellan olika branscher. Frågan har ett nationellt perspektiv, där företagen betalar olika mycket i skatt beroende på verksam- hetsområde. Skillnaderna mellan sektorer kan orsaka en konkurrens- snedvridning men är även en effektivitetsfråga, eftersom skatteskill- naderna kan påverka hur produktionsresurserna allokeras till olika sektorer (se avsnitt 7). En sektorneutral energiskatt å andra sidan snedvrider inte incitamenten mellan sektorer. I ett nationellt per- spektiv kan även Norrlandsskattesatsen orsaka konkurrenssned- vridning. Med olika skattesats för olika geografiska lokaliseringar

287

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

kan skatteskillnaderna orsaka en konkurrenssnedvridning mellan företag i samma bransch men med olika geografiska lägen.

Det finns också en internationell konkurrensaspekt. Internatio- nellt konkurrensutsatta företag verkar på marknader där de inte kan påverka priserna och därmed inte har möjlighet att kompensera sig för nationellt bestämda pålagor. En enskild nationell skatte- höjning innebär för dessa företag en relativ konkurrensförsämring. Förutom konkurrensen mellan företag kan som en annan inter- nationell konkurrensaspekt noteras den konkurrens som kan före- komma stater emellan med avseende på direktinvesteringar i befint- liga företagsetableringar eller nyetableringar och där skatterna kan användas som ett konkurrensmedel (se avsnitt 8).

Enligt direktiven ska svenska företag i möjligaste mån behålla sin konkurrenskraft även med en förändrad energiskatt på el. De bör dessutom inte beskattas väsentligt högre än motsvarande före- tag i andra nordiska länder. Utredningen ska också utvärdera om det finns andra skyddsvärda branscher vid sidan av tillverknings- industrin.

Frågan om sektorneutralitet har även en EU-rättslig dimension. Som beskrivs i avsnitt 3.6 och avsnitt 3.8, måste nationella regel- verk som i EU-rättslig mening innehåller statsstöd, vara förenliga med det unionsrättsliga regelverket om sådana stöd. Utredningens direktiv anger att utredningen särskilt ska överväga om ett system som inte innehåller statligt stöd kan införas En skatteordning med olika skattesatser för olika elanvändare och som inte beror på skatte- basens storlek, utan på branschtillhörigheten, aktualiserar stats- stödsfrågor och kan i slutänden innebära att ordningen kräver ett statsstödsgodkännande innan den kan införas. Hanteringen av stats- stödsfrågor behandlas särskilt, i avsnitt 16.

Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget

Som framgår av utredningens direktiv ska utredningen beakta såväl samhällsekonomiska konsekvenser som offentligfinansiella och privat- ekonomiska effekter. Det måste förstås göras i relation till noll- alternativet, dvs. om ingenting görs.

Om de förslag som utredningen lämnar innebär offentligfinan- siella kostnader, ska förslag till finansiering lämnas inom skatte-

288

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

området. Som utredningen ser det är en rimlig utgångspunkt, även om det inte anges i direktiven, att eventuella förändringar finan- sieras inom ett och samma skatteområde, dvs. inom ramen för energi- beskattningen av el.

Ett ändrat system leder till en omfördelning av skattebördan. Detta medför inte bara att de som i dag har en gynnsam beskatt- ning kan få en försämring. Det kan också leda till lägre skatt för verksamheter där detta framstår som motiverat, men även till skatte- lättnader för verksamheter där det kan framstå som omotiverat. Det bör dock framhållas att som beskrivs i avsnitt 7 är detta inte en fråga om ekonomisk effektivitet utan är en fråga om normativ vär- dering om hur resurserna ska fördelas.

I analysen av förändringar av beskattningen ska även ingå en utvärdering av riskerna för att föreslagen leder till omotiverade före- tagsombildningar eller andra åtgärder med huvudsakligt syfte att uppnå omotiverade skattemässiga fördelar.

Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen

Energiskatten på el har traditionellt ansetts vara en fiskal skatt, men samtidigt betraktas skatten som ett kostnadseffektivt och viktigt styrmedel för att uppnå målen för en effektivare energianvändning, eftersom den är resursstyrande genom att vara prispåverkande. Enligt artikel 7.1 i Energieffektiviseringsdirektivet1, ska medlems- staterna senast den 31 december 2020 ha uppnått en viss ackumu- lerad energibesparing i slutanvändarledet. Energiskatt på el är ett av de styrmedel som nämns i Sveriges handlingsplan (fortsättningsvis ”den svenska handlingsplanen”) för att genomföra direktivets arti- kel 7.2 De energibesparingar som kan tillgodoräknas är besparingar som uppkommer till följd av den prisskillnad som uppstår i de fall svenska skattenivåer är högre än EU:s minimiskattenivåer för energi- skatt respektive mervärdesskatt.

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG.

2Se Näringsdepartementets skrivelse i ärende dnr N/2013/5035/E.

289

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

Något förenklat beräknas energibesparingen genom att prisskill- naden multipliceras med priselasticiteten och energianvändningen. I den analys som görs i samband med handlingsplanen antas en priselasticitet för hushåll och servicesektorn som innebär att en pris- höjning med 10 procent minskar elförbrukningen med cirka 5 pro- cent på lång sikt. På kort sikt minskar elförbrukningen med 0,7 procent vid en prishöjning med 10 procent. Den långsiktiga anpassningen tar dock tid, eftersom elanvändarna sitter fast med befintlig elutrustning. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att en 10 procentig ökning av energiskatten på el innebär en ökning med mindre än 10 procent på den relevanta varan, el. Detta pga. skatten endast är en del av den totala kostnaden för el (se avsnitt 6).

Mot denna bakgrund och i enlighet med vad som anges i utred- ningsdirektiven analyserar utredningen modellernas påverkan på el- förbrukningen och dess påverkan i förhållande till energieffektivi- seringsdirektivet. Det är dock de direkta effekterna av skatteför- ändringen som beaktas. Utredningen har inte genomfört någon all- män jämviktsmodellering av modellernas påverkan. Detta innebär att utredningen inte har kvantifierat de dynamiska och indirekta effekterna av förändringar av energiskatten på el, som även inne- håller effekter från substitution mellan el och andra energikällor.

14.2Utvärdering av tänkbara modeller

14.2.1Modell 1, enhetlig skattenivå för hela näringslivet

Modell 1 innebär en enhetlig energiskatt på el för hela näringslivet. Skattesatsen i modellen är 0,5 öre per kWh. Övriga elanvändare, hushåll och offentlig sektor, får en högre energiskatt på el. Nor- malskattesatsen i modellen är 29,3 öre per kWh. I Modell 1 betalar hushåll och offentlig sektor i vissa kommuner i norra Sverige den lägre Norrlandsskattesatsen. Modellen har följande effekter.

290

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

Neutralitets- och konkurrensproblem

Det som påverkar skattesatsen i Modell 1 är om elanvändaren till- hör näringslivet eller inte. Vilken branschsektor företaget tillhör har ingen betydelse för skattesatsen. Det innebär att Modell 1 i sitt grundutförande är sektorneutral och inte innehåller inslag av stats- stöd. Det innebär också att det inte finns någon snedvridning mellan nationella branschsektorer, eftersom alla företag har samma skatte- sats. Likabehandlingen innebär att modellen inte innehåller andra inslag av statsstöd än det som utgår till följd av den lägre skatte- satsen i vissa kommuner i norra Sverige.

Modellens enhetliga skattesats på 0,5 öre/kWh medför lägre skatt för alla företag i näringslivet, särskilt för dem som i dagsläget har normalskattesatsen. De företag som med nuvarande ordning redan har den lägre skattesatsen kommer att få den även för el som inte används i tillverkningsprocessen, vilket innebär att de får en lägre genomsnittsskatt. Modell 1 innebär således att såväl basindustrins som övriga företags internationella konkurrenskraft påverkas posi- tivt. I Modell 1 finns inget behov av att analysera om det eventuellt finns skyddsvärda branscher som bör få en lägre skatt än andra, eftersom hela näringslivet får 0,5-öresskatten.

Modellen kan innebära gränsdragningsproblem i fråga om elför- brukningen är hänförlig till näringslivet eller hushållen/offentliga sektorn. Som exempel på detta kan nämnas företag där en närings- verksamhet och hushållet delar på ett elabonnemang, eller företag vars verksamhet anknyter till den offentliga sektorns verksamhets- områden.

Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget

Modell 1 innebär lägre skatteintäkter från näringslivet samtidigt som normalskattesatsen bibehålls för övriga elanvändare. Detta innebär att det offentligfinansiella utfallet är en kraftig minskning av skatte- intäkterna. Enligt direktivet ska utredningen vid minskade skatte- intäkter föreslå finansiering av dessa inom skatteområdet. Som utredningen nämner i avsnitt 3.8 är en rimlig utgångspunkt att förändringar finansieras inom samma skatteområde, dvs. inom ramen för energibeskattningen av el. För att kompensera för minskade

291

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

skatteintäkter från näringslivet behöver skatten för hushåll och offentlig sektor höjas till 51 öre per kWh. En sådan höjning är korrekt utifrån ett teorietiskt perspektiv (se avsnitt 7) men innebär en väsentlig omfördelning av skatteuttaget från näringslivet till offent- lig sektor och hushållen. Kostnaden för elen i en eluppvärmd villa skulle t.ex. öka med över 6 700 kronor per år.

Riskerna för omotiverade företagsombildningar eller andra för- faranden som huvudsakligen syftar till att uppnå skattemässiga för- delar är begränsade i Modell 1. Det gränsdragningsproblem som finns mellan näringsliv och övriga elanvändare skulle potentiellt kunna leda till att företagsombildningar görs. Men eftersom gränsdrag- ningsproblemet de facto gäller vilken verksamhet som faktiskt ut- förs av företaget, snarare än företagets juridiska form, bedömer utredningen att risken för detta är marginell.

Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen

Modell 1 innebär att hela näringslivet får 0,5-öresskatten. Modellen innebär därmed att över 40 TWh elförbrukning får skattesatsen reducerad från normalskattesatsen till 0,5-öresskatten. Skattesänk- ningen får genomslag på priset på el och påverkar därmed också elförbrukningen. Skattesänkningen från normalskattesatsen uppgår till cirka 98 procent. Sänkningens effekt på det slutliga elpriset är emellertid lägre och beror på de övriga komponenterna. Med samma antaganden om priskänslighet som legat till grund för den svenska handlingsplanen, leder en prisminskning med 10 procent till en ökning av elförbrukningen med 0,7 procent på kort sikt. Den för- ändrade skatten i Modell 1 innebär därmed att elförbrukningen ökar något. Givet den elförbrukning om cirka 40 TWh som på- verkas av modellens skattesänkning, skulle det innebära en ökad elförbrukning med knappt 1 TWh per år. De direkta effekterna av modellen är därmed en ökad elförbrukning, vilket ur ett energi- effektiviseringsperspektiv inte är gynnsamt.

292

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

14.2.2Modell 2, två skattenivåer

I Modell 2 bestäms energiskatten på el av elförbrukningen i en ut- tagspunkt. Modell 2 har två olika skattesatser. Den första är 29,3 öre per kWh och gäller för elförbrukning upp till 3 GWh. Den andra är 0,5 öre per kWh och gäller för elförbrukning som överstiger 3 GWh. Även i Modell 2 betalar elanvändare i vissa kommuner i norra Sverige den s.k. Norrlandsskattesatsen. Modellen har följande effekter.

Neutralitets- och konkurrensproblem

Den skattesats en elanvändare får betala i Modell 2 påverkas inte av vilken bransch elanvändaren hör till. I stället är det mängden för- brukad el som avgör skattesatsen. Om detta gällde undantagslöst, skulle modellen inte innehålla inslag av statsstöd. I modellen finns emellertid den s.k. Norrlandsskattesatsen kvar, vilket innebär att företag i vissa kommuner i norra Sverige betalar en lägre energi- skatt på el än motsvarande företag i andra delar av Sverige. Om Norrlandsskattesatsen inte gällde för företag skulle Modell 2 vara sektorneutral. Med oförändrad utformning av skattesatsen utgör den även fortsättningsvis ett statsstöd.

Med sina två skattenivåer kommer Modell 2 att påverka företag olika beroende på vilken elförbrukning de har. Små och medelstora tillverkningsföretag med elförbrukning under 3 GWh kommer att få högre skatt i och med att de betalar normalskattesatsen för sin elförbrukning upp till 3 GWh. Större företag med högre elförbruk- ning får en lägre genomsnittlig skatt, fastän de kanske bedriver lik- nande verksamhet.

I jämförelse med nuvarande ordning kommer en tillverknings- industri som använder 2 GWh i tillverkningsprocessen, och som inte kommer över en total elförbrukning på 3 GWh, att få en kost- nadsökning för el som uppgår till nästan 600 000 kronor per år. För företag som är internationellt konkurrensutsatta kommer deras internationella konkurrenskraft att påverkas negativt av de ökade kostnaderna. Av avsnitt 13.8 framgår att kostnadsökningar av denna storleksordning kan få påtagliga effekter för ett företags fortsatta konkurrensförmåga.

Stora elanvändare kan med modellen få högre kostnader jämfört med nuvarande ordning, men kostnaderna kan även minska. Vilket

293

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

utfallet blir beror på vad elen används till. Företag med hög andel el som används utanför tillverkningsprocessen gynnas i Modell 2, efter- som den högre skattenivån endast gäller upp till 3 GWh. För en tillverkningsindustri som sammanlagt använder 15 GWh el, varav 80 procent i tillverkningsprocessen, ger nuvarande ordning samma resultat som Modell 2. Vid en annan fördelning av andelen el i tillverkningsprocessen ändras detta. Vid högre förbrukning eller lägre andel processel ger modellen en lägre skattekostnad än nuvar- ande ordning.

I Modell 2 finns inget behov av att utvärdera eventuellt skydds- värda branscher. Det är i stället företagens elförbrukning som avgör vilka som får lägre skatt. Samtidigt som det kan betraktas som en fördel att modellen begränsar gränsdragningsproblemen gällande vilka som ska få den lägre skattesatsen, kan den även ge incitament till företagsombildningar. Eftersom den lägre skattenivån bestäms av elförbrukningen i företagen, är det sett till energiskatten för- delaktigt att samla elförbrukning i en verksamhet. Större förbruk- ningsenheter skulle kunna fås genom sammanslagningar eller genom nedläggning och överflyttning av verksamheter.

Modellen bidrar inte till någon snedvridning mellan olika bransch- sektorer, eftersom skattesatsen inte beror på branschtillhörighet utan på elförbrukning. Däremot kan det diskuteras om modellen leder till konkurrenssnedvridning och medför ett behov av lägre energiskatt på el beroende på om företag är internationellt kon- kurrensutsatta eller elintensiva. Vissa verksamheter som i dag be- talar normalskattesatsen, t.ex. gallerior, stora livsmedelsbutiker och datacenter, kommer att få en lägre genomsnittlig skattesats och en totalt sett lägre skattekostnad för en given verksamhet. I avsnitt 10 konstateras dels att datacenter är utsatta för internationell kon- kurrens, dels att de bedriver elintensiv verksamhet. Gallerior och stora livsmedelsbutiker å andra sidan är varken internationellt kon- kurrensutsatta eller elintensiva till sin karaktär.

Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget

Modell 2 ger större offentligfinansiella intäkter än nuvarande ord- ning. Det beror på att en större volym el beskattas med normal- skattesatsen. Detta drabbar emellertid små och medelstora indu-

294

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

striföretag och deras konkurrenskraft. Företag med en elförbruk- ning som understiger 3 GWh, och som med nuvarande ordning betalar 0,5-öresskatt på elen i tillverkningsprocesserna, kommer att få en ökad total skattekostnad. Även andra stora elanvändare kan få en ökad skattekostnad. Avgörande för utfallet är hur stor elför- brukningen är och hur stor andel av den som med nuvarande ord- ning är processel.

Modell 2 innebär att alla företag med hög elförbrukning får den lägre skattesatsen på marginalen. Det betyder att verksamheter som i dag betalar normalskattesatsen, t.ex. gallerior, stora livsmedels- butiker och datacenter får den lägre skattesatsen för en del av sin förbrukning och följaktligen en totalt sett lägre skattebörda för en given verksamhet. Dessa är vinnarna i Modell 2.

Bakom nuvarande ordning finns en tanke att de företag som får den lägre skattesatsen är företag som bedriver elintensiv industriell tillverkning och som är utsatta för internationell konkurrens. Efter- som den generella regleringen emellertid inte tar hänsyn till en- skilda företags situation, träffar den även företag som inte befinner sig i den situation som nyss nämndes. Det är en av nackdelarna med systemet. Om de små och medelstora företag som med Modell 2 inte längre får tillgång till den lägre skattesatsen ska kompenseras så att skattekostnaden blir oförändrad i jämförelse med nuvarande ordning, blir det offentligfinansiella utfallet av Modell 2 emellertid negativt. En sådan kompensation medför samtidigt ett fortsatt behov av särreglering för utvalda grupper, och därmed också stats- stödsfrågor.

Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen

Modell 2 innebär att en ökad andel av elförbrukningen träffas av en högre skattesats. Normalskattesatsen kommer att omfatta cirka 30 TWh som i dagsläget omfattas av 0,5-öresskatten. Under förut- sättning att elanvändarna är priskänsliga i enlighet med vad som an- tagits i den svenska handlingsplanen kommer, allt annat lika, elför- brukningen att minska på kort sikt. En kvalitativ analys av Modell 2:s direkta effekter, utan hänsyn till eventuella substitutionseffekter, leder således till slutsatsen att modellen inte bör motverka Sveriges åtaganden om energieffektivisering. Slutsatsen förutsätter att de

295

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

små och mellanstora tillverkningsföretag som får högre energiskatt med modellen inte kompenseras.

14.2.3Modell 3, trappstegsmodellen

I Modell 3 sänks marginalskatten stegvis när elförbrukningen över- stiger fastställda gränsvärden. Utredningen har analyserat tre alter- nativ, alla med två brytpunkter men med olika sista gränsvärden. Normalskattesatsen gäller för elförbrukning upp till 600 MWh, en lägre skattesats från 600 MWh upp till sista gränsvärdet som i de olika alternativen är 1,2 respektive 6 och 12 GWh. Norrlandsskatte- satsen finns kvar i samtliga alternativ. Modellen har följande effek- ter.

Neutralitets- och konkurrensproblem

Oavsett vilka gränsvärden som väljs är Modell 3 en objektiv skatte- modell i så måtto att elanvändarens förbrukning avgör dennes mar- ginalskattesats. Detta innebär att modellen inte innehåller inslag av statsstöd annat än i fråga om Norrlandsskattesatsen.

Modell 3 innebär att det inte finns några snedvridande skatte- skillnader mellan olika branscher. Däremot uppstår snedvridande incitament som beror på storleken på företagen eller – egentligen – på hur mycket el företagen förbrukar. Av avsnitt 13 framgår att det framför allt är små företag, och då speciellt de som med nuvarande ordning har 0,5-öresskatten, som missgynnas av modellen. Dessa företags internationella konkurrenskraft kommer att försämras. Större elanvändare, inom tillverkningsindustrin men också inom andra branscher, gynnas av modellen och förbättrar sin konkurrens- position, allt annat lika.

Med Modell 3 finns inget behov av att analysera nya ”skydds- värda” branscher eftersom modellen är objektiv.

296

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget

Det offentligfinansiella utfallet av Modell 3 beror på vilka gräns- värden som sätts för de olika skattenivåerna. Högt övre gränsvärde innebär att fler betalar högre energiskatt på el vilket förstärker de offentliga finanserna jämfört med nuvarande ordning. Med en låg övre gräns gäller det omvända, att de offentliga finanserna försvagas genom lägre skatteintäkter. Det är möjligt att kalibrera modellen så att de offentliga finanserna inte påverkas i någon riktning. I jäm- förelse med nuvarande ordning får det emellertid privatekonomiska effekter.

När det gäller de privatekonomiska effekterna av Modell 3 sker större eller mindre omfördelningar av skatteuttaget mellan skatte- betalarna beroende på vilka gränsvärden som väljs. Kort kan sägas att privatekonomiska effekterna står i ett motsatsförhållande till de offentligfinansiella effekterna. En hög övre tröskel innebär att färre företag får del av den lägsta skattenivån. En lägre tröskel innebär att fler får del av den lägsta skattenivån. Eftersom modellen är sektorneutral, påverkas utfallet inte av branschtillhörighet, utan endast av elförbrukningen. Det innebär att det är de små och medelstora företag som tidigare haft 0,5-öresskatten som är förlorarna i modellen. Totalt sett blir det en kraftig omfördelning av skatte- bördan mellan stora och små företag. Modellen leder även till skatte- lättnader för företag som inte tidigare har bedömts vara skyddsvärda, såtillvida att de varken är internationellt konkurrensutsatta eller bedriver elintensiv verksamhet. Exempel på detta är gallerior och stora livsmedelsbutiker.

Modellen medför vissa incitament för omotiverade företags- ombildningar eller andra förfaranden som huvudsakligen syftar till att erhålla skattemässiga fördelar. Med modellen får små och medel- stora företag, som med nuvarande ordning har 0,5-öresskatten, kraftigt ökade skattekostnader. Beroende på var den övre tröskeln sätts påverkas fler eller färre företag. Många av dessa företag verkar på en internationell marknad där de inte kan påverka priserna. Om företagen inte kan minska andra kostnader blir resultatet att vinst- erna minskar. Som framgår av avsnitt 13.8 är konkurrensen hård och marginalerna inte i överkant stora för företag inom tillverk- ningsindustrin. Det finns en risk för att företag inom samma

297

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

bransch ser ett behov av att slå samman verksamheterna för att få större och effektivare enheter som får del av de lägre skattenivå- erna. Ett annat alternativ är att företagen lägger ner verksamheter eller flyttar dem till länder med mer fördelaktiga villkor.

Om de företag i tillverkningsindustrin som får en ökad skatte- kostnad med modellen ska kompenseras, krävs särlösningar som aktualiserar statsstödsfrågor.

Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen

Utredningens kvalitativa bedömning av Modell 3:s direkta effekter och påverkan på energieffektiviseringsmålen är att de beror på vilka gränsvärden som används. Med Modell 3:1 och ett övre gränsvärde vid 6 GWh är det offentligfinansiella utfallet likvärdigt med vad som följer av nuvarande ordning. Påverkan på elförbrukningen och energieffektiviseringsmålen torde därmed vara ytterst begränsade.

Ju lägre det övre gränsvärdet är desto lägre blir genomsnitts- skatten och de totala skatteintäkterna i modellen. De direkta effek- terna av en lägre genomsnittlig energiskatt på el (totalt lägre kost- nad för el) är enligt nationalekonomisk teori att elförbrukningen ökar. Det innebär att med Modell 3:2 med övre gränsvärde vid 1,2 GWh fås en lägre genomsnittlig skatt och modellens direkta effekt blir en ökad elförbrukning.

Med ett högre sista gränsvärde som i Modell 3:3 ökar den genom- snittliga skatten och modellens direkta effekt blir en minskad elför- brukning.

14.2.4Modell 4, trappstegsmodellen med kompensation för skyddsvärda företag

Modell 4 liknar Modell 3 och innehåller två gränsvärden vid vilka marginalskatten sänks. De två första skattesatserna är samma som i Modell 3 medan den tredje skattesatsen har höjts till 5 öre per kWh. Modell 4 innehåller dessutom, för vissa företag, kompensation för elförbrukning som sker i tillverkningsprocessen. Analysen omfattar två alternativa kompensationsmodeller. I den första kompenseras de företag som i dag har 0,5-öresskatten. I den andra kompenseras

298

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

företag som är elintensiva enligt en definition framtagen av Energi- myndigheten. Kompensationen är för den del av elen som förbru- kas i tillverkningsprocessen. Norrlandsskattesatsen finns kvar i båda alternativen. Modellen har följande effekter.

Neutralitets- och konkurrensproblem

Modell 4 har inslag av statsstöd genom Norrlandskattesatsen och kompensationsmekanismen.

Precis som Modell 3 innebär Modell 4 att små och medelstora företag som en följd av sin lägre elförbrukning får betala en högre skattesats. Som tidigare har diskuterats innebär det en snedvridning av konkurrensen till de större företagens fördel.

Beroende på vad för slags kriterium som används för att peka ut företag som bör kompenseras i modellen får det olika snedvridande effekter mellan sektorer. Om någon branschindelning liknande SNI-koderna används, innebär det att modellen får samma sned- vridande effekter som den nuvarande ordningen har (jfr avsnitt 8). Företag kan även fortsättningsvis komma att olikbehandlas baserat på vilken SNI-kod de har, fastän verksamheten går ut på en pro- duktion som är likartad med den hos ett företag som får den lägre skattesatsen. SNI-kodsalternativet innebär även fortsatta gränsdrag- ningsproblem i fråga om vad som är industriell verksamhet och som således ska träffas av den lägre skattesatsen. Med alternativet bi- behålls emellertid den svenska basindustrins internationella kon- kurrenskraft.

Om elintensitet (MWh per miljon kronor förädlingsvärde) i stället väljs som ett kriterium för kompensation, ger det en modell som är objektiv i så måtto att den beror på de numerära storheter som ingår i kvoten. Detta är en fördel med den modellen, men samtidigt finns det även nackdelar att använda en elintensitetskvot som kri- terium för kompensationen. I avsnitt 10 diskuteras elintensitets- kvotens för och nackdelar. En påtaglig nackdel är att kvoten är beroende av faktorer som ligger utanför företagets kontroll. T.ex. kan prishöjningar på insatsvaror få ett företag att ett år uppnå kvoten och nästa inte. Detta skapar problem för systemets trovär- dighet och gör att företagen kan få problem att konkurrera, efter- som de saknar kontinuitet över tid med avseende på skattekost-

299

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

naden för el. Oavsett hur kvoten bestäms kommer det alltid att finnas företag som ligger nära gränsen för att kvalificera sig för kompensation. Sådana företag har incitament att öka kvoten, tvärt- emot de strävanden som kommer till uttryck i energieffektivi- seringsdirektivet.

Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget

Båda varianterna av Modell 4 har negativa offentligfinansiella effek- ter i jämförelse med nuvarande ordning. Detta trots att skatte- satsen efter det sista gränsvärdet höjs till 5 öre per kWh. De privat- ekonomiska effekterna av förslagen beror på valet av kompensa- tionsmekanism. Används SNI-kodsalternativet kommer skattekost- naden för de små och mellanstora företagen i tillverkningsindustrin att vara oförändrad. Detta är en skillnad i jämförelse med Modell 3. I övrigt är de kvalitativa effekterna liknande. Det är företag med hög elförbrukning som tjänar på sänkt marginalskattesats vid högre elförbrukning, medan mindre elförbrukare har samma förutsätt- ningar som i rådande modell. På grund av marginalskatteeffekter för den el som inte används i tillverkningsprocessen, kommer även stora företag i tillverkningsindustrin att få lägre energiskatt än med nuvarande ordning.

Om en kompensation baseras på kriteriet elintensitet, kommer inte elintensiva elförbrukare i tillverkningsindustrin att få en högre kostnad. Det gäller i alla fall de med lägre elförbrukning. På samma sätt som för SNI-kodsalternativet kommer elanvändare med hög elförbrukning att få fördelar med trappstegsmodellen.

Som diskuterats ovan finns det med modellen risker för omoti- verade företagsombildningar eller andra förfaranden som huvud- sakligen syftar till att erhålla skattemässiga fördelar. Om SNI-alter- nativet används, handlar det i första hand om att försöka få sin verksamhet omklassificerad så att den får den lägre skattesatsen. Om det alternativa kriteriet elintensitet väljs, handlar det om att företagen får incitament att komma över den kvotgräns som be- rättigar till den lägre skatten. Som framgår av avsnitt 10 finns vissa möjligheter till detta inbyggt i konstruktionen av kvoten som sådan.

300

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen

Båda varianterna av Modell 4 medför lägre skatteintäkter. Detta återspeglar att företagens genomsnittliga skattesats sjunker med modellen. När kostnaden för en vara sjunker kommer köparna att efterfråga mer av varan. Analysen ger att den direkta effekten av modellen är en högre elförbrukning. Det innebär att modellens direkta effekter inte är gynnsamma i förhållande till energieffektivi- seringsmålen.

14.2.5Modell 5, finländska modellen

Modell 5 liknar den modell för energiskatt på el som används i Finland. Det som skiljer modellen från den nuvarande svenska modellen är i stora drag att tillverkningsindustrin generellt har en högre skattesats, 6 öre per kWh. Elintensiv tillverkningsindustri har dock möjlighet att reducera sin skattesats ner till EU:s minimi- skattenivå om vissa krav uppfylls. En annan skillnad är att vissa företag inom datacenterbranschen hör till dem som beskattas på 6- öresnivån. Norrlandsskattesatsen finns kvar i modellen. Modellen har följande effekter.

Neutralitets- och konkurrensproblem

Modell 5 är precis som den nuvarande svenska modellen inte objek- tiv och sektorsneutral. Företagens branschtillhörighet avgör om ett företag får del av den lägre skattesatsen, eftersom denna är för- behållen företag i tillverkningsindustrin och företag i datacenter- branschen. Modellen innehåller med andra ord inslag av statsstöd som måste hanteras. I Modell 5 finns dessutom ytterligare en skatte- nivå jämfört med den nuvarande svenska modellen. Elintensiva företag i tillverkningsindustrin får sin energiskatt på el reducerad ner till EU:s minimiskattenivå. I jämförelse med den nuvarande ordningen innehåller modellen alltså ytterligare inslag av statsstöd.

När det gäller konkurrenssnedvridning mellan olika branschsek- torer kvarstår med Modell 5 de problem som finns med nuvarande ordning. Dessutom skapas nya störningar när ytterligare en skatte-

301

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

nivå läggs till. Som framgår av avsnitt 7 påverkas effektiviteten för marknaden som helhet negativt av att olika branscher beskattas med olika skattenivåer. Allt annat lika tenderar t.ex. kapital att söka sig till de sektorer som har lägst kostnader och högst förväntade avkast- ning.

Modell 5 innehåller också samma typ av gränsdragningsproblem som finns med nuvarande ordning. Även om tillverkning i indu- striell verksamhet skulle definieras, kommer det att uppkomma diskussioner om huruvida enskilda företag verkligen behandlas korrekt och får rätt skattesats. Gränsdragningsproblemen handlar också om att företag med likartad produktion av varor/tjänster ska behandlas lika. Olika branschkoder kan ge upphov till diskussioner om hur produktionen ska beskattas. Med ytterligare en komponent i modellen kommer samma diskussion att aktualiseras för tillverk- ande företag med elintensiv produktion. Som beskrivs i avsnitt 10 kan elintensitetsmått ge upphov till incitament för företagen att öka sin elförbrukning för att på så vis klassificeras som elintensiva.

När det gäller företagens internationella konkurrenskraft kom- mer den att påverkas av Modell 5 i jämförelse med den nuvarande ordningen. De företag som påverkas positivt är vissa företag i data- centerbranschen som får en sänkt skattesats. Elintensiv tillverk- ningsindustri påverkas inte av Modell 5 så länge som företagen be- håller sin status som elintensiva. För dessa företag kan modellen med andra ord skapa en viss osäkerhet. De som får en sämre kon- kurrenssituation är tillverkande företag som med nuvarande ord- ning har 0,5-öresnivån, men som inte är elintensiva.

Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget

En fördel med Modell 5 är att den ger minst lika höga skatte- intäkter som nuvarande ordning. När det gäller privatekonomiska effekter kommer en viss omfördelning av skatteuttaget att ske. Skatteuttaget från elintensiva företag i tillverkningsindustrin kom- mer inte att påverkas. Inte heller påverkas skatteuttaget för företag utanför tillverkningsindustrin. Däremot höjs skattesatsen för de företag i tillverkningsindustrin som inte är elintensiva. Samtidigt reduceras skattesatsen för datacenterbranschen. Det är med andra

302

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

ord de inte elintensiva tillverkningsföretagen som finansierar data- centerbranschens lägre skattesats.

På grund av modellens konstruktion finns risker för omotive- rade företagsombildningar eller andra förfaranden som huvudsak- ligen syftar till att uppnå skattemässiga fördelar. För det första inne- håller modellen samma risker/incitament som finns med nuvarande system. Därutöver finns en risk för att företag i tillverknings- industrin försöker uppfylla kriterierna för att vara elintensiva. Dess- utom finns risker sammanslagningar av företag i datacenter- branschen. Incitament för detta finns eftersom modellen innehåller en lägsta gräns för när företag i datacenterbranschen blir berättigade till den lägre skattesatsen.

Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen

Utredningen har inte genomfört någon kvantitativ analys av modellens kort- eller långsiktiga påverkan på elförbrukningen. Vid en kvalitativ utvärdering finns två motstridiga effekter av Modell 5. Den ökade skatten för tillverkningsindustri som inte är elintensiv verkar för minskad elförbrukning, medan den lägre skatten för data- centerbranschen verkar för högre elförbrukning. Nettot av dessa effekter är den totala effekten på elförbrukningen. Med beaktande av beräkningarna i avsnitt 13 av de offentligfinansiella effekterna av Modell 5 så hör cirka 11,6 TWh av elförbrukningen till de delar av tillverkningsindustrin som får skatten höjd till 6 öre per kWh. För datacenter kommer 1,3 TWh elförbrukning att få skattesatsen sänkt till 6 öre per kWh. Höjningen av skattesatsen för företagen i tillverkningsindustrin är 1 200 procent medan sänkningen för data- centerbranschens företag är 80 procent. Den totala höjningen res- pektive sänkningen av företagens elkostnader är dock mindre än så, eftersom skatten enbart är en del av den totala kostnaden för el. Givet en priselasticitet som innebär 0,7 procents minskad elför- brukning vid en 10 procentig prishöjning är slutsatsen att de direkta effekterna av Modell 5 åtminstone inte motverkar Energieffektivi- seringsdirektivets målsättning.

303

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

14.2.6Modell 6, utökad svensk modell

Modell 6 är en utökad svensk modell där de statsstödsrelaterade problemen som diskuteras i avsnitt 3.8 är åtgärdade. I modellen har dessutom ytterligare en skyddsvärd bransch, i form av datacenter- branschen, lagts till bland dem som får den lägre skattenivån. Tillägget begränsas av att datacenter måste ha en installerad effekt på minst 0,5 MW för att omfattas av lagstiftningens definition och därmed få del av den lägre skattenivån. Modellen har följande effekter.

Neutralitets- och konkurrensproblem

Som framgår av avsnitt 3.8 så är den nuvarande ordningen för energiskatt på el inte sektorsneutral. Det finns flera inslag som medför att modellen innehåller statsstöd. Ett sådant inslag är att företagets verksamhetsinriktning är avgörande för skattesatsen. Ett annat är den geografiskt anknutna nedsättningen av skattesatsen för el som används i vissa kommuner i norra Sverige och som inne- bär att elanvändarna där får ett statsstöd. Inslagen av statsstöd måste uppfylla de krav som EU-rätten ställer på sådana stöd.

Med avseende på konkurrens är Modell 6 i princip konkurrens- neutral jämfört med den nuvarande svenska modellen. Det som skiljer är att datacenterbranschen får en lägre skattesats. Företagens internationella konkurrenskraft påverkas således inte utom såvitt avser datacenterbranschen som förbättrar sin internationella posi- tion. Modell 6 innebär också att skattesatsen för industrin inte försämras jämfört med andra nordiska länder.

Eftersom Modell 6 skiljer sig marginellt från nuvarande ordning finns nackdelarna med denna kvar. En av dessa är att nuvarande konkurrenssnedvridningar mellan sektorer med olika skattesatser bibehålls. Dessa snedvridningar kan orsaka ineffektiviteter i ekono- min, eftersom skatteskillnaderna kan påverka hur produktions- resurserna allokeras till olika sektorer (se avsnitt 7).

304

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

Offentligfinansiella begränsningar – omfördelningar av skatteuttaget

Med Modell 6 minskar skatteintäkterna i jämförelse med nuvarande ordning. Detta beror på att datacenterbranschen får en lägre skatte- sats. Det offentligfinansiella skattebortfallet är emellertid relativt begränsat varför modellen är nästan intäktsneutral.

När det kommer till privatekonomiska effekter är det endast datacenterbranschens aktörer som påverkas. I grundmodellen påver- kas inte övriga elanvändare. Beroende på hur Modell 6 finansieras kan vissa grupper av elanvändare, eller alla, påverkas av ett ökat skatteuttag. Som framgår av avsnitt 13 så skulle ett finansierings- alternativ kunde vara att öka normalskattesatsen med 0,5 öre för alla elanvändare i den kategorin.

Den nuvarande ordningen har inte särskilt stor påverkan på hur företag strukturerar sig. Modell 6 liknar i det stora den nuvarande modellen. Ytterligare risker för omotiverade företagsombildningar eller andra tekniska lösningar som huvudsakligen syftar till att upp- nå skattemässiga fördelar bör därför vara små jämfört med i dag. Modellens gränsvärden rörande storleken på datacenter innebär dock att sådana får incitament att bilda större enheter.

Modell 6 löser inte heller de gränsdragningsproblem som finns i fråga om vad som är industriell verksamhet. Med nuvarande ord- ning finns exempel på företag som producerar liknande varor/tjänster men som har olika SNI-koder och som därmed beskattas med olika skattesatser. Detta är inget som ändras med Modell 6.

Skattens resursstyrande karaktär – påverkan på energieffektiviseringsmålen

Modell 6 påverkar efterfrågan på el väldigt lite. Det är endast data- centerbranschen som får lägre energiskatt på el och som därigenom får incitament att ändra sin elförbrukning. Datacenterbranschen är elintensiv, men samtidigt hårt konkurrensutsatt. En minskat uttag av energiskatt på el torde därför inte innebära att branschen miss- hushåller med elen, men kan innebära att branschen expanderar och därigenom ökar sin totala elförbrukning. Ur ett nationellt perspek- tiv är dagens elförbrukning inom datacenterbranschen liten. Den uppgår till endast cirka en procent av den totala elförbrukningen i

305

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

Sverige. I enlighet med de priselasticitetsantaganden som utredningen använt tidigare innebär en 10 procentig prissänkning av en nyttig- het att den köpta volymen ökar med 0,7 procent. För datacenter- branschen sänks energiskatten på el med över 90 procent. Men det pris som är relevant i sammanhanget är det totala elpriset, som består av kostnaderna för både el, skatter och distribution. Sammantaget kommer priset på el att minska med mindre än 90 procent. Hur stor minskningen blir beror på kostnaderna för de andra kompo- nenterna. Oavsett dessa innebär detta att elförbrukningen i data- centerbranschen troligtvis inte ökar nämnvärt som en direkt effekt av skattesänkningen. Ett förhållande som talar i samma riktning är att datacenter generellt drivs effektivare, med mindre energiåtgång per server, ju större anläggningen är. Eftersom Modell 6 ger data- centerbranschen incitament att bygga större enheter är detta alltså en motverkande effekt i sammanhanget. Slutsatsen är att de direkta effekterna av Modell 6 är att elförbrukningen ökar och därför kan påverka energieffektiviseringsmålen, men effekterna bedöms vara marginella.

14.3Sammanfattande analys och slutsatser

14.3.1Inledning

I utredningens direktiv beskrivs de allmänna utgångspunkterna för uppdraget. Dessa är att en förändrad energiskatt på el ska vara förenlig med unionsrätten, att det svenska näringslivets internatio- nella konkurrenskraft ska bibehållas och att snedvridningar i möj- ligaste mån ska undvikas. Utredningens huvudsakliga inriktning ska vara att se över dagens beskattningsnivåer som innebär olika skattesatser för olika typer av verksamheter. Vidare anges i direk- tivet att utredaren vid utformningen av förslag ska beakta riskerna för omotiverade företagsombildningar eller tekniska lösningar som enbart syftar till skattemässiga fördelar. Risken för snedvridningar ska beaktas såsom även företagens konkurrenssituation när det gäller industrin i allmänhet och basindustrin i synnerhet men även för företag med annan verksamhet än traditionell industri, t.ex. företag som bedriver informations- och kommunikationsverksamhet. Ut- redaren ska också beakta de administrativa aspekter som aktuali- seras och vid utformningen av förslag sträva efter att minska den

306

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

administrativa bördan för aktörer och berörda myndigheter. Skattens resursstyrande karaktär ska också beaktas.

14.3.2För- och nackdelar med modellerna

Baserat på avsnitt 14.2 kan konstateras att ingen av de utvärderade modellerna till fullo kan åstadkomma det som bör eftersträvas en- ligt direktiven. Det innebär att valet av modell måste utgå från hur väl en modell uppfyller de kriterier som är viktigast. De olika kri- terierna som utredningen har ställt upp måste därför utvärderas i förhållande till de samlade för- och nackdelarna med modellerna.

Modell 1 innebär att samma skattesats, 0,5 öre, gäller för hela näringslivet. Det medför att såväl basindustrins som övriga företags internationella konkurrenskraft påverkas positivt. Eftersom det inte har någon betydelse vilken branschsektor ett företag tillhör, är modellen sektorneutral. Utifrån ekonomisk teori (se avsnitt 7) är detta en lösning som bör eftersträvas, eftersom den innebär mini- mala snedvridande effekter på ekonomins resursallokering med huvuddelen av skatteuttaget på konsumtionssidan. Utan Norrlands- skattesatsen skulle modellen dessutom inte innehålla inslag av statsstöd. Nackdelen med modellen är främst de offentligfinansiella effekterna, eftersom modellen innebär en avsevärd minskning av skatteintäkterna. En omfördelning av det samlade skatteuttaget genom en höjning av skatten på konsumtionssidan för att kompen- sera för skattebortfallet skulle innebära i det närmaste en fördubb- ling av skattesatsen för dessa elanvändare. Den lägre skattesatsen för näringslivet ger dessa en lägre genomsnittlig skatt. En analys av skattesänkningens direkta effekter ger att elförbrukningen kan öka och därmed potentiellt påverkar Sveriges energieffektiviserings- åtaganden. Sammantaget överväger nackdelarna med modellen för- delarna.

Modell 2 innebär att det är elförbrukningen som avgör skatte- satsen. Det gör modellen objektiv och sektorsneutral. Utan Norr- landsskattesatsen skulle modellen inte innehålla några inslag av statsstöd. Modellen medför emellertid en konkurrenssnedvridning mellan stora och små företag som verkar inom samma sektor. Den innebär också att små företag i svensk industri kommer att tappa i konkurrenskraft i jämförelse med nuvarande ordning. Om dessa

307

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

företag ska kompenseras, kräver det således att modellen förses med inslag av statsstöd. Ur ett fördelningsperspektiv kommer modellen att innebära att företag med lägre elförbrukning får en högre skattesats medan företag som i dag har normalskattesatsen men hög elförbrukning kommer att få en lägre skattesats. Denna omfördelning av skattebördan värderas i detta sammanhang som en negativ effekt av modellen. Eftersom modellen innebär att en större andel av elförbrukningen kommer att få en högre skattesats, är modellens direkta effekt att elförbrukningen, allt annat lika, minskar och modellen bör inte motverka Sveriges åtaganden om energi- effektivisering. Sammanfattningsvis är detta också det enda entydigt positiva med modellen.

Modell 3 är också objektiv och sektorsneutral genom att det är elförbrukningen som avgör skattesatsen. Modellen innehåller inte heller inslag av statsstöd, givet att Norrlandskatten inte ska ingå. Små företag som med nuvarande ordning har 0,5-öresskatten är modellens förlorare. Vinnare är företag med hög elförbrukning. Modellen medför därmed en försämrad internationell konkurrens- situation för de små tillverkningsföretagen och en förbättrad situa- tion för stora elanvändare. Om förlorarna ska kompenseras, behö- ver modellen förses med inslag av statsstöd. Modellen innebär också en risk för företagsombildning mot större enheter. Ur ett offentligfinansiellt perspektiv kan modellens tröskelnivåer sättas så att intäktsneutralitet uppnås i förhållande till rådande modell. Om tröskelnivåerna sätts så att intäktsneutralitet nås är de direkta effek- terna på elförbrukningen marginella. Modellen har i så fall inga beaktansvärda effekter för energieffektiviseringen.

Även modell 4 är i grunden sektorsneutral i så måtto att det är elförbrukningen som avgör skattesatsen. Men modellen innehåller kompensation för de företag som anses skyddsvärda, vilket innebär att modellen inte längre är generell och utan inslag av statsstöd. Med modellen är de små tillverkningsföretagen förlorare i jämför- else med nuvarande ordning. Denna omfördelning av skatteuttaget värderas negativt, eftersom den snedvrider konkurrensen till de större företagens fördel. Modellen leder också till lägre skatteintäkter i jämförelse med nuvarande ordning. Det innebär att den direkta effekten av modellen är en högre elförbrukning. Modellens direkta effekter är därmed inte gynnsamma i förhållande till energieffektivi- seringsmålen. Sammantaget överväger nackdelarna med modellen.

308

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

Modell 5 innehåller statsstöd som måste hanteras, eftersom det är företagets branschtillhörighet/verksamhet som avgör skattesatsen. Med modellen finns med andra ord samma typ av problem som med nuvarande ordning. Dessutom skapas ytterligare konkurrens- snedvridningar när ännu en skattenivå läggs till. Riskerna för skatte- drivna företagsombildningar är desamma som med nuvarande ordning men modellen ger dessutom företagen skattemässiga incita- ment att försöka klassificeras som elintensiva tillverkningsföretag. För den som klassificeras som sådan, innebär modellen ingen för- ändrad beskattning, men den kan innebära en större eller mindre osäkerhet i fråga om klassificeringen såsom elintensivt företag. Modellen bedöms ge minst lika stora skatteintäkter som nuvarande ordning. Datacenterbranschens lägre skattesats finansieras av de tillverkningsföretag som inte är elintensiva. Denna omfördelning av skattebördan är förstås positiv utifrån de förras perspektiv men negativ utifrån de senares, eftersom den förbättrar respektive för- sämrar konkurrenssituationen för berörda företag. Modellens direkta effekteter på elförbrukningen bedöms inte motverka målen enligt energieffektiviseringsdirektivet.

Modell 6 är den nuvarande svenska modellen kompletterad med lägre skattesats och därmed statsstöd till ytterligare en skyddsvärd bransch, datacenterbranschen. Modellen har därmed samma för- delar och nackdelar som nuvarande ordning. Modellen innehåller, redan i de delar den bygger på nuvarande ordning, statsstöd som måste hanteras. Till den ordningen ska alltså datacenterbranschen läggas. Konkurrenssituationen är oförändrad för flertalet företag samtidigt som det fortfarande kommer att finnas konkurrenssned- vridande inslag i och med att olika skattesatser för olika sektorer bibehålls. Offentligfinansiellt påverkas modellen av att datacenter- branschens skattesats reduceras. Med denna förändring i förhåll- ande till nuvarande ordning följer alltså ett finansieringsbehov. Modellens direkta effekteter på elförbrukningen bedöms som mar- ginella.

309

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

14.3.3Utredningens val av modell

Ingen omläggning till en modell utan inslag av statstöd

Utredningens bedömning: De negativa effekterna av modeller utan inslag av statsstöd är för stora. Dessa bör därför inte genom- föras.

Främst modellernas effekter när det gäller kriterierna neutralitets- och konkurrensproblem samt offentligfinansiella begränsningar res- pektive omfördelningar av skatteuttaget gör att utredningen bedö- mer att det med samtliga modeller finns ett behov av statsstöd för att de ska vara acceptabla ur ett konkurrens- och fördelnings- perspektiv. Det som skulle ha varit en av de stora vinsterna med en omläggning av skattesystemet för energiskatt på el, nämligen slop- andet av statsstödsinslagen, uppfyllds således inte med någon av modellerna.

De tre modeller (1, 2 och 3) som är sektorsneutrala medför ett förändrat skatteuttag för tillverkningsindustrin som kommer att ha negativa effekter för deras konkurrenssituation. Generellt är före- tagen inom denna sektor både internationellt konkurrensutsatta och elintensiva (se avsnitt 10) vilket gör dem skyddsvärda. För- utom den direkta negativa effekten som en skattehöjning har, kan den även uppfattas sända en signal till näringslivet som på lång sikt är nog så viktig. Signalen i det här fallet är att det är klokt att förlägga ny- eller återinvesteringar i energikrävande industri utan- för Sverige. Ytterligare en nackdel med införandet av flera bryt- punkter för en differentierad skatt är att de medför att fler företag kommer att ligga i närheten av någon brytpunkt och därmed be- röras av s.k. tröskeleffekter.

Utredningen har analyserat om andra branscher än dem som med nuvarande ordning har den lägre skattesatsen i form av 0,5- öresnivån kan anses vara skyddsvärda i detta sammanhang. Baserat på den kartläggning och analysen som utredningen har gjort anser utredningen att det kan vara motiverat att föreslå lägre skatt för datacenterbranschen (beskriven i avsnitt 10). Det är en elintensiv bransch som är internationellt konkurrensutsatt både i etablerings- fasen och i driftsfasen. I samtliga analyserade modeller får data- centerbranschen således lägre skattesats på något sätt. I några av

310

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

modellerna sker det genom att branschen på grund av sin elförbruk- ning får en lägre skatt, i andra genom att branschen uttryckligen föreskrivs få den lägre skattesatsen.

Ett problem när det gäller utformningen av en ny modell för energiskatt på el är den stora skillnad som i nuvarande ordning finns mellan 0,5-öresnivån och normalskattenivån. Normalskatte- nivån är i dag 60 gånger högre än 0,5-öresnivån. Även den lägre nivå som gäller för företag och hushåll i vissa kommuner norra Sverige är 40 gånger högre än 0,5-öresnivån. Det gör det mycket svårt att införa ett trappstegssystem likt det som finns i Neder- länderna utan att det har kraftigt negativ inverkan på elanvändare som hör till internationellt konkurrensutsatt tillverkningsindustri och som vid utformningen av nuvarande ordning har bedömts vara särskilt skyddsvärda.

De modeller med alternativa utformningar av beskattningen som utredningen har undersökt har visat sig ha påtagliga fördel- ningseffekter som i flera fall är mycket svåra att motivera, eftersom de gynnar företag som varken är internationellt konkurrensutsatta eller bedriver särskilt elintensiva verksamheter.

Modellerna 2, 3 och 4 innebär att skatteuttaget differentieras med hjälp av flera olika skattesatser beroende på elförbrukningens storlek. Fördelen med själva grundmodellen är att den är sektors- neutral och inte utgör något statsstöd som måste hanteras av lag- stiftaren och inte heller gränsdragningsproblem som företagen, Skatteverket och domstolarna måste förhålla sig till.

Modellerna 4 och 5 innehåller olika konstruktioner för att kompensera företag som anses särskilt skyddsvärda för det ökade skatteuttag som grundmodellen leder till. En möjlighet som har undersökts är att använda något elintensitetsmått som ett nytt kri- terium. Ett sådant mått är emellertid problematiskt. Elintensitet beräknad som antal MWh per miljon kronor förädlingsvärde är det som får anses lämpligast (se avsnitt 10) men även det har uppen- bara nackdelar. Förädlingsvärdet beror bl.a. på vilken beräknings- modell som väljs för detta, varvid det kan få avgörande betydelse hur företag har valt eller väljer att strukturera sig. Med måttet följer även en osäkerhet genom att företag ömsom kan uppnå angivna brytvärden, ömsom inte och det helt oberoende av företagets egna åtgärder eller resultat. Sådana effekter kan t.ex. uppkomma på grund av att världsmarknadspriser ändras. Dessutom kan måttet indirekt

311

Utredningens val av skattemodell

SOU 2015:87

påverka Sveriges framtida konkurrenssituation. Svensk industri strävar efter att öka förädlingsvärdet, eftersom internationell konkurrens gör att företagen vill sälja produkterna med ett högre förädlings- värde, dvs. högre upp i värdekedjan, för att behålla sin position. Samtidigt arbetar företagen med att minska elförbrukningen genom energieffektivisering och för att minska kostnaderna. Sammantaget verkar detta för att företag drivs av en utveckling där de inte längre kommer att vara elintensiva enligt definitionen om detta. Följden av detta är i förlängningen att de träffas av en högre skattesats när de inte längre klassificeras som elintensiva.

Utredningen väljer att bygga vidare på den befintliga modellen

Utredningens bedömning: De ändringar som görs av energi- skatten på el bör bygga vidare på den modell som finns i dag.

Slutsatsen från föregående avsnitt, dvs. att det inte går att införa en modell helt utan statsstöd om den ska vara acceptabel ur ett kon- kurrens- och fördelningsperspektiv, gör att utredningen väljer att bygga vidare på den befintliga svenska modellen för energiskatt på el.

En utvecklad svensk modell uppfyller visserligen inte objektivi- tetskriteriet och kommer att innehålla inslag av statsstöd, men innebär samtidigt att skattesystemet även fortsättningsvis stödjer de delar av näringslivet som tidigare har ansetts – och fortsatt får anses – värda att skydda.

Enligt vad som framgår av avsnitt 5 är en trolig framtida utveck- ling av svenskt näringsliv en fortsatt förskjutning mot en ökad tjänstesektor. En sådan utveckling kan hanteras genom att lagstift- aren i framtiden lägger till eventuella ytterligare branscher som vid en utvärdering framstår som särskilt skyddsvärda, på samma sätt som utredningen i detta betänkande föreslår att datacenterbranschen ska få en lägre skattesats.

Som redan har antytts i det föregående visar utredningens analys att det finns anledning att även fortsättningsvis stödja de branscher som i dag har 0,5-öresskatten. Av avsnitt 5 framgår att elintensi- teten (mätt som MWh per miljon kronor förädlingsvärde) i till- verkningsindustrin i genomsnitt är fem gånger högre än hos företag i tjänstesektorn. Samtidigt är handelsintensiteten, som illustrerar

312

SOU 2015:87

Utredningens val av skattemodell

hur konkurrensutsatt en bransch är, generellt högre för de branscher som har 0,5-öresskatten än för övriga branscher. De är med andra ord i genomsnitt mer konkurrensutsatta. Utredningens analys visar också att datacenterbranschen är skyddsvärd, eftersom den är el- intensiv och internationellt konkurrensutsatt.

En utvecklad svensk modell innebär också att svensk tillverk- ningsindustri inte tappar i konkurrenskraft i förhållande till indu- strin i andra nordiska länder.

Modell 6 innebär att nuvarande och tillkommande inslag av stats- stöd måste hanteras (jfr avsnitt 3.8.4 om statsstödsproblemen). Bland befintliga stöd är det Norrlandsskattesatsen som är svårast att han- tera så att den uppfyller de krav som ställs enligt EU-rättsliga statsstödsregler. Hanteringen av Norrlandsskattesatsen liksom övriga statsstöd behandlas i avsnitt 16. Redan här kan emellertid aviseras att ett av de större statsstödsproblemen skulle lösas om Norrlands- skattesatsen slopades. Borttagandet av Norrlandsskattesatsen skulle även innebära att den risk för konkurrenssnedvridning som finns mellan företag i olika kommuner i norra Sverige och företag i övriga Sverige försvinner.

Utredningen väljer alltså att bygga vidare på den modell som finns i dag. I avsnitt 15 och 16 redovisar utredningen sina förslag på lägre skatt för vissa datacenter och hur modellens statsstöd ska hanteras. I avsnitt 17 diskuteras nuvarande gränsdragningsproblem gällande vad som ska ingå i industriell verksamhet.

313

15Lägre skatt för vissa större datacenter

15.1Inledning

I avsnitt 14 presenterades utredningens analys och slutsatser för de energiskattemodeller som beräknats. Slutsatsen att gå vidare med en utökad svensk modell innebär ett behov av att utveckla dis- kussionen kring datacenter. I detta avsnitt redovisar utredningen vilka datacenter som föreslås få en lägre energiskatt på el.

15.2Varför ska vissa datacenter få lägre skatt?

Utredningens förslag: Företag inom datacenterbranschen ska kunna komma i åtnjutande av 0,5-öresskattesatsen.

Datacenterbranschen är en bransch som endast är ett par decennier gammal. Branschen har en stark tillväxt, både i Sverige och inter- nationellt sett. Orsaken är den ökande användningen av internet och de tjänster som tillhandahålls via nätet. Det får naturligtvis till följd att behoven av datacenterkapacitet ökar. Enligt analyser redo- visade i en rapport från den internationella konsultfirman Boston Consulting Group (BCG) 2014 kommer branschens kapacitet att öka med 10 procent per år de närmaste årtiondena. BCG:s bedöm- ning är att det kommer att krävas 60 nya megadatacenter (större än 5 MW) i Europa fram till 2020 för att möta efterfrågan. Länsstyrel- sen i Norrbottens beräkningar är ännu mer optimistiska med en fördubbling av datacenterbranschens storlek fram till 2020, vilket medför ett behov av cirka 200 nya megadatacenter i Europa. Samman- taget visar detta på en bransch med stor utvecklingspotential.

315

Lägre skatt för vissa större datacenter

SOU 2015:87

Investeringsbehoven i branschen är stora och Sverige har goda möjligheter att attrahera dessa investeringar. Sverige har flera för- delar utifrån vad datacenterinvesterare söker efter; svalt klimat, bra fiberinfrastruktur, låga elpriser, stabilt elnät och stabilt politiskt klimat för att nämna några. Däremot är energiskatten på el en fak- tor som kan äventyra investeringar i Sverige. Som visas i avsnitt 11 är det totala elpriset, inklusive energiskatt på el, relativt högt i ett europeiskt perspektiv. Såväl Finland som andra länder har ett lägre totalt elpris än Sverige. När övriga variabler är likvärdiga kan ett högre elpris vara det som avgör att investeringen inte hamnar här.

För att motivera en lägre skattesats behövs mer än att det kan skapa ytterligare investeringar i Sverige. Ett skäl är att fler data- center kan skapa ytterligare jobb i Sverige. De megastora data- centren skapar visserligen inte samma antal arbetstillfällen som gruvnäringen eller skogsindustrin. Men studier av t.ex. Facebooks etablering i Luleå visar att etableringen skapat mervärden för regionen. BCG:s beräkningar av de ackumulerade ekonomiska effekterna är att etableringen den första tioårsperioden, med konstruktion och drift, ger regionen 9 miljarder kronor i tillkommande intäkter.

Tillväxtverket (2014) gör en ex ante analys av Facebooks etable- ring. Deras bedömning är att med en av tre planerade serverhallar på plats har cirka 120 nya direkta arbetstillfällenskapat. Till det kommer cirka 30 indirekta jobb i form av bevakningsuppdrag. Till- växtverkets bedömning är att fullt utbyggt kommer Facebooks etablering att innebära ett tillskott om cirka 260 nya arbetstillfällen. Till detta kommer bygg- och anläggningsarbeten om upp till 300 arbetstillfällen per år under etableringstiden 2011–2017. Utöver de direkta sysselsättningseffekterna uppstår det indirekta effekter när den efterfrågeinjektion som etableringen innebär sprider sig till öv- riga delar av den regionala ekonomin. Tillväxtverket beräknar den indirekta effekten till att varje nytt arbetstillfälle hos Facebook skapar cirka 0,3 ytterligare arbetstillfällen i regionen. BCG:s beräk- ningar visar på högre multiplikatoreffekt, att varje arbetstillfälle hos Facebook skapar 0,6–1,3 ytterligare arbetstillfällen i regionen.

Datacenter är samtidigt grundläggande infrastruktur för utveck- ling och expansion av andra IKT-företag. Deloitte (2014) bedömer t.ex. att molntjänster kommer att öka kraftigt kommande år. Den typen av företag kräver högutbildad arbetskraft och skapar alltså nya arbetstillfällen för sådan arbetskraft.

316

SOU 2015:87

Lägre skatt för vissa större datacenter

En positiv utvärdering av investeringsmöjligheter och potential för nya arbetstillfällen är inte heller det tillräckligt för att motivera en lägre skattesats. I den nuvarande ordningen har skattenedsätt- ningen baserats på att företagen i de branscher som ansetts skydds- värda är utsatta för internationell konkurrens. De kan därmed inte föra vidare nationellt bestämda kostnadsökningar. Dessutom är det branscher som använder mycket el i sina verksamheter och är el- intensiva.

Utredningens kontakter med företag i datacenterbranschen har visat att företagens kostnader för el, inklusive skatter, är väsentlig. Flera företag anger att kostnaden för el uppgår till 30 procent av driftkostnaderna. För vissa datacenter kan kostnadsandelen för el vara ännu högre och i vissa fall närma sig 60 procent av driftkost- naderna. Datacenterbranschen har alltså, liksom branscher som i dag har 0,5-öresskatten, hög elintensitet och hög elförbrukning.

För företag som har datacenter som sin huvudsakliga verksam- het finns internationell konkurrens både i etableringsfasen och i den löpande verksamheten. Vid etableringar av in-house-anlägg- ningar, som t.ex. Facebook, Google och Apple, är det länder och regioner som konkurrerar om att få etableringen. Företagen i fråga konkurrerar i det läget alltså inte med andra företag utan det är länder som i någon mening konkurrerar om företagens etable- ringar. Även co-location-företagen är internationellt konkurrens- utsatta. Vid etablering av nya anläggningar jämför företagen kost- naderna för etablering i olika länder.

Konkurrenssituationen vid drift ser dock något annorlunda ut för co-location-företagen jämfört med in-house-företagen. Co-loca- tion-företagen hyr ut serverkapacitet till kunder vilket betyder att varje ny affär sker i förnyad konkurrens med andra co-location- företag. Detta innebär att co-location-företagen är konkurrens- utsatta i sin löpande verksamhet. Kostnader för t.ex. el ska debi- teras kunderna och väger tungt vid utvärderingen av affärsförslagen. Flertalet stora affärer är internationellt konkurrensutsatta, eftersom de potentiella kunderna inhämtar offerter från flera företag i olika länder. För företagen som köper co-location-företagens tjänster är det inte helt avgörande var servrarna befinner sig fysisk. Vissa kun- der måste lagra data i servrar placerade i landet och många kunder vill ha närhet till datacentret, men vanligtvis är kostnaderna en avgörande faktor.

317

Lägre skatt för vissa större datacenter

SOU 2015:87

Sammantaget är därmed datacenterbranschen elintensiv och ut- satt för internationell konkurrens. Detta är två faktorer som gör datacenterindustrin skyddsvärd och motiverar en lägre skattesats. Om man även beaktar potentialen att understödja utvecklingen av en ny industri, som har stora investeringsbehov de närmaste åren och som kan skapa nya arbetstillfällen i Sverige, är det enligt utred- ningen tillräckliga motiv för att föreslå en lägre skattesats för data- centerbranschen.

15.3Avgränsning av datacenter som ska få lägre skattesats

Utredningens förslag: Den lägre skattesatsen ska bara gälla för anläggningar (datacenter) där en näringsidkare, som huvudsak- ligen bedriver informationstjänstverksamhet, informationsbehand- ling eller uthyrning av serverutrymme och därtill hörande tjänster utövar sådan verksamhet och datacentrets sammanlagda installe- rade effekt för annan utrustning än kyl- och fläktanläggningar uppgår till minst 0,5 megawatt. Ett sådant datacenter benämns med utredningens förslag ”datorhall”.

Nästa fråga är om alla företag i branschen ska få del av skatte- nedsättningen. Om inte, så är frågan vilken verksamhet som ska omfattas av skattelättnaden.

Den första och troligtvis viktigaste avgränsningen gäller vilken storlek ett datacenter ska ha för att få den lägre skattesatsen. Ut- redningen har valt en gräns på 0,5 megawatt. Här kan för tydlig- hetens skull tilläggas att med ett datacenter avses en anläggning belägen på en och samma geografiska plats och inhyst i en och samma eller angränsande byggnader. Baserat på diskussioner med branschföreträdare har utredningen kommit till slutsatsen att en datorhall som används för internt bruk har en normalstorlek mellan 50–200 kilowatt. Ett datacenter som vänder sig till externa kunder, har däremot en installerad effekt om minst 0,5 megawatt. Co- location-företag och leverantörer av s.k. molntjänster har ofta data-

318

SOU 2015:87

Lägre skatt för vissa större datacenter

center med en installerad effekt på minst en megawatt.1 Samman- taget innebär detta att utredningen valt att sätta gränsen så att de datacenter som får del av den lägre skattesatsen är sådana som är affärsdrivande verksamheter och där datacenterverksamheten är den huvudsaklig verksamhet. Skattelättnaden omfattar därför inte datorhallsverksamhet som endast är en stödfunktion för ett företags huvudsakliga verksamhet, även om företagets datorhall har en total effekt på minst 0,5 megawatt. Exempel sådan verksamhet är datorhallar som är avsedda för eget bruk inom handelsbranschen och bland företag som tillhandahåller bank- eller finansieringstjänster.

Något skäl till lägre skatt för datacenterverksamhet inom den offentliga sektorn finns inte enligt utredningens omfattning. För- slaget ska därför bara gälla för verksamhet som bedrivs av närings- idkare.

I beräkningen av den sammanlagda installerade effekten i data- center har utredningen valt att inkludera den samlade effekten av all den elektriska utrustning som finns i datorhallen, utom den utrustning som påverkar klimatet i datorhallen, dvs. kyl- och fläkt- anläggningar. Det är alltså inte bara fråga om själva IT-utrustningen utan även belysning osv. Den primära orsaken till varför kyl- och fläktanläggningar lämnats utanför är att kylningen av anläggningen kan göras på olika sätt, varav alla inte inkluderar el som primär energikälla. I städer finns t.ex. möjlighet att använda sig av fjärrkyla i stället för egen kylanläggning. Kylning av anläggningen är visser- ligen ett krav för att hålla inomhusklimatet vid rätt temperatur, men för att inte snedvrida konkurrensen mellan olika alternativ, väljer utredningen att exkludera kyl- och fläktanläggningar i beräk- ningen av installerad effekt.

Införandet av ett gränsvärde för när den lägre skattesatsen börjar gälla medför att tröskeleffekter uppstår. Den potentiella risk som utredningen ser är att införandet av en gräns leder till att mindre datacenter försvinner genom att lagstiftningen påverkar utveck- lingen i en riktning där större enheter bildas. Detta behöver nöd- vändigtvis inte vara negativt. Det finns fördelar med större anlägg-

1 Detta är utredningens samlade bedömning efter att ha träffat it&telekomföretagens bransch- organisation, flera co-location-företag samt även flera företag som driver in-house data- center.

319

Lägre skatt för vissa större datacenter

SOU 2015:87

ningar. Ett exempel är att det finns stordriftsfördelar avseende t.ex. kylning.

Gränsvärdet kan också leda till att företag väljer att outsourca sin it-drift, eftersom det kan innebära lägre totala kostnader. En gräns som bygger på installerad effekt kan också få företag som är nära gränsen att försöka komma över gränsen för att få fördelarna med den lägre skattesatsen, dvs. öka sin installerade effekt fastän det inte ur andra aspekter är ekonomiskt motiverat. Sådant beteende är naturligtvis inte önskvärt. Utredningen bedömer dock risken för den typen av aktiviteter som liten. De negativa effekter som even- tuellt kan uppkomma uppvägs också enligt utredningens mening av en avgränsning som gör att de som i första hand kan anses skydds- värda är de som kan få del av skattelättnaderna.

320

16 Hanteringen av statsstöd

16.1Inledning

Som framgår av avsnitt 14 har utredningen, efter att ha undersökt olika modeller för energiskatten på el, valt att bygga vidare på den modell som finns i dag. Mot den bakgrunden redovisar utredningen i detta avsnitt sina överväganden i fråga om hanteringen av stats- stöd, med anknytning till den problembeskrivning som utredningen tidigare har redovisat.

16.2Begreppet otillåten stödmottagare införs i LSE

Förslag: I LSE införs begreppet ”otillåten stödmottagare”. Med det avses

1.företag i ekonomiska svårigheter enligt artikel 2 punkt 18 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilka stöd förklaras förenliga med den inre mark- naden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, och

2.företag som är föremål för betalningskrav på grundval av ett tidigare kommissionsbeslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

Statliga stöd som ges i form av nedsatt energiskatt på el ska inte lämnas till otillåtna stödmottagare.

321

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

16.2.1Hållpunkter från direktiven

Om utredningen lämnar ett förslag till energibeskattning på el som alltjämt innehåller inslag av statsstöd anvisar utredningsdirektiven två hållpunkter för förslagets inriktning:

1.Antalet inslag av statsstöd som kräver godkännande ska begrän- sas i möjligaste mån.

2.Detsamma gäller stöd där stödmottagare eller stödbelopp inte är kända av stödgivande myndighet eller annan myndighet.

16.2.2Utredningens överväganden – GBER måste användas, begreppet otillåten stödmottagare måste införas i lagstiftningen

Det utrymme som finns att utan anmälningsskyldighet införa s.k. stöd av mindre betydelse (se avsnitt 3.6.5) räcker inte för ett stats- stöd av den omfattning som det är fråga om. Stödbeloppen är i många fall för höga. Direktivets hållpunkter leder till att eventuella fortsatta stöd alltjämt ska vara sådana som omfattas av den all- männa gruppundantagsförordningen. De måste därmed uppfylla de krav som ställs i denna (se avsnitt 3.6.4).

Ett av dessa krav, som gäller även enligt de s.k. miljö- och energi- riktlinjerna1, är att stödmottagarna inte får vara företag i svårigheter eller föremål för återbetalningskrav beträffande olagligt uppburet statsstöd. Frågan huruvida det sistnämnda är fallet är inte förenad med några bedömningsfrågor, eftersom det då finns ett beslut i saken. Eventuella beslut från kommissionens sida hanteras av Närings- departementet som tar nödvändiga kontakter och uppmärksammar berörda myndigheter på beslutet. Denna typ av ärenden är emeller- tid ovanliga.

Kravet på att det inte får vara fråga om ett företag i svårigheter kan på några punkter kräva mer av en bedömning, men den görs i förhållande till vissa närmare angivna objektiva kriterier. Kraven berör aktiebolag eller företag där ägarna har personligt ansvar och där mer än hälften av aktiekapitalet respektive det egna kapitalet

1 Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010, EUT C 200, 28.6.2014, s. 1–55. Se avsnitt 3.6.3.

322

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

har gått förlorat på grund av förluster, företaget är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller skulle kunna försättas i kon- kurs, har fått viss typ av stöd eller har en skuldsättningsgrad som överstiger 7,5 eller en räntetäckningsgrad [rörelseresultat (före rän- tor, skatter och avskrivningar) i förhållande till utgiftsräntor] som understiger 1,0.

I GBER definieras ”företag i svårigheter” som ett företag för vilka minst en av följande omständigheter råder:2

a)I fallet med aktiebolag (utom små eller medelstora företag som funnits i mindre än tre år eller, när det gäller berättigande till riskfinansieringsstöd, små eller medelstora företag inom sju år från deras första kommersiella försäljning som berättigar till riskfinan- sieringsinvesteringar enligt sunda marknadsprinciper tillämpade av de finansiella intermediärer som valts ut), om över hälften av det tecknade aktiekapitalet har försvunnit på grund av ackumulerade förluster. Detta är fallet om avdrag för ackumulerade förluster från reserver (och alla andra element som vanligtvis betraktas som en del av företagets egna medel) leder till ett negativt ackumulerat belopp som överstiger hälften av det tecknade aktiekapitalet. Vid tillämpningen av denna bestämmelse avses med ”aktiebolag” sär- skilt de typer av företag som nämns i bilaga I till Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2013/34/EU (1), och ”aktiekapital” omfattar överkurs om så är relevant.

b)I fallet med ett företag där åtminstone några ägare har obe- gränsat ansvar för företagets skuld (utom små eller medelstora företag som funnits i mindre än tre år eller, när det gäller berättig- ande till riskfinansieringsstöd, små eller medelstora företag inom sju år från deras första kommersiella försäljning som berättigar till riskfinansieringsinvesteringar enligt sunda marknadsprinciper tillämp- ade av de finansiella intermediärer som valts ut), om över hälften av det bokförda egna kapitalet har försvunnit på grund av ackumu-

2 Enligt vad som framgår av punkten 14 i ingressen till GBER är syftet med att utesluta före- tag i svårigheter från tillämpningsområdet att sådant stöd bör bedömas enligt gemenskapens riktlinjer av den 1 oktober 2004 för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, förlängda genom meddelandet från kommissionen om förlängd giltig- het för gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter av den 1 oktober 2004 eller riktlinjer som ersätter dessa, i syfte att undvika att de kringgås. Det kan noteras att det numera finns ett senare meddelande från Kommissionen på det området: Riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstruktu- rering av icke-finansiella företag i svårigheter, EUT C 244, 31.7.2014, s. 1.

323

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

lerade förluster. Vid tillämpningen av denna bestämmelse avses med ”ett företag där åtminstone några ägare har obegränsat ansvar för företagets skuld” särskilt de typer av företag som nämns i bilaga II till direktiv 2013/34/EU.3

c)Om företaget är föremål för ett kollektivt insolvensför- farande eller uppfyller kriterierna i nationell lagstiftning för att försättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran.

d)Om företaget har fått undsättningsstöd och ännu inte har be- talat tillbaka lånet eller avslutat garantin, eller har fått omstruk- tureringsstöd och fortfarande omfattas av en omstruktureringsplan.

e)I fallet med ett företag som inte är ett litet eller medelstort företag, där, för de senaste två åren,

(1)företagets bokföringsmässiga skuldsättningsgrad har varit större än 7,5 och

(2)företagets rörelseresultat före räntor, skatter och avskriv- ningar, EBITDA4, [dividerat med räntekostnaderna]5 har legat under 1,0.

I fortsättningen används beteckningen otillåten stödmottagare för företag som inte uppfyller dessa krav. Utredningen föreslår att dessa krav införs i LSE i de sammanhang där statliga stöd före- kommer. Det innebär att dessa materiella krav, på samma sätt som andra krav i skattelagstiftningen, kommer att omfattas av Skatte- verkets kontrollverksamhet.

3I bilagan nämns för svensk del handelsbolag och kommanditbolag. I detta sammanhang kan noteras att även enskilda näringsidkare har obegränsat ansvar för företagets/verksamhetens skulder eftersom denna bedrivs personligen och inte i något från näringsidkaren åtskilt rätts- subjekt.

4Eng.: Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization.

5Ett tillägg med denna innebörd är nödvändigt för att denna punkt ska ha ett meningsfullt innehåll, men saknas i den svenska språkversionen av förordningen, jfr de franska, tyska och engelska språkversionerna:

”le ratio de couverture des intérêts de l'entreprise, calculé sur la base de l'EBITDA, est in- férieur à 1,0”;

”das anhand des EBITDA berechnete Zinsdeckungsverhältnis des Unternehmens lag unter 1,0”; ”the undertaking's EBITDA interest coverage ratio has been below 1,0”.

Denna kvot ger ett mått på ett företags förmåga att betala sina räntekostnader, eftersom EBITDA-resultatet ställs i relation till dessa.

324

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

16.3Stöd i form av nedsatt energiskatt utgår endast genom avdrag för eller återbetalning av skatt

Förslag: Energiskatt på el ska tas ut med en skattesats oavsett användning. Den lägre energiskatten vid viss förbrukning åstad- koms genom avdrag eller återbetalning. Den lägre skatten för landström och el förbrukad i yrkesmässig växthusodling åstad- koms endast genom återbetalning. Ansökan om återbetalning ska, utom i fråga om landström, göras elektroniskt.

Bedömning: Regeringen eller, efter delegation från regeringen, Skatteverket kan utfärda verkställighetsföreskrifter angående den elektroniska ansökan som utredningen föreslår.

16.3.1Hållpunkter från direktiven – stödmottagare och stödbelopp kända för berörd myndighet

Enligt den andra hållpunkten från utredningens direktiv bör in- slaget av statsstöd där stödmottagare eller stödbelopp inte är kända av stödgivande myndighet eller annan myndighet begränsas i möj- ligaste mån.

I en ordning där stödet utgår via skattesystemet är Skatteverket stödgivande myndighet. Stödmottagare är de företag som i slut- änden drar fördel av en lägre skattesats. Det sker i nuläget dels genom att stödet förmedlas via en mellanhand (elleverantören), efter- som denne som skattskyldig övervältrar kostnaden för energiskatten på förbrukaren enligt en lägre skattesats, dels helt automatiskt i den meningen att stödet utgår utan att stödmottagaren har givit sig till känna och begärt stöd hos stödgivande myndighet.

16.3.2Exempel från dagens ordning med elleverantören som mellanhand

Med dagens ordning går elleverantörerna, enligt vad utredningen har erfarit, till väga på lite olika sätt för att bidra till att skatte- kostnaden i förekommande fall övervältras på kunden/förbrukaren med en lägre skattesats.

325

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

En del elleverantörer begär in uppgifter från kunden om huru- vida företaget bedriver tillverkande industri och ska ha reducerad energiskatt och hur stor andel av elen som används i den tillverk- ande processen. Kunden försäkrar skriftligt att uppgifterna är rik- tiga och anmodas meddela elleverantören om uppgifterna ändras. Utöver detta tas ett underlag fram gällande årsvis förbrukad el hos kunden, historiskt sett. Efter en tid kan Skatteverket göra en revi- sion hos kunden och komma fram till att den skatt som elleve- rantören redovisat för kunden har varit fel. Elleverantören måste då fakturera kunden den felaktiga energiskatten samt eventuellt till- kommande skattetillägg.

En annan variant som förekommer är att om en ny kund vill komma i åtnjutande av en lägre skattesats, debiterar elleverantören inledningsvis full skatt varefter leverantören vänder sig till Skatte- verket i sin egenskap av skattskyldig med en begäran om ompröv- ning, i syfte att få skatt återbetalad. Om Skatteverket godkänner att den aktuella kundens förbrukning berättigar till lägre skatt, reglerar elleverantören detta gentemot kunden och debiterar i fortsättningen denne lägre skatt. För att elleverantören ska initiera ett ärende hos Skatteverket måste kunden lämna en försäkran om sin verksamhet till elleverantören. Denna gäller därefter gentemot elleverantören till dess kunden lämnar nya uppgifter.

För elleverantören innebär rollen som mellanhand administra- tivt merarbete och i händelse av att skattetillägg utgår (på grund av oriktiga uppgifter) kan det bli problematiskt för elleverantören att få kunden att ersätta elleverantörens merkostnader.

16.3.3Utredningens överväganden

Energiskatt på el tas ut med en skattesats oavsett användning varefter stöd fås genom avdrag eller återbetalning

Som det har konstaterats i problembeskrivningen (avsnitt 3.8.4) är en ordning som den beskrivna inte hållbar om EU-rättens krav ska kunna uppfyllas framöver. Det måste enligt utredningens bedöm- ning skapas en direktkontakt mellan stödgivande myndighet, dvs. Skatteverket, och stödmottagarna. Det är dessutom inte rimligt att leverantören, såsom nu är fallet, står risken för att skatteuttaget blir

326

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

felaktigt på grund av förhållanden som är hänförliga till kunden/elför- brukaren.

I de förslag till förändringar av energiskatten på el som utred- ningen lämnar, kommer elleverantören därför alltid att ta ut full skatt och stöd i form av lägre skatt kommer i de allra flesta fallen att utgå efter ansökan om återbetalning.6 Eftersom det bedöms bidra till en snabbare hantering och vara till fördel både för sökan- den och för Skatteverket, föreslår utredningen att ansökan om åter- betalning ska lämnas elektroniskt (jfr prop. 2014/15:10 s. 27). An- sökan ska vara undertecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för utföraren.

När det handlar om landström kan stödmottagaren vara ett ut- ländskt rederi. För återbetalning av skatt på landström föreslår utredningen inte att det ska vara obligatoriskt med en elektronisk ansökan. I övrigt bedömer utredningen att regeringen eller Skatte- verket, efter delegation från regeringen, kan utfärda verkställighets- föreskrifter till den lagreglering om elektronisk ansökan som utred- ningen föreslår (se 8 kap. 7 § och 8 kap. 11 § regeringsformen).7

Vissa förbrukare inom industrin, särskilt inom skogsindustrin, är också producenter av el. Som producenter är de också skatt- skyldiga för el. För dessa är det rimligt att regleringen av den lägre skattsatsen sker direkt i den deklaration som de lämnar till Skatte- verket. Detta genom att de gör avdrag för den el som förbrukats för ändamål som ger rätt till en lägre skattesats. Även på så sätt skapas en direktkontakt mellan Skatteverket och stödmottagaren.

Genom dessa ändringar flyttas risken för att skatten på el har utgått efter felaktiga förutsättningar från att som i dag i de allra flesta fall ligga på elleverantörerna till att i samtliga fall ligga direkt hos de faktiska förbrukarna. Härigenom kan också staten genom ett direkt anspråk, som har sin grund i regler om skatteförfarandet, återkräva stödmottagarna på eventuellt felaktigt erhållna stöd, något som också krävs enligt EU-rätten.8 I nuläget sker det, som tidigare

6I 11 kap. 9 § LSE finns regler om att den skattskyldige kan göra avdrag för skatt på el som sålts för förbrukning för vissa ändamål, dvs. den skattskyldige behöver inte ta ut några kost- nader för skatten på sådana leveranser. Denna möjlighet påverkas inte av utredningens för- slag.

7Jfr även avsnitt 1.3 Gröna Boken – Riktlinjer för författningsskrivning, Ds 2014:1.

8Se 2 och 3 §§ lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler, som återger dessa skyldigheter för medlemsstaten å ena sidan (återkrav) och stödmottagaren å andra sidan (återbetalning). Den beskrivna ordningen åstadkommer alltså vad som förutsätts

327

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

framgått, i praktiken genom att den energiskatt som elleverantören har debiterats kan ändras efter omprövning, varefter elleverantören får försöka kräva elförbrukaren på ersättning för den tillkommande skattekostnaden.

Den grundläggande ordning som utredningen föreslår komplet- teras i nästa avsnitt med detaljer rörande möjligheten att bli frivilligt skattskyldig och med gränsvärden för återbetalning samt en möjlig- het till kvartalsvis ansökan. Dessförinnan redovisar utredningen nedan de särskilda överväganden som görs beträffande yrkesmässig växt- husodling och landström.

Stöd för yrkesmässig växthusodling och landström endast genom återbetalning

Yrkesmässig växthusodling får för närvarande, som enda näringsgren inom jordbruket, del av det statsstöd som utgår via energiskatten på el direkt genom en lägre skattesats. Övriga delar av jordbruks- näringen får del av detta stöd först efter återbetalning. Sistnämnda ordning infördes år 2000, vid en tidpunkt då växthusnäringen redan var skattebefriad genom en nollskattenivå.9 Anledningen till att den tillkommande delen av jordbruksnäringen inte också kunde få skatte- befrielsen direkt genom en nollskattenivå var den administrativa börda det i så fall skulle innebära för elleverantörerna (prop. 1999/2000:105 s. 101). Dessa hanterade visserligen redan nollskatte- satsen för tillverkningsindustrin och växthusföretagen, men antalet företag med dessa inriktningar var betydligt färre är de inom jord- bruksnäringen.10 Det förhållandet att administrationen av återbetal- ningen i stället skulle innebära en kraftig ökning av beskattnings- myndighetens uppgifter påverkade inte valet av ordning.

För att den föreslagna grundordningen ska införas på ett kon- sekvent sätt anser utredningen att den nedsatta skatten för jord- bruksnäringen i sin helhet, dvs. inkluderandes växthusnäringen, bör

i denna lag, genom att återkrav och återbetalning kommer att ske inom ramen för skatteför- farandet.

9Nollskattenivån för växthusnäringen övergavs år 2004 i samband med att nollskattesatsen för industrin slopades, se prop. 2003/04:1 s. 216.

10Ang. dåvarande statistik kring antal företag, se a. prop. s. 89 f. Antalet jordbruksföretag uppgavs uppgå till cirka 85 000. Antalet växthusodlare uppgavs uppgå till cirka 1 700, a. prop. s. 95.

328

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

utgå genom återbetalning så att elleverantörerna även i dessa fall kan debitera skatt på endast en nivå. Den principiella felaktighet som ligger i att elleverantörerna står risken för förhållanden hän- förliga till elförbrukaren åtgärdas därigenom även på detta område. Utredningen föreslår därför att den särreglering som i dagsläget finns av skattesatsen för yrkesmässig växthusnäring i 11 kap. 4 § LSE slopas samtidigt som växthusodling inte längre exkluderas från rätten till återbetalning enligt 11 kap. 12 § LSE.

Samma principiella felaktighet gäller även för landströmmen. Även det stödet bör därför åstadkommas genom återbetalning. Ham- narna bör i förekommande fall kunna hjälpa till med den praktiska hanteringen av ansökningarna.

Avslutningsvis vill utredningen göra följande påpekande. Om skattenedsättningarna för jord-, skogs- och vattenbruksverksamhet skulle anses utgöra ett statligt stöd, bör även denna nedsättning villkoras så att den inte kommer otillåtna stödmottagare till del.

329

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

16.4Frivillig skattskyldighet i vissa fall, återbetalning först vid viss nivå, kvartalsvis ansökan

Förslag: Den som beräknas förbruka elektrisk kraft i mycket stor omfattning får godkännas som frivilligt skattskyldig av Skatte- verket, om den övervägande delen av förbrukningen sker i till- verkningsprocessen i industriell verksamhet eller i en datorhall. Den som godkänts som frivilligt skattskyldig ska registreras av Skatteverket.

Återbetalning av energiskatt på el får, utom i fråga om land- ström, endast göras för den del som överstiger 12 000 kronor per kalenderår.

Om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfatt- ning, får Skatteverket medge att ansökan görs per kalenderkvar- tal.

Bedömning: Vid prövning av en ansökan om godkännande som frivilligt skattskyldig bör kravet på beräknad förbrukning i mycket stor omfattning anses uppfyllt om den sökande beräknas för- bruka minst 20 GWh per kalenderår. Detta bör regleras i för- ordningen (2010:178) om skatt på energi.

Möjligheten att medge att ansökan om återbetalning görs per kalenderkvartal bör kompletteras med en i förordning angiven förbrukningsgräns.

16.4.1Frivillig skattskyldighet eller återbetalning

För att underlätta hanteringen och minska likviditetspåfrestningar anser utredningen att det kan vara motiverat att ge stora elför- brukare, tillika stödmottagare, en möjlighet att frivilligt bli skatt- skyldiga och därigenom få del av stödet genom löpande avdrag i stället för genom återbetalning. En liknande ordning med frivillig skattskyldighet finns inom bränslebeskattningen i form av möjlig- heten att bli godkänd som s.k. upplagshavare (4 kap. 3 § LSE). En reglering på området kan således utformas med förebild i en befint- lig ordning. För själva förfarandets del blir följden att Skatteverket ska registrera den som godkänts som frivilligt skattskyldig (jfr 7 kap. 10 § punkten g) skatteförfarandelagen [2011:1244]). Det med- för att frivilligt skattskyldiga ska redovisa energiskatten på el i en

330

SOU 2015:87 Hanteringen av statsstöd

punktskattedeklaration för vissa redovisningsperioder (se 26 kap. 6 § samma lag).

De som inte anses vara stora förbrukare blir hänvisade till att erhålla stödet genom återbetalning av delar av den skatt som el- leverantören debiterat dem. Som utvecklas i nästa avsnitt finns det emellertid skäl att även i det fallet uppställa gränser för att bl.a. hålla både företagens och Skatteverkets administration nere i fråga om mindre stödbelopp. Det kan noteras att även om nivåerna skiljer sig åt, har gränser införts även beträffande befintliga möjlig- heter till återbetalning (på bränslesidan i 9 kap. 8 § LSE och på el- sidan i 11 kap. 12 § LSE). Såsom nuvarande ordning med möjlig- heter till frivillig skattskyldighet i form av upplagshavare respektive återbetalning är konstruerad kompletteras lagstiftningen i det först- nämnda fallet med gränsvärden närmare angivna i förordning11, medan gränsvärdena i det senare fallet är reglerade direkt i lagtext. Utredningen anser att detta är en ändamålsenlig ordning även för de möjligheter som nu föreslås i form av frivillig skattskyldighet respektive återbetalning. Gränserna för återbetalning kan således anges i lagtext medan det förbrukningskriterium som anges för möjligheten att bli frivilligt skattskyldig (”förbrukar el i mycket stor omfattning”) lämpligen kan kompletteras med en reglering i förordningen (2010:178) om skatt på energi.

16.4.2Gränsvärden för frivillig skattskyldighet respektive återbetalning

För möjligheten att bli frivilligt skattskyldig vid mycket stor elför- brukning, och därigenom få del av skattenedsättningen genom löp- ande avdrag, anser utredningen att en förbrukning om minst 20 GWh per år är lämplig. Gränsen motiveras framför allt av potentiella likviditetseffekter för företagen. Möjligheten till frivillig skattskyldighet bör också bara gälla för förbrukare som kan komma i fråga för 0,5-öresnivån. Därför bör det vara ett krav att överväg- ande del av förbrukningen ska ske i tillverkningsprocessen i indu- striell verksamhet eller i en datorhall. Med en sådan avgränsning kommer mellan 200–300 företag att kunna bli frivilligt skattskyl-

11 Se 12 § förordningen (2010:178) om skatt på energi.

331

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

diga. Vilken förbrukningsgräns som lämpligen bör gälla kan rege- ringen reglera i förordning på samma sätt som skett beträffande upplagshavare. Utredningen lämnar därför inte något författnings- förslag i detta avseende utan stannar vid ovanstående rekommen- dation.

Återbetalningen är en ny uppgift för Skatteverket som kommer att ta en del resurser i anspråk. Det är en av anledningarna till att gränsen för återbetalning inte bör sättas allt för lågt. Gränsen bör samtidigt sättas på en nivå där den får antas ha någon mer påtaglig betydelse för elförbrukaren. Enligt utredningens bedömning kan en gräns om 12 000 kronor vara lämplig. För ett medianföretag inom tillverkningsindustrin innebär den gränsen en kostnad motsvarande 0,1 procent av företagets totala rörelsekostnader. En gräns om 6 000 skulle innebära 0,05 procent av medianföretagets totala rörelsekost- nader.

Med en sådan gräns bedömer utredningen att mellan 38 000– 56 000 företag efter ansökan kommer att kunna få återbetalning samtidigt som minst 14 000 företag inte kommer att kunna få det. Med nuvarande skattesatser innebär förslaget att statsstöd i form av återbetalning inte utgår om elförbrukningen inte uppgår till i vart fall 41 000 kWh/år. För att inte skapa incitament till ökad elför- brukning bör gränsen utformas som ett tröskelvärde, i den meningen att återbetalningen endast avser det belopp som överstiger 12 000 kro- nor per kalenderår.

Återbetalningen för landström bör inte vara beroende av att något gränsvärde överskrids, eftersom det skulle motverka syftet med skattenedsättningen i dessa fall. Syftet är nämligen att fartyg i hamn ska använda landström, i stället för hjälpmotorer som drivs med olja, för sin elförsörjning och därigenom reducera utsläppen av försurande ämnen, se prop. 2009/10:144.

Samtliga företag som berörs av det föreslagna gränsvärdet för återbetalning är därmed verksamma inom den industriella tillverk- ningsprocessen eller datacenterbranschen.

Anledningen till att skattenedsättning utgår till företag inom den industriella tillverkningsprocessen och vissa datorhallar är, som framgår på olika ställen i betänkandet, att de dels är elintensiva, dels internationellt konkurrensutsatta och verkar på marknader där de inte kan kompensera sig för nationellt bestämda pålagor. Som fram- gått av tidigare avsnitt har utredningen avstått från att knyta stats-

332

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

stödet till det relativa måttet elintensitet. Med det föreslagna gräns- värdet sätts emellertid en absolut nedre gräns för elförbrukning, under vilken stöd inte utgår.

Det förhållandet att stöd inte utgår med mindre belopp än det föreslagna kan knappast medföra en så påtaglig konkurrensnackdel för företagen att det påverkar företagens förutsättningar att över- leva. De företag som uppbär stödet gör det bl.a. därför att de tillhör branscher som är internationellt konkurrensutsatta och använder el i sin produktion. Företag som använder en mindre mängd el kan visserligen fortfarande vara internationellt konkurrensutsatta, men elen blir en mindre del av kostnaderna och påverkar företagen mindre. För dessa företag är motiven för en lägre skattesats betydligt svag- are.

Att sänka gränsen för när återbetalning sker innebär förutom det som diskuterats ovan, en ökad administration hos Skatteverket och hos de tillkommande företagen. Denna administrations- och kostnadsökning måste ställas mot den ökade nytta företagen får av den minskade skattekostnaden, dvs. statsstödet. Som beskrevs ovan bör gränsen sättas så att stödet får en påtaglig effekt för elanvänd- aren. En återbetalning av väldigt låga belopp har små likviditets- effekter oavsett företagens storlek. En sänkning av gränsen till 6 000 kronor innebär en kostnadssänkning på 4 680 kronor per år efter bolagsskatteeffekter. Det är mindre än 500 kronor per månad och bör inte påverka ett fungerande företags verksamhet. Samman- taget bedömer utredningen att gränsen 12 000 kronor är lämplig så- väl i förhållande till administrativa kostnader för att återbetala beloppen som företagens nytta av att uppbära statsstödet.

Slutligen konstaterar utredningen att befintlig reglering om åter- betalning för jordbruk m.m. ger en möjlighet att ansöka om sådan per kalenderkvartal och inte endast per kalenderår. Som förutsätt- ning för detta gäller att sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft ”i större omfattning” (11 kap. 12 § LSE). I 15 § förordningen (2010:78) om skatt på energi föreskrivs att Skatteverket får medge att en ansökan om återbetalning görs per kalenderkvartal om års- förbrukningen av elektrisk kraft för vilken återbetalning kan med- ges beräknas uppgå till minst 150 000 kWh. Utredningen föreslår att motsvarande lagreglering införs för de nya återbetalningssitua- tioner som tillkommer genom utredningens förslag. Lagregleringen bör i fråga om förbrukningskriteriet (större omfattning) komplet-

333

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

teras med en förordningsreglering likt den befintliga. Utredningen anser att gränsen bör sättas vid 250 000 kWh. På så sätt bör det återbetalningsgrundande beloppet i de allra flesta fall överstiga gränsen 12 000 kronor redan det första kalenderkvartalet.

16.5EU-rättens transparenskrav hanteras via beskattningsdatabasen

Förslag: En förutsättning för att statsstöd i form av lägre energi- skatt genom avdrag eller återbetalning ska beviljas är att stöd- mottagande företag (dvs. den skattskyldige resp. sökanden) läm- nar uppgift till Skatteverket om:

a)vilken typ av företag (små eller medelstora respektive stora) det är,

b)i vilken region det är beläget på Nuts II-nivå, och

c)sitt verksamhetsområde på Nace-gruppnivå.

Bedömning: De uppgifter om stödmottagarna som GBER kräver kan, med den tillkommande reglering som utredningen föreslår ovan, hanteras via beskattningsdatabasen. Regeringen eller, efter delegation från regeringen, Skatteverket bör utfärda verkställig- hetsföreskrifter angående de uppgifter som ska lämnas.

Med den utformning av det svenska statsstödet som har redovisats i föregående avsnitt kommer det att uppfylla krav som tar sikte på stödmottagarna. Detta eftersom s.k. otillåtna stödmottagare uttryck- ligen kommer att uteslutas från stöd. För att stödet ska vara fören- ligt med EU-rätten måste emellertid även vissa s.k. transparenskrav uppfyllas. Det framgår av artikel 9 i den allmänna gruppundantags- förordningen som handlar om offentliggörande och information och som närmare har redogjorts för i avsnitt 3.6.4. En del av dessa krav handlar om information om själva stödåtgärden. Andra hand- lar om information om de individuella stödmottagarna. Artikel 12, som också har redogjorts för i nämnda avsnitt, innehåller även krav på registerföring för att kommissionen i efterhand ska kunna över- vaka tillämpningen av gruppundantagsförordningen.

Det framstår inte som nödvändigt att förstnämnda del, dvs. information om stödordningen, redan från början hanteras i samma sammanhang som uppgifterna om de individuella stödmottagarna.

334

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

Informationen om stödordningen påverkas inte av enskilda stöd- mottagares förhållanden, även om informationen i båda dessa avseen- den sedan sammanförs och redovisas samlat på en och samma webb- sida.

I den del transparenskraven avser uppgifter om de individuella stödmottagarna, är det emellertid naturligt och mer eller mindre nödvändigt att dessa så långt möjligt hanteras inom ramen för skattesystemet, eftersom det är genom detta som stödet utgår. Som en följd av utredningens förslag enligt föregående avsnitt kommer det också att vara på det viset. Förslaget innebär en uppstramning av den framtida hanteringen av statsstöd, eftersom stödet kommer att utgå först efter yrkande om skatteavdrag eller ansökan om åter- betalning av skatt. Uppgifter om stödmottagarna kan därmed inhäm- tas i det sammanhanget, genom att de lämnas av stödmottagarna själva. Dessa uppgifter om stödmottagarna kan därefter registreras i den beskattningsdatabas som Skatteverket ansvarar för.

Vad beskattningsdatabasen får användas till styrs av vissa an- givna ändamål, för vilka vissa uppgifter får registreras. I beskatt- ningsdatabasen får personuppgifter behandlas som behövs hos Skatte- verket för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovis- ning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter. (Se 1 kap. 4 § 1 och 2 kap. 2 § lagen [2001:181] om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, fortsättningsvis förkortad SdbL.)

De konkreta uppgifter relaterade till stödmottagarna (i tolv olika avseenden) som krävs enligt gruppundantagsförordningen finns uppräknade i avsnitt 3.6.4. Utredningen bedömer att merparten av dessa uppgifter är sådana som antingen

–kommer att finnas i beskattningsdatabasen på grund av att stöd- mottagarna är skattskyldiga eller ansöker om återbetalning av energiskatt på el (till dessa uppgifter hör namn, org.nr., etc.), eller

–hänför sig till stödordningen och kommer att vara desamma beträffande samtliga stödmottagare (till dessa uppgifter hör stöd- instrument, stödets syfte, etc.).

335

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

Den senare typen av uppgifter förefaller därför inte nödvändiga att registrera i varje enskilt fall, eftersom de hänför sig till en av stöd- myndigheten/Skatteverket identifierbar krets.

De uppgifter som saknar betydelse för den svenska beskattningen men som behövs för att uppfylla uppgiftskraven i den allmänna gruppundantagsförordningen är:

a)typ av företag12 (små eller medelstora/stora),

b)region där företaget är beläget på Nuts II-nivå,13 och

c)verksamhetsområde på Nace-gruppnivå14

I databasen får emellertid även behandlas uppgifter som behövs för fullgörande av ett åliggande som följer av ett för Sverige bindande internationellt åtagande (2 kap. 3 § andra stycket SdbL). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får också meddela när- mare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i databasen (2 kap. 3 § tredje stycket SdbL).

12 Definitioner av företag liksom även små och medelstora sådana finns i bilaga I till GBER. Där definieras företag enligt följande:

”Varje enhet, oberoende av juridisk form, som bedriver en ekonomisk verksamhet ska anses som ett företag. Som företag anses således sådana enheter som utövar ett hantverk eller annan verksamhet enskilt eller inom familjen, personsammanslutningar eller föreningar som bedriver en regelbunden ekonomisk verksamhet.”

Enligt vad som framgår av definitionen utgörs kategorin mikroföretag samt små och medel- stora företag (SMF-kategorin) av företag som sysselsätter färre än 250 personer och vars årsomsättning inte överstiger 50 miljoner euro eller vars balansomslutning inte överstiger 43 miljoner euro per år.

Inom kategorin små och medelstora företag definieras mikroföretag som företag som syssel- sätter färre än 10 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger 2 miljoner euro per år.

Enligt vad som framgår av punkten 30 i ingressen till GBER bygger definitionen på kom- missionens rekommendation 2003/361/EG av den 6 maj 2003 om definitionen av mikro- företag samt små och medelstora företag. Syftet med detta uppges vara att undanröja olik- heter som kan medföra snedvridning av konkurrensen och att underlätta samordningen mellan olika unionsinitiativ och nationella initiativ som rör små och medelstora företag samt av hänsyn till administrativ klarhet och klarhet om rättsläget.

Eftersom termen ”företag” används även i uttrycket ”företag i svårigheter”, kan noteras att den inte definieras formellt i det kommissionsmeddelande där uttrycket behandlas, se hän- visningar i not 2. En del omnämnda företeelser (insolvensförfarande och olika nyckeltal) är emellertid sådana som omfattar verksamheten i sin helhet. I fråga om små och medelstora företag uppges uttryckligen att samma sak avses som i ovan nämnda rekommendation.

13Nuts – Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter. Vanligen anges regionen på nivå 2.

14Rådets förordning (EEG) nr 3037/90 av den 9 oktober 1990 om statistisk näringsgrens- indelning i Europeiska gemenskapen (EGT L 293,24.10.1990, s. 1), i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 761/93 (EGT L 83, 3.4.1993, s. 1) och rättelse (EGT L 159, 11.7.1995, s. 31).

336

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

Utredningen bedömer att även uppgifterna a–c kan hanteras i beskattningsdatabasen utan att några lagändringar behöver beslutas av riksdagen. Ändringar i beskattningsdatabasförordningen kan regeringen besluta på egen hand i enlighet med vad som framgår av ovan nämnda bestämmelse i SdbL.

För att uppgifterna a–c) ska kunna registreras i beskattnings- databasen, måste Skatteverket kunna kräva att uppgifterna lämnas. För att säkerställa uppgiftslämnandet anser utredningen att det måste göras till ett materiellt villkor för att statsstöd ska kunna erhållas. Sett från den enskilde stödmottagarens perspektiv skulle detta kunna uppfattas som en onödig administrativ pålaga, men vad det ytterst handlar om är Sveriges möjlighet att lämna statsstöd enligt den förenklade ordning som GBER erbjuder. Utredningen föreslår därför att möjligheten att få statsstöd i form av lägre energiskatt på el, i form av avdrag eller återbetalning, villkoras av att stödmot- tagaren lämnar uppgifterna ovan. Utredningen föreslår att uppgifts- kravet införs i LSE med användande av benämningen uppgifter om stödmottagare. Eftersom uppgifterna således blir av direkt betydelse för beskattningen, krävs inga lagändringar för att uppgifterna ska kunna inkrävas och hanteras av Skatteverket. För att underlätta uppgiftslämnandet bedömer utredningen att regeringen eller Skatte- verket bör utfärda föreskrifter för att förtydliga vilka uppgifter som ska lämnas. Utredningen bedömer att detta inte kräver att något särskilt lagstöd införs, utan följer av regeringens kompetens att be- sluta verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen eller att delegera denna uppgift till en myndighet enligt 8 kap. 11 §.15

Hur och av vilken myndighet uppgifterna slutligen ska offent- liggöras kräver överväganden som inte ankommer på utredningen att ta ställning till.

Avslutningsvis vill utredningen påpeka att om skattenedsätt- ningarna för jord-, skogs- och vattenbruksverksamhet skulle anses utgöra ett statligt stöd, bör kravet på uppgifter om stödmottagaren även gälla dessa verksamheter.

15 Jfr avsnitt 1.3 Gröna Boken – Riktlinjer för författningsskrivning, Ds 2014:1.

337

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

16.6Skattenedsättningen i vissa kommuner i norra Sverige slopas

Förslag: Den särskilda, lägre skattesatsen, i vissa kommuner i norra Sverige slopas.

16.6.1Bakgrund – klimatbaserad skattenedsättning för vissa kommuner

Som tidigare framgått (avsnitt 3.7) är energiskatten för el som för- brukas i vissa kommuner i norra Sverige lägre jämfört med övriga delar av landet.

Denna differentiering, vars storlek har varierat över tiden, inför- des ursprungligen den 1 juli 1981 i den dåvarande lagen (1957:262) om allmän energiskatt (prop. 1980/81:118, SkU 1980/81:44, rskr. 1980/81:285, SFS 1981:344). Åtgärden motiverades med hänvisning till den dåvarande regeringens ekonomiska handlingsprogram, en- ligt vilket beskattningen av hushållens elförbrukning borde mildras i de norra delarna av landet, där uppvärmningskostnaderna regel- mässigt är högre än i landet i övrigt. Vid den geografiska gräns- dragningen uppgavs hänsyn ha tagits bl.a. till medeltemperaturen under eldningssäsongen (se a. prop. s. 15 och 31). I ett senare betänk- ande från riksdagens skatteutskott uppges att det i underlaget för lagstiftningsärendet ingick mätningar för normalperioden 1931– 1960 (se bet. 1991/92:SkU22 s. 9).

Enligt ett tidsbegränsat beslut har rådet, efter förslag av kom- missionen och med stöd av artikel 19 i energiskattedirektivet, bemyn- digat Sverige att tillämpa en nedsatt skattesats fram till den 31 decem- ber 2017. Nedsättningen får enligt beslutet varken överskrida 9,6 öre per kWh eller vara större än vad som krävs för att kompensera för de extra uppvärmningskostnader som beror på det nordliga läget i förhållande till övriga delar av Sverige. Med beaktande av prog- nosticerade förändringar av konsumentprisindex skulle skillnaden mellan skattesatserna efter indexering överskrida 9,6 öre per kWh under 2017.

338

SOU 2015:87

Hanteringen av statsstöd

16.6.2Utredningens överväganden – nedsättningen slopas

Den nedsatta skattesatsen för el som förbrukas i vissa kommuner i norra Sverige omfattar all elförbrukning, oavsett om elen förbrukas för privata ändamål av privatpersoner eller om den förbrukas av företag. Företagens förbrukning måste emellertid särskiljas från privat förbrukning, eftersom nedsättningen för företagens del ut- gör ett statsstöd. Kravet på att stöd inte får lämnas till en otillåten stödmottagare omfattar samtliga företag – oavsett organisations- form och verksamhetsinriktning – i aktuella kommuner. Kraven gäller således såväl verksamheter bedriven i självständiga rättssubjekt, såsom t.ex. aktiebolag, som enskilda näringsidkare. Kraven gäller vidare helt oavsett vilken verksamhet som bedrivs och helt oavsett om denna bedrivs, och elen således förbrukas, i särskilda lokaler som tillhör näringsverksamheten eller om verksamheten helt eller delvis bedrivs i utrymmen som tillhör en privatbostadsfastighet. Ett annat krav som måste uppfyllas är att uppgifter om vissa stödmot- tagare ska offentliggöras på en övergripande webbplats. Det gäller alla stödmottagare som sammantaget under året har fått mer än 500 000 euro i stöd inom en stödordning. De uppgifter som ska publiceras framgår av den allmänna gruppundantagsförordningens bilaga III (och återges i avsnitt 3.6.4). För att kommissionen ska kunna övervaka tillämpningen av gruppundantagsförordningen förut- sätts medlemsstaterna föra detaljerade register över stödmottagarna.

I berörda kommuner finns, enligt uppgifter från Bolagsverket, mer än 80 000 företag av skilda slag. Ungefär hälften av dessa ut- görs av enskilda näringsidkare, dvs. enskilda fysiska personer som bedriver någon form av näringsverksamhet, och den andra hälften av olika former av bolag.

Som framgår av avsnitt 16.3 är utredningens lösning för att till- godose de EU-rättsliga kraven för att kunna ge stöd till t.ex. indu- striell verksamhet, att stödmottagarna får stödet genom avdrag eller återbetalning. På så sätt skapas en möjlighet för Skatteverket att bl.a. se till att stödet inte ges till någon som är försatt i konkurs. Om motsvarande lösning valdes för en nedsättning för all förbruk- ning i de kommuner som nu är aktuella, skulle det förutsätta att elleverantörerna i ett första skede tar ut full skatt för alla förbrukare, samtidigt som alla förbrukare också skulle vara tvungna att begära återbetalning från Skatteverket. Verket skulle visserligen då få in de

339

Hanteringen av statsstöd

SOU 2015:87

uppgifter som krävs beträffande företagen, men den administration det skulle medföra för såväl förbrukarna som Skatteverket är orimlig.

Nästa fråga blir om inte elleverantörerna i dessa kommuner skulle kunna behandla hushållens och företagens elförbrukning olika genom att endast hushållen debiteras elskatt på den lägre nivån, medan företagen debiteras full elskatt och får nedsättningen först efter avdrag eller återbetalning genom en fortsatt hantering hos Skatteverket. I jämförelse med dagens ordning skulle i så fall till- komma ytterligare en faktor för elleverantörerna att förhålla sig till i dessa kommuner, nämligen gränsdragningen mellan elförbrukning för privata ändamål och för företagsamhet av något slag. För att konkretisera den här delen kan nämnas att det från statsstöds- synpunkt är nödvändigt att kunna identifiera och särskilja den el- förbrukning som en enskild näringsidkare eventuellt använder i en verksamhet bedriven på sin privatbostadsfastighet från övrig elför- brukning på fastigheten. Det omedelbara ansvaret för gränsdrag- ningar av detta slag skulle alltså läggas på elleverantörerna. Enligt utredningens uppfattning skulle det vara omöjligt för elleveran- törerna leva upp till detta ansvar och då är det inte heller rimligt att de ska stå risken för att det blir fel.

Hanteringen av företagens elförbrukning måste under alla för- hållanden uppfylla EU-rättsliga krav. I berörda kommuner gäller det emellertid inte endast företag med någon viss verksamhet, utan samtliga företag. Som ovan nämnts uppgår de till mer än 80 000, varav ungefär hälften är enskilda näringsidkare. Utredningen be- dömer att skattenedsättningen i vissa kommuner i norra Sverige inte är möjlig att förena med de EU-rättsliga krav som gäller för att kunna ge statligt stöd. Utredningens slutsats är därför att den sär- skilda skattesatsen för norra Sverige måste tas bort.

Det kan även påpekas att det, oavsett utredningens förslag, hade varit nödvändigt att göra ändringar av nedsättningen för att säker- ställa att den är förenlig med genomförandebeslutet under 2017.

Effekterna av att nedsättningen slopas beskrivs i en konsekvens- analys lägre fram i betänkandet. Här kan kort noteras följande. För ett hushåll med en eluppvärmd villa innebär slopandet av nedsätt- ningen en ökad kostnad med omkring 3 000 kronor per år (inklusive mervärdesskatt). För ett företag som inte får fortsatt stöd och som har en elanvändning på 600 000 kWh medför slopandet en nettokost- nadsökning med omkring 47 000 kronor per år.

340

17 Industriell verksamhet

17.1Inledning

I detta avsnitt redogör utredningen närmare för de problem som finns med begreppet industriell verksamhet. Utredningens slutsats är att det finns ett behov av att se över begreppet. Samtidigt kon- staterar utredningen att arbetet med en sådan översyn är för om- fattande för att kunna hanteras inom ramen för den här utredningen.

17.2Rättstillämpningen

I vilken utsträckning el i enlighet med 11 kap. 3 § första stycket 1 LSE ska anses förbrukad i industriell verksamhet i tillverknings- processen har prövats i rättstillämpningen vid återkommande till- fällen. Prövningen har omfattat dels frågan om någon viss verk- samhet utgör industriell verksamhet, dels frågan vilken förbrukning som ingår i tillverkningsprocessen.

Om svaret på den första frågan är nekande, kan det i ett andra led vara nödvändigt att också ta ställning till frågan om verksam- heten i fråga ingår i någon annan verksamhet på ett sådant sätt att förbrukningen ändå kan anses ha skett i industriell verksamhet.

När det gäller frågan vad som utgör industriell verksamhet, framgår av förarbeten till lagstiftningen att Standard för svensk Näringsgrensindelning (som används för officiell statistik och som kommer till uttryck i s.k. SNI-koder) ska kunna vara vägledande, samtidigt som den inte fångar allt som enligt gängse språkbruk kan anses utgöra industri.

Som ett exempel på att SNI-koderna saknar avgörande betydelse för frågan kan, för att återknyta till direktiven, nämnas återvinning som trots en annan SNI-kod i vissa fall kan anses utgöra industriell

341

Industriell verksamhet

SOU 2015:87

verksamhet i LSE:s betydelse. Så var fallet i det inte överklagade förhandsbeskedet från Skatterättsnämnden i ärende dnr 24-11/I.

Skatteverket redogör i ställningstagande (2008-05-29, dnr 131 335369-08/111) för sin syn på vad som gäller när ett företag också ägnar sig åt annan verksamhet än industriell sådan. Skatteverket anser, med hänvisning till förarbeten, att förekomsten av sådan annan verksamhet inte påverkar bedömningen så länge som den huvud- sakliga verksamheten i företaget är att anse som industriell. Med företag avses även delar av en juridisk person, om verksamheten i denna bedrivs självständigt i förhållande till övrig verksamhet. Frågan om självständighet får enligt Skatteverket bedömas utifrån de sam- lade omständigheterna i det enskilda fallet, såsom t.ex. verksam- hetens art och omfattning, organisatorisk och fysisk placering samt huruvida verksamheten i fråga har egen budget, ledning och/eller personal. Av ställningstagandet framgår vidare att Skatteverket an- ser att ett företags elförbrukning kan anses ha skett i industriell verksamhet även när den huvudsakliga verksamheten i företaget inte är att anse som industriell, om förbrukningen skett i en verk- samhet som utgör en integrerad del av ett annat företags industriella verksamhet.

I fråga om vad som ingår i tillverkningsprocessen, har dåvarande Riksskatteverket i en tidigare rekommendation (RSV SP 1999:1), som hänvisas till även i senare rättspraxis, uppgivit följande:

Bedömningen av vilken elförbrukning som skall hänföras till tillverk- ningsprocessen bör utgå från de företagsekonomiska huvudfunktionerna tillverkning, försäljning, administration samt forskning och utveckling (FoU).

[---] Beträffande innebörden av begreppen FoU bör bokförings- nämndens (BFN:s) rekommendation BFN R 1, Redovisning av forsk- nings- och utvecklingskostnader, vara vägledande. Elförbrukning som är knuten till grundforskning bör inte anses hänförlig till tillverknings- processen. Däremot bör elförbrukning som avser tillämpad forskning och utvecklingsarbete anses hänförlig till tillverkningsprocessen.

Som exempel på rättsfall där frågan vad som utgör industriell verk- samhet har behandlats kan nämnas följande:

–KRSU 2007-06- 20, mål nr 3500-06 och KRSU 2007-06-20, mål nr 3504–3510-06; Tillverkning av portionsförpackad, färdiglagad mat (industriell verksamhet i båda fallen)

342

SOU 2015:87

Industriell verksamhet

–KRSU 2008-11-07, mål nr 301-08; Framställning av is till skrid- skobana (inte industriell verksamhet)

–KRSU 2013-04-26, mål nr 1900-12; Tillverkning av plastgranulat genom återvinning (industriell verksamhet)

–KRSU 2009-10-19, mål nr 1344-09; Genom sönderdelande pro- cesser görs avfall till ett material som kan användas i energi- utvinning (inte industriell verksamhet)

–KRSU 2013-04-26, mål nr 1826-12; Uthyrningsföretags repara- tioner av egna maskiner och fordon (inte industriell verksamhet)

–KRSU 2013-04-30, mål nr 1937-12; Kund- och marknadsanpass- ning av försålda lastbilar (inte industriell verksamhet)

–KRSU 2014-12-12, mål nr 1430–1436-14; Tryckhöjning av bio- gas vid detaljhandelsdepåer (inte industriell verksamhet)

Som exempel på rättsfall som har behandlat frågan om en verksam- het kan anses vara en självständig del av en annan, och därmed ska bedömas för sig, kan nämnas följande:

–KRSU 2007-06-20, mål nr 1054-07; Pulverisering av kol för värme- produktion av värmeproducent (inte industriell verksamhet)

–KRSU 2013-04-26, mål nr 2711–2717-12; Livsmedelshandels styckning av kött, matberedning m.m. (inte industriell verksam- het)

–KRSU 2014-09-16, mål nr 1887-12; Reparation och rengöring m.m. av last- och förpackningsenheter som hyrs ut (inte indu- striell verksamhet)

Som exempel på rättsfall som har behandlat frågan när en verksam- het är integrerad i ett annat företags verksamhet kan nämnas följ- ande:

–KRSU 2006-10-23, mål nr 3416–3421-05; Transport av råvaror med transportband till tillverkningsindustri (industriell verksam- het)

–KRSU 2009-05-29, mål nr 303–304-08; Forskning och utveck- ling för tillverkande industri i livsmedels–branschen (industriell verksamhet)

343

Industriell verksamhet

SOU 2015:87

–HFD 2013 ref. 57; Testanläggning för bilar (inte industriell verk- samhet)

–KRSU 2013-10-22, mål nr 1291–1296-13; Forskning och utveck- ling, partihandel, slutmontering och kvalitetssäkring av produk- ter från kontraktstillverkare (inte industriell verksamhet)

–KRSU 2014-10-02, mål nr 2556–2559-12; Forskning och utveck- ling av mobiltelefoner i Sverige, tillverkning av dem i samägt bo- lag utomlands (inte industriell verksamhet)

Det kan konstateras att flera av de bedömningsfrågor som har tagits upp ovan kan aktualiseras inom ramen för ett och samma mål, vilket också framgår av några av de anmärkta rättsfallen.

17.3Gränsdragningsproblem

17.3.1Avsaknaden av en definition och kopplingen till SNI-kod

LSE innehåller ingen definition av industriell verksamhet. En grov uppskattning är att upp till 70 000 företag kan ha en verksamhet som kan anses vara industriell enligt lagen. Avseende den tradi- tionella basindustrin är det i de flesta fall uppenbart att verksam- heten är industriell. Däremot är det inom vissa andra områden svårt och resurskrävande för såväl Skatteverket som företagen att be- döma om en verksamhet är industriell eller inte.

I det fall ett företags faktiska verksamhet är hänförlig till en SNI-kod som ligger i intervallet 05–33 (avdelning B och C enligt SNI 2007), anses den i praktiken vara en industriell verksamhet. För sådana verksamheter spelar det alltså inte någon roll hur verk- samheten bedrivs. Även småskalig verksamhet omfattas.

Om SNI-koden ligger utanför intervallet, görs däremot en sär- skild prövning av om verksamheten trots koden kan anses som industriell. För sådan verksamhet kan det vara avgörande för skatte- satsen hur verksamheten bedrivs (jfr SRN 24-11/1 där det i bedöm- ningen framhölls att verksamheten skulle bedrivas med omfattande och energikrävande maskinell utrustning och KRSU 2007-06-20, mål nr 3500-06 där det i skälen hänvisas både till hur tillverkningen går till och till omfattningen på produktionen).

344

SOU 2015:87

Industriell verksamhet

17.3.2Betydelsen av organisatoriska förändringar

Förändringar i ett företag kan få konsekvensen att verksamheten inte längre bedöms vara industriell. Exempelvis förekommer det att företag upphör med tillverkning av sina produkter i Sverige och flyttar denna del av verksamheten utomlands. En sådan förändring kan innebära att företaget inte längre bedriver industriell verksamhet här i landet (jfr KRSU 2014-10-02, mål nr 2556–2559-12). Om företaget behåller framställning av prototyper och annan tillämpad forskning etc. i Sverige, kommer den el som förbrukas i den verk- samheten att beskattas med den högre skattesatsen. Även andra organisatoriska förändringar kan få till följd att den huvudsakliga verksamheten inte längre är industriell och att all el som förbrukas i verksamheteten ska beskattas med den högre skattesatsen.

17.3.3Exempel från livsmedelsbranschen

Ett exempel på ett område som medför många frågor om avgräns- ning mellan industriell verksamhet och annan verksamhet är livs- medelsbranschen. Industriell verksamhet bedrivs ofta tillsammans med annan verksamhet. Till exempel bedrivs bageriverksamhet, som är industriell enligt SNI, ofta tillsammans med andra verksamheter som inte är industriella enligt SNI, exempelvis livsmedelshandel eller kaféverksamhet. Avgörande för hur den el som förbrukas i tillverkningsprocessen i bageridelen ska beskattas blir då vad som är den huvudsakliga verksamheten. Om livsmedelshandeln eller kafé- verksamheten är den huvudsakliga verksamheten omfattas inte någon elförbrukning av den lägre skattesatsen, såvida inte bageriverk- samheten bedrivs självständigt så att den delen ska bedömas för sig. Eftersom s.k. ”bake off”, dvs. enbart jäsning och gräddning av inköpt färdigblandad deg i butik, ingår i en icke-industriell SNI-kod, blir dessa frågor inte aktuella vid sådan tillverkning i samband med livs- medelshandel eller annan icke-industriell verksamhet. Motsvarande gränsdragningsproblem finns även inom andra branscher där det före- kommer blandad verksamhet.

345

Industriell verksamhet

SOU 2015:87

17.3.4Identiska aktiviteter men olika skattesatser

I rättsfallet HFD 2013 ref. 57 var frågan om ett bolag, som er- bjuder billtillverkande företag en komplett anläggning för testning av bilar och bilkomponenter, skulle anses bedriva industriell verk- samhet. Det ansåg inte HFD med följande motivering:

Bolaget bedriver inte självt någon industriell verksamhet. Beroende på de närmare omständigheterna kan testverksamheten eller delar av den ses som för bilföretagens räkning bedrivet forsknings- och utveck- lingsarbete, ingående i en tillverkningsprocess. Detta får betydelse om bolaget, som ett led i fullföljandet av de uppdrag som bolaget får från bilföretagen, i LSE:s mening kan anses leverera elektrisk kraft till bil- företagen. Med de bedömningsgrunder som tillämpas och som bygger på praxis från mervärdesskatteområdet (HFD 2012 ref. 26) kan emeller- tid någon sådan leverans inte anses ske. I stället förbrukas den elek- triska kraften i bolagets egen verksamhet.

Ett bolag som enbart erbjuder flera andra företag att använda en testanläggning synes alltså inte bedriva industriell verksamhet. Om däremot samma aktiviteter äger rum på en anläggning som tillhör biltillverkaren, skulle de ingå i tillverkarens industriella verksamhet.

17.4Behov av översyn av begreppet industriell verksamhet

Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att se över begreppet industriell verksamhet. Arbetet med en sådan översyn är för omfattande för att kunna hanteras inom ramen för utred- ningens uppdrag.

När begreppet industriell verksamhet infördes i den dåvarande lagen (1957:262) om allmän energiskatt under den senare hälften av 1970- talet ansågs SNI-kodningen vara en lämplig utgångspunkt för att dra gränsen för vad som skulle ingå i begreppet (prop. 1976/77:68, SkU 1976/77:22, rskr. 1976/77:136, SFS 1977:57). Efter detta har såväl näringslivet som SNI förändrats. Dessutom har skillnaden mellan skattesatserna ökat högst väsentligt, normalskattesatsen är i dag i det närmaste 60 gånger högre än den som gäller för industriell verksam- het.

346

SOU 2015:87

Industriell verksamhet

Som framgått av den tidigare redogörelsen leder begreppet till tolkningsproblem i rättstillämpningen, trots att det funnits under lång tid. Dagens tillämpning gör också att el, även om den förbru- kas på exakt samma sätt, får olika skattesatser beroende på i vilken verksamhet den förbrukas. Företagsekonomiskt motiverade orga- nisatoriska förändringar inom ett bolag eller en koncern kan också göra att viss verksamhet, allt annat lika, hamnar utanför vad som anses som industriell.

Det finns ett behov av att undersöka om det går att få fram en definition av vad som ska avses med industriell verksamhet. En definition som kan ge bättre ledning för rättstillämpningen, men också kan ta större hänsyn till utvecklingen inom näringslivet.

En sådan översyn kommer dock med all sannolikhet även att innehålla ett antal överväganden om vad som är lämpligt att låta omfattas av en lägre skattenivå. Det finns också anledning att ana- lysera om även begreppet ”tillverkningsprocessen” ska definieras i lagtexten och vad som ska ingå. Att t.ex. tillämpad forskning och utveckling ska tillhöra tillverkningsprocessen är inte givet. Förbruk- ningen för forsknings- och utvecklingsändamål är också ett område där rent organisatoriska omständigheter, och inte hur elen faktiskt förbrukas, kan bli avgörande för vilken skattenivå som ska gälla. En definition som utesluter även tillämpad forskning och utveckling från tillverkningsprocessen skulle vara ett sätt att på det området skapa konkurrensneutralitet mellan företag.

Det arbete som skulle krävas för översynen i form av att in- hämta faktaunderlag, göra överväganden, lämna förslag och analysera konsekvenserna av förslagen är för omfattande för att rymmas inom ramen för utredningens arbete. Utredningen rekommenderar dock att en sådan översyn görs.

347

18 Ikraftträdande

Förslag: Utredningens förslag ska träda i kraft den 1 januari 2017.

Utredningen lämnar lagförslag i två avseenden, dels beträffande lägre skatt för vissa större datacenter (avsnitt 15), dels beträffande han- teringen av statsstöd (avsnitt 16). Samtliga lagändringar som före- slås bedöms kunna träda i kraft den 1 januari 2017. Utredningen föreslår att så sker och att det, på sedvanligt vis, i en övergångs- bestämmelse föreskrivs att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

I detta sammanhang vill utredningen uppmärksamma följande. Som en del av utredningens förslag om hanteringen av statsstöd ingår att vissa som förbrukar el i mycket stor omfattning ska kunna bli frivilligt skattskyldigt (avsnitt 16.4). Med den förbrukningsgräns som utredningen rekommenderar (20 GWh/år) bedöms att 200– 300 förbrukare skulle kunna bli frivilligt skattskyldiga.

Syftet med förslaget är att underlätta hanteringen och minska likviditetspåfrestningar för mycket stora elförbrukare. Av samma anledning skulle det vara önskvärt att bestämmelsen som reglerar denna möjlighet (11 kap. 6 § i avsnitt 1) kunde träda i kraft innan lagstiftningen i övrigt. Då kan Skatteverket påbörja arbetet med att godkänna frivilligt skattskyldiga så att den föreslagna ordningen kan fungera som det är tänkt redan från början. Eftersom möjlig- heten till frivillig skattskyldighet även berör förbrukning i vissa dator- hallar, måste i så fall även definitionen av dessa (1 kap. 14 § i av- snitt 1) sättas i kraft samtidigt.

349

Ikraftträdande

SOU 2015:87

Ett tidigare ikraftträdande förutsätter emellertid att beslut om detta kan fattas av riksdagen i så god tid att det är meningsfullt med skilda ikraftträdanden. Om detta är möjligt beror på den fortsatta hanteringen av utredningens förslag. Utredningen lämnar därför inte något förslag om tidigare ikraftträdande, utan stannar vid ovan- stående konstateranden.

350

19 Konsekvenser

19.1Inledning

Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen analy- sera och lämna en redovisning av förväntade konsekvenser och kostnader till följd av utredningens förslag som uppkommer för företag, för upphandlande myndigheter och enheter samt för staten i övrigt. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser an- ges i betänkandet. Dessa konsekvenser ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

19.1.1Allmänt om utredningens uppdrag och utförandet av det

Utredningen har haft i uppdrag att överväga om den nuvarande modellen för energibeskattningen av el är ändamålsenlig. Utred- ningens direktiv redogörs för i avsnitt 2.1.

I utredningen har ingått experter från relevanta sakområden. Utredningens sekretariat har dessutom haft ett flertal möten med representanter för berörda branscher som därigenom har kunnat förse utredningen med synpunkter och sakkunskaper. Utredningens arbete redogörs för i avsnitt 2.2.

Efter en genomgång av uppdraget enligt direktiven, gällande rätt, relevant EU-rättslig reglering, m.m. (avsnitt 2.1, 3.2–3.7) har utred- ningen formulerat en problembeskrivning (avsnitt 3.8). Som fram- går av det avsnittet finner utredningen att den nuvarande modellen är behäftad med problem som rör gränsdragningsfrågor, neutra-

351

Konsekvenser

SOU 2015:87

litets- och konkurrensfrågor samt statsstödsfrågor, samtidigt som det finns vissa offentligfinansiella begränsningar att förhålla sig till.

Genom tillgång till statistik från bl.a. Energimarknadsinspek- tionen har utredningen kunnat kartlägga elförbrukningen inom svenskt näringsliv. Utifrån denna kartläggning har utredningen ana- lyserat olika modeller för beskattning av el (se avsnitt 13). Utred- ningen har därefter utvärderat modellerna i förhållande till den tidi- gare presenterade problembeskrivningen (se avsnitt 14).

De faktorer som utredningen har utvärderat modellerna mot är: neutralitets- och konkurrensaspekter, offentligfinansiella aspekter, eventuella omfördelningar av skatteuttaget mellan kategorier av för- brukare, och modellernas eventuella påverkan på energieffektivi- seringsmålen. I samtliga fall är det nödvändigt att modellen upp- fyller de krav som EU-rätten ställer på statsstöd, om modellen innehåller sådana inslag. Utredningens direktiv innehåller särskilda hållpunkter i det avseendet, som utredningen lyfter fram och be- aktar vid sina överväganden.

Främst på grund av modellernas effekter när det gäller neutra- litet och konkurrens samt offentligfinansiella begränsningar res- pektive omfördelningar av skatteuttaget gör utredningen bedöm- ningen att det med samtliga modeller finns ett behov av statsstöd för att de ska vara acceptabla ur ett konkurrens- och fördelnings- perspektiv. Det som skulle ha varit en av de stora vinsterna med en omläggning av skattesystemet för energiskatt på el, nämligen slop- andet av inslagen av statstöd, uppfylls således inte med någon av modellerna.

Slutsatsen av analysen är att alternativen till dagens modell har sådana nackdelar att det är lämpligare att bygga vidare på den modell som finns i dag. Utredningen lämnar därför förslag som bygger vidare på den befintliga modellen (se avsnitt 3.7 för beskrivning av den nuvarande svenska modellen för energiskatt på el).

19.1.2Allmänt om utredningens förslag

Som en väsentlig del av utredningens uppdrag har ingått att se över dagens olika skattenivåer för olika typer av verksamheter (se av- snitt 10). Utredningens överväganden i den delen mynnar ut i för- slaget att ytterligare en bransch, datacenterbranschen, under vissa

352

SOU 2015:87

Konsekvenser

förutsättningar ska få den lägre skattesats som i nuläget gäller för tillverkningsindustrin (se avsnitt 15). Denna del betecknas i fortsätt- ningen som förslaget om datorhallar.

Utredningens förslag innebär vidare att den nuvarande modellen, utökad enligt förslaget om datorhallar, kompletteras med regler som gör att Sverige uppfyller EU:s regler om statligt stöd (se av- snitt 3.6). Detta är nödvändigt, eftersom lägre skatt för vissa verk- samheter utgör statligt stöd enligt EU-rätten.

Med utredningens förslag kommer energiskatt på el tas ut med en skattesats oavsett användning (se avsnitt 16). Den lägre energi- skatten vid viss förbrukning åstadkoms genom avdrag eller åter- betalning efter yrkande respektive ansökan av den som gör anspråk på statsstöd i form av lägre skatt. Avdrag kan användas av dem som själva är skattskyldiga medan återbetalning får användas av övriga. Som en del i dessa förslag ingår även att den lägre skattesatsen som gäller för elförbrukning i vissa kommuner i norra Sverige slopas. Dessa delar betecknas i fortsättningen som förslaget till EU-anpass- ningar. Med förslaget till EU-anpassningar bedömer utredningen att Sverige kan uppfylla sina åtaganden enligt EU-rätten.

Det kan få högst påtagliga konsekvenser om Sverige inte upp- fyller sina åtaganden enligt EU-rätten. Det riskerar att leda till att samtliga stöd som utgår i form av lägre skatt utgör olagligt statligt stöd som måste återkrävas med ränta från stödmottagarna, i detta sammanhang de företag som i slutänden drar fördel av en lägre skatte- sats. Antalet stödmottagare är omfattande och det sammanlagda stats- stödet uppgår till betydande belopp, mer än 14 miljarder kronor 2013.

19.1.3Utredningens underlag

Den statistik som utredningen har använt för att göra analyser av elanvändning och för skattemodellsberäkningar kommer från flera källor; SCB, Energimarknadsinspektionen och Skatteverket. All stati- stik som har använts gäller för 2013, dvs. för ett enskilt år. Det innebär att det finns begränsningar i statistiken bl.a. genom att el- användningen i Sverige är konjunkturlägeskänslig och temperatur- känslig. Underlaget behandlas mer ingående i avsnitt 9.2.

353

Konsekvenser

SOU 2015:87

19.2Offentligfinansiella effekter

I avsnitt 13 och 14 analyserades den modell som ligger till grund för utredningens förslag. I modellen finns dock Norrlandsskatte- satsen kvar samtidigt som hänsyn inte har tagits till de förändringar som sedermera föreslås (i avsnitt 16) och som rör det sätt på vilket elanvändare får del av den lägre skattesatsen.

Sammantaget innebär utredningens förslag om EU-anpassningar och om sänkt skattesats för datorhallar att de totala skatteintäk- terna från energiskatten på el ökar jämfört med nuvarande modell. Förslaget om datorhallar innebär minskade skatteintäkter från be- rörda företag. Slopandet av den lägre skattesatsen i vissa kommuner i norra Sverige, som en del av EU-anpassningarna, innebär att skatteintäkterna från berörda elanvändare ökar. Ändrade regler för återbetalning av el ökar också skatteintäkterna. I Tabell 19.1 nedan redovisas de offentligfinansiella effekter som utredningens förslag ger upphov till. De offentligfinansiella bedömningarna är gjorda såväl brutto som netto. Nettoberäkningarna följer de konventioner för beräkning och redovisning av offentligfinansiella effekter vid ändrade skatteregler som redovisas i Finansdepartementets rapport Beräkningskonventioner 2015 och innebär att indirekta effekter är med i beräkningen. Det betyder att bolagsskatteeffekter för före- tagen läggs till, eftersom punktskatten på el är en kostnad som får dras av vid inkomstbeskattningen. Högre (lägre) energiskatt på el innebär att vinsten blir lägre (högre) varför statens skatteintäkter från bolagsskatten minskar (ökar) i motsvarande grad. Det betyder också att mervärdesskatt i vissa kommuner i norra Sverige läggs till för hushåll och andra som inte kan dra av den skatten. I enlighet med konventionerna analyseras inte dynamiska effekter (beteende- effekter).

Resultatet för de offentligfinansiella intäkterna, med utredningens förslag inkluderade, är att de offentligfinansiella intäkterna ökar med cirka 975 miljoner kronor per år.

354

SOU 2015:87 Konsekvenser

Tabell 19.1 Offentligfinansiella effekter av utredningens förslag

	Brutto, MSEK	Netto, MSEK

Slopad nedsättning för förbrukning i vissa	678	644
kommuner i norra Sverige ger ökade intäkter
Hushåll (25 procent)	201	252

Offentlig sektor (12 procent)	97	97
Företag (63 procent, exklusive datorhallar)	380	296

Lägre skatt för vissa datorhallar	-313	-245
ger lägre intäkter
I vissa kommuner i norra Sverige	-124	-97

Övriga delar av Sverige	-189	-148
Återbetalningsgräns ger ökade intäkter

47 000 företag	725	566

Ändrat återbetalningsförfarande
ger ökade intäkter
Uppbördsförskjutning	13	10

Summa offentligfinansiella effekter	1 089	975

Källa: Egna beräkningar.

Beräkningarna i Tabell 19.1 baseras på beräkningskonventionens fördelning av förbrukningen mellan olika förbrukare (Tabell 8.10, s. 194). Uppdelningen är dock inte tillräckligt detaljerad för utred- ningens syfte. Konventionerna lägger ihop hushåll och serviceföre- tag som en post. Eftersom effekterna av den slopade nedsättningen för förbrukning i vissa kommuner i norra Sverige måste beräknas separat för hushåll och företag, skiljs mellan dessa här. Baserat på det dataunderlag som utredningen har tillgång till förbrukar hus- hållen cirka 25 procent av elen i Sverige. Servicesektorns förbruk- ning läggs till företagens medan den offentliga sektorns förbruk- ningsandel förblir orörd. I beräkningarna av effekten av den slopade nedsättningen exkluderas datorhallar, eftersom dessa får en lägre skattesats. Effekterna för datorhallar redovisas separat, uppdelade på hallarnas geografiska belägenhet.

Utredningen har i sitt förslag satt en gräns för den lägre skatte- satsen för datorhallar som innebär att de ska ha en installerad effekt om minst 0,5 MW. Om den gränsen sänks till 0,3 MW kommer ytterligare datorhallar att få den lägre skattesatsen. Om gränsen

355

Konsekvenser

SOU 2015:87

sätts högre, t.ex. till 5 MW som i Finland, kommer färre datorhallar att omfattas. Utredningens bedömning är att en sänkning till 0,3 MW innebär att ytterligare 50 MW datorhallar får den lägre skattesatsen. Sätts gränsen till 5 MW faller åtminstone 70 MW hänförlig till datorhallar bort. De offentligfinansiella effekterna av en ökning till 5 MW är att nettointäkterna bedöms öka med 114 miljoner kronor per år. En sänkning av gränsen till 0,3 MW medför å andra sidan att nettointäkterna minskar med 82 miljoner kronor per år.

För de offentliga finanserna innebär det ändrade systemet för återbetalning ökade intäkter från uppbörden av skatt. I det nuvar- ande systemet beaktas den lägre skattesatsen redan i elfakturan (se avsnitt 16). Med utredningens förslag får företagen antingen den lägre skatten genom ett avdrag (om de är skattskyldiga) eller genom ett återbetalningsförfarande (om de inte är skattskyldiga). Åter- betalningsförfarandet innebär att staten får in energiskatten på el med normalskattesatsen och återbetalar skillnaden ner till den lägre skattenivån först i samband med återbetalningsförfarandet. För större elförbrukare sker återbetalning kvartalsvis medan övriga får ansöka om återbetalning årsvis. Den ändrade uppbörden innebär att statens upplåningsbehov minskar, vilket bedöms leda till att statens ränte- kostnader minskar med cirka 10 miljoner kronor per år.

Utredningens förslag innebär vidare att återbetalning görs av den del av skatten som överstiger 12 000 kronor. Utredningens bedömning, baserad på SCB:s statistik och diskussioner med Skatte- verket, är att det finns upp till 70 000 företag som kan komma i fråga för återbetalning. Det är de som i nuvarande system har 0,5- öresskatten. Av dem är det 38 000–56 000 som kommer över grän- sen för att kunna begära återbetalning. Utredningens bedömning är att 47 000 företag kommer att ansöka om återbetalning. Det inne- bär att 23 000 företag inte har tillräckligt hög elförbrukning för att komma över gränsen, för rätt till återbetalning. Deras elförbruk- ning kommer att debiteras den högre normalskattesatsen. Det innebär ökade skatteintäkter, eftersom dessa företag i nuvarande system har 0,5-öresskatten.1 De offentligfinansiella effekterna visas i Tabell 19.1. Med gränsen för återbetalning satt till 12 000 kronor

1 Utifrån utredningens statistik bedöms dessa företags genomsnittliga elförbrukning vara 20 000 kWh. Denna siffra har använts i beräkningarna.

356

SOU 2015:87

Konsekvenser

ökar skatteintäkterna efter indirekta effekter med 566 miljoner kronor per år.

Det finns en viss osäkerhet om hur många företag som kommer att ansöka om återbetalning. Om antalet företag som ansöker om återbetalning i stället blir 38 000, minskar skatteintäkterna från 566 miljoner till 555 miljoner kronor per år. Om antalet företag blir 58 000 ökar intäkterna från 566 miljoner till 590 miljoner kronor per år efter indirekta effekter.

Om gränsen för återbetalning i stället sätts till 6 000 kronor kommer fler företag att få rätt till återbetalning. Utredningens bedömning är att 48 000–65 000 företag då får rätt till återbetalning De offentligfinansiella intäkterna blir med den lägre gränsen 310– 320 miljoner kronor per år.

Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att det inte finns några offentligfinansiella finansieringsbehov. Förslaget är i stället överfinansierat och innebär att flera slutförbrukare får betala mer i energiskatt på el än i nuvarande system.

Ett sätt att använda det offentligfinansiella överskottet är att kom- pensera kundgrupper som fått högre skatt. Till exempel medger överskottet en sänkning av normalskattenivån för alla elanvändare. Överskottet kan också användas till att kompensera offentlig sektor, i de kommuner i norra Sverige som påverkas, för de ökade kostnaderna. Exempelvis genom ökade statsbidrag. Utredningens bedömning är att om överskottet används till att sänka normal- skattenivån, skulle den kunna sänkas med cirka 1,3 öre per kWh. Om offentlig sektor ska kompenseras, kan normalskattenivån sänkas med cirka 1,2 öre per kWh.

19.3Effekter för kommuner och landsting

Genom slopandet av Norrlandsskattesatsen kommer kommuner och landsting som med nuvarande modell får del av denna nedsätt- ning att få högre energiskatt på el. Hur varje kommun och lands- ting påverkas beror på deras respektive elförbrukning. Utredningens datamaterial medger dock inte att effekterna av förändringen delas upp mellan de påverkade kommunerna och landstingen. I rappor- ten Beräkningskonventioner 2015 används en fördelningsnyckel som säger att offentlig sektors andel av elförbrukningen är 12 pro-

357

Konsekvenser

SOU 2015:87

cent. Förslaget skulle därmed innebära ökade kostnader för de berörda kommunerna och landstingen med cirka 97 miljoner kronor per år.

19.4Effekter för Skatteverket

19.4.1Ökade kostnader för Skatteverket

Utredningens förslag till EU-anpassningar innebär att Skatteverket kommer att få tillkommande arbetsuppgifter. Det kommer att medföra dels initiala engångskostnader, dels löpande kostnader.

De initiala engångskostnaderna är främst hänförliga till system- utveckling men även till framtagande av nya blanketter och till information. Verket har efter utredningens förfrågan beräknat de initiala engångskostnaderna till cirka 5 miljoner kronor.

De ökade löpande kostnaderna till följd av utredningens förslag är främst personalkostnader för hanteringen av ansökningar om återbetalning, men även ökade kostnader för systemförvaltning. Kostnaderna uppskattas till 8,5 miljoner kronor respektive 1,3 mil- joner kronor per år.

19.4.2Initiala engångskostnader

Nya återbetalningsblanketter (pappersblankett respektive e-blankett) behöver tas fram. Blanketterna ska innehålla olika rutor för att inhämta uppgifter om tillverkningsprocessen i industriell verksam- het, datorhall och landström. Även deklarationsblanketten för energi- skatt på el behöver omarbetas.

Enligt GBER får stöd inte lämnas till en otillåten stödmottagare. Återbetalningsblanketterna och deklarationsblanketten behöver därför innehålla en ruta där sökanden intygar att denne inte är en otillåten stödmottagare.

Enligt GBER ska vissa uppgifter (NACE-kod, NUTS-område och storlek på företaget) lämnas till kommissionen avseende företag som beviljas stöd med mer än 500 000 euro per år. Eftersom Skatteverket ska kräva in dessa uppgifter, behöver ytterligare infor- mation inhämtas via blanketterna vilket innebär att blanketterna behöver innehålla ytterligare rutor. En blankett för ansökan om god-

358

SOU 2015:87

Konsekvenser

kännande av frivillig skattskyldig behöver också tas fram. Även in- formation på Skatteverkets webbplats etc. behöver tas fram.

Kostnaden för systemutveckling bedöms preliminärt uppgå till cirka 3 miljoner kronor. Vad gäller övriga åtgärder bedömer Skatte- verket kostnaden för dessa till sammanlagt cirka 0,3 miljoner kronor.

Utredningens förslag innebär att Skatteverket övergångsvis kom- mer att besluta om godkännande av frivilligt skattskyldiga av cirka 200–300 aktörer. Kostnaden för detta beräknas till cirka 0,5 miljo- ner kronor.

Utredningens förslag innebär att Skatteverket övergångsvis kom- mer att besluta om ett stort antal medgivanden om kvartalsvis åter- betalning. Ett beslut om medgivande bedöms kosta cirka 100 kronor per beslut. Baserat på tillgänglig statistik bedöms att cirka 12 000 före- tag kan ansöka om kvartalsvis återbetalning. Den totala kostnaden bedöms därför bli cirka 1,2 miljoner kronor.

19.4.3Ökade löpande kostnader

Skatteverket har på förfrågan av utredningen uppskattat de ökade löpande kostnaderna. Bedömningarna är baserade på utredningens uppskattningar av hur många företag som kan komma att beröras av utredningens förslag. Om gränsen för återbetalning sätts till 12 000 kronor per år beräknas antalet berörda företag till 38 000– 56 000. Skatteverkets uppskattning är att verket behöver cirka 10 års- arbetskrafter för hantering, systematisering och kontroll av ansök- ningar. Personalkostnaden blir, givet dessa förutsättningar, cirka 8,5 miljoner kronor per år.

Sätts gränsen för återbetalning lägre kommer antalet ansök- ningar om återbetalning att öka, vilket påverkar Skatteverkets kost- nader för hantering, systematisering och kontroll av ansökningar. Om gränsen sätts till 6 000 kronor bedömer utredningen att ytter- ligare cirka 10 000 företag kan komma att ansöka om återbetalning. Skatteverkets uppskattning är att de i så fall behöver avsätta ytter- ligare 3–4 årsarbetskrafter. Skatteverkets bedömning är vidare att dessa 10 000 företag i relativt stor utsträckning torde utgöras av mindre företag, där en hel del avgränsningsproblem kan förutses. Skatteverket bedömer att deras tillkommande kostnader om grän- sen för återbetalning sätts till 6 000 kronor blir ytterligare cirka

359

Konsekvenser

SOU 2015:87

3 miljoner kronor per år. Det innebär att Skatteverkets löpande kostnader totalt skulle öka med 11,5 miljoner kronor per år om gränsen för återbetalning sätts till 6 000 kronor.

Kostnaden för årlig förvaltning av systemen uppskattas till cirka 1,3 miljoner kronor per år.

19.5Effekter för de allmänna förvaltningsdomstolarna

Genom utredningens förslag om datorhallar tillkommer materiell lagstiftning som kan medföra gränsdragningsfrågor som i sin tur kan leda till mål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Baserat på den objektiva effektgräns som har uppställts, kan ett hundratal företag komma att beröras av de nya reglerna. Det bör endast i ett fåtal fall vara tveksamt om ett företag ska tillhöra dem som kan få en nedsatt skatt. Utredningen bedömer därför att förslaget inte kommer att medföra någon nämnvärt ökad arbetsbelastning hos de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Genom utredningens förslag om EU-anpassningar införs en möjlighet att under vissa förutsättningar bli frivilligt skattskyldig eller att få kvartalsvis återbetalning av energiskatten på el. Dessa möjligheter knyter båda an till elförbrukningen. Förslagen bör inte leda till någon nämnvärt ökad arbetsbörda för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna.

Genom förslaget kommer 38 000–56 000 företag att ansöka om återbetalning. Vissa av dessa kommer att ansöka kvartalsvis vilket innebär att Skatteverket varje år kommer att fatta tiotusentals be- slut om återbetalning. I de fall Skatteverket nekar sökanden åter- betalning föreligger ett överklagbart beslut. Det är behäftat med stor osäkerhet att försöka bedöma hur många överklaganden som kommer att göras. En jämförelse kan emellertid göras med hur många överklaganden som görs beträffande jordbrukets återbetal- ningar. Baserat på de ringa antal mål som utredningen kunnat identi- fiera är slutsatsen att de är få. Det innebär att om parallellen dras till utredningens förslag torde antalet överklaganden bli relativt få. Med förslaget finns alltså en risk för ökad arbetsbörda för förvalt- ningsdomstolarna, men utredningens bedömning är att antalet till- kommande mål blir begränsade.

360

SOU 2015:87

Konsekvenser

19.6Miljömässiga konsekvenser

Energiskatten på el har traditionellt ansetts vara en fiskal skatt, men samtidigt betraktas skatten som ett styrmedel för att uppnå målen för en effektivare energianvändning, eftersom den är resurs- styrande genom att vara prispåverkande. Enligt artikel 7.1 i Energi- effektiviseringsdirektivet2, ska medlemsstaterna senast den 31 decem- ber 2020 ha uppnått en viss ackumulerad energibesparing i slut- användarledet. Energiskatt på el är ett av de styrmedel som nämns i Sveriges handlingsplan för att genomföra direktivets artikel 7.3 De energibesparingar som kan tillgodoräknas är besparingar som upp- kommer till följd av den prisskillnad som uppstår i de fall svenska skattenivåer är högre än EU:s minimiskattenivåer för energiskatt respektive mervärdesskatt. Något förenklat beräknas energibespa- ringen genom att prisskillnaden multipliceras med priselasticiteten och energianvändningen.

Mot denna bakgrund och i enlighet med vad som anges i utred- ningsdirektiven har utredningen analyserat förslagets påverkan på elanvändningen och dess potentiella påverkan i förhållande till energi- effektiviseringsdirektivet. Det är dock de direkta effekterna av skatteförändringen som beaktas. Utredningen har inte genomfört någon allmän jämviktsmodellering av modellernas påverkan. Detta innebär att utredningen inte har kvantifierat de dynamiska och indirekta effekterna av förändringar av energiskatten på el, som även innehåller effekter från substitution mellan el och andra energi- källor.

Utredningens förslag innebär att vissa datorhallar kommer att få lägre energiskatt på el, att hushåll och företag i vissa kommuner i norra Sverige får en högre skattesats och att vissa företag som an- söker om återbetalning får en högre genomsnittlig energiskatt på el.

Enkelt uttryck kan sägas att en ökad energiskatt på el gör det dyrare att konsumera el och att elanvändningen därför minskar. För en minskning av energiskatten på el gäller det omvända. Det innebär att en ökad energiskatt på el ger en ökad energieffektivi- sering och en lägre energiskatt ger en minskad energieffektivi-

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG.

3Se Näringsdepartementets skrivelse i ärende dnr N/2013/5035/E.

361

Konsekvenser

SOU 2015:87

sering. Utifrån detta resonemang är således de direkta konsekven- serna av utredningens förslag beroende av om elanvändningen ökar eller minskar genom förslagen.

Utredningens beräkningar visar att en större del av elkonsum- tion påverkas av en högre genomsnittlig energiskatt på el än den som påverkas av en lägre skatt (oaktat dynamiska effekter). Utred- ningens bedömning är att de datorhallar som påverkas får minskade kostnader med cirka 244 miljoner kronor per år medan de el- användare som får högre genomsnittlig skatt får ökade kostnader med 1 210 miljoner kronor per år. Det innebär att förslaget utifrån Sveriges genomförandeplan av artikel 7 i Energieffektiviserings- direktivet kan förväntas bidra till elbesparing i slutanvändarledet.

Utredningen gör inga bedömningar av substitutionseffekter och huruvida en genomsnittligt högre energiskatt på el kommer att öka användningen av andra energibärare. Det innebär att utredningen inte har analyserat de sammantagna effekterna på energieffektivi- seringen i Sverige.

19.7Konsekvenser för företag och enskilda

19.7.1Företag med 0,5-öresskatten

Företag som i dagsläget har rätt till en lägre skatt än normalskatte- satsen kommer med förslaget till EU-anpassningar att få ökade administrativa kostnader. De kommer antingen själva att behöva göra avdrag för energiskatten på elen eller söka återbetalning av skatten (se avsnitt 16).

En del av de berörda företagen kan komma att utnyttja möjlig- heten att bli frivilligt skatteskyldiga, för att inte vara hänvisade till att ansöka om återbetalning utan i stället ha möjligheten att få skattenedsättningen genom avdrag. Detta leder till ökade admini- strativa kostnader för företagen i fråga. Utredningen bedömer att 200–300 företag kommer att bli frivilligt skattskyldiga (se av- snitt 16). Utifrån diskussioner med företag som i dag hanterar sin egen skattskyldighet, är det utredningens bedömning att dessa i dag lägger 40–60 timmar per år och organisationsnummer på uppgiften. Det är utredningens bedömning att denna tidsåtgång är rimlig även för de tillkommande företag som i framtiden väljer att bli frivilligt

362

SOU 2015:87

Konsekvenser

skattskyldiga. Den administrativa kostnaden för dessa företag be- döms öka med 2,1–4,8 miljoner kronor per år.

I utredningens förslag till EU-anpassningar föreslås att den nedre gränsen för när återbetalning kan erhållas ska vara 12 000 kronor per år. Med den gränsen bedömer utredningen att 38 000–56 000 företag kan ansöka om återbetalning. Även skattenedsättningen för den s.k. landströmmen övergår genom förslaget till att hanteras genom återbetalning. Företagen måste då räkna ihop den elanvänd- ning som ger rätt till skattenedsättning och fylla i den blankett som krävs för återbetalning. Beroende på företagets elanvändning görs detta en gång per år eller en gång per kvartal (se avsnitt 16). Beräk- nad tidsåtgång för att administrera ansökningar är 4 timmar per ansökningstillfälle. Bedömningen görs mot bakgrund av att före- tagen redan i dag bör ha kännedom om hur stor andel av elförbruk- ningen som används på ett sätt som ger rätt till lägre skattesats. Den administrativa kostnaden för ansökan om återbetalning blir därmed sammanlagt 59,6–78,7 miljoner kronor per år.

Även el förbrukad i yrkesmässig växthusodling kommer med förslaget att få skattenedsättning genom återbetalning. De kommer att ha samma regler som övrig jordbruksverksamhet, dvs. gränsen för återbetalning går vid 500 kronor. Antalet företag i branschen upp- gick 2014 till knappt 1 000 enligt SCB. Beräknad tidsåtgång för att administrera ansökningar är 4 timmar per ansökningstillfälle. Enligt Ei:s data har cirka 20 procent av uttagspunkterna tillräckligt hög elförbrukning för att få ansöka om kvartalsvis återbetalning. Dessa ansöker om återbetalning fyra gånger per år. Den administrativa kostnaden för ansökan om återbetalning bedöms därmed till 1,7 mil- jon kronor per år för el som förbrukas i yrkesmässig växthusodling.

Övergången till ett återbetalningsförfarande kan få likviditets- effekter för de yrkesmässiga växthusen. I den statistik som utred- ningen har haft tillgång till finns för ett urval av uttagspunkter även information om ekonomiska variabler. För växthus finns informa- tion om 177 företag, dvs. 18 procent av populationen. I Tabell 19.2 sammanställs information om växthusen. Av denna kan utläsas att medianväxthuset förbrukar relativt lite el. Återbetalningen blir knappt 14 000 kronor. Utredningen bedömer att det inte medför några likviditetsproblem. Medelföretaget förbrukar mer el. I rela- tion till rörelseresultatet är medelföretagets elanvändning något högre men utredningens bedömning är att likviditetseffekterna ändå

363

Konsekvenser

SOU 2015:87

är begränsade. Speciellt med tanke på att kvartalsvis återbetalning blir möjlig när elförbrukningen överstiger 150 MWh.

Tabell 19.2 Yrkesmässig växthusodling

Elanvändning	MWh	Återbetalning, SEK	Rörelseresultat efter
			finansiella poster, SEK
25:e percentilen	1,6	4750	-4 009

Median	48	13 893	132 809

Medel	185	53 399	338 970

90:e percentilen	348	100 464	1 368 311

Källa: Ei, SCB och egna beräkningar.

Att utredningens förslag till EU-anpassningar innehåller en gräns för när återbetalning kan ske innebär att företag som i nuvarande system har 0,5-öresskatten förutom ökade administrativa kostnader även kan få högre skattekostnader. De företag som inte kommer över gränsen för när återbetalning ges kommer inte att få del av skattenedsättningen. Företag som kommer över gränsen får åter- betalning av den överskjutande delen. Den del som understiger gränsen beskattas med normalskattesatsen. Det innebär exempelvis att ett företag vars elförbrukning resulterar i en elskatt på 12 100 kronor kommer att ha rätt till återbetalning med 100 kronor. Utredningens beräkning visar att företagens ökade nettokostnad till följd av denna gräns uppgår till 555–590 miljoner kronor per år. Sätts gränsen i stället till 6 000 kronor blir företagens nettokostnad 310–320 miljoner kronor per år.

Utöver kostnader som följer av gränsen för återbetalning, upp- står även en ränteeffekt för företagen när de får vänta på återbetal- ningen. Sammantaget motsvarar den en räntekostnad på 10 miljo- ner kronor per år.

19.7.2Elhandelsföretagen

Enligt Energimarknadsinspektionen (2014) fanns 2014 ungefär 120 elhandelsföretag i Sverige. De är av olika storlekar, allt från små företag med 100 kunder till stora företag med hundratusentals kunder. De berörs dock alla av utredningens förslag till EU-anpass-

364

SOU 2015:87

Konsekvenser

ningar. Enligt vad utredningen erfarit lägger ett elhandelsföretag ner i genomsnitt cirka en timme per kund och år på att hantera dagens skilda skattesatser för elförbrukning i olika verksamheter. Baserat på detta, och att elhandelsföretagen totalt hanterar 60 000– 70 000 företag med 0,5-öresskatten kan deras minskade administra- tiva börda i denna del uppgå till 60 000–70 000 timmar eller till 16– 18,6 miljoner kronor per år.

Elhandelsföretagen har även administrativa kostnader för att han- tera Norrlandsskattesatsen. Det rör sig i första hand om kontroll av postnummer. De flesta elhandelsföretagen har en inbyggd auto- matik i ekonomisystemen för hanteringen. Men saknade och fel- aktiga uppgifter gör att företagen lägger ner tid på att administrera Norrlandsskattesatsen. Det är dock inte alla företag som erbjuder kontrakt i hela Sverige. Enligt Energimarknadsinspektionen (2014) fanns 2014 cirka 90 elhandelsföretag som erbjöd kontrakt i kom- muner med Norrlandsskattesatsen. De är alltså de företagen som får minskade kostnader när de slipper administrera Norrlands- skattesatsen. Hur mycket varje företag minskar sina kostnader beror på hur många av företagets kunder som berörs av den skatte- satsen. Utredningen har inga uppgifter på vilka elhandelsföretag som erbjuder kontrakt i relevanta kommuner, eller storleksfördel- ningen på företagen. Totalt finns det omkring 600 000 uttags- punkter i kommuner med Norrlandsskattesatsen. Utredningens bedömning av tidsåtgången för att kontrollera en uttagspunkt är, efter diskussioner med elhandelsföretag, att det i genomsnitt tar några minuter per uttagspunkt och år att genomföra kontrollen om kunden är berättigad till skattenedsättningen. Ett slopande av Norr- landsskattesatsen bedöms innebära att elhandelsföretagens admini- strationskostnader minskar med cirka 5 miljoner kronor per år.

Sammantaget bedöms elhandelsföretagens administrativa kost- nader minska med 21–23,6 miljoner kronor per år.

19.7.3Vissa företag i datacenterbranschen

Utredningens förslag om datorhallar innebär att vissa företag i data- centerbranschen får 0,5-öresskatten. Skattekostnaden för dessa före- tag minskar. Det kan emellertid vara förenat med en viss admini- strativ börda att få ta del av skattenedsättningen. Antalet företag

365

Konsekvenser

SOU 2015:87

som berörs av utredningens förslag kommer att vara begränsat. Utredningens bedömning är att det handlar om ett hundratal. De krav som förslaget ställer på installerad effekt om minst 0,5 MW för att något ska betraktas som en datorhall, utesluter små företag i branschen. Baserat på att berörda företag uppgår till ett hundratal och att den sammanlagda installerade effekten är 150 MW beräknas den sammanlagda skattenedsättningen för datacenterbranschen till cirka 313 miljoner kronor per år före bolagsskatteeffekter. Skatte- nedsättningen för ett företag med 0,5 MW installerad effekt uppgår till cirka 12,6 miljoner kronor per år. Utredningens bedömning är att flertalet av de datacenterföretag som kommer med i systemet är i storleksordningen 0,5–5 MW installerad effekt. Branschen har också ett fåtal företag med installerad effekt över 10 MW.

Den administrativa bördan ökar som för andra företag med skattenedsättning med i genomsnitt fyra timmar per år och företag. För branschen som helhet innebär det en ökad administrativ kost- nad på 100 000–200 000 kronor per år.

En annan tänkbar effekt av förslaget är att de som bedriver verk- samhet i datorhallar kan behöva investera i ytterligare mätutrust- ning för att kunna verifiera elanvändningen i olika delar av installerad utrustning. Denna post skiljer sig mellan anläggningar och utred- ningen har inte kunnat kvantifiera investeringsbehovet.

19.7.4Företag i vissa kommuner i norra Sverige

De företag som i nuvarande system har den lägre skattesatsen som gäller vid förbrukning i vissa kommuner i norra Sverige, kommer att påverkas av förslaget om EU-anpassningar genom att de får en högre skattesats. Om företaget i dagsläget får del av 0,5-öresskatten, kommer det endast att påverkas med avseende på den andel av elförbrukningen som inte har 0,5-öresskatten.

Enligt Bolagsverkets statistik fanns i januari 2015 över 80 000 företag registrerade i de kommuner som berörs. Eftersom utred- ningens förslag inte gör skillnad på branschtillhörighet, innebär det att företagen finns i alla branscher. Vissa företag i datacenterbranschen är emellertid undantagna, eftersom de med förslaget får 0,5-öres- skatten. Det handlar dock om ett begränsat antal företag i de aktu- ella kommunerna. Utredningens förslag gör inte heller skillnad på

366

SOU 2015:87

Konsekvenser

vilken storlek företagen har utan alla företag, oavsett storlek, i berörda kommuner påverkas. För att beräkna kostnaderna för före- tagen används, som beskrivs ovan, fördelningsnyckeln i rapporten Beräkningskonventioner 2015 kompletterad med utredningens stati- stik om hushållens elförbrukning. Anledningen till detta är att rapporten Beräkningskonventioner 2015 inte innehåller någon upp- delning mellan hushåll och serviceföretag. Samtidigt är det i första hand serviceföretagen som påverkas av den slopade Norrlands- skattesatsen. Industriföretagen har till stor del redan 0,5-öresskatten och påverkas inte i samma utsträckning.

Sammantaget bedöms skattehöjningen för företagen i de berörda kommunerna innebära ökade kostnader med cirka 296 miljoner kronor per år. För företag i servicesektorn är medianelförbrukning 12 197 kWh och medelelförbrukningen 66 547 kWh per år (se Tabell 9.8 i avsnitt 9). Det innebär att kostnader för el ökar med cirka 1 200 kronor för medianföretaget och med cirka 6 700 kronor per år för företaget med medelförbrukning. Servicesektorn har dock en positiv snedvridning i förbrukningen, vilket innebär att det finns många företag med hög förbrukning i sektorn. För dessa företag kommer kostnaden att öka mer. En stor livsmedelsbutik, eller en galleria, kan förbruka cirka 3 GWh el per år. För ett sådant företag ökar kostnaderna med cirka 300 000 kronor per år.

19.7.5Hushåll i vissa kommuner i norra Sverige

Det finns cirka 500 000 hushållskunder som träffas av Norrlands- skattesatsen. Med utredningens förslag kommer skattesatsen för dessa kunder att öka så att den uppgår till normalskattesatsen. Det innebär en ökning av skattesatsen med 10 öre per kWh exklusive mervärdesskatt. Totalt är kostnadsökningen för hushållen 252 mil- joner kronor per år inklusive mervärdesskatt. För en lägenhetskund som har en elförbrukning på 5 000 kWh per år innebär förslaget en kostnadsökning inklusive mervärdesskatt med 625 kronor per år. För en villakund med elvärme och en elförbrukning på 20 000 kWh per år blir motsvarande kostnadsökning 2 500 kronor per år.

367

Konsekvenser

SOU 2015:87

19.7.6Effekter för konkurrensförhållandena för företagen

Företag i datacenterbranschen, som uppfyller de föreslagna kri- terierna för att få del av den lägre skattesatsen, kommer att sänka sin skattekostnad i och med att de får del av 0,5-öresskatten. Hur mycket lägre skatten blir i kronor beror på hur mycket el företaget förbrukar och var i landet företaget är beläget. För företag belägna i områden som har normalskattesatsen sänks skatten från 29,4 öre per kWh till 0,5 öre per kWh. För företag belägna så att de i nu- varande modell har Norrlandsskattesatsen sänks skatten från 19,4 öre per kWh till 0,5 öre per kWh. Företagen i datacenterbranschen är internationellt konkurrensutsatta (se avsnitt 10). För dessa företag medför den lägre skattesatsen att deras konkurrensförutsättningar stärks. Ett exempel på hur konkurrenskraften stärks kan ges genom att analysera kostnaden för el i olika länder. I Tabell 11.6, avsnitt 11 jämförs elkostnaden för ett datacenter med 5 MW installerad effekt mellan bl.a. Sverige, Holland, Danmark och Finland. Med nuvar- ande modell är elkostnaden högre i Sverige (85,13 EUR/MWh jämfört med 78,84 EUR/MWh i Danmark). Med utredningens för- slag minskar kostnaden i Sverige till att vara lägst av de jämförda länderna. Samtidigt visar analysen i avsnitt 10 att elkostnaderna kan uppgå till 30 procent av driftskostnaderna och i vissa fall närma sig 60 procent. Kostnaderna för el är därmed en viktig faktor och i konkurrensen med företag i andra länder är utredningens förslag en konkurrensfördel.

Utredningens förslag för datacenterbranschen kommer även att påverka konkurrensförhållandet mellan datacenterföretag inom landet. Det beror på den gräns för installerad effekt om 0,5 MW som utredningen föreslår. Företag som har datacenter med lägre in- stallerad effekt får inte del av den lägre skatten, eftersom de då inte utgör datorhallar. De får därmed en relativ konkurrensnackdel med förslaget. Det innebär att utredningens förslag i förlängningen verkar mot en konsolidering av branschen.

Företag med 0,5-öresskatten i nuvarande modell får med utred- ningens förslag behålla den skatten för el som används i tillverk- ningsprocessen. Den gräns på 12 000 kronor som gäller för åter- betalning innebär dock att företagens kostnader höjs med maximalt den summan. För företag belägna i kommuner där elförbrukning beskattas med normalskattesatsen ändras inte skatten för övrig

368

SOU 2015:87

Konsekvenser

elförbrukning och konkurrensförhållandena påverkas endast margi- nellt med utredningens förslag.

Med utredningens förslag till EU-anpassningar kommer företag som i nuvarande modell har Norrlandsskattesatsen att få högre skatt. Sett ur dessa företags synvinkel innebär det att de får en sämre konkurrenssituation än innan. Utifrån ett nationellt perspektiv inne- bär förslaget att energiskatten för el utgår på samma nivå för lik- artade verksamheter i olika delar av landet. Det innebär att den potentiellt konkurrenssnedvridande effekt som skatteskillnaden inne- bär försvinner.

För företag i vissa kommuner i norra Sverige som har 0,5-öres- skatten för den el som används i tillverkningsprocessen kommer den elen även fortsättningsvis att beskattas på den nivån. Företagen kommer dock att få en höjd skatt för den el som inte används i tillverkningsprocessen. Vanligen är emellertid andelen el som används utanför tillverkningsprocessen en mindre del av den totala elanvänd- ningen hos den här typen av företag, varför konkurrenskraften be- döms påverkas ytterst marginellt. Basindustrins företag4 ingår bland sistnämnda kategori företag.

19.7.7Påverkan för företag i andra avseenden

Den största positiva effekten av utredningens förslag får data- centerbranschen. Som beskrivs i avsnitt 15 är branschen i stark tillväxt och det finns goda möjligheter för Sverige att attrahera nya investeringar i branschen. Utifrån ett investeringsperspektiv har Sverige många fördelar. Den nuvarande energiskatten på el kan vara en nackdel i sammanhanget. Det innebär att utredningens förslag kan hjälpa till att attrahera nya datacenterföretag att etablera sig i Sverige. Enligt flera tidigare rapporter behöver det byggas ett flertal nya datacenter i Europa inom de närmaste åren.

De ekonomiska effekterna av nya datacenterföretag har disku- terats i olika sammanhang. I avsnitt 15 redogörs för några av dem.

4 Utredningen följer Konjunkturinstitutet (2014) vilka avgränsar basindustrin utifrån SNI- kod. Till basindustrin räknar utredningen således SNI-kod 05–09 (utvinning av mineraler) samt SNI-kod 16–24 (industrin för trävaror och varor av trä, massa-, pappers- och pappersvaru- industrin, grafisk och annan reproduktionsindustri, kemisk industri, petroleumprodukter, läke- medelsindustrin, gummi- och plastvaruindustri, industri för andra icke-metalliska mineraliska produkter och stål- och metallverk).

369

Konsekvenser

SOU 2015:87

Som exempel kan ges Tillväxtverket (2014) bedömning att Face- books etablering i Luleå kommer att generera cirka 260 nya arbets- tillfällen i regionen. Till det kommer bygg- och anläggningsarbeten under etableringstiden. Givet att Sverige kan attrahera ett antal nya datacenteretableringar innebär det därmed ett antal nya arbetstill- fällen till Sverige.

Datacenter är samtidigt en grundläggande infrastruktur för ut- veckling och expansion av andra IKT-företag. Det gör att företag som tillhandhåller exempelvis molntjänster också får bättre förut- sättningar att nyetablera eller expandera befintlig verksamhet, vilket också skapar nya arbetstillfällen i Sverige.

De företag som påverkas mest negativt av utredningens förslag är företag som i nuvarande system har Norrlandsskattesatsen och förbrukar mycket el. Dessa företag får ökade kostnader. För före- tag med lokal försäljning, som t.ex. livsmedelsbutiker, gallerior och annan lokal detaljhandel innebär förslaget en kostnadsökning som i många fall kan kompenseras för genom höjda försäljningspriser. Men i vissa fall skulle den ökade kostnaden kunna leda till att före- tagen väljer att flytta sin verksamhet. Exempel på när det skulle kunna hända är ett företag som är internationellt konkurrensutsatt och därmed inte kan höja sina priser för att kompensera sig för kost- nadsökningen. Ett sådant företag kan ha långt att transportera sina produkter för att sälja dem och med kostnadsökningen kan det totalt sett bli billigare att flytta verksamheten när kostnaderna ökar.

19.7.8Särskilda hänsyn behöver inte tas till små företag

Utredningens förslag innehåller en gräns för återbetalning av el. Gränsen innebär att företag som i nuvarande system har 0,5-öres- skatten, men som har låg elförbrukning, inte kommer att kunna få återbetalning. Deras skattekostnad ökar därmed. Företag i vissa kommuner i norra Sverige kommer också att få högre skatt när den lägre skattesatsen slopas. Utredningens bedömning är att detta visser- ligen kommer att påverka små företag, men gränsen för återbetal- ning är låg och torde inte påverka företagen annat än marginellt. Den maximala kostnadsökningen blir 1 000 kronor per månad (780 kronor efter bolagsskatteeffekter) vilket inte kan anses moti- vera några särskilda åtgärder från lagstiftarens sida. För de små före-

370

SOU 2015:87

Konsekvenser

tag som har högre elförbrukning än 12 000 kWh och kan ansöka om återbetalning gäller samma förfarande som för större företag. Den administrativa kostnaden för att ansökan om återbetalning be- döms till cirka 4 timmar per ansökan. Ansökan görs elektroniskt till Skatteverket och torde inte vara mer krävande för ett litet företag.

Företag i vissa kommuner i norra Sverige kommer att få en höjd skattesats för el som inte används i tillverkningsprocesser. Höj- ningen uppgår till 10 öre per kWh, vilket för ett företag med 50 000 kWh elförbrukning per år utanför tillverkningsprocessen innebär ökade kostnader med 5 000 kronor per år (3 900 kronor efter bolags- skatteeffekter). Små företag utanför tillverkningsindustrin kan med förslaget komma att få högre kostnader, men utredningens bedöm- ning är att höjningen av energiskatten på el till normalskattenivå innebär små effekter på små företags förmåga att driva sina verk- samheter och konkurrera med andra.

Sammantaget är utredningens bedömning att ingen särskild hän- syn behöver tas till små företag.

19.7.9Särskilda informationsinsatser och särskild hänsyn till ikraftträdandedatumet

Totalt sett är det många som kommer att påverkas av utredningens förslag. De som aktivt kommer att vara tvungen att göra saker i och med utredningens förslag är dock färre. De hushåll och företag som i nuvarande system har Norrlandsskattesatsen kommer att börja betala normalskattesatsen genom att elhandelsföretagen slutar att debitera dem den lägre skatten. Utredningen bedömer inte att någon särskild informationsinsats behövs för dessa kunder. Däremot kan det vara bra om kunderna informeras på sin faktura om att skatte- satsen kommer att ändras.

De som kommer att aktivt vara tvungna att göra saker är de företag som vill ha del av 0,5-öresnivån även i det föreslagna sys- temet. Vissa företag kan ansöka om att bli skattskyldiga medan de flesta kommer att få ansöka om återbetalning. För dessa företag är det viktigt att de får information om de nya åtgärder de måste vidta. Det kan göras på flera sätt. Exempelvis genom information på Skatte- verkets hemsida och på fakturan från elhandelsföretagen.

Utredningens bedömning är att inga särskilda informations- insatser behövs förutom de som anges ovan. Det är också utred-

371

Konsekvenser

SOU 2015:87

ningens bedömning att det inte behövs någon särskild hänsyn för någon aktör gällande ikraftträdandet av förslaget.

19.8Samhällsekonomiska konsekvenser

19.8.1Inledning

I konsekvensanalysen diskuteras i huvudsak tre konsekvenser av utredningens förslag. För det första de offentligfinansiella effekter som kommer av en omfördelning av skatteuttaget. För det andra diskuteras de administrativa kostnader som uppkommer för de aktörer som berörs av förslaget. För det tredje diskuteras förslagets konkurrensmässiga konsekvenser. Alla dessa konsekvenser är vik- tiga. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är dock vissa konse- kvenser enbart omfördelande medan andra ger reala effekter för samhället. Nedan diskuteras förslagets samhällsekonomiska konse- kvenser. Utredningen har inte gjort någon allmän jämviktsanalys vilket innebär att diskussionen är kvalitativ.

19.8.2Konsekvenser av ändrat skatteuttag

För samhället som helhet utgör en omfördelning av resurser mellan konsumenter, producenter och staten ingen välfärdsförlust. Skatte- förändringar ger upphov till samhällsekonomiska effekter, eftersom de påverkar priset och därigenom skapar incitament för beteende- förändringar hos elanvändarna. En ökad skatt innebär att efter- frågan på varan minskar och välfärdsförändringens storlek bestäms av i vilken omfattning skatteförändringen påverkar den handlade kvantiteten (se avsnitt 7, figur 7.1). Ju mindre förändringen är desto mindre är allokeringsförlusten.

Den ändrade beskattningen av el får därmed en direkt effekt på elförbrukningen genom prisförändringens beteendepåverkan. Hur stor påverkan prisförändringen får beror på kundernas priskänslig- het. Priskänsligheten har i vetenskaplig litteratur ofta visat sig vara högre på lång än på kort sikt. Orsaken är att på lång sikt hinner kunderna göra investeringar och anpassa sig till de nya förutsätt- ningarna. Den nationalekonomiska litteraturen uppvisar ingen sam- syn på den exakta nivån för kundernas priskänslighet på el. I den

372

SOU 2015:87

Konsekvenser

handlingsplan som Sverige tagit fram för att genomföra energi- besparingarna som krävs i Energieffektiviseringsdirektivet finns antaganden om kundernas priskänslighet på el. I analysen används en priskänslighet för hushåll och servicesektorn som på lång sikt innebär att en prishöjning på el med 10 procent innebär en minskad elanvändning på 5 procent. Motsvarande kortsiktiga priskänslighet är 0,7 procent. För industrin används andra mått på priskänslig- heten, vilka skiljer sig mellan branscherna.

Den förändrade skatten kan också få effekter på andra energi- marknader som exempelvis fjärrvärmemarknaden och naturgasmark- naden. Anledningen till det är att el har substitut som kan användas i stället för el och som kan tillfredsställa samma behov som elen. Om en skatt införs på el, blir den relativt sett dyrare än andra energibärare, varför efterfrågan på dessa energibärare ökar. I Sveriges handlingsplan nämns inga siffror på substitutionselasticitet för el men tidigare utredningar (exempelvis SOU 2003:38) anger att sub- stitutionselasticiteten mellan el och andra energibärare är hög.

Med utredningens förslag får vissa datacenterföretag lägre skatt. Det innebär att de enligt nationalekonomisk teori kommer att öka sin elanvändning. Vad utredningen erfar finns inga beräkningar på priskänsligheten för datacenter, varför utredningen väljer att inte göra någon kvantitativ bedömning. Det som kan nämnas är att sänk- ningen av skattesatsen innebär att kostnaden per kWh sjunker med 28,9 öre. Den procentuella förändringen beror på företagets totala kostnader inklusive nätavgifter. Skatten är endast en del av kost- naden för el (se avsnitt 6).

Med utredningens förslag kommer hushåll och företag i vissa kommuner i norra Sverige att få högre kostnader för el. Företag som i nuvarande system har 0,5-öresskatten kommer att få ökade kostnader med maximalt 12 000 kronor genom nya återbetalnings- regler. När det gäller skatteförändringarnas priskänslighet bör det nämnas att skatten enbart är en del av den totala kostnaden för el. Det innebär exempelvis att skatteförändringen för hushållen med 10 öre per kWh innebär en kostnadsökning med cirka 10 procent för hushållen. För ett större industriföretag kommer kostnaderna att öka för de första 41 000 kWh med 12 000 kronor. Men den totala kostnadsökningen för företagets elanvändning blir med förslaget endast några promille.

373

Konsekvenser

SOU 2015:87

Sammantaget är mängden el som får en högre energiskatt större än den som får lägre skatt (se Tabell 19.1 som visar att de ökade skatteintäkterna är större än de minskade intäkterna). Utifrån natio- nalekonomisk teori är slutsatsen att den direkta effekten av detta är att konsumtionen av el kommer att minska. Utredningen gör ingen bedömning av hur mycket konsumtionen förändras men bedömer att påverkan är begränsad på kort sikt. Förändringen kan vara större på lång sikt. Samtidigt är utredningens bedömning att konsekven- serna för flertalet industriföretag är ytterst begränsade och troligt- vis inte har några reella effekter på företagens beteenden.

De potentiella substitutionseffekterna av utredningens förslag bedöms som små. Vad gäller datacenter är en potentiell effekt att man väljer att bygga egna kylanläggningar i stället för att köpa exem- pelvis fjärrkyla. Utredningen bedömer den risken som marginell. Industrin i stort har på kort sikt små möjligheter att substituera el mot andra energibärare. Här kommer framtida relativpriser att vara intressanta för företagens val.

Med bedömningen att utredningens förslag leder till dynamiska effekter som minskar elanvändningen, kommer även skatteintäk- terna att påverkas i förhållande till de beräknade. Utredningens be- dömning är dock att det rör sig om små förändringar.

19.8.3Konsekvenser av ändrade administrativa rutiner

Tillkommande administrativa kostnader är tillkommande samhälls- ekonomiska kostnader eftersom de inte finns i dag. Med utred- ningens förslag följer att Skatteverket, domstolar, yrkesmässig växt- husodling och företag som berörs av den nya återbetalningsregeln får ökade administrativa kostnader. Elhandelsföretagen minskar sina administrativa kostnader när de bara behöver hantera en skattesats. I Tabell 19.3 visas de förändrade kostnaderna uppdelade på aktörer. Till detta tillkommer en initial engångskostnad för Skatteverket på cirka 5 miljoner kronor.

Sammantaget bedöms de tillkommande administrativa kostnaderna till 52,3–72,6 miljoner kronor per år.

374

SOU 2015:87

Konsekvenser

Tabell 19.3 Administrativa kostnader (löpande kostnader per år)

Aktör	MSEK

Skattskyldiga företag	2,1–4,8
Företag som söker återbetalning	59,6–78,7

Yrkesmässig växthusodling	1,7
Elhandelsföretag	-21– -23,6

Vissa större datorhallar	0,1–0,2
Skatteverket	9,8

Förvaltningsdomstolarna	0–1
Företag och hushåll i vissa kommuner	0
i norra Sverige
Totala administrativa kostnader	52,3–72,6

19.8.4Andra samhällsekonomiska konsekvenser

Det finns också andra samhällsekonomiska konsekvenser av utred- ningens förslag. En positiv extern effekt är nya arbetstillfällen som skapas som följd av den sänkta skatten för datacenterbranschen. Som beskrivs i avsnitt 10 är det inte bara direkta arbetstillfällen vid datacentren som skapas utan ytterligare arbetstillfällen skapas via indirekta effekter så som behov av kringtjänster. Den s.k. multipli- katoreffekten för stora datacenter bedöms i olika rapporter till mellan 1,3–2,6. Det innebär att varje arbetstillfälle i datacentret gene- rerar ytterligare 0,3–1,6 arbetstillfällen i den regionala ekonomin runt datacentret.

19.9Effekter på jämställdhet mellan män och kvinnor

De förslag som utredningen lämnar påverkar flera branscher men även hushåll. Datacenterbranschen kommer att få lägre skatt medan hushåll och företag i vissa kommuner i norra Sverige kommer att få högre skatt. Företag i tillverkningsindustrin kommer att få en högre skatt i och med att ett återbetalningsförfarande införs.

Den direkta effekten av förslaget är högre kostnader för dem som får högre skatt och lägre kostnader för dem som får lägre skatt.

Eftersom skatten för företag tas ut på företagsnivå, till skillnad från skatten på hushåll som tas ut på individnivå, går det inte att

375

Konsekvenser

SOU 2015:87

direkt se effekterna av en reform på mäns och kvinnors ekono- miska situation. Det går att diskutera effekterna i termer av vem som äger företagen och tar del av de effekter som ändrade skatter innebär. Ägandet av företag är i stor utsträckning indirekt, via till exempel privata och offentliga aktörer inom pensionssystemet. Männens löner är generellt högre och därmed har de en större andel av det indirekta ägandet. Män har också en större andel av det direkta ägandet i mindre icke börsnoterade företag. Med det resone- manget innebär en förändrad energiskatt på el för företagen att det är männen som påverkas mest.

Effekterna för hushåll beror på fördelningen mellan män och kvinnor. Om en större andel hushåll består av enbart kvinnor kom- mer kvinnorna att påverkas mer och vice versa. SCB:s statistik visar att cirka 56 procent av ensamboende, med eller utan barn, är kvinnor. Det innebär att utredningens förslag kan riskera att påverka hushåll med ensamstående kvinnor i något större utsträckning.

Sammantaget bedömer utredningen att det är svårt att i förväg utvärdera förslagens effekter på jämställdhet mellan män och kvinnor. Sådana effekter är möjliga beroende på hur fördelningen mellan män och kvinnor ser ut i de olika branschgrupperna och hushållen. Utredningens förslag baseras dock inte på någon strävan efter att påverka jämställdheten mellan män och kvinnor.

19.10 Sammanfattning

19.10.1 Utredningens förslag

Som en väsentlig del av utredningens uppdrag har ingått att se över dagens olika skattenivåer för olika typer av verksamheter. Utred- ningens överväganden i den delen mynnar ut i förslaget att ytter- ligare en bransch, datacenterbranschen, under vissa förutsättningar ska få den lägre skattesats som i nuläget gäller för tillverknings- industrin. Denna del betecknas i fortsättningen som förslaget om datorhallar.

Utredningens förslag innebär vidare att den nuvarande modellen, utökad enligt förslaget om datorhallar, kompletteras med regler som gör att Sverige uppfyller EU:s regler om statligt stöd. Detta är nöd- vändigt, eftersom lägre skatt för vissa verksamheter utgör statligt stöd enligt EU-rätten.

376

SOU 2015:87

Konsekvenser

Med utredningens förslag kommer energiskatt på el att tas ut med en skattesats oavsett användning. Den lägre energiskatten vid viss förbrukning åstadkoms genom avdrag eller återbetalning efter yrkande respektive ansökan av den som gör anspråk på statsstöd i form av lägre skatt. Avdrag kan användas av dem som själva är skattskyldiga medan återbetalning får användas av övriga. Som en del i dessa förslag ingår även att den lägre skattesatsen som gäller för elförbrukning för vissa kommuner i norra Sverige slopas. Dessa delar betecknas i fortsättningen som förslaget till EU-anpassningar. Med förslaget till EU-anpassningar bedömer utredningen att Sverige kan uppfylla sina åtaganden enligt EU-rätten.

19.10.2Offentligfinansiella effekter och administrativa kostnader

Utredningens förslag innebär ökade offentligfinansiella intäkter. Tabell 19.4 visar att de ökade intäkterna kommer av den slopade nedsättningen för förbrukning i vissa kommuner i norra Sverige samt från den gräns på 12 000 kronor som införs för återbetalning av energiskatt på el. Lägre skatt i vissa datorhallar innebär lägre in- täkter. Sammantaget är den offentligfinansiella intäktsökningen cirka 975 miljoner kronor per år.

377

Konsekvenser

SOU 2015:87

Tabell 19.4 Offentligfinansiella effekter

	Offentligfinansiella effekter,
	netto, MSEK

Slopad nedsättning för förbrukning i vissa	644
kommuner i norra Sverige ger ökade intäkter
Hushåll (25 procent)	252

Offentlig sektor (12 procent)	97
Företag (63 procent, exklusive datorhallar)	296

Lägre skatt för vissa datorhallar ger lägre	-245
intäkter
I vissa kommuner i norra Sverige	-97

Övriga delar av Sverige	-148
Återbetalningsgräns ger ökade intäkter

47 000 företag	566

Ändrat återbetalningsförfarande ger ökade
intäkter
Uppbördsförskjutning	10

Summa offentligfinansiella effekter	975

Utredningens förslag innebär ökade administrativa kostnader. Kost- naderna härrör framför allt från det sätt på vilket den lägre skatte- satsen erhålls. Såväl datacenterföretagens, växthusens som övriga företags ökade administrativa kostnader kommer av återbetalnings- systemet. Även Skatteverkets ökade administration kommer av detta. För Skatteverket tillkommer även cirka 5 miljoner kronor i initiala engångskostnader. Elhandlarnas lägre kostnader för admini- stration beror på att de bara behöver hantera en skattesats. Sam- manlagt ökar de administrativa kostnaderna med 52,3–72,6 miljo- ner kronor per år. För Skatteverket tillkommer en initial engångs- kostnad på cirka 5 miljoner kronor.

Sammantaget betyder utredningens förslag att de offentligfinan- siella intäkterna ökar. För att uppfylla kraven för statsstöd ökar de administrativa kostnaderna för företagen som tar emot stöden och för Skatteverket som hanterar energiskatten på el och är de som föreslås sköta administrationen kring statsstödshanteringen.

378

20 Författningskommentar

20.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

1 kap.

12 §

Bestämmelsen är ny. Genom den införs begreppet ”otillåten stöd- mottagare” i lagstiftningen i enlighet med de krav som GBER, i dess lydelse av den 17 juni 2014, ställer på en stödordning. För- slaget motiveras i avsnitt 16.2.

13 §

Bestämmelsen är ny. Genom den införs uttrycket ”uppgifter om stödmottagaren” i lagstiftningen. Det sker för att det ska vara möj- ligt att tillgodose de s.k. transparenskrav som följer av GBER och som förutsätter att stödgivande medlemsstat har tillgång till vissa uppgifter om stödmottagarna. När stödet är av viss nivå måste upp- gifter om stödmottagaren offentliggöras. Förslaget motiveras i av- snitt 16.5.

Det införda uttrycket kommer till användning i 1 kap. 9 och 14 §§, som ställer krav på uppgiftslämnande från den som yrkar avdrag för eller ansöker om återbetalning av energiskatt.

Enligt vad som framgår av bestämmelsen består ”uppgifter om stödmottagaren” av uppgifter om stödmottagaren i tre olika avseen- den. Dessa är följande.

Punkten 1. Vilken typ av företag (små eller medelstora respek- tive stora) stödmottagaren hör till. Definitioner i det avseendet finns i bilaga I till kommissionens förordning omnämnd i 12 §.

379

Författningskommentar SOU 2015:87

Punkten 2. Stödmottagande företags verksamhetsområde på Nuts II-nivå enligt en närmare angiven förordning från Europa- parlamentet och Rådet. Statistiska Centralbyrån har publicerat in- formation om Sveriges indelning enligt Nuts. På Nuts II-nivå är Sverige indelat i åtta områden.

Punkten 3. Verksamhetsområde på Nace-gruppnivå enligt en närmare angiven förordning från Rådet. Den svenska näringsgrens- indelningen enligt SNI 2007 bygger på EU:s standard, NACE Rev 21 och är identisk med denna ner till nivå 4.

Utan uppgifter från uppgiftslämnaren i samtliga ovan nämnda avseenden föreligger inte ”uppgifter om stödmottagaren”.

14 §

Bestämmelsen är ny. Genom den införs begreppet ”datorhall” i lag- stiftningen. Det används för att avgränsa den krets som kan få av- drag för (11 kap. 9 § 9) eller återbetalning av (11 kap. 14 §) energi- skatt på el som har förbrukats i en datorhall. Förslaget motiveras i avsnitt 15.

Med en datorhall avses en anläggning (datacenter) där viss verk- samhet bedrivs, med viss utrustning, och där den installerade effek- ten uppgår till minst 0,5 megawatt. I ett datacenter samlas således utrustningen för verksamheten i fråga på en och samma geografiska plats och inhyses i en och samma eller angränsande byggnader (anläggningen). Det är också där som beräkningen av effekten ska ske. Ett företag kan alltså inte lägga ihop effekten av flera mindre datacenter för att på så sätt omfattas av definitionen. Beräkningen av den installerade effekten bör i första hand göras utifrån utrust- ningens märkeffekter. Det är den effekt utrustningen märkts upp med av tillverkaren. Saknas märkeffekt måste den som vill komma i fråga för den lägre skatten på egen hand mäta effekten och det är även lämpligt att dokumentera hur beräkningen har gjorts.

I avsnitt 10.4.2 behandlas den närmare innebörden av begreppet datacenter. I ett datacenter består utrustningen som sådan i allt

1 Indelningen har kommit att refereras till som Nace rev 2 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1893/2006 av den 20 december 2006 om fastställande av den statis- tiska näringsgrensindelningen Nace rev. 2 och om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3037/90 och vissa EG-förordningar om särskilda statistikområden, EGT L 393 s. 1, 30.12.2006.

380

SOU 2015:87

Författningskommentar

väsentligt av IT-utrustning och reserv- och skyddssystem för denna utrustning. Förstnämnda typ av utrustning är naturligtvis det cen- trala, medan förekomsten och omfattningen av sistnämnda system kan variera. Vanligtvis är emellertid nivån på reserv- och skydds- system mycket hög i ett datacenter, eftersom det många gånger är en förutsättning för att möta kundernas krav. IT-utrustningen i ett datacenter består av servrar, lagringssystem och utrustning för data- kommunikation.

IT-utrustningens uppgifter hör samman med tjänster i anslut- ning till datakommunikation, säkerhetskopiering och lagringskapa- citet. Utrustningen kan ägas av den som driver datorhallen eller av dennes kunder. Det sistnämnda är vanligen fallet i fråga om s.k. co- location företag, där företaget i fråga alltså hyr ut serverutrymme och därtill hörande tjänster till olika externa kunder. Det först- nämnda är vanligen fallet i fråga stora multinationella företag som samlat sin datorkapacitet i datorhallar i olika delar av världen. I dessa fall är datorhallsföretagets kund vanligen något annat företag i kon- cernen.

Normalt har ett datacenter redundans i eltillförseln eller tillgång till reservkraft, redundanta anslutningar för datakommunikation, kontrollerad inomhusmiljö (t.ex. luftkonditionering, brandskydd) och olika säkerhetsanordningar. Reservsystemen gör att det finns redundans i olika avseenden. Det innebär att det finns alternativa system eller komponenter som oberoende av varandra tjänar samma ändamål. Det handlar vanligtvis om reservkraft i form av batterier och bränsledrivna elgeneratorer, flera uttagspunkter från olika delar av elnätet och ett flertal olika förbindelser för datakommunikation. Allt i syfte att förebygga störningar eller driftsstopp i verksam- heten. Skyddssystemen kan handla om en i olika avseenden kon- trollerad inomhusmiljö (t.ex. med avseende på temperatur, luft- fuktighet och/eller partikelhalt), om brandskydd och om skalskydd av olika omfattning (inhägnad, inpassering, begränsad rörlighet inom byggnaden, m.m.) och om andra skydd.

När det kommer till annan verksamhet i datorhallen än ren ut- hyrning av serverutrymme, det vill säga informationstjänstverk- samhet och informationsbehandling, kan följande nämnas. Typisk datorhallsverksamhet är t.ex. molnbaserade tjänster för dokument- hantering, e-post och externa databaser (såsom bilder, videor och kartor) samt olika lösningar för företags kundhanteringssystem.

381

Författningskommentar

SOU 2015:87

Produktionen av datorhallstjänsterna kan vara företagsspecifik eller samlokaliserad (co-location), vilket innebär att aktören erbjuder sina kunder en datorhallsmiljö koncentrerad till ett ställe. Som exem- pel på verksamhet som i och för sig kan bedrivas i ett datacenter, men som inte ingår i definitionen kan nämnas förlagsverksamhet, telekommunikation och dataprogrammering.

När det kommer till den installerade effekten, som har behand- lats något inledningsvis, förutsätter definitionen av datorhall att det är fråga om ett datacenter där den sammanlagda installerade effek- ten för annan utrustning än kyl- och fläktanläggningar uppgår till minst 0,5 megawatt. Med detta avses den samlade effekten av all den elektriska utrustning som finns i datacentret, utom kyl- och fläktanläggningar. Det är alltså inte bara fråga om själva datorerna, utan även belysning osv. Däremot ingår alltså inte kyl- och fläkt- anläggningar, dvs. anordningar som syftar till att reglera och hålla temperatur och klimatförhållanden i datacentret på en för utrust- ningen och verksamheten ändamålsenlig nivå. De små fläktar som sitter på själva IT-utrustningen är följaktligen inte kyl- och fläkt- anläggningar, utan ska ingå i den sammanlagda effekten. Det kan noteras att när väl effekten för den utrustning som får inräknas överstiger effektgränsen, kommer avdraget respektive återbetalningen av energiskatten på el enligt 11 kap. 9 § resp. 11 kap. 14 § att avse all elförbrukning i datorhallen, dvs. även sådan utrustning som i och för sig inte får beaktas vid beräkningen av definitionens effekt- gräns.

För att en datorhall ska föreligga enligt definitionen räcker det inte med att effektgränsen uppnås eller att näringsidkaren bedriver angiven verksamhet. Det krävs också att verksamheten med infor- mationstjänster, m.m. är näringsidkarens huvudsakliga verksamhet och att näringsidkaren utövar sådan verksamhet i datacentret. Den kvantifierande bestämningen ”huvudsakligen” bör tolkas på mot- svarande sätt som i annan skattelagstiftning, dvs. minst 75 procent (jfr prop. 1999/2000:2 del 1 s. 502 f). I detta sammanhang bör det, i förekommande fall, ställas i relation till omsättningen i närings- idkarens näringsverksamhet i Sverige. Termen näringsverksamhet förekommer i lagen sedan tidigare, i 1 kap. 4 §, och avser samma sak som i inkomstskattelagen (1999:1229).

382

SOU 2015:87

Författningskommentar

15 §

Bestämmelsen är ny. Genom den införs begreppet landström i lag- stiftningen. Det används för att avgränsa den krets som, enligt i 11 kap. 14 §, kan få återbetalning av energiskatt på el som har för- brukats i ett skepp i hamn. Det motsvarar i sak den förbrukning som omfattas av nuvarande 11 kap. 3 § första stycket 2, tillsammans med den begränsning som följer av andra stycket, andra meningen i den bestämmelsen.

11 kap.

3 §

Ändringarna av bestämmelsen innebär att det bara kommer att vara en skattesats som de skattskyldiga har att hantera. Detta framgår av första stycket. Förslaget motiveras i avsnitt 16.3.3. Skattesatsens stor- lek anges till 29,5 öre per förbrukad kilowattimme elektrisk kraft. Beträffande skattesatsen kan följande sägas.

Energiskattesatserna på elektrisk kraft framgår av 11 kap. 3 § lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). På motsvarande sätt anges även energi- och koldioxidskattesatserna på fossila bränslen i 2 kap. 1 § LSE. Sedan 1994 ska det enligt bestämmelser i LSE ske en årlig indexomräkning av såväl koldioxid- och energiskattesatserna på fossila bränslen som energiskattesatserna på el. Syftet är att real- värdesäkra skattesatserna. Varje år, senast i november, ska regeringen i en förordning lägga fast det kommande kalenderårets koldioxid- och energiskattesatser med hänsyn till den allmänna prisutveck- lingen.

Utredningen föreslår i detta betänkande ändringar av energi- skatten på elektrisk kraft med ikraftträdande 2017. Av praktiska skäl bör därför inte en indexomräkning av energiskatteskattesatsen för elektrisk kraft ske för 2017 då ändringen genomförs. Detta då indexering normalt görs av regeringen genom en förordning senast i november året innan respektive kalenderår. I stället bör hänsyn till förändringarna i konsumentprisindex tas redan i samband med att ett lagförslag presenteras avseende de skattesatser som bör träda i kraft den 1 januari 2017.

383

Författningskommentar

SOU 2015:87

Underlaget för omräkningen är skattesatserna för elektrisk kraft som anges i LSE. Detta innebär när det gäller att fastställa energi- skattesatsen på elektrisk kraft för 2017, att omräkningen avseende 2017 års skattesatser baseras på de skattesatser som enligt LSE har gällt under 2010.

Omräkningen i denna utredning grundar sig på prognostiserad förändring i konsumentprisindex mellan juni 2009 och juni 2016. Omräkningen tillämpas på skattesatsen för elektrisk kraft som i dagsläget omfattas av första stycket fjärde punkten och som med utredningens förslag blir den enda skattesatsen som de skattskyl- diga har att hantera. Enligt prognosen kommer index att öka med 5,25 procent under perioden. Den omräknade skattesatsen för 2017 enligt prognos blir 29,5 öre/kWh. När den faktiska förändringen av konsumentprisindex under perioden juni 2009 och juni 2016 är känd kan den ligga till grund för den omräkning av skattesatsen på elek- trisk kraft som läggs fram i ett eventuellt kommande förslag av regeringen.

Andra och tredje styckena innehåller bestämmelser om indexering som i sak, dvs. bortsett från beloppen, motsvarar nuvarande reg- lering.

Bestämmelsen i det nuvarande fjärde stycket utgår och finns som en del av definitionen av landström i 1 kap. 15 §.

Upphävandet av 11 kap. 4 §

Eftersom den nuvarande Norrlandsskattesatsen i 3 § 3 föreslås slopas ska paragrafen upphävas. Förslaget motiveras i avsnitt 16.6.

5 §

I bestämmelsen införs en ny punkt 5. Med den införs en skatt- skyldighet för den som godkänts som frivilligt skattskyldig enligt 6 §.

384

SOU 2015:87

Författningskommentar

6 §

Bestämmelsen är ny. Den anger vem som får godkännas som fri- villigt skattskyldig och som därigenom blir skattskyldig enligt den nya punkten 5 i femte paragrafen. Förslaget motiveras i avsnitt 16.4.1.

Bestämmelsen har utformats med förebild i 4 kap. 3 § som be- handlar godkännande av s.k. upplagshavare, samt vad som i 4 kap. 5 § föreskrivs om möjligheten att återkalla ett sådant godkännande.

När det gäller kriteriet ”mycket stor omfattning” gör utredningen i avsnitt 16.4.2 bedömningen att det i förordningen om skatt på energi bör regleras när förbrukning av denna omfattning kan anses föreliga. Utredningen rekommenderar där att så ska vara fallet när förbrukningen uppgår till minst 20 GWh per kalenderår.

Som framgår av bestämmelsens andra led måste den överväg- ande delen av elförbrukningen ske i tillverkningsprocessen i indu- striell verksamhet eller i en datorhall. Detta motsvarar de verksam- heter som har lagts till i 11 kap. 9 § genom de nya punkterna 8 respektive 9. Begränsningen motiveras av att endast de som bedri- ver sådan verksamhet bör kunna bli frivilligt skattskyldiga. Med ”övervägande del” avses mer än hälften (se prop. 2009/10:144 s. 35 ang. detta kvantifierande uttryck som också används i 1 kap. 9 § andra stycket). I detta fall relaterar det till all el som näringsidkaren har förbrukat under ett kalenderår.

7 §

I bestämmelsen, som anger när skattskyldigheten inträder, ändras första punkten genom att det på två ställen läggs till en hänvisning till den som är skattskyldig enligt den nya femte punkten i femte paragrafen, alltså den frivilligt skattskyldige.

9 §

Bestämmelserna i första stycket punkten 6 ändras så att det framgår att rätt till avdrag enligt denna punkt förutsätter att avdragsrätt inte redan följer av någon av punkterna 2, 3 eller 6.

Punkterna 8 och 9 är nya. De motiveras i avsnitt 16.3.3 respek- tive 15. Med dem införs en rätt till avdrag för skatt på elektrisk

385

Författningskommentar

SOU 2015:87

kraft som förbrukats i tillverkningsprocessen i industriell verksam- het (punkten 8) eller i en datorhall (punkten 9). Sistnämnda be- grepp definieras i den nya bestämmelsen 1 kap. 14 §. I båda fallen utgör ett medgivet avdrag ett statsstöd. Avdrag enligt punkten 8 får endast göras i den mån avdragsrätt inte följer av punkterna 2, 3, 5 eller 6. Någon motsvarande reglering beträffande punkten 9 är inte nödvändig, eftersom den verksamhet som förutsätts bedrivas i dator- hallen, enligt 1 kap. 14 §, inte är av det slaget att den samtidigt skulle kunna berättiga till avdrag enligt någon av de övriga punkterna i bestämmelsen. En förutsättning för avdrag enligt punkterna 8 och 9 är också att den skattskyldige inte är en otillåten stödmottagare.

Andra stycket är nytt. Det anger i första meningen med vilket belopp avdrag får göras i de fall som lagts till genom punkterna 8 och 9. Beloppet 29,5 öre korresponderar mot skattesatsen i 3 § och bygger likt detta på en prognos i enlighet med vad som framgår av kommentaren till den bestämmelsen. I andra meningen anges att avdrag endast får medges om den skattskyldige lämnar uppgifter om stödmottagare som avses i 1 kap. 13 §. Detta är således en nödvän- dig, men inte i sig tillräcklig, förutsättning för avdrag.

I det nya tredje stycket införs en indexering som fungerar på samma sätt som andra indexeringsbestämmelser i lagen. De belopp som indexeras i detta sammanhang är de två beloppen angivna i andra stycket, dvs. 29,5 resp. 0,5 öre. Det belopp som ska åter- betalas för 2018 och efterföljande år baseras därmed på skillnaden mellan de indexerade beloppen multiplicerade med den relevanta elförbrukningen enligt punkten 8 eller 9.

12 §

Ändringen i första stycket innebär att den återbetalning som före- skrivs i bestämmelsen även kommer att gälla energiskatt på elek- trisk kraft som har förbrukats i yrkesmässig växthusodling. Denna omfattas i dagsläget inte av bestämmelsen. Ändringen föranleds av att den lägre skattesatsen, till följd av en ändring i 11 kap. 3 § (slop- andet av punkten 1), inte längre kommer att utgå direkt via el- leverantören. I stället får växthusodlarna ansöka om återbetalning. Förslaget motiveras i avsnitt 16.3.3.

386

SOU 2015:87

Författningskommentar

14 §

Bestämmelsen är ny. Med den införs, genom första stycket, en rätt till återbetalning av energiskatt som beträffande tillverkningsprocessen i industriell verksamhet och datorhallar korresponderar mot avdrags- rätten enligt 9 § och som kan användas av dem som inte kan få statsstödet direkt som ett avdrag eftersom de inte är skattskyldiga. Därutöver införs en rätt till återbetalning för elektrisk kraft som har förbrukats som landström. Även en sådan återbetalning utgör ett statsstöd. Förslaget motiveras i avsnitt 16.3.3. För samtliga åter- betalningssituationer gäller att sökanden inte får vara en otillåten stödmottagare och att sökanden måste lämna uppgifter om stöd- mottagare som avses i 1 kap. 13 §. Detta är nödvändiga, men inte i sig tillräckliga villkor för återbetalning. Vad som avses otillåten stöd- mottagare definieras i den nya 1 kap. 12 §. Vad som avses med land- ström definieras i 1 kap. 15 §.

Andra stycket första meningen anger med vilket belopp återbetal- ning kan göras. Andra meningen innehåller ett tröskelvärde – 12 000 kronor per kalenderår – som gäller återbetalning för förbruk- ning som avses i punkterna 1 och 2, dvs. i den industriella tillverk- ningsprocessen eller i en datorhall. Begränsningen gäller således inte för landström. Av det belopp som kan återbetalas enligt första meningen återbetalas endast den del som överstiger tröskelvärdet. Förslaget i denna del motiveras i avsnitt 16.4.2.

Tredje stycket anger på vilket sätt och för vilken tid ansökan ska lämnas. Ansökan om återbetalning ska omfatta kalenderår och kan i fall som avses i första stycket 1 och 2 (tillverkningsprocessen i industriell verksamhet resp. datorhallar) enbart lämnas elektroniskt. Om sökanden beräknas förbruka elektrisk kraft i större omfatt- ning, får beskattningsmyndigheten medge att ansökan görs per kalenderkvartal. Ett sådant beslut får återkallas om sökanden begär det eller förutsättningar för medgivande inte finns. Motsvarande reglering finns i 11 kap. 12 §, som har tjänat som förebild för bestämmelsen. Den senare bestämmelsen har kompletterats med en bestämmelse (15 §) i förordningen (2010:78) om skatt på energi, där det föreskrivs att Skatteverket får medge att en ansökan om återbetalning görs per kalenderkvartal om årsförbrukningen av elek- trisk kraft för vilken återbetalning kan medges beräknas uppgå till minst 150 000 kWh. Utredningen lämnar inte något sådant förslag

387

Författningskommentar

SOU 2015:87

men förordar att den föreslagna lagregleringen kompletteras med en förordningsreglering likt den befintliga. Utredningen rekommen- derar en gräns på 250 000 kWh för industriell verksamhet och dator- hallar.

Fjärde stycket anger att ansökan om återbetalning av energiskatt ska lämnas in till beskattningsmyndigheten inom tre år efter ut- gången av kalenderåret respektive kalenderkvartalet och vara under- tecknad av sökanden eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för sökanden. Den senare regleringen kompletteras med en presumtionsregel i femte stycket som innebär att en begäran som har lämnats för en sökande som är juridisk person, anses ha lämnats av sökanden, om det inte är uppenbart att den som lämnade begä- ran saknade behörighet att företräda sökanden. Bestämmelsen har utformats med förebild i 8 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete (se. prop. 2014/15:10 s. 27 och prop. 2008/09:77 s. 89).

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Av första punkten framgår att lagändringarna träder i kraft den 1 janu- ari 2017. Av andra punkten framgår att äldre bestämmelser fort- farande gäller i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

20.2Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

7 kap.

1 §

Genom ändringen i punkten 10 g) läggs frivilligt skattskyldiga till bland de skattskyldiga som ska registreras av Skatteverket. För- slaget om frivillig skattskyldighet behandlas i avsnitt 16.4.

388

SOU 2015:87 Författningskommentar

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Av första punkten framgår att lagändringarna träder i kraft den 1 januari 2017. Av andra punkten framgår att äldre bestämmelser fortfarande gäller i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

389

Referenser

Axelborn, P. m.fl. (2012), Effektiv IT-drift inom staten, Förstudie åt E-delegationen. Utgåva 1.0, 2012-04-27.

Boston Consulting Group (2014), Digital Infrastructure and Eco- nomic Development, juni 2014.

Braunerhjelm, P. och J. Eklund, (2015), Sverige måste nå global spets- nivå, Svenska Dagbladet, 2015-04-26.

DCD Intelligence (2013), Trends & opportunities in Swedish & Nordic datacenter markets, PowerPoint-presentation.

Clerwall, C. (2014), “Enter the Robot Journalist”, Journalism Prac- tice 8(5), s. 519–531.

Cook, G. (2012), ”How Clean Is Your Cloud?”, Greenpeace Inter- national, april 2012.

Deloitte (2015), Digital Infrastructure in the Netherlands – Driver for the Online Ecosystem, power point presentation, November, 2014.

Elforsk (2006), Elanvändningen i Norden om 10 år, Elforskrapport nr 06:05.

Energimarknadsinspektionen (2013), Uppföljning av elområdesrefor- men – en delrapport, EIR 2013:12.

Energimarknadsinspektionen (2014), Utvärdering av effekterna av elområdesindelningen, EIR 2014:08.

Energimyndigheten (2007), De elintensiva företagens undantag i el- certifikatsystemet, ER 2007:46

Energimyndigheten (2013), Långtidsprognos 2012, ER 2013:03.

Energimyndigheten (2014), Scenarier över Sveriges energisystem, ER 2014:19.

Finansdepartementet (2014), Beräkningskonventioner 2015, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdepartementet.

391

Referenser

SOU 2015:87

Henrekson och Stenkula (2006), Företagsstruktur och nyföretagande i Sverige, IFN Policy Paper nr 4, 2006.

IEA (2013), Nordic energy technology perspectives, International Energy Agency (IEA), januari 2013.

IVA (2013), Energieffektivisering av Sveriges tjänstesektor, Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), 2013.

Jordahl, H. (red.) (2012), Den svenska tjänstesektorn. Studentlitte- ratur, Lund.

ITPS (2007), Svenskt näringsliv i en globaliserad värld, A2007:004. ITPS (2009), Konkurrenskraft på branschnivå, A2009:003.

Konjunkturinstitutet (2012), Sveriges ekonomi – Ett långsiktsscenario fram till år 2053, Specialstudie nr 20, april 2012.

Konjunkturinstitutet (2013), Vem ska betala för den förnybara el- kraften – Analys av kvotplikten inom elcertifikatsystemet, Miljöeko- nomi Specialstudie nr 35, oktober 2013.

Koomey, J. (2011), ”Growth in data center electricity use 2005 to 2010,” Oakland, CA: Analytics Press. [2015-06-10].

Länsstyrelsen Norrbotten (2014), Strategi för att skapa en världs- ledande teknikregion i Norrbotten för klimatsmarta effektiva data- center, mars 2014.

Mikusinska, M. (2012), Comparative Life Cycle Assessment of Sur- gical Scrub Suits - The Case of Reusable and Disposable Scrubs used in Swedish Healthcare, Master of Science Thesis Stockholm, 2012.

Montel Kraftaffärer nr 10, 2015.

Naturvårdsverket (2012), Sektorsunderlag industri – Underlag till färdplan 2050.

Naturvårdsverket (2013), Framtida energiomställningar i historiskt perspektiv, Rapport 6550, februari 2013.

Oxford Research (2015), Finland’s Giant Data Center Opportunity

– From the Industrial Heartland to Digital Age, februari 2015. Profu (2012), En realistisk framtidsbild? Slutrapport, mars 2012.

Regeringen (2015), 2015 års ekonomiska vårproposition. Förslag till riktlinjer. Proposition 2014/15:100, s. 34–35.

392

SOU 2015:87

Referenser

Rydén, B. (2015), Elanvändningen i historiskt ljus – NEPP:s scenarier för 2030/2050, utifrån en historisk tillbakablick. Presentation för IVA, mars 2015.

SCB (2014), Företagens ekonomi 2012. Statistiska meddelanden NV 19 SM 1402.

SCB (2014b) El-, gas- och fjärrvärmeförsörjningen 2013. Statistiska medelanden EN 11 SM 1401.

SCB (2015), Tvätt- & textilserviceindex, Index för mars 2015. PM daterat 2015-04-20.

Schön, L. (2014), En moden svensk ekonomisk historia, 4 uppl. 2014, Studentlitteratur, Lund.

Stiftelsen för strategisk forskning (2014), Vartannat jobb automati- seras inom 20 år – utmaningar för Sverige.

SOU 2003:38 Svåra skatter.

SOU 2013:46 Beskattning av mikroproducerad el, m.m.

Svenskt Näringsliv (2014), Sveriges framtida elbehov – Hur mycket elkraft behövs?, juni 2014.

Söder, L. (2013), På väg mot en elförsörjning baserad på enbart för- nybar el i Sverige. En studie om kraftsystemets balansering. Ver- sion 3.0., 2013-10-21.

Tangerås, T. och S-O Fridolfsson (2009), Market power in the Nordic electricity wholesale market: A survey of the empirical evidence, Energy Policy, Vol. 37, Issue 9, September 2009, 3681– 3692.

Tillväxtanalys (2009) Kulturnäringar i svensk statistik - Förslag till avgränsning för framtida kartläggningar, rapport WP/PM 2009:02, juni 2009.

Tillväxtanalys (2014) Digitaliseringens bidrag till tillväxt och kon- kurrenskraft i Sverige, rapport 2014:13,december 2014.

Tillväxtverket (2014), Etableringen av Facebooks europeiska data- center i Sverige och Luleå – en ex-ante utvärdering, Tillväxtverkets publikationer Rapport 0170, maj 2014.

World Economic Forum (2013) The Green Investment Report – The ways and means to unlock private finance for green growth.

393

Referenser

SOU 2015:87

Wölfl, A. (2005), The Service Economy in OECD Countries OECD/Centre d'études prospectives et d'informations internatio- nales (CEPII), OECD Science, Technology and Industry Working Papers, 2005/03, OECD Publishing. http://dx.doi.org/ 10.1787/212257000720.

Återvinningsindustrierna (2013), Reklamblad Återvinst, reklambilaga i Dagens Industri, 3 juli 2013.

Östblom, G. & Berg, C. (2006), The EMEC model: Version 2.0, Konjunkturinstitutet Working Paper No. 96.

Öster, S. (2015), Lägre skatt på elförbrukning inom tvätterinäringen

– För konkurrensen och miljöns skull!, en rapport för tvätteri- förbundet.

394

Bilaga

Kommittédirektiv 2014:72

Sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el

Beslut vid regeringssammanträde den 28 maj 2014.

Sammanfattning

En särskild utredare ska överväga om den nuvarande modellen för uttag av energiskatten på el är ändamålsenlig samt lämna författ- ningsförslag. Den allmänna utgångspunkten för uppdraget är att en förändrad energiskatt på el ska vara förenlig med unionsrätten, att det svenska näringslivets internationella konkurrenskraft bibehålls och att snedvridningar ska undvikas i möjligaste mån. Vid utform- ningen av systemet i allmänhet, och eventuella särskilda nedsätt- ningar i synnerhet, ska utredaren beakta riskerna för omotiverade företagsombildningar eller tekniska lösningar som enbart syftar till skattemässiga fördelar.

Utredaren ska bl.a. beakta risken för snedvridningar samt beakta företagens konkurrenssituation när det gäller industrin i allmänhet och basindustrin i synnerhet men även för företag med annan verk- samhet än traditionell industri, t.ex. företag som bedriver infor- mations- och kommunikationsverksamhet. Utredaren ska också beakta de administrativa aspekter som aktualiseras och vid utform- ningen av förslag sträva efter att minska den administrativa bördan för aktörer och berörda myndigheter.

Uppdraget ska redovisas senast den 9 oktober 2015.

395

Bilaga

SOU 2015:87

Bakgrund

Energiskatten på el har traditionellt ansetts vara en fiskal skatt, men samtidigt är skatten ett kostnadseffektivt och viktigt styr- medel för att uppnå målen för effektivare energianvändning, efter- som den är resursstyrande genom att vara prispåverkande. Den svenska industrin verkar på en internationell marknad. Av kon- kurrensskäl beskattas därför el som används i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet samt i de areella näringarna med en låg energiskatt, medan el som används i servicesektorerna eller av hus- hållen har en avsevärt högre skatt. Nuvarande beskattningsordning innebär att vissa företag som inte tillhör traditionell industri, men likväl är utsatta för internationell konkurrens, betalar en högre energiskatt för den el de förbrukar. Ett exempel är informations- och kommunikationsföretag vars förbrukning av el i datorhallar beskattas enligt den högre normalnivån. För sådana företag kan Sverige erbjuda bl.a. goda förutsättningar genom ett svalt klimat, stabil elproduktion, driftsäkra elnät, väl utbyggt fiberoptiskt nät och ett internationellt sett lågt elpris. Sverige är vidare attraktivt för dessa och andra företag genom en generell och konkurrenskraftig bolagsskatt och en stabil arbetsmarknad. Trots dessa förutsättningar kan företag som inte tillhör traditionell industri på grund av energi- beskattningen uppfatta det som att de befinner sig i en ofördelaktig konkurrenssituation sett ur ett internationellt perspektiv.

Regeringen strävar efter att fortlöpande erbjuda goda villkor för företag och investeringar i Sverige. Regeringen anser att det är vik- tigt att ta hänsyn till den förändring av näringslivets sammansätt- ning som sker över tiden och till hur företagsstrukturen kan för- väntas komma att se ut i framtiden. Regeringen följer därför noga utvecklingen och ser löpande över vilka möjligheter det finns att förbättra företagens villkor. En utredning av energiskatten på el kan förse regeringen med underlag i sitt fortsatta arbete med att, med beaktande av miljö- och energieffektiviseringsmålsättningar, säkerställa svenska företags konkurrenskraft även på längre sikt.

396

SOU 2015:87

Bilaga

EU:s energiskattedirektiv

Det finns ett unionsgemensamt ramverk för energibeskattningen av energiprodukter och el genom rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, det s.k. energi- skattedirektivet. Energiskattedirektivet innehåller bl.a. regler om vem som ska vara skyldig att betala energiskatt på el samt när skatt- skyldigheten inträder. Grundregeln i energiskattedirektivet är att el ska beskattas, men direktivet innehåller även krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer och möjlighet för medlemsstaterna att ge skattebefrielse i andra situationer, bl.a. med syftet att gynna produktionen av förnybar el. Energiskattedirektivet föreskriver även att medlemsstaternas nationella beskattning av el minst ska upp- fylla vissa i direktivet föreskrivna minimiskattenivåer.

Energiskattedirektivet ger medlemsstaterna möjlighet till differen- tiering mellan yrkesmässig och icke yrkesmässig användning samt möjlighet att begränsa omfattningen av den lägre skattenivån vid yrkesmässig användning. Energiskattedirektivet innehåller inte reg- ler som uttryckligen ger medlemsstaterna möjlighet till regional differentiering av energiskatten eller för el som förbrukas i fartyg som angjort hamn. Genom artikel 19 i energiskattedirektivet kan dock rådet efter enhällighet bevilja medlemsstater tillstånd att under perioder om högst sex år av särskilda politiska hänsyn införa ytterligare skattebefrielser eller skattenedsättningar.

Sverige har på så sätt återkommande ansökt och fått undantag enligt artikel 19 som tillåter Sverige att ha en lägre energiskattesats för serviceföretagens elförbrukning i norra delar av landet. Det nu- varande undantaget löper ut 2017.1 Motsvarande gäller för den nedsatta energiskattesats för el till fartyg i hamn (landström) för vilken nuvarande undantag löper ut under 2014.2 Regeringen har under 2013 ansökt om förlängt undantag för landströmsnedsätt- ningen.

1Rådets beslut 2012/47/EU av den 24 januari 2012 (EUT L 26, 28.1.2012, s. 33–34).

2Rådets beslut 2011/384/EU av den 20 juni 2011 (EUT L 170. 30.6.2011, s. 36).

397

Bilaga

SOU 2015:87

EU:s statsstödsregler

Möjligheten att nationellt fritt utforma energibeskattningen begrän- sas, förutom av energiskattedirektivet, också av de regler om stat- ligt stöd som finns i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt. Detta gäller i de fall då driftsstöd i form av skattelättnader ges till andra aktörer än privatpersoner.

För att det ska anses vara fråga om ett statligt stöd ska fyra kri- terier vara uppfyllda. Stödet ska

–ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,

–snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen,

–gynna vissa företag eller viss produktion, och

–påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Huvudprincipen är att allt offentligt stöd till näringslivet är förbju- det, men det finns ett antal undantag. Ett stöd kan därför efter prövning av EU-kommissionen bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden.

Den nuvarande nationella ordningen, med skillnader i skattenivå inom näringslivet beroende på vilken sektor företag är att hänföra till eller var de geografiskt är belägna, anses vara en selektiv åtgärd i förhållande till andra företag och är därför ett statligt stöd. Indu- strin har därmed ansetts få statligt stöd genom sin i förhållande till servicesektorn lägre skattesats samtidigt som serviceföretag ansetts få statligt stöd genom en lägre skattesats i vissa delar av landet i förhållande till serviceföretag i andra delar av landet. Även den ned- satta energiskattesats som gäller för el som används av fartyg i hamn har ansetts utgöra statligt stöd. De nämnda åtgärderna har därför anmälts till kommissionen i enlighet med allmänna grupp- undantagsförordningen (EG) nr 800/2008.

Kommissionens ser för närvarande över det befintliga regel- verket om statsstöd och har i april 2014 presenterat nya riktlinjer för miljö- och energistöd. Översynen av regelverket innebär för- ändringar av möjligheten till nedsättningar enligt den allmänna grupp- undantagsförordningen, som antogs i maj 2014.

Den omständighet att kommissionen beslutar att en specifik stödordning är förenlig med den inre marknaden, innebär inte att stödordningarna eller individuella stöd därefter kan lämnas därhän.

398

SOU 2015:87

Bilaga

Kommissionen genomför varje år granskningar av ett urval av med- lemsstaternas stödordningar. År 2012 granskades drygt 60 stödord- ningar. Vid en sådan granskning undersöker kommissionen om res- pektive stödordning följer bestämmelserna i kommissionens beslut. Därutöver väljer kommissionen ut ett begränsat antal enskilda stöd inom respektive stödordning för närmare kontroll av om de följer reglerna för statligt stöd.

Den svenska energiskattelagstiftningen

På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, vars regler är anpassade till energi- skattedirektivet. All el som förbrukas i Sverige är som huvudregel skattepliktig och skatten betalas in till staten av de skattskyldiga. De skattskyldiga består i huvudsak av två kategorier, nämligen elproducenter och elleverantörer. För dessa skattskyldiga inträder skattskyldighet för el när elen levereras till någon som inte är skatt- skyldig eller när den tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.

Nuvarande energiskatt på el är sedan 1993 differentierad dels utifrån var i landet den förbrukas, dels utifrån vem som förbrukar den. I dag betalar servicesektorn samma energiskatt på el som hus- hållen, medan tillverkningsindustrin samt jord-, skogs- och vatten- bruk är lågt beskattade. Skatten för el i hushålls- och service- sektorerna är i dag 29,3 öre per kWh (19,4 öre i vissa kommuner i norra Sverige). För övriga sektorer är energiskatten på el 0,5 öre per kWh, vilket motsvarar EU:s minimiskattenivå för yrkesmässig användning enligt energiskattedirektivet. I syfte att upprätthålla skatternas styrsignal över tiden omräknas energiskattesatserna årligen utifrån förändringar i konsumentprisindex. Avrundnings- regler medför att den lägsta skattesatsen normalt inte förändras vid indexomräkning.

Delar av energiskattelagstiftningen för el har i princip varit oför- ändrad sedan skatten infördes på 1950-talet. Mot bakgrund av för- ändrade förhållanden och villkor på marknaden utredde Skattened- sättningskommittén (dir. 2001:29) utformningen av regler för ned- sättning av skatt på energi som användes inom sektorer utsatta för internationell konkurrens och förutsättningarna för en annan av- gränsning av området för energiskattenedsättning för konkurrens-

399

Bilaga

SOU 2015:87

utsatta sektorer än den då gällande. I sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) föreslog kommittén att elskatten skulle tas ut med olika skattenivåer för näringslivet respektive hushållen samt att en enhetlig skattesats skulle gälla för hela näringslivets elförbrukning. För näringslivet föreslogs att en generell skattesats motsvarande minimiskattenivån i energiskattedirektivet. Kommitténs förslag genomfördes emellertid inte.

Uppdraget att utreda en förändrad energiskatt på el

Allmänna utgångspunkter

I uppdraget ligger att utreda och ta fram nödvändiga författnings- förslag som innebär en förändrad och mer ändamålsenlig utform- ning av energiskatten på el. De allmänna utgångspunkterna för uppdraget är att en förändrad energiskatt på el ska vara förenlig med unionsrätten, att svenska företags internationella konkurrens- kraft, i möjligaste mån, bibehålls samt att konkurrenssnedvridningar undviks. För att systemet ska vara långsiktigt hållbart är det dock av vikt att hänsyn tas inte bara till nuvarande företagsstruktur utan även till vad som kan vara samhällsekonomiskt motiverat utifrån förväntningar om hur den svenska företagsstrukturen kan komma att se ut i framtiden. Den huvudsakliga inriktningen är att se över dagens beskattningsnivåer som innebär olika skattesatser för olika typer av verksamheter. Vid utformningen av systemet i allmänhet, och särskilda nedsättningar i synnerhet, ska utredaren beakta riskerna för ompaketering av verksamheter eller uppdelning i flera anslut- ningar som kan riskera omotiverade skattemässiga fördelar. Även skattens resursstyrande karaktär ska beaktas.

Samtliga frågeställningar ska analyseras ur ett juridiskt, samhälls- ekonomiskt och offentligfinansiellt perspektiv. För uppdragets alla frågor ska förenligheten med EU:s statsstödsregler och unionsrätten i övrigt analyseras och bedömas. Utredaren ska också beakta de administrativa aspekter som aktualiseras.

Riksdagen antog under våren 2008 riktlinjer för skattepolitiken i form av ett antal hållpunkter och ett antal krav (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU20, rskr. 2007/08:259). Genom fem hållpunkter inriktas skattepolitiken på att stödja de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik som exempelvis en var-

400

SOU 2015:87

Bilaga

aktigt högre sysselsättning och en högre generell och rättvist för- delad välfärd. Därutöver utformas skattepolitiken så att den till- godoser fem krav som ställs på de svenska skattereglerna i en allt- mer globaliserad värld. En i förhållande till hållpunkter och krav framgångsrik skattepolitik innebär därmed i första hand att håll- punkterna förstärks medan avvikelserna från kraven är så begrän- sade som möjlig. Dessa hållpunkter och krav bör beaktas redan under pågående utredning.

Generella regler med goda villkor för företagande

Mot bakgrund av att energiskatten genom prispåverkan styr mot ökad energieffektivitet är en grundläggande frågeställning vad som motiverar en lägre energiskatt på el enbart för vissa typer av el- användande verksamheter. Den svenska industrin verkar på en internationell marknad. Av konkurrensskäl beskattas därför el som förbrukas i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet samt i de areella näringarna med en låg energiskatt medan el som förbrukas i servicesektorerna eller av hushållen har en avsevärt högre skatt. Den snabba tekniska utvecklingen har gjort att de tillverkande företagen, deras produkter och produktionsprocesser har föränd- rats avsevärt under de senaste 20 åren. Samtidigt har andra sektorer i näringslivet förändrats och nya sektorer med relativt hög elanvänd- ning tillkommit.

Gränsdragningen mellan de högbeskattade och lågbeskattade sektorerna skapar snedvridningar mellan sektorer, och kritiken mot denna snedvridning har tilltagit under senare år, eftersom omfatt- ande förändringar av näringslivet har skett sedan nuvarande system infördes 1993. Den snabba utvecklingen har även lett till att bedöm- ningen av vad som utgör tillverkningsprocess inom industriell verk- samhet inte blivit enklare utan snarast svårare under denna period. Den tilltagande skillnaden i beskattningsnivå mellan olika sektorer har medfört ökade incitament för omprövningar och domstols- processer i frågan. Tillväxtpotentialen i den svenska ekonomin är hög i även andra sektorer än de traditionella industrisektorerna. Exempelvis är såväl tillväxttakt som potential hög inom informa- tions- och utvecklingsverksamheter. Även dessa verksamheter är ofta elintensiva och konkurrerar på motsvarande sätt som industrin

401

Bilaga

SOU 2015:87

på en global marknad. Samtidigt är kunskapen om hur elanvänd- ningen ser ut i sektorer utanför industrin inte fullständig. Det finns därför ett behov av ytterligare analys och kartläggning av hur en annorlunda gränsdragning kan påverka såväl skatteuttag som offent- ligfinansiella intäkter.

Basindustrin utgör en betydelsefull del av vårt näringsliv och av vår ekonomi. Basindustrin är särskilt viktig för att skapa sysselsätt- ning, inte minst på mindre orter och i glesbygd. Genom en stabil elproduktion, framför allt från vattenkraft, och i internationell jämförelse låga elpriser har den svenska basindustrin utvecklats till att bli relativt elintensiv. Oljekriserna på 1970-talet och utbygg- naden av kärnkraften bidrog till att förstärka den utvecklingen. Därmed uppstod naturligt konkurrensfördelar i produktionen av energiintensiva varor, som massa och papper, kemi, stål och metall. Globaliseringen av ekonomin har ställt basindustrin inför stora utmaningar genom lägre kostnadsnivåer i många konkurrentländer. De konkurrensfördelar som traditionellt har varit industrins styrka, t.ex. närheten till råvaran och de europeiska marknaderna, har för- svagats. Den svenska basindustrin är genom sin elintensiva produk- tion extra känslig för kostnadsökningar som, direkt eller indirekt, påverkar industrins elförsörjning. För att basindustrin även fort- sättningsvis ska behålla och ha möjlighet att förstärka sin inter- nationella konkurrenskraft behövs tydliga och långsiktiga spelreg- ler inom energiområdet. Detta gäller även i termer av konkurrens- kraftiga priser på el. En utgångspunkt för utredningen är därför att en förändrad beskattning av el inte ska leda till att konkurrenskraften för basindustrin försämras. Eftersom även företag i andra sektorer än traditionell basindustri dels är viktiga i sig, dels kan vara nära kopplade till den verksamhet som bedrivs i basindustrin, är det även av vikt att belysa hur en förändrad beskattning påverkar andra typer av företag inom industrin och i näringslivet i allmänhet.

Nuvarande gränsdragning kan vidare innebära att miljömässigt bättre alternativ, såsom återvinningsverksamhet och tvätterier, be- handlas på ett mindre förmånligt sätt än nytillverkning av t.ex. engångsartiklar, trots att de förstnämnda ofta kan vara miljömässigt bättre alternativ. Eftersom svenska företag verkar på samma elhandels- marknad som övriga nordiska länder kan det även vara problematiskt ur ett konkurrensperspektiv om svenska företag beskattas väsent- ligt högre än motsvarande företag i andra nordiska länder.

402

SOU 2015:87

Bilaga

Utredaren ska därför

•ta fram ett beslutsunderlag genom att kartlägga elanvändningen i olika sektorer i den svenska ekonomin,

•utreda en förändrad beskattning för energiskatt på el,

•ta fram nödvändiga författningsförslag,

•i utformningen av en förändrad beskattning av el särskilt beakta hur konkurrensförutsättningarna för industrin i allmänhet, och basindustrin i synnerhet, kommer att påverkas,

•beakta den internationella konkurrens som exempelvis informa- tions- och kommunikationsverksamhet utsätts för, dvs. kon- kurrenssituationen för företag även inom annan verksamhet än traditionell industri,

•beakta risken för konkurrenssnedvridningar, samt

•ha som utgångspunkt att svenska företag inte ska beskattas väsent- ligt högre än motsvarande företag i andra nordiska länder.

Administrativ förenkling

Generella och tydliga regler samt förenkling av regler för ökad effektivitet är två av kraven i de av riksdagen beslutade riktlinjerna för skattepolitiken. I ett system med indirekta skatter övervältras skatten på slutkonsumenten genom att den skattskyldige debiterar denne för skattepliktig vara/tjänst och skatt. Den skattskyldige ansvarar i sin tur för redovisning av skatten till Skatteverket. I de fall en nedsatt skattenivå tillämpas för el som förbrukas för ett visst ändamål så uppnås den lägre skattenivån i normalfallet genom att den skattskyldige redovisar skatt enligt en särskild lägre skattesats alternativt genom ett avdrag. Det är den skattskyldiges ansvar att ha kännedom och dokumentation om de omständigheter som med- för rätt till den lägre skattenivån. Det innebär att den skattskyldige exempelvis har bevisbördan för att levererad el förbrukats i tillverk- ningsprocessen i industriell verksamhet och inte i annan verksam- het eller annan del av verksamheten. Gränsdragningen mellan vad som utgör industri respektive tillverkningsprocess har medfört att omprövningar och domstolsprocesser inte är ovanliga på området.

403

Bilaga

SOU 2015:87

Dagens system har därför kritiserats för att innebära en stor admi- nistrativ börda för förbrukande företag, skattskyldiga, myndigheter och domstolar. Kritik har även riktats mot att det är den skattskyl- dige som står för den finansiella risken vid felaktig debitering av lägre energiskatt.

Utredaren ska därför vid utformningen av systemet

•beakta behovet av att omständigheter som grundar rätt till lägre skattenivå är objektiva och enkelt tillgängliga för den aktör som ansöker om nedsättning respektive redovisar en lägre skattesats och därigenom minimera den administrativa bördan för förbruk- ande företag, skattskyldiga, myndigheter och domstolar samt minska risken för oavsiktlig felaktig debitering av energiskatt.

Hållbarhet gentemot EU och unionsrätten

Differentierade skattenivåer för energiskatt på el är normalt att anse som statligt stöd, i form av driftsstöd. Enligt fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt är grundprincipen att statligt stöd är förbjudet, men det finns ett antal undantag och ett stöd kan efter prövning av kommissionen därför bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Sådana undantag beviljas dock alltid för viss tid och förutsätter vanligen också detaljerad rapportering. Efter- som alla former av differentieringar kräver en prövning ur ett stats- stödsperspektiv, med den osäkerhet som en sådan medför, bör utredaren särskilt överväga system som innebär att statligt stöd inte uppkommer. För att skapa ett mer långsiktigt system i förhållande till EU är det önskvärt att utredaren begränsar antalet inslag som kräver prövningar vid utformningen av systemet och beaktar den osäkerhet och administrativa börda som sådana inslag kan medföra.

En struktur som innebär att ett objektivt kriterium och inte sektorstillhörighet avgör beskattningen kan vara lämplig att ana- lysera. En sådan struktur används t.ex. i Nederländerna sedan slutet av 1990-talet. I den nederländska energiskattemodellen avgör energi- användningen vilken energiskatt som tas ut för en viss förbrukning. Modellen likabehandlar energiintensiva företag, utgör inte statligt stöd samt minskar de skattskyldigas administrativa börda och finan- siella risk. En annan struktur som kan vara lämplig att analysera är en modell, motsvarande den som föreslogs av Skattenedsättnings-

404

SOU 2015:87

Bilaga

kommittén, där hela näringslivet ges en lägre skattenivå än hus- hållen.

Det kan finnas skäl att överväga om det med beaktande av den samhällsekonomiska nyttan bör införas möjligheter till skattelätt- nader för elintensiva företag och då särskilt mindre sådana. Vid ut- formningen av systemet ska utredaren beakta riskerna för omstöp- ning av verksamheter, uppdelning i flera anslutningar eller för flera företag gemensamma anslutningar med huvudsakligt syfte att upp- nå omotiverade skattemässiga fördelar.

Utredaren ska därför

•lämna förslag till ett system som är förenligt med unionsrätten och särskilt överväga om ett system som inte utgör statligt stöd kan införas,

•om inslag i systemet kan vara att anse som statsstöd, i möjligaste mån begränsa antalet inslag som kräver sådant godkännande,

•i syfte att underlätta skattekontroll samt för att regelverket ska vara förenligt med unionsrätten, i möjligaste mån undvika att statligt stöd i form av nedsättningar kan erhållas utan att såväl stödmottagare som stödbelopp är kända av den stödgivande myn- dighet eller annan särskilt utpekad myndighet.

•utreda hur uppfyllandet av och kostnadseffektiviteten mot målet i artikel 7 i det s.k. energieffektiviseringsdirektivet3 kan påverkas.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska beakta samhällsekonomiska konsekvenser samt offent- ligfinansiella effekter. Om utredarens förslag innebär offentligfinan- siella kostnader, ska förslag till finansiering inom skatteområdet lämnas. Utredaren ska vidare beakta långsiktiga mål och priori- teringar inom miljö- och klimatområdet som har direkt bäring på energiskatten på el.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven2004/8/EG och 2006/32/EG.

405

Bilaga

SOU 2015:87

För uppdragets samtliga frågor ska följande analyseras och be- aktas vid förslagens utformning:

•Den administrativa bördan för aktörer och berörda myndig- heter. Vid analysen av gränsdragningar och vid utformningen av författningsförslag ska utredaren särskilt beakta frågan om admi- nistrativ börda för företag och för Skatteverket.

•Hur ändrade regler påverkar olika grupper av företag och före- tagsformer, t.ex. företag i olika sektorer och i olika utvecklings- faser samt företag av olika storlek. De administrativa konse- kvenserna av förslagen för Skatteverket och andra myndigheter, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa.

•Vilka konsekvenser förslagen har för arbetet för effektivare energianvändning.

•Konsekvenser för företagens konkurrenskraft, särskilt hur kon- kurrensförhållandena för basindustrin påverkas. Konsekvens- analysen bör därför belysa hur en förändrad beskattning av el påverkar dels basindustrins olika näringsgrenar, dels hur typ- företag, inom och utanför basindustrin, kan påverkas. Analysen bör därvidlag relatera skattekostnad till förädlingsvärde och om- sättning.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 9 oktober 2015.

(Finansdepartementet)

406

Statens offentliga utredningar 2015

Kronologisk förteckning

1.Deltagande med väpnad styrka

iutbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. Fö.

2.Värdepappersmarknaden

MiFID II och MiFIR. + Bilagor. Fi.

3.Med fokus på kärnuppgifterna. En angelägen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter på djurområdet. Ju.

4.Ett svenskt tonnageskattesystem. Fi.

5.En ny svensk tullagstiftning. Fi.

6.Mer gemensamma tobaksregler.

Ett genomförande av tobaksprodukt- direktivet. S.

7.Krav på privata aktörer i välfärden. Fi.

8.En översyn av årsredovisningslagarna. Ju.

9.En modern reglering

av järnvägstransporter. Ju.

10.Gränser i havet. UD.

11.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. M.

12.Överprövning av upphandlingsmål

m.m.Fi.

13.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. A.

14.Sedd, hörd och respekterad. Ett ändamålsenligt klagomålssystem

ihälso- och sjukvården. S.

15.Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. N L.

16.Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. N.

17.För kvalitet – Med gemensamt ansvar. S.

18.Lösöreköp och registerpant. Ju.

19.En ny ordning för redovisningstillsyn. Fi.

20.Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. S.

21.Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. S.

22. Rektorn och styrkedjan. U.

23.Informations- och cybersäkerhet

iSverige. Strategi och åtgärder för säker information i staten. Ju Fö.

24.En kommunallag för framtiden. Del A + B . Fi.

25.En ny säkerhetsskyddslag. Ju.

26.Begravningsclearing. Ku.

27.Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? Fi.

28.Gör Sverige i framtiden – digital kompetens. N.

29.En yrkesinriktning inom teknik programmet. U.

30.Kemikalieskatt. Skatt på vissa konsu- mentvaror som innehåller kemikalier. Fi.

31.Datalagring och integritet. Ju.

32.Nästa fas i e-hälsoarbetet. S.

33.Uppgiftslämnarservice för företagen. N.

34.Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. Fi.

35.Service i glesbygd. N.

36.Systematiska jämförelser. För lärande

istaten. S.

37.Översyn av lagen om skiljeförfarande. Ju.

38.Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II. A.

39.Myndighetsdatalag. Ju.

40.Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden. Ju.

41.Ny patentlag. Ju.

42.Koll på anläggningen. N.

43.Vägar till ett effektivare miljöarbete. M.

44.Arbetslöhet och ekonomiskt bistånd. S

45.SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet. U.

46. Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. S.

47.Kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet. Ju.

48.Bostadsmarknaden och den ekono- miska utvecklingen. Fi.

49.Nya regler för revisorer och revision. Ju.

50.Hela lönen, hela tiden. Utmaningar för ett jämställt arbetsliv. A.

51.Klimatförändringar och dricksvatten- försörjning. N.

52.Rapport från Bergwallkommissionen. Ju.

53.The Welfare State and Economic Performance. Fi.

54.Europeisk kvarstad på bankmedel. Ju.

55.Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. U.

56.Får vi det bättre?

Om mått på livskvalitet. Fi.

57.Tillsyn över polisen och Kriminalvården. Ju.

58.EU och kommunernas bostadspolitik. N.

59.En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostads- försörjning. N.

60.Delrapport från Sverigeförhandlingen. Ett författningsförslag om värdeåterföring. N.

61.Ett stärkt konsumentskydd vid telefon- försäljning. Ju.

62.UCITS V. En uppdaterad fond- lagstiftning. Fi.

63.Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor. Ju.

64.En fondstruktur för innovation och tillväxt. N.

65.Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter. N.

66. En förvaltning som håller ihop. N.

67.För att brott inte ska löna sig. Ju.

68.Tjänstepension – tryggandelagen och skattereglerna. Fi.

69.Ökad trygghet för hotade och förföljda personer. Fi.

70.Högre utbildning under tjugo år. U.

71.Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till ny LVU. S.

72.Skärpt exportkontroll av krigsmateriel

– DEL 1 + 2, bilagor. UD.

73.Personuppgiftsbehandling på utlän- nings-och medborgarskapsområdet. Ju.

74.Skydd för vuxna i internationella situa- tioner – 2000 års Haagkonvention. Ju.

75.En rymdstrategi för nytta och tillväxt. U.

76.Ett tandvårdsstöd för alla. Fler och starkare patienter. S.

77.Fakturabedrägerier. Ju.

78.Upphandling och villkor enligt kol- lektivavtal. S.

79.Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret. Fö.

80. Stöd och hjälp till vuxna vid ställnings- taganden till vård, omsorg och forsk- ning. S.

81.Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola. U.

82.Ökad insyn i fristående skolor. U.

83.Översyn av lex Laval. A.

84.Organdonation. En livsviktig verksamhet. S.

85.Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemen- skap i tillgänglighetssmarta boende- miljöer. S.

86. Mål och myndighet. En effektiv styr- ning av jämställdhetspolitiken. + Forskarrapporter till Jämställdshets utredningen. U.

87.Energiskatt på el. En översyn av det nuvarande systemet. Fi.

Statens offentliga utredningar 2015

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. [13]

Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II. [38]

Hela lönen, hela tiden. Utmaningar för ett jämställt arbetsliv. [50]

Översyn av lex Laval. [83]

Finansdepartementet

Värdepappersmarknaden

MiFID II och MiFIR. + Bilagor [2] Ett svenskt tonnageskattesystem. [4] En ny svensk tullagstiftning. [5]

Krav på privata aktörer i välfärden. [7]

Överprövning av upphandlingsmål m.m. [12]

En ny ordning för redovisningstillsyn. [19]

En kommunallag för framtiden. Del A + B. [24]

Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? [27]

Kemikalieskatt. Skatt på vissa konsu- mentvaror som innehåller kemikalier. [30]

Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen. [34]

Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen. [48]

The Welfare State and Economic Performance. [53]

Får vi det bättre?

Om mått på livskvalitet. [56]

UCITS V. En uppdaterad fondlagstiftning. [62]

Tjänstepension – tryggandelagen och skattereglerna. [68]

Ökad trygghet för hotade och förföljda personer. [69]

Energiskatt på el. En översyn av det nuvarande systemet. [87]

Försvarsdepartementet

Deltagande med väpnad styrka

i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. [1]

Tillsyn och kontroll på hälso- och miljö- området inom försvaret. [79]

Justitiedepartementet

Med fokus på kärnuppgifterna. En ange- lägen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter på djurområdet. [3]

En översyn av årsredovisningslagarna. [8]

En modern reglering

av järnvägstransporter. [9] Lösöreköp och registerpant. [18]

Informations- och cybersäkerhet

i Sverige. Strategi och åtgärder för säker information i staten. [23]

En ny säkerhetsskyddslag. [25] Datalagring och integritet. [31]

Översyn av lagen om skiljeförfarande. [37] Myndighetsdatalag. [39]

Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden. [40]

Ny patentlag. [41]

Kollektiv rättighetsförvaltning på upphovsrättsområdet. [47]

Nya regler för revisorer och revision. [49] Rapport från Bergwallkommissionen. [52] Europeisk kvarstad på bankmedel. [54]

Tillsyn över polisen och Kriminalvården. [57]

Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning. [61]

Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor. [63]

För att brott inte ska löna sig. [67]

Personuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet. [73]

Skydd för vuxna i internationella situationer – 2000 års Haagkonvention. [74]

Fakturabedrägerier. [77]

Kulturdepartementet

Begravningsclearing. [26]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansie- ring för ökad säkerhet. [11]

Vägar till ett effektivare miljöarbete. [43]

Näringsdepartementet

Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring. [15]

Ökat värdeskapande ur immateriella tillgångar. [16]

Gör Sverige i framtiden – digital kompetens. [28]

Uppgiftslämnarservice för företagen. [33] Service i glesbygd. [35]

Koll på anläggningen. [42]

Klimatförändringar och dricksvatten- försörjning. [51]

EU och kommunernas bostadspolitik. [58]

En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostads- försörjning. [59]

Delrapport från Sverigeförhandlingen. Ett författningsförslag om värdeåterföring. [60]

En fondstruktur för innovation och tillväxt. [64]

Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter. [65]

En förvaltning som håller ihop. [66]

Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer. [85]

Socialdepartementet

Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaks- produktdirektivet. [6]

Sedd, hörd och respekterad. Ett ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården. [14]

För kvalitet – Med gemensamt ansvar. [17]

Trygg och effektiv utskrivning från sluten vård. [20]

Mer trygghet och bättre försäkring. Del 1 + 2. [21]

Nästa fas i e-hälsoarbetet. [32]

Systematiska jämförelser. För lärande i staten. [36]

Arbetslöhet och ekonomiskt bistånd. [44]

Skapa tilltro. Generell tillsyn,

enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen. [46]

Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. [55]

Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till ny LVU. [71]

Ett tandvårdsstöd för alla. Fler och starkare patienter. [76]

Upphandling och villkor enligt kollektiv- avtal. [78]

Stöd och hjälp till vuxna vid ställningsta- ganden till vård, omsorg och forskning. [80]

Organdonation. En livsviktig verksamhet. [84]

Utbildningsdepartementet

Rektorn och styrkedjan. [22]

En yrkesinriktning inom teknik programmet. [29]

SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet. [45] Högre utbildning under tjugo år. [70]

En rymdstrategi för nytta och tillväxt. [75]

Mer tid för kunskap – förskoleklass, för- längd skolplikt och lovskola. [81]

Ökad insyn i fristående skolor. [82]

Mål och myndighet. En effektiv styrning av jämställdhetspolitiken.

+ Forskarrapporter till Jämställdshets- utredningen. [86]

Utrikesdepartementet

Gränser i havet. [10]

Skärpt exportkontroll av krigsmateriel

– DEL 1 + 2, bilagor. [72]