sou 2015 86

Mål och myndighet

En effektiv styrning av jämställdhetspolitiken

Betänkande av Jämställdhetsutredningen

Stockholm 2015

SOU 2015:86

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24354-1

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Åsa Regnér

Regeringen beslutade den 3 april 2014 att tillsätta utredningen Upp- följning av utvecklingen mot jämställdhet samt jämställdhetspoliti- kens genomförande och effektivitet (dir. 2014:55). Landshövding Cecilia Schelin Seidegård utsågs samma dag till särskild utredare. Utredningen fick i uppdrag att följa upp och analysera hur jäm- ställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats under de senaste tio åren och att analysera och bedöma måluppfyllelse och effektivi- tet i jämställdhetspolitiken och dess genomförande. Genom tilläggs- direktiv (dir: 2015:52) den 7 maj 2015 förlängdes utredningstiden till den 30 september 2015.

Den 21 oktober 2014 förordnades som experter i utredningen Kerstin Alnebratt, föreståndare Nationella sekretariatet för genus- forskning, Göteborgs universitet, Anne-Charlott Callerstig, forskare Örebro universitet, Mattias Falk, jurist Diskrimineringsombuds- mannen, Per Lärkeryd, VD Norra Skogsägarna, Erik Ringertz, VD Netlight, Marie Trollvik, programchef Europeiska Socialfonden, Anders Widholm, utredare Statskontoret och Per Wirtén, författare. Som sakkunniga förordnades samma dag Christina Hammarstedt, kansliråd, Annika Mansnérus, ämnesråd och Lena Westin, ämnes- råd.

Den 19 februari entledigades kanslirådet Christina Hammarstedt som sakkunnig. Marie Ek, ämnessakkunnig, förordnades som sak- kunnig samma dag.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 19 maj 2014 ämnesrådet Petra Mårselius, den 16 juni 2014 fil. dr. Lenita Freidenvall, den 9 februari 2015 departementssekreteraren Claes Elmgren, den 12 mars kanslirådet Linda Österberg och den 8 juni pol.master Maria Ehnhage. Maria Ehnhage var också praktikant hos utredningen mellan den 19 januari–5 juni.

I betänkandet används växelvis ”vi-formen”. Med ”vi” avses utre- daren och utredningens sekretariat. Cecilia Schelin Seidegård svarar dock som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet.

Utredningen, som har antagit namnet Jämställdhetsutredningen, får härmed överlämna betänkandet Mål och myndighet – En effektiv styrning av jämställdhetspolitiken (SOU 2015:86). Därtill publiceras utredningens forskarrapporter i Forskarrapporter till Jämställdhets- utredningen.

Stockholm i september 2015
Cecilia Schelin Seidegård
Claes Elmgren	Lenita Freidenvall
Petra Mårselius	Linda Österberg
Maria Ehnhage

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	41

1.1Förslag till ändring i förordning (2007:825) med

	länsstyrelseinstruktion............................................................		41
		l Utgångspunkter
2	Inledning..................................................................		45
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		45
2.2	Den nuvarande jämställdhetspolitiken ..................................		46
2.3	Inriktning och avgränsningar av utredningens arbete ..........		47
2.4	Grundläggande begrepp i jämställdhetspolitiken..................		50
2.5	Hur vi har genomfört vårt arbete...........................................		59
2.6	Betänkandets disposition........................................................		62
3	Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken ...............		65
3.1	Inledning..................................................................................		65
3.2	Mål och delmål ........................................................................		65
	3.2.1	Nuvarande mål för jämställdhetspolitiken.............	65
	3.2.2	Ett uppföljningssystem för
		jämställdhetspolitiken .............................................	67
3.3	Jämställdhet inom andra utgiftsområden ..............................		68

3.3.1Få utgiftsområden som har explicita

jämställdhetsmål ......................................................

Innehåll

SOU 2015:86

3.3.2Något vanligare att jämställdhet tas upp i

politikens inriktning ...............................................

3.3.3Målen rör i första hand delmålen makt och

inflytande och ekonomisk jämställdhet.................

3.4Lagstiftning, regleringar i EU och internationella

konventioner...........................................................................		72
3.4.1	Regeringsformen ställer krav..................................	72
3.4.2	Från jämställdhets- till diskrimineringslag ............	72
3.4.3	Jämställdhet regleras i olika lagar ...........................	73

3.4.4I samband med ny myndighetsförordning

	regleras inte längre sektorsövergripande krav .......	74
3.4.5	Generella förordningar med krav på
	jämställdhet .............................................................	74

3.4.6Regleringar rörande jämställdhet i Europeiska

	unionen ....................................................................	75
3.4.7	Internationella konventioner ställer krav ..............	75
3.5 Organisation och struktur .....................................................		77

3.5.1Regeringskansliets arbete med

jämställdhetspolitik.................................................

3.5.2Myndigheter med anknytning till

	jämställdhetspolitiken.............................................	78
3.6 Reglering av myndigheternas jämställdhetsuppdrag ............		81
3.6.1	Instruktioner och regleringsbrev med
	jämställdhetsperspektiv...........................................	81

3.6.2Antal myndigheter med krav eller uppdrag om

jämställdhet har ökat något ....................................

3.6.3Myndigheter som saknar uppdrag om

	jämställdhetsperspektiv...........................................	84
3.6.4	Myndigheternas uppdrag ser olika ut ....................	84

3.7Styrningen av jämställdhetspolitiken i jämförelse med

styrningen av andra tvärsektoriella områden ........................		86
3.7.1	Sektorsövergripande mål ........................................	86

3.7.2Jämställdhetspolitiken särskiljer sig genom att

inte ha en central myndighet som ska verka
för att politikens mål nås ........................................	86
3.8 Ekonomiska medel .................................................................	90

SOU 2015:86 Innehåll

	3.8.1	Nuvarande anslag för särskilda
		jämställdhetsåtgärder...............................................	90
	II	Utvecklingen mot jämställdhet
		under 2005–2014
4	Jämn fördelning av makt och inflytande.......................		93
4.1	Inledning..................................................................................		94

4.2Beskrivning av delmålet en jämn fördelning av makt

och inflytande..........................................................................

4.3Utvecklingen på området en jämn fördelning av makt

och inflytande..........................................................................		97
4.4 Representation i politiken – riksdag, regering och EU ........		98
4.4.1	Andelen kvinnor och män i riksdagen ...................	98
4.4.2	Politiska partier som grindvakter .........................	100
4.4.3	Varvade listor.........................................................	102
4.4.4	Topplaceringar på riksdagslistan ..........................	103

4.4.5Inrikes och utrikes födda kvinnor och män i

	riksdagen ................................................................	105
4.4.6	Kvinnor och män i riksdagen................................	106

4.4.7Andelen kvinnor och män i regeringen och

	Regeringskansliet...................................................	108
4.4.8	Andelen kvinnor och män i EU-parlamentet ......	110
4.5 Representation i politiken – kommuner och landsting ......		110

4.5.1Ordförandeposter i kommun- och

landstingspolitiken ................................................

111

4.5.2Utrikes födda i kommun- och

landstingsfullmäktige ............................................

114

4.5.3Könsmönster i kommun- och

		landstingspolitiken ................................................	114
4.6	Representation i offentlig sektor .........................................		115
4.7	Representation i näringslivet................................................		115
	4.7.1	Könsfördelningen på chefspositioner ..................	116
	4.7.2	Könsfördelningen i styrelser och ledningar.........	119

Innehåll

SOU 2015:86

4.7.3Könsfördelningen inom statligt hel- och

delägda företag ......................................................

122

4.7.4Förklaringar till representationsmönster i

		näringslivet ............................................................	123
4.8	Högre utbildning och forskning..........................................		125
4.9	Deltagande i medborgerliga aktiviteter...............................		128
	4.9.1	Valdeltagande ........................................................	128
	4.9.2	Medlemskap i politiska partier .............................	130
	4.9.3	Medlemskap i fackliga organisationer..................	131
4.10	Kultur ....................................................................................		132
	4.10.1	Upphovspersoner..................................................	132
	4.10.2	Personal inom kultursektorn................................	134
	4.10.3	Insatser på kulturens område ...............................	134
4.11	Medier ...................................................................................		135
	4.11.1	Makt och inflytande i medier ...............................	135
	4.11.2	Kvinnor och män i nyhetsmedierna.....................	136
	4.11.3	Gestaltningar av kvinnor och män i media..........	137
	4.11.4	Internet – traditionella och sociala medier ..........	138
4.12	Sammanfattning....................................................................		142
5	Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning .............		145
5.1	Inledning ...............................................................................		145
5.2	Beskrivning av delmålet ekonomisk jämställdhet...............		147

5.3Utvecklingen på området ekonomisk jämställdhet,

	inklusive utbildning..............................................................		148
5.4	Deltagande i arbetskraften och sysselsättning....................		149
	5.4.1	Sysselsättning ........................................................	151
5.5	Etablering av utrikes födda på arbetsmarknaden................		155
5.6	Arbetslöshet..........................................................................		157
5.7	Anställningsformer...............................................................		159
5.8	Arbetstider............................................................................		161
	5.8.1	Heltidsarbete.........................................................	163

SOU 2015:86 Innehåll

	5.8.2	Deltidsarbete..........................................................	163
5.9	Könssegregeringen i arbetslivet ...........................................		168
5.10	Företagande...........................................................................		171
5.11	Kvinnors och mäns löner......................................................		173
5.12	Kvinnors och mäns inkomster .............................................		177
	5.12.1	Närings- och kapitalinkomster.............................	180
	5.12.2	Transfereringar ......................................................	181
	5.12.3	Pensioner................................................................	182
5.13	Arbetsmiljö............................................................................		182
5.14	Sjukfrånvaro ..........................................................................		187
5.15	Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten, inom
	delområdet utbildning ..........................................................		189
	5.15.1	Utbildningsnivå .....................................................	189
	5.15.2	Könssegregerade utbildningsval ...........................	190
	5.15.3	Betygsskillnader.....................................................	192
	5.15.4	Könsfördelning på skolledarbefattningar m.m....	197
	5.15.5	Högre utbildning...................................................	198
	5.15.6	Deltagande i folkbildningen..................................	201
	5.15.7	Vissa regionala aspekter ........................................	202
5.16	Sammanfattning ....................................................................		203
6	Jämn fördelning av det obetalda hem-
	och omsorgsarbetet..................................................		205
6.1	Inledning................................................................................		205

6.2Beskrivning av delmålet det obetalda hem- och

omsorgsarbetet......................................................................

206

6.3Utvecklingen på området en jämn fördelning av det

	obetalda hem- och omsorgsarbetet......................................		206
6.4	Föräldrapenning och föräldraledighet .................................		207
	6.4.1	Tillfällig föräldrapenning.......................................	214
6.5	Genomsnittlig tidsanvändning.............................................		216
6.6	Familj och lön .......................................................................		226

Innehåll

SOU 2015:86

6.7	Jämställdhetsbonus och vårdnadsbidrag .............................	228
6.8	Omsorgen om de äldre.........................................................	229
6.9	Sammanfattning....................................................................	231
7	Mäns våld mot kvinnor .............................................	235
7.1	Inledning ...............................................................................	235
7.2	Beskrivning av delmålet mäns våld mot kvinnor................	236

7.3Mäns våld mot kvinnor blir en del av

	jämställdhetspolitiken ..........................................................		237
7.4	Våldsutsattheten i siffror .....................................................		238
	7.4.1	Våldsutsatthet i ett livstidsperspektiv..................	238
	7.4.2	Våldsutsatthet senaste året ...................................	241
	7.4.3	Våldsutsatthet som polisanmäls...........................	246
	7.4.4	Våldsutsatthet som lagförs ...................................	254
	7.4.5	Arbetsrelaterat våld...............................................	256
7.5	Hedersrelaterat våld och förtryck .......................................		258
	7.5.1	Könsstympning .....................................................	260
7.6	Prostitution och människohandel .......................................		260

7.6.1Förekomst av prostitution och

	människohandel ....................................................	262
7.6.2	Kön, ålder, etnicitet och region............................	264
7.6.3	Anmälningar och lagföringar................................	265
7.7 Kostnaderna för våld mot kvinnor ......................................		268

7.8Nya digitala kanaler och förutsättningar för mäns våld

	mot kvinnor och flickor.......................................................		270
7.9	Sammanfattning....................................................................		273
8	Hälsa	......................................................................	277
8.1	Inledning ...............................................................................		277
8.2	Beskrivning ...............................................av området hälsa		278
	8.2.1	Varför analyserar utredningen hälsa som ett
	.....................................................	separat område?	278

SOU 2015:86		Innehåll
8.2.2	Alltid kön – aldrig bara kön..................................	280
8.3 Utvecklingen på området hälsa ............................................		280

8.3.1Det allmänna hälsoläget är sämre för kvinnor

än för män, men stora skillnader inom
grupperna finns......................................................	280

8.3.2Faktorer som påverkar hälsan utöver och

tillsammans med kön.............................................

282

8.3.3Medellivslängden ökar, men mer för män än

	för kvinnor .............................................................	292
8.3.4	Sjukdomar och läkemedel är inte könsneutrala...	293
8.3.5	Bemötande i och erfarenheter av vården..............	297
8.3.6	Arbetsrelaterad ohälsa och sjukfrånvaro..............	299
8.3.7	Det obetalda hem- och omsorgsarbetet...............	299
8.3.8	Idrott, fritid, rekreation – och hälsa.....................	301
8.4 Sammanfattning ....................................................................		302

IIIHur jämställdhetspolitiken har genomförts

–erfarenheter och resultat

9	Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 och
	regeringens styrning av jämställdhetspolitiken ............		307
9.1	Inledning................................................................................		307
9.2	Hur har medlen fördelats .....................................................		308
	9.2.1	Främst till myndigheter men även till
		organisationer ........................................................	308
	9.2.2	Flera myndigheter som fått flera uppdrag ...........	308

9.2.3Mest medel till att bekämpa mäns våld mot

	kvinnor ...................................................................	309
9.2.4	Länsstyrelserna har fått mest medel.....................	310
9.3 Hur uppdragen har utformats..............................................		312

9.3.1Fokus på att öka kunskap och utveckla

verksamheten .........................................................

312

9.3.2Kommuner, landsting och organisationer har

varit mottagare.......................................................

316

9.3.3Fokus på mäns våld mot kvinnor, arbetsmiljö

och kvinnors företagande i början........................

317

Innehåll

SOU 2015:86

9.3.4Handlingsplaner har tagits fram för insatser

	mot mäns våld mot kvinnor .................................	318
9.3.5	Verksamhetsutveckling och
	utbildningsinsatser över flera år ...........................	318

9.4Stöd till myndigheternas arbete med

jämställdhetsintegrering.......................................................		319
9.4.1	Stöd till myndigheterna 2005–2007 – JämStöd ...	319

9.4.2Stöd till myndigheterna 2008–2010 – Program

för jämställdhetsintegrering i staten (Jämi).........

320

9.4.3Jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM),

	2012–2015..............................................................	322
9.4.4	Erfarenheter av JiM-uppdraget 2013–2014..........	324
9.5 Hur myndigheterna arbetar med jämställdhet....................		327

9.5.1Både som projekt och som del i ordinarie

styrning..................................................................

327

9.5.2Myndigheterna ser det interna jämställdhetsarbetet som en del i arbetet med

jämställdhet ...........................................................

328

9.5.3Inte bara jämställdhet utan även andra

	perspektiv ..............................................................	329
9.6 Resultat av regeringens särskilda jämställdhetssatsning ....		329
9.6.1	Kunskap och insikt har ökat.................................	329

9.6.2Betydelsen av särskilda åtgärder om

jämställdhet ...........................................................

331

9.6.3Utvärderingar och uppföljningar som har

genomförts ............................................................

332

9.6.4Redovisade effekter – ett urval av

uppföljningar och utvärderingar...........................

334

9.6.5Inga dokumenterade resultat som avser

samhällseffekter.....................................................

339

9.7Regeringens uppföljning och resultatredovisning till

riksdagen ...............................................................................

340

9.7.1Redovisning av den särskilda

	jämställdhetssatsningen 2010 ...............................	341
9.7.2	Redovisning av den särskilda
	jämställdhetssatsningen 2012 ...............................	341

SOU 2015:86	Innehåll
9.8 Återkoppling och analys.......................................................	343

9.8.1Myndigheterna upplever att återkopplingen

brister .....................................................................

343

9.8.2Förhållanden som är viktiga för att säkerställa ett jämställdhetsperspektiv i myndigheternas

	verksamhet .............................................................	344
9.9 Insatser som rör mäns våld mot kvinnor.............................		347
9.9.1	En institutionalisering av arbetet har påbörjats...	348
9.9.2	Utvärderingar visar på brister ...............................	350
9.9.3	Ökad samordning och mer analys efterfrågas .....	357
9.9.4	Länsstyrelsernas samordning................................	358

9.9.5De nationella kompetens- och

		samordningsuppdragen .........................................	360
9.10	Sammanfattning ....................................................................		366
10	Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag .....................		371
10.1	Inledning................................................................................		371
10.2	Länsstyrelsernas uppdrag .....................................................		371
	10.2.1	Jämställdhetsuppdrag enligt instruktionen..........	372
	10.2.2 Jämställdhetsuppdrag enligt 2015 års
		regleringsbrev.........................................................	373
10.3	Genomförande av länsstyrelsernas uppdrag avseende
	jämställdhet ...........................................................................		374
	10.3.1 Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ).....		374
	10.3.2	Länsstrategier.........................................................	376
10.4	Övriga strategier och verktyg...............................................		378
	10.4.1	Handlingsplaner och strategier.............................	378
	10.4.2	Könsuppdelad regional statistik ...........................	378
10.5	Enkätundersökning bland de särskilt sakkunniga för
	jämställdhet ...........................................................................		379
	10.5.1	Syfte och bakgrund................................................	379
	10.5.2	Enkätresultat..........................................................	379
10.6	Sammanfattning ....................................................................		385

Innehåll

SOU 2015:86

11	Kommunerna, landstingen och regionerna..................		387
11.1	Inledning ...............................................................................		387
11.2	Kommunernas, landstingens och regionernas ansvar för
	jämställdhet...........................................................................		387
11.3	Tidigare satsningar på lokalt jämställdhetsarbete...............		389
11.4	Program för hållbar jämställdhet, HåJ ................................		390
11.5	Utvärderingar av HåJ ...........................................................		391
11.6	Enkätundersökning om arbetet med jämställdhet i ett
	urval kommuner....................................................................		396
	11.6.1	Syfte och bakgrund ...............................................	396
	11.6.2	Enkätresultat .........................................................	396
11.7	Sammanfattning....................................................................		411

		IV Överväganden och förslag
12	Bedömningar och slutsatser......................................		417
12.1	En samlad bild av utvecklingen rörande jämställdhet de
	senaste 10 åren ......................................................................		417
	12.1.1 Jämn fördelning av makt och inflytande .............		418
	12.1.2 Ekonomisk jämställdhet – arbetsmarknad och
		arbetsliv..................................................................	421
	12.1.3 Ekonomisk jämställdhet – utbildning..................		424
	12.1.4 Jämn fördelning av det obetalda hem- och
		omsorgsarbetet......................................................	427
	12.1.5 Mäns våld mot kvinnor.........................................		430
	12.1.6 Hälsa, vård och omsorg ........................................		434
	12.1.7	Sammanfattande slutsatser angående
		utvecklingen rörande jämställdhet de senaste
		10 åren....................................................................	436
12.2	En samlad bild av jämställdhetspolitikens effekter och
	genomförande.......................................................................		438
	12.2.1	Regeringens särskilda jämställdhetssatsning
		2007–2014..............................................................	438

SOU 2015:86 Innehåll

	12.2.2 Regeringens styrning av myndigheter och
		verksamheter..........................................................	439
	12.2.3 Jämställdhetsarbetet på regional och lokal nivå...		442
	12.2.4	Sammanfattande slutsatser om
		jämställdhetspolitikens genomförande ................	443
13	Överväganden och förslag.........................................		447
13.1	Inledning................................................................................		447
13.2	Förslag till utgångspunkter för jämställdhetspolitiken ......		447
	13.2.1 En feministisk politik som tar sikte på
		maktstrukturer genom hela livet ..........................	448
	13.2.2 Jämställdhetsintegrering som strategi ligger
		fast ..........................................................................	449
	13.2.3 Särskilda åtgärder krävs också...............................		449
	13.2.4 Jämställdhetspolitiken riktar sig till hela
		samhället.................................................................	450
	13.2.5 Kommuner, landsting och regioner har ett
		särskilt ansvar för jämställdhetsarbetet................	450
	13.2.6 Jämställdhetspolitiken styrs utifrån hur
		myndigheter och verksamheter styrs i övrigt ......	451
	13.2.7 En mer sammanhållen styrning av politiken........		452
13.3	Förslag till mål för jämställdhetspolitiken...........................		452
	13.3.1	Inledning ................................................................	452
	13.3.2 Övergripande mål för jämställdhetspolitiken......		453

13.3.3Delmål 1. Jämn fördelning av makt och

inflytande ...............................................................		455
13.3.4 Delmål 2.	Ekonomisk jämställdhet ......................	457
13.3.5 Delmål 3.	Jämställd utbildning .............................	459
13.3.6 Delmål 4.	Mäns våld mot kvinnor ........................	461
13.3.7 Delmål 5.	Jämställd hälsa, vård och omsorg ........	463
13.4 Hur ska myndigheternas ansvar att verka för de
jämställdhetspolitiska målen säkras? ...................................		464
13.4.1 Uppgift att integrera ett
jämställdhetsperspektiv bör regleras i
myndigheternas instruktioner ..............................		465

13.4.2Myndigheter som bör omfattas av uppgifter i

fråga om jämställdhet ............................................

471

Innehåll

SOU 2015:86

13.4.3 De jämställdhetspolitiska målen ska få
genomslag inom respektive utgiftsområde..........	476
13.4.4 Säkerställ kravet på att redovisa officiell
statistik fördelat på kön och ge berörda
myndigheter i uppdrag att även redovisa annan
statistik fördelat på kön........................................	478
13.5 Arbetet med jämställdhetsintegrering i
Regeringskansliet..................................................................	481
13.6 Förslag på uppgifter och organisation för
jämställdhetspolitiken på nationell nivå..............................	482
13.6.1 En jämställdhetsmyndighet bör inrättas..............	483
13.6.2 Alternativ till en jämställdhetsmyndighet ...........	484
13.6.3 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter –
uppföljning och analys..........................................	489

13.6.4Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – samordning av vissa uppdrag som rör flera departement och uppdrag som rör mäns våld

mot kvinnor...........................................................

492

13.6.5Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – stöd i

jämställdhetsarbetet till myndigheter,
kommuner, landsting och regioner......................	495

13.6.6Jämställdhetsmyndighetens uppgifter –

	statistik, fördelning av bidrag, och stöd i EU-
	samarbete m.m. .....................................................	496
13.7 Länsstyrelsernas uppdrag och uppgifter .............................		498
13.7.1	Ett fortsatt uppdrag ..............................................	498
13.7.2	Regeringens uppföljning bör bli tydligare...........	499

13.7.3Särskilt sakkunniga bör inte längre regleras i

instruktionen.........................................................

499

13.7.4Länsstyrelsernas uppdrag att samordna och

stödja det regionala jämställdhetsarbetet.............	500
13.7.5 Stöd i länsstyrelsernas arbete med

jämställdhetsintegrering .......................................

502

SOU 2015:86 Innehåll

14	Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser ............		503
14.1	Inledning................................................................................		503
14.2	Förslag till finansiering.........................................................		503
14.3	Konsekvenser för berörda myndighetger............................		507
	14.3.1	Tillägg i länsstyrelsernas instruktion....................	507
	14.3.2 Konsekvenser för länsstyrelserna i Östergötland
		och Stockholms län samt Myndigheten för
		civilsamhälles- och ungdomsfrågor (MUCF) ..... 507
	14.3.3 Konsekvenser för Göteborgs universitet
		(Nationella sekretariatet för genusforskning).....	510
	14.3.4 Konsekvenser för Uppsala universitet (NCK),
		Diskrimineringsombudsmannen och
		Socialstyrelsen........................................................	511
	14.3.5	Konsekvenser för Regeringskansliet ....................	511
14.4	Övriga konsekvenser ............................................................		511

Referenser ......................................................................		515
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2014:55 ...........................................	545
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2015:52 ...........................................	553
Bilaga 3 Intervjuer och sammanträden ......................................		555
Bilaga 4	Enkätundersökningar ...................................................	561
Bilaga 5	Referensgrupp...............................................................	573
Bilaga 6 Myndigheter med jämställdhetsperspektiv i
	instruktionen.................................................................	575

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Jämställdhetsutredningens uppdrag har bestått av fyra delar. För det första har vi analyserat och följt upp utvecklingen gällande jäm- ställdhet mellan män och kvinnor under den senaste tioårsperioden. För det andra har vi analyserat och bedömt hur effektivt jämställd- hetspolitiken har genomförts. I detta har ingått att analysera rege- ringens särskilda jämställdhetssatsning som genomfördes under 2007–2014.1 En tredje del har varit att bedöma om det funnits skäl att se över de jämställdhetspolitiska målen och indikatorerna. Av- slutningsvis har det ingått i utredningens uppdrag att utifrån en samlad analys av utvecklingen gällande jämställdhet pröva om det finns skäl att överväga förändringar om hur jämställdhetspolitiken ska organiseras och genomföras.

Utredningens avgränsningar

Att fullt ut analysera utvecklingen rörande jämställdhet är en om- fattande uppgift. Vi har därför gjort avgränsningar. Det innebär att vi inte har följt upp och analyserat alla områden som är av relevans för jämställdhetspolitiken. Vi har i vår analys av utvecklingen som rör jämställdhet i första hand utgått från jämställdhetspolitikens del- mål.2 Vår analys avser också skillnader mellan kvinnor och män inom hälsoområdet.

Vi har i de delar det har funnits underlag belyst hur jämställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats på såväl nationell som på

1Under perioden 2007–2014 avsatte regeringen cirka 2,6 miljarder kronor på Anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder under utgiftsområde 13 för en särskild jämställdhetssatsning.

2Dessa är en jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet, en jämn för- delning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Sammanfattning

SOU 2015:86

regional nivå. Vidare har vi utifrån befintlig statistik och annan data analyserat utvecklingen för utrikes födda kvinnor och män. Utred- ningens uppdrag att redovisa och analysera utvecklingen gällande jämställdhet har varit omfattande. Det har därför inte varit möjligt att ge en heltäckande bild av utvecklingen.

Vi har i enlighet med våra direktiv inte prövat diskriminerings- lagens (2008:567) bestämmelser om diskriminering på grund av kön och inte heller Diskrimineringsombudsmannens (DO) uppdrag som rör dessa bestämmelser.

Vi har när det gäller jämställdhetspolitikens genomförande inte utvärderat enskilda jämställdhetspolitiska insatser inom regeringens särskilda jämställdhetssatsning, eller andra enskilda insatser och refor- mer som har gjorts i syfte att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män. Vår analys av hur politiken har genomförts avser den sär- skilda jämställdhetssatsningen 2007–2014 som helhet och regeringens styrning av jämställdhetspolitiken som sådan.

Hur vi genomfört utredningens arbete

Utredningen har uppdragit åt åtta forskare att analysera utveckling- en rörande jämställdhet inom olika områden. Deras rapporter har legat till grund för vår analys av utvecklingen.

Vi har genomfört tre enkätundersökningar om jämställdhets- politikens genomförande. Dessa undersökningar har vänt sig till myndigheter och kommuner. Vi har intervjuat företrädare för myn- digheter och organisationer samt tagit del av andra pågående utred- ningars arbete, i första hand Utredningen om strategi för att mot- verka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55). Vidare har vi uppdragit åt Ramböll Management Consulting (Ramböll) att analysera hur regeringens särskilda jämställdhetssatsning har genomförts.

Utvecklingen rörande jämställdhet

Vi redovisar i det följande en sammanfattning av de huvudsakliga iakttagelserna i utredningens analys av utvecklingen rörande jämställd- het de senaste tio åren.

SOU 2015:86

Sammanfattning

Makt och inflytande

En jämnare könsfördelning inom politiken

Politiken är det samhällsområde som är mest könsbalanserat när det gäller ledande positioner. Sveriges riksdag och regering består sedan mitten av 1990-talet av ungefär lika många kvinnor som män. I EU- parlamentet har andelen kvinnor av de svenska ledamöterna över- stigit 50 procent vid de tre senaste valen. Även på regional nivå har andelen kvinnor ökat över tid. Könsfördelningen ligger i de flesta fall inom intervallet 40–60 procent. Detta förhållande gäller inom lands- tingsfullmäktige och landstingsstyrelse, liksom i kommunfullmäk- tige och kommunstyrelse. Könsfördelningen i landstingen ligger nära 50/50. I kommunerna är den genomsnittliga könsfördelningen förhållandevis jämn, även om det finns stora skillnader mellan kom- munerna. Generellt gäller att könsfördelningen är bättre i direktvalda politiska församlingar, där synlighet råder, än i icke direktvalda för- samlingar.

Även inom den statliga förvaltningen har en jämnare könsfördelning nåtts

Den statliga förvaltningen tillhör det samhällsområde där könsför- delningen på ledande positioner har blivit avsevärt jämnare de senaste tio åren. Mellan åren 2003 och 2014 ökade exempelvis andelen kvin- nor som myndighetschefer för statliga myndigheter från 31 till 42 pro- cent. Under samma period ökade andelen kvinnor bland landshöv- dingarna från 24 till 62 procent. I likhet med politiska församlingar gäller att när tydliga mål för en jämnare könsfördelning på ledande positioner sätts upp, såsom målsättningar om 50/50 och varvade listor, förbättras också könsfördelningen på dessa positioner.

Ökande skillnader under senare år och fortsatt dominans av män inom centrala områden

Sammanfattning

SOU 2015:86

kvinnor i riksdagen har dessutom exempelvis minskat två val i rad. Det finns stora skillnader mellan de politiska partierna. Andelen kvinnor har också minskat i riksdagsutskotten.

Stora skillnader inom näringslivet

På de ledande positionerna i näringslivet finns stora skillnader mellan kvinnor och män. I det privata näringslivet består, trots vissa fram- steg, en ordning med en hög grad av mansdominans i styrelser och bland chefer. I näringslivet finns i likhet med politikens domäner ett tydligt mönster: ju högre befattningar, desto färre kvinnor. Kvin- nors underrepresentation blir ännu tydligare på de högsta chefs- positionerna, i ledningsgrupper och i bolagsstyrelser.

Nämnas bör dock att andelen kvinnor bland cheferna i närings- livet har ökat stadigt det senaste decenniet. Sedan 1998 har andelen kvinnor bland cheferna ökat från 17 procent till 39 procent.

Liknande mönster inom övriga områden – andelen kvinnor ökar men männen dominerar på de viktigaste posterna

Inom högre utbildning och forskning är den manliga dominansen särskilt markant. Andelen kvinnor bland landets professorer har för- visso ökat, från 14 procent till 24 procent mellan 2004 och 2014, men det är bra bit kvar till en jämn könsfördelning. Könsfördelningen är dock jämn när det gäller doktorander.

På kultur- och medieområdena är mönstret under den gångna tioårsperioden detsamma som i samhället i stort. Kvinnor deltar på de flesta områden, men inte högt upp i hierarkierna.

Ekonomisk jämställdhet

Kvinnors arbetstid har ökat, men kvinnor arbetar mer deltid än män vilket ger lägre inkomster och pension

Kvinnors arbetstid har ökat det senaste årtiondet, men kvinnor fort- sätter att arbeta deltid i större omfattning än män. Den vanligaste orsaken till att kvinnor och män arbetar deltid är att lämpligt hel- tidsarbete saknas.

SOU 2015:86

Sammanfattning

Deltidsarbete påverkar framför allt inkomsten. Färre arbetade tim- mar ger en lägre inkomst, vilket i sin tur påverkar såväl ersättningen vid föräldraledighet, arbetslöshet och sjukdom som den framtida pen- sionen. Deltidsarbete kan också leda till en sämre löneutveckling och sämre karriärmöjligheter på sikt.

Arbetsmarknaden har blivit mindre könsuppdelad genom att fler kvinnor har börjat arbeta i mansdominerade yrken

Även om både kvinnor och män förvärvsarbetar i hög grad arbetar de i olika sektorer och yrken. De har även ofta olika positioner även om de befinner sig i samma sektor och yrke. Det råder således en segregering på arbetsmarknaden som är både horisontell och vertikal.

Könssegregeringen efter yrke är fortsatt hög, även om den har minskat något under den senaste tioårsperioden. Kvinnor återfinns främst inom vården och omsorgen samt inom serviceyrken, medan män är i majoritet inom tekniska och manuella yrken.

Könssegregeringen efter yrke har minskat något under den senaste tioårsperioden, till följd av att kvinnor i större utsträckning än tidigare har börjat arbeta i traditionellt mansdominerande yrken. Det är företrädesvis kvinnor som har stått för förändringarna, inte män.

Kvinnors löner fortsätter att vara lägre än mäns

Kvinnor fortsätter att i genomsnitt ha lägre lön än män. Det gäller oavsett om man jämför den genomsnittliga lönen för alla kvinnor och män som arbetar eller om man jämför skillnaden mellan olika sek- torer och yrken.

Att kvinnor förvärvsarbetar färre timmar och det faktum att kvin- nor och män i stor utsträckning arbetar i olika yrken spelar stor roll för lönegapet mellan könen. Om det i beräkningen tas med att ut- bildning, yrke, sektor, ålder och arbetstid spelar roll för vilken lön en person får, kvarstår en oförklarad löneskillnad mellan könen om cirka 5,8 procent sett till arbetsmarknaden som helhet. Den oför- klarade skillnaden, eller den standardvägda skillnaden, har minskat med 1,0 procentenheter sedan 1996. De kvardröjande könsskillna- derna i lön och inkomst är ett tecken på att det könssegregerade

Sammanfattning

SOU 2015:86

arbetslivet värderar arbete som främst utförs av kvinnor och arbete som främst utförs av män olika.

Kvinnor drabbas mer av arbetsrelaterad ohälsa, medan män drabbas mer av arbetsplatsolyckor

Det finns tydliga skillnader mellan kvinnor och män när det gäller arbetsrelaterad ohälsa och sjukfrånvaro. Kvinnor är i större utsträck- ning än män drabbade av arbetsrelaterade hälsoproblem och är även sjukskrivna i högre grad än män. Sedan 2012 har det skett en bety- dande ökning av arbetsrelaterade besvär, framför allt bland kvinnor. Män drabbas i högre utsträckning än kvinnor i arbetsplatsolyckor som leder till sjukskrivning eller dödsfall.

Flickor presterar bättre i såväl grund- som gymnasieskolan

Pojkar presterar sämre än flickor i grundskolan, framför allt i ämnet svenska, vilket får konsekvenser för pojkars utbildning i ett längre perspektiv. Läskunnighet och förmåga till läsförståelse är grundläg- gande för att kunna tillgodogöra sig all typ av utbildning. Även i gym- nasieskolan presterar flickor bättre än pojkar. Samtidigt är flickor mer stressade och mår generellt sämre i skolan.

Könsuppdelningen fortfarande ojämn i gymnasieskolan vilket hänger samman med utbildningsbakgrund

Könsfördelningen i gymnasieskolans olika program och inriktning- ar fortsätter att vara ojämn. Könssegregeringen är tydligare på de yrkesförberedande programmen än på de studieförberedande pro- grammen. Andelen män som läser gymnasieprogram med en tydlig kvinnodominans (minst 60 procent kvinnor) har dock ökat, från 23 procent 2001 till 38 procent 2014.

De könsstereotypa valen till gymnasieskolan kan till stor del förklaras av föräldrarnas utbildningsbakgrund. Barn till låg- respek- tive högutbildade föräldrar väljer i stor utsträckning olika gymnasie- program. Barn till lågutbildade föräldrar återfinns ofta på yrkesför- beredande program med en tydlig kvinno- respektive mansdominans

SOU 2015:86

Sammanfattning

medan barn till högutbildade föräldrar ofta väljer de studieförbere- dande programmen. Den könssegregerade gymnasieskolan kan således i hög grad kopplas samman med klass.

Fler kvinnor läser vidare på högskolan samtidigt som utbildningsvalen fortsätter att vara könsuppdelade

Fler kvinnor än män väljer att läsa vidare på högskolan. Könsfördel- ningen bland studerande vid landets lärosäten ligger på 60 procent kvinnor och 40 procent män. Fördelningen har varit konstant under de senaste tio åren. Kvinnor och män läser emellertid i stor utsträck- ning olika utbildningar på högskolan. Utbildningsvalen är därmed stadigt könsstereotypa och följer med under hela utbildningskarriären.

Flickor och kvinnors högre utbildning har inte fått några tydliga effekter för deras ställning i arbetslivet

Flickor och kvinnor, såväl inrikes som utrikes födda, har högre ut- bildning än män samtidigt som detta inte har fått några tydliga effekter i termer av en bättre ställning för kvinnor på arbetsmark- naden. Det har inte heller gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad. Kvinnor får därmed sämre avkastning på sitt humankapital än vad män får. I ett arbetsliv där livslånga karriärer inom samma yrke eller bransch blir allt ovanligare understryks vikten av att ha möjlighet till ett livslångt lärande. Utbildning senare i livet kan också vara en väg till att bryta könssegregeringen på arbetsmark- naden.

Det obetalda hem- och omsorgsarbetet

Fortsatt stora skillnader mellan kvinnor och män i uttaget av föräldraledighet

Kvinnor tar ut mer föräldraledighet än män och de tar också ut mer ledighet för tillfällig vård av barn. Kvinnor tar ut tre gånger så många föräldrapenningsdagar som män. Kvinnornas andel har dock minskat från 83 procent till 75 procent. Kvinnor tar också ut mer ledighet för tillfällig vård av barn (VAB).

Sammanfattning

SOU 2015:86

Kvinnor sprider ut föräldraledigheten på ett mer omfattande sätt än män. Kvinnor är föräldralediga i drygt 13 månader under barnets första år, varav 9,5 månader med föräldrapenning. Motsvarande siffror för män är 3,5 månader, varav två månader med föräldrapenning.

Det finns tendenser till att föräldraförsäkringens nuvarande ut- formning snarare hämmar än främjar jämställdhet mellan kvinnor och män.

Inkomst påverkar uttaget av föräldraledighet

Medelinkomsttagare tar både flest föräldrapenningsdagar och längst föräldraledighet. Pappor med låg eller ingen inkomst, eller med svag anknytning till arbetsmarknaden, tenderar att ta ut minst, om någon, föräldrapenning. Ersättningen för dessa grupper blir låg, liksom därför också drivkraften att ta ut föräldraledighet.

Detta mönster gäller inte för kvinnor med låga inkomster. Kvin- nor med låg inkomst avstår inte från föräldrapenning, men de tar ofta ut kortare ledighet än genomsnittet. Förutsättningarna att ta del av flexibiliteten i föräldraförsäkringen varierar därmed mellan olika inkomstsgrupper.

Skillnaden mellan den tid kvinnor och män lägger ned på hemarbete har minskat något

Kvinnor och män utför ungefär lika mycket hushållsarbete innan de flyttar ihop. När de blir föräldrar ökar den totala tiden för hushålls- arbete för kvinnor betydligt. Kvinnor utför i genomsnitt betydligt mer hushållsarbete än män. I det arbetet ingår framför allt städning, tvätt och sysslor relaterade till maten, dvs. inköp av mat, matlag- ning, dukning och diskning.

Skillnaden mellan den tid kvinnor och män lägger på hemarbete har dock minskat över tid. Det beror främst på att kvinnor lägger ned allt mindre tid på dessa sysslor. Det går inte att fastslå att männen tar ett motsvarande större ansvar.

SOU 2015:86

Sammanfattning

Mäns våld mot kvinnor ska upphöra

Konstant eller möjligen ökande våldsutsatthet bland kvinnor

Kvinnors utsatthet för misshandel har legat på ungefär samma nivå under den senaste tioårsperioden. Detta gäller våldsutsatthet både i och utanför parrelationer. Det har skett en ökning av anmälda fall av misshandel mot kvinnor där misshandel i nära relation utgjort mer- parten. Andelen kvinnor som uppger att de utsätts för hot om våld har ökat. Under senare år har också en högre andel av hoten kom- mit från en närstående person. Den största ökningen rör andelen kvinnor som uppger att de utsatts för sexualbrott. Samtidigt visar utvecklingen att mäns våldsutsatthet minskar eller är fortsatt låg.

Kvinnor och flickor drabbas också i högre grad av kränkningar och hot om våld i digitala kanaler. Samtidigt uppger en högre andel kvinnor och män att de upplever en minskad oro och ökad trygghet i samhället.

Ökat glapp mellan anmälningar och lagföringar

Sammantaget ger kriminalstatistiken en bild av ett ökande antal anmälningar om brott mot kvinnor under tioårsperioden, såväl när det gäller misshandelsbrott som sexualbrott, samtidigt som lagförings- besluten inte ökat i motsvarande takt. Därmed har gapet mellan anmälningar och lagföringsbeslut vuxit. En liknande utveckling syns även i fråga om ansökningar om kontaktförbud. Ett undantag är anmälningarna om grov kvinnofridskränkning där både antalet an- mälningar och beslut om lagföringar minskar.

Underlag saknas om hedersrelaterat våld och förtryck

Det finns ingen jämförbar statistik över tid om hur många kvinnor och män som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, vilket gör att det inte är möjligt att bedöma utvecklingen på detta område. I en studie från 2009 uppskattas att knappt sju procent av unga kvin- nor levde med begränsningar i förhållande till äktenskap och/eller att familjen ställde upp villkor för val av partner. Motsvarande upp- gift för unga män var cirka 4 procent.

Sammanfattning

SOU 2015:86

Antalet individer i prostitutionen har minskat samtidigt som tillgängligheten ökat

Prostitutionen på gatan bedöms ha halverats sedan 1995, medan tillgängligheten via bl.a. annonser för sexuella tjänster på internet har ökat. Kartläggningar tyder dock på att antalet individer i prostitu- tionen inte har ökat utan endast tillgängligheten. Kvinnor av annan nationalitet än svensk utgör en majoritet bland dem som säljer sex och deras andel har ökat över tid. Anmälningar och lagföringar röran- de köp av sexuell tjänst har ökat, men någon motsvarande trend går inte att skönja rörande människohandel för sexuella ändamål.

Kvinnor mer utsatta för våld i arbetslivet

Våldsutsattheten i arbetslivet har inte förändrats nämnvärt för kvin- nor och män. Kvinnor är dock mer utsatta än män för våld, hot och sexuella trakasserier oavsett yrke och bransch. Kvinnor i arbetar- yrken är särskilt utsatta.

Hälsa

Skillnader i sjukdomar, självskattad hälsa, läkemedelsförskrivning och bemötande

Kvinnor drabbas oftare än män av sjukdomar som benskörhet, lung- sjukdomar, gallsten och migrän. Kvinnor är också mer utsatta för ät- störningar, depression och fibromyalgi. Män drabbas oftare av vissa typer av hjärtinfarkter och cancer, schizofreni och autism. Medel- livslängden ökar, men mer för män än för kvinnor. Det finns även skillnader i förskrivning av läkemedel, bland annat får män i högre grad läkemedel mot hjärt- och kärlsjukdomar. Kvinnor och flickor förskrivs i högre utsträckning lugnande medel och sömnmedel, vilket inte helt kan förklaras av motsvarande könsskillnader i rapporterade besvär. Kvinnor drabbas oftare av biverkningar av läkemedel.

Kvinnor uppger överlag en sämre hälsosituation än män. Fram- för allt uppger kvinnor med kort utbildning en dålig hälsosituation. Kvinnor rapporterar även i större utsträckning än män att de lider av ängslan, oro och ångest, särskilt unga kvinnor.

SOU 2015:86

Sammanfattning

Kvinnor anger i lägre grad än män att de får tillräckligt med infor- mation i mötet med vården, medan män i mindre utsträckning kom- mer till olika typer av screeningprogram. Män söker överlag vård i lägre utsträckning och i ett senare skede än kvinnor. Mäns högre självmordsfrekvens och alkoholmissbruk kan vara relaterade till en underdiagnosticering av mäns psykiska ohälsa.

Normer om maskulinitet påverkar

Normer kring maskulinitet och manlighet har en negativ inverkan på mäns psykiska, fysiska och sexuella hälsa, i den mån de påverkar män att söka vård i mindre utsträckning och ta större risker jämfört med kvinnor.

Kön en viktig faktor för hälsoläget, även sett till andra faktorer som påverkar hälsan

Kvinnors och mäns hälsoläge påverkas i hög grad av faktorer såsom utbildningsbakgrund, socioekonomisk situation, etnisk tillhörighet, sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck. Ytterligare en fak- tor som påverkar hälsoläget är förekomsten av våld. Kön är dock alltjämt en viktig faktor även i relation till ovan nämnda faktorer. Personer i arbetaryrken har t.ex. en sämre hälsosituation än personer i tjänstemannayrken, men inom grupperna kvarstår könsskillnader där kvinnor i både arbetar- och tjänstemannayrken har sämre hälso- situation än män i de respektive grupperna. När olika faktorer sam- varierar riskerar de dessutom att förstärka varandra, som t.ex. ut- bildning och kön där kvinnor med förgymnasial utbildning har en mycket ogynnsam hälsosituation.

Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014

Vi redovisar i det följande en sammanfattning av utredningens analys av regeringens jämställdhetssatsning som genomfördes under 2007– 2014.

Sammanfattning

SOU 2015:86

Mest medel till delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra

Under åren har nästan 70 myndigheter genomfört insatser inom ram- en för regeringens jämställdhetssatsning. Sammanlagt har ca 2,1 mil- jarder kronor förbrukats på över 200 olika insatser. Över hälften av medlen har använts för insatser för delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Även organisationer har tagit del av satsningen, varav bidraget till Sveriges kommuner och landsting (SKL) för program- met Hållbar Jämställdhet (HåJ) utgör den största insatsen. Läns- styrelserna har tilldelats mest medel, vilket hänger samman med att mest medel gått till delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Inom detta område har regeringen tagit fram tre olika handlingsplaner som har legat till grund för regeringens fördelning och inriktning av in- satser.

Fokus på öka kunskap och utveckla nya metoder

Insatserna har i första hand syftat till att öka kunskapen om jäm- ställdhet och utveckla nya metoder i jämställdhetsarbetet. En stor del av insatserna har vänt sig till kommuner och landsting samt orga- nisationer.

Oklart om effekter på samhällsnivå men däremot ökad kunskap, nya metoder och arbetssätt

Det finns få, om ens några, redovisade effekter på samhällsnivå till följd av den särskilda jämställdhetssatsningen som tyder på att de olika insatserna stärkt jämställdheten mellan kvinnor och män. Detta bör samtidigt ses i perspektivet att genomslag av långsiktiga effekter kan studeras först efter en längre tid samt att det är svårt att isolera effekter från andra faktorer.

Det finns flera redovisade effekter i form av ökad kunskap, nya metoder och arbetssätt i myndigheternas verksamhet. Insatserna har lett till att myndigheterna ser ett ökat behov av kunskap om jäm- ställdhet och behov av stöd i arbetet att utveckla jämställda verk- samheter.

SOU 2015:86

Sammanfattning

Stöd i myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering

Stödet till myndigheterna att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina verksamheter har utvecklats under 2007–2014. Sedan 2013 har 41 myndigheter i uppdrag att ta fram en plan på hur de kan inte- grera ett jämställdhetsperspektiv och hur de ska bidra för att nå de jämställdhetspolitiska målen (programmet Jämställdhet i myndig- heter, JiM). Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet har gett ett uppskattat stöd i myndigheternas arbete.

Länsstyrelsernas arbete har stärkts

En del i jämställdhetssatsningen har varit programmet Länsstyrel- serna utvecklar jämställdhet (LUJ). Programmets egen uppföljning och externa utvärderingar visar att LUJ haft positiv effekt på så sätt att länsstyrelsernas jämställdhetsuppdrag har förtydligats och utveck- lats positivt.

Jämställdhetsintegrering i kommunernas verksamhet har haft effekt

Genom programmet Hållbar jämställdhet (HåJ) har kommuner, landsting och regioner samt enskilda utförare fått stöd att utveckla jämställda verksamheter. Enligt utvärderingar av programmet och vår enkätundersökning har HåJ haft effekt så tillvida att kunskapen ökat, nya metoder utvecklats och kommuner som deltagit i pro- grammet ser ett fortsatt behov av att utveckla ytterligare kunskap och nya metoder. En majoritet av kommuner och landsting har dock inte medverkat i satsningen.

Styrningen av jämställdhetspolitiken

Vi redovisar i det följande en sammanfattning av utredningens analys av styrningen jämställdhetspolitiken.

Sammanfattning

SOU 2015:86

Även del i myndigheternas interna arbete

Flera myndigheter ser jämställdhetsarbetet som en del i myndig- hetens roll som arbetsgivare, vilket sannolikt hänger nära samman med att insatserna har haft ett tydligt fokus på att öka kunskap och utveckla metoder. Myndigheterna ser också att jämställdhetsarbetet har kopplingar till arbetet med att integrera ett mångfaldsperspektiv. Myndigheter som har deltagit i JiM-arbetet uppger i högre grad än myndigheter som inte har deltagit i detta arbete att deras jämställd- hetsarbete är integrerat i den ordinarie ledningen och styrningen av verksamheten.

Tydligare återkoppling och mer analys efterfrågas

Myndigheterna upplever att regeringens återkoppling brister i fråga om de uppdrag som myndigheter har getts inom jämställdhetsområ- det. En uppfattning är att regeringen inte tillräckligt har analyserat och återkopplat vilka slutsatser som regeringen drar i fråga om olika uppdrag. Myndigheterna önskar också en tydlighet i fråga om vilka resultat som uppdragen förväntas ge.

Riktade uppdrag har tydliggjort jämställdhetsarbetet

Myndigheterna uppger att de riktade uppdragen om jämställdhet har bidragit till att förtydliga arbetet med jämställdhet. För flera JiM- myndigheter har de riktade uppdragen legat till grund arbetet med att ta fram en plan för jämställdhetsintegrering. Andra myndigheter uppger att de ännu inte har funnit formerna för hur arbetet ska bedrivas.

Länsstyrelserna ser behov av mer uppföljning och tydligare krav på utvärdering

Enligt utredningens enkätundersökning finner länsstyrelserna brister i långsiktigheten i arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegre- ring. Enligt länsstyrelserna kan detta stärkas genom att dels i högre grad använda länsstyrelserna i uppföljningen av jämställdhetspolitiken,

SOU 2015:86

Sammanfattning

dels ställa tydligare krav på att jämställdhetspolitiska insatser ska utvärderas.

Återrapportering men få inslag av effektutvärdering

Myndigheternas återrapportering har varit omfattande. I flera fall har särskilda uppföljningar och utvärderingar genomförts. Regeringen utgår från ett urval av jämställdhetsindikatorer i sin resultatredovis- ning till riksdagen som avser utvecklingen av jämställdhet i sam- hället. Det är dock få utvärderingar som har innehållit några mer omfattande effektutvärderingar.

Fortsatt stöd i arbetet efterfrågas

Såväl länsstyrelser som övriga myndigheter ser behov av ett fortsatt stöd i arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv. Myn- digheterna uppger att det finns ett behov av att förankra arbetet hos chefer och medarbetare. Även företrädare för Sveriges kommuner och landsting (SKL) anför ett behov av stöd i arbetet.

Arbetet mot mäns våld mot kvinnor har funnit fastare former

Såväl utvärderingar och tidigare utredningar som vår utredning pekar på att arbetet med att förhindra och beivra mäns våld mot kvinnor har funnit fastare former som följd av regeringens jämställdhets- satsning.

Insatser som rör mäns våld mot kvinnor kräver insatser från myn- digheter inom flera områden, bl.a. rättsväsendet, hälso- och sjukvård och omsorg och utbildningsväsendet. Därtill svarar kommuner, landsting och organisationer i det civila samhället för viktiga upp- gifter. Trots bättre samverkan och ökade insatser, finns brister i bl.a. kommunernas och landstingens arbete i fråga om insatser mot mäns våld mot kvinnor. Det finns också överlappningar i det stöd och den samordning som görs av myndigheter inom området.

Sammanfattning

SOU 2015:86

Våra bedömningar och slutsatser

Våra huvudsakliga bedömningar och slutsatser när det gäller utveck- lingen gällande jämställdhet och jämställdhetspolitiken kan samman- fattas enligt följande.

Utvecklingen rörande jämställdhet

Det finns framsteg i utvecklingen gällande jämställdhet samtidigt som flera resultat visar att utvecklingen i vissa avseenden står still eller gått bakåt. Sammantaget visar utvecklingen inom jämställdhets- politikens delmål att målen ännu inte har nåtts.

Våra viktigaste slutsatser är:

–Tydliga mål för en jämnare könsfördelning får genomslag. Detta syns på politikens område och utnämningen av myndighets- chefer, men även inom näringslivet.

–Det krävs ett fortsatt arbete för att nå en jämnare könsfördel- ning även på de ledande posterna och inom de viktiga områdena för att motverka den vertikala obalansen av könsfördelning. Det gäller särskilt utrikes födda som är underrepresenterade på ledande positioner.

–Trots en mindre könsuppdelad arbetsmarknad behöver fortsatta insatser göras för att bryta traditionella könsmönstren på arbets- marknaden. Insatser behöver även göras för att stärka etable- ringen av utrikes födda kvinnor på arbetsmarknaden som i lägre grad än inrikes födda kvinnor och män är sysselsatta.

–För att nå en mindre könsuppdelad arbetsmarknad behöver studie- valen i gymnasieskolan och högskolan bli mindre könsuppdelade. De könsstereotypa valen hänger nära samman med föräldrarnas utbildningsbakgrund.

–Staten har en viktig normerande roll i att verka för att utjämna skillnader i inkomst mellan kvinnor och män.

–En fortsatt utveckling som leder till ett jämnare uttag av för- äldraförsäkringen kan bidra till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män. Samtidigt är det viktigt att uppmärksamma att

SOU 2015:86

Sammanfattning

uttaget av föräldrapenning i hög grad påverkas av männens in- komster.

–Trots att mäns våld mot kvinnor inte förefaller minska finns försiktigt positiva utvecklingstendenser när det gäller ansvariga samhällsaktörers arbete på området. Fortsatta ansträngningar är avgörande för att utvecklingen ska få genomslag även i form av minskad våldsutsatthet.

–Utvecklingen av det ökande glappet mellan anmälningar och lag- förda beslut behöver uppmärksammas i de rättsvårdande myn- digheters arbete.

–Osakliga skillnader mellan kvinnor och män i fråga om hälso- och sjukvård behöver ges större utrymme. Det finns flera skill- nader mellan olika grupper av kvinnor och män beroende på t.ex. socioekonomisk och utbildningsmässig bakgrund, funktionsned- sättning, sexuell läggning och könsidentitet och könsuttryck.

Vi vill framhålla följande utgångspunkter som enligt vår bedömning bör ligga till grund för hur jämställdhetspolitiken ska utformas.

För det första bör jämställdhetspolitiken även fortsättningsvis syfta till att utjämna skillnader mellan kvinnor och män inom de områden som jämställdhetspolitikens nuvarande delmål avser. Utbild- ning och hälsa bör samtidigt ges större utrymme. Det övergripande målet bör alltjämt vara att såväl reell som formell jämställdhet nås mellan kvinnor och män.

För det andra behöver jämställdhetspolitiken ta fasta på de klyftor och skillnader som finns mellan olika grupper av kvinnor och män. Det handlar både om skillnader som avser socioekonomiska faktorer och andra maktrelationer som t.ex. rör funktionshinder, sexuell lägg- ning, könsidentitet och könsuttryck, ålder och etnisk tillhörighet. Det behövs ett starkare intersektionellt perspektiv i genomförande av jämställdhetspolitiken.

För det tredje behöver kunskapen om normer om maskulinitet ges större utrymme i förståelsen av de skillnader som finns på olika områden. Vi menar att maskulinitetsnormer i hög grad är ett hinder i arbetet med att åstadkomma en jämnare fördelning av makt och inflytande, ekonomisk självständighet och jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och för att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Sammanfattning

SOU 2015:86

Jämställdhetspolitikens genomförande

Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 och regeringens styr- ning av jämställdhetspolitiken i övrigt har fått genomslag i samhället på så sätt att kunskapen om jämställdhet ökat och att metoder och arbetssätt utvecklats i jämställdhetsarbetet på olika nivåer i samhället. Det har dock inte funnits tillräckligt med underlag i form av analyser eller utvärderingar för att kunna se hur dessa påverkat jämställd- heten mellan kvinnor och män.

Våra viktigaste slutsatser är:

–Den samlade kunskapen om jämställdhet och jämställdhets- arbete behöver i större utsträckning tas tillvara i styrningen av jämställdhetspolitiken.

–Regeringens styrning behöver bli tydligare och avse fler myndig- heter och områden än i dag.

–Myndigheter, kommuner och landsting samt regioner behöver stöd i arbetet att utveckla jämställda verksamheter.

–Det behövs ett ökat fokus på resultat av jämställdhetspolitiken.

–Det behövs en permanent samordning av vissa insatser inom jäm- ställdhetspolitiken. Detta rör inte minst insatser som görs för att nå delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Sammantaget krävs det en mer sammanhållen styrning av jämställd- hetspolitiska insatser som ger förutsättningar för att följa upp och analysera utvecklingen avseende jämställdhet i samhället. Det krävs också enligt vår bedömning en utvecklad uppföljning och analys av vad olika insatser leder till och i vilken utsträckning styrningen av jämställdhetpolitiken verkar för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Det krävs även en samordning av jämställdhetspolitiken och det krävs ett fortsatt stöd till myndigheter, kommuner och landsting samt även till övriga aktörer i arbetet att utveckla jämställda verksamheter.

På så sätt kan de satsningar som har gjorts under den senaste tioårsperioden tas tillvara och utvecklas. Den ökade kunskapen och de vunna erfarenheterna av jämställdhetsarbetet kan därigenom få genomslag i samhället och bidra till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män.

SOU 2015:86

Sammanfattning

Vi vill framhålla att det är inte bara stat, kommuner och landsting som har ett ansvar i arbetet. Det krävs ett fortsatt starkt engage- mang och ansvarstagande av arbetsmarknadens parter, näringslivet, organisationer i civilsamhället och andra samhällsaktörer.

Våra förslag

Vi lämnar följande förslag som rör jämställdhetspolitikens mål och styrning.

Mål för jämställdhetspolitiken

–Övergripande mål. Kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.

–Delmål 1. En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhälls- medborgare och att forma villkoren för beslutsfattande i sam- hällets alla sektorer.

–Delmål 2. Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Kvinnor och män ska ta samma ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet och ska ha samma möjlig- heter att kombinera betalt arbete med privat- och familjeliv.

–Delmål 3. Jämställd utbildning. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller livs- långt lärande och personlig utveckling.

–Delmål 4. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kropps- lig integritet.

–Delmål 5. Jämställd hälsa, vård och omsorg. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller hälsa, vård och omsorg livet ut.

Vårt förslag till övergripande mål är detsamma som ligger till grund för jämställdhetspolitiken i dag. Jämfört med nuvarande delmål för jämställdhetspolitiken innebär förslagen till delmål vissa skillnader.

Sammanfattning

SOU 2015:86

Jämställd utbildning och Jämställd hälsa, vård och omsorg föreslås utgöra egna delmål. Det nuvarande delmålet 3 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet föreslås ingå som delar i delmål 2 och 5 enligt ovan.

Myndigheternas ansvar för att verka för de jämställdhetspolitiska målen

Jämställdhetspolitiken bör styras utifrån hur statliga myndigheter och verksamheter styrs i övrigt. Jämställdhetsintegrering som huvud- saklig strategi bör ligga fast. Vi föreslår därför att:

–uppgifter om jämställdhet ska regleras i myndigheternas instruk- tioner eller i förekommande fall annan förordning,

–fler myndigheter ska få i uppgift att integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet. Myndighetens uppgifter om jämställd- het ska vara verksamhetsanpassade,

–myndigheter som redovisar individbaserad statistik ska som regel göra detta könsuppdelat om det inte finns särskilda skäl mot detta,

–strategier och handlingsplaner ska tas fram för respektive delmål inom jämställdhetspolitiken, och

–arbetet med jämställdhetsintegrering inom Regeringskansliet ska utvecklas ytterligare genom en förstärkt uppföljning och tydligare genomslag i arbetet med budget, regleringsbrev och myndighets- dialog.

En jämställdhetsmyndighet bör inrättas

Vi föreslår att en jämställdhetsmyndighet inrättas. Myndighetens uppgifter ska vara att:

–analysera utvecklingen gällande jämställdhet i samhället och följa upp insatser som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen,

–samordna uppdrag inom jämställdhetspolitiken, däribland upp- drag som rör delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra,

SOU 2015:86

Sammanfattning

–stödja arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verk- samheten hos myndigheter och kommuner, landsting och regio- ner, och

–i övrigt bistå regeringen i övriga frågor som rör jämställdhets- politiken, bland annat inom EU-samarbetet och i övrigt interna- tionellt samarbete.

Myndigheten ska svara för de nationella kompetens- och samord- ningsuppgifter som Länsstyrelsen i Östergötland svarar för inom delmålet 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Myndigheten ska också svara för det uppdrag som Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning) har att stödja myndigheterna i jäm- ställdhetsintegrering. Likaså ska myndigheten svara för att fördela bidrag enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställd- hetsprojekt som för närvarande Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ansvarar för.

Vidare föreslår vi att ansvarsfördelningen mellan den nya myndig- heten för jämställdhet och myndigheter med nationella kompetens- och samordningsuppdrag inom området mäns våld mot kvinnor ska ses över i syfte att nå en effektiv samverkan mellan myndigheterna. Översynen berör Länsstyrelsen i Stockholms län, Socialstyrelsen och Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid).

Myndigheten ska inrättas senast den 1 juli 2017 och ges ett anslag motsvarande 41 miljoner kronor per år.

Länsstyrelsernas uppdrag och uppgifter

Länsstyrelserna ska även i fortsättningen stödja och samordna det regionala arbetet med att verka för att de nationella målen för jäm- ställdhetspolitiken får genomslag och samordna arbetet med insatser som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Vi föreslår att förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion förtydligas genom följande tillägg:

–Länsstyrelsen ska samordna, stödja och följa upp det regionala arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Länsstyrelsen ska lämna underlag till Jämställdhetsmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken redovisning som behövs (tillägg till 5 §).

Sammanfattning

SOU 2015:86

I syfte att betona att länsstyrelsernas uppgifter rörande jämställdhet är en angelägenhet för hela länsstyrelsen, ska länsstyrelseinstruktion- en inte längre föreskriva att det ska finnas en särskilt sakkunnig i frågor som rör jämställdhet (nuvarande 44 §).

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

ändring i förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att 5 § i förordning (2007:825) med läns- styrelseinstruktion

dels att 5 § ska ha följande lydelse,

dels att nuvarande 44 § ska upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Länsstyrelsen ska

1.integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor,

2.genomgående analysera och presentera individbaserad stati- stik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta,

Länsstyrelsen ska

1.integrera ett jämställdhets- perspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor,

2.genomgående analysera och presentera individbaserad stati- stik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta,

3.Länsstyrelsen ska samordna, stödja och följa upp det regionala arbetet för att nå de jämställdhets- politiska målen. Länsstyrelsen ska lämna underlag till Jämställd- hetsmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken redovis-

Författningsförslag SOU 2015:86

ning som behövs.

3. vid

beslut och

andra åt-

4. vid

beslut

och

andra åt-

gärder som kan röra barn analy-

sera konsekvenserna

för

dem

sera konsekvenserna

för

dem

och därvid ta särskild hänsyn till

barns bästa,

4. vid

samråd,

beslut

och

5. vid

samråd,

beslut

och

andra åtgärder verka för tillgäng-

lighet och delaktighet för per-

soner med funktionsnedsättning,

5. integrera

mänskliga

6. integrera

mänskliga

rättigheterna

sin

verksamhet

rättigheterna

i sin

verksamhet

genom att belysa, analysera och

beakta rättigheterna i den egna

verksamheten,

särskilt skyddet

verksamheten, särskilt skyddet

mot diskriminering,

6. verka för att det av riks-

7. verka för att det av riks-

dagen fastställda nationella folk-

hälsomålet uppnås

genom

att

hälsomålet uppnås

genom

att

folkhälsan beaktas inom läns-

styrelsernas

arbete

med

bl.a.

styrelsernas

arbete

med

bl.a.

regional

tillväxt, samhällsplane-

regional

tillväxt,

samhällsplane-

ring, krishantering samt alkohol

och tobak,

7. i sin verksamhet verka för

8. i sin verksamhet verka för

att förenkla för företag, och

8. samordna arbetet på regio-

9. samordna arbetet på regio-

nal nivå med anpassningen till

ett förändrat klimat. Förordning

(2013:815).

44 §

Vid länsstyrelsen ska det finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet. Förordning (2008:1346).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2017.

l Utgångspunkter

2 Inledning

I detta kapitel redogör vi för utredningens uppdrag och grund- läggande begrepp som rör jämställdhet. Vi beskriver hur vi har av- gränsat och genomfört utredningens uppdrag.

2.1Utredningens uppdrag

Jämställdhetsutredningen har haft i uppdrag att mot bakgrund av samhällsutvecklingen följa upp och analysera hur jämställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats såväl nationellt som regio- nalt. Enligt utredningens direktiv ska uppföljningen och analysen avse de senaste tio åren. En särskild analys ska göras för utrikes födda kvinnor och män.

Utredningen har vidare haft i uppdrag att analysera och bedöma jämställdhetspolitikens genomförande och politiska insatsers effek- tivitet i förhållande till de jämställdhetspolitiska målen. Enligt utred- ningens direktiv får utredningen lämna förslag till förändringar som rör jämställdhetspolitikens organisation och struktur om sådana förändringar kan leda till ett effektivare stöd till de aktörer som ansvarar för politikens genomförande och en mer effektiv uppfölj- ning och utvärdering av politikens genomförande. Om utredningen lämnar förslag som innebär kostnadsökningar för staten ska utred- ningen lämna förslag till finansiering.

Utredningen har också haft i uppdrag att se över de jämställd- hetspolitiska målen och indikatorerna.

Det har inte ingått i utredningens uppdrag att pröva diskrimi- neringslagens (2008:567) bestämmelser om diskriminering på grund av kön eller Diskrimineringsombudsmannens (DO) uppdrag som rör dessa bestämmelser.

Inledning

SOU 2015:86

2.2Den nuvarande jämställdhetspolitiken

Nuvarande mål och delmål

Det nuvarande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Målet antogs av riksdagen 2006 i enlighet med förslagen i propositionen

Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhets- politiken (prop. 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257). Till det nya målet fastställdes fyra delmål som ska vägleda regeringens politik för att uppnå det övergripande målet. De fyra delmålen är:

1.En jämn fördelning av makt och inflytande.

2.Ekonomisk jämställdhet.

3.En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.

4.Mäns våld mot kvinnor ska upphöra.1

Den jämställdhetspolitiska propositionen tog sin utgångspunkt i de förslag som hade formulerats i Jämställdhetspolitiska utredningens betänkande Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhets- politiken mot nya mål (SOU 2005:66). Övergripande prioriteringar för politiken har senare formulerats bl.a. i ett antal skrivelser till riks- dagen, däribland Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (skr. 2011/12:3).

Jämställdhetsintegrering är den övergripande strategin för att genomföra jämställdhetspolitiken

En utgångspunkt för jämställdhetspolitiken är regeringens strategi om jämställdhetsintegrering som i korthet innebär att ett jämställd- hetsperspektiv integreras i alla steg av beslutsprocesserna och att de aktörer som deltar i beslutsprocessen ansvarar för att detta görs. Det innebär att analyser av kvinnors och mäns, flickors och pojkars,

1 Regeringens förslag i 2009 års budgetproposition (prop. 2008/09:1, 13, avsnitt 5.3) om att den tidigare enhetliga verksamhetsstrukturen skulle utgå ledde till att målen för jämställd- hetspolitiken upphörde och ersattes av ett mål, identiskt med det övergripande målet att kvin- nor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv (bet. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:46). Delmålen kvarstår dock på så sätt att de huvudsakligen anger den inrikt- ning som styr regeringens politik.

SOU 2015:86

Inledning

situation och villkor ingår i beslutsunderlagen och att konsekvenser av förslag ska analyseras med hänsyn till jämställdhet mellan kvinnor och män. Konsekvensanalyser ska göras med utgångspunkt i de jäm- ställdhetspolitiska målen, se även kapitel 3.5.1. Som komplement till strategin om jämställdhetsintegrering genomför regeringen även s.k. särskilda åtgärder i syfte att påskynda arbetet med jämställda verk- samheter.

Struktur för genomförande av jämställdhetspolitiken

I Regeringskansliet samordnas jämställdhetspolitiken av Jämställd- hetsenheten (för närvarande Socialdepartementet).

Dåvarande Jämställdhetsombudsmannen (JämO) hade fram till 2009 i uppdrag att utöva tillsyn över lagar om diskriminering på grund av kön. I anslutning till ikraftträdandet av en ny gemensam diskri- mineringslag den 1 januari 2009 slogs Jämställdhetsombudsmannen samman med de övriga tre tidigare ombudsmännen mot diskrimi- nering i en ny sammanslagen myndighet – Diskrimineringsombuds- mannen (DO).2

På regional nivå har länsstyrelserna i uppdrag att bl.a. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet och att verka för att nationella mål får genomslag i länet. Sedan 1994 finns en särskild sakkunnig vid länsstyrelserna i frågor om jämställdhet.

För en mer detaljerad beskrivning av styrningen av jämställdhets- politiken hänvisar vi till kapitel 3 i detta betänkande.

2.3Inriktning och avgränsningar av utredningens arbete

Utvecklingen rörande jämställdhet

Utredningen har belyst samhällsutvecklingen utifrån jämställdhets- politikens delmål och de större samhällsförändringar som har ägt rum under de senaste tio åren. Eftersom utredningens uppdrag har varit omfattande har vi inte haft möjlighet att inom ramen för upp-

2 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).

Inledning

SOU 2015:86

dragets tid och omfattning fördjupa oss i alla områden som har relevans för jämställdhetspolitiken. Avgränsningar har varit nödvän- diga som innebär att vi har gjort nedslag inom viktiga områden som rör utvecklingen gällande jämställdhet. Några av de större samhälls- förändringar som vi har tagit fasta på är:

–Demografiska förändringar som i korthet innebär en åldrande befolkning med färre födda och allt fler som lever längre. Detta påverkar människors liv och välfärdssystemens utformning, bl.a. i fråga om hälsa.

–Den snabba IT-utvecklingen och utvecklingen av sociala medier som bl.a. har lett till en utveckling av nedsättande omdömen och hot mot i första hand kvinnor.

–Ökade skillnader i studieresultat mellan pojkar och flickor i grund- och gymnasieskolan.

–Ökad oro i omvärlden, vilket bl.a. har inneburit att utrikes födda män och kvinnor har ökat sin andel av den svenska befolkningen. Utrikes födda har i regel en svagare ställning på arbetsmarkna- den än inrikes födda.

Vår analys av utvecklingen har tagit sin utgångspunkt i de jämställd- hetspolitiska delmålen.

Enligt utredningens direktiv ska utvecklingen för utrikes födda män och kvinnor särskilt belysas. Även utvecklingen på regional nivå ska analyseras. Av olika skäl finns det begränsningar i den officiella statistiken som har gjort att det inte har varit möjligt att redovisa data för utrikes födda i alla delar som rör jämställdhet. Utredningen har utgått från tillgängliga data och information som utredningen har kunnat inhämta.

Jämställdhetspolitikens genomförande och resultat

Sedan 2007 har anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder ökat kraftigt. Mellan 2007 och 2014 avsattes sammanlagt 2,6 miljarder kronor för en särskild jämställdhetssatsning. Sammanlagt har över 200 insatser genomförts av myndigheter och organisationer. Nästan 70 myndigheter har direkt berörts av regeringens uppdrag.

SOU 2015:86

Inledning

Utredningens analys av jämställdhetspolitikens effektivitet har både avsett resultat som kan kopplas till regeringens särskilda jäm- ställdhetssatsning och till styrningen av jämställdhetspolitiken i övrigt. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att analysera eller ut- värdera varje enskild insats som har ingått i regeringens särskilda jämställdhetssatsning.

Utredningen har inte analyserat eller utvärderat andra åtgärder som har legat utanför den särskilda jämställdhetssatsningen men som har syftat till att nå regeringens jämställdhetspolitiska mål. Hit hör bland annat insatser som regeringen har vidtagit för att stärka kvin- nors företagande och ändringar i föräldraförsäkringen i form av införandet av en jämställdhetsbonus.3 Insatser som dessa belyses emellertid översiktligt i beskrivningarna av utvecklingen inom respek- tive delmål.

Sverige är representerade i olika internationella samarbetsforum såsom exempelvis FN, EU och Nordiska ministerrådet och bedriver också ett jämställdhetsarbete inom ramen för arbetet med bistånd och utveckling. Det har inte ingått i vårt uppdrag att analysera dessa aspekter av jämställdhetsarbetet.

Att bedöma effekter

Utredningen har utgått från den etablerade definitionen av resultat som används i statlig verksamhet. Resultat består av de prestationer och effekter som kommer ut ur en verksamhet. Prestationer är de produkter och tjänster som produceras, exempelvis de analyser och åtgärder som genomförs till följd av de könsskillnader som har identifierats i en verksamhet. Effekter är konsekvenserna av de pre- stationer som görs.4 Effekter avser följaktligen den långsiktiga på- verkan som ett projekt kan ha på organisationers verksamhet. Inom forskningen görs på motsvarande sätt en distinktion mellan ”kort- siktiga resultat” och ”långsiktiga effekter.”5

3Regeringen uppdrog 2007 åt Tillväxtverket att genomföra ett fyraårigt program för att främja kvinnors företagande. Därefter har regeringen beslutat om ytterligare satsningar på att öka kvinnors företagande, se bland annat: Tillväxtverket (2015a). 2008 infördes en lag (2008:313) om jämställdhetsbonus.

4ESV(2011).

5Svensson m.fl. (2007); Lindholm red. (2011).

Inledning

SOU 2015:86

Inte lämna förslag på politiska åtgärder

Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag på enskilda sak- politiska åtgärder, t.ex. förändringar i föräldraförsäkringen eller förändringar i arbetsmiljölagstiftningen, som syftar till att stärka jämställdheten mellan män och kvinnor. Vi har dock valt att utifrån vår analys av hur jämställdheten har utvecklats föra fram förhållan- den som vi bedömer bör uppmärksammas inom jämställdhetspoliti- ken, se vidare kapitel 12.

Indikatorer för jämställdhetspolitiken

I utredningens uppdrag har också ingått att se över de indikatorer som används för att följa upp jämställdhetspolitiken utifrån de jäm- ställdhetspolitiska målen och delmålen. Mot bakgrund av att jäm- ställdhetspolitikens indikatorer började användas först 2013 har vi gjort bedömningen att en meningsfull och fullständig sådan översyn är svår att göra i dagsläget.

2.4Grundläggande begrepp i jämställdhetspolitiken

I detta avsnitt redovisar vi översiktligt för de begrepp och grund- läggande teorier som har påverkat jämställdhetspolitiken. I ett av- slutande avsnitt redogör vi för hur utredningen har valt att förhålla sig till de begrepp som rör jämställdhet och jämställdhetspolitik.

Kön/genus6

Inom genusforskningen är kön och genus centrala begrepp. Begrep- pen är dock mångtydiga och har en hög abstraktionsnivå, vilket inne- bär att de i likhet med många andra begrepp kan tolkas och användas på olika sätt.

En vanlig distinktion görs mellan kön och genus, där kön (eng. sex) hänvisar till biologiskt kön och genus (eng. gender) till socialt kön. Kvinnoforskningen och den feministiska teoribildningen har

6 För en redogörelse för kön- och genusbegreppen, se t.ex. Gothlin (1999); Hirdman (2001); Gemzoe (2002); Freidenvall och Jansson (2011); SOU 2014:80.

SOU 2015:86

Inledning

utgått från den senare ansatsen, den socialkonstruktivistiska, som baseras på idén att relationerna mellan kvinnor och män är skapade av samhället; de är inte biologiskt eller naturligt givna. Genus- begreppet har dock i sin tur kritiserats för att vidmakthålla en före- ställning om att det finns både ett biologiskt givet kön och ett socialt konstruerat kön. Senare teoribildning har i stället pekat på behovet av att analysera gränsen mellan det biologiska och det socialt kon- struerade snarare än att definiera den. Flera feministiska forskare har också valt att använda begreppet kön i stället för genus; de menar att maktaspekten eller den politiska sprängkraften förflyktigas om begreppet genus ersätter mer jordnära och vardagliga begrepp som kvinnor, män och kön.

Begreppet kön/genus används framför allt för att belysa makt- relationen mellan kvinnor och män. Några av de benämningar som ofta används för att illustrera dessa maktrelationer är könsordning, könsmaktordning, genusordning och genussystem. Dessa begrepp har också satt sina avtryck i jämställdhetspolitiken.

Teorin om genussystemet, som har utvecklats av historikern Yvonne Hirdman, beskrivs i propositionen Delad makt, delat ansvar (prop 1993/94:147). Enligt teorin verkar genussystemet genom två principer: könens isärhållande och den manliga normens primat. Könens isärhållande är ett begrepp som används för att visa på hur föreställningar om vad kvinnor och män är och bör vara bidrar till att skilja dem åt; det finns ett mönster där kvinnor systematiskt sidoordnas män. Isärhållandet kan exempelvis ta sig uttryck i en könssegregering på arbetsmarknaden med kvinnodominerade och mansdominerade yrken. Det andra begreppet – den manliga nor- mens primat – används för att illusterera hur kvinnor systematiskt underordnas män. Det kan exempelvis gestaltas i termer av att män ofta har högre chefspositioner medan kvinnor återfinns längre ned i hierarkin. Kvinnor både sidoordnas och underordnas män. Enligt Hirdman är isärhållandet en förutsättning för kvinnors underord- ning, liksom att en förståelse av kvinnor och män som i grunden olika är grunden för isärhållandet.

På senare år har begreppen kön och genus utvecklats. Den s.k. binära uppdelningen i kvinnor och män har också kommit att ifråga- sättas till förmån för en flerdimensionell syn på kön. I linje med denna utveckling görs ibland en distinktion mellan biologiskt, socialt och mentalt kön. Det senare avser hur en individ känner sig innerst inne

Inledning

SOU 2015:86

– som kvinna, man, ingetdera, blandat eller skiftande kvinna/man. Alla människor identifierar sig inte som antingen kvinna eller man. En person som biologiskt ser ut som en man och socialt uppför sig som en man kan ändå mentalt känna sig som en kvinna.

Andra centrala begrepp är diskrimineringsgrunden könsöver- skridande identitet eller uttryck, som tar sikte på individer som inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön.7 I samman- hanget kan även begreppet cisperson nämnas; en cisperson känner sig bekväm i det kön som registrerades i folkbokföringen när han eller hon föddes och identifierar sig och uttrycker sig i enlighet med normen för det från födseln bokförda könet.8 Transpersoner används som ett samlingsbegrepp för personer som inte upplever sig som cispersoner.

Feminism(er)9

En grundläggande definition av feminism är dels en medvetenhet (insikt) om systematiska skillnader i villkor för kvinnor och män som grupper i samhället, dels en strävan efter förändring (handling) av dessa förhållanden så att kvinnor och män har lika villkor, makt och möjligheter. Att vara medveten om att kvinnor som grupp är underordnad och att vilja ändra på detta förhållande är således femi- nismens minsta gemensamma nämnare.

Det finns flera olika feministiska inriktningar. Inom litteraturen görs ofta en grov uppdelning i liberal feminism, radikalfeminism, marxistisk feminism (eller socialistisk radikalfeminism), poststruk- turalistisk feminism, postkolonial feminism och queer feminism.10 Andra kategoriseringar är likhets- och skillnadsfeminism, särarts- feminism, statsfeminism, m.m. Inom de politiska partierna återfinns även begrepp såsom ekofeminism, centerfeminism och etisk femi- nism. Här finns inte utrymme att gå igenom dessa inriktningar på djupet, men kortfattat kan det konstateras att de olika feministiska

7Diskrimineringslagen 2008:567, 1 kap 5, 2 §.

8Prop. 2012/13:107.

9För en överblick över feministiska inriktningar, se t.ex. Bryson (2009); Gemzoe (2002); Lindvert (2004).

10Se t.ex. Gemzöe (2002).

SOU 2015:86

Inledning

inriktningarna skiljer sig åt avseende en rad dimensioner, såsom exem- pelvis vetenskapsteoretiska antaganden och vilka frågor som sätts i fokus. Medan liberal feminism utgår från kvinnor som aktörer och individer och betonar värdet av lika rättigheter och möjligheter, tar den feminism som influeras av marxistisk teoribildning sin utgångs- punkt i hur produktionen är organiserad och hur detta strukturerar samhället utifrån klasser. För radikalfeminister utgör den systema- tiska underordningen av kvinnor den grundläggande strukturen i samhället, och mäns våld mot kvinnor betraktas som det yttersta uttrycket för den rådande könsmaktsordningen.

En kritik mot de tre modernistiska feminismerna – liberalfemi- nism, radikalfeminism och marxistisk feminism – som har framförts från den postmodernistiskt inriktade feminismen är att de förra essentialiserar kön, dvs. de utgår från att kvinnor och män är fasta kategorier.

Postmodernistiskt/poststrukturalistisk feminism ser kvinnan, lik- som andra identiteter, som språkliga konstruktioner utan essentiell motsvarighet i verkligheten. För att förstå hur dessa kategorise- ringar och hierarkiseringar etableras måste forskningen studera dessa processer och utmana kategorierna. Studier inom ramen för detta perspektiv kan exempelvis välja att fokusera på hur kvinnlighet och manlighet konstrueras i diskurser om jämställdhet.

Queerfeminister ifrågasätter att det överhuvudtaget finns några fasta könskategorier.11 Inriktningen skjuter särskilt in sig på att ut- mana den heterosexuella matrisen, dvs. hur heterosexualitet konstru- eras som norm i samhället. Postkoloniala feminister har i sin tur riktat sin kritik mot att den feministiska teoribildningen har utgått från västerländska kvinnor – vita, priviligierade kvinnors erfaren- heter och engagemang – som norm och därmed betraktat kvinnor i globala syd som avvikare. Enligt denna inriktning är ras och etnicitet, men också geografisk position och klass av central betydelse.

Gemensamt för de tre postmoderna/-strukturalistiska feminismer- na är således att de skjuter in sig på att kritisera generaliseringar om ”kvinnor som grupp” (eller ”kvinnors villkor”). Skillnaderna inom gruppen kvinnor anses vara så pass omfattande att andra maktord- ningar måste tas i beaktande för att kvinnors villkor, makt och möjlig- heter ska kunna förbättras.

11 Rosenberg (2002).

Inledning

SOU 2015:86

Intersektionalitet12

Begreppet intersektionalitet används för att synliggöra specifika situationer av förtryck och dominans som skapas i skärnings- punkter för maktrelationer baserade på sociala kategorier såsom ras, kön och klass. Ett intersektionellt perspektiv synliggör behovet av att i teori och praktik utgå från kunskap om att kvinnor och män inte är homogena grupper. Kön är således inte den enda kategorin som bestämmer människors identitet, villkor och situation. Med ett intersektionellt perspektiv riktas sökarljuset mot att identifiera hur olika sociala kategorier är sammanvävda med varandra och hur samspelet av olika kategorier påverkar det sociala livet.

Ett intersektionellt perspektiv syftar till att synliggöra vilka makt- strukturer som medverkar till människors skilda villkor och till att kritiskt granska dessa strukturer. Maktordningarna sorterar in män- niskor i grupper och skapar komplexa hierarkier och mönster av inkludering och exkludering.

Intersektionella analyser skjuter in sig på att studera processer som skapar såväl underordning som privilegium. Betydelsen av könstill- hörighet kan exempelvis försvagas respektive förstärkas i olika åldrar, situationer och relationer. I vissa sammanhang kan det vara en fördel att vara kvinna, i andra oväsentligt och ibland en direkt nackdel. Identiteter och positioner ses därmed som situationsbundna. Med ett normkritiskt perspektiv riktas blicken bl.a. mot de mönster som premierar vithet, manlighet, medelklass, heterosexualitet, urba- nitet m.m. och som kan vara diskriminerande.

Det är dock viktigt att betona att forskningen om intersektio- nalitet har utvecklats under de senaste 10–20 åren och därmed är förhållandevis ny. Det finns exempelvis en inomvetenskaplig diskus- sion om huruvida intersektionalitet är ett begrepp, ett perspektiv eller en teori. Intersektionalitet används inte heller på ett enhetligt sätt, utan det tillämpas av aktörsorienterade, strukturalistiska och poststrukturalistiska forskningstraditioner som tar sin utgångs- punkt i olika maktperspektiv och metodologier. Mer kritiska röster menar att begreppet är allt för brett i teoretiska termer, allt för tve-

12 För vidareläsning om intersektionalitet, se bl.a. Carbin & Tornhill (2004); Crenshaw (1991); Davis (2008); McCall (2005); Lykke (2005); de los Reyes & Mulinari (2003, 2005).

SOU 2015:86

Inledning

tydigt i termer av policy, och allt för osammanhängande i fråga om metodologi.13

Jämställdhet14

Begreppet jämställdhet är precis som många andra begrepp mång- facetterat och kan tolkas och användas på olika sätt. Begreppet lanserades under 1960-talet och 1970-talet för att tydliggöra skillna- den mellan jämställdhet och jämlikhet, där den förra avsåg relatio- nerna mellan kvinnor och män och den senare relationen mellan olika sociala klasser. Begreppet institutionaliserades i samband med regeringens tillsättande av en Jämställdhetsdelegation 1972 och med den efterföljande jämställdhetslagen 1979 och inrättandet av Jäm- ställdhetsombudsmannen 1980. På senare tid har begreppet jämlikhet också kommit att vidgas till att, förutom klass, också avse grupper såsom utrikes födda personer, hbtq-personer, personer med funk- tionsnedsättning m.m.

Inom forskningen görs en distinktion mellan formell jämställd- het (de jure) och reell jämställdhet (de facto).15 Begreppet formell jämställdhet innebär kortfattat att alla individer har samma med- borgerliga fri- och rättigheter och att dessa följer individen, inte den grupp individen tillhör. Begreppet bottnar i Aristoteles sats ”lika ska behandlas lika och olika behandlas olika.” Målsättningen är likhet i behandling, men den har i övrigt inget materiellt innehåll. Begrep- pet reell jämställdhet innebär kortfattat att alla har samma ställning och inflytande. Utgångspunkten är vilka materiella villkor som om- gärdar individen. Om situationen trots formellt samma rättigheter för kvinnor och män vad gäller exempelvis inflytande, utbildning och hälsa ser olika ut för kvinnor och män råder inte reell jämställdhet. Eftersom målsättningen är likhet i resultat betraktas särbehandling

– exempelvis olika typer av aktiva åtgärder – som legitim för att upp- nå en materiell, verklig, jämställdhet. Positiv särbehandling i samband med tjänstetillsättning är ett exempel på en aktiv åtgärd.

13Davis (2008).

14För vidareläsning om jämställdhetsbegreppet och jämställdhetspolitikens utveckling, se t.ex. Blandy Olsson (2010); Florin & Nilsson (2000); Lindvert (2004); Tollin (2011); Hirdman (2014).

15SOU 2007:67.

Inledning

SOU 2015:86

Med det övergripande målet för jämställdhetspolitiken tydliggör regeringen vad den anser präglar ett jämställt samhälle och vilket resultat som ska uppnås. Samma möjligheter, rättigheter och skyldig- heter på livets alla områden ses som en förutsättning för ett jämställt samhälle där kvinnor och män har samma makt att forma samhället och sina egna liv. I det sammanhanget kan samma utfall för kvinnor och män ses som en indikator på i vilken utsträckning kvinnor och män har lika livschanser.

Maskulinitet16

Män och maskulinitet är ett område som har vuxit sig allt starkare på senare tid. Sedan 1980-talet har utgångspunkten framför allt varit att visa på den stora repertoar av maskulina uttryck som har funnits genom historien och som finns i dag. Den så kallade kritiska masku- linitetsforskningen ser maskulinitet som något som är historiskt föränderligt, relationellt och icke-essentiellt.17

Den svenska maskulinitetsforskningen har företrädesvis fokuserat på välfärdsstatens betydelse. Den så kallade faderskapsforskningen har varit ett dominerande fält.18 Inom ramen för det fältet har tema- tiker belysts såsom mäns uttag av föräldraförsäkringen, mäns ansvar i och för hemmet, skilda mäns föräldraskap, faderskapets historia, och nya faderskapsparadigm.19 Maskulinitetsforskningen i Sverige har också studerat förändringar av maskulinitet och dess relation till jämställdhet.

I utredningen om män och jämställdhet (SOU 2014:6) beskrivs bl.a. kvalitativ forskning om män och våld och genusnormers bety- delse för män som utövare och offer för våld. Det finns forskning som visar på att mäns våld på ett generellt plan ses som moraliskt problematiskt, men också som något relativt accepterat. Mäns våld mot kvinnor, barn och andra män grundas i acceptansen för en traditionell maskulinitet som kopplar samman normer för manlighet med makt, tävling och dominans i stället för med omsorg och jäm-

16För en översikt av svensk, nordisk och internationell maskulinitetsforskning, se Mellström, Hearn och Pringle i SOU 2014:6, bilaga 21.

17Mellström (2006).

18Folkesson (2000); Nordberg (2004, 2005).

19Berglund (2007); Berg & Johansson (1999); Hagström (1999); Klinth (2002); Plantin (2001); Klinth och Johansson (2010); Mellström (2006).

SOU 2015:86

Inledning

ställdhet. Kopplingen mellan våld och mansnormer blir särskilt tydlig när man undersöker ungas attityder kring våld i vardagen.

Jämställdhetsintegrering20

En vanligt förekommande definition av jämställdhetsintegrering kan hämtas från Europarådet och lyder som följer:

(om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av besluts- processer, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfat- tande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt deltar i beslutsfattandet.21

Ibland görs en indelning i organisationers interna och externa jäm- ställdhetsarbete. Det interna arbetet fokuserar främst på det arbets- givarpolitiska ansvaret och det arbete som ska göras mot bakgrund av diskrimineringslagen och dess krav på jämställdhetsplaner, löne- kartläggningar och andra aktiva åtgärder. Det externa arbetet avser verksamheten och den service eller de tjänster och varor som pro- duceras i organisationen. Med jämställdhetsintegrering avses van- ligtvis hur jämställdhet ska integreras i kärnverksamheten, dvs. det externa jämställdhetsarbetet.22

Jämställdhetsintegrering är en vanlig strategi i olika länders jäm- ställdhetspolitik. Flera forskare anser att jämställdhetintegrering är en strategi som möjliggör förändring.23 Inom forskningen har emeller- tid jämställdhetsintegrering som strategi också kommit att kritise- ras. Vissa forskare menar att jämställdhetsintegrering ofta ställs mot andra strategier och ofta får ge vika för andra mål som uppfattas som mer angelägna.24 Enligt statsvetaren Katharina Tollin har jämställd- hetsintegeringen införts i samklang med införlivandet av manage- mentkulturen i offentlig sektor.25 Tollin framhåller att metoderna för jämställdhetsintegrering blir ett sätt att decentralisera (och av-

20För vidareläsning om jämställdhetsintegrering, se t.ex. Bacchi & Eveline (2010); Benschop & Verloo (2006); Callerstig (2014); Callerstig och Lindholm (2013); Lindholm red. (2011); Lombardo & Meier (2009); Rönnblom (2009); Squires (2005, 2007); Yuval Davis (2005); Walby (2005); Verloo (2001); Wittbom (2009).

21Europarådet (1998). Översättningen återges bl.a. i SOU 2007:15.

22Se bl.a. SOU 2007:15.

23Squires (2007); Walby (2005).

24Verloo (2001); Andersson & Hedlund (2011).

25Tollin (2011).

Inledning

SOU 2015:86

politisera) jämställdhetsfrågorna, samtidigt som större samhälleliga politiska reformer och frågor om social jämlikhet och omfördelning inte aktualiseras.

Liknande analyser gör statsvetarna Renée Andersson och Gun Hedlund som kopplar strategin om jämställdhetsintegrering till ut- vecklingen av New Public Management. I korthet innebär deras syn att jämställdhetsintegrering kan anses ligga i linje med större samhälls- förändringar som bygger på idéer om avideologisering och avpoliti- sering, vilket i sin tur bidrar till att maktfrågor lyfts ur fokus och mäns privilegier inte längre ifrågasätts.26

Hur utredningen förhåller sig till de grundläggande begreppen

Mot bakgrund av det ovan anförda tar utredningen sin utgångspunkt i en förståelse av kön och genus som socialt och kulturellt konstru- erat. Enligt utredningens mening tar sig kön och genus uttryck i ojämlika maktförhållanden mellan kvinnor och män. Dessa ojämlika maktförhållanden gestaltar sig i bl.a. olika tillgång till resurser, makt, inflytande, omsorg och olika mönster för kvinnors och mäns vålds- utsatthet.

Att ha en insikt om att det råder en ojämlik köns- eller genus- ordning och av det dra slutsatsen att detta förhållande bör ändras innebär också att utredningen utgår från ett feministiskt perspektiv. Väl medvetna om de olika inriktningar som finns inom den femi- nistiska teoribildningen ansluter vi oss till feminismens kärna: att kvinnors underordning och de systematiska skillnaderna i villkor som råder mellan kvinnor och män ska upphöra så att kvinnor och män får samma makt att forma samhället och sina egna liv.

Samtidigt anser utredningen att den binära synen på kön, den så kallade tvåkönsmodellen, inte är oproblematisk. Många människor identifierar sig inte som kvinna eller man. Andra människor upp- lever att deras biologiska eller juridiska kön inte överensstämmer med hur de själva definierar sig.

Av utredningens direktiv framgår att jämställdheten mellan kvin- nor och män ska beskrivas och analyseras. Enligt vår mening är kategoriseringen av kvinnor som grupp respektive män som grupp

26 Andersson & Hedlund (2011).

SOU 2015:86

Inledning

både nödvändig och problematisk. Kategoriseringen är nödvändig för att över huvud taget kunna visa på, kartlägga och analysera mönster, trender och likheter och skillnader mellan kvinnor och män. Sam- tidigt vill vi understryka att det finns väsentliga skillnader inom gruppen kvinnor och gruppen män i termer av bl.a. klass, ålder, etnisk tillhörighet, sexuell läggning samt könsöverskridande identitet eller uttryck. Kunskapen om andra maktordningar och de skillnader som finns i villkor, makt och möjligheter och vad de innebär för olika grupper av kvinnor och män måste integreras och tillåtas påverka genomförandet av jämställdhetspolitiken i olika sammanhang.

I utredningen har vi inte haft möjlighet eller resurser att genom- gående belysa alla frågor ur ett intersektionellt perspektiv. Det ligger inte heller i utredningens uppdrag. Däremot har vi haft som ambition att uppmärksamma skilda villkor inom gruppen kvinnor liksom inom gruppen män, där så har varit möjligt.

Utredningen har tagit sin utgångspunkt i det jämställdhetspolitiska målet och de jämställdhetspolitiska delmålen. Vi har därmed sett begreppet jämställdhet som ett politiskt begrepp och ett mål till skill- nad från exempelvis begreppet genus som är ett analytiskt verktyg. Vidare har vi utgått från att målet för jämställdhetspolitiken är samma utfall för kvinnor och män, inte enbart samma förutsätt- ningar för kvinnor och män. I fråga om jämställdhetsintegrering har utredningen främst fokuserat på vilka förutsättningar som finns för att jämställdhetsintegrering ska leda till att de jämställdhetspoli- tiska målen får genomslag och för att jämställdhetsintegrering ska få hållbara effekter. Det innebär att vi även i viss mån har belyst det interna jämställdhetsarbetets relation till arbetet med jämställdhet.

2.5Hur vi har genomfört vårt arbete

Uppdrag till forskare

För att belysa utvecklingen mot jämställdhet har utredningen gett ett antal forskare i uppdrag att beskriva och analysera utvecklingen inom olika. Dessa forskare och områden är:

–Delmål 1: En jämn fördelning av makt och inflytande, Christina Bergqvist, professor Uppsala universitet

Inledning

SOU 2015:86

–Delmål 2: Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning), Anita Nyberg, professor emerita Stockholms universitet

–Delmål 2: Ekonomisk jämställdhet (Utbildning), Mia Heikkilä, fil dr. Mälardalens högskola

–Delmål 3: En jämn fördelning av det obetalda hem- och om- sorgsarbetet, Maria Stanfors, professor Lunds universitet

–Delmål 4: Mäns våld mot kvinnor ska upphöra, Maria Eriksson, professor Mälardalens högskola

–Media inklusive sociala medier, Madeleine Kleberg, docent Stockholms universitet

–Kultur, Vanja Hermele, doktorand Stockholms universitet

–Hälsa, Karin Schenck-Gustafson, professor Karolinska institutet och Sara Dahlin, utredare Socialstyrelsen

Rapporterna återfinns i sin helhet i Forskarrapporter till Jämställdhets- utredningen SOU 2015:86. Med utgångspunkt i dessa rapporter och andra relevanta utredningar och utvärderingar har vi redovisat och analyserat utvecklingen gällande jämställdhet mellan män och kvin- nor. Vi har också använt oss av data från SCB:s indikatorer för jämställdhetspolitiken.

Intervjuundersökningar

För att få underlag om vilka resultat som jämställdhetspolitiska in- satser har lett till har utredningen intervjuat företrädare för ett urval av myndigheter och organisationer. Vi har också intervjuat forskare och utredare som har utvärderat insatser som har ingått i regeringens särskilda jämställdhetssatsning. Utredningen har också samtalat med företrädare för Regeringskansliet. I bilaga 3 redovisas vilka myndigheter och organisationer samt personer som utredning- en har samtalat med och intervjuat.

SOU 2015:86

Inledning

Enkätundersökningar

Jämställdhetsutredningen har genomfört tre enkätundersökningar. En enkät omfattade de särskilt sakkunniga för jämställdhet vid

länsstyrelserna. Samtliga 21 sakkunniga besvarade denna enkät.

En andra enkät avsåg ett urval av kommuner. Dels fick SKL:s nätverk av kommundirektörer som träffas i frågor om jämställdhet svara på enkäten, dels skickades enkäten till ett stratifierat urval av kommuner. Svarsfrekvensen uppgick till 67 procent och totalt be- svarade 68 kommuner enkäten.

En tredje enkät ställdes till de myndigheter som under åren 2011– 2014 hade fått uppdrag inom ramen för regeringens särskilda jäm- ställdhetsåtgärder. Sammanlagt besvarade 81 procent denna enkät, vilket motsvarar 46 myndigheter.

Samtliga enkäter redovisas i bilaga 4.

Uppdrag till Ramböll Management Consulting (Ramböll)

I syfte att belysa effekter av den särskilda satsningen på jämställd- hetsåtgärder har Ramböll Management Consulting (Ramböll) på uppdrag av Jämställdhetsutredningen dels kartlagt hur dessa medel har fördelats på olika områden och ändamål, dels utvärderat vilka effekter som är möjliga att utläsa till följd av dessa insatser.

Referensgrupp

En referensgrupp med företrädare för organisationer från det civila samhället har följt utredningens arbete. Gruppen har sammanträtt vid tre tillfällen och har fått ta del av och diskutera utredningens iakttagelser och preliminära överväganden. Gruppen har också lämnat synpunkter på viktiga frågor att uppmärksamma i fråga om utveck- lingen av jämställdhet och jämställdhetspolitikens genomförande. En förteckning av vilka organisationer som har ingått i referensgruppen finns i bilaga 5.

Inledning

SOU 2015:86

Andra utredningar

Parallellt med Jämställdhetsutredningen har utredningen Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) haft i uppdrag att bl.a. analysera och bedöma behovet av att inom befintlig myndighetsstruktur samla insatser och sprida erfarenheter som stöd för berörda myndigheter och andra aktörer. Delegationen om jämställdhet i arbetslivet (SOU 2015:50) har också haft i uppdrag att lämna förslag på jämställdhetspoliti- kens område. Jämställdhetsutredningen har löpande tagit del av dessa utredningars arbete.

Därutöver bör följande utredningar nämnas som ingår som under- lag i vår analys och våra förslag.

–Stöd för framtiden – om stöd för jämställdhetsintegrering (SOU 2007:15)

–Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan (SOU 2010:99)

–Svart på vitt – om jämställdhet i akademin (SOU 2011:1)

–Med rätt att delta – Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2012:69)

–Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken (Ds 2013:37)

–Män och jämställdhet (SOU 2014:6)

–Våld i nära relationer – en folkhälsofråga (SOU 2014:49)

Jämställdhetsutredningen har träffat företrädare för Riksrevisionen som i juni 2015 redovisade sin granskning av regeringens jämställd- hetspolitik.27

2.6Betänkandets disposition

I kapitel 3 redogör vi för hur den nationella jämställdhetspolitiken styrs i dag i fråga om mål, lagstiftning, organisation och ekono- miska medel. I kapitlet redovisar vi också på ett övergripande plan

27 Riksrevisionen (2015).

SOU 2015:86

Inledning

styrningen för andra tvärsektoriella frågor (ungdoms-, barnrätts- och integrationspolitiken samt politiken för funktionshindersfrågor).

I kapitel 4–8 redovisar vi utvecklingen rörande jämställdhet inom olika områden.

I kapitel 9–11 följer en redovisning av erfarenheter och effekter som rör jämställdhetspolitikens genomförande.

I kapitel 12 och 13 återfinns våra slutsatser och förslag.

I kapitel 14 redogör vi för kostnaderna och konsekvenserna av våra förslag.

3Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

3.1Inledning

I detta kapitel beskriver vi hur jämställdhetspolitiken styrs. Utöver de specifika mål, lagar och organisation som gäller jämställdhet, redo- visar vi också på ett övergripande plan hur riksdagens och rege- ringens mål och lagstiftning i stort förhåller sig till de jämställdhets- politiska målen. I kapitlet redovisar vi även vilka myndigheter som omfattas av reglering som rör jämställdhetspolitiska krav. Därutöver redogör vi översiktligt för hur andra tvärsektoriella frågor organi- seras och styrs. Avslutningsvis följer en översikt av utvecklingen för anslaget särskilda jämställdhetsåtgärder.

3.2Mål och delmål

3.2.1Nuvarande mål för jämställdhetspolitiken

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken beslutades av riks- dagen 2008.

–Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.

(prop. 2005/06:1552008/09:1, bet. 2005/06:AU11, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2005/06:257, 2008/09:115).

Utifrån detta övergripande mål har regeringen angett följande fyra delmål:

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

–En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet.

–Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möjlig- heter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.

–Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvin- nor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjlig- heter att ge och få omsorg på lika villkor.

–Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig inte- gritet.1

Jämställdhetsintegrering är en etablerad strategi som används av såväl FN som EU. Sedan 1994 har regeringen i de jämställdhetspolitiska propositionerna angett att jämställdhetsintegrering är regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen.2 Regeringen utgår ifrån Europarådets definition, där jämställdhets- integrering innebär en ”(om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av pro- cessen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet.”3

Regeringen har även fört fram att särskilda åtgärder är en del i denna strategi om jämställdhetsintegrering. De särskilda åtgärderna har setts som ett sätt att främja och utveckla arbete med att inte-

1Mål för jämställdhetspolitiken antogs först av riksdagen 2006 i samband med antagandet av propositionen Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken

(prop. 2005/06:155, bet. 2005/06: AU11, rskr. 2005/06:257). Regeringens förslag i 2009 års budgetproposition (prop. 2008/09:1, 13, avsnitt 5.3) om att den tidigare enhetliga verksam- hetsstrukturen skulle utgå ledde sedan till att målen för jämställdhetspolitiken upphörde och ersattes av ett mål, identiskt med det övergripande målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Det beslutades av riksdagen hösten 2008 (bet. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:46). Delmålen kvarstår dock på så sätt att de huvudsakligen anger den inriktning som styr regeringens politik.

2Strategin presenterades för första gången i propositionen Jämställdhetspolitiken: Delad makt

– delat ansvar (prop. 1993/94: 147). Regeringen har också beslutat om en strategi för jäm- ställdhetsintegrering, (U2012/1388/JÄM).

3Ibid.

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

grera ett jämställdhetsperspektiv i den offentliga sektorn och nå de jämställdhetspolitiska målen.4

3.2.2Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken

Statistiska centralbyrån (SCB) fick 2008 i uppdrag av regeringen att genomföra en förstudie om att vidareutveckla jämställdhetsstati- stiken. SCB konstaterade i sin rapport 2009 att merparten av den statistik som behövdes redan fanns, men att den inte alltid presen- terades på ett sådant sätt att jämställdhetsperspektivet synliggjordes. SCB föreslog därför att skapa en samlad ingång för jämställdhets- statistik inom prioriterade områden.5

SCB fick 2010 i uppdrag att vidareutveckla jämställdhetsstati- stiken. Enligt uppdraget skulle SCB fortsätta att utveckla jämställd- hetsstatistiken enligt de förslag som SCB hade lämnat i förstudien, och utveckla indikatorer för uppföljning av jämställdhetspolitiken. SCB lämnade förslag på 72 indikatorer.6 Dessa har sedan utvecklats ytterligare i nära dialog med Regeringskansliet. Sedan 2012 publice- ras dessa indikatorer på SCB:s webbplats i form av ett temaområde om jämställdhet. Antalet indikatorer uppgår nu till 88 stycken. SCB uppdaterar dessa indikatorer två gånger om året och de är numera en del i SCB:s samlade jämställdhetsstatistik.7

I Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken (Ds 2013:37) redovisar regeringen dels arbetet med indikatorerna för jämställdhet, dels hur uppföljningen av jämställdhetspolitik i övrigt bör utformas. Enligt promemorian behövs en samlad och återkommande upp- följning som bör baseras på ett urval av huvudindikatorer som ska redovisas årligen. Indikatorerna bör i första hand användas för att göra deskriptiva analyser. Systemet bör också, enligt promemorian, utgöras av sammanhållna uppföljningar som både avser arbetet med jämställdhetsintegrering och resultatet av särskilda insatser. En rim- lig periodicitet för sådana mer sammanhållna uppföljningar bör vara minst fyra år.8

4I regeringens skrivelse 2011/12:3 Jämställdhetspolitikens inriktning 2011-2014 anger rege- ringen att särskilda åtgärder kompletterar regeringens strategi om jämställdhetsintegrering.

5Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2008b).

6Utbildningsdepartementet (2011a).

7Se http://www.scb.se/jamstalldhet/

8Ds 2013:37.

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

3.3Jämställdhet inom andra utgiftsområden

Statens budget är indelad i 27 utgiftsområden som rymmer sam- manlagt 81 områden. Jämställdhet utgör tillsammans med områdena integration och diskriminering utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet. Eftersom jämställdhetsintegrering är regeringens huvud- sakliga strategi för jämställdhetspolitiken kan mål som rör jäm- ställdhet förväntas återfinnas även inom övriga utgiftsområden.

Vi har kartlagt hur och i vilket sammanhang jämställdhetspoli- tiska mål eller ambitioner redovisas i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:01) i syfte att skapa en översikt av hur de jämställd- hetspolitiska målen får genomslag inom de 27 utgiftsområdena.9 I tabell 3.1 visas i vilka utgiftsområden som jämställdhetspolitiska mål finns angivna.

9 Kartläggningen är gjord genom att söka efter skrivningar som rör jämställdhet/ett uttalat könsperspektiv i respektive utgiftsområdes övergripande mål eller något av de områden som ingår i ett utgiftsområde. I sista hand har vi undersökt om det inom ett utgiftsområde finns andra skrivningar om jämställdhet i avsnittet Politikens inriktning. En kategorisering har där- efter gjorts utifrån om skrivningen relaterar till nuvarande övergripande mål eller delmål för jämställdhetspolitiken.

SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

Tabell 3.1	Utgiftsområden med jämställdhetspolitiska mål eller ambitioner
	(BP 2014/15)10

Utgiftsområde (UO)		Utgifts-	Område	Politikens inriktning
Utgiftsområde (UO)		område	Område	Politikens inriktning
		område

UO1: Rikets styrelse				Länsstyrelserna
				Demokratipolitik
				Nationella minoriteter

UO3: Skatt, tull och exekution			Skatt	Skatt
UO4: Rättsväsendet				Ja

UO5: Internationell samverkan				Försvar

UO6: Försvar och samhällets beredskap				Ja

UO7: Internationellt bistånd				Ja
UO9: Hälsovård, sjukvård, social omsorg			Funktionshinder-	Hälso- och sjukvård
			politik	Politik för sociala
				tjänster

UO10: Ekonomisk trygghet vid sjukdom				Ja
och funktionsnedsättning

UO11: Ekonomisk trygghet vid ålderdom		Ja		Ja

UO12: Ekonomisk trygghet för familjer		Ja		Ja
och barn

UO13: Integration och jämställdhet			Jämställdhet	Jämställdhet

UO14: Arbetsmarknad och arbetsliv			Arbetslivspolitik	Arbetsmarknad

UO15: Studiestöd				Ja

UO16: Utbildning och universitets-			Kommunernas	Skola
forskning			vuxenutbildning	Vuxenutbildning
				Högskoleutbildning
				Forskning
UO17: Kultur, medier, trossamfund		Ja	Idrott	Ungdomspolitik
och fritid			Folkbildning	Kultur
			Filmpolitik

UO19: Regional tillväxt		Ja		Ja

UO22: Kommunikationer			Transportpolitik	Politiken för
				informationssamhället

UO23: Areella näringar, landsbygd				Ja
och livsmedel

UO24: Näringsliv				Näringspolitik

Källa: Regeringens budgetproposition för 2015, prop. 2014/15:01

10 I de fall där utgiftsområdena omfattar flera olika områden nämns vilket område som har jämställdhet inskrivet.

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

För merparten av utgiftsområdena redovisar regeringen jämställd- hetspolitiska mål eller ambitioner. I åtta utgiftsområden finns dock inga explicita mål eller ambitioner om jämställdhet (UO 2 Samhälls- ekonomi och finansförvaltning, UO8 Migration, UO 18 Samhälls- planering, bostadförsörjning och byggande samt konsumentpolitik, UO 20 Allmän miljö- och naturvård, UO 21 Energi, UO 25 All- männa bidrag till kommuner samt UO 26 och UO 27 Statsskulds- räntor m.m. och Avgiften till Europeiska unionen).

Det bör framhållas att bilden som framkommer i tabell 3.1 inte är helt rättvisande. Jämställdhetspolitiska insatser och ambitioner nämns även i andra delar av budgetpropositionen, i första hand resultatredovisningen. Ett exempel är UO 18 Samhällsplanering, bo- stadsförsörjande och byggande samt konsumentpolitik under vilket det anges att frågor om jämställdhet är viktiga forskningsfrågor inom samhällsbyggnadssektorn. Ett annat exempel är UO 8 Migration. Här nämns att Migrationsverket har tagit fram jämställdhets- och mångfaldsplaner för att stärka kompetensen rörande jämställdhet och likabehandling.

3.3.1Få utgiftsområden som har explicita jämställdhetsmål

Det är ovanligt att utgiftsområdena i sin helhet har mål som kan knytas till de jämställdhetspolitiska målen. Endast 3 av 27 utgifts- områden har mål om jämställdhet, exempelvis UO 19 Regional till- växt: ”Regeringens mål för jämställd regional tillväxt är att kvinnor och män ska ha samma förutsättningar att nå inflytande i det regio- nala tillväxtarbetet och få tillgång till tillväxtresurser.”

Det är också ovanligt att något av de områden som ingår i utgifts- områdena har mål som utgår från de jämställdhetspolitiska målen. Enbart nio områden har explicita jämställdhetsmål. Som exempel kan nämnas målet för filmpolitiken (som ingår i området Kultur, medier, trossamfund och fritid i utgiftsområde 17): ”De statliga insatserna för filmen bör […] syfta till att främja […] jämställdhet och mång- fald på filmområdet.”

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

3.3.2Något vanligare att jämställdhet tas upp i politikens inriktning

När det gäller politikens inriktning redovisar regeringen jämställd- hetspolitiska ambitioner inom totalt 26 av 81 områden, vilket är en något högre andel än andelen med mål.

I exempelvis UO 10: Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funk- tionsnedsättning anges att: ”Det är nödvändigt att ha ett tydligt köns- perspektiv både då sjukfrånvaron analyseras och åtgärder planeras och vidtas.”

3.3.3Målen rör i första hand delmålen makt och inflytande och ekonomisk jämställdhet

Målen och de jämställdhetspolitiska ambitionerna kan i första hand relateras till det övergripande målet för jämställdhetspolitiken och delmålen om makt och inflytande och om ekonomisk jämställdhet.

Delmål 3 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgs- arbetet och delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra går mer sällan att relatera till övriga utgiftsområdens mål eller ambitioner. Delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra omnämns främst i relation till utgiftsområdet Rättsväsendet (UO 4) och olika former av brotts- bekämpning och preventiva insatser för att bekämpa mäns våld mot kvinnor.

Delmål 3 relateras framför allt till utgiftsområdena Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, Ekonomisk trygg- het vid ålderdom och Ekonomisk trygghet för familjer och barn (UO 10–12). I dessa fall redovisar regeringen mål och ambitioner som rör enskildas ekonomiska situation, t.ex. vad gäller att tidiga livsval som att arbeta deltid/inte förvärvsarbeta på grund av åtagan- den kring barn och familj påverkar pensionen senare i livet.

I vissa fall har de skrivningar som används en något vagare kopp- ling till det jämställdhetspolitiska målet och delmålen. Exempelvis är ”jämställdhet och näringsliv” liksom ”kvinnors sjukfrånvaro och arbetsrelaterade ohälsa” relaterade till nuvarande delmål 1 En jämn fördelning av makt och inflytande respektive delmål 2 Ekonomisk jämställdhet. Även t.ex. ”jämställdhet på internet”, ”ökad jämställd- het i klimatfrågan”, eller ”könsroller och landsbygdsutveckling” kan

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

relateras till det övergripande målet för jämställdhetspolitiken, och främst delmål 1 och 2, men i en något bredare bemärkelse.

3.4Lagstiftning, regleringar i EU och internationella konventioner

I detta avsnitt redovisar vi översiktligt den svenska lagstiftningen som rör jämställdhet och regleringar i EU med avseende på jämställdhet. Vi redogör också för vilka internationella konventioner som Sverige har förbundit sig att beakta.

3.4.1Regeringsformen ställer krav

Förutom diskrimineringslagen och separata lagar som reglerar krav i fråga om jämställdhet, finns också krav i regeringsformen som reg- lerar principerna för det svenska statsskicket. I regeringsformen regleras grundläggande rättsprinciper som också rör jämställdhet.11 I regeringsformens 1 kap. 2 § regleras följande målsättning som den offentliga förvaltningen ska verka för:

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra om- ständigheter som gäller den enskilde som person.12

I regeringsformen regleras skyddet mot diskriminering i bland annat 2 kap. 13 § (förbud mot könsdiskriminering).

3.4.2Från jämställdhets- till diskrimineringslag

År 1979 instiftades Lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet (1979:1118). Lagen kom att ersättas 1991 av Jämställd- hetslagen (1991:433) vars ändamål var att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt

11Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform.

12Regeringsformen(2010:1408), 1 kap, 2 §.

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

utvecklingsmöjligheter i arbetet (jämställdhet i arbetslivet).13 År 2009 upphörde Jämställdhetslagen att gälla och den mer övergripande Diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft. Diskrimineringslagen har till ändamål att: ”motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskri- dande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.”14

Diskrimineringslagen innehåller, utöver diskrimineringsförbudet, också krav på att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska vidta s.k. aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett bl.a. kön. Arbetsgivare är exempelvis skyldiga att vart tredje år genomföra lönekartläggningar, och (för arbetsgivare med minst 25 anställda) upprätta handlingsplaner för jämställda löner och jäm- ställdhetsplaner.15

3.4.3Jämställdhet regleras i olika lagar

Därutöver finns en rad andra svenska lagar som påverkar hur jäm- ställdhetspolitiken kan genomföras. Av central betydelse är Abort- lagen (1974:595), Brottsbalken (1962:700) som reglerar t.ex. grov kvinnofridskränkning, tvångsäktenskap och sexualbrott inklusive köp av sexuell tjänst och Socialtjänstlagen (2001:453) som bland annat ska ge stöd till våldsutsatta kvinnor och män och hjälpa brottsoffer, såsom kvinnor som utsätts för övergrepp eller våld av närstående. Ytterligare lagar av relevans är Föräldraledighetslagen (1995:584) som behandlar rätten att vara föräldraledig samt förbud mot att miss- gynna arbetssökande eller arbetstagare av skäl som har samband med föräldraledighet. Andra relevanta lagar är Skollagen (2010:800) som föreskriver att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar såsom jämställdhet och Högskolelagen (1992:1434) som föreskriver att i högskolornas verksamhet ska jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas.

13Jämställdhetslag (1991:433), 1 §.

14Diskrimineringslag (2008:567), 1 §.

15Ibid., 3 kap 10 §, 11 § och 13 §.

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

3.4.4I samband med ny myndighetsförordning regleras inte längre sektorsövergripande krav

Utöver ovan nämnda lagar finns ett antal förordningar som har rele- vans för jämställdhetspolitiken. Mellan 1995–2007 fanns Verksför- ordningen (1995:1322), som skulle tillämpas på myndigheter under regeringen. Verksförordningen föreskrev att myndighetschefen skulle ”beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalför- svaret, regionalpolitiken, en ekologisk hållbar utveckling, jämställd- heten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken.”16

Verksförordningen ersattes 2008 av Myndighetsförordningen (2007:515) i vilken jämställdhet inte explicit regleras. I stället anges att ”Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksam- heten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel”.17

Syftet med myndighetsförordningen var att göra en åtskillnad mellan förvaltningspolitiska krav, t.ex. rättssäkerhet och kvalitet, och sektorsövergripande krav, t.ex. integration och jämställdhet. Den nuvarande utgångspunkten är således att de förvaltningspolitiska kraven ska ingå i myndighetsförordningen och de sektorsövergri- pande kraven i stället ska regleras i regelverk som avser det enskilda området, dvs. separata lagar eller instruktioner.18

3.4.5Generella förordningar med krav på jämställdhet

I Kommittéförordningen (1998:1474) 15 § anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Där- utöver finns Förordningen om den officiella statistiken (2001:100) 14 § som föreskriver att: ”Individbaserad officiell statistik skall vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta.”

16Verksförordning (1995:1322) 7 § , punkt 4.

17Myndighetsförordning (2007:515) 3 §.

18Finansdepartementet (2007).

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

3.4.6Regleringar rörande jämställdhet i Europeiska unionen

EU har sedan länge arbetat med jämställdhet och redan 1957 blev principen om lika lön för lika arbete en del av Romfördraget. I För- draget om Europeiska unionen fastställs att jämställdhet mellan kvin- nor och män är ett av EU:s grundläggande värden. Vidare fastställs att unionen ska bekämpa social utestängning och diskriminering samt främja social rättvisa och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, solidaritet mellan generationerna och skydd av barnets rättigheter.19

I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt föreskrivs vidare att unionen i all sin verksamhet ska syfta till att undanröja bristande jämställdhet mellan kvinnor och män och att främja jäm- ställdhet mellan dem.20

Artikel 21 i Europiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna förbjuder diskriminering på grund av bl.a. kön. Vidare föreskriver stadgans artikel 23 att: ”Jämställdhet mellan kvinnor och män ska säkerställas på alla områden, inbegripet i fråga om anställ- ning, arbete och lön. Principen om jämställdhet utgör inget hinder för att behålla eller besluta om åtgärder som innebär särskilda för- måner för det underrepresenterade könet.”21 I artikel 51 av stadgan anges att dess bestämmelser riktar sig till unionens institutioner och organ samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unions- rätten.

När det gäller EU-lagstiftningen finns det i dag flera olika direktiv som reglerar likabehandling mellan kvinnor och män på arbetsmark- naden och i socialförsäkringar samt i fråga om tillgång till och till- handahållande av varor och tjänster.

3.4.7Internationella konventioner ställer krav

Sverige har förbundit sig till en rad åtaganden vad gäller jämställdhet genom olika internationella konventioner, varav CEDAW (FN:s Konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor) utgör en viktig del. Konventionen antogs av FN:s generalförsam-

19Fördraget om Europeiska Unionen, artikel 2 och 3.

20Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt, artikel 8.

21Europiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02.

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

ling 1979. Sverige ratificerade konventionen år 1980.22 CEDAW innehåller 30 artiklar, varav de första 16 består av definitioner och rättigheter. I dessa fastslås bl.a. att konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor i landets politiska och offentliga liv, avskaffa diskriminering av kvinnor på arbetsmark- naden och angripa beteendemönster som är stereotypa och som framställer det ena könet som bättre eller sämre än det andra.23 Alla stater rapporterar vart fjärde år till FN:s kvinnodiskriminerings- kommitté hur de lever upp till konventionens artiklar. 24

Nämnas bör också Pekingplattformen (Beijing Platform for Action), som är ett tilläggsdokument till FN:s Kvinnokonvention och som tillkom under FN:s fjärde kvinnokonferens i Peking 1995. Plattformen innehåller 12 kritiska områden som rör kvinnors livs- situation, såsom kvinnor och utbildning, kvinnor och hälsa, kvinnors inflytande och feminisering av fattigdom.25 Åtagandena i plattfor- men följs upp vart femte år.26

Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen) konstaterar bl.a. att kvinnor och flickor ofta utsätts för allvarliga former av våld, såsom våld i hemmet, sexuella trakasserier, våldtäkt, tvångsäktenskap, hedersrelaterade brott och könsstympning, vilka är allvarliga kränkningar av kvinnors och flickors mänskliga rättig- heter och utgör ett stort hinder för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män. Konventionens syfte är att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet, och att bidra till att avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor och att främja faktisk jämställdhet mellan kvinnor och män, bland annat genom att stärka kvinnors ställ- ning.27 Sverige ratificerade konventionen år 2014.

22http://unwomen.se/kvinnors-rattigheter/fns-kvinnokonvention/

23http://www.jamstall.nu/lagar-och-rattigheter/kvinnokonventionen/

24För Sveriges senaste rapport, se Regeringskansliet (2014).

25http://unwomen.se/kvinnors-rattigheter/pekingplattformen/

26För Sveriges senaste rapport, se Socialdepartementet (2014a). Sverige ansvarade dessutom för EU:s tredje uppföljning av Pekingplattformen, 2009, se Integrations- och Jämställdhets- departementet (2010).

27Europarådets fördragsserie nr. 210.

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

3.5Organisation och struktur

I detta avsnitt redovisar vi först de myndigheter som har en starkare anknytning till jämställdhetspolitiken. Det rör sig om Diskrimine- ringsombudsmannen som har ett centralt uppdrag att motverka diskriminering på grund av bl.a. kön och att verka för jämställdhet, samt om ett antal myndigheter som har fått ett särskilt ansvar av rege- ringen att verka för att de jämställdhetspolitiska målen får genom- slag även hos andra myndigheter och verksamheter.

3.5.1Regeringskansliets arbete med jämställdhetspolitik

I Regeringskansliet ansvarar Jämställdhetsenheten vid Socialdeparte- mentet för att bereda beslut och i övrigt biträda regeringen i frågor som rör jämställdhetspolitiken. Regeringen har fattat beslut om en strategi för jämställdhetsintegrering för Regeringskansliets arbete. Utgångspunkten för denna strategi är att ett jämställdhetsperspek- tiv ska ”integreras i alla steg av beslutsprocesserna om detta inte är uppenbart irrelevant för sakfrågan. Syftet är att skapa bästa möjliga förutsättningar för att jämställdhet ska genomsyra regeringens poli- tik”.28

Enligt regeringens beslut har samtliga statsråd ansvar för att ett jämställdhetsperspektiv beaktas i regeringens beslut och styrning av myndigheter och verksamheter. På tjänstemannanivå ansvarar huvud- männen för att ett jämställdhetsperspektiv integreras i beslutsunder- laget för respektive sakområde.29 Vid varje departement ska det finnas en jämställdhetssamordnare. Regeringens strategi innebär också att varje departement varje år ska besluta om en plan för arbetet med jämställdhetsintegrering. Jämställdhetsenheten ska stödja övriga en- heters arbete och årligen följa upp och redovisa hur arbetet genom- förts. För arbetet finns en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för samtliga departement.

Strategin avser Regeringskansliets arbete med propositioner, skri- velser, lagförslag och kommittédirektiv. Strategin omfattar också

28Utbildningsdepartementet (2012).

29I departementen finns huvudmän för olika sakområden. För var och en av de myndigheter som hör till departementen finns en huvudman som ansvarar för frågor om myndighetens styrning. (Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet 10 §).

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

Regeringskansliets arbete med EU-ärenden. En del i denna strategi är att ett jämställdhetsperspektiv ska integreras i regeringens styrning av myndigheter. Strategin avser även regeringens styrning av de stat- ligt ägda bolagen.

Sverige deltar också via Jämställdhetsenheten aktivt i internatio- nella forum för jämställdhetspolitiskt samarbete inom exempelvis FN, EU och Nordiska ministerrådet.

3.5.2Myndigheter med anknytning till jämställdhetspolitiken

Diskrimineringsombudsmannen

I Sverige fanns under perioden 1980–2009 den statliga myndigheten Jämställdhetsombudsmannen, med uppdrag att utöva tillsyn över de lagar som rörde jämställdhet. I anslutning till ikraftträdandet av en ny gemensam diskrimineringslag den 1 januari 2009 uppgick Jäm- ställdhetsombudsmannen tillsammans med de övriga tre tidigare om- budsmännen mot diskriminering i en ny sammanslagen myndighet

– Diskrimineringsombudsmannen (DO).30

Enligt lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen ska DO bland annat verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhälls- livet. DO ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjlig- heter oavsett ovan nämnda sju diskrimineringsgrunder. DO ska vidare inom sitt område informera, utbilda, överlägga och ha andra kon- takter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer; följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internatio- nella organisationer; följa forsknings- och utvecklingsarbete; hos regeringen föreslå författningsförändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering, samt ta initiativ till andra lämpliga åtgärder.

Av lagens förarbeten framgår att DO:s uppdrag omfattar att verka för jämställdhet mellan kvinnor och män. Det handlar bl.a. om att

30 De övriga tre ombudsmännen var Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

informera allmänheten och på andra lämpliga sätt medverka i strä- vandena att främja jämställdhet. Det handlar också om att synlig- göra strukturer som kan vara ett hinder för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön.31

Utöver tillsyn över diskrimineringslagens förbud mot diskrimi- nering utövar DO också tillsyn över lagens krav på arbetsgivare och utbildningsanordnare att vidta s.k. aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett bl.a. kön.32

Länsstyrelserna

I förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion regleras upp- gifter för länsstyrelserna som rör jämställdhet. Enligt länsstyrelse- instruktionen ska länsstyrelserna bl.a. integrera ett jämställdhetsper- spektiv i sin verksamhet. Vid länsstyrelserna ska det också finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet. Det ingår också i läns- styrelsernas uppdrag att verka för att nationella mål får genomslag i länet. Länsstyrelsernas jämställdhetsuppdrag och arbete med detta beskrivs mer utförligt i kapitel 10.

Länsstyrelserna har också en regional samordnande roll i arbetet med delmål 4 i jämställdhetspolitiken – Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Länsstyrelserna har vidare haft flera olika uppdrag som under en längre tid utgjort en infrastruktur för arbetet med delmål 4, se vidare kapitel 9.

Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning)

Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universi- tet har i uppdrag att öka genomslaget för forskning och kunskap om genus och jämställdhet inom akademin och i samhället som helhet.33 Sedan 2008 har sekretariatet fått uppdrag av regeringen på jäm- ställdhetsområdet som har syftat till att bidra med kunskapssprid- ning och att stärka arbetet med jämställdhetsintegrering.34

31Prop 2007/08:95, s. 380 f.

32Diskrimineringslag 2008:567, 3 kap.

33Göteborgs universitet (2015).

34Utbildningsdepartementet (2013b).

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid)

Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) vid Uppsala universitet har i uppdrag från regeringen att utveckla och sprida kunskap och information om mäns våld mot kvinnor. Med begreppet mäns våld mot kvinnor avses här även hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. NCK ska bedriva forskning och ut- bildning på området, samt vara ett stöd för myndigheter och organi- sationer i frågor som rör mäns våld mot kvinnor. Det ska även stödja driften av en nationell stödtelefon för personer som har utsatts för hot och våld, Kvinnofridslinjen.35

Särskilda uppdrag till myndigheter

Utöver den mer permanenta struktur som vi har redovisat ovan finns också flera myndigheter som har flera omfattande uppdrag inom jämställdhetspolitiken.

Bland annat har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) i uppdrag att fördela statsbidrag till jämställdhets- projekt.36 Socialstyrelsen fördelar utvecklingsmedel till kommuner och ideella föreningar och erbjuder tillsammans med länsstyrelserna nationellt och regionalt kompetensstöd i arbetet med bland annat våldsutsatta kvinnor.37 Socialstyrelsen fördelar också fr.o.m. den 1 augusti 2015 statsbidrag till lokala ideella organisationer vars verk- samhet riktas till våldsutsatta kvinnor och deras barn samt vålds- utsatta flickor för att erbjuda dem stöd och skydd mot mäns våld.38

Till de större satsningarna under senare år hör bland annat Jäm- ställdhetsintegrering i myndigheter (JiM) där 41 myndigheter har fått regeringens uppdrag att till och med 2018 arbeta med och utveckla jämställdhetsintegrering. Nationella sekretariatet för genusforskning har fått i uppdrag att stödja myndigheterna i planeringen och genom- förandet av uppdragen. Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ) som genomförs av Länsstyrelsen i Gotlands län under 2013–2015,

35Utbildningsdepartementet (2011a).

36I enlighet med förordning (2006:390) om satsbidrag till jämställdhetsprojekt.

37Socialdepartementet (2014b).

38Förordning (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer.

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

har varit ytterligare en insats för att stärka och samordna länsstyrel- sernas arbete med jämställdhetsintegrering.39

3.6Reglering av myndigheternas jämställdhetsuppdrag

3.6.1Instruktioner och regleringsbrev med jämställdhetsperspektiv

Enligt statistik för 2014 från Statistiska centralbyrån (SCB) hade 95 myndigheter (50 procent) skrivningar med jämställdhetsperspek- tiv i sina regleringsbrev och 95 myndigheter (50 procent) saknade sådana skrivningar. I instruktionerna hade 88 myndigheter (44 pro- cent) skrivningar med jämställdhetsperspektiv och 111 myndig- heter (56 procent) saknade sådana skrivningar.40

Den faktiska andelen myndigheter med krav på jämställdhet är dock lägre. I SCB:s statistik ingår endast de myndigheter som har regleringsbrev hos Ekonomistyrningsverket och därmed har regle- ringsbrev riktade direkt till sig som myndighet (cirka 200), men för närvarande finns det 348 myndigheter.41 Det totala antalet myndig- heter som har innefattats i SCB:s statistikunderlag mellan 2011–2014 skiljer sig åt, bl.a. då universitet och högskolor räknades in för 2011–2012 men inte för 2013–2014.42

39Utbildningsdepartementet (2013b) och Utbildningsdepartementet (2013a).

40SCB (2015a), s. 8. Se bilaga 6 för en fullständig redogörelse.

41Statskontoret (2015a).

42Anledningen till detta är att universitet och högskolor styrs av högskoleförordningen och inte har enskilda instruktioner, varför Regeringskansliet i samråd med SCB beslöt att universitet och högskolor skulle undantas granskningen. Beslutet fattades dock först gällande 2013 års statistik.

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

Tabell 3.2	Jämställdhetsperspektiv i myndigheters regleringsbrev
	2011–2014 per departement
	Antal myndigheter (andel i procent)

Departement		2011		2012		2013		2014

Arbetsmarknadsdepartementet		3	(33)	3	(33)	3	(38)	4	(50)

Finansdepartementet		4	(31)	2	(15)	2	(15)	3	(25)

Försvarsdepartementet		2	(18)	3	(27)	3	(27)	3	(27)

Landsbygdsdepartementet		3	(38)	2	(33)	4	(67)	4	(67)

Justitiedepartementet*		7	(33)	6	(29)	7	(33)	9	(43)

Kulturdepartementet			2 (8)		2 (8)	5	(21)	5	(21)

Miljödepartementet		1	(17)	1	(17)	1	(17)	6 (100)

Näringsdepartementet		4	(19)	4	(19)	4	(20)	5	(25)

Socialdepartementet		30	(59)	27	(54)	32	(64)	32	(64)

Utbildningsdepartementet		13	(23)	44	(77)	19	(83)	20	(91)

Utrikesdepartementet		3	(30)	3	(30)	2	(25)	4	(50)

Totalt:		72 av 234		97 av 230		82 av 192		95 av 190
Totalt:			(31)		(42)		(43)		(50)
			(31)		(42)		(43)		(50)

Källa: SCB (2015a); (2014b); (2013a); (2012a)

*För Justitiedepartementet räknar SCB in de myndigheter som ingår i Sveriges domstolar i statistiken över instruktioner, men inte rörande regleringsbrev.

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

Tabell 3.3 Jämställdhetsperspektiv i myndigheters instruktioner år 2011–2014 per departement

Antal myndigheter (andel i procent)

Departement	2011		2012		2013		2014

Arbetsmarknadsdepartementet	4	(44)	4	(44)	4	(50)	4	(50)

Finansdepartementet		0 (0)		0 (0)		0 (0)	2	(17)

Försvarsdepartementet		1 (9)		1 (9)		1 (9)		1 (9)

Landsbygdsdepartementet	4	(50)	4	(67)	4	(67)	4	(67)

Justitiedepartementet*	5	(24)	5	(24)	5	(24)	5	(17)

Kulturdepartementet	24	(96)	23	(96)	22	(92)	23	(96)

Miljödepartementet	1	(17)	1	(17)	1	(17)	1	(17)

Näringsdepartementet	4	(19)	5	(24)	5	(25)	5	(25)

Socialdepartementet	30	(59)	30	(60)	28	(56)	29	(58)

Utbildningsdepartementet	10	(18)	9	(16)	10	(43)	11	(50)

Utrikesdepartementet	1	(10)	1	(10)	1	(13)	2	(25)

Totalt:	85 av 234		84 av 230		82 av 192		88 av 199
Totalt:		(36)		(37)		(43)		(44)
		(36)		(37)		(43)		(44)

Källa: SCB (2015a); (2014b); (2013a); (2012a)

*För Justitiedepartementet räknar SCB in de myndigheter som ingår i Sveriges domstolar i statistiken rörande instruktioner, men inte rörande regleringsbrev.

3.6.2Antal myndigheter med krav eller uppdrag om jämställdhet har ökat något

Som framgår av tabellerna 3.2 och 3.3 ovan har andelen myndig- heter med jämställdhetsperspektiv i regleringsbrev och instruktioner ökat mellan 2011–2014. Några departement utmärker sig. Inom exem- pelvis Miljödepartementets ansvarsområde har andelen myndigheter med jämställdhetsperspektiv i regleringsbreven ökat från 17 procent till 100 procent mellan 2013 och 2014.

Även inom Utbildningsdepartementets ansvarsområde har an- delen myndigheter med jämställdhetsperspektiv, framför allt i regle- ringsbreven, ökat, från 23 till 91 procent mellan 2011 och 2014.43 Finansdepartementet utmärker sig också i sammanhanget, men på ett annat sätt: 0 procent av dess myndigheter hade skrivningar om jäm-

43 Detta beror dock i viss mån på att underlaget skiljer sig åt mellan åren, se ovan, vilket resul- terar i att antalet myndigheter under Utbildningsdepartementet totalt sett är mycket lägre under de senaste två åren.

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

ställdhet i instruktionen 2011–2013 (andelen ökade dock till 17 pro- cent 2014). Departementets andel myndigheter som har skrivningar i regleringsbreven har minskat över tid, från 31 procent 2011 till 25 procent 2014.

3.6.3Myndigheter som saknar uppdrag om jämställdhetsperspektiv

Flera myndigheter saknar uppdrag som rör ett jämställdhetsper- spektiv i sina instruktioner. I denna grupp ingår bl.a. Skatteverket, Statistiska Centralbyrån, Valmyndigheten, Läkemedelsverket, Barn- ombudsmannen, Arbetsgivarverket, Åklagarmyndigheten, Säkerhets- polisen, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården och Svenska Institutet.44

Under 2015 har instruktionerna för ett antal myndigheter med hög relevans för jämställdhetspolitiken ändrats där ett jämställdhets- uppdrag numera ingår; Arbetsförmedlingen, Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, Sida och Socialstyrelsen.

3.6.4Myndigheternas uppdrag ser olika ut

Utredningen har analyserat statistiken från SCB vad gäller instruk- tionernas utformning.45 Enligt utredningens studie kan de skrivningar som används i instruktionerna delas in i nedanstående sex grupper. En myndighet kan förekomma i fler än en gruppering, i de fall de har fler än en skrivning som åsyftar jämställdhet, se tabell 3.4.

Länsstyrelserna skiljer ut sig mot övriga myndigheters instruk- tioner genom att deras instruktion även föreskriver att det ska finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet vid länsstyrelsen. Denna kategori har inte tagits med i nedanstående sammanställning då den endast förekommer i länsstyrelseinstruktionen.

44SCB (2015a).

45Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, Arbetsförmedlingen, Sida, Social- styrelsen och i viss mån även Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd har fått förnyade instruktioner under 2015, där skrivningar om jämställdhet har inkorporerats. Dessa myndig- heter räknas in i nedanstående gruppering – men inte i redogörelsen för SCB:s statistik ovan, i avsnitt 3.6.1-3.6.2, då denna avser situationen fram till år 2014.

SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

Tabell 3.4	Kategorisering av skrivningar om jämställdhet i myndigheters
	instruktioner

Gruppering		Antal	Exempel på myndigheter
		myndigheter
Integrera ett jämställdhetsperspektiv/		44	T.ex. Statens skolverk,
integrera ett jämställdhetsperspektiv i			Statens skolinspektion,
relation till andra perspektiv			Försäkringskassan,
			(i princip) samtliga myndigheter under
			Kulturdepartementet

Särskilt belysa effekterna för kvinnor		20	T.ex. Vetenskapsrådet,
och män/beakta kvinnors och mäns			Centrala studiestödsnämnden,
villkor eller förutsättningar46			Statskontoret
Redovisa resultat och/eller statistik		12	T.ex. Skogsstyrelsen,
med kön som övergripande			Brottsförebyggande rådet,
indelningsgrund			Diskrimineringsombudsmannen

Verksamhetsanpassad skrivning47		9	T.ex. Arbetsmiljöverket,
			Arbetsförmedlingen,
			Folkhälsomyndigheten

Sträva efter en jämn könsfördelning		5	T.ex. Forskningsrådet för miljö, areella
vid anställningar eller i			näringar och samhällsbyggande,
beredningsorganisationen			Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och
			välfärd
Motverka diskriminering utifrån		2	Myndigheten för Ungdoms- och
diskrimineringsgrunderna			Civilsamhällesfrågor,
			Universitet- och Högskolerådet

Enligt denna kategorisering tycks det saknas en enhetlighet vad gäller det sätt på vilket jämställdhet regleras i instruktionerna. Det van- ligaste är att instruktionerna har skrivningar om att ”integrera ett jämställdhetsperspektiv”, antingen i sig självt eller som en del av flera perspektiv som myndigheten ska arbeta med. Det näst vanligaste är skrivningar om att ”belysa eller beakta effekter/villkor/förutsätt- ningar för kvinnor och män.” I andra fall används t.ex. skrivningar om könsuppdelad statistik eller mer verksamhetsanpassade skriv- ningar.

46I grupperingen har skrivningar om ”könsspecifika förhållanden” (1 fall), ”konsekvenser för jämställdhet” (2 fall) samt ”främja jämställdhet mellan kvinnor och män” (4 fall) inkluderats.

47T.ex. att motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden, eller att ansvara för ett informationssystem där skillnader i arbetsskador mellan kvinnor och män särskilt belyses.

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

3.7Styrningen av jämställdhetspolitiken i jämförelse med styrningen av andra tvärsektoriella områden

Vid en jämförelse med andra tvärsektoriella områden kan såväl lik- heter som skillnader med jämställdhetspolitiken konstateras. I detta avsnitt jämför vi jämställdhetspolitiken med i första hand barnrätts-, och ungdoms- samt funktionshinderpolitiken.

3.7.1Sektorsövergripande mål

I likhet med jämställdhetspolitiken har såväl barnrätts- som ungdoms- och funktionshinderpolitiken mål som är sektorsövergripande, dvs. mål som berör ett antal andra områden såsom utbildning, arbets- marknad, hälsa, demokrati osv.

Samtliga områden tar också en viktig utgångspunkt i internatio- nella konventioner om mänskliga rättigheter.

Gemensamt är också att politikens mål och inriktning har formule- rats i propositioner och strategier eller handlingsprogram/handlings- planer.48

3.7.2Jämställdhetspolitiken särskiljer sig genom att inte ha en central myndighet som ska verka för att politikens mål nås

På barnrättsområdet finns Barnombudsmannen (BO), på ungdoms- området Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och inom funktionhinderspolitiken Myndigheten för del- aktighet (MFD). Dessa myndigheter har i uppgift att verka för ett genomslag för politiken inom respektive område. Myndigheterna har också uppgifter som rör uppföljning och samordning, se tabell 3.5. En liknande myndighet saknas på jämställdhetsområdet. Som fram- gått av kapitel 3.5.2 finns flera aktörer med uppdrag som knyter an till jämställdhetspolitiken, men deras uppdrag rör delar eller aspekter av jämställdhetspolitiken. DO:s uppdrag att verka mot diskrimine- ring rör kön, men är en av flera diskrimineringsgrunder som myndig- heten arbetar med. Vidare ingår det inte i DO:s uppgifter att följa

48 Socialdepartementet (2011a).

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

upp eller samordna insatser som syftar till att nå de jämställdhets- politiska målen, utan utgångspunkten är regeringens mål som rör diskriminering.49 Vidare finns NCK vars uppdrag rör en del av jäm- ställdhetspolitikens delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Därtill har Nationella sekretariatet för genusforskning fått temporära uppdrag att stödja myndigheterna i arbetet med jämställdhetsintegre- ring. Slutligen finns länsstyrelserna vars uppgifter inom jämställd- hetsområdet rör det regionala och lokala arbetet med jämställdhet.

Sammantaget finns ingen motsvarande myndighet på nationell nivå med ett övergripande ansvar som det finns inom de övriga nämnda tvärsektoriella områdena, se tabell 3.5.

49 Målet för regeringens politik mot diskriminering är Ett samhälle fritt från diskriminering. (prop.2008/09:1. utg.omr.13, bet 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115).

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86

Tabell 3.5	Myndigheter på tvärsektoriella områden

Fråga/område	Myndighet med	Andra	Uppgifter50
	övergripande	myndigheter
	ansvar
Barnrättspolitik	BO		Verka för genomslag för politiken
			Kunskapsutveckling och spridning
			Information och opinion
			Uppföljning/utvärdering
			Företräda barn
			”Granskning” av myndigheter,
			kommuner och landsting

Ungdomspolitik	MUCF		Verka för genomslag för politiken
			Kunskapsutveckling och spridning

Stöd till myndigheter, kommuner och landsting Uppföljning/utvärdering Bidragsgivning

Samordning

Funktionshinders- MFD politik

Verka för genomslag för politiken Kunskapsutveckling och spridning Utbildning och information Metodutveckling och sprida metoder

Uppföljning/utvärdering

Jämställdhetspolitik	DO
	Uppsala
	universitet (NCK)
	Länsstyrelserna

DO ska motverka diskriminering på grundval av bl.a. kön.

NCK utveckla och sprida kunskap och information om mäns våld mot kvinnor.

Länsstyrelserna uppgifter på regional nivå.

Som kan utläsas av tabell 3.5 ovan skiljer sig myndigheternas upp- gifter i vissa avseenden, men de har också stora likheter. Såväl BO, som MUCF och MFD har i uppdrag att verka för att målen för poli- tiken på deras respektive områden får genomslag i hela samhället

50 Tabellen ska inte ses som en fullständig redovisning av myndigheternas uppgifter. Myn- digheternas uppdrag i sin helhet återfinns i deras respektive instruktioner; Förordning (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Förord- ning (2014:134) med instruktion för Myndigheten för delaktighet, Förordning (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen, samt för BO även i Lag (1993:335) om Barn- ombudsmannen.

SOU 2015:86

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

och de arbetar gentemot myndigheter, kommuner och landsting. Gemensamt för myndigheternas uppdrag är bl.a. att de ska samla och sprida kunskap om utvecklingen på respektive område, genom- föra vissa stödjande insatser som utbildningar och metodutveckling, samt att redovisa statistik och göra relevanta uppföljningar. BO:s uppdrag särskiljer sig bl.a. genom att myndigheten även har i upp- gift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen samt att förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting på BO:s upp- maning är skyldiga att lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits inom den egna verksamheten för att genomföra barns och ungas rättigheter enligt barnkonventionen. BO har därmed en starkare granskande roll än MUCF och MFD.

På jämställdhetsområdet finns det, som framgår ovan, ingen myn- dighet med ett övergripande och samlat ansvar för att verka för att de jämställdhetspolitiska målen nås. Däremot finns det en sådan orga- nisation på regional nivå hos länsstyrelserna, vars uppgifter beskrivs närmare i kapitel 10.

Även vid en bredare jämförelse med ytterligare andra tvärsekto- riella områden är en central myndighet snarare en regel än ett undan- tag. Utvecklingen har dessutom under de senaste åren gått mot fler centrala myndigheter för denna typ av frågor. År 2012 fick exem- pelvis MUCF (dåvarande Ungdomsstyrelsen) i uppdrag att fungera som myndighetsstöd för politiken för det civila samhället.51 Bildan- det av MFD 2014, genom en sammanslagning av Hjälpmedelsinstitu- tet och Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), syftade bl.a. till att markera ett mer samlat uppdrag på det funkt- ionshinderpolitiska området och det tvärsektoriella perspektivet.52 Nämnas bör också att sedan 2010 är Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget inom området nationella minoriteter är ansvariga för att samordna och följa upp hur Sveriges minoritetspolitik genom- förs i enlighet med lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. På området mänskliga rättigheter redovisade rege- ringen i juli 2015 sin intention att inrätta en nationell MR-institu- tion.53

51Förordning om ändring i förordningen (2007:1140) med instruktion för Ungdomsstyrelsen.

52Ds 2013:40.

53Wallström & Bah Kuhnke (2015).

Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken

SOU 2015:86

3.8Ekonomiska medel

3.8.1Nuvarande anslag för särskilda jämställdhetsåtgärder

I samband med regeringens vårändringsbudget för 2015, prop. 2014/15:99, har riksdagen beslutat om att öka stödet till kvinno- jourerna med 25 miljoner kronor för 2015.54 Anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder uppgår därmed till 162 539 miljoner kronor för 2015.

Anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder ökade kraftigt i sam- band med regeringens budgetproposition för 2007. I praktiken ägde en tiodubbling av anslaget rum mellan 2006 och 2007 och under åren 2007–2010 uppgick anslaget till cirka 400 miljoner kronor per år. Under 2011–2014 minskade riksdagen anslaget till cirka 240 miljoner kronor per år. Sammantaget avsattes nästan 2,6 miljarder kronor under dessa år. Den faktiska förbrukningen uppgår dock endast till ca 2,1 miljarder kronor, då alla medel inte kom att fördelas och förbrukas, se tabell 3.6.

Tabell 3.6 Tilldelade och förbrukade medel (milj. kr)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	Totalt
									2007–
									2014

Avsatta medel	417	393	400	400	240	239	239	253	2 581
enligt statsbudget
Beslutade medel	47	284	484	502	230	238	245	252	2282
Förbrukade medel	47	207	477	513	208	223	230	244	2 149

Källa: Riksrevisionen (2015).

Kommentar. Orsaken till att inte hela anslaget har förbrukats återges i kapitel 9.3.3.

54 Finansutskottets betänkande 2014/15:FiU21.

II Utvecklingen mot jämställdhet under 2005–2014

4Jämn fördelning av makt och inflytande

I de följande kapitlen 4–8 redogör vi för utvecklingen gällande jäm- ställdhet mellan kvinnor och män inom olika samhällsområden de senaste tio åren. I beskrivningen har vi utgått från de fyra jämställd- hetspolitiska delmålen.

I kapitel 4 beskriver vi utvecklingen i fråga om makt och infly- tande. I kapitel 5 redogör vi för utvecklingen gällande ekonomisk jämställdhet, vilket även inkluderar utvecklingen inom området utbild- ning. I kapitel 6 redovisar vi utvecklingen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och i kapitel 7 återfinns en redogörelse för utveck- lingen när det gäller mäns våld mot kvinnor. I tillägg till genomgången av utvecklingen i förhållande till de jämställdhetspolitiska delmålen återfinns i kapitel 8 en beskrivning av skillnader mellan kvinnor och män i fråga om hälsa.

Kapitlen tar sin tidsmässiga utgångspunkt där den förra jäm- ställdhetsutredningen slutade, dvs. i början av 2000-talet och avslutas vid tidpunkten för vår utredning. De exakta jämförelsepunkterna varierar dock beroende på bl.a. tillgången till statistik inom de olika områden som analyseras. Kapitlen är i stora delar strukturerade efter de indikatorer som har utvecklats inom ramen för jämställdhets- politiken och som återfinns på SCB:s jämställdhetsportal.1

Eftersom utredningens uppdrag har varit omfattande har avgräns- ningar varit nödvändiga. Det innebär att någon heltäckande bild av utvecklingen på de olika områdena inte ges och att flera aspekter inte beaktas. De empiriska nedslag som görs ska därför ses som illustra- tiva exempel på tendenser när det utvecklingen inom respektive om- råde. För mer fylliga resonemang och djuplodande analyser hänvisas

1 Ds 2013:37.

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

till utredningens underlagsrapporter, andra utredningar och den forskning som refereras till i kapitlen.2

4.1Inledning

I det här kapitlet ges en översiktlig beskrivning och analys av utveck- lingen de senaste tio åren avseende det jämställdhetspolitiska delmålet, en jämn fördelning av makt och inflytande.

Kapitlet är baserat på de forskarrapporter som har tagits fram på uppdrag av utredningen och som är författade av professor Christina Bergqvist, docent Madeleine Kleberg och doktorand Vanja Hermele.3 Annan forskning samt tidigare utredningar, särskilt de betänkanden som har publicerats inom ramen för Delegationen för jämställdhet i arbetslivet – JA-delegationen – (SOU 2015:50) och Män och jäm- ställdhet (SOU 2014:6),4 har utgjort viktiga kompletterande kun- skapsunderlag. Underlag från den pågående Demokratiutredningen (Dir. 2014:11) har också använts. Därtill har deskriptiv statistik, huvudsakligen från Statistiska centralbyrån (SCB), använts.

Kapitlet är i stora delar strukturerat efter de indikatorer som har utvecklats inom ramen för jämställdhetspolitiken. Totalt finns 25 indikatorer inom området en jämn fördelning av makt och inflytande. Dessa indikatorer omfattar representation i politiken och i närings- livet, facklig representation, deltagande i medborgerliga aktiviteter, representation i offentlig sektor samt övrig representation.5 Mot bakgrund av utredningens direktiv lyfts även andra aspekter fram, såsom regionala aspekter och utrikes födda kvinnors och mäns makt och inflytande.

2Utredningens underlagsrapporter redovisas i Forskarrapporter till Jämställdhetsutredningen

(SOU 2015:86).

3Bergqvist (2015); Hermele (2015); Kleberg (2015).

4SOU 2015:50; SOU 2014:6.

5Av dessa indikatorer ska fem s.k. huvudindikatorer följas upp årligen i budgetpropositionen. De fem huvudindikatorerna är: 1. Riksdagens sammansättning 1921–x, 2. Kommun- och lands- tingsstyrelsers ordförande, 3. Styrelser och ledning i börsföretag, 4. Chefer i privat sektor efter typ av chef och 5. Chefer i offentlig sektor efter typ av chef.

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

4.2Beskrivning av delmålet en jämn fördelning av makt och inflytande

Det första jämställdhetspolitiska delmålet är en jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för besluts- fattandet. Delmålet lyder som följer:

”Delmålet är att uppnå jämn fördelning av makt och inflytande i samhället och att kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlig- het att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet.” Delmålet anknyter i första hand till det övergri- pande målets första led – att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället.

Formella hinder ska inte ligga i vägen, inte heller ska ekono- miska eller sociala aspekter verka utestängande för att kvinnor ska ha samma möjlighet som män att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Målet tar sikte på formella politiska rättigheter – möjligheten att delta i demokratiska pro- cesser både som väljare och som valda. Det handlar om att kvinnor och män ska ha samma möjligheter att vara aktiva i politiska för- samlingar och olika ideella organisationer. Men målet tar även sikte på fördelningen av den makt som ligger utanför det som vanligen räknas till det demokratiska styrelseskicket. Det handlar om den makt som representeras av t.ex. företagen, medie- och trossamfund och som har stor betydelse i formandet av vårt samhälle. Med formu- leringen ”att forma villkoren för beslutsfattandet” åsyftas att för- utom att uppnå en jämn numerär fördelning av kvinnor och män på maktpositioner, skall även kvalitativa aspekter av maktutövning lyftas fram – att ha makt över dagordningen och inflytande över beslutens innehåll.

Målet handlar också om att flickor och kvinnor ska ha samma möjligheter som pojkar och män att delta i och påverka det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller bl.a. kulturen, massmedia och folkbildningen. Delmålet rör också utbildning, där de immateriella värdena med ut- bildning lyfts fram såsom en del i individens personliga utveckling. Skolan, kulturen och föreningslivet har ett ansvar för att flickor har samma möjligheter som pojkar till inflytande i frågor som rör dem, vilket lägger grunden för demokratiska värderingar och främjar

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

flickors och pojkars lika möjligheter att vara – och att växa upp till att vara – aktiva samhällsmedborgare.

I delmålet om ekonomisk jämställdhet (delmål 2) står utbild- ningens materiella värde i förgrunden, som ett medel för att kunna ta plats på arbetsmarknaden och skapa sig en försörjning”.6

Av såväl jämställdhetspropositionen 1993/94:147 som den upp- följande jämställdhetspropositionen 2005/06:155 framgår att jäm- ställdhet är en fråga om makt och att jämställdhetspolitiken tar sikte på att förändra maktförhållandena mellan kvinnor och män. Det betonas att detta förändringsarbete inte bör ligga på att förändra attityder för att uppnå jämställdhet, utan att arbetet i stället bör in- riktas på att förändra informella strukturer i samhället som upprätt- håller den ojämna maktfördelningen mellan könen. För att kunna förändra maktordningen mellan könen krävs kunskap och medveten- het om såväl bristen på jämställdhet som vilka mekanismer som bidrar till att upprätthålla den.

Maktfrågan är relevant inom alla samhällsområden, men tar en särskilt konkret form i fråga om kvinnor och mäns representation inom politiken. En jämn representation av kvinnor och män på ledan- de positioner är ingen garanti för att den reella makten fördelas jämnt mellan könen. Det är dock en viktig förutsättning för att även kvali- tativa aspekter av maktutövning ska kunna förändras i jämställd riktning. Möjligheterna att påverka beslutens innehåll förutsätter deltagande i beslutsfattandet.

Ett demokratiskt samhälle kännetecknas av ett brett och jämlikt deltagande på alla områden. Deltagandet ska ge medborgarna ett reellt inflytande. Ofta har deltagandet formulerats i en jämn repre- sentation av kvinnor och män i beslutsfattande församlingar. Målet tar sikte på formella politiska rättigheter – möjligheten att delta i demokratiska processer både som väljare eller valda och som aktiva i politiska partier. Men målet tar även sikte på fördelningen av den makt som ligger utanför den som vanligen räknas till det demokra- tiska styrelseskicket. Det handlar om den makt som utövas av t.ex. företag, medier och trossamfund och som har stor betydelse för formandet av samhället.

6 Prop. 2005/06:155, s. 46; bet. 2005/06:AU11; rskr. 2005/06:257.

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

4.3Utvecklingen på området en jämn fördelning av makt och inflytande

Frågan om mäns makt och kvinnors underrepresentation i politik och i näringslivet har varit föremål för en rad statliga utredningar de senaste tio åren.7 I den jämställdhetspolitiska utredningens betän- kande Makt att forma samhället och sitt eget liv (SOU 2005:66) fram- hålls bl.a. att andelen kvinnor på maktpositioner inom olika delar av samhället har ökat markant sedan början av 1990-talet, samtidigt som den stora majoriteten av makteliten fortfarande består av män. Vidare framhålls att könsfördelningen ser olika ut mellan olika områden och är jämnare inom politiken än inom exempelvis näringslivet. Skillna- der finns också på olika nivåer, inom ett fält eller en sektor.

I betänkandet Kön, makt och statistik (SOU 2007:108) dras slut- satsen att den politiska makten fördelas jämställt på riksnivå, men mindre jämställt på lägre nivåer. Utredningen fann dock även på riks- nivå systematiska skillnader i könsfördelningen av maktpositioner. Det gällde exempelvis mellan olika politiska nivåer, mellan partier, mellan nivåer inom partierna och i viss mån mellan regioner i landet. Mansdominansen var tydlig på regional och lokal politisk nivå.

I JA-delegationens slutbetänkande Hela lönen, hela tiden – utmaningar för ett jämställt arbetsliv (SOU 2015:50) anförs att dessa mönster i viss mån finns kvar. Könsfördelningen i riksdag och rege- ring är fortsatt jämn, men inom partierna är variationen större. Köns- fördelningen av toppositioner inom regionalpolitiken har dock gått tydligt framåt och även inom delar av den offentliga förvaltningen. JA-delegationen, som bl.a. har studerat könsfördelningen på chefs- positioner i arbetslivet och i styrelser och ledningar i näringslivet, konstaterar att makten i och över arbetslivet har blivit jämnare för- delad mellan kvinnor och män, men att stora skillnader kvarstår. Vidare framhåller JA-delegationen att det finns stora skillnader mellan offentlig och privat sektor. Kvinnor återfinns dessutom i betydligt mindre utsträckning på ledande positioner i det privata näringslivet.

7 Se t.ex. SOU 2003:16; SOU 2005:66; SOU 2007:108.

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

4.4Representation i politiken – riksdag, regering och EU

4.4.1Andelen kvinnor och män i riksdagen

Riksdagens sammansättning efter val är en av de mest centrala indika- torerna i fråga om makt och inflytande. Riksdagen är demokratins viktigaste institution. Det är den högsta beslutsfattande försam- lingen i landet och i dess viktigaste uppgifter ingår att stifta lagar, besluta om statens utgifter och inkomster i statsbudgeten samt kon- trollera regeringen och myndigheterna. En jämn könsfördelning i riksdagen är en grundläggande förutsättning för kvinnors och mäns makt och inflytande i politiken och samhället.8

Figur 4.1 Riksdagens sammansättning efter val 1921–2014

Källa: SCB (2014a).

8 Inom forskningen finns flera förklaringar till vad som påverkar könsfördelningen i folk- valda församlingar, bl.a. strukturella, institutionella, kulturella och aktörsorienterade förkla- ringar. Strukturella förklaringar utgår från grundläggande faktorer och förhållanden på systemnivå, såsom betydelsen av socioekonomiska faktorer, grad av demokrati och typ av väl- färdsstat. Institutionella förklaringar lägger vikten på hur de politiska institutionerna är utfor- made, såsom valsystem och förekomst av kvoteringsregler. Kulturella förklaringar betonar betydelsen av attityder och värderingar, bl.a. synen på kvinnors roll i samhället. Aktörs- orienterade förklaringar riktar in sig på att förstå mekanismerna bakom förändring genom att analysera aktörer och processer. För litteraturöversikter, se bl.a. Bergqvist m.fl. (2008); Dahlerup & Leyenaar (2013); Freidenvall (2006).

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

Utvecklingen mot en jämnare könsfördelning i riksdagen har sedan allmän och lika rösträtt infördes 1919/1921 varit långsam, se figur 4.1.9 Det var inte förrän vid valet 1973 då ett första språng ägde rum: andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna ökade då från 14 till 21 procent. En förklaring till ökningen är att riksdagen 1971 gick från ett tvåkammarsystem till ett enkammarsystem. En annan för- klaring är kvinnors ökade krav på ett mer demokratiskt samhälle med könsbalans i beslutsfattande församlingar.10

Vid valet 1991 sjönk andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna för första gången sedan rösträttens införande, från 38 till 34 procent. Andelen kvinnor i Socialdemokraternas riksdagsgrupp låg också kvar på samma nivå; könsfördelningen i partiet var dock förhållandevis jämn med 40 procent kvinnor och 60 procent män. Det högerpopu- listiska partiet Ny Demokrati kom in i riksdagen och dess riksdags- grupp bestod av enbart tre kvinnor (12 procent) och 22 män. Ut ur riksdagen åkte Miljöpartiet, som inte klarade fyraprocentspärren.

Vid valet 1994 ägde ett andra språng rum: andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna ökade denna gång från 34 till 40 procent, vilket då var den högsta noteringen i världen. Den genomsnittliga andelen kvinnor i nationella parlament låg 1994 på 13 procent.11 Ökningen av andelen kvinnor i riksdagen kan förklaras av de krav på ökad när- varo i det offentliga rummet som flera partiers kvinnoförbund ställde mot bakgrund av nedgången i kvinnorepresentation 1991 och det hot om ett nytt parti som det feministiska nätverket Stödstrumpor- na under parollen ”Hela lönen, halva makten!” lät framföra. Som en reaktion på dessa krav införde bl.a. Socialdemokraterna principen om varannan damernas på partilistorna.12

Sedan valet 1994 har andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna successivt ökat från 40 procent (1994) till 43 procent (1998), 45 pro- cent (2002) och 47 procent (2006).13 Vid de två efterföljande valen

9Bergqvist (1994); Freidenvall (2006); Wide (2006); Wängnerud (1998).

10Berqqvist (2015).

11IPU (2015).

12För en analys av de svenska politiska partiernas införande av könskvotering och andra regel- verk för en ökad kvinnorepresentation i politiken, se Freidenvall (2006).

13Inför riksdagsvalet 2006 kom jämställdhet åter upp på den politiska dagordningen, bl.a. mot bakgrund av bildandet av ett nytt politiskt parti som särskilt profilerade sig i jämställd- hetsfrågor: Feministiskt Initiativ. Partiet klarade inte av fyraprocentspärren till riksdagsvalet, men lyckades bättre i valen till kommunfullmäktige, där det fick platser i en kommun 2010 och i 13 kommuner 2014. Jämställdhet var också en central fråga under supervalåret 2014, då Feministiskt initiativ rönte framgångar genom att ta en plats i EU-parlamentet.

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

2010 och 2014 sjönk andelen kvinnor till 45 procent (2010) respek- tive 44 procent (2014). Senaste gången en nedgång av andelen kvin- nor bland riksdagsledamöterna skedde var 1991, men aldrig tidigare har andelen kvinnor sjunkit i två val i rad. Jämfört med 1994, då Sverige hade den högsta andelen kvinnliga parlamentariker i världen i genomsnitt, sjönk Sverige i samband med valet 2014 till plats num- mer 5 på den internationella rankningslistan.14

4.4.2Politiska partier som grindvakter

Som framgår av statsvetaren Christina Bergqvists underlagsrapport till denna utredning står förklaringarna till nedgången på senare tid i andelen kvinnor i riksdagen att finna hos de politiska partierna.15 Andelen kvinnor är särskilt låg i Sverigedemokraternas riksdagsgrupp. När Sverigedemokraterna kom in i riksdagen för första gången, 2010, bestod partiets riksdagsgrupp av 15 procent kvinnor och 85 procent män. Vid det efterföljande riksdagsvalet, 2014, var andelen kvinnor 22 procent och andelen män 78 procent. I flera av de andra parti- erna kan också en minskning av andelen kvinnor bland riksdags- ledamöterna noteras vid valet 2014 jämfört med tidigare val. Speciellt anmärkningsvärd är nedgången i Folkpartiet, där andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna har sjunkit i två val i rad, från 50 pro- cent 2006 till 42 procent 2010 och 26 procent 2014.

I tabell 4.1 visas andelen kvinnor bland partiernas kandidater och valda 1991–2014.

14www.ipu.org

15Bergqvist (2015).

100

SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande

Tabell 4.1		Andel nominerade och valda kvinnor i riksdagen,
		1991–2014, riksdagspartier

Parti		S		V	MP			M		C		FP		KD	SD
Nominerade/
Valda	N	V	N	V	N	V	N	V	N	V	N	V	N	V	N	V
1991	43	41	48	31	45	0	34	28	42	32	46	36	40	27	-	-
1994	50	48	49	46	48	44	36	28	44	37	44	35	42	33	-	-
1998	49	50	50	42	47	50	37	31	42	56	43	35	39	41	-	-
2002	49	47	50	47	44	59	34	40	42	50	41	48	41	30	-	-
2006	50	50	50	64	46	53	37	43	44	38	43	50	45	38	-	-
2010	49	48	51	58	46	56	41	48	43	30	44	42	44	37	26	15
2014	50	47	53	57	51	48	42	52	44	41	44	26	43	38	30	22

Not: I Ny Demokrati nominerades och valdes 17 respektive 12 procent kvinnor 1991–1994.

Källa: SCB (2014a).

Av tabell 4.1 framgår att det finns vissa skillnader mellan riksdags- partierna avseende andelen nominerade (kandidater) och valda kvin- nor. Tre grupperingar kan urskiljas: de rödgröna partierna har nomi- nerat som minst 43 procent kvinnor och som mest 53 procent kvinnor under perioden 1991–2014. De borgerliga partierna har nominerat mellan 34 och 46 procent kvinnor under motsvarande period. Sverige- demokraterna utmärker sig genom att ha nominerat betydligt färre kvinnor, mellan 26 och 30 procent.

Liknande mönster återfinns när det gäller andelen valda kvinnor, även om det inte är lika tydligt. Inom de rödgröna partierna har som minst 31 procent kvinnor och som mest 64 procent kvinnor valts till riksdagsledamöter under perioden 1991–2014. Inom de borger- liga partierna har mellan 26 procent och 56 procent kvinnor blivit valda till riksdagsledamöter. Relativt stora skillnader finns dock mellan de borgerliga partierna, liksom skillnader över tid. Inom Sverige- demokraterna har 15 respektive 22 procent kvinnor blivit invalda.

Forskningen visar att partierna är grindvakter i politiken; partierna avgör bl.a. vilka av sina företrädare som ska kandidera till riksdagen (och andra folkvalda församlingar) och i vilken ordning de ska pla- ceras på listorna.16 Det betyder att väljarna tar ställning till vilka

16 Se exempelvis Bjarnegård (2013); Freidenvall (2006); Kenny (2013); Lovenduski och Norris (1995).

101

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

kandidater de vill lägga sin röst på först efter det att partierna har gjort en gallring och rangordning av sina respektive kandidater. Partiernas privilegium att sätta samman sin egen partilista påverkar följaktligen också könsfördelningen av kvinnor och män på parti- listan.

4.4.3Varvade listor

Generellt har de rödgröna partierna haft en högre kvinnorepresen- tation i riksdagen än de borgerliga partierna. En förklaring till varia- tionen mellan partierna är att de rödgröna partierna i högre ut- sträckning än övriga partier går till val med partilistor där varannan kandidat på valsedeln är kvinna och varannan man, så kallade varvade listor (eller principen om varannan damernas). Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har alla infört någon form av köns- kvotering.17 Inom Socialdemokraterna praktiseras exempelvis princi- pen varannan damernas som innebär att kvinnor och män ska varvas på partilistorna. Vänsterpartiets listor ska bestå av minst 50 procent kvinnor och i Miljöpartiet ska partilistorna bestå av 50 procent av respektive kön, plus minus en person. Inom de borgerliga partierna finns olika former av målsättningar och rekommendationer om en jämn fördelning av kvinnor och män på partilistorna. Dessa regler är dock av frivillig karaktär, och benämns ofta inom forskningen som ”soft quotas”.18 Det enda parti som inte har infört någon form av regelverk gällande könsfördelningen på partilistorna är Sverigedemo- kraterna. Sverigedemokraterna är också det parti som har lägst andel kvinnor i sin partigrupp i riksdagen. I tabell 4.2 visas en översiktlig bild av partiernas regelverk gällande könsfördelningen på parti- listorna.19

17Sverige har till skillnad från många andra länder inte infört någon lagstiftad könskvotering till politiska församlingar. Till dags dato har ca 80 länder lagstiftat om könskvotering, se www.quotaproject.org; Dahlerup red. (2006); Dahlerup och Freidenvall (2005), (2008), (2010); Krook (2009).

18Dahlerup red. (2006).

19För mer detaljerad information av regelverken, se Freidenvall (2006), Wängnerud (2001), www. quotaproject.org

102

SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande

Tabell 4.2	Partiernas regelverk för könsfördelningen på partilistorna
	(förenklad bild).

Parti		Årtal för införande	Precisering av regelverk
		av regelverk
Moderaterna		1993	Målsättning om jämlik representation på
			partilistor

Kristdemokraterna		1987	Rekommendation om 40 % kvinnor på partilistor
Centerpartiet		1996	Rekommendation om jämlik representation på
			partilistor

Folkpartiet		1972 och 1984	Rekommendation om 40 % kvinnor på partilistor.
			Sedan 1984 rekommendation om varvade listor

Socialdemokraterna		1993	Varvade listor

Vänsterpartiet		1987	Minst 50 % kvinnor på partilistorna
Miljöpartiet		1987	Minst 50 % av endera kön, plus minus en, på
			partilistorna

Sverigedemokraterna		-	Inget regelverk

Källa: Freidenvall 2006; Wängnerud 2001; www.quotaproject.org

4.4.4Topplaceringar på riksdagslistan

Förutom partiernas regelverk om könsfördelningen på partilistorna, spelar även topplaceringen på listorna roll för kvinnorepresenta- tionen i de folkvalda församlingarna. Om ett parti enbart har ett mandat i en valkrets får partiet antingen 100 procent eller 0 procent valda kvinnor beroende på om en kvinna toppar listan eller inte. Om ett parti har två mandat och tillämpar varvade listor väljs en kvinna och en man, dvs. partiet får 50 procent kvinnor och 50 procent män, oberoende av vem som toppar listan. Om ett parti har tre mandat, och tillämpar varvade listor, får partiet antingen 67 procent kvinnor eller 33 procent kvinnor beroende på om en kvinna toppar listan eller inte. Om män toppar merparten av ett partis listor är sannolik- heten stor att partiets kvinnorepresentation blir låg, i synnerhet om partiet är litet och har enbart ett mandat i varje valkrets. Av tabell 4.3 framgår i vilken utsträckning partierna har placerat kvinnor i toppen på partilistorna inför valen 1991–2014.

103

Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86

Tabell 4.3	Toppkandidater på riksdagslistorna, andel kvinnor.

Parti		1991	1994	1998	2002	2006	2010	2014

Moderaterna		28	34	24	19	29	45	25
Kristdemokraterna		5	28	0	14	38	38	24
Folkpartiet		36	33	27	52	45	41	31
Centerpartiet		29	38	43	55	34	45	45
Socialdemokraterna		25	45	43	34	41	31	28
Vänsterpartiet		29	39	29	52	72	55	59
Miljöpartiet		39	41	41	62	52	52	50
Sverigedemokraterna		-	-	-	-	-	0	0
Totalt		27	36	24	41	44	39	33

Källa: SOU 2007:67; Alnevall 2009; utredningens egna bearbetningar. Tabellen omfattar partier som är representerade i riksdagen.

Andelen kvinnor som har placerats i toppen på listor till riksdagsval har både ökat och minskat över tid. Vid valet 1973 hade endast sex procent av alla listor en kvinna i toppen.20 Drygt tjugo år senare – 2006 – hade ungefär hälften av listorna en kvinna i toppen (44 pro- cent). Sedan dess har andelen listor med kvinnor i topp minskat, till 39 procent 2010 och 33 procent 2014. Den huvudsakliga förkla- ringen till minskningen går att finna i Sverigedemokraternas inträde i riksdagen. Inga av Sverigedemokraternas listor inför valen 2010 och 2014 hade en kvinna i topp. Det finns dock stora skillnader mellan partierna. Inför valet 2014 hade Moderaterna, Kristdemokraterna och Socialdemokraterna mindre än 30 procent riksdagslistor som toppades av en kvinna. Av Folkpartiets listor toppades 31 procent av en kvinna. Av Centerpartiets, Miljöpartiets och Vänsterpartiets listor toppades däremot 45, 50 respektive 59 procent av listorna av en kvinna. Andelen kvinnor som placeras i toppen på listorna kan dessutom fluktuera över tid inom partierna. Ett illustrativt exempel är Kristdemokraterna som vid valet 1998 inte hade någon riksdagslista med en kvinna i topp, för att ha en andel om 38 procent kvinnor i topp vid valen 2006 och 2010.

20 SOU 2007:67.

104

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

4.4.5Inrikes och utrikes födda kvinnor och män i riksdagen

Andelen utrikes födda riksdagsledamöter har ökat från 2,0 procent till 8,3 procent mellan 1991 och 2014. Under samma period ökade dock andelen utrikes födda i populationen, från 9,2 procent till 16,5 procent.21 Utrikes födda är därmed underrepresenterade i riks- dagen i förhållande till sin andel i befolkningen. Med tanke på att kvinnor generellt sett är underrepresenterade bland de förtroende- valda skulle det kunna förväntas att gruppen utrikes födda kvinnor är sämre representerade än gruppen utrikes födda män. Så är inte fallet. Även om skillnaderna är små har andelen utrikes födda kvin- nor varit större än andelen utrikes födda män vid fem av sju riks- dagsval under perioden 1991–2014. Vid 2014 års riksdagsval sjönk antalet utrikes födda kvinnor (från 15 kvinnor 2010 till tio kvinnor 2014) medan antalet utrikes födda män ökade (från 13 män 2010 till 19 män 2014), se figur 4.2.

Figur 4.2 Riksdagsledamöter 1991–2014, andel kvinnor och män totalt och andel utrikes födda kvinnor och män

Källa: SCB (2014a). Utredningens bearbetningar.

Bland de utrikes födda kvinnorna och männen har merparten ett nordiskt ursprung. Vid valet 2002 var fem ledamöter (varav tre kvin- nor och två män) födda utanför Europas gränser. Vid valet 2010 hade andelen ökat till 14 ledamöter (varav åtta kvinnor och sex män).

21 SCB (2014a).

105

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

Vid valet 2014 var andelen kvinnor födda utanför Europas gränser fem kvinnor (av totalt tio utrikes födda kvinnor) och nio män (av totalt 19 utrikes födda män).

Sammanfattningsvis kan det konstateras att andelen kvinnor i riksdagen har ökat stegvis, förutom under de senaste decennierna då både nedgångar och uppgångar kan noteras. Under de senaste tio åren har andelen kvinnor i riksdagen minskat från 45 procent 2002 till 44 procent 2014. Det innebär att utvecklingen inte är linjär och att det därmed inte går att räkna med att den alltid går framåt.22

4.4.6Kvinnor och män i riksdagen

Många, men inte alla, riksdagsledamöter har en plats i något av riks- dagens utskott. En utskottsposition är viktig för att få inblick och inflytande i riksdagens arbete. Här bereds regeringens propositioner och skrivelser, riksdagsledamöternas motioner samt diverse EU- relaterade frågor. Utskotten har dessutom möjlighet att väcka egna initiativ inom sina respektive kompetensområden. Andelen kvinnor i riksdagens utskott är i stort sett i paritet med andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna. I takt med att män har ökat sin andel bland riksdagsledamöterna vid de senaste två valen har även utskotten fått en mer ojämn könsfördelning. Mellan perioden 2004–2013 har andelen kvinnor bland ledamöterna riksdagens utskott minskat från 47 till 42 procent. Även andelen kvinnor bland utskottsordförande- posterna har minskat under motsvarande period. Den vertikala arbets- delningen har därmed förstärkts. Den Jämställdhetspolitiska utred- ningen Makt att forma samhället och sitt eget liv konstaterade i sitt betänkande 2005 att män utgjorde en majoritet bland ordförandena i riksdagen medan kvinnor utgjorde en majoritet på vice ordförande- posten.23 Mot denna bakgrund väckte utredningen frågan om det fanns ett ”glastak” i riksdagspolitiken eller om kvinnor på sikt kom- mer att nå även ordförandeposterna i samma utsträckning som män.

22Inom forskningen beskrivs utvecklingen gällande könsfördelningen i beslutsfattande församlingar i Sverige och övriga nordiska länder som inkrementell (incremental model), till skillnad från utvecklingen i många andra länder där ett snabbspår har tagits (fast track model), Dahlerup & Freidenvall (2005).

23SOU 2005:66.

106

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

Utvecklingen de senaste tio åren tyder på att frågan måste tas upp igen.

I politiken finns ofta en horisontell arbetsdelning mellan kvinnor och män.24 Det innebär att det finns ett könsmönster där kvinnor företrädesvis finns representerade i utskott som bereder sociala frågor och frågor om vård, omsorg, utbildning och kultur, medan män dominerar på områden relaterade till ekonomi, teknik och försvar. År 2004 var könsfördelningen i utskotten nästan helt jämn med 47 procent kvinnor och 53 procent män och uppdelningen i olika kvinnodominerade och mansdominerade områden var inte lika tydlig som tidigare. I och med nedgången av andelen kvinnor bland riks- dagsledamöterna 2010 och 2014 har emellertid könsmönstret återigen stärkts. Det kan exempelvis nämnas att andelen kvinnor i finans- utskottet har sjunkit från 41 till 24 procent mellan 2004 och 2014. Under samma period sjönk andelen kvinnor från 35 till 18 procent i försvarsutskottet, medan andelen kvinnor låg konstant på 59 procent i både socialutskottet och utbildningsutskottet. Efter valet 2014 utgör kvinnor 35 respektive 23 procent av ledamöterna i finansut- skottet och försvarsutskottet och 53 procent av ledamöterna i social- utskottet respektive utbildningsutskottet.

Reellt inflytande i riksdagen

Även om könsbalans i beslutsfattande positioner är ett viktigt mål i sig betyder det inte att ökad representation alltid ger reellt inflytande i motsvarande grad. En intervjustudie med ett slumpmässigt urval av ledamöter i riksdagen 2005 visar att många riksdagsledamöter anser att manliga riksdagsledamöter har lättare att nå de positioner som ger makt och inflytande i riksdagen och att det finns många synliga och osynliga strukturer i riksdagen som understödjer män.25 Omvänt framhåller riksdagsledamöterna att kvinnliga riksdagsleda- möter möts av lägre tolerans och högre krav från omvärlden och har svårare att nå fram och synas i politiken. Av intervjustudien fram- går också att riksdagsledamöterna anser att de kvinnliga riksdags- ledamöterna i högre grad än de manliga har åldern emot sig och

24Bergqvist (2015).

25Riksdagsförvaltningens utredningar (2005).

107

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

saknar de etablerade kontaktnät som ger tyngd och inflytande.26 Av intervjustudien framgår också att kvinnliga ledare och kvinnor som driver jämställdhetsfrågor motarbetas. Sexuella trakasserier och ned- sättande kommentarer om kvinnor förekommer också.

I en uppföljande intervjustudie med riksdagsledamöter våren 2010 framträder en mer positiv bild.27 De intervjuade riksdagsleda- möterna tecknar en relativt ljus bild av jämställdheten i riksdagen, särskilt i relation till äldre tider och i relation till omvärlden. Kritiska röster framträder dock också, särskilt bland kvinnor i det rödgröna blocket. I studien diskuteras tänkbara förklaringar till den bild som framträder. Enligt rapportförfattarna står en förklaring att finna i påtagliga generations- och partivisa skillnader. Flera av de intervjuade riksdagsledamöterna är relativt unga och har av naturliga skäl inte varit delaktiga i den kamp för ökat inflytande som deras ”förmödrar” hade utkämpat. Partisammansättningen bland de intervjuade 2010 var dessutom en annan än i den intervjustudie som gjordes 2005. Den ideologiska förskjutning som detta innebar ansågs kunna på- verka såväl problemformuleringar som retorik. En annan förklaring som framhålls i rapporten är att jämställdhet har blivit politiskt korrekt bland riksdagsledamöterna; när alla är ”för” jämställdhet minskar också lite av den politiska sprängkraften. Ytterligare en förklaring som anförs i rapporten är att de insatser som riksdagen har gjort sedan 2005, mot bakgrund av de resultat som hade framkom- mit i den föregående intervjustudien, hade gett faktiska resultat. Bland insatserna ingick bl.a. fastställandet av ett handlingsprogram för jämställdhet för varje mandatperiod, regelbundna seminarier för utskottspresidier och introduktion om bl.a. jämställdhet för alla nya ledamöter.28

4.4.7Andelen kvinnor och män i regeringen och Regeringskansliet

Sedan 1994 har det, med något undantag, varit en jämn könsför- delning bland statsråden. Dagens regering (hösten 2015) består av 11 kvinnor och 11 män. Dock har ännu inte någon kvinna varit stats-

26Riksdagsförvaltningens utredningar (2005:5).

27Riksdagsförvaltningens utredningar (2012).

28Riksdagsförvaltningens utredningar (2005).

108

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

minister. Andelen kvinnor bland statssekreterarna, inklusive kabinett- sekreterarna minskade från 38 till 37 procent mellan år 2000 och 2014 (januari). En förklaring till att andelen kvinnor bland stats- sekreterarna har varit förhållandevis låg kan sannolikt kopplas samman med att det är en dold maktposition, som inte har varit föremål för granskning i media eller varit synlig för väljarna på samma sätt som gäller för statsråden. I enlighet med den s.k. He-for-She-policyn, som regeringen Löfven introducerade 2014, ska emellertid lika många kvinnor som män finnas på alla politiskt tillsatta poster inom stats- förvaltningen senast i slutet av mandatperioden. I dag, 2015, är köns- fördelningen jämn bland statsråd, statssekreterare och politiskt sak- kunniga.29

I sammanhanget bör nämnas att det finns en grupp av politiska tjänstemän som kan kallas för policyprofessionella. Någon statistik fördelat på kön finns inte för denna kategori av tjänstemän.30

Till Regeringskansliet hör kommittéväsendet (de offentliga utred- ningarna), som har en viktig funktion för att förbereda och utreda politiska beslut. Utredningen Varannan damernas satte under 1980- talet utnämningarna till offentliga kommittéer och styrelser under lupp.31 Utredningen kunde konstatera att 1981 var enbart 16 procent av det totala antalet medverkande i kommittéer kvinnor. Utred- ningens arbete resulterade i konkreta mål och en tidsplan för genom- förandet. Bland annat fastställdes målet om könsbalans. Detta arbete gav under en förhållandevis kort tid goda resultat med en ökning till 36 procent kvinnor 1996 och till 41 procent 2000.32 Mellan 2003 och 2013 ökade andelen kvinnor bland alla kommittédeltagare från 44 till 51 procent. En närmare granskning av statistiken visar emeller- tid att andelen kvinnor var lägre bland ordförandena än bland leda-

29Mellan 2002 och 2015 ökade även andelen kvinnor bland de administrativa cheferna inom Regeringskansliet från 27 till 60 procent. Med administrativ chef avses tjänsten som administrativ chef vid varje departement.

30Garsten, Rothstein och Svallfors (2015). I ett bidrag till den pågående Demokrati- utredningen redogör Christina Garsten, Bo Rothstein och Stefan Svallfors för sin forskning om denna ganska okända kategori politiska makthavare. Enligt dem är policyprofessionella inte folkvalda politiker. De är inte heller valda av medlemmar i de organisationer de arbetar för. Snarare är policyprofessionella personer som är anställda för att bedriva politik. Enligt deras mening kan intåget av denna nya kategori i svensk politik, en grupp som inte sällan har otydliga roller och oklara mandat men betydande inflytande, få konsekvenser för både trans- parensen och ansvarsutkrävandet i politiska processer, vilket i sin tur kan riskera undergräva det demokratiska systemets legitimitet.

31SOU 1987:19.

32Bergqvist (1994).

109

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

möterna. Mellan 2003 och 2013 ökade andelen kvinnor bland alla ordförande från 35 till 37 procent. Mantrat ”Ju högre upp i hierarkin desto fler män” synes därmed fortfarande gälla.

4.4.8Andelen kvinnor och män i EU-parlamentet

Andelen kvinnor bland svenska EU-parlamentariker är hög. Sedan Sverige blev medlem i EU 1995 har andelen kvinnor bland de svenska EU-parlamentarikerna överstigit 40 procent. Vid tre val har andelen kvinnor överstigit 50 procent, 2004 (58 procent), 2009 (56 procent) och 2014 (55 procent).

4.5Representation i politiken – kommuner och landsting

Sedan 1994 ligger andelen kvinnor stadigt på drygt 40 procent i kommunfullmäktige och runt 47–48 procent i landstingsfullmäktige. Efter valet 2014 är den genomsnittliga andelen kvinnor 43,7 procent i kommunfullmäktige och 48,2 procent i landstingsfullmäktige. Det innebär inga större förändringar sedan föregående val.33 Utvecklingen är därmed mer eller mindre stillastående. Medan representationen av kvinnor i landstingsfullmäktige är tillfredsställande, är det anmärk- ningsvärt att mycket lite har hänt på 20 år vad gäller andelen kvin- nor i kommunfullmäktige. Som Christina Bergqvist påpekar i sitt underlag till denna utredning kan andelen kvinnor variera mycket mellan landets olika kommuner och landsting.34 Exempelvis varierade kvinnors andel i kommunfullmäktige efter valet 2014 mellan 29 procent i Örkelljunga kommun och 58 procent i Nordanstig kommun.

Andelen kvinnor i kommunfullmäktige varierar också mellan de olika politiska partierna.35 Efter valet 2014 varierade den genom- snittliga kvinnorepresentationen från 23 procent i Sverigedemokra-

33Vid valet 2014 ökade den genomsnittliga kvinnorepresentationen i kommunfullmäktige med en procentenhet, från 43 procent till 44 procent.

34Bergvist (2015).

35Ibid.

110

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

terna till 52 procent i Miljöpartiet.36 En förklaring till skillnaden mellan partierna är att de rödgröna partierna i högre utsträckning än övriga partier går till val med partilistor som är varvade (precis som i riksdagen). Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har alla infört någon form av könskvotering.37 Också inom de borgerliga partierna har olika former av rekommendationer och målsättningar om en jämn fördelning av kvinnor och män införts, men dessa regler är inte tvingande på samma sätt som könskvoteringsreglerna. Inom litteraturen kallas ofta dessa former av rekommendationer och målsättningar för mjuk kvotering, ”soft quotas”.38

4.5.1Ordförandeposter i kommun- och landstingspolitiken

Det råder även förhållandevis stora skillnader mellan kommuner och landsting när det gäller andelen kvinnor och män på de olika för- troendeuppdragen. Kommunfullmäktige är en betydligt mer mans- dominerad politisk församling än landstingsfullmäktige, och detta förhållande blir än mer markant på de ledande positionerna. Posten som ordförande och vice ordförande i kommunfullmäktige domineras av män. År 2011 var 71 procent av kommunernas fullmäktigeord- förande män, vilket representerade en minskning om åtta procent- enheter sedan 2002 (79 procent).39 På motsvarande poster i lands- tingsfullmäktige är könsfördelningen mer jämn; 2003 var 44 procent av ordförandena kvinnor och 56 procent män. 2011 var 48 procent av ordförandena kvinnor och 52 procent män.

Könsfördelningen bland ordföranden i kommunstyrelser har sedan 1994 utvecklats från 15 procent kvinnor respektive 85 procent män till 29 procent kvinnor respektive 71 procent män 2011. Landstings- styrelserna är betydligt färre till antalet än kommunstyrelserna. Där har könsfördelningen, när det gäller ordförandeposten, utvecklats från 20 procent kvinnor respektive 80 procent män 1998 till 33 pro- cent kvinnor respektive 67 procent män 2010. Andelen kvinnor på

36Efter valet 2014 översteg dessutom kvinnors andel för första gången 50 procent i ett politiskt parti på kommunal nivå: Vänsterpartiet (51 procent) och Miljöpartiet (52 procent).

37Sverige har till skillnad från många andra länder inte infört någon lagstiftad könskvotering. Till dags dato har ca 80 länder lagstiftat om könskvotering i politiska församlingar, se www.quotaproject.org; Dahlerup red. (2006); Dahlerup och Freidenvall (2005), (2008), (2010); Krook (2009).

38Dahlerup red. (2006).

39SCB (2014a).

111

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

ledande positioner till vilka rekrytering sker genom informella val har därmed ökat de senaste tio åren, även om det är en bra bit kvar till könsbalans. Mansdominansen består följaktligen, särskilt när det gäller ordförandeposterna. I figurerna 4.3 och 4.4 illustreras andelen kvinnor på centrala politiska poster i kommuner och landsting 2003 och 2011.

Figur 4.3 Andel kvinnor på centrala politiska poster i kommuner, 2003 och 2011

Not: Ordförande i kommunstyrelse avser 1994. Källa: SCB (2014a). Uppgift saknas för andel kvinnor bland nämndordföranden 2003.

Som figur 4.3 visar har andelen kvinnor ökat på centrala positioner i kommunpolitiken. Andelen kvinnor som ledamöter ligger på cirka 40 procent och andelen kvinnor som ordförande på cirka 30 procent. Samtidigt som könsfördelningen har jämnats ut över tid, består således den vertikala könssegregeringen. Återigen, ju högre upp i den politiska hierarkin, desto färre kvinnor.

112

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

Figur 4.4 Andel kvinnor på centrala politiska poster i landstingen, 2003 och 2011

Not: andelen kvinnor som ordförande i styrelser avser år 1998. Källa: SCB (2014a). Uppgift saknas för andel kvinnor bland nämndsordförande 2003 och 2011.

Även på de landstingskommunala positionerna har könsfördel- ningen jämnats ut över tid, se figur 4.4. Andelen kvinnor har ökat eller ligger kvar på samma förhållandevis höga nivå. Andelen kvinnor bland fullmäktigeordförandena har ökat under den senaste tioårs- perioden och är nu lika hög som den genomsnittliga andelen kvinnor bland ledamöterna i landstingsfullmäktige och landstingstyrelsen. Jämfört med de kommunala församlingarna är könsfördelningen mer jämn i landstinget, både bland de ordinarie ledamöterna och bland ordförandena.

113

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

4.5.2Utrikes födda i kommun- och landstingsfullmäktige

De förtroendevalda i kommuner och landsting är till övervägande del födda i Sverige och har två inrikes födda föräldrar. Andelen utrikes födda i kommunfullmäktige har dock ökat över tid, från 6,5 pro- cent 2002 till 7,7 procent 2014.40 Det finns emellertid stora skillnader mellan partierna i andelen utrikes födda fullmäktigeledamöter, från 3,0 procent i Centerpartiet och 5,8 procent i Moderaterna till 11,6 procent i Vänsterpartiet och 14,6 i Miljöpartiet.

I en underlagsrapport till den pågående Demokratiutredningen visar Olle Folke och Johanna Rickne att det finns en stark vertikal ojämlikhet för såväl kvinnor som utrikes födda i kommunalpoliti- ken.41 Utrikes födda är underrepresenterade på alla nivåer i kom- munalpolitiken, som kandidater på partilistorna, ledamöter i kom- munfullmäktige och kommunstyrelsens ordförande. Graden av underrepresentation ökar ju högre upp i hierarkin som studeras.

4.5.3Könsmönster i kommun- och landstingspolitiken

Precis som i riksdagen finns det i kommuner och landsting också ett könsmönster, som innebär att andelen kvinnor är högst i fack- nämnder som hanterar frågor kring vård, omsorg och sociala frågor (57 procent kvinnor i både kommunala respektive landstingskom- munala facknämnder). Andelen män är högst i nämnder som an- svarar för frågor kring teknik, miljö, trafik och fastighet (70 procent män respektive 60 procent män i kommunala respektive landstings- kommunala facknämnder).42 En förklaring till könsmönstret kan vara den horisontella arbetsdelningen som råder på arbetsmarkna- den i stort. Skillnaderna har dock blivit mindre påtagliga över tid.43

40Enligt en undersökning från 2011 utgör gruppen förtroendevalda födda utanför Sverige unge- fär 9 procent i kommunerna och 8 procent i landstingen vilket kan jämföras med att utrikes födda utgör 17 procent av befolkningen. Se SCB (2011a).

41Folke och Rickne (2015).

42SCB (2014a).

43Bergqvist (2015).

114

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

4.6Representation i offentlig sektor

I samband med propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) infördes en rutin i Regeringskansliet som innebär att alla tillsättningar av myndigheternas styrelser, nämnder etc. liksom kommittéer ska beredas med Jämställdhetsenheten i Regeringskansliet för att en jämn könsfördelning ska uppnås. När det gäller myndig- hetschefer finns sedan mitten av 1990-talet ett mål som innebär att bland de nya myndighetscheferna som utses ska hälften vara kvin- nor och hälften män.44 Chefer i offentliga arbetsorganisationer är en strategisk position och ger en indikation på förutsättningarna för jämställda villkor när det gäller beslutsfattandet i denna samhälls- sfär. Den offentliga sektorn utgör en stor del av svensk ekonomi och de beslut som tas här har stor påverkan på samhället i stort.

Andelen kvinnor bland ledamöterna i centrala myndigheters styrelser och insynsråd har under de senaste tio åren legat stabilt runt 48 procent. Andelen kvinnor bland ordförandena i dessa organ har varit lägre, men ökade från 37 procent 2004 till 44 procent 2013.

Även när det gäller chefer anställda i staten och myndighetschefer har könsfördelningen förbättrats avsevärt. Mellan 2003–2014 ökade exempelvis andelen kvinnor bland myndighetscheferna från 31 till 42 procent. Under samma period ökade andelen kvinnor bland lands- hövdingarna från 24 till 62 procent. I likhet med landshövdingarna är kvinnor även i majoritet bland rektorerna vid landets universitet och högskolor. Andelen kvinnor bland rektorerna har ökat från 20 procent 2003 till 58 procent 2014.

Sammantaget är utvecklingen i den offentliga förvaltningen under den senaste tioårsperioden positiv, även om det finns exempel på motsatsen.

4.7Representation i näringslivet

Till skillnad från den offentliga sfären där andelen kvinnor och män på ledande positioner har närmat sig varandra under de senaste de- cennierna går utvecklingen mot ett mer jämställt näringsliv mycket långsamt. På de ledande positionerna i det privata näringslivet kvar-

44 Proposition 1994/95:100.

115

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

står fortfarande stora obalanser mellan könen. Det är också tydligt att andelen kvinnor minskar högre upp i makthierarkierna. Bristande jämställdhet råder således fortfarande på toppen. Den bristande jäm- ställdhet som präglar näringslivet framstår som något av en paradox i internationella jämförelser där Sverige vanligtvis ligger i topp.45 I avsnittet som följer analyseras först könsfördelningen på chefsposi- tioner, därefter könsfördelningen i styrelser och ledningar. Köns- fördelningen på chefspositioner omfattar alla sektorer, såväl privat som offentligt.

4.7.1Könsfördelningen på chefspositioner

Andelen kvinnor på chefspositioner har ökat avsevärt under det senaste årtiondet.46 Av det totala antalet chefer i Sverige 2002 var cirka en fjärdedel kvinnor (24 procent). Tio år senare, 2012, var drygt en tredjedel kvinnor (36 procent). Andelen kvinnor har dessutom ökat inom samtliga sektorer, såväl privat som offentligt, och inom både den kommunala sektorn, landstingssektorn och den statliga sektorn, se tabell 4.4.

Tabell 4.4 Andel kvinnor bland chefer 2002 och 2012, andel kvinnor bland anställda 2012.

Sektor	Andel kvinnliga	Andel anställda	Andel kvinnliga
	chefer 2002	kvinnor 2012	chefer 2012
	(%)	(%)	(%)

Samtliga sektorer	24	50	36
Privat	19	39	29
Offentlig	56	72	65
Kommunal	59	77	67
Landsting	48	78	73
Statlig	35	51	44

Källa: SCB (2014a).

45Freidenvall och Hallonsten (2013).

46Se bl.a. SOU 2015:50.

116

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

Inom den offentliga sektorn utgjorde kvinnor år 2002 drygt hälften av cheferna (56 procent). 2013 var närmare två tredjedelar av chefer- na i offentlig sektor kvinnor (65 procent). Den största ökningen av kvinnor bland cheferna i offentlig sektor har ägt rum inom lands- tingssektorn, där andelen kvinnor har ökat från 48 till 73 procent. Landstingssektorn är också den sektor som har högst andel kvinnliga chefer (73 procent). Enligt Delegationen för jämställdhet i arbets- livet (JA-delegationen) kan dock denna ökning främst förklaras av en förändrad yrkesklassificering.47 Andelen kvinnor bland cheferna i kommunal sektor har ökat från 59 till 67 procent och i statlig sektor från 35 till 44 procent. Även om andelen kvinnor i chefs- position har ökat, är kvinnor fortfarande underrepresenterade bland cheferna inom samtliga sektorer i förhållande till andelen anställda totalt inom respektive sektor, se tabell 4.4.

Kvinnor och män i chefsposition finns i stor utsträckning inom olika verksamhetsområden.48 Kvinnor har ofta stabsfunktioner inom ekonomi, personal och information. Ekonomichef är den vanligaste befattningen för kvinnor i mindre företag och personalchef är den vanligaste i större företag. Vård, skola och omsorg är de branscher där andelen kvinnor i chefspositioner är högst. Män återfinns ofta inom verksamheter som konstruktion och teknik, IT och försäljning. Detta mönster speglar i hög grad den yrkessegregering som finns på arbetsmarknaden i stort.

Figur 4.5 visar utvecklingen av andelen kvinnor i olika chefs- kategorier för perioden 2000–2013.

47Förändringar av yrkesklassificeringen inom kommuner och landsting 2008 resulterade i en ökning av andelen kvinnliga chefer främst inom landstingen. Andelen kvinnliga chefer inom landstingen var densamma 2008 som 2012. Se SOU 2015:50.

48SOU 2015:50.

117

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

Figur 4.5 Andel kvinnor i olika positioner 2000−2013

Källa: SCB, Lönestrukturstatistik

Figur 4.5 visar att andelen kvinnor bland cheferna har ökat över tid. Andelen mellanchefer och drifts- och verksamhetschefer har ökat särskilt det senaste årtiondet. Trots denna ökning är kvinnor under- representerade i förhållande till andelen anställda totalt. Kvinnor är särskilt underrepresenterade på VD-nivå, där utvecklingen går lång- samt framåt, se avsnitt 4.7.2.

Andelen kvinnor är lägst bland cheferna i privat sektor. Föränd- ringar kan dock noteras även inom denna sektor. Av rapporten

Mönster som bryts – Fler kvinnor tar chefsjobb i mansdominerade branscher framgår att andelen kvinnor bland cheferna i Svenskt Näringslivs 60 000 medlemsföretag har ökat stadigt det senaste de- cenniet.49 Sedan 1998 har andelen kvinnor bland cheferna ökat från 17 till 39 procent (2014). Andelen kvinnor bland de anställda i Svenskt Näringslivs medlemsföretag har varit relativt stabil under motsva-

49 Svenskt Näringsliv (2014).

118

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

rande period, cirka 39 procent. Skillnaden mellan andelen kvinnor som är anställda och andelen kvinnor som är chefer har följaktligen minskat. Av samtliga anställda kvinnor i Svenskt Näringslivs med- lemsföretag är tio procent chefer, att jämföra med elva procent av männen. Enligt rapporten har också andelen kvinnor ökat bland cheferna i traditionellt mansdominerade branscher. Inom bygg- och transportbranschen är exempelvis andelen kvinnor bland cheferna högre än andelen kvinnor bland de anställda.

4.7.2Könsfördelningen i styrelser och ledningar

Andelen kvinnor på de högsta chefspositionerna, i ledningsgrupper och i bolagsstyrelser, är lägre än på allmän chefsnivå. Ungefär tre av fyra i samtliga ledningsgrupper och bolagsstyrelser (ca 75 procent) är män, jämfört med två av tre av alla chefer (ca 64 procent). I de större börsnoterade bolagen är 95 procent av samtliga styrelseord- föranden och verkställande direktörer män.50 Se figur 4.6 och 4.7.

Figur 4.6 Andel kvinnor och män bland samtliga anställda och i ledande befattningar inom samtliga företag, 2013

Källa: SCB (2013c) och SCB (2014a)

50 I samtliga företagsledningar finns 28 procent kvinnor, i styrelserna finns 23 procent. I aktiebolag utgör kvinnor 13 procent av styrelseordförandena och 14 procent av de som har VD-poster (SOU 2015:50).

119

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

Figur 4.7 Andel män och kvinnor i börsnoterade företag

Källa: SCB (2013c), SCB (2014a) och TCO (2013)

Av figurerna 4.6 och 4.7 framgår ett tydligt mönster: ju högre be- fattningar, desto färre kvinnor.

Andelen kvinnor bland styrelseordföranden, VD:ar, och styrelse- ledamöter har dock ökat väsentligt över tid, om än från blygsamma nivåer, se tabell 4.5.

Tabell 4.5 Andel kvinnor och män på ledande positioner i börsnoterade företag 2002 och 2014

	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män
	2002	2002	2014	2014
Styrelseordförande			5	95
Verkställande direktör	1	99	5	95
Styrelseledamöter	6	94	26	74

Källa: SCB 2015.

Av tabell 4.5 framgår att andelen kvinnor bland styrelseledamöterna i börsnoterade företag har ökat från 6 till 26 procent mellan 2002– 2014. Under samma period har även andelen mansdominerade styrel- ser (mer än 60 procent män) minskat från 87 procent till 72 procent. Andelen mansdominerade ledningar har minskat från 31 till 13 pro-

120

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

cent.51 Ökningen av andelen kvinnor i ledningar och styrelser i privata företag kan bl.a. förklaras av privatiseringen av offentlig verksam- het, särskilt i branscher inom vård, omsorg och sociala tjänster.52 Samtidigt som könsfördelningen i styrelserna i genomsnitt har blivit jämnare består dock mansdominansen. En tredjedel av styrelserna står fortfarande helt utan kvinnor, samtidigt som andelen företags- ledningar utan kvinnor har minskat från 32 till 14 procent.53 Enbart fem procent av de verkställande direktörerna i de börsnoterade före- tagen och fem procent av styrelseordförandena är kvinnor.

För att öka andelen kvinnor i bolagsstyrelserna har förslag om lagstiftad kvotering diskuterats. I departementspromemorian Köns- fördelning i bolagsstyrelser (Ds 2006:11) redovisas exempelvis förslag till ändringar i aktiebolagslagen som säkerställer att minst en viss andel (40 procent) av styrelseledamöterna i ett publikt aktiebolag är av vardera kön. Lagstiftningen föreslogs träda i kraft 2008 med en övergångsperiod på två år för redan bildade företag. Förslaget om lagstiftad kvotering fick emellertid inte politiskt gehör. I stället har det regelverk – Svensk kod för bolagsstyrning – som Kollegiet för svensk bolagsstyrning införde i juli 2005 för de större börsnoterade bolagen premierats.54 Av koden framgår bl.a. att ”En jämn köns- fördelning i styrelsen skall eftersträvas”.55 Koden reviderades 2010 och sedan dess har flera anvisningar utfärdats. Enligt den anvisning gällande styrelsernas sammansättning som trädde i kraft den 1 januari 2015 ska bl.a. bolagens valberedningar ”särskilt beakta kravet på

51Se även SCB:s rapport Kvinnor och män i näringslivet 2013, i vilken SCB på regeringens uppdrag har undersökt könsfördelningen på ledande positioner bland företag med 200 eller fler anställda. Kartläggningen har utformats så att den i så stor utsträckning som möjligt ska likna den som gjordes inom ramen för den statliga utredningen SOU 2003:16 Mansdominans i förändring. Rapporten ger även en bild av företagens jämställdhetsarbete och hur jämställd- heten ser ut i olika branscher, i företag av olika storlek och i olika regioner. Sammantaget visar undersökningen att både i styrelserna och i företagens ledningar har andelen kvinnor ökat något över tid. Den visar också att ett organiserat jämställdhetsarbete var något vanligare 2013 än för tio år sedan. I undersökningen framkommer också att det liksom tidigare finns stora skillnader vad gäller vilka ansvarsområden kvinnor respektive män har ansvar för och att olika branscher återspeglar traditionella könsmönster.

52SOU 2014:80.

53SOU 2014:80, s. 15.

54Kollegiet för svensk bolagsstyrning inrättades våren 2005 med det övergripande uppdraget att främja god bolagsstyrning i svenska börsnoterade bolag. Svensk kod för bolagsstyrning infördes i juli 2005. Koden har därefter reviderats och dess tillämpning breddats. Från den

1juli 2008 gäller den reviderade koden för alla svenska bolag vars aktier är upptagna till handel på svensk reglerad marknad. Koden reviderades senast under 2010, med ikraftträdande den 1 februari 2010 (med vissa övergångsregler). Koden är föremål för revidering 2015.

55Svensk kod för bolagsstyrning (2004), 3.2.1, s. 24.

121

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

mångsidighet och bredd i styrelsen samt kravet på att eftersträva en jämn könsfördelning”. Valberedningarna ska vidare särskilt motivera sina förslag till styrelse, mot bakgrund av kravet om att en jämn könsfördelning ska eftersträvas.

I regeringsförklaringen 2014 deklarerade statsminister Stefan Löfven att regeringen kommer att göra en avstämning av könsför- delningen i börsbolagens styrelser efter bolagsstämmorna 2016. Om inte andelen kvinnor i de börsnoterade bolagens styrelser är minst 40 procent 2016 kommer ett lagförslag om kvotering att presenteras.

Könskvotering i bolagsstyrelser har införts i flera europeiska länder, däribland Belgien, Frankrike och Norge. Som JA-delega- tionen konstaterar har införandet av lagstiftad kvotering i Norge visat att det går fortare att uppnå en jämn könsfördelning i bolags- styrelser via lagstiftning än om näringslivet på egen hand försöker nå en jämn könsbalans i bolagsstyrelser.56

4.7.3Könsfördelningen inom statligt hel- och delägda företag

Inom statligt hel- och delägda företag har andelen kvinnor som sty- relseordförande, verkställande direktörer och styrelseledamöter ökat avsevärt under det senaste årtiondet. Mellan 2002–2014 ökade an- delen kvinnor bland styrelseordförandena från 13 procent till 38 pro- cent, medan andelen kvinnor på VD-position ökade från 12 till 35 procent. Andelen kvinnor bland styrelseledamöterna ökade från 37 till 48 procent, se tabell 4.6.

Tabell 4.6 Styrelser och ledning i statligt hel- och delägda företag 2002 och 2014

	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män
	2002	2002	2014	2014

Styrelseordförande	13	87	38	62
Verkställande direktör	12	88	35	65
Styrelseledamöter	37	63	48	52

Källa: SCB (2014a).

56 SOU 2015:50.

122

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

Utvecklingen kan betraktas som ett resultat av tydliga mål. Målet om en jämn könsfördelning i statligt ägda styrelser fastställdes 1990.57 Som ett delmål angavs att senast 2003 skulle andelen kvinnor i de statliga bolagens styrelser uppgå till minst 40 procent.58

I de kommunal- och landstingsägda bolagen är könsfördelningen sämre än i de statliga bolagen. År 2012 utgjorde kvinnor 28 procent av ledamöterna i kommunala bolag och drygt 41 procent av leda- möterna i landstingsägda bolag.59

4.7.4Förklaringar till representationsmönster i näringslivet

Det finns flera förklaringar till varför kvinnor är underrepresente- rade på toppositioner inom företag och organisationer. En typ av förklaringsmodeller fokuserar på individnivå och utgår från skillna- der i bl.a. utbildning, familjeansvar, frivilliga val, nätverk och kon- takter, riskbenägenhet och diskriminering.60 Bristen på kvinnor i toppositioner kan enligt dessa modeller förklaras som en konsekvens av skillnader i kvinnors och mäns familjeansvar, arbetskraftsdelta- gande samt utbildnings- och yrkesval. En annan typ av förklarings- modeller riktar blickfånget mot organisationsnivån och förklarar skill- naderna med utgångspunkt i förekomsten av homosocialitet och kognitiva bias som påverkar bedömningen av kompetens och därmed rekryteringen av chefer.61

I forskningen om makteliter används ofta begreppet homo- socialitet för att förstå hur genus reproduceras i organisationer och i samhället och för att förklara den manliga dominansen i närings- livets ledningar. Begreppet fångar in de processer som gör att män orienterar sig mot andra män och identifierar sig med andra män. Dessa processer bidrar till att skapa grupper av män som distanserar sig från kvinnor (och från vissa andra män), vilket i sin tur resulterar i könssegregerade organisationer.62 Homosocialiteten kan följaktligen kopplas till styrelsernas homogena sammansättningar. Förutom att det huvudsakligen är män som sitter i styrelserna visar studier att

57Skr. 1999/2000:24.

58Skr. 1999/2000:24.

59SOU 2015: 50 s. 239

60Se t.ex. Bihagen, Nermo och Stern (2014).

61Se t.ex. SOU 2014:80.

62Holgersson (2003).

123

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

de manliga styrelseledamöternas utbildningsnivå och yrkesmässiga inriktning är likartad och att de oftast är av svensk härkomst.63

En viss förändring i synen på problemet avseende den bristande könsbalansen i bolagsstyrelserna har emellertid ägt rum.64 Av de intervjustudier som Charlotte Holgersson, Sophie Linghag, Klara Regnö och Anna Wahl har gjort inom ramen för en forskarrapport till JA-delegationen framgår att det finns en uppfattning bland före- tagsledare att det inte ser bra ut med en skev könsfördelning. Enligt företagsledarena kan företagens varumärke skadas av en mans- dominans i ledningen. Det finns också ett intresse av att inte fram- stå som omodern.65 Intervjustudien visar också att det i dag finns fler företagsledare, kvinnor som män, som har en uttalad vilja att arbeta för ett mer jämställt arbetsliv. Att den unga generationen kvinnor och män skulle vara mer genusmedvetna fann dock inget stöd i intervjustudien. Av de intervjuade företagsledarna uppvisade de unga cheferna minst kunskap om genus och jämställdhet. Flera av dem hade inte kännedom om förekomsten av satsningar på jäm- ställdhet i sina egna organisationer och beskrev inte heller att de själva medverkar i några jämställdhetsaktiviteter. Flera av de unga cheferna såg jämställdhet som en icke-fråga och ett avklarat kapitel eftersom jämställdhet, i deras mening, redan var uppnådd. Forskar- laget drar slutsatsen att bristen på kunskap bland chefer på olika nivåer i näringslivet alltjämt utgör en utmaning för jämställdhets- arbetet.

En internationell utblick visar att andelen kvinnor i europeiska bolagsstyrelser ökar, men att de fortfarande ligger långt ifrån det 40-procentsmål för 2020 som EU-kommissionens har satt upp. Högst andel kvinnor i bolagsstyrelser finns i Finland (29 procent), Lettland (28 procent) och Sverige (26 procent). Inget EU-land når därför upp till kommissionens mål. I Norge, som infört könskvotering, är andelen däremot 44 procent. 66

63AllBright (2013).

64SOU 2014:80.

65Ibid.

66http://www.europaportalen.se/2013/01/fler-kvinnor-i- bolagsstyrelser#sthash.2zK94WYj.dpuf)

124

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

4.8Högre utbildning och forskning

Högre utbildning och forskning förefaller tillhöra de områden som har längst kvar till en jämställd representation.67 Bland den forskande och undervisande personalen har könsfördelningen blivit allt jämnare totalt sett, men det finns skillnader mellan olika anställningskate- gorier. I alla kategorier, utom bland professorerna, är könsfördel- ningen i spannet 40–60 procent.68 En stor förändring har skett bland lektorerna. År 2004 var andelen kvinnor bland lektorerna 34 pro- cent och 2014 hade andelen ökat till 46 procent. Eftersom lektorerna är förhållandevis många får ökningen genomslag på könsfördel- ningen bland det totala antalet lärare och forskare.

När det gäller könsfördelningen bland professorerna är utveck- lingen mindre ljus. Andelen kvinnor bland professorerna har dock ökat med i genomsnitt knappt en procentenhet per år sedan 2004, från 17 till 24 procent 2014. Med denna takt skulle en exakt jämn könsfördelning bland professorerna vid landets lärosäten uppnås först 2040. Kvinnor är således i majoritet bland de studerande, men deras andel minskar successivt ju högre upp i den akademiska hierarkin de befinner sig, se vidare kapitel 5 Ekonomisk jämställdhet.

Enligt Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har ökningen av an- delen kvinnor som professorer avtagit de senaste åren.69 Enligt UKÄ kan en förklaring till att ökningen av andelen kvinnor bland profes- sorerna har avtagit vara att de nyrekryterade professorerna har varit färre under de senaste åren. UKÄ konstaterar att om lärosätena inte rekryterar nya professorer är det betydligt svårare för dem att påverka könsfördelningen.

Delegationen för jämställdhet i högskolan fick 2009 i uppdrag av regeringen att stödja insatser och föreslå åtgärder som främjar jäm- ställdhet i högskolan.70 Delegationen fördelade stöd till närmare 40 projekt. I slutbetänkandet Svart på vitt – om jämställdhet i akade- min (SOU 2011:1) konstaterar delegationen att det finns brister i arbetet för jämställdhet i högskolan när det gäller bl.a. planmässig-

67I beskrivningen nedan ingår inte högre chefer inom akademien, som prefekter, dekaner, m.m.

68Universitetskanslerämbetet (2015).

69Ibid.

70På uppdrag av delegationen gjordes bl.a. kartläggningar och studier av jämställdhetsinsatser vid svenska lärosäten. Se Heikkilä & Häyrén Weinestål (2009); Bondestam (2010); Dahlerup (2010).

125

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

het, långsiktighet, samverkan och teoretisk och praktisk kunskaps- överföring. Delegationen slår också fast att de insatser som hade gjorts under tre decennier inte hade gett önskvärda resultat.71 Vidare framhåller delegationen att projekt och tidsbegränsade satsningar inte är någon lösning, utan att det krävs en mer strukturell och lång- siktig inriktning i det framtida arbetet.

I en redovisning av de slutrapporter och studier som gjordes inom ramen för Delegationen för jämställdhet i högskolan konstaterar Universitets- och högskolerådet (UHR) att flera slutrapporter hade noterat en brist på jämställda villkor i akademin.72 Majoriteten av de projekt som hade gjorts handlade om kvinnor och mäns skilda möjligheter till forskarutbildning och/eller den ojämna könsfördelningen på högre tjänster och befattningar inom högskolan. Enligt UHR tecknar slutrapporterna en nedslående bild av akademin, en organisation präglad av normer och värderingar som bekräftar män som överordnade och där olika villkor råder för kvinnors och mäns meritering och karriärutveckling. Rapporterna visar vidare hur hierarkier, forskarideal och föreställningar om kön tillsammans resulterar i ojämlika arbetsvillkor för kvinnor och män.73

Män tilldelas också mer forskningsmedel än kvinnor. Det gäller både i absoluta termer och i förhållande till andelen kvinnor och män i den forskande personalen. Den slutsatsen drar Statskontoret, som på regeringens uppdrag har analyserat hur svenska universitet och högskolor fördelar sina forskningsanslag ur ett jämställdhets- perspektiv.74 Av rapporten Forskningsanslagen ur ett jämställdhets- perspektiv framgår att 39 procent av anslagsmedlen 2013 användes för kvinnors löner och 61 procent för mäns löner. Rapporten visar på flera förklaringar till utfallet, bl.a. sammansättningen av den forskande personalen. Professorer får normalt mer forskningsmedel än andra sökande och en majoritet av professorerna är män. I rap- porten konstateras också att jämställdhet sällan är ett kriterium när lärosätena fördelar sina forskningsanslag. De undersökta lärosätena har inte heller själva analyserat fördelningen av anslagsmedel utifrån kön, men skulle kunna göra det. Enligt Statskontoret är mängden

71SOU 2011:1.

72Universitets- och högskolerådet (2014).

73Universitets- och högskolerådet (2014). Se även Högskoleverket (2006); Högskoleverket (2011).

74Statskontoret (2014a). Se även SOU 2011:1.

126

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

anslagsmedel och externa forskningsmedel som kommer kvinnor och män till del en viktig indikation på möjligheten för kvinnor och män att bedriva forskning. Slutsatsen är därmed att kvinnor har sämre ekonomiska möjligheter än män att bedriva forskning.

En förklaring till att kvinnor tilldelas forskningsmedel i mindre utsträckning än män står att finna i föreställningar om kön. Av Vetenskapsrådets studie Jämställdhetsobservationer i ett urval av Vetenskapsrådets beredningsgrupper 2012 framgår bl.a. att det fanns tydliga könsmönster i gruppdynamiken under möten då ansökningar om forskningsanslag bereddes.75 Det kunde bl.a. handla om var ledamöterna satt och hur väl de hördes. Status kom till uttryck i vem som bekräftade vem under diskussionerna och vem ordföranden spontant vände sig till för att stämma av ett beslut eller ett resone- mang. I vissa grupper uttalade sig män om ansökningar som de var öppna med att de inte hade läst.

Forskning om beredningsprocesser och fördelningsutfall bekräftar bilden av att kvinnor förfördelas vid finansiering av forskning.76 Det gäller såväl graden av framgång vid fördelning av anslag från nationella forskningsråd som storleken på sökt och erhållet belopp. Orsakerna till denna förfördelning är många och komplexa. En för- klaring, som ligger i linje med Vetenskapsrådets rapport, är att forsk- ningsberedningen präglas av föreställningar om kön som medför att kvinnors meriter och kvalifikationer undervärderas. En annan för- klaring, som Statskontorets rapport pekade på, är bristande karriär- vägar i akademin, i kombination med beredningsprocesser för forsk- ning som premierar ansökningar med professorer som huvudsökande.

Vid landets lärosäten bedrivs i dag ett arbete för att öka andelen kvinnliga professorer bl.a. genom att erbjuda kvinnliga docenter tid till forskning och därmed vetenskaplig meritering. Även om köns- fördelningen är långt ifrån jämställd, har andelen kvinnor bland professorerna ökat med tio procentenheter sedan 2002, från 14 till 24 procent. Mot bakgrund av vad som anfördes ovan väcker dock det nuvarande forskningsfinansiella systemets utformning och rutiner, liksom föreställningar om kön i beredningsprocesser, frågor om möjligheten för kvinnor och män att bedriva forskning, meritera sig och göra karriär på lika villkor. I förlängningen väcker resultaten

75Vetenskapsrådet (2013).

76Bondestam & Grip (2015).

127

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

också frågor om makten över vilken kunskap som produceras vid universiteten och högskolorna och vems forskningsagenda som ges företräde.

4.9Deltagande i medborgerliga aktiviteter

En grundläggande komponent i ett jämställt samhälle är deltagande i medborgerliga aktiviteter såsom politiskt deltagande, förenings- deltagande och protestaktiviteter. Med medborgerligt deltagande avses aktiviteter som utförs av medborgarna, inte de politiska före- trädarna, i syfte att bl.a. påverka politiken. I detta avsnitt ska enbart ett par nedslag göras. Vi belyser valdeltagande och medlemskap i politiska partier och i de stora fackliga organisationerna.

4.9.1Valdeltagande

Ett högt valdeltagande brukar ses som en hörnsten i representativa demokratiska system. Även om det är mindre uttalat vad eller vilka värden ett högt valdeltagande anses främja är värdet av ett högt val- deltagande inte ifrågasatt som sådant. Ett värde som brukar lyftas fram är att valdeltagande kan kopplas samman med legitimitet. Ett lågt valdeltagande anses riskera att urholka den representativa demo- kratins legitimitet.

Valdeltagandet är överlag mycket högt i Sverige. Trots att Sverige tillhör den grupp länder där en gradvis minskning av valdeltagandet har ägt rum de senaste 40 åren, har trenden vänt och valdeltagandet har ökat successivt sedan 2000-talets början, se figur 4.8.77

77 Se SOU 2007:84.

128

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

Figur 4.8 Valdeltagande i riksdagsval 1921–2014 efter kön

Röstande i procent av röstberättigade

Källa: SCB (2014a).

Sedan 1970-talet har kvinnor ett något högre valdeltagande än män.78 I 2002 års riksdagsval röstade 81 procent av kvinnorna och 81 pro- cent av männen, och vid valet 2006 hade kvinnors och mäns röstetal ökat till 84 respektive 82 procent. I 2010 års riksdagsval röstade 85 procent av kvinnorna och 84 procent av männen, för att stiga till 88 respektive 86 procent vid 2014 års val.

Även bland förstagångsväljarna är valdeltagande högre hos kvinnor än män. Bland förstagångsväljarna 2002 var 72 procent kvinnor och 69 procent män, och vid det nästkommande valet hade valdelta- gande ökat till 78 procent för kvinnor och 74 procent för män. Vid valen 2010 och 2014 ökade valdeltagandet bland förstagångsväljarna ytterligare: från 82 till 84 procent bland kvinnorna och från 79 till 81 procent bland männen. Kvinnor är generellt mer aktiva väljare än män, såväl 2002 som 2014. Endast i åldersgruppen över 65 är män mer aktiva väljare än kvinnor i samma åldersgrupp.

78 SOU 2007:84.

129

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

Sedan 1976 har utländska medborgare rätt att rösta i val till kom- munfullmäktige. Som framgår av figur 4.9 har valdeltagandet minskat stadigt bland både kvinnor och män i denna grupp.

Figur 4.9 Valdeltagande i kommunfullmäktigval 1976–2014 bland utländska medborgare efter kön

Röstande i procent av röstberättigade

Källa: SCB (2014a).

4.9.2Medlemskap i politiska partier

Vägen till makt och inflytande för den enskilda medborgaren går ofta genom aktiv medverkan i politiska partier, fackliga organisationer och intresseorganisationer. I fråga om medlemskap i politiska partier gäller att få medborgare är medlemmar och att det finns förhållande- vis små skillnader mellan kvinnor och män.79 År 2008 var 4,3 procent av kvinnorna medlemmar i ett politiskt parti, jämfört med 6,2 pro- cent bland männen. År 2013 var 4,4 procent av kvinnorna medlem- mar jämfört med 5,6 procent av männen. Könsskillnaden har således minskat.

79 Bergqvist (2015).

130

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

4.9.3Medlemskap i fackliga organisationer

I ett internationellt perspektiv har de fackliga organisationerna i Sverige fortfarande stor medlemsuppslutning och organisationerna har stora resurser till sitt förfogande. Även om arbetsmarknadens parter inte längre spelar samma centrala roll i svenskt politiskt besluts- fattande som under 1970-talet har de fortfarande betydande möjlig- heter till att driva sina intressen och påverka det politiska besluts- fattandet.

Av samtliga personer 16–64 år var 4,3 procent av kvinnorna och 4,9 procent av männen 2013 aktiva i en facklig organisation.80 Akti- vitetsgraden varierar mellan olika åldersgrupper. I åldersgrupperna 25– 34 år och 34–44 år är män mer aktiva än kvinnor. I åldersgrupperna 45–54 år och 55–64 år är däremot kvinnor mer aktiva än män.

Könsfördelningen bland medlemmarna i de fackliga organisa- tionerna varierar. LO har en något högre andel män bland sina med- lemmar. SACO har en något högre andel kvinnor och TCO har över 60 procent kvinnor bland sina medlemmar.

Könsfördelningen på de olika förtroendeposterna inom LO, TCO och SACO varierar också. Andelen kvinnor i det högsta besluts- fattande organet i respektive organisation har ökat mellan 2001 och 2014: från 32 till 45 procent kvinnor i LO:s representantskap, från 42 till 58 procent kvinnor i TCO:s kongress och från 42 till 43 pro- cent kvinnor i SACO:s kongress. Könsfördelningen i deras respek- tive styrelser skiljer sig däremot åt under motsvarande period: i LO har andelen kvinnor halverats, från 33 till 17 procent, i TCO har andelen kvinnor minskat från 70 till 53 procent, medan andelen kvinnor i SACO har ökat från 50 till 55 procent. Andelen kvinnor bland de fackliga organisationernas förbundsordförande varierar över tid och mellan organisationerna. I LO minskade andelen kvinnor bland förbundsordförandena från 19 procent till 14 procent. I både TCO och SACO ökade andelen kvinnor bland förbundsord- förandena, från 42 till 57 procent i TCO och från 27 till 32 procent i SACO. Utvecklingen avseende fördelningen av kvinnor och män bland förtroendevalda i fackliga organisationer har följaktligen både rört sig i en positiv och en negativ riktning det senaste årtiondet.

80 Bergqvist (2015).

131

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

4.10Kultur

Målet om jämn fördelning av makt och inflytande handlar också om att kvinnor ska ha samma möjligheter som män att delta i och på- verka det som formar våra föreställningar, normer och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller bl.a. kultur och massmedia, in- klusive sociala medier. Kulturen är dessutom en av de arenor som kvinnor och män använder för att utöva sina demokratiska rättig- heter. Därför är de jämställdhetspolitiska målen om kvinnors och mäns lika makt att forma samhället och sina egna liv angelägna på kulturområdet.

I avsnittet som följer görs några illustrativa nedslag i utveck- lingen på valda områden inom kulturfältet. Nedslagen bygger på den forskarrapport om kultur och jämställdhet som utredningen har låtit ta fram och som är författad av Vanja Hermele.81

Forskarrapporten visar att det generella mönstret på kultur- området under den gångna tioårsperioden, precis som samhället i stort, är att kvinnor deltar på de flesta områden, men inte högt upp i hierarkierna.82 En horisontell, vertikal och intern könssegregering går att följa under perioden. Förbättringar har förvisso ägt rum på området, men utvecklingen utmärks också av en brist på framsteg. Villkoren på kulturområdet har visat sig vara svårföränderliga.

4.10.1Upphovspersoner

I fråga om upphovspersoner visar Hermeles underlagsrapport till utredningen att filmen har gått från en lång period av oförändrad representation av kvinnliga upphovspersoner på runt 30 procent till något mer jämställda siffror framför allt under det nya filmavtalets första år, 2013.83 Detta år uppnåddes de högsta noterade siffrorna för kvinnor: 38 procent kvinnor regisserade, 46 procent kvinnor skrev

81Hermele (2015). Se även Myndigheten för Kulturanalys (2014a).

82Hermele (2015).

83Det nya filmavtalet som trädde i kraft i januari 2013 har skärpta jämställdhetsmål. Produk- tionsstöden ska nu fördelas jämnt mellan kvinnor och män och vid utgången av 2015 ska

summan av de utdelade stöden under avtalsperioden ha gått till 50 procent kvinnor och 50 procent män inom var och en av de tre yrkeskategorierna regissör, manusförfattare och producent.

132

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

manus och 60 procent kvinnor producerade långfilmer som till- delades stöd av Svenska Filminstitutet.84

Inom teatern är män i högre grad representerade som teater- regissörer och dramatiker i de resursstarka formaten, det vill säga vuxenproduktioner och på stora scener.85 Manliga regissörer har under perioden visat sig vara benägna att i stor utsträckning regissera man- liga dramatiker och endast i sällsynta fall regissera kvinnliga drama- tiker, medan det hör till vanligheterna att kvinnor regisserar manliga dramatiker.

Inom dansen har en stor andel av de prestigefyllda institutions- uppdragen gått till manliga koreografer. Kvinnliga koreografer med urpremiärer, premiärer och nypremiärer på de svenska dansscenerna låg på 52 procent år 2010, 52 procent 2011, 59 procent 2012 och 54 procent 2013. Kulturrådet och Konstnärsnämnden menar att utifrån ett kvantitativt procentmål om 50/50 kan könsfördelningen uppfattas som positiv, men eftersom koreografgruppen utgörs av 70 procent kvinnor betyder det att det är betydligt svårare för kvinn- liga koreografer än för manliga att få uppdrag.86

Musiken utmärks av en bristande jämställdhet.87 Enligt Hermele pågår ett musikaliskt samtal på landets orkesterhus som kvinnor i princip inte tillåts att delta i. Gästande dirigenter inom musikteatern utgjordes på sin höjd av fem procent av kvinnor under spelåret 2005–2006. Trots att det går att observera en ökning av kvinnliga ton- sättare över tid uppgick kvinnors verk till sju procent under spelåret 2013–2014. En manlig tonsättare, Beethoven, uppnår ensam den siffran.

På bild- och formområdet har kvinnor sedan 1970-talet utgjort en majoritet på utbildningarna, men återfinns inte samma utsträck- ning representerade på landets konstmuseer.88 Enligt Hermele har konstmuseerna generellt misslyckats med att fånga ett av den moderna tidens främsta kännetecken: kvinnors ökade deltagande i skapandet av den moderna världen. Konstnärsnämndens stipendiefördelning märks av en relativ jämställdhet, men i Konstakademins stipendie-

84Se även Svenska Filminstitutet (2004); Svenska Filminstitutet (2014a); Svenska Film- institutet (2014b).

85Se även Statens Kulturråd (2009); SOU 2006:42.

86Statens Kulturråd och Konstnärsnämnden (2015).

87Se även Statens Kulturråd (2009); KVAST (2014).

88Se även Statens Kulturråd (2011).

133

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

fördelning skedde ett trendbrott för första gången 2006 då fler kvinnor än män tilldelades stipendier. Män fick dock betydligt högre stipendiesummor än sina kvinnliga kollegor.

Enligt Hermele är det generella och samlade kunskapsläget om utställningar på de svenska museerna lågt.89 Ingen systematiserad ut- ställningsstatistik med könsperspektiv har hittats, endast sporadiska uppgifter om antal deltagande konstnärer med skriftliga avtal utifrån könsperspektiv.

4.10.2Personal inom kultursektorn

Utvecklingen när det gäller andelen kvinnor på ledande positioner inom kultursektorn visar tecken på såväl framsteg som bakslag. Teatern har gått från en betydande mansdominans bland chefer till en jämn könsfördelning under den senaste tioårsperioden. Musikens anställningar har däremot visat på en tydlig mansdominans på chefs- positionerna, vilken dock har kommit att förändras över tid. Solister- na är till andelen fler män.90 Anställningarna inom museisektorn visar att de exekutiva toppositionerna som museichef och VD besattes av ungefär hälften kvinnor, medan det på länsmuseerna fanns många fler män som länsmuseichefer än kvinnor under 2007. Av personalen dominerar kvinnor stort i kategorier som utställning, förmedling, pedagogisk verksamhet och kommunikation, medan män dominerar i kategorierna IT och teknik.

4.10.3Insatser på kulturens område

Hermele konkluderar i sin rapport att en rad statliga initiativ för ökad jämställdhet på kulturområdet har genomförts. Det har lett till att frågan tidvis har fått ett välbehövligt fokus. Till de generella ut- maningarna hör frågan om långsiktighet, kunskapsinsamling, samord- ning och uppföljning. Att dessa aspekter fungerar bättre i framtiden

89Se även Myndigheten för Kulturanalys (2014b).

90Hermele (2015). Underlaget visar också att i samtliga kulturinstitutioner med offentligt stöd var representationen av personal som hade sin bakgrund i västvärlden mellan 93 och

98procent. I de fall då personer med utländsk bakgrund var anställda på institutioner åter- fanns de oftast på befattningar längst ner i organisationen, som butikspersonal, lokalvårdare, receptionister eller tekniker.

134

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

är avgörande för att kontinuitet ska uppnås i förbättringsarbetet. I rapporten framförs också förslag om tydligare målbeskrivningar, tydligare återrapporteringskrav, en långsiktig plan för statistikför- sörjning inom kulturområdet, och en samordning mellan mångfalds- och jämställdhetsintegrering. Rapporten visar också på behovet av att systematiskt och strukturerat inkludera fler maktaspekter i jäm- ställdhetsarbetet. Till de mest angelägna utmaningarna på kultur- området i dag hör frågan om hur det intersektionella perspektivet ska integreras i den framtida jämställdhetspolitiken.

4.11Medier

Att kvinnor och män har samma möjlighet till makt och inflytande i medier är en viktig demokratifråga. Medierna utgör en viktig källa till information om politik och samhälle, en arena för offentlig debatt och en länk mellan olika grupper.91 Modern politik är därmed i hög grad medierad, vilket innebär att den utspelar sig i och via medier- na. Politiken är dessutom medialiserad, genom att den påverkas av medierna och deras inflytande. Medierna kan också utöva avsevärd makt bl.a. över vilka frågor som diskuteras och vilka som får komma till tals i denna diskussion. Det finns därmed jämställdhetsaspekter i såväl mediekonsumtion som medieproduktion. Utredningen har dock inte haft möjlighet att fördjupa sig i alla delar inom detta fält. I avsnittet som följer ska därför enbart några nedslag i utvecklingen på valda områden göras. Nedslagen bygger på den forskarrapport om media, inklusive sociala medier, och jämställdhet som utredningen har låtit ta fram och som är författad av Madeleine Kleberg.92

4.11.1Makt och inflytande i medier

Den svenska journalistkåren i dag till hälften av kvinnor och till hälften av män och har varit så sedan 1999.93 På beslutsfattande posi- tioner (vd, styrelseordförande, budgetansvarig, ansvarig utgivare, redaktionsansvarig, personalchef) inom mediaorganisationer finns

91Strömbäck (2015).

92Kleberg (2015).

93Djerf-Pierre (2012).

135

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

den jämnaste könsfördelningen inom radioverksamheten (50 pro- cent kvinnor), därefter inom TV-företag (43 procent kvinnor) och sist inom dagspress (39 procent kvinnor).94 Jämfört med andra EU- länder ligger Sverige över genomsnittet.

I styrelser för de svenska medieföretagen är andelen kvinnor något högre än andelen män. Det finns emellertid stora skillnader mellan public service-företag och privata mediaföretag när det gäller köns- fördelningen i styrelserna. Andelen kvinnor är 62 procent i public service-företagen, jämfört med 38 procent i de privata företagen.

I fråga om chefspositioner inom dagspressen finns skillnader mellan storstads- och landsortstidningar. Skillnaderna illustreras i tabell 4.10.

Tabell 4.10 Chefspositioner inom dagspressen 2013. Könsfördelning (%)

Chefsposition	Storstadstidningar		Landsortstidningar

	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män

VD	22	78	13	85
Chefredaktör	30	70	43	57
Chef ledarredaktion/
politisk chefredaktör	56	33	24	71

4.11.2Kvinnor och män i nyhetsmedierna

I det internationella forskningsprojektet Global Media Monitoring Project studeras kvinnors representation i nyhetsmedierna. Bland annat studeras könsfördelningen bland reportrar och nyhetssubjekt.95 I projektet väljs en gemensam dag ut och sedan kodas nyheterna i press, radio och TV denna dag i enlighet med en manual och kod- böcker som har tagits fram inom ramen för projektet. Sverige har del- tagit tre gånger: 2000, 2005 och 2010. I den senaste undersökningen, som genomfördes 2010, deltog 108 länder. Under 2015 genomförs en ny undersökning. I ett internationellt perspektiv har den genomsnitt- liga representationen av kvinnor i nyhetsmedierna ökat från 17 pro-

94Kleberg 2015. Se även Edström & Mölster red. (2014).

95Kvinnor som nyhetssubjekt omfattar de som intervjuas och/eller att nyheterna handlar om kvinnor.

136

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

cent 1995 till 24 procent. De huvudsakliga resultaten för Sverige, och som sammanfattas i rapporten Räkna med kvinnor96 är följande:

Könsfördelningen bland reportrarna och presentatörerna är jämn. Kvinnor utgjorde 50 procent av reportrarna år 2010, vilket kan jäm- föras med det internationella genomsnittet på 37 procent. Däremot varierade könsfördelningen i de olika nyhetsmedierna: 42 procent av reportrarna i dagspress var kvinnor, medan 67 procent av radio- reportrarna och 74 procent av tv-reportrarna var kvinnor.

Könsfördelningen bland nyhetssubjekten är ojämn. Svenska ny- heter domineras av män som nyhetssubjekt. År 2000 var mäns andel som nyhetssubjekt 70 procent. Tio år senare, 2010, hade andelen män minskat till 68 procent. Kvinnor fick följaktligen komma till tals i nyhetsmedierna i en tredjedel (32 procent) av intervjuerna. Detta resultat kan jämföras med ett internationellt genomsnitt på 24 pro- cent. Bland nyhetsmedierna har TV-nyheterna flest andel kvinnor som nyhetssubjekt i sina nyheter, 34 procent.

Att förhållandet två tredjedelar män och en tredjedel kvinnor har varit stabilt de senaste 15 åren gör att det går att tala om en struk- turell underrepresentation av kvinnor, menar författarna till rap- porten.

4.11.3Gestaltningar av kvinnor och män i media

Kvinnor och män behandlas olika i massmedia. I avhandlingen Politiska skandaler, som är en analys av om rapporteringen av poli- tiska skandaler i tidningsartiklar 1997–2010, visas att medier tenderar att bevaka politiska skandaler där kvinnor är involverade i större utsträckning än de skandaler där män är inblandade.97 Medierna skri- ver dessutom mer utförligt om de skandaler där en kvinnlig politiker är huvudperson. I den genomsnittliga skandalen med en man som huvudperson publiceras 35 artiklar och med en kvinna som huvud- person nästan det dubbla, 68 artiklar.98

96Edström m.fl. (2010).

97Bromander (2012).

98Statsvetaren Maria Wendts (2001) analys av tidningsartiklar om partiledare 2006 och 2010 visar att män i högre grad än kvinnor beskrivs som aktörer medan kvinnor beskrivs som karaktärer. Bildmaterialet gestaltar ofta män i en aktiv position medan kvinnor skildras som mer passiva.

137

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

Inom TV finns exempel på hur kvinnor och män skildras på köns- stereotypa sätt. Inom s.k. reality program, exempelvis talang-realities som Idol, The Voice, True Talent, X-factor och Fame Factory, skapas inte bara artister, utan även ”manliga artister” och ”kvinnliga artister”. I sin studie av Fame Factory har Hillevi Ganetz analyserat hur maskulinitet och femininitet skapas.99 De kvinnliga deltagarna var slående lika varandra. De hade ungefär samma längd, kläder, vikt, frisyrer och sceniska framträdanden. Ingen spelade ut, överdrev det sexuella utspelet, uppträdde maskulint eller gjorde några stora gester. Det var i stället en respektabel och kontrollerad femininitet som fram- ställdes bakom och på scenen. De manliga artisterna var däremot på- fallande olika varandra: deras repertoar inkluderade ”den bredbente rockaren som avslutade låten med ett hopp nerför scentrappan, den charmige, snälla svärmorsdrömmen, den seriöse singer/songwritern och lastbilschauffören med trivselvikt.”100 Enligt Ganetz har masku- liniteten i sin privilegierade norm större spelrum för variation än femininiteten.

4.11.4Internet – traditionella och sociala medier

Internet är en arena som erbjuder fora för kommunikation, infor- mation, kunskap, konsumtion, shopping, underhållning, spel och opinionsbildning. De vanliga massmedierna (TV, film, radio och dags- press) återfinns på nätet, delvis i ny form med inslag av interaktivi- tet. Det som benämns som sociala medier är något annat; det om- fattar aktiviteter som kombinerar social interaktion och skapande av medier, till exempel olika typer av diskussionsrum/communities, bloggar, twitter, sociala nätverk som Facebook, Instagram och online- dataspel. Män använder traditionella medier på nätet i större ut- sträckning än kvinnor. Kvinnor använder däremot sociala medier i större utsträckning än män.

99Ganetz (2008). Se även Ganetz (2015).

100Ganetz (2015).

138

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

Barn och ungas bruk av internet

Internetstatistiken visar att det finns tydliga skillnader i vad flickor och pojkar i åldersgruppen 12–15 år gör på internet. Drygt 80 pro- cent av pojkarna spelar spel dagligen medan motsvarande andel för flickorna är 50 procent. Vidare gör flickorna (68 procent) oftare än pojkarna (50 procent) dagliga besök på FaceBook. Pojkarna (53 pro- cent) tittar på YouTube dagligen i större utsträckning än flickorna (38 procent). Andelen pojkar som uppger att de läser bloggar är noll procent medan 37 procent av flickorna säger sig läsa bloggar dag- ligen.101

Dataspel

Lite drygt 20 procent av befolkningen spelar en genomsnittlig dag något dataspel på internet. Om det tidigare var framför allt män, barn och unga som spelade är det numera lika vanligt bland kvinnor som män att spela dataspel.102 Kvinnor och män spelar dock olika dataspel. Kvinnor spelar oftare än män frågesport-/ordpusselspel, plattformsspel och kortspel. Män spelar strategi-, action och sport- spel i klart större utsträckning än kvinnor.

Enligt Vetenskapsrådets webbtidning Curie (2015-03-24) är cirka 85 procent av dataspelutvecklarna män och därmed endast cirka 15 procent kvinnor.103 Vinnova gav hösten 2014 stöd till en förstudie av hur normer och makt diskriminerar innovationsprocessen i spel- utveckling och i förlängningen spelkulturen. Med normkritiska meto- der är målet att förändra bl.a. den manliga heteronormen och den binära synen på kön som bildar utgångspunkt för hur många data- spel skapas.

101Findahl (2013:42).

102Mediebarometern (2013:124).

103Kleberg (2015).

139

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

Antidemokratiska budskap, näthat, mobbning och sexuell exponering på nätet

Statens medieråd har studerat förekomsten av antidemokratiska bud- skap på internet och sociala medier som är riktade till unga och som uppmanar till våld för en politisk eller ideologisk sak. I rapporten

Våldsbejakande och antidemokratiska budskap på internet konklu- deras att de antidemokratiska budskapen på nätet är präglade av en rasideologisk ramberättelse i vilken förutom rasism och antisemitism också antifeminism/hypermaskulinitet ingår.104 Till hypermaskuli- niteten, som är en överdriven, ofta våldsorienterad, manlig identitet, kopplas också en tydlig viktimisering i vilken den vita kvinnan (och indirekt den vita mannen) anses vara under attack av det mång- kulturella samhället. Enligt rapporten omfattar den högerextrema webbmiljön ”en betydande mängd material som både visuellt och textuellt gestaltar manlig gemenskap, och ett manligt våldsbejakande /…/ och erbjuder en (våldslatent) manlig gemenskap, i vilken oförät- ter och utsatthet inte bara kan undvikas, utan även aktivt stävjas.”105 I rapporten framhålls att i den högerextrema webbmiljön är våldet och den manliga homosocialiteten centrala incitament för en enskild individs närmande till den rasideologiska miljön.

Förekomsten av näthat eller internettrakasserier har inte varit föremål för systematisk forskning ännu.106 Med andra ord saknas för närvarande underlag för en mer generell beskrivning av hur näthatet drabbar olika sociala grupper och dess samhälleliga konsekvenser, bland annat för yttrandefriheten. Av en studie av PR-företaget Cision från 2013 framgår dock att kvinnliga journalister drabbar mer av näthat än manliga journalister. Av 515 tillfrågade journalister upp- gav 44 procent att de hade fått nedsättande kommentarer, hot eller blivit påhoppade på nätet, och bland dessa var kvinnorna något fler. Vanligast var nedsättande personliga kommentarer och person- angrepp, vilket hade drabbat en fjärdedel av de tillfrågade journa- listerna. 16 procent av de kvinnliga journalisterna uppgav att de hade

104Statens medieråd (2013).

105Statens medieråd (2013) s. 114.

106I ett pågående forskningsprojekt “Näthat, emotioner och mediekonvergens”, finansierat av Vetenskapsrådet, är syftet bland annat att undersöka de känslor som kommer till uttryck i aggressiva samtal som förs i diskussionsforum på internet och kommentarfält på tidningar- nas hemsidor, hur de kommer till uttryck och i relation till vem och vilka (Vetenskapsrådet diarienr 2013-326).

140

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

fått sexistiska kommentarer. Motsvarande andel för männen var tre procent.107 Det är också i första hand kvinnliga journalister som offentligt trätt har fram och berättat om vilka slag av aggressiva trakasserier de utsätts för på internet.108

Sannolikheten att nätmobbas är större för flickor än för pojkar.109 När det gäller traditionell mobbning, dvs. i mobbning i andra kon- texter än på internet finns inga könsskillnader. Det visar en avhand- ling om könsskillnaderna bland pojkar och flickor i åldern 13–15 år med avseende på traditionell mobbing och nätmobbning.110 Det är också större sannolikhet att pojkar är traditionella mobbare jämfört med flickor.

I fråga om sexuell exponering visar en studie av dåvarande Ung- domsstyrelsen att det är en förhållandevis liten del bland ungdomar- na som har publicerat sexuella bilder på sig själva internet.111 I ålders- gruppen 16–25 år var det åtta procent som hade publicerat en sexuell bild någon gång, och av dessa var det något vanligare bland flickor än pojkar. En annan studie visar dock att på ett motsatt förhållan- de: i denna undersökning, som omfattade åldersgruppen 18–24 år, var det dubbelt så vanligt bland män än kvinnor att publicera sexuella bilder eller filmer av sig själv på internet – 12 respektive sex pro- cent.112 Enligt studien är pojkar i större utsträckning än flickor in- begripna i vad som anses vara ett sexuellt riskfyllt beteende på nätet. Flickor får generellt sätt fler sexuella erbjudanden och uppmaningar, men är mer medvetna än pojkar om riskerna.

107Journalistförbundet har cirka 17 000 medlemmar. Cirka 90 procent av yrkesverksamma journalister är medlemmar i förbundet.

108Utredningen noterar att regeringen har tillsatt en utredning som ska se över det straff- rättsliga skyddet för enskildas personliga integritet, särskilt när det gäller hot och andra kränkningar (Ju 2014:10 Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten). Utredningen ska lämna sitt betänkande i januari 2016.

109Nätmobbning avser mobbning via till exempel mobiltelefon, telefon- eller textmeddelan- de, foto/videoklipp, e-post, chatt, webbsidor, MSN.

110Beckman (2013).

111Ungdomsstyrelsen (2009).

112Nigård (2012).

141

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

4.12Sammanfattning

Utvecklingen mot jämställdhet mellan kvinnor och män när det gäller det första jämställdhetspolitiska delmålet – en jämn fördelning av makt och inflytande – har sammantaget gått framåt de senaste tio åren. Makten i och över samhälls- och arbetslivet har blivit jämnare fördelad mellan kvinnor och män. Stora skillnader kvarstår dock, och utvecklingen har i vissa avseenden även gått bakåt. Att utveck- lingen skiljer sig åt beror bl.a. på vilket område och vilken nivå som fokuseras när det gäller ledande positioner.

Politiken är det samhällsområde som är mest könsbalanserat när det gäller ledande positioner. Sveriges riksdag och regering består sedan mitten av 1990-talet av ungefär lika många kvinnor och män. I EU-parlamentet har andelen kvinnor bland de svenska ledamöter- na överstigit 50 procent vid de tre senaste valen. Även på regional nivå har andelen kvinnor ökat över tid, och könsfördelningen ligger i de flesta fall inom intervallet 40–60 procent. Detta förhållande gäller inom landstingsfullmäktige och landstingsstyrelse, liksom i kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Könsfördelningen i lands- tingen ligger nära 50/50. I kommunerna är den genomsnittliga köns- fördelningen förhållandevis jämn, även om det finns stora skillnader mellan kommunerna. Generellt gäller att könsfördelningen är bättre i direktvalda politiska församlingar, där synlighet råder, än i icke- direktvalda församlingar.

Den statliga förvaltningen tillhör det samhällsområde där köns- fördelningen på ledande positioner har blivit avsevärt jämnare de senaste tio åren. Mellan åren 2003 och 2014 ökade exempelvis an- delen kvinnor bland myndighetscheferna från 31 till 42 procent. Under samma period ökade andelen kvinnor bland landshövding- arna från 24 till 62 procent. I likhet med politiska församlingar gäller att när tydliga mål för en jämnare könsfördelning på ledande posi- tioner sätts upp, såsom målsättningar om 50/50 och varvade listor, förbättras också könsfördelningen på dessa positioner.

Även om könsfördelningen på ledande positioner i politiken och i den offentliga förvaltningen har blivit jämnare de senaste tio åren kvarstår stora skillnader. Mäns dominans på centrala maktpositioner i politiken, staten och näringslivet består. Andelen kvinnor i riks- dagen har exempelvis minskat två val i rad. Det finns dessutom stora skillnader mellan de politiska partierna. Andelen kvinnor har också

142

SOU 2015:86

Jämn fördelning av makt och inflytande

minskat i riksdagsutskotten. Det betyder att utvecklingen när det gäller könsfördelningen på ledande positioner i politiken inte är linjär, och att det därmed inte går att räkna med att den går framåt med automatik. Även om utvecklingen mot en jämnare könsför- delning av toppositioner i kommuner och landsting har utvecklats positivt de senaste tio åren, finns det en tydlig övervikt av män på ordförandeposterna inom kommunstyrelserna. Det betyder att det råder en vertikal könssegregering, dvs. att ju högre upp i hierarkin desto färre kvinnor.

På de ledande positionerna i näringslivet finns, trots vissa fram- steg, stora skillnader mellan kvinnor och män. I det privata närings- livet består en ordning med en hög grad av mansdominans i styrelser och bland chefer. I likhet med politikens domäner finns ett tydligt mönster i näringslivet: ju högre befattningar, desto färre kvinnor. Kvinnors underrepresentation blir ännu tydligare på de högsta chefs- positionerna, i ledningsgrupper och i bolagsstyrelser.

När det gäller könsfördelningen bland professorerna är utveck- lingen mindre ljus. Andelen kvinnor bland professorerna har dock ökat med i genomsnitt knappt en procentenhet sedan 2004, från 17 till 24 procent 2014. Med denna takt skulle en jämn könsfördel- ning (inom spannet 40–60 procent) bland professorerna vid landets lärosäten uppnås först 2030. Kvinnor är således i majoritet bland de studerande, men deras andel minskar successivt ju högre upp i den akademiska hierarkin de befinner sig, se kapitel 5 Ekonomisk jäm- ställdhet.

På kulturområdet är mönstret under den gångna tioårsperioden, precis som samhället i stort: kvinnor deltar på de flesta områden, men inte högt upp i hierarkierna. En horisontell, vertikal och intern könssegregering går att följa under perioden. Förbättringar har för- visso ägt rum exempelvis på filmområdet. Men utvecklingen utmärks också av en brist på framsteg. Inom teatern är män i högre grad representerade som teaterregissörer och dramatiker i de resursstarka formaten, och inom dansen har en anmärkningsvärt stor andel av de prestigefyllda institutionsuppdragen gått till manliga koreografer. Musiken utmärks av en bristande jämställdhet. Villkoren på kultur- området i stort har visat sig vara svårföränderliga.

Den svenska journalistkåren består i dag till hälften av kvinnor och till hälften av män och har varit så det senaste årtiondet. I likhet med andra delar av samhället är dock kvinnor underrepresenterade

143

Jämn fördelning av makt och inflytande

SOU 2015:86

på ledande positioner. Andelen kvinnor är högre i styrelserna för public-serviceföretagen än i de privata medieföretagen. Svenska ny- heter domineras dessutom av män som nyhetssubjekt. Utvecklingen inom de sociala medierna visar att utsattheten för nätmobbing, hot och trakasserier är utbredd.

Trots att makten har blivit jämnare fördelad mellan kvinnor och män på flera olika områden de senaste tio åren kan det samman- fattningsvis konstateras att stora skillnader mellan kvinnor och män kvarstår och att mäns dominans på maktpositioner i politiken, den offentliga förvaltningen och näringslivet inte har brutits.

144

5Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

5.1Inledning

Syftet med detta kapitel är att översiktligt beskriva och analysera utvecklingen avseende det andra jämställdhetspolitiska delmålet – ekonomisk jämställdhet – under de senaste tio åren. Kapitlet behand- lar den del av den ekonomiska jämställdheten som avser kvinnors och mäns löne- och företagarinkomster och de faktorer som är av- görande för dessa inkomsters storlek, nämligen sysselsättning, arbets- tider och löner. Transfereringar, pensioner och individuell disponibel inkomst diskuteras också. Kapitlet behandlar även den del av den ekonomiska jämställdheten som avser utbildning. Mot bakgrund av utredningens direktiv lyfts även andra aspekter fram, såsom regio- nala aspekter och villkoren för utrikes födda kvinnor och män.

Liksom övriga kapitel i detta betänkande som beskriver och ana- lyserar jämställdheten i relation till de jämställdhetspolitiska delmålen tar kapitlet sin tidsmässiga utgångspunkt där den förra utredningen slutade, dvs. början av 2000-talet. De exakta jämförelsepunkterna varierar dock beroende på bl.a. tillgången till statistik i de olika frågor som diskuteras.

Kapitlet baseras på de underlagsrapporter som har tagits fram på uppdrag av utredningen, särskilt rapporten om ekonomisk jämställd- het, exklusive utbildning, som är författad av professor em. Anita Nyberg och rapporten om utbildning av fil. dr Mia Heikkilä.1

Kapitlet baseras också på de resultat som har publicerats inom ramen för andra statliga utredningar på området. En del av under- laget är JA-delegationens slutbetänkande Hela lönen, hela tiden –

1 Nyberg (2015); Heikkilä (2015).

145

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

utmaningar för ett jämställt arbetsliv (SOU 2015:50) och sex forsk- ningsantologier.2 Andra viktiga underlag är AKKA-utredningens betänkande Med rätt att delta – nyanlända kvinnor och anhörig- invandrare på arbetsmarknaden (SOU 2012:69) och de betänkanden som har publicerats inom ramen för utredningen om män och jäm- ställdhet (SOU 2014:6), Delegationen för jämställdhet i skolan (SOU 2010:99) och Delegationen för jämställdhet i högskolan (SOU 2011:1). Offentlig statistik, huvudsakligen från Statistiska centralbyrån (SCB), Arbetsmiljöverket och Medlingsinstitutet, har också använts. Därtill har uppgifter hämtats från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Kapitlet är i stora delar strukturerat efter de indikatorer som har utvecklats inom ramen för jämställdhetspolitiken och som finns på SCB:s jämställdhetsportal. Totalt finns 39 indikatorer inom området ekonomisk jämställdhet.3 Av dessa 39 indikatorer ska nio s.k. huvud- indikatorer följas upp årligen i budgetpropositionen.4

I kapitlet ges enbart en översiktlig bild av utvecklingen på om- rådet. För utförliga resonemang och djuplodande analyser hänvisas till utredningens underlagsrapporter, andra utredningar och den forskning som refereras till i kapitlet.

22 Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser (SOU 2014:28); Jämställt arbete? Organisatoriska villkor och ramar i arbetslivet (SOU 2014:30); Inte bara jämställd- het. Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet (SOU 2014:34); Jäm- ställdhet i socialförsäkringen (SOU 2014:74); Ökad medvetenhet men långsam förändring – om kvinnor och män på ledande positioner i svenskt näringsliv (SOU 2014:80); Yrke, karriär och lön – kvinnors och mäns olika villkor på den svenska arbetsmarknaden (SOU 2014:81).

3Inkomster och löner (8 indikatorer), Tillgång till arbete (20 indikatorer), Tillgång till ut- bildning (6 indikatorer), Arbetsvillkor (3 indikatorer) och Företagande (2 indikatorer).

4De nio huvudindikatorerna är: 1. Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år, 2. Nettoinkomst efter hushållstyp och antal barn, 3. Kvinnors lön som andel (%) av mäns lön efter sektor före och efter standardvägning 1994–20xx, 4. Segregeringsindex efter ålder, 5. Sysselsatta 20–64 efter ålder och anknytningsgrad till arbetsmarknaden, 6. Sysselsatta 20–64 efter ålder och vanligen arbetad tid som heltid och deltid, 7. Avgångna från gymnasieskolan efter program eller anknytning till program, 8. På- gående sjukpenningfall i december åren 1974–20xx och 9. Personer med sjuk- och akti- vitetsersättning efter ålder.

146

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

5.2Beskrivning av delmålet ekonomisk jämställdhet

Det andra jämställdhetspolitiska delmålet avser ekonomisk jämställd- het och beskrivs i prop. 2005/06:155 enligt följande:

Målet är ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möj- ligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Tyngdpunkten ligger på de ekono- miska villkor kvinnor och män har som individer. Ekonomisk jämställd- het syftar till fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Ett sätt att mäta i vilken utsträckning målet uppnåtts är att studera skillnaderna i disponibel inkomst mellan könen. Det berör inkomster i form av lön och företagarinkomst samt avkastning på kapital. Vidare berör det ersättningar och bidrag från transfereringssystemen samt effekter av skatter och avgifter.

Begreppet ekonomisk självständighet innebär att kvinnor och män har samma möjligheter att försörja sig själva och sina eventuella barn, i enlighet med principen om särbeskattning i skattesystemet och de grundläggande principerna i transfereringssystemen. Ett hushåll kan bestå av en eller flera ekonomiskt självständiga individer.

Målet omfattar att kvinnor och män skall ha samma möjligheter och förutsättningar i fråga om tillgången på arbete och att de skall ha sam- ma möjligheter och villkor i fråga om anställnings-, löne- och andra villkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Målet omfattar även före- tagande, att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att starta och driva företag som kan växa och generera en inkomst.

Det föreslagna målet har även ett livscykelperspektiv. Det avlönade arbetet skall inte bara ge självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren.

Målet omfattar utbildningen. Av särskild betydelse för jämställdhets- politiken är de könsbundna studievalen, där flickors och pojkars, kvin- nor och mäns studieval även ger effekter för högskoleutbildning och yrkesval.5

5 Prop. 2005/06:155, s. 48.

147

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

5.3Utvecklingen på området ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

Möjligheten att tjäna pengar är avgörande för kvinnans värdighet om hon inte har en egen förmögenhet (John Stuart Mill, 1869/1995, s. 52).

En förutsättning för jämställdhet mellan könen är att kvinnorna blir helt ekonomiskt och socialt oberoende av männen. Detta kan endast ske om samhället bestämt avvisar i stället för att som nu tillstyrka äkten- skapet som försörjningsinrättning, dvs. fullt arbetsföra kvinnor skall inte kunna bli försörjda i och med äktenskapet, och fullt arbetsföra män skall inte heller kunna hålla sig med oavlönad, nitisk och oegen- nyttig hushållerska. Var och en sköter sin hälft av hemarbetet och försörjer sig genom ett yrke (Eva Moberg, 1961, s. 171).

Att kvinnor och män ska ha samma möjligheter att försörja sig genom ett betalt arbete är i dag en central komponent i svensk jämställd- hetspolitik. Kvinnor och män ska ses som individuellt ansvariga för både försörjning och omsorg. Skatter och socialförsäkringar är knutna till individen för att möjliggöra för kvinnor och män att både kunna förvärvsarbeta och ta hand om en familj. I ett historiskt perspektiv har emellertid kvinnor i princip varit utestängda från arbetsmark- naden och har på grund av normer, institutioner och andra faktorer varit förhindrade att försörja sig på sitt arbete. John Stuart Mills klassiska citat från 1869, liksom Eva Mobergs från 1961, visar att de jämställdhetsproblem som rör arbetsmarknaden och kvinnors eko- nomiska självständighet inte är några nya fenomen. De kan snarare ses i ljuset av en exkludering av kvinnor från arbetsmarknaden som har ägt rum under en mycket lång tid och som ett uttryck av makt- ordningar i samhället. Det var först under 1960- och 1970-talen som kvinnor i större skala gick ut i avlönat arbetet och ökade sin in- brytning på arbetsmarknaden. År 1970 var hälften av kvinnorna sysselsatta jämfört med 90 procent av männen. Konjunkturmässiga faktorer, utbyggnaden av den offentliga sektorn och barnomsorgen, införandet av särbeskattningen och föräldraförsäkringen understödde kvinnors möjligheter att tillhöra arbetsmarknaden och därmed ha en egen inkomst.6

Den ekonomiska jämställdheten i Sverige har utretts tre gånger tidigare. I Kvinnomaktutredningen – Utredningen om fördelningen

6 SOU 2015:50.

148

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män– beskrivs och analyseras ekonomisk jämställdhet i förhållande till arbetsmarknaden, välfärdsstaten och familjen under 1980- och 1990- talet. 7 I den efterföljande utredningen, Jämställdhetspolitiska utred- ningen – Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jäm- ställdhetspolitiken, utreds utvecklingen avseende den ekonomiska jämställdheten under perioden 1995–2005.8 Delegationen för jäm- ställdhet i arbetslivet, JA-delegationen, som verkade under perioden 2011–2015, har bl.a. sammanställt och tillgängliggjort befintlig kun- skap om kvinnors och mäns olika villkor i arbetslivet och lämnat förslag på insatser som kan främja jämställdhet i arbetslivet och minska lönegapet mellan kvinnor och män.9 Delegationen har iden- tifierat två områden som särskilt viktiga för jämställdheten i arbets- livet: tiden på arbetet och ersättningen för arbete.

5.4Deltagande i arbetskraften och sysselsättning

En viktig förutsättning för att uppnå ekonomisk jämställdhet är att skapa jämställda villkor på arbetsmarknaden. Det handlar bl.a. om jämställda villkor att komma ut, stanna kvar och utvecklas i arbets- livet, samt att kunna förena arbete och familj. Tillgång till arbete och utbildning är centrala utgångspunkter för kvinnors och mäns möjlig- heter att utvecklas och försörja sig.

Kvinnors och mäns deltagande i arbetskraften10 har sedan 1970- talet närmat sig varandra – andelen kvinnor har ökat och andelen män har minskat. Mellan 1970–1990 ökade kvinnors relativa arbets- kraftstal från 60 procent till 85 procent, för att sjunka till 79 pro- cent mellan 1990–2002. Kvinnors relativa arbetskraftstal ökade där- efter till 83 procent 2014. Mellan 1970–1990 ingick 90 procent av männen i åldern 20–64 år i arbetskraften. Mellan 1990–2002 sjönk

7Kvinnomaktutredningen publicerade slutbetänkandet Ty makten är din … Myten om det rationella arbetslivet och det jämställda Sverige (SOU 1998:6), samt 12 delrapporter.

8Jämställdhetspolitiska utredningen publicerade slutbetänkandet Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) och en antologi, Forskar- rapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen.

9JA-delegationen publicerade slutbetänkandet Hela lönen, hela tiden – utmaningar för ett jäm- ställt arbetsliv (SOU 2015:50). Inom ramen för delegationens arbete har sex delbetänkanden publicerats.

10Arbetskraften omfattar personer som antingen är sysselsatta/förvärvsarbetande eller arbetslösa. Med relativt arbetskraftsdeltagande avses andel (%) som ingår i arbetskraften.

149

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

mäns relativa arbetskraftstal till ca 84 procent. År 2014 var det relativa arbetskraftstalet för män i åldern 20–64 år 89 procent. Siffrorna visar således att kvinnors arbetskraftsdeltagande ökade främst mellan 1970 och 1990. Under 1990-talet sjönk arbetskraftdeltagandet för såväl kvinnor som män för att åter stiga under 2000-talet. Under den senaste tioårsperioden har kvinnor och män närmat sig varan- dra i arbetskraftsdeltagande.

Utrikes födda, såväl kvinnor som män, har ett lägre deltagande i arbetskraften än inrikes födda. I enlighet med den Jämställdhetspoli- tiska utredningen (SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål) kan även denna utredning konstatera att ju längre från Sverige födelselandet är, desto lägre är arbetskraftsdeltagandet. Exempelvis varierade arbetskraftstalet från 63 till 91 procent bland kvinnor i åldersgruppen 25–44 2013, där det förra talet avser kvinnor födda i Afrika och det senare kvinnor födda i Sverige och i Norden. Bland män i åldersgruppen 25–44 varierade arbetskraftstalen mindre, från 89 procent bland män födda i Afrika till 94 procent bland män födda i Sverige och i övriga nordiska länder.

Figur 5.1 visar andel personer i arbetskraften 15–74 år efter kön och inrikes- och utrikes födda 2005–2014.

Figur 5.1 Andel personer i arbetskraften 15–74 år efter kön och inrikes- och utrikes födda, 2005–2014, procent

80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014

inrikes födda män		inrikes födda kvinnor

utrikes födda män		utrikes födda kvinnor

Källa: SCB, AKU

150

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

Andelen personer i arbetskraften är högst för män, figur 5.1. Skill- naden mellan inrikes och utrikes födda män har under senare år varit obetydlig.11 Störst skillnad finns mellan utrikes födda kvinnor och inrikes födda män. Andelen utrikes födda kvinnor har dock ökat sin andel av arbetskraften sedan 2010 mer än övriga.

5.4.1Sysselsättning

Sverige har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad12 bland både kvinnor och män, 78 procent bland kvinnorna och 82 procent bland männen 2014.13 Också i fråga om sysselsättning har skill- naderna mellan könen minskat över tid. Figur 5.2 visar utvecklingen av andelen sysselsatta kvinnor och män 20–64 år 2001–2014, samt inrikes och utrikes födda kvinnor och män 2005–2014.14

11Att utvecklingen för inrikes och utrikes födda män är relativt lik beror sannolikt på ålders- sammansättningen, en större andel bland de inrikes födda är äldre. Studerar man istället åldersgruppen 20-64 år är skillnaderna större: inrikes födda män 89,6 procent, utrikes födda män 85,4 procent, inrikes födda kvinnor 86 procent och utrikes födda kvinnor 73,1 procent 2014.

12Sysselsatta är personer som har utfört arbete minst en timme under referensveckan eller har varit tillfälligt frånvarande från arbetet. Sysselsättningsgrad avser andel (%) sysselsatta av befolkningen.

13År 2014 hade Sverige den högsta sysselsättningsgraden av alla EU-länder för kvinnor i åldersgruppen 20-64 år. Genomsnittet för EU-28 låg då på 61.9 procent. Se t.ex. http://eige. europa.eu/gender-statistics/gender-equality-index/2012/domain/work

14Brottet i serien 2004 beror på att statistiken då harmoniserades med EU-statistiken. Brottet är inte orsaken till den låga andelen 2005 (se Öhman 2011).

151

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

Figur 5.2 Andel sysselsatta, %, 20–64 år, totalt 2001–2014, samt inrikes och utrikes födda kvinnor och män, 2005–2014

90
85
80
75
70
65
60
55
50
2001200220032004	2005200620072008200920102011201220132014
Inrikes m	Män	Inrikes kv
Kvinnor	Utrikes m	Utrikes kv
Källa: Nyberg (2015)

Andelen sysselsatta kvinnor varierade under perioden 2001–2014 mellan 75–78 procent, och andelen sysselsatta män mellan 80–83 pro- cent, figur 5.2. Skillnaden i sysselsättningsgrad har legat konstant på fem procentenheter sedan 1990-talet.

Andelen sysselsatta personer totalt och andelen inrikes födda sysselsatta kvinnor och män följer varandra relativt nära. I lågkon- junkturer drabbas män tidigare än kvinnor, men de tar sig också ur den snabbare än kvinnor.15 Andelen sysselsatta är högst för inrikes födda män och lägst för utrikes födda kvinnor. Sedan 2010 har andel sysselsatta ökat något mer för utrikes födda kvinnor jämfört med övriga kategorier.

Jämförs situationen 2001 med 2014 är trenden att såväl mäns som kvinnors sysselsättning har ökat, men blygsamt. Jämförs istället 2005 med 2014 och för inrikes respektive utrikes födda har andelen sysselsatta ökat mer för inrikes födda kvinnor än för inrikes födda män, 2,4 respektive 1,5 procentenheter. Störst ökning återfinns dock bland utrikes födda män (4,3 procentenheter), medan ökningen bland utrikes födda kvinnor endast uppgick till 1,5 procentenheter. Det

15 Nyberg (2014).

152

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

betyder att den ekonomiska jämställdheten har ökat bland inrikes födda 2005–2014, men att den har minskat bland utrikes födda.16 Det bör dock påpekas att 2005 var ett år med låg sysselsättning gene- rellt.

Kön och födelseland är inte de enda faktorer som påverkar syssel- sättningen. Ålder är också en viktig parameter: andelen sysselsatta är betydligt högre bland både kvinnor och män i ålderskategorin 25–54 år än bland yngre (20–24 år) och äldre (55–64 år).17 Efter 25– 54-åringarna kommer de äldre, och lägst sysselsättningsgrad finns bland de unga. Skillnaden mellan könen är minst bland de unga och ökar med ålder. Mellan 2001 och 2014 minskade sysselsättningen bland de unga med 3–6 procentenheter; bland kvinnor i åldern 25– 54 förändrades sysselsättningen knappast alls, medan mäns ökade något.18

Sysselsättningen bland äldre har ökat det senaste decenniet, främst bland män. De sysselsatta i åldern 65–74 år utgörs till drygt 40 pro- cent av företagare. Företagandet är extra vanligt bland män i denna grupp: mellan 50 och 60 procent av de sysselsatta männen i denna ålder är företagare.19

Jämförs sammanboende och ensamstående föräldrar finns högst andel sysselsatta bland sammanboende fäder, där sysselsättningen låg på över 90 procent 2014.20 Därefter kommer sammanboende mödrar med barn 7–18 år (90 procent) samt ensamstående fäder (87 pro- cent).21 Nivån och utvecklingen är mycket lika för gifta/samman- boende småbarnsmödrar och ensamstående mödrar, men i den sist- nämnda kategorin de med större barn. År 2014 låg andelen i båda kategorierna på 80 procent. Betydligt lägre är sysselsättningen bland ensamstående mödrar med förskolebarn, 66 procent år 2014. I samt- liga kategorier ökade sysselsättningen mellan 2005 och 2014, men återigen bör det understrykas att sysselsättningen generellt var låg 2005.

16Det bör påpekas att skillnaden är stor beroende på var de utrikes födda kommer ifrån och hur länge de har vistats i Sverige.

17Nyberg (2015).

18År 1990 var etableringsåldern 21 år för män och 20 år för kvinnor. År 2000 hade etable- ringsåldern stigit till 26 år för män och 27 år för kvinnor och 2010 var den 26 år för män och

28år för kvinnor (SCB 2012b s. 25).

19SOU 2015:50.

20Nyberg (2015).

21Ensamstående fäder och mödrar med förskolebarn tycks påverkas i särskild hög grad av konjunktursvängningar (se även Nyberg 2005 s. 72ff).

153

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

I sitt bidrag till JA-delegationen har Anita Nyberg undersökt huru- vida Alliansregeringens sysselsättningspolitik – främst jobbskatte- avdraget, men även förändringarna i arbetslöshets- och sjukförsäk- ringarna – har lett till ökad sysselsättning, ökade arbetstider och minskad arbetslöshet.22 Syftet med jobbskatteavdraget var att det skulle minska trösklarna in på arbetsmarknaden och stimulera till ökad arbetstid genom lägre marginaleffekter för främst låg- och medelinkomsttagare, där det finns fler kvinnor än män och fler unga än äldre. Med jobbskatteavdraget förväntades också att individers incitament att öka sin arbetstid skulle öka, t.ex. att gå från deltid till heltid. Nyberg konstaterar att det varken går att dra slutsatsen att sysselsättningsåtgärderna har haft någon betydelse för utvecklingen eller att den inte har haft någon betydelse. Inom varje ålderskate- gori är mäns sysselsättning högre än kvinnors utom bland de yngsta. Detsamma gäller för faktisk genomsnittlig arbetstid. De föränd- ringar som har skett mellan 2006 och 2012 har sannolikt främst varit ett resultat av först en konjunktursuppgång och sedan en nedgång, snarare än regeringens åtgärder. Enligt Nyberg antas sysselsätt- ningspolitiken stimulera arbetsutbudet genom att öka lönsamheten av att arbeta jämfört med att inte arbeta, vilket påverkar beslut om sysselsättning och arbetad tid, men det räcker inte med att indivi- der vill öka sin sysselsättning och sina arbetstider. Individer måste ha kompetens och tillräcklig arbetsförmåga för att kunna arbeta och dessutom krävs det en efterfrågan på arbetskraft. Därtill kommer andra faktorer som påverkar sysselsättningen såsom yngres minskade sysselsättning och förlängda studietid, de äldres ökade sysselsätt- ning, bättre hälsa och längre livslängd, samt kvinnors ökade och mäns minskade sysselsättning som ett resultat av kvinnors allt högre utbildningsnivå, liksom kvinnors krav på jämställdhet.

I en studie av Edmark, Liang, Mörk och Selin dras slutsatsen att det är mycket svårt att utvärdera jobbskatteavdragets sysselsättnings- effekter.23 Rapportförfattarna, som har undersökt effekterna av de två första skatteavdragen 2007 och 2009, konstaterar att eftersom alla som arbetar är berättigade till jobbskatteavdrag är det svårt att avgöra vad som skulle ha hänt om reformen inte hade genomförts. Det finns därmed ingen grupp personer som inte har påverkats av

22SOU 2014:30.

23IFAU (2012).

154

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

jobbskatteavdraget och därför inte heller någon naturlig kontroll- grupp att jämföra med.

En studie av Konjunkturinstitutet har med hjälp av en statistisk strukturell diskret arbetsutbudsmodell undersökt i vilken omfatt- ning förändringar av skattesystemen påverkar individers vilja att arbeta och hur förändringarna skiljer sig mellan olika hushållskate- gorier och mellan kvinnor och män. 24 Resultaten visar att nivån på löneelasticiteten skiljer sig mellan kvinnor och män och att nivån tenderar att vara större för ensamstående och mindre för samman- boende. Dessa resultat har direkt bäring på hur mäns och kvinnors arbetsutbud reagerar på jobbskatteavdraget. Ensamstående kvinnor har ökat sitt arbetsutbud med 2,2 procent som en följd av jobb- skatteavdraget. Motsvarande effekt på ensamstående mäns arbets- utbud uppgår till 1,3 procent. För sammanboende är effekten på arbetsutbudet mycket lägre, och dessutom i någon mån relaterad till huruvida det finns barn i hushållet eller inte.25

5.5Etablering av utrikes födda på arbetsmarknaden

Det finns stora skillnader mellan kvinnor och män som arbetar 2–4 år efter folkbokföring beroende på födelseregion, se figur 5.3 nedan.

24Konjunkturinstitutet (2011).

25Finanspolitiska rådet ger en mer positiv bild av jobbskatteavdragets effekter på sysselsätt- ning. Rådet finner att jobbskatteavdraget på marginalen har en betydande effekt på sysselsätt- ningen. Däremot har avdraget inte minskat spridningen i disponibla inkomster bland hushållen, se Finanspolitiska rådet (2014).

155

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

Figur 5.3	Andel utrikes födda som förvärvsarbetar 2–4 år efter
	folkbokföring efter kön och födelseregion 2006–2013
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013

Födda inom EU EFTA män Födda utanför EU EFTA män

Födda inom EU EFTA kvinnor Födda utanför EU EFTA kvinnor

Källa: SCB Integrationsdatabasen

Könsskillnaderna har ökat bland födda utanför EU/EFTA och är betydligt större jämfört med födda i EU/EFTA. Det kan i viss mån förklaras av att de förra kommer till Sverige på grund av bosättning och de senare på grund av arbete eller studier. Störst är skillnaden mellan utrikes födda kvinnor utanför EU/EFTA och utrikes födda inom EU/EFTA. Könsskillnaderna har ökat inom denna grupp sedan 2009.

Skyddsbehövande och deras anhöriga är den grupp som generellt har svårast att få fotfäste i arbetslivet. Enligt AKKA-utredningen, som hade i uppdrag att analysera och fördjupa kunskapen om ny- anlända kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etable- ring på arbetsmarknaden och lämna förslag till åtgärder som kan öka arbetskraftsdeltagandet för dessa grupper, har drygt 45 procent av de skyddsbehövande kvinnorna och 25 procent av männen efter fem år i Sverige aldrig haft ett arbete.26 Bland anhöriga till skydds- behövande är det hälften av kvinnorna och 20 procent av männen som aldrig har arbetat fem år efter invandringen.

26 SOU 2012:69.

156

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

5.6Arbetslöshet

Skillnaden mellan könen i fråga om arbetslöshet är liten. Det rela- tiva arbetslöshetstalet för kvinnor 2013 var 6,8 procent, jämfört med 7,4 procent bland män. Antalet kvinnor och män som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har dock minskat kraftigt över tid. Sedan 2006 har andelen i det närmaste halverats. År 2006 fick 303 903 kvinnor och 248 905 män arbetslöshetsersättning. År 2013 fick 143 240 kvinnor och 142 850 män arbetslöshetsersättning. Minsk- ningen kan förklaras av de omfattande förändringar i arbetslöshets- försäkringen som gjordes 2007, som bl.a. innebar förändringar i grund- och arbetsvillkor, en differentiering av egenavgifterna, en be- gränsning av det maximala antalet ersättningsdagar, och en begräns- ning av möjligheten att få ersättning som deltidsarbetslös. Minsk- ningen kan också förklaras av införandet av garantier, såsom jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar, som bl.a. medförde att en stor andel av de som var öppet arbetslösa och som tidigare hade stöd från arbetslöshetskassan kom att delta i program med aktivitetsstöd.

Av Åsa Lundqvists bidrag till JA-delegationen framgår att kvin- nor får i genomsnitt en lägre ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen än män,.27 Trots att skillnaderna mellan könen inte är så stora när det gäller hur många som får ersättning, finns det en skillnad i storleken på dagpenningen. Kvinnor får konsekvent lägre ersättning i kronor per dag, oavsett om det periodvis är fler kvinnor som är in- skrivna arbetslösa eller om en jämförelse görs mellan hur många kvin- nor och män som har fått ut ersättning. Även om variabeln ålder förs in i analysen, når kvinnors ersättningsnivåer aldrig över mäns. Liknande mönster finns även bland de deltidsarbetslösa; kvinnor är överrepresenterade bland de deltidsarbetslösa och får också ut lägre ersättning än deltidsarbetslösa män, framför allt på grund av att de har lägre normalarbetstid.

Det finns även vissa skillnader mellan kvinnor och män om man studerar olika grupper av arbetslösa.28 Bland utrikes födda finns få kvinnor, bl.a. mot bakgrund av att de inte är en del av arbetskraften. Antalet utrikes födda kvinnor och män som är inskrivna som arbets-

27Lundqvist (2014) i SOU 2014:74.

28Ibid.

157

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

lösa har ökat de senaste åren och har placerats i program med akti- vitetsstöd. Gruppen personer med funktionsnedsättning domineras av män, och många i denna grupp är inte längre berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, bl.a. mot bakgrund av att de tidigare var inskrivna hos Försäkringskassan. I gruppen personer med förgymnasial utbildning är risken att hamna i arbetslöshet stor, särskilt bland kvinnor. Även gruppen äldre män, 55–65 år, är sårbar i detta avseende. I många av fallen samverkar faktorer såsom ut- bildning, ålder och funktionsnedsättning. Lundqvist konstaterar i sitt bidrag till JA-delegationen att arbetslöshetsförsäkringen bidrar till att upprätthålla och reproducera ojämlika villkor mellan kvinnor och män, och menar att en sådan utveckling knappast kan ligga i linje med de övergripande jämställdhetspolitiska målen.29

Liknande resultat framhålls i AKKA utredningens betänkande Med rätt att delta (SOU 2012:69). Av betänkandet framgår att ny- anlända kvinnor, oavsett om de är skyddsbehövande eller anhörig- invandrare, erbjuds ett mindre omfattande och relevant stöd jämfört med nyanlända män.30 Kvinnor registrerar sig senare än männen på Arbetsförmedlingen och påbörjar också sitt deltagande i sfi (utbild- ning i svenska för invandrare) senare än män. Även reguljära studier påbörjas senare. Kvinnor tar också i mindre utsträckning än män del av arbetsförberedande insatser, och det finns skillnader i vilken typ av insatser kvinnor och män deltar i. Bland nyanlända med en etable- ringsplan deltar männen i arbetsmarknadsutbildning tre gånger så ofta som kvinnorna, och instegsjobb är dubbelt så vanligt bland männen. AKKA-utredningens sammantagna bedömning är att det finns flera brister i förutsättningarna för ett ökat arbetskraftsdelta- gande bland nyanlända kvinnor.

Andelen utanför arbetskraften, dvs. de som varken är sysselsatta eller arbetslösa, är generellt högre bland utrikes än bland inrikes födda, särskilt bland kvinnor. Personer utanför arbetskraften är en kategori där det kan antas att många har större svårigheter än befolk- ningen i övrigt att försörja sig. Bland inrikes födda kvinnor 20–64 år var andelen utanför arbetskraften 14 procent 2014 och bland ut- rikes födda kvinnor 27 procent. Bland inrikes födda män uppgick andelen till ca 10 procent och bland utrikes födda män till 15 pro-

29Lundqvist (2014) i SOU 2014:74.

30SOU 2012:69.

158

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

cent.31 I samtliga kategorier har andelen minskat sedan 2005. Den vanligaste orsaken bland utrikes födda kvinnor och män är sjukdom och på andra plats heltidsstudier. Bland inrikes födda är ordningen den omvända; fler är studerande på heltid än sjuka.

5.7Anställningsformer

Att kvinnor och män har jämställda villkor att delta på arbetsmark- naden är en viktig förutsättning för att uppnå ekonomisk jämställdhet. Samtidigt ger parametrar som arbetskraftsdeltagande och syssel- sättningsgrad en begränsad bild av kvinnors och mäns faktiska villkor på arbetsmarknaden. Fokus måste därför även riktas mot jämställda villkor rörande bl.a. anställnings- och arbetsvillkor och arbetstider.

I fråga om anställnings- och arbetsvillkor kan det konstateras att de flesta anställda, kvinnor som män, har en tillsvidareanställning (s.k. fast anställning). Under 2005–2014 hade 81–84 procent av kvin- norna och 85–89 procent av männen en tillsvidareanställning. Övriga anställda hade under samma period en tidsbegränsad anställning: 11– 15 procent av männen och 16–20 procent av kvinnorna. Fler kvinnor än män hade således en tidsbegränsad anställning.

Antalet tidsbegränsat anställda har ökat sedan slutet av 1980- talet.32 Antalet ökade främst i samband med krisen på 1990-talet, därefter har det ökat måttligt. Skillnaden mellan kvinnor och män har dock minskat något, eftersom antalet tidsbegränsade anställningar har ökat mer för män än för kvinnor.33 År 2014 hade 18,7 procent av de anställda kvinnorna en tidsbegränsad anställning, medan mot- svarande siffra bland männen var 14,6 procent. Av alla tidsbegränsat anställda var 56 procent kvinnor och 44 procent var män. Tidsbegrän- sat anställda finns i både privat och offentlig sektor. I privat sektor har 18 procent av kvinnorna en tidsbegränsad anställning (2014), jämfört med 12 procent av männen. I offentlig sektor är 16 procent av kvinnorna och 19 procent av männen tidsbegränsat anställda.34

Den vanligaste typen av tidsbegränsad anställning för kvinnor är vikariat (2014), följt av timanställning med överenskommet schema

31Nyberg (2015).

32SOU 2015:50.

33Ibid.

34Ibid.

159

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

för viss tid och att kallas vid behov.35 För män är timanställning med överenskommet schema för viss tid den vanligaste typen av tidsbe- gränsad anställning, följt av att kallas vid behov.

Figur 5.4	Andelen tidsbegränsat anställda av samtliga anställda i åldern
	16–64 år efter födelseland och kön. 2005–2014. procent
30
25
20
15
10
5
0
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014

Inrikes födda Kvinnor		Inrikes födda Män

Utrikes födda Kvinnor		Utrikes födda Män

Källa: SCB, AKU

Ser vi till andelen tidsbegränsat anställda av samtliga anställda i åldern 16–64 år efter födelseland och kön framkommer tydliga skill- nader, se figur 5.4. Andelen med tidsbegränsad anställning bland utrikes födda, både kvinnor och män, är högre än andelen med tids- begränsad anställning bland inrikes födda. Andelen minskade för samtliga kategorier i samband med finanskrisen 2008, men har för utrikes födda ökat på senare år.

Vidare finns det skillnader i förekomsten av tidsbegränsade anställ- ningar mellan arbetar- respektive tjänstemannayrken. Av rapporten

Sveriges jämställdhetsbarometer 2015 framgår att andelen kvinnor med visstidsanställningar är högre bland kvinnor i arbetaryrken än bland kvinnor i tjänstemannayrken.36 Motsvarande förhållande gäller män i arbetar- respektive tjänstemannayrken. I rapporten framhålls

35SOU 2015:50.

36LO (2015).

160

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

även skillnaderna i typer av allmän visstid. I arbetaryrken dominerar så kallade tim- och behovsanställningar, anställningar som tillhör de mest osäkra formerna av tidsbegränsade anställningar och som om- fattar kvinnor i större utsträckning än män. I tjänstemannayrken dominerar i stället objekts- och projektarbeten, där förutsättningar- na för fast anställning är större. Vikariat, som också räknas till de mer osäkra formerna av tidsbegränsade anställningar, är vanligare bland kvinnor än män. Studier har också visat att unga kvinnor med utländsk bakgrund är överrepresenterade bland personer med otrygga anställningar i arbetaryrken.37

Sammantaget tyder dessa förhållanden på att det finns personer i arbetskraften som inte omfattas av de trygghetssystem som följer av en fast anställning. Med hjälp av begreppet prekariat har forskaren Guy Standing i sin bok Prekariatet – den nya farliga klassen försökt fånga arbetsvillkoren för visstidsanställda, timvikarier och deltid- arbetare inom en rad olika branscher, som hotell och restaurang, vård, bygg och transport.38 Enligt Standing kan de osäkra anställnings- villkor och de otrygga ekonomiska villkor som råder för denna grupp inte bara leda till svårigheter för individen att planera sin tid och även sitt liv långsiktigt, de kan också ge upphov till nya former av ojämlikhet i arbetslivet och ett ökat utanförskap på sikt.

5.8Arbetstider

Kvinnor och män arbetar i genomsnitt lika många timmar per dygn. Män ägnar dock mer tid åt förvärvsarbete medan kvinnor ägnar mer tid åt hemarbete.39 Även om kvinnors arbetstider utanför hemmet har förlängts mellan 2001–2014, från 26,8 till 27,4 timmar per vecka, och mäns arbetstider har förkortats under samma period, från 34,6 till 32,6, är mäns arbetstider fortfarande längre än kvinnors oavsett ålder och om de är utrikes eller inrikes födda. Unga män har längre arbetstider än medelålders kvinnor, och utrikes födda män har längre arbetstider än inrikes födda kvinnor.

37Boman & Berge (2013); Thörnquist (2013).

38Standing (2011).

39Se kapitel 6, En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.

161

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

Figur 5.5 Faktisk medelarbetstid, timmar per vecka, 16–64 år, totalt kvinnor och män, 2001–2014, samt inrikes och utrikes födda kvinnor och män, 2005–201440

36
34
32
30
28
26
24
2001200220032004	2005200620072008200920102011201220132014
Män	Inrikes m	Utrikes m
Utrikes kv	Kvinnor	Inrikes kv
Källa: Nyberg (2015).

Kön har en stor betydelse för arbetstiden och större betydelse än födelseland, se figur 5.5. Mäns faktiska arbetstid har minskat från 34,6 timmar till 32,6 timmar per vecka mellan 2001 och 2014, medan kvinnors har ökat från 26,8 timmar till 27,4 timmar per vecka under samma period. Jämförs inrikes och utrikes födda kvinnor är utrikes födda kvinnors arbetstid något längre än inrikes födda, medan det bland männen är tvärtom. När det gäller olika ålderskategorier av inrikes och utrikes födda kvinnor har arbetstiden ökat för alla, utom bland de äldsta utrikes födda.41 Bland män har arbetstiden i stället minskat i samtliga ålderskategorier, utom bland de yngsta och de äldsta utrikes födda männen. Gifta/samboende och ensamstående fäder, framför allt de med små barn, men även de med större barn har minskat sin arbetstid 2005–2014, medan mödrar har ökat sin.42 Sammantaget har skillnaderna mellan könen minskat i detta avse- ende.

40Observera att data gäller 16–64 år. För ålderskategorin 20–64 år ligger antal timmar 2005– 2014 0,2–0,3 timmar högre.

41Nyberg (2015).

42Ibid.

162

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

5.8.1Heltidsarbete

Ser vi till andelen heltidsarbetande framkommer stora tydliga skill- nader mellan män och kvinnor, figur 5.6.

Figur 5.6 Andel heltidsarbetande av sysselsatta 15–74 år, 2005– 2014, procent

90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014

inrikes födda män		inrikes födda kvinnor

utrikes födda män		utrikes födda kvinnor

Källa: SCB, AKU

Figur 5.6 visar att det finns tydliga skillnader mellan kvinnor och män när det gäller andelen heltidsarbetande. Skillnaden mellan män och kvinnor, såväl inrikes som utrikes födda, har dock minskat över tid. Andelen kvinnor som arbetar heltid har ökat sedan 2009. En intressant skillnad finns mellan utrikes och inrikes födda kvinnor. Andelen heltidsarbetande utrikes födda kvinnor är genomgående högre, vilket skulle kunna tyda på att utrikes födda kvinnor i högre grad får ett heltidsarbete när de etablerar sig på arbetsmarknaden.

5.8.2Deltidsarbete

Kvinnor arbetar deltid i betydligt större utsträckning än män. An- delen kvinnor i åldersgruppen 20–64 år som deltidsarbetar har dock minskat något under 2000-talet, medan andelen män som deltids-

163

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

arbetar har ökat något. År 2003 arbetade 33 procent av alla sysselsatta kvinnor i åldern 20–64 år deltid, vilket minskade till 30 procent 2014. Motsvarande siffror för män var nio procent 2003 och elva procent 2014. Det betyder att drygt 606 000 kvinnor och 225 000 män av olika skäl inte arbetade heltid.43

Kvinnor arbetar oftare deltid än män i de flesta näringsgrenar. Särskilt vanligt är deltidsarbete i kvinnodominerande branscher som offentliga välfärdstjänster och inom hotell- och restaurangnäringen.44 Deltidsarbete är vanligast bland kvinnor i arbetaryrken. Varannan kvinna med arbetaryrke arbetar deltid, att jämföras med drygt 25 procent av kvinnorna med tjänstemannayrke. Män, oavsett yrkesgrupp, arbetar generellt endast i begränsad utsträckning deltid.

En stor andel föräldrar, såväl mammor som pappor, arbetar deltid då yngsta barnet är 1–2 år. När yngsta barnet är 3–5 år och många barn är i förskolan ökar andelen deltidsarbetande mammor med antal barn. När yngsta barnet är 11–16 år arbetar fortfarande en stor andel av mammorna deltid.

Att ha små barn är dock inte den viktigaste orsaken till varför kvinnor arbetar deltid. Den vanligaste orsaken till att kvinnor arbetar deltid är att lämpligt heltidsarbete saknas eller att de vill arbeta fler timmar utan att hitta en lämplig anställning, dvs. de är undersyssel- satta. Av SCB:s Tema jämställdhet framgår bl.a. att omkring 139 000 kvinnor och 18 000 män 2013 uppgav att orsaken till att de arbetade deltid var vård av barn.45 Betydligt fler uppgav att de arbe- tade deltid därför att lämpligt heltidsarbete saknas/söker heltidsarbete: 208 000 kvinnor och 78 000 män. Undersysselsättning är därmed den vanligaste orsaken till deltidsarbete. Den är också en viktig anled- ning till att kvinnors löneinkomster är lägre än män.

I figur 5.7 redovisas undersysselsatta bland de som arbetar del- tid. I SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) räknas en person som undersysselsatt om han/hon kan och vill arbeta mer än vad som är fallet i den nuvarande arbetssituationen.

43SOU 2015:50.

44Ibid.

45Orsak till deltidsarbete för personer 20–64 är en indikator för ekonomisk jämställdhet. Två av SCBs indikatorer rör undersysselsättning, de ingår dock inte bland de indikatorer som ska följas upp årligen. En indikator gäller Undersysselsatta deltidsanställda 20–64 år efter utbild- ningsnivå och tid som undersysselsatt, den andra gäller Undersysselsatta deltidsanställda 20–

64år efter ålder. Ingen rör utrikes och inrikes födda.

164

SOU 2015:86

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

Figur 5.7 Undersysselsatta som arbetar deltid, antal kvinnor och män, 2005–2014, 1000–tal

1000-tal
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014

Män, samtliga undersysselsatta		Män, därav deltidssysselsatta

Kvinnor, samtliga undersysselsatta		Kvinnor, därav deltidssysselsatta

Källa: SCB, AKU.

Figur 5.8 Undersysselsatta som arbetar deltid som andel av det totala antalet sysselsatta, fördelat på kvinnor och män, 2005–2014

Procent
10
9
8
7	7,3	7,5	7,5	7,3	7,6	7,4		7,2	7,3
6		7,5	7,5		7,6	7,4	7,2			6,9
6							7,2			6,9
5
4
3									3,4	3,2
2	2,7	2,6			3,0	2,9	2,8	3,1	3,4
			2,5
				2,3
1				2,3
1
0
	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
					Kvinnor		Män

Källa: SCB, AKU.

165

Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning

SOU 2015:86

Det finns tydliga skillnader mellan män och kvinnor. Ungefär 160 000 kvinnor och 80 000 män arbetar deltid men skulle vilja öka sitt arbetsutbud, se figur 5.7. Sett till det totala antalet sysselsatta innebär det att närmare sju procent av de sysselsatta kvinnorna arbetar ofrivillig deltid. Motsvarande andel bland männen uppgår till drygt tre procent, se figur 5.8.

Det finns också skillnader mellan undersysselsatta inrikes och ut- rikes födda kvinnor och män. Bland utrikes födda kvinnor i syssel- sättning är det drygt 10 procent, eller 40 000, som arbetar ofrivillig deltid. Motsvarande andel bland inrikes födda kvinnor är drygt sex procent, motsvarande 120 000 personer, se figur 5.9 och 5.10.

Figur 5.9 Undersysselsatta som arbetar deltid som andel av det totala antalet sysselsatta, fördelat på inrikes födda kvinnor och män, 2005–2014

	Procent
	12