sou 2015 69

Till statsrådet Magdalena Andersson

Regeringen beslutade den 26 juni 2014 att ge Birgitta Pettersson, då lagman vid Kammarrätten i Göteborg, nu chef för Skatterätts- nämndens och Forskarskattenämndens kansli, i uppdrag att bland annat lämna förslag på hur personer som lever under hot eller förföljelse eller som i övrigt har behov av skydd kan få ett starkare skydd för sina personuppgifter i folkbokföringsregistret (dir. 2014:98).

Som sakkunnig förordnades från och med den 1 september 2014 Emma Wännström, rättssakkunnig vid Finansdepartementet. Som experter förordnades från och med den 1 september 2014 Ann Sofi Agnevik, förbundsjurist vid Sveriges Kommuner och Landsting, Kerstin Bynander, ämnessakkunnig vid Justitiedepartementet, Patrick Cordner, biträdande sektionschef vid Rikskriminalpolisen och Helena Fjellman, rättslig specialist vid Skatteverket. Som expert förordnades från och med den 2 februari 2015 Christina Sandström Nemeth, rättslig specialist vid Skatteverket.

Som sekreterare anställdes från och med den 8 september 2014 kammarrättsfiskalen Jennie Magnusson. Hon entledigades den 8 december 2014. Som sekreterare anställdes från och med den 1 oktober 2014 juris kandidaten Anna Sjöstrand och från och med den 12 januari 2015 kammarrättsassessorn Linda Celander.

Kommittéadministratören Lisbeth Lindin, Regeringskansliet FA/kommittéservice, har lämnat stöd till utredningen.

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		17
Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	31

1.1Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen

(1991:481)................................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:483) om

fingerade personuppgifter ......................................................

1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

	sekretesslagen (2009:400).......................................................	42
1.4	Förslag till lag om ändring i namnlagen (1982:670) .............	47
1.5	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................	49
1.6	Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken .....................	50

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1996:242) om

domstolsärenden .....................................................................	51
1.8 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...........	52

1.9Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen

	(2011:1244)..............................................................................	53
1.10	Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om
	arbetslöshetsförsäkring...........................................................	54
1.11	Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om
	arbetslöshetskassor .................................................................	55
1.12	Förslag till lag om ändring i körkortslagen (1998:488) ........	56
		5

Innehåll

SOU 2015:69

1.13	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:489) om
	försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse .......	58
1.14	Förslag till lag om ändring i studiestödslagen
	(1999:1395) .............................................................................	60
1.15	Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67)...............	61
1.16	Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (2012:210) ....	62
1.17	Förslag till lag om ändring i taxitrafiklagen (2012:211) .......	63
1.18	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:492) om
	biluthyrning ............................................................................	64
1.19	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1020) om
	redovisningscentraler för taxitrafik .......................................	66
1.20	Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen
	(2001:453) ...............................................................................	67
1.21	Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
	(1982:763) ...............................................................................	69
1.22	Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ......	72

1.23Förslag till lag om ändring i lagen (2013:514) om landstingens och kommunernas kostnadsansvar för viss

vård i utlandet .........................................................................	73
1.24 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ...............	74

1.25Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i

	Skatteverkets folkbokföringsverksamhet .............................	75
1.26	Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och
	sekretessförordningen (2009:641).........................................	76
1.27	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten............	78
1.28	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:780) med instruktion för Skatteverket .......................	80
1.29	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:971) med instruktion för Åklagarmyndigheten.........	81

SOU 2015:69 Innehåll

1.30	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:825) med länsstyrelseinstruktion ................................		82
2	Uppdraget och utredningsarbetet ................................		85
2.1	Uppdraget................................................................................		85
2.2	Utredningsarbetet...................................................................		86
Del A Bakgrund
3	Skydd för hotade och förföljda personer i dag ...............		91
3.1	Flera typer av åtgärder ............................................................		91
3.2	Polismyndigheten ...................................................................		92
	3.2.1	Polismyndighetens ansvar.......................................	92

3.2.2Åtgärder som riktar sig mot den hotande eller

förföljande personen ...............................................

3.2.3Åtgärder som riktar sig mot den hotade eller

	förföljda personen ...................................................	93
3.3 Åklagarmyndigheten...............................................................		96
3.3.1	Åklagarmyndighetens ansvar ..................................	96

3.3.2Åtgärder som riktar sig mot den hotande eller

	förföljande personen ...............................................	97
3.4 Skatteverket.............................................................................		98
3.4.1	Skatteverkets ansvar ................................................	98

3.4.2Åtgärder som riktar sig mot den hotade eller

	förföljda personen ...................................................	99
3.5 Socialnämnderna ...................................................................		100
3.5.1	Socialnämndernas ansvar.......................................	100

3.5.2Åtgärder som riktar sig mot den hotande eller

		förföljande personen .............................................	101
	3.5.3	Åtgärder som riktar sig mot den hotade eller
		förföljda personen .................................................	102
4	Uppgifter i samhället om personer med skyddade
	personuppgifter .......................................................		105
4.1	Skydd av den personliga integriteten ...................................		105

Innehåll

SOU 2015:69

4.2Uppgifter i folkbokföringen sprids till myndigheter och

privata organisationer ...........................................................		106
4.2.1	Folkbokföringsuppgifter är viktiga i samhället...	106

4.2.2Utlämnande av uppgifter från

	folkbokföringen till myndigheter ........................	107
4.2.3	Utlämnande av uppgifter från
	folkbokföringen till andra än myndigheter .........	108

4.3Personuppgifter sprids mellan andra myndigheter och

	organisationer .......................................................................		108
5	Allmänt om offentlighet och sekretess........................		109
5.1	Offentlighetsprincipen.........................................................		109
5.2	Sekretess................................................................................		110
	5.2.1	Definitioner av termer i OSL ...............................	110
	5.2.2	Sekretessens föremål, räckvidd och styrka ..........	111
	5.2.3	Skada och men.......................................................	113
	5.2.4	Hos vem och mot vilka sekretessen gäller...........	114
	5.2.5	När flera sekretessbestämmelser är tillämpliga ...	116
	5.2.6	När sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut ....	118
	5.2.7	Sekretessmarkering ...............................................	121
	5.2.8	Sekretess i domstolar ............................................	122
	5.2.9	Allmänt om insynsintresset..................................	126
5.3	Andra utredningsförslag ......................................................		127
	5.3.1	Offentlighet och sekretess för uppgifter i
		domstolsavgöranden .............................................	127
6	Bestämmelser som rör barn ......................................		129
6.1	Barns vårdnadshavare ...........................................................		129
6.2	Barns umgänge med föräldrar ..............................................		131
6.3	Barns rättigheter och bestämmanderätt ..............................		132
6.4	Vård av barn enligt LVU ......................................................		134

6.5Särskilt förordnad vårdnadshavare och andra

ställföreträdare ......................................................................	136
6.6 Barns skolplikt och rätt till skolgång ..................................	138

SOU 2015:69		Innehåll
Del B Överväganden och förslag
7	Fingerade personuppgifter ........................................	141
7.1	Fingerade personuppgifter i praktiken ................................	141

7.2Bestämmelser och rutiner om fingerade

personuppgifter.....................................................................		145
7.2.1	Fingerade personuppgifters innebörd ..................	145

7.2.2Prövning av ärenden om fingerade

		personuppgifter .....................................................	151
	7.2.3	Övriga bestämmelser och rutiner .........................	152
7.3	Statistik	..................................................................................	153
7.4	Sekretessbestämmelser .........................................................		154
7.5	Andra utredningsförslag.......................................................		155
7.6	Överväganden ....................................................och förslag		159
	7.6.1	Förhållanden som medför att fingerade
	.............	personuppgifter fungerar bra i praktiken	159

7.6.2Fingerade personuppgifter bör inte medges i

större utsträckning än i dag...................................

161

7.6.3Fingerade personuppgifter medges endast om

det ger en tillräcklig skyddseffekt ........................

167

7.6.4Fingerade personuppgifter ska även fortsättningsvis ges endast till folkbokförda

personer..................................................................

168

7.6.5Fingerade personuppgifter ska kunna

	kombineras med andra skyddsformer ..................	169
7.6.6	Upphörande av fingerade personuppgifter ..........	170

7.6.7Rättsligt förvärv av namn och personnummer

	när de fingerade personuppgifterna upphör ........	171
7.6.8	Andra myndigheter ska bistå
	Polismyndigheten ..................................................	175

7.6.9Kombination av fingerade personuppgifter

och vårdnads- och umgängesrätt ..........................

176

7.6.10Annan än vårdnadshavare bör inte få ansöka

om fingerade personuppgifter för barn................

181

7.6.11Tillsynen över verksamheten med fingerade

personuppgifter .....................................................

184

Innehåll

SOU 2015:69

8	Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring.........		185
8.1	Kvarskrivning i praktiken.....................................................		185
8.2	Bestämmelser och rutiner om kvarskrivning ......................		186
	8.2.1	Kvarskrivningens innebörd ...................................	186
	8.2.2	Prövning av ärenden om kvarskrivning ...............	189
	8.2.3	Övriga rutiner ........................................................	190
8.3	Statistik	..................................................................................	190
8.4	Sekretessbestämmelser .........................................................		191
8.5	Andra utredningsförslag ......................................................		192
	8.5.1 .........................................	Skyddad folkbokföring	192

8.5.2Uppgift om skyddsbehov i

folkbokföringsdatabasen ......................................

193

8.5.3Uppgift om kvarskrivning i

folkbokföringsdatabasen ......................................

195

8.5.4Underrättelse till socialnämnden om barn med

kvarskrivning .........................................................	195
8.6 Överväganden och förslag....................................................	196

8.6.1Ett nytt skyddsinstitut – skyddad

folkbokföring ........................................................

196

8.6.2Folkbokföring ska få ske på annan ort än den

gamla folkbokföringsorten ...................................

199

8.6.3Skyddad folkbokföring ska i undantagsfall

kunna medges utan att personen flyttar ..............

201

8.6.4Skyddad folkbokföring ska kunna ges tills

vidare......................................................................

202

8.6.5En sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen ska inte vara något

hinder mot skyddad folkbokföring......................

203

8.6.6Skyddad folkbokföring ska kunna kombineras

med kontaktförbud och andra skyddsformer .....

204

8.6.7Personen ska få ett effektivt skydd av den

skyddade folkbokföringen....................................

206

8.6.8Ansökan om skyddad folkbokföring ska vara

skriftlig...................................................................

207

8.6.9Socialnämnden ska få ansöka om skyddad

folkbokföring för barn i vissa fall.........................

207

SOU 2015:69		Innehåll
	8.6.10 Personer med skyddad folkbokföringen ska få
	stöd av Skatteverket...............................................	213
	8.6.11 Biträde av Polismyndigheten och uppgifter
	från socialnämnden................................................	217
	8.6.12 Skatteverket ska ge stöd till myndigheter och
	andra som behandlar uppgifter om personer
	med skyddad folkbokföring..................................	219
	8.6.13 Skatteverket ska underrätta
	inflyttningskommunen om skolpliktiga barn
	med skyddad folkbokföring..................................	221
	8.6.14 Upphörande av skyddad folkbokföring ...............	223
	8.6.15 Stark sekretess för personer med skyddad
	folkbokföring.........................................................	224
	8.6.16 En särskild sekretessmarkering för personer
	med skyddad folkbokföring..................................	234
	8.6.17 Informationsutbyten om personer med
	skyddad folkbokföring ska vara möjliga ..............	237
9	Sekretess för hotade och förföljda personer ................	241

9.1Bestämmelser och praxis om sekretessmarkering i

folkbokföringsdatabasen ......................................................		241
9.1.1	Folkbokföringssekretessen ...................................	241
9.1.2	Sekretessmarkering................................................	242
9.1.3	Statistik...................................................................	246

9.1.4Sekretess för uppgift om förföljda personers

adress, telefon m.m................................................

246

9.2Närmare om uppgift om fastighets- och

tomträttsbeteckningar ..........................................................		250
9.2.1	Nuvarande ordning................................................	250
9.2.2	Tidigare utredning av frågan .................................	251
9.3 Användningen av fastighetsbeteckningar ............................		254
9.3.1	Lantmäteriet...........................................................	254
9.3.2	Kronofogdemyndigheten......................................	257
9.3.3	Domstolarna ..........................................................	259
9.3.4	Kommunerna .........................................................	259
9.3.5	Skatteverket ...........................................................	260

Innehåll

SOU 2015:69

9.4 Överväganden och förslag....................................................

261

9.4.1Skatteverkets sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen bör inte formaliseras

ytterligare...............................................................

261

9.4.2Sekretessmarkering för personer med

samordningsnummer ............................................

263

9.4.3Undantaget i 21 kap. 3 § OSL för fastighets-

och tomträttsbeteckningar ...................................

264

9.4.4Skydd för adressuppgifter som tagits in i en

		förundersökning....................................................	269
10	Särskilda forumregler när en part har skyddade
	personuppgifter .......................................................		273
10.1	Problem med nuvarande forumregler .................................		273
10.2	Bestämmelser och praxis gällande forum............................		274
	10.2.1	Gällande forumbestämmelser...............................	274
	10.2.2	Personuppgifter hos domstolen ...........................	276
10.3	Tidigare behandling av frågan ..............................................		280
	10.3.1	Kvinnovåldskommissionen...................................	280
	10.3.2 Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor.......		281
	10.3.3	Brottsofferutredningen.........................................	281
	10.3.4	Personsäkerhetsutredningen ................................	282
10.4	Överväganden och förslag....................................................		283
	10.4.1 Behov av särskilda forumregler ............................		283
	10.4.2	Särskilda forumregler ............................................	286
11	Samordning av arbetet med skydd för förföljda
	personer	.................................................................	291
11.1	Det saknas en sammanhållen ordning i arbetet med
	skydd för förföljda personer ................................................		291
11.2	Överväganden och förslag....................................................		292
12	Övriga överväganden och förslag................................		297
12.1	Ersättning till personer med skyddsbehov .........................		297
	12.1.1	Tidigare utredningar .............................................	297

SOU 2015:69 Innehåll

	12.1.2	Överväganden och förslag.....................................	299
12.2	Partsinsyn ..............................................................................		300
12.3	Sekretess till skydd för allmänt intresse ..............................		301
	12.3.1	Bestämmelser .........................................................	301
	12.3.2	Överväganden och förslag.....................................	302
12.4	Reseersättning i domstol ......................................................		302
12.5	Avisering av fler uppgifter och bättre posthantering .........		303
Del C Övrigt
13	Konsekvenser..........................................................		309
13.1	Fingerade personuppgifter ...................................................		309

13.1.1Konsekvenser för personer med fingerade

personuppgifter .....................................................

309

13.1.2Konsekvenser för staten, kommuner och

landsting .................................................................	310
13.1.3 Konsekvenser för tredje man ................................	310
13.2 Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring.............	311

13.2.1Konsekvenser för personer med skyddad

	folkbokföring.........................................................	311
13.2.2	Konsekvenser för Skatteverket.............................	312
13.2.3	Konsekvenser för Polismyndigheten ...................	316
13.2.4 Konsekvenser för kommuner och landsting........		316
13.2.5 Konsekvenser för alla myndigheter......................		317
13.2.6 Konsekvenser för samhället i stort.......................		318
13.3 Sekretess för hotade och förföljda personer .......................		318

13.3.1Konsekvenser för hotade och förföljda

	personer..................................................................	318
13.3.2	Konsekvenser för Lantmäteriet ............................	319
13.3.3	Konsekvenser för Kronofogdemyndigheten .......	320
13.3.4 Konsekvenser för andra myndigheter ..................		321
13.3.5	Konsekvenser i övrigt............................................	321
13.4 Särskilda forumregler när en part har skyddade
personuppgifter.....................................................................		322

Innehåll

SOU 2015:69

13.4.1Konsekvenser för personer med

		sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen	... 322
	13.4.2	Konsekvenser för domstolarna ............................	322
	13.4.3 Konsekvenser för beslutande myndigheter .........		323
13.5	En sammanhållen ordning för hot- och
	riskbedömningar...................................................................		323
14	Genomförande av våra förslag ...................................		325
14.1	Ikraftträdande .......................................................................		325
14.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		326
	14.2.1	Fingerade personuppgifter ...................................	326
	14.2.2 Kvarskrivning ersätts med skyddad
		folkbokföring ........................................................	326
	14.2.3	Övriga förslag........................................................	328
15	Författningskommentar ............................................		329
15.1	Folkbokföringslagen (1991:481) .........................................		329
15.2	Lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter ...............		333
15.3	Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ....................		335
15.4	Namnlagen (1982:670).........................................................		338
15.5	Rättegångsbalken..................................................................		339
15.6	Äktenskapsbalken.................................................................		340
15.7	Lagen (1996:242) om domstolsärenden..............................		340
15.8	Socialförsäkringsbalken........................................................		341
15.9	Skatteförfarandelagen (2011:1244) .....................................		342
15.10	Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ...................		342
15.11	Lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor ..........................		343
15.12	Körkortslagen (1998:488) ....................................................		343
15.13	Lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig
	körkortsåterkallelse ..............................................................		344

SOU 2015:69		Innehåll
15.14	Studiestödslagen (1999:1395) ..............................................	344
15.15	Vapenlagen (1996:67) ...........................................................	345
15.16	Yrkestrafiklagen (2012:210).................................................	345
15.17	Taxitrafiklagen (2012:211) ...................................................	346
15.18	Lagen (1998:492) om biluthyrning ......................................	346
15.19	Lagen (2014:1020) om redovisningscentraler för
	taxitrafik ................................................................................	347
15.20	Socialtjänstlagen (2001:453).................................................	347
15.21	Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ................................	348
15.22	Tandvårdslagen (1985:125) ..................................................	349
15.23	Lagen (2013:514) om landstingens och kommunernas
	kostnadsansvar för viss vård i utlandet ................................	349
15.24	Skollagen (2010:800) ............................................................	350

15.25Förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets

	folkbokföringsverksamhet ...................................................	350
15.26	Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641).......	351
15.27	Förordningen (2014:1102) med instruktion för
	Polismyndigheten .................................................................	351
15.28	Förordningen (2007:780) med instruktion för
	Skatteverket...........................................................................	352
15.29	Förordningen (2007:971) med instruktion för
	Åklagarmyndigheten.............................................................	352
15.30	Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion......	352
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:98................................................		353

Förkortningar

Barnkonventionen	FN:s konvention om barnets rättigheter
	FN:s konvention om barnets rättigheter
CSN	Centrala studiestödsnämnden
dir.	direktiv
Ds	Departementsserien
Europakonventionen	Den europeiska konventionen den
	4 november 1950 angående skydd för de
	mänskliga rättigheterna och de grund-
	läggande friheterna
Fi	Finansdepartementet
FN	Förenta nationerna
GPS	Global positioning system, ett globalt
	satellitnavigeringssystem
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen
JO	Justitieombudsmannen
Ju	Justitiedepartementet
LVU	lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser
	om vård av unga
NJA	Nytt juridiskt arkiv
OSL	offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400)
prop.	proposition
RB	rättegångsbalken (1942:742)
ref.	referat

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har i uppdrag att föreslå åtgärder som ger ett förstärkt skydd för hotade och förföljda personers personuppgifter. Vi ska bland annat lämna förslag på hur personer som lever under hot eller förföljelse eller som i övrigt har behov av skydd kan få ett starkare skydd för sina personuppgifter i folkbokföringsdatabasen, hur det kan skapas en mer sammanhållen ordning för hot- och riskbedömningar och för olika skyddsåtgärder samt hur reglerna om fingerade person- uppgifter kan förändras så att skyddsåtgärden kan medges i något större omfattning än i dag.

Bakgrund

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

Flera myndigheter medverkar till att skydda personer som riskerar hot eller förföljelse.

Åtgärderna kan antingen syfta till att minska hotet, det vill säga riktas mot den hotande eller förföljande personen, eller syfta till att minska den enskildes sårbarhet, det vill säga riktas mot den hotade eller förföljda personen. Utöver de åtgärder som riktar sig mot den hotande eller förföljande personen finns straffrättsliga bestämmel- ser.

Åtgärderna som riktas mot den hotade eller förföljda personen kan syfta till att stödja den enskilde att ändra sin livsföring så att risken för att utsättas för brott minskar. Åtgärderna kan också innebära skyddade personuppgifter eller andra åtgärder av fysiskt, administrativt eller tekniskt slag.

Sammanfattning

SOU 2015:69

Skyddade personuppgifter finns av tre slag: fingerade person- uppgifter som prövas av Polismyndigheten samt kvarskrivning och sekretessmarkering som prövas av Skatteverket.

Fingerade personuppgifter innebär att en person får använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. För att få det krävs att personen riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet och att personen in- te kan få ett tillräckligt skydd genom kvarskrivning eller på annat sätt.

Skatteverket ansvarar för frågor om folkbokföring. I det ansva- ret ingår att pröva rätten till kvarskrivning som kan ges till en per- son som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt. Personen måste flytta och åtgärden innebär att personen får vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten. Skatteverket kan också registrera en sekre- tessmarkering i folkbokföringsdatabasen.

Åklagarmyndigheten ansvarar bland annat för ärenden om kon- taktförbud. Kontaktförbud innebär att en person förbjuds att besöka eller på annat sätt ta kontakt med eller följa efter en annan person.

Socialnämnden verkar för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Socialnämnden ska erbjuda våldsutsatta personer insatser akut och på kort och lång sikt med utgångspunkt i behovet av skydd, stöd och hjälp.

Uppgifter i samhället om personer med skyddade personuppgifter

Uppgifter från folkbokföringen har stor betydelse för både myn- digheter och privata företag och andra organisationer.

Uppgifter från folkbokföringen sprids elektroniskt till myndig- heter och andra delar av samhället. Det är respektive myndighet som avgör om den vill ha uppgifter om sekretessmarkerade perso- ner och hur den väljer att hantera dessa uppgifter i sina register. När Skatteverket aviserar folkbokföringsuppgifter för personer med sekretessmarkering omfattas även själva sekretessmarkeringen. Vid kvarskrivning aviseras en flyttning där personen blivit ”på för- samlingen skriven” tillsammans med en särskild postadress som går till Skatteverket. Kvarskrivna har oftast även en sekretessmarke-

SOU 2015:69

Sammanfattning

ring. Det aviseras inte några uppgifter om personer med sekretess- markering till privata företag och organisationer.

Fingerade personuppgifter

Vi har undersökt vilka förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken. De förhållanden som har störst betydelse är Polismyndighetens stöd till personer med finge- rade personuppgifter, Polismyndighetens samarbete med andra myndigheter och Polismyndighetens kunskaper om kriminalitet, hotbilder och liknande.

Det finns ett krav i praxis som innebär att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter endast får lämnas om använd- ningen, med hänsyn till den förföljdes person och andra förhållan- den, kan antas få en tillräcklig skyddseffekt. Vi föreslår att det uttryckligen ska framgå av lagen om fingerade personuppgifter för att tydliggöra kravet.

Andra åtgärder för att skydda hotade och förföljda personer ska inte vara ett hinder mot att medge fingerade personuppgifter. Det ska dock inte gälla skyddad folkbokföring om det ger ett tillräckligt skydd av personuppgifter. Förslaget gör det möjligt att ge perso- nerna ett skydd som är anpassat efter vars och ens specifika situa- tion.

I dag krävs det synnerliga skäl för att Polismyndigheten ska kunna besluta att ett medgivande att använda fingerade person- uppgifter ska upphöra att gälla. Vi föreslår att det ska bli något enklare och att det ska räcka med särskilda skäl. Det gör det möj- ligt att upphäva beslutet om det är uppenbart att det inte längre finns något skäl för åtgärden, exempelvis om hotet har upphört.

När det blir enklare för Polismyndigheten att upphäva ett beslut om fingerade personuppgifter bör det bli enklare för personerna att återgå till ett liv utan skyddsåtgärden. Vi förslår därför att den som har haft ett medgivande att använda fingerade personuppgifter ska kunna förvärva det fingerade namnet. Det ska också vara möjligt att få det fingerade personnumret fastställt om det finns särskilda skäl.

Vi bedömer att det saknas skäl att utvidga möjligheterna att få fingerade personuppgifter eftersom åtgärden ska bygga på en

Sammanfattning

SOU 2015:69

restriktiv prövning och de problem som finns med kvarskrivning kan lösas genom att förbättra kvarskrivningsinstitutet. Vi redovisar dock hur en utvidgning skulle kunna regleras.

Fingerade personuppgifter får stora konsekvenser för personen och för andra i samhället. Vi föreslår därför att andra myndigheter ska bistå Polismyndigheten med de åtgärder som behövs för att skyddet ska ge avsedd effekt, för att den enskilde ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt och för att minska risken för att andra lider rättsförluster med anledning av att personen medgetts användning av fingerade personuppgifter. Vi bedömer att Polis- myndigheten bör utveckla sitt arbete och samarbete med andra myndigheter och samhällsorgan för att minska risken för att andra lider rättsförluster med anledning av att en person medgetts användning av fingerade personuppgifter.

Vi bedömer att fingerade personuppgifter i princip inte kan kombineras med vårdnads- och umgängesrätt utan att riskera att åtgärden blir verkningslös. Fingerade personuppgifter ska i princip ha företräde framför vårdnads- och umgängesrätt.

Någon annan än barnets vårdnadshavare bör inte få rätt att ansöka om fingerade personuppgifter för ett barn.

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

Vi föreslår att kvarskrivning ska ersättas med skyddad folkbok- föring.

Skyddad folkbokföring ska få ske på annan ort än den gamla folkbokföringsorten om det bedöms öka skyddseffekten. Skyddad folkbokföring ska också få medges utan att personen flyttar om det bedöms att den skyddade folkbokföringen ändå kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt.

I likhet med vad som gäller för fingerade personuppgifter ska skyddad folkbokföring kunna ges för obestämd tid i stället för som i dag när kvarskrivning beslutas för högst tre år i taget. Ett medgi- vande om skyddad folkbokföring ska få begränsas till viss tid.

Vi bedömer att trygghet och skydd för personer som är hotade och förföljda i första hand bör ges genom formaliserade skydds- institut, det vill säga skyddad folkbokföring och fingerade person- uppgifter. Även om en sekretessmarkering i folkbokföringsdata-

SOU 2015:69

Sammanfattning

basen skulle vara ett tillräckligt skydd ska det inte vara något hin- der mot att medge skyddad folkbokföring. En sekretessmarkering är en administrativ åtgärd som inte har några rättsverkningar och ett beslut i frågan kan inte överklagas.

Skyddad folkbokföring ska också kunna kombineras med kontaktförbud och andra skyddsformer. Ett kontaktförbud stärker ofta den hotade. Förslaget gör det också möjligt att ge personerna ett skydd som är anpassat efter vars och ens specifika situation.

Det finns ett krav i praxis som innebär att kvarskrivning får medges om användningen, med hänsyn till den förföljdes person och andra förhållanden, kan antas få en tillräcklig skyddseffekt. Detsamma ska gälla för skyddad folkbokföring. Vi föreslår att det uttryckligen ska framgå av lagen. Det gör kravet tydligare.

För barn under arton år som hotas av båda sina vårdnadshavare finns det ingen som är behörig att ansöka om skyddad folkbok- föring. För dessa barn ska en ansökan om skyddad folkbokföring få göras av socialnämnden, om barnet bereds vård med stöd av ett lagakraftvunnet beslut enligt LVU. Den skyddade folkbokföringen ska upphöra att gälla när vården upphör.

Om den som har medgetts skyddad folkbokföring anmäler hos Skatteverket att medgivandet inte längre behövs eller om det finns särskilda skäl för det, ska Skatteverket besluta att medgivandet om skyddad folkbokföring ska upphöra att gälla. Det innebär att samma bestämmelser kommer att gälla som för fingerade person- uppgifter.

Skatteverket ska bistå den som har medgetts skyddad folkbok- föring vid kontakter med andra myndigheter och i övrigt lämna det stöd som krävs för att den skyddade folkbokföringen ska kunna upprätthållas. Skatteverket ska också bistå andra myndigheter och organisationer i frågor som rör behandling av personuppgifter när det gäller personer med skyddad folkbokföring. Det kommer att öka tryggheten för personerna och bidra till att åtgärden får effekt.

För att säkra kvaliteten i ärendena ska Skatteverket begära biträde av Polismyndigheten vid utredning av frågor om skyddad folkbokföring, om det inte är obehövligt.

Det saknas skäl att införa en skyldighet för Skatteverket att informera socialnämnden om barn med skyddad folkbokföring. Däremot ska Skatteverket snarast underrätta bosättningskom-

Sammanfattning

SOU 2015:69

munen om ett skolpliktigt barn som efter flyttning har medgetts skyddad folkbokföring.

Sekretessen för uppgifter om personer med skyddad folkbok- föring ska stärkas inom alla myndigheter och verksamheter. Det minskar risken att uppgifter om personerna kommer i orätta hän- der. Sekretess ska därför gälla för uppgift som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Vi föreslår några undantag från sekretessen.

För att mottagare av uppgifter från folkbokföringsdatabasen ska kunna särskilja personer med skyddad folkbokföring från personer med en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen bedömer vi att Skatteverket bör införa rutiner med en särskild sekretessmarke- ring för personer som har skyddad folkbokföring.

Avsikten med den förstärkta sekretessen är att förhindra att uppgifter om personer med skyddad folkbokföring lämnar det all- männa. Avsikten är däremot inte att försämra myndigheternas möjligheter till effektiva arbetssätt. Skatteverket ska därför lämna uppgifter om en person som har skyddad folkbokföring till myn- digheter, om de enligt lag eller förordning får behandla uppgifterna och Skatteverket får lämna ut uppgifterna. Vi bedömer att befint- liga bestämmelser som medger att sekretessbelagda uppgifter om personer med skyddad folkbokföring lämnas ut är tillräckliga för andra informationsutbyten mellan myndigheter.

Sekretess för hotade och förföljda personer

Skatteverket kan efter ansökan registrera en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen för en person som bedöms behöva skydd för sina personuppgifter. Sekretessmarkeringen har sin grund i en administrativ bestämmelse och utgör inte ett skyddsinstitut med rättsverkningar. Möjligheterna att föreslå förbättringar i förfa- randet med sekretessmarkeringar i folkbokföringsdatabasen är därför begränsade.

För att stärka sekretesskyddet för hotade och förföljda personer föreslår vi att undantaget för uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt i 21 kap. 3 § OSL tas bort. Sådana uppgifter kan i

SOU 2015:69

Sammanfattning

kombination med identitetsuppgifter avslöja var en person är bosatt och är då jämförbara med adressuppgifter. Den stärkta sekretessen innebär att skyddet förbättras för hotade och förföljda personer som bor i egen fastighet eller är tomträttsinnehavare.

Särskilda forumregler när en part har skyddade personuppgifter

Vi föreslår nya forumregler när en parts personuppgifter omfattas av sekretess. I allmän domstol kan det uppstå problem när en kärande vill inleda en process mot en svarande vars adressuppgifter är sekretessbelagda. Enligt de nya forumreglerna ska käranden inleda processen vid Stockholms tingsrätt när svarandens uppgifter är sekretessbelagda. När det gäller domstolsärenden styrs ofta behörig domstol av var en part är folkbokförd. Uppgift om behörig domstol tillsammans med identitetsuppgifter kan bidra till att avslöja var en person är bosatt. För att komma tillrätta med detta problem föreslår vi att Stockholms tingsrätt även i dessa fall ska vara behörig domstol. Även i förvaltningsdomstol styrs ofta behö- rig domstol av var klaganden är folkbokförd. Vi föreslår i dessa fall att Förvaltningsrätten i Stockholm blir behörig domstol.

Samordning av arbetet med skydd för förföljda personer

Polismyndigheten ska få i uppdrag att ansvara för att samordna arbetet med skydd för förföljda personer. I samordningsansvaret ligger att ansvara för utvecklande av samarbetet med berörda myn- digheter, uppföljning, utveckling av metoder för hot- och risk- bedömningar, med mera. För samordningsarbetet ska det finnas en samordningsgrupp som består av Skatteverket, Åklagarmyndig- heten samt Länsstyrelsen i Östergötlands län. Andra statliga myn- digheter, kommuner och frivilligorganisationer får bjudas in att delta i arbetet. Polismyndigheten ska varje år till regeringen redo- göra för den verksamhet som har bedrivits i samordningen.

Polismyndigheten ska få meddela föreskrifter om hot- och risk- bedömningar i ärenden om skydd för hotade och förföljda personer hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Skatteverket.

Sammanfattning

SOU 2015:69

Föreskrifterna ska beslutas i samråd med de berörda myndig- heterna.

Övriga överväganden och förslag

Vi föreslår att ett antal frågor som har betydelse för hotade och förföljda personer utreds. Det gäller frågor om rätten till partsinsyn kan begränsas för förföljare som är motpart till den som är hotad eller förföljd, om det bör införas ytterligare sekretess till skydd för det allmännas intresse, om ersättning till hotade och förföljda personer, om handläggning av reseersättning i domstol kan ske utan att parterna tar del av uppgifterna i begäran, om det är möjligt att avisera uppgifter i större utsträckning till SPAR, kommuner och landsting i syfte att underlätta för personerna utan att säkerheten äventyras samt om det är möjligt att införa bättre rutiner för post- hantering hos Skatteverket.

Konsekvenser

Fingerade personuppgifter

Vi lämnar få förslag när det gäller fingerade personuppgifter och påverkan på personerna blir därför liten. Andra myndigheters skyl- dighet att bistå Polismyndigheten i ärenden om fingerade person- uppgifter kommer dock att göra skyddet mer effektivt och öka möjligheterna att leva ett så normalt liv som möjligt. Förutsätt- ningarna att lämna skyddet ökar när det blir enklare för Polis- myndigheten att besluta att åtgärden ska upphöra, samtidigt som det blir enklare att förvärva det fingerade namnet och få det finge- rade personnumret fastställt. Det minskar också risken för att andra ska lida rättsförluster.

Införandet av en skyldighet för andra myndigheter att bistå Polismyndigheten förtydligar kraven för andra myndigheter och samhällsorgan och förenklar Polismyndighetens arbete.

SOU 2015:69

Sammanfattning

Skyddad folkbokföring

Vi föreslår ett antal åtgärder som kommer att öka tryggheten och skyddet för personer med skyddad folkbokföring. Det gäller främst förslagen om Skatteverkets stöd till den som har fått skyd- dad folkbokföring, en starkare sekretess samt möjligheterna att få skyddad folkbokföring tills vidare, att kombinera skyddad folk- bokföring med kontaktförbud, att få skyddad folkbokföring även om en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen skulle inne- bära ett tillräckligt skydd och att bli folkbokförd på annan ort än den tidigare bosättningsorten.

Andra åtgärder som vi föreslår syftar till att myndigheter och andra organisationer ska få bättre förutsättningar att bidra till personernas trygghet och skydd. Det gäller bland annat det stöd som Skatteverket ska ge myndigheter och andra organisationer som möter personer med skyddad folkbokföring. Slutligen föreslår vi åtgärder som särskilt syftar till att öka tryggheten och skyddet för barn. Socialnämnden ska få en möjlighet att ansöka om skyddad folkbokföring för barn när båda föräldrarna utgör hotet och Skatteverket ska underrätta bosättningskommunen om skolpliktiga barn med skyddad folkbokföring.

Skatteverket kommer att få fler ärenden om skyddad folkbok- föring och motsvarande antal färre ärenden om sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen. Handläggningstiden och kostnaderna är dock densamma för båda ärendetyperna. Skatteverket ska bistå den som har medgetts skyddad folkbokföring samt andra myndigheter och organisationer i frågor som rör behandling av personuppgifter när det gäller personer med skyddad folkbokföring. Vi bedömer att den totala kostnaden kan beräknas till 5 miljoner kronor och att arbetet kan utföras inom ramen för befintliga anslag.

Socialnämnden får en ny roll som behörig att ansöka om skyd- dad folkbokföring för barn som får vård med stöd av LVU när syftet är att skydda barnet mot båda vårdnadshavarna. Denna ytterligare arbetsuppgift är snarlik det arbete som redan görs i ärenden om LVU och det eventuellt ytterligare arbete som krävs är begränsat. Vi bedömer därför att arbetet inte innebär någon ytter- ligare kostnad för kommunerna.

Alla myndigheter påverkas av den sekretessbestämmelse vi före- slår till skydd för personer med skyddad folkbokföring. Vi bedö-

Sammanfattning

SOU 2015:69

mer att Skatteverket bör införa rutiner med en särskild sekretess- markering för personer som har skyddad folkbokföring. Dessa förslag kommer sannolikt att medföra kostnader för många myndigheter. Det ingår i myndigheternas uppdrag att hantera de sekretessregler som gäller vid varje tidpunkt. Det saknas därför skäl att tillskjuta särskild finansiering. De informationsutbyten som genomförs i dag mellan myndigheter bedömer vi i stort sett kan fortsätta.

Några av våra förslag påverkar inte enbart myndigheter utan även andra aktörer i samhället. Skatteverket ska ge de olika aktörer i samhället som behandlar uppgifter om personer med skyddad folkbokföring stöd. Det kommer att ge förutsättningar för goda rutiner och innebära en säkrare behandling av personuppgifter i samhället.

Sekretess för hotade och förföljda personer

Sekretesskyddet för hotade och förföljda personer stärks genom förslaget att undantaget för beteckning på fastighet och tomträtt i 21 kap. 3 § OSL tas bort.

För Lantmäteriets del påverkar inte förändringen i 21 kap. 3 § OSL den verksamhet som avser fastighetsregistret. Bestämmelsen i 21 kap. 3 § är dock tillämplig när det gäller andra delar av Lant- mäteriets verksamhet. Alla system och register inom Lantmäteriet är inte kopplade till personnummer eller sökbara gentemot folk- bokföringsregistret. För att öka skyddet för hotade och förföljda personer kan det bli nödvändigt för Lantmäteriet att i viss utsträck- ning vidta systemförändringar och manuella rutiner. Kostnaderna för detta bedöms inte bli större än att de kan tas inom befintliga ramar.

För Kronofogdemyndighetens del innebär förändringen att uppgift om beteckning på fastighet och tomträtt kan omfattas av sekretess i större omfattning än i dag. Exempelvis så undantas beslut från sekretessen i 34 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen i 21 kap. 3 § OSL gäller dock även i beslut. I beslut om exempelvis utmät- ning av fast egendom behöver fastighetsbeteckning finnas med. För det fall sekretess gäller för uppgiften kan detta lösas genom att uppgiften anges i en bilaga till beslutet. Att ta in uppgiften i en

SOU 2015:69

Sammanfattning

sekretessbilaga förhindrar att uppgiften lämnas ut av misstag. Där- emot hindrar det inte ett utlämnande till parter och andra som behöver uppgiften.

Uppgift om fastighetsbeteckning för hotade och förföljda kan även finnas hos andra myndigheter, exempelvis kommunerna. Ruti- ner finns redan för att hantera uppgifter som omfattas av 21 kap. 3 § OSL. Rutinerna kan behöva omarbetas för att även omfatta uppgift om fastighetsbeteckning när den är jämförbar med adress, men några större förändringar bör det inte vara fråga om.

Möjligheten att genom fastighetsregistret få del av en uppgift om fastighetsbeteckning kommer inte att påverkas av en ändring i 21 kap. 3 § OSL. En ändring påverkar inte heller möjligheten att få reda på vem som äger en viss fastighet.

Särskilda forumregler när en part har skyddade personuppgifter

Våra förslag innebär en ökad trygghet för hotade och förföljda personer i de fall en process i domstol inleds. För allmän domstol innebär förslagen att en kärande som vill inleda en process mot en svarande vars adressuppgifter är sekretessbelagda i stället kan inleda processen vid en domstol som inte styrs av svarandens hemvist. För förvaltningsdomstol innebär förslagen att ett överklagande ska ske till en domstol som inte styrs av var klaganden är folkbokförd.

Förslagen innebär att processer som i dag är utspridda på olika domstolar i landet kommer att koncentreras till två domstolar, Stockholms tingsrätt och Förvaltningsrätten i Stockholm. Antalet processer vid dessa domstolar kommer att öka. Samtidigt kommer antalet processer vid övriga domstolar sammantaget att minska i motsvarande utsträckning. Antalet mål där svaranden eller parten har sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen torde dock vara begränsade.

För myndigheternas del kommer överklagandehänvisningarna att behöva ändras med en upplysning om vart beslut i dessa fall ska överklagas. Att ändra överklagandehänvisningarna kan innebära vissa ökade kostnader då systemförändringar kan bli nödvändiga. Vi bedömer dock att kostnadsökningarna borde vara begränsade och rymmas inom ramen för nuvarande anslag.

Sammanfattning

SOU 2015:69

Samordning av arbetet med skydd för förföljda personer

Våra förslag om en sammanhållen ordning för hot- och riskbedöm- ningar och en föreskriftsrätt för Polismyndigheten kommer att medföra att hot- och riskbedömningarna blir bättre, tydligare och mer enhetliga. Arbetet med hot- och riskbedömningar bör också kunna bli effektivare med ändamålsenliga föreskrifter och god sam- verkan mellan myndigheterna. Våra förslag innebär också bättre för- utsättningar för att utveckla och förbättra skyddsinstituten. Kom- petensen hos myndigheterna och andra organisationer som ingår i samverkan kommer att öka. På sikt bedömer vi att det kan innebära effektivare arbetssätt och minskade kostnader.

Polismyndigheten kommer att få ökade kostnader med anled- ning av förslagen. Vi bedömer att de uppgår till cirka 1 miljon kronor och att kostnaden kan finansieras inom ramen för nuva- rande anslag.

Regeringen kommer årligen att få en samlad redovisning av arbetet inom samverkan. Det ger bättre förutsättningar för rege- ringen att styra, utveckla och effektivisera verksamheten med skydd åt personer.

Genomförande av våra förslag

Alla författningsändringar vi föreslår ska träda i kraft den 1 juli 2016.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)

Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringslagslagen (1991:481)

dels att nuvarande 18 a och 18 b §§ ska betecknas 18 b och 18 c §§,

dels att 16–17 a, 23, 30, 38 och 40 §§ ska ha följande lydelse

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 16 a, 17 b, 17 c och 18 a §§, och närmast före 16 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		Skyddad folkbokföring
	16 §1
En person som av särskilda		En person som av särskilda
skäl kan antas bli utsatt för		skäl kan antas bli utsatt för
brott, förföljelser eller allvarliga		brott, förföljelser eller allvarliga
trakasserier på annat sätt, får vid		trakasserier på annat sätt, får vid
flyttning medges att vara folk-		flyttning medges att vara folk-
bokförd på den gamla folkbok-		bokförd på den gamla folkbok-
föringsorten	(kvarskrivning).	föringsorten (skyddad folkbokfö-
Kvarskrivning	kan ske endast	ring). Skyddad folkbokföring kan
efter ansökan från den enskilde.		ske endast efter ansökan från

den enskilde.

1 Senaste lydelse 2011:489.

Författningsförslag

SOU 2015:69

Kvarskrivning får medges en- dast om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses genom kontaktförbud eller på annat sätt.

Kvarskrivning får även avse den utsatte personens medflytt- ande familj.

Skyddad folkbokföring får medges endast om den skyddade folkbokföringen, med hänsyn till den förföljdes person och andra förhållanden, kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt.

Skyddad folkbokföring får

även avse den utsatte personens medflyttande familj.

16 a §

Utan hinder av 16 § första stycket får skyddad folkbokföring

1.medges utan att personen flyttar om den skyddade folkbok- föringen ändå kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt, eller

2.ske på annan ort än den gamla folkbokföringsorten om det bedöms öka skyddseffekten.

17 §2
Kvarskrivning får medges för	Ett medgivande	om	skyddad
högst tre år i taget.	folkbokföring får	begränsas till
	viss tid.
När det inte längre finns skäl	Om den som har medgetts
för kvarskrivning ska den upp-	skyddad folkbokföring		anmäler
höra.	hos Skatteverket att medgivandet
	inte längre behövs eller om det
	finns särskilda skäl för det, ska
	Skatteverket besluta att medgi-
	vandet om skyddad folkbokföring
	ska upphöra att gälla.

Om ett barn har medgetts skyd- dad folkbokföring efter ansökan av socialnämnden enligt 30 § tredje

2 Senaste lydelse 2014:305.

En anmälan eller ansökan en- ligt denna lag ska göras skriftligt, om inte annat anges.

Om det finns särskilda skäl får Skatteverket begära att en anmälan, ansökan eller uppgift ska lämnas vid personlig instäl- lelse.

Författningsförslag

SOU 2015:69

18 a §

För den som har haft ett med- givande att använda fingerade personuppgifter som har upphört enligt 9 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter får, efter ansökan från den enskilde, det fingerade personnumret fast- ställas som personnummer om det finns särskilda skäl.

23 §4

Anmälan enligt denna lag skall göras skriftligen, om inte annat anges.

Om det finns särskilda skäl får Skatteverket begära att an- mälan eller uppgift skall lämnas vid personlig inställelse.

30 §5

För barn under 18 år ska anmälan enligt 25, 26 första eller andra stycket eller 27 § göras av barnets vårdnadshavare. Barn som har fyllt 16 år har dock rätt att själv göra sådan anmälan.

För barn under 18 år får ansökan enligt 16 § göras av endast en vårdnadshavare, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren.

För barn under 18 år får an- sökan enligt 16 § göras av social- nämnden, om barnet bereds vård med stöd av ett lagakraftvunnet beslut enligt 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och syftet med ansök- ningen är att skydda barnet

4Senaste lydelse 2003:657.

5Senaste lydelse 2010:1843.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.mot båda vårdnadshavarna eller, om barnet har endast en vårdnadshavare, mot vårdnads- havaren,

2.mot den ena vårdnadshava- ren när den andre vårdnadshava- ren inte vill eller förmår skydda barnet, eller

3.mot en annan person än vårdnadshavaren eller vårdnads- havarna när vårdnadshavaren eller vårdnadshavarna inte vill eller förmår skydda barnet.

		38 §6
Skatteverkets	beslut	enligt	Skatteverkets	beslut	enligt
denna lag överklagas, utom i de			denna lag överklagas, utom i de
fall som avses i andra och tredje			fall som avses i andra och tredje
styckena, hos den förvaltnings-			styckena, till den förvaltnings-
rätt inom vars domkrets den			rätt inom vars domkrets den
person, vars folkbokföring beslu-			person, vars folkbokföring beslu-
tet gäller, vid tidpunkten för be-			tet gäller, vid tidpunkten för be-
slutet var eller, om beslutet av-			slutet var eller, om beslutet av-
ser en ändrad folkbokföringsort,			ser en ändrad folkbokföringsort,
genom det överklagade beslutet			genom det överklagade beslutet
blivit folkbokförd.			blivit folkbokförd.
Beslut att inte folkbokföra			Beslut att inte folkbokföra
en person enligt en anmälan			en person enligt en anmälan
överklagas hos den förvaltnings-			överklagas till den förvaltnings-
rätt inom vars domkrets folk-			rätt inom vars domkrets folk-
bokföring skulle ha skett om			bokföring skulle ha skett om
anmälan hade godtagits.			anmälan hade godtagits.
Skatteverkets	övriga	beslut	Skatteverkets	övriga	beslut
enligt denna lag överklagas hos			enligt denna lag överklagas till
Förvaltningsrätten i Stockholm.			Förvaltningsrätten i Stockholm.

6 Senaste lydelse 2010:1843.

Författningsförslag

SOU 2015:69

		Om uppgift om var en person
		är folkbokförd är sekretessbelagd i
		Skatteverkets folkbokföringsverk-
		samhet	överklagas	beslutet till
		Förvaltningsrätten i Stockholm.
		Fjärde stycket gäller inte om
		personen	har medgetts skyddad
		folkbokföring enligt 16 § folkbok-
		föringslagen (1991:481).
	40 §7
Andra beslut av Skatteverket		Andra beslut av Skatteverket
än som anges i 39 § får överkla-		än som anges i 39 § får överkla-
gas av den person vars folkbok-		gas av den person vars folkbok-
föring beslutet gäller och av det		föring beslutet gäller och av det
allmänna ombudet hos Skatte-		allmänna ombudet hos Skatte-
verket. Om ett barn står under		verket. Om ett barn står under
vårdnad	av två vårdnadshavare,	vårdnad	av två vårdnadshavare,
får ett beslut om barnets folk-		får ett beslut om barnets folk-
bokföring även överklagas av en		bokföring även överklagas av en
av dem ensam. Ett beslut om en		av dem ensam. Om en social-
persons	bosättning får även	nämnd har ansökt om skyddad
överklagas av en kommun som		folkbokföring enligt		30 § tredje
berörs av beslutet.		stycket får beslutet överklagas av
		nämnden. Ett beslut om en per-
		sons bosättning får även över-
		klagas av en kommun som be-
		rörs av beslutet.

En enskilds överklagande av ett beslut om folkbokföring enligt 3–17, 20 och 21 §§ ska ha kommit in till Skatteverket inom tre veckor från den dag den klagande fick del av beslutet. Beslut i en annan fråga får överklagas av en enskild utan begränsning till viss tid.

7 Senaste lydelse 2013:380.

En folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa, frihet eller frid kan få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga (fingerade personuppgifter). Ett medgivan- de får begränsas till viss tid.

Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter får läm- nas endast om användningen, med hänsyn till den förföljdes person och andra förhållanden, kan förväntas ge en tillräcklig skydds- effekt.

Medgivande att använda fin- gerade personuppgifter får inte lämnas om personen kan bere- das tillräckligt skydd av person- uppgifter genom skyddad folk- bokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.2Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter

dels att 1, 8 och 9 §§, ska ha följande lydelse

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 och 8 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §8

Medgivande att använda fin- gerade personuppgifter får inte lämnas om personen kan bere- das tillräckligt skydd genom kvarskrivning enligt 16 § folk- bokföringslagen (1991:481) eller på annat sätt.

8 Senaste lydelse 1997:988.

SOU 2015:69

Författningsförslag

[En person får, utan hinder av tredje stycket, medges fingerade personuppgifter om det finns syn- nerliga skäl. Vid bedömningen av om det finns sådana skäl ska Po- lismyndigheten beakta om perso- nens möjligheter till ett självstän- digt liv under trygga förhållanden påtagligt förbättras med fingerade personuppgifter.]9

Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter får även ges åt en familjemedlem till en person som avses i första stycket, om personerna varaktigt bor tillsammans.

3 §

I ärenden om fingerade per- sonuppgifter ska andra myndig- heter bistå Polismyndigheten med de åtgärder som behövs för att

1.skyddet ska ge avsedd effekt,

2.den enskilde ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt, och

3.minska risken för att andra lider rättsförluster med anledning av att personen medgetts använd- ning av fingerade personuppgifter.

8 §10

Om den som har fått med-	Om den som har fått med-
givande att använda fingerade	givande att använda fingerade
personuppgifter skriftligen an-	personuppgifter skriftligen an-
mäler hos Polismyndigheten att	mäler hos Polismyndigheten att
medgivandet inte längre behövs	medgivandet inte längre behövs
eller om det finns synnerliga skäl	eller om det finns särskilda skäl
för det, ska Polismyndigheten	för det, ska Polismyndigheten

9Det fjärde stycket är inte en del av förslaget, utan visar en tänkbar författningsreglering, om det bedöms lämpligt att utvidga tillämpningen av fingerade personuppgifter, se avsnitt 7.6.2.

10Senaste lydelse 2014:672.

Författningsförslag

SOU 2015:69

besluta att medgivandet att an- vända fingerade personuppgifter ska upphöra att gälla.

8 a §

Bestämmelser om att den som har haft fingerade personuppgifter kan förvärva det fingerade nam- net och få det fingerade person- numret fastställt finns i 14, 29 a och 35 a §§ namnlagen (1982:670) respektive 18 a § folkbokförings- lagen (1991:481).

	9 §11
När ett medgivande att an-		När ett medgivande att an-
vända fingerade personuppgifter		vända fingerade personuppgifter
har upphört att gälla ska Polis-		har upphört att gälla ska Polis-
myndigheten underrätta Skatte-		myndigheten underrätta Skatte-
verket om detta. Verket ska		verket om detta.
skyndsamt se till att de fingera-
de uppgifterna inte längre an-
vänds	inom folkbokföringen.
Verket ska göra de ändringar i
folkbokföringsdatabasen enligt
lagen (2001:182) om behandling
av personuppgifter i Skattever-
kets	folkbokföringsverksamhet
som krävs.
		Verket ska skyndsamt se till
		att de fingerade uppgifterna inte
		längre används inom folkbokfö-
		ringen. Det gäller dock inte upp-
		gift om namn om personen har för-
		värvat	detta	enligt 14, 29 a	eller
		35 a § namnlagen (1982:670) eller
		uppgift	om	personnummer	om

11 Senaste lydelse 2014:672.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.3Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400)

dels att 11 kap. 8 §, 21 kap. 3–4 a och 8 §§, 22 kap. 2 §, 43 kap. 9 § och rubriken närmaste före 22 kap. 2 §, ska ha följande lydelse

dels att det ska införas två nya paragrafer, 21 kap. 3 a § och 22 kap. 2 a §, och närmast före 21 kap. 3 a § och 22 kap. 2 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	11 kap.
	8 §
De	sekretessbestämmelser	De	sekretessbestämmelser
som avses i 1–7 §§ ska, med un-		som avses i 1–7 §§ ska, med un-
dantag	från vad som anges i	dantag	från vad som anges i
7 kap. 3 §, inte tillämpas på en		7 kap. 3 §, inte tillämpas på en
uppgift när det finns en annan		uppgift när det finns en annan
primär sekretessbestämmelse än		primär sekretessbestämmelse än
21 kap.	1, 3, 5 och 7 §§ till	21 kap. 1, 3, 3 a, 5 och 7 §§ till
skydd för samma intresse som		skydd för samma intresse som
är tillämplig på uppgiften hos		är tillämplig på uppgiften hos
den mottagande myndigheten.		den mottagande myndigheten.

21 kap.

3 §

Sekretess gäller för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefon- nummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan an- vändas för att komma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs.

SOU 2015:69 Författningsförslag

Sekretessen gäller inte för upp-			Sekretessen gäller inte för
gift om beteckning på fastighet el-			uppgift i aktiebolagsregistret el-
ler tomträtt.	Sekretessen gäller		ler handelsregistret eller, i den
inte heller för uppgift i aktiebo-			utsträckning regeringen medde-
lagsregistret	eller	handelsregi-	lar föreskrifter om det, i annat
stret eller, i den utsträckning re-			liknande register.
geringen meddelar		föreskrifter
om det, i annat liknande regis-
ter.

Sekretess gäller för uppgift om kopplingen mellan fingerade per- sonuppgifter som en enskild har medgivande att använda enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter och den enskildes verkliga personuppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Skyddad folkbokföring

3 a §

Sekretess gäller för uppgift som avslöjar eller kan bidra till att av- slöja var en person med skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokfö- ringslagen (1991:481) bor stadig- varande eller tillfälligt, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Sekretessen gäller inte för upp- gift i aktiebolagsregistret eller han- delsregistret eller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annat liknande register.

Sekretessen gäller inte heller för andra uppgifter i den utsträck- ning regeringen meddelar före- skrifter om det.

Författningsförslag SOU 2015:69

	För uppgift i en allmän hand-
	ling gäller sekretessen i högst
	sjuttio år.
4 §
Sekretessen enligt 3 § första	Sekretessen enligt 3 § första
stycket hindrar inte att uppgift	stycket och 3 a § första stycket
om en enskild lämnas till förval-	hindrar inte att uppgift om en
taren i den enskildes konkurs.	enskild lämnas till förvaltaren i
	den enskildes konkurs.

Om en myndighet med stöd av första stycket lämnar uppgift till en konkursförvaltare, får myndigheten vid utlämnandet göra ett förbehåll som inskränker konkursförvaltarens rätt att lämna upp- giften vidare eller utnyttja den. Ett sådant förbehåll får inte inne- bära ett förbud att utnyttja uppgiften om den behövs för att förval- taren ska kunna fullgöra sina skyldigheter med anledning av kon-

kursen.
		4 a §12
Sekretessen enligt 3 § första			Sekretessen enligt 3 § första
stycket hindrar inte att uppgift			stycket och 3 a §	första	stycket
om en enskild lämnas mellan			hindrar inte att uppgift om en
Polismyndigheten	och	Säker-	enskild lämnas mellan Polis-
hetspolisen, om den mottagande			myndigheten och Säkerhetspoli-
myndigheten behöver uppgiften			sen, om den mottagande myn-
i sin brottsbekämpande verk-			digheten behöver uppgiften i sin
samhet.			brottsbekämpande verksamhet.
		8 §
Den tystnadsplikt som följer			Den tystnadsplikt som följer
av 1, 3 och 5 §§ och den tyst-			av 1, 3, 3 a och 5 §§ och den
nadsplikt som följer av ett för-			tystnadsplikt som följer av ett
behåll som gjorts med stöd av			förbehåll som gjorts med stöd
4 § andra stycket inskränker rät-			av 4 § andra stycket inskränker
ten enligt 1 kap.	1 §	tryckfri-	rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfri-
hetsförordningen	och	1 kap. 1	hetsförordningen	och	1 kap. 1
och 2 §§ yttrandefrihetsgrund-			och 2 §§ yttrandefrihetsgrund-

12 Senaste lydelse 2014:633.

SOU 2015:69 Författningsförslag

lagen att meddela och offentlig-	lagen att meddela och offentlig-
göra uppgifter.	göra uppgifter.
22 kap.
Kvarskrivning och fingerade	Skyddad folkbokföring och
personuppgifter	fingerade personuppgifter
2 §13
Sekretess gäller i ärende om	Sekretess gäller i ärende om
kvarskrivning enligt folkbokfö-	skyddad	folkbokföring enligt
ringslagen (1991:481) och i ärende	folkbokföringslagen		(1991:481)
enligt lagen (1991:483) om fin-	och i ärende enligt lagen
gerade personuppgifter för upp-	(1991:483) om fingerade per-
gift om en enskilds personliga	sonuppgifter för uppgift om en
förhållanden, om det inte står	enskilds	personliga	förhållan-
klart att uppgiften kan röjas	den, om det inte står klart att
utan att den enskilde eller någon	uppgiften kan röjas utan att den
närstående till denne lider men.	enskilde eller någon närstående
	till denne lider men.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Underårigs vistelseort

2 a §

Sekretessen enligt 2 § för upp- gift om en underårigs vistelseort gäller också i förhållande till den underåriges föräldrar eller annan vårdnadshavare, om socialnämn- den ansökt om skyddad folk- bokföring för barnet enligt 30 § tredje stycket folkbokföringslagen (1991:481).

13 Senaste lydelse 2014:304.

Får en domstol eller en an- nan myndighet del av en dom eller ett beslut, vari en domstol har meddelat ett förordnande enligt 8 §, blir den sekretess- bestämmelse som förordnandet avser tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Detta gäller dock inte om en annan primär sekretessbestäm- melse än 21 kap. 1, 3, 3 a, 5 och 7 §§ till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten.

Författningsförslag

SOU 2015:69

43 kap.

9 §

Får en domstol eller en an- nan myndighet del av en dom eller ett beslut, vari en domstol har meddelat ett förordnande enligt 8 §, blir den sekretess- bestämmelse som förordnandet avser tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Detta gäller dock inte om en annan primär sekretessbestäm- melse än 21 kap. 1, 3, 5 och 7 §§ till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndig- heten.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

2.Bestämmelsen i 22 kap. 2 § i dess tidigare lydelse gäller fort- farande för personer som förekommer i ärenden om kvarskrivning enligt 16 eller 17 § i dess tidigare lydelse.

3.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för uppgifter i sådana ärenden och i sådan verksamhet där handlingarna omhändertagits för arkivering före denna tidpunkt.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i namnlagen (1982:670)

Härigenom föreskrivs i fråga om namnlagen (1982:670) dels att 14 och 37 §§ ska ha följande lydelse

dels att det ska införas två nya paragrafer, 29 a och 35 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 §14

Utan hinder av 12 eller 13 § kan, om det finns särskilda skäl, byte ske till ett efternamn som är bildat av faders eller moders för- namn med tillägg av ändelsen son eller dotter eller till ett efternamn som sökanden har burit tidigare utan att ha förlorat det enligt 16–19 §§.

Utan hinder av 12 eller 13 § kan också den som har haft ett medgivande att använda finge- rade personuppgifter, som har upphört enligt 9 § lagen (1991:483) om fingerade person- uppgifter, förvärva det fingerade efternamnet.

I övrigt kan byte till ett efternamn ske utan hinder av 12 eller 13 § endast om det finns synnerliga skäl.

29 a §

Den som har haft ett medgi- vande att använda fingerade per- sonuppgifter, som har upphört enligt 9 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter, kan ge- nom anmälan till Skatteverket förvärva det fingerade mellan- namnet.

14 Senaste lydelse 2003:652.

Författningsförslag

SOU 2015:69

		35 a §
		Den som har haft ett medgi-
		vande att använda fingerade per-
		sonuppgifter,			som	har	upphört
		enligt 9 § lagen (1991:483) om
		fingerade		personuppgifter,				kan
		genom anmälan till Skatteverket
		förvärva det fingerade förnamnet.
	37 §15
Beslut	av Skatteverket får	Beslut		av	Skatteverket			får
överklagas hos den förvaltnings-		överklagas till den förvaltnings-
rätt inom vars domkrets klagan-		rätt inom vars domkrets klagan-
den vid tidpunkten för beslutet		den vid tidpunkten för beslutet
var folkbokförd.		var folkbokförd.
		Om uppgift om var klaganden
		är folkbokförd är sekretessbelagd i
		Skatteverkets			folkbokföringsverk-
		samhet	överklagas			beslutet		till
		Förvaltningsrätten i Stockholm.
		Andra stycket gäller inte om
		personen	har		medgetts		skyddad
		folkbokföring enligt 16 § folkbok-
		föringslagen (1991:481).
Om behörig förvaltningsrätt		Om behörig förvaltningsrätt
enligt första stycket inte finns,		enligt första stycket inte finns,
överklagas	Skatteverkets beslut	överklagas		Skatteverkets beslut
hos Förvaltningsrätten i Stock-		till Förvaltningsrätten i Stock-
holm.		holm.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

15 Senaste lydelse 2010:10.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.6Förslag till

lag om ändring i äktenskapsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om äktenskapsbalken att 14 kap.

3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
14 kap.
	3 §16
Äktenskapsmål tas upp av	Äktenskapsmål		tas upp av
tingsrätten i den ort där en av	tingsrätten i den ort där en av
makarna har sitt hemvist. Har	makarna har sitt hemvist. Har
ingen av dem hemvist här i lan-	ingen av dem hemvist här i lan-
det, tas målet upp av Stock-	det tas målet upp av Stockholms
holms tingsrätt.	tingsrätt.
	Om en av makarna har hem-
	vist här i landet och om uppgift
	om var den maken är folkbokförd
	är sekretessbelagd i		Skatteverkets
	folkbokföringsverksamhet, eller om
	uppgift om var båda makarna är
	folkbokförda	är sekretessbelagd i
	Skatteverkets	folkbokföringsverk-
	samhet, tas målet upp av Stock-
	holms tingsrätt.
	Om skyddad		folkbokföring
	har medgetts enligt 16 § folkbok-

föringslagen (1991:481) tillämpas första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

16 Senaste lydelse 2009:253.

Om en annan lag än förvalt- ningslagen (1986:223) innehåller en bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestäm- melsen.

Första stycket gäller inte vad som sägs i 7 a §.

7 a §

Följer av lag att en ansökan eller ett överklagande ska göras vid tingsrätten i den ort där part är folkbokförd ska, om uppgift om var parten är folkbokförd är sek- retessbelagd i Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet, ansökan eller överklagandet göras vid Stockholms tingsrätt.

Första stycket gäller inte om personen har medgetts skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.7Förslag till

lag om ändring i lagen (1996:242) om domstolsärenden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:242) om dom- stolsärenden

dels att 2 § ska ha följande lydelse

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Om en annan lag än förvalt- ningslagen (1986:223) innehåller en bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestäm- melsen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

Ett beslut som rör en person som är bosatt i Sverige över- klagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet i saken fattades

Om uppgift om personens hem- ortskommun är sekretessbelagd i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet överklagas beslutet till För- valtningsrätten i Stockholm.

Andra stycket gäller inte om personen har medgetts skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

Beslut i övriga fall överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslu- tet i saken fattades.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.8Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken att 113 kap. 14 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

113 kap.

14 §

Ett beslut som rör en person som är bosatt i Sverige över- klagas hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet i saken fattades

Beslut i övriga fall överklagas hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslu- tet i saken fattades.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.10Förslag till

lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring att 49 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

49 §17

Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Behörig förvaltningsrätt är den inom vars dom- krets klaganden var folkbokförd vid tidpunkten för beslutet. Om han eller hon inte var folkbokförd i Sverige är behörig förvaltnings- rätt den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats.

Om uppgift om var klaganden

är folkbokförd är sekretessbelagd i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet överklagas beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm.

Andra stycket gäller inte om personen har medgetts skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

17 Senaste lydelse 2013:96.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.11Förslag till

lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor att 95 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

95 §18

Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden enligt denna lag om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Behörig förvaltningsrätt är den inom vars domkrets klaganden var folkbokförd vid tid- punkten för beslutet. Om han eller hon inte var folkbokförd i Sverige är behörig förvaltningsrätt den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats

Om uppgift om var klaganden

är folkbokförd är sekretessbelagd i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet överklagas beslutet till För- valtningsrätten i Stockholm.

Andra stycket gäller inte om personen har medgetts skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

Arbetslöshetskassans beslut enligt denna lag i andra fall än som avses i första stycket får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

18 Senaste lydelse 2013:97.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.12Förslag till

lag om ändring i körkortslagen (1998:488)

Härigenom föreskrivs i fråga om körkortslagen (1998:488) att 8 kap. 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	8 kap.
	3 §19
Beslut som avses i 1 § första		Beslut som avses i 1 § första
stycket 1 och 2 och andra		stycket 1 och 2 och andra
stycket samt beslut enligt före-		stycket samt beslut enligt före-
skrifter som har meddelats med		skrifter som har meddelats med
stöd av denna lag eller tillämplig		stöd av denna lag eller tillämplig
förordning och som inte rör intro-		förordning och som inte rör intro-
duktionsutbildning eller	risk-	duktionsutbildning		eller	risk-
utbildning överklagas hos den för-		utbildning överklagas till den för-
valtningsrätt inom vars domkrets		valtningsrätt inom vars dom-
klaganden är folkbokförd eller,		krets klaganden är folkbokförd
om denne inte är folkbokförd i		eller, om denne inte är folk-
Sverige, hos den förvaltningsrätt		bokförd i Sverige, till den för-
inom vars domkrets klaganden		valtningsrätt inom vars dom-
vistas. Övriga beslut överklagas		krets klaganden vistas. Övriga
hos den förvaltningsrätt	inom	beslut överklagas till den för-
vars domkrets beslutet med-		valtningsrätt inom vars dom-
delades.		krets beslutet meddelades.
		Om uppgift om var klaganden
		är folkbokförd är sekretessbelagd i
		Skatteverkets folkbokföringsverk-
		samhet	överklagas	beslutet	till
		Förvaltningsrätten i Stockholm.
		Andra stycket gäller inte om
		personen	har medgetts skyddad
		folkbokföring enligt 16 § folkbok-
		föringslagen (1991:481).

19 Senaste lydelse 2009:1353.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.13Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:489) om försöks- verksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse att 10 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		10 §20
Transportstyrelsens		beslut	Transportstyrelsens			beslut
att vägra villkorlig	återkallelse		att vägra villkorlig		återkallelse
får överklagas hos allmän för-			får överklagas till allmän för-
valtningsdomstol. Ett beslut om			valtningsdomstol. Ett beslut om
att undanröja villkorlig åter-			att undanröja villkorlig åter-
kallelse får överklagas endast i			kallelse får överklagas endast i
samband med talan mot det			samband med talan mot det
beslut varigenom	frågan om		beslut	varigenom	frågan		om
körkortsingripande avgörs.			körkortsingripande avgörs.
Beslut om begränsningar för			Beslut om begränsningar för
förarbehörigheten får inte över-			förarbehörigheten får inte över-
klagas.			klagas.
Transportstyrelsens		beslut	Transportstyrelsens			beslut
enligt första stycket eller enligt			enligt första stycket eller enligt
föreskrifter som har meddelats			föreskrifter som har meddelats
med stöd av tillämplig förord-			med stöd av tillämplig förord-
ning, överklagas hos den förvalt-			ning, överklagas till den förvalt-
ningsrätt inom vars		domkrets	ningsrätt inom vars			domkrets
klaganden är folkbokförd			klaganden är folkbokförd.
			Om uppgift om var klaganden
			är folkbokförd är sekretessbelagd i
			Skatteverkets folkbokföringsverk-
			samhet	överklagas	beslutet		till
			Förvaltningsrätten i Stockholm.

20 Senast lydelse 2009:1355.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.14Förslag till

lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395) att 6 kap. 10 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

10 §21

Centrala studiestödsnämndens beslut i ärenden om återbetal- ning av studielån som rör en person som är bosatt i Sverige över- klagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet fattades. Beslut i övriga fall över- klagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslu- tet i ärendet fattades.

Om uppgift om personens hem- ortskommun är sekretessbelagd i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet överklagas beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm.

Andra stycket gäller inte om personen har medgetts skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

Med hemortskommun avses den kommun där den fysiska pers- onen var folkbokförd den 1 november året före det år då beslutet fattades. För den som var bosatt eller stadigvarande vistades här i landet under någon del av det år då beslut fattades, men som inte var folkbokförd här den 1 november föregående år, avses med hem- ortskommun den kommun där den fysiska personen först var bosatt eller stadigvarande vistades.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Centrala studiestödsnämndens beslut skall dock gälla omedel-

bart, om nämnden inte bestämmer något annat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

21 Senaste lydelse 2009:832.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.15Förslag till

lag om ändring i vapenlagen (1996:67)

Härigenom föreskrivs i fråga	om vapenlagen (1996:67) att
10 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

10 kap.

1 §22

Polismyndighetens beslut enligt denna lag som gäller en fysisk person får överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets han eller hon var folkbokförd vid tidpunkten för beslutet.

Om uppgift om var personen

är folkbokförd är sekretessbelagd i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet överklagas beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm.

Andra stycket gäller inte om personen har medgetts skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

I övriga fall överklagas beslut enligt denna lag till den förvalt- ningsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

22 Senaste lydelse 2014:591.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.16Förslag till

lag om ändring i yrkestrafiklagen (2012:210)

Härigenom föreskrivs i fråga om yrkestrafiklagen (2012:210) att 6 kap. 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

4 §

I fråga om den behöriga myndighetens beslut enligt förordning (EG) nr 1071/2009, denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen, som får överklagas till allmän förvaltnings- domstol gäller följande.

Ett beslut som rör en juridisk person, varmed avses även offent- ligrättsliga juridiska personer som staten, en kommun, ett kom- munalförbund eller ett landsting, överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets företagets eller verksamhetens ledning finns.

Om uppgift om var en fysisk person är folkbokförd är sekretess- belagd i Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet överklagas beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm.

Fjärde stycket gäller inte om personen har medgetts skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

Beslut i andra fall än som sägs i andra och tredje styckena över- klagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet meddelades.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.17Förslag till

lag om ändring i taxitrafiklagen (2012:211)

Härigenom föreskrivs i fråga om taxitrafiklagen (2012:211) att 6 kap. 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

3 §

I fråga om beslut enligt denna lag, eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen, som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol gäller följande.

Ett beslut som rör en juridisk person, varmed avses även offent- ligrättsliga juridiska personer såsom staten, en kommun, ett kom- munalförbund eller ett landsting, överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets företagets eller verksamhetens ledning finns.

Om uppgift om var en fysisk person är folkbokförd är sekretess- belagd i Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet överklagas beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm.

Fjärde stycket gäller inte om personen har medgetts skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbok- föringslagen (1991:481).

Beslut i andra fall än som sägs i andra och tredje styckena över- klagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet med- delades.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.18Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:492) om biluthyrning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:492) om biluthyr- ning att 22 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		22 §23
Transportstyrelsens beslut			Transportstyrelsens			beslut
enligt denna lag får överklagas			enligt denna lag får överklagas
hos allmän förvaltningsdomstol.			till allmän förvaltningsdomstol.
Ett beslut som rör en fysisk			Ett beslut som rör en fysisk
person överklagas hos den för-			person överklagas till den för-
valtningsrätt inom vars dom-			valtningsrätt inom vars dom-
krets	personen är folkbokförd		krets	personen är folkbokförd
eller, om denne inte är folk-			eller, om denne inte är folk-
bokförd i Sverige, hos den för-			bokförd i Sverige, till den för-
valtningsrätt inom vars domkrets			valtningsrätt inom vars domkrets
personen vistas. Ett beslut som			personen vistas. Ett beslut som
rör en juridisk person över-			rör en juridisk person över-
klagas	hos	den förvaltningsrätt	klagas	till	den förvaltningsrätt
inom	vars	domkrets företagets	inom	vars	domkrets företagets
ledning finns. Beslut i andra fall			ledning finns. Beslut i andra fall
överklagas hos den förvaltnings-			överklagas till den förvaltnings-
rätt inom vars domkrets beslu-			rätt inom vars domkrets beslu-
tet meddelades.			tet meddelades.
			Om uppgift om var en fysisk
			person är folkbokförd är sekretess-
			belagd i Skatteverkets folkbokfö-
			ringsverksamhet överklagas beslutet
			till Förvaltningsrätten i Stockholm.
			Tredje stycket gäller inte om
			personen har medgetts			skyddad
			folkbokföring enligt 16 § folkbok-
			föringslagen (1991:481).

23 Senaste lydelse 2009:1359.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.19Förslag till

lag om ändring i lagen (2014:1020) om redovisningscentraler för taxitrafik

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:1020) om redovis- ningscentraler för taxitrafik att 29 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

29 §

Tillståndsmyndighetens beslut i frågor om redovisningscentraler får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller Skatteverkets beslut i fråga om föreläggande enligt 24 §.

Ett beslut som rör en fysisk person överklagas till den förvalt- ningsrätt inom vars domkrets personen är folkbokförd eller, om denne inte är folkbokförd i Sverige, till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen vistas. I andra fall överklagas sådant beslut till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet meddelades.

Om uppgift om var personen

är folkbokförd är sekretessbelagd i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet överklagas beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm.

Tredje stycket gäller inte om personen även har medgetts skyd- dad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481).

Ett beslut som rör en juridisk person överklagas till den förvalt- ningsrätt inom vars domkrets företagets eller verksamhetens led- ning finns. I andra fall överklagas sådant beslut till den förvalt- ningsrätt inom vars domkrets beslutet meddelades.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.20Förslag till

lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 12 kap. 10 § ska ha följande lydelse

dels att det ska införas två nya paragrafer, 12 kap. 10 a och 10 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

10 §24

Av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) fram- går att socialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar nämndens verksamhet. Av 10 kap. 21–23 §§ samma lag följer att sekretess även i vissa andra fall inte hindrar att uppgifter som angår misstanke om brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet.

Detsamma gäller enligt 10 kap. 19 § samma lag uppgifter som behövs för att förhindra ett förestående eller avbryta ett pågående brott som avses i den paragrafen. Av 10 kap. 18 a § samma lag fram- går att sekretess inte heller hindrar att en uppgift som rör en en- skild som inte har fyllt tjugoett år lämnas till Polismyndigheten el- ler Säkerhetspolisen i brottsförebyggande syfte under vissa angivna förutsättningar.

Från socialtjänsten ska utan hinder av sekretess lämnas

1. uppgifter om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem, om uppgifterna för särskilt fall begärs av en domstol, en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhets- polisen, Kronofogdemyndigheten eller Skatteverket,

2. uppgifter till Skatteverket som behövs i ett ärende om

skyddad	folkbokföring enligt
16 eller	17 § folkbokföringslagen

(1991:481),

24 Senaste lydelse 2014:761.

Författningsförslag

SOU 2015:69

2. uppgifter om en studeran- de som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja denne från högskoleutbildning eller polisprogrammet.

3. uppgifter om en studeran- de som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja denne från högskoleutbildning eller polisprogrammet.

10 a §

Av 17 a § folkbokföringslagen (1991:481) framgår att social- nämnden på Skatteverkets begä- ran ska lämna biträde vid utred- ning av frågor om skyddad folk- bokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen.

10 b §

Av 3 och 5 §§ lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter framgår att socialnämnden

1.i ärenden om fingerade per- sonuppgifter ska bistå Polismyn- digheten med de åtgärder som behövs, och

2.på begäran ska lämna Polis- myndigheten upplysning om en person som förekommer i ärende enligt den lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.21Förslag till

lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) att 3 och 3 b §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		3 §25
Varje landsting ska		erbjuda	Varje	landsting ska erbjuda
en god hälso- och sjukvård åt			en god hälso- och sjukvård åt
dem som är bosatta inom lands-			dem som är bosatta inom lands-
tinget. Detsamma gäller dem som			tinget. Detsamma gäller dem som
är kvarskrivna enligt 16 § folk-			har skyddad folkbokföring enligt
bokföringslagen (1991:481) och			16 §	folkbokföringslagen
stadigvarande	vistas	inom	(1991:481) och stadigvarande
landstinget. Även i övrigt ska			vistas inom landstinget. Även i
landstinget verka för en god			övrigt ska landstinget verka för
hälsa hos hela	befolkningen.		en god hälsa hos hela befolk-
Vad som i denna lag sägs om			ningen. Vad som i denna lag
landsting gäller också kommu-			sägs om landsting gäller också
ner som inte ingår i ett lands-			kommuner som inte ingår i ett
ting, i den mån inte annat följer			landsting, i den mån inte annat
av 17 §. Vad här sagts utgör inte			följer av	17 §. Vad här sagts
hinder för annan att bedriva			utgör inte hinder för annan att
hälso- och sjukvård.			bedriva hälso- och sjukvård.

Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjuk- vård som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och tredje styckena.

Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt denna lag och ska där- vid ange de särskilda villkor som gäller för överlämnandet. En upp- gift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till en juridisk person eller en enskild individ.

25 Senaste lydelse 2014:572.

Författningsförslag

SOU 2015:69

Landstinget får även träffa överenskommelse med kommun, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen om att inom ramen för landstingets uppgifter enligt denna lag samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Landstinget ska bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i sam- verkan. Enligt bestämmelser i lagen (2003:1210) om finansiell sam- ordning av rehabiliteringsinsatser får landstinget delta i finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.

Riksrevisionen får granska sådan verksamhet som bedrivits i sam- verkan med och delvis finansierats av Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen. Vid en sådan granskning har Riksrevisionen rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksam- heten.

	3 b §26
Landstinget ska erbjuda dem		Landstinget ska erbjuda dem
som är bosatta inom landstinget		som är bosatta inom landstinget
eller som är kvarskrivna enligt		eller som har skyddad folkbokfö-
16 §	folkbokföringslagen	ring enligt 16 § folkbokförings-
(1991:481) och stadigvarande		lagen (1991:481) och stadigva-
vistas där,		rande vistas där,

1.habilitering och rehabilitering,

2.hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning, och

3.tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.

Landstingets ansvar omfattar dock inte habilitering, rehabilite- ring och hjälpmedel som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 b §. Landstingets ansvar innebär inte någon inskränk- ning i de skyldigheter som arbetsgivare eller andra kan ha enligt annan lag.

Habilitering eller rehabilitering samt tillhandahållande av hjälp- medel ska planeras i samverkan med den enskilde. Av planen ska planerade och beslutade insatser framgå.

26 Senaste lydelse 2014:822.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.22Förslag till

lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)

Härigenom föreskrivs i fråga om tandvårdslagen (1985:125) att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	5 §27
Varje landsting ska erbjuda		Varje landsting		ska erbjuda
en god tandvård åt dem som är		en god tandvård åt dem som är
bosatta inom landstinget. Det-		bosatta inom landstinget. Det-
samma gäller dem som är kvar-		samma gäller dem som har skyd-
skrivna enligt	16 § folkbokfö-	dad	folkbokföring	enligt	16 §
ringslagen (1991:481) och stadig-		folkbokföringslagen		(1991:481)
varande vistas	inom landstinget.	och	stadigvarande	vistas	inom
Även i övrigt ska landstinget		landstinget. Även i övrigt ska
verka för en god tandhälsa hos		landstinget verka för en god tand-
befolkningen.	Tandvård som	hälsa hos befolkningen. Tand-
landstinget självt bedriver be-		vård som landstinget självt be-
nämns i denna lag folktandvård.		driver benämns i denna lag folk-
		tandvård.

Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting.

Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget och dess folktandvård ansvarar för enligt denna lag. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till en juridisk person eller en enskild individ.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

27 Senaste lydelse 2014:575.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.23Förslag till

lag om ändring i lagen (2013:514) om landstingens och kommunernas kostnadsansvar för viss vård i utlandet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2013:514) om lands- tingens och kommunernas kostnadsansvar för viss vård i utlandet att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Ett landsting har, om inget annat sägs i denna lag, kostnads- ansvar för ersättningar som har bestämts enligt

1.7, 8 eller 9 § lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet, eller

2.Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghets- systemen.

Första stycket gäller endast ersättningar som har betalats ut till en patient som vid tiden för den vård ersättningen avser var

1.bosatt inom landstinget,

eller

2.kvarskriven enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistades i landstinget.

Första stycket gäller endast ersättningar som har betalats ut till en patient som vid tiden för den vård ersättningen avser

1.var bosatt inom lands- tinget, eller

2.hade skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistades i landstinget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.24Förslag till

lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga	om skollagen (2010:800) att
29 kap. 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

29 kap.

6 §

Med en persons hemkommun avses i denna lag den kommun

som personen är folkbokförd i.
För den som är bosatt i lan-			För den som är bosatt i lan-
det utan att vara folkbokförd			det utan att vara folkbokförd
här avses med hemkommun den			här avses med hemkommun den
kommun som han eller hon sta-			kommun som han eller hon sta-
digvarande vistas i eller, om han			digvarande vistas i eller, om han
eller hon	saknar	stadigvarande	eller hon	saknar	stadigvarande
vistelseort,	den	kommun som	vistelseort,	den	kommun som
han eller hon för tillfället uppe-			han eller hon för tillfället uppe-
håller sig i. Detsamma gäller den			håller sig i. Detsamma gäller den
som är kvarskriven i en kommun			som har skyddad folkbokföring
enligt 16 § folkbokföringslagen			enligt 16 §	folkbokföringslagen
(1991:481).			(1991:481).

Med hemlandsting avses det landsting som hemkommunen hör till.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

SOU 2015:69

Författningsförslag

1.25Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet att det ska införas två nya paragrafer, 9 a och 12 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	9 a §
		Hemkommunen enligt 29 kap.
	6 §	skollagen	(2010:800) ska
	snarast underrättas om ett skol-
	pliktigt barn som efter flyttning
	har medgetts skyddad folkbok-
	föring enligt 16 § folkbokförings-
	lagen (1991:481).
	12 b §
		Skatteverket ska lämna uppgif-
	ter om en person som har skyddad
	folkbokföring till en myndighet, om
	myndigheten enligt lag eller förord-
	ning får behandla uppgifterna och
	Skatteverket får lämna ut upp-
	gifterna enligt		lagen (2001:182)
	om behandling av personuppgifter
	i	Skatteverkets folkbokförings-
	verksamhet och denna förord-
	ning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016.

Sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 3 a § första stycket offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) gäller inte för uppgifter i följande register:

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.26Förslag till

förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) att 5 § och rubriken närmast före 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Föreskrifter	med stöd	av
21 kap. 3 §	offentlighets-	och
sekretesslagen

Föreskrifter med stöd av 21 kap. 3 och 3 a §§ offent- lighets- och sekretesslagen

5 §28

Sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller inte för uppgifter i följande register:

–bankregistret som förs av Bolagsverket,

–biträdesförbudsregistret som förs av Bolagsverket,

–diarium som avses i 6 § mönsterskyddsförordningen (1970:486),

–diarium som avses i 7 § patentkungörelsen (1967:838),

–diarium som avses i 1 kap. 1 § andra stycket varumärkesför- ordningen (2011:594),

–EEIG-registret som förs av Bolagsverket,

–europabolagsregistret som förs av Bolagsverket,

–europakooperativsregistret som förs av Bolagsverket,

–filialregistret som förs av Bolagsverket,

–föreningsregistret som förs av Bolagsverket,

–företagsinteckningsregistret som förs av Bolagsverket,

–försäkringsregistret som förs av Bolagsverket,

–försäkringsförmedlarregistret som förs av Bolagsverket,

–mönsterregistret som förs av Patent- och registreringsverket,

–näringsförbudsregistret som förs av Bolagsverket,

–patentregistret som förs av Patent- och registreringsverket,

28 Senaste lydelse 2011:673.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.27Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten

dels att 55 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 9 a och 25 a §§, av följande lydelse.


Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	9 a §
	Polismyndigheten			ska	senast
	den 31 mars varje år i en skrivelse
	till regeringen redogöra för den
	verksamhet som har bedrivits i
	samordningen av arbetet med att
	utvärdera och följa upp verksam-
	heten med skydd för hotade och
	förföljda personer.
	25 a §
	Polismyndigheten			ska i	fråga
	om	myndighetens, Skatteverkets
	och	Åklagarmyndighetens			skydd
	för hotade och förföljda personer
	ansvara för att samordna arbetet
	med att utvärdera och följa upp
	verksamheten,		ta fram riktlinjer
	och metodstöd samt utveckla och
	informera om hot- och riskbedöm-
	ningar. Arbetet ska ske i samverkan
	med Åklagarmyndigheten, Skatte-
	verket och		Länsstyrelsen i
	Östergötlands län. Andra stat-
	liga	myndigheter,		kommuner
	och organisationer får bjudas in
	att delta i samverkan.

Författningsförslag

SOU 2015:69

1.30Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion att 6 § ska följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §30

Vissa länsstyrelser har särskilda uppgifter.

1.Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län har uppgifter i fråga om rennäring m.m.

2.Länsstyrelserna i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län har uppgifter i fråga om fjällförvaltningen i länen.

3.Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län är förvaltande och attesterande myndighet för vissa program inom målet europeiskt territoriellt samarbete inom EU:s struktur- fonder enligt rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utveck- lingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 och enligt förordningen (2007:14) om förvaltning av EU:s strukturfonder.

4.Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län är ansvariga för kontroller enligt artikel 16 i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1783/1999 och enligt förordningen om förvalt- ning av EU:s strukturfonder.

5.Länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län har upp- gifter i fråga om Barentssamarbetet.

6.Länsstyrelsen i Norrbottens län har uppgifter i fråga om valen till Sametingen enligt sametingslagen (1992:1433).

7.Länsstyrelsen i Örebro län prövar frågor om tillstånd att an- ordna kampsportsmatch och utövar tillsyn enligt lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher.

30 Senaste lydelse 2013:981.

SOU 2015:69

Författningsförslag

8.Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län är ansvariga för viss tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgär- der mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

9.Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands, Skåne och Norrbottens län prövar frågor om auktorisation och godkännande samt utövar tillsyn enligt lagen (2010:1933) om auktorisation av delgivningsföretag.

10.Länsstyrelsen i Norrbottens län ska vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).

11.Länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län ska göra de utredningar om det allmänna fiske- intresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken.

12.Länsstyrelsen i Stockholms län är centralmyndighet för internationella delgivningsfrågor samt mottagande organ för vissa ansökningar om bistånd med delgivning i Sverige på utländsk begäran.

13.Länsstyrelsen i Östergöt- lands län ska inom ramen för sitt uppdrag att motverka hedersrela- terat våld och förtryck samverka med Polismyndigheten, Åklagar- myndigheten och Skatteverket i frågor om skydd för hotade och förföljda personer enligt 25 a § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016.

2Uppdraget och utredningsarbetet

2.1Uppdraget

Vi har i uppdrag att föreslå åtgärder som ger ett förstärkt skydd för hotade och förföljda personers personuppgifter. Direktiven finns i bilaga 1. Följande punkter ingår i vårt uppdrag:

lämna förslag på hur personer som lever under hot eller förföl- jelse eller som i övrigt har behov av skydd kan få ett starkare skydd för sina personuppgifter i folkbokföringsregistret

lämna förslag på hur det kan skapas en mer sammanhållen ord- ning för hot- och riskbedömningar samt för olika skyddsåtgär- der

lämna förslag på hur reglerna om fingerade personuppgifter kan förändras så att skyddsåtgärden kan medges i något större omfattning än i dag

ta ställning till om undantaget från sekretesskydd för uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt bör slopas eller för- ändras på annat sätt

ta ställning till om det bör införas särskilda forumregler, dels i allmän domstol med undantag för familjemål, dels i allmän förvaltningsdomstol för situationer när en part har skyddade personuppgifter

ta ställning till om det finns ett behov av förändring av sekre- tessreglerna för att förstärka skyddet för hotade eller förföljda personers adressuppgifter som angetts i en förundersökning

Uppdraget och utredningsarbetet

SOU 2015:69

ta ställning till om någon annan än en vårdnadshavare i vissa fall ska kunna ansöka om skyddsåtgärder för ett barn

ta ställning till om det finns behov av och i övrigt kan anses lämpligt att Skatteverket, när ett barn medges kvarskrivning, lämnar underrättelse till socialnämnden i den kommun där barnet är bosatt.

Utöver vad som framgår av kommittéförordningens bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar har vi haft i uppdrag att göra följande:

en noggrann konsekvensanalys av förslagen om ändringar i regler om fingerade personuppgifter

analysera konsekvenserna för de som har ett berättigat intresse att komma i kontakt med fastighets- och tomträttshavare, om vi föreslår att undantaget i 21 kap. 3 § andra stycket OSL slopas

redovisa vilka konsekvenser de lämnade förslagen får för barn

i övrigt bedöma de kostnader och konsekvenser som förslagen kan komma att medföra

föreslå hur eventuella kostnadsökningar för det allmänna ska finansieras.

2.2Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits i nära samråd med den sakkunnige och exper- terna. Vi har haft åtta sammanträden, varav sju endagarssamman- träden och ett tvådagarssammanträde.

Vi har samrått med Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, utredningen som ska utvärdera 2006 års vårdnadsreform (dir. 2014:84) och utredningen om tvångsvård för barn och unga (dir. 2012:79).

Vi har besökt eller på annat sätt haft möten med Försäkrings- kassan, Polismyndigheten, Skatteverket och en kvinnojour inom Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (Roks).

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

SOU 2015:69

3.2Polismyndigheten

3.2.1Polismyndighetens ansvar

Att skydda hotade personer är i första hand en fråga för Polismyn- digheten.1 Bestämmelser om Polismyndighetens ansvar finns i bland annat polislagen.2

Polismyndighetens arbete syftar till att upprätthålla allmän ord- ning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Detta är ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet. Till Polismyndighetens uppgifter hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av Polismyndigheten. Av detta följer att Polismyndigheten ska ge den enskilde skydd och annan hjälp om inte andra myndigheter och samhällsorgan har i uppdrag att vidta åtgärder. Polismyndigheten får också bedriva person- säkerhetsarbete enligt förordningen om särskilt personsäkerhets- arbete.

3.2.2Åtgärder som riktar sig mot den hotande eller förföljande personen

Polismyndigheten kan övervaka den hotande eller förföljande per- sonen. Detta kan göras mer eller mindre kontinuerligt men vanli- gast är att det görs vid särskilt kritiska tidpunkter, exempelvis i samband med att den hotande eller förföljande personen friges från ett fängelsestraff eller framför nya hot mot den hotade eller för- följda personen.

I samband med att den hotande eller förföljande personen del- ges ett beslut om kontaktförbud, som vi beskriver närmare nedan, genomför Polismyndigheten ofta ett så kallat klargörandesamtal. Avsikten med detta är att den som har belagts med ett kontakt-

1Prop. 2005/06:138 Personsäkerhet s. 15.

21 §, 2 § 1 och 4 samt 2 a § polislagen (1984:387), förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. samt allmänna råd till 2 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2013:7) om polismyndigheternas lokala personsäkerhetsverksamhet.

SOU 2015:69

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

förbud ska förstå innebörden av förbudet och vara medveten om att en överträdelse av det är ett brott.3

3.2.3Åtgärder som riktar sig mot den hotade eller förföljda personen

Polismyndigheten bedriver brottsoffer- och personsäkerhetsarbete som handlar om att stödja och skydda hotade personer och deras anhöriga. Den som utsätts för hot ska känna sig trygg och få pro- fessionell hjälp som innefattar skyddsåtgärder med hög kvalitet. Alla skyddsåtgärder utgår från en strukturerad hot- och riskbe- dömning och anpassas efter individens behov, miljö och situation. Skyddsarbetet innebär en avvägning mellan att ge personer tillräck- ligt skydd och att göra det möjligt för dem att leva ett så normalt liv som möjligt.4 Polismyndigheten ansvarar även för fingerade personuppgifter.

Brottsoffer- och personsäkerhetsarbete

Polismyndighetens brottsoffer- och personsäkerhetsarbete ger i första hand information, stöd och skydd till den hotade eller för- följda personen. Det saknas dock närmare regler om vilka åtgärder som kan vidtas inom detta arbete.

Skyddet till hotade och förföljda personer kan ges på olika sätt. Med undantag för medgivande av fingerade personuppgifter är det framför allt olika typer av fysiska åtgärder och säkerhetshöjande samtal. Polismyndigheten kan exempelvis tillhandahålla en mobil larmtelefon med inbyggd GPS-funktion och inspelningsutrustning som spelar in samtliga ingående och utgående samtal. Polismyndig- heten kan också tillhandahålla ett portabelt akustiskt larm som avger ett ljud när det aktiveras.

Polismyndigheten kan även genomföra rondering. Det innebär att poliser ägnar en adress särskild tillsyn. Polismyndigheten kan därutöver erbjuda personskydd. Det innebär att personen åtföljs av

3Inspektion av polismyndigheternas hantering av det lokala personsäkerhetsarbetet, inspek- tionsrapport 2012:8, Rikspolisstyrelsen november 2012, s. 14.

4Riktlinjer för polisiära riskanalyser vid våld på individnivå s. 9.

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

SOU 2015:69

en person, livvakt, exempelvis i samband med transporter till och från en rättegång. Den hotade eller förföljda personen kan vidare byta till ett hemligt telefonnummer och få en anonym e-postadress för att själv minska sin exponering i sociala medier.

I vissa fall tvingas den hotade eller förföljda personen att flytta till en hemlig adress eller till ett skalskyddat boende eftersom en rimlig säkerhetsnivå inte kan upprätthållas i den gamla bostaden. I vissa fall handlar det om en permanent flytt inom landet eller till ett annat land. När det gäller skyddat boende finns en skillnad mellan skyddat boende och hemligt boende. Ett skyddat boende innebär att det finns ett skalskydd, exempelvis förstärkta dörrar och fönster och larm. I ett hemligt boende utgörs skyddet av att den hotande eller förföljande personen inte vet var den hotade eller förföljda personen befinner sig.

Polismyndigheten genomför vidare olika typer av samtal med hotade eller förföljda personer i syfte att stärka skyddet. Ett säker- hetssamtal ger den hotade eller förföljda personen en bild av sin situation, vad denne själv kan göra och vilket stöd som hen kan förvänta sig i övrigt och då särskilt från Polismyndighetens sida. Motiverande samtal ska motivera personer att komma till positiva beslut eller förändra livsstilen. Det kan exempelvis handla om att motivera en person att vittna i en rättegång. När det inte längre finns någon hotbild eller den har minskat kan skyddsåtgärderna avvecklas och i samband med det hålls ett avslutningssamtal. Det samtalet rör varför ärendet avslutats, hur hotbilden ser ut och vad som har gjorts i ärendet.5 Det är också möjligt att få en kontaktper- son hos Polismyndigheten.6

Förordningen om det särskilda personsäkerhetsarbetet

Det finns ett litet antal personer som har ett särskilt stort skydds- behov. Dessa personer kan få skydd med stöd av förordningen om särskilt personsäkerhetsarbete.7

5Inspektion av polismyndigheternas hantering av det lokala personsäkerhetsarbetet, inspek- tionsrapport 2012:8, Rikspolisstyrelsen november 2012, s. 11 och 12.

6https://polisen.se/Om-polisen/Sa-arbetar-Polisen/Skydd-for-hotade/

7Förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m.

SOU 2015:69

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

Skyddet med stöd av förordningen syftar till att enskilda ska våga lämna upplysningar så att ett brott kan utredas och den skyl- dige dömas samt till att poliser och andra yrkeskategorier ska kunna utföra sitt arbete utan att utsättas för repressalier i form av hot och våld. De åtgärder som kan vara aktuella är, i likhet med vad som ovan anges för brottsoffer- och personsäkerhetsarbetet, exem- pelvis flyttning till ett skyddat boende, installerande av larm och hantering av praktiska situationer, exempelvis hjälp med olika myndighetskontakter. Polismyndigheten ska också samarbeta med andra myndigheter och samhällsorgan som berörs.

Bestämmelserna gäller för bevispersoner (misstänkta, tilltalade, målsägande, vittnen och andra som medverkar eller har medverkat i en förundersökning eller rättegång) i vissa typer av mål, personer som lämnar eller har lämnat information som rör viss brottslighet, anställda inom rättsväsendet samt närstående till dessa grupper. Om det finns särskilda skäl kan även andra personer omfattas av bestämmelserna, exempelvis journalister, politiker och andra som är utsatta för allvarliga hot som hot om hedersrelaterade brott och andra hot från närstående.

För att kunna omfattas av förordningen om det särskilda per- sonsäkerhetsarbetet ska det finnas en påtaglig risk för att allvarlig brottslighet riktas mot personens liv, hälsa, frihet eller frid. Person- säkerhetsutredningen, som föreslog bestämmelserna, anförde att det särskilda personsäkerhetsarbetet var tänkt att användas endast som en sista utväg när alla andra åtgärder bedömdes vara otillräck- liga. Risken för brottsligt angrepp borde vara kvalificerad. Den skulle vara konkret och ligga nära till hands.8

För att en person ska kunna omfattas av bestämmelserna krävs dessutom att denne bedöms kunna följa de villkor som hen kan bli skyldig att följa. Dessutom krävs att andra säkerhetsåtgärder be- döms vara otillräckliga.

För de åtgärder som kan ges med stöd av förordningen om sär- skilt personsäkerhetsarbete finns inte någon tidsfrist. I stället finns bestämmelser som innebär att om förutsättningarna för att bedriva särskilt personsäkerhetsarbete för en enskild inte längre finns, ska personsäkerhetsarbetet upphöra.

8 Prop. 2005/06:138 Personsäkerhet s. 13 och 14 samt SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet s. 132.

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

SOU 2015:69

Det saknas bestämmelser om ansökan när det gäller det sär- skilda personsäkerhetsarbetet och frågan kan därför tas upp på ini- tiativ av Polismyndigheten. Beslut i ärenden enligt förordningen om det särskilda personsäkerhetsarbetet får inte överklagas.

Fingerade personuppgifter

Fingerade personuppgifter är den starkaste och mest ingripande formen av skyddade personuppgifter och regleras i en särskild lag.9

Fingerade personuppgifter innebär att en person får använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. För att kunna omfattas av åtgärden krävs att personen riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet och att personen inte kan ges tillräckligt skydd genom kvarskriv- ning eller på annat sätt. Polismyndigheten prövar efter ansökan från den enskilde om det finns förutsättningar att medge fingerade personuppgifter. Kopplingen mellan den verkliga och fingerade identiteten finns endast hos Polismyndigheten.

Vi beskriver fingerade personuppgifter utförligare i kapitel 7.

3.3Åklagarmyndigheten

3.3.1Åklagarmyndighetens ansvar

Åklagarmyndigheten ansvarar för åklagarverksamheten i landet.10 Åklagarens huvudsakliga uppgifter är att leda förundersökningar, att besluta i åtalsfrågor och att föra talan om ansvar för brott vid domstol. Förundersökningsarbetet syftar främst till att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott och om det finns tillräck- liga skäl för åtal mot den personen. När en förundersökning avslu- tats ska åklagaren besluta om åtal ska väckas. Åklagaren för också det allmännas talan inför domstol. En åklagare har även andra särskilda uppgifter exempelvis när det gäller kontaktförbud.11

9Lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

101 § förordningen (2007:971) med instruktion för Åklagarmyndigheten.

11Prop. 2014/15:63 Åklagardatalag s. 22–25.

SOU 2015:69

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

3.3.2Åtgärder som riktar sig mot den hotande eller förföljande personen

Kontaktförbud

Kontaktförbud regleras i en särskild lag.12 Kontaktförbud innebär att en person förbjuds att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en person eller att följa efter denna person. Under vissa förutsätt- ningar kan även kontaktförbud avseende gemensam bostad beslu- tas. Det finns också utvidgat kontaktförbud som innebär ett för- bud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas. Den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud kan få särskilt utvid- gat kontaktförbud som innebär ett förbud att uppehålla sig inom ett ännu större område. Särskilt utvidgat kontaktförbud ska som huvudregel förenas med elektronisk övervakning.

Kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att en person kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera en annan person. Vid bedömningen av om det finns en sådan risk ska det särskilt beaktas om personen har begått brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. För att meddela kontaktförbud avseende gemen- sam bostad, utvidgat kontaktförbud eller särskilt utvidgat kontakt- förbud ska ytterligare förutsättningar vara uppfyllda. Ett kontakt- förbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud upp- väger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den som förbudet ska gälla mot. Ett kontaktförbud omfattar inte kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppen- bart befogade. Av praxis följer att risken för brott ska vara klar och konkret.13

Kontaktförbud är endast i undantagsfall aktuellt i en situation där parterna inte har eller har haft en nära relation.14 Åklagarmyn- dighetens uppfattning är att det kan finnas ett visst utrymme för att meddela kontaktförbud även när det inte funnits någon nära relation mellan parterna. Så kan vara fallet om det finns risk för att den hotande eller förföljande personen begår brott mot, förföljer

12Lagen (1988:688) om kontaktförbud.

13NJA 2007 s. 272.

14JO diarienummer 6651-2008.

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

SOU 2015:69

eller på annat sätt allvarligt trakasserar en person som avvisat oväl- komna närmanden eller om personen varit särskilt utsatt, exempel- vis en före detta arbetsgivare, en före detta lärare, en politiker eller en annan offentlig person.

Frågor om kontaktförbud tas upp på begäran av den som förbu- det avser att skydda eller när det annars finns anledning till det. För utredning av frågor om kontaktförbud får åklagaren anlita biträde av Polismyndigheten. Kontaktförbud ska meddelas för viss tid som varierar mellan två månader och ett år beroende på typ av kon- taktförbud. Kontaktförbuden kan förlängas. Beslut om kontakt- förbud är i de flesta fall generella och anger inte någon geografisk begränsning för beslutet. Normalt anges personens namn i beslu- tet, men om personen har bytt namn enligt namnlagen anges det tidigare namnet eller personnumret.15 Beslut om kontaktförbud kan överklagas till tingsrätt. Om det på grund av ändrade förhål- landen finns skäl till det, får åklagaren häva eller ändra ett beslut om kontaktförbud som har meddelats av åklagaren eller domstolen.

Den som bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till böter eller fängelse i högst ett år.

3.4Skatteverket

3.4.1Skatteverkets ansvar

Skatteverket ansvarar	bland annat för frågor om folkbokföring.
I det ansvaret ingår	att pröva rätten till kvarskrivning.16

Skatteverket har därutöver inte i författning eller regleringsbrev något särskilt uttryckt ansvar för att skydda hotade eller förföljda personer.

15Kontaktförbud – en handbok, Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Göteborg, september 2011, uppdaterad juni 2014, s. 22, 32, 35, 36 och 97.

1616 och 34 §§ folkbokföringslagen (1991:481).

SOU 2015:69

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

3.4.2Åtgärder som riktar sig mot den hotade eller förföljda personen

Sekretessmarkering

Sekretessmarkering är den minst ingripande formen av skyddade personuppgifter.

Det finns inga särskilda bestämmelser om sekretessmarkering i folkbokföringsverksamheten. Den form av skyddade personupp- gifter som kallas för sekretessmarkering grundar sig i stället på de bestämmelser om sekretessmarkering som gäller för alla myndighe- ter och som syftar till att påminna om behovet av en noggrann sek- retessprövning om någon begär ut personuppgifterna, se kapitel 5. Skatteverket har tagit fram särskilda rutiner för handläggning av ärenden om sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen. Syftet med Skatteverkets rutiner är att förhindra att en hotande eller förföljande person med hjälp av personuppgifter lokaliserar en person och utsätter denne för brott, förföljelse eller trakasserier.

Skyddet består i att Skatteverket registrerar en sekretessmarke- ring som aviseras tillsammans med personuppgifterna till alla myn- digheter som får grundläggande personuppgifter från Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Skatteverkets avsikt med sekretessmar- keringen är att den ska omfatta alla personuppgifter, även uppgifter i de mottagande myndigheternas it-system som kan ge ledning om var en person eller någon närstående till denne kan befinna sig.

En sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen grundar sig på bestämmelsen som innebär att i verksamhet som rör folkbokföring och annan liknande registrering av befolkningen gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.17

För att Skatteverket ska registrera en sekretessmarkering krävs att den person ansökan avser eller dennes närstående är utsatt för ett aktuellt och konkret hot i det enskilda fallet.

Vi beskriver Skatteverkets praxis med sekretessmarkering utför- ligare i kapitel 9.

17 22 kap. 1 § första stycket 1 OSL.

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

SOU 2015:69

Kvarskrivning

Kvarskrivning är en form av skyddade personuppgifter som har mer ingripande konsekvenser än sekretessmarkering, men mindre ingripande konsekvenser än fingerade personuppgifter. Bestäm- melser om kvarskrivning finns i folkbokföringslagen.18

En person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt, får vid flytt- ning medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokförings- orten (kvarskrivning). För kvarskrivning krävs att behovet av skydd inte kan tillgodoses genom kontaktförbud eller på annat sätt, exempelvis genom sekretessmarkering. Åtgärden beslutas av Skatteverket och innebär att adressen tas bort ur folkbokförings- databasen och att personen registreras som ”på församlingen skriven”. Skatteverkets adress anges som en särskild postadress.

Bostadsadressen förvaras i ett manuellt register som endast särskilda handläggare vid Skatteverket har tillgång till. Kvarskriv- ning skyddar endast uppgift om adress och kombineras därför som regel med en sekretessmarkering, se ovan.

Vi beskriver kvarskrivning utförligare i kapitel 8.

3.5Socialnämnderna

3.5.1Socialnämndernas ansvar

Socialnämndernas ansvar för hotade och förföljda personer beskrivs i socialtjänstlagen.19 Socialstyrelsen har dessutom utfärdat föreskrifter och allmänna råd och tagit fram en handbok.20 Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Avsikten med bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar är inte att kommunen ska träda i en annan huvud-

1816 och 17 §§ folkbokföringslagen (1991:481).

191 kap. 1 §, 2 kap. 1 § och 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453).

20Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2009:22) om socialnämndens arbete med våldsutsat- ta kvinnor samt barn som bevittnat våld, Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2013:1) om ekonomiskt bistånd, Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:4) om våld i nära relationer samt Våld Handbok om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld, Socialstyrelsen juni 2011, s. 85–101.

100

SOU 2015:69

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

mans ställe. Det är för att understryka detta som det anges i bestämmelsen att det yttersta ansvaret inte innebär någon inskränkning av det ansvar som andra huvudmän har.21

Till socialnämndens uppgifter hör att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Social- nämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsat- ta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Socialnämnden ansva- rar för att ett barn, som utsatts för brott, och dennes närstående får det stöd och den hjälp som de behöver. Socialnämnden ska också särskilt beakta att ett barn som har bevittnat våld eller andra över- grepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvarar för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver.

Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd samt handbok framgår bland annat följande. I ärenden som rör våldsutsatta personer bör socialnämnden utreda bland annat behovet av stöd och hjälp akut, våldets karaktär och omfattning, våldets konse- kvenser för den våldsutsatte, hur den våldsutsatte hanterar sin situation, hur den våldsutsattes nätverk ser ut, om den våldsutsatte behöver stöd i sitt föräldraskap och behovet av stöd och hjälp på kort och lång sikt. Utredningen ska ligga till grund för bedöm- ningen av vilka insatser som ska erbjudas. Socialnämnden ska också bedöma risken för ytterligare våld.

Socialnämnden ska erbjuda våldsutsatta personer insatser akut och på kort och lång sikt med utgångspunkt i behovet av skydd, stöd och hjälp.

3.5.2Åtgärder som riktar sig mot den hotande eller förföljande personen

Om ett barn utsatts för våld eller bevittnat våld bör socialnämnden med utgångspunkt i barnets behov kunna erbjuda insatser till vålds- utövande föräldrar och andra våldsutövande vuxna som bor tillsam- mans med barn. Insatserna bör syfta till att våldet upphör och att våldsutövaren får en ökad förståelse för hur våld påverkar barn. Insatserna kan också syfta till att våldsutövarna förändrar sitt bete-

21 Prop. 1979/80:1 om socialtjänsten s. 524.

101

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

SOU 2015:69

ende och upphör med att utöva våld. Insatserna bör genomföras med beaktande av behovet av trygghet och säkerhet hos våldsut- satta och barn som bevittnat våld.

3.5.3Åtgärder som riktar sig mot den hotade eller förföljda personen

Tillfälligt boende

Socialnämnden ska vid behov erbjuda våldsutsatta personer stöd och hjälp i form av lämpligt, tillfälligt boende som motsvarar den våldsutsattas behov av skydd med utgångspunkt i utredningen och riskbedömningen. Om den våldsutsatta behöver stöd och hjälp i ett skyddat boende bör boendet ha tillräcklig bemanning och tillräck- liga skyddsanordningar för att kunna erbjuda skydd mot hot, våld och andra övergrepp. Det boende som erbjuds den våldsutsatta bör vara lämpligt för eventuellt medföljande barn oavsett ålder och kön. Om det skyddade boendet tar emot barn bör det i boendet finnas personal med kunskaper om barns behov.

Råd och stöd

Socialnämnden bör kunna erbjuda våldsutsatta personer stöd och hjälp i form av bland annat information och råd, stödsamtal, hjälp i att ordna stadigvarande boende, stöd i föräldraskap samt hjälp vid kontakt med hälso- och sjukvården och andra myndigheter, exem- pelvis Polismyndigheten och Skatteverket, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Kronofogdemyndigheten. Hjälpen i kontakter med andra myndigheter kan handla om hur man gör en polisanmälan, möjligheten till målsägandebiträde, möjligheten till besöksförbud, rätten till skadestånd, familjerättens arbete, hur man får skyddade personuppgifter och vilka konsekvenser olika typer av skyddade personuppgifter kan innebära.

Socialnämnden bör också kunna erbjuda förmedling av kontakt med frivilligorganisationer och andra aktörer. Förmedling av kon- takt med frivilligorganisationer med flera kan avse kvinno- och brottsofferjourer, trossamfund, intresseorganisationer eller advokat samt information om vad dessa kan erbjuda.

102

SOU 2015:69

Skydd för hotade och förföljda personer i dag

En kontaktperson kan vid behov utses för hjälp i personliga angelägenheter.

Ekonomiskt bistånd

Ekonomiskt bistånd kan lämnas med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen.22 När det gäller personer som är våldsutsatta bör socialnämnden ha beredskap för att kunna handlägga ett ärende om ekonomiskt bistånd som är akut. Våld eller andra övergrepp av eller mot närstående kan beaktas i bedömningen av den enskildes rätt till ekonomiskt bistånd.

Det kan också vara aktuellt med bistånd till olika skyddsåtgärder som extra lås, titthål i ytterdörr och liknande. Det kan även vara nödvändigt att bevilja mobiltelefon för alla medlemmar i hushållet.

Stöd och hjälp till barn

Om ett barn som är våldsutsatt eller som har bevittnat våld är i behov av stöd och hjälp med anledning av våldet, akut eller på kort eller lång sikt, bör socialnämnden bland annat kunna erbjuda barnet råd och stöd, stöd- och behandlingsinsatser samt förmedling av kontakt med frivilligorganisationer och andra aktörer.

22 Socialtjänstlagen (2001:453).

103

4Uppgifter i samhället om personer med skyddade personuppgifter

4.1Skydd av den personliga integriteten

Det är en grundläggande rättighet att skyddas från att få den per- sonliga integriteten kränkt genom att uppgifter om personen registreras med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelser finns i personuppgiftslagen.

Personuppgifter är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. 1 Det kan exempel- vis vara upplysningar om namn, personnummer, födelsedatum, nationalitet, utbildning, familj, anställningsförhållanden, bostads- förhållanden, banktillgodohavanden, fastighets- och bilinnehav samt ekonomiska förhållanden i övrigt. För att skydda människor mot integritetskränkningar innehåller personuppgiftslagen krav på lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för en säker behandling av personuppgifter.2

Bestämmelserna i personuppgiftslagen tillämpas inte om det strider mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen eller inskränker en myndighets skyldighet att lämna ut allmänna handlingar.3 Bestämmelserna gäller inte heller om någon annan lag eller förordning reglerar en myndighets behandling av personuppgifter.

13 § personuppgiftslagen (1998:204).

231 § personuppgiftslagen (1998:204).

37 och 8 §§ personuppgiftslagen (1998:204).

105

Uppgifter i samhället om personer med skyddade personuppgifter

SOU 2015:69

4.2Uppgifter i folkbokföringen sprids till myndigheter och privata organisationer

4.2.1Folkbokföringsuppgifter är viktiga i samhället

Folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning och registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållan- den.4 Skatteverket ansvarar för folkbokföringen och registrerar uppgifter om bland annat namn, personnummer, adress, fastighet, lägenhet, församling och kommun där en person är folkbokförd, födelsehemort och födelseort samt medborgarskap och civilstånd.5 De flesta uppgifter kommer till Skatteverket från andra myndig- heter. Den enskilde måste dock själv anmäla bland annat flytt inom, till och från Sverige och ändring av postadress.6

Målet för folkbokföringen är att uppgifterna ska spegla befolk- ningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhål- landen så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.7

Uppgifter från folkbokföringen har stor betydelse för både myndigheter och privata företag och andra organisationer. När det gäller myndigheters verksamheter ligger folkbokföringen till grund för ett stort antal rättigheter och skyldigheter som kan vara avhängiga av såväl att en person är folkbokförd som var en person är folkbokförd. Exempelvis avgör folkbokföringsuppgifterna vilken kommun och vilket landsting som ansvarar för en persons tillgång till utbildning samt hälso- och sjukvård. De är också en förutsätt- ning för att få ekonomiska förmåner från bland annat socialförsäk- ringssystemet. Inom många privata verksamheter används uppgif- terna exempelvis som underlag vid kreditupplysningar, kredit- och avbetalningsköp, registrering av medlemskap, prenumerationer samt uthyrning.

41 § folkbokföringslagen (1991:481).

534 § folkbokföringslagen (1991:481) och 2 kap. 3 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

625 och 26 §§ folkbokföringslagen (1991:481).

7Skatteverkets regleringsbrev för 2015, diarienummer Fi2013/2986 och Fi2014/4482 (del- vis).

106

SOU 2015:69

Uppgifter i samhället om personer med skyddade personuppgifter

4.2.2Utlämnande av uppgifter från folkbokföringen till myndigheter

Uppgifter från folkbokföringen sprids elektroniskt enligt särskilda bestämmelser genom Navet (Skatteverkets system för spridning av folkbokföringsuppgifter) till främst myndigheter och genom SPAR till främst övriga delar av samhället.8

Navet uppdateras kontinuerligt under dagen allteftersom ärenden registreras i folkbokföringsdatabasen. Myndigheterna kan få del av information på olika sätt. Skatteverket kan dagligen eller veckovis skicka filer med information ur folkbokföringsdatabasen till myndigheterna. Det finns också en möjlighet för myndigheten att via en webbtjänst gå in och se information direkt i Navet.

Det är respektive myndighet själv som avgör, med hänsyn till verksamhetens behov, om den vill ha uppgifter om sekretessmarke- rade personer och hur den väljer att hantera dessa uppgifter i sina register. I Navet finns en möjlighet att beställa färre uppgifter för sekretessmarkerade personer eller att helt avstå från dem.

När Skatteverket aviserar folkbokföringsuppgifter för personer med sekretessmarkering till myndigheterna omfattas även själva sekretessmarkeringen. När sekretessmarkeringen tas bort aviseras detta. Sekretessmarkeringen överförs automatiskt till de flesta myndigheter, kommuner, landsting och SPAR, se nedan.

Vid kvarskrivning aviseras en flyttning där personen blivit ”på församlingen skriven” tillsammans med en särskild postadress till Skatteverket. Någon annan särskild markering som visar att perso- nen är kvarskriven aviseras inte.9 I princip alla med kvarskrivning har dock även en sekretessmarkering.

8Lagen (2001:182) och förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet samt lagen (1998:527) och förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret.

9Navet Avisering av folkbokföringsuppgifter Allmän beskrivning, Skatteverket 3 juni 2014 s. 4–9, 21, 22 och 25 och http://www.skatteverket.se/privat/folkbokforing/skyddadepersonuppgifter.4.18e1b10334eb e8bc80001711.html

107

Uppgifter i samhället om personer med skyddade personuppgifter

SOU 2015:69

4.2.3Utlämnande av uppgifter från folkbokföringen till andra än myndigheter

Skatteverket har ett särskilt system – SPAR – för distribution av folkbokföringsuppgifter till främst privata organisationer. SPAR uppdateras varje morgon med uppgifter från folkbokföringen. SPAR erbjuder liknande tjänster som Navet. Det finns också en möjlighet att komplettera ett eget kundregister med uppgift om personnummer.10

När en person får en sekretessmarkering gallras alla uppgifter om personen i SPAR utom personnummer, sekretessmarkeringen och från vilken dag sekretessmarkeringen gäller. Några uppgifter om personer med sekretessmarkering kan därefter inte aviseras.

4.3Personuppgifter sprids mellan andra myndigheter och organisationer

Uppgifter om personer lämnas också mellan andra myndigheter, mellan privata organisationer samt mellan myndigheter och privata organisationer.

Behandlingen av personuppgifter hos myndigheter regleras ofta i särskilda författningar. Ett exempel är bestämmelserna i socialför- säkringsbalken som bland annat reglerar möjligheterna för Statens tjänstepensionsverk och CSN att ta del av uppgifter elektroniskt från Försäkringskassan.11 Ett annat exempel är Kronofogde- myndighetens och Tullverkets möjligheter att elektroniskt få del av uppgifter i beskattningsdatasen.12 Myndigheter får också i vissa fall lämna uppgifter elektroniskt till privata organ, exempelvis till arbetslöshetskassorna och läroanstalter.13 Utlämnandena kan innehålla information om personer med skyddade personuppgifter.

10http://www.statenspersonadressregister.se/SPAR-tjanster/Tjanster-i-SPAR.html

11114 kap. 20 och 21 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110).

122 kap. 8 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverk- samhet.

13114 kap. 21 § socialförsäkringsbalken (2010:110) och 12 § studiestödsdataförordningen (2009:321).

108

5Allmänt om offentlighet och sekretess

5.1Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna har insyn i statens, kommunernas och landstingens verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempel- vis genom handlingsoffentlighet, yttrandefrihet och meddelarfrihet för offentliga funktionärer samt genom domstolsoffentlighet och offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden.

En allmän handling som får lämnas ut ska på begäran, genast eller så snart det är möjligt, tillhandahållas den som önskar ta del av den så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas.1 Begäran att få ta del av en allmän handling prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om inte annat är särskilt före- skrivet. En myndighet får inte efterforska vem det är som begär att få ta del av en allmän handling i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns något hinder mot att handlingen lämnas ut.2

En myndighet ska på begäran av en enskild även lämna ut en upp- gift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behö- riga gång.3 Denna rättighet är emellertid inte en del av offent- lighetsprincipen.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa specifika intressen, bland annat intresset att förebygga eller beivra brott och skyddet för enskilds

12 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsordningen (1949:105).

22 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen (1949:105).

36 kap. 4 § OSL.

109

Allmänt om offentlighet och sekretess SOU 2015:69

personliga eller ekonomiska intressen.4 Bestämmelser med begränsningar finns främst i OSL.5

Ett av de historiskt sett äldsta uttrycken för den svenska offent- lighetsprincipen är att allmänheten ska ha insyn i de förhandlingar som hålls i domstol. Denna möjlighet till insyn är av central bety- delse för rättssäkerheten och för allmänhetens förtroende för rätt- skipningen. En förhandling vid domstol ska därför vara offentlig.6 Förhandlingsoffentligheten får begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begräns- ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som är en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.7

5.2Sekretess

5.2.1Definitioner av termer i OSL

I OSL finns definitioner av några centrala termer som används i lagen och som vi använder även i denna utredning.8

Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Om OSL anger ett förbud mot att röja en uppgift får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet där den är sekretessreglerad. Bestämmelsen innebär således att även ett olovligt utnyttjande utan att ett röjande äger rum är förbjudet.9

En sekretessreglerad uppgift är en uppgift för vilken det finns en bestämmelse om sekretess.

En sekretessbelagd uppgift är en uppgift för vilken sekretess gäller i ett enskilt fall.

42 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen (1949:105).

5Jämför 1 kap. 1 § OSL.

62 kap. 11 § andra stycket regeringsformen (1974:152).

72 kap. 20 § första stycket 4 och 2 kap. 21 § regeringsformen (1974:152).

83 kap. 1 § OSL.

97 kap. 1 § OSL och prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 317.

110

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

En sekretessbrytande bestämmelse är en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsätt- ningar.

En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfat- tar vissa uppgifter som finns hos myndigheten.

En bestämmelse om överföring av sekretess är en bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten.

En sekundär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekre- tess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess.

5.2.2Sekretessens föremål, räckvidd och styrka

En sekretessbestämmelse brukar bestå av tre huvudsakliga förut- sättningar för att bestämmelsen ska tillämpas. Det är förutsätt- ningar som anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka.10

Sekretessens föremål och räckvidd

Sekretessens föremål består av de uppgifter som kan hemlighållas med stöd av bestämmelsen och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, exempelvis uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Vad som avses med ”personliga förhål- landen” beskriver vi i avsnitt 5.2.3.

En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgif- terna bara gäller i en viss typ av verksamhet eller i en viss typ av ärende eller hos en viss myndighet. En kombination av dessa förut-

10 Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 284, 285, 348 och 349 samt prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 79–81.

111

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

sättningar kan också förekomma. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlig- hållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer.

Sekretessens styrka

Utgångspunkten för OSL:s utformning har varit att sekretessen inte ska vara mer omfattande än som motiveras av de intressen som sekretessen avser att skydda. De flesta sekretessbestämmelserna är därför utformade på så sätt att någon form av villkor ska vara upp- fyllt för att uppgiften ska vara sekretessbelagd. Detta villkor är normalt knutet till en skadeprövning. Denna prövning ska göras med hänsyn till den risk för skada som ett utlämnade av uppgiften kan medföra i det enskilda fallet. Detta åstadkoms lagtekniskt med att sekretessbestämmelserna innehåller rekvisit som anger sekretes- sens styrka, så kallade skaderekvisit. Skaderekvisiten är antingen raka eller omvända. Om en sekretessbestämmelse saknar skade- rekvisit är sekretessen absolut, det vill säga någon skadeprövning ska inte göras. Sekretessbedömningen görs i dessa fall enbart med hänsyn till uppgiftens art.

Rakt skaderekvisit

Vid rakt skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offent- liga och att sekretess endast gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Skadeprövningen görs i dessa fall med utgångspunkt i själva uppgiften. Avgörande är om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös är den offentlig. Om uppgiften i stället typiskt sett måste betraktas som känslig är den normalt sett sekretessbelagd.

Konstruktionen med skaderekvisit innebär att frågan om vem som begär ut en uppgift eller ändamålet med en begäran kan få betydelse i vissa fall när sekretessfrågan ska avgöras. Om det exem- pelvis framgår att den som begär att få ut en uppgift som typiskt sett

112

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

bedöms som harmlös kan använda denna för att utsätta personen för trakasserier ska uppgiften i just den situationen anses vara sekretess- belagd. Avsikten är emellertid inte att tjänstemännen normalt ska försöka ta reda på om det finns omständigheter av detta slag. En sådan åtgärd bör bara förekomma om det finns anledning till det, exempelvis om en tjänsteman har fått veta att man från visst håll samlar in uppgifter av det aktuella slaget i illegitimt syfte.

När det gäller uppgifter som typiskt sett bedöms vara känsliga kan omvänt upplysningar om sökandens identitet och om hens avsikt med uppgifterna medföra att det inte längre finns någon anledning att anta att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan ska uppkomma.

En del bestämmelser innehåller ett skaderekvisit som skulle kunna sägas vara kvalificerat i den meningen att det krävs särskilt mycket för att sekretess ska gälla. Då talar man om ett kvalificerat rakt skaderekvisit.

Omvänt skaderekvisit

Det omvända skaderekvisitet uppställer sekretess som huvudregel, det vill säga sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde drabbas av någon skada. Ett omvänt skaderekvisit innebär att tillämparen har ett förhållandevis begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att tilläm- paren många gånger inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och dennes avsikter med uppgiften.

5.2.3Skada och men

Den skada som anges i ett skaderekvisit kan vara av olika slag. När det gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskilda används i regel begreppen ”skada” eller ”men”. Vid sekretess till skydd för enskilda avses med begreppet ”skada” enbart ekonomisk skada som vållas av röjandet av uppgift om ekonomiskt förhållande. Med begreppet ”men”, som har getts en mycket vid innebörd, avses olägenhet av icke-ekonomisk eller ekonomisk art som vållas av röjandet av uppgifter om personliga förhållanden. I första hand

113

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

åsyftas att någon blir utsatt för andras missaktning om hens per- sonliga förhållanden blir kända. Begreppet ”personliga förhål- landen” i OSL har en vidsträckt innebörd. Det innefattar exempel- vis uppgifter om en persons hälsotillstånd, ekonomiska förhållan- den och adressuppgifter. Redan den omständigheten att vissa per- soner känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen måste dock i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det faktum att en person anser att det i största allmänhet är obehagligt att andra vet var hen bor kan exempelvis inte anses innebära men i sekretesslagens mening.

För att en enskild ska lida skada eller men krävs att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut avidentifierade uppgifter utan risk för skada eller men.11

När sekretessen gäller även för närstående får avgöras från fall till fall vem som är närstående. Utgångspunkten är dock att famil- jemedlemmar, syskon och föräldrar omfattas.12

5.2.4Hos vem och mot vilka sekretessen gäller

Sekretess gäller hos myndigheter

Förbud att röja eller utnyttja en uppgift gäller i princip endast för myndigheter. Förbudet gäller också för personer som för det all- männas räkning deltagit i en myndighets verksamhet och fått kän- nedom om uppgiften13, för riksdagen och beslutande kommunala församlingar, för bolag med mera där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande och för vissa andra organ som särskilt pekas ut i OSL.14 Förbudet gäller alltså i princip inte för privata företag och andra organisationer.

11Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 349 och 350 samt prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 83 och 84.

12RÅ 2009 ref. 17.

13Vilken anknytning personerna ska ha till det allmänna för att omfattas av förbudet framgår av 2 kap. 1 § andra stycket OSL.

142 kap. 1–5 §§ OSL och bilagan till OSL.

114

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

Otillåtet röjande av en sekretessbelagd uppgift är straffsank- tionerat som brott mot tystnadsplikt.15

Sekretess gäller mot myndigheter och enskilda

En sekretessbelagd uppgift får som huvudregel inte röjas vare sig för enskilda eller för andra myndigheter. Uppgiften får inte heller röjas mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra eller till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer.16

Sekretess i förhållande till den enskilde själv och till vårdnadshavare

Sekretess till skydd för en enskild gäller inte i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i OSL. Sekretess till skydd för en enskild gäller, om denne är underårig, även i förhållande till vårdnadshavarna. Sekretessen gäller dock inte i förhållande till vårdnadshavarna, i den utsträckning de har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägen- heter. För uppgifter om en underårig gäller dock sekretess i förhål- lande till vårdnadshavarna för uppgifter som faller utanför vård- nadshavarnas rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter. Sekretessen gäller också om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavarna eller om det anges i OSL.17

Betydande men kan vara att den underårige kan skadas allvarligt psykiskt, fysiskt eller på annat sätt om en uppgift lämnas ut. I praktiken innebär det att det i det enskilda fallet ska finnas speciella skäl som tyder på att en uppgift om den underårige kan komma att missbrukas av vårdnadshavaren i något avsevärt avseende.18 Ett exempel på när det anges i OSL att sekretess gäller

1520 kap. 3 § brottsbalken (1962:700).

168 kap. 1–3 §§ OSL.

1712 kap. 1 och 3 §§ OSL.

18Prop. 1988/89:67 om sekretessfrågor inom undervisningsväsendet m.m. s. 38.

115

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

gentemot vårdnadshavare är att sekretess kan gälla för underårigs vistelseort om denne omhändertagits eller vårdas enligt LVU.19

Vårdnadshavarens förfogande över sekretess till skydd för den underårige är dock beroende av barnets ålder och mognad. Ett barn som har fyllt femton år anses normalt själv kunna disponera över sekretess till skydd för sina uppgifter i många fall. Ett exempel är när det äldre barnet själv har lämnat uppgifter till exempelvis läkare eller socialsekreterare. Den underårige måste i dessa fall efterge sekretessen för att vårdnadshavaren ska kunna ta del av uppgif- terna.20

5.2.5När flera sekretessbestämmelser är tillämpliga

Sekretess följer inte med när en uppgift lämnas till en annan myndighet

Det är en grundläggande princip att sekretess inte automatiskt föl- jer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bland annat på att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndig- heternas verksamhet.21 Får en myndighet en sekretessreglerad upp- gift från en annan myndighet, gäller därför sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. Motsvarande gäller om en myndighet har elektronisk tillgång till en sekretessreglerad uppgift hos en annan myndighet.22

1926 kap. 1 och 2 §§ OSL.

20Johanna Schiratzki, Föräldraansvar i välfärdsrätten. Om vårdnad, vårdnadstvister och barnskydd, 2013, s. 85.

21Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 285 och 315.

227 kap. 2 § OSL.

116

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

Den sekretessregel som innebär sekretess ska tillämpas

Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en och samma uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften anses vara offentlig enligt en eller flera bestämmelser samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha företräde, om inte annat anges i OSL.23 Av detta följer att det vid konkurrens mellan flera sekretessbestämmelser är den eller de sekretessbestämmelser enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd som har företräde, om inte annat anges i lagen. Det spelar ingen roll om det är konkurrens mellan primära sekretessbestämmelser, mellan sekundära sekretess- bestämmelser eller mellan primära och sekundära sekretessbestäm- melser. I samtliga fall är huvudregeln att det är den eller de sekretess- bestämmelser enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd som har företräde. Det är resultatet av sekretessprövningen som är avgö- rande och inte skaderekvisitens konstruktion. Undantag från huvudregeln finns i några få bestämmelser. Vid en sekretesspröv- ning behöver en myndighet inte välja att åberopa en sekretess- bestämmelse, utan kan åberopa flera sekretessbestämmelser om upp- giften skulle visa sig vara sekretessbelagd enligt flera av bestämmel- serna. Detta är logiskt särskilt om bestämmelserna skyddar olika intressen.24

I vissa fall överförs sekretessen

Det finns ett antal bestämmelser som innebär att om en myndighet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sek- retessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagan- de myndigheten. Det gäller bland annat för myndigheter som får uppgifter från en mängd andra myndigheter i samband med tillsyn, revision, disciplinansvar och forskningsverksamhet samt för arkiv- myndigheter.25

Detsamma gäller även vid direktåtkomst. Om en myndighet hos en annan myndighet har elektronisk tillgång till en upptagning för

237 kap. 3 § OSL.

24Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 318–320, 327, 328 och 367.

2511 kap. 1–3 §§ OSL och prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 328.

117

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

automatiserad behandling och en uppgift i denna upptagning är sekretessreglerad, blir sekretessbestämmelsen tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Detta gäller dock inte för en uppgift som ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten.26

Vid överföring av sekretess enligt dessa bestämmelser gäller inte principen ovan att den eller de sekretessbestämmelser enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd har företräde. Om det finns en primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse som är tillämp- lig på uppgiften hos den mottagande myndigheten ska den tilläm- pas i stället. Det gäller även om den primära sekretessbestämmelsen ger uppgiften ett svagare skydd. Undantag görs dock för vissa pri- mära sekretessbestämmelser, bland annat sekretessen för adress, telefon med mera för förföljda personer,27 i dessa fall tillämpas huvudprincipen att den eller de sekretessbestämmelser enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd har företräde.28 Skälet till detta är att tanken med bland annat sekretessen för adress, telefon med mera för förföljda personer är att de ska komplettera sekretessregle- ringen och inte försämra det sekretesskydd som redan finns för uppgifterna.29

En primär sekretessbestämmelse kan normalt tillämpas på upp- gifter som myndigheten får från både andra myndigheter och enskilda. En sekundär sekretessbestämmelse kan däremot bara till- lämpas på uppgifter som myndigheten får från den utlämnande myndigheten. Den mottagande myndigheten kan således inte till- lämpa en sekundär sekretessbestämmelse på uppgifter som den får direkt från enskilda.30

5.2.6När sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut

Till enskild eller myndighet – partsinsyn

Det finns ett antal bestämmelser som innebär att sekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en myndighet. Det gäller bland annat om den enskilde som sekretessen ska skydda

2611 kap. 4 § OSL.

2721 kap. 3 § OSL.

2811 kap. 8 § OSL och prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 328.

29Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 328.

30Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag s. 301 och 302.

118

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

samtycker till det.31 Det gäller också om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.32

En enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos en domstol eller en myndighet kan enligt allmänna rättsgrund- satser eller särskilda bestämmelser ha rätt till partsinsyn. I dessa fall gäller som huvudregel att den enskilde eller myndigheten får ta del av handlingar eller annat material i målet eller ärendet. Materialet får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretess- belagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar dock aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i en parts rätt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för ett avgörande i ett mål eller ärende.33 Om en myndighet lämnar en sekretessbelagd uppgift till en enskild part får myndigheten göra ett förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften för syften som inte har med målet eller ärendet att göra.34

Till myndighet

Det finns också bestämmelser som innebär att sekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet. Det gäller bland annat om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer.35 Sek- retess hindrar i ett antal utpekade fall och under vissa förutsätt- ningar inte att en uppgift om misstanke om brott och liknande uppgifter lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift

3110 kap. 1 § OSL.

3210 kap. 2 § OSL.

3310 kap. 3 § OSL.

3410 kap. 4 § OSL.

3510 kap. 16 § OSL.

119

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

att ingripa mot brottet.36 Sekretess hindrar inte att en uppgift läm- nas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.37

Utöver dessa bestämmelser finns en generalklausul som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Denna gene- ralklausul gäller emellertid inte vid sekretess enligt vissa särskilt utpekade bestämmelser, bland annat bestämmelser om sekretess i socialtjänsten. Den gäller inte heller om utlämnandet strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen.38

Generalklausulen hindrar inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter eller mellan en myndighets olika verksamhetsgrenar sker rutinmässigt även utan särskild författningsreglering. Bestäm- melsen bygger emellertid på att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel ska vara författningsreglerat. När rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat men ändå kan anses tillräckligt moti- verat måste den intresseavvägning, som ska göras enligt general- klausulen, ske på förhand och den behöver inte avse prövning av individuella fall. Bedömningen kan då göras på ett sätt som liknar den som ska göras vid massuttag.39

Uttalandena om massuttag anger att situationen vid massuttag i viss mån är en annan än vid andra utlämnanden eftersom den berörde tjänstemannen av naturliga skäl inte kan bilda sig en upp- fattning om den särskilda skaderisk som kan vara förbunden med en enskild uppgift. Å andra sidan har tjänstemannen alltid känne- dom om beställarens identitet och oftast också om dennes avsikt med uppgifterna. Dessa kunskaper i förening med en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses med beställningen bör i de allra flesta fall ge fullt tillräckligt underlag för bedömningen av om sekretessregleringen ska anses hindra ett utlämnande eller inte. De uttalanden som

3610 kap. 18 a–24 §§ OSL.

3710 kap. 28 § OSL.

3810 kap. 27 § OSL.

39Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 326 och 327.

120

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

gjorts om skadebedömningen vid utlämnandet av en särskild upp- gift har i stort sett sin giltighet också i fråga om massuttag.40

I samband med att ärende om överlämnande av uppgift till en annan myndighet prövas måste hänsyn tas till om uppgiften blir sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten. Skulle det inte vara så, bör den myndighet som har uppgiften ta hänsyn till detta. Detta gäller särskilt uppgifter som är hemliga med hänsyn till enskilds intressen. Risken för att skada ska uppkomma, om uppgif- ten lämnas ut till den andra myndigheten, kan då vara så stor att den inte bör lämnas ut.41

Till enskild

Det finns bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild. En myndighet kan komma fram till att den risk för skada, men eller annan olägenhet som hindrar att en uppgift lämnas till en enskild kan undanröjas genom ett förbe- håll. Myndigheten ska då när den lämnar ut uppgifter till den enskilde göra ett förbehåll som inskränker dennes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja.42

5.2.7Sekretessmarkering

Grundläggande bestämmelser om sekretessmarkering finns i tryck- frihetsförordningen som anger att en anteckning om hinder mot att lämna ut en allmän handling bara får göras på en handling som omfattas av en sekretessbestämmelse. Sekretessbestämmelsen ska anges i anteckningen.43

Närmare bestämmelser finns i OSL. Om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får myndigheten markera detta genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Anteck-

40Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 81 och 82.

41Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 77 och 89–91.

4210 kap. 14 § första stycket OSL.

432 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen (1949:105).

121

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

ningen ska ange tillämplig sekretessbestämmelse, datum då anteck- ningen gjordes och den myndighet som har gjort anteckningen.44 Det finns ingen skyldighet att göra en sekretessmarkering.

En sekretessmarkering innebär inte något bindande avgörande av sekretessfrågan.45 En handling med en sekretessmarkering kan mycket väl vara offentlig, medan en handling utan en sekretess- markering kan vara hemlig.46 En sekretessmarkering tjänar alltså bara som en påminnelse om behovet av en noggrann sekretess- prövning om någon begär ut handlingen. Något hinder mot att komplettera de uppgifter som ska anges i sekretessmarkeringen finns inte. Det kan ibland vara lämpligt att anteckna vilken befattnings- havare som har sekretessmarkererat handlingen. Om de uppgifter som kan antas omfattas av sekretess bara förekommer i lätt avgräns- bara avsnitt i handlingen kan det vara lämpligt att precisera detta i anteckningen. Inget hindrar heller att en sekretessmarkering förses med en precisering av vilka uppgifter som bedöms omfattas av sek- retess, exempelvis uppgift om en målsägandes identitet.47

För hotade och förföljda personer har det utvecklats en särskild ordning för sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen som beslutas av Skatteverket, se kapitel 9.

5.2.8Sekretess i domstolar

Primära och sekundära sekretessbestämmelser som gäller i domstol

Om en sekretessbestämmelse gäller för en uppgift i en viss typ av ärende eller i en viss typ av verksamhet och ett beslut av en myn- dighet i ett sådant ärende eller i en sådan verksamhet överklagas hos en förvaltningsdomstol, ska sekretessbestämmelsen tillämpas som om den vore en primär sekretessbestämmelse även hos förvalt- ningsdomstolen vid handläggning av målet.48 Bestämmelsen gäller enbart i mål som inletts genom överklagande och endast i förvalt-

445 kap. 5 § första stycket OSL.

45JO 1993/94 s. 509.

46RÅ82 Ab215.

47Prop. 1977/78:38 om ändring i lagen (1973:249) om inskränkningar i rätten att utbe- komma allmänna handlingar, m.m. s. 40.

4843 kap. 1 § OSL.

122

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

ningsdomstol, inte i allmän domstol. Det finns utöver denna be- stämmelse även andra bestämmelser som innebär att vissa specifika primära sekretessbestämmelser blir tillämpliga hos domstolar.

Får en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från en domstol eller en annan myndighet en sekretessreglerad uppgift, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande domstolen. Denna sekretessbestämmelse ska dock inte tillämpas om det finns en annan primär sekretessbestäm- melse som är tillämplig på uppgiften hos myndigheten. Detta inne- bär att en primär sekretessbestämmelse alltid går före en överförd sekretess enligt denna bestämmelse, oberoende av om den innebär svagare eller starkare sekretess. Denna princip gäller dock inte för vissa primära sekretessbestämmelser, bland annat bestämmelsen om sekretess för adress och telefonnummer med mera.49 Om både bestämmelsen om sekretess för adress och telefonnummer med mera och en bestämmelse om överförd sekretess gäller tillämpas huvudregeln som innebär att den bestämmelse som innebär sekre- tess ska tillämpas.50 Dessa bestämmelser om överföring av sekretess gäller för både allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar och innebär att sekretessbestämmelsen blir tillämplig som en sekundär sekretessbestämmelse hos domstolen. Hos förvaltningsdomsto- larna har bestämmelsen främst betydelse för uppgifter som dom- stolen får från andra myndigheter än den myndighet vars beslut har överklagats till domstolen.

Vissa specifika bestämmelser om sekretess tillämpas dock, med undantag från vad som anges ovan, inte hos en domstol i deras rätt- skipande eller rättsvårdande verksamhet.51

Sekretess under och efter domstolsförhandling

En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksam- het upphör, med vissa begränsade undantag, att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften läggs fram vid en offentlig för-

4921 kap. 3 § OSL.

5043 kap. 2 § OSL och Eva Lenberg med flera, Offentlighets- och sekretesslagen En kom- mentar, version den 1 juli 2014, kommentaren till 43 kap. 2 § OSL.

5143 kap. 3 § OSL.

123

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

handling i samma mål eller ärende.52 Denna bestämmelse gäller hos både allmän domstol och förvaltningsdomstol.

Möjligheterna att hålla en förhandling inom stängda dörrar på grund av sekretess är större hos en förvaltningsdomstol än hos en allmän domstol. För allmän domstol gäller att om det kan antas att det vid en förhandling kommer att läggas fram en uppgift, för vil- ken gäller sekretess hos domstolen, får domstolen, om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, besluta att förhand- lingen i den del som rör uppgiften ska hållas inom stängda dörrar.53 För att en förhandling i en förvaltningsdomstol ska få hållas inom stängda dörrar är det tillräckligt att det vid förhandlingen kan antas läggas fram uppgifter för vilka sekretess gäller hos domstolen.54 Något krav på att det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgifter hålls hemliga finns alltså inte.

Om en uppgift läggs fram vid en förhandling inom stängda dör- rar, är sekretessbestämmelsen tillämplig även under domstolens fortsatta handläggning av målet eller ärendet, om domstolen inte beslutar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig fortsätter dock sekretessbestämmelsen att vara tillämplig endast i den utsträckning domstolen i domen eller beslutet har beslutat om det.55

Sekretess för uppgifter i domar och beslut

Även när det gäller domar och beslut ger OSL uttryck för den vikt som lagstiftaren har fäst vid att domstolens verksamhet ska vara tillgänglig för allmänhetens insyn. Insynsintresset anses av rätts- säkerhetsskäl särskilt stort när det gäller utgången i ett mål eller ärende.

En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksam- het upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften tas in i en dom eller ett annat beslut i samma mål eller ärende.56 Detta brukar kallas för offentlighetsdopet och gäller både allmän

5243 kap. 5 § första stycket OSL.

535 kap. 1 § andra stycket RB.

5416 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

5543 kap. 5 § andra stycket OSL.

5643 kap. 8 § första stycket OSL.

124

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

domstol och förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte om dom- stolen i domen eller beslutet har beslutat att sekretessbestämmel- sen ska vara tillämplig även i fortsättningen.57

Denna prövning är fristående i förhållande till den prövning domstolen gör när den överväger om hela eller delar av en förhand- ling ska hållas inom stängda dörrar.

Förordnande om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig får som huvudregel inte omfatta domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Rör målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av ett annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller om det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig.58 I förarbetena har det förutsatts att domstolarna ska vara restriktiva med att utnyttja möjligheten att besluta om fortsatt sekretess för uppgifter i domar och beslut.59

Möjligheterna för domstolarna att sekretesskydda en parts per- sonuppgifter i domar och beslut är inte helt klara. En fråga är om den enskildes identitet anses vara en del av (dom)slutet. Praxis när det gäller hanteringen av personuppgifter i domar och beslut skiljer sig åt. En parts identitet är inte detsamma som partens namn eller adress. Det kan vara fullt tillräckligt och många gånger lämpligt att i vissa fall ange endast partens personnummer som identitets- uppgift i domen. Det kan exempelvis gälla om personen har skyd- dade personuppgifter. Något särskilt sekretessförordnande krävs då inte för att skydda namn- eller adressuppgiften i domen eller beslutet.60

När uppgifter i en domstols dom eller beslut omfattas av sekre- tess använder sig domstolarna ofta av en så kallad sekretessbilaga. Domen eller beslutet innehåller då alla uppgifter som är offentliga, medan bilagan innehåller de uppgifter som domstolen bedömer kan vara sekretessbelagda.

5743 kap. 8 § andra stycket OSL.

5843 kap. 8 § tredje stycket OSL och Ds 2014:33 Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden s. 26 och 27.

59Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 102 och 309.

60Sigurd Heuman m.fl. Sekretess m.m. hos allmän förvaltningsdomstol, andra upplagan, s. 48.

125

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

5.2.9Allmänt om insynsintresset

När det finns ett sekretessbehov som inte täcks av befintliga sek- retessbestämmelser ska det prövas om nya sekretessbestämmelser bör införas. I sådana fall ska en avvägning mellan insynsintresset och sekretessintresset göras för att se vad som väger tyngst. All- mänintresset av insyn kan variera beroende på vilken verksamhet det är. En avvägning mellan sekretessintresset respektive insyns- intresset för en och samma uppgift kan därför falla ut olika hos oli- ka myndigheter respektive i olika verksamheter hos en och samma myndighet.61

Det finns uttalanden om insynsintresset som gäller domsto- larnas verksamhet där insynsintresset är särskilt starkt. Det fästs sedan gammalt stort avseende vid att domstolarnas rättskipande verksamhet i så hög grad som möjligt ska vara föremål för offentlig insyn. Offentligheten bidrar till att stärka enskildas rättssäkerhet och allmänhetens förtroende för rättskipningen. Utgångspunkten måste därför vara att domstolsförfarandet i största möjliga ut- sträckning ska präglas av offentlighet och insyn. Ett sådant synsätt kommer även till uttryck i regeringsformen där det slås fast att domstolsförhandlingar som huvudregel ska vara offentliga.62 Sverige har även en folkrättslig förpliktelse att säkerställa ett offentligt domstolsförfarande.63

Samtidigt måste det beaktas att en långtgående offentlighet i dessa sammanhang kan medföra skador på andra beaktansvärda intressen. Det kan röra sig om både enskilda och allmänna intres- sen. När det gäller enskilda intressen måste offentligheten i dom- stol vägas mot exempelvis rätten till skydd för privat- och familje- liv.64 En långt driven offentlighet kan medföra en risk för att dom- stolarna av integritetsskäl låter bli att i sina avgöranden närmare gå in på vissa uppgifter som är av betydelse i målet. En sådan utveck- ling kan vara till skada för de rättssökande, som har ett starkt intresse av att domstolarna lämnar helt klarläggande motiveringar till sina avgöranden.65

61Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 74–76.

622 kap. 11 § andra stycket regeringsformen (1974:152).

63Artikel 6.1 Europakonventionen.

64Artikel 8 Europakonventionen.

65Prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 102 och 103.

126

SOU 2015:69

Allmänt om offentlighet och sekretess

En annan utgångspunkt bör vara den grundläggande principen i ett rättssamhälle att enskilda ska vara tillförsäkrade ett skydd mot hemliga frihetsberövanden och mot att deras rörelsefrihet på annat sätt begränsas utan offentlig insyn. Hemliga beslut om sådana in- grepp i enskildas rörelsefrihet bör som huvudregel inte förekomma. Denna princip gäller oavsett om beslutet om ingrepp är av admini- strativ eller straffprocessuell karaktär.66

Insynsintresset är stort när det gäller det allmännas förvaltning i allmänhet för att allmänheten ska kunna bedöma om skattemedlen används på ett lagenligt och ansvarsfullt sätt. Detta insynsintresse avser emellertid inte alltid primärt uppgifter om de enskilda perso- ner som är parter eller av annan anledning nämns i ärendena.

5.3Andra utredningsförslag

5.3.1Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden

En utredning från Justitiedepartementet har föreslagit vissa änd- ringar i bestämmelserna om offentlighet och sekretess för domsto- lens domar och beslut.67 Förslagen bereds för närvarande inom departementet.

Utredningen har föreslagit en precisering av offentlighetsdopet för uppgifter som tas in i en dom eller ett annat beslut. Förslaget innebär att, utöver domar och slutliga beslut, ska även vissa icke slutliga beslut omfattas. Det rör sig om sådana beslut som innebär att en tvångs- eller säkerhetsåtgärd riktas mot någon enskild eller att domstolen bestämmer vad som tills vidare ska gälla för frågan i målet eller ärendet.

Utredningen har vidare föreslagit att med undantag från offent- lighetsdopet ska en domstol besluta om fortsatt sekretess för en uppgift om den bedömer att intresset av sekretess för uppgiften väger väsentligt tyngre än intresset av offentlighet. Vid bedömnin- gen ska särskild vikt läggas vid intresset av offentlighet för uppgift om domstolens överväganden vid sin prövning, om resultatet av prövningen och om identiteten på någon som en anklagelse för

66Ds 2014:33 Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden s. 41 och 42.

67Ds 2014:33 Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden s. 40–53 och 62.

127

Allmänt om offentlighet och sekretess

SOU 2015:69

brott har riktats mot eller vars rörelsefrihet inskränks genom avgö- randet.

Utredningen har slutligen föreslagit att den gällande särregle- ringen för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat beslut tas bort. Förslaget innebär enligt utredningen att det för domsto- larna inte ska råda någon tvekan om att det i vissa situationer är möjligt att besluta om fortsatt sekretess för identitetsuppgifter. Ett exempel då det bör vara möjligt att besluta om fortsatt sekretess är när det gäller målsägandens identitet i vissa mål om sexualbrott.

Utredningen har dock bedömt att i mål och ärenden som gäller anklagelse mot någon för brott måste insynsintresset anses vara mycket stort. Uppgift om vem staten anklagar för brott bör som huvudregel vara offentlig. En stor restriktivitet måste därför iakttas när det gäller beslut om fortsatt sekretess i sådana fall. Samma restriktivitet bör iakttas i mål och ärenden som gäller frihets- berövanden eller andra inskränkningar i rörelsefriheten. Beslut som innebär att någon frihetsberövas eller tvingas utstå andra inskränk- ningar i rörelsefriheten bör av rättssäkerhetsskäl vara offentliga om inte tunga skäl talar för motsatsen.68

Med hänsyn till det stora insynsintresset för uppgift om identi- teten på någon som en anklagelse för brott har riktats mot eller vars rörelsefrihet inskränks, har utredningen föreslagit att det ska framgå av OSL att domstolen vid sin bedömning ska lägga särskild vikt vid intresset av offentlighet för en sådan uppgift. Att särskild vikt ska läggas vid intresset av offentlighet för en viss uppgift inne- bär inte att beslut om fortsatt sekretess aldrig får fattas. Domstolen kan exempelvis vid sin avvägning göra bedömningen att identitets- uppgifter för någon som lever under allvarligt hot bör hemlighållas.

Utredningen har vidare bedömt att hos förvaltningsdomstolarna bör intresset av att skydda sådana uppgifter som kan röja identite- ten på en enskild som är hotad eller förföljd, exempelvis i ett migrationsmål, normalt anses väga väsentligt tyngre än intresset av offentlighet.

68 Prop. 2003/04:93 Några frågor om sekretess, m.m. s. 69.

128

6 Bestämmelser som rör barn

6.1Barns vårdnadshavare

Var och en har enligt internationella regler rätt till skydd för sitt familjeliv. En myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det är nödvändigt med hänsyn till bland annat skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Det finns en stor självständighet för varje land att bestämma i frågor om vårdnad. Europadomstolen utövar dock striktare kontroll när konventionsstaterna begränsar vårdnaden, exempelvis genom umgängesrestriktioner och andra åtgärder som medför att relationen mellan barn och föräldrar inskränks.

Eftersom både barn och föräldrar har rätt till privat- och familje- liv enligt Europakonventionen kan intressena hamna i konflikt med varandra. I dessa fall ska det göras en rimlig avvägning mellan bar- nets och föräldrarnas intressen. Europadomstolen ställer krav på att vad som är bäst för barnet utreds noggrant. Myndigheternas beslut måste vara underbyggda med behövlig information och föräldern måste ges möjlighet att ta tillvara sina intressen i beslutsprocessen.1

Ett barn står enligt svenska regler fram till arton års ålder under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem. En vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person- liga angelägenheter och ska se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran uppfylls.2

Utgångspunkten är att båda föräldrarna ska vara vårdnadshavare för barnet. Gemensam vårdnad innebär att föräldrarna tillsammans utövar rättigheter, skyldigheter och ansvar i förhållande till barnet. Det gäller även en vårdnadshavare som inte bor tillsammans med

1Artikel 8 Europakonventionen och Europadomstolens dom i Strömblad mot Sverige, ansökan nummer 3684/07, den 5 april 2012, punkterna 48–53 och 75–77.

26 kap. 1, 2 och 11 §§ föräldrabalken (1949:381).

129

Bestämmelser som rör barn

SOU 2015:69

barnet. Om den ene vårdnadshavaren på grund av frånvaro, sjuk- dom eller annan orsak inte kan ta del i beslut om vårdnaden, får emellertid den andre bestämmanderätt i beslut som inte utan olägenhet kan skjutas upp. Den andre vårdnadshavaren får dock inte ensam fatta beslut av ingripande betydelse för barnets framtid, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det.3 Det är få beslut som en vårdnadshavare formellt kan fatta ensam vid gemensam vårdnad. Föräldrarna är gemensamt vårdnadshavare för cirka 90 procent av alla barn.4

Det finns en mängd undantag som medger att vårdnaden kan utövas av endast en av föräldrarna. Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försum- melse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling ska vårdna- den ändras. Även mindre allvarliga skäl kan ligga bakom enskild vårdnad, nämligen om föräldrarna saknar förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet eller om båda föräldrarna motsätter sig gemensam vårdnad. Föräldrar kan också komma överens om att någon av dem ensam ska ha vårdnaden.

Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet när det gäller vårdnad ska det fästas avseende särskilt vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa samt barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Om en förälder utsätter barnet eller någon annan i familjen för våld, trakasserier eller andra kränkningar, är det i de allra flesta fall bäst för barnet att den föräldern inte får del i vårdnaden. Detsamma gäller om en förälder har dödat eller försökt döda den andra föräl- dern eller om barnet har utsatts för sexuella övergrepp. Om det finns en risk för exempelvis övergrepp talar det alltså emot gemen- sam vårdnad. Inte bara övergrepp direkt riktade mot barnet utan även övergrepp mot exempelvis den andra föräldern eller syskon i familjen kan leda till att barnet far illa.5

36 kap. 13 § föräldrabalken (1949:381).

4Johanna Schiratzki, Föräldraansvar i välfärdsrätten. Om vårdnad, vårdnadstvister och barn- skydd, 2013, s. 95–96.

56 kap. 2 a och 5 §§ föräldrabalken (1949:381) samt Gösta Walin och Staffan Vängby, Föräldrabalken, 1 januari 2012, kommentaren till 6 kap. 2 a och 5 §§.

130

SOU 2015:69

Bestämmelser som rör barn

Som regel är vårdnadshavaren även förmyndare för barnet och förvaltar barnets tillgångar.6 Föräldrar i egenskap av vårdnadshavare och förmyndare är som regel barnets ställföreträdare och företräder barnet i juridiska processer. Även en förälder som inte är vårdnadshavare har rätt att föra talan i frågor om vårdnad, boende och umgänge.7 Möjligheten att utse en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare behandlar vi i avsnitt 6.5.

6.2Barns umgänge med föräldrar

Av internationella regler följer att föräldrar och barn har en ömse- sidig rätt till umgänge med varandra. En myndighetsåtgärd som hindrar eller inskränker utövandet av denna rättighet innebär ett ingrepp i rätten till familjeliv och måste därför uppfylla kraven i Europakonventionen. Rätten är möjlig att inskränka om det står i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses genom inskränk- ningen. Föräldrar kan inte kräva ett umgänge om det kan skada barnets hälsa eller utveckling. Det innebär att barnets bästa har företräde före föräldrarnas rätt till familjeliv.8

Enligt svenska regler har barn rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor tillsammans med, men inte någon skyldighet att umgås. Föräldern har däremot inte någon motsvarande rätt till umgänge.9

Utgångspunkten för reglerna om umgänge är att det är viktigt att barnet har kontakt med båda föräldrarna, även om dessa inte bor tillsammans. Det innebär dock inte att det alltid är bäst för barnet att umgås med den förälder som det inte bor tillsammans med. Ibland kan det vara bäst för barnet om något umgänge inte alls äger rum eller om umgänge kommer till stånd först när barnet nått en mogen ålder. Ett barn måste ha en absolut rätt att inte själv bli utsatt för våld, övergrepp eller annan kränkande behandling. Det är också väl belagt att det innebär en risk för barnets psykiska hälsa att tvingas se eller höra våld i hemmet. Barn känner ofta skuld

69 kap. och 12 kap. 1 § föräldrabalken (1949:381).

76 kap. 2 a och 15 §§ föräldrabalken (1949:381) samt NJA 2003 s. 372.

8Europadomstolens dom i Levin mot Sverige, ansökan nummer 35141/06, den 15 mars 2012, punkterna 57–69 och Europadomstolens dom i Elsholz mot Tyskland, ansökan nummer 25735/94, den 13 juli 2000, punkterna 50–53.

96 kap. 2 a och 15 §§ föräldrabalken (1949:381) samt NJA 2003 s. 372.

131

Bestämmelser som rör barn

SOU 2015:69

för våldet och för att inte kunna ingripa till skydd för den som är direkt utsatt. Barn kan också uppleva stark oro för att drabbas av likartade övergrepp. Även lindrigare våld kan uppfattas som allvar- ligt. I sådana fall kan umgänget vara direkt skadligt för barnet. Frågan om umgänge ska avgöras efter en individuell prövning med utgångspunkt i vad som är bäst för barnet. Om det finns en risk att barnet kommer att fara illa, bör detta väga tungt i den helhets- bedömning av samtliga omständigheter som ska göras. Prövningen kan mynna ut i att något umgänge inte alls bör äga rum. I andra fall kan bedömningen innebära att ett umgänge visserligen är bäst för barnet men att det bör ske i särskilda former, exempelvis i närvaro av en kontaktperson. Det måste dock bli beroende av en individuell prövning, där det avgörande är vad som är bäst för barnet.

Barnet kan behöva umgängesstöd vid hämtning och lämning, om det behövs för att det ska slippa uppleva konfliktfyllda konfronta- tioner mellan föräldrarna. Barnet kan också behöva umgängesstöd om det av någon anledning känner en oro över umgänget. Ett exempel när ett barn kan ha behov av umgängesstöd kan vara att det finns anledning att anta att umgängesförälderns omsorgs- förmåga brister. Stor hänsyn måste tas till barnets vilja.10

6.3Barns rättigheter och bestämmanderätt

Barnkonventionen behandlar bland annat barns rätt till skydd mot att utsättas för vissa brott samt rätt till hälso- och sjukvård, social trygghet och utbildning. Konventionen innehåller fyra grundläg- gande och vägledande principer som alltid ska beaktas i frågor som rör barn: alla barn har samma rättigheter och lika värde, barnets bästa ska beaktas vid alla beslut, alla barn har rätt till liv och utveckling och alla barn har rätt att säga sin mening och få den respekterad. Barnets bästa ska komma i främsta rummet för föräldrarna.11

Vårdnadshavaren ska enligt svenska regler i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets syn-

106 kap. 2 a, 15 och 15 c §§ föräldrabalken (1949:381) samt Gösta Walin och Staffan Vängby, Föräldrabalken, 1 januari 2012, kommentaren till 6 kap. 2 a, 15 och 15 c §§.

11Artikel 2, 3, 6, 12 och 18 Barnkonventionen.

132

SOU 2015:69

Bestämmelser som rör barn

punkter och önskemål.12 Den fråga det gäller kan i vissa fall vara av den art att det ter sig naturligt att barnet får bestämma själv utan att vårdnadshavaren lägger sig i saken. Det gäller framför allt i enkla och vardagliga frågor.13 I takt med att barnet blir äldre får barnet fler självständiga rättigheter och ett utökat ansvar. Bestämmande- rätten kan vara knuten till att barnet uppnår en viss ålder eller till att barnet uppnått en viss mognad och erfarenhet.

Barn har vissa begränsade möjligheter att föra sin egen talan inför myndigheter och domstolar. Barn över femton år kan föra sin talan i mål enligt LVU, se avsnitt 6.4. Vid femton års ålder kan barn även själva ansöka om en insats enligt socialtjänstlagen och öppna insatser kan inte längre beslutas mot barnets vilja. Det finns också en möjlighet för socialnämnden att besluta om öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke. Skälet till det är bland annat att en tidsenlig syn på barn som kompetenta individer motiverar att barn som är femton år eller äldre ska ha större bestämmanderätt när det gäller bistånd, oberoende av vårdnadshavarens samtycke.14

I alla beslut som rör vårdnad och umgänge ska barnets bästa vara avgörande. Detta innebär att det inte finns några andra intressen som kan gå före barnets bästa, exempelvis rättvisa mellan föräld- rarna eller en förälders behov av kontakt med barnet. I alla frågor som rör vårdnad och umgänge måste man försöka förstå barnet och ta reda på hur barnet uppfattar sin situation och eventuella föränd- ringar. Det handlar också om att analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för barnet. I detta ingår att lyssna på barnet och respektera det som en individ med egna uppfattningar. Visser- ligen är det som är bra för föräldrarna också oftast bra för barnet. För att tillvaron ska fungera för barnet på bästa sätt måste den också fungera någorlunda för föräldrarna, annars kan det uppstå slitningar som går ut över barnet på ett skadligt sätt. Därmed är det inte sagt att barnets åsikter alltid måste följas. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslutet och ta ansvar för det. Stor betydelse måste tillmätas att det vid bedömningen av vad som är bäst för barnet ska fästas avseende

126 kap. 11 § föräldrabalken (1949:381).

13Prop. 1981/82:168 om vårdnad och umgänge m.m. s. 24 och 25.

143 kap. 6 a § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453) samt prop. 2012/13:10 Stärkt stöd och skydd för barn och unga s. 106.

133

Bestämmelser som rör barn

SOU 2015:69

särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna.15

6.4Vård av barn enligt LVU

Förutsättningar för vård enligt LVU

Socialnämnden har ett särskilt ansvar för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden och för att före- bygga att de far illa. Socialnämnden är skyldig att agera när en vård- nadshavare inte klarar att tillgodose viktiga behov hos barnet. I första hand ska insatser utformas i samråd med vårdnadshavarna, men om den vård som behövs inte kan komma till stånd med deras samtycke ska nämnden överväga vård enligt LVU.16

Ett barn kan tvångsvis skiljas från en vårdnadshavare och place- ras utanför hemmet antingen på grund av omständigheter hänför- liga till vårdnadshavaren, de så kallade miljöfallen, eller till barnet självt, de så kallade beteendefallen.17 För vård enligt LVU i miljö- fallen krävs det att det finns en påtaglig risk att barnets hälsa eller utveckling skadas på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otill- börligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhål- lande i hemmet. I beteendefallen krävs att barnet utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Ett barn kan vårdas enligt LVU endast om den vård som behövs inte kan ges på frivillig väg.

Beslut om vård enligt LVU meddelas av förvaltningsrätten efter ansökan från socialnämnden. Om det är sannolikt att barnet kom- mer att behöva vård enligt LVU, och rättens beslut om vård inte kan avvaktas, får socialnämnden i vissa fall fatta beslut om ett omedelbart omhändertagande. Det får ske med hänsyn till risken för barnets hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utred- ningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.18

156 kap. 2 a § föräldrabalken (1949:381) samt Gösta Walin och Staffan Vängby, Föräldra- balken, 1 januari 2012, kommentaren till 6 kap. 2 a §.

165 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och 5 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937).

171–3 §§ LVU.

184–8 §§ LVU.

134

SOU 2015:69

Bestämmelser som rör barn

Ansvaret för att barnets intressen tillgodoses

Ett beslut om vård enligt LVU innebär inte att vårdnadshavarna fråntas vårdnaden. Socialnämnden bestämmer dock under vård- tiden över barnets personliga förhållanden, i den utsträckning som behövs för att genomföra vården. Detta innefattar bestämmande- rätten bland annat över var barnet ska bo. Nämnden har under vårdtiden dessutom samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets grundläggande rättigheter enligt föräldrabalken tillgodo- ses.19 Vårdnadshavarna har fortfarande rätt till information om barnet. Socialnämnden har vidare ett ansvar för att barnets behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt som möjligt tillgodoses.

I ärenden om vård enligt LVU kan barn över femton år själva föra sin talan.20 Barn under femton år rätt till en ställföreträdare som beslutas av den förvaltningsrätt som handlägger målet. Ställ- företrädaren kan samtycka till utredningsåtgärder och överklaga. När en ställföreträdare har utsetts kan vårdnadshavaren inte längre agera för barnets räkning i rättsprocessen.21

Hemlighållande av barnets vistelseort

Sekretess gäller för uppgift om vistelseort för underårig som vårdas enligt LVU i förhållande till vårdnadshavarna om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med omhändertagandet eller vården och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att barnet eller någon närstående till denne lider men.22 Om det är nödvändigt med hän- syn till ändamålet med vården får socialnämnden besluta att barnets vistelseort inte ska röjas för förälder eller vårdnadshavare. Bestäm- melsen ska tillämpas restriktivt och bör användas endast i undan- tagsfall. Socialnämnden ska minst en gång var tredje månad överväga om ett hemlighållande av barnets vistelseort fortfarande behövs. Beslutet om hemlighållande kan överklagas av vårdnads- havaren.23

1911 § LVU och 6 kap. 1 § föräldrabalken.

201, 36 och 39 §§ LVU.

21HFD 2011 ref. 78.

2226 kap. 2 § OSL.

2314 § och 41 § 3 LVU och prop. 1989/90:28 Vård i vissa fall av barn och ungdomar s. 74.

135

Bestämmelser som rör barn

SOU 2015:69

Socialstyrelsen har i allmänna råd identifierat vissa situationer då det kan bli aktuellt att besluta om hemlig vistelseort. Det kan vara situationer där barnet riskerar att utsättas för misshandel, psykiskt skadlig behandling eller annan allvarlig fara. Det kan även gälla situationer där det kan befaras att föräldrarna för barnet utomlands eller på annat sätt under längre tid undanhåller socialnämnden barnet. Barnet kan ha varit utsatt för ett svårt övergrepp och kan uppleva stor otrygghet enbart av det förhållandet att föräldrarna vet var det finns. Det primära vid den bedömningen är hur barnet upplever situationen och hur dessa upplevelser kan hindra ända- målet med vården.

Socialnämnden ska på annat sätt informera vårdnadshavare om placeringen av barnet utan att avslöja vistelseorten. Så mycket information som möjligt bör lämnas, exempelvis uppgifter om vilken typ av placering som beslutats för barnet, familjehem eller hem för vård och boende, om den är i tätort eller på landet samt familjesammansättningen i ett familjehem.24

6.5Särskilt förordnad vårdnadshavare och andra ställföreträdare

Särskilt förordnad vårdnadshavare

Vårdnaden om ett barn kan överföras från föräldrarna till en särskilt förordnad vårdnadshavare i vissa fall, så kallad vårdnads- överflyttning. Det kan exempelvis ske om föräldrarna dör eller om de gör sig skyldiga till missbruk, försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling.25

Det är inte nödvändigt att ett beslut om vård enligt LVU har meddelats innan vårdnadsöverflyttning kan bli aktuell, även om det bör höra till undantagsfallen att det blir aktuellt att flytta vårdna- den utan vård enligt LVU. Särskilt förordnad vårdnadshavare kan vara aktuellt om det när vård enligt LVU övervägs står klart att det medför en bestående fara för barnets hälsa eller utveckling om föräldern står kvar som vårdnadshavare. Detta gäller även när

24Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 1997:15) om tillämpningen av LVU s. 76 och 77.

256 kap. 7 och 9 §§ föräldrabalken (1949:381).

136

SOU 2015:69 Bestämmelser som rör barn

barnet redan har vårdats utom hemmet och barnet, trots långvariga och omfattande insatser från socialnämndens sida, inte kan åter- vända till sina föräldrar. 26

Frågan om särskilt förordnad vårdnadshavare prövas av tings- rätten. Det kan ske på talan av socialnämnden eller tas upp av dom- stolen i samband med exempelvis äktenskapsskillnad. Social- nämnden är skyldig att ansöka om särskilt förordnad vårdnads- havare om nämnden vid en utredning om att ett barn far illa kom- mer fram till att någon åtgärd behöver vidtas när det gäller vårdna- den.27 I praktiken är det endast i ett fåtal fall som särskild vårdnads- havare utses, bland annat eftersom det är svårt hitta lämpliga personer att överföra vårdnaden till.28

Andra ställföreträdare

I några situationer är det möjligt att utse en utomstående ställföre- trädare som har rätt att agera för barnets räkning utan samtycke av vårdnadshavaren. Det finns särskilda bestämmelser om ställföre- trädare i ärenden om vård enligt LVU av barn, se avsnitt 6.4.

En god man ska beslutas för ett barn när det inte kan företrädas av vårdnadshavaren eller förmyndaren eller barnets intresse strider mot vårdnadshavarens eller förmyndarens eller en sådan ställföre- trädares makes eller sambos intressen.29 Om en förundersökning inleds där en vårdnadshavare är misstänkt för brott mot barnet som kan ge fängelse ska en särskild företrädare som regel utses. Det gäller även om en vårdnadshavare skyddar den misstänkte gärnings- mannen, exempelvis om den misstänkte är vårdnadshavarens sambo. Om barnet har två vårdnadshavare och endast en av dem misstänks för brott ska en särskild företrädare inte utses när vård- nadshavarna inte är gifta eller samboende. Den vårdnadshavare som inte är misstänkt för brott beslutas i sådana fall att ensam vara ställ- företrädare för barnet under förundersökningen och rättegången. Särskild företrädare ska dock även i dessa fall beslutas om det med hänsyn till vårdnadshavaranas förhållande till varandra eller till

26Prop. 1981/82:168 om vårdnad och umgänge m.m. s. 68 och SoU 1979/80:44 s. 99.

276 kap. 7–10 §§ föräldrabalken (1949:381) och 5 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937).

28Socialstyrelsen Vårdnadsöverflyttning i samband med våld i familjen, 2013, s. 16–20.

2911 kap. 2 § föräldrabalken (1949:381).

137

Bestämmelser som rör barn

SOU 2015:69

någon annan särskild omständighet får antas vara till barnets bästa. Den särskilde företrädaren ska ta tillvara barnets rätt under för- undersökningen och rättegången. Ansökan om särskild företrädare görs av åklagare och beslutas av tingsrätten.30

6.6Barns skolplikt och rätt till skolgång

Bestämmelser om skolplikt och barns rätt till skolgång finns i rege- ringsformen och skollagen.31 Barn som är bosatta i Sverige har skolplikt. Alla barn som omfattas av skolplikten har en motsvarande rätt till kostnadsfri, grundläggande utbildning i allmän skola. Skol- plikten fullgörs i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan. Det finns också en möjlighet att fullgöra sin skolplikt vid exempelvis internationella skolor, inom kriminalvården eller vid sjukhus.

Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Hemkommunen ska se till att skol- pliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning. Kommunen ska se till att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skol- gång. Huvudmannen för specialskolan och huvudmannen för same- skolan ska se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång.

Huvudmän för de skolformer som är aktuella för barn med skol- plikt kan vara kommuner, staten eller enskilda. I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter. Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som gäller för utbildningen.

301–4 §§ lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn.

312 kap. 18 § första stycket regeringsformen (1974:152) samt 7 kap. 2, 4–8 och 20–22 §§ skollagen (2010:800).

138

7 Fingerade personuppgifter

7.1Fingerade personuppgifter i praktiken

Personer som har fingerade personuppgifter använder en fingerad identitet i stället för den verkliga identiteten. Kopplingen mellan den verkliga och den fingerade identiteten är normalt sett sekre- tessbelagd. Det är detta som ger ett skydd för personen, men sam- tidigt innebär det också problem. Borgenärer och myndigheter med flera som har ett legitimt intresse av att komma i kontakt med en person som använder fingerade personuppgifter kan få problem.

Ett tillstånd att använda fingerade personuppgifter är för den enskilde och hens närmaste en mycket ingripande åtgärd både på det personliga planet och i kontakter med myndigheter och andra. De negativa konsekvenserna är större än vid kvarskrivning och svåra att överblicka för den som berörs. Det dagliga livet kompli- ceras eftersom den berörde med familj inte bara måste ändra namn. För att användningen av fingerade personuppgifter ska bli en effektiv åtgärd måste den enskilde också byta bostad och arbete samt allmänt ändra sin livsföring.1 Personen måste också bryta sina kontakter med tidigare vänner och arbetskamrater. En användning av fingerade personuppgifter innebär alltså stora uppoffringar och ingrepp i privatliv och arbetsliv.

Vi redovisar nedan de problem som förts fram tidigare och till denna utredning och vår bild av hur det fungerar i dag.

1 Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53–56.

141

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

Möjligt att fullgöra förpliktelser och att medverka i rättsliga förfaranden

Det har sedan bestämmelserna infördes framförts att det självfallet inte är meningen att användningen av fingerade personuppgifter ska vara en väg att undkomma en betalningsskyldighet. Det finns inte heller någon laglig möjlighet för den som har fått fingerade personuppgifter att undandra sig förpliktelser. Innan ett beslut om fingerade personuppgifter fattas bör den berörda personens eko- nomiska förhållanden – skulder och andra förpliktelser – och hur de ska regleras klarläggas. Förpliktelser kan uppfyllas under den ur- sprungliga identiteten även om fingerade personuppgifter används.

En person med fingerade personuppgifter kan bli skyldig att inställa sig personligen exempelvis inför allmän domstol. Personen har inte rätt att vägra medverka i ett rättsligt förfarande med hän- visning till att hen har fått fingerade personuppgifter.2

Polismyndigheten har rutiner för att personer med fingerade personuppgifter ska kunna delta på ett säkert sätt via video utan att vistelseort eller ny identitet avslöjas. Det förekommer därför att personer med fingerade personuppgifter är part i domstol i sin gamla identitet. Tredje mans intressen kan då tillgodoses.

Familjerättsliga konsekvenser

Vill personen med skyddade personuppgifter ingå äktenskap upp- står särskilda svårigheter. Hindersprövning kan knappast rättsenligt göras enbart utifrån de fingerade uppgifterna.

Ett identitetsbyte som avser ett barn eller en person som har barn innebär i praktiken att relationen till den förälder som barnet inte bor tillsammans med måste utplånas i folkbokföringen för att inte den nya identiteten för den förälder som barnet bor tillsam- mans med ska röjas. Ett identitetsbyte kan på detta sätt medföra allvarliga inskränkningar i tredje mans möjligheter att exempelvis umgås med sitt barn. En annan effekt kan bli att ett barn som till- kommit efter insemination inte kan få kännedom om sin biologiske far.

2 Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 119 och prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53–56.

142

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

Om en person med fingerade personuppgifter avlider kan arvs- berättigade släktingar få svårt att bevaka sin rätt eftersom folk- bokföringen normalt inte utvisar de rätta släktskapsförhållandena för en sådan person och detta kan vara okänt för den som utreder boet.3 Polismyndigheten har rutiner för att säkerställa att personer med fingerade personuppgifter kan få del av ett eventuellt arv.

Problem med polisiära frågor, beskattning, betalningsföreläggande och verkställighet

Frånvaron av uppgifter i registren om en persons tidigare farlighet kan innebära en ökad risk för våld mot enskilda tulltjänstemän vid kontroller. Det kan också bli allvarliga konsekvenser i tillstånds- ärenden, i påföljdsfrågor, vid beslut om anhållande och häktning samt i spanings- och i utredningssammanhang.

Fingerade personuppgifter får konsekvenser för beskattningen och för kronofogdemyndigheternas handläggning av mål om betal- ningsföreläggande och verkställighet. Kronofogdemyndigheten kan exempelvis inte upptäcka att den har att göra med en person som även kan ha skulder i annat namn.4

Tillsyn, forskning och statistik

Datainspektionen kan inte i alla fall fullgöra sina förpliktelser när det gäller tillsyn över personregister. Riksarkivet har förutsett mycket allvarliga konsekvenser för sådan forskning som följer individer eller grupper över längre tid. Statistiska centralbyrån har påpekat att longitudinella studier blir omöjliga, men att effekten på statisti- kens kvalitet blir ringa om antalet berörda personer är litet.5

3SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 93–96 och 99 samt prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53–56.

4SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 94–96 och 99 och prop. 1997/98:9 Skydd för för- följda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53–56.

5SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 94–96 och 99.

143

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

Svårt att styrka olika förhållanden

En persons födelsetid och ålder har betydelse i flera sammanhang för att en korrekt bedömning ska kunna göras. Det gäller exempel- vis Polismyndighetens befattning med unga personer, framställning av röstlängd, vissa arbetsrättsliga eller avtalsbaserade bestämmelser och behörighetskontroll exempelvis till utbildning vid högskola. Det finns myndigheter som är skyldiga att enligt internationell överenskommelse lämna uppgifter om en persons födelsetid.

Fingerade personuppgifter innebär svårigheter att styrka förhål- landen som registrerats på den verkliga identiteten. Det blir svårt för arbetsgivare och utbildningsanordnare att kontrollera tidigare utbildning och tjänstgöring samt betyg, intyg och referenser. Det blir också svårt för arbetsgivare, Försäkringskassan och Statens tjänstepensionsverk att beräkna pensioner, semesterdagar och ersättningar av olika slag, exempelvis vid sjukdom. Det kan vidare uppstå svårigheter och risker när det gäller sjukvården, exempelvis när äldre relevant journalinformation inte kan finnas. I en del fall resulterar fingerade personuppgifter i att personen i praktiken är förhindrad att ingå vissa typer av avtal.

Viss yrkesutövning kan kräva legitimation, auktorisation eller tillstånd. En person som exempelvis har en läkarlegitimation i sin verkliga identitet kan inte utan vidare använda den efter det att hen har fått fingerade personuppgifter.

Det kan också försvåra en säker, effektiv och rationell hand- läggning av utlännings- och medborgarskapsärenden. I ärende om svenskt medborgarskap är det sannolikt nödvändigt att den beslu- tande myndigheten har tillgång till även de verkliga uppgifterna. En utlänning som vistas i Sverige kan behöva uppehållstillstånd.

Transportstyrelsen har tidigare pekat på att fingerade person- uppgifter medför svårigheter vid utfärdande och innehav av kör- kort samt för verkets hantering av bil- och felparkeringsregister. Verket fick tidigare manuella underrättelser från Rikspolisstyrelsen om fingerade personuppgifter som berörde verkets ansvarsområden och hade därigenom, bland annat i sina register, fört över uppgifter från den verkliga identiteten till den fingerade. Den ordningen hade enligt verket ändå medfört komplikationer vid exempelvis förar-

144

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

prov och lett till att personer med fingerade personuppgifter hade nödgats avslöja sitt verkliga personnummer.6

Polismyndigheten har under senare utvecklat sitt arbete och samarbetar numera under säkra former med flera myndigheter och de problem som tidigare lyfts har därmed minskat. Samarbeten inom detta område handlar om att underlätta för den enskilde att ta tillvara sin rätt, exempelvis genom att myndigheters information om personen i den verkliga identiteten under säkra former aviden- tifieras och förs över på den fingerade identiteten. Det förekommer också att Polismyndigheten skriver intyg som förklarar andra hand- lingar och intyg, de avslöjar dock aldrig kopplingen mellan identi- teterna.

Polismyndigheten har i dag dessutom samarbeten som syftar till att stärka skyddet för den enskilde, exempelvis genom att den andra myndigheten vidtar åtgärder för att förhindra att information kopplad till den nya identiteten lämnas ut till andra personer.

7.2Bestämmelser och rutiner om fingerade personuppgifter

Bestämmelser om fingerade personuppgifter finns i en särskild lag.7

7.2.1Fingerade personuppgifters innebörd

Syfte och innebörd

En folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet kan få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga (fingerade personuppgifter). Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter får även ges åt en familjemedlem om personerna varaktigt bor tillsammans.8 Syftet med fingerade per- sonuppgifter kan sägas vara att hindra att en förföljare, med hjälp av allmänna handlingar hos en myndighet, får kännedom om var

6SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 93–96 och 99 samt prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53–56.

7Lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

81 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

145

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

den person som behöver skyddas bor eller vistas.9 Om ett medgi- vande att använda fingerade personuppgifter har lämnats, ska Polis- myndigheten skyndsamt se till att den person som har fått med- givandet registreras inom folkbokföringen med de fingerade upp- gifter som myndigheten efter samråd med den enskilde bestämmer. De fingerade personuppgifterna ska bestämmas och registreras på ett sådant sätt att det inte av dessa framgår vem det är som använ- der uppgifterna.10

Beroende på förhållandena i det enskilda fallet kan det vara ak- tuellt att byta ut vilken som helst av uppgifterna i folkbokföringen, inte enbart namn och personnummer.11 Om ett barn eller en person som har barn får fingerade personuppgifter innebär det i praktiken att relationen till den förälder som barnet inte bor tillsammans med måste utplånas i folkbokföringen för att inte den nya identiteten för den förälder som barnet bor tillsammans med ska röjas. Mot- svarande gäller för en gift person i förhållande till maken.12 Den verkliga identiteten avregistreras och sekretessmarkeras.13

För att ett byte av personuppgifter ska bli en effektiv skydds- åtgärd får uppgifterna om personens tidigare identitet inte lämnas ut till mer än en mycket begränsad krets. Endast Polismyndigheten har därför information som gör det möjligt att koppla ihop uppgif- terna från den tidigare identiteten med den nya. De gamla uppgif- terna finns bara i manuell form hos Polismyndigheten.14

Ett medgivande innebär att personen har rätt att i alla avseenden använda de fingerade uppgifterna i stället för de verkliga. När det exempelvis i olika författningar talas om registrering eller annan hantering av personuppgifter är det de fingerade uppgifterna som ska komma till användning för den som har fått medgivande.15

Fingerade personuppgifter medför inte någon rättslig föränd- ring av personens namn eller andra förhållanden. Rättsligt är hen alltså samma person som tidigare. Personen har enligt förarbetena sannolikt inte någon skyldighet att använda de fingerade uppgif- terna utan kan i vissa sammanhang också använda sitt verkliga

9Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 52.

101 och 6 §§ lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

11Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 118 och 119.

12SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 93.

13Enligt uppgift från Polismyndigheten och Skatteverket.

14Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 119.

15Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 144.

146

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

namn och personnummer. Det har inte någon privaträttslig bety- delse om personen ingår avtal eller andra rättshandlingar med användande av verkliga eller fingerade uppgifter. Hela tiden är det samma rättssubjekt som kan göras ansvarigt. Motsvarande gäller för offentligrättsliga förpliktelser.16

Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter får begränsas till viss tid, men kan också ges tills vidare.17 Fingerade personuppgifter ges i regel tills vidare.

När det hot som lett till beslutet om fingerade personuppgifter inte längre finns ska personen återta sin rätta identitet. Om den som har fått medgivande att använda fingerade personuppgifter skriftligen anmäler hos Polismyndigheten att medgivandet inte längre behövs eller om det finns synnerliga skäl för det, ska Polis- myndigheten besluta att medgivandet att använda fingerade per- sonuppgifter ska upphöra att gälla. Bedömningen att medgivandet att använda fingerade personuppgifter blivit obehövligt bygger i normala fall på ett gemensamt ställningstagande av den enskilde och Polismyndigheten. Synnerliga skäl för ett upphörande mot den enskildes vilja kan anses finnas om skyddsbehovet upphört och det finns en risk att den enskilde missbrukar systemet och exempelvis använder både verkliga och fingerade uppgifter på ett otillbörligt sätt.

När ett medgivande ges för obestämd tid är det vidare väsentligt att Polismyndigheten håller kontakten med den enskilde. Polis- myndigheten bör också regelbundet kontrollera att den som har ett medgivande inte återgått till att använda den verkliga identiteten, exempelvis genom att åter folkbokföra sig i den identiteten. Även i sådana fall kan det finnas skäl för Polismyndigheten att få medgi- vandet upphävt.

När ett medgivande att använda fingerade personuppgifter har upphört att gälla ska Polismyndigheten underrätta Skatteverket om detta. Verket ska skyndsamt se till att de fingerade uppgifterna inte längre används inom folkbokföringen. Verket ska göra de ändringar i folkbokföringsdatabasen som krävs. Den avregistrerade identite- ten folkbokförs och uppgifter i den fingerade identiteten förs in på den riktiga identiteten. På så sätt minimerades olägenheterna av

16Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53, 60 och 61.

171 § första stycket lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

147

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

personuppgiftsbytet för myndigheter och exempelvis borgenärer. Sedan Polismyndigheten har underrättat Skatteverket om den en- skildes anmälan att medgivandet inte längre behövs får hen använda de fingerade uppgifterna fram till dess verket har registrerat änd- ringarna i folkbokföringsdatabasen men inte för tid därefter.18

Krav för att få fingerade personuppgifter

För att kunna få fingerade personuppgifter ska personen riskera allvarlig brottslighet mot personens liv, hälsa eller frihet. När det gäller brottslighetens art avses i första hand brott som är direkt livshotande eller som syftar till svår kroppsskada eller grov frihets- kränkning och som regleras i 3, 4 och 6 kap. brottsbalken.19 Av praxis framgår att bortförande av barn är en sådan brottslighet som innebär att barnet, tillsammans med förälder, kan få fingerade per- sonuppgifter.20 Högsta domstolen har slagit fast att bestämmelsen måste anses innebära att risken finns vid en objektiv bedömning. Det är alltså inte tillräckligt att den berörda personen själv anser sig utsatt för en sådan risk.21

Om en person tidigare har dömts för ett allvarligt brott, exem- pelvis svår misshandel, mot den som begär fingerade personupp- gifter är det en omständighet som enligt regeringen måste tillmätas stor betydelse vid riskbedömningen. Den tidigare brottsligheten behöver inte nödvändigtvis vara riktad mot personens liv, hälsa eller frihet. Det krävs också att det fanns risk för ytterligare för- följelser i form av sådana brott som anges i lagen.

Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor föreslog att det skulle införas en bestämmelse om att fingerade personuppgifter fick medges endast om åtgärden med hänsyn till personens förhål- landen eller andra omständigheter kunde antas utgöra en effektiv skyddsåtgärd.22 Enligt regeringen borde ingen skyddsåtgärd tillgri- pas om den inte kunde antas få effekt. Regeringen bedömde dock att någon särskild reglering av detta inte kunde anses nödvändig.23

188 och 9 §§ lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

19Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 118 och 143.

20NJA 1994 s. 497 II.

21NJA 1994 s. 497 I.

22SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor s. 149.

23Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 58.

148

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

Personen måste vara folkbokförd för att kunna få fingerade per- sonuppgifter.

Medgivande att använda fingerade personuppgifter får inte läm- nas om personen kan beredas tillräckligt skydd genom kvarskriv- ning eller på annat sätt. I förarbetena när lagen tillkom anförde regeringen att det först skulle övervägas om kvarskrivning, besöks- förbud eller andra åtgärder var tillräckliga för att skydda personen. Detta innebar inte något krav på att sådana skyddsåtgärder verk- ligen skulle ha prövats, utan bedömningen fick göras utifrån de förväntade effekter som åtgärderna kunde ha.24 Skälet till att andra skyddsåtgärder ska prövas i första hand är att användningen av fingerade personuppgifter är förknippad med stora svårigheter på olika plan, inte minst det personliga. Med hänsyn till problemen är det angeläget att det i varje ärende om fingerade personuppgifter noga prövas om inte den förföljde kan beredas ett fullgott skydd genom exempelvis kvarskrivning.25

Exempel på situationer när kvarskrivning kan vara otillräckligt

Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor diskuterade genom några exempel på situationer, om kvarskrivning kunde vara en till- räcklig åtgärd eller inte.26 Utredningens exempel redovisas nedan. Vi har inte funnit några andra situationer än de som utredningen diskuterade som kan ha betydelse för bedömningen.

Yrkesfallet

En förföljd person kan ha ett ovanligt yrke eller en sysselsättning som bara kan utövas hos ett fåtal olika arbetsgivare. Personen kan exempelvis vara militär, åklagare, pilot, meteorolog eller specialist- läkare. Den förföljde kan ha en så speciell anställning eller vara så ensam i sin yrkesutövning att fingerade personuppgifter inte hjäl- per. Den förföljde blir i det fallet antagligen tvungen att byta yrke för att inte riskera förföljelse. Om sådana genomgripande föränd-

24Prop. 1990/91:153 Folkbokföringslag s. 144.

25Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 58 och 59.

26SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor s. 142–148.

149

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

ringar måste vidtas ansåg utredningen att det är tillräckligt med kvarskrivning i kombination med en namnändring. Fingerade personuppgifter inom ramen för yrkesfallet har sannolikt störst förutsättningar att bli lyckosamt om den förföljde tillhör en ganska stor yrkesgrupp.

Spridningsfallet

Det kan vara ofrånkomligt att en kvarskriven person måste avslöja sin eller sin familjs rätta adress exempelvis för en lokal skol- eller sjukvårdsmyndighet. Omständigheterna kan vara så speciella att en förföljare kan räkna ut att uppgifterna bör finnas hos en skolmyn- dighet med mindre vanlig inriktning eller hos en viss slags myndig- het i en bestämd del av landet. Effekten av en kvarskrivning kan i sådana lägen bli begränsad. Detta talade enligt utredningen för fingerade personuppgifter.

Om det exempelvis är en vuxen person med fyra barn i skol- åldern som har fått fingerade personuppgifter finns en risk att för- följaren både genom folkbokföringen och kommunala befolknings- registret kan spåra den vuxna personen trots de fingerade person- uppgifterna. Förföljaren måste dock veta hur hen ska gå till väga och vara beredd att lägga ned mycket tid och kraft för att lyckas lokalisera den som har fått fingerade personuppgifter.

Fingerade personuppgifter kan också komma att ha begränsad effekt om det omfattar exempelvis ett barn som är hänvisat till viss typ av skola, särskild sjukvård eller av annat skäl går att urskilja bland andra barn.

Insiderfallet

En viss förföljare kan ha bättre förutsättningar än andra att få reda på var en kvarskriven person uppehåller sig. Det kan bero på att hen har kontakter med någon som är anställd hos Skatteverket och därför har särskilda möjligheter att komma över uppgiften om den kvarskrivnes verkliga adress eller annan uppgift som kan avslöja denne. Fingerade personuppgifter kan då bli aktuellt. Problemet med en person som har möjlighet att obehörigen förmedla uppgif-

150

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

ter som var användbara för förföljelse kan dock aktualiseras även vid fingerade personuppgifter.

I samband med lagändringar 1998 anförde regeringen att kvar- skrivning kan vara otillräcklig som skyddsåtgärd om det exempelvis finns sådana omständigheter i ärendet att den som hotar har möj- lighet att, trots vidtagna åtgärder inom folkbokföringen, spåra en person med hjälp av dennes folkbokföringsuppgifter. Ett exempel på en sådan situation är att en förföljare kan ha möjlighet att genom hot mot eller bestickning av någon som är anställd hos Skatteverket få fram uppgifter om personen.27

Spårningsfallet

Fingerade personuppgifter utesluter inte att personen under vissa förhållanden kan spåras av en förföljare. Risken måste dock enligt utredningen anses vara större vid kvarskrivning. Det beror i första hand på att den kvarskrivne i princip använder samma namn och personnummer som tidigare även om hen ofta bör ha utnyttjat möjligheten till namnbyte. Det kan göra att kvarskrivning framstår som en otillräcklig åtgärd. Vid bedömningen av spårningsfallet ska särskild vikt också läggas vid förföljarens person. Utöver hens inställning till den som behöver skyddas måste också beaktas hens förmåga och möjlighet att spåra en person som är kvarskriven.

7.2.2Prövning av ärenden om fingerade personuppgifter

Det är Polismyndigheten som prövar ärenden om fingerade personuppgifter.28 Ansökan om medgivande görs av den som vill använda fingerade personuppgifter.

En person som ansöker om eller har fått medgivande att använda fingerade personuppgifter för egen del, får ansöka om medgivande även för ett barn som personen är vårdnadshavare för och varaktigt bor tillsammans med, om syftet är att ge skydd mot den andre vårdnadshavaren.29 Normalt företräds ett barn för vilket

27Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 58 och 59.

282 § första stycket lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

292 § andra stycket och 4 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

151

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

båda föräldrarna är vårdnadshavare av dem gemensamt. En sådan ordning när det gäller att få ett medgivande för ett barn att använda fingerade personuppgifter skulle kunna omöjliggöra ett skydd enligt lagen. Särskilt gäller detta när det är den andre vårdnads- havaren som är den hotande.30

Utredningen i ärendena är omfattande och kvalificerad. Av polisutredningen i ett ärende om fingerade personuppgifter ska det framgå bland annat om sökanden riskerar förföljelse. Det är en fråga som självfallet berör både den som begär fingerade person- uppgifter och den utpekade förföljaren. Bådas förhållanden måste alltså klarläggas. Vidare måste det klargöras om inte den förföljde kan skyddas genom kvarskrivning eller på annat mindre ingripande sätt. En utförlig och allsidig polisundersökning är av största bety- delse när det gäller fingerade personuppgifter.31

Polismyndighetens beslut får överklagas till Stockholms tings- rätt. Ett beslut om registrering av fingerade personuppgifter inom folkbokföringen får dock inte överklagas.32

En myndighet ska på begäran lämna Polismyndigheten upplys- ning om en person som förekommer i ett ärende om fingerade per- sonuppgifter. Denna skyldighet gäller dock inte för Säkerhets- polisen.33 Skälet till att det finns en sådan skyldighet är att sekre- tessen hos olika myndigheter ibland försvårade Rikspolisstyrelsens utredning i ärenden om fingerande personuppgifter. Som exempel nämns att man inte kunde få tillgång till uppgifter om en utpekad förföljare som hade varit intagen för rättspsykiatrisk vård.34

7.2.3Övriga bestämmelser och rutiner

Polismyndigheten ska bistå den som har fått medgivande att använda fingerade personuppgifter vid kontakter med andra myn- digheter och i övrigt lämna den hjälp som krävs, om den enskildes hjälpbehov inte kan tillgodoses på annat sätt.35 Det uppmärk- sammades att den som hade fått fingerade personuppgifter kunde

30Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 119, 144 och 145.

31Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 65 och 66.

3210 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

335 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

34Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 65 och 66.

357 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

152

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

få betydande problem och ofta behövde hjälp med att ta tillvara sin rätt. Det gällde exempelvis vid reglering av skulder, mellanhavan- den med myndigheter samt vid kontakter med banker och försäk- ringsbolag. Hjälpåtgärderna krävde ofta juridisk kompetens och goda kunskaper om hur samhället fungerar. Regeringen ansåg att en särskild kontaktmyndighet borde utses för att hjälpa den enskilde.

Polismyndigheten kan inte ensam avhjälpa alla olägenheter som kan uppkomma efter ett medgivande att använda fingerade person- uppgifter. Även olika ”fackmyndigheter” måste i olika samman- hang hjälpa till. När det exempelvis gäller socialförsäkrings- förmåner för den som har fått fingerade personuppgifter är Försäkringskassans medverkan nödvändig.36

7.3Statistik

I dag har ungefär 160 personer fingerade personuppgifter.37 Utvecklingen under de senaste åren har varit enligt följande:

Tabell 7.1 Antal personer med fingerade personuppgifter

Totalt antal personer som sökt och totalt antal personer som fått fingerade personuppgifter ett visst år

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Totalt antal personer som
sökt fingerade personupp-
gifter ett visst år	48	80	55	54	67	41	48
Totalt antal personer som
fått fingerade personupp-
gifter ett visst år	12	29	12	8	20	11	8
- varav kvinnor	6	11	6	1	7	3	7
- varav män	2	5	4	4	4	3	1
- varav barn	4	13	2	3	9	5	0

36Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53–56 och 66–69.

37Enligt Polismyndigheten.

153

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

7.4Sekretessbestämmelser

Sekretess i ärenden om fingerade personuppgifter

Sekretess gäller i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Får en myndighet en uppgift som är sekretess- reglerad från en myndighet som handlägger ärenden om fingerade personuppgifter, blir bestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten.38

Av förarbetena framgår att avsikten med fingerade person- uppgifter är att bereda en person skydd mot förföljare. Det ligger därför i sakens natur att sekretess bör gälla för alla personanknutna uppgifter i ett ärende som avser fingerade personuppgifter. När ett beslut om fingerade personuppgifter upphävts finns inte längre samma behov av sekretess. Det kan emellertid i underlaget för beslutet finnas känsliga uppgifter om enskildas personliga förhål- landen som bör omfattas av sekretess även efter det att de fingerade personuppgifter inte längre används.39

Sekretess för uppgift om kopplingen mellan den fingerade och den verkliga identiteten

Sekretess gäller också för uppgift om kopplingen mellan fingerade personuppgifter som en enskild har medgivande att använda och den enskildes verkliga personuppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.40

I förarbetena hänvisas först till den tidigare nämnda bestäm- melsen. Om en myndighet fick uppgifter om kopplingen mellan en persons fingerade och verkliga identitet direkt från den enskilde kunde myndigheten inte tillämpa den bestämmelsen utan enbart skydda uppgifterna om det fanns en primär sekretessbestämmelse

3822 kap. 2 § OSL.

39Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 123.

4021 kap. 3 § tredje stycket OSL.

154

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

till skydd för enskildas personliga förhållanden som var tillämplig hos myndigheten. Så var emellertid inte alltid fallet.

Regeringen ansåg att skyddet för uppgifter om kopplingen mellan en persons fingerade och verkliga identitet i princip borde kunna hanteras genom Polismyndighetens medverkan i kommuni- kationen mellan andra myndigheter och den enskilde. Det kunde dock inte uteslutas att den enskilde i någon situation själv kunde komma att lämna sådana uppgifter till en myndighet där uppgif- terna inte kunde skyddas. Med hänsyn till den allvarliga hotbilden i de fall en enskild har fått fingerade personuppgifter var det inte acceptabelt att det inte fanns ett heltäckande sekretesskydd för sådana uppgifter. Regeringen ansåg därför att en primär sekretess- bestämmelse, som var tillämplig hos alla myndigheter, borde infö- ras för uppgift om kopplingen mellan en enskilds verkliga och fingerade identitet.

Sekretessbestämmelsen omfattar bara uppgifter som avslöjar kopplingen mellan en persons fingerade och verkliga identitet och inte alla uppgifter om enskildas personliga förhållanden som finns i ett ärende om fingerade personuppgifter.41

7.5Andra utredningsförslag

Stalkningsutredningen

Stalkningsutredningen har föreslagit att den omständigheten att kvarskrivning eller annat skydd är tillräckligt inte ska vara ett absolut hinder mot att ge en person fingerade personuppgifter. I stället ska övervägas om ett tillräckligt skydd kan beredas genom kvarskrivning eller på annat sätt. I denna bedömning ska beaktas den tid personen kan förväntas behöva skydd. Om det redan vid beslutstillfället kan förutses att hotet mot brottsoffret kan finnas kvar under lång tid ska detta enligt Stalkningsutredningens förslag särskilt beaktas. Kvarskrivning kan som längst medges i tre år och en hotbild som kan förväntas finnas kvar under längre än så ska således betraktas som att den finns kvar under lång tid.

41 Prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor – Skyddade adresser, m.m. s. 62 och 63.

155

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

Stalkningsutredningen har vidare föreslagit att fingerade person- uppgifter även ska få medges om detta med hänsyn till den hotade personens personliga förhållanden i övrigt framstår som lämpligare än någon annan åtgärd. Vid prövningen av detta kriterium ska beaktas bland annat de omständigheter som kan ha betydelse för brottsoffrets förutsättningar att så snabbt som möjligt återhämta sig från de brott som hen utsatts för och etablera sig på den nya orten. Sådana behov och personliga förhållanden som bör tala för att ge fingerade personuppgifter kan vara att brottet har drabbat brottsoffret särskilt allvarligt, att brottet har skett i en nära relation eller att brottsoffret har barn. Om brottsoffret exempelvis saknar förutsättningar att snabbt få ett arbete på den ort till vilken hen flyttar, på grund av hälsoskäl, bristande dokumentation om arbets- livserfarenhet eller utbildning talar det mot att brottsoffret med enkelhet kommer att finna ett socialt sammanhang, vilket kan tala för att fingerade personuppgifter ska medges. Förutsättningarna på den ort som brottsoffret till flyttar bör också beaktas.42

Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer

I Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer har utredaren konstaterat att Stalkningsutredningens bedömning att det är möjligt att ge fingerade personuppgifter i större utsträckning har fått stöd av remissinstanserna och att det därför får anses finnas ett behov av att göra en förändring i denna riktning. Utredaren har dock anfört att förslaget har vissa brister som innebär att det inte bör genomföras i den form som utred- ningen har föreslagit.

Det är enligt utredaren svårt att närmare slå fast vilka omstän- digheter som bör anses tala för respektive emot att fingerade personuppgifter väljs som skyddsåtgärd. Stalkningsutredningens författningsförslag ger ingen ledning för att avgöra vilka personliga förhållanden som är relevanta eller när fingerade personuppgifter bör anses vara lämpligare än andra åtgärder. Även om lämplighets- kriteriet kan förtydligas, exempelvis för att främja den berörda

42 SOU 2008:81 Stalkning – ett allvarligt brott s. 247, 248, 344 och 345.

156

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

personens livssituation, eller främja möjligheterna till ett självstän- digt liv under trygga förhållanden, är det svårt att ställa upp objek- tiva utgångspunkter för en sådan prövning och konkreta exempel på när fingerade personuppgifter bör anses vara lämpligare än andra åtgärder. Enligt Stalkningsutredningen ska prövningen bland annat innebära att omständigheter som kan ha betydelse för brottsoffrets förutsättningar att så snabbt som möjligt återhämta sig från brott och etablera sig på den nya orten beaktas. Det handlar alltså om vad som kan anses vara lämpligast för att främja den berörda personens livssituation, vari skyddsaspekten endast är en komponent.

Både kvarskrivning och fingerade personuppgifter påverkar den enskildes livssituation på ett ingripande sätt. Det är dock enligt utredaren svårt att slå fast vilken åtgärd som är mer eller mindre ingripande eller vad som är lämpligast i det enskilda fallet. Objek- tiva utgångspunkter för en sådan prövning, som i sin tur bygger på vissa antaganden om åtgärdernas relativa för- och nackdelar, är problematiska att ställa upp.

Utredningens exempel att brottet drabbat brottsoffret särskilt hårt eller att brottet skett i en nära relation avser objektivt konsta- terbara omständigheter. Att beakta dessa förhållanden som skäl för fingerade personuppgifter bygger rimligen på antagandet att den åtgärden upplevs som ett säkrare skydd och därmed att brotts- offrets återhämtning främjas. Men om en allmän utgångspunkt vore att det är lättare att etablera ett nytt liv som känns säkert med fingerade personuppgifter än med kvarskrivning skulle den lämplig- hetsprövningen leda till en avsevärd ökning av fingerade person- uppgifter.

En annan lösning för att vidga utrymmet för fingerade person- uppgifter bör därför enligt utredaren övervägas. En möjlighet som bör övervägas är att utforma bestämmelserna med inriktning på att närmare ange villkoren för när fingerade personuppgifter får med- ges, i stället för att som nu ha en fakultativ bestämmelse med ett villkor som måste vara uppfyllt (risk för allvarlig brottslighet) och en omständighet som hindrar åtgärden (tillräckligt skydd genom andra åtgärder). Utöver kravet om risk för allvarlig brottslighet kan därmed alternativa grunder för att medge fingerade personupp- gifter föreskrivas.

Vidare bör enligt utredaren bestämmelsen återspegla de villkor som redan gäller om att åtgärden måste bedömas kunna fungera i

157

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

praktiken och att den i övrigt var lämplig, exempelvis med hänsyn till personens ekonomiska förhållanden.

Enligt utredaren framstår det som rimligt att skyddsbehovets längd beaktas. Enligt utredaren ingick emellertid en sådan bedöm- ning sannolikt i den bedömning som redan görs vid prövningen av fingerade personuppgifter. I annat fall bör prövningen ingå i den lämplighetsbedömning som Stalkningsutredningen har föreslagit. Frågan om skyddsbehovets utsträckning i tiden kan lämpligen be- aktas inom ramen för de två alternativen utan att det anges särskilt.

Svårigheten enligt utredaren är inte att utforma en bestämmelse av detta slag utan i stället att finna en lämplig avvägning i frågan om de personrelaterade skäl som bör kunna leda till fingerade person- uppgifter trots att andra åtgärder uppfyller skyddsbehovet. Detta kräver en närmare studie av bland annat vilka förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken.43

Utredaren framför vidare att när skyddet är riktat mot en föräl- der påverkas eller till och med hindras barnets möjligheter till umgänge med den föräldern. Frågan om förhållandet mellan skyd- dade personuppgifter samt vårdnad om och umgänge med barn är enligt utredaren av mer grundläggande natur och dess betydelse i förhållande till den föreslagna lämplighetsprövningen kan ifråga- sättas. I rättspraxis finns det exempel på att umgänge med barn har vägrats med hänvisning bland annat till risken för att bostadsorten avslöjas. Det finns dock andra avgöranden där skyddsåtgärden inte ansetts påverka umgängesfrågan. Umgängesfrågan kan därmed inte ha någon utslagsgivande betydelse för valet mellan skyddsåtgär- derna och därmed för den föreslagna lämplighetsprövningen. En viktig fråga som bör få ett svar är därför hur förhållandet bör vara mellan skyddsåtgärderna respektive rätt till vårdnad och umgänge. Detta kräver i sin tur en närmare utredning av möjligheterna att kombinera skyddsåtgärderna med vårdnads- och umgängesrätt. Om de inte kan förenas krävs ett ställningstagande om vad som bör ges företräde.44

43Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 105–107, 134 och 135.

44Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 39, 108, 109 och

158

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

7.6Överväganden och förslag

7.6.1Förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken

Bedömning: Förhållanden som medför att fingerade person- uppgifter fungerar bra i praktiken är

Polismyndighetens stöd till personer med fingerade person- uppgifter,

Polismyndighetens samarbete med andra myndigheter om personer med fingerade personuppgifter, och

Polismyndighetens kunskaper om kriminalitet, hotbilder och liknande.

Polismyndighetens arbetssätt

Vi har varit i kontakt med Polismyndigheten och fått allmän infor- mation om deras arbete med fingerade personuppgifter. Vi har där- emot inte varit kontakt med personer som har fingerade person- uppgifter.

Handläggarna på Polismyndigheten stödjer personerna när de ska bygga upp sitt nya liv med fingerade personuppgifter. De möter alla som ansöker om fingerade personuppgifter, minst en gång personligen och oftast flera gånger via exempelvis telefon. Polis- myndigheten eller socialförvaltningen ordnar bostad under den tid som prövningen av ärendet pågår.

För en person som får fingerade personuppgifter går de igenom hela livssituationen för att kunna bedöma vilka åtgärder som behö- ver vidtas och ge stöd i att genomföra dem. Det görs både för att åtgärden ska fungera och för att det ska vara möjligt att leva ett så normalt liv som möjligt. Under den första perioden efter det att personen fått fingerade personuppgifter är kontakterna mellan Polismyndigheten och personen intensiva för att reda ut olika praktiska situationer.

Polismyndigheten hjälper också till med att ta fram en legend för personerna, det vill säga en påhittad historia om deras bakgrund.

159

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

Efter den första intensiva perioden när personen har fått fingerade personuppgifter förekommer det också kontakter mellan personen och Polismyndigheten, exempelvis om personen avser att flytta till en annan ort och vill ha hjälp med bedömningen om det utifrån hotsituationen är en lämplig ort att flytta till.

Personer med fingerade personuppgifter kan dygnet runt via telefon få stöd av Polismyndigheten. Polismyndigheten tar också emot post som ställs till den verkliga identiteten.

Förhållanden som medför att fingerade personuppgifter fungerar bra i praktiken

Personer som riskerar att bli utsatta för allvarlig brottslighet mot liv, hälsa eller frihet är utsatta för en svår psykisk press. Om per- sonen medges fingerade personuppgifter innebär det inte något enkelt liv. Personerna måste bryta med det gamla livet när det gäller arbete, bostad, släkt, vänner och fritid och bygga upp ett helt nytt liv på en annan ort.

Polismyndigheten erbjuder, som framgår ovan, ett omfattande stöd till personer med fingerade personuppgifter, exempelvis i form av personliga möten, bostad under den tid prövningen pågår, hjälp med att reda ut praktiska situationer, ta fram en påhittad historia om sin bakgrund och jourtelefon dygnet runt. Polismyndigheten samarbetar också under säkra former med flera myndigheter för att stärka den enskildes skydd, underlätta för hen att ta tillvara sin rätt och underlätta för andra att ta tillvara sin rätt i förhållande till personen med skyddade personuppgifter.

I den situation som personerna befinner sig bedömer vi att det stöd som Polismyndigheten ger till personerna och det samarbete myndigheten har med andra myndigheter är av avgörande betydelse för att åtgärden ska fungera och innebära ett så bra liv för perso- nerna som möjligt. Såvitt vi kan bedöma har Polismyndigheten sär- skilt goda förutsättningar att bidra till ett sådant skydd eftersom de har goda kunskaper om kriminalitet, hotbilder och liknande. Vi bedömer att det är dessa omständigheter som får åtgärden att fungera väl i praktiken.

En annan omständighet som vi bedömer bidrar till att fingerade personuppgifter fungerar väl är Polismyndighetens bedömning av om personerna har förutsättningar att klara ett liv med fingerade

160

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

personuppgifter. Personer som har sådana förutsättningar klarar att leva med åtgärden tack vare Polismyndighetens stöd. Det finns emellertid personer som inte har dessa förutsättningar. För att få fingerade personuppgifter måste man flytta, bryta helt med sitt tidigare liv och börja leva som en annan person. Det är svårt för alla, men särskilt svårt för personer som inte har en god självbild och ett gott självförtroende samt för personer som missbrukar eller har en psykisk ohälsa. Det gäller i vart fall om personen inte har annat stöd, exempelvis inom psykiatrin, ett socialkontor eller med en kontaktperson. Andra exempel är offentliga personer eller personer som av andra anledningar vill fortsätta att leva ett utåt- agerande liv. Om Polismyndigheten bedömer att fingerade person- uppgifterna inte skulle ge någon effekt ens med stöd, kan de inte få fingerade personuppgifter.

Enligt Polismyndigheten förekommer det i princip aldrig att en person med fingerade personuppgifter agerar på ett sätt som för- stör skyddet för hen. Det gäller även barn. Det förekommer inte heller att de använder sin verkliga identitet i brottsligt syfte. Det har dock förekommit att personer med fingerade personuppgifter har begått brott i den nya identiteten. Alla får inte arbete i sin nya identitet, men många får det. Hot mot vittnen minskar ofta efter det att fingerade personuppgifter har registrerats.

7.6.2Fingerade personuppgifter bör inte medges i större utsträckning än i dag

Bedömning: Det saknas skäl att utvidga möjligheterna att få fingerade personuppgifter eftersom fingerade personuppgifter ska bygga på en restriktiv prövning och de problem som finns med kvarskrivning kan lösas genom att förbättra kvarskriv- ningsinstitutet.

Kvarskrivning och fingerade personuppgifter – likheter och skillnader

Vi har i uppdrag att lämna förslag på hur reglerna om fingerade per- sonuppgifter kan förändras så att skyddsåtgärden kan medges i något större omfattning än i dag. Kvarskrivning och fingerade per-

161

verkliga.47

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

sonuppgifter påverkar den enskildes livssituation på ett ingripande sätt. Vi redovisar inledningsvis vår bild av likheter och skillnader.

Kvarskrivning och fingerade personuppgifter syftar till att skyd- da mot att andra personer får information om personens bosätt- ning och med hjälp av denna kan söka upp personen och utsätta denne för brott eller – när det gäller kvarskrivning – även förföljel- ser eller allvarliga trakasserier.45 En förutsättning för att en hotad eller förföljd person ska kunna skyddas är att personen helt ändrar sin livsföring. Fingerade personuppgifter eller kvarskrivning kan endast vara ett komplement.

Kvarskrivning innebär att en person vid flyttning får medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten. Den rätta adressen finns endast i manuell form hos Skatteverket. Uppgifter om personens verkliga bostadsort och adress aviseras inte till några myndigheter. Uppgifterna kan således inte lämnas ut vare sig av misstag eller efter prövning, under förutsättning att den inte regi- streras i andra register. En kvarskriven person får som regel även en sekretessmarkering som skyddar andra uppgifter som kan ge led- ning om var personen uppehåller sig.46

Fingerade personuppgifter innebär att personen får använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. Den verkliga identiteten avregistreras i folkbokföringen och endast ett fåtal har kännedom om kopplingen mellan identiteterna. Personen har rätt att i alla avseenden använda de fingerade uppgifterna i stället för de

Den verkliga identiteten sekretessmarkeras i folkbok- föringsdatabasen.48

Effekterna av kvarskrivning och fingerade personuppgifter liknar varandra. En kvarskriven person kan välja att byta namn enligt bestämmelserna i namnlagen. Andra väljer att använda en egen, falsk identitet. Inte bara personer med fingerade personuppgifter utan även kvarskrivna bryter ofta banden med släkt och vänner. Det förekommer att även kvarskrivna använder osanna bakgrunds- historier och lär sina barn att inte berätta om vem de är.

45Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag s. 116 och prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 41 och 52.

46SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag s. 101 och prop. 2013/14:178 Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 11.

47Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 118, 119 och 144 samt prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 53.

48Enligt uppgift från Polismyndigheten och Skatteverket.

162

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

Fingerade personuppgifter är emellertid en betydligt mer ingri- pande åtgärd än kvarskrivning. Den stora skillnaden är att en person med fingerade personuppgifter byter personnummer och andra personuppgifter och därmed får en helt ny identitet.

Den nya identiteten innebär emellertid också en möjlighet att leva ett vanligt liv i den nya identiteten, i den bemärkelsen att det är möjligt att vara öppen med sina personuppgifter och sluta avtal, skaffa bibliotekskort och vara med i föreningar och liknande utan att riskera att bli hittad med hjälp av personuppgifterna. Det kan inte en person med kvarskrivning som fortfarande använder sitt verkliga personnummer. Däremot kan en person med kvarskriv- ning fortfarande använda gamla betyg och intyg. Det kan inte en person med fingerade personuppgifter, dels eftersom dokumenten redovisar de verkliga personuppgifterna, dels eftersom en använd- ning av dem skulle innebära att kopplingen mellan den gamla och den nya identiteten avslöjas.

I praktiken innebär det att det som är känsligt för en person med fingerade personuppgifter är utseendet. Blir personen igen- känd och den nya identiteten avslöjas genom igenkännandet till- sammans med andra uppgifter om personen, exempelvis adress, måste personen byta identitet på nytt. För en person med kvar- skrivning är även personuppgifterna känsliga. Så fort identiteten registreras i ett nytt register ges ytterligare möjligheter till sprid- ning av uppgifterna och det skapas en ledtråd som kan göra det möjligt att hitta personen. En person med kvarskrivning måste därför vara försiktig med att använda sina personuppgifter för att inte hittas.

Fingerade personuppgifter behöver inte utvidgas

Fingerade personuppgifter är en mycket ingripande åtgärd som även påverkar tredje man, exempelvis en person som har en ford- ran. Utgångspunkten bör därför vara att prövningen av rätten till fingerade personuppgifter ska vara restriktiv.

Vi har haft kontakt med flera myndigheter och organisationer. Det är inte någon av dem som har framfört något behov av att fler personer ska få fingerade personuppgifter. Exempelvis kan nämnas att det är förhållandevis många personer som kontaktar Polis-

163

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

myndigheten för att få fingerade personuppgifter, men som inte får det. Det förekommer i princip inte några överklaganden av Polis- myndighetens beslut, vilket talar för att personerna inte varit miss- nöjda med myndighetens bedömning. Polismyndigheten hjälper dessa personer att få exempelvis kvarskrivning eller en sekretess- markering i folkbokföringsdatabasen och dessa åtgärder har visat sig vara tillräckliga.

Frågan är om det ändå finns ett behov av att utöka möjlig- heterna att få fingerade personuppgifter och vilka förutsättningarna i så fall ska vara.

Det är tre grundläggande krav som måste vara uppfyllda för att en person ska kunna få fingerade personuppgifter. Personen ska riskera att bli utsatt för allvarlig brottslighet, kvarskrivning eller annan åtgärd ska inte ge ett tillräckligt skydd och fingerade person- uppgifter ska kunna förväntas ge den tänkta skyddseffekten. Det saknas skäl att ändra kriteriet att personen ska riskera att bli utsatt för allvarlig brottslighet.

Vid bedömningen av om kvarskrivning kan ge ett tillräckligt skydd står de hotande personernas kapacitet i fokus, exempelvis deras kunskap om hur samhället fungerar och kontakter inom myndighetssfären. Har de en tillräckligt hög kapacitet att hitta per- sonen, talar det för fingerade personuppgifter. Andra omständig- heter som vägs in är om det är en eller flera personer som utgör hotet, om de hotande personerna är kända till sin identitet och deras förmåga att verkställa hotet.

Vid bedömningen av om åtgärden kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt står den hotade personens kapacitet i fokus, det vill säga förmågan att leva efter Polismyndighetens anvisningar. Om personen inte klarar det riskerar den fingerade identiteten att avslöjas och bli utan värde.

Dessa två prövningar kan innebära att kvarskrivning bedöms ge ett otillräckligt skydd, men att den hotade personen inte har kapa- citet att leva med fingerade personuppgifter. Vi bedömer att det för den situationen är uteslutet att samhället ska lägga tid och resurser på en avancerad åtgärd som ändå inte har förutsättningar att fun- gera. En avslöjad fingerad identitet har inte något värde och andra skyddsåtgärder bör väljas. Vi bedömer att denna situation inte omfattas av vårt uppdrag att utöka möjligheterna att få fingerade personuppgifter.

164

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

De två prövningarna kan också innebära att kvarskrivning ger ett tillräckligt skydd, samtidigt som den hotade personen har den kapacitet som krävs för att kunna få fingerade personuppgifter. Vi bedömer att det är denna situation som omfattas av vårt uppdrag.

Utgångspunkten för de tidigare utredningarnas förslag, se avsnitt 7.5, är att det är för svårt att leva med kvarskrivning och enklare att leva med fingerade personuppgifter. Stalkningsutred- ningen ger följande exempel på när fingerade personuppgifter gör det enklare att finna ett socialt sammanhang. Om ett brottsoffer på grund av hälsoskäl, bristande arbetslivserfarenhet eller utbildning saknar förutsättningar att snabbt få ett arbete på den ort som hen flyttar till, så talar det emot att brottsoffret med enkelhet kommer att kunna finna ett socialt sammanhang. Vi bedömer emellertid att det inte nödvändigtvis skulle vara enklare för den som har fingerade personuppgifter att i denna situation finna ett socialt sammanhang. En person med fingerade personuppgifter kan exempelvis inte använda sina betyg som utfärdats i den riktiga identiteten för att få ett arbete.

Fingerade personuppgifter är i dag ett skyddsinstitut. Stalk- ningsutredningens förslag bygger på att fingerade personuppgifter i sig även kan underlätta rehabiliteringen efter brott. Fingerade personuppgifter innehåller i dag inte några sådana inslag. Visser- ligen ger Polismyndigheten stöd åt personer med fingerade person- uppgifter. Syftet med stödet är emellertid att få åtgärden att fungera. För att underlätta rehabilitering efter brott bistår samhället med andra åtgärder, exempelvis via socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.

Om fingerade personuppgifter även ska bli ett institut för att främja personens livssituation och därigenom underlätta rehabili- tering efter brott väcker det frågan om institutet bör förändras helt när det gäller innehåll och beredning. Det är inte i första hand en polisiär fråga att bedöma vad som krävs för att underlätta rehabili- tering efter brott eller vad som krävs för att ge personen möjlig- heter till ett självständigt liv. De myndigheter som ansvarar för frågor om rehabilitering av brottsoffer behöver då bidra i bered- ningen av ärenden om fingerade personuppgifter i stor omfattning. Det komplicerar beredningen och förlänger utredningstiden.

Vi är tveksamma till att ge ett skyddsinstitut även ett bredare syfte och anser att åtgärder som behövs för att främja en persons

165

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

livssituation bör lösas för sig. Om fingerade personuppgifter ska få ett annat syfte än att vara ett skyddsinstitut behövs grundligare överväganden som bör utredas i särskild ordning.

Det finns vidare flera risker med att medge fingerade person- uppgifter i större utsträckning än i dag. Förtroendet för fingerade personuppgifter kan minska om kraven för att få åtgärden sänks och skyddsinstitutet med en lämplighetsbedömning blir otydligare. I beredningen av ärendet bör myndigheter med kunskaper om vad som behövs för att underlätta rehabilitering efter brott bidra. Det innebär en ökad risk för att kopplingen mellan den ursprungliga och den fingerade identiteten kommer att finnas hos fler myndig- heter än hos Polismyndigheten. En annan risk är att betydligt fler personer kommer att omfattas av institutet med de svårigheter det medför för tredje man. I vart fall bedömer vi att antalet ansöknin- gar kommer att öka. Det förekommer att personer åberopar falska dokument som stöd för sin ansökan om fingerade personuppgifter. Vi bedömer att också risken för det kan öka.

Förslagen från Stalkningsutredningen och Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer utgår från bedömningen att situationen för kvarskrivna behöver förbättras. Vi delar den bedömningen och föreslår därför en rad åtgärder, se kapitel 8. Vi bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga och att det saknas skäl att utvidga fingerade personuppgifter så att fler kan få åtgärden.

Om en utvidgning med utgångspunkt i Stalkningsutredningens förslag bedöms vara nödvändig för att ge en hotad person förut- sättningar att så snabbt som möjligt återhämta sig från brottet anser vi att en utvidgning kan genomföras på följande sätt. Det kan införas en möjlighet att medge fingerade personuppgifter, även om kvarskrivning är en tillräcklig skyddsåtgärd, om det finns synner- liga skäl. Vid bedömningen av om det finns sådana skäl ska Polis- myndigheten beakta om personens möjligheter till ett självständigt liv under trygga förhållanden påtagligt förbättras med fingerade personuppgifter.

För att bestämmelsen ska vara aktuell att tillämpa bör personen redan ha utsatts för allvarlig brottslighet och ha ett behov av åtgär- der för att underlätta sin rehabilitering. En person som riskerar allvarlig brottslighet, men ännu inte utsatts för den, kan inte anses ha ett tillräckligt stort behov av rehabilitering. Vid prövningen ska

166

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

effekten av brottet och möjligheterna att återhämta sig från brottet beaktas. I bedömningen ska även ingå att pröva om brottet har drabbat brottsoffret särskilt allvarligt, om brottet har skett i en nära relation eller om brottsoffret har barn. Det bör också ingå en prövning av möjligheterna för brottsoffret att etablera sig på den nya orten. Vi bedömer att det inte finns några skäl att ändra i reglerna om kvarskrivning med anledning av denna utvidgning av fingerade personuppgifter, om den genomförs.

7.6.3Fingerade personuppgifter medges endast om det ger en tillräcklig skyddseffekt

Förslag: Kravet som finns i praxis att ett medgivande att använ- da fingerade personuppgifter endast får lämnas om använd- ningen, med hänsyn till den förföljdes person och andra förhål- landen, kan antas få en tillräcklig skyddseffekt, ska uttryckligen framgå av lagen om fingerade personuppgifter.

En person kan få fingerade personuppgifter endast om åtgärden ger ett effektivt skydd. Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor föreslog att detta krav borde framgå av lagtexten.49 Enligt rege- ringen borde ingen skyddsåtgärd tillgripas om den inte kunde antas få effekt. Regeringen bedömde dock att någon särskild reglering av detta inte kunde anses nödvändig.50 I Ds 2013:47 Skydd av person- uppgifter för hotade och förföljda personer bedömer utredaren att bestämmelsen bör återspegla villkoret att åtgärden måste bedömas kunna fungera i praktiken.51

Vi bedömer i likhet med utredaren att det är ett viktigt krav att åtgärden ska förväntas fungera och ge effekt för att den ska med- ges. I annat fall riskerar den enskilde att invaggas i en falsk säker- het, samtidigt som samhället lägger resurser på en åtgärd som inte har förutsättningar att fungera. Som framgår ovan bedömer vi att det saknas skäl att utvidga möjligheterna att få fingerade person- uppgifter. Om en sådan utvidgning ändå görs bedömer vi att det

49SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor s. 148–149.

50Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 58.

51Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 135.

167

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

inte är lämpligt att göra undantag från kravet på att fingerade personuppgifter ska ge ett effektivt skydd. För att dels tydliggöra kravet, dels tydliggöra att något undantag från detta krav inte får göras föreslår vi att det ska införas ett uttryckligt krav på att åtgär- den ska förväntas ge effekt för att kunna medges. Som framgår ovan innebär det inte någon ändring i sak utan enbart en kodi- fiering av den praxis som finns.

7.6.4Fingerade personuppgifter ska även fortsättningsvis ges endast till folkbokförda personer

Bedömning: Det saknas skäl att göra det möjligt för personer som inte är folkbokförda att få fingerade personuppgifter.

Endast folkbokförda personer kan få fingerade personuppgifter. Regeringen bedömde vid lagens tillkomst att det saknades behov av att låta icke folkbokförda personer få fingerade personuppgifter eftersom det för dem inte fanns någon registrering och spridning av personuppgifter som motsvarade folkbokföringen.

Registreringen och spridningen av uppgifter om personer som inte är folkbokförda är mer omfattande i dag än när lagen om finge- rade personuppgifter kom till. Det finns därför skäl att överväga om avgränsningen till folkbokförda personer bör ändras.

En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begä- ran från en myndighet eller vissa enskilda utbildningsanordnare till- delas ett samordningsnummer som ser ut som ett personnummer med den skillnaden att siffrorna för dag ska adderas med 60. Syftet med numret är att undvika personförväxling och att göra det möj- ligt att utbyta information om personen med andra myndigheter och organisationer. Samordningsnummer får som huvudregel till- delas en person endast om det inte råder osäkerhet om hens iden- titet. Det finns dock omfattande undantag från denna huvudregel.52

I en begäran om tilldelning av samordningsnummer eller person- nummer ska bland annat uppgift om namn och adress i Sverige anges.

52 18 a § folkbokföringslagen (1991:481) samt 5 och 5 a §§ folkbokföringsförordningen (1991:749).

168

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

Uppgifter om personer med tilldelade samordningsnummer och personnummer sprids till både myndigheter och privata organ genom Skatteverkets aviseringar av personuppgifter. Privata organ får dock del av uppgifter om personer med samordningsnummer endast under förutsättning att det inte råder någon osäkerhet om personens identitet.53

Det har inte framförts till oss att det finns några problem med att icke folkbokförda personer inte kan få fingerade person- uppgifter. Adressen är inte nödvändig och det finns inget som hindrar att personerna är registrerade utan adress eller att uppgiften sekretessmarkeras. Skatteverket betraktar uppgiften om adress som frivillig och tar bort den ur registret om den enskilde vill det. Vi ser därför redan av dessa skäl inget behov av att utöka personkretsen för fingerade personuppgifter till icke folkbokförda personer. Fingerade personuppgifter är dessutom en kvalificerad åtgärd där stora delar av personuppgifterna byts mot fingerade person- uppgifter. Det är en åtgärd som främst lämpar sig för personer som har den starka anknytning till landet som folkbokföring och regi- strering av stora mängder personuppgifter innebär.

7.6.5Fingerade personuppgifter ska kunna kombineras med andra skyddsformer

Förslag: Andra åtgärder för hotade och förföljda personer ska inte vara ett hinder mot att medge fingerade personuppgifter. Det ska dock inte gälla om åtgärderna syftar till att skydda personuppgifter.

De olika åtgärder som kan ges en hotad eller förföljd person bör kunna kombineras friare än i dag för att personerna ska få ett skydd som är anpassat efter vars och ens specifika situation. Den praxis som innebär att fingerade personuppgifter kan kombineras med olika delar inom brottsoffer- och personsäkerhetsarbetet bör framgå av bestämmelserna. Andra typer av åtgärder ska därför vara ett hinder mot att medge fingerade personuppgifter endast om

53 2 kap. 8 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet samt 4 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret.

169

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

åtgärderna är författningsreglerade och syftar till att skydda personuppgifter, se också avsnitt 8.6.1 och 8.6.5.

7.6.6Upphörande av fingerade personuppgifter

Förslag: Om det finns särskilda skäl ska Polismyndigheten besluta att ett medgivande att använda fingerade person- uppgifter ska upphöra att gälla.

Fingerade personuppgifter får ges tills vidare och i praktiken får alla det. Det är få personer som lämnar åtgärden när de har fått finge- rade personuppgifter.

Vi anser att utgångspunkten måste vara att personerna ska läm- na skyddsinstitutet när skyddsbehovet har upphört. Det är viktigt för att minska de negativa följderna för tredje man, exempelvis en person med en fordran, och för att upprätthålla förtroendet i sam- hället för fingerade personuppgifter.

Om den enskilde inte anmält att medgivandet inte behövs krävs i dag synnerliga skäl för att Polismyndigheten ska få besluta att medgivandet ska upphöra att gälla. Av förarbetena, se avsnitt 7.2.1, framgår att utgångspunkten bör vara att den enskilde och Polis- myndigheten är överens om att fingerade personuppgifter inte behövs. De undantagssituationer som bestämmelsen om synnerliga skäl täcker avser situationer när det finns en risk att personen miss- brukar systemet och använder både verkliga och fingerade uppgifter på ett otillbörligt sätt.

Vi bedömer att det bör bli något enklare för Polismyndigheten att upphäva ett beslut om fingerade personuppgifter. Ett sådant behov har också framförts till oss. Utöver de missbrukssituationer som omfattas av bestämmelsen i dag, bör det vara möjligt att upp- häva beslutet om det är uppenbart att det inte längre finns något skäl för åtgärden eftersom hotet upphört eller minskat i så stor utsträckning att det inte längre finns något skäl för fingerade personuppgifter. Det är dock angeläget att Polismyndigheten har en dialog med personen och bereder ärendet omsorgsfullt för att inte skapa problem för denne.

170

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

7.6.7Rättsligt förvärv av namn och personnummer när de fingerade personuppgifterna upphör

Förslag: Den som har haft ett medgivande att använda fingerade personuppgifter som har upphört ska genom anmälan till Skatteverket kunna förvärva det fingerade förnamnet och mellannamnet. Utan hinder av vissa bestämmelser i namnlagen ska den som har haft ett medgivande att använda fingerade personuppgifter som har upphört, kunna förvärva det fingerade efternamnet efter ansökan om tillstånd till bytet hos Patent- och registreringsverket.

För den som har haft ett medgivande att använda fingerade personuppgifter som har upphört får, efter ansökan från den enskilde, det fingerade personnumret fastställas som person- nummer, om det finns särskilda skäl.

En möjlighet att förvärva den fingerade identiteten bör övervägas

När ett medgivande att använda fingerade personuppgifter har upphört ska personen återgå till att använda sin tidigare, riktiga identitet. Det är i dag ovanligt att personer med fingerade person- uppgifter lämnar skyddsinstitutet. Ett skäl är att det kan innebära betydande svårigheter och en ny omställning för personen att gå tillbaka till den gamla identiteten när hen etablerat sig och blivit känd under sin nya identitet på arbetet eller i skolan och i den nya bekantskapskretsen.

Personer kan leva med fingerade personuppgifter under många år. Barn som får fingerade personuppgifter kan leva med de finge- rade personuppgifterna under betydligt längre tid än de levt med de verkliga personuppgifterna. Det är inte självklart att det är lämpligt att återgå till den tidigare identiteten när skyddsbehovet upphört. Som framgår av avsnitt 7.6.6 föreslår vi att det ska bli något enklare för Polismyndigheten att besluta att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter ska upphöra. Vi bör därför överväga om det finns skäl att göra det möjligt att förvärva den fingerade identi- teten när medgivandet att använda fingerade personuppgifter har upphört.

171

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

En möjlighet att förvärva det fingerade namnet

När personer får fingerade personuppgifter gör Polismyndigheten en bedömning av om det fingerade namnet är förenligt med de grundläggande bestämmelserna i namnlagen. Det finns inga hinder mot att låta personerna förvärva det fingerade namnet i stället för att återgå till det verkliga namnet när medgivandet att använda fingerade personuppgifter har upphört.

Det är möjligt redan i dag att förvärva fingerade namn. Vi före- slår ändringar i namnlagen för att göra det möjligt i större utsträck- ning. Förslagen innebär en möjlighet att förvärva förnamn, mellan- namn och efternamn. Förvärven av förnamn och mellannamn görs kostnadsfritt efter anmälan till Skatteverket.

Det är möjligt att byta efternamn till ett nybildat efternamn eller till ett efternamn som inte kan förvärvas på någon av de van- liga grunderna. Det finns hinder mot att förvärva vissa efternamn, men det är möjligt att göra undantag från dessa hinder om det finns synnerliga skäl. För att underlätta för personer med fingerade personuppgifter att förvärva sitt fingerade efternamn föreslår vi att undantag från dessa bestämmelser ska få göras utan någon pröv- ning av om det finns synnerliga skäl. Tillstånd att förvärva efter- namnet prövas av Patent- och registreringsverket mot en avgift.

Vi har inte analyserat våra förslag i förhållande till Namnlags- kommitténs förslag till ny lag om personnamn.54 I beredningen av kommitténs förslag bör övervägas att göra ändringen av efternamn kostnadsfri för hotade och förföljda personer.

En möjlighet att byta till det fingerade personnumret om det finns särskilda skäl

Uppgifter om personer med fingerade personuppgifter finns regi- strerade i anslutning till båda personnumren. Det kan exempelvis vara journalföring inom hälso- och sjukvården, genomgångna utbildningar, arbetslivserfarenhet, vigsel, äktenskapsskillnad, barna- födsel, studieskulder och pensionspoäng. En möjlighet att byta till det fingerade personnumret skulle innebära att personen via personnumret knyts till den nyaste och i normalfallet mest rele-

54 SOU 2013:35 En ny lag om personnamn.

172

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

vanta informationen om personen. Personen behöver då inte heller förklara varför hen har ett annat personnummer än tidigare i kontakter med exempelvis myndigheter. Om personen återgår till det ursprungliga personnumret, innebär det att ny information som registrerats på personen i anslutning till det fingerade person- numret finns på ”fel” personnummer, exempelvis kan betyg och andra intyg som utfärdats för personen med dess fingerade person- nummer inte användas. I stället behöver nya handlingar utfärdas eller en handling som visar att personen har bytt personnummer användas. Å andra sidan kan gamla betyg och handlingar användas utan problem.

Information om personerna kan finnas i databaser eller i annan form, exempelvis i pappershandlingar. Om personerna får byta till det fingerade personnumret kommer det att finnas en koppling mellan det gamla och det nya personnumret i alla databaser som får folkbokföringsinformation från Skatteverket. Någon koppling kommer däremot inte att finnas till handlingar i annan form. Vi kan därför inte utesluta att personerna skulle kunna lida rättsförluster om de byter till det fingerade personnumret. Det gäller särskilt eftersom personerna när åtgärden upphört inte längre får något stöd av Polismyndigheten i att sköta sina angelägenheter. Det finns ytterligare några skäl som talar emot att låta personerna byta till det fingerade personnumret. Information om en person visas i folk- bokföringsdatabasen även i anslutning till dennes föräldrar, främst för att klargöra vilka som är arvsberättigade. Det finns brister i Skatteverkets folkbokföringsdatabas som innebär att även om en person byter personnummer visas i dessa situationer det gamla personnumret. Skatteverket har dock rutiner för att personerna inte ska behöva lida någon rättsförlust. Det fingerade person- numret utvisar dessutom sannolikt inte personens rätta födelsetid. Det finns dock inte något som hindrar att den korrekta födelse- tiden registreras i anslutning till ett personnummer och aviseras till användare av folkbokföringsinformation.

Vi föreslår, mot bakgrund av den osäkerhet som gäller konse- kvenserna för den enskilde och tredje man, inte någon generell möjlighet för personer som har haft fingerade personuppgifter att byta till det fingerade personnumret. Detta gäller särskilt så länge det fortfarande kan finnas uppgifter som inte är lagrade elektro- niskt utan endast på papper. Det kan dock finnas situationer när

173

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

det är lämpligare att personerna får byta till det fingerade person- numret. Det gäller främst om personerna är eller har barn och det skulle underlätta för dem i deras kontakter med skola, sjukvård och liknande om de fick byta till det fingerade personnumret. Uppgif- ter om barn har registrerats under kortare tid och i större utsträck- ning digitalt. Olägenheterna för dem att byta till det fingerade personnumret blir därför mindre. Även barnets föräldrar bör kunna byta till det fingerade personnumret i syfte att underlätta för bar- net. Vi föreslår därför en möjlighet att byta till det fingerade personnumret om det finns särskilda skäl. Det är viktigt att Skatte- verket informerar dem som får byta personnummer med stöd av undantagsbestämmelsen om riskerna med att byta till det fingerade personnumret så att de vet hur de ska agera för att minimera dem. Polismyndigheten ska vid behov hjälpa personerna i deras kontak- ter med Skatteverket i samband med bytet.55

Gammal och ny identitet kopplas samman

När ett medgivande att använda fingerade personuppgifter har upphört finns det inte längre någon anledning att hemlighålla kopplingen mellan den gamla och den nya identiteten. När Skatte- verket aviserar folkbokföringsinformation om personen bör det därför framgå att personen tidigare hade ett annat personnummer. Det är därefter upp till respektive mottagare av informationen att avgöra vilka åtgärder som behöver vidtas inom den egna organisa- tionen. Det kan exempelvis bli aktuellt att flytta över information från den tidigare fingerade identiteten till den nu gällande. Detta ger förutsättningar för andra att nå personen och göra sin rätt gällande, oberoende av om denne känt personen i den ursprungliga eller den fingerade identiteten.

Skatteverket får information om ett eventuellt byte av efter- namn från Patent- och registreringsverket. Skatteverkets skyldighet att se till att de fingerade personuppgifter inte längre används inom folkbokföringen ska inte gälla namnet och personnumret om personen behållit dessa. Däremot ska Skatteverket se till att övriga fingerade personuppgifter inte längre används.

55 7 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

174

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

7.6.8Andra myndigheter ska bistå Polismyndigheten

Förslag: I ärenden om fingerade personuppgifter ska andra myndigheter bistå Polismyndigheten med de åtgärder som behövs för att

1.skyddet ska ge avsedd effekt,

2.den enskilde ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt, och

3.minska risken för att andra lider rättsförluster med anledning av att personen medgetts användning av fingerade person- uppgifter.

Bedömning: Polismyndigheten bör utveckla sitt arbete och samarbete med andra myndigheter och samhällsorgan för att minska risken för att andra lider rättsförluster med anledning av att en person medgetts användning av fingerade personupp- gifter.

Polismyndigheten har framfört att andra myndigheter bör vara skyldiga att bistå Polismyndigheten i ärenden om fingerade person- uppgifter.

Regeringen har anfört att det är en angelägen uppgift för sam- hället att öka tryggheten för och ge skydd till de personer som lever i ständig rädsla att utsättas för brott. Den som är utsatt för eller riskerar att bli utsatt för personförföljelse ska kunna räkna med att samhället ställer effektiva skyddsåtgärder till förfogande.56 För att denna angelägna uppgift ska kunna fullgöras är det av avgö- rande betydelse att flera aktörer i samhället bidrar för att åtgärden ska få den tänkta effekten.

För att underlätta Polismyndighetens arbete med att få finge- rade personuppgifter att fungera i praktiken föreslår vi därför en bestämmelse om andra myndigheters skyldighet att bistå Polis- myndigheten i arbetet i den utsträckning som behövs. Bestämmelsen bör precisera i vilket syfte bistånd ska ges. Vi bedömer att det finns

56 Prop. 2013/14:178 Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 7.

175

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

tre skäl: skyddet ska ge avsedd effekt, den enskilde kunna leva ett så normalt liv som möjligt och risken för att andra lider rätts- förluster med anledning av att personen medgetts användning av fingerade personuppgifter ska minskas.

Polismyndigheten har utvecklat sitt samarbete med andra myndigheter under de senaste åren. Syftet med samarbetet har främst varit att se till att åtgärden ger avsedd effekt och att den enskilde ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt. Vi bedömer att Polismyndigheten i framtiden behöver utveckla sitt samarbete för att minska risken för att andra lider rättsförluster med anled- ning av att en person medgetts användning av fingerade person- uppgifter. Det gäller särskilt om fler personer ska kunna få finge- rade personuppgifter, se avsnitt 7.6.2.

7.6.9Kombination av fingerade personuppgifter och vårdnads- och umgängesrätt

Bedömning: Fingerade personuppgifter kan i princip inte kombineras med vårdnads- och umgängesrätt utan att riskera att åtgärden blir verkningslös. Fingerade personuppgifter ska i princip ha företräde framför vårdnads- och umgängesrätt. Det finns större möjligheter att förena fingerade personuppgifter med umgängesrätt när det är föräldern som riskerar den allvar- liga brottsligheten, än när barnet riskerar den allvarliga brotts- ligheten. Det ska alltid göras en individuell bedömning.

Förslag: Behovet av eventuella ändringar i föräldrabalken ska utredas särskilt.

Vi har i uppdrag att analysera hur fingerade personuppgifter kan kombineras med vårdnads- och umgängesrätt och, om det inte är möjligt, vad som bör ges företräde. Bestämmelser om vårdnad och umgänge beskriver vi i kapitel 6.

176

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

Fingerade personuppgifter kombineras inte med vårdnads- och umgängesrätt i dag

Det är i dag möjligt för en av vårdnadshavarna att ansöka om finge- rade personuppgifter för ett barn som personen varaktigt bor till- sammans med, om syftet är att ge skydd mot den andre vårdnads- havaren, se avsnitt 7.2.2. I och med att syftet med fingerade person- uppgifter i dessa fall är att ge skydd mot den andre vårdnadshavaren innebär bestämmelsen i praktiken att den andre vårdnadshavaren inte kan utöva vårdnad över eller umgås med barnet.

Polismyndighetens praxis innebär dock att myndigheten inte ger fingerade personuppgifter om föräldrarna har gemensam vård- nad. Den förälder som ensam ansöker om fingerade personupp- gifter måste därför få enskild vårdnad först, i vart fall interimistiskt det vill säga tillfälligt tills frågan prövats slutligt. Skälet till denna praxis är att det enligt Polismyndighetens mening inte är möjligt att ha fingerade personuppgifter och gemensam vårdnad med den som utgör hotet. Även umgängesfrågorna bör vara utklarade innan Polismyndigheten beslutar om fingerade personuppgifter. I prak- tiken har barn med fingerade personuppgifter inte något umgänge med den andre föräldern.

Det finns exempel i rättspraxis på att umgänge med barn har vägrats med hänvisning bland annat till risken för att bostadsorten avslöjas. Det finns dock andra avgöranden där skyddsåtgärden inte ansetts påverka umgängesfrågan.57 Skälet till det har enligt Polis- myndigheten varit att det saknats en ny hotbild.

Fingerade personuppgifter kan i princip inte kombineras med vårdnads- och umgängesrätt

Prövningen av om fingerade personuppgifter kan förväntas få en tillräcklig skyddseffekt tar sikte på den hotade personens kapacitet att bidra till att åtgärden får effekt. I denna del av prövningen måste hänsyn även tas till barnens kapacitet. Frågan om en kombination av fingerade personuppgifter och vårdnads- och umgängesrätt är möjlig aktualiseras inom denna prövning.

57 Ds 2013:47 Skydd avpersonuppgifter för hotade och förföljda personer s. 108.

177

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter är en kvalificerad åtgärd som ska användas mot kvalificerade förföljare och vid risk för allvarliga brott. För att fingerade personuppgifter ska ge ett skydd måste den hotade personen och den medföljande familjen bryta helt med sitt tidigare liv och inte ha någon kontakt med familj, släkt och vänner. I stället måste de bygga upp en ny tillvaro genom att flytta, ordna nytt arbete, skola och bostad samt hitta en ny bekantskapskrets.

Om umgänge kombineras med fingerade personuppgifter krävs att barnet för den hotande föräldern inte avslöjar sitt eller familje- medlemmarnas nya namn eller ger andra ledtrådar, exempelvis om förskolepersonalens namn, hur det ser ut utanför skolan, vilket väder det är hemma eller vilken idrottsförening barnet är med i. Det ställer också höga krav på säkerhet vid transport av barnet så att barnet inte förföljs vid resan tillbaks till hemmet efter umgänget. Kraven på barnet är mycket höga och innebär en stor press att vara försiktigt. Det är svårt, om inte omöjligt, för alla barn, men kanske särskilt för små barn och barn med intellektuella funktionsnedsättningar. Samtidigt innebär det att umgängets kva- litet blir låg för båda parter i och med att man inte kan samtala om vardagliga ting som annars är helt naturliga och ett viktigt inslag i umgänget mellan barn och föräldrar. Denna typ av försiktighet är emellertid kärnan i skyddet och därför nödvändig. Om den finge- rade identiteten avslöjas har personerna inte något skydd för sina personuppgifter. De måste då ytterligare en gång få en ny identitet och bygga upp en helt ny tillvaro.

När det gäller vårdnad i kombination med fingerade person- uppgifter ska den förälder som har barnet hos sig och som har nytt namn, nytt arbete, ny skola för barnen, ny bekantskapskrets och befinner sig på ny ort hemlighålla allt det nya för den andre föräl- dern och samtidigt samarbeta med denne om förhållanden som rör barnet, exempelvis barnets skolgång.

Stalkningsutredningen har framfört att fingerade personuppgif- ter inte bör medges den som har gemensamma barn med gärnings- mannen om denne har umgängesrätt med barnen eller om det finns några andra svårupplösliga band mellan brottsoffret och gärnings- mannen. I sådana fall kan andra former av skyddade personuppgif- ter vara mer lämpliga. Fingerade personuppgifter ska bara medges om den sökande är beredd att i framtiden inte ha mer än ytterst

178

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

begränsad kontakt med familj och vänner, eftersom det är en förut- sättning för att åtgärden ska ha någon effekt.58

Att den individuella hot- och riskbedömningen skulle mynna ut i att det är möjligt för barnen att umgås med den förälder som utgör hotet eller att föräldern kan utöva vårdnad förefaller osanno- likt. Det är snarare så att om den individuella hot- och riskbedöm- ningen mynnar ut i att det är möjligt utan att riskera säkerheten, innebär det att det inte är aktuellt med fingerade personuppgifter. Då bör mindre avancerade skyddsåtgärder vara tillräckliga. Vi bedö- mer alltså att fingerade personuppgifter i princip inte kan kombine- ras med vårdnads- och umgängesrätt. Det ska dock alltid göras en individuell bedömning.

Fingerade personuppgifter bör i princip ha företräde framför vårdnads- och umgängesrätt

Om behovet av fingerade personuppgifter har företräde innebär det i princip att gemensam vårdnad och umgänge är utesluten. Om i stället gemensam vårdnad och umgänge ges företräde är i princip fingerade personuppgifter uteslutet. Den fråga som behöver belysas är alltså om behovet av ett tillräckligt skydd mot att utsättas för all- varlig brottslighet eller om vårdnad för och umgänge med den som utsätter andra för allvarlig brottslighet har företräde.

Det finns i dagens lagstiftning många undantag från grundregeln om gemensam vårdnad. Övergrepp mot barnet eller mot den andra föräldern talar exempelvis emot gemensam vårdnad, se avsnitt 6.1. Vi bedömer att risken för den typ av brottslighet som är en förut- sättning för fingerade personuppgifter är av så allvarligt slag att skyddsbehovet i princip alltid väger tyngre än den hotande föräl- derns vårdnadsansvar. Utgångspunkten bör därför vara att om det finns en risk att en förälder som är vårdnadshavare utsätter den andre vårdnadshavaren eller barn för den typ av brottslighet som krävs för fingerade personuppgifter, så bör skyddsbehovet ha före- träde och den hotande föräldern fråntas vårdnaden. Vid bedöm- ningen av vad som ska ges företräde ska en individuell prövning göras i varje fall och barnets bästa vara avgörande.

58 SOU 2008:81 Stalkning – ett allvarligt brott s. 234, 248 och 345.

179

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

En inskränkning i rätten till umgänge kan göras om det är nöd- vändigt och proportionerligt. Om det är barnet som riskerar den typ av allvarlig brottslighet som är en förutsättning för fingerade personuppgifter från föräldern anser vi att det typiskt sett är både nödvändigt och proportionerligt att fingerade personuppgifter ges företräde framför barnets umgänge med den hotande föräldern. Även om det är den ena föräldern som riskerar att utsättas för denna typ av allvarlig brottslighet från den andre föräldern, bedö- mer vi att det normalt inte är barnets bästa att umgås med den hotande föräldern. Vi kan emellertid inte utesluta att det i något enstaka fall kan visa sig vara barnets bästa att umgås med den föräldern. Som vi nämnt ovan är utgångspunkten att alla band med det tidigare livet ska brytas när man får fingerade personuppgifter. Om det är barnets bästa att umgås med den hotande föräldern är det därför sannolikt inte meningsfullt att ge den hotade föräldern och barnet fingerade personuppgifter. Det finns visserligen en möjlighet att låta en person som utses av socialnämnden medverka vid umgänget, umgängesstöd. Det är dock svårt och pressande för ett barn att umgås med den andre föräldern utan att ge några som helst ledtrådar om namn eller vistelseort. Risken finns också att barnet förföljs vid transport från umgänget. Vi bedömer därför att ett umgängesstöd typiskt sett inte är tillräckligt för att möjliggöra ett umgänge mellan barnet och den hotande föräldern.

Det kan också förekomma att det finns ytterligare en förälder inblandad. Exempelvis kan en kvinna ha ett barn tillsammans med en man där relationen har upphört, men barnet har ett fungerande umgänge med pappan. Kvinnan inleder därefter en ny relation och i denna andra relation uppstår ett hot mot kvinnan som aktualiserar frågan om fingerade personuppgifter. Med tanke på den hotbild som krävs för att få fingerade personuppgifter är risken stor att den hotande mannen försöker hitta kvinnan via pappan och barnet. Inte heller i denna situation är det därför typiskt sett möjligt att kombi- nera fingerade personuppgifter med vårdnads- och umgängesrätt. Eftersom det inte är pappan som hotar kvinnan bör hans möjlig- heter till vårdnad och barnets rätt till umgänge gå före kvinnans rätt till fingerade personuppgifter. Skyddet måste i denna situation lösas på något annat sätt än genom fingerade personuppgifter.

Vi har inte analyserat om dessa ställningstaganden innebär att bestämmelserna i föräldrabalken bör ändras. Vi föreslår i stället att

180

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

den frågan utreds särskilt. En möjlighet är att ge uppdraget till Utredningen om en utvärdering av 2006 års vårdnadsreform,59 som ska avsluta sitt arbete den 28 oktober 2016.

7.6.10Annan än vårdnadshavare bör inte få ansöka om fingerade personuppgifter för barn

Bedömning: Någon annan än barnets vårdnadshavare bör inte få rätt att ansöka om fingerade personuppgifter för barnet.

Det finns situationer där barn är i behov av att kunna skydda sina personuppgifter gentemot båda sina vårdnadshavare. Det kan exempelvis vara om vårdnadshavarna hotar att göra illa eller till och med döda barnet. Även om barnet vårdas utanför hemmet kan det finnas skäl att undanhålla vårdnadshavarna kännedom om var bar- net befinner sig. Som framgår av tidigare beskrivningar finns det skyddsåtgärder. Barnet kan få en sekretessmarkering i folkbok- föringsdatabasen eller kontaktförbud utfärdat efter ansökan av exempelvis socialtjänsten. Det finns däremot inte någon som är behöriga att ansöka om kvarskrivning eller fingerade personupp- gifter. Socialnämnden kan, om barnet ges vård med stöd av LVU, besluta att hemlighålla vistelseorten.

Om vistelseorten behöver hemlighållas en längre tid bör social- nämnden i stället överväga att ansöka om särskilt förordnad vård- nadshavare, det vill säga vårdnadsöverflyttning. Om vårdnads- överflyttning beslutas av tingsrätten kan den särskilt förordnade vårdnadshavaren ansöka om skyddsåtgärder för barnets person- uppgifter. I praktiken använder dock socialnämnden sällan möjlig- heten att ansöka om vårdnadsöverflyttning. I situationer där det finns en risk för att båda vårdnadshavarna hotar eller förföljer ett barn och hotbilden bedöms som långvarig, bör vårdnadsöver- flyttningar kunna användas i större utsträckning.

Det pågår redan två utredningar som närmare ska se över bestämmelserna om särskilt förordnade vårdnadshavare.60 Vi anser

59Dir. 2014:84 En utvärdering av 2006 års vårdnadsreform.

60Dir. 2014:84 En utvärdering av 2006 års vårdnadsreform och dir. 2012:79 Översyn av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, m.m.

181

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

att det faller inom dessa utredningars uppdrag att föreslå eventuella förändringar som behövs av bestämmelserna om särskilt förord- nade vårdnadshavare och att vi därför inte närmare bör utveckla denna fråga.

Frågan är om de åtgärder vi beskriver ovan är tillräckliga. Flera myndigheter och ideella organisationer som möter utsatta barn vittnar om att de åtgärder som finns i dag inte ger ett tillfredsstäl- lande skydd. Länsstyrelsen i Östergötland, som har ett särskilt ansvar för frågor om hedersrelaterat förtyck och våld, har pekat på att socialnämnden sällan använder de möjligheter som finns att exempelvis ansöka om vård och hemlighålla vistelseorten enligt LVU eller vårdnadsöverflyttning. Skatteverkets bedömning är att antalet barn som behöver skyddade personuppgifter, men där vård- nadshavarna inte vill ansöka om det, har ökat och att frågan är så allvarlig att den bör utredas skyndsamt. Möjligheten att ge någon annan än vårdnadshavaren möjlighet att ansöka om skydd för barns personuppgifter har föreslagits som en möjlig lösning i både Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer och av remissinstanserna.61 I Ds 2013:47 anför utredaren att i praktiken förutsätter kvarskrivning eller fingerade person- uppgifter att barnet vistas någon annanstans än hos vårdnads- havaren eller vårdnadshavarna. Det kan dock finnas situationer där skyddsåtgärder bör kunna vidtas utan att detta kräver förordnande av en särskild vårdnadshavare eller tvångsvård. Utredaren jämför med de bedömningar som ligger till grund för lagen om särskild företrädare för barn och bestämmelserna i föräldrabalken som ger socialnämnden en möjlighet att på begäran av en vårdnadshavare besluta om behandling av barnet mot den andre vårdnadshavarens vilja.62

En grundläggande förutsättning för att vårdnadshavarna ska kunna uppfylla sina skyldigheter och utöva sin bestämmanderätt över barnet är att de vet var barnet vistas. Som regel gäller därför inte sekretess för ett barns personliga förhållanden gentemot vård- nadshavarna. Att ändra och hemlighålla ett barns personuppgifter

61Exempelvis remissvar över Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer från Länsstyrelsen i Östergötlands län, Skatteverket, Kvinnors Nätverk, Rädda Barnen, Stiftelsen Allmänna Barnhuset och Sveriges Kvinno- och Tjejjourers riksförbund.

62Lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn och 6 kap. 13 a § föräldrabalken (1949:381).

182

SOU 2015:69

Fingerade personuppgifter

för vårdnadshavarna är ett betydande ingrepp i vårdnadsansvaret och en inskränkning i rätten till familjeliv. Det är möjligt om åtgärden är proportionerlig och nödvändig för att tillgodose ett legitimt intresse. Annars innebär det en kränkning av Europakon- ventionen.63

Utgångspunkten måste dock vara att barn ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande. Vid en avvägning mellan föräldrarnas och barnets intresse är det barnets bästa som ska vara en styrande princip enligt föräldrabalken, Barnkonventionen och Europakonventionen. I situationer när båda vårdnadshavarna är ett hot mot barnet anser vi att det är viktigt att samhället kan ge barnet ett adekvat skydd även om detta innebär att föräldraintresset får ge vika till viss del.

Fingerade personuppgifter innebär att barnet byter identitet. För att upprätthålla skyddet krävs att barnet helt skär av kontakten med sitt tidigare liv och ändrar sin livsföring. Det ställer oerhört stora krav på ett barn som redan kan förutsättas vara under stark press. I och för sig kan tryggheten av att inte kunna bli hittad inne- bära en stor lättnad för barnet. Vi anser dock att det finns starka skäl att ifrågasätta om ett barn, som tvingats lämna sin familj, för- mår att leva på ett sätt som innebär att skyddsåtgärden får effekt.

Barnets intresse måste vidare vägas mot vårdnadshavarnas in- tresse. De bestämmelser som utredaren i Ds 2013:47 Skydd av per- sonuppgifter för hotade och förföljda personer hänvisar till innebär att endast en begränsad del av vårdnadshavarens beslutanderätt överförs till någon annan och då endast under en begränsad tid. Utredaren bedömer även att en rätt för någon annan än en vård- nadshavare att ansöka om fingerade personuppgifter skulle vara en mindre genomgripande åtgärd än tvångsvård. För vem det skulle vara mindre ingripande framgår dock inte. Vi bedömer dock att ett beslut om fingerade personuppgifter är en oerhört ingripande åt- gärd för både barnet och vårdnadshavarna. Även när barnet vårdas enligt LVU har vårdnadshavarna kvar sitt legala vårdnadsansvar. Om barnet medges fingerade personuppgifter skulle det omintet- göra vårdnadshavarnas möjligheter att över huvud taget utöva nå- got av sitt vårdnadsansvar. Inte ens socialnämnden bör ha vetskap om var barnet med fingerade personuppgifter befinner sig, utan

63 Artikel 8 i Europakonventionen.

183

Fingerade personuppgifter

SOU 2015:69

kopplingen mellan den verkliga och fiktiva identiteten bör endast finnas hos Polismyndigheten. Ett sådant ingrepp är i princip att jämställa med en vårdnadsöverflyttning. Vi anser att det inte är lämpligt att en så ingripande åtgärd beslutas utan en domstolspröv- ning av om förutsättningarna för en flyttning av vårdnaden är uppfyllda. Till skillnad från Polismyndigheten, som beslutar om medgivande om fingerade personuppgifter, är domstolen bunden av regleringen om bland annat barnets bästa i föräldrabalken och av processuella regler som säkerställer föräldrarnas rätt att komma till tals. Polismyndigheten har inte, och bör inte ha, nödvändig kom- petens för att kunna ta ställning till en åtgärd som är så nära för- knippad med frågan om vårdnad.

Om hotbilden mot barnet är så allvarlig att fingerade person- uppgifter bedöms vara en nödvändig skyddsåtgärd, bör social- nämnden i stället initiera en prövning av vårdnadsöverflyttning. Det bör i detta sammanhang också nämnas att om ett barn saknar legala vårdnadshavare är socialnämnden skyldig att ansöka om sär- skild förordnad vårdnadshavare. Om ett barn skulle få fingerade personuppgifter skulle den nya identiteten innebära att barnet inte kan ha kvar sina ursprungliga vårdnadshavare i folkbokföringsdata- basen, vilket innebär att särskilda vårdnadshavare måste förordnas.

7.6.11Tillsynen över verksamheten med fingerade personuppgifter

Bedömning: Den tillsyn över Polismyndighetens arbete med fingerade personuppgifter som finns och som är under bered- ning är tillräcklig.

Fingerade personuppgifter innebär risker för tredje man. Det är bland annat därför viktigt att det finns en fungerande tillsyn över verksamheten för att bidra till rättssäkerheten. Frågan om en sär- skild tillsynsmyndighet över polisens verksamheter har nyligen utretts.64 En generell tillsyn utövas av JO, Justitiekanslern och Datainspektionen. Vi bedömer att detta är tillräckligt.

64 SOU 2015:57 Tillsyn över polisen och Kriminalvården.

184

8Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

8.1Kvarskrivning i praktiken

Kvarskrivning innebär bland annat att personens bostadsadress inte registreras i folkbokföringsdatabasen. Kvarskrivningen i sig ger däremot inte något skydd för uppgiften om den enskildes bostads- adress. För det krävs sekretessbestämmelser. Det finns också andra personuppgifter som registreras och som kan avslöja eller bidra till att avslöja var en person bor stadigvarande eller tillfälligt, exempel- vis uppgift om att en person är anställd vid en myndighet eller studerande på en skola. Även uppgifter om anhöriga kan bidra till att lokalisera en person.

Svårigheterna att leva med kvarskrivning har diskuterats i olika sammanhang genom åren. Personer som har kvarskrivning gömmer sig aktivt på den nya bostadsorten för att åtgärden ska ge effekt. Detta medför svårigheter för dem att leva ett normalt liv och de kan exempelvis inte lämna några ledtrådar om var de befinner sig. Personerna kan inte registreras eller agera på ett sådant sätt att de kan knytas till den nya bostadsorten. Ofta avstår de från att ta del av rättigheter och service och söker exempelvis inte bostadsbidrag, trots att de skulle ha rätt till det.

Många rättigheter och annan service förutsätter att personen är folkbokförd där hen bor. Då kvarskrivning innebär att personen är folkbokförd i en församling där personen inte bor kan hen få svårt att ta del av sina rättigheter. För att underlätta för den enskilde finns därför för många situationer särskilda regler som innebär att kvarskrivna har samma rättigheter som de som är folkbokförda i kommunen. Det förekommer dock fortfarande problem, exempel- vis att kvarskrivna får svårt att utöva sin rösträtt i allmänna val eller

185

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

att ställa sig i bostadskö i en kommun där personen inte är folk- bokförd.

Det brister i kunskaper och rutiner hos den kvarskrivne och i samhället övrigt. Osäkerheten är också stor hos de kvarskrivna om och hur myndigheter hanterar skyddade personuppgifter.1 Rutiner som används kan ibland öka säkerhetsriskerna och det förekommer att de vanliga rutinerna tillämpas som inte är lämpliga för den som är kvarskriven. Det förekommer också att uppgifter om personerna lämnas ut efter bristfälliga sekretessprövningar.

När personer med kvarskrivning ansöker om förlängning av åtgärden kan det förorsaka stress hos dem eftersom de måste visa sitt skyddsbehov på nytt. Om det inte har inträffat något hot eller våld under tiden är det svårt att veta om åtgärden har fungerat eller om hotet har upphört.

Personer med kvarskrivning upplever också att det är ett stort fokus på dem och de efterlyser ett större fokus på den som hotar eller förföljer, exempelvis genom att besluta om fler kontaktförbud.

8.2Bestämmelser och rutiner om kvarskrivning

Bestämmelserna om kvarskrivning infördes 1991 i samband med att Skatteverket tog över ansvaret för folkbokföringen.2 Bestämmel- serna finns i folkbokföringslagen.3

8.2.1Kvarskrivningens innebörd

Syfte och innebörd

En person får vid flyttning medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten (kvarskrivning)4 och folkbokförs då enbart i församling och inte på någon fastighet. Syftet är att ge ett effektivt skydd mot att uppgifter i folkbokföringen används för att söka upp en person med avsikt att utsätta hen för brott, förföljelser

1Remissammanställning avseende Stalkningsutredningens betänkande (SOU 2008:81) Stalk- ning – ett allvarligt brott, diarienummer Ju2008/8198/KRIM.

2Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. och SOU 1990:50 Ny folkbokföringslag.

316–17 a §§ folkbokföringslagen (1991:481).

416 § första stycket första meningen folkbokföringslagen (1991:481).

186

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

eller allvarliga trakasserier. Uppgift om den faktiska bostadsorten finns endast i manuell form hos Skatteverket och aviseras således inte till några myndigheter.5

Det finns enligt regeringen skäl som talar för att mer eller mindre regelmässigt kombinera kvarskrivning med en sekretessmarkering. Även andra uppgifter än adressen kan användas för att spåra per- sonen, exempelvis uppgift om nytt namn eller familjeförhållanden. Kombinationen med en sekretessmarkering stärker skyddet för den enskilde.6

Kvarskrivning får medges för högst tre år i sänder. När det inte längre finns skäl för kvarskrivning ska den upphöra.7

Krav för att få kvarskrivning

En person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt, får vid flytt- ning medges kvarskrivning. Kvarskrivning får medges endast om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses genom kontakt- förbud eller på annat sätt. Kvarskrivning får även avse den utsatte personens medflyttande familj.8 Åtgärden kan endast ges till folk- bokförda personer.

Effekterna av kvarskrivningen kan gå förlorade om den enskilde inte är beredd att själv vidta nödvändiga åtgärder. Åtgärderna kan exempelvis bestå i att den kvarskrivne byter bekantskapskrets och fritidsintressen för att undvika att bli uppspårad av förföljaren.9 Kvarskrivning bör inte tillgripas om åtgärden inte kan antas få effekt. Någon särskild reglering av detta har dock inte ansetts nödvändig.10

Kvarskrivning kan medges både när hotet kommer från en känd person och när det kommer från oidentifierade personer. Ofta aktualiseras kvarskrivning när en person har dömts för någon form av brott. Om det har klarlagts att förföljelser eller trakasserier som

5Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 41.

6Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 47 och 48.

717 § andra och tredje stycket folkbokföringslagen (1991:481).

816 § första stycket första meningen samt 16 § andra och tredje stycket folkbokföringslagen (1991:481).

9SOU 1996:68 Några folkbokföringsfrågor s. 114 och 115.

10Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 47 och 48.

187

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

inte är brott har ägt rum får risken för ytterligare angrepp prövas på motsvarande sätt som om det gällt risk för fortsatt brottslighet. Något krav på att trakasserier ska ha ägt rum har inte uppställts. Det måste emellertid ha förekommit något som gör att en person

”av särskilda skäl kan antas bli utsatt för” brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier av något slag.11

Särskilt om kravet att personen inte ska kunna få tillräckligt skydd genom kontaktförbud eller på annat sätt

Kvarskrivning får endast medges om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses genom kontaktförbud eller på annat sätt.12

Både kvarskrivning och kontaktförbud syftar till att skydda per- soner som riskerar förföljelse. Med hänsyn till de likheter som finns bland annat när det gäller förutsättningarna för åtgärdernas användning, kan båda åtgärderna övervägas då en person utsätts för förföljelse. Kontaktförbudet riktar sig direkt mot en utpekad för- följare. För den som ska skyddas genom förbudet har åtgärden alltså inte några negativa effekter. Innan den mer ingripande åtgär- den kvarskrivning beslutas ska det därför övervägas om kontakt- förbud, eventuellt i kombination med andra åtgärder, är en tillräck- lig åtgärd. Detta innebär dock inte något krav på att frågan om kontaktförbud ska ha prövats innan kvarskrivning medges.

Bedömningen av om kontaktförbud kan anses tillräckligt kräver i de flesta fall en ingående prövning i kvarskrivningsärendet. Kontaktförbud kan meddelas endast om förföljaren är känd. Av detta följer att ett kontaktförbud kan vara uteslutet därför att för- följaren i kvarskrivningsärendet inte går att identifiera. I vissa fall går det att förutse att förföljaren säkerligen inte kommer att efter- komma ett kontaktförbud. Det kan bero på att personen styrs av ett mycket starkt hämndbegär eller av något annat skäl är särskilt fixerad till den som behöver skydd.

Bedöms kontaktförbud vara en otillräcklig åtgärd innebär det dock inte automatiskt att kvarskrivning ska medges. Skatteverket

11Prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 116 och prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 45 och 46.

1216 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481).

188

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

bör alltid först utreda om skyddsbehovet i stället kan tillgodoses genom en sekretessmarkering.

I förarbetena anförs att en sekretessmarkering i folkbokförings- databasen är den första skyddsåtgärd som bör tillgripas när man kan befara att folkbokföringsuppgifter kan komma till användning för personförföljelse. Folkbokföringssekretessen kan sägas vara det första steget på den trappa av skyddsåtgärder med anknytning till folkbokföringen som fortsätter med kvarskrivning och slutar med fingerade personuppgifter. I nästan alla fall av befarad förföljelse bör en sekretessmarkering medföra ett fullgott skydd. Det innebär att mer ingripande åtgärder som kvarskrivning och fingerade per- sonuppgifter inte behöver tillgripas. I praktiken kommer kvarskriv- ning att medges endast vid ganska avancerade fall av förföljelse.

Det som kan föranleda att sekretessen bedöms vara ett otillräck- ligt skydd mot förföljelse kan vara speciella omständigheter i det enskilda fallet. Exempelvis kan sedvanlig sekretess vara otillräcklig om förföljaren är beredd att med olika medel försöka få ut en adress- uppgift hos myndigheter som har tillgång till uppgiften. Hens möjligheter och förmåga att ta del av uppgifter trots en sek- retessmarkering måste då beaktas. Visar det sig att en förföljare på något verksamt sätt har försökt att ta reda på en adressuppgift som behöver skyddas kan det tala för kvarskrivning.13

8.2.2Prövning av ärenden om kvarskrivning

Det är Skatteverket som prövar ärenden om kvarskrivning.14 Kvar- skrivning kan ske endast efter ansökan från den enskilde. För barn under 18 år får ansökan göras av endast en vårdnadshavare, om syftet är att skydda mot den andre vårdnadshavaren.15

Polismyndighetens bedömning av den hotsituation som en enskild åberopar kan många gånger vara av värde för Skatteverket. Skatteverket bör därför genomgående hämta in Polismyndighetens yttrande innan kvarskrivning beslutas.16 Även uppgifter från social-

13Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 36, 45 och 47–49.

141 § tredje stycket och 34 § folkbokföringslagen (1991:481).

1516 § första stycket och 30 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481).

16Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 47 och 48.

189

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

nämnderna är ofta av betydelse. Skatteverket har därför rätt att anlita biträde av Polismyndigheten och socialnämnden för utred- ning av frågor om kvarskrivning.17 Möjligheten att anlita biträde ska också leda till ett ökat samarbete och samverkan mellan myndig- heterna och därmed också skapa förutsättningar för ett bättre och mer gediget beslutsunderlag. Det finns dock inget som hindrar att Skatteverket även frågar andra myndigheter om bistånd när det finns ett behov av det.

Skatteverkets beslut får överklagas till förvaltningsrätten. Om ett barn står under vårdnad av två vårdnadshavare får ett beslut om barnets folkbokföring även överklagas av en av dem ensam.18

8.2.3Övriga rutiner

Skatteverket vidaresänder post till kvarskrivna personer. I folkbok- föringsdatabasen registreras en neutral boxadress som går till Skat- teverket. Skatteverket vidaresänder därefter posten till personens bostadsadress.19

8.3Statistik

I slutet av 1990-talet hade ungefär 150 personer kvarskrivning.20 Utvecklingen under de senaste åren har varit enligt följande:

Tabell 8.1 Antal personer med kvarskrivning

Årsvis och per november 2014

	2010	2011	2012	2013	2014
Kvarskrivning och sekre-
tessmarkering	1 728	1 848	2 074	2 013	2 010
Endast kvarskrivning	0	4	6	1	2
Totalt	1 728	1 852	2 080	2 014	2 012

1717 a § folkbokföringslagen (1991:481) och prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag, m.m. s. 116 och 117.

1838, 40 och 41 §§ folkbokföringslagen (1991:481).

19Enligt uppgift från Skatteverket.

20Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 41.

190

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

8.4Sekretessbestämmelser

Sedan den 1 juli 2014 gäller sekretess i ärenden om kvarskrivning för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men.21 Tidigare gällde folkbokföringssekre- tessen, det vill säga en svagare sekretess med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, se avsnitt 9.1.1.

Skälet till den starkare sekretessen är att sekretessen hos olika myndigheter ibland försvårar en utredning i ett ärende om kvar- skrivning. För att styrka behovet av kvarskrivning kan Skatteverket behöva hämta in uppgifter från exempelvis socialnämnden eller hälso- och sjukvården. Dessa myndigheter lämnar dock ofta inte ut uppgifter om dessa endast omfattas av sekretess med ett rakt skade- rekvisit hos Skatteverket. Det ansågs inte tillfredsställande att upp- gifter som skulle kunna styrka den enskildes behov av kvarskriv- ning inte kunde tillföras ärendet på grund av bestämmelser om sekretess. En starkare sekretess för uppgifter i ärenden om kvar- skrivning skulle således underlätta för bland annat socialnämnden och hälso- och sjukvården att lämna ut känsliga uppgifter till Skatteverket. Även den enskildes skydd skulle stärkas.

Ett beslut om kvarskrivning kombineras i de flesta fall med en sekretessmarkering till skydd för uppgifter som kan ge ledning om var personen uppehåller sig. Vid en begäran om utlämnande av en sådan uppgift är det väsentligt att det finns ett tillräckligt underlag för att bedöma om det finns något hinder mot ett utlämnande. Den beslutande myndigheten kan därför behöva få tillgång till hela eller delar av det underlag som Skatteverket har i ärendet. Om pröv- ningsmyndigheten får del av detta underlag är det nödvändigt att uppgiften kan skyddas också där. Sekretessen överförs därför till andra myndigheter som får tillgång till uppgifterna och den förstärkta sekretessen gäller också där.22

Vi beskriver andra sekretessbestämmelser som även gäller för personer med kvarskrivning i avsnitt 9.1.4 och 9.2.1.

2122 kap. 2 § OSL.

22Prop. 2013/14:178 Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 16–20, 26 och 27.

191

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

8.5Andra utredningsförslag

8.5.1Skyddad folkbokföring

Personsäkerhetsutredningen föreslog att ett nytt skyddsinstitut skulle införas – skyddad folkbokföring.23 Personer som utsatts för hot och förföljelse skulle av Skatteverket kunna medges att bli folkbokförda i särskild ordning med ett högre sekretesskydd än i vanlig folkbokföring. Skyddad folkbokföring skulle delvis ersätta sekretessmarkering och kvarskrivning.

Bakgrunden till förslaget är att det finns vissa problem med sekretessmarkering. Förfarandet är inte lagreglerat, vilket bland annat innebär att ett avslag på en begäran om sekretessmarkering inte kan överklagas. Sekretesskyddet inom folkbokföringen ansågs inte heller vara tillräckligt starkt. Det efterlystes också en längre giltighetstid för åtgärden och mer samarbete mellan Skatteverket och Polismyndigheten när det gäller riskbedömningarna.

Utredningen föreslog vidare att förutsättningarna för att få skyddad folkbokföring skulle vara desamma som vid kvarskrivning. Även den utsatte personens medflyttande familj skulle kunna omfattas. Vid flyttning skulle skyddad folkbokföring få ske på den gamla folkbokföringsorten och medges endast efter ansökan från den enskilde och för högst tre år i taget. När det inte längre fanns skäl för skyddad folkbokföring skulle den upphöra. För utredning av frågor om skyddad folkbokföring skulle Skatteverket få anlita biträde av Polismyndigheten. Ett avslagsbeslut skulle kunna över- klagas av den enskilde. Den särskilda folkbokföringen kunde enligt utredningen ske genom att personerna registrerades på ett särskilt sätt i folkbokföringsdatabasen.

Utredningen föreslog en ny bestämmelse i sekretesslagen som innebar att en starkare sekretess med ett omvänt skaderekvisit skulle gälla i dessa ärenden. Det innebar en presumtion för sekre- tess och att ett utlämnande skulle medges endast om det stod klart att uppgiften kunde röjas utan att skada uppkom. Sekretessen skulle inte vara begränsad enbart till själva ärendet om skyddad folkbokföring. Om en uppgift i ett sådant ärende hade lämnats till en annan myndighet, skulle sekretessen gälla också där, exempelvis

23 SOU 2002:71 Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer s. 102–104, 116 och 118.

192

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

för de myndigheter som hade direktåtkomst till uppgifter i folk- bokföringsdatabasen.

Personsäkerhetsutredningen bedömde att reglerna om kvar- skrivning skulle finnas kvar. Visserligen gav skyddad folkbokföring ett högre sekretesskydd än vad reglerna om kvarskrivning kunde erbjuda men, om adressuppgifterna faktiskt lämnades ut, var det den rätta, aktuella adressen som lämnades. Detta innebar att det kunde finnas ett intresse hos personer som hade flyttat att kunna kombinera ett beslut om skyddad folkbokföring med kvarskriv- ning.

Det nya institutet var tänkt att ge många av dem som hade en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen ett bättre skydd. Eftersom skyddad folkbokföring till skillnad från kvarskrivning inte förutsatte att den enskilde hade flyttat blev tillämpnings- området för det nya institutet dock större än för kvarskrivning.

8.5.2Uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen

Även Folkbokföringsutredningen föreslog att ett nytt skydds- institut skulle införas – uppgift om skyddsbehov.24 Personer som utsatts för hot och förföljelse skulle efter prövning av Skatteverket kunna få uppgift om skyddsbehov registrerad i folkbokföringsdata- basen. Ett högre sekretesskydd skulle gälla för personuppgifterna.

Bakgrunden till förslagen var att Folkbokföringsutredningen bedömde att det fanns ett behov av att reglera Skatteverkets pröv- ning av en enskilds behov av skydd mot våld, hot eller annan förföljelse eftersom personuppgifterna kunde nås av många tjänste- män som självständigt skulle bedöma sekretessfrågan. De var då beroende av information.

Utredningen föreslog att det skulle införas en skyldighet för Skatteverket att i folkbokföringsdatabasen efter ansökan registrera en uppgift om att en enskild eller någon närstående till denne kun- de komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men och därför hade ett skyddsbehov. Kriterierna för att få en upp- gift om skyddsbehov införd i folkbokföringsdatabasen skulle vara desamma som de som enligt dåvarande praxis gällde för att få en

24 SOU 2009:75 Folkbokföringen s. 409–429 och 543–546.

193

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen, det vill säga att det skulle finnas ett konkret och aktuellt hot. Behovet av uppgiften om skyddsbehov skulle omprövas senast inom tre år från registreringen. Att registrera en uppgift om skyddsbehov kunde bygga på Skatte- verkets registrering av personuppgifter och vara fristående från bestämmelserna i OSL. En uppgift om skyddsbehov skulle ge ett tydligt besked om att det fanns en hotsituation. En sådan uppgift skulle kunna kombineras med en sekretessmarkering i folkbok- föringsdatabasen. Införandet av uppgiften medförde dock ingen förändring när det gällde sekretessmarkeringen. Bestämmelserna om registrering av uppgift om skyddsbehov skulle tas in i lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokförings- verksamhet.25 Något formellt krav på att personen flyttade i sam- band med att en uppgift om skyddsbehov fördes in uppställdes inte. Det var dock sannolikt i de allra flesta fallen nödvändigt att den enskilde flyttade, för att uppgiften om skyddsbehov skulle kunna få avsedd verkan. Skatteverket skulle i sin utredning om skyddsbehov hämta in yttrande från Polismyndigheten eller från annan som kunde antas ha uppgifter att lämna. Den enskilde skulle kunna överklaga ett beslut att inte föra in en uppgift om skydds- behov eller att ta bort en sådan uppgift.

Sekretess skulle gälla för uppgift om enskilds personliga förhål- landen med ett omvänt skaderekvisit. Det innebar en presumtion för sekretess och att ett utlämnande skulle ske endast om det stod klart att uppgiften kunde röjas utan att skada uppkom. Sekretessen skulle också gälla hos andra myndigheter som fick tillgång till upp- gifterna. För att inte riskera att uppgifter lämnades ut i en situation då utlämnandet innebar risk för personförföljelse och, omvänt, att utlämnande vägrades när det inte fanns stöd för det, var det väsent- ligt att den myndighet som skulle pröva ett utlämnande kunde få tillgång till det underlag som Skatteverket haft för sitt beslut. Om prövningsmyndigheten fick del av detta underlag var det nödvän- digt att uppgifterna kunde skyddas också där.

25 Lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet.

194

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

8.5.3Uppgift om kvarskrivning i folkbokföringsdatabasen

Skatteverket har i en promemoria26 som lämnats till Finans- departementet föreslagit bland annat att uppgift om kvarskrivning ska registreras i folkbokföringsdatabasen. Skatteverket anför i promemorian att en särskild markering i folkbokföringsdatabasen om att en person är kvarskriven har efterfrågats av flera myndig- heter. En sådan markering skulle underlätta hanteringen av post till personer med kvarskrivning och medföra att mottagaren snabbare kan få sin post. Den föreslagna registreringen avser enbart att uppmärksamma att personen är kvarskriven. Registreringen ska inte omfatta skälen för beslutet eller den adress där personen är bosatt. Uppgiften om kvarskrivning ska inte ingå i de uppgifter som normalt kan lämnas ut till enskilda. Den ska inte heller ingå i de uppgifter som lämnas till SPAR. Uppgiften får ses som integritetskänslig och den föreslås därför inte få användas som ett sökbegrepp i folkbokföringsdatabasen.

8.5.4Underrättelse till socialnämnden om barn med kvarskrivning

I Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer föreslog utredaren att socialnämnden i den kommun där barnet är bosatt snarast ska underrättas när ett barn har kvarskri- vits. Syftet med förslaget är att socialnämnden där den berörda personen bor ska få kännedom om att kvarskrivning har beviljats för att därefter vid behov kunna bistå den enskilde och hans eller hennes närstående.27 Utredaren hänvisade till ett liknande förslag från Folkbokföringsutredningen som anförde att dessa barn i många fall lever under pressande förhållanden och kan ha varit med om traumatiska händelser. Det ansågs därför viktigt att social- nämnden har kännedom om barnets förhållanden, för att kunna utreda om några åtgärder ska vidtas.28

Regeringen har anfört att socialtjänsten genom socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för att se till att barn får det stöd, den

26Diarienummer Fi2012/4241.

27Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 99 och 103.

28SOU 2009:75 Folkbokföringen s. 427.

195

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

hjälp och det skydd som de är i behov av. I många fall där ett barn har beviljats kvarskrivning har socialnämnden redan kännedom om barnet och dess förhållanden. Ett beslut om kvarskrivning behöver inte innebära att det finns ett konkret behov av hjälp och stöd från socialnämnden. En skyldighet för Skatteverket att underrätta social- nämnden skulle dock kunna säkerställa att inga barn förbises. Mot detta måste emellertid ställas att den föreslagna skyldigheten när det gäller barn som beviljats kvarskrivning skulle innebära att vissa av de uppgifter som annars endast är kända för Skatteverket om den enskildes faktiska vistelseort ska lämnas till socialtjänsten där. Enligt regeringen måste hanteringen av sådana uppgifter vara begränsad till vad som är absolut nödvändigt för att minimera riskerna för att uppgifterna kommer ut. Även med ett förhållande- vis starkt sekretesskydd innebär varje ytterligare led i hanteringen av en uppgift en risk för att den kan lämnas ut av misstag. När det gäller uppgifter om den faktiska vistelseorten vid kvarskrivning skulle konsekvenserna kunna bli betydande om de blev offentliga, även om själva adressen fortfarande hölls hemlig. För att genom- föra utredarens förslag måste det därför krävas att det finns ett reellt behov. Regeringen ansåg att det i viss mån skulle bidra till att ytterligare uppmärksamma barn som är i behov av insatser. Å andra sidan framgår varken av promemorian eller av remissvaren att socialtjänsten i dag i någon beaktansvärd utsträckning saknar upp- gifter om barn med kvarskrivning i kommunen som också har behov av insatser. Regeringen var därför inte beredd att föreslå en sådan underrättelseskyldighet när det gäller kvarskrivning.

8.6Överväganden och förslag

8.6.1Ett nytt skyddsinstitut – skyddad folkbokföring

Förslag: Kvarskrivning ska ersättas med skyddad folkbokföring.

Bedömning: Skyddad folkbokföring bör förstärkas på olika sätt för att bli ett bättre skydd än kvarskrivning.

196

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

Personsäkerhetsutredningens och Folkbokföringsutredningens förslag bör inte genomföras

Personsäkerhetsutredningen och Folkbokföringsutredningen har föreslagit skyddad folkbokföring respektive registrering av uppgift om skyddsbehov för att förbättra skyddet för hotade och förföljda personer, se avsnitt 8.5. Förslagen har inte genomförts. Båda förslagen innebär att Skatteverket efter ansökan från den enskilde ska pröva om en person har ett skyddsbehov. Besluten ska kunna överklagas. Utredningarna föreslog att respektive skyddsform skulle knytas till en ny bestämmelse om sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Sekretessbestämmelserna skulle enligt sin ordalydelse gälla för respektive typ av ärende. Personsäkerhetsutredningen anförde dock att sekretessen skulle gälla även utanför ärendena. En skillnad mellan förslagen är den lagtekniska utformningen. Person- säkerhetsutredningen föreslog en reglering i folkbokföringslagen, medan Folkbokföringsutredningen föreslog en reglering i lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet. Vi bedömer dock att de båda förslagen är i princip iden- tiska till sin innebörd.

Ett nytt starkare skydd måste enligt vår mening ha en konkret och påtaglig innebörd för att få effekt. En jämförelse kan göras med de två författningsreglerade skyddsinstitut som finns – finge- rade personuppgifter och kvarskrivning. Fingerade personuppgifter innebär ett medgivande att använda fingerade personuppgifter i stället för de verkliga. Kvarskrivning innebär ett medgivande att efter flyttning vara fortsatt folkbokförd på den tidigare orten. För båda skyddsinstituten finns särskilda sekretessbestämmelser. De båda utredningarnas förslag skulle endast innebära en registrering i folkbokföringsdatabasen av en uppgift om skyddad folkbokföring respektive skyddsbehov med ett starkare sekretesskydd kopplat till registreringen.

Ett beslut om registrering av uppgifter kan ha rättsverkningar. Det gäller för Skatteverkets beslut om registrering av vigsel, födelse och dödsfall i landet. Exempelvis gäller särskilda regler för fader- skap när vigda personer får barn och dödsfall utlöser arvsrätt. De registreringar som Personsäkerhetsutredningen och Folkbok- föringsutredningen har föreslagit har inte några sådana effekter. Den enda rättsliga följden av de föreslagna registreringarna är att en

197

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

särskild sekretessbestämmelse skulle gälla. De föreslagna registre- ringarna skulle få begränsade effekter.

Det är enligt vår mening inte lämpligt att införa en registrering som inte har någon annan följd än att den innebär att en bestäm- melse med ett starkare sekretesskydd blir tillämplig. I våra direktiv anges att Folkbokföringsutredningens förslag inte bör genomföras. Vi bedömer att inte heller Personsäkerhetsutredningens förslag bör genomföras eftersom det har en likartad innebörd. Det finns dock skäl att bygga vidare på framför allt Personsäkerhetsutredningens överväganden om ett starkare skydd än kvarskrivning.

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

Frågan om ett förstärkt skydd för uppgifter inom folkbokföringen har, som tidigare redovisats, utretts vid flera tillfällen. Samtliga utredningar och remissinstanser har varit eniga om behovet, men de föreslagna lösningarna har av olika skäl inte genomförts.

Vi delar den bedömning som gjorts av olika utredningar att kvarskrivningsinstitutet har vissa brister och att det behövs ett starkare skydd än i dag. Det gäller bland annat möjligheten att kunna få åtgärden utan att först behöva flytta, den osäkerhet det innebär att besluten är tidsbegränsade, behovet av en stark sekre- tess som gäller i alla verksamheter och behovet av information om att en person har medgetts en sådan åtgärd. Vi är dock tveksamma till om det bör införas ett helt nytt institut. Det tar tid för ett helt nytt skyddsinstitut att få genomslag i samhället eftersom hela sam- hället berörs av det. En utgångspunkt för våra förslag är därför att bygga vidare på dagens regler om kvarskrivning. Samtidigt bedömer vi att de ändringar vi föreslår är så stora att det skyddsinstitut vi föreslår bör få ett annat namn än kvarskrivning för att tydligt signalera att det är ett delvis nytt och bättre skydd.

Det finns också andra skäl för att byta namn. Kvarskrivning som term uttrycker vad Skatteverket gör och syftar på att personen är fortsatt folkbokförd där hen var bosatt innan personen flyttade och beslutet om kvarskrivning fattades, det vill säga personen är ”kvar” i folkbokföringen. Benämningen på ett förstärkt skyddsinstitut bör i stället uttrycka syftet med institutet och vad det innebär för personen som får åtgärden. Syftet är att ge ett effektivt skydd mot

198

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

att uppgifter i främst folkbokföringsverksamheten används för att söka upp en person med avsikt att utsätta hen för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier. Vi föreslår därför att kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring, som är det begrepp som också Personsäkerhetsutredningen föreslog.

Utgångspunkten för ett förbättrat och starkare skyddsinstitut är att det ska ge ett effektivt skydd inom i alla verksamheter. Ett star- kare skyddsinstitut behövs för att skydda uppgifter som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbok- föring bor stadigvarande eller tillfälligt eftersom sådana uppgifter kan användas för att utsätta personen för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt.

Kraven för att få skyddad folkbokföring bör inte vara alltför höga. Förutsättningen för att få kvarskrivning är att det av särskilda skäl kan antas att personen blir utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier. Det krävs alltså inte att personerna riskerar att utsättas för brott, utan det räcker med förföljelser eller allvarliga trakasserier. Inte heller krävs någon högre grad av sannolikhet för att kunna omfattas av åtgärden eller att personen redan utsatts för brott med mera. Vi bedömer att det krav som finns i dag är lämp- ligt avvägt och att samma krav därför bör gälla för att få skyddad folkbokföring. Det ska alltså även för skyddad folkbokföring vara tillräckligt att det kan antas att en person utsätts för brott, förföl- jelser eller allvarliga trakasserier. Den praxis som har utvecklats när det gäller kvarskrivning innebär dock att personen redan ska ha utsatts för brott eller förföljelse för att få kvarskrivning. Något sådant krav uppställs dock inte i lagen och skyddad folkbokföring ska medges även för den som inte redan har utsatts för brott.

8.6.2Folkbokföring ska få ske på annan ort än den gamla folkbokföringsorten

Förslag: Skyddad folkbokföring får ske på annan ort än den gamla folkbokföringsorten om det bedöms öka skyddseffekten.

Kvarskrivning innebär att en person efter flyttning behåller sin tidi- gare folkbokföringsort.

199

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

För att få skyddad folkbokföring ska, liksom för kvarskrivning, krävas att personen kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier. Personen behöver således inte ännu ha drab- bats av detta för att få skyddad folkbokföring. Det kan exempelvis gälla en person som ska börja ett nytt arbete inom rättsväsendet som innebär risker för hot eller våld eller en person som bevittnat ett brott där gärningsmannen ännu inte känner till det. Det kan diskuteras om det i dessa situationer är lämpligt att personerna blir fortsatt folkbokförda på den gamla folkbokföringsorten, även om folkbokföringen endast avser församling (kommun från och med den 1 januari 2016) och inte fastighet. Folkbokföringsorten ger i den situationen en ledtråd till förföljaren om var information om personen kan finnas och var förföljaren bör inleda sitt sökande.

En annan situation när lämpligheten i att folkbokföras på den gamla folkbokföringsorten kan diskuteras är om föräldrar och barn som tidigare inte har bott tillsammans i samband med ett beslut om skyddad folkbokföring flyttar till samma bostad. Om de folkbokförs i olika kommuner kan det innebära svårigheter att exempelvis få del av socialförsäkringsförmåner från Försäkringskassan.

Skyddad folkbokföring bör kunna tillämpas mer flexibelt än kvarskrivning och ge en möjlighet att folkbokföra en person på en annan ort än den gamla folkbokföringsorten. Det bör gälla om Skatteverket bedömer att det ger ett starkare skydd än folkbok- föring på den tidigare folkbokföringsorten.

Om personen ska folkbokföras på en annan ort än den tidigare folkbokföringsorten bör det vara en ort som personen inte har någon anknytning till. En ort där personen tidigare har bott eller har ett fritidsboende bör exempelvis inte väljas. Vilken folkbok- föringsort som är lämplig bör Skatteverket besluta efter samråd med den person som ska skyddas. Vi bedömer att det ofta kan vara lämpligt att folkbokföra personen i någon av de större städerna.

En stor grupp av dem som kommer att få skyddad folkbok- föring är redan utsatta för brott, förföljelser eller allvarliga trakas- serier av någon som vet var de bor. I den situationen är det lämpligt att personen behåller sin tidigare folkbokföringsort, eftersom skyddet knappast kan stärkas av att välja en annan folkbokförings- ort.

200

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

8.6.3Skyddad folkbokföring ska i undantagsfall kunna medges utan att personen flyttar

Förslag: Skyddad folkbokföring får medges utan att personen flyttar om den skyddade folkbokföringen ändå kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt.

Den som kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier behöver inte vara känd för den hotande eller förföljan- de personen. Exemplen i avsnitt 8.6.2 är tillämpliga även här, alltså personer som ska börja ett nytt arbete inom rättsväsendet som innebär risker för hot eller våld och personer som bevittnat ett brott där gärningsmannen ännu inte känner till det. I dessa situa- tioner kan nödvändigheten i en flytt diskuteras. Det allmänna ska inte ställa mer ingripande krav än nödvändigt på enskilda. Kan ett fullgott och effektivt skydd ges utan att personen flyttar bör någon flytt därför inte krävas.

Om personen ska kunna bo kvar ställer det emellertid stora krav på åtgärder i övrigt. Skyddad folkbokföring ska kunna ges i olika situationer. Det innebär att det även kommer att bli aktuellt vid kvalificerade hot där den hotande eller förföljande personen kan ha en god kapacitet att få ut och koppla samman information för att hitta den hotade eller förföljda personen. Den riktiga adressen får därför inte finnas registrerad på ett sådant sätt att den förföljda personens bosättning kan avslöjas och får exempelvis inte finnas tillgänglig på internet. Detsamma gäller andra uppgifter som kan ge ledtrådar om bosättningen, exempelvis medlemskap i lokala före- ningar. Skatteverket aviserar i dag adressuppgifter till en mängd myndigheter och privata organ som kan ha ett mycket stort antal register inom respektive organisation. Alla har egna rutiner för att uppdatera sina register. Det finns ingen garanti för att en bostads- adress till en person som får skyddad folkbokföring raderas snabbt eller över huvud taget i dessa register. Risken för att uppgiften om adress finns kvar i ett antal register är stor.

Det är dock som nämns ovan viktigt att det inte ställs högre krav än nödvändigt på den enskilde. Det bör därför vara möjligt att frångå kravet på flyttning för att beviljas skyddad folkbokföring. Möjligheten måste dock användas med mycket stor försiktighet och det kommer sannolikt att bli aktuellt endast i mycket få fall.

201

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

Det är som vi nämnt ovan samma personer som kan folkbokföras på en annan ort än den tidigare folkbokföringsorten, som kommer att omfattas av denna undantagsbestämmelse. Utöver de krav som ställs för folkbokföring på annan ort måste det ställas ytterligare krav för att omfattas av detta undantag om skyddet ska ge effekt. Denna undantagsbestämmelse kan exempelvis gälla för personer som har bott mycket kort tid på adressen och uppgiften om adress inte har hunnit få spridning samt för personer som redan tidigare har hanterat sina personuppgifter med mycket stor försiktighet.

8.6.4Skyddad folkbokföring ska kunna ges tills vidare

Förslag: Skyddad folkbokföring ska kunna ges för obestämd tid i stället för som i dag när kvarskrivning beslutas för högst tre år i taget. Ett medgivande om skyddad folkbokföring ska få begränsas till viss tid.

Kvarskrivning kan ges för högst tre år i taget. Enligt Skatteverkets handläggningsrutiner ska den enskilde vid varje ansökan om för- längning redogöra för aktuella omständigheter. Så länge hotbilden är oförändrad kan det finnas skäl att förlänga den skyddade folk- bokföringen.29 Det är vanligt att personer med kvarskrivning inte har utsatts för brott, förföljelser eller trakasserier under tiden med kvarskrivning. Det kan antingen bero på att åtgärden har fungerat eller att den inte längre behövs eftersom hotet har upphört. Om den enskilde vid en ansökan om förlängning inte lyckas visa ett fort- satt skyddsbehov finns det en risk att kvarskrivningen inte förlängs, trots att personen faktiskt har ett skyddsbehov. Det kan få allvar- liga konsekvenser för den enskildes säkerhet och trygghet.

När bestämmelserna om fingerade personuppgifter infördes kunde åtgärden ges under högst fem år, med möjlighet till förläng- ning. Senare ändrades bestämmelserna och fingerade personupp- gifter får nu ges tills vidare, med en möjlighet att begränsa åtgärden till viss tid. Regeringen anförde flera skäl för ändringen bland annat att åtgärden ofta behövdes under lång tid och att tryggheten för

29 Enligt uppgift från Skatteverket.

202

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

den enskilde skulle öka om den gavs för obestämd tid. Vid en avvägning av olika intressen ansåg regeringen att det var angeläget att i största möjliga utsträckning ta tillvara den förföljdes intressen och att underlätta tillvaron för denne.

Skyddad folkbokföring ska kunna ges vid kvalificerade hot- situationer som kan pågå under lång tid. Regeringens skäl för att ändra reglerna om fingerade personuppgifter talar därför med samma styrka för att även skyddad folkbokföring ska kunna ges för obestämd tid. För detta talar också utgångspunkten för vår utred- ning, nämligen att det är en angelägen uppgift för samhället att öka tryggheten och ge skydd till de personer som lever i ständig rädsla att utsättas för brott. Vi har övervägt att i stället förlänga den tid som skyddad folkbokföring kan ges från tre till fem år. Det skulle innebära en förbättring men svårigheterna att på nytt styrka hotet kvarstår dock. Vi föreslår därför att skyddad folkbokföring ska kunna ges tills vidare, med en möjlighet att begränsa åtgärden till viss tid. Huvudregeln bör dock vara att åtgärden ges tills vidare. Om skyddad folkbokföring medges för viss tid bör medgivandet normalt inte ges för kortare tid än fem år för att ge personerna bättre förutsättningar att etablera sig i sitt nya liv. I vilka situa- tioner som det kan vara lämpligt att ge skyddad folkbokföring under en begränsad tid är en fråga som får utvecklas i praxis.

8.6.5En sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen ska inte vara något hinder mot skyddad folkbokföring

Förslag: En sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen ska inte vara något hinder mot att medge skyddad folkbokföring.

Enligt nu gällande bestämmelser får kvarskrivning medges endast om den enskildes behov inte kan tillgodoses genom kontaktförbud eller på annat sätt. Med annat sätt avses bland annat sekretessmar- kering i folkbokföringsdatabasen. Sekretessmarkering sägs ofta vara det första steget på den trappa av skyddsåtgärder med anknyt- ning till folkbokföringen som fortsätter med kvarskrivning och slutar med fingerade personuppgifter.30

30 Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 36 och 48.

203

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

En sekretessmarkering är en administrativ åtgärd. Den har inga rättsverkningar och ett beslut i frågan kan inte överklagas. Trots det finns det rutiner för sekretessmarkeringen som påminner om dem som tillämpas i ärenden om kvarskrivning som innebär rätts- verkningar och där besluten kan överklagas. Sedan 2014 finns det bestämmelser i lag och förordning om sekretessmarkering i folk- bokföringsdatabasen, nämligen om andra myndigheters skyldighet att bistå i Skatteverkets ärenden om sekretessmarkering och om Skatteverkets skyldighet att informera socialnämnderna om barn som har en sekretessmarkering.31 Vi bedömer att den långtgående formaliseringen av sekretessmarkeringen i folkbokföringsdatabasen ger sken av att den är ett eget skyddsinstitut med rättsverkningar, vilket den enligt vår mening inte är och inte heller kan bli.

Vi bedömer att trygghet och skydd för de personer som lever i ständig rädsla att utsättas för brott i första hand bör ges genom formaliserade skyddsinstut, det vill säga skyddad folkbokföring och fingerade personuppgifter. Den som uppfyller kriterierna för skyddad folkbokföring ska få det, utan en prövning av om en sekre- tessmarkering i folkbokföringsdatabasen hade varit tillräckligt.

Däremot finns det naturligtvis inte något hinder mot att regi- strera en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen om det kan antas att en uppgift inte får lämnas ut med stöd av folkbokförings- sekretessen. Det kan bli aktuellt om en person inte vill ha skyddad folkbokföring eller om skyddad folkbokföring inte kan förväntas fungera och ge effekt på grund av brister i personens möjligheter att ändra sin livsföring, se avsnitt 8.6.7.

8.6.6Skyddad folkbokföring ska kunna kombineras med kontaktförbud och andra skyddsformer

Förslag: Skyddad folkbokföring ska kunna kombineras med kontaktförbud och andra skyddsformer.

Enligt nu gällande bestämmelser får kvarskrivning medges endast om den enskildes behov inte kan tillgodoses genom kontaktförbud

31 17 a § folkbokföringslagen (1991:481) och 7 § förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

204

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

eller på annat sätt. Vi föreslår att den omständigheten att en sekre- tessmarkering i folkbokföringsdatabasen skulle ge ett tillräckligt skydd inte ska vara något hinder mot att få skyddad folkbokföring, se avsnitt 8.6.5.

Som framgår av kapitel 3 finns det olika typer av åtgärder utöver skydd av personuppgifter som syftar till att ge skydd. Några åtgär- der riktar sig mot den hotande och förföljande personen medan andra riktar sig mot den hotade och förföljda personen. Inom respektive grupp av åtgärder finns det olika skyddsformer som samtal och fysiska åtgärder. Ett skydd som har stor betydelse för en hotad och förföljd person är kontaktförbud som beslutas av åklagare. I våra kontakter med kvinnoorganisationer har det fram- kommit att ett kontaktförbud stärker kvinnornas trygghet. Kon- taktförbudet visar att rättsväsendet tror på den som är hotad och förföljd. Det innebär också att de upprättar en relation med rättsväsendet och det blir enklare för dem att vid behov kontakta Polismyndigheten.

De olika åtgärder som kan ges för att skydda en hotad eller för- följd person bör kunna kombineras så att personen får ett skydd som är utformat efter hens behov.

Vi föreslår därför att kontaktförbud och skyddad folkbokföring ska kunna kombineras. Kontaktförbudet visar att samhället ställer krav på den hotande och förföljande personen och inte enbart på den hotade och förföljda personen. Det bör inte heller finnas något hinder mot att först ge en person skyddad folkbokföring och där- efter komplettera med ett kontaktförbud. Det är viktigt att beslu- ten om kontaktförbud utformas så att de inte avslöjar eller bidrar till att avslöja var personen med skyddad folkbokföring bor var- aktigt eller tillfälligt. Bland annat bör prövningen av kontaktför- budet därför göras på den ort där den som hotar eller förföljer bor eller mera varaktigt uppehåller sig.32 Innan ett beslut om skyddad folkbokföring fattas är det också viktigt att kontrollera om det finns ett beslut om kontaktförbud och hur det är utformat. Om beslutet om kontaktförbud exempelvis är utformat så att det omfattar en viss plats kan det behöva ändras.

Skyddad folkbokföring bör också kunna kompletteras med larm och andra åtgärder om det bedöms lämpligt.

32 8 § lagen (1988:688) om kontaktförbud.

205

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

8.6.7Personen ska få ett effektivt skydd av den skyddade folkbokföringen

Förslag: Det ska uttryckligen anges i folkbokföringslagen att det finns ett krav som innebär att skyddad folkbokföring får medges endast om den skyddade folkbokföringen, med hänsyn till den förföljdes person och andra förhållanden, kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt.

Regeringen har i ett tidigare lagstiftningsärende anfört att ingen skyddsåtgärd bör tillgripas om den inte kan antas få effekt, men att någon särskild reglering av detta inte var nödvändig.33 I Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer bedö- mer utredaren att bestämmelserna om fingerade personuppgifter bör återspegla villkoret att åtgärden måste bedömas kunna fungera i praktiken.34 I avsnitt 7.6.3 föreslår vi att en sådan bestämmelse införs när det gäller fingerade personuppgifter.

Kravet att en skyddsåtgärd inte ska vidtas om den inte får effekt gäller redan i dag för att medges kvarskrivning. De som behöver ett skydd är emellertid inte alltid medvetna om att det förutsätts stora förändringar i den egna livsföringen för att åtgärden ska fungera.

Det är ett viktigt krav att åtgärden ska förväntas fungera och ge effekt för att den ska medges. I annat fall riskerar personen att invaggas i en falsk säkerhet, samtidigt som samhället lägger resurser på en åtgärd som inte har förutsättningar att fungera. Det riskerar också att undergräva förtroendet för skyddsformen hos myndig- heterna och allmänheten. För att tydliggöra kravet föreslår vi att det ska införas ett uttryckligt krav att den skyddade folkbok- föringen ska förväntas ge effekt för att kunna medges. Det innebär en reglering av den praxis som gäller för kvarskrivning och således ingen ändring i sak.

33Prop. 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 48.

34Ds 2013:47 Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 135.

206

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

8.6.8Ansökan om skyddad folkbokföring ska vara skriftlig

Förslag: En ansökan om skyddad folkbokföring ska göras skriftligt.

Om det finns särskilda skäl får Skatteverket begära att en ansökan lämnas vid personlig inställelse.

Skyddad folkbokföring ska, liksom kvarskrivning, medges efter ansökan. Folkbokföringslagen föreskriver att en anmälan enligt lagen ska göras skriftligt. Det finns däremot inte några bestäm- melser om hur ansökningar ska göras. I Skatteverkets egna rutiner anges att en ansökan om kvarskrivning ska vara skriftlig.35 Det är rimligt att en ansökan om skyddad folkbokföring är skriftlig och det bör förtydligas i folkbokföringslagen.

Skatteverket får, om det finns särskilda skäl, begära att en anmä- lan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. Bestämmelsen bör även omfatta en ansökan och vi föreslår därför det.

8.6.9Socialnämnden ska få ansöka om skyddad folkbokföring för barn i vissa fall

Förslag: För barn under arton år får en ansökan om skyddad folkbokföring göras av socialnämnden, om barnet bereds vård med stöd av ett lagakraftvunnet beslut enligt 2 § LVU och syftet med ansökningen är att skydda barnet

1.mot båda vårdnadshavarna eller, om barnet har endast en vårdnadshavare, mot vårdnadshavaren,

2.mot den ena vårdnadshavaren när den andre vårdnadshavaren inte vill eller förmår skydda barnet, eller

3.mot en annan person än vårdnadshavaren eller vårdnads- havarna när vårdnadshavaren eller vårdnadshavarna inte vill eller förmår skydda barnet.

35 Enligt uppgift från Skatteverket.

207

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

Om ett barn har medgetts skyddad folkbokföring efter ansökan av socialnämnden upphör den skyddade folkbokföringen att gälla när vården enligt LVU upphör.

Om en socialnämnd har ansökt om skyddad folkbokföring för ett barn får beslutet överklagas av nämnden.

Sekretessen i ärenden om skyddad folkbokföring för uppgift om en underårigs vistelseort gäller också i förhållande till den underåriges föräldrar eller annan vårdnadshavare, om social- nämnden ansökt om skyddad folkbokföring för barnet.

Socialnämnden bör få möjlighet att ansöka om skyddad folkbokföring för barn

Vi har i avsnitt 7.6.10 redogjort för att ett barn kan behöva skydd mot sina vårdnadshavare. Det är i dag möjligt för en vårdnads- havare att ansöka om kvarskrivning om syftet är att skydda barnet mot den andre vårdnadshavaren. Det finns däremot ingen som är behörig att ansöka om dessa åtgärder om barnet behöver skyddas från båda vårdnadshavarna. I avsnitt 7.6.10 bedömer vi att det inte finns förutsättningar att medge någon annan än vårdnadshavarna rätt att ansöka om fingerade personuppgifter. Frågan här är om det finns förutsättningar att ge någon annan än en vårdnadshavare rätt att ansöka om skyddad folkbokföring.

En ansökan om skyddad folkbokföring av någon annan än vård- nadshavarna är, i likhet med en ansökan om fingerade personupp- gifter, ett stort ingrepp i vårdnadsansvaret. Om en möjlighet för någon annan att ansöka om skyddad folkbokföring ska införas måste den i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som kan vinnas med den möjligheten. Det betyder att skälen måste väga upp det intrång eller men i övrigt som det innebär för vårdnadshavaren.

Ansökan om skyddad folkbokföring av någon annan än vård- nadshavarna kan vara aktuell i tre olika situationer:

1.Båda vårdnadshavarna, eller vårdnadshavaren om barnet bara har en, är ett hot mot barnet.

2.Den ena vårdnadshavaren är ett hot mot barnet och den andra vill eller förmår inte att skydda barnet.

208

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

3.Någon annan är ett hot mot barnet och ingen av vårdnads- havarna vill eller förmår att skydda barnet.

Skyddad folkbokföring skulle innebära att vårdnadshavarna inte har kännedom om var barnet vistas. I dag finns redan en möjlighet för socialnämnden att hemlighålla var ett barn vistas för vårdnads- havarna. Det gäller om ett barn vårdas med stöd av LVU. Social- nämnden kan också ansöka om en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare för barnet.

Även om dessa åtgärder normalt är tillräckliga kan det inte ute- slutas att det kan förekomma situationer då ytterligare skydds- åtgärder behövs. I avsnitt 8.6.1 har vi bedömt att det i vissa fall av hot finns ett behov av ett starkare skydd för att tillgodose den förföljdes behov av att kunna leva under trygga förhållanden. För ett barn kan det vara aktuellt om vårdnadshavarna eller den som utgör hotet har särskilda möjligheter att få reda på var barnet vistas. Ett barn som vistas i ett familjehem ska normalt vara folkbokförd där. Barnet kan i och för sig ha en sekretessmarkering i folkbok- föringsdatabasen, men det är som vi tidigare konstaterat inte alltid tillräckligt. Vi föreslår vidare i avsnitt 8.6.15 att den som får skyddad folkbokföring ska få ett starkare sekretesskydd för att uppgifter inte ska spridas i större utsträckning än som behövs. De skäl som anförs för skyddad folkbokföring och starkare sekretess gäller även för den som är under arton år.

Det finns därför skäl som talar för att införa en möjlighet för någon annan än vårdnadshavarna att ansöka om skyddad folkbok- föring. Mot bakgrund av hur ingripande det är för vårdnadshavarna och barnet bör en sådan ansökan bara kunna göras under vissa för- hållanden.

Socialnämnden har ett särskilt ansvar för att barn skyddas från att fara illa och har stor kompetens i dessa frågor. Det är vidare socialnämnden som kan ansöka om vård med stöd av LVU. När ett barn vårdas med stöd av LVU bestämmer socialnämnden hur vår- den av barnet ska ordnas och var hen ska vistas under vårdtiden. Skyddad folkbokföring förutsätter som huvudregel att personen flyttar och har därmed nära anknytning till socialnämndens ansvar för barnet. Nämnden har under vårdtiden samma ansvar som

209

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

vårdnadshavaren för att barnets grundläggande rättigheter enligt föräldrabalken tillgodoses.36 Vi bedömer att det kan anses ingå i denna befogenhet för socialnämnden att ansöka om skyddad folk- bokföring för barnet. Vi anser därmed också att socialnämnden är en lämplig myndighet att ges befogenhet att ansöka om skyddad folkbokföring för barn utan vårdnadshavarnas samtycke.

Domstolsprövningen i ärendet om LVU är tillräcklig

Att låta socialnämnden ansöka om skyddad folkbokföring för barn utan vårdnadshavarnas samtycke är, som redan nämnts, en mycket ingripande åtgärd. Vi anser inte att det är lämpligt att en så ingri- pande åtgärd beslutas utan domstolsprövning. De situationer då ett barn behöver skyddad folkbokföring utan vårdnadshavarnas sam- tycke bör vara samma situationer då vård med stöd av LVU är nöd- vändig. Möjligheten att ansöka om skyddad folkbokföring för barns räkning föreslår vi därför ska knytas till ett beslut om LVU. Innan ett beslut om LVU fattas utreds riskerna för barnet noggrant och genomgår en rättslig prövning. Vi anser därför att ett laga- kraftvunnet beslut om LVU ska vara en grundläggande förutsätt- ning för att socialnämnden ska få rätt att ansöka om skyddad folk- bokföring. Samma omständigheter som prövas i ärenden om LVU kommer att vara aktuella i ärenden om skyddad folkbokföring. Den domstolsprövning som görs i ärendet om LVU bedömer vi därför är tillräcklig för att en ansökan om skyddad folkbokföring ska kunna göras av socialnämnden. Till detta kommer att vårdnads- havarna är parter i ärendet och även kan överklaga beslutet. Däremot anser vi inte att det bör införas en möjlighet att i andra fall utan vårdnadshavarnas samtycke kunna ansöka om skyddad folkbokföring för ett barn.

En annan fråga är om det bör vara möjligt att ansöka om skyd- dad folkbokföring vid en tidigare tidpunkt. Det är dock enligt vår mening inte lämpligt att redan vid beslutet om ett omedelbart omhändertagande av barnet ge möjlighet för någon annan att ansöka om skyddad folkbokföring för barnet. Ett sådant beslut är ofta av akut karaktär och grundas på att det är sannolikt att barnet behöver

36 11 § LVU och 6 kap. 1 § föräldrabalken.

210

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

vård enligt LVU. Underlaget för att bedöma barnets situation och riskfaktorer är i regel mycket knapphändigt. Vi anser att ett beslut om omedelbart omhändertagande inte kan utgöra tillräcklig grund för att motivera ytterligare ingrepp i vårdnadsansvaret genom att socialnämnden kan ansöka om skyddad folkbokföring. Även om en sådan ordning skulle ha ett legitimt intresse – att säkerställa barnets skydd – framstår det inte som proportionerligt i förhållande till ingreppet i vårdnadshavarens intresse. Socialnämnden bör i stället utnyttja den möjlighet som redan finns att hemlighålla barnets vistelseort för föräldrar och vårdnadshavare under utredningstiden. Det är för övrigt viktigt att socialnämnden fattar ett sådant beslut i ett tidigt skede för att undvika att barnet, om barnet får skyddad folkbokföring, ska tvingas flytta från exempelvis det familjehem där barnet placerats. Innan ett beslut om vård enligt LVU har vunnit laga kraft är det vidare ovanligt att barnet folkbokförs i familjehemmet.

Socialnämndens möjlighet att ansöka om skyddad folkbokföring grundar sig alltså på de befogenheter som nämnden har enligt LVU. När vården enligt den lagen upphör bör därför även den skyddade folkbokföringen upphöra.

Socialnämnden bör också få en möjlighet att överklaga ett beslut om skyddad folkbokföring. Vårdnadshavarna har tillsammans och var för sig redan enligt gällande bestämmelser en möjlighet att överklaga ett beslut om kvarskrivning. Detsamma kommer att gälla för skyddad folkbokföring.

Barnets inställning och förmåga ska utredas

Barn är inte bara skyddsbehövande utan aktiva och kompetenta subjekt. Det finns därför en rätt för barn som fyllt femton år att få öppna insatser inom socialtjänsten utan vårdnadshavarnas sam- tycke.37

Detta synsätt gäller också vid prövning av skyddad folkbokföring för barn. I dessa situationer där barnets och vårdnadshavarnas intres- sen uppenbart står i strid med varandra bör barn i förhållande till

37 Prop. 2012/13:10 Stärkt stöd och skydd för barn och unga s. 106.

211

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

sin ålder och mognad få ett inflytande i frågan om skyddad folk- bokföring är en lämplig skyddsåtgärd.

För att få skyddad folkbokföring krävs det att åtgärden kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt, se avsnitt 8.6.7. Ett beslut om vård med stöd av LVU innebär ofta att barnet måste flytta och byta skola. För att uppnå skyddseffekten av den skyddade folkbok- föringen krävs en livsföring som innebär ytterligare påfrestningar för barnet. För att skyddad folkbokföring ska ge effekt krävs inte bara att barnet flyttar utan även att barnet avbryter kontakterna i sitt tidigare liv, exempelvis med syskon, släktingar och vänner. Ju äldre barnet är, desto svårare får dessa konsekvenser antas vara för barnet att leva med. I prövningen av om skyddad folkbokföring kan ge en tillräcklig skyddseffekt ska barnets inställning till skyd- dad folkbokföring och dess förmåga att leva med åtgärden bedö- mas. Barnets inställning till åtgärden och förutsättningar att leva med den måste därför utredas av socialnämnden i dialog med bar- net innan ansökan görs.

Vi har övervägt att begränsa socialnämndens möjlighet att ansöka om skyddad folkbokföring till de situationer där barn över femton år samtyckt till ansökan. Eftersom en effektbedömning ska göras finns det emellertid ingen anledning att dessutom kräva att barnet har samtyckt till ansökan. Resultatet skulle bli detsamma. Det finns fördelar med att luta sig mot effektbedömningen i stället för ett formellt samtycke. Barnet behöver då inte uttryckligen ta ställning mot vårdnadshavarna i frågan om skyddad folkbokföring. Det kan också finnas barn som inte förmår att bedöma sitt eget bästa eller barn som är satta under press av vårdnadshavarna och därmed inte lämnar ett ärligt besked i frågan.

Sekretessen i förhållande till vårdnadshavarna behöver förstärkas

Den som är part i ett mål eller ärende har ofta partsinsyn, det vill säga en rätt att ta del av informationen i målet eller ärendet. Om sekretess råder hindrar inte den en part från att ta del av handlingar eller annat material i målet eller ärendet. Partsinsynen väger alltså tyngre än sekretessen. Endast om det är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs får partsinsynen ge vika. Vi beskri- ver partsinsynen närmare i avsnitt 5.2.6. Om vårdnadshavarna över-

212

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

klagar ett beslut om skyddad folkbokföring för barnet till domstol blir de parter i domstolen.

Sekretess som ska skydda ett barn gäller som huvudregel även i förhållande till vårdnadshavarna, se avsnitt 5.2.4. Det finns emeller- tid många undantag från denna bestämmelse som innebär att vård- nadshavarna har rätt att ta del av information om barnet.

För att den skyddade folkbokföringen ska skydda barnet från vårdnadshavarna måste barnets vistelseort hållas hemlig för dem. Vi föreslår därför att sekretessen i ärenden om skyddad folkbokföring för uppgift om en underårigs vistelseort också ska gälla i förhål- lande till barnets vårdnadshavare, om socialnämnden ansökt om skyddad folkbokföring för barnet.

Det är möjligt att förordna att sekretess ska gälla i förhållande till vårdnadshavare. Den bestämmelse vi föreslår är en sådan bestämmelse. För att partsinsynen ska vika krävs, som nämns ovan, att det vid en individuell prövning bedöms vara av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs. Den bestämmelse vi föreslår innebär att det typiskt sett bör anses finnas sådana synnerliga skäl.

8.6.10Personer med skyddad folkbokföringen ska få stöd av Skatteverket

Förslag: Skatteverket ska bistå den som har medgetts skyddad folkbokföring vid kontakter med andra myndigheter och i övrigt lämna det stöd som krävs för att den skyddade folkbokföringen ska kunna upprätthållas.

Behovet av ytterligare stöd

Det är en angelägen uppgift för samhället att öka tryggheten för och ge skydd till de personer som lever i ständig rädsla att utsättas för brott.38 Vi bedömer att samhället bör stödja dessa personer i större utsträckning än vad som sker i dag. Ett sådant stöd kan bidra till ökad trygghet. Stödet kan även underlätta och effektivisera

38 Prop. 2013/14:178 Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 6.

213

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

ansökningsprocessen, bland annat genom att säkerställa att relevant information för prövningen tas fram.

Vi har undersökt vilka faktorer som medför att fingerade person- uppgifter fungerar bra i praktiken för den hotade personen och de familjemedlemmar som omfattas av åtgärden. Vår bedömning är att Polismyndighetens stöd till personer med fingerade personupp- gifter och dess samarbete med andra myndigheter är sådana faktorer, se avsnitt 7.6.1. I olika undersökningar har personer med skyddade personuppgifter berättat om sina upplevelser av att ansöka om och leva med skyddade personuppgifter.39 Av undersökningarna fram- går en önskan om ett bättre stöd, både vid ansökan och under den tid som personerna har skyddade personuppgifter.

Det finns många likheter mellan fingerade personuppgifter och kvarskrivning och därmed även skyddad folkbokföring, se avsnitt 7.6.2. Åtgärderna förutsätter bland annat att personen i stor utsträckning ändrar sin livsföring för att åtgärden ska ge den tänkta effekten. För att en åtgärd ska ge effekt krävs goda kunskaper om hur samhället fungerar. Kunskapsbehovet avser både offentliga och privata organisationer, bland annat hur information överförs mellan och används inom olika organisationer. Det krävs också goda kun- skaper om hur förföljare går till väga när de genom eftersökning av personuppgifter försöker hitta en annan person. I stor utsträckning måste den enskilde i dag på egen hand se till att åtgärden ger effekt. De problem som finns för personer som har kvarskrivning bedö- mer vi bland annat beror på den enskildes svårigheter att medverka till sådana åtgärder, vilket till stor del sannolikt beror på kunskaps- brister.

Ett utökat stöd för den enskilde innebär en ytterligare kostnad för staten som vi återkommer till i kapitel 13. Vi bedömer dock att den kostnaden är rimlig i förhållande till den nytta som vi bedömer att stödet kommer att innebära.

39 Exempelvis Barnombudsmannens rapport ”Oskyddad”, 2012 och G(l)ömda – en studie om kvinnor och barn med skyddade personuppgifter, Katarina Weinehall med flera, Juridiska institutionen vid Umeå universitet, 17/2007.

214

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

Skatteverket bör ansvara för att ge stöd vid skyddad folkbokföring

När det gäller frågan om vilken myndighet som bör ha huvudansvar för stödet till den som har skyddad folkbokföring är det framför allt Skatteverket, Polismyndigheten och socialnämnderna som kan vara aktuella.

De flesta av landets 290 kommuner är små och har sannolikt få ärenden av detta slag och därmed inte den kompetens som behövs. Det är inte rimligt eller ekonomiskt försvarbart att alla kommuner ska bygga upp denna typ av kompetens. Polismyndigheten har i många fall kontakt med den som behöver skydd i den brottsutred- ning som pågår med anledning av behovet av skydd. Det är dock inte alltid som en anmälan om brott görs och Polismyndigheten blir då inte inblandad. Det är därför mindre lämpligt att ge Polis- myndigheten uppdraget.

Skatteverket kommer att handlägga ärenden om skyddad folk- bokföring. Skatteverket är därmed den myndighet som har bäst förutsättningar att ge personer som har skyddad folkbokföring det stöd som de behöver. För att få skyddad folkbokföring måste åtgärden, i likhet med vad som gäller för kvarskrivning, kunna för- väntas ge en tillräcklig skyddseffekt, se avsnitt 8.6.7. Redan i dag har Skatteverket kunskaper om hur dessa personer måste agera för att en kvarskrivning ska ge effekt. Skatteverket har också kunskaper om effekterna av kvarskrivning och om hur de negativa konsekven- serna kan minimeras. Det är även viktigt att så få myndigheter som möjligt har kunskap om bosättning och andra förhållanden som kan avslöja eller bidra till att avslöja var de som har skyddad folk- bokföring bor stadigvarande eller tillfälligt. Vi föreslår därför att Skatteverket ska ansvara för att ge stöd åt personer med skyddad folkbokföring. Det blir då samma myndighet som ansvarar för att administrera åtgärden som ansvarar för att ge stöd till dem som omfattas av den. Samma ordning gäller för fingerade person- uppgifter.

215

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

Stödets utformning och innehåll

Polismyndighetens erfarenheter av att ge stöd till personer med fingerade personuppgifter visar att stödet främst behövs under det första året efter beslutet om åtgärden.

Syftet med Skatteverkets stöd ska vara att personer med skyd- dad folkbokföring ska kunna agera på ett sätt som innebär att personuppgifterna skyddas och att skyddseffekten uppnås. Skatte- verket ska däremot inte agera ombud och inte heller vara närva- rande när personerna ingår avtal eller liknande eller på annat sätt ge mer handfast stöd i frågor hos andra myndigheter eller privata orga- nisationer. Avsikten är inte heller att Skatteverket ska få en kurativ roll.

Personer med skyddad folkbokföring behöver få kunskap i praktiska frågor om hur de ska agera och hantera de egna person- uppgifterna för att den skyddade folkbokföringen ska ge effekt. Skatteverket bör ansvara för att vägleda personerna vid deras kontakter med andra myndigheter och organisationer, exempelvis vilka kontakter som bör tas och vad som är viktigt i dessa kontak- ter. Stödet ska kunna ges på både Skatteverkets och den enskildes initiativ. I ansvaret bör också ingå att Skatteverket har kontakt med personerna under den tid de har skyddad folkbokföring för att bland annat diskutera behovet av fortsatt skydd. Det kan vara lämpligt med åtminstone en kontakt om året men i det enskilda ärendet kan tätare kontakter vara aktuella. Kontakterna ger förut- sättningar för en flexibel bedömning av frågan om den skyddade folkbokföringen kan upphöra där inte enbart skyddsbehovet utan även den enskildes trygghet vägs in. Om Skatteverket har beslutat om skyddad folkbokföring under en begränsad tid ska verket infor- mera den enskilde om detta. På samma sätt som i dag bör Skatte- verket informera den enskilde om att skyddsperioden är på väg att löpa ut.

Det bör ingå i Skatteverkets uppgift att klargöra för den enskilde att myndigheten kan, under vissa omständigheter, lämna ut uppgifter om denne till exempelvis Kronofogden när det handlar om utmätning av egendom.

Det är tillräckligt att Skatteverkets stöd till personer med skyd- dad folkbokföring ges under kontorstid. En viss del av stödet kan säkerligen standardiseras, men stöd måste också kunna ges till varje

216

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

person utifrån dennes behov. Ett möjligt arbetssätt är att ha särskilda stöd- eller kontaktpersoner. Personerna som ska arbeta med detta bör bland annat ha goda kunskaper om hur samhällets behandling av personuppgifter fungerar. Polismyndigheten, som har erfarenhet av att ge stöd åt personer med fingerade person- uppgifter, bör kunna ge stöd åt Skatteverket i arbetet med att ta fram rutiner.

Av serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen följer att andra myndigheter, som Försäkringskassan, inom ramen för sin expert- kompetens ska stödja den enskilde.40 Även socialnämnderna ska fortsätta att ge det stöd de ger i dag i form av exempelvis bostad och annat bistånd. Polismyndigheten kan också behöva ge stöd åt dessa personer, exempelvis om det finns ett behov av fysiskt skydd.

Vi bedömer däremot att det stöd som Skatteverket bör ge går utöver den serviceskyldighet som gäller enligt förvaltningslagen. Vi föreslår därför att en särskild bestämmelse om Skatteverkets skyl- dighet att ge stöd införs.

8.6.11Biträde av Polismyndigheten och uppgifter från socialnämnden

Förslag: Skatteverket ska begära biträde av Polismyndigheten vid utredning av frågor om skyddad folkbokföring, om det inte är obehövligt.

Från socialtjänsten ska utan hinder av sekretess lämnas upp- gifter till Skatteverket som behövs i ett ärende om skyddad folk- bokföring.

Biträde av Polismyndigheten

Vi föreslår att skyddad folkbokföring ska kunna ges tills vidare. I dag får kvarskrivning ges under högst tre år i taget. För att för- troendet för skyddad folkbokföring ska upprätthållas hos dem som behandlar uppgifter om personer med skyddad folkbokföring, exempelvis myndigheter, är det viktigt att de som har skyddad

40 4 § förvaltningslagen (1986:223).

217

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

folkbokföring verkligen har ett behov av åtgärden. En del i att upp- rätthålla förtroendet är att Skatteverket ger stöd åt personer som har skyddad folkbokföring så att dessa agerar på ett sätt som inne- bär att den skyddade folkbokföringen blir en effektiv åtgärd, se avsnitt 8.6.10.

För att förtroendet ska upprätthållas krävs också en gedigen utredning av ärendena. Det är viktigt att Polismyndighetens kom- petens i och erfarenhet av denna typ av prövningar kommer till användning i ärenden om skyddad folkbokföring. Polismyndig- heten är redan i dag skyldig att på Skatteverkets begäran lämna biträde vid utredning av frågor om skyddad folkbokföring. Det finns däremot inte någon skyldighet för Skatteverket att begära sådant biträde. Eftersom vi föreslår att skyddad folkbokföring ska kunna ges tills vidare, se avsnitt 8.6.4, bedömer vi att det finns skäl att tydliggöra betydelsen av Polismyndighetens medverkan i utred- ningen av ärendena.

Det är väsentligt att Polismyndigheten bidrar i bedömningen av hur allvarligt brott den enskilde riskerar att utsättas för samt den hotandes vilja och förmåga att genomföra brottet. Vid behov bör Polismyndigheten också bidra i bedömningen av den enskildes vilja och förmåga att ändra sitt liv så att åtgärden kan få avsedd effekt. Det kan också finnas anledning för Skatteverket att hämta in generell information som inte rör enskilda personer, exempelvis information om hur gärningsmän brukar gå till väga i samband med hot och förföljelser. Det väsentliga är den information och den utredning som Polismyndigheten kan bidra med. I vilken form informationen och utredningen ska lämnas måste myndigheterna komma överens om. Det finns inga krav på att det måste vara ett formellt uppställt yttrande. I princip bör uppgifter från Polis- myndigheten hämtas in i alla ärenden. Samtidigt är det viktigt att Polismyndigheten inte belastas i ärenden där myndigheten inte har något att tillföra. Vi föreslår att det införs en bestämmelse som innebär att Skatteverket ska begära biträde av Polismyndigheten om det inte är obehövligt. Ett exempel på att det kan vara obehövligt är om det klart framgår i ärendet att Polismyndigheten inte har någon kunskap att bidra med. Sådan information kan exempelvis komma från socialnämnden.

218

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

Uppgifter från socialnämnden

Skatteverket har i dag en möjlighet att begära biträde av socialnämn- derna i ärenden om kvarskrivning. Skatteverket får dock inte alltid ut uppgifter om var de personer som har ansökt om kvarskrivning finns. Skatteverket behöver framför allt informationen för att kunna bedöma om den skyddade folkbokföringen kan förväntas ge en tillräcklig skyddseffekt. Uppgifterna är inte av det slaget att de ska registreras i folkbokföringsdatabasen. De kommer därför endast att finnas i ärendet. Det finns bestämmelser om sekretess i ärenden om kvarskrivning som är lika stark som den som gäller inom socialtjänsten.41 Bestämmelserna kommer med våra förslag att gälla för skyddad folkbokföring. Vi bedömer att det är rimligt och lämpligt att socialnämnden lämnar de uppgifter till Skatteverket som verket behöver vid prövningen av ärenden om skyddad folkbokföring. Det är inte möjligt för socialnämnden att lämna uppgifterna med stöd av generalklausulen, eftersom den inte är till- lämplig när uppgifter är sekretessbelagda med stöd av bestämmelser om sekretess i socialtjänsten, se avsnitt 5.2.6. Vi föreslår därför en uppgiftsskyldighet som innebär att socialtjänsten utan hinder av sekretess ska lämna uppgifter till Skatteverket som behövs i ett ärende om skyddad folkbokföring.

8.6.12Skatteverket ska ge stöd till myndigheter och andra som behandlar uppgifter om personer med skyddad folkbokföring

Förslag: Skatteverket ska i lämplig utsträckning bistå andra myndigheter och organisationer i frågor som rör behandling av personuppgifter när det gäller personer med skyddad folkbok- föring.

Personuppgifter som rör personer med skyddad folkbokföring behandlas i hela samhället, exempelvis hos statliga myndigheter, kommuner, landsting, banker, försäkringsbolag, fastighetsbolag och andra privata organisationer. För att åtgärden ska fungera och

41 22 kap. 2 § OSL och 26 kap. 1 § OSL.

219

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

ge effekt måste personuppgifterna behandlas på ett säkert sätt inom hela samhället. Inte bara den enskilde utan även dessa aktörer kan ha bristfälliga kunskaper och rutiner för behandlingen av dessa personers personuppgifter.

Det finns flera bestämmelser om myndigheters skyldighet att bistå enskilda och andra myndigheter.42 Varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Varje myndighet ska också lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Statliga förvaltningsmyndig- heter ska vidare verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

Skatteverket ger ett visst stöd redan i dag. Verket har bland annat i samverkan med några andra myndigheter tagit fram en väg- ledning för hantering av sekretessmarkerade personuppgifter i offentlig förvaltning som finns på verkets hemsida. Vi bedömer dock att organisationer som behandlar personuppgifter när det gäller personer med skyddad folkbokföring kan behöva ett mer omfattande stöd än det som ges i dag. Det är en angelägen uppgift för samhället att öka tryggheten för och ge skydd till de personer som lever i ständig rädsla att utsättas för brott.43 Vi föreslår därför att Skatteverket får ett uttryckligt uppdrag att i lämplig utsträck- ning bistå andra myndigheter och organisationer i frågor som rör behandling av personuppgifter när det gäller personer med skyddad folkbokföring. Stödet ska syfta till att öka säkerheten för perso- nerna. Detta kan bestå i att Skatteverket förklarar hur man förhind- rar att obehöriga får del av information om dessa personer. Stöd kan ges muntligt eller skriftligt till den myndighet som har behov av det. En tänkbar ordning är att myndigheter uppmanas att kon- takta Skatteverket vid frågor om åtgärden i stället för att uppmana personen med skyddad folkbokföring att visa upp sitt beslut om åtgärden. Det är också möjligt för Skatteverket att samla företrä-

424 och 6 §§ förvaltningslagen (1986:223) samt 6 § myndighetsförordningen (2007:515).

43Prop. 2013/14:178 Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer s. 6.

220

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

dare för myndigheter och andra organisationer för att tillsammans diskutera lösningar på gemensamma problem. Vi bedömer att it-frågor kommer att vara vanligt förekommande. Varje myndighet och annan organisation ansvarar dock för sin egen personuppgifts- behandling. Skatteverket ska därför exempelvis inte bistå med stöd i enskilda sekretessbedömningar. Stödet kommer sannolikt att ha störst betydelse för myndigheter och organisationer som mer sällan kommer i kontakt med personer med skyddad folkbokföring, exempelvis mindre kommuner.

8.6.13Skatteverket ska underrätta inflyttningskommunen om skolpliktiga barn med skyddad folkbokföring

Förslag: Skatteverket ska snarast underrätta hemkommunen enligt 29 kap. 6 § skollagen om ett skolpliktigt barn som efter flyttning har medgetts skyddad folkbokföring.

Skatteverkets skyldighet att underrätta socialnämnden om barn med sekretessmarkering ska utvärderas.

Bedömning: Det saknas skäl att införa en skyldighet för Skatteverket att informera socialnämnden om barn med skyd- dad folkbokföring.

Skatteverket ska inte informera socialnämnden om barn med skyddad folkbokföring

Socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört ska snarast underrättas när en sekretessmarkering i fråga om ett barn har förts in i folkbokföringsdatabasen, se avsnitt 9.1.2.44 Frågan är om mot- svarande skyldighet bör införas vid skyddad folkbokföring.

Det finns både fördelar och nackdelar med att införa en skyldig- het för Skatteverket att informera socialnämnden om barn med skyddad folkbokföring, se avsnitt 8.5.4. Vi föreslår att Skatteverket ska få i uppdrag att ge stöd åt personer med skyddad folkbokföring

44 7 § första stycket 4 och andra stycket förordningen (2001:589) om behandling av person- uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

221

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

för att åtgärden ska få effekt. I de kontakterna kan Skatteverket informera om socialnämndens arbete och hjälpa till med kontakter med socialnämnden när det finns ett behov av det. Det är inte hel- ler i alla fall som den enskilde behöver ha kontakt med socialnämn- den i den nya kommunen. Det kan också skapa en oro hos de perso- ner som har skyddad folkbokföring om uppgifter om dem sprids till myndigheter som inte behöver uppgifterna. Dessutom finns en möjlighet för Skatteverket, om verket får kännedom om eller miss- tänker att ett barn far illa, att anmäla detta till socialnämnden.45 Vi bedömer därför att det inte bör införas någon skyldighet för Skatteverket att informera socialnämnden om barn med skyddad folkbokföring. De sistnämnda skälen talar också emot den under- rättelseskyldighet som finns när det gäller barn med en sekretess- markering i folkbokföringsdatabasen. Socialnämndernas behov bör kunna tillgodoses genom informationen i kommunens befolk- ningsregister som innehåller alla personer som är folkbokförda i kommunen och uppgift om eventuell sekretessmarkering. Vi före- slår därför att Skatteverkets skyldighet att underrätta social- nämnden om barn med sekretessmarkering utvärderas.

Skatteverket ska informera inflyttningskommunen om skolpliktiga barn med skyddad folkbokföring

En annan fråga är om det finns ett behov av att underrätta en kom- mun om att ett skolpliktigt barn med skyddad folkbokföring har flyttat till kommunen. Det har förekommit att barn inte har gått i skolan på grund av vårdnadshavarnas rädsla för att bli upptäckta. Möjligheten att delta i skolundervisningen är en rättighet som bör tillkomma alla barn. Det allmänna har också en skyldighet att bevaka att skolpliktiga barn fullgör sin skolplikt och att barnen får motsvarande rätt till utbildning, se avsnitt 6.6. Det är viktigt att kommunerna har förutsättningar att fullgöra denna skyldighet även för barn med skyddad folkbokföring. I dag är det möjligt att ordna ett barns skolgång på ett sådant sätt att skyddet inte äventyras. Vi föreslår därför att Skatteverket ska underrätta barnets hemkom- mun om skolpliktiga barn som har skyddad folkbokföring. Det är

45 14 kap. 1 c § socialtjänstlagen (2001:453).

222

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

den kommun som ansvarar för att barnet fullgör sin skolplikt, det vill säga den kommun som barnet flyttar till. Skyldigheten avser både barn som är skolpliktiga när beslutet om skyddad folkbok- föring fattas och barn som blir skolpliktiga under den tid som beslutet om skyddad folkbokföring gäller. Underrättelseskyldig- heten bör fullgöras till den nämnd som ansvarar för barnets skolgång. Kommunerna organiserar sin verksamhet på olika sätt och det kan finnas flera nämnder som kan vara aktuella. Skattever- ket behöver därför kunskap om hur kommunerna är organiserade.

Skatteverket kommer att behöva ta fram rutiner för underrättel- serna för att förhindra att uppgiften om att barnet har flyttat till kommunen sprids till fler personer än nödvändigt. Sådana rutiner kan lämpligen tas fram i samråd med exempelvis Sveriges Kommuner och Landsting. Det finns inget som hindrar att informationen lämnas muntligt, om Skatteverket bedömer att det är lämpligt. Det är vidare möjligt för kommunerna att utse särskilda kontaktpersoner. Om barnet får skyddad folkbokföring utan att flytta behöver kom- munen inte underrättas. Vi bedömer att det saknas skäl att införa en underrättelseskyldighet till huvudmännen för specialskolan respektive sameskolan när de ansvarar för barnets skolgång.

8.6.14Upphörande av skyddad folkbokföring

Förslag: Om den som har medgetts skyddad folkbokföring an- mäler hos Skatteverket att medgivandet inte längre behövs eller om det finns särskilda skäl för det, ska Skatteverket besluta att medgivandet om skyddad folkbokföring ska upphöra att gälla.

I avsnitt 8.6.4 föreslår vi att skyddad folkbokföring, liksom finge- rade personuppgifter, ska kunna ges tills vidare. Det innebär att även bestämmelsen om upphörande av skyddad folkbokföring bör ses över. Det är lämpligt att skyddad folkbokföring kan upphöra på samma grunder som fingerade personuppgifter. Om den enskilde anmäler att den skyddade folkbokföringen inte längre behövs ska den upphöra. I avsnitt 7.6.6 föreslår vi att fingerade personupp- gifter även ska upphöra om det finns särskilda skäl. Motsvarande bestämmelse bör gälla för skyddad folkbokföring.

223

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

Regeringen har när det gäller fingerade personuppgifter anfört att när ett medgivande ges för obestämd tid är det väsentligt att Polismyndigheten håller kontakten med den enskilde. Även när det gäller skyddad folkbokföring är det väsentligt att Skatteverket som beslutande myndighet har en regelbunden kontakt med den enskilde, se också avsnitt 8.6.10. Att en anmälan ska göras skriftligt framgår av andra bestämmelser i folkbokföringslagen.46

8.6.15Stark sekretess för personer med skyddad folkbokföring

Förslag: Sekretess ska gälla för uppgift som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller inte för uppgift i aktie- bolagsregistret eller handelsregistret eller, i den utsträckning rege- ringen meddelar föreskrifter om det, i annat liknande register. Sekretessen gäller inte heller för andra uppgifter i den utsträck- ning regeringen meddelar föreskrifter om det.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Den tystnadsplikt som följer av sekretessen ska inskränka meddelarfriheten.

Sekretessen hindrar inte att uppgift om en enskild lämnas till förvaltaren i den enskildes konkurs. Sekretessen hindrar inte heller att uppgift om en enskild lämnas mellan Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen, om den mottagande myndigheten behöver uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet.

När sekretess överförs till verksamheter om bland annat till- syn och revision samt disciplinansvar och det råder konkurrens mellan flera sekretessbestämmelser ska sekretessbestämmelsen vi föreslår inte undantas från tillämpningen. Detsamma ska gälla om en domstol eller en myndighet får del av en dom eller ett be- slut vari en domstol har förordnat att en sekretessbestämmelse ska vara tillämplig trots att den tagits in i domen eller beslutet.

46 23 § folkbokföringslagen (1991:481).

224

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

Behov av ett starkt sekretesskydd för uppgifter som kan avslöja bosättning

Det är som vi tidigare nämnt en angelägen uppgift för samhället att öka tryggheten samt ge skydd åt de personer som lever i rädsla på grund av att de riskerar att utsättas för brott. Regeringens målsätt- ning är att alla människor ska kunna leva i trygghet och säkerhet.47

Den hotande eller förföljande personen är ofta förhållandevis kvalificerad och med god kapacitet att eftersöka den hotade eller förföljda personen. Om en person med skyddad folkbokföring hit- tas av den hotande personen riskerar hen i många fall att utsättas för allvarlig brottslighet. Det befarade menet är således ofta av all- varlig karaktär och intresset av att skydda uppgifter som kan avslöja eller bidra till att avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfäl- ligt är starkt.

Det har i olika sammanhang påtalats att kvarskrivning inte ger ett tillräckligt skydd. Exempelvis skriver Landstinget i Öster- götland i sitt remissvar över Stalkningsutredningens förslag att per- soner med kvarskrivning upplever en stor osäkerhet om och hur myndigheter hanterar skyddade personuppgifter exempelvis vid kvarskrivning.48

För att den skyddade folkbokföringen ska få effekt och innebära den säkerhet och trygghet som den syftar till måste det finnas sek- retessbestämmelser som hindrar att personen hittas via uppgifter i allmänna register som, ensamma eller i kombination med andra uppgifter, avslöjar eller kan bidra till att avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfälligt.

Uppgiften om den skyddade personens verkliga bostadsadress omfattas av stark sekretess i Skatteverkets ärenden om skyddad folkbokföring. Om en uppgift i ett ärende om skyddad folkbok- föring lämnas till en annan myndighet gäller sekretessen även där. Motsvarande skydd för uppgifter om exempelvis en persons adress gäller dock inte alltid om personen med skyddad folkbokföring själv lämnar uppgiften till en myndighet. Uppgiften kan då komma att omfattas av ett svagare sekretesskydd. Det är dessutom inte enbart uppgiften om adress som är känslig. Skyddet för en person

47Prop. 2013/14:178 Förstärkt skydd för hotade och förföljda personer s. 6.

48Diarienummer Ju2008/8198/KRIM.

225

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

med skyddad folkbokföring kan typiskt sett inte heller upprätthållas om hens bosättning kan knytas till ett begränsat geografiskt område som en kommun, ett landsting eller ett län. Lagstiftaren har haft fokus på att åstadkomma ett tillräckligt sekretesskydd för uppgifter i mer heltäckande befolkningsregister som folkbok- föringsregistret, se avsnitt 9.1.1. Skälet till det är att lagstiftaren bedömt att det är i sådana register som den som hotas och förföljs kommer att eftersökas. Den tekniska utvecklingen har emellertid inneburit att det blivit betydligt enklare att snabbt få information från flera mindre register. Det finns exempel på att personer har eftersökt en annan person genom att kontakta en viss typ av kom- munal förvaltning i alla kommuner. Det finns alltså ett behov av ett starkare sekretesskydd som förhindrar att uppgifter om personer med skyddad folkbokföring kan kombineras med annan informa- tion som begränsar det geografiska område där personen kan antas bo stadigvarande eller tillfälligt.

Uppgifter som inte är geografiskt avgränsande kan vara känsliga, exempelvis uppgift om anhöriga, arbetsgivare, skola och vårdgivare som kan registreras i både offentliga och privata register. Även uppgift om namnbyte kan i vissa fall vara känslig. Personnumret är känsligt om det är knutet till annan information om personen. Denna typ av information kan en förföljare använda för att lägga pussel och på så sätt hitta den hotade personen.

Det förekommer också att en förföljare efter en övertygande argumentation lyckas få ut uppgifter om personen med behov av skydd. Exempelvis kan uppgifter lämnas ut genom att personen utger sig för att vara någon annan eller hänvisar till extraordinära förhållanden som att en släkting har dött eller liknande och att per- sonen därmed behöver nås. Ett annat exempel på hur förföljare kan gå till väga är att de kan efterlysa personen via exempelvis Missing people för att få allmänhetens hjälp att hitta personen.

En ny bestämmelse om sekretess hos samtliga myndigheter för uppgifter om personer med skyddad folkbokföring behövs

Insynsintresset är stort när det gäller det staters, kommuners och landstings förvaltning för att allmänheten ska kunna bedöma om skattemedlen används på ett lagenligt och ansvarsfullt sätt. Detta insynsintresse avser emellertid inte alltid primärt uppgifter om de

226

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

enskilda personer som är parter eller av annan anledning nämns i ärendena. En persons berättigade krav på att inte utsättas för hot eller våld väger i stor utsträckning tyngre än behovet för andra i samhället att ta del av dessa uppgifter.

Personer som kommer att få skyddad folkbokföring löper betydligt högre risk än andra att utsättas för hot eller våld. De har därmed ett berättigat och tungt vägande krav på att åtgärder vidtas för att de inte ska utsättas för detta. Om det i de skilda verksam- heterna inte finns något tillräckligt starkt sekretesskydd för personuppgifter riskerar personen att utsättas för hot och våld om uppgifterna kan avslöja eller bidra till att avslöja var de bor stadig- varande eller tillfälligt. Om en person med skyddad folkbokföring uppfattar att det sekretesskydd som finns inte är tillräckligt kan det också innebära att personen gör en egen riskbedömning. Den kan innebära att personen kommer fram till att det är säkrare att avstå från att ta del av det allmännas service och att inte försöka göra sin rätt gällande och därmed avstå från att få sin sak prövad av en myn- dighet av säkerhetsskäl. Det är inte heller otänkbart att en person med skyddad folkbokföring av samma skäl försöker hålla sig undan en prövning som en myndighet eller enskild tar initiativ till. Även personer med skyddad folkbokföring måste kunna ta del av det allmännas service och vara part i ärenden och mål i domstol under säkra former. Sekretessintresset är alltså starkt.

De sekretessbestämmelser som finns i dag ger inte ett tillräck- ligt skydd för uppgifter som kan avslöja eller bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt. För att den skyddade folkbokföringen ska ge ett tillräck- ligt skydd måste därför en stark sekretess gälla hos de myndigheter som behandlar dessa uppgifter så att uppgifterna inte sprids mer än nödvändigt. Syftet med sekretessen ska vara att hindra att personen kan lokaliseras geografiskt.

Det bör således införas en ny sekretessbestämmelse som ska skydda uppgifter som kan avslöja eller bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfäl- ligt. I likhet med vad som gäller för uppgifter i ärenden om skyd- dad folkbokföring ska uppgifterna omfattas av ett omvänt skade- rekvisit.

Bestämmelsen ska vara en primär sekretessbestämmelse för alla myndigheter och verksamheter, det vill säga gälla för uppgifter,

227

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

oavsett i vilken verksamhet uppgifterna finns. I och med att be- stämmelsen är en primär sekretessbestämmelse gäller den även för uppgifter som personen själv lämnar till en myndighet.

Sekretesstiden i olika sekretessbestämmelser varierar beroende på typ av uppgift. Sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden brukar gälla i högst sjuttio år. Vi bedömer att den sekretesstiden är lämplig även i detta fall. Den tystnadsplikt som följer av sekretessen bör, liksom för andra liknande bestäm- melser, inskränka meddelarfriheten.

Den bestämmelse vi föreslår innebär att sekretessen stärks be- tydligt jämfört med i dag. Om en person med skyddad folkbok- föring bedömer att sekretessen i ett enskilt fall försvårar för hen finns en möjlighet att efterge sekretessen.

Uppgifter som ska omfattas av bestämmelsen om sekretess

Det är många olika uppgifter som ensamma eller tillsammans med andra kan användas för att lokalisera en person. Det är inte möjligt att förutse vilka uppgifter det kan vara. Det är därför inte lämpligt att räkna upp specifika uppgifter som ska omfattas av sekretessen. Det är inte heller tillräckligt att bestämmelsen enbart skyddar upp- gifter som kan avslöja var personen bor. Även information om var personen i övrigt vistas kan göra det enklare att hitta personen, exempelvis uppgifter om var personen arbetar, går i skola eller har sina läkarkontakter. Uppgifter som kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor bör därför omfattas. Det förekommer att personer som utsatts för hot eller våld har ett till- fälligt boende, exempelvis på ett hotell. Uppgifter som avslöjar eller kan bidra till att avslöja ett tillfälligt boende bör därför också omfattas. Varje myndighet måste bedöma vilka uppgifter inom den egna verksamheten som kan bidra till att avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfälligt.

228

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

Sekretess i domar och beslut

I likhet med bestämmelsen om sekretess för uppgifter om förföljda personer49 ska den nya bestämmelsen även omfatta beslut. Sekre- tessen enligt den nämnda bestämmelsen omfattar inte namn och personnummer. Vi bedömer dock att skyddsintresset när det gäller personer med skyddad folkbokföring är så starkt att den nya sekretessbestämmelsen även bör omfatta namn och personnummer. I den mån en uppgift behövs i en domstols dom eller beslut kan den tas med i en så kallad sekretessbilaga, se avsnitt 5.2.8. Möjligheterna för domstolar att ta in identitetsuppgifter med mera i en sådan bilaga underlättas om förslagen i Ds 2014:33 Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden genomförs, se avsnitt 5.3.1. För att undvika att uppgifter lämnas ut av misstag kan det vara lämpligt att även myndigheter i likhet med domstolarna tar in sekretessbelagda uppgifter i en bilaga till beslutet. Därigenom tillgodoses partsintresset samt behovet för tillsynsmyndigheter och andra att kunna granska myndigheternas verksamhet. En generell tillsyn utövas av JO, Justitiekanslern och Datainspektionen. Det är angeläget att tillsynen har ett särskilt fokus på beslut som omfattas av sekretess. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över den myndighet där uppgiften förekommer.50

Den som är part i ett mål eller ärende har ofta rätt till parts- insyn, det vill säga en rätt att ta del av informationen i målet eller ärendet. Om sekretess råder hindrar inte den en part från att ta del av handlingar eller annat material i målet eller ärendet. Partsinsynen väger alltså tyngre än sekretessen. Endast om det är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs får rätten till partsinsyn ge vika. Vi beskriver rätten till partsinsyn närmare i avsnitt 5.2.6.

Det kan dock finnas beslut där behovet av att kunna identifiera en person är större än skyddsbehovet. Det är dock svårt att gene- rellt ange när så är fallet. En avvägning måste göras för varje verk- samhet. Ofta kan det finnas skäl som talar såväl för som mot att behovet av att kunna identifiera personen i en dom eller ett beslut väger tyngre än skyddsintresset. Som exempel kan nämnas beslut

4921 kap. 3 § OSL.

5010 kap. 17 § OSL.

229

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

om vård enligt LVU. När det gäller barn och unga under tjugoett år som behöver skyddad folkbokföring är det normalt för att skydda dem från vårdnadshavarna. Vårdnadshavarna känner redan till barnets grundläggande personuppgifter och barnen är dessutom normalt placerade i en annan kommun än hemkommunen. Social- nämnden kan vidare hemlighålla vistelseadressen för föräldrarna och vårdnadshavarna. I dessa situationer väger insynsintresset tyngre än sekretessintresset. Det förekommer emellertid att den skyddade folkbokföringen behövs för att skydda barnet och ofta även vård- nadshavarna mot någon utanför familjen. Vi bedömer att sekretess- intresset i dessa situationer väger tyngre än insynsintresset.

Det kan inte heller uteslutas att det i enstaka fall kommer att finnas skäl att ge skyddad folkbokföring till personer som är frihets- berövade eller har fått sin rörelsefrihet inskränkt med stöd av brotts- balken, lagen om psykiatrisk tvångsvård, lagen om rättspsykiatrisk vård, smittskyddslagen eller lagen om vård av missbrukare. I dessa fall väger insynsintresset ofta tungt.

Insynsintresset är också stort när det gäller verksamheter som syftar till att skydda tredje man från rättsförluster. Sekretess- bestämmelser får inte innebära eller bidra till att andra inte kan göra gällande sin rätt gentemot personer med skyddad folkbokföring. Ett exempel är att när en person försätts i konkurs ska konkurs- beslutet kungöras. En kungörelse ska innehålla uppgifter om gälde- närens namn och postadress samt, om uppgiften framgår av hand- lingarna, personnummer.51 Syftet med kungörelsen är att göra det möjligt för borgenärerna att bevaka sina intressen genom att informera dem om att en viss gäldenär har försatts i konkurs. En kungörelse som inte innehåller någon uppgift om gäldenärens namn kan inte fylla sin funktion.52 Rättshandlingar som företagits med gäldenären senast dagen efter den då kungörelsen var införd kan göras gällande av en godtroende motpart.53 Liknande bestäm- melser gäller vid skuldsanering.54 Det finns även andra beslut där insynsintresset är starkt eftersom syftet med de offentliga besluten

512 kap. 24 § andra stycket konkurslagen (1987:672) och 10 § konkursförordningen (1987:916).

52JO 2003/04 s. 54.

533 kap. 2 § konkurslagen (1987:672).

5415 och 23 §§ skuldsaneringslagen (2006:548) samt 4 § skuldsaneringsförordningen (1994:347).

230

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

är att skydda enskilda. Det gäller exempelvis beslut om närings- förbud och beslut om biträdesförbud.55

Vissa yrken kräver legitimation för att personen ska kunna utöva det. Det gäller inom hälso- och sjukvården samt för veteri- närer och djursjukskötare, lärare och taxiförare. Det är tveksamt om sekretess bör gälla för beslut i sådana ärenden.

Det har inom ramen för detta uppdrag inte varit möjligt att för olika verksamheter göra den nödvändiga avvägningen mellan insyns- intresset och skyddsbehovet. Det kan också finnas situationer då ett undantag även bör omfatta annat än namn eller personnummer. Vi föreslår därför att regeringen får meddela närmare föreskrifter om undantag från sekretessen.

Några undantag från sekretessen

I bestämmelsen om sekretess för förföljda personers adress, telefon med mera56 görs undantag för uppgifter i vissa register där insyns- intresset är starkt, exempelvis aktiebolagsregistret. Registren är alltså offentliga enligt dagens bestämmelser. Även om sekretess- intresset är starkt för personer med skyddad folkbokföring, bedömer vi att tredje mans intresse av att kunna göra sin rätt gällande väger tyngre. Om sekretess skulle gälla för denna typ av register skulle det dessutom kunna innebära att andra undviker att ingå avtal med personer med skyddad folkbokföring. Det skulle försvåra situa- tionen för dessa personer. Vi föreslår därför att denna typ av register inte ska omfattas av sekretess.

Sekretessen för uppgift om förföljda personers adress och tele- fonnummer med mera gäller inte heller för uppgift i vissa andra register som Bolagsverket och Patent- och registreringsverket ansvarar för. Det finns också ett undantag som innebär att sekre- tessen inte hindrar att uppgifter lämnas till förvaltaren i den enskil- des konkurs.57 Detta undantag är ett komplement till de motsva- rande bestämmelser som finns inom skattesekretessen, förunder-

5511 § lagen (2014:836) om näringsförbud samt 9 och 15 §§ förordningen (2014:936) om näringsförbud och lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall och förordningen (1985:357) om registrering av och underrättelse om domar om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall.

5621 kap. 3 § OSL.

5721 kap. 4 § första stycket OSL.

231

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

sökningssekretessen och sekretessen inom exekutionssekretessen.58 Ytterligare ett undantag innebär att sekretessen inte hindrar att uppgift om en enskild lämnas mellan Polismyndigheten och Säker- hetspolisen, om den mottagande myndigheten behöver uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. Samma undantag bör gälla även för den bestämmelse vi föreslår.

Vi återkommer i avsnitt 9.4.3 till frågan om undantag från sekre- tessen när det gäller fastighetsbeteckning och tomrättsbeteckning.

Bestämmelser om överföring av sekretess

I verksamheter som avser bland annat tillsyn och revision, disci- plinansvar, forskningsverksamhet och arkiv finns särskilda bestäm- melser om sekretess. Den sekretess som gäller hos den avsändande myndigheten gäller även för den myndigheten som i dessa syften tar emot uppgifterna.

Om det finns en annan primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos den motta- gande myndigheten gäller dock den i stället för bestämmelsen hos den avsändande myndigheten. Det finns några undantag som inne- bär att de vanliga bestämmelserna om konkurrens gäller, det vill säga att en bestämmelse som innebär sekretess har företräde framför en bestämmelse som inte innebär sekretess.59 Av detta un- dantag omfattas bland annat bestämmelsen om sekretess när det gäller uppgift om förföljda personers adress och telefonnummer.60 Syftet med undantaget är att låta bland annat sekretessen för upp- gift om förföljda personers adress och telefonnummer komplettera ett skydd som redan finns för uppgifterna för att inte riskera att sekretessen annars försvagas. Syftet med den sekretessbestämmelse vi föreslår är att även den ska komplettera, inte försvaga ett skydd som redan finns för uppgifterna. Därför ska den bestämmelse vi föreslå omfattas av samma undantag.

Motsvarande särreglering med undantag gäller även när det finns ett förordnande om att en sekretessbestämmelse ska vara tillämplig

58Prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor – Skyddade adresser, m.m. s. 58.

5911 kap. 8 § och 43 kap. 9 § OSL.

6021 kap. 3 § OSL.

232

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

trots att den tagits in i domen eller beslutet. Detsamma ska gälla även för den bestämmelse vi föreslår.

Förhållandet till andra sekretessbestämmelser

Den sekretessbestämmelse som vi föreslår kompletterar den redan befintliga bestämmelsen om omvänd sekretess i ärenden om skyddad folkbokföring.61 Den nya bestämmelsen ska gälla hos alla myndig- heter, i alla verksamheter och inte enbart i ärenden om skyddad folkbokföring.

Sekretessen för uppgift om förföljda personers adress med mera62 kompletterar den bestämmelse vi föreslår. Den nya bestäm- melsen omfattar en betydligt större mängd uppgifter, nämligen alla uppgifter som avslöjar eller kan bidra till att avslöja var en person med skyddad folkbokföring bor stadigvarande eller tillfälligt. Den hindrar emellertid inte att uppgifter som kan användas för att tra- kassera en person lämnas ut, under förutsättning att dessa uppgif- ter inte kan användas för att avslöja eller bidra till att avslöja var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt. Det kan gälla uppgift om exempelvis e-postadress som alltså i stället skyddas av sekretes- sen för uppgift om förföljda personers adress med mera.

Den nya bestämmelsen hindrar inte heller ett utlämnande av uppgifter om sjukdom, brottslighet eller andra förhållanden som inte avslöjar eller kan bidra till att avslöja var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt. Den typen av uppgifter omfattas i många fall av andra sekretessbestämmelser.

Myndigheterna behöver införa nya rutiner

För att sekretessbestämmelsen ska ge effekt måste mottagarna av information från Skatteverkets folkbokföringsdatabas få informa- tion om vem som har skyddad folkbokföring. Vi behandlar den frågan i avsnitt 8.6.16.

Den sekretess vi föreslår ska även gälla för beslut och i verksam- heter där det i dag råder stor offentlighet. Det innebär att många

6122 kap. 2 § OSL.

6221 kap. 3 § OSL.

233

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

myndigheter behöver ta fram nya rutiner. I första hand måste myn- digheterna överväga vilka uppgifter som ska och behöver anges i beslut. Besluten ska utformas så att parterna kan identifieras, besluten kan verkställas och skälen förstås. Om känsliga uppgifter inte behöver anges i besluten för att uppfylla dessa krav bör de inte tas med. För vissa beslut finns särskilda bestämmelser om vilka uppgifter som ska anges.

Sekretessbelagda uppgifter kan behöva redovisas i ett beslut. Det är då möjligt att göra på samma sätt som domstolar ofta gör, nämligen att ta bort uppgifterna från själva beslutet och redovisa dem i en bilaga till beslutet, en så kallad sekretessbilaga, se avsnitt 5.2.8. Det gäller främst uppgift om parts namn, personnummer och adress. Vi har uppmärksammat att beslut om kontaktförbud inte alltid redovisar personuppgifter för den person som inte får kon- taktas. Det kan innebära att den som kontaktförbudet riktas mot inte kan lagföras om hen överträder kontaktförbudet. Vi bedömer att en sekretessbilaga bör kunna användas i dessa ärenden.

8.6.16En särskild sekretessmarkering för personer med skyddad folkbokföring

Bedömning: Skatteverket bör införa rutiner med en särskild sekretessmarkering enligt 5 kap. 5 § OSL för personer som har skyddad folkbokföring.

Behovet av information om att en person har skyddad folkbokföring

För uppgifter om personliga förhållanden i folkbokföringsdatabasen för personer som har en sekretessmarkering registrerad och för de med kvarskrivning gäller i dag samma sekretessbestämmelse, näm- ligen folkbokföringssekretessen.63 Bestämmelsen har ett kvalifice- rat rakt skaderekvisit vilket innebär en stark presumtion för offentlighet. Hos de myndigheter som tar emot folkbokförings- uppgifter från folkbokföringsdatabasen gäller för både personer

63 22 kap. 1 § första stycket 1 OSL.

234

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

med sekretessmarkering och personer med kvarskrivning ofta sekretess med ett rakt skaderekvisit och i några fall med ett omvänt skaderekvisit enligt särskilda sekretessbestämmelser.

Vi föreslår i avsnitt 8.6.15 att sekretesskyddet för personer med skyddad folkbokföring ska stärkas. Detta innebär att både Skatte- verket och de myndigheter som kommer att ta emot folkbok- föringsuppgifter behöver få reda på om en person endast har en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen eller har skyddad folkbokföring som innebär en starkare sekretess. Om de verksam- heter som i dag tillämpar bestämmelser med ett rakt skaderekvisit inte har kännedom om att en person har skyddad folkbokföring har de inte förutsättningar att ge det starkare sekretesskyddet och sekretessbestämmelsen får då inget genomslag i praktiken. Det måste därför tydliggöras för mottagarna av information från folk- bokföringsdatabasen vilka personer som har skyddad folkbok- föring. Verksamheter där sekretess gäller med ett omvänt skade- rekvisit påverkas i mindre utsträckning.

Den som har skyddad folkbokföring är folkbokförd på en annan ort än den där hen bor. När personen vill få tillgång till sina rättig- heter eller ska fullgöra sina skyldigheter i en kommun eller ett landsting kan det innebära problem eftersom dennes folkbokföring och bosättning inte sammanfaller. Personen kan då behöva visa Skatteverkets beslut om skyddad folkbokföring och ibland även redovisa skälen för den skyddade folkbokföringen. Om kommunen eller landstinget får information om att personen har skyddad folk- bokföring bör det därför underlätta för den enskilde.

Ett annat exempel på behovet av information om skyddad folk- bokföring är att det kan vara svårt för dessa personer att utöva sin rösträtt. I dag skickar Valmyndigheten kvarskrivnas röstkort till adressen i folkbokföringsdatabasen, det vill säga till Skatteverket. Eftersom försändelsen inte innehåller personnummer kan Skatte- verket och Valmyndigheten inte alltid fastställa vem som är den rätta mottagaren av röstkortet. Det förekommer därför att dessa personer inte får sitt röstkort. I och med att de inte bor på den ort där de är folkbokförda och röstberättigade innebär det att dessa personer inte alltid kan utöva sin rösträtt. Med en markering av vilka personer som har skyddad folkbokföring är det möjligt för Valmyndigheten och Skatteverket att ta fram rutiner som innebär att dessa personer kan få sina röstkort.

235

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

I kapitel 10 föreslår vi att särskilda forumbestämmelser ska gälla för personer med en sekretessmarkering med stöd i folkbokförings- sekretessen, men inte för personer med skyddad folkbokföring. För att veta vilka forumbestämmelser som gäller för en viss person behövs information om vilka personer som har en sekretessmar- kering och vilka som har skyddad folkbokföring.

Sekretessmarkering är att föredra framför uppgift om skyddad folkbokföring

Ett sätt att lösa de problem vi beskriver ovan är att använda sig av möjligheten till sekretessmarkering, som vi beskriver närmare i avsnitt 5.2.7. En sekretessmarkering ska bland annat ange enligt vilken sekretessbestämmelse det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut. Det innebär att det är möjligt för Skatteverket att använda sig av två olika sekretessbestämmelser vid sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen: en som hänvisar till folkbokföringssekretessen för personer som inte har skyddad folkbokföring, utan enbart en sekretessmarkering, och en som hänvisar till den förstärkta sekretess vi föreslår för personer med skyddad folkbokföring. När sekretessmarkeringarna aviseras får mottagarna genom den angivna sekretessbestämmelsen information om att personen har antingen enbart en sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring.

Ett annat sätt är att på det sätt som Skatteverket föreslagit regi- strera en uppgift om skyddad folkbokföring i folkbokföringsdata- basen, se avsnitt 8.5.3. Det skulle vara en ny typ av uppgift som inte finns i dag och som enligt förslaget ska regleras särskilt. Om personen har en sådan uppgift registrerad framgår det indirekt av registeringen att det gäller en starkare sekretess för uppgifter om dennes personliga förhållanden.

Vi bedömer att det institut som redan finns i första hand bör användas i stället för att införa en ny typ av uppgift som ska regi- streras. En sekretessmarkering och en registrering av uppgift om skyddad folkbokföring skulle dessutom få samma innebörd. Det är i första hand den lagtekniska utformningen som skiljer.

Vi förordar därför att Skatteverket, på motsvarande sätt som gäller för personer med sekretessmarkering i folkbokföringsdata- basen, inför rutiner för att registrera en särskild sekretessmarkering

236

SOU 2015:69

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

för personer som har skyddad folkbokföring. Sekretessmarkerin- gen ska uppfylla de krav som ställs i OSL och bland annat innehålla uppgift om tillämplig sekretessbestämmelse. Detta är i linje med Skatteverkets förslag om registrering av uppgift om kvarskrivning.

Uppgiften om sekretessmarkering kan inte anses känslig

Det finns inga generella bestämmelser som anger hur en sekretess- markering får behandlas när den finns på en elektronisk handling. Inte heller i de databaslagar som gäller specifikt för olika myndig- heters behandling av personuppgifter finns normalt några bestäm- melser om hur uppgiften får behandlas. Enligt vår mening finns det inte heller skäl att särskilt reglera hur en sekretessmarkering får behandlas.

Den som inte får ut en handling på grund av att den är sekre- tessbelagd har rätt att få ett överklagbart beslut.64 Ett beslut ska motiveras och innehålla vilka rättsregler som är tillämpliga.65 Om ett beslut att inte lämna ut en handling motiveras av sekretess med stöd av den sekretessbestämmelse vi föreslår framgår det alltså att personen har skyddad folkbokföring. Uppgiften kan således inte anses känslig ur integritetssynpunkt. Det saknas därför skäl att skydda uppgiften om sekretessmarkeringen som sådan. Detsamma gäller den registrering av uppgift om kvarskrivning som Skatte- verket föreslagit.

8.6.17Informationsutbyten om personer med skyddad folkbokföring ska vara möjliga

Förslag: Skatteverket ska lämna uppgifter om en person som har skyddad folkbokföring till en myndighet, om myndigheten enligt lag eller förordning får behandla uppgifterna och Skatte- verket får lämna ut uppgifterna enligt lagen och förordningen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet.

642 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen (1949:105).

6520 § förvaltningslagen (1986:223) och Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltnings- lagen med kommentarer, version den 31 maj 2010 (tredje upplagan), kommentaren till 20 §.

237

Kvarskrivning ersätts med skyddad folkbokföring

SOU 2015:69

Bedömning: Befintliga bestämmelser som medger att sekre- tessbelagda uppgifter om personer med skyddad folkbokföring lämnas ut är tillräckliga för andra informationsutbyten mellan myndigheter.

Sekretessen ska förhindra utlämnanden till enskilda, inte till andra myndigheter

Sekretess gäller inte enbart i förhållande till enskilda utan även i förhållande till myndigheter och andra verksamhetsgrenar inom en myndighet. Syftet med den starkare sekretess vi föreslår för perso- ner med skyddad folkbokföring är att ge uppgifterna ett starkt sekretesskydd i alla de verksamheter där uppgifterna redan i dag förekommer och att förhindra att uppgifter som kan avslöja eller bidra till att avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfälligt röjs för enskilda. Syftet med den starkare sekretessen är därmed i princip inte att förhindra att uppgifter finns hos och överförs mel- lan de myndigheter som behöver uppgifterna i sin verksamhet. Det gäller både när Skatteverket lämnar ut uppgifter från folkbok- föringsdatabasen till myndigheter och när myndigheter överför uppgifter mellan sig.

Uppgiftsskyldigheter och nödvändigt utlämnande omfattar även personer med skyddad folkbokföring

Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndig- het, om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det finns en mängd bestämmelser om uppgiftsskyldigheter mellan myn- digheter. Ett exempel är att myndigheter på begäran ska lämna För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän för- valtningsdomstol uppgifter om en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialför- säkringsbalken. Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämn- ande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.66

66 10 kap. 28 § OSL, 110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken (2010:110) och10 kap. 2 § OSL.

238

RPSFS	Rikspolisstyrelsens författningssamling
RÅ	Regeringsrättens årsbok
SFS	Svensk författningssamling
SOSFS	Socialstyrelsens författningssamling
SoU	Socialutskottet
SOU	Statens offentliga utredningar
SPAR	det statliga personadressregistret