sou 2015 59 d1

Till statsrådet Mehmet Kaplan

Regeringen beslutade den 8 augusti 2013 om att tillsätta en parla- mentarisk kommitté för att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och fram- tagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet (Dir. 2013:78).

Som ordförande förordnande regeringen den 1 oktober 2013 dåvarande landshövdingen Rose-Marie Frebran. Den 2 december 2013 förordnades som ledamöter riksdagsledamoten Lars Eriksson (S), riksdagsledamoten Lotta Finstorp (M), dåvarande kommunalrådet Tomas Hansson (KD), riksdagsledamoten Katarina Köhler (S), riks- dagsledamoten Markus Wiechel (SD), dåvarande riksdagsledamoten Oskar Öholm (M), forskningsassistenten, numera borgarrådet Clara Lindblom (V), riksdagsledamoten Nina Lundström (FP), regionrådet Eva Nypelius (C) och kommunalrådet Karolina Skog (MP). Den 14 december 2014 entledigades Markus Wiechel. Den 15 december 2014 förordnades riksdagsledamoten Roger Hedlund (SD). Den 18 december 2014 entledigades Katarina Köhler. Den 19 december 2014 förordnades riksdagsledamoten Johan Löfstrand

(S). Den 25 februari 2015 entledigades Oskar Öholm. Den 26 februari 2015 förordnades riksdagsledamoten Ewa Thalén Finné (M).

Kommittén har antagit namnet Bostadsplaneringskommittén. Som sakkunnig i kommittén förordnades den 2 december 2013

ämnesrådet Camilla Adolfsson (Socialdepartementet). Den 28 januari 2015 entledigades Camilla Adolfsson. Den 29 januari 2015 förordna- des som sakkunnig i kommittén ämnessakkunnige Johan Hjalmarsson (Näringsdepartementet).

Som experter förordnades den 29 januari 2014 professorn

Thomas Kalbro	(Kungl. Tekniska	högskolan),	handläggaren
Mats Björsell	(Naturvårdsverket),	kvalificerade	utredaren

Backa Fredrik Brandt (Trafikanalys), numera vikarierande general- direktören Jan Cedervärn (Tillväxtanalys), dåvarande länsöver- direktören Agneta Kores (Länsstyrelsen i Västra Götalands län), departementssekreteraren Petter Dahlin (Miljö- och energideparte- mentet), numera biträdande divisionschefen Eva-Marie Engström (Lantmäteriet), långsiktig planeraren Inga-Maj Eriksson (Trafik- verket), hovrättsrådet Margaretha Gistorp (Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen), projektutvecklaren Nancy Mattsson (Sveriges byggindustrier), utvecklingsledaren Rolf Westerlund (Bo- verket), experten Bengt Westman (Sveriges Kommuner och Lands- ting), numera avdelningschefen Lars Wikström (Tillväxtverket), departementssekreteraren Elin Holmström, (numera Persson) (Finansdepartementet), kanslirådet Fredrik Linder (Kulturdeparte- mentet), departementssekreteraren Kajsa Lindström (Närings- departementet), departementssekreteraren Maria Nordh (Närings- departementet), ämnesrådet Roger Pettersson (Finansdepartemen- tet), departementssekreteraren Linnea Rosenlöf (Miljö- och energi- departementet) och departementssekreteraren Robert Wildow (För- svarsdepartementet). Den 30 juni 2014 entledigades Robert Wildow och Agneta Kores. Den 1 juli 2014 förordnades departementssekre- teraren Adrienne Coyet Folke (Försvarsdepartementet) och läns- rådet Anki Bystedt (Länsstyrelsen i Uppsala län). Den 15 september 2014 förordnades som expert enhetschefen Petter Jurdell (SABO). Den 24 november 2014 förordnades som expert kanslirådet Patrik Lidin (Näringsdepartementet).

Den 21 oktober 2013 förordnades som huvudsekreterare kansli- rådet Sara Jendi Linder och som sekreterare departementssekre- teraren Maria Ulfarsson Östlund. Som sekreterare förordnades den 1 november 2013 direktören Bengt Nyman. Den 7 januari 2014 för- ordnades som sekreterare jur.kand. Åsa Johansson. Den 3 februari 2014 förordnades civilekonomen Viveka Zetterberg som sekrete- rare. Den 31 mars 2014 entledigades Viveka Zetterberg. Den 31 juli 2014 entledigades Maria Ulfvarsson Östlund. Den 31 maj 2015 entledigades Åsa Johansson.

Den 5 februari 2015 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (Dir. 2015:11).

Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden.

Kommittén överlämnar betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59).

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		17
1	Författningsförslag.....................................................	37
1.1	Förslag till lag (201X:XX) om regional fysisk planering .....	37

1.2Förslag till förordning (201X:XX) om regional fysisk

planering ..................................................................................	42
1.3 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) .................	43

1.4Förslag till lag om ändring i lag (1995:1649) om

byggande av järnväg ................................................................

1.5Förslag till lag om ändring i lag (2000:1383) om

kommunernas bostadsförsörjningsansvar .............................

1.6Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(2010:900) ...............................................................................

1.7Förslag till lag om ändring i lag (2010:1065) om

kollektivtrafik..........................................................................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:263) om länsplaner för regional

transportinfrastruktur ............................................................

1.9Förslag till förordning om ändring i förordning

(1998:896) om hushållning med mark- och
vattenområden m.m. ...............................................................	63
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordning
(1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar .....................	66

Innehåll		SOU 2015:59
1.11	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(2000:308) om fastighetsregister ...........................................	68
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(2007:713) om regionalt tillväxtarbete ..................................	71
1.13	Förslag till förordning om ändring i plan- och
	byggförordningen (2011:338)................................................	73

1.14Förslag till förordning om ändring i förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser

	och kommunernas bostadsförsörjningsansvar .....................		77
2	Kommitténs uppdrag och arbete..................................		79
2.1	Uppdraget ...............................................................................		79
2.2	Arbetsmetod – en kunskapsresa ............................................		81
2.3	Betänkandets disposition .......................................................		84
3	Hur ser dagens samhällsplanering ut? ..........................		85
3.1	Planering för bostadsförsörjning...........................................		85
	3.1.1	Statens uppgifter och ansvar...................................	86
	3.1.2	Det kommunala bostadsförsörjningsansvaret.......	90
	3.1.3	Kommunalt ansvar med regionalt perspektiv........	93

3.1.4Andra kommunala instrument för

	bostadsförsörjningen ..............................................	95
3.2 Kommunal översiktsplanering...............................................		97
3.2.1	Vad är översiktsplanering?......................................	98

3.2.2Översiktsplanering och riktlinjer för

	bostadsförsörjning ..................................................	99
3.2.3	Är översiktsplanerna aktuella? .............................	100

3.2.4Många nationella mål, planer och program ska

	beaktas ...................................................................	103
3.2.5	Översiktsplanering och riksintressen ..................	107
3.2.6	Översiktsplanen som strategiskt instrument ......	113
3.2.7	Länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen ...........	117
3.3 Fysisk planering på regional nivå.........................................		119
3.3.1	Kommunal samverkan inom fysisk planering .....	119

SOU 2015:59		Innehåll
3.3.2	Vad är regionplanering? ........................................	120
3.3.3	Regionplaneringens framväxt i Sverige ................	123
3.4 Planering för transportinfrastruktur....................................		131
3.4.1	Planeringen är en invecklad process .....................	132
3.4.2	Ett nytt planeringssystem .....................................	134
3.4.3	En nationell plan för transportsystemet ..............	140
3.4.4	Länsplaner för transportinfrastrukturen..............	142

3.4.5Transportinfrastrukturen tillsammans med

annan planering......................................................

144

3.4.6Förhandling som medel inom

	transportinfrastrukturen .......................................	146
3.5 Planering för kollektivtrafikförsörjning ..............................		148
3.5.1	Ny kollektivtrafiklag från 2012 ............................	149
3.5.2	Olika organisationsformer i landet ......................	151
3.5.3	De regionala trafikförsörjningsprogrammen .......	152

3.5.4Nationellt handlingsprogram för

	kollektivtrafiken ....................................................	154
3.6 Regionalt tillväxtarbete.........................................................		155
3.6.1	Vad är regional tillväxtpolitik?..............................	155
3.6.2	Sveriges partnerskapsöverenskommelse ..............	156

3.6.3Regelverk och instrument för regional

	tillväxtpolitik..........................................................	158
3.6.4	Vilka är de ansvariga aktörerna? ...........................	159
3.6.5	Statliga myndigheters medverkan.........................	161
3.6.6	De regionala utvecklingsstrategierna ...................	162

3.6.7De regionala strategierna och

		översiktsplanering..................................................	163
3.7	Andra planeringsområden ....................................................		166
	3.7.1	Energi- och klimatplanering .................................	166
	3.7.2	Hushållning med havsområden ............................	168
	3.7.3	Planering för dricksvattenförsörjning ..................	169
	3.7.4	Kulturmiljö och fysisk planering ..........................	170
4	Kommitténs studier och utvärderingar .......................		173

4.1Planering för bostadsförsörjning – finns det ett

regionalt perspektiv?.............................................................

174

Innehåll	SOU 2015:59
4.1.1	Skillnader mellan kommunernas hantering .........	174
4.1.2	Nyttan av att planera tillsammans........................	177

4.2Kommunernas samverkan kring fysisk planering och

planering för bostadsförsörjning .........................................		178
4.2.1	Fysisk planering ....................................................	179
4.2.2	Planering för bostadsförsörjning .........................	180
4.2.3	Kommunernas kapacitet för planering ................	181

4.2.4Behovet av bättre koppling mellan

planeringssystemen ...............................................

183

4.2.5Kommunernas syn på några andra frågor inom

	kommitténs utredning ..........................................	184
4.3 Regionplanering i Stockholms- och Göteborgsområdet ...		185
4.3.1	Regionplanering för Stockholms län ...................	186

4.3.2Regionplanering av Göteborgsregionens

kommunalförbund ................................................

196

4.3.3Utvärdering av dagens regler om

regionplanering......................................................

200

4.4Regionala utvecklingsstrategier, länstransportplaner

och trafikförsörjningsprogram ............................................		207
4.4.1	Regionala utvecklingsstrategier............................	207
4.4.2	Länsplaner för regional transportinfrastruktur ...	209
4.4.3	Trafikförsörjningsprogram...................................	213
4.4.4	Regelverken är inte samordnade ..........................	216

4.5Länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och

bostadsförsörjning................................................................		222
4.5.1	Regelverken och uppdrag som styr......................	222
4.5.2	Resurser och organisation ....................................	224
4.5.3	Länsstyrelsens arbete ............................................	225
4.5.4	Gemensamma uppdrag och projekt .....................	229

4.5.5Länsstyrelsens syn på vad som kan utvecklas

	inom fysisk planering och bostadsförsörjning ....	232
4.5.6	Sammanfattning av länsstyrelsens kartläggning ..	235

4.6Regional utveckling och fysisk planering i Danmark,

Finland, Norge och Sverige – några jämförelser.................		236
4.6.1	Från europeiska till nordiska samarbeten ............	238
4.6.2	Något om nordiska jämförelser ...........................	240

SOU 2015:59

Innehåll

4.6.3Aktuella administrativa indelningar och

verksamheter..........................................................

241

4.6.4Skillnader och likheter i administrativ

	indelning.................................................................	245
4.6.5	Kommuner och kommunreformer.......................	246

4.6.6System för utvecklingsplanering och fysisk

		planering.................................................................	248
	4.6.7	Skillnader och likheter i planeringssystemen.......	251
	4.6.8	Bostadsfrågor i de nordiska länderna ...................	253
	4.6.9	Kompetensförsörjning och kunskapsunderlag ....	255
5	Samhällsförändringar och problembilder ....................		259
5.1	Bostadsmarknaden fungerar dåligt ......................................		259
	5.1.1	Bostadsbristen .......................................................	259

5.1.2Obalans på bostadsmarknaden i flertalet

	kommuner..............................................................	261
5.1.3	Problemen på bostadsmarknaden.........................	264
5.1.4	Vissa grupper är särskilt utsatta ............................	267

5.2Framtida utmaningar för bostadsförsörjning och

hållbar utveckling ..................................................................		272
5.2.1	Långsiktiga tendenser i samhällsutvecklingen .....	272
5.2.2	Befolkningstillväxt och urbanisering....................	274
5.2.3	Klimatpåverkan......................................................	276

5.2.4Ekonomisk tillväxt och den nya ekonomiska

geografin ................................................................

278

5.2.5Regionförstoring och integrering med

växande arbetsmarknadsregioner..........................

280

5.2.6Regionförstoring förutsätter utbyggnad av

transportinfrastrukturen .......................................	283
5.3 EU:s betydelse för planering................................................	286

5.3.1EU:s regionala planering påverkar

kommunerna..........................................................

286

5.3.2EU påverkar även den fysiska planeringen

	inom miljöområdet ................................................	288
5.4 Behov av en långsiktigt hållbar utveckling ..........................		289
5.4.1	Hållbar utveckling och PBL..................................	291

Innehåll

SOU 2015:59

5.4.2Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och

miljöbalken ............................................................	293
5.5 Kommitténs problembild.....................................................	295

5.5.1Några generella iakttagelser inom ramen för

		kommitténs uppdrag.............................................	296
	5.5.2	Planering för bostadsförsörjning .........................	299
	5.5.3	Fysisk planering ....................................................	300
	5.5.4	Statens roll .............................................................	304
5.6	Vissa givna utgångspunkter .................................................		305
6	Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på
	regional nivå ...........................................................		309
6.1	Några utgångspunkter för våra förslag ...............................		309
	6.1.1	Vad innebär vårt direktiv? ....................................	309

6.1.2Vad tar vi med oss från vårt utredningsarbete? ... 315

6.1.3Sambanden mellan fysisk planering och

	planering för bostadsförsörjning..........................	317
6.1.4	Bostadsförsörjning – ett gemensamt ansvar........	318
6.1.5	Brist på ansvarstagande skapar förvirring ............	321

6.1.6Samhällsutvecklingen kräver ett vidare

perspektiv för planeringen....................................

322

6.1.7Behovet av samordning mellan regionala och

	kommunala planeringar ........................................	324
6.2 Fysisk planering på regional nivå.........................................		327
6.2.1	Varför regional fysisk planering? .........................	328
6.2.2	Vad ska planeringen omfatta? ..............................	336
6.2.3	En ny lag för regional fysisk planering ................	344
6.2.4	Ett uppdrag i hela landet.......................................	347
6.2.5	Med länet som indelningsgrund ...........................	354
6.2.6	Ansvarig aktör .......................................................	358
6.2.7	Uppgifter för regional fysisk planering ...............	368
6.2.8	Ett program för regional fysisk planering ...........	384
6.2.9	Aktualitetsprövning av programmet....................	390
6.2.10	Programmets innehåll ...........................................	392
6.2.11	Samverkan och samråd..........................................	401

6.2.12Möjligheten till överprövning och

överklagande..........................................................

405

SOU 2015:59		Innehåll
6.3	Frågor om bostadsförsörjning på regional nivå	.................. 407
6.4	Samordning av regionala planeringar ...................................	413
7	Statens och kommunernas roller ...............................	419
7.1	En nationell strategi för fysisk planering ............................	419

7.2Ett nytt forum för fysisk planering och

	bostadsförsörjningsfrågor ....................................................		432
7.3	Länsstyrelsens uppgifter.......................................................		436
	7.3.1	Planering för bostadsförsörjning..........................	436
	7.3.2	Regional fysisk planering ......................................	436
	7.3.3	Länsstyrelsens och regeringens uppgifter i
		fråga om mellankommunal samordning...............	446
7.4	Den kommunala rollen .........................................................		453
8	Konsekvensanalys....................................................		461

8.1Vilka är kraven på en konsekvensanalys och hur har den

genomförts? ..........................................................................		462
8.2 Problembild och syfte med förslagen ..................................		466
8.2.1	Om bostadsbristen ................................................	467
8.2.2	Bristande samhällsplanering? ................................	474

8.2.3Befintlig mellankommunal och regional

planering.................................................................

480

8.2.4Syfte med regional fysisk planering och ökad

samordning ............................................................

482

8.2.5Hur den regionala planeringen kan förväntas

	mottas av kommunerna.........................................	483
8.2.6	Marginaleffekten av föreslagen lag jämfört
	med befintlig regional och mellankommunal
	planering.................................................................	486

8.3Om den regionala fysiska planeringens förväntade

påverkan och logik ................................................................

488

8.3.1En mer strategisk och strukturbildande fysisk

planering och planering för bostadsförsörjning .. 491

8.3.2Samordningsvinster med planeringen för

infrastruktur och kollektivtrafik...........................

495

Innehåll

SOU 2015:59

8.3.3Samordningsvinster med planeringen för

	lokalt och regionalt utvecklingsarbete .................	498
8.3.4	Påverkan på marknadens aktörer .........................	500

8.3.5Analys av föreslagens påverkan på

		bostadsbyggandet..................................................	502
8.4	Konsekvenser för berörda aktörer.......................................		506
	8.4.1	Kommuner.............................................................	506
	8.4.2	Staten .....................................................................	509
	8.4.3	Landsting och samverkansorgan ..........................	513
	8.4.4	Företag...................................................................	515
	8.4.5	Enskilda .................................................................	518
8.5	Bedömningar.........................................................................		518
	8.5.1	Samhällsekonomisk bedömning...........................	518
	8.5.2	Förslag till finansiering .........................................	520
	8.5.3	Effekter vid utebliven författningsändring..........	521
	8.5.4	Övriga bedömningar .............................................	522
8.6	Förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen .....		524
	8.6.1	Vad innebär den kommunala självstyrelsen? .......	525

8.6.2Det kommunala planmonopolet är en del av

den kommunala självstyrelsen ..............................

526

8.6.3Regionplanering och den kommunala

		självstyrelsen..........................................................	528
	8.6.4	Vad innebär förslagen för den kommunala
		självstyrelsen? ........................................................	529
9	Ikraftträdande och genomförande ..............................		535
10	Författningskommentar ............................................		539
10.1	Förslaget till lag (201X:XX) om regional fysisk
	planering................................................................................		539
10.2	Förslaget till förordning (201X:XX) om regional fysisk
	planering................................................................................		556
10.3	Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) ...........		558
10.4	Förslaget till lag om ändring i lag (1995:1649) om
	byggande av järnväg..............................................................		559

SOU 2015:59 Innehåll

10.5	Förslaget till lag om ändring i lag (2000:1383) om
	kommunernas bostadsförsörjningsansvar ...........................	560
10.6	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900) .............................................................................	563
10.7	Förslaget till lag om ändring i lag (2010:1065) om
	kollektivtrafik........................................................................	579

10.8Förslaget till förordning om ändring i förordning (1997:263) om länsplaner för regional

	transportinfrastruktur ..........................................................	580
10.9	Förlaget till förordning om ändring i förordning
	(1998:896) om hushållning med mark- och
	vattenområden m.m. .............................................................	582
10.10	Förslaget till förordning om ändring i förordning
	(1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ...................	584
10.11	Förslaget till förordning om ändring i förordning
	(2000:308) om fastighetsregister .........................................	586
10.12	Förslaget till förordning om ändring i förordning
	(2007:713) om regionalt tillväxtarbete ................................	588
10.13	Förslaget till förordning om ändring i plan- och
	byggförordningen (2011:338) ..............................................	590
10.14	Förslaget till förordning om ändring i förordning
	(2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och
	kommunernas bostadsförsörjningsansvar .............................	595
Särskilda yttranden ..........................................................		597
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:78................................................		603
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:11................................................		613
Bilaga 3 Fysisk planering på regional nivå i Norden och i
	några andra länder ............................................................	615

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag

Bostadsplaneringskommitténs uppdrag har varit att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Uppdraget inne- bär bland annat att vi ska utvärdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900), PBL, liksom den sär- lagstiftning som avser Stockholms län. Vi ska också utvärdera hur dessa planeringar förhåller sig till dels systemen med regionala ut- vecklingsstrategier respektive länsplaner för transportinfrastruktur, dels regionala program för trafikförsörjningen. Om våra studier visar att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga planeringar har otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen, bör vi utreda och överväga om och i så fall på vilket sätt planeringsinstrumenten och genomförandet kan stärkas.

I uppdraget har vidare ingått att utvärdera hur samordningen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och kommunal nivå fungerar i dag och hur nämnda regler förhåller sig till bestämmelserna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL). Även samarbetet mellan olika regionala aktörer ska ses över. I detta sammanhang bör vi särskilt utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras. Regeringen anger också att ett effektivt instrument för regionplanering bör kunna visa vilka hänsyn som bör tas till ett nationellt och regionalt perspektiv vid den fysiska planläggningen i kommunerna.

Direktivet understryker samtidigt vikten av att analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier

Sammanfattning

SOU 2015:59

med kommunernas översiktsplaner och de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning. Länstransportplaner, regionala utvecklings- program eller strategier och program för trafikförsörjning pekas ut som särskilt betydelsefulla i sammanhanget. Regeringen gör också bedömningen att det är viktigt att se över behovet av att samordna frågor på regional nivå som har betydelse för den fysiska plane- ringen.

Som skäl för behovet av bättre samordning mellan olika plane- ringsslag ligger ett antagande om att dessa kan stödja och främja ett ökat bostadsbyggande. Därmed kan de också bidra till att bostads- försörjningsbehoven kan tillgodoses på ett bättre sätt. Kollektiv- trafik och transportinfrastruktur tillmäts betydelse för att skapa incitament för ett ökat bostadsbyggande och för att det sker på ett hållbart sätt. Program för trafikförsörjning och länstransportplaner påverkar förutsättningarna för att ny bebyggelse ska kunna genom- föras.

Enligt vårt direktiv ska kommittén bland annat överväga om och hur de regionala planeringsinstrumenten bör stärkas i förhållande till den kommunala planläggningen. Det gäller särskilt om de nu- varande regionala planeringsinstrumenten visar sig ha otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen utifrån bostadsförsörj- ningsbehovet och behovet av en långsiktigt hållbar utveckling. Med det sagt består vår övergripande problembild av hur planeringsförut- sättningarna ser ut med avseende på bostadsförsörjningsbehovet och kraven på en hållbar utveckling och om det behövs några för- ändringar i de fem planeringssystem som kommittén ska se över.

Våra studier och utvärderingar

Samordning och samverkan inom fysisk planering och planering för bostadsförsörjning

Vår kartläggning av samordning och samverkan mellan kommunal och regional nivå pekar på att ökad rörlighet över lokala administ- rativa gränser kräver större insatser på regional nivå i bostadsplane- ringsfrågor. Påverkan från de regionala programmen på kommu- nernas översiktsplanering är i dag relativt liten. Det kan bland annat bero på att det saknas uppdrag för regionala utvecklingsansvariga organisationer i frågor som rör bostadsförsörjningen i regionen. I

SOU 2015:59

Sammanfattning

analysen framkommer också en varierad men generellt sett låg sam- verkan kring frågor om bostadsförsörjning mellan lokal och regional nivå. Även detta kan sannolikt förklaras av en otydlig roll i frågan för regionala organisationer. Störst upplevs behoven av sam- verkan kring regional bostadsplanering i storstadsregionerna.

Seminarier som vi har arrangerat med företrädare för grupper på kommunal och regional nivå som berörs av planeringen för bostads- försörjningsfrågor, översiktsplanering, regional utvecklingsplane- ring samt transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrågor bekräf- tar den bild som framträder i nämnda kartläggning. Bostadsförsörj- ningsfrågorna är i liten utsträckning samordnade med övrig plane- ring. Planerarna ser inte att de är särskilt involverade i andra pro- cesser än sina egna, även om det finns exempel på utvecklad sam- verkan. Skillnader i språk och kultur är sannolikt en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen.

Samtliga aktörer ser samverkan som en absolut förutsättning för en effektiv bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Det finns starka argument för tvingande system för att få kraft att genomföra planeringen, men det finns lika starka argument för frivilliga system för att uppnå legitimitet. Utmaningen är att forma ett flexibelt och funktionellt system, som fungerar i alla delar av landet för de olika behov och förutsättningar som råder.

En enkät till cheferna för samhällsbyggnadsfrågor i landets kom- muner visar att samverkan mellan kommuner kring fysisk planering är betydligt mer förekommande än samverkan kring planering för bostadsförsörjning. Mer samverkan mellan kommuner genererar ökad upplevd nytta, primärt kring förbättrad översiktsplanering. Kommunerna uppfattar att de har tillräckliga kunskaper och kom- petens för att planera men saknar tillräckliga resurser. De ser endast i begränsad utsträckning att planering kan bidra till lösa bostads- försörjningsfrågan.

Regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgsområdet

Ett av våra uppdrag har varit att utvärdera regionplaneringen i Stock- holms- och Göteborgsområdet. Dagens regionplanering regleras i två lagstiftningar. Det finns en särskild lag om planering för de 26 kommunerna i Stockholms län, som anger att regionplanering där

Sammanfattning

SOU 2015:59

är obligatorisk och ska bedrivas av landstinget. För Sveriges övriga kommuner är regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av ett utsett regionplaneförbund. Dessa regler återfinns i 7 kap. PBL. Ut- gångspunkten är där att kommunerna ska samverka på eget initia- tiv, utan lagreglering och statlig medverkan. Avsikten är att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete. Den enda regionplanering som äger rum enligt 7 kap. PBL avser 13 kommuner i Göteborgsområdet med Göteborgs- regionens kommunalförbund som regionplaneorgan.

Vår utvärdering har syftat till att besvara två frågor.

1.Är reglerna om regionplanering ett stöd för mellankommunal samordning?

Erfarenheterna från Stockholms- och Göteborgsområdet visar att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellan- kommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Därigenom skapas legitimitet för att diskutera dessa frågor och det kommunala arbetet underlättas genom de underlag och analyser som region- planeorganet tar fram. En annan fördel anses vara att det inte behövs ett nytt regionalt organ varje gång ett regionalt problem upp- kommer.

Möjligheten att upprätta en plan är även den en fördel med regel- verket, eftersom det har skett för både Stockholms- och Göteborgs- området. Strukturbilden för Göteborgsregionen kan sägas utgöra en regionplan, eftersom den omfattar huvuddragen av mark- och vattenanvändningen i regionen. Samtidigt utgör den formellt sett inte en regionplan enligt 7 kap. PBL, eftersom den inte har tagits fram med stöd av förfarandereglerna.

SOU 2015:59

Sammanfattning

7 kap. PBL. Med hänsyn till att det i dag endast bedrivs region- planering enligt PBL i ett område, kan bestämmelserna inte anses ha bidragit till denna typ av mellankommunal samordning.

2.Har reglerna om regionplanering ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå?

Regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgsområdet har olika förutsättningar och bedrivs på olika sätt. Det går inte att säga att något av sätten är bättre eller sämre för att främja mellankommunal samverkan av fysisk planering. Erfarenheterna är i stort sett desam- ma, både ur positiv och ur negativ synvinkel. Planeringen är för- ankrad bland de deltagande kommunerna på båda håll. Planeringen i Stockholmsområdet bedrivs av ett organ som arbetar på regional nivå, medan processen med rådslag i Göteborgsområdet tycks skapa bättre förutsättningar för förankring än förfarandereglerna i 7 kap. PBL.

Regionplaneringen i Stockholmsområdet har bidragit till flera samarbeten, dels för att synliggöra vissa kommuner i regionplane- ringen, dels för att regionplaneringen pekar ut kommungemen- samma frågor. Små kommuner tycks dessutom vara mer positivt inställda till regionplanering än stora kommuner.

PBL-kommitténs utvärdering av regionplaneringen i Stock- holms län 2005 fann att den mellankommunala samordningen hade ökat. Utredningar därefter visar att behoven av mellankommunal samverkan inom alla sektorer ökar och även att samverkan ökar. I de utredningar som har behandlat frågan om regionplanering har bedömningen alltid landat i att någon form av regionplanering behövs och är önskvärd, om än i varierad grad. Frågorna om vem och vilka som ska bedriva den, om den ska vara frivillig eller obliga- torisk, vilket territorium den ska omfatta och hur relationen mellan stat och kommun ska se ut har dock besvarats på olika sätt.

Sammanfattning

SOU 2015:59

rådesutveckling, som planeras på kommunal nivå, lyfts genom regionplaneringen till den regionala nivån.

Regelverken för de olika planeringsslagen

Vi beskriver i betänkandet hur planering av mark- och vatten- användning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillväxt och bostäder utgår från olika syften. Planeringen presenteras även i dokument som alla går under olika benämningar. Oavsett benäm- ning är ingen av dem bindande för efterföljande beslut.

Tre av de fem planeringarna sker med länet som geografisk in- delning. Såväl länsplanen för transportinfrastruktur som den regionala utvecklingsstrategin kan enligt reglerna omfatta fler än ett län, men någon sådan plan eller strategi har inte ännu tagits fram. Planering för bostadsförsörjning och mark- och vattenanvändning sker enbart på kommunal nivå. Regionplanering avser kommuner och omfattar allt ifrån samtliga kommuner i Stockholms län till att omfatta ett obestämt och obegränsat antal kommuner i andra län.

Samtliga berörda planeringar utom regionplanering enligt 7 kap. PBL är obligatoriska. Inget av regelverken innehåller några sank- tioner för de fall ansvariga aktörer inte uppfyller reglernas krav. Beträffande kollektivtrafikplanering och riktlinjer för bostadsför- sörjning finns styrmedel i form av möjligheter att meddela före- lägganden.

Länsplaner för transportinfrastruktur omfattar tolv år, en region- plan gäller i åtta år, kollektivtrafikplanering ska ske regelbundet, riktlinjer för bostadsförsörjning ska upprättas varje mandatperiod, en översiktsplan ska aktualitetsprövas varje mandatperiod, och för de regionala utvecklingsstrategierna bestämmer ansvarig aktör den tidsperiod som de ska omfatta. Strategierna, programmen och planerna är till allra största del inte synkroniserade i tid. Länstrans- portplanerna är styrda av den nationella transportplanen.

Regelverken ställer heller inga krav på att samordning ska ske mellan olika planeringsformer. Om en regionplan upprättas, ska regionplaneorganet ta hänsyn till och samordna planen med rele- vanta nationella och regionala mål, planer och program. Länsplaner behöver inte samordnas med övrig planering. Samma sak gäller för trafikförsörjningsprogrammen. En utvecklingsstrategi ska binda

SOU 2015:59

Sammanfattning

samman planeringsprocesser med betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen.

Det regionala utvecklingsprogrammet ligger till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insat- ser. Vad som avses med andra relevanta regionala program framgår inte och får då bedömas vara en möjlighet snarare än en skyldighet för de planerare som tar fram dessa andra program att förhålla sig till utvecklingsstrategin. I de flesta fall gör flera av länstransport- planerna och programmen för trafikförsörjning denna koppling till den regionala strategin. Exempelvis nämner programmen, planerna eller strategierna respektive sektors betydelse för utvecklingen som helhet och för sin sektors utveckling.

När det gäller länsplaner för transportinfrastruktur är inflytan- det för den regionala aktören begränsat. Följden är att planeringen har svårt att bli integrerad med exempelvis kommunal eller annan regional planering, oavsett den regionala aktörens vilja eller för- måga. Inom systemet för transportinfrastruktur sker dock ett tyd- ligt växelspel mellan den nationella, den regionala och den lokala nivån, som saknas i övrig planering.

Riktlinjer för bostadsförsörjning ska innehålla uppgifter om hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörj- ningen. Motsvarande styrning av regionala planer, program eller strategier för att ta hänsyn till kommunernas bostadsförsörjnings- riktlinjer finns inte. I den mån bostadsfrågan nämns är det med begrepp som attraktiva boendemiljöer eller liknande.

Sektoriseringen i samhällsplaneringen kan i många fall vara nödvändig utifrån varje sektors specifika och höga krav på kunskap. Men när det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem, leder det till bristande effektivitet i planeringen och att avvägningar blir sämre.

Asymmetrin i hur fördelningen av ansvar och uppgifter är organiserad i länen innebär att det finns landsting, samverkans- organ och länsstyrelser som samtliga har samma ansvar och upp- gifter. Förutsättningarna för att kunna ta detta ansvar ser olika ut. Relationerna mellan den regionala aktören och länets kommuner skiljer sig också åt i olika delar av landet. När till exempel den nya kollektivtrafiklagen infördes kunde landsting och kommuner välja

Sammanfattning

SOU 2015:59

att organisera den nya länsvisa kollektivtrafikmyndigheten på tre olika sätt. Följdaktningen finns det en asymmetri även när det gäller ansvaret för kollektivtrafiken.

Länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning

Verksamheterna för plan- och byggfrågor och bostadsförsörjning hanteras och organiseras olika för varje länsstyrelse. Antalet års- arbetskrafter för verksamheterna varierar. Länsstyrelsen ger kom- munerna vägledning, råd och stöd. De lämnar yttranden, tillhanda- håller planeringsunderlag som är relevanta för planering och sam- ordnar statens intressen.

Alla de sex länsstyrelser som har ingått i vår kartläggning av länsstyrelsernas verksamhet anordnar regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörjning och boende. Syftet med dessa forum är att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för deltagarna att bygga upp kontakter, nätverk och utveckla olika forum.

Stor vikt läggs även vid att samordna olika insatser och perspek- tiv inom myndigheten, framförallt i de insatser som riktas till kom- munerna.

Länsstyrelsen pekar på ett antal brister och utmaningar för arbetet kring fysisk planering och bostadförsörjning. Ett område är avsaknaden av statlig bostadspolitik, vilket för med sig att det är svårt att göra bedömningar som gynnar bostadsfrågan. Det leder till att bostadspolitiken utformas inom alla delar i systemet och dessa går inte i takt med varandra. Därutöver anser länsstyrelsen att floran av nationella mål, planer och program är alltför omfattande. Målen är motstridiga och det är svårt att få en överblick över statens prioriteringar från nationell nivå. Allt förefaller vara viktigt. Länsstyrelsen framför också att PBL förutsätter att länsstyrelsen är förutsägbar och ger samlade besked i tidiga skeden, det vill säga i sina granskningsyttranden till kommunernas översiktsplaner. För att kunna svara upp mot det har länsstyrelsen behov av att få ett bättre stöd från de nationella myndigheterna.

SOU 2015:59

Sammanfattning

Vilka är problemen?

Vi konstaterar att morgondagens samhälle inte kommer att vara likt gårdagens. Synen på planering för framtida förändringar i sam- hället och planerarens roll förändras också kontinuerligt. Utveck- lingen drivs i dag av andra faktorer än vad planeringen ibland för- mår att se eller själv kan bidra med. Till det kommer att samhälls- planering sker inom ett område med en marknad för bostäder och bostadsbyggande som ser helt annorlunda ut i dag än för 20–30 år sedan. En rad samhällsförändringar påverkar det framtida bostads- försörjningsbehovet och våra möjligheter att tillgodose kraven på hållbar utveckling.

Lika lite som planering kan styra utvecklingen kan en aktör ensam bedriva planering. Begrepp som flernivåstyrning används för att beskriva att samhällets styrningsmekanismer har ändrats till att mer handla om processer och nätverksbyggande. Tidigare hierar- kisk styrning är i dag svår att tillämpa på ett mer komplext sam- hälle. Beslutsprocesserna liknas mer vid samverkansprocesser, där flera olika aktörer från politik till intresseorganisationer deltar. Handlingsprogram, strategier, mål och riktlinjer får ökat utrymme i förhållande till den formella reglering som tidigare har använts.

Det finns ingen given regional nivå för kommittén att utgå från. Den regionala nivån kan vara en funktionell nivå, exempelvis i form av ett mellankommunalt samarbete. Nivån kan också definieras ut- ifrån en administrativ funktion och då utgå från länsgränserna. De planeringsslag som berörs av vårt uppdrag har också en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå.

Otydligheten består i en utbredd asymmetri när det gäller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillväxtarbetet och länstrans- portplanerna. Det gäller också valet av kollektivtrafikansvarig myn- dighet. Därutöver finns det områden som har nära koppling till det regionala utvecklingsansvaret, där staten på regional nivå har ansvaret, som exempelvis energi- och klimatarbete och dricks- vattenförsörjning.

Mängden planer, program och strategier inom olika sektorer, återkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning på regional nivå bidrar inte till att underlätta en planering som sakligt sett är nog så svår. Samhällsplaneringen är i dag svåröverskådlig för inblandade aktörer, medborgare och före-

Sammanfattning

SOU 2015:59

tag. För att kunna upprätthålla en funktionell planering ökar kraven på samordning, samråd och samverkan för samtliga inblandade.

Många aktörer och utredningar har under lång tid påtalat att dagens samhällsplanering inte är organiserad utifrån en systemsyn. Icke desto mindre försvårar den fortsatta bristen på helhetsyn – och en alltför stor tilltro till vad samordning och samråd kan åstad- komma – en planering för en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet.

Förändrade omvärldsfaktorer innebär att hänsyn bland annat måste tas till allt större geografiska planeringsområden. Behovet av planering på regional nivå uppkommer när samhällsutvecklingen kommer ifatt och växer ifrån gårdagens planering inom kommun- gränserna. Detsamma gäller utvecklingen mot ökade skillnader mellan administrativa och funktionella indelningar. Flera kommu- ner samarbetar i dag inom ett antal områden för att överbrygga skillnaden mellan de administrativa och de funktionella gränserna. Men de gör det främst i frågor som de är överens om. Med urbani- sering och regionförstoring följer ökade skillnader mellan kommu- nernas administrativa gränser å ena sidan och hur människor upp- fattar det geografiska området för sitt arbete, sina studier eller sin fritid å andra sidan.

I dagens system har ingen enskild aktör ansvar för att det råder bostadsbrist eller obalans mellan efterfrågan och utbud av bostäder i delar av landet. Kommunerna har ansvar för att planera för bostadsförsörjning och att planlägga mark- och vattenanvändning. Det innefattar dock inte att faktiskt bygga bostäder. Vår kartlägg- ning visar att den kommunala planeringen för bostadsförsörjning i flera avseenden lever sitt eget liv, frikopplad från övrig kommunal och regional planering.

Befolkningsökningen i kommunerna uppkommer genom höga födelsetal och invandring. Migrations- och asylfrågor är i första hand ett statligt ansvar och det är svårt för kommunerna att planera för den bostadsefterfrågan som detta leder till. Detsamma gäller behovet av bostäder för andra hushållskategorier som studenter och i viss utsträckning soldater, där staten påverkar omfattningen av den inflyttning som sker. Kommunerna saknar många gånger både kunskap om och möjligheter att påverka planeringen för betydande delar av de hushåll som planeringen för bostadsförsörj- ning behöver omfatta.

SOU 2015:59

Sammanfattning

Som en följd av att det inte finns någon aktör med ett samlat ansvar för planering av bostadsförsörjningen på nationell eller regional nivå, finns det heller inte någon som kan samordna eller få till stånd en planering för ökad bostadsförsörjning, när kommu- nerna inte själva ser något sådant behov. Enligt gällande bestäm- melser kan visserligen regeringen genom planföreläggande tvinga kommunerna att planera för bostadsbyggande, men något sådant beslut har ännu inte fattats.

Kommunerna ska enligt bostadsförsörjningslagen upprätta rikt- linjer för bostadsförsörjning, något som de flesta kommuner inte gör utan att detta leder till några påföljder. Kommuner som inte upprättar riktlinjer går miste om värdefulla insikter om bostadstill- gången och bostadsbehovet i kommunen. Frånvaron av kommunala underlag försvårar även regionala och nationella analyser.

Ett skäl till varför många kommuner inte planerar för bostads- försörjning är att de har en vikande befolkningsutveckling och ett minskat behov av bostäder. I en sådan situation kan dock planering vara minst lika viktig. Kommunernas brister i analys och riktlinjer för sin planering innebär att de är sämre rustade att hantera en för- ändring av bostadsbehovet. I områden med tillväxt kan antingen kommunernas fulla potential tas om hand på ett hållbart sätt eller så får planeringen ske ad hoc och helt i händerna på hur marknaden agerar eller inte agerar.

Vi kan notera att trots den utveckling som samhället går igenom, bedrivs delar av samhällsplaneringen – och då främst av- seende fysisk planering – fortfarande på samma sätt som under mitten av 1980-talet. Planeringen sker fortfarande på lokal nivå och omfattar i flera avseenden icke funktionella områden. Fysisk plane- ring i Sverige skiljer sig från många andra länder när det gäller av- saknaden av såväl nationell som regional planering.

Att kommunerna med sin planering är en viktig marknadsaktör är uppenbart i arbetet med detaljplaner och markanvisningar. Efter samtal med flera kommuner och andra aktörer får vi intrycket, trettio år senare, att den kommunala planeringen i många fall är till- baka i en situation, där tjänstemannastyrd expertplanering får styra och där kommunala beslut kryper allt längre in i byggprocessen.

Kommunernas planering kan enligt vår uppfattning inte enbart handla om att ta fram planer eller riktlinjer. Kommunerna måste också planera utifrån de marknadsmässiga villkor som gäller och att

Sammanfattning

SOU 2015:59

planeringen i sig påverkar marknadens agerande. Antalet färdiga detaljplaner som en kommun har är inte i första hand ett kvitto på hur väl kommunen sköter sitt ansvar att planera för bostads- försörjning och för fysisk planering, om detaljplanerna inte sedan leder till fler bostäder. Snarare kan outnyttjade detaljplaner ibland vara ett tecken på att planerna inte svarar mot föreliggande behov eller att kommunen inte har planerat tillräckligt tillsammans med de byggherrar och företag som kan bygga bostäderna.

En annan fördröjande faktor är att utbyggnaden av nödvändig infrastruktur inte alltid är anpassad till byggprocessen. Om utbygg- naden försenas, dröjer också byggstarten. Företagen konkurrerar dessutom ofta med varandra med samma typ av bostäder och bygg- starter fördröjs därför att byggherrar inte vill påbörja likartade projekt samtidigt. Företagens intresse för att bygga bostäder i mindre centrala områden är också svalt, trots att det kan finnas ett behov av bostäder i dessa områden.

Vi har i samtal med representanter för olika sektorer som berörs av vårt utredningsarbete fått skilda beskrivningar och förklaringar till varför det ser ut som det gör. Flera i byggbranschen pekar på kommunernas planläggning och kvalitén i den som grund för att de väljer eller inte väljer att bygga i en viss kommun. Kommunernas arbete och hur de samspelar med byggföretagen har därför bety- delse för företagens agerande. I samtalen kommer det även fram att byggbranschen känner att de inte tillräckligt blir involverade i planeringsprocessen. Resultatet kan då bli att kommunerna plane- rar för områden där det saknas ett intresse från byggbranschen att utveckla.

För många kommuner råder numera andra förhållanden än för några år sedan. Överskott på bostäder har bytts till bristsituationer. Den omställningen ställer krav på såväl politiker som tjänstemän, bland annat när det gäller hur kommunerna ska agera på marknaden för att kunna tillgodose behovet av bostäder. Fysisk planering som vi har studerat utifrån planering för bostadsförsörjning och sam- ordning med andra planeringsslag visar på brister i förutsägbarhet, tydlighet och samordning. Dessa faktorer är grundläggande för en öppen och väl fungerande bostadsmarknad. Kommunernas agerande är en del av förutsättningarna för en sådan marknad för bostäder.

Samhällsplanering är till sin natur en mångfacetterad och kom- plicerad verksamhet. I planeringen ligger att göra avvägningar

SOU 2015:59

Sammanfattning

mellan att utveckla, bevara och utnyttja olika värden i samhället. Dagens samhällsplanering kännetecknas av ett växande antal intressen och ett stort antal aktörer som bevakar dessa intressen och som har vitt skilda förutsättningar att delta i planeringen. Staten saknar förmågan och i viss mån viljan att göra avvägningar mellan det 100-tal nationella mål som har upprättats av staten.

Under utredningsarbetet har det blivit alltmer tydligt att statens agerande i samhällsplaneringen generellt, och särskilt i fysisk plane- ring, lämnar en del att önska avseende sammanhållning, effektivitet, tydlighet och strategiskt agerande. Vi har lyft fram problemen på bostadsmarknaden och att en del av problembilden är en svåröver- skådlig samhällsplanering, särskilt avseende processer för fysisk planering. En bidragande orsak till detta tycks vara statens age- rande. Det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn, åter- kommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i plane- ringsprocessen med ibland motstidiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m.

Staten och statliga myndigheter samordnar sig inte i tillräcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna. Kommunerna får på detta sätt för många budskap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra. Vad och hur staten har tänkt om utvecklingen inom fysisk planering är därför svårt att veta. På regional nivå finns det få förutsättningar för staten att agera sammanhållet utan sektoriseringen kanaliseras via länsstyrelsen.

Länsstyrelserna har flera olika uppgifter, varav en är att lämna stöd och råd. Flera efterfrågar dock en stat som inte bara ger restriktioner utan som också förmedlar en viljeinriktning. Ett stat- ligt perspektiv som är tydligt med vilka intressen staten har, samordnar statliga sektorsmyndigheter och gör avvägningar mellan nationella mål får i dag inte så stort utrymme.

Våra förslag

Vi anser att bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet kan tillgodoses bättre med en regional fysisk planering. Vi ser inte i första hand behov av att lämna förslag inom planeringen

Sammanfattning

SOU 2015:59

för bostadsförsörjning. Vårt utredningsarbete visar tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodoses genom sin egen solitära sektors- visa planering. Den kommunala planeringen för bostadsförsörjning bör i stället betraktas som en planering som följer och är beroende av, men som också behöver samspela med, andra planeringar. I detta samspel och beroende uppstår kravet på en regional planering som bland annat skapar förutsättningar för en lokal planering för bostadsförsörjning. Vi har därför valt att utforma den regionala planeringen som en fysisk regional planering och att ställa ökade krav på samordning mellan den planeringen och regional planering för transportinfrastruktur, tillväxt och kollektivtrafik samt kom- munernas planering för bostadsförsörjning.

Mot bakgrund av vårt utredningsarbete drar vi följande slut- satser. Kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling kan bättre tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda plane- ringsslag och mellan kommunal, regional och nationell nivå. Bättre samordning mellan olika planeringsslag bör kunna leda till en mer långsiktig och effektiv samhällsplanering, vilket kan bidra till bättre bostadsförsörjning och en hållbar utveckling.

Regional fysisk planering kan vidare bidra till att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre tillgodoses genom att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar. Skälet för en regional nivå för detta ändamål är att den placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggel- sen i ett större geografisk sammanhang än vad varje enskild kom- mun kan göra.

En annan slutsats är att fysisk planering i ökad utsträckning på- verkar en regions utveckling och därför har betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Fysisk planering kan vara ett av flera verktyg som den regionala nivån behöver för att kunna utvecklas på ett hållbart sätt. Till detta kommer att flera av de planeringsslag som bedöms ha en positiv effekt på bostadsförsörjningen bedrivs på regional nivå, exempelvis kollektivtrafik. Med en regional fysisk planering som samverkar med andra planeringsslag ökar därmed förutsägbarheten för de byggherrar och byggföretag som ska för- verkliga den kommunala planeringen för bostadsförsörjning.

Den regionala fysiska planeringen bör syfta till att övergripande skapa långsiktiga förutsättningar för en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling. Planeringen ska avse frågor av

SOU 2015:59

Sammanfattning

mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön. Bestämmelser om regional fysisk planering ska regleras i en ny lag om regional fysisk planering. 7 kap. PBL och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län ska upphöra att gälla. Den planering vi föreslår ska underlätta den kommunala över- siktsplaneringen och planeringen för bostadsförsörjning genom att bidra till underlag och regionala bedömningar och avvägningar mellan olika nationella och regionala intressen.

Vi föreslår att regional fysisk planering ska vara ett uppdrag i hela landet och ha länet som indelningsgrund. Den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret i varje län ska inom sitt län ha i uppgift att bedriva regional fysisk planering. I län där länsstyrelsen fortfarande har det regionala utvecklingsansvaret, ska landstinget i stället ha den uppgiften.

Den ansvarige aktören ska ha i uppgift att

1.utreda regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö,

2.upprätta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt program för länet, som ska avse regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö,

3.föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansie- ring i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt,

4.lämna underlag om sådana frågor som rör regionala och mellan- kommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö till läns- styrelsen, motsvarande aktörer i berörda län, de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,

5.yttra sig enligt 3 kap. 15 § PBL över förslag till översiktsplaner inom länet under tiden de är utställda,

6.verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses, och

7.verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimat- påverkan.

Sammanfattning

SOU 2015:59

Programmet för regional fysisk planering ska vara vägledande för översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Program- met ska inte vara bindande. Om en översiktsplan avviker från det regionala fysiska programmet för länet, ska det anges på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen.

Av programmet ska bland annat framgå hur hänsyn har tagits till riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken (MB) samt hur hänsyn har tagits till och hur programmet har samordnats med planeringen för transportinfrastruktur, regional tillväxt, kollektivtrafik och kommunernas bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i länet.

Regeringen får meddela föreskrifter om utformningen i övrigt av ett program.

Vi förslår vidare att motsvarande aktör i andra berörda län, de kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter som berörs, länsstyrelsen och andra myndigheter ska lämna den ansvarige aktören det underlag och den information som behövs för plane- ringen och för att upprätta ett regionalt fysiskt program.

Den ansvarige aktören ska varje mandatperiod pröva om pro- grammet är aktuellt i förhållande till de krav på vad som ska framgå av programmet.

När ett regionalt fysiskt program upprättas eller ändras ska den ansvarige aktören samråda med motsvarande aktörer, kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter som berörs samt läns- styrelsen och andra berörda statliga myndigheter. Under samrådet ska länsstyrelsen ta till vara och samordna statens intressen, verka för att riksintressen tillgodoses och att miljökvalitetsnormer följs samt tillhandahålla underlag för den ansvarige aktören för regionalt fysisk planering. Länsstyrelsen ska även så långt det är möjligt bidra till att avvägningar görs mellan allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och övriga relevanta nationella intressen.

Efter samrådet om ett regionalt fysiskt program och innan det antas, ska länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande över program- met. Av yttrandet ska det framgå om programmet inte tillgodoser ett allmänt intresse enligt 2 kap. PBL eller ett berört riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB och om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.

SOU 2015:59

Sammanfattning

MB inte följs. Granskningsyttrandet ska utgöra en del av det regionala fysiska programmet.

Om ett beslut av länsstyrelsen eller någon annan statlig myndig- het avviker från vad som anges i länsstyrelsens granskningsyttrande över ett regionalt fysiskt program, ska det av beslutet framgå på vilket sätt det i så fall gör det och skälen för avvikelsen.

Följande uppgifter för länsstyrelsen upphävs.

1.Att verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt vid samråd om förslag till översiktsplaner och detaljplaner enligt 3 kap. 10 § och 5 kap. 14 § PBL,

2.Att yttra sig i fråga om sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt vid granskning av förslag till

översiktsplaner och detaljplaner enligt 3 kap. 16 § och 5 kap. 22 § PBL, samt

3.Att överpröva kommuners beslut, om beslutet kan antas inne- bära att frågor rörande användningen av mark- och vatten- områden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt enligt 11 kap. 10 § PBL.

Regeringen ska inte ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program. Regeringens möjlighet att meddela planföreläggande för att samordna användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner enligt 11 kap. 15 § 2 st. 2 PBL upphävs likaså.

Den aktör som är ansvarig för regional fysisk planering ska överta länsstyrelsens uppgift att lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörj- ningen och ska uppmärksamma kommunerna på behovet av sam- ordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. Den aktören ska årligen också upprätta en rapport som ska innehålla en bostads- marknadsanalys för länet.

Kommunerna ska lämna sina riktlinjer för bostadsförsörjning till den aktör som har ansvar för regional fysisk planering i länet. Riktlinjerna ska innehålla uppgifter om på vilket sätt kommunen har tagit hänsyn till och samordnat dessa med relevanta regionala fysiska program, länsplaner för transportinfrastruktur, strategier

Sammanfattning

SOU 2015:59

för länets utveckling, trafikförsörjningsprogram och kommunala översiktsplaner.

Samordningen mellan sektorsvisa planeringar på regional nivå bör stärkas för en bättre och effektivare samhällsplanering och för att skapa förutsättningar för en bättre bostadsförsörjning och lång- siktigt hållbar utveckling. De planer, strategier, program och rikt- linjer som upprättas inom regional fysisk planering, för regionalt tillväxtarbete, transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt kom- munal översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning ska beskriva hur hänsyn har tagits till och samordning har skett med annan planering.

Regeringen bör regelbundet och minst en gång under varje mandatperiod besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning. En nationell strategi bör behandla frågor som har ett tydligt nationellt strategiskt värde och som syftar till en hållbar utveckling för hela landet. Strategin bör redovisas i en skrivelse till riksdagen.

Regeringen bör regelbundet även höra representanter för den regionala och kommunala nivån samt andra aktörer som regeringen anser är berörda av fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor i landet. Regeringen bör därför inrätta ett forum som får i uppdrag att behandla bostadsförsörjningsfrågor och fysisk planering utifrån ett framtidsperspektiv, att tillföra kunskap och att sätta frågan i ett internationellt sammanhang.

Vi föreslår att förslagen genomförs den 1 januari 2019.

Förslagens konsekvenser

Ambitionen för vårt arbete med en konsekvensanalys har varit att identifiera, kvantifiera och värdera de samhällsekonomiska konse- kvenserna av främst föreslaget till lag om regional fysisk planering och hur dessa konsekvenser påverkar berörda aktörer. I den mån det har varit möjligt har utgångspunkten varit att bedöma konse- kvenserna på kvantitativa grunder. Förutsättningarna för detta har emellertid visat sig vara små.

Vilka konsekvenser som föreslagen för med sig beror i stor ut- sträckning på hur berörda aktörer – kommunala och regionala politiker och tjänstemän – väljer att förhålla sig till och agera ut-

SOU 2015:59

Sammanfattning

ifrån de nya institutionella förutsättningarna. Antalet varianter av effekterna av en regional fysisk planering kan därför bli lika många som antalet kommuner och län i landet. Berörda aktörers inställ- ning till regional fysisk planering blir i sig viktig för att implemen- tera och realisera nyttan med förslaget. Vi gör också bedömningen att en regional fysisk planering bör öka kunskapen om mellankom- munala och regionala frågor hos samtliga berörda aktörer och bland annat bidra till att den kommunala översikts- och detaljplaneringen underlättas och kan bedrivas effektivare.

Vidare redovisar vi bristen på samordning mellan berörda regel- verk. Vi pekar på att flera i sammanhanget betydelsefulla myndig- heter, exempelvis Trafikverket, inte styrs mot eller följs upp gente- mot mål för att tillgodose bostadsförsörjning. Myndighetsstyr- ningen bör ingå som ett medel för att tillgodose bostadsförsörj- ning.

Problembilden kring bostadsförsörjningssituationen ingår i sig som en del i ett större samhällelig problem, där bristen på bostäder är negativt för individen. Den är också negativ för förutsätt- ningarna för hållbar utveckling och tillväxt i allmänhet och för rörligheten på arbetsmarknaden i synnerhet.

Det finns flera bakomliggande orsaker till situationen. För vår konsekvensutredning är två ingångsvärden särskilt relevanta. För det första skiljer sig problembilden och dess utmaningar åt mellan olika delar av landet och för olika typer av kommuner. För det andra hänger de specifika problem och utmaningar som går att identifiera för respektive lokala bostadsmarknad intimt samman med varandra.

Konsekvensanalysen är strukturerad utifrån de fyra huvudsak- liga konsekvenser som den regionala fysiska planeringen förväntas medföra.

1.En mer strategisk och strukturbildande regional fysisk planering och planering för bostadsförsörjning genom att regionala aktörer och kommuner i större utsträckning utgår från regionala och mellankommunala mönster och kommunala förutsättningar kring fysisk planering samt planering för bostadsförsörjning, transportinfrastruktur och kollektivtrafik.

2.En mer strategisk och strukturbildande planering för transport- infrastruktur och kollektivtrafik genom att staten, regionala

Sammanfattning

SOU 2015:59

aktörer och kommuner tar större hänsyn till varandra, till mellan- kommunala mönster och till förutsättningar kring fysisk plane- ring och planering för bostadsförsörjning.

3.En mer strategisk och strukturbildande regional och lokal till- växt- och utvecklingsplanering genom att regionala aktörer och kommuner tar större hänsyn till fysiska strukturer.

4.Mer förutsägbara och långsiktiga geografiska förutsättningar för exploatering och byggande för marknadens aktörer.

När det gäller konsekvenser för berörda aktörer bedöms en viss ökning av kommunernas arbetsbörda för planering. Effekterna för staten består av minskad arbetsbörda för länsstyrelserna. För lands- ting och kommunala samverkansorgan skulle vårt förslag innebära ett behov av ett tillskott på ett 50-tal årsarbetskrafter och en ökning av planeringskostnaderna med drygt 50 miljoner kronor. Förslaget bedöms inte få några direkta konsekvenser för företag.

Enligt vårt direktiv ska vi särskilt belysa om och i så fall på vilket sätt våra förslag påverkar det kommunala självstyret. Den kommu- nala självstyrelsen gäller för all verksamhet inom kommuner och landsting. Våra förslag påverkar de berörda landstingen och sam- verkansorganen på så sätt att de får nya obligatoriskt uppgifter. När det gäller kommunerna påverkas de av att de omfattas av en regional fysisk planering.

Vi föreslår att länsstyrelsens uppgift att verka för och granska att samordning av mellankommunala frågor sker vid översikts- och detaljplanering avskaffas. Länsstyrelsens möjligheter att påverka innehållet i planeringen inskränks därmed. Vi föreslår även att läns- styrelsen inte längre ska ha möjlighet att överpröva detaljplaner på grund av att frågor som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt. Det inskränker statens möjligheter att upphäva detaljplaner som kommunerna har antagit.

Författningsförslag

SOU 2015:59

Uppgifter

4 § De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska

1.utreda regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö,

2.upprätta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt pro- gram för länet som ska avse regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö,

3.föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinan- siering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt,

5.yttra sig enligt 3 kap. 15 § plan- och bygglagen (2010:900) över förslag till översiktsplaner inom länet under tiden de är ut- ställda,

6.verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses, och

7.verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimat- påverkan.

Av ett yttrande enligt första stycket 5 ska det framgå hur förslaget till översiktsplan förhåller sig till det regionala fysiska programmet.

De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska lämna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begär.

Regionalt fysiskt program

5 § I varje län ska det finnas ett regionalt fysiskt program.

6 § Av programmet ska framgå

1.hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900), hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts och på vilket sätt miljökvalitets- normer enligt 5 kap. miljöbalken följts,

2.hur hänsyn har tagits till och hur programmet har samordnats med länsplaner för transportinfrastruktur, strategier för länets ut-

SOU 2015:59

Författningsförslag

veckling, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kom- munala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveck- ling i länet, och

3. hur programmet är tänkt att genomföras.

Länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 13 § ska utgöra en del av programmet.

Regeringen får meddela föreskrifter om programmets utform- ning i övrigt.

7 § Vid upprättande eller ändring av ett program ska de sam- verkansorgan och landsting som avses i denna lag samråda med länsstyrelsen, motsvarande aktörer i berörda län, kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra statliga myndig- heter som berörs.

Den allmänhet, de andra myndigheter och sammanslutningar i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet ska ges tillfälle till samråd.

Syftet med samrådet är att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

8 § Samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska begära att länsstyrelsen yttrar sig över programmet efter samrådet och innan ett program antas.

9 § Programmet ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900).

Programmet är inte bindande.

10 § De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska varje mandatperiod pröva om programmet är aktuellt i förhållande till kraven i 6 §.

11 § Om ett beslut av länsstyrelsen eller någon annan statlig myn- dighet avviker från vad som anges i länsstyrelsens gransknings- yttrande ska det av beslutet framgå på vilket sätt det i så fall gör det och skälen för avvikelsen.

Författningsförslag

SOU 2015:59

Länsstyrelsens uppgifter

12 § Under samrådet ska länsstyrelsen

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.tillhandahålla underlag för samverkansorganens och lands- tingens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intres- sen enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) som hänsyn bör tas till,

3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken till- godoses och att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs, och

4.så långt det är möjligt bidra till att avvägningar görs mellan allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen, riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och övriga relevanta nationella intressen.

13 § Vid sin granskning enligt 8 § ska länsstyrelsen avge ett ytt- rande över det regionala fysiska programmet. Av yttrandet ska det framgå om programmet inte tillgodoser ett allmänt intresse enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) eller ett berört riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs.

14 § Vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program enligt 10 § ska länsstyrelsen redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Synpunkterna ska lämnas på begäran av det samverkansorgan eller landsting som avses i denna lag. Syn- punkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. Av redo- görelsen ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till pro- grammet.

15 § När de samverkansorgan och landsting som avses i denna lag har beslutat om ett regionalt fysiskt program samt om ett sådant programs aktualitet ska samverkansorganen och landstingen utan dröjsmål skicka beslutet till Boverket, länsstyrelsen och berörda kommuner.

SOU 2015:59

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs att 76 § väglagen (1971:948) ska ha

följande lydelse.
Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		76 §1
	Trafikverket får överklaga länsstyrelsens beslut enligt denna lag.
	Länsstyrelsen får överklaga sådana beslut av Trafikverket enligt
denna lag som berör länsstyrelsens verksamhetsområde.
	Kommuner, regionala kollek-		Kommuner, regionala kollek-
tivtrafikmyndigheter enligt lagen			tivtrafikmyndigheter enligt lagen
(2010:1065) om		kollektivtrafik	(2010:1065)	om	kollektivtrafik
och regionplaneorgan enligt 7 kap.			och de samverkansorgan			och
plan- och bygglagen (2010:900)			landsting som avses i lagen
får	överklaga	Trafikverkets	(201X:XX)	om	regional	fysisk
beslut.			planering får överklaga Trafik-
			verkets beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1 Senaste lydelse 2012:439.

SOU 2015:59

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring i lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2000:1383) om kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar

dels att 2, 3 och 5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §3

Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska minst inne- hålla följande uppgifter:

1.kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet,

2.kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och

3. hur kommunen	har tagit	3. hur kommunen	har tagit
hänsyn till relevanta	nationella	hänsyn till och samordnat rikt-
och regionala mål, planer och		linjerna med relevanta regionala
program som är av betydelse för		fysiska program, länsplaner för
bostadsförsörjningen.		transportinfrastruktur,	strategier

för länets utveckling, trafikför- sörjningsprogram samt nationella och andra regionala och kom- munala mål, planer och program som är av betydelse för bostads- försörjningen.

Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av den demo- grafiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar.

3 Senaste lydelse 2013:866.

Författningsförslag SOU 2015:59

		3 §4
Länsstyrelsen ska lämna kom-			De samverkansorgan och lands-
munerna i länet råd, information			ting som avses i lagen (201X:XX)
och underlag för deras planering			om regional fysisk planering ska
av bostadsförsörjningen. Läns-			lämna kommunerna i länet råd,
styrelsen	ska	uppmärksamma	information		och underlag			för
kommunerna på behovet av sam-			deras planering av bostadsför-
ordning	mellan	kommuner i	sörjningen. De samverkansorgan
frågor	om bostadsförsörjning		och landsting som avses i lagen
och verka för att sådan samord-			(201X:XX)		om	regional	fysisk
ning kommer till stånd.			planering	ska		uppmärksamma
			kommunerna på behovet av sam-
			ordning	mellan		kommuner		i
			frågor om		bostadsförsörjning
			och verka för att sådan samord-
			ning kommer till stånd.
		3 a §
			De	samverkansorgan			och
			landsting som avses i lagen
			(201X:XX)		om	regional	fysisk
			planering ska årligen upprätta en
			rapport som ska innehålla en
			bostadsmarknadsanalys för länet.
			Regeringen får meddela före-
			skrifter om en sådan rapport som
			avses i första stycket.
		5 §5
			Kommunerna ska lämna sina
			riktlinjer	för	bostadsförsörjningen
			till de samverkansorgan och lands-

ting som avses i lag (201X:XX) om regional fysisk planering.

4Senaste lydelse 2013:866.

5Senaste lydelse 2013:866.

Författningsförslag

SOU 2015:59

1.6Förslag till

lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) dels att 7 kap. och 11 kap. 13 och 14 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 11 kap. 13 § ska utgå,

dels att 1 kap. 3 och 4 §§, 3 kap. 2, 5, 9, 10, 16 och 22 §§, 4 kap. 1 §, 5 kap. 14, 22 och 29 §§ och 11 kap. 1, 10 och 15 §§, 13 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §6 Lagen innehåller bestämmelser om

1.lagens syfte, innehåll och definitioner (1 kap.),

2.allmänna och enskilda intressen (2 kap.),

3.översiktsplan (3 kap.),

4.reglering med detaljplan och områdesbestämmelser (4 kap.),

5.att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser (5 kap.),

6.genomförandet av detaljplaner (6 kap.),

7.regionplanering (7 kap.),

8. krav på byggnadsverk,	7. krav	på		byggnadsverk,
byggprodukter, tomter och all-	byggprodukter, tomter och all-
männa platser (8 kap.),	männa platser (8 kap.),
9. bygglov, rivningslov och	8. bygglov,		rivningslov			och
marklov m.m. (9 kap.),	marklov m.m. (9 kap.),
10. genomförandet av bygg-,	9. genomförandet av bygg-,
rivnings- och markåtgärder	rivnings-	och		markåtgärder
(10 kap.),	(10 kap.),
11. tillsyn, tillträde, ingripan-	10. tillsyn,		tillträde,		ingripan-
den och påföljder (11 kap.),	den och påföljder (11 kap.),
12. byggnadsnämnden	11. byggnadsnämnden
(12 kap.),	(12 kap.),
13. överklagande (13 kap.),	12. överklagande (13 kap.),
14. skadeersättning och in-	13. skadeersättning				och	in-

6 Senaste lydelse 2011:335.

SOU 2015:59 Författningsförslag

lösen (14 kap.),	lösen (14 kap.),
15. domstolsprövning m.m.	14. domstolsprövning m.m.
(15 kap.), och	(15 kap.), och
16. bemyndiganden	15. bemyndiganden
(16 kap.).	(16 kap.).

4 §7

I denna lag avses med

allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av

andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommu- nens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning,

byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

exploateringsavtal: ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare av- seende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruk- tur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

7 Senaste lydelse 2014:902.

Författningsförslag SOU 2015:59

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet,

spårtrafik och vägar,
planläggning: arbetet med att	planläggning: arbetet med att
ta fram en regionplan, en över-	ta fram en översiktsplan, en
siktsplan, en detaljplan eller	detaljplan eller områdesbestäm-
områdesbestämmelser,	melser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

3 kap.

2 §

Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Ett regionalt fysiskt program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering är vägledande för beslut om översiktsplaner.

SOU 2015:59

Författningsförslag

5 §8 Av översiktsplanen ska framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riks- intressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,

4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

och

6. sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

6.sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, och

7.om planen avviker från det regionala fysiska programmet för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen.

				9 §
När kommunen upprättar ett					När kommunen upprättar ett
förslag till		översiktsplan		eller	förslag till översiktsplan eller
ändring i planen ska kommunen					ändring i planen ska kommunen
samråda med länsstyrelsen samt					samråda med länsstyrelsen samt
med de berörda kommuner,					med de berörda kommuner och
regionplaneorgan			och kommu-		de samverkansorgan och lands-
nala organ i övrigt som har					ting som har ansvar för regional
ansvar för regionalt tillväxt-					fysisk planering, regionalt till-
arbete	och	transportinfrastruk-			växtarbete och transportinfra-
turplanering. Kommunen				ska	strukturplanering. Kommunen
också ge kommunens medlem-					ska också ge kommunens med-
mar,	de	andra	myndigheter,		lemmar, de andra myndigheter,

8 Senaste lydelse 2014:224.

Författningsförslag SOU 2015:59

sammanslutningar och enskilda i	sammanslutningar och enskilda i
övrigt som har ett väsentligt	övrigt som har ett väsentligt
intresse av förslaget tillfälle att	intresse av förslaget tillfälle att
delta i samrådet.	delta i samrådet.

Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planerings- underlag som har betydelse från nationell, regional, mellankom- munal eller annan synpunkt.

10 §

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden,

3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitets- normer enligt 5 kap. miljö- balken följs och att redovis- ningen av områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljö- balken,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till män- niskors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion.

4. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till män- niskors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion.

SOU 2015:59

Författningsförslag

16 §

Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett gransk- ningsyttrande över planförslaget.

Av yttrandet ska det framgå om

1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. redovisningen

områden

3. redovisningen

områden

för

landsbygdsutveckling

för

landsbygdsutveckling

strandnära lägen inte är förenlig

med 7 kap. 18 e § första stycket

miljöbalken,

miljöbalken, och

4. sådana

frågor

rörande

användningen av mark- och

vattenområden som angår två eller

flera kommuner inte samordnas på

ett lämpligt sätt, och

5. en bebyggelse eller ett

4. en bebyggelse

eller

ett

byggnadsverk

blir

olämpligt

byggnadsverk

blir

olämpligt

med

hänsyn

till

människors

med

hänsyn

till

människors

hälsa eller säkerhet eller till

risken för olyckor, översväm-

ning eller erosion.

22 §

När ett beslut att anta eller

ändra översiktsplanen har vun-

nit laga kraft, ska kommunen

utan

dröjsmål

skicka

följande

utan

dröjsmål

skicka

följande

handlingar

till

Boverket

och

handlingar till

Boverket

och

länsstyrelsen samt

berörda

länsstyrelsen samt

de berörda

kommuner,

regionplaneorgan

kommuner, de samverkansorgan

och kommunala organ i övrigt

och landsting som har ansvar för

som har ansvar för regionalt till-

regional fysisk planering, region-

växtarbete

och

transportinfra-

alt tillväxtarbete och transport-

strukturplanering:

infrastrukturplanering:

1. översiktsplanen,

Författningsförslag

SOU 2015:59

2.den samrådsredogörelse som avses i 11 §,

3.det granskningsyttrande som avses i 16 §,

4.det utlåtande som avses i 17 §, och

5.ett protokollsutdrag med beslutet.

4 kap.

1 §

Inom kommunen får mark- och vattenområdens användning, bebyggelse och byggnadsverk regleras med detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt detta kapitel.

Ett regionalt fysiskt program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering är vägledande för beslut om detaljplaner och om- rådesbestämmelser.

					5 kap.
					14 §9
Under samrådet ska läns-						Under samrådet ska läns-
styrelsen särskilt						styrelsen särskilt
1. ta till vara och samordna						1. ta till vara och samordna
statens intressen,						statens intressen,
2. verka för att riksintressen						2. verka för att riksintressen
enligt 3 och 4 kap. miljöbalken						enligt 3 och 4 kap. miljöbalken
tillgodoses,		att	miljökvalitets-			tillgodoses,		att	miljökvalitets-
normer	enligt		5 kap.	miljö-		normer	enligt		5 kap.	miljö-
balken följs och att strandskydd						balken följs och att strandskydd
enligt	7 kap.	miljöbalken			inte	enligt 7 kap.		miljöbalken inte
upphävs i strid med gällande						upphävs i strid med gällande
bestämmelser,						bestämmelser, och
3. verka för att sådana frågor
om användningen av mark- och
vattenområden			som angår		två
eller flera kommuner samordnas
på ett lämpligt sätt, och
4. verka för att en bebyggelse						3. verka för att en bebyggelse
eller ett byggnadsverk				inte	blir	eller ett	byggnadsverk			inte blir

9 Senaste lydelse 2014:900.

SOU 2015:59 Författningsförslag

olämplig med hänsyn till män-	olämplig med hänsyn till män-
niskors hälsa eller säkerhet eller	niskors hälsa eller säkerhet eller
till risken för olyckor, över-	till risken för olyckor, över-
svämning eller erosion.	svämning eller erosion.

Under samrådet ska länsstyrelsen också särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

22 §

Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över plan- förslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser,

4.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller

5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämp- lig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion.

3.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

4.en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämp- lig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion.

29 §

När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett med- delande om detta till

1. länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten,

2. de kommuner och region-	2. de kommuner och de sam-
planeorgan som är berörda, och	verkansorgan och landsting som
	avses i lag (201X:XX) om
	regional fysisk planering som är
	berörda, och

Författningsförslag

SOU 2015:59

3. dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3 och dem som får överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och

a.senast under granskningstiden har lämnat skriftliga syn- punkter som inte blivit tillgodosedda, eller

b.har rätt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1.

Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra.

Kommunen ska till länsstyrelsen skicka det gransknings- utlåtande som avses i 23 § tillsammans med meddelandet om att planen har antagits, om kommunen inte redan har skickat utlåtandet enligt 24 §.

11 kap.

1 §10

Detta kapitel innehåller bestämmelser om

1. tillsynen allmänt, möjlighet att få ett ingripandebesked samt skyldighet att ge tillträde och lämna upplysningar för tillsynen,

2. tillsynen över kommunala	2. tillsynen över kommunala
beslut och regionplanebeslut,	beslut,

3.förelägganden som behövs för att regler, domar och beslut ska följas,

4.genomförande på den försumliges bekostnad och förbud mot fortsatt arbete eller användning av byggnadsverk,

5.ingripanden mot kontrollanter och kontrollansvariga,

6.att förelägganden och förbud får förenas med vite eller ska genomföras omedelbart,

7.handräckning,

8.anteckningar av förelägganden och förbud i fastighetsregistret samt verkan av förelägganden och förbud vid ägarbyte,

9.byggsanktionsavgifter,

10.överlåtelse av egendom efter en överträdelse,

11.tystnadsplikt, och

12.avgift vid tillsyn.

10 Senaste lydelse 2013:306.

SOU 2015:59

Författningsförslag

10 §

När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.

Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte till- godoses,

2.regleringen av sådana frågor

om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

3. en miljökvalitetsnorm en- ligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

4. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

5. en bebyggelse blir olämp- lig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion.

2. en miljökvalitetsnorm en- ligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

4. en bebyggelse blir olämp- lig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion.

15 §

Regeringen får förelägga en	Regeringen får förelägga en
kommun att inom en viss tid	kommun att inom en viss tid
anta, ändra eller upphäva en	anta, ändra eller upphäva en
detaljplan eller områdesbestäm-	detaljplan eller områdesbestäm-
melser (planföreläggande), om	melser (planföreläggande), om
det behövs för att tillgodose ett	det behövs för att tillgodose ett
intresse som avses i 10 § andra	intresse som avses i 10 § andra
stycket 1 eller 2.	stycket 1.

Författningsförslag

SOU 2015:59

13 kap.

1 §11

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900):

1.kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2.kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnads- nämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdes- bestämmelser,

3.kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämn- den att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

4.kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,

5.kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

6. kommunfullmäktiges		6. kommunfullmäktiges
beslut om taxa i ärenden hos		beslut om taxa i ärenden hos
byggnadsnämnden,		byggnadsnämnden, och
7. ett kommunalförbunds eller
regionplaneförbunds	fullmäktiges
beslut om regionplan, och
8. kommunens	beslut om	7. kommunens beslut om
riktlinjer för exploateringsavtal.		riktlinjer för exploateringsavtal.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Regionplaner som har antagits enligt lagen om regionplane- ring för kommunerna i Stockholms län och 7 kap. plan- och bygg- lagen (2010:900) före den 1 januari 2019 ska gälla som regionala fysiska program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering, dock längst till den dag då åtta år har förflutit från det att planen antogs.

3.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ärenden om

regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestäm-

11 Senaste lydelse 2014:900.

Författningsförslag

SOU 2015:59

1.7Förslag till

lag om ändring i lag (2010:1065) om kollektivtrafik

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

10 §

Ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska innehålla en redo- visning av

1.behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollek- tivtrafikförsörjningen,

2.alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myn- digheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt,

3.åtgärder för att skydda miljön,

4.tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektiv- trafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsätt- ning,

5.de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer, samt

6.omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färd- tjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafik- myndigheten.

5.de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer,

7.hur hänsyn har tagits till och samordning skett med rele- vanta regionala fysiska program, länsplaner för regional transport- infrastruktur, strategier för länets

Författningsförslag

SOU 2015:59

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2007:263) om läns- planer för regional transportinfrastruktur ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §12

Länsplanen ska ange

1.standard på anläggningarna,

2.den inriktning på åtgärder enligt 3 och 3 a §§ som bedöms ha störst effekt för att nå de transportpolitiska målen,

3.redovisning av de objekt som beräknas kosta minst 25 miljoner kronor och som bedöms bli utförda under planens giltighetstid,

4.redovisning av åtgärdernas beräknade kostnader,

5.redovisning av överenskommelser om icke-statlig medfinan- siering,

6.redovisning av beräknade årliga medel i statlig medfinan- siering för olika ändamål, och

7.en bedömning som innefattar redovisning av inverkan på de transportpolitiska målen.

Av länsplanen ska framgå hur hänsyn har tagits till och samord- ning skett med regionala fysiska program, trafikförsörjningspro- gram, strategier för länets utveck- ling och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för länsplaner som har påbörjats före den 1 januari 2019 och för mål som avser över- klagande av beslut om sådana länsplaner till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

12 Senaste lydelse 2010:137.

SOU 2015:59

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 och 5 §§ samt rubriken närmast före 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		3 §13
Länsstyrelsen ska ta de initia-			Länsstyrelsen ska ta de initia-
tiv som behövs för att det i			tiv som behövs för att det i
arbetet	med miljökonsekvens-		arbetet med miljökonsekvens-
beskrivningar och i planerings-			beskrivningar och i planerings-
och beslutsprocesser tas hänsyn			och beslutsprocesser tas hänsyn
till 3 och		4 kap. miljöbalken.	till 3 och 4 kap. miljöbalken.
Initiativen ska tas så tidigt som			Initiativen ska tas så tidigt som
möjligt i processerna. När 3 och			möjligt i processerna. När 3 och
4 kap. miljöbalken ska tillämpas			4 kap. miljöbalken ska tillämpas
vid prövningen av ett mål eller			vid prövningen av ett mål eller
ärende, ska länsstyrelsen särskilt			ärende, ska länsstyrelsen särskilt
verka för att riksintressena till-			verka för att riksintressena till-
godoses i den prövningen. Av			godoses i den prövningen. Av
plan- och bygglagen (2010:900)			plan- och bygglagen (2010:900)
framgår	att	länsstyrelsen ska	och lagen (201X:XX) om regional
verka för att riksintressen till-			fysisk planering framgår att läns-
godoses	i	kommunala planer	styrelsen ska verka för att riks-
enligt den lagen.			intressen tillgodoses i kom-
			munala och regionala planer och
			program enligt dessa lagar.

Länsstyrelsens arbete ska grundas på underlag från de andra myndigheter som anges i 2 §. Om det inte finns något sådant underlag från myndigheterna, ska arbetet grundas på det underlag som länsstyrelsen bedömer lämpligt.

13 Senaste lydelse 2011:367.

Författningsförslag

SOU 2015:59

En bestämmelse om tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken i mål och ärenden enligt miljöbalken finns i 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. Bestämmelser om att 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas i mål och ärenden som prövas enligt andra lagar finns i

1.lagen (1966:314) om kontinentalsockeln,

2.väglagen (1971:948),

3.lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

4.lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn,

5.lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter,

6.minerallagen (1991:45),

7.lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,

8.lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,

9.ellagen (1997:857),

10.naturgaslagen (2005:403),

11. luftfartslagen		(2010:500),		11. luftfartslagen (2010:500),
och
12. plan- och		bygglagen		12. plan-		och bygglagen
(2010:900).				(2010:900), och
				13. lagen		(201X:XX)		om
				regional fysisk planering.
Regionplan och översiktsplan				Regionalt		fysiskt	program
som bedömningsunderlag				och	översiktsplan			som
				bedömningsunderlag
			5 §
Den	myndighet,	som	skall	Den	myndighet,		som	ska
tillämpa bestämmelserna i 3 och				tillämpa bestämmelserna i 3 och
4 kap. miljöbalken i ett ärende,				4 kap. miljöbalken i ett ärende,
skall i beslutet ange om den				ska i beslutet ange om den
prövade	anläggningen, verksam-			prövade	anläggningen,		verksam-
heten eller åtgärden går att förena				heten eller åtgärden går att förena
med en från allmän synpunkt				med en från allmän synpunkt
lämplig användning av mark- och				lämplig användning av mark- och
vattenresurserna samt med			den	vattenresurserna samt			med	det
för området gällande region-				för området		gällande	regionala
planen eller kommunala över-				fysiska programmet eller den kom-
siktsplanen.				munala översiktsplanen.

Författningsförslag

SOU 2015:59

1.10Förslag till

förordning om ändring i förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §14

Vid tillämpningen av 6 kap. 11 § miljöbalken ska genomförandet av en plan, ett program eller en ändring i en plan eller ett program antas medföra en betydande miljöpåverkan om

1.genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas innefatta en verksamhet eller åtgärd som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, eller

2.planen, programmet eller ändringen anger förutsättningarna för kommande tillstånd för sådana verksamheter eller åtgärder som anges i 3 § första stycket eller i bilaga 3 till denna förordning och är a. en översiktsplan enligt 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900), b. en plan för tillförsel, distribution och användning av energi

enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering, c. en avfallsplan enligt 15 kap. 11 § miljöbalken,

d. ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § miljöbalken,

e.en länsplan enligt förord- ningen (1997:263) om läns- planer för regional transport- infrastruktur, eller

f.en annan plan eller ett annat program som utarbetas för jord- eller skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, regional utveckling, avfallshante- ring, vattenförvaltning, telekom- munikationer, turism, fysisk planering eller markanvändning.

e.en länsplan enligt förord- ningen (1997:263) om läns- planer för regional transport- infrastruktur,

14 Senaste lydelse 2011:370.

1. regionalt fysiskt program eller översiktsplan,

Författningsförslag

SOU 2015:59

1.11Förslag till

förordning om ändring i förordning (2000:308) om fastighetsregister

Härigenom föreskrivs att 27 och 28 §§ förordningen (2000:308) om fastighetsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

27 §15 Under planer m.m. ska redovisas 1. regionplan eller översikts-

plan,

2.detaljplan, områdesbestämmelser eller motsvarande äldre planer,

3.bestämmelse om marks användning som har meddelats enligt miljöbalken, väglagen (1971:948), kulturmiljölagen (1988:950), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg eller motsvarande äldre författning,

4.utredning om tillämpning av 6 kap. 3–5 §§ plan- och bygg- lagen (2010:900) eller motsvarande äldre utredning,

5.beslut om ersättning för gator och andra allmänna platser enligt plan- och bygglagen eller utredning om anläggningsavgift enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller beslut eller utredning av motsvarande art enligt äldre bestämmelser,

6.skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter enligt 40 § första stycket 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller motsvarande äldre bestämmelse,

7.bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) eller lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och

8.fornlämning.

Uppgifter får även redovisas om jaktvårdsområden och fiske- vårdsområden.

15 Senaste lydelse 2013:536.

SOU 2015:59

Författningsförslag

28 §16

Redovisningen av en plan m.m. ska innehålla uppgift om

1.beteckningen på planens, bestämmelsens, beslutets eller utredningens arkivakt,

2.fornlämningsnummer för fornlämning,

3.län och registerområde,

4.planens, bestämmelsens, beslutets eller utredningens art,

5.datum för beslut,

6.datum då tidsbegränsad bestämmelse upphör att gälla,

7.datum då genomförandetiden för en detaljplan börjar respek- tive upphör,

8.datum då en regionplan upp-

hör att gälla,
9. sådan detaljplan som berör				8. sådan detaljplan som berör
en fastighetsplan,				en fastighetsplan,
10. sådan fastighetsplan som				9. sådan fastighetsplan som
berör en detaljplan,				berör en detaljplan,
11. särskilda			anmärkningar	10. särskilda			anmärkningar
om	planens,		bestämmelsens,	om	planens,		bestämmelsens,
beslutets eller utredningens inne-				beslutets eller utredningens inne-
börd och omfattning,				börd och omfattning,
12. aktbeteckning och datum				11. aktbeteckning och datum
för	plan,	bestämmelse, beslut		för	plan,	bestämmelse, beslut
eller utredning som har ändrats				eller utredning som har ändrats
genom eller innebär en föränd-				genom eller innebär en föränd-
ring av en redovisad enhet,				ring av en redovisad enhet,
13. fastighet, samfällighet och,				12. fastighet, samfällighet och,
om kvartersregister förs, kvarter				om kvartersregister förs, kvarter
som berörs av planen, bestäm-				som berörs av planen, bestäm-
melsen, beslutet eller utred-				melsen, beslutet eller utred-
ningen,				ningen,
14. beteckning på registerkart-				13. beteckning på registerkart-
blad	där	planen,	bestämmelsen,	blad	där	planen,	bestämmelsen,
beslutet eller utredningen redo-				beslutet eller utredningen redo-
visas, samt				visas, samt
15. koordinater för fornläm-				14. koordinater för fornläm-
ning.				ning.

16 Senaste lydelse 2013:536.

Det regionala tillväxtarbetet bör utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på euro- peisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfonds- programmet, det regionala fysiska programmet i länet, kommu- nernas översiktsplanering och kommunala riktlinjer för bostads- försörjning, landsbygdsprogram- met, program för de areella näringarna, lokala utvecklings- avtal, trafikförsörjningsprogram samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska sär- skilt eftersträvas i arbetet. Vidare ska samordning med arbetet för energiomställningen eftersträvas.

SOU 2015:59

Författningsförslag

1.12Förslag till

förordning om ändring i förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete

Härigenom föreskrivs att 4 och 9 §§ förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 § Det regionala tillväxtarbetet

bör utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på euro- peisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfonds- programmet, kommunernas översiktsplanering, landsbygds- programmet, program för de areella näringarna, lokala ut- vecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruk- tur ska särskilt eftersträvas i arbetet. Vidare ska samordning med arbetet för energiomställ- ningen eftersträvas.

9 §

I det regionala utvecklingsprogrammet ska mål, inriktningar och prioriteringar i arbetet anges. Programmet ska innehålla en plan för uppföljning och utvärdering.

SOU 2015:59

Författningsförslag

1.13Förslag till

förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 6 §, 2 kap. 1, 2, 4 och 7 §§ och 8 kap. 18 § plan- och byggförordningen (2011:338) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

6 §17 Med tillsyn avses i denna förordning 1. tillsyn som utövas

a. direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar

en åtgärd, eller
b. i enlighet med bestämmel-	b. i enlighet med bestämmel-
serna om tillsyn över kommu-	serna om tillsyn över kommu-
nala beslut och regionplanebeslut	nala beslut och planföreläggan-
samt planförelägganden i 11 kap.	den i 11 kap. 10–16 §§ plan- och
10–16 §§ plan- och bygglagen	bygglagen (2010:900), eller
(2010:900), eller
2. marknadskontroll enligt

a.Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förord- ning (EEG) nr 339/93, eller

b.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG(1).

2kap.

1 §

Under ett samråd om ett för-	Under ett samråd om ett för-
slag att anta, ändra eller upphäva	slag att anta, ändra eller upphäva
en regionplan, en översiktsplan,	en översiktsplan, en detaljplan

17 Senaste lydelse 2013:308.

Författningsförslag SOU 2015:59

en detaljplan eller områdes-			eller	områdesbestämmelser			ska
bestämmelser	ska	länsstyrelsen	länsstyrelsen		på	lämpligt	sätt
på lämpligt sätt hålla andra			hålla	andra	berörda statliga
berörda statliga		myndigheter	myndigheter		underrättade		om
underrättade	om	planarbetet.	planarbetet.		Om	förslaget	rör
Om förslaget rör skogsmark, ska			skogsmark, ska länsstyrelsen in-
länsstyrelsen	inhämta Skogs-		hämta Skogsstyrelsens yttrande.
styrelsens yttrande.

Om förslaget avser en detaljplan eller områdesbestämmelser, behöver länsstyrelsen dock inte underrätta

1.lantmäterimyndigheten och myndigheter som är sakägare och som kommunen ska samråda med enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900), eller

2.andra myndigheter än de som har invänt mot översiktsplanen, utom när förslaget saknar stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten.

			2 §
När ett förslag till en region-				När ett förslag till en över-
plan eller en översiktsplan ställs				siktsplan ställs ut eller på annat
ut eller på annat sätt görs till-				sätt görs tillgängligt för gransk-
gängligt	för	granskning,	ska	ning, ska länsstyrelsen under-
länsstyrelsen		underrätta	de	rätta de	statliga myndigheter
statliga	myndigheter som		kan	som kan väntas ha synpunkter i
väntas ha synpunkter i sådana				sådana frågor som länsstyrelsen
frågor som länsstyrelsen ska ta				ska ta ställning till i sitt gransk-
ställning till i sitt gransk-				ningsyttrande.
ningsyttrande.
			4 §18
Om en regionplan eller över-				Om en översiktsplan		antas,
siktsplan antas, ändras eller upp-				ändras eller upphävs, ska läns-
hävs, ska länsstyrelsen underrätta				styrelsen	underrätta lantmäteri-
lantmäterimyndigheten			om	myndigheten om beslutet. Läns-
beslutet. Länsstyrelsen ska under-				styrelsen	ska underrätta	andra
rätta andra statliga myndigheter,				statliga myndigheter, om de har
om de	har haft synpunkter på			haft synpunkter på planförslaget

18 Senaste lydelse 2013:308.

När kommunen har beslutat om översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 27 § plan- och bygglagen (2010:900), ska kom- munen utan dröjsmål skicka beslutet till Boverket, länsstyrel- sen och de berörda kommuner, samt de berörda samverkans- organ och landsting som har ansvar för regional fysisk plane- ring, regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering.

SOU 2015:59 Författningsförslag

planförslaget eller om de särskilt	eller om de särskilt berörs av
berörs av beslutet.	beslutet.

7 § När kommunen har beslutat

om översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 27 § plan- och bygglagen (2010:900), ska kom- munen utan dröjsmål skicka beslutet till Boverket, länsstyrel- sen och de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och trans- portinfrastrukturplanering.

8 kap.

18 §

Länsstyrelsen ska

1.följa upp byggnadsnämndens tillämpning av plan- och bygg- lagen (2010:900) och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och vid behov ge byggnadsnämnden råd och stöd, och

2.på Boverkets begäran lämna

a. uppgifter om byggnadsnämndens tillämpning av plan- och bygglagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till

lagen, och
b. sådana	redovisningar av	b. sådana	redovisningar av
detaljplaner och områdesbestäm-		detaljplaner och områdesbestäm-
melser samt av planeringsunder-		melser samt av planeringsunder-
lag för regionplaner, översikts-		lag för översiktsplaner, detalj-
planer, detaljplaner och områdes-		planer och områdesbestämmelser
bestämmelser som behövs för att		som behövs för att Boverket ska
Boverket ska få kännedom om		få kännedom om aktuella utveck-
aktuella	utvecklingstendenser	lingstendenser	inom verkets
inom verkets ansvarsområde.		ansvarsområde.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

Författningsförslag SOU 2015:59

			3 §
Boverket ska stödja läns-				Boverket ska stödja de sam-
styrelserna i deras arbete med att				verkansorgan och		landsting	som
– analysera		bostadsmarkna-		avses i lag (201X:XX) om
derna, och				regional fysisk planering i deras
– lämna råd, information och				arbete med att
underlag	till kommunerna		för	– analysera		bostadsmark-
deras planering av bostadsför-				naderna, och
sörjningen.				– lämna råd, information och
Boverket ska årligen i en				underlag	till kommunerna		för
skriftlig	rapport redovisa		sin	deras planering av bostadsför-
verksamhet enligt första stycket.				sörjningen.
I rapporten ska Boverket även				Boverket ska årligen i en
sammanfatta och analysera rap-				skriftlig	rapport	redovisa	sin
porterna	enligt	2 §. Rapporten		verksamhet enligt första stycket.
ska lämnas till regeringen.				I rapporten ska Boverket även
				sammanfatta och analysera rap-
				porterna	enligt 2 §. Rapporten
				ska lämnas till regeringen.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för rapporter enligt 2 § som har påbörjats före den 1 januari 2019.

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2015:59

I syfte att tillgodose bostadsförsörjningen och en hållbar ut- veckling ingick det i kommitténs uppdrag att

utvärdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. PBL och hur regionplanering förhåller sig till dels systemen med regionala utvecklingsstrategier och länsplaner för transportinfrastruktur som regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, dels regionala trafikförsörjningsprogram enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik,

utvärdera hur samordningen av hanteringen av bostadsförsörj- ningsfrågorna på regional och kommunal nivå fungerar i dag samt utvärdera hur nämnda regler förhåller sig till bestämmel- serna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar,

analysera behovet av förändringar i berörda regelverk,

utvärdera vilken effekt dagens regionala planering har för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en hållbar utveckling i alla delar av landet,

utreda hur fysisk planering enligt PBL bör förhålla sig till planer som tas fram inom det regionala tillväxtarbetet och i det regionala trafikförsörjningsarbetet,

utreda vad som bör ingå i fysisk planering på regional nivå och i detta sammanhang särskilt analysera behovet av att på regional nivå avväga nationella och regionala mål, planer och program,

analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier och kommunernas översiktsplaner samt de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning,

studera hur den regionala fysiska planeringen fungerar i övriga nordiska länder, samt

utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras.

För att avgränsa uppdraget har kommittén betonat att ramarna för såväl uppdraget som eventuella förslag utgörs av de regelverk som styr fysisk planering och framtagandet av planeringsunderlag på

SOU 2015:59

Kommitténs uppdrag och arbete

regional nivå. Det sistnämnda har omfattat både att se till en hori- sontell samordning mellan olika sektorsvisa planeringsslag som till en vertikal samordning mellan den regionala nivån och den lokala nivån. Under utredningsarbetet har det blivit tydligt att även den nationella nivån bör ingå i en vertikal samordning, även om den nationella nivån inte anges i direktivet.

Uppdraget har rört sig inom skilda ansvarsområden, dels sektors- visa verksamhets- och ansvarsområden, dels politiska. Sektorise- ringen har en stark position i samhällsplaneringen. Det gäller likaså ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan kommuner på lokal och regional nivå samt staten. Enligt vårt direktiv ska konsekvenserna av förslag som påverkar ansvarsfördelningen såväl mellan statlig och kommunal nivå som inom statlig och kommunal nivå särskilt redovisas ur ett konstitutionellt perspektiv.

2.2Arbetsmetod – en kunskapsresa

Kommitténs utredningsmetod följer av direktivets frågor. Vi har analyserat, studerat och utvärderat. Som komplement till de mer gängse metoderna har vi valt att föra samtal med en bred krets av vad vi har bedömt vara relevanta aktörer för kommitténs uppdrag. Kommittén har strävat efter att vara inkluderande, kommunikativ och skapa förutsättningar för en förankrad arbetsprocess och för kommande förslag.

Under mars månad 2014 arrangerade vi sex strukturerade semi- narier med företrädare på regional och lokal nivå för bostads- försörjningsfrågor, översiktsplanering, för bygg- och fastighets- sektorn och för transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrågor samt för regionalt tillväxtarbete. I december 2014 bjöd vi in del- tagare från de s.k. marssamtalen för att diskuterar några av kom- mitténs överväganden. Vi har också i samarbete med Institutionen för samhällsplanering och miljö på Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm genomfört ett seminarium om de nordiska ländernas system för regional planering med medverkande från berörda länder. Hösten 2014 bjöd vi in ett antal forskare verksamma i Sverige för att samtala kring kommitténs problembild och even- tuella överväganden.

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2015:59

Vi har träffat Beredningen för samhällsplanering inom Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) vid flera tillfällen samt även Beredningen för tillväxt och regional utveckling. Genom SKL har vi deltagit vid olika nätverksträffar, där representanter från lands- ting och samverkansorgan ingår. Vi har samtalat med represen- tanter för Region Skåne, Öresundskommittén, Stockholms läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Region Västerbotten, dåvarande Östsam samt Göteborgsregionen.

Under juni 2014 besökte vi sex kommuner i Göteborgs- regionen. Vi har också besökt bland annat Linköpings, Stockholms, Umeå, Lunds och Malmö kommun. Vi har träffat kommundirek- törer och kommunalråd från Stockholms län vid flera tillfällen genom Kommunalförbundet i Stockholms län (KSL). Genom läns- styrelsens Forum för hållbar samhällsplanering har vi samtalat med representanter för samtliga länsstyrelser. Vi har även besökt fem länsstyrelser.

Utöver enskilda samtal, möten och besök har vi informerat om kommitténs arbete vid ett 25-tal konferenser runt om i landet. Vid dessa tillfällen har vi nått ut till flera olika samhällsaktörer. En reflektion från alla dessa samtal och de människor vi har mött är hur olika yrkesgrupper och professioner närmar sig kommitténs frågeställningar. Effekten av skillnader i språk och kultur bör inte underskattas.

Inom ramen för vår konsekvensanalys har vi genomfört en enkät till chefer för samhällsplanering i Sveriges samtliga kommu- ner. Svarsfrekvensen var 57 procent.

Vårt direktiv anger att vi ska inhämta synpunkter från ett antal myndigheter. Vi har besökt Trafikverket i Borlänge och Boverket i Karlskrona. Vi har även besökt Trafikanalys, Riksantikvarieämbetet och Statens Energimyndighet. Vi har deltagit vid myndighets- gemensamma träffar, där Tillväxtverket och Tillväxtanalys har med- verkat. Vi har också samtalat med bland annat Riksintresseutred- ningen, Äldreutredningen, Sverigeförhandlingen och Planprocess- utredningen. I utredningsarbetet har vi inhämtat stöd från sex läns- styrelser för att kartlägga länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning. Några av kommitténs experter redogjorde i en särskild promemoria för begreppen regional plane- ring och regional nivå på begäran från kommittén. Vi har upphand- lat två konsultuppdrag. Inom ramen för vår internationella studie

SOU 2015:59

Kommitténs uppdrag och arbete

har vi anlitat externt stöd för att beskriva planertingssystemet i Skottland. Vår internationella utblick har kompletterats med en jämförande analys av de nordiska länderna, som professor em. Folke Snickars vid Institutionen för samhällsplanering och miljö vid Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm har genomfört för kommitténs räkning.

Till kommittén förordnades ett tjugotal experter. Expert- gruppen har haft fem möten. Experterna har bidragit med ovärder- lig kunskap och synpunkter under utredningstiden.

Med anledning av ledamöternas olika förkunskaper kring upp- dragets frågeställningar har kommitténs utredningsarbete utformats som en gemensam kunskapsresa. Syftet med processen har också varit att med en gemensam kunskapsbas kunna formulera en för kommittén relevant problembild och därefter göra nödvändiga överväganden. Ledamöterna har sammanträtt vid nio tillfällen, var- av ett sammanträde har varit ett internat.

Att studera samhället och särskilt att utvärdera delar av det är förknippat med vissa metodologiska utmaningar. För vår del har det handlat om att kommitténs frågeställningar inrymmer ett stort mått av komplexitet. Flera faktorer bidrar till möjligheterna att tillgodose kraven på bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet. Att separera dessa för att hitta en enskild eller de viktigaste variablerna är inte möjligt. Vårt uppdrag har därtill varit att se på bostadsförsörjning och hållbar utveckling med region- planering som utgångspunkt.

En utmaning för att utvärdera effekten av dagens regionplane- ring och att bedöma eventuella effekter av en liknande planering är att fastställa de kausala samband som kan tänkas finnas inom sam- hällsplaneringen. Vi har valt att i utvärderingen av regionplanering utgå från de frågor som direktivet ställer huruvida regionplanering är ett stöd för mellankommunal samordning samt om bestämmel- serna om regionplanering har ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå och mellan regional och lokal nivå. Vi har således inte utvärderat regionplanering mot dess bakom- liggande mål eller syften.

Ett vanligt förekommande problem vid utvärderingar är att de görs för snäva och att indirekta och långsiktiga effekter förbises. Vår utvärdering av regionplanering innehåller även sådana begräns- ningar. En annan svårighet har varit tidigare nämnda utmaningar

Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 2015:59

som följer av studier av samhällsutvecklingen och de begränsade möjligheterna att tydligt kunna påvisa en kedja av samband mellan orsak och verkan. För att bredda synen på problembilden har vi försökt att belysa planeringens eventuella effekter på bostads- försörjning och bostadsbyggande. Den analysen visar på den ringa effekt som planering kan antas ha på att tillgodose bostadsförsörj- ningsbehovet på en bostadsmarknad.

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med denna introduktion till uppdraget och kom- mitténs arbete. I kapitel 3 beskriver vi dagens planeringssystem för de sektorer som direktivet anger – planering för transportinfrastruk- tur och för kollektivtrafik, regionalt tillväxtarbete, planering för bostadsförsörjning och fysisk planering. I kapitel 4 redogör vi för de olika studier och utvärderingar vi har genomfört, däribland utvärde- ringen av regionplanering enligt 7 kap. PBL och lagen om region- planering för kommunerna i Stockholms län. Vi redogör vidare för länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörj- ning samt hur samordningen av bostadsförsörjning fungerar mellan den lokala och regionala nivån. I kapitlet återfinns också en jäm- förande analys av de nordiska ländernas regionala planering. I kapitel 5 sätter vi vårt uppdrag i ett sammanhang och beskriver de ut- maningar som vi bedömer att samhällsplaneringen står inför. Kapitlet innehåller även den problembild som kommittén formulerat och som ligger till grund för förslagen.

Därefter följer två kapitel med kommitténs överväganden och förslag. I kapitel 6 lämnar vi förslag om en regional fysisk planering och krav på ökad samordning mellan berörda planeringsslag. Kapitel 7 innehåller förslag gällande framförallt staten, men även kommunerna. Kapitel 8 rymmer en omfattande konsekvensanalys. Vi har tagit extern hjälp med att utföra en så väl genomlyst konsekvensanalys som kommitténs frågeställningar ger möjligheter till. Kapitel 9 ger en kortfattad redogörelse för ikraftträdandet och genomförandet av förslagen. Sedan följer författningskommentarer. Betänkandets Bilaga 3 redovisar vår studie av regional planering i de nordiska länderna och i Nederländerna, Österrike, Skottland och British Columbia i Kanada.

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

Allt detta har givit som otvetydig erfarenhet, att kommunernas plan- läggande och förmedlande medverkan är oumbärlig och av praktiskt helt avgörande betydelse. Denna erfarenhet är internationell, såsom naturligt är: centrala organ kunna icke bemästra den mängd av enligt sakens natur lokala problem, som äro förbundna med byggandet och förvaltandet av bostäder med offentligt stöd, utan måste lita till själv- verksamma lokala organ för det praktiska genomförandet av bostads- politiska program.

(SOU 1945:63 s. 515)

3.1.1Statens uppgifter och ansvar

I de riktlinjer som riksdagen fastställde för bostadspolitiken 1946– 1948 var det allmänna målet att höja bostadsstandarden. Som norm för bostadskostnaderna skulle gälla att kostnaden för en rimlig familjebostad borde motsvara cirka 20 procent av den genom- snittliga inkomsten för en industriarbetare. De finansiella insatser som krävdes skulle staten svara för genom lån till bostadsbyggan- det och bostadsbidrag till vissa hushållsgrupper. Lånen skulle täcka det kapitalbehov som inte gick att tillgodose på den allmänna låne- marknaden och genom egen kapitalinsats av låntagaren. Lånen förenades med hyreskontroll och räntan på lånen bestämdes till tre procent, vilket i stort sett motsvarade dåvarande ränteläge (prop. 1974:150 s. 333 f.).

I samband med den statliga långivningen ställdes vissa krav på skäliga produktionskostnader och rimlig bostadsstandard, vilket blev början på en utveckling mot en alltmer detaljerad teknisk och ekonomisk prövning från samhällets sida av enskilda byggprojekt. Statens Bostadslånebyrå, som hade bildats 1933, ersattes av Bostads- styrelsen och länsbostadsnämnderna inrättades. Kommunerna blev skyldiga att biträda vid den statliga lån- och bidragsgivningen som så kallade förmedlingsorgan. De fick också ansvaret för de åtgärder som behövdes för att åstadkomma en tillräcklig och ändamålsenlig bostadsproduktion och förvaltning. Huvuddelen av nya flerfamiljs- hus skulle förvaltas av allmännyttiga företag, som arbetade utan enskilt vinstintresse och i samverkan med kommunerna.

För att förtydliga kommunernas roll tillkom lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m., bostadsförsörjningslagen. Lagen innehöll bestämmelser om såväl

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

befogenheter som skyldigheter för kommunerna när det gällde åtgärder för att främja bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet.

De riktlinjer för bostadspolitiken som drogs upp i slutet av 1940-talet har undan för undan förändrats, särskilt när det gäller statens finansiella insatser. Delar av kapitalsubventionerna avveck- lades successivt under 1950-talet genom att vissa typer av lån av- skrevs. Samtidigt växte statens utgifter för räntebidrag kraftigt i takt med den allmänna höjningen av ränteläget och subventionerna avskaffades därför 1967. Det innebar bland annat att merparten av det så kallade miljonprogrammet åren 1965–74 producerades utan initiala subventioner.

Betydande bostadspolitiska reformer genomfördes åren 1967–68 avseende bland annat lånesystemet, markpolitiken och hyreslag- stiftningen. Huvudsyftet med förändringen av lånesystemet var att med hjälp av så kallade paritetslån få bättre paritet när det gällde kapitalkostnaderna för bostäder som tillkom vid olika tidpunkter och att göra boendekostnaderna oberoende av kortsiktiga varia- tioner i räntenivån.

När det gällde markpolitiken antog riksdagen riktlinjer som innebar att kommunerna borde förvärva mark i så stor omfattning att de fick ett dominerande inflytande över den mark som behövdes för samhällsbyggandet under överskådlig tid. För att underlätta kom- munernas markförvärv inrättade riksdagen en särskild lånefond.

En hyrespolitisk reform 1968 innebar ett första steg för att av- veckla hyresregleringen. Besittningsskyddet för hyresgästerna för- bättrades, spärrar infördes mot oskäliga hyror och de allmännyttiga bostadsföretagens självkostnadsbestämda hyror, den så kallade bruksvärdehyran, blev normgivande vid prövning av oskälig hyra. Under åren därefter avvecklades hyresregleringen successivt och den lagstiftningen togs bort 1975.

År 1975 kom också nästa betydande bostadspolitiska reform. Subventionerna till bostadssektorn utökades och paritetslånen togs bort, eftersom ränteutvecklingen hade blivit annorlunda än vad som förutsågs i slutet av 1960-talet. En målsättning med föränd- ringen var att uppnå kostnadsneutralitet mellan olika besittnings- former. För att underlätta belåning på den ordinarie kreditmark- naden erbjöds låntagarna statlig belåning med sämre säkerhetsläge än de ordinarie bottenlånen. Staten garanterade den totala kapital- kostnaden genom räntebidrag, som var högre för flerbostadshus än

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

för egna hem för att kompensera för värdet av schablonbeskatt- ningen av villor.

Samtidigt infördes det så kallade markvillkoret för flerbostads- hus, vilket innebar att statliga lån för ny- och ombyggnad inte beviljades, om inte kommunen hade upplåtit marken. Även ett konkurrensvillkor infördes som i princip förutsatte att projekt med statlig belåning skulle upphandlas genom anbudstävlan. Villkoren innebar att den egenregibyggnation som många privata byggherrar hade ägnat sig åt under 1950- och 60-talen i princip försvann.

Storleken på det statliga bostadslånet och på räntesubventionen bestämdes på grundval av ett låne- och bidragsunderlag som besluta- des av länsbostadsnämnderna. Låneunderlaget skulle bland annat beakta lägenheternas utformning, storlek och standard.

År 1985 bildades Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, för att finansiera de statliga bostadslånen med bostadobligationer. Året efter avskaffades reglering av bostadsobligationer och SBAB fick låna upp allt kapital i konkurrens på den svenska marknaden. Förvaltningen av statliga bostadslån övertogs från Boverket 1989, medan kreditprövningen låg kvar på länsbostadsnämnderna. Bo- verket hade bildats 1988 efter ett samgående mellan Bostads- styrelsen och Planverket.

Valutaregleringen avskaffades också 1989 och SBAB kunde då etablera sig på den internationella kreditmarknaden liksom andra finansiella institutioner i Sverige. År 1991 fick SBAB rätt att lämna bottenlån i konkurrens med andra bottenlånegivare och året därpå började bolaget driva all långivning i egen regi och särställningen på kreditmarknaden upphörde.

Avregleringen av valuta- och kreditmarknaderna bidrog till att bostadsbyggandet ökade mycket kraftigt i slutet av 1980-talet. År 1990 producerades drygt 67 000 nya lägenheter samtidigt som cirka 20 000 lägenheter byggdes om. Statens utgifter för räntesubven- tioner fördubblades på fem år från cirka 15 miljarder kronor 1986/87 till cirka 30 miljarder kronor 1991/92, trots flera beslut om begränsningar i systemet. Till det kom lika stora kostnader för bostadsbidrag och skattebortfall på grund av ränteavdrag för villa- ägare. Sammanlagt uppgick således statens kostnader för bostads- subventioner till närmare 60 miljarder kronor per år när bank- och fastighetskrisen inträffade i början av 1990-talet (prop. 1991/92:150 Bil. 1:1 s. 24 f.).

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

Mot den här bakgrunden genomfördes genomgripande föränd- ringar i statens stöd till bostadsbyggandet och i avreglerande syfte åren 1992–93. Ett förslag om ett nytt bostadsfinansieringssystem hade beslutats av riksdagen 1991 (prop. 1990/91:34). Systemet byggde på förutsättningen att hela lånefinansieringen skulle ske på den allmänna lånemarknaden. Räntelån skulle göra en omfördel- ning av låneräntorna möjlig över tiden. Räntelånen skulle kunna garanteras genom statliga kreditgarantier.

Efter ett regeringsskifte hösten 1991 meddelade den nya rege- ringen att räntelånesystemet inte skulle genomföras. I en pro- position till riksdagen (prop. 1991/92:56) aviserade regeringen en mer långsiktig förändring av bostadsfinansieringen. I avvaktan på detta redovisades förslag i fråga om räntebidragen och bostads- byggandets kreditförsörjning för år 1992. Bland annat skulle ränte- bidrag lämnas i stort sett enligt redan rådande villkor. Den statligt reglerade bostadslånegivningen skulle upphöra fr.o.m. den 1 januari 1992. I stället infördes det tidigare föreslagna systemet med statliga kreditgarantier för lån på kreditmarknaden.

Ett förslag om ett delvis nytt system för statens stöd till bostadsfinansiering lades fram i kompletteringspropositionen för budgetåret 1992/93 (prop. 1991/92:150 Bil. I:5). Den nya modellen för räntebidrag innebar att låntagarna i ökad omfattning skulle bära ränterisken. En ökad räntekänslighet var också ett av syftena med den omläggning av finansieringssystemet som genomfördes i olika steg under början av 1990-talet. Detta var i sin tur en reaktion på effekterna av det tidigare finansieringssystemet, där risken för ändrade räntenivåer i sin helhet bars av staten.

Bostadsinstituten fick vid långivning mot pantsäkerhet i fastig- het i allmänhet bara ge lån inom 70–75 procent av en fastighets värde. Denna begränsning innebar – framför allt för fastigheter med låga marknadsvärden i mindre attraktiva lägen – att finansie- ringen av nyproduktion av bostäder i många fall försvårades.

Statliga kreditgarantier skulle lämnas för den del av lånefinansie- ringen där kreditgivaren inte var beredd att lämna kredit enbart mot pantbrev i fastigheten. Kreditgarantierna väntades därför leda till att institutens begränsningar vid toppbelåningen av bostäder skulle försvinna och att de därmed skulle medverka i den finansie- ringen. Garantierna skulle således bidra till att fler bostäder kunde

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

byggas. Möjligheterna att få statliga kreditgarantier motiverades också av regionalpolitiska skäl.

Det kommunala markvillkoret, den kommunala bostadsanvis- ningsrätten och den statliga produktionskostnadsprövningen slopa- des samtidigt. Räntebidragsunderlaget schabloniserades kraftigt. Räntesubventionerna skulle senare successivt avvecklas under 1990-talet och den som investerade i bostäder förutsattes bidra i större utsträckning med eget kapital. Detaljföreskrifterna om bostädernas utformning och utrustning togs bort och i stället in- fördes krav på vilka funktioner som en bostad skulle kunna till- godose (prop. 1991/92:150 Bil. 1:5 s. 37 f.).

En följd av dessa förändringar blev att länsbostadsnämnderna upphörde som självständiga myndigheter och verksamheten inord- nades i länsstyrelsen.

3.1.2Det kommunala bostadsförsörjningsansvaret

Bostadsförsörjningslagen från 1947 liksom lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt upphävdes 1992. Den senare innehöll bland annat regler som gav kommuner rätt att med stöd av utfästelser från fastighetsägare anvisa bostadssökande till vissa bostadslägenheter. Utfästelserna byggde på att det fanns ett avtal mellan kommunen och berörda fastighetsägare, ett så kallat bostadsanvisningsavtal gällande främst nyproducerade lägenheter. Dessförinnan hade kommunen med stöd av bostadsanvisningslagen (1980:94) kunnat besluta om att inrätta ett eller flera så kallade bostadsanvisningsområden inom kommunen, där lägenheter inte fick upplåtas eller överlåtas till andra än de som kommunen an- visade. Den lagen upphörde 1988.

Upphävandet av dessa lagar innebar att kommunerna fick ansvar för att själva bestämma formerna för hur planeringen för bostads- försörjning skulle bedrivas. Kommunerna hade liksom tidigare möjlighet att bedriva planering och att upprätta särskilda bostads- försörjningsprogram och även att engagera sig i förmedlingen av bostäder.

Efter en period av mycket lågt bostadsbyggande som en följd av bank- och fastighetskrisen under 1990-talet, infördes 2001 lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, BFL. I

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

förslaget till riksdagen anförde regeringen att situationen på bostads- marknaden visade att det tycktes finnas en osäkerhet i många kom- muner om vilket ansvar dessa hade för bostadsförsörjningen (prop. 2000/01:26 s. 156).

Osäkerheten tycktes föreligga trots att kommunernas ansvar i grunden inte hade förändrats till följd av att den tidigare bostads- försörjningslagen hade upphävts 1993. I vissa kommuner byggdes det ingenting alls, även om det fanns ett stort behov. Vidare ansågs också missuppfattningen förekomma att bostadsförsörjningen inte var ett kommunalt ansvar (prop. 2000/01:26 s. 15).

Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen har en grundläggande betydelse för välfärdspolitiken i samhället och för kommunernas möjligheter att utvecklas, ansåg regeringen att det var viktigt att bostadspolitiken skulle få en mer framskjuten plats i den kommu- nala debatten. Varje kommun, inte enbart i tillväxtregioner, behövde en väl genomtänkt strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen skulle utvecklas. Enligt rege- ringens uppfattning fanns det därför ett behov av att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen. Ansvaret borde framgå av en särskild lag. I lagen borde bland annat slås fast en skyldighet för kommunerna att planera för bostadsförsörjningen.

I sitt betänkande med anledning av regeringsförslaget erinrade riksdagens bostadsutskott om att det enligt regeringsformen sär- skilt ska åligga det allmänna att bland annat trygga rätten till bostad och att verka för en god levnadsmiljö (bet. 2000/01:BoU2 s. 7).

Enligt utskottsmajoriteten var formuleringen ett uttryck för den vikt som bostadspolitiken ska ha. Den angav också politikens huvud- sakliga inriktning. Även det mål för bostadspolitiken som riksdagen hade lagt fast, gav uttryck för samma ambitioner. Bostaden skulle vara en social rättighet och bostadspolitiken ska skapa förutsätt- ningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader.

Den då rådande situationen på bostadsmarknaden visade enligt utskottet att det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen i många kommuner inte fungerade tillfredsställande. Det var därför befogat att i en särskild lag förtydliga detta ansvar på det sätt som regeringen hade föreslagit.

BFL innebär att kommunerna är skyldiga att planera för bostads- försörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Syftet ska också vara att främja att ända-

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

målsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genom- förs. Om det behövs, ska kommunen samråda med andra kommu- ner vid planeringen. Kommunfullmäktige ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod. En kommun ska dessutom lämna uppgifter till regeringen om bostadsförsörjnings- planeringen, om regeringen begär det. Enligt lagen ska läns- styrelsen lämna kommunerna råd, information och underlag för planeringen.

Sedan BFL infördes 2001 har allt fler kommuner tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen, men det är fortfarande en liten del som följer lagen. I bostadsmarknadsenkäten från 2014 uppgav 90 kommuner att de hade riktlinjer antagna under mandatperioden. Dessa lever därmed upp till kravet i BFL. Generellt sett är det framför allt kommuner med underskott på bostäder som arbetar med boendeplanering.1

Under de senaste åren har antalet kommuner med riktlinjer ökat successivt och antalet är alltid högre i slutet av en mandatperiod. Kommuner från samtliga kommungrupper uppger att de har rikt- linjer, men de är vanligast i Storstockholm och i de större hög- skolekommunerna. Närmare två tredjedelar av kommuner med riktlinjer uppger att dessa anges i ett särskilt program. Övriga kom- muner redovisar sina riktlinjer i den kommunala översiktsplanen.2

En kommun ska enligt BFL även vara skyldig att anordna bostadsförmedling, om det behövs för att främja bostadsförsörj- ningen. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostads- förmedling, ska de anordna en sådan förmedling. Regeringen ska kunna förelägga en kommun att fullgöra denna skyldighet. Endast tre kommuner (Kungsbacka, Malmö och Stockholm) har i dag en särskilt organiserad bostadsförmedling i egen regi. Ytterligare fem kommuner i Stockholmsregionen är anslutna till Stockholms bostadsförmedling. I 250 kommuner har de allmännyttiga kommu- nala bostadsföretagen en egen kö.3

1Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2014, www.boverket.se

2Ibid.

3Ibid.

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

3.1.3Kommunalt ansvar med regionalt perspektiv

Kommunernas ansvar enligt BFL har förtydligats i några avseenden fr.o.m. den 1 januari 2014. De ändringar som regeringen föreslog innebär bland annat att innehållet i och processen för att ta fram kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen preciserades (prop. 2012/13:178).

Nytt är att kommunerna i sina riktlinjer ska redovisa hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Därigenom införs ett regionalt perspektiv i riktlinjerna. Riktlinjerna ska också vara vägledande vid kommunernas tillämpning av ett nytt rekvisit i 2 kap. 3 § PBL. Rekvisitet innebär att bostadsbyggande och utveck- ling av bostadsbeståndet ska utgöra ett s.k. allmänt intresse, som ska främjas vid planläggning.

Länsstyrelsen och den aktör som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län samt andra regionala organ ska dess- utom få möjlighet att yttra sig över kommunens planering av bostadsförsörjningen utifrån ett regionalt perspektiv. Detta gäller både planeringsförutsättningar och framtida behov och utveck- lingstendenser i fråga om bland annat befolkningsstruktur och näringslivsutveckling. Länsstyrelsen ska i sin rådgivning också upp- märksamma kommunerna på behovet av samordning med andra kommuner och verka för att samordningen kommer till stånd.

Regeringen får förelägga kommunen att ta fram nya riktlinjer, om riktlinjerna inte innehåller uppgifter om hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen.

Regeringen framhöll i förslaget om att förtydliga BFL att det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen är av mycket stor vikt, särskilt i tillväxtregioner.

I dessa regioner behövs det regionala perspektivet framför allt för att skapa balans i utbudet av bostäder. Samtidigt kan det vara lika relevant att kommuner med vikande befolkningsunderlag, eller på annat sätt förändrad befolkningsstruktur, tar hänsyn till ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen. Rege- ringen har tidigare bedömt att arbetet för näringslivsutveckling och attraktiva livs- och boendemiljöer är nära kopplat till den fysiska plane- ringen. Samordning av planeringen av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

med bostadsförsörjningen är därför en viktig förutsättning för att främja fungerande bostadsmarknader och näringslivets utveckling. Av- sikten är att i BFL tydliggöra behovet av att kommunerna i sin plane- ring för bostadsförsörjningen tar hänsyn till bostadsbehovet utifrån ett mellankommunalt och regionalt perspektiv.

(Prop. 2012/13:178 s. 12)

Förtydligandet av kommunernas ansvar avser också innehållet i riktlinjerna. Dessa ska minst innehålla uppgifter om kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, planerade insatser för att nå målen och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska sär- skilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar.

Enligt förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknads- analyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska läns- styrelsen årligen till Boverket lämna en rapport med en regional bostadsmarknadsanalys och med en redovisning av

hur kommunerna lever upp till kraven enligt lagen om kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar,

hur länsstyrelsen lever upp till kravet i 3 § BFL, samt

hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kom- munen, med andra kommuner och regionalt.

Boverket ska stödja länsstyrelserna i deras arbete med att analysera bostadsmarknaderna och med att lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörj- ningen. Verket ska årligen i en rapport till regeringen redovisa den verksamheten och där sammanfatta och analysera länsstyrelsernas rapporter. Det är dock oklart hur länsstyrelsernas rapporter respek- tive Boverkets sammanställning av regionala bostadsmarknads- analyser kommer till praktisk användning.

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

3.1.4Andra kommunala instrument för bostadsförsörjningen

Kommunerna har även andra instrument till förfogande för bostads- försörjningen. De har enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. I 3 kap. 2 § finns allmänt hållna bestämmelser om socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen. Enligt denna paragraf ska socialnämnden påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Socialnämnden ska vidare främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.

Detta innebär inte att socialnämnden har en skyldighet enligt SoL att tillgodose behovet av bostad åt bostadslösa i allmänhet.4 Den person som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få behoven tillgodosedda på annat sätt har däremot rätt till bistånd för bland annat skäliga kostnader för sitt boende. Enligt rättspraxis kan det också finnas vissa situationer när socialnämnden är skyldig att bistå med hjälp att hitta bostad. Det kan till exempel gälla när en person är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad på den ordinarie bostadsmarknaden.

Även om kommunen inte är skyldig att tillgodose enskildas behov av bostad, beviljar många kommuner insatser utöver sin skyldighet. Det kan röra sig om stöd till hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden, exempelvis i form av olika typer av så kallade sociala kontrakt.

SoL ger vidare kommunen ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre samt för fysiskt och psykiskt funktionshindrade med behov av särskilt stöd. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, ger den som omfattas av lagen rätt att få en bostad med särskild service.

Kommunerna kan även ta sitt bostadsförsörjningsansvar på andra sätt. Förutom riktlinjer för bostadsförsörjningen är sannolikt ett strategiskt markinnehav det mest kraftfulla styrmedlet en kom- mun kan ha för att planera för och att faktiskt påverka bostads- byggandet.5 Att äga marken i planerade exploateringsområden ger

4SKL, Fastighetsägarna Sverige, Hyresgästföreningen, SABO, Bostad för alla. Vem tar ansvar för att alla får en bostad?, Stockholm 2014, s. 8.

5Boverket, Socialt hållbar stadsutveckling – en kunskapsöversikt, Boverket 2010, Dnr 2011- 4094/2009, Regeringsuppdrag, s. 39 f.

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

en möjlighet att kunna styra bostadsbyggande och stadsutveckling. Men det förutsätter att markinnehavet kombineras med en genom- tänkt och väl förankrad markpolitik.

En kommun som äger marken inom planområdet kan använda sig av markanvisningsavtal för att binda en exploatör vid en viss ut- formning och även påverka till exempel upplåtelseformen. En kom- mun som vill använda sig av markanvisningsavtal ska enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar anta särskilda riktlinjer för sådana anvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande. Riktlinjerna ska även innehålla handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning (prop. 2013/14:126).

Om kommunen inte äger marken, finns ändå möjligheter att få gehör för önskemål i ett exploateringsavtal, som träffas inför det att en detaljplan ska genomföras. Där regleras ansvarsfördelningen mellan kommunen och markägaren eller byggherren, till exempel när det gäller anläggningar och infrastrukturåtgärder. Enligt 6 kap. 39 § PBL ska en kommun som avser att ingå exploateringsavtal anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Rikt- linjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostna- der och intäkter för genomförandet av detaljplaner och andra för- hållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal.

De allmännyttiga kommunala bostadsföretagen utgör också ett starkt instrument för en långsiktig planering för hållbar bostads- försörjning. Bolagen är öppna för alla, inte bara för mindre resurs- starka hushåll. Från och med 2011 gäller att de ska drivas affärs- mässigt. Som ett affärsmässigt drivet bostadsbolag ska avkastnings- kraven kunna jämföras med de som gäller för ett liknande privat bostadsbolag på den lokala bostadsmarknaden eller en liknande bostadsmarknad. Det gör att den svenska allmännyttan skiljer sig från sin motsvarighet i många andra länder, som riktar sig specifikt till svagare grupper på bostadsmarknaden, s.k. social housing.

Ett allmännyttigt bostadsbolag, vilket de allra flesta kommuner har, ökar möjligheterna att agera till exempel vid brist på bostäder för särskilda grupper eller i samband med utveckling av bostads- områden. Hur kraftfullt detta verktyg är påverkas av bostads-

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

marknadsläget i kommunen och av den ambitionsnivå kommunen uttrycker i sina ägardirektiv, något som varierar över landet.

De allmännyttiga bostadsföretagen kan bidra till att främja en blandning av upplåtelseformer, till exempel genom att komplettera med hyresrätter i områden med ett ensidigt utbud av äganderätter. I bostadsområden som domineras av hyreslägenheter finns möjlig- heten att tillföra bostadsrätter genom ombildning av allmännyttiga hyresbostäder till bostadsrätter, förutsatt att det finns ett intresse och en betalningsförmåga bland dem som bor där.

3.2Kommunal översiktsplanering

Enligt bestämmelserna i 3 kap. PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Ett grundläggande motiv för att föra in bestämmelser om kommunomfattande över- siktsplaner i plan- och bygglagen 1987 (ÄPBL) var främst decent- raliseringen av beslutsansvar från staten till kommunerna. Statens inflytande begränsades och kommunerna fick huvudansvaret för planläggning och byggbeslut. Formerna för dialog i planeringen mellan staten – via länsstyrelserna – och kommunerna reglerades i ÄPBL:s bestämmelser, där översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande blev centrala. Granskningsyttrandet ska ge ett besked om kommunens ställningstaganden i översiktsplanen kan genomföras utan ingripande från staten. Ett ingripande kan ske utifrån de intressen som staten enligt PBL ska bevaka när det gäller markanvändning och bebyggelseutveckling.

Översiktsplanen motiverades även med att kommunen behöver en planform som ger framförhållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Den bedöm- ningen gjordes enligt PBL-kommitténs betänkande 2005 framför- allt mot bakgrund av erfarenheterna från de informella planformer som vuxit fram vid sidan av bygglagen under 1970- och 80-talen, dvs. främst kommunöversikter och områdesplaner (SOU 2005:77 Del 2, s. 427).

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

3.2.1Vad är översiktsplanering?

Översiktsplaneringens syfte är att ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur den kommer att tillgodose de allmänna intressen som ska beaktas vid användningen av mark- och vattenområden. Planläggningen ska medföra att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål som områ- dena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän syn- punkt medför en god hushållning.

Av översiktsplanen ska enligt 3 kap. 5 § PBL framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och följa gällande miljökvalitetsnormer,

5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, samt

6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, MB.

Vid redovisningen ska kommunen tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB. Det betyder bland annat att översiktsplaneringen måste ta hänsyn till att oexploaterade områden, områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt och skogsmark som har betydelse för skogsnäringen så långt som möjligt ska skyddas. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar bara om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och behovet inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

Översiktsplanen ska dessutom göra det möjligt att förenkla den efterföljande, mer detaljerade planläggningen. Enligt bestämmel- serna om detaljplaner kan exempelvis det enklare standardför- farandet (tidigare benämnt enkelt planförfarande) endast tillämpas om planförslaget är förenligt med översiktsplanen. Översikts- planens avvägningar och ställningstaganden förutsätts även ge väg- ledning för bygglovsprövning i områden där det saknas rätts- verkande planer. Samtidigt ska planen ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar (prop. 2009/10:170 s. 169 f.).

Planen är enligt 3 kap. 3 § PBL inte juridiskt bindande för myn- digheter och enskilda. Kommunfullmäktige ska minst en gång under dess mandatid pröva om översiktsplanen är aktuell i för- hållande till kraven i PBL Även länsstyrelsen ska under mandat- perioden i en sammanfattande redogörelse till kommunen redovisa sina synpunkter om statliga och mellankommunala intressen, som kan ha betydelse för planens aktualitet. En översiktsplan kan ändras eller fördjupas för en begränsad del av kommunen. Ändringen kan även avse ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Ändringar i en översiktsplan kan följa ett enklare planförfarande än vad som gäller för en ny plan (3 kap. 23–28 §§).

3.2.2Översiktsplanering och riktlinjer för bostadsförsörjning

Översiktsplanen ska således ange grunddragen i fråga om den av- sedda användningen av mark- och vattenområden och kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Dessa bestämmelser lägger grunden för en samordning mellan den fysiska planläggningen enligt PBL och kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. I detta arbete är översikts- planen ett viktigt verktyg för att genomföra kommunens inten- tioner när det gäller bostadsförsörjningen (prop. 2013/14:59 s. 22).

En ny bestämmelse i 2 kap. 3 § PBL anger att planläggning och andra ärenden enligt PBL ska främja bostadsbyggande och utveck- ling av bostadsbeståndet. Därigenom har det blivit tydligt att bostadsförsörjningsbehovet är ett viktigt allmänt intresse. Sam- tidigt infördes i BFL en bestämmelse om att kommunens riktlinjer

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen. På så sätt har kopplingen mellan kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar och PBL stärkts (prop. 2012/13:178).

Det har även införts en bestämmelse i 3 kap. 5 § PBL om att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Bestämmelsen syftar till att öka samordningen mellan kommunens riktlinjer för bostadsför- sörjning och översiktsplanen. Den ska säkerställa att ett identifierat behov av bostäder enligt kommunens riktlinjer påverkar innehållet i översiktsplanen. Beträffande själva redovisningen anförde rege- ringen följande i sitt förslag till riksdagen.

Bestämmelsen ger stöd för att redovisningen i översiktsplanen anpassas till kommunernas skilda förutsättningar och behov. I den mån behovet lämpligen tillgodoses genom ny bostadsbebyggelse, bör kommunen precisera hur behovet ska tillgodoses, t.ex. i vilka områden som det är aktuellt att exploatera för nya bostäder. Därmed inte sagt att bostadsbehovet med nödvändighet behöver tillgodoses genom att nya områden pekas ut för bostadsbebyggelse. Behovet kan lika gärna tillgodoses genom förändringar eller kompletteringar i befintlig bebyggelse. I den mån det finns ett överskott av bostäder kan kom- munen välja att redovisa hur balans kan uppnås i beståndet. Avsikten med lagändringen är således att kommunens riktlinjer om bostads- försörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, och inte att dubblera innehållet i översiktsplanen och kommunens riktlinjer.

Hur kommunen avser att tillgodose behovet av bostäder kan lämp- ligen preciseras i tid och rum i översiktsplanen, dvs. genom en redo- visning av var och när de nya bostäderna bör komma till stånd. Om det krävs större exploateringar, eller större omvandlingar av befintliga områden för att tillgodose behoven, kan sådana områden avgränsas på en karta så att det blir tydligt hur behovet ska tillgodoses. Tidpunkten då bostäderna ska komma till stånd kommer naturligtvis oftast att vara ungefärlig. Om det framgår av kommunens riktlinjer för bostadsför- sörjningen vilken typ av bostäder det är som behövs, kan det vara lämpligt att även redovisa detta i översiktsplanen.

(Prop. 2013/14:59 s. 23)

3.2.3Är översiktsplanerna aktuella?

Översiktsplanering bedrivs med skiftande inriktning och ambitions- nivå i landets kommuner. Vissa kommuner driver översiktsplane- ringen som en strategisk utvecklingsplanering. Andra kommuner

100

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

begränsar planeringen till en beslutsförberedande planering för mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. Enligt regeringens förslag till riksdagen om ny plan- och byggnadslagstiftning med anledning av PBL-kommitténs betänkande var översiktsplanerna i många kommuner också inaktuella. Planerna hade dessutom inte fått den betydelse som ett politiskt vägledande, strategiskt doku- ment för kommunens långsiktiga utveckling som var avsikten när planinstitutet infördes (prop. 2009/10:170 s. 170).

Aktualitetsprövning hade inte heller skett i den utsträckning som det var tänkt enligt lagens krav. Det var då bara en mindre del av landets kommuner som någon gång hade aktualitetsprövat sin översiktsplan. Samtidigt bedömdes behovet av mellankommunal samverkan ha ökat i första hand med anledning av vindkrafts- och infrastrukturplanering, men också med anledning av planering för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, behovet av gemensamma planeringsunderlag och i några fall gemensamma översiktsplaner (prop. 2009/10:170 s. 171).

Efter 2008 har fler planer tagits fram, vilket har bidragit till att antalet gällande planer från 1990-talet har minskat något. Fort- farande är det dock många kommuner i framförallt landets norra delar som har en översiktsplan som är mer än 25 år gammal. Exem- pelvis visar en studie som gjorts i Västerbottens län att mer än hälften av länets 15 kommuner har en översiktsplan som är äldre än 12 år.6 Nära hälften av landets kommuner har översiktsplaner som antogs före år 2005. Cirka en tredjedel av de gällande översikts- planer är antagna perioden 2006–2010. Drygt 20 procent har antagits efter 2010. 2014 antogs 33 översiktsplaner. 12 av dessa ersatte en plan från 1990-talet. Åren 2010–2014 har dessutom 75 översiktsplaner aktualitetsprövats.7

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har undersökt hur aktuella de kommunomfattande översiktsplanerna var i mars 2014. I förhållande till tidigare utredningar hade andelen aktuella planer ökat. Nästan 75 procent av de kommunomfattande översikts- planerna var enligt SKL aktuella eller under omarbetning. Endast två procent av planerna var från 1990-talet utan att vara aktualitets-

6Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 23 f.

7Boverket, Plan- och byggenkäten 2014 – Översiktsplanering,

www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik/statistik-oversiktsplan/

101

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

prövade eller där kommunen ännu inte hade tagit initiativ till en ny plan. Vad som krävs för att kommunen ska anses ha tagit initiativ till en ny plan framgår dock inte av rapporten.8

Fortfarande är det mindre kommuner och särskilt kommuner i områden där tillväxten är svag och oftast har en svag eller vikande befolkningsutveckling, som tenderar att vare sig aktualisera sina översiktsplaner eller utarbeta en ny plan. I storstadsregioner och andra tillväxtområden utarbetas eller hålls översiktsplanen aktuell och gör på så sätt det möjligt att bättre beakta det ömsesidiga sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och den kommunala översiktsplaneringen.

Skillnaderna mellan kommunerna beror ofta på olika utveck- lingsförutsättningar och tillgång på resurser. Stora och expande- rande kommuner upplever som regel ett större behov av att fortlöpande diskutera den framtida utbyggnaden, medan små kom- muner i glesbygd med svagt förändringstryck inte har samma behov att upprätta en ny översiktsplan.

Särskilt de små kommunerna upplever ibland att bestämmelserna är alltför betungande när det gäller förfarande och redovisning för att motsvara nyttan. Det framhålls ofta att PBL:s planinstrument, inklusive översiktsplanen, främst är avsedda som exploaterings- instrument för att hantera utveckling och expansion. De passar sämre för att hantera stagnation och befolkningsminskning, rivning av bostäder och avveckling av service.

Flertalet kommuner arbetar dock aktivt med tillägg och för- djupningar till översiktsplanen. Under 2014 har 17 kommuner antagit totalt 19 tillägg till planen. Sedan 2011 har antalet tillägg successivt minskat från då ett 50-tal beslut per år. Precis som tidi- gare år är det tillägg med teman vindbruk och landsbygdsutveckling i strandnära lägen (s.k. LIS-områden) som dominerar. Från 2013 är LIS det ledande temat. Enligt Boverket finns det ett tydligt sam- band mellan olika statliga stödinsatser och den planering som kom- munerna fokuserar på.9

Fördjupningar och tematiska tillägg kan användas som en del av en kontinuerlig översiktsplanering, där frågeställningarna kan

8Sveriges Kommuner och Landsting, Aktuella kommunomfattande översiktsplaner – Läget i landet mars 2014, s. 12.

9Boverket, Plan- och byggenkäten 2014 – Översiktsplanering.

www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik/statistik-oversiktsplan/

102

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

klaras av allt eftersom de uppstår. På så sätt kan dessa stärka över- siktsplanens aktualitet ur kommunens perspektiv. Men det kan också samtidigt innebära att det blir problematiskt för utomstående att bedöma om en översiktsplan är aktuell. Det måste därför vara tydligt vad som är ändringar i planen respektive vad som är parallella planer och program som inte är direkt kopplade till planen.

Om användningen av tematiska tillägg och fördjupningar inne- bär att en översiktsplan är aktuell i PBL:s mening, är dock något som Boverket enligt rapporten inte kan svara på. Det är inte givet att en flera år gammal översiktsplan är inaktuell på grund av att antagandeåret är gammalt. Planen kan just genom fördjupningar och tillägg ha moderniserats och därmed vara aktuell, trots att den enligt antagandebeslut är gammal.10

Flera av landets kommuner har fortfarande gamla och med stor sannolikhet också inaktuella översiktsplaner, vilket innebär en rad problem. Enligt Boverket låter centrala myndigheter gamla över- siktsplaner ligga till grund för bedömningar av nya investeringar. Detta är ett problem. Det är också ett problem med inaktuella översiktsplaner, när kommunerna i en region försöker att sam- ordna olika insatser. Likaså är det ett problem när prövningar enligt PBL eller miljöbalken grundar sig på inaktuella översiktsplaner.11

3.2.4Många nationella mål, planer och program ska beaktas

Kommunen ska i den fysiska planeringen bland annat samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program. Antalet sådana mål, planer och program är betydande. Boverket konstaterar i en rapport till regeringen att 21 olika politik- och/eller ämnesområden har betydelse för den fysiska samhällsplaneringen. Boverket har identifierat 28 nationella myndigheter som har ansvar inom ett eller flera områden. Till områdena hör totalt ett 100-tal relevanta nationella mål, varav drygt 40 kan betecknas som över- gripande mål.

10Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplane- ring, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 24.

11Boverket, Årsredovisning 2008.

103

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

Endast mål som är fastställda av riksdag eller regering, vanligtvis redovisade i den årliga budgetpropositionen, finns med i samman- ställningen. Däremot är urvalet bredare när det gäller planer, pro- gram och strategier. Även sådana som är framtagna av nationella myndigheter och är kopplade till nationella mål, men som inte är lagreglerade har tagits med. Detta innebär bland annat att riks- intressen i 3 och 4 kap. MB inte har tagits med. Sammanställningen omfattar också strategier på EU-nivå och internationell nivå, som är viktiga för fysisk samhällsplanering.12

Nationella strategier, planer och program är oftast framtagna av den nationella myndighet som har ansvar inom det berörda om- rådet, men kan också vara beslutade av regeringen. Det gör att det kan vara svårt att fastställa digniteten hos varje enskild strategi. Strategierna riktar sig även till olika målgrupper, allt från rege- ringen via myndigheter och kommuner till enskilda näringsidkare och brukare.

Kopplingen mellan målen och strategierna är enligt Boverket inte heller alltid tydlig. Alla mål följs inte av konkretiserade strate- gier eller planer för ett praktiskt genomförande.

De nationella målen har olika karaktär. Några är mycket tydliga, konkreta och tidsatta, medan andra är betydligt mer övergripande och diffusa. Inom några områden finns det många mål, medan andra bara har ett. Det är därför en utmaning för kommunerna att göra avvägningar mellan de olika målen i den fysiska planeringen och att formulera och genomföra bra åtgärder för att nå målen.

I en senare rapport har Boverket redovisat en problemanalys gällande de nationella målen.13 Där anser Boverket att målens ursprung från budgetpropositionen försvårar en direkt översättning till fysisk samhällsplanering. Det finns därför ett behov av att utveckla ett fåtal konkreta mål för hållbar samhällsplanering i stället för dagens hundratal mål. Tematiska vägledningar skulle kunna vara en möjlighet.

De nationella målen är i första hand anpassade för ekonomisk målstyrning av olika budgetområden och myndigheter, eftersom de i stor utsträckning ursprungligen kommer från de utgiftsområden i

12Boverket, Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk sam- hällsplanering, Rapport 2011:17 Regeringsuppdrag, s. 11 f.

13Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regerings- uppdrag, s. 10.

104

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

budgetpropositionen som berör fysisk samhällsplanering. Det kan bidra till komplikationer i arbetet med att anpassa de nationella målen till en regional och kommunal fysisk planering av mark- och vattenområden. Det gäller inte minst då det inte föreligger någon inbördes prioritering och värdering mellan sammanställda mål, planer och program.

Boverket anser i rapporten att frågan därför behöver belysas ytterligare. Det skulle kunna ske genom en beskrivning av historien bakom de nationella målen och en djupare analys av hur användbara de egentligen är för effektiv styrning av fysisk samhällsplanering. En möjlig slutsats av en sådan analys skulle kunna vara att det före- ligger ett behov av att utarbeta ett fåtal mer konkreta mål för sam- hällsplaneringen i stället för dagens hundratal.

Målformuleringar, som i första hand har tagits fram för ekono- misk målstyrning, skapar även svårigheter när målen ska brytas ner regionalt och anpassas till fysisk samhällsplanering ute i regioner och kommuner. Länsstyrelserna har haft i uppdrag att regionalisera de nationella målen med utgångspunkt i Boverkets tidigare rapport (2011).14 De har dock enligt Boverket inte mäktat med att ta sig an det uppdraget fullt ut.15 Länsstyrelserna har tolkat uppdraget så att redovisningen i första hand bör vara inriktad på att visa hur de kan bidra med råd, information och underlag till kommunerna för att de nationella målen, planerna och programmen ska uppnås.

Anledningen till omtolkningen anges vara att en regionalisering av målen skulle kräva en omfattande samverkan med andra parter i en lång process. Länsstyrelserna ansåg inte att en sådan regionalise- ring rymdes inom ramen för uppdraget. Generellt sett menar de att länsstyrelserna med dagens resurser har få möjligheter att arbeta med att ta fram övergripande planeringsunderlag med samman- vägda och förankrade ställningstaganden på regional nivå.16

Boverket ser ett behov av att tydliggöra de olika myndighets- nivåernas roller och ansvar utifrån länsstyrelsernas problemanalys. Staten bör enligt rapporten överväga att utarbeta ett fåtal mer kon- kreta och uppföljningsbara mål för hållbar samhällsplanering. Detta

14Regionalisering av nationella mål, planer och program, Länsstyrelsernas uppdrag 42 i 2013 års regleringsbrev.

15Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regeringsuppdrag, s. 7.

16Ibid s. 12.

105

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

för att målstyrningen och den viktiga kunskapsöverföringen mellan planeringsaktörerna ska fungera effektivt.

Boverket konstaterar att många av de nationella målen i dag hanteras inom ramen för PBL. Enligt länsstyrelserna finns ett stort antal regionala planeringsunderlag som bidrar till att genomföra målen. För att kunna utvärdera effekten av att bearbeta målen genom tematiska regionala planeringsunderlag, krävs en tydlig och transparent uppföljning av målens faktiska genomslag i den efter- följande planeringen såväl som i genomförandet.

Boverket för fram tematiska fördjupningar som en möjlig lös- ning på problemet med att översätta en stor och komplex mål- materia till planeringsunderlag, som är användbara för fysisk planering. Länsstyrelserna har pekat på goda exempel på riktade uppdrag, som följts av extra resurser till länen och kommunerna. Här framhävs även Boverkets eget initiativ Det urbana stationssam- hället, som är en tematisk konkretisering av Vision för Sverige 2025.17 Syftet har här varit att hjälpa kommunerna och regionerna i arbetet med att nå ett flertal av de nationella målen.

Rapporten tar även upp frågan om kunskapsförmedlingen och mötet mellan aktörer. Enligt Boverket finns det behov av en gemensam regional arena för hållbar samhällsplanering som kan förmedla kunskap mellan olika aktörer tidigt i planeringsprocessen. Länsstyrelserna har i dag den sammanfattande redogörelsen som ett viktigt instrument för att möta den kommunala översikts- planeringen i ett tidigt skede (jfr 3 kap. 28 § PBL).

Boverket anser att både de regionala och de nationella målen behöver få en tydligare roll i den sammanfattande redogörelsen. Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och den regionalt till- växtansvariga aktören i länet behöver dessutom klargöras för ett effektivare samarbete mellan den regionala och den kommunala nivån.

Med stöd av länsstyrelsernas rapporter lyfter Boverket slutligen fram följande identifierade brister när det gäller kommunernas möjligheter att tillämpa de nationella målen i översiktsplane- ringen.18

17Boverket, Vision för Sverige 2025, Boverket 2012-11-27 Dnr 109-2640/2011.

18Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regeringsuppdrag, s. 15 f.

106

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

Boverket har inte något utpekat ansvar för att samordna de nationella målen kring samhällsplanering.

Flera länsstyrelser efterlyser statliga riktlinjer och vägledningar för hur de nationella målen ska vägas mot varandra.

Länsstyrelserna ser ett stort utvecklingsbehov i kommunernas arbete med konsekvensanalyser i översiktsplaneprocessen.

Länsstyrelserna anser att den nationella nivån måste ta ett större ansvar för de frågor som bara kan hanteras centralt.

Några länsstyrelser anser att mål som ligger utanför den fysiska planeringen i många fall är avgörande för att genomföra de nationella målen för bebyggelse.

Både Boverket och länsstyrelserna menar att fysisk planering kan skapa förutsättningar för att nå ett mer hållbart samhälle, men enbart planeringsunderlag kan aldrig göra att de nationella målen nås.

Länsstyrelserna anser att kunskapsöverföring och dialog är av- görande framgångsfaktorer för att genomföra de nationella målen.

Boverket delar uppfattningen att miljömålsuppföljningen inte fungerar optimalt i dag och ser liksom länsstyrelserna att det finns svårigheter i att hantera målkonflikter inom nuvarande system.

Boverket drar tillsammans med länsstyrelserna slutsatsen att det finns ett behov av att arbeta för ett målsystem som hanterar hållbar utveckling, där alla aspekter av hållbar utveckling finns med och inte enbart de miljömässiga.

3.2.5Översiktsplanering och riksintressen

Enligt 3 kap. 4–5 §§ PBL ska kommunen i sin översiktsplan särskilt redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur kommunen avser att tillgodose dessa. De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och de särskilda bestämmelserna för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet i 4 kap. innehåller bland annat regler för områden

107

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

av riksintresse. För riksintresseområdena gäller, med vissa undan- tag i 4 kap., att de ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Undantagen i 4 kap. innebär bland annat att de bestämmelser som rör områden av sär- skild betydelse för turism och friluftsliv – som kustområden, fjäll- områden och älvar – inte utgör hinder för utvecklingen av befint- liga tätorter eller det lokala näringslivet. Det finns dock inget mot- svarande undantag för riksintressena i 3 kap. MB.

En bedömning av om en åtgärd medför påtaglig skada eller mot- svarande måste alltid göras i samband med plan- eller tillstånds- beslut som berör områden av riksintresse. Varken miljöbalkens eller hushållningsförordningens lagtext ger någon ledning om vad som är påtaglig skada. Inte heller i praxis har enligt Riksintresse- utredningen någon klar tolkning av begreppet påtaglig skada utvecklats, mycket beroende på riksintressenas olika karaktär och förutsättningar (SOU 2014:59 s. 2). Naturvårdsverket har dock i samråd med Riksantikvarieämbetet tagit fram allmänna råd för vad som är påtaglig skada enligt 3 kap. 6 § MB (NFS 2005:17).

Mark- och vattenområden kan vara av riksintresse för följande ändamål enligt 3 kap. 5–9 §§ MB.

Rennäringen eller yrkesfisket,

Naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet,

Fyndigheter av ämnen eller material,

Anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering, samt

Totalförsvarets anläggningar.

Genom myndighetsbeslut kan tolv så kallade riksintressemyndig- heter, som räknas upp i 2 § hushållningsförordningen, göra anspråk på eller peka ut områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Myndigheterna kan göra anspråk på riksintressen genom att efter samråd med bland annat Boverket lämna uppgifter om dessa områden till länsstyrelsen. När länsstyrelsen har tagit emot ett riksintresseanspråk med värdebeskrivning, ska den förse

108

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

berörda kommuner med kunskapsunderlag för att dessa ska kunna hantera riksintressena i översiktsplaneringen.

Boverket har påtalat väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen. Verket har framfört att oklarheterna inte bara är många utan också grund- läggande. Hela regelkomplexet för statligt inflytande på mark- användningen genom riksintressen borde därför ses över i ett sam- manhang. Boverket menar att tillämpningen av bestämmelserna i flera avseenden inte är förenliga med bestämmelsernas innehåll och syfte.19

Riksrevisionens granskning av statens hantering av riksintressen

Riksrevisionen har granskat statens hantering av riksintressen i planprocessen med syfte att undersöka om hanteringen förhindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov av nya bostäder.20 Med statens hantering avser Riksrevisionen läns- styrelsens uppgift att ge kommunerna stöd om hur riksintressena ska tillgodoses. Det skulle till exempel kunna ske genom att den förser kommunerna med ett samlat riksintresseunderlag, och att bevaka att riksintressena inte påtagligt skadas.

Granskningen visar att hanteringen av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommuner med bostadsbrist att planera byggandet av nya bostäder. Långa och osäkra processer avskräcker kommuner och exploatörer från att planera bostadsbyggande i anslutning till riksintressen. Granskningen pekar på att det framför allt är riksintressen för kulturmiljövård, kommunikationer och naturvård som hindrar bostadsplaner i kommuner som vill bygga nya bostäder.

Riksrevisionen bedömde också att länsstyrelsernas stöd till kommunerna att hantera riksintressen vid bostadsplanering inte är tillräckligt. Kraven på väl fungerande underlag i planeringen brister ofta. En majoritet av kommunerna med bostadsbrist anser att riks- intresseunderlagen från länsstyrelsen inte är ett användbart stöd.

19Boverket, Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, Redovisning av uppdrag 3 i Boverkets regleringsbrev för budgetåret 2012.

20Riksrevisionen, Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande, RiR 2013:21.

109

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

Kommunerna anser att länsstyrelsen i större utsträckning fokuserar på att sammanställa och lämna över underlagen. I mindre utsträck- ning bearbetar länsstyrelsen underlagen och ger råd till kommu- nerna om hur de kan hantera riksintressena i den översiktliga plane- ringen.

Riksrevisionens granskning visar att länsstyrelserna brister i att ge ett tydligt besked till kommunerna om vad de ska förhålla sig till i fråga om riksintressena. Ungefär häften av de kommuner med bostadsbrist som besvarat Riksrevisionens enkät anser att läns- styrelsernas bedömningar av påtaglig skada på riksintressen i kom- munernas planer är oförutsägbara. Osäkerheten kring bedöm- ningen gör att kommuner och exploatörer ibland inte vågar chansa på att starta en planprocess, om de tror att det finns risk för att länsstyrelsen stoppar planen i slutändan.

På grund av inaktuella och otydliga underlag från länsstyrel- serna, behöver kommunerna förtydliga riksintressenas värde för att anpassa bostadsplanerna och förhålla sig till vad det är som inte på- tagligt får skadas. Det blir kommunerna som får ta konsekvenserna av otydliga underlag. Exploatörer och kommuner får lägga ner tid och resurser på att utreda riksintressena. Riksrevisionen rekom- menderade därför att länsstyrelserna prioriterar att ompröva och förtydliga riksintressebeskrivningar i områden som är aktuella för bostadsbyggande.

Riksrevisionen bedömde vidare att användbara beskrivningar från sektorsmyndigheterna är en förutsättning för att länsstyrel- serna ska kunna förse kommunerna med ett samlat underlag av god kvalitet. Boverket ska ansvara för att samordna de statliga myndig- heternas arbete med riksintressen, men den samordningen hade enligt Riksrevisionen dittills varit mycket begränsad och myndig- heten hade då inte någon samlad översikt över landets många riks- intressen. Många av sektorsmyndigheternas underlag, som läns- styrelserna ska ta ställning till, är över 30 år gamla och i många fall inte aktuella. Flera sektorsmyndigheter har inte uppdaterat sina utpekade riksintressen och tillhörande beskrivningar i någon större utsträckning sedan riksintressesystemet infördes 1987.

Riksrevisionen noterade dock att Boverket år 2012 inledde en fördjupning av samordningsarbetet.

Granskningen visar att länsstyrelserna har svårt att använda vissa underlag från sektorsmyndigheterna. Bristande underlag försvårar

110

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

för länsstyrelsen att stödja kommunerna och att utöva tillsyn och bedöma påtaglig skada. Riksrevisionen rekommenderade därför att Boverket prioriterar uppgiften att samordna sektorsmyndigheter- nas arbete med riksintresseunderlagen i syfte att förtydliga beskriv- ningarna och hålla dessa uppdaterade.

Riksrevisions granskning visade också att länsstyrelsernas hantering av begreppet påtaglig skada innebär svårigheter i plan- processen. Boverket ska ge tillsynsvägledning till länsstyrelserna. I Boverkets tillsynsvägledning för planprocessen har myndigheten inte arbetat med att ta fram vägledningar till länsstyrelsen för att bedöma påtaglig skada på riksintressena, något som de flesta läns- styrelser efterlyste. Kommunerna i sin tur ansåg att länsstyrelserna inte är förutsägbara och ibland inte heller konsekventa i sina bedömningar av vad som innebär påtaglig skada på ett riksintresse. Riksrevisionen rekommenderade därför att Boverket tar fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen.

Riksrevisionens rekommendationer i rapporten syftar till att förenkla för kommunerna att planera bostäder. Rekommenda- tionerna går ut på att förenkla hanteringen av riksintressen i plan- processen och göra processen mer transparent och mer förutsäg- bar, huvudsakligen genom att förtydliga riksintressebeskrivningarna. Tydligare riksintressebeskrivningar behöver dock enligt rapporten inte leda till att det i högre utsträckning kommer att vara möjligt att bygga bostäder i anslutning till riksintressen.

Riksintressesystemet infördes 1987 för att staten skulle ha möjlighet att skydda extra värdefulla intressen av nationell bety- delse, när ansvaret för den fysiska planeringen lämnades över till kommunerna. När systemet togs fram, fanns inte någon större bostadsbrist. I dag är situationen annorlunda och det råder en om- fattande brist på bostäder, men det har inte inneburit några föränd- ringar av riksintressesystemet.

Den förändrade situationen på bostadsmarknaden borde, enligt Riksrevisionen, innebära att byggandet av bostäder blir viktigare. Det betyder inte att värdefulla intressen som naturmiljö och fri- luftsområden inte bör skyddas, eller att riksintressena inte skulle vara värdefulla för medborgarna. För att underlätta bostadsbyggan- det i anslutning till riksintressen ansåg dock Riksrevisionen att det

111

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

borde råda en väl avvägd balans mellan riksintressen och bostads- försörjning i regioner med stor bostadsbrist.

Riksrevisionen föreslog därför i sin rapport att den översyn av riksintressena som regeringen tidigare hade aviserat, särskilt skulle undersöka hur bostadsbyggande kan få ökad tyngd i förhållande till riksintressena vid omfattande bostadsbrist.

Fortsatt utveckling av riksintressesystemet

Med anledning av Riksrevisionens rapport har regeringen uppdragit åt Boverket att prioritera uppgiften att samordna sektorsmyndig- heternas arbete med riksintressefrågan i syfte att förtydliga under- laget och att hålla det uppdaterat. Boverket ska också efter samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen.21

Regeringen gav samtidigt länsstyrelserna i uppdrag att prioritera arbetet enligt hushållningsförordningen med att ompröva och för- tydliga underlaget inom områden som är aktuella för bostads- byggande och annan bebyggelseutveckling. Arbetet ska fullgöras efter samråd med berörda myndigheter.

Regeringen har även beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. MB. Enligt direktivet ska utredaren med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. Utredaren ska utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och hur bostadsförsörjningsbehovet ska kunna tillgodoses (Dir. 2013:126).

Utredaren har i augusti 2014 lämnat ett delbetänkande, där frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet behandlas (SOU 2014:59). I betänkandet gör utredaren bedöm- ningen att dagens tillämpning av bestämmelserna om områden av riksintresse inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte. Otydligheter i riksintressesystemet orsakar svårigheter i den praktiska tillämpningen. Kommunernas planering i områden som berörs av riksintresse kan bli onödigt komplicerad, och i vissa fall

21 Regeringsbeslut, Uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riks- intressen, 2014-09-04 Dnr S2014/6521/PBB.

112

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

hindras, på grund av oförutsägbarheten i planeringsprocessen. Det kan leda till att bostadsbyggandet fördröjs och fördyras. Områden av riksintresse kan på så sätt utgöra ett hinder för planering för bostadsbyggande.

Förutom dessa effekter av hushållningsbestämmelsernas tillämp- ning, finns en lång rad hinder för ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist, främst av ekonomisk art. I jämförelse med dessa hinder anser utredaren att de hinder som områden av riksintresse enligt 3 kap. MB kan utgöra, inte är av någon större omfattning.

Utredningen har också undersökt olika möjligheter att kom- plettera hushållningsbestämmelserna så att avvägningar mellan bostadsförsörjning och riksintressen skulle bli möjliga. Utredarens bedömning har dock varit att det inte vore lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle föregripa översynen och kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vattenområden. Utred- ningen kommer därför att vidare behandla frågor om avvägnings- möjligheter och andra åtgärder i samband med den översyn av systemet som ska lämnas i slutbetänkandet.

3.2.6Översiktsplanen som strategiskt instrument

Med de förändringar i plan- och bygglagen som genomfördes 2011 har översiktsplanens strategiska funktion stärkts. Det har skett genom att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling (3 kap. 5 §).

Förändringen motiverades i regeringsförslaget med att det grund- läggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvär- sektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer. Det är frågor och utmaningar som rör sociala, ekonomiska och miljömässiga per- spektiv och inte minst klimatfrågan. Det är därför angeläget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang, så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare (prop. 2009/10:170 s. 176).

113

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

Översiktsplanen bör mot den här bakgrunden i ökad utsträck- ning hantera relevanta nationella, regionala och mellankommunala frågor. Regeringen ansåg att översiktsplanens roll och betydelse behövde stärkas genom att planens bredare funktion förtydligas i lagstiftningen. Det gäller både funktionen som underlag för beslut enligt PBL och som ett strategiskt, politiskt instrument.

Regeringen delade PBL-kommitténs syn att översiktsplanen behöver grundas på omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut. Lagstiftningen bör därför ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan, som tar hän- syn till och samordnar planen med överordnade och för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier.

Sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör enligt regeringen tydliggöras. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infra- struktur, avfallshantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställd- het och integration som har betydelse för kommunens hållbara ut- veckling. Därigenom kan översiktsplanen utvecklas till ett sektors- övergripande och strategiskt instrument för kommunens lång- siktiga utveckling av den fysiska planeringen. Den kan även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bland annat den regionala utvecklingsplaneringen (prop. 2009/10:170 s. 177).

Boverket redovisade i en rapport 2011 exempel på hur samspelet mellan regionalt tillväxtarbete och kommunal fysisk planering då fungerade. En av frågeställningarna för studien var på vilket sätt och i vilken utsträckning regionala och mellankommunala perspek- tiv beaktades inom ramen för den kommunala översiktsplane- ringen. Rapporten byggde på intervjuer med bland annat kommu- nala översiktsplanerare.22

Det finns enligt rapporten brister i samspelet mellan kommu- nernas översiktsplanering och det regionala tillväxtarbetet. Skillna- derna inom landet är stora både när det gäller arbetet med att

22 Boverket, Rumslig utvecklingsplanering – Länken mellan regionalt tillväxtarbete och kom- munal översiktsplanering, Rapport 2011:3.

114

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

utveckla länets regionala utvecklingsprogram (RUP) och det kom- munala arbetet med att utveckla det strategiska tänkandet i plane- ringen.

Intervjuerna visar på flera orsaker till detta. En grundläggande faktor är de olika ingångar kommunen och det regionala organet har i sitt arbete med översiktsplanen respektive RUP. Många kom- muner beaktar enbart fysiska planeringsaspekter i översiktsplanen och utelämnar de strategiska utvecklingsfrågorna. Samtidigt saknar många regionala utvecklingsprogram en koppling till fysiska plan- frågor och är i stället helt inriktade på ekonomiska utvecklings- och tillväxtperspektiv. Detta får till följd att det regionala och det kom- munala perspektivet har svårt att mötas och samspela.23

Ett annat problem är dokumentens varierande aktualitet. De regionala utvecklingsprogrammen är relativt aktuella. Många kom- muner har däremot gamla och inaktuella översiktsplaner, vilket gör att de inte är användbara som underlag när RUP tas fram. För att komma runt problemet med den varierande kvaliteten, vänder sig många regionala organ direkt till kommunerna för att få en muntlig redogörelse av vad dessa anser vara de viktigaste frågorna. På så sätt skapas utrymme för ett ökat vertikalt utbyte, även om det inte finns tydligt dokumenterat i respektive plan.

Boverket har på uppdrag av regeringen och i samråd med Till- växtverket och Tillväxtanalys också ställt samman, analyserat och lämnat förslag till insatser för att stärka samordningen mellan det kommunala arbetet med översiktsplaner, infrastruktur- och trans- portplaneringen samt det regionala tillväxtarbetet.24 Verket har hämtat underlag från regionalt tillväxtansvariga aktörer och från länsstyrelsen. Rapporten visar på svårigheten att få det svenska systemet för fysisk planläggning och regionalt tillväxtarbete att fullt ut fungera tillsammans.

Av det underlag som Boverket tagit del av framgår att inte alla kommuner har anammat den förändrade synen på översiktsplanen som ett styrdokument för strategiska frågor för den kommunala utvecklingen. Enligt PBL:s intentioner ska översiktsplanen förhålla

23Ibid s. 48.

24Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag.

115

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

sig till ett nationellt och regionalt sammanhang, där kopplingarna till övergripande mål och program tydliggörs.25

Det finns enligt Boverket stora skillnader mellan kommuner hur de väljer att utforma sina översiktsplaner. En del kommuner redo- visar enbart fysiska planfrågor i översiktsplanen, som fortfarande har karaktär av en markanvändningsplan, dvs. den visionära utveck- lingsplanen är nedtonad. Även om det finns referenser och kon- taktytor till det regionala utvecklingsarbetet, kan dessa vara ut- formade så att de inte ger någon större vägledning för hur kommu- nen avser att uppfylla regionala mål och policyn. Översiktsplanens roll som vägledande dokument för kommunens utveckling och riktningsgivare för kommunens utveckling i ett regionalt samman- hang tas därmed inte tillvara. I stället får kommunen förlita sig på andra planer och program som beslutsunderlag.

Översiktsplanerna ska också innehålla redovisningar av mellan- kommunala frågor och ska sätta in kommunen i ett regionalt sam- manhang, exempelvis genom att referera till och orientera sig från en regional målbild. Detta behöver enligt Boverket förtydligas i många översiktsplaner. Om inte översiktsplanen visar hur kommu- nen ställer sig till regionala målbilder och redogör för olika mellan- kommunala samband, blir det svårt för det regionalt tillväxt- ansvariga organet att koppla sin verksamhet till kommunernas planering.

Boverket tar också upp problemen med bristande kunskaper och resurser i kommunerna. Kännedomen om regionalt tillväxtarbete och den regionala nivån är mycket skiftande bland kommunala planerare. Kompetens, resurser och erfarenhet av att arbeta med den regionala dimensionen och tillväxtfrågor varierar. Främst de mindre kommunerna har små planeringsresurser, som ofta måste delas mellan översikts- och detaljplanering. Det förekommer även att kommunen saknar kompetens för översiktsplanering och i stället förlitar sig på externt konsultstöd.

Problemet med svaga kunskaper i kombination med bristande resurser påverkar möjligheten till ett aktivt samspel mellan kom- munen och det regionala tillväxtorganet. Därmed påverkas också såväl strävandena att stärka den regionala utvecklingen som kom- munens förmåga att positionera sig i ett regionalt perspektiv.

25 Ibid s. 34 f.

116

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

3.2.7Länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen

Länsstyrelsen har flera uppgifter i samband med fysisk planering. PBL 3 kap. 9–10 §§ anger att kommunen ska samråda med läns- styrelsen när ett förslag till översiktsplan upprättas eller en ändring i planen genomförs. Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar. Länsstyrelsen ska också ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som det ska tas hänsyn till vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden.

Enligt 6 kap. 20 § MB ska länsstyrelsen ställa samman utred- ningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Det är en skyldighet för länsstyrelsen att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter, som ska tillämpa miljöbalken och som är skyldiga att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Likaså ska myndigheter se till att sådana planer och planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finnas till- gängliga i målet eller ärendet. Länsstyrelsen har enligt förordning (1998:896) om hushållning med mark och vatten uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden.

Länsstyrelsen ska även verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB. Länsstyrelsen ska dessutom verka för att sådana frågor om använd- ningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kom- muner samordnas på ett lämpligt sätt och att bebyggelse och bygg- nadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Myndigheter som har ett ansvar för riksintressen ska lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelsen om områden som myn- digheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Enligt förordningen ska länsstyrelsens arbete grundas på underlag från de andra myndigheterna. Om det inte finns ett sådant underlag, ska länsstyrelsen själv arbeta utifrån vad den bedömer lämpligt.

117

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

Länsstyrelsen ska vidare enligt 3 kap. 16 § PBL avge ett gransk- ningsyttrande över ett förslag till översiktsplan. Av yttrandet ska det bland annat framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB, om frågor gällande mellankommunala intressen inte samordnas på lämpligt sätt och om bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Motsvarande bestämmelser finns också för detaljplanering enligt 5 kap. PBL. Länsstyrelsen ska dessutom överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser, om beslutet kan antas innebära att bland annat ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB inte tillgodoses. Överprövning ska även ske om regleringen av sådana frågor om användning av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samord- nas på ett lämpligt sätt. Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd.

Ett regionplaneorgan har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner som berör regionen. Vidare kan region- planeorganet begära att länsstyrelsen ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner, som innebär att kommunen har avvikit från samordningsinsatser som angetts i en regionplan.

Länsstyrelsen ska vidare enligt 3 kap. 28 § PBL minst en gång under mandattiden redovisa sina synpunkter i fråga om sådana stat- liga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sam- manfattande redogörelse till kommunen och det ska framgå hur synpunkterna förhåller sig till planen. Länsstyrelsen ska även lämna en redogörelse om kommunen begär det.

Vidare ska länsstyrelsen under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en detalj- plan eller områdesbestämmelser på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Denna uppgift följer av plan- och byggförordningen (2011:338). Länsstyrelsen ska underrätta berörda statliga myndigheter när en plan ställs ut för granskning. Statliga myndigheter ska under samrådet, i de fall de har synpunkter, framföra dem till länsstyrelsen. Slutligen ska läns- styrelsen underrätta andra statliga myndigheter, om dessa har haft

118

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

synpunkter eller om de särskilt berörs av beslutet av en antagen, ändrad eller upphävd översiktsplan eller regionplan.

3.3Fysisk planering på regional nivå

3.3.1Kommunal samverkan inom fysisk planering

Kommunal samverkan sker i de flesta fall när ett konkret behov av samverkan uppstår. Samverkan uppkommer då mellan de kommu- ner som berörs av den specifika frågan. Samarbetet sker ibland genom kommunalförbund och ibland formlöst. I några fall spänner samarbetet över två län och i något fall över flera län. Det finns även samarbeten som går över landsgränserna, exempelvis Malmö- Köpenhamn genom Öresundskommittén.

Kommunalt samarbete inom fysisk planering sker i huvudsak i andra former än regionplanering enligt PBL. Så har det varit histo- riskt och så är det även i dag. Kommunerna har valt att inte tillämpa reglerna i PBL om regionplanering för att samverka. Skälen tycks bland annat ha varit att kommunerna har velat hävda den kommu- nala självstyrelsen och motsatt sig statlig inblandning i den plane- ring som sker, när det är regeringen som fattar beslut om region- planering. Då behov av att lösa något gemensamt problem har upp- kommit, har det dessutom inte funnits tid att invänta beslut om att bilda regionplaneorgan och processen för att upprätta regionplaner har varit för tungrodd. Regionplaner har också ansetts vara för om- fattande och snabbt blivit inaktuella och politiker har inte velat låsa kommande beslut genom en regionplan.

På senare tid har vissa samarbeten kommit att resultera i gemen- samma översiktsplaner mellan två till tre kommuner (jfr Lin- köping–Norrköping26 respektive Falun–Borlänge27). På flera håll samverkar kommunerna inom plan- och bebyggelsefrågor. Det kan handla om bostadsutveckling och byggande i allmänhet, att ta fram gemensamt planeringsunderlag eller att inrätta gemensamma nämnder. Det förekommer flera samarbeten som omfattar fysisk planering med infrastruktur-, kollektivtrafik- och utvecklings-

26www.norrkoping.se/bo-miljo/stadsutveckling/oversiktsplaner/antagna/gemensam- oversiktsplan-fo/

27www.falun.se/www/externa/plan.nsf

119

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

frågor. Syftet kan vara att uppnå gemensamma positiva effekter, bidra till bättre funktionella samband eller att stärka arbetsmark- naden.

Under senare tid har arbeten också bedrivits med att på olika sätt koppla samman de kommunala fysiska planerna med det regionala tillväxtarbetet. Exempelvis har för Stockholms län en regionplan och en regional utvecklingsstrategi utarbetats i ett och samma dokument.28 I Örebro län har kommunernas översikts- planer kopplats samman med den regionala utvecklingsstrategin genom en regional översiktsplan.29 I Skåne län har en strukturbild upprättats som innehåller både fysiska frågor och utvecklings- frågor.30

3.3.2Vad är regionplanering?

Regionplanering enligt PBL innebär att två eller flera kommuner gemensamt planerar hur mark- och vattenområden ska användas. Dagens regionplanering regleras i två lagstiftningar i Sverige. Det finns en särskild lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län, som anger att regionplanering där är obligatorisk och ska bedrivas av landstinget. För Sveriges övriga kommuner är regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av kommunalförbund. Dessa regler finns i 7 kap. PBL. Avsikten är att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete (prop. 1985/86:1 s. 189 f.).

Regeringen utser ett regionplaneorgan efter initiativ på nationell, regional eller lokal nivå. I första hand förutsätts de berörda kom- munerna själva initiera frågan (prop. 1985/86:1 s. 664 f.).

Regeringen beslutar också vilka kommuner som ska ingå i planeringen. De kommuner som ingår bildar planeringens geo- grafiska gränser. Antalet kommuner som kan ingå är obegränsat.

Regeringen ska inte besluta om regionplanering, om det finns ett utbrett motstånd bland kommunerna. Det krävs att berörda kommuner rent allmänt ska ha visat ett intresse för planeringen.

28www.tmr.sll.se/rufs2010/planen-vaxer-fram/RUFS-2001/

29www.regionorebro.se/blameny/regionalttillvaxtarbete/regionaloversiktsplanering.4.5a2f79

f8124e8b3dbb9800014831.html

30www.skane.se/sv/Webbplatser/Strukturbild-for-skane/

120

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

Regeringen kan dock besluta om en kommuns medverkan mot dess vilja. Skälet är att en kommun inte ska kunna förhindra att region- planearbetet ges en lämplig geografisk omfattning. Medverkan från en viss kommun kan vara en förutsättning för att komma fram till lösningar som ser till hela regionens bästa. Kommuner som vill inträda eller utträda måste begära detta hos regeringen (prop. 1985/86:1 s. 191 f. samt prop. 2009/10:170 s. 253 f. och s. 458).

Gemensamt för bestämmelserna i 7 kap. PBL och i lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län är

regionplaneorganets uppgifter,

möjligheten men inte skyldigheten att upprätta en regionplan,

regionplanens icke-bindande men vägledande funktion,

regionplanens innehåll,

förfarandet när en regionplan ska upprättas och ändras,

regionplanens giltighetstid,

regeringens överprövning, samt

möjligheterna att överklaga en regionplan.

De två lagstiftningarna skiljer sig åt beträffande

om regionplanering ska ske,

vem som ansvarar för planeringen och antar en regionplan,

möjligheten att bestämma den geografiska avgränsningen för planeringen,

vilka som ska underrättas om beslut att anta, ändra och upphäva en regionplan, samt

vem som ska tillsändas regionplanen när den har vunnit laga kraft.

Regionplanering syftar till att ge stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt på regional nivå (prop. 2009/10:170 s. 253). En regionplan ska vara väg- ledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdes- bestämmelser. Planen ska ange grunddragen för mark- och vatten- användningen samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och

121

Hur ser dagens samhällsplanering ut? SOU 2015:59

byggnadsverk, om det har betydelse för de kommuner som om- fattas av planeringen. Den ska bidra till att undvika felinvesteringar och underlätta en regional gynnsam utveckling av samhälls- byggande och levnadsförhållanden.

Enligt den lag som gäller för kommunerna i Stockholms län ska Stockholms läns landsting som regionplaneorgan ha hand om sådan utrednings- och samordningsverksamhet beträffande regionala frågor (regionplanering) som avses i 7 kap. 1 § PBL.

Regionplanering innebär således att ett regionplaneorgan ska utreda frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och samordna översiktsplanering för dessa kommuner i den mån det behövs. Regionplaneringen kan omfatta exempelvis frågor om bebyggelse och tillhörande anlägg- ningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grönområden, vattenförsörj- ning, avlopp, avfall, stormarknader och transportterminaler samt anläggningar för energiproduktion, undervisning och vård (7 kap. 1 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 188 f.).

Regionplaneorganet kan men måste inte upprätta en regionplan. En regionplan gäller i åtta år och kan ändras eller upphävas. Planen ska utformas så att innebörden och konsekvenserna tydligt framgår (7 kap. 6–7 §§ och 10–22 §§ PBL).

Regionplaneorganet har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner som berör regionen (3 kap. 9 och 22 §§ samt 5 kap. 29 § PBL). Vidare kan regionplaneorganet begära att länsstyrelsen ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner som innebär att kommunen har avvikit från samordningsinsatser som angetts i en regionplan (11 kap. 10 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 669).

Regionplaneorganet väljer själv organisation och arbetsform för sina uppgifter. Vid upprättande av en regionplan gäller dock vissa styrande moment.

Regionplaneorganet ska först upprätta ett förslag till plan, där hänsyn till och samordning med relevanta nationella och regionala mål, planer och program ska redovisas. Därefter ska samråd ske med länsstyrelsen, berörda kommuner, andra regionplaneorgan och organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och planering för transportinfrastruktur, kommunens medlemmar samt andra myn- digheter, sammanslutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. Sedan ska regionplaneorganet upprätta en

122

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

samrådsredogörelse, ställa ut förslaget och efter utställningen slut- ligen upprätta ett särskilt utlåtande. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningstiden, ska det ställas ut på nytt.

En regionplan ska antas, ändras och upphävas av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är region- planeorgan. När beslutet har vunnit laga kraft, ska planen sändas till länsstyrelsen i länet. Regeringen kan överpröva ett regionplane- beslut, om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses (11 kap. 13–14 §§ PBL).

3.3.3Regionplaneringens framväxt i Sverige

Regler om regionplanering infördes först i svensk lagstiftning genom 1947 års byggnadslag (1947:385), BL. När dessa regler in- fördes fanns ett stort behov av ett instrument för att lösa kommu- nala samarbetsproblem om markanvändning och lokalisering av gemensamma anläggningar med mera. Vid mitten av 1940-talet hade Sverige cirka 2 500 kommuner. Till följd av minskat bostads- byggande i kombination med urbaniseringen efter andra världs- kriget rådde bostadsbrist på många håll i landet (prop. 1968:91 s. 44 samt prop. 1997/98:165 s. 17).

Mellankommunalt samarbete vid planläggning hade bedrivits i några fall, men behovet av samordning var större än så. Främst förelåg detta behov inom storstadsområden i fråga om tätbebyg- gelse, viktigare trafikleder och friluftsliv.31

1947 års byggnadslag

När BL infördes var några kommuner negativa till ett lagreglerat system för regionplanering. De menade att det statliga inflytandet var för starkt och att en kommuns utveckling kunde hämmas av regionplanering. De efterlyste i stället bestämmelser om ekono- misk utjämning mellan kommunerna.

Regeringen konstaterade att det allmännas intresse av bebyg- gelsens planläggning och markens användning hade blivit mycket starkare än tidigare. Regeringen bedömde att den kommunala

31 A. Bexelius m.fl., Byggnadslagstiftningen, 5:e uppl., 1971 s. 32 f.

123

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

självstyrelsen kunde begränsas med hänsyn till att det allmänna intresset av gemensam planläggning vägde tyngre än en kommuns motstående vilja. Regeringen anförde att inskränkningar i själv- bestämmanderätten hade begränsats till vad som behövdes för att de statliga myndigheterna skulle kunna se till att de allmänna intressena beaktades tillräckligt i regionplanerna och att någon kommuns intresse inte eftersattes på ett otillbörligt sätt.32

Efter BL:s tillkomst bedrevs regionplanering med Kungl. Maj:ts beslut på några håll i Sverige. Regionplanering påbörjades på ett 10- tal orter med två eller flera kommuner inblandade, bland annat i Stockholms- och Göteborgsområdet. Kungl. Maj:t fastställde senare regionplaner för Borås-, för Stockholms- och för Sundsvalls- trakten.33

1968 års lag om regionplan för kommunerna i Stockholms län

År 1968 infördes lag (1968:598) angående handläggning av frågor om regionplan för kommunerna i Stockholms län. Lagen innebar att regionplanering i Stockholms län inte längre skulle bedrivas av ett regionplaneförbund, utan av landstinget eller ett kommunal- förbund mellan Stockholms stad och Stockholms läns landsting. Särregleringen för Stockholms län hade sin bakgrund i att kom- munerna under en längre period hade samverkat i olika former, bland annat inom fysisk planering (prop. 1985/86:1 s. 193). De speciella reglerna för Stockholms län ändrades dock 1977 så att frågorna skulle handläggas enbart av Stockholms läns landsting. Då hade landstinget redan tagit hand om regionplaneringen i Stock- holmsområdet (prop. 1976/77:1 s. 44 f., 97 och 356).

1968 års bygglagutredning

Bygglagutredningen, som hade tillsatts 1968, föreslog i sitt betän- kande 1974 att reglerna om regionplaneinstitutet skulle avskaffas. Enligt förslaget skulle det endast finnas planer på kommunnivå. Utredningen konstaterade att regionplaneinstitutet inte hade fått

32Ibid s. 34 f.

33Ibid s. 312 samt PBL-utredningen, Ny plan- och bygglag, SOU 1979:66, s. 397.

124

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

den användning som avsågs när det infördes 1947. Ett huvudskäl var det svaga sambandet mellan regionplan och genomförande. Utredningen fann att mycket talade för att utvecklingen skulle gå i riktning mot en minskad användning av regionplanering enligt BL och mot en ökad användning av mellankommunal planering i andra och friare former (SOU 1974:21).

Vid tidpunkten för Bygglagutredningens förslag fanns det 278 kommuner i Sverige. Genom sammanläggningarna 1971, hade dessa fått ett utökat ansvar för olika planeringsfrågor. Länsstyrelserna hade fått i uppgift att utreda och inventera frågor på regional nivå, exempelvis regionalpolitik, trafikpolitik och naturvård. Riksdagen hade 1972 antagit riktlinjer för en fysisk riksplanering, som skulle genomföras i den kommunala planeringen.

I enkätsvar till Bygglagutredningen hade kommuner framfört att statens inflytande över regionplaneringen var för starkt samt att planeringsförfarandet var tungrott och tidsödande. Utredningen bedömde också att behovet av att planera regionalt växlade i olika delar av landet (SOU 1974:21 s. 31, 50 och 228). De flesta remiss- instanserna var negativa till utredningens förslag av olika skäl och många ansåg att ett regionplaneinstitut behövdes, inte minst i de tre storstadsområdena.

PBL-utredningen

Dagens regler om regionplanering har sin grund i PBL-utred- ningens förslag från 1979 (SOU 1979:65 och 66). Efter remiss- behandlingen av Bygglagutredningens betänkande föreslog PBL- utredningen att reglerna om ett regionplaneinstitut skulle behållas. Bestämmelserna skulle endast utgöra ett alternativ till andra infor- mella sätt att samverka. Huvudregeln skulle vara att kommunerna skulle samverka vid sidan av regelverket.

Den statliga representationen i regionplaneorganet skulle av- skaffas och kommunalförbund och landsting skulle kunna vara regionplaneorgan, förutom särskilt bildade regionplaneförbund. Huvuduppgiften skulle vara att biträda kommuner, länsstyrelser och olika sektorsmyndigheter med regionala synpunkter på mark- användningen. Det skulle inte längre vara obligatoriskt att upprätta en regionplan. En ny uppgift var att regionplaneorganet skulle

125

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

kunna underställa kommunala planbeslut regeringens prövning, så kallad underställningsrätt (SOU 1979:65 s. 162 och 169 f).

PBL-utredningen konstaterade att BL:s ordning inte hade fungerat bra och att samordning ofta hade skett vid sidan av regel- verket. Staten hade varit tveksam till att ta initiativ till att bilda regionplaneförbund mot kommunernas vilja och kommunerna hade varit tveksamma till ett mellankommunalt planeringsorgan under statlig ledning. I flera fall hade mellankommunala planerings- organ inte tillkommit i tid för att kunna hantera angelägna pro- blem. I andra fall hade sådana organ skapats i andra former än enligt BL.

Planprocessen ansågs också omständlig. Delar av planerna hade ibland varit inaktuella redan vid fastställelsen. Anledningen till att planerna snabbt blev inaktuella var enligt utredningen att de var för detaljerade. Vidare var det delade ansvaret mellan staten och kom- munerna för planering och uppföljning ett problem.

Behovet av regionplanering ansågs dessutom ha minskat till följd av kommunreformen i början av 1970-talet, samtidigt som det i vissa avseenden hade ökat bland annat på grund av friluftslivets utveckling och den s.k. fysiska riksplaneringen. Utredningen ut- talade att riksplaneringen och länsstyrelsernas inventerings- och utredningsarbete generellt sett hade försvagat motiven för särskilda former av regional planering med starkt statligt inflytande (SOU 1979:66 s. 399).

De flesta remissinstanserna var positiva till förslaget att behålla ett lagfäst regionplaneinstitut. Några statliga myndigheter och ett trettiotal kommuner var dock negativa. Förslaget om att lands- tinget skulle kunna utses som regionplaneorgan mottogs antingen med tveksamhet eller negativt bland kommunerna.

1987 års plan- och bygglag

Genom införandet av plan- och bygglagen år 1987, ÄPBL, decent- raliserades beslutsfattandet och kommunerna fick en starkare ställning gentemot staten. De kommunala översiktsplanerna fick en större roll och medborgarinflytandet förstärktes. Reglerna om regionplanering ändrades så som PBL-utredningen hade föreslagit 1979, med undantag av att landstinget inte skulle kunna utses till

126

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

regionplaneorgan. Trots detta skulle landstinget fortsätta ansvara för regionplaneringen i Stockholms län.

För Stockholms län infördes bestämmelser som gjorde region- planeringen obligatorisk genom att lagen (1987:147) om region- planering för kommunerna i Stockholms län infördes. Landstinget fick en ständig behörighet att ansvara för planeringen. Det skulle alltså inte längre krävas ett regeringsbeslut för att regionplanering skulle komma till stånd i Stockholmsområdet. I övrigt skulle ÄPBL:s regler gälla för Stockholms län. Viss kritik riktades mot samarbetet mellan länsstyrelsen och landstinget, men såväl lands- tinget som länsstyrelsen, Stockholms kommun och andra kommu- ner i länet ansåg att landstinget även i fortsättningen skulle ansvara för regionplaneringen (prop. 1985/86:90 s. 139).

Regeringen anförde att behovet av regionplanering hade minskat betydligt jämfört med förhållandena vid BL:s tillkomst. Trots detta fanns det enligt regeringen ett behov av samverkan för att undvika felinvesteringar och underlätta en gynnsam utveckling. Det kunde gälla utbyggnadsvolym och utbyggnadstakt, fördelning av utbygg- naden på kommuner och tätorter, val av och gruppering av utbygg- nadsorter samt bebyggelsespärrar för områden som borde sparas. Det fanns även behov av att göra regionala prioriteringar mellan olika markanvändningsbehov, att lokalisera regionala anläggningar och att besluta om reservat för vägutbyggnad, kommunikations- system och ledningar.

Behovet av samverkan var särskilt viktigt i storstadsområden och andra tätbebyggda områden som omfattade flera kommuner. I sådana områden behövdes samverkan exempelvis i fråga om kollektivtrafik, undervisning, vård, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader, transportterminaler och anläggningar för energiproduktion.

Enligt regeringen hade erfarenheterna visat att samarbete mellan kommuner kunde ske på ett informellt sätt eller i form av kom- munalförbund. Staten skulle inte engagera sig i det mellankom- munala plansamarbetet i normala fall. ÄPBL skulle erbjuda regler som ett alternativ till andra informella former av mellankommunal samverkan samt garantera att samverkan kom till stånd även i konfliktsituationer och då det förelåg kommunal enighet om att arbeta i fasta former.

127

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

1992 års plan- och byggutredning

År 1992 tillsattes Plan- och byggutredningen för att se över ÄPBL. I sitt betänkande 1994 föreslog utredningen att regeringen, om det förelåg synnerliga skäl, skulle kunna utse ett särskilt regionplane- organ med representanter från staten och berörda kommuner för att arbeta med viktiga regionala intressen, exempelvis stora infra- struktursatsningar eller allvarliga miljöproblem, där samordning var en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur. En förut- sättning skulle vara att en frivillig mellankommunal samordning inte kunde förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd. Regionplaneorganet skulle ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som skulle antas av regeringen (SOU 1994:36).

Vid tidpunkten för Plan- och byggutredningens betänkande bedrevs regionplanering enligt ÄPBL endast i Göteborgsområdet. ÄPBL:s regler om regionplanering hade således endast tillämpats i ett fall. I Stockholms län bedrevs regionplanering enligt den för länet speciella lagen. Erfarenheterna under de senare åren hade visat att samordning mellan kommuner med uppenbara samordnings- behov inte hade kommit till stånd.

Utredningen bedömde att det var nödvändigt med mellankom- munal samordning i områden med flerfunktionella samband för att uppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö. Detta gällde särskilt i stor- stadsområdena men även i andra områden vid lokalisering av exem- pelvis järnvägar och kollektivtrafik, som krävde samordning och följdinvesteringar i flera kommuner (prop. 1994/95:230 s. 126).

De statliga myndigheterna var positiva till utredningens förslag. Flertalet kommuner var negativa eller tveksamma till förslaget. De flesta remissinstanserna ansåg att mellankommunal samordning var helt nödvändig i många frågor, exempelvis trafikfrågor.

Regeringen bedömde att en förstärkning av det regionala perspek- tivet i den fysiska planeringen var nödvändig. Det fanns behov av samordning mellan kommuner med gemensam bostads- och arbets- marknad, mellan infrastruktur- och bebyggelseplanering och för att lösa miljöproblem i luft och vatten. Regeringen fann att ÄPBL:s system för regionplanering tills vidare skulle behållas och uttalade att regionplaneorgan även i fortsättningen normalt skulle bildas på frivillig väg och att sådana organ behövde komma till stånd i ökad omfattning (prop. 1994/95:230 s. 104 f.).

128

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

PBL-kommittén

År 2002 fick PBL-kommittén i uppdrag att se över ÄPBL. Kom- mittén föreslog i sitt slutbetänkande att reglerna om regionplane- ring skulle behållas oförändrade och att det regionala perspektivet skulle stärkas inom ramen för det befintliga plansystemet. Där- utöver föreslog kommittén en precisering av länsstyrelsens ansvar för regionalt planeringsunderlag (SOU 2005:77).

Vid tidpunkten för PBL-kommitténs betänkande bedrevs region- planering enligt regelverken fortfarande endast i Stockholms- och Göteborgsområdena. Kommittén konstaterade att behovet av mellan- kommunal samverkan vid planläggning hade ökat sedan ÄPBL in- fördes. De samverkansbehov som regeringen framhöll vid införan- det av ÄPBL kvarstod och ytterligare samverkansbehov hade till- kommit, bland annat som följd av EU-medlemskapet. Några exem- pel var direktivet om strategiska miljöbedömningar, ramdirektivet för vatten och planeringen för kustzoner. De nationella miljömålen och den nationella strategin för hållbar utveckling lyfte fram behovet av planeringsunderlag och samverkan på regional nivå.

Antalet aktörer på den regionala nivån hade också ökat. För- utom länsstyrelserna och landstingen fanns nu regionala själv- styrelseorgan och kommunala samverkansorgan. Därutöver hade informell samverkan mellan kommuner och landsting samt stor- regionala samarbeten ökat. Ett sådant exempel var Mälardalsrådet. Det hade vidare utvecklats en större medvetenhet om sambanden mellan fysisk planering och regional utveckling. Det europeiska planeringssamarbetet hade bidragit till en utveckling av planerings- metoder och en ökad mellankommunal och regional planerings- samverkan.

Till kommittén hade påtalats att Sveriges medverkan i EU:s planeringssamarbete försvårades av att Sverige, till skillnad från de flesta andra deltagande länderna, saknade en regional planerings- nivå. Det gällde både i medverkan och i genomförandet av projekt. Vidare framhölls som en brist att Sverige inte hade någon nationell strategi. Det hade också framförts att regional samverkan eller regionalt underlag för exempelvis investeringar i infrastruktur och bebyggelse, bostadsbyggande och externa köpcentra inte kom till stånd. Detta medförde att efterföljande beslut försvårades och för- senades.

129

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

Kommittén konstaterade att flertalet nationella mål och intressen behövde omsättas i ett regionalt sammanhang för att kunna beaktas i kommunplaneringen samt att genomförandet ofta krävde någon form av regional eller mellankommunal samverkan. Exempelvis fanns uppenbara samordningsbehov mellan planering av transport- infrastruktur och bebyggelseplanering. Erfarenheterna hade visat att samordningen mellan dessa planeringsprocesser var svag. På nationell nivå var den närmast obefintlig. Enligt kommittén krävdes det framför allt en ökad medvetenhet och en bättre samordning på den nationella nivån.

Utredningen hade visat att det fanns brister i den mellankom- munala samordningen. Kommittén ansåg dock att det inte var motiverat att införa tvingande regler för regionplanering eller en ny mellankommunal planform. Bestämmelserna om regionplanering skulle behållas tills vidare. Skälen var följande (SOU 2005:77 s. 399 f.).

Erfarenheterna av regionplaneringen i Stockholms län visade att en regionplan kan fylla en viktig funktion som underlag för kommunernas översiktsplanering och för regionala myndig- heters arbete i olika sakfrågor. Synergieffekter uppnås när fysisk planering och regional utveckling samverkar. ÄPBL:s bestäm- melser rymde i dessa avseenden en potential för att möta sådana behov.

Bestämmelserna öppnade för samverkan mellan kommuner i mindre grupper utan krav på att någon regionplan behövde upp- rättas. Eftersom den frivilliga samordningen mellan kommuner ökade, var det motiverat att behålla en möjlighet att formalisera samverkan om man så önskade.

Kommitténs förslag tillstyrktes av de flesta remissinstanserna. Det var främst statliga myndigheter som framhöll behov av en stärkt, och i vissa fall mer tvingande regionplanering.

2011 års plan- och bygglag

I nu gällande PBL från 2011 har bland annat översikts- och detalj- planeprocesserna förenklats. Översiktsplanens strategiska funktion stärktes. Av den ska numera framgå hur kommunen tar hänsyn till

130

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

nationella och regionala mål, planer och program (prop. 2009/10:170 s. 173).

Bestämmelserna om regionplanering behölls i stort sett oföränd- rade. Mellankommunal samverkan inom fysisk planläggning ska även i fortsättningen normalt skötas av kommunerna själva, utan annan medverkan av staten än den samordning som länsstyrelserna skulle verka för (prop. 1985/86:1 s. 190). PBL ska erbjuda ett system för en frivillig regionplanering som ett fastare alternativ till ett mer in- formellt samarbete (prop. 1985/86:1 s. 194 f. samt prop. 2009/10:170 s. 253 f. och s. 458).

Regionplanens utformning och innehåll preciserades så att planens innebörd och konsekvenser tydligt ska framgå och att planen ska ange riktlinjer för såväl bebyggelse som byggnadsverk.

Regeringen konstaterade att det med undantag av planeringen i Stockholms län saknades en fungerande regionplanering samt att det vid sidan av regelverket bedrevs mellankommunal planerings- samverkan i många former.

Liksom PBL-kommittén uttalade regeringen att regionplanering kan fylla viktiga funktioner som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen och för arbetet i övrigt på regional nivå. En fördel med ett regionplaneorgan var enligt rege- ringen att statliga myndigheter får en officiellt bestämd motpart vid samråd och överläggningar. Sammanhållningen mellan kommu- nerna bör dessutom bli starkare genom att kommunalförbundet ges en auktoritativ ställning som talesman för medlemmarna i för- bundet.

3.4Planering för transportinfrastruktur

I Sverige har staten sedan slutet av 1930-talet ägt och finansierat de övergripande väg- och järnvägssystemen. Sedan dess har stora för- ändringar skett som påverkat statens roll. En sådan förändring är den ökade graden av medfinansiering av infrastrukturprojekt. Att staten inte längre ensam står för finansieringen av infrastruktur- satsningarna är en trend i flera länder. Bland annat stärks avgifts- finansiering i relation till skattefinansiering och nya organisations- former prövas som privatiseringar, regionalisering och offentligt- privat samarbete (OPS) i relativt stor utsträckning.

131

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

En ytterligare förändring är att staten har lämnat ifrån sig ansvaret för att upprätta och fastställa länsplaner för transportinfra- strukturen till landsting eller samverkansorgan. Antalet regionala aktörer har sedan slutet av 1990-talet successivt ökat. I dag ligger ansvaret för länsplanerna kvar hos staten (länsstyrelsen) i fyra län. Inflytandet från lokal- och regionalpolitiker och dito tjänstemän har stärkts och därigenom också förutsättningarna för ökad kopp- ling mellan transportinfrastrukturen och andra regionala och kom- munala strategier, planer och program.

Ändringarna av planeringsprocessen har inneburit större krav på såväl samordning som samråd. På den lokala nivån sker en allt tyd- ligare samverkan med kommuner och andra aktörer för att utveckla transportsystemen i samstämmighet med flera intressen. I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) är en slutsats att statens roll behöver anpassas till en ny situation för att väg- och järnvägssystemen ska få en effektiv och robust organi- satorisk och finansiell miljö att utvecklas inom. Förändringarna inom den tekniska utvecklingen liksom ekonomiska och politiska förhållanden påverkar statens roll i transportsystemet. I rapporten beskrivs statens roll från att ha varit en ensam aktör till att numera liknas vid en förhandlare.34

3.4.1Planeringen är en invecklad process

Planering för transportinfrastruktur i Sverige är en invecklad process. Inriktning, ekonomiska ramar och åtgärder vävs samman i parallella tidsperioder och arbetet bedrivs samtidigt av flera aktörer på kommunal, regional och nationell nivå. Trots – eller som en följd av – sina många delar är planeringsprocessen för transport- infrastrukturen systematiskt uppbyggd och den innehåller tydliga avgränsningar. Den övergripande strategiska och ekonomiska planeringen sker i två steg. Först sker en inriktningsplanering som ligger till grund för en proposition till riksdagen. Där ingår mål och ekonomiska ramar. Därefter tar åtgärdsplaneringen vid, där en nationell plan och 21 länsplaner utarbetas och fastställs.

34 Hasselgren B., Transportinfrastrukturens framtida organisering och finansiering, ESO Rapport 2013:4.

132

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

Den senaste inriktningen för transportinfrastrukturen framgår av propositionerna Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) respektive Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93). I den sistnämnda läggs de transportpolitiska målen fast.

Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säker- ställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar trans- portförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för medborgare och näringsliv. Hänsynsmålet handlar i sin tur om säkerhet, miljö och hälsa.

I propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transport- system (prop. 2012/13:25), som riksdagen beslutade om i december 2012, fastställs de ekonomiska ramarna för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen m.m. under perioden 2014–2025. Ramarna är dels ett tillägg till den gällande nationella planen från 2014 fram till och med 2021, dels ger de nya ekonomiska förutsättningar från 2022 fram till och med 2025. Infrastrukturpropositionen kom- pletterar propositionen Framtidens resor och transporter – infra- struktur för hållbar tillväxt, och har sin utgångspunkt i beslutet om de transportpolitiska målen. I propositionen redovisar regeringen även en vägledning för prioritering av åtgärder i den kommande nationella planen, utöver behovet av åtgärder i transportinfra- strukturen för perioden 2014–2025 och förslag till ekonomisk ram.

Efter riksdagens beslut följer åtgärdsplaneringen. I åtgärdsplane- ringen upprättar Trafikverket och planeringsorganen på länsnivå förslag till hur de ekonomiska ramarna ska disponeras under perioden 2014–2025 på uppdrag av regeringen och utifrån tillhörande direktiv. Åtgärdsplaneringen styrs också av ett antal förordningar. Förslaget till ny nationell plan omfattar de objekt som redan finns med i befintliga planer och som börjat byggas, men som inte avslutats vid ingången av 2014. För dessa redan fastställda åtgärder är utgångspunkten att de ska genomföras (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis).

Uppdraget och direktivet till Trafikverket och planerings- organen på länsnivå är omfattande. Regeringen lyfter där fram olika aspekter, som ska vara vägledande när förslagen ska utarbetas. I direktivet står bland annat följande.

133

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

Åtgärderna ska inriktas mot de viktigaste stråken för att stärka sträckor som är betydelsefulla för hållbar arbetspendling, viktiga transportleder för näringslivet och gränsöverskridande transporter. Särskild upp- märksamhet kan även behöva läggas på de delar av infrastrukturen där det finns behov av anpassning till omgivningen.

[---]

Specialisering och sektorisering i samhället kan i vissa fall leda till fragmentering, bristande helhetssyn och sämre resursutnyttjande och i förlängningen en lägre tillväxt. Bland annat därför bör utvecklingen av ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transport- system i ökad utsträckning samordnas med planering av markanvänd- ning, bostadsförsörjning och övrig samhällsplanering samt insatser inom andra områden i samhället såsom pågående arbete med grön infrastrukturtillväxt inom näringsliv och arbetsmarknad m.m. Trafik- verket bör därför inom ramen för åtgärdsplaneringen, komma med förslag på åtgärder för förbättrad samordning mellan berörda aktörer inom områdena tillväxt och samhällsplanering. Samråd bör ske med länsplaneupprättare och aktörer med samordningsansvar för regionalt tillväxtarbete samt med Boverket.

(Bil. 1 s. 3 och s. 22)

3.4.2Ett nytt planeringssystem

I mars 2012 överlämnade regeringen ett förslag till riksdagen om ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen (prop. 2011/12:118). Syftet var att lägga fast en övergripande modell för effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur, såväl den fysiska som den ekonomiska planeringen.

Riksdagen antog förslaget och lagändringarna trädde i kraft 1 januari 2013. Trafikutskottet anförde sammanfattningsvis följande.

Utskottet anser att de föreslagna lagändringarna utgör angelägna för- bättringar av dagens planeringssystem och innebär såväl en effekti- visering som en förenkling av gällande ordning.

(Bet. 2011/12:TU13 s. 1)

Utöver ett nytt planeringssystem ingick i förslaget nya rutiner för årlig ekonomisk planering. Det nya planeringssystemet innebär att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur ska göras i en

134

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

sammanhållen process. Ändringarna ska leda till att förkorta led- tiderna i processen och göra den mer effektiv.

Redan i den förra åtgärdplaneringen för åren 2010–2021 fanns det en del nyheter. Bland annat fattade regeringen beslut om en gemensam nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet. Tidigare hade separata nationella planer för varje trafikslag tagits fram. En annan nyhet var frågan om med- finansiering, som nu ingick i åtgärdsplaneringen. Ytterligare för- ändring från tidigare planeringsprocesser var att regeringen hade fått riksdagens bemyndigande att omfördela medel såväl länen emellan som mellan länen och den nationella nivån.

Skälen för ett nytt planeringssystem

Enligt regeringen bör en framtida inriktning för infrastrukturen med fördel ha ett bredare perspektiv och ange en mer övergripande transportpolitisk inriktning (prop. 2011/12:118 s. 62). För att uppnå ett väl övervägt inriktningsbeslut behöver alla typer av stat- liga insatser prövas såväl var för sig som tillsammans. Med det nya planeringssystemet vill regeringen förbättra förutsättningarna för att exempelvis öka samspel och synergieffekter mellan utvecklingen av bebyggelse och åtgärder i transportsystemet.

Regeringen identifierade i förslaget att det finns behov inom flera områden av att stärka samordningen såväl mellan nationell, regional och lokal nivå som mellan olika sektorer. Planeringen för transportsystemet ska även främja koordinering och möjliggöra starkare band mellan statlig, regional och kommunal nivå. Viktiga aktörer för en ökad växelsamverkan är exempelvis de som har det regionala tillväxtansvaret, länsstyrelserna, regionala myndigheter för kollektivtrafiken, kommuner och statliga myndigheter.

Planeringen för transportinfrastruktur har genom omorgani- sation av trafikverken och det nya planeringssystemet utvecklats mot att beakta ett bredare samhällsbyggnadsperspektiv och ökad samordning med andra sektorer. Med det följer behov av föränd- ringar när det gäller hur uppgifter och ansvar ska fördelas mellan aktörer. Vetskapen om betydelsen av transportsystemet för att nå andra mål i samhället finns men behöver förtydligas för att nå dessa

135

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

andra mål, till exempel begränsad klimatpåverkan, regional tillväxt m.m. (prop. 2011/12:118 s. 61).

Regeringen anger i propositionen att planeringssystemet för transportsystemet ska kunna underlätta förutsättningarna att öka synergieffekter mellan den framtida bebyggelseutvecklingen och åtgärder i transportsystemet. Som exempel anges att i växande stadsregioner kan åtgärder i transportsystemet leda till att exploate- ringstrycket ökar på mark som tidigare inte var intressant att bebygga. Det ger i sin tur stigande fastighetsvärden. Med för- bättrad tillgänglighet ökar värdet på existerande fastigheter. Andra effekter i form av förbättrad tillgänglighet, regional integration och bättre fungerande arbetsmarknader kan också uppstå.

För att öka samspelet med det regionala utvecklingsarbetet behöver enligt regeringen bland annat den nya planeringsprocessen ge möjligheter till ökat regionalt inflytande (prop. 2011/12:118 s. 64). Vid sidan av ökad förståelse för ett mer sektorsövergripande perspektiv och en ny inriktning, driver nya EU-direktiv på för en stärkt samordning mellan de svenska och de europeiska instru- menten. Detta för att bland annat påverka transportsystemet till att bli klimatanpassat och att främja hållbar tillväxt.

Ett nytt centralt inslag i det nya planeringssystemet är att banden mellan den strategiska och ekonomiska planeringen respek- tive den fysiska planeringen tydliggörs och stärks. Båda pro- cesserna behövs enligt regeringen för att genomföra åtgärderna i transportinfrastrukturen. Genom ett bättre samspel mellan de två vill regeringen förbättra förutsättningarna för att genomförandet blir snabbare och effektivare.

Krav har förts fram på ökad effektivisering av den fysiska plane- ringen för transportinfrastruktur. Planeringen har upplevts som komplicerad med långa ledtider. Det är många regelverk som ska samspela och målkonflikter som behöver hanteras. Utöver effekti- visering av systemet har flera ansett att det saknas en förutsägbar- het och transparens i systemet. Kommunerna har upplevt problem med ryckighet i planeringen, något som påverkar kommunala och andra investeringar, som är kopplade till de statliga infrastruktur- investeringarna. Önskemålet om förutsebarhet måste enligt rege- ringen ställas mot möjligheterna att också bemöta större omvärlds- förändringar, ny transportefterfrågan från medborgare och närings-

136

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

liv, konjunktursvängningar eller akut uppkomna utmaningar inom transportsystemet (prop. 2011/12:118 s. 80).

Syfte och utgångspunkter för planeringssystemet

Regeringens förslag till den formellt reglerade fysiska planeringen av vägar och järnvägar är att den ska utformas som en samman- hållen process i stället för att innefatta flera planeringsskeden. Ett syfte med systemet är att planeringen ska samordnas med annan samhällsplanering som sker, till exempel det regionala tillväxt- arbetet och kommunernas planering. Det nya planeringssystemet ska även åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenom- förande.

Systemet har flera utgångspunkter. En är att det ska göra strate- gisk och övergripande planering möjlig, där olika samhällsaspekter värderas tillsammans och var för sig. Systemet ska också utgöra en plattform, som främjar att aktörer kan samordna insatser inom andra områden i samhället. Planeringen måste därutöver uppfylla krav på att vara konkret och flexibel. Det sist nämnda blir viktigt, anser regeringen, för att systemet ska kunna svara upp mot för- ändringar i omvärlden som påverkar transportbehoven. Ett system för transportinfrastruktur behöver vara tydligt med befogenheter och ansvarsfördelning inom systemet.

Det nu införda systemet ger förutsättningar för kommande regeringar att påverkar rådande transportsystem genom att om- prövning av gällande beslut om övergripande inriktning kan ske vart fjärde år. Det är upp till regeringen att i början av varje plane- ringsomgång välja vilka utgångspunkter, tidpunkter och innehåll som ska vara styrande i den process som ska leda till att den fram- tida inriktningen läggs fast. Behovet av en omprövning ändrar inte att det fortfarande finns skäl att även i fortsättningen upprätta en långsiktig plan för infrastrukturåtgärder. En långsiktig plan ger förutsättningar för samordning med andra planeringssystem som spänner över flera år, exempelvis den kommunala översiktsplane- ringen och det regionala tillväxtarbetet.

Den långsiktiga åtgärdsplanen – den nationella planen för trans- portsystemet – som innehåller projekt och tidsplan ska kom-

137

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

pletteras med årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras utifrån budgetramar och aktuellt planeringsläge.

Ny beslutsordning

I det nya planeringssystemet gäller en ny beslutsordning för att genomföra infrastrukturåtgärder. Rullande planering tillämpas med möjlighet att årligen ändra i regeringens planbeslut utifrån ändrade förutsättningar. Regeringen kommer att fatta beslut en gång per år om vilka åtgärder som ska påbörjas avseende år 1–3 och år 4–6. Denna nya ordning ställer krav på att åtgärderna är väl förberedda och utredda för att kvalificeras vidare i planeringsprocessen. Med kontrollsystem i flera steg vill regeringen uppnå högre effektivitet och kostnadskontroll. I praktiken innebär systemet att en åtgärd får påbörjas efter regeringens beslut för år 1–3.

En viktig skillnad med det nya systemet är att regeringens beslut om att fastställa en nationell plan för transportsystemet för de kommande tolv åren är indikativt. Beslutet innebär inte ett uppdrag till Trafikverket och övriga berörda myndigheter att fullfölja eller påbörja byggandet av de projekt som anges i planen. I stället kommer beslutet om fastställelse av nationell plan att innebära ett uppdrag att vidta nödvändiga planeringsinsatser och andra för- beredelser inför kommande beslut från regeringen.

Uppdragen att påbörja projekt kommer regeringen att ta ställ- ning till årligen med en framförhållning på tre år (år 1–3). Rege- ringen kommer således varje år att besluta vilka åtgärder i den nationella planen som får påbörjas de närmaste följande tre åren och vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren.

Den nya beslutsordningen när det gäller de regionala planerna ändrar inte ansvarsfördelningen mellan staten och de regionala aktörerna med ansvar för länsplaner. Av ansvarsfördelningen följer att regeringens årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras år 1–3 samt år 4–6 inte omfattar åtgärderna i de regionala planerna.

Trafikverket har i den årliga processen ansvaret för beredning av samtliga åtgärder. Verket ska bedöma vilka åtgärder som ska genomföras och lämna förslag till regeringen om de nationella åtgärderna. Regeringens årliga beslut kommer i sin tur att omfatta

138

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

hur mycket som varje regional plan ska tilldelas för de sammanlagt sex år som beslutet avser. Den totala planeringsramen för läns- planerna framgår av inriktningsbeslutet eller åtgärdsplaneringen. I den sistnämnda redovisas fördelningen per län (prop. 2011/12:118 s. 81).

Fysisk planering av väg och järnväg

Efter att åtgärdsplaneringen är genomförd inom ramen för den nationella planen och länsplaner, tar planering och utformning av respektive åtgärd vid, liksom att genomföra, bygga och driva anläggningarna. Den fysiska planeringen av vägar och järnvägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Det finns många gemensamma områden mellan den fysiska planeringen för vägar och järnvägar och den kommunala fysiska planeringen enligt PBL. Regeringen menar att det finns ett bety- dande utrymme för de som bygger infrastruktur och för kommu- ner att samverka och samordna sitt arbete. Men detta har inte alltid skett i den omfattning som vore önskvärd (prop. 2011/12:118 s. 107).

I likhet med vad som förts fram i PBL:s bestämmelser, anser regeringen att alla möjligheter till samordning behöver tas till vara för att undvika att dubbelarbete sker och för att effektivisera beslutsprocesserna. Därför har bestämmelser införts i väglagen och i järnvägslagen om att ärenden, som även har prövats eller ska prövas enligt en annan lag, ska samordnas med det andra arbetet. Bestäm- melserna understryker vikten av samordning (prop. 2011/12:118 s. 109).

Regeringen anser vidare att inriktningen för samverkan ska vara att kommunen och Trafikverket formaliserar sitt samarbete genom samverkans- eller samarbetsavtal. Med en fungerande samverkans- form ansvarar varje part för sina åtgärder inom ramen för sitt planeringssystem, men samtliga åtgärder är koordinerade med varandra.

139

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

3.4.3En nationell plan för transportsystemet

Från 2010 har Sverige en gemensam långsiktig plan för alla trafik- slag i det svenska transportsystemet – vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart – benämnd Nationell plan för transportsystemet 2010–2021. Till grund för denna nationella plan låg riksdagens beslut om regeringens inriktningsunderlag i proposition Fram- tidens resor och transporter – infrastruktur för en hållbar tillväxt. In- för propositionen hade i sin tur ett förberedande arbete bedrivits från 2006, där flera aktörer hade involverats, bland annat regionala organ som har det regionala utvecklingsansvaret och som även gör regionala systemanalyser.

Trafikverket lämnade i juni 2013 ett förslag till ny nationell plan för 2014–2025. Ansvariga regionala aktörer för länstransport- planerna redovisade också under 2013 till regeringen förslag till länsplaner för den regionala transportinfrastrukturen 2014–2025 (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis).

I april 2014 fattade sedan regeringen beslut om en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025, beslut om byggstarter 2014–2016, beslut om förberedelse för byggstarter 2017–2019 samt beslut om defini- tiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden 2014–2025 (dnr N2014/1779/TE m.fl.). Därefter har länen fastställt sina länsplaner.

Enligt förordningen (2009:236) om nationell plan för transport- infrastruktur ska Trafikverket upprätta en nationell plan till ledning för fördelning av statliga medel. Planen ska vara trafikslagsöver- gripande. Förordningen anger vilken omfattning planen ska ha, vilken inriktning planen ska ange och hur synpunkter och yttran- den över planen ska tas in. Den nationella planen fastställs av rege- ringen och kan inte överklagas. Planen utarbetas i bred samverkan med olika aktörer, däribland ansvariga för regionalt tillväxtarbete.

I det förslag till nationell plan som Trafikverket lämnade i juni 2013 betonas vikten av att under kommande tolvårsperiod vårda den infrastruktur som finns i dag. Trafikverkets prognoser visar att det sammanlagda transportarbetet för bil, buss, tåg och flyg i personkilometer räknat beräknas öka med 29 procent till 2030.

140

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

Enligt motsvarande prognos för inrikes godstransporter beräknas dessa öka med 52 procent.35

I förslaget till nationell plan lyfts behovet fram av att integrera planering av transportsystemet och lokaliseringar av bebyggelse, verksamheter och service. Planen redovisar konkreta förslag och ekonomisk fördelning av såväl mindre åtgärdsområden som nya trafikplatser och kollektivkörfält liksom stora investeringsåtgärder som satsningar på malmtransporter i Bergslagen och i norra Sverige.

Planen föreslår vidare en prioritering av gång-, cykel- och kollek- tivtrafik.36 Det kan handla om

bättre utformning av anläggningar och tjänster inom kollektiv- trafiken, samordning av biljett- och betalsystem samt ökad och säker cykel- och gångtrafik,

att främja resfria möten, var bytespunkter lokaliseras och hur de utformas och med vilken servicenivå, samt

information inför och under resan, användbarhet för barn, äldre och funktionshindrade samt resors kvalitet som turtäthet, res- tid, komfort, trygghet, säkerhet och tillgänglighet.

En attraktiv kollektivtrafik bidrar enligt planen till att öka trans- portsystemets användbarhet för alla och ökar möjligheterna för personer med funktionsnedsättningar, barn och äldre att på ett säkert sätt använda transportsystemet. Den skapar även förutsätt- ningar för att människor ska kunna transportera sig i stora städer, ger minskad trängsel och ökar städernas attraktivitet, samt bidrar till en ökad energieffektivitet i transportsystemet.

I större tätortsområden har cykeln alltmer kommit att bli ett färdsätt för arbetspendling och hastigheterna ökar. Därmed ökar också riskerna med blandad gång- och cykeltrafik. Om cykling på allvar ska bidra till att lösa framtida problem i transportsystemet, krävs det enligt planen att det ses som ett eget trafikslag med specifika behov i infrastrukturen. I vissa fall är det därför angeläget att separera gång- och cykeltrafik från varandra. Separata cykel-

35Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025, TRV 2012/38626.

36Ibid s. 42 f.

141

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

vägar innebär också att motortrafiken får bättre säkerhet och standard.

Regeringen har fastställt en ram för den nationella transport- planen på 522 miljarder kronor för perioden 2014–2025 och i beslutet har det skett vissa omprioriteringar i förhållande till Trafikverkets förslag.

3.4.4Länsplaner för transportinfrastrukturen

Enligt förordning (1997:263) om länsplaner för regional transport- infrastruktur ska det inom varje län upprättas en plan till ledning vid fördelning av medel för investeringar och förbättringsåtgärder. Om det bedöms ändamålsenligt, får en gemensam plan tas fram för två eller flera län. Det framgår dock inte hur en sådan flerlänsplan ska fastställas.

Förordningen anger vidare att länsplanen ska upprättas med hänsyn till de samlade transportbehoven inom en region. Det ansvariga planeringsorganet ska begära in förslag om vilka objekt som bör utföras i länet från regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner, landstinget och andra berörda myndigheter. Innan planen fastställs ska yttranden inhämtas från dessa myndigheter och från Trafikverket och Försvarsmakten samt berörda organisa- tioner.

Syftet med förordningen är att åstadkomma en bättre samord- ning av de olika trafikslagens investeringsplanering på regional nivå samt att åtgärder ska planeras och genomföras utifrån en helhets- syn på de samlade transportbehoven och utifrån effekterna på markanvändning och miljö (prop. 1996/97:53 s. 14 f.).

Liksom den nationella planen ska länsplanen avse tolv år. Planen ska bland annat omfatta

investeringar i statliga vägar som inte ingår i stamvägnätet,

åtgärder som kan beviljas för statlig medfinansiering,

åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av trans- portsätt,

åtgärder som ger effektivare användning av befintlig infra- struktur, samt

142

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

åtgärder i andra, icke statligt finansierade anläggningar av betydelse för det regionala transportsystemet.

Enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsarbete i vissa län är det landstingen i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands läns och Gotlands kommun samt samverkansorganen som upprättar och fastställer länsplanen för sitt län. Länsstyrelsen har motsvarande uppgift i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands och Stockholms län.

Trafikverket ska lämna underlag till länsplanen. Underlaget ska avse gällande nationella planeringsförutsättningar och ange inrikt- ningsmål inom respektive trafikslag samt vilka särskilda regionala aspekter som bör beaktas. Trafikverket ska därutöver lämna förslag till vilka regionala infrastrukturobjekt som bör genomföras och lämna en redovisning av objektens beräknade kostnader.

När länsplanerna för 2014–2025 skulle tas fram, uppdrog rege- ringen åt berörda aktörer att enligt regeringens direktiv analysera utvecklingen av efterfrågan på resor och transporter inom de olika trafikslagen (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis). Utgångs- punkter för analysen skulle bland annat vara

förändringar i samhället till exempel när det gäller handels- utbyte, lokalisering av företag, arbetsplatser och bostäder,

utbudspunkter för de tjänstenäringar som genererar person- transporter,

miljökrav,

behov av och tillgång till grönområden,

miljövänliga resealternativ,

utbud av service, omsorg och utbildning, samt

IT-lösningar för att minska resandet.

De regionala ekonomiska ramar som tilldelas länen ska användas för utveckling av länens transportinfrastruktur. Det förutsätts att länsplaneupprättarna i sina prioriteringar också utgår från ett läns- överskridande och nationellt perspektiv. Trafikverket föreslog i förslaget till nationell plan att länsplanerna skulle få sammanlagt

143

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

34,9 miljarder kronor för 2014–2025, vilket regeringen har fast- ställt.

Ansvaret för att genomföra länsplanerna ligger hos Trafikverket dels genom att utföra statliga investeringar, dels genom att lämna bidrag till kommuner och trafikhuvudmän. Beslut om mindre åtgärder fattas årligen av länsstyrelsen i samråd med Trafikverket. Trafikverket ska fortlöpande också underrätta det ansvariga plane- ringsorganet om de åtgärder i länsplanen som genomförs och årligen redovisa hur de fastställda länsplanerna genomförts till rege- ringen. Redovisningen ska enligt 14 § förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur omfatta uppgifter om genomförda åtgärder, uppnådda effekter, hur de nationella inrikt- ningsmålen har uppfyllts, kostnader och anslagsförbrukning.

Trafikverket har regeringens uppdrag att eftersträva att åtgär- derna i nuvarande länsplaner ska vara genomförda senast vid utgången av 2025. För att genomföra åtgärderna, krävs i sin tur en rad beslut som sedan januari 2013 fattas i det nya planerings- systemet för transportinfrastruktur. Åtgärderna kräver även beslut enligt PBL och miljöbalken och enligt de olika sektorslagar för vilka skilda aktörer ska fatta olika beslut.

Efter att länsplanerna har lämnats in till regeringen, analyseras förslagen utifrån regeringens tidigare ställningstaganden och riks- dagens behandling av propositioner samt andra relevanta planer inom Sverige och i andra länder. Planerna analyseras också utifrån kraven på uppfyllelse av transportpolitiska mål och samhälls- ekonomisk effektivitet samt den samlade effektbedömningen.

Regeringen fattar därefter beslut om vilka definitiva ramar som tilldelas respektive länsplan. Detta sker samtidigt som att innehållet i den nationella planen fastställs. Den som har upprättat en länsplan ska sedan fastställa planen senast två månader efter det att rege- ringen har fattat sitt beslut.

3.4.5Transportinfrastrukturen tillsammans med annan planering

Den nationella planen och regionala planer för transportinfra- strukturen är viktiga sektorsprogram för samhällsplaneringen på regional nivå. I Boverkets rapport från en intervjuundersökning med kommunala översiktsplanerare och regionala företrädare med

144

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

ansvar för tillväxt- och strukturfrågor, tas frågan om planens betydelse för övrig planering på regional nivå upp.37

Många regionala företrädare upplever att det finns en naturlig koppling mellan arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet (RUP) och arbetet med den regionala systemanalysen och läns- transportplanen. Inom planeringen för transportinfrastruktur finns även ett utvecklat länsöverskridande samarbete. För många län ut- gör planeringen av transportinfrastrukturen en koppling från RUP till den fysiska planeringen.

Kopplingen mellan länets transportplan och det regionala utvecklingsprogrammet har varit tydligast när processerna ägt rum parallellt. Arbetsgrupperna har då kunnat utbyta idéer och tankar med varandra. De flesta län som redan hade antagit en RUP uppgav att man kunnat föra in prioriteringar i RUP direkt in i länstrans- portplanen. Län där den regionala systemanalysen och transport- planen redan var framtagna när RUP-processen påbörjades, fick i stället tillgång till ett viktigt underlag och inspiration för RUP- arbetet. Några län betraktade länstransportplanen som ett genom- förandeprogram som utgår från RUP.

Enligt en senare rapport till regeringen framhåller Boverket att det generellt sett också förefaller lättare att koppla samman det regionala trafikplaneringsarbetet än det regionala tillväxtarbetet med de planeringsinsatser som försiggår på kommunal nivå.38

Det har sin grund i den omfattande och konkreta dialog som sker mellan regional och kommunal nivå utifrån den sektoriella tradition som den långsiktiga planeringen för transportinfra- struktur har utvecklat. Frågeställningarna är konkreta och inriktade på att stämma av att förslagen i den regionala planen och trafik- infrastrukturarbetet överensstämmer med vad som redovisas i kommunernas översiktsplaner avseende väg- och järnvägssats- ningar. Samverkan sker regelbundet och är mestadels formaliserad i olika arbets- och referensgrupper. På så sätt finns det goda möjlig- heter till samordning mellan den regionala och lokala nivån.

En aktuell utredning inom transportsektorn med bäring på dagens samhällsplanering är Utredningen om järnvägens organi-

37Boverket, Rumslig utvecklingsplanering – länken mellan regionalt tillväxtarbete och kom- munal översiktsplanering, Rapport 2011:3 s. 52.

38Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 44 f.

145

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

sation (N 2013:02). Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järn- vägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem (Dir. 2013:46). Utredningen är uppdelad i två delar. I ett delbetänkande från november 2013 lämnades en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och ett antal rekommendationer. En rekommendation är att analysera ut- vecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallellt kommersiellt bedriven trafik. En annan rekommendation är att överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem (SOU 2013:83 s. 17–22).

Utredningen rekommenderade även att det fortsatta arbetet bör innefatta överväganden om hur järnvägens behov av mark för termi- naler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Utredningen ser behov av att det sektors- ansvariga planeringsorganet behöver samarbeta med kommunerna och deras fysiska planering av samhällenas utveckling i syfte att reservera mark som är effektivt från järnvägssynpunkt. I ett sektorsansvar bör också ingå att bevaka hur samverkan med de övriga trafikslagen kan effektiviseras genom samlokalisering av terminaler och terminalverksamhet (SOU 2013:83 s. 239 f.)

Rekommendationerna ligger till grund för det tilläggsdirektiv regeringen beslutade om i april 2014 (Dir. 2014:52).

3.4.6Förhandling som medel inom transportinfrastrukturen

Utöver behovet av samordning har särskilda förhandlingar sedan lång tid tillbaka utgjort ett medel för att få till stånd överenskom- melser kring infrastruktursatsningar. 1965 års förhandling resul- terade i en uppgörelse som lade grunden för Stockholmsregionens kollektivtrafikorganisation och dess finansiering. En förhandling på 1980-talet ledde till en uppgörelse om spårutbyggnader i pendel- tågssystemet för regionen. På 1990-talet fick dåvarande riksbanks- chefen Bengt Dennis i uppdrag att förbättra Stockholmsregionens

146

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

miljösituation, att öka tillgängligheten och skapa bättre förutsätt- ningar för regionens utveckling. Direktiven var även samordnande med förhandlingar för Göteborgs stad och Malmö stad. Dennis- förhandlingen omfattade till skillnad från tidigare förhandlingar såväl en längre tidsperiod som ett bredare arbetsområde.

År 2002 fick landshövdingen i Stockholms län Mats Hellström i uppdrag av regeringen att överlägga med kommunerna i länet och andra relevanta parter om möjliga åtgärder för att skapa förutsätt- ningar för ökat bostadsbyggande i länet. En del i uppdraget var att tillsammans med kommunerna identifiera särskilda infrastruktur- investeringar som planeringen av investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafik och att samråda med Stockholmsberedningen om tidplan och prioriteringsordning för dessa. Landshövdingen disponerade också 1 miljard kronor för investeringsbidrag till nybyggnad av hyreslägenheter.

År 2006 utsåg regeringen det tidigare finansborgarrådet i Stock- holms stad Carl Cederschiöld till förhandlingsperson för regionens infrastruktur. Uppdraget denna gång var att genomföra en för- handling i syfte att åstadkomma en samlad trafiklösning i syfte att skapa förutsättningar för en förbättrad miljö och tillväxt i landet och i Stockholmsregionen.

I februari 2013 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle genomföra en förhandling om Stockholms läns infrastruktur i syfte att åstadkomma en utbyggnad av tunnelbanans blå linje i Stockholm och eventuellt nära anslutande åtgärder (Dir. 2013:22). Förhandlingen skulle också leda till ett ökat bostadsbyggande och därmed bidra till en fortsatt ekonomisk tillväxt. Förhandlingen, kallad 2013 års Stockholmsförhandling, har identifierat lösningar och ingått överenskommelser med berörda aktörer. Den har lett till avtal om fyra nya tunnelbanesträckningar och 78 000 nya bostäder i Stockholms län. Avtalet godkändes av regeringen den 3 april 2014 (delprojektavtal 2014-01-07 s. 7). 2013 års Stockholmsförhandling har skett utanför ordinarie planering, även om själva frågan om en utbyggd tunnelbana tidigare har funnits med i olika planerings- underlag.

Mot bakgrund av Stockholmsförhandlingens metod och resultat tillsatte regeringen senare en särskild utredare, som ska fungera som förhandlingsperson och ta fram förslag även till principer för finansiering och förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stambanor

147

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö (Dir 2014:106). Förhandlingspersonen ska också genomföra förhand- lingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där stambanorna angör till respektive stad.

Förhandlingspersonen ska ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som förbättrar till- gängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna i dessa län. Dessutom ska förutsättningarna prövas för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige med ett betydande inslag av medfinansiering från näringsliv, kommuner och regionala aktörer.

Sverigeförhandlingen ska i en delredovisning lämna författ- ningsförslag som tydliggör hur markvärdesökning kan ligga till grund för kostnadsdelning i exploateringsavtal. Uppdraget ska slut- redovisa senast den 31 december 2017.

3.5Planering för kollektivtrafikförsörjning

Kollektivtrafiken avser de resor människor gör i sin vardag till och från arbetet, för att utnyttja olika serviceinrättningar eller av andra skäl. Kollektivtrafiken sker på en marknad där det finns en efterfrågan och ett utbud av trafiktjänster. Den lokala och regionala kollektivtrafiken svarar upp mot de behov som människor har dag- ligdags. Längre resor som exempelvis resor som görs i tjänsten eller på fritiden hanteras av en interregional kollektivtrafik. I och med en samhällsutveckling där arbetsmarknadsregionerna blivit färre och större, har högre krav ställts på den interregionala kollektiv- trafiken. Fram till dess att den nya lagen för kollektivtrafik trädde i kraft 2012 hade den tidigare ordningen sitt ursprung i 1970-talets lagstiftning.

På 1970-talet infördes ett huvudmannaansvar för kollektiv- trafiken med länet som geografiskt område Länet ansågs uppfylla kraven på att vara relevant utifrån såväl funktionalitet som admi- nistrativ synpunkt. I stället för att peka ut en aktör på länsnivå fick kommunerna och landstingen dela på ansvaret för kollektiv- trafiken. På så sätt kunde man föra samman ett lokalt och regionalt

148

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

planeringsperspektiv för kollektivtrafiken och knyta ihop vissa kommunala åtaganden med länstrafiken.

Landstingen bidrog till att se till hela länets behov och även regionalt utjämna kommunernas kostnader för kollektivtrafiken. En annan fördel med ett delat huvudmannaskap var att förutsättningar skapades för ett nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden på trafiken och finansieringsansvaret (prop. 2009/2010:200 s. 25).

År 1998 infördes en ny lag. Bestämmelserna om organisations- former förblev i stort sett oförändrade. Kravet på en ansvarig läns- aktör för en årlig trafikförsörjningsplan låg också kvar. Under 1980-talet hade ansvaret för kollektivtrafiken breddats med att även omfatta trafik utmed länsjärnvägarna. I den nya lagen förstärktes samarbetet mellan länstrafikansvariga och de som levererade kollektivtrafiken, de s.k. trafikhuvudmännen. Nya villkor hade in- förts för att öka konkurrensen mellan kollektivtrafikföretagen genom att trafikeringsrätten för linjetrafik inom länet hade getts till huvudmännen. Innan ändringen var huvudmännen hänvisade till avtalsförhandlingar med det kollektivtrafikföretag som hade linje- trafiktillstånd för respektive linje.

Trafikhuvudmännen hade två roller. De beslutade om trafik- försörjningsplanen och i den rollen tog de ställning till önskat ut- bud, kvalitet och pris. Den andra rollen bestod i att ingå avtal om transporter för kollektivtrafiktjänster. Vissa trafikhuvudmän ägde regionala kollektivtrafikanläggningar. Innan dagens lagstiftning infördes, var trafikhuvudmannen organiserad i aktiebolagsform i 17 län, trots grundregeln att de länstrafikansvarigas uppgifter skulle tas som hand av ett gemensamt regionalt organ och att detta skulle vara ett kommunalförbund.

3.5.1Ny kollektivtrafiklag från 2012

Flera faktorer låg bakom behovet av en ny kollektivtrafiklag. En ny EU-förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg trädde i kraft i december 2009, som krävde ett annat system för huvudmanakapet och för att utföra kollektivtrafiken.39 De nya transportpolitiska

39 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg.

149

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

målens genomslag i kollektivtrafiken behövde stärkas och lagstift- ningen behövde moderniseras. Kollektivtrafikmarknadens karaktär och det arbete som bedrevs inom branschens partnersamverkan för en fördubbling av kollektivtrafiken låg också till grund för den nya lagstiftningen.

EU:s kollektivtrafikförordning innehåller bestämmelser för hur utpekade myndigheter kan agera för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse. För att skapa en ökad öppenhet och insyn kring kollektivtrafikens genomförande ska av- tal numera tecknas mellan ansvarig myndighet och det företag som mot ersättning trafikerar kollektivtrafiklinje som bedöms vara av allmänt intresse. EU-förordningen gör ingen skillnad om avtalet tecknas med ett företag eller en offentlig aktör (ett internt bolag) som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Däremot kan inte ett offentligt organ konkurrera med privata företag utanför sitt geo- grafiska område.

Regeringen anger i propositionen till en ny kollektivtrafiklag att kollektivtrafiken på flera sätt utgör ett betydelsefullt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och en långsiktigt hållbar till- växt i hela landet. Den 1 januari 2012 trädde lagen (2010:1065) om kollektivtrafik i kraft (prop. 2009/10:200).

Den nya kollektivtrafiklagen har flera syften. Ett är att skapa förutsättningar för kommersiell trafik. Kopplingen mellan kollek- tivtrafikplaneringen och andra samhällsområden ska också öka. Gentemot resenären syftar lagen till att skapa förutsättningar för en mer dynamisk marknad, ökat kundfokus och större valfrihet för resenären genom fler resealternativ. Ett ytterligare syfte är en tyd- ligare rollfördelning mellan politik och verksamhet.

Kollektivtrafiken utförs ofta av privata aktörer och utgör en omfattande näringsverksamhet. Kollektivtrafiklagen innebär att trafikföretag fritt och inom alla geografiska marknader får etablera kommersiell kollektivtrafik. Eftersom det finns stora skillnader runt om i landet för förutsättningarna att bedriva kollektivtrafik, ger lagen de regionala myndigheterna rätten att besluta om hur det offentliga åtagandet ska se ut för kollektivtrafiken i länet.

Genom att organisera kollektivtrafiken i politiska organ kan samverkan med andra strategiska utvecklingsbeslut öka, exempelvis med kommunernas bebyggelseplanering, regional utveckling, miljö-

150

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

förbättrande åtgärder, åtgärder som minskar utanförskap och trans- portinfrastrukturinvesteringar (prop. 2009/10:200 s. 75).

I och med den nya lagen avskaffades begreppet trafikhuvudman och varje län ska numera ha regionala kollektivtrafikmyndigheter. Det är fortsatt landstingen och kommunerna i länet som har ett gemensamt ansvar för den regionala kollektivtrafiken. De får komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna ska vara den regionala kollektivtrafikmyndigheten. För Stockholms län är det landstinget som ensamt har ansvar för den regionala kollek- tivtrafiken, om inte landstinget och länets kommuner kommer överens om att dela ansvaret. I Gotlands län är det Gotlands kom- mun som har ansvaret.

Kollektivtrafiklagen säger att den regionala kollektivtrafik- myndigheten i de län där det råder ett gemensamt ansvar ska organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektiv- trafiken. De ansvariga kan även komma överens om att organisera den regionala myndigheten som en gemensam nämnd i stället för som ett kommunalförbund. Enligt tidigare lagstiftning kunde landsting och kommuner bilda aktiebolag för att bedriva kollektiv- trafik. Den möjligheten finns inte längre utan beslut om den regionala kollektivtrafiken ska nu fattas i förvaltningsform.

Riksdagens trafikutskott ansåg vid behandlingen av förslaget till ny kollektivtrafiklag att det innebar en modernisering av lagstift- ningen och anpassning till EU:s nya regelverk på området. Utskottet ansåg vidare att lagen skulle ge de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformas (bet. 2009/10:TU21).

3.5.2Olika organisationsformer i landet

Kollektivtrafiken omfattar många olika aktörer. Kommuner och landsting är ansvariga för den regionala kollektivtrafikmyndig- heten. Operatörerna kör tåg, bussar, flyg, taxi och båttrafik. Trafik- verket äger och förvaltar vägar och järnvägar. Trafikverket har sedan lagen om kollektivtrafik trädde i kraft uppdraget att verka för kollektivtrafikens utveckling. I statens ansvarsområde ingår flera delar, bland annat att tillhandahålla övergripande transportinfra-

151

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

struktur, att utveckla och samordna den interregionala kollektiva persontrafiken, att hantera statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafikanläggningar samt att hantera anslaget för trafikavtal som syftar till att skapa en bättre interregional tillgänglighet än vad som åstadkoms av kommersiellt lönsam kollektivtrafik. Transport- styrelsen har ett tillsynsansvar enligt förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik.

Lagen ger landstinget och länets kommuner en viss frihet att besluta om organisationsform för den regionala kollektivtrafik- myndigheten. Därför finns det i dag tre olika sätt som ansvariga har valt att organisera sig på. I tre län är kollektivtrafikmyndigheten organiserad som ett kommunalförbund (Norrbottens, Västernorr- lands och Södermanlands län). I 13 län är landstinget kollektivtrafik- myndighet (Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Västmanlands, Gävleborgs och Jämtlands län) och i fyra län är det samverkansorganet som är utsedd till regional kollektivtrafik- myndighet (Blekinge, Dalarnas, Värmlands och Västerbottens län). I Gotlands län är kommunen kollektivtrafikmyndighet.

3.5.3De regionala trafikförsörjningsprogrammen

Kollektivtrafiklagen anger att de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna regelbundet ska fastställa mål i ett trafikförsörjnings- program för den regionala kollektivtrafiken och att programmet vid behov ska uppdateras.

När programmen tas fram, ska regionala kollektivtrafikmyndig- heter i angränsade län involveras genom samråd. Likaså ska samråd hållas med andra berörda myndigheter, organisationer, kollektiv- trafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de län där landstinget är ensam kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna.

Trafikförsörjningsprogrammen ska innehålla följande uppgifter.

Behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollek- tivtrafikförsörjningen,

Alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som

152

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafik- plikt,

Åtgärder för att skydda miljön,

Tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektiv- trafiken med hänsyn till behoven hos personer med funktions- nedsättning,

De bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer, samt

Omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för pris- sättningen för resor med sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafik- myndigheten.

Enligt regeringen bör programmen kunna användas såväl i samband med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av infra- struktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv samord- ning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten bedöms vara nödvändig. Detta för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik (prop. 2009/2010:200 s. 48).

I en utvärdering av trafikförsörjningsprogrammen genomförd på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framgår att det finns stora skillnader mellan programmen. Både form och omfattning samt innehåll och tidsperspektiv varierar kraftigt.40 De tidsmässiga förutsättningarna för programarbetet har inneburit en förhållandevis kort tid för programarbete, samråd, remiss och fast- ställande. Sammantaget har detta medfört att förutsättningarna för programarbetet inte har varit de bästa. En slutsats som dras i utvärderingen är att programmen bör utvecklas med ett tydligare politiskt perspektiv med en strategisk inriktning, vilket skulle förbättra förutsättningarna i samband med planering av transport- infrastruktur och annan samhällsplanering.

40 Sveriges Kommuner och Landsting. Regionala trafikförsörjningsprogram- utvärdering 2012,

2013-01-29.

153

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

Det är framför allt fem områden där programmen kan utvecklas. För det första bör trafikförsörjningsprogrammen bli mer strate- giska dokument. Planeringsprocessen bör få ett ökat fokus så att programmen är väl förankrade. En större grad av samråd skulle där- med behövas. Utvärderingen rekommenderar att inför kommande program bör dialogen med operatörerna generellt fördjupas när det gäller den kommersiella trafikens möjligheter. Slutligen föreslås att uppföljningssystemen förbättras kring såväl den ekonomiska styr- ningen som bedömningar av vilken samhällsekonomisk nytta in- satserna ger.

3.5.4Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken

År 2006 fick dåvarande Vägverket och Banverket i uppdrag att ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken. Ett år senare presenterades programmet KOLL framåt, där följande åtgär- der prioriterades. 41

Samordning av system för information, bokning och biljett- hantering,

Attraktiva, tillgängliga och effektiva bytespunkter,

Kraftsamling för en användbar kollektivtrafik för personer med funktionsnedsättningar,

Kvalitet i kollektivtrafiken, samt

Kollektivtrafik i gles- och landsbygd.

Trafikverket använder sig av det nationella programmet för kollek- tivtrafik när den nationella planen för transportinfrastruktur ut- arbetas. I den nationella planen görs flera kopplingar till kollektiv- trafiken och trafikförsörjningsprogrammen, både utifrån strate- giska beröringspunkter men också i konkreta åtgärdsfall.

41 Vägverket, Banverket, KOLL framåt. Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, Huvudrapport 2007-12-21, VV publikation 2008:33.

154

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

3.6Regionalt tillväxtarbete

Den nationella politiken för att skapa utveckling i alla delar av landet har bedrivits under olika benämningar, som regionalpolitik och regional utvecklingspolitik. Under 2000-talet har en successiv anpassning skett till EU:s sammanhållningspolitik bland annat i syfte att Sverige ska kunna tillgodogöra sig ekonomiska resurser från EU:s strukturfonder.

3.6.1Vad är regional tillväxtpolitik?

Historiskt har den regionala tillväxtpolitikens fokus skiftat. Ursprungligen var den ett svar på de problem som uppstod med en utflyttning från Norrlands inland. Genom en aktiv lokaliserings- politik ville regeringen från mitten av 1960-talet öka industrisyssel- sättningen i områden med en nedåtgående utvecklingstrend genom omlokaliseringar av produktionen inom landet. Först på 1990-talet kom politiken att omfatta hela landet. Innehållet i politiken gick från att vara riktad mot stödområden till att vara en aktiv tillväxt- politik med syfte att bidra till den totala nationella tillväxten. Med medlemskapet i EU följde EU:s sammanhållningspolitik och Sverige fick tillgång till de regionala strukturfonderna. Sammanhåll- ningspolitiken innebar även ett visst arbetssätt med bland annat mål och program som planeringsinstrument.

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft (prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 19 s. 11). Regionala hänsyn och tvärsektoriell styrning av resurser inom i princip samtliga utgifts- och politikområden är enligt regeringen av särskild betydelse för måluppfyllelsen. Detta som en följd av att den regionala tillväxt- politiken omfattar betydligt fler åtgärder än de som finansieras inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt.

Utgiftsområde 19 omfattar i statsbudgeten för 2015 cirka 2,7 miljarder kronor. Anslagen inom utgiftsområdet används till regionala tillväxtåtgärder, transportbidrag samt för utbetalningar av medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden för struktur- fondsperioden 2007–2013 respektive för perioden 2014–2020. Medlen för tillväxtåtgärder fördelas årligen till länen utifrån vissa strukturella kriterier. Inom länen fördelar regeringen därefter de

155

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

länsvisa medlen mellan länsstyrelserna och den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Fördelningen inom länen varierar mellan länen av historiska skäl och med hänsyn till vissa åtaganden som tidigare gjorts.

För att beskriva den regionala tillväxtpolitiken används ibland begrepp som den ”lilla” och den ”stora” politiken. Den första avser de åtgärder och program som genomförs inom det regionala ut- vecklings- och tillväxtarbetet. Den ”stora” politiken för att skapa utveckling i hela landet kan däremot ses som effekten av olika sektorspolitiska och övergripande statliga insatser.

3.6.2Sveriges partnerskapsöverenskommelse

Sammanhållningspolitiken är EU:s politik för regional tillväxt och sysselsättning. Dess mål är att bidra till ekonomisk, social och terri- toriell sammanhållning inom EU. Under programperioden 2014– 2020 är det EU:s gemensamma tillväxt- och sysselsättningsstrategi

– Europa 2020-strategin – som är vägledande. Strategin bygger på följande tre prioriteringar, som är tänkta att förstärka varandra.

Smart tillväxt – Utveckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation.

Hållbar tillväxt – Främja en resurseffektivare, grönare och kon- kurrenskraftigare ekonomi.

Tillväxt för alla – Stimulera en ekonomi med hög sysselsättning och med social och territoriell sammanhållning.

Utgångspunkten för regionalfondens insatser i Sverige är att nationella och regionala insatser koncentreras till ett begränsat antal prioriteringar. Dessa ska komplettera varandra, skapa mer- värden inom den regionala tillväxtpolitiken och verka för struktur- förändrande insatser inom de prioriterade områdena. Priorite- ringarna är innovation, företagande och entreprenörskap, attraktiva miljöer, kompetensförsörjning samt internationellt och gränsöver- skridande samarbete (prop. 2014/2015:1 Utgiftsområde 19 Regional tillväxt).

Som ett led i arbetet med Europa 2020 har Europeiska rådet och Europaparlamentet beslutat om ett gemensamt strategiskt ramverk

156

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

för de så kallade Europeiska struktur- och investeringsfonderna, eller ESI-fonderna. Dessa är regionalfonden, socialfonden, lands- bygdsfonden och havs- och fiskerifonden. Det innebär bland annat att en så kallad partnerskapsöverenskommelse mellan medlems- länderna och EU-kommissionen tas fram.

Partnerskapsöverenskommelsen är ett strategiskt dokument som syftar till att effektivisera genomförandet av programmen för ESI-fonderna. Ett annat viktigt syfte är att förbättra måluppfyllel- sen för Europa 2020.

Partnerskapsöverenskommelsen beskriver i Sveriges fall hur regeringen planerar att använda EU-medel inom ESI-fonderna under programperioden 2014–2020. Sammantaget handlar det om cirka 67 miljarder kronor för satsningar som bidrar till att Europa 2020-målen nås och att EU:s och Sveriges konkurrenskraft stärks. Av dessa medel avser 16 miljarder kronor regionalfondsprogrammen. I partnerskapsöverenskommelsen föreslår regeringen att medel från alla fyra ESI-fonder, däribland regionalfonden, ska finnas tillgängliga för arbete på lokal nivå inom ramen för lokalt ledd utveckling (LLU).42

Sverige har tre prioriteringar när ESI-fonderna ska användas.

Främja konkurrenskraft, kunskap och innovation,

Hållbart och effektivt utnyttjande av resurser för en hållbar till- växt, samt

Öka sysselsättningen, främja anställbarhet och förbättra till- gängligheten till arbetsmarknaden.

Bland andra ansvariga myndigheter har Tillväxtverket fått rege- ringens uppdrag att fördjupa sitt samarbete kring fondgemen- samma frågor i syfte att effektivisera genomförandet och förenkla för projektägarna. Inom ramen för uppdraget ska berörda myndig- heter också inrätta former för samverkan med andra myndigheter och berörda aktörer. Nätverket kommer att vara en del i att säker- ställa ett effektivt och samordnat programgenomförande.

42 Näringsdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Lantbruksdepartementet, Partner- skapsöverenskommelsen - Sveriges prioriteringar inom ramen för de Europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI) för programperioden 2014-2020. 2014-10-29.

157

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

3.6.3Regelverk och instrument för regional tillväxtpolitik

Den regionala tillväxtpolitiken genomförs bland annat genom det regionala tillväxtarbetet. Regionalt tillväxtarbete avser insatser för att skapa hållbar regional tillväxt och utveckling. Arbetet syftar till att uppfylla den regionala tillväxtpolitikens mål och främja en håll- bar regional tillväxt.

I lagen om (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län finns bestäm- melser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Lagarna anger vilka uppgifter som ingår i det regionala utvecklingsansvaret och gäller för de län där ett politiskt organ har tagit över ansvaret för det regionala tillväxt- arbetet från staten. Ansvaret låg tidigare på länsstyrelsen i samtliga län.

Utöver de nämnda lagarna regleras det regionala tillväxtarbetet av förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete, förord- ningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken samt ett antal förordningar om regionala företagsstöd.

Det regionala tillväxtarbetet utförs av flera olika aktörer som myndigheter, kommuner eller intresseföreningar och omfattar där- med flera uppgifter. En uppgift att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna genomförandet av strategin. När strategin ska utarbetas och genomföras, ska samråd och samverkan ske med kommuner och landsting. Samråd och samverkan bör även ske med näringsliv och organisationer.

De regionala utvecklingsprogrammen ska vara den samlade strategin för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete. Utveck- lingsprogrammet binder samman planeringsprocesser av betydelse för en hållbar regional utveckling och underlättar samverkan mellan länen. Programmet ska enligt förordningen om regionalt tillväxt- arbete ligga till grund för regionala strukturfondsprogram, terri- toriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser.

För ansvarig aktör ingår även att besluta om användningen av vissa statliga medel för regionala åtgärder och insatser. En ytter- ligare uppgift enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar och lagen om samverkansorgan är att följa upp, låta utvärdera och till

158

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

regeringen årligen rapportera resultaten av det regionala tillväxt- arbetet.

Regeringen beslutade i maj 2014 om den nya nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2014–2020 (dnr N2014/2502/RT). Strategin ska vara vägledande för arbetet med frågan. Strategin ska även bidra till att uppnå den regionala till- växtpolitikens mål om utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Strategin innehåller rege- ringens prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet. Priorite- ringarna ska vara vägledande i utveckling och genomförande av regionala utvecklingsstrategier samt andra strategier och program inom det regionala tillväxtarbetet. De ska även ligga till grund för de nationella myndigheternas medverkan i arbetet. Prioriteringarna är innovation, företagande och entreprenörskap, attraktiva miljöer, kompetensförsörjning samt internationellt och gränsöverskridande samarbete.43

Regeringen gav även i maj 2014 tretton myndigheter, däribland Boverket, Naturvårdsverket, Statens energimyndighet och Trafik- verket, i uppdrag att ta fram långsiktiga strategier som ska vägleda och utveckla respektive myndighets medverkan i det regionala till- växtarbetet och i EU:s sammanhållningspolitik under perioden 2014–2020. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för myndig- heternas medverkan bland annat genom bättre samverkan mellan myndigheter och aktörer med regionalt utvecklingsansvar.

3.6.4Vilka är de ansvariga aktörerna?

Det regionala utvecklingsansvaret är fördelat på olika sätt mellan länen. Ansvaret låg ursprungligen hos länsstyrelsen i samtliga län. I Stockholms, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län har länsstyrelsen kvar det regionala utvecklingsansvaret. Enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i Skåne, Hallands och Västra Götalands län sedan 2011 det regionala utvecklingsansvaret i respektive län. Både Skåne och Västra Göta- lands län omfattades innan 2011 av en försöksverksamhet med

43 Näringsdepartementet, En nationell strategi för regional tillväxt och attraktionskraft 2014– 2020, Bilaga till beslut I 10 vid regeringssammanträde den 28 maj 2014.

159

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

ändrad ansvarsfördelning som inleddes 1997. Hallands län hade fram till 2011 ett samverkansorgan. I Gotlands län har Gotlands kommun ansvaret enligt samma lag, eftersom den är en landstings- fri kommun. Gotlands och Kalmar län ingick till en början i för- söksverksamheten med ändrad ansvarsfördelning men omfattades från 2003 av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen.

Efter ett riksdagsbeslut under 2014 omfattas även landstingen i Jönköpings, Gävleborgs och Örebro län samt landstingen i Jämt- lands, Östergötlands och Kronobergs län sedan den 1 januari 2015 av lagen om regionalt utvecklingsansvar (prop. 2013/14:46, bet. 2013/14:KU30, rskr. 2013/14:158 samt prop. 2013/14:122, bet. 2013/14:KU37, rskr. 2013/14:260).

I Uppsala, Södermanlands, Kalmar, Blekinge, Värmlands, Dalarnas och Västerbottens län har samverkansorgan tills vidare kvar det regionala utvecklingsansvaret. Med samverkansorgan avses en kom- munalt beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Sedan 2003 har kom- muner och landsting i ett län möjlighet att bilda samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Utöver de upp- gifter som utvecklingsansvaret för med sig kan samverkansorganets medlemmar välja att ge organet kommunala uppgifter.

Kommunerna tar det kommunala ansvaret utifrån skilda förut- sättningar när det gäller var i landet kommunen ligger och hur stor befolkning den har. Samma sak gäller för de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret. Landstinget i Västra Götalands län och landstinget i Skåne län har andra förutsättningar att bedriva ett regionalt arbete än exempelvis Regionförbundet i Kalmar län eller Regionförbundet i Västerbotten län, oavsett inom vilket område arbetet gäller. Förutsättningarna följer länets storlek, men också hur kommunerna och landstinget i länet har valt att organisera sig, vilket påverkar möjligheterna vad gäller kompetens och resurser på regional nivå. Problematiken kring behovet av resurser och kom- petens delar den regionala nivån med den kommunala.

160

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

3.6.5Statliga myndigheters medverkan

Enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete ska statliga myn- digheter inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I myndigheternas verksamhets- planering ska de insatser framgå som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och hur det regionala tillväxt- arbetet i övrigt beaktas. De myndigheter som har en regional när- varo och uppgift ska känna till den regionala utvecklingsstrategins mål för länets utveckling.

Några myndigheter har en mer framträdande roll i det regionala tillväxtarbetet än andra. I budgetpropositionen för 2015 redovisar regeringen de myndigheter som främst bedöms ha ett ansvar och uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken. Tillväxtverket är en av dessa och verket har såväl en utvecklande som samordnande roll i den regionala tillväxtpolitikens genomförande. Myndigheten ska enligt sin instruktion verka för att regeringens mål för den regionala tillväxtpolitiken respektive näringspolitiken uppnås. Verket har vidare uppgifter inom de regionala företagsstöden och de ska delta i, samordna och följa upp strategier och program inom det regionala tillväxtarbetet. Tillväxtverkets roll är också att bland annat främja samarbete, samordning och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och regionala aktörer och sinsemellan de regionala aktörerna.

Några andra myndigheter som lyfts fram är Verket för inno- vationssystem (Vinnova), Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Statens energimyndig- het (Energimyndigheten), Trafikverket, Trafikanalys, Transport- styrelsen, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Havs- och vatten- myndigheten, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och Bo- verket.

Som nämnts tidigare har länsstyrelserna i Stockholms, Väst- manlands, Västernorrlands och Norrbottens län samma ansvar och uppgifter som samverkansorgan, berörda landsting och Gotlands kommun. Därutöver har länsstyrelsen i samtliga län enligt förord- ningen om regionalt tillväxtarbete ansvaret för att bland annat följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utveck- lingsprogrammet och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Då det behövs, ska länsstyrelsen också informera den aktör som har det regionala utvecklings-

161

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

ansvaret om statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

3.6.6De regionala utvecklingsstrategierna

De regionala utvecklingsprogrammen eller -strategierna (RUP/RUS) utgör kärnan i det regionala tillväxtarbetet. Förordningen om regionalt tillväxtarbete reglerar vad strategierna ska innehålla. Den nationella strategin för regional tillväxt och attraktionskraft 2014– 2020 är vägledande och anger därigenom inriktningen för de regionala strategierna. Såväl den nationella strategin som förord- ningen ger relativ stor frihet för aktörer med det regionala utveck- lingsansvaret att formulera sin strategi utifrån sitt läns förutsätt- ningar tillsammans med andra länsaktörer. Detta är en medveten delegering från regeringen med hänsyn till bland annat vikten av ett regionalt ledarskap och att kunskapen om vad som främjar till- växten regionalt finns lokalt och regionalt. Det finns inga bestäm- melser om vilken tidperiod strategierna ska ha.

Förordningen om regionalt tillväxtarbete anger ett antal krav för de regionala utvecklingsstrategierna. Enligt förordningen ska de ut- göra en samlad strategi för ett eller flera läns regionala tillväxt- arbete. I det ingår att strategierna ska ligga till grund för bland annat de regionala strukturfondsprogrammen och andra länsplaner och program. De ska därigenom binda samman de olika planerings- processer som har betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen. Strategin ska ligga till grund för samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsliv och organisationer.

De regionala strategierna ska upprättas utifrån en analys av de särskilda utvecklingsförutsättningarna i länen. Förordningen fast- ställer att det i strategin ska anges mål, inriktningar och priorite- ringar i arbetet. Strategin ska även innehålla en plan för uppföljning och utvärdering. Ansvarig för strategin ska löpande följa upp den och se till att den utvärderas på ett ändamålsenligt sätt.

Strategin ska tas fram i samråd såväl med kommuner och lands- ting som med näringsliv och andra organisationer. Strategin ska ges in till regeringen när den har fastställts eller ändrats.

162

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

3.6.7De regionala strategierna och översiktsplanering

På samma sätt som de kommunala översiktsplanerna uppvisar brister i förhållande till de regionala utvecklingsstrategierna, har de senare också svagheter i såväl form som process för att på ett bra sätt kunna samspela med den kommunala översiktsplaneringen (jfr avsnitt 3.2.6). De regionala tillväxtstrategierna är i huvudsak in- riktade på ekonomiska utvecklings- och tillväxtfrågor. Målformule- ringarna och de övergripande riktlinjerna är många gånger vaga och allmänt hållna och anses därför sakna relevans för kommunernas planeringsarbete. Otydligheten medför problem att nå ut till berörda aktörer. Det råder osäkerhet i kommunerna om vad den regionala strategin innehåller, vilka områden som täcks och vilka åtgärder som föreslås.44

Det hänger samman med att arbetet med översiktsplaner och utvecklingsstrategier drivs av skilda professioner, som talar olika språk och saknar nödvändig kännedom och kunskap om varandras planeringsprocesser och målen för respektive verksamhet. Detta får till följd att de regionala och lokala utvecklingsperspektiven får svårt att mötas och samspela. Därmed kan inte heller RUS fungera som stöd och vägledning för kommunernas översiktsplanering.45

Ett annat problem är att ansvariga aktörer för de regionala utvecklingsstrategierna sällan själva har makt över de åtgärder de vill få genomförda. Det är flera aktörer som måste fatta nödvändiga beslut och stå för genomförandet. Det blir därmed viktigt att lyfta upp frågor kring hur aktörerna ser på varandras roller och planeringsarbete.

Boverket konstaterar i sina rapporter att det finns ett ökande intresse från regionalt tillväxtansvariga att ta sig an frågan om att utveckla ett regionalt rumsligt perspektiv i RUS. Från många håll uttrycks en förhoppning om att det ska bli möjligt att stärka sam- bandet och utveckla samordningen mellan det regionala tillväxt- arbetet och den kommunala fysiska planeringen genom att utarbeta en gemensam bild, ett rumsligt regionalt perspektiv. Tanken är att det utifrån en gemensam strukturbild ska bli lättare att klara ut vad

44Boverket, Rumslig utvecklingsplanering – Länken mellan regionalt tillväxtarbete och kommu- nal översiktsplanering, Rapport 2011:3 s. 53 f.

45Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag s. 36 f.

163

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

som ska uppnås och hur det ska göras, dvs. att utveckla en gemen- sam strategi för arbetet. Utmaningen blir då att finna lämpliga geografiska avgränsningar och att ta reda på förutsättningarna för regionens utvecklingskraft.

Arbetet med strukturbilder kan utgöra en viktig del i arbetet med att tillhandahålla en omvärldsanalys och att kommunicera kunskapsunderlag, målbilder och visioner för regionens utveckling. Strukturbilder blir ett medel för att påvisa väsentliga strukturella förhållanden och samband. De blir också ett medel för att konkret kunna förmedla regionala målbilder och perspektiv med utgångs- punkt från geografiska förutsättningar. Det gör dem användbara för den kommunala översiktsplaneringen. På så sätt kan de tyd- ligare belysa mellankommunala och mellanregionala relationer och bidra till att stärka dialogen mellan de regionalt tillväxtansvariga och kommunerna på ett sätt som är anpassat till aktörernas intresse av och förutsättningar för att medverka.

De län som intresserat sig för att utveckla en rumslig dimension i RUS begränsar dock enligt Boverket oftast sitt perspektiv till regionens administrativa gränser. Det kan vara viktigt att även beakta funktionella samband med grannregioner, när de påbörjar ett arbete med olika regionala rumsliga planeringsunderlag.

För att systematiskt kunna utveckla samspelet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas fysiska översiktsplane- ring måste regionala aktörer ha både materiella och ekonomiska resurser. I det här avseendet finns det stora skillnader mellan aktörerna. Många av de regionalt tillväxtansvariga organen är små och har begränsade resurser att systematiskt bedriva ett regionalt tillväxtarbete med ett tydligt rumsligt perspektiv. Många av de remissinstanser som har lämnat synpunkter på Boverkets samman- ställningar och analyser efterlyser därför någon form av nationellt stöd till planeringsinsatser för att kunna bygga upp den nödvändiga regionala kapaciteten och kompetensen på området.

Om den regionala utvecklingsstrategin bättre ska uttrycka ett regionalt rumsligt perspektiv och därmed bidra till att skapa en brygga över till kommunens översiktsplanering, krävs det en fysisk planeringskompetens hos det regionalt tillväxtansvariga organet.

För att kunna föra en effektiv och målinriktad dialog med kom- munerna om regionala frågeställningar behövs också ett tillförlitligt statistiskt och kartografiskt planerings- och kunskapsunderlag. Just

164

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

statistik och regionaliserade data är efterfrågade på den regionala nivån.46

Genom att bygga upp en regional kompetens som kan serva kommunerna med nationellt och regionalt planerings- och kun- skapsunderlag, underlättas enligt Boverkets analys arbetet för de enskilda kommunerna att bedriva sin översiktsplanering. I stället för att varje kommun själv ska skaffa sig en regional omvärlds- kunskap och ett regionalt planeringsunderlag från olika håll, ska de kunna repliera på ett gemensamt underlag som de får från ett håll. Både kommunal och regional nivå efterfrågar analys- och plane- ringsstöd, liksom stöd i form av arenor för samverkan och särskilda satsningar för metodutveckling och kunskapsspridning.

Även Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) för i en rapport fram liknande synpunkter som Boverket när det gäller utvecklingsbehovet för ökad sam- verkan mellan de regionala utvecklingsprogrammen och kommu- nernas översiktsplaner.47 Myndigheten anser att det finns ett behov av att öka samordningen mellan lokala och regionala tillväxtfrågor och fysisk planering liksom att stärka samarbetet mellan den kom- munala och den regionala nivån.

Ett nödvändigt steg är att utveckla ett system som möjliggör planering som bättre speglar funktionella regioner. För att utveckla ett sådant system bedömer Tillväxtanalys att det behöver ske förbättringar på olika nivåer.48

På den kommunala nivån finns ett behov av ökad integrering av tillväxt-/utvecklingsarbetet och den fysiska planeringen.

På den mellankommunala nivån finns ett behov av att ytterligare stärka mellankommunala perspektiv i den fysiska planeringen.

På den regionala nivån finns ett behov av att hitta verktyg för att arbeta mer med rumsliga överväganden som en del i RUP.

Det finns ett behov av att utveckla sambanden mellan nivåerna. Det behövs en arena där nationella, regionala och kommunala

46Tillväxtverket, Med örat mot marken – Om myndigheternas medverkan i det regionala till- växtarbetet, Rapport 0160 Rev A 2013.

47Tillväxtanalys, Kommunal översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram, Rapport 2013:01.

48Ibid s. 7 f.

165

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

tillväxtfrågor kan behandlas. Det behövs också utvecklade processer för hur frågorna bäst kan behandlas.

Ett annat sätt att uttrycka utvecklingsbehoven är enligt Tillväxt- analys att säga att det finns ett behov av att balansera de kommu- nala och regionala aktörernas styrkeområden. De regionala aktörerna har en tydlig roll och kompetens avseende regional- ekonomiska frågor. Däremot har regionerna en svagare roll och svagare kompetens när det gäller fysisk planering. De kommunala aktörerna har en central roll avseende den fysiska planeringen. Däremot är rollen avseende tillväxtfrågor inte lika framträdande. Detta skulle tala för att aktörernas roller och kompetens skulle behöva balanseras genom att stärka den regionala rollen och kom- petensen avseende fysisk planering samt den kommunala rollen och kompetensen avseende regionalekonomiska frågor.

3.7Andra planeringsområden

Enligt direktivet ska vi överväga om det finns andra frågor av regional karaktär, där en ökad samordning bör komma till stånd till ledning för den kommunala planläggningen. I det följande redo- visar vi några planeringsområden, där en ökad samordning kan övervägas.

3.7.1Energi- och klimatplanering

Energi- och klimatplanering har blivit ett viktigt inslag i den fysiska samhällsplaneringen under 2000-talet. Ansvaret är delat mellan den kommunala nivån och den regionala statliga nivån, länsstyrelserna.

Enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering ska kommuner i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. I detta ingår att samverka med andra kommuner eller intressenter på energiområdet som processindustrier eller kraftföretag, för att gemensamt finna bra lösningar på energiområdet. Om det finns förutsättningar för gemensamma lösningar, ska de tas tillvara i planeringen.

I varje kommun ska det finnas en aktuell plan beslutad av kom- munfullmäktige för tillförsel, distribution och användning av energi

166

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

i kommunen. I en sådan plan ska det finnas en analys av vilken inverkan den planerade verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser.

I utvecklingen av kommunernas översiktsplaner till att bli ett mer strategiskt instrument (jfr avsnitt 3.2.6) ligger också att inför- liva frågor om energi- och klimatanpassning i dessa planer. I för- arbetena till ändringarna i PBL 2011 anförde regeringen bland annat att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras (prop. 2009/10:170 s. 177). Forskning på området pekar mot att energi- planering och fysisk planering bör samordnas i processens tidiga skeden även för att underlätta att mer uthålliga energilösningar kommer till stånd.49

Länsstyrelsen ska samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik när det gäller energiomställning och minskad klimatpåverkan.50 Inom ramen för uppdraget ska läns- styrelsen bland annat utveckla och genomföra regionala åtgärds- planer för det klimat- och energistrategiska arbetet. I detta ingår att länsstyrelsen – i samverkan med berörda lokala och regionala aktörer – ska identifiera, planera, genomföra och följa upp insatser och åtgärder för att minska klimatpåverkan samt för att öka andelen förnybar energi och öka energihushållningen i länet. Fokus bör särskilt vara på lösningar som är innovativa och resurseffektiva. Statens energimyndighet ska bistå länsstyrelsen i arbetet med regionala klimat- och energistrategier.

Länsstyrelsen ska också genomföra insatser för att klimat- och energimålen får ökat genomslag inom olika sakområden som miljö- prövning och -tillsyn, den lokala och regionala samhällsplane- ringen, regionalt utvecklings- och tillväxtarbete och infrastruktur- arbete. Dessutom ska länsstyrelsen genomföra insatser för att stödja näringslivets och kommunernas klimat- och energiarbete.

49D. Henning, M. Danestig, Energifrågor i fysisk planering – Förutsättningar och scenarier för energitillförsel och energihushållning, Statens energimyndighet Rapport 2008:03 s. 95.

50Socialdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende länsstyrelserna, Regerings- beslut 2013-12-19.

167

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

3.7.2Hushållning med havsområden

Riksdagen har efter ett regeringsförslag beslutat att från 2014 införa nya bestämmelser om hushållningen med havsområden. Bak- grunden är ett EU-direktiv om havsplanering och integrerad kust- förvaltning (bet. 2013/14:MJU24, rskr 2013/14:310).

Den fysiska planeringen av havsområden omfattas inte av någon EU-reglering, men det finns ett antal EU-direktiv och andra rätts- akter som har betydelse för användningen av havet. År 2007 lanserade EU-kommissionen en havspolitik som fokuserade på haven och kustområdena. Därefter har ett arbete bedrivits för hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn som syftar till att stärka EU:s kon- kurrensposition, ett effektivt resursutnyttjande samt att bevara den biologiska mångfalden och skydda havsmiljön. Våren 2013 lade EU-kommissionen fram ett förslag till direktiv om havsplanering och integrerad kustförvaltning, som i december 2013 antogs av rådet.

I förslaget till riksdagen om en samlad havsförvaltning i syfte att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling angav regeringen följande.

Sverige saknar i dag en utvecklad, ändamålsenlig och sammanhållen planering av territorialhavet som på ett effektivt sätt kan behandla de ökande kraven på insatser för en bättre havsmiljö, för avvägning mellan olika intressen och för en långsiktigt hållbar utveckling av havsområdena. Dagens situation med en uppsplittring av planeringen av territorialhavet i ett mycket stort antal, oftast mycket begränsade kommunala delområden, motverkar möjligheterna till de samlade och samordnade insatser som behövs. Flertalet av de frågor som berör de icke kustnära delarna av territorialhavet har nationell eller inter- nationell karaktär.

(Prop. 2013/14:186 s. 6)

För hushållningen med havsområdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet ska regeringen enligt riksdagsbeslutet på förslag av den nybildade Havs- och vattenmyndigheten besluta om vägled- ning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av dessa områden. Vägledningen ska ges i form av en havsplan för vart och ett av områdena och omfatta Sveriges ekono- miska zon och de områden som inte är fastigheter i svenskt terri- torialhav från en nautisk mil utanför baslinjen. Havsplanen ger ut- tryck för statens syn på hushållningen med havsområdet. Tidigare

168

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

har landets cirka 60 kustkommuner haft ansvar för den fysiska planeringen för hela territorialhavet enligt PBL.

Havsplanen blir en del av myndigheternas och kommunernas beslutsunderlag i fråga om vilken användning som ett havsområde är mest lämpad för med hänsyn till områdets beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar av verksamheter och åtgärder inom ett område som omfattas av en havsplan. Det ska vara fråga om föreskrifter som behövs för att uppnå syftet med planen. De lag- bestämmelser som behövs har tagits in i 4 kap. MB, där övriga lag- regler om hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet finns.

I PBL tydliggörs att de föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. MB, som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, inte innehåller sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt PBL.

3.7.3Planering för dricksvattenförsörjning

Regeringen har tillsatt en utredning, vars syfte är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenför- sörjning i landet, på kort och på lång sikt, och i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. En utgångspunkt för utredningen är klimatförändringarnas förväntade effekter på dricksvattenförsörj- ningen. En annan är hur risker med bland annat kemiska ämnen och skydd för dricksvattenförsörjning och råvattentäkter ska kunna hanteras på ett riskbaserat och systematiskt sätt (Dir. 2013:75).

Utredaren ska lämna en beskrivning av hur klimatföränd- ringarna kan komma att påverka olika delar av landet och analysera det förebyggande arbete som bedrivs till exempel i form av anpass- ningar till kommande klimatförändringar. Utredaren ska också analysera organisationen och styrningen av de verksamheter som gemensamt bidrar till en trygg dricksvattenförsörjning samt bered- skapen och förmågan att hantera kriser och formerna för detta.

I ett delbetänkande har utredaren behandlat den frågeställning i direktiven som rör hur svenska myndigheters ansvar bör fördelas då det gäller material i kontakt med dricksvatten (SOU 2014:53).

169

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

SOU 2015:59

3.7.4Kulturmiljö och fysisk planering

Enligt kulturmiljölagen (1988:950) är det en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön. Ansvaret ska delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter ska visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete ska se till att skador undviks eller begränsas. Bestämmelserna syftar till att till- försäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av sådana miljöer. I lagen finns bestämmelser om ort- namn, fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen samt om utförsel och återlämnande av kulturföremål.

Lagen bytte namn till kulturmiljölagen och fick nya bestäm- melser den 1 januari 2014. En avsikt med ändringen var att markera betydelsen av en helhetssyn vid förvaltningen av enskilda kultur- objekt. Begreppet kulturmiljö anses vidare än kulturminne och speglar därmed bättre hela lagens omfattning. Regeringen bedömer i förslaget att förutsättningarna för att bedriva ett kulturarvs- och kulturmiljöarbete möter nya utmaningar. Exempelvis lyfts utveck- lingstendenser som internationalisering, ökad samverkan och regionalisering fram som trender som påverkar uppdraget, rollerna och ansvaret inom kulturarvsarbetet (prop. 2012/13:96 s. 33).

Länsstyrelsen har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet, medan Riksantikvarieämbetet har överinseende över verk- samheten i landet. Det innefattar bland annat att föra förteckning över byggnadsminnen i länet respektive i landet. Enligt nämnda regeringsförslag omfattar länsstyrelsens ansvar följande frågor (prop. 2012/13:96 s. 39).

Tillämpa lagen om kulturminnen m.m. och andra författningar som berör kulturmiljöområdet, där länsstyrelsen har en utpekad roll,

Verka för att kulturmiljöns värden tas till vara i samhällsplane- ring och landskapsförvaltning och att främja samordning och samverkan inom kulturmiljöarbetet,

Sträva efter att i sitt kulturmiljöarbete uppfylla de kultur- politiska målen, de särskilda nationella målen för kulturmiljö- arbetet och berörda delar av miljökvalitetsmålen, samt

170

SOU 2015:59

Hur ser dagens samhällsplanering ut?

Sträva efter att kulturmiljöarbetet kontinuerligt förnyas och utvecklas.

Av 2 kap. kulturmiljölagen framgår att fornlämningar är skyddade enligt lagen. Fornlämningar är lämningar efter människors verk- samhet under forna tider, som har tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna. Dit hör bland annat gravar och gravfält, stenar och bergytor med inskrifter, minnesvårdar, samlingsplatser för allmänna ändamål, lämningar av bostäder och arbetsplatser, ruiner, färdvägar och broar samt fartygslämningar. En sådan lämning får förklaras för fornlämning av länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl med hänsyn till dess kulturhistoriska värde.

Till en fornlämning hör ett så stort område på marken, sjö- eller havsbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse. Detta område benämns fornlämningsområde.

Kulturmiljöfrågor utgör en del av samhällsplaneringen även genom annan lagstiftning. Den breda helhetssynen på kulturmiljön och kulturvärdena präglar i hög grad PBL. På ett flertal ställen i förarbetena betonas vikten av att slå vakt om även mera alldagliga miljöer och att värna kvaliteterna i vardagslandskapet. Där betonas också det lokala perspektivet och det anges att ett tillräckligt skäl för att värna en miljö kan vara att den är allmänt uppskattad.

Utgångspunkten för det allmännas ansvar att skydda kultur- miljön ges i miljöbalken (MB). I 3 kap. MB om hushållning med mark- och vattenområden ställs det krav på att områden och miljöer som har allmän betydelse på grund av deras kulturvärden så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada dem. Är området av riksintresse, så ska det skyddas mot sådana åtgärder. I 4 kap. MB pekas också ett antal särskilt värde- fulla områden ut i själva lagtexten.

Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB ska även tillämpas vid beslut enligt PBL. För samordningen av de allmänna intressena, och däribland skyddet av kulturmiljön, ska kommunerna ha en aktuell översiktsplan. Översiktsplanen ska även fungera som väg- ledning för beslut enligt andra miljöbalksanknutna lagar.

I 2 kap. PBL preciseras ett antal allmänna intressen. Där anges bland annat att man ska ta hänsyn till stads- och landskapsbilden och platsens natur- och kulturvärden. Ett bebyggelseområdes sär-

171

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

4.1Planering för bostadsförsörjning – finns det ett regionalt perspektiv?

Kommittén har uppdragit åt Sweco Strategy att kartlägga hur sam- ordningen av hanteringen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och kommunal nivå fungerar i dag. Uppdraget har även omfattat att redovisa vilka följder och resultat dagens regionala planering har för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet.

Kartläggningen pekar på att ökad rörlighet över lokala administ- rativa gränser kräver större insatser på regional nivå i bostadsplane- ringsfrågor.1 Studien visar att det i dag finns en relativt svag påver- kan från de regionala programmen på kommunernas översikts- planering. Det kan bland annat bero på att det saknas uppdrag för regionala utvecklingsansvariga organisationer i frågor som rör bostadsförsörjningen i regionen. I analysen framkommer också en varierad men generellt sett låg samverkan kring frågor om bostads- försörjning mellan lokal och regional nivå. Även detta kan sanno- likt förklaras av en otydlig roll i frågan för regionala organisationer. Störst upplevs behoven av samverkan kring regional bostads- planering i storstadsregionerna.

4.1.1Skillnader mellan kommunernas hantering

Det finns skillnader mellan hur kommuner hanterar bostadsför- sörjningsfrågan inom ramen för olika planeringsinstrument. Vissa kommuner har valt att formulera riktlinjerna för bostadsförsörj- ning som egna program med översiktsplanen som utgångspunkt. Andra kommuner har valt att integrera bostadsfrågan som en del av kommunens översiksplan. Då bostadsförsörjningsfrågor i vissa fall behandlas i översiktsplanen och i andra fall i bostadsförsörjnings- program, saknas enligt kartläggningen en homogen bild av hur svenska kommuner i dag arbetar med bostadsförsörjningsfrågor ur ett planeringsperspektiv. En del kommuner föredrar att hantera frågan i översiktsplanen, eftersom de menar att det inte föreligger ett behov av att utforma egna program kopplade till bostäder.

1 Sweco Strategy, Bostadsförsörjningsfrågor på regional och kommunal nivå samt följder och resultat av regional planering på bostadsförsörjningsbehovet, Rapport för Bostadsplanerings- kommittén, april 2014.

174

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

Anledningen kan vara att kommunen saknar efterfrågan på bostäder eller att kommunen har brist på interna resurser.

Kommunala tjänstemän menar enligt rapporten att det finns olika anledningar till kommunernas hantering av riktlinjerna. Vissa kommuner framhåller att de har integrerat bostadsförsörjningen i översiktsplanen, eftersom de önskar samla alla planhandlingar i ett och samma styrinstrument.

De kommuner som har valt att hantera bostadsförsörjnings- frågan i egna program framhåller framförallt att dokumenten är relativt dynamiska och kan revideras i takt med att förutsättning- arna för bostadsförsörjningen förändras i kommunen. Inte sällan tycks behovet av att utforma egna separata program vara mer ut- talat i de kommuner som har en positiv nettoinflyttning.

I jämförelse mellan kommunernas riktlinjer för bostadsförsörj- ning tycks det enligt kartläggningen även variera när det gäller dokumentens rumsliga dimensioner. Vissa kommuner menar att de har formulerat rumsliga resonemang kopplade till bostadsförsörj- ningen i och med att de geografiskt har pekat ut var i kommunen bostäderna är tänkta att lokaliseras. I andra kommuner är det rums- liga resonemanget relativt frånvarande. Bland annat har en del kommuner i stället valt att inrikta dokumenten mot strategiska till- växtfrågor. Det kan exempelvis handla om att övergripande beskriva bostadssituationen utifrån demografiska aspekter och framtida behov.

Bland kommunerna beskrivs överlag översiktsplanen som en plattform som ett flertal olika lokala dokument utgår från. I jäm- förelse mellan de olika dokumenten framställs riktlinjerna för bostadsförsörjning som de mest detaljerade och rumsligt inriktade dokumenten kring bostadsförsörjning på lokal nivå.

Enligt kartläggningen är det få kommuner som uppger att de regionala dokumenten har påverkat hur program formuleras på kommunal nivå. Vissa kommuner nämner att de beaktar regionens övergripande visioner och mål när de utformar sina egna program. Det kan exempelvis innebära att kommunen tar hänsyn till stra- tegiskt utpekade målpunkter eller stråk i regionen. Det handlar då framförallt om att kommunen beaktar de regionala transport- planerna och programmen för kollektivtrafikförsörjning för att kunna lokalisera bostäder i kollektivtrafiknära och tillgängliga lägen.

175

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

I vissa fall kan det även handla om att kommunen drar nytta av de analysunderlag som tas fram på regional nivå. Att regionen kan bistå med planeringsunderlag och analyser är positivt enligt många kommuner. Även om ett flertal stora kommuner har resurser att ta fram egna underlag, är inte det fallet för alla. Analyser och plane- ring på regional nivå ger även kunskap om kommunernas roll i regionen. Det ger en övergripande förståelse för hur folk flyttar inom (och utanför) regionen och hur den demografiska utveck- lingen ser ut på sikt. Många kommuner pekar på att de anser att det är viktigt att de känner till sambanden i regionen (pendling, flytt- mönster etc.) och där har de regionala underlagen betydande nytta.

De flesta kommuner anser dock enligt rapporten att det är en relativt svag koppling mellan regionala strategier och riktlinjerna på lokal nivå, framförallt när det kommer till bostadsfrågan. En av anledningarna till att de regionala dokumenten inte beaktas är att bostadsförsörjningsfrågor inte behandlas särskilt ingående i dessa dokument. Många av kommunerna menar att de regionala utveck- lingsprogrammen i dag inte fyller någon funktion som ett bostads- strategiskt dokument. Bostadsförsörjningsfrågorna behandlas snarare indirekt i termer av arbetsmarknad, infrastruktur och pend- ling.

Hänvisningar till det lokala planmonopolet är ytterligare en anledning som framhålls, när det kommer till frågan om hur kom- munen beaktar det regionala programmen. Kommunerna är den territoriella arena där bostadsbyggandet sker. Kommunerna ansva- rar för den fysiska planeringen och det är de som ansvarar för det lokala, strategiska utvecklingsarbetet. De är också i många fall stora markägare.

Eftersom bostadsförsörjningen även är starkt kopplad till det kommunala skattesystemet, är det många kommuner som i dag ser bostadsfrågan som uteslutande en kommunal angelägenhet. I denna mening framhåller flera kommuner enligt kartläggningen att bostä- der är ett viktigt medel för skatteunderlag och i vidare bemärkelse ett medel för att skapa attraktiva stadsmiljöer och god tillgång till samhällsservice. De flesta kommuner framhåller därför bostads- byggandet som en självbevarelsedrift, starkt kopplad till den lokala markanvändningen.

En annan anledning till att många kommuner inte beaktar de regionala utvecklingsprogrammen är att de inte känner igen sig i

176

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

regionens övergripande ambitioner och planer. Bland annat fram- håller några kommuner att de önskar en bättre överenstämmelse mellan den regionala planeringen och de lokala förutsättningarna i den egna kommunen. I de här fallen tenderar det att även finnas skillnader inom samma län, där vissa kommuner anser att de regionala programmen går i paritet med kommunens egna visioner och ambi- tioner, samtidigt som andra kommuner framhåller att de regionala planerna inte speglar kommunens förhållanden.

I vilken utsträckning kommunerna beaktar och tar till sig de regionala planerna tycks således vara beroende av hur väl dessa går i paritet med kommunens egna visioner och ambitioner. Det kan i sin tur spegla hur väl kommunerna och den regionala nivån har lyckats att mötas i arbetet kring de regionala respektive lokala ut- vecklingsprocesserna.

De regionala programmen anses bland tjänstemän i kommu- nerna således inte ha haft någon direkt påverkan på hur kommu- nerna utformar sina lokala planer och riktlinjer, kopplade till bostadsförsörjningen. De regionala dokumenten omnämns enligt rapporten i ett antal planer kopplade till bostadsförsörjning, men inte mycket mer än så. När det regionala utvecklingsprogrammet omnämns, handlar det om att till exempel de lokala översikts- planerna stödjer den övergripande visionen som finns för länet.

När det gäller samverkan kring planeringen för bostadsförsörj- ning pekar rapporten på att det i regionerna finns få forum som är direkt kopplade till frågor om bostadsförsörjning. Däremot finns ett flertal forum för diskussioner kring samhällsbyggnadsfrågor, där bostadsförsörjningen utgör en del. Exempel på sådana mötes- platser är träffar för kommunernas samhällsbyggnadschefer, träffar mellan kommunala representanter och representanter för den regionala kollektivtrafikmyndigheten, respektive träffar mellan kommunledningar och representanter för de regionalt utvecklings- ansvariga organisationerna.

4.1.2Nyttan av att planera tillsammans

Utifrån samtalen med kommuner, landsting och samverkansorgan framkommer att nyttan av samplanering tenderar att vara större i de regioner där det finns starka samband mellan regionens olika

177

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

tätorter. Kommunernas intresse för mellankommunal samordning initieras framförallt när det finns ett betydande funktionellt utbyte mellan kommunerna. Ofta handlar det om att kommunens med- borgare bor i en kommun och arbetar i en annan kommun, vilket innebär stora pendlingsströmmar över kommungränserna.

Eftersom de funktionella sambanden är starkast i regioner med korta avstånd till andra tätorter, är följaktligen behovet av sam- planering störst i storstadsregionerna. De flesta kommuner som inte är storstadskommuner framhåller att de i dag inte ser någon direkt nytta av att samverka med sina grannkommuner när det gäller bostadsförsörjningsfrågor. I regioner där avstånden mellan tätorter är långa är också utbytet mellan kommunerna relativt svagt. Vissa större kommuner anser att de har större utbyte av att nätverka med andra större kommuner i nationella forum än med mindre kommuner i den egna regionen.

4.2Kommunernas samverkan kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning

Kommittén har engagerat Ramböll Management Consulting (RMC) för att bistå med konsekvensanalyser av de förslag vi avser att lämna. RMC genomförde en förstudie med syfte att utreda förut- sättningarna för en konsekvensanalys som kvantifierar och värderar den samhällsekonomiska nyttan av att införa en regional plane- ringsnivå för de frågor vi ska utreda.2 Inom ramen för förstudien har en enkät distribuerats till cheferna för samhällsplaneringsfrågor i samtliga 290 kommuner om kommunernas samverkan kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning.3

Enkäten besvarades av 165 kommuner. Svarsfrekvensen var god i alla kommungrupper utom mindre högskoleorter. Svaren hade god geografisk spridning och det förekom inga skillnader i svars- frekvens beroende på om kommunerna i Boverkets bostadsmark- nadsenkät har angivit att de samverkar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsförsörjning. Mot den här bakgrun-

2Ramböll Management Consulting, Förstudie regional planering, PM för Bostadsplanerings- kommittén, december 2014.

3Ramböll Management Consulting, Analys av enkät till chefer för samhällsplanering i Sveriges kommuner, Rapport för Bostadsplaneringskommittén, november 2014.

178

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

den bedömde RMC att det var fullt möjligt att göra en fullständig analys med stöd av enkätsvaren.

Sammanfattningsvis redovisar rapporten följande reflexioner.

Samverkan mellan kommuner kring fysisk planering är betydligt mer förekommande än samverkan kring planering för bostads- försörjning.

Mer samverkan mellan kommuner genererar ökad upplevd nytta, primärt kring förbättrad översiktsplanering.

Kommunerna uppfattar att de har tillräckliga kunskaper och kompetens för att planera men saknar tillräckliga resurser.

Kommunerna ser endast i begränsad utsträckning att planering kan bidra till att lösa bostadsförsörjningsfrågan.

Ungefär var tredje kommun ställer sig positiv, neutral respektive negativ till ett förslag om en nationell och regional strategi/vilje- inriktning.

4.2.1Fysisk planering

Politisk samverkan kring fysisk planering uppfattas till övervägande del ske i drygt 25 procent av kommunerna, medan samverkan på tjänstemannanivå sker i drygt 50 procent. Samverkan sker i högre utsträckning på politisk nivå och tjänstemannanivå i kommuner med hög befolkningstillväxt, på politisk nivå i kommuner med mer än 50 000 invånare och på tjänstemannanivå i kommuner med underskott på bostäder, jämfört med kommuner med överskott.

Variationen är mycket stor mellan länen i hur kommunerna bedömer omfattningen av den mellankommunala samverkan kring fysisk planering. Kommuner i Örebro, Stockholms och Skåne län anser att samverkan är mest utbredd i länen. Kommuner i Uppsala, Norrbottens, Blekinge och Värmlands län bedömer att samverkan är minst utbredd.

Bristande resurser ses som huvudskälet till varför mellankom- munal samverkan kring fysisk planering inte sker fullt ut. En tredjedel av kommunerna uppger dock att de inte har diskuterat eller utrett frågan.

179

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

Ungefär en tredjedel av de kommuner som har angett att de samverkar med andra kommuner kring fysisk planering uppfattar att samverkan också leder till en bättre fysisk planering. Egen- nyttan, dvs. nyttan för den egna kommunen, uppfattas överlag som något större än den samlade nyttan för länet. Störst uppskattad nytta av mellankommunal samverkan kring fysisk planering upp- levs i Stockholmsregionen, Malmöregionen och kommuner med fler än 25 000 invånare men utan högskola. Lägst uppskattas nyttan i Göteborgsregionen. Det finns inga skillnader i uppskattad nytta beroende på om kommuner har ett bedömt överskott eller under- skott på bostäder. Det finns heller inget samband med kommuner- nas befolkningstillväxt eller storlek.

Kommuner som samverkar mer med andra kommuner kring fysisk planering ser också en större nytta av samverkan i termer av bättre beslutsunderlag och bättre översiktsplanering i kommunen samt minskad tid för översiktsplanering. Kommuner i storstads- regioner ser att samverkan i störst utsträckning har resulterat i bättre beslutsunderlag, medan kommuner i Stockholmsregionen och mindre kommuner ser att samverkan även resulterat i minskad tidsåtgång. Få kommuner bedömer dock att deras samverkan kring fysisk planering har underlättat nybyggnationen av bostäder. Det gäller även om vi tittar isolerat på de kommuner som har ett under- skott på bostäder.

4.2.2Planering för bostadsförsörjning

Det är i nuläget sällsynt med utbredd mellankommunal samverkan kring planering för bostadsförsörjning på såväl tjänstemannanivå som på politisk nivå, betydligt mer sällsynt än samverkan kring fysisk planering, särskilt på tjänstemannanivå. Av de kommuner som i Boverkets bostadsmarknadsenkät har angivit att de samver- kar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsför- sörjning, instämmer endast 17 procent till övervägande del att de samverkar på politisk nivå och 26 procent på tjänstemannanivå.

Samverkan mellan kommuner kring planering för bostadsför- sörjning är mer utbredd i kommuner som också samverkar kring fysisk planering, har hög befolkningstillväxt, har mer än 50 000 invånare och ligger i Stockholmsregionen eller är större högskole-

180

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

orter. Samverkan är också mer utbredd i kommuner med under- skott på bostäder jämfört med kommuner med överskott. Dessa kommuner har också stora behov av nybyggnation.

I det stora flertalet län bedömer inte kommunerna att det sker någon mellankommunal samverkan kring planering för bostadsför- sörjning. Stockholms län är det enda län där kommunerna till över- vägande del anser att det sker en samverkan. Viss form av samver- kan förefaller också ske i Östergötlands län, Södermanlands län och Skåne län.

6 av 10 kommuner har inte utrett eller diskuterat mellankom- munal samverkan kring planering för bostadsförsörjning. Var tredje kommun anför bristande resurser som ett skäl.

Få kommuner ser att brister i den fysiska planeringen eller pla- neringen för bostadsförsörjning har begränsat bostadsförsörj- ningen i kommunerna under de senaste tio åren. Färre än var femte kommun instämmer till övervägande del i att en bättre planering hade kunnat förbättra kommunernas bostadsförsörjning under de senaste tio åren. Stora kommuner med mer än 100 000 invånare ställer sig mest kritiska till påståendet. Kommuner som i dag upp- lever stora till mycket stora behov av nybyggnation ser i något högre utsträckning att deras fysiska planering har begränsat bostads- försörjningen.

Få kommuner som samverkar med andra kommuner kring pla- nering för bostadsförsörjning uppfattar att samverkan också leder till en bättre bostadsförsörjning. Likaså är det få kommuner som samverkar med andra kommuner kring planering för bostadsför- sörjning som uppfattar att samverkan också underlättar nybygg- nation. Kommunerna ser dock i högre utsträckning att samverkan kring planering för bostadsförsörjning underlättar nybyggnation jämfört med samverkan kring fysisk planering.

4.2.3Kommunernas kapacitet för planering

Utifrån beräknade genomsnitt för olika kommunstorlekar upp- skattar kommunerna att cirka 660 årsarbetskrafter går åt till över- siktsplanering och övergripande planering för bostadsförsörjning. 485 årsarbetskrafter uppskattas gå till översiktsplanering och 177 årsarbetskrafter till övergripande planering för bostadsförsörjning.

181

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

Kunskapen och kompetensen för översiktsplanering bedöms generellt sett vara tillräcklig, medan resurser för en ändamålsenlig planering saknas i en majoritet av kommunerna. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt. Kapaciteten bedöms genomgående vara bättre i kommuner som har ett under- skott på bostäder. Kommuner med större behov av nybyggnation uppger något högre kapacitet för sin översiktsplanering.

Kapaciteten att översiktsplanera varierar mellan länen. I Hallands län och i Kalmar län anses kapaciteten vara bäst, medan den är lägst i Västerbottens län följt av Västmanlands län, Gävle- borgs län och Jämtlands län. I storstadslänen är kapaciteten bättre än genomsnittet.

Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning är genomgående sämre än kapaciteten att översiktsplanera. Kommunernas kunskap och kompetens för att planera för bostadsförsörjning anses till övervägande del vara tillfredsställande. Resurser för en ändamåls- enlig planering för bostadsförsörjning är ett betydande problem. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt. Större kommuner anser sig ha markant bättre kapacitet att planera för bostadsförsörjning. Kapaciteten är genomgående bättre i kom- muner som i bostadsmarknadsenkäten ansett att kommunen har ett underskott på bostäder och som har antagit riktlinjer för bostads- försörjning. Den är också bättre i Göteborgsregionen och Malmö- regionen än i Stockholmsregionen. Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning bedöms dock inte vara bättre i kommuner med större behov av nybyggnation.

Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning varierar även den mellan länen. I Hallands län och i Kalmar län är kapaciteten bäst, medan den är sämst i Västerbottens län och Norrbottens län följt av Östergötlands län och Kronobergs län. Av storstadslänen är endast Skåne län bättre än riksgenomsnittet. Viss variation finns också mellan länen kring hur kommunerna bedömer kapaciteten att översiktsplanera jämfört med kapaciteten att planera för bostads- försörjning. I Jämtlands län anser kommunerna att kapaciteten att planera för bostadsförsörjning är bäst relativt kapaciteten att över- siktsplanera, medan den är sämst i Östergötlands län och Väster- norrlands län.

182

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

4.2.4Behovet av bättre koppling mellan planeringssystemen

Endast var fjärde kommun instämmer till övervägande del i att det finns ett behov av att bättre ta hänsyn till bostadsförsörjnings- behoven i kommunens fysiska planering. Kommunala behov är störst i mindre kommuner och i Malmöregionen. Regionala behov är störst i storstadsregionerna. Det finns inga skillnader mellan de kommuner som har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning, har en positiv eller negativ befolkningsutveckling, har ett bedömt över- skott eller underskott på bostäder eller hur stort behovet av ny- byggnation är. Det finns heller inga skillnader mellan kommuner som i bostadsmarknadsenkäten har angivit eller inte angivit att de samverkar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsförsörjning.

Det finns en viss variation mellan länen när det gäller kommu- nernas uppfattning i frågan. Kommuner i Kronobergs län ser störst behov av ta bättre hänsyn till bostadsförsörjningsbehoven i kom- munen i den fysiska planeringen, medan kommuner i Hallands län och Södermanlands län ser minst behov. Kommuner i Östergöt- lands län ser klart störst behov av ta bättre hänsyn till regionala bostadsförsörjningsbehov i den fysiska planeringen, medan kom- muner i Västerbottens län ser minst behov.

Det är likaså endast var fjärde kommun som instämmer till övervägande del i ett behov av att bättre ta hänsyn till marknadens efterfrågan på mark i kommunen. Behoven ses som något större i mellanstora kommuner med eller utan högskola. Kommuner som inte har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning ser ett större behov av att ta hänsyn till marknadens efterfrågan på mark än de kommu- ner som har gjort det. Kommuner med hög befolkningstillväxt (mer än 1 procent ökning per år) ser ett något lägre behov. Kommuner som har ett underskott på bostäder eller har ett större behov av ny- byggnation ser inte i någon större utsträckning att kommunen bättre behöver ta hänsyn till markefterfrågan i den fysiska planeringen.

Det finns betydande skillnader mellan länen kring det bedömda behovet av att ta bättre hänsyn till markefterfrågan i kommunerna i den fysiska planeringen. I Blekinge län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Norrbottens län och Örebro län indikerar kommunerna att den fysiska planeringen till övervägande del inte tar relevant hänsyn till den kommunala markefterfrågan.

183

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

Brister i samordningen mellan olika planeringssystem

Variationen är mycket stor kring hur kommunerna ser på bristerna i hänsyn och samordning mellan olika planeringssystem (sektorise- ringen) vad gäller fysisk planering. Lägst bedöms behovet av sam- ordning vara med regionalt tillväxtarbete i Malmöregionen och i större högskoleorter. Kommunerna anser att behovet av samord- ning med översiktsplaneringen i närliggande kommuner är störst i Göteborgsregionen och i mindre högskoleorter. De anser att beho- vet av samordning med bostadsförsörjningsbehoven i närliggande kommuner är störst i Göteborgsregionen. Det 40-tal kommuner som anser att de på tjänstemannanivå fullt ut samverkar med andra kommuner kring fysisk planering anser genomgående att de i mindre utsträckning skulle behöva ta bättre hänsyn till och sam- ordna sin fysiska planering med annan planering. Kommuner med mer än 100 000 invånare uttrycker ett markant mindre behov än andra av att samordna sin planering med annan planering.

Det finns få generella mönster kring kommunernas behov i olika län av bättre samordning mellan fysisk planering och annan planering. Kommuner i Uppsala län och i Dalarnas län indikerar behov av att bättre få ihop fysisk planering med planering för kollektivtrafik. Kommuner i Norrbottens län och i Jämtlands län indikerar behov av att bättre få ihop fysisk planering med det regionala tillväxtarbetet.

4.2.5Kommunernas syn på några andra frågor inom kommitténs utredning

Kommunerna har tydligt olika uppfattningar om behoven av en nationell viljeinriktning eller strategi kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till för- slagen. Kommuner med en bostadsmarknad i balans är mer positiva till en nationell viljeinriktning kring bostadsförsörjning, medan kommuner med överskott på bostäder är mer negativa. Det finns inget samband mellan kommunernas syn på behovet av en nationell viljeinriktning och befolkningsutveckling, hur mycket kommu- nerna i dag samverkar kring fysisk planering och bostadsförsörj- ning eller kommunernas behov av nybyggnation.

184

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

Kommunerna har ungefär samma uppfattning om behovet av en regional nivå som en nationell nivå. De har tydligt olika uppfatt- ningar om behoven av regionala politiska viljeinriktningar kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till förslagen. Kommuner med en bostadsmarknad i balans är mest positiva till regionala politiska viljeinriktningar. Kommuner med överskott på bostäder mer negativa. Det finns inget samband med befolkningsutveckling, behov av nybyggnation eller hur mycket kommunerna i dag samverkar kring fysisk plane- ring eller bostadsförsörjning.

Kommunerna har även mycket olika uppfattningar kring behoven av att peka ut en regional aktör. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till att peka ut en regionalt ansvarig aktör. Kommuner med en bostads- marknad i balans är mest positiva till en regionalt utpekad aktör, medan kommuner med överskott på bostäder är mest negativa. Det finns inget samband mellan kommunernas syn på behovet av en regionalt utpekad aktör och befolkningsutveckling eller hur mycket kommunerna i dag samverkar kring fysisk planering eller bostads- försörjning.

4.3Regionplanering i Stockholms- och Göteborgsområdet

Enligt vårt direktiv ska vi utvärdera om regionplanering enligt 7 kap. PBL är ett stöd för mellankommunal samordning och om bestämmelserna om regionplanering har ökat möjligheten till sam- ordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå. Vi bör särskilt studera erfarenheterna från Göteborg och Stockholm, som har formella regionplaneorgan, i dessa avseen- den.

185

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

4.3.1Regionplanering för Stockholms län

Historiken

I Stockholmsområdet initierades regionplanering i slutet av 1920- talet innan några regler fanns om detta. Planeringen skedde på eget initiativ av ett regionplaneförbund som bestod av Stockholmsför- orterna. Förbundet upprättade den första regionplanen 1935.4 Regionplaneinstitutet infördes formellt i 1947 års byggnadslag, BL, och Stockholmstraktens regionplaneförbund bildades 1951. Efter den egeninitierade regionplaneringen på 1920- och 30-talen på- börjades regionplanering enligt BL:s regler 1952. Befolkningen i Stockholmsregionen växte snabbt och regionplaneringen kom tidigt att användas bland annat för utredningar och planering för bostadsförsörjningen.5

Den första regionplanen enligt BL:s regler, Regionplan 1958, fastställdes av regeringen 1960. Regionplanen redovisade en mer detaljerad markanvändning för den centrala delen av regionplane- området och behandlade den förväntade utvecklingen fram till 1990. Den ersattes formellt av Regionplan 1973, men regionplane- förbundet hade tidigt insett att den tidigare planen hade förlorat i aktualitet, framför allt genom den snabbare befolkningsutveck- lingen och det högre bostadsbyggandet under 1960-talet. Redan i mitten av 1960-talet påbörjades därför arbetet med att ersätta planen med en ny, vilket gav Skiss 1966 och förslaget till Region- plan 1970. Dessa dokument tog fokus från den formellt gällande planen långt innan den ersattes med en ny.6

Regionplan 1973 sågs som en kortsiktig plan som tillfälligt skulle ersätta den föråldrade Regionplan 1958. Nästa plan, Region- plan 1978, skulle bli mer ambitiös och föregicks av en ingående programdiskussion. Samrådsförslaget togs fram i två alternativ och den färdiga planen blev Regionplan 1978. Den fastställdes av lands-

4Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafikkontoret, Regionplaneringen i Stockholms- regionen under 60-, 70-, 80- och 90-talen, Rapport 2, 1995, s. 9.

5Stockholms läns landsting, Samhällsorganisation för Stockholms läns utveckling – Om nu- varande särlagstiftning och alternativen för framtiden, 2012-12-19, s. 8.

6Stockholms läns landsting, Tillväxt, miljö och regionplanering, TMR, Regiomplanering 1958–2001. Planer och utfall, Info 2014:05 s. 14 och s. 20.

186

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

tinget 1979 men först 1982 av regeringen. Planeringshorisonten var 1990.7

När arbetet inleddes med att ersätta Regionplan 1978 höjdes ambitionsnivån och målet blev att åter ta fram en långsiktig plan. Ett steg på vägen var Skiss 85 med två utvecklingsalternativ och ett stagnationsalternativ. I det formella regionplaneförslaget Region- plan 1990 hade befolkningsantagandena ökats jämfört med Skiss 85. Den färdiga planen, Regionplan 1991, blev den första formella regionplanen i landet efter plan- och byggnadslagstiftningens (ÄPBL) och den s.k. Stockholmslagens tillkomst.8

Under de osäkra omvärldsförhållanden som rådde i mitten av 1990-talet utarbetades en scenarioskrift i stället för att gå direkt på en ny regionplan.9 Efter scenarioarbetet utvecklades en regional strategi som nästa steg på väg mot en ny regionplan. Fem olika skrifter utarbetades parallellt inför samrådet. Vid sidan av region- planeförslaget Regionplan 2000 fanns även rapporter som behand- lade trafiken, den ekonomiska tillväxten, kompetensfrågorna samt Östersjöperspektivet. Efter samrådet om förslaget och de andra skrifterna utarbetades det sammanhållna regionplaneförslaget som fick namnet Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2001. Tidsperspektivet var 30 år och planen antogs av lands- tinget 2002.10

Erfarenheter av regionplaneringen enligt PBL-kommitténs enkät

PBL-kommitténs utredning, som bedrevs mellan 2002–2005, genomförde en enkätundersökning om olika aktörers erfarenheter från regionplaneringen i Stockholms län. Av enkätsvaren framkom bland annat följande.

Regionplaneringen har i första hand hanterat frågor om regional utveckling och mark- och vattenanvändningsfrågor av relevans för att uppnå utvecklingsmålen.

7Ibid s. 26.

8Ibid s. 32.

9Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafikkontoret, Den osäkra framtiden. Tre scenarier för Stockholmsregionen 1995–2030, 1995.

10TMR (2014) s. 40 f.

187

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

Inspiration har hämtats från EU-samarbetet om regional ut- vecklingsplanering.

Regionplanen ger en god överblick över de viktiga frågorna för regionens utveckling.

Underlaget ger en fördjupad kunskap på många områden och utgör en användbar referensram för kommunernas planering.

Den mellankommunala dialogen har stärkts.

Översiktsplaneringen har påverkats.

Dialogen mellan olika aktörer har medfört en lärprocess i att förstå och tänka utifrån ett regionalt perspektiv.

Arbetet har fungerat som en katalysator för flera mellan- kommunala och delregionala processer.

De positiva synpunkterna var relativt samstämmiga och inte bero- ende av kommunernas storlek eller läge. Vissa kommuner på längre avstånd från centrum lyfte fram behovet av samverkan över läns- gränser och det hade även inletts på flera ställen. Många kommuner uppgav att översiktsplanen hade omarbetats parallellt med RUFS- processen. Detta hade gett möjlighet att utnyttja översiktsplane- ringen som kommunens plattform för att möta den regionala dis- kussionen. Utbytet hade enligt svaren varit ömsesidigt och de parallella processerna hade befruktat varandra. Kombinationen av regional utveckling och fysisk planering hade visat sig i många kommuners arbete med sina nya, mer visionära och strategiska översiktsplaner.

Många kommuner tog i enkätsvaren upp att det saknades både resurser och beslutsstruktur för att genomföra planen. Samtidigt var de klara över motsättningen i förhållande till det kommunala planmonopolet och den ofta förekommande oviljan mot beslut som kunde binda kommunerna.

Arbetet ansågs vidare ha inneburit ett utbyte av kompetens mellan länsstyrelsen, regionplane- och trafikkontoret och andra regionala aktörer. Detta hade lagt grunden för att underlag om statens intressen har kunnat tillföras arbetet, samtidigt som läns- styrelsen hade kunnat utnyttja det sammanvägda tvärsektoriella

188

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

underlag som planen tillhandahåller i flera olika regionala processer och regeringsuppdrag (SOU 2005:77 s. 401 f.).

RUFS 2010

År 2010 antog landstingsfullmäktige den nu gällande regionplanen för Stockholms län, RUFS 2010, som också utgör länets regionala utvecklingsstrategi beslutad av länsstyrelsen. Planen har tagits fram enligt förfarandereglerna i 7 kap. PBL. Planen utgör ett samlat och övergripande mål- och strategidokument för utvecklingsfrågor och fysisk planering. I planen anges att befolkningen i Stockholms län under den senaste 30-årsperioden har ökat med nästan 400 000 personer och att den förväntas öka motsvarande antalet innevånare i Göteborg fram till 2030. Det anges bland annat vidare att bostadsbeståndet och transportinfrastrukturen inte har utvecklats i takt med befolkningsökningen.11

Planen redogör för följande sex utmaningar som utgör utgångs- punkter för planeringen.

Möjliggöra befolkningstillväxt och samtidigt förbättra regionens miljö och invånarnas hälsa,

Vara en liten storstadsregion och samtidigt internationellt ledande,

Öka tryggheten i regionen samtidigt som omvärlden upplevs som mer osäker,

Minska klimatpåverkan och samtidigt utveckla en tillgänglighet som möjliggör ekonomisk tillväxt,

Åtgärda kapacitetsbrister samtidigt som behoven fortsätter att växa, samt

Öppna regionen och samtidigt minska utanförskapet.

11 Stockholms läns landsting, Regionplanenämnden, Regional utvecklingsplan för Stockholms- regionen RUFS 2010, Rapport 2010:5, s. 19 och 35.

189

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

Planen innehåller en vision om att Stockholmsregionen ska bli Europas mest attraktiva storstadsregion. Till visionen knyts fyra mål om öppenhet och tillgänglighet, tillväxt, god livsmiljö och resurseffektivitet. Till målen knyts följande sex strategier.

Öka uthållig kapacitet och kvalitet inom utbildning, transporter och bostadssektorn,

Utveckla idéer och förnyelseförmåga,

Säkra värden för framtida behov,

Vidareutveckla en flerkärnig och tät region,

Stärk sammanhållningen, samt

Frigör livschanser.

För varje strategi har det formulerats ett antal åtaganden, totalt 54 stycken, som anger vad som behöver göras för att nå konkreta mål i planeringen. En eller flera aktörer kan vara ansvariga för att genomföra dessa åtaganden.12

Enligt Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, TRF inom Stock- holms läns landsting (tidigare Tillväxt, Miljö och Regionplanering, TMR), som ansvarar för regionplaneringen, är processen grund- läggande för kommunernas acceptans av planen. Att regionplanen inte är bindande kan enligt TRF innebära att den i praktiken får en mer styrande effekt än en bindande plan, eftersom det bygger på frivillighet från kommunerna. Kommunernas delaktighet i pro- cessen är enligt TRF avgörande för en framgångsrik planering.

Kommunernas synpunkter på RUFS 2010

Under hösten 2013 gav landstinget i Stockholms län de aktörer som berörs av RUFS 2010 möjlighet att yttra sig över om planen fortfarande var aktuell och användbar. I remissen ställde lands- tinget frågor till aktörerna, bland annat om hur RUFS 2010 används och på vilket sätt planen får genomslag i arbetet. Frågor ställdes också om styrkor och svagheter med RUFS 2010.

12 Ibid s. 18 f.

190

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

Samtliga 26 kommuner inom länet svarade på remissen, antingen själva eller gemensamt med andra kommuner i olika former av sam- arbeten. Det inkom även ett 15-tal svar från kommuner utanför Stockholms län.

I samarbeten mellan flera kommuner i länet och i Östra Mel- lansverige används RUFS 2010 enligt remissvaren som en gemensam plattform. Planen används också som utgångspunkt för gemensamma visioner och handlingsplaner och för att utveckla regionala stads- kärnor. Dessutom används den som hjälpmedel i planering för bostadsbyggande i regionen och som hjälpmedel och underlag för gemensamma ställningstaganden till infrastrukturinvesteringar.

De enskilda kommunerna har alla utom en uppgett att de använder RUFS 2010 i översiktsplaneringen och att den har fått stort genomslag. Utöver detta har kommunerna uppgett att de använder planen som kunskaps- och referensunderlag och för råd- givning i det strategiska arbetet generellt. RUFS 2010 används dessutom när strategier och styrdokument ska tas fram och som vägledning vid beslut i övergripande frågor eller som stöd för beslut i frågor som gäller planering för trafik, infrastruktur och kollektivtrafik. Den används även som underlag för bostadsplane- ring och för planering av arbetsplatser, service, utbildning, forsk- ning och handel.

RUFS 2010 används för grönstrukturplanering, som utgångs- punkt i arbetet med energi- och klimatfrågor och som grund för den strategiska utvecklingen inom kulturområdet. Den kan även användas som dialogverktyg vid samverkan med statliga och regionala aktörer.

RUFS 2010 får genomslag i kommunernas arbete genom att de ställer sig bakom de visioner och mål som anges i planen. Det kan bli aktuellt vid översiktsplanering, när strategier och styrdokument tas fram, vid planering av kollektivtrafik eller genom att planens frågor uppmärksammas och kommer upp på den kommunala dag- ordningen. En kommun uppgav att RUFS har stärkt kunskapen om betydelsen av regional samverkan.

Styrkorna med RUFS 2010 är enligt flera kommuner att den bidrar till informations- och kunskapsutbyte och att den banar väg för samarbeten över sektors- och kommungränser. Flera kommu- ner har framfört att den ger ett regionövergripande perspektiv, att den tar fram en gemensam bild av nuläget och utvecklingen, att den

191

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

visar en framtidsbild som alla länets kommuner ställt sig bakom och att regionens samlade vilja kommer till uttryck i ett och samma dokument.

Många kommuner anger att det är en styrka att planen har tagits fram genom en bred process tillsammans med länets aktörer. Pro- cessens värde har enligt kommunerna bestått i att den innebär en samling kring en gemensam färdriktning och att den skapar en stark dialog som leder till samsyn. Många kommuner har lyft fram att planen bidrar till ett samordnat arbete med klimat, energi, trans- porter, infrastruktur, kollektivtrafik, bostäder och arbetsplatser samt vatten- och grönfrågor.

Andra styrkor som har lyfts fram är att samsynen ger planen en viss tyngd och att den kan bidra till att strategiskt inriktade åtgär- der verkligen kommer till stånd. Det kan vara särskilt angeläget när länets kommuner står inför viktiga avvägningar eller när det kan finnas konflikter med statliga intressen.

En svaghet med RUFS 2010 är enligt flera kommuner själva genomförandet. Kommunerna har pekat på förhållandet att planen inte kan reglera hur den ska genomföras, att den är för vag och brister i mätbarhet och tydliga processer samt att ansvarsfördel- ningen är otydlig. Exempelvis har några kommuner framhållit att de saknar överenskommelser mellan kommunerna, landstinget, staten och övriga intressenter för att förverkliga planen. Den bely- ser inte tillräckligt behoven av samverkan och marknadssignaler för att få aktörer att gemensamt göra de investeringar som behövs. Kommunerna har vidare pekat på att det inte finns tillräckliga kopplingar till de konkreta projekten och att processer för att genomföra planen i princip bara inletts.

En annan svaghet som har framförs är att ställningstaganden i planen inte är helt förankrade hos alla viktiga aktörer, exempelvis kommunerna, staten och trafikförvaltningen inom landstinget. En kommun framhöll att vissa av planens prioriteringar har skett på bekostnad av utrymmet för olika behov som har formulerats i kommunerna och att planen inte stödjer kommunens ambition att växa.

Flera kommuner har uttryckt att planen är för omfattande, svår- genomtränglig och generell för att kunna tillämpas i vardagens pla- neringssammanhang samt att den har lång löptid och snabbt kan bli inaktuell.

192

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

När det gäller infrastrukturfrågorna har flera kommuner pekat på svagheter, som består i att trafikinfrastrukturen inte alls byggs ut i den takt som anges i planen, att frågan inte är tillräckligt ut- vecklad i planen, att planen inte kan redovisa förslag till priorite- ringar, att det regionala perspektivet inte är tillräckligt tydligt och att tidshorisonterna år 2020 och 2030 är för korta. När det gäller kollektivtrafik har en kommun anfört att åtgärder inte tillkommer i den takt och i de regiondelar som anges i landstingets egen plan.

Flera kommuner har angett att planen innehåller för få geogra- fiska utvecklingsområden och att konceptet med de utpekade regionala stadskärnorna inte är helt tydligt. Några kommuner har pekat på att planen inte synliggör dessa kommuner och olika in- tressen i kommunerna. Exempelvis har en kommun framfört att planen saknar ett tydligt tillväxtperspektiv för landsbygd, skärgård och växande stadskärnor.

Vi har under utredningen träffat företrädare för flertalet kom- muner i Stockholms län. Vid dessa samtal har det framkommit mer kritik kring regionplaneringen än vad som har framkommit av remissvaren om RUFS 2010. Vid samtalen har flera av företrädarna lyft fram 2013 års Stockholmsförhandling (jfr avsnitt 3.4) som ett mer effektivt sätt än regionplanering för att hantera regionala frågor. Skälet är främst att Stockholmsförhandlingen har haft ett förhandlings- och finansieringsperspektiv som saknas i region- planeringen. Ett annat skäl till varför Stockholmsförhandlingen beskrivs som en framgångsrik modell är att det inte anses nöd- vändigt med en heltäckande regional planering när det går att använda riktade åtgärder där det behövs.

I Stockholmsområdet finns tre sammanslutningar av kommuner för samarbete inom bland annat fysisk planering. Sammanslutning- arna omfattar vardera 4–8 kommuner. Företrädare för en av dessa sammanslutningar har framfört att kommunerna i sammanslut- ningen vill bygga enligt RUFS, eftersom planen pekar ut ett om- råde inom sammanslutningen som en regional kärna.

Företrädare för samtliga kommuner i Stockholms län har upp- gett att den kommunala samverkan har stärkts det senaste decen- niet och att kommunerna samverkar där det behövs.

Vi har även träffat företrädare för TRF som ansvarar för region- planeringen. De har beskrivit några av sina erfarenheter från plane- ringen på följande sätt. En vägledande plan kan vara mer styrande

193

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

för utvecklingen än en bindande plan, eftersom den bygger på fri- villighet och möjliggör att kommunerna får valfrihet. Det finns kommuner som inte är aktiva inom regionplaneringen, men som bidrar till regional utveckling genom sina egna aktiviteter inom de egna kommunerna. Att processen bygger på kommunernas del- aktighet är grundläggande för att planen sedan ska kunna förankras bland de deltagande kommunerna. Processen behöver utvecklas i detta avseende. Den regionala utvecklingsplanen för Stockholms- regionen är otydlig i fråga om vem som ska genomföra de planerade verksamheterna. Finansiering borde knytas till plane- ringen. När det gäller samordning mellan andra planeringsslag är det en ständig utmaning att föra samman de olika sektorerna.

Boverkets och några länsstyrelsers synpunkter på RUFS 2010

Boverket och fyra länsstyrelser var några av de statliga aktörer som lämnade synpunkter på RUFS 2010. Boverket framhöll i sitt remissvar att RUFS 2010 generellt sett är en bra regionplan för såväl den regionala som kommunala planeringen. Boverket bedömde att det är viktigt att det storregionala perspektivet fortsätter att ut- vecklas och att den regionala bostadsbristen får fortsatt fokus. En samhällsaspekt som särskilt bör lyftas är enligt Boverket behovet av lösningar och system som är tåliga, flexibla och pålitliga i såväl medgång som motgång.13

Länsstyrelsen i Gävleborgs län uppgav att den använder RUFS 2010 som en av flera utgångspunkter för positionering av länet, exempelvis när det gäller synen på Gävleborgs transportsystem- analyser, på länstransportplanen samt på den nationella planen för transportsystemet.14

Länsstyrelsen i Stockholms län framförde att regionplanen har en viktig funktion i att förmedla regionens gemensamma och lång- siktiga viljeinriktning. I länsstyrelsens arbete uppgavs att RUFS 2010 har sin viktigaste funktion i handläggningen av översikts- och detaljplaneärenden, då särskilt för länsstyrelsens uppgift att bevaka den mellankommunala samordningen. Även när det gäller bostads-

13Boverkets yttrande den 20 december 2013, dnr 20133-4194/2013.

14Länsstyrelsens i Gävleborgs läns yttrande den 9 december 2013, dnr 300-6778-13.

194

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

försörjning och infrastrukturplanering uppgavs att RUFS 2010 är en utgångspunkt. Länsstyrelsen i Stockholms län uppgav vidare att kommande regionala utvecklingsplan bör vara mer konkret när det gäller roller och ansvar för genomförandet av strategier med åtaganden.15

Länsstyrelsen i Södermanlands län framhöll att en styrka med RUFS 2010 är att den för samman fysisk planering och regionalt tillväxtarbete i Stockholms län och i viss mån omgivande grannlän. Dock bör enligt länsstyrelsens perspektivet och det ömsesidiga för- hållandet kunna förstärkas ytterligare i genomförandet av RUFS 2010. Länsstyrelsen framförde vidare att aktörer i länet använder RUFS 2010 i viss utsträckning, exempelvis när det gäller principer avseende den framtida utvecklingen av infrastruktur eller lokalise- ring av ny bebyggelse. Dessa har bland annat kommit till använd- ning i kunskapsunderlag och utvecklingsprocesser i länet. Även målbildskartan som används för att illustera länets storregionala samband används. Resonemang som återfinns i den storregionala målbilden förekommer i kommunala översiktsplaner som tagits fram under senare år. Sett från ett grannläns perspektiv är RUFS 2010 också viktig då den används som kunskaps- och faktaunderlag för hur situationen ser ut i Stockholms län.16

Länsstyrelsen i Västmanlands län uppgav att RUFS 2010 utgör ett mycket bra kunskapsunderlag inom flera områden och tjänar till ledning för en rad olika beslut. Genom att planen beaktar om- världen som samspelar med Stockholms län har samverkan ut- vecklats inom östra Mellansverige, främst inom infrastrukturområ- det och samarbetet i En Bättre Sits.17 Det har även sedan flera år ut- vecklats ett samarbete och en dialog mellan de regionala utveck- lingsaktörerna i östra Mellansverige, det så kallade ÖMS-sam- arbetet. I den regionala systemanalys som togs fram inom ramen för samarbetet i En Bättre Sits för Stockholm-Mälarregionen och Gotland 2008 är RUFS 2010 en viktig utgångspunkt, där den storregionala strukturen för det övergripande transportsystemet och dess storregionala kärnor har fått ett stort genomslag. Bilden av

15Länsstyrelsens i Stockholms län yttrande den 17 december 2013, dnr 101-32176-2013.

16Länsstyrelsens i Södermanlands län yttrande den 12 december 2013, dnr 301-5174-2013 och Regionförbundet Sörmlands yttrande den 9 december 2013, dnr 13-081.

17En bättre sits-samarbetet omfattar sju län – Stockholm, Uppsala, Västmanland, Örebro, Sörmland, Östergötland och Gotland.

195

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

det storregionala transportsystemet och de storregionala kärnorna har fått genomslag i länet med avseende på infrastruktur. Bilden ligger till grund för Västmanlands del i östra Mellansverige och i samband med att ny länsplan togs fram för regional transport- infrastruktur 2014–2025 har diskussioner förts om hur länets trans- portsystem kan ansluta till det storregionala transportsystemet.18

4.3.2Regionplanering av Göteborgsregionens kommunalförbund

Även i Göteborgsregionen bedrevs regionplanering innan regler för detta infördes i Sverige. Den första planen, Regionplan för Göte- borg med omgivningar, upprättades åren 1940–1944. Mellan 1947 och 1949 fattade Kungl. Maj:t beslut om att en regionplan skulle upprättas för Göteborgsområdet, men någon plan antogs inte förrän 1963. Därefter antogs en regionplan 1982. Göteborgsregionen kommunalförbund, GR, ansökte och utsågs till regionplaneorgan 1988.

GR, som omfattar 13 kommuner i Göteborgsområdet inklusive Kungsbacka kommun i Hallands län, har inte antagit någon formell regionplan. I stället har GR tagit fram Strukturbild för Göteborgs- regionen, som utgör en överenskommelse mellan medlemskom- munerna om hur den regionala fysiska strukturen ska utvecklas. Tanken är att kommunerna ska utgå från och följa den i sin plane- ring. Strukturbilden ska vidare kunna ligga till grund för dis- kussioner i gränsöverskridande frågor samt utgöra underlag för ett samordnat agerande i dialog med statliga verk och myndigheter i fråga om exempelvis åtgärder i infrastrukturfrågor.19

Strukturbilden innehåller överenskommelser och hänsynstagan- den om bland annat följande frågor.

Lägen för koncentration och komplettering av bebyggelse i form av bostäder, arbetsplatser, handel, utbildning, vård m.m.,

Behovet av kollektivtrafik i anslutning till bostäder,

18Länsstyrelsen i Västmanlands läns yttrande den 17 december 2013, dnr 341-4428-2013.

19www.grkom.se/toppmenyn/samverkansomraden/miljosamhallsbyggnad/samhallsbyggnad

/strukturbild.106.76c16fb112ca227ad198000867

196

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

Bevarande av natur- och kulturlandskap och bostadsnära grön- ytor,

Lägen för personal- och besöksintensiva verksamheter,

Lägen för etablering av handel, arbetsintensiva företag eller serviceinrättningar som har ett större upptagningsområde än den egna orten,

Kollektivtrafikens betydelse vid bostadsbyggande,

Kustzonens betydelse för boende och regionens attraktions- kraft,

Behovet av investeringar i kollektivtrafikstråk vid omfattande omvandling eller nyexploatering vid kustzonen,

Behovet av kollektivtrafik till strategiska och attraktiva punkter,

Behovet av samspel vid intresseavvägningar inom kustzonen samt jord- och skogsbruksområden,

Värdet av stora och sammanhängande grönområden, hur dessa områden kan bevaras och möjligheterna att nå dem,

Utnyttjande av befintliga broar och tunnlar, samt

Skydd för Göta älv i fråga om placering av miljöstörande verk- samheter, anläggningsarbeten eller annat byggande vid älvens närhet.20

PBL:s förfaranderegler för en regionplan har inte tillämpats för Strukturbilden. De skulle enligt GR kunna vara användbara i ett senare skede, efter det att frågorna har förankrats politiskt bland kommunerna.

Strukturbilden är resultatet av en process med fyra så kallade rådslag mellan de deltagande kommunerna. Vid rådslagen har kommunerna diskuterat de frågor som det var viktigt att samverka kring och hur de skulle kunna samverka. Vid ett av rådslagen har kommunerna kommit överens om målen och därefter om det gemensamma ansvaret. Efter beslutet om Strukturbilden 2008 har även ett femte rådslag ägt rum om Hållbar tillväxt.

20 Göteborgsregionens kommunalförbund, Strukturbild för Göteborgsregionen, maj 2008.

197

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

Rådslagsprocessen beskrivs av GR som en politisk process och utgår från samarbetet mellan kommunalförbundets politiker och kommunernas fullmäktigeförsamlingar. Varje rådslagsrunda har omfattat cirka 1100 fullmäktigeledamöter. Därmed presenteras rådslagen inte främst som en förankringsprocess i strikt mening utan som ett gemensamt arbete. Enligt GR har det varit viktigt att Strukturbilden har tagits fram på eget initiativ av kommunerna, att arbetet har varit frivilligt och att arbetet är en gemensam produkt. På så sätt har arbetet förankrats bland kommunerna. En förutsätt- ning för samverkan är enligt GR att kommunerna har gemensamma utmaningar att arbeta med.

Erfarenheter från Göteborgsområdet

Något formellt remissförfarande har inte genomförts beträffande Strukturbilden för Göteborgsregionen. Vi har träffat företrädare för GR samt för Kungsbacka, Härryda, Ale, Stenungssunds, Alingsås, Kungälvs, Göteborgs och Mölndals kommuner för att efterhöra deras erfarenheter.

En fördel med ett regionplaneorgan anses vara att det får möj- lighet att lämna yttranden över kommunernas respektive plane- ringar. Strukturbilden används av kommunerna vid översiktsplane- ring och detaljplanering. Strukturbilden är en produkt som har tagits fram gemensamt av kommunerna och GR och utgör resulta- tet av ett gemensamt projekt.

Strukturbilden får genomslag i det kommunala arbetet genom att den ger avtryck i översiktsplaner. Den har resulterat i 10-tal nätverk, där arbetet har skapat insikt om att kommunerna är bero- ende av varandra. Den utgör ofta ett beslutsunderlag exempelvis vid bygglovsprövningar. I en kommun tillämpas Strukturbilden före översiktsplanen, eftersom den anses väga tyngre. Struktur- bildens bidrag till kunskap om kommunernas beroende av varandra formuleras bland annat som att det viktigaste inte är om företag kommer till den egna kommunen, utan att de finns inom regionen.

Styrkan med Strukturbilden anses vara att den är en enkel gemensam plattform med vision och principer, som visar vägen och bidrar till resultat som inte hade kunnat uppnås annars. Andra styrkor är att den bidrar till kunskap och till känslan av att vara en

198

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

del av en region och den ger möjlighet att lösa problem tillsammans som enskilda kommuner inte klarar av att lösa.

Processen med att ta fram Strukturbilden framhålls som en vik- tig styrka. I processen har GR tagit fram beslutsunderlag i samver- kan mellan alla kommuner. På så sätt har alla blivit delaktiga och inkluderade. Det har varit värdefullt att dessa på eget initiativ gemensamt har byggt Strukturbilden från grunden. Den har där- igenom förankrats bland kommunerna, vilket i sin tur skapar ansvarstagande.

Andra styrkor som uppges med Strukturbilden är att den skapar legitimitet för att mötas och föra dialog och att den utgör ett beslutsunderlag som lyfter det regionala perspektivet och skapar medvetenhet om de regionala frågorna. Strukturbilden bidrar till konkreta arbetsinsatser i fråga om avfallshantering, vattenförsörj- ning och klimatåtgärder och även frågor kopplade till invandring. Den kan styra den fysiska utvecklingen, exempelvis i fråga om byg- gande och användning av byggnader, bevarande, infrastruktur och kollektivtrafik.

En svaghet som framhålls är att det finns en risk att Struktur- bilden inte får genomslag i alla kommuner på grund av att det poli- tiska ledarskapet växlar. Vidare kan ett avslag på en bygglovs- ansökan med hänvisning till Strukturbilden medföra att ett projekt inte alls kommer att genomföras i regionen. Strukturbilden kan inte styra eller påverka, exempelvis få igång infrastruktursatsningar och dess vägledande karaktär kan inte garantera att resultatet blir det som dokumentet redovisar.

Flera av de kommuner som vi har besökt i Göteborgsregionen lyfter fram betydelsen av transportinfrastruktur vid planeringen av bostäder. Utbyggnaden av transportinfrastruktur är dock något som kommunerna inte anser att de kan påverka. Bland annat beto- nas ofta vikten av att bygga stationsnära bostäder, men då behöver också stationer byggas, vilket kommunerna bedömer att de behö- ver finansiera själva. Andra kommuner framhåller brister i kollek- tivtrafiken som ett bekymmer vid planeringen av bostäder. Inte heller här råder kommunerna över planeringen. I flera samtal kom det fram att Trafikverket i sin planering prioriterar en förkortning av restiden mellan Göteborg och Stockholm och är mindre intres- serad av att exempelvis främja arbetspendlingen mellan Göteborg och Borås eller Göteborg och Alingsås. Bättre möjligheter till

199

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

arbetspendling skulle förbättra integreringen och rörligheten inom regionen.

Den bild som kommer fram efter samtal med kommunerna i Göteborgsregionen är att kommunerna känner mer regional gemen- skap med GR än med Västra Götalandsregionen. Det regionala perspektivet bedrivs i kommunalförbundet utifrån kommunens egna behov och utmaningar. Samarbetet kan inte tas för givet utan behöver ett tydligt politisk ledarskap.

Följande för- och nackdelar med de två modellerna för planering som bedrivs i Stockholmsområdet respektive i Göteborgsområdet har förts fram.

Initiering av regionplanering på frivillig väg kan ta tid.

En snabbare genomförd regionplanering behöver inte innebära att resultatet blir bättre än om det får ta tid.

Tvingande regionplanering kan innebära mer resurser.

Det är inte det lagstadgade tillvägagångssättet som tar tid, exem- pelvis samrådsförfarande och utställning. Det är kravet på bra kvalitet som tar tid att förverkliga.

GR är en liten organisation och skapar inte lika mycket rappor- ter som TRF, men bedriver verksamhet i olika nätverk tillsam- mans med kommunerna.

Det kan vara en fördel att utveckla tillväxtarbetet i regionplanen.

4.3.3Utvärdering av dagens regler om regionplanering

Är reglerna om regionplanering ett stöd för mellankommunal samordning?

Reglerna om regionplanering enligt 7 kap. PBL är i sig inte en nöd- vändig förutsättning för att mellankommunal samordning ska komma till stånd. Kommunerna förmår att samarbeta även utan lagregler. I många av våra samtal med olika aktörer har det också framförts att ett viktigt kriterium för ett fungerande regelverk för regionplanering är att reglerna är flexibla och lämnar utrymme för anpassning av planeringen utifrån olika förhållanden. Dagens regel- verk uppfyller detta kriterium, vilket bland annat styrks av att

200

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

regionplanering i Stockholms- respektive Göteborgsområdet sker på olika sätt.

Det är också viktigt att processen involverar kommunerna på ett aktivt sätt och att planerna förankras bland kommunerna. PBL:s förfaranderegler för planprocessen har kritiserats för att processen blir tungrodd och tidsödande. Regleringen innebär ett antal moment med omfattande administration och med inblandning av läns- styrelsen när det gäller att bevaka statliga intressen. Regionplanen för Stockholmsområdet har upprättats med stöd av dessa för- faranderegler, men trots regleringen har någon kritik i det samman- hanget inte framförts mot processen. Tvärtom har processen lyfts fram som något positivt för att den har bidragit till dialog, kunskap och förankring.

Däremot har PBL:s förfaranderegler inte tillämpats när Struk- turbilden för Göteborgsområdet har tagits fram. Det har där ansetts angeläget att Strukturbilden först förankras politiskt bland kommunerna, innan ett samrådsförfarande med allmänheten och myndigheter sker. Motsvarande positiva erfarenheter finns dock från processen med att ta fram Strukturbilden som när det gäller den regionala planen för Stockholmsområdet.

Det finns i många kommuner ett motstånd mot att staten ska blanda sig i den kommunala planeringen. Någon kritik mot läns- styrelsens inblandning i regionplaneringen i Stockholms län har däremot inte framkommit. Invändningen tycks ha sin grund i den kommunala självstyrelsen. Det har även framförts invändningar från kommunalt håll mot att låta ett landsting ansvara för region- planering, eftersom landstingen skulle kunna anses överordnade kommunerna. Det har dock för Stockholms läns vidkommande aldrig framförts önskemål om att ersätta landstinget med någon annan aktör.

Många hävdar att planeringen är viktigare än planen. Region- planeorganets roll och uppgifter bidrar till positiva erfarenheter av regionplaneringen. Uppgifterna motsvarar väl vad som har fram- förts om styrkan med RUFS 2010 i Stockholmsområdet och Struk- turbilden i Göteborgsområdet. Exempel på detta är att planeringen ger kunskapsunderlag, analyser och ett regionalt forum. Region- planeorganets uppgifter får därmed anses till stor del ha bidragit till kommunernas positiva erfarenheter av regionplaneringen.

201

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

Erfarenheterna från Stockholms- och Göteborgsområdet visar att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellankommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Därigenom skapas legitimitet för att diskutera dessa frågor och det kommunala arbetet underlättas genom de underlag och analyser som regionplaneorganet tar fram. En annan fördel anses vara att det inte behövs ett nytt regionalt organ varje gång ett regionalt pro- blem uppkommer.

Möjligheten att upprätta en plan får även den anses vara en fördel med regelverket, eftersom det har skett för både Stock- holms- och Göteborgsområdet. Strukturbilden för Göteborgs- regionen kan sägas utgöra en regionplan enligt 7 kap. PBL, efter- som den omfattar huvuddragen av mark- och vattenanvändningen i regionen. Samtidigt utgör den formellt sett inte en regionplan enligt 7 kap. PBL, eftersom den inte har tagits fram med stöd av förfarandereglerna.

Erfarenheterna visar att planerna fyller en funktion som gemen- samma plattformar, viljeinriktningar och utgångspunkter, vilket talar för att planerna utgör ett stöd för mellankommunal samver- kan. Samarbetet konkretiseras och ger en dokumentation av hur det är tänkt att regionen ska utvecklas. Däremot anses genom- förandet av planerna vara oreglerat. Ingen av de olika plantyper som har tagits fram genom åren har varit effektiva när det gäller genomförandet. Planerna har varit produkter av sin tid och anpas- sats efter samhällsutvecklingen. Genomförandet har varit ett pro- blem i vart fall sedan 1970-talet.

Vid våra samtal med företrädare för deltagande kommuner och ansvariga aktörer för regionplanering i Stockholms- och Göte- borgsområdet har samtliga framhållit finansieringen som en central fråga för möjligheterna att genomföra en plan. 2013 års Stock- holmsförhandling har framhållits som ett mer effektivt sätt än regionplanering för att hantera regionala frågor, eftersom dessa förhandlingar har haft ett finansieringsperspektiv som saknas i regionplaneringen.

Det har av alla aktörer alltid ansetts att en regionplan inte ska vara bindande. Regelverken innebär att en regionplan är vägledande vid beslut om översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser. Eftersom dessa planer och bestämmelser har betydelse för pröv- ning av lovärenden, kan regionplanen indirekt få effekt på beslut i

202

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

dessa ärenden. På så sätt kan en upprättad regionplan bidra till att den mellankommunala samordningen genomförs i praktiken. Sam- tidigt kan intentionerna i en regionplan frångås.

En vägledande plan kan ha bättre förutsättningar att bli för- ankrad bland kommunerna, eftersom den inte skapar definitiva låsningar. En annan fördel med en vägledande plan är att den kan vara flexibel och ge utrymme för nödvändiga avsteg från rikt- linjerna i de fall samhällsutvecklingen snabbt förändras. Det skulle kunna bli kostsamt och skapa osäkerhet, om en bindande region- plan skulle behöva ändras från tid till annan. En bindande region- plan skulle å andra sidan kunna tvinga fram nödvändiga åtgärder. Det finns dock inget som säger att en bindande regionplan får större genomslag än en vägledande.

Mot bakgrund av att erfarenheterna från regionplanering är övervägande positiva, kan förekomsten av regelverken anses vara ett stöd för mellankommunal samordning. Samtidigt har det fram- gått att mellankommunal samverkan bedrivs även i andra former än regionplanering enligt 7 kap. PBL. Så har det varit alltsedan regel- verket infördes 1947. Med hänsyn till att det i dag endast bedrivs regionplanering enligt PBL i ett område, kan det inte hävdas att det har bidragit till denna typ av mellankommunal samordning.

Har reglerna om regionplanering ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå?

Samarbetet vid sidan av 7 kap. PBL är och har historiskt varit den dominerande formen av mellankommunal samverkan. Samarbete har bedrivits på en rad olika sätt, i olika former och i olika frågor. Samarbetet har bidragit till en rad olika visioner, mål och strategier, både på lokal och på regional nivå. De har bland annat gått ut på att koppla samman fysisk planering och regional tillväxt.

Mellankommunal samverkan sker då ett konkret behov av sam- verkan uppstår i någon specifik fråga. Samverkan uppkommer mellan de kommuner som berörs av den frågan. Kommunerna har då valt att inte tillämpa reglerna om regionplanering för att sam- verka. Skälen synes ha varit följande.

Kommunerna har velat hävda den kommunala självstyrelsen och motsatt sig statlig inblandning i planeringen.

203

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

När behov har uppkommit om att lösa något gemensamt pro- blem, har det inte funnits tid att invänta beslut om att bilda ett regionplaneorgan.

Processen för att upprätta regionplaner har varit tungrodd.

Regionplaner har varit för omfattande och snabbt blivit inaktu- ella.

Politiker har inte velat binda upp kommande beslut genom en regionplan.

Regelverket har sedan 1970-talet kritiserats för att vara tidsödande och tungrott i de delar som avser att bilda regionplaneorgan och upprätta en regionplan. Vid översyner av regelverket har region- planering lyfts fram som ett viktigt verktyg i den fysiska plane- ringen, men någon diskussion eller något förslag om att förbättra regelverket har aldrig förts fram. Därför har inte regelverket i sig ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå.

Eftersom mellankommunal samverkan kommer till stånd på grund av ett uttalat behov och att kommunerna har valt att inte tillämpa PBL:s regelverk, har frivilligheten att tillämpa reglerna inte haft någon betydelse för möjligheten till samordning av fysisk pla- nering på regional nivå. Ett undantag är Stockholms län, där regionplanering har bedrivits enligt byggnadslagens, BL, regler allt sedan 1940-talet. Regionplanering har bedrivits där även då region- planering inte har varit obligatorisk. En slutsats av detta är att det alltid har ansetts att det finns ett behov av samverkan i Stock- holmsområdet samt att reglerna har varit ett stöd för förfarandet. Behovet av regionplanering har också i alla utredningar genom åren ansetts vara störst i storstadsområdena. Frivilligheten tycks där- emot ha betydelse för möjligheterna att bedriva en framgångsrik regionplanering, på så sätt att frivillig planering verkar ha en mer styrande effekt för kommunerna än tvingande planering.

204

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

tycks förankringen vara något bättre i Göteborgsområdet. Detta kan bero på att de deltagande kommunerna i Stockholmsområdet inte själva har valt att samverka i denna form och att de är 26 kom- muner jämfört med Göteborgsområdets 13 kommuner. Plane- ringen i Stockholmsområdet bedrivs av ett organ som arbetar på regional nivå och processen med rådslag tycks skapa bättre förut- sättningar för förankring än förfarandereglerna i 7 kap. PBL. Att planeringarna är förankrade på båda håll kan bero på att kommu- nerna har haft ett stort inflytande på planeringens innehåll.

PBL-kommitténs utvärdering av regionplaneringen i Stock- holms län 2005 visade att planeringen hade bidragit till flera sam- arbetsformer. Under vårt utredningsarbete har vi kunnat se att regionplaneringen i Stockholmsområdet har skapat samarbeten dels för att synliggöra vissa kommuner i regionplaneringen, dels för att regionplaneringen pekar ut kommungemensamma frågor. Vi kan se att små kommuner är mer positivt inställda till regionplanering än stora kommuner.

Det finns uppfattningar om att regionplaneringen hindrar del- regionala samarbeten och att fler delregionala samarbeten skulle initieras om regionplaneringen avskaffades.

Huruvida andra former av samverkan som bedrivs är en följd av inspiration från regionplaneringen enligt PBL går inte att säga. Det går inte heller att säga om den regionplanering som bedrivs har varit skäl för övriga kommuner i Sverige att inte tillämpa reglerna om regionplanering i 7 kap. PBL. Det avgörande för att samverkan ska komma till stånd är att det måste finnas konkreta behov av att samverka för att hitta lösningar i olika frågor och att kommunerna måste se sin egen nytta av samarbetet med andra.

Behovet av samverkan har alltsedan 1947 generellt sett ansetts föreligga i fråga om transportinfrastruktur, kollektivtrafik, bebyg- gelse och tillhörande anläggningar. Numera anses behov av sam- verkan föreligga även i fråga om miljömässiga och sociala aspekter samt tillväxtfrågor. Av erfarenheterna från regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgsområdet framgår att den fyller flera behov. Kommunstrukturen och samhällsutvecklingen har haft stor betydelse för behovet av mellankommunal samverkan.

Förhållandena som påkallade regionplanering enligt BL under 1940- och 1960-talen var i två avseenden desamma som dagens för- hållanden – en kraftig urbanisering och bostadsbrist. En annan

205

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

likhet är kommunernas storlek i sitt sammanhang. Under 1940- talet var de många och små, vilket medförde ett behov av mellan- kommunal samverkan i fysisk planering. I dag är kommunerna färre och större, men samhällsutvecklingen har inneburit att kom- munerna till sina funktioner i flera avseenden har blivit mindre, vilket har medfört ett ökat behov av mellankommunal samverkan i fysisk planering.

PBL-kommittén fann 2005 dels att den mellankommunala sam- ordningen hade ökat, dels att samordningen som förutsattes i ÄPBL många gånger hade varit bristfällig (SOU 2005:77 Del 1 s. 406). Utredningar därefter visar att behoven av mellankommunal samverkan inom alla sektorer ökar och även att samverkan ökar. I de utredningar som har behandlat frågan om regionplanering och som vi har studerat har bedömningen alltid landat i att någon form av regionplanering behövs och är önskvärd, om än i varierad grad. Frågorna vem och vilka som ska bedriva den, om den ska vara frivillig eller obligatorisk, vilket territorium den ska omfatta och hur relationen mellan stat och kommun ska se ut har dock besvarats på olika sätt.

Reglerna om regionplanering har även ökat möjligheterna till samordning mellan regional och lokal nivå. Genom regelverken har det bildats ett regionalt organ och ett forum för att föra dialog om de gemensamma frågorna på regional nivå. Sådana frågor är exem- pelvis transportinfrastruktur och kollektivtrafik som i dag planeras på regional nivå. Andra frågor som bebyggelseplanering och om- rådesutveckling, som planeras på kommunal nivå, lyfts genom regionplaneringen till den regionala nivån. Både RUFS 2010 och Strukturbilden för Göteborgsområdet korresponderar väl med kommunernas översiktsplanering. Om detta beror på att det är de regionala planerna som har en vägledande funktion eller om det tvärtom är de kommunala översiktsplanerna som kommer till ut- tryck i de regionala planerna, är emellertid oklart.

206

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

4.4Regionala utvecklingsstrategier, länstransportplaner och trafikförsörjningsprogram

Vi har i kapitel 3 redogjort för de regelverk som styr regionala ut- vecklingsstrategier, länstransportplaner och trafikförsörjnings- program. Vi kommer i detta avsnitt att redovisa några exempel på innehållet i sådana strategier, planer och program och även att dra en del slutsatser om samordningen mellan de olika planerings- slagen. Exemplen har valts med hänsyn till en geografisk spridning över landet.

4.4.1Regionala utvecklingsstrategier

De regionala utvecklingsprogrammen eller -strategierna (RUP/RUS) utgör kärnan i det regionala tillväxtarbetet. Förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete reglerar vad strategierna ska innehålla. Den nationella strategin för regional tillväxt och attraktionskraft 2014–2020 är vägledande och anger därigenom inriktningen för de regionala strategierna. Såväl den nationella strategin som förord- ningen ger relativt stor frihet för aktörer med det regionala utveck- lingsansvaret att tillsammans med andra länsaktörer formulera sin strategi utifrån länets förutsättningar. Regionala utvecklings- strategier redovisas på en övergripande nivå. De flesta innehåller fotografier från länet, vilket ger strategierna ett positivt intryck och gör att de är lätta att ta till sig.

Nedan redovisas några prioriterade områden eller teman som förekommer i ett urval av länens regionala strategier. En del strate- gier tar upp eller berör kommunernas planering inklusive plane- ringen för bostäder eller den planering som sker för trafikinfra- struktur och kollektivtrafik, men på olika sätt och med olika ambitionsnivå. Hur strategierna i praktiken knyter an till annan planering framgår vanligtvis inte av dokumenten. Den informa- tionen får i stället sökas i dokument om hur de olika planeringarna ska genomföras.

Prioriteringarna i den regionala utvecklingsstrategin för Väster- botten 2014–2020 är samhällen som inkluderar och utvecklar män- niskor, strukturer för innovation, miljödriven utveckling, investe-

207

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

ringar i utbildning och kompetens, platsbaserad näringslivsutveck- ling samt en tillgänglig och utåtriktad region.21

Den regionala utvecklingsstrategin för Västernorrland 2011– 2020 prioriterar människan som drivkraft, kompetens som driv- kraft, innovationsförmåga som drivkraft samt tillgänglighet och infrastruktur som drivkraft.22

De övergripande målen för den regionala utvecklingsstrategin för Gävleborgs län 2013–2020 är nya möjligheter för människors självförverkligande och aktiva bidrag till samhällsutvecklingen. De tre målområden som bygger upp strategin är stärkta individer, smart samverkan och tillgängliga miljöer.23

Den regionala utvecklingsstrategin Dalarna mot 2020 lyfter fram de prioriteringar eller vägval som ska göras för att kunna förverkliga målen i strategin. De är kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, innovativa miljöer och entreprenörskap, till- gänglighet och infrastruktur samt livskvalitét och attraktionskraft. Den sistnämnda prioriteringen omfattar bland annat ett avsnitt om att öka bostadsbyggandet.24

Den regionala utvecklingsstrategin för Jönköpings län har en vision om att Region Jönköping skapar kraft. Det långsiktiga målet är en snabbare, öppnare och smartare region. Strategin har två mål- områden, näringsliv och livsmiljö. Delstrategierna är en inter- nationellt ledande industriregion, ett breddat näringsliv med beto- ning på kunskapsintensiva företag, ett inkluderande samhälle samt en global livsmiljö.25

Den regionala utvecklingsstrategin för Södermanlands län har sin utgångspunkt i det som identifierats som viktigt lokalt och regionalt i länet. Prioriterade mål är goda förutsättningar för unga och vuxna att utbilda sig och arbeta och att arbetsgivare har goda möjligheter att rekrytera rätt kompetens, starka samband med

21Region Västerbotten, RUS 2014–2020. Regional utvecklingsstrategi för Västerbottens län,

December 2013.

22Länsstyrelsen i Västernorrland, Framtid Västernorrland! Regional utvecklingsstrategi för länet 2011–2020, Dnr 100-274-10, 2011-12-16.

23Region Gävleborg, Nya möjligheter. Regional utvecklingsstrategi för Gävleborg 2013–2020,

Maj 2013.

24Region Dalarna, Dalastrategin – Dalarna 2020. regional utvecklingsstrategi för Dalarna,

2014-05-07.

25Regionförbundet Jönköpings län, RUS – Regional utvecklingsstrategi för Region Jönköping »2025, Juni 2013.

208

SOU 2015:59 Kommitténs studier och utvärderingar

omvärlden, ett konkurrenskraftigt näringsliv samt hållbara och attraktiva livsmiljöer.26

En regional utvecklingsstrategi för Västra Götalands län antogs redan 1999 och ersattes av en vision 2005. Visionen är den gemen- samma utgångspunkten för hur regionen ska utvecklas för att vara attraktiv att bo och verka i.27 Huvudverktyget för att genomföra den gemensamma visionen är en strategi eller ett regionalt utveck- lingsprogram för tillväxt och utveckling i Västra Götaland 2014– 2020. Strategin har kompletterats med flera handlingsprogram för en hållbar utveckling. Prioriteringar i strategin är en ledande kun- skapsregion, en region för alla, en region där vi tar globalt ansvar samt en region som syns och engagerar.28

4.4.2Länsplaner för regional transportinfrastruktur

Länsstyrelser, landsting eller samverkansorgan tar fram länsplaner för regional transportinfrastruktur. Enligt förordning (1997:263) ska planerna innehålla flera delar. Länen kan sedan själva välja hur de vill presentera innehållet. Regeringen fastställer de ekonomiska ramarna och Trafikverket, kommuner och trafikhuvudmän bistår med underlag. Utöver den mer strategiska delen av planerna som exemplifieras i detta avsnitt, ingår en konkret åtgärdsbeskrivning och fördelning av tilldelade medel på åtgärderna. Medelsfördel- ningen redovisas ofta uppdelad på kategorier eller områden. Redo- visningen i det följande är hämtad från de fastställda planerna för perioden 2014–2025.

Inriktningen av länstransportplanen för Västmanlands län omfattar följande prioriteringar.29

Säkra och framkomliga vägar,

Infrastruktur för kollektivtrafik,

Gång- och cykelåtgärder, samt

26Regionförbundet Sörmland, Sörmlandsstrategin 2020, December 2012.

27Västra Götalandsregionen, Vision Västra Götaland – Det goda livet, April 2005.

28Västra Götalandsregionen, Västra Götaland 2020. Strategi för tillväxt och utveckling i Västra Götaland 2014–2020 (RUP), September 2013.

29Länsstyrelsen i Västmanslands län, Länsplan för regional transportinfrastruktur 2014.2025,

Rapport 2013:8.

209

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

 Trafikslagsövergripande transportsystem.

Ett antal regionala stråk för arbetspendling och näringslivets gods- transporter bör enligt planen byggas ut till mötesfria vägar under planperioden. Det framhävs i länsplanen att en väl utvecklad kollek- tivtrafik på väg och järnväg är avgörande för Västmanlands möjlig- heter att vara en del av en större arbetsmarknadsregion och ta del av ett större studieutbud, att upprätthålla en positiv befolknings- utveckling samt att attrahera kompetent och välutbildad arbets- kraft.

Länstransportplanen för Västerbottens län anger en inriktning med en tydlig prioritering av ett mer hållbart samhälle, där åtgär- derna även kan bidra till ökad tillväxt och ett livskraftigt Väster- botten.30

Planen har följande målbilder.

Rese-, transport- och kommunikationsmöjligheterna är väl ut- vecklade inom landsdelen, med de omgivande länen, med EU som helhet och med världen i övrigt.

Lösningarna utformas för att ge bästa utfall för tillgänglighet, långsiktig konkurrenskraft, jämställdhet, trygghet, klimat, hälsa och landskap.

Ett väl fungerande samspel utvecklas mellan regional utveck- lingsplanering, fysisk samhällsplanering och transportplanering.

Länsplanen lyfter fram de särskilda förutsättningar som finns i länet med långa avstånd och att länets närmarknadsområden ofta inte är tillräckligt stora för att uppnå ett tillräckligt befolknings- underlag. Västerbottens län har, liksom övriga län i norra Sverige, också långt till större internationella marknader.

I den regionala planen för Skåne län har följande fem utveck- lingsmål för transportsystemet lagts fast som utgångspunkter för den kommande planperioden.31

30Region Västerbotten, Länstransportplan för Västerbottens län 2014–2025, Fastställd 2014- 05-08.

31Region Skåne, Satsningar på transportinfrastruktur i Skåne år 2014–2025, Beslutad den

17juni 2014.

210

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

Stärka regionförstoring och regionintegrering i det flerkärniga Skåne,

Stärka stad och landsbygd utifrån deras respektive behov,

Utveckla ett hållbart resande,

Förbättra Skånes förbindelser med omvärlden, samt

Transportsystemet ska vara effektivt, säkert och kunna utnyttjas av alla.

En konkretisering av målen anges också i planen i form av ett 15-tal delmål liksom de huvudpunkter som arbetet med utveckling av transportsystemet i Skåne bör ha.

Den regionala planen har förutom nationella mål och riktlinjer ett antal andra utgångspunkter i form av Region Skånes regionala utvecklingsprogram, OECD Territorial Review32 och ÖRUS – Öresundsregional utvecklingsstrategi33. En annan viktig utgångs- punkt är trafikförsörjningsprogrammet för Skåne, som visar att resandet i länet har mer än fördubblats sedan sekelskiftet 2000 mätt i antalet resor i kollektivtrafiken och att den utvecklingen väntas fortsätta.

Länstransportplanen för Uppsala län tar sin utgångspunkt i den regionala utvecklingsstrategin och i överenskommelser inom ramen för samarbetet inom den process om infrastruktur och transporter som benämns En Bättre Sits i Mälardalsrådet.34 Länets Vision till 2030 är att Uppsala är Europas mest attraktiva kunskapsregion. Länsplanen ska inriktas på insatser som bidrar till följande resultat.

Ökat resande med kollektivtrafik, särskilt längs de stora stråken (väg och järnväg),

effektiva och hållbara godstransporter till/ från och genom länet (väg, järnväg och sjöfart),

ökad andel resor som sker med cykel eller till fots (gång- och cykelvägar), samt

32OECD:s Territorial Review: Skåne Sweden 2012, OECD 2012.

33Öresundskommittén, ÖRUS. Öresundsregional utvecklingsstrategi, 2012.

34Mälardalsrådet, Övergripande mål för transportsystemet. Ett gemensamt måldokument för sju län i östra Mellansverige: Stockholm, Uppsala, Västmanland, Örebro, Sörmland, Östergötland och Gotland, 2012-10-11.

211

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

bred samverkan med omkringliggande län, för att stärka och utveckla resande och transporter i ett storregionalt perspektiv.

Utöver de nationella målen och riktlinjerna vägleds den regionala planen för Västra Götalandsregionen av Vision Västra Götaland – Det goda livet och det regionala utvecklingsprogrammet Västra Götaland 2020.35

I förslaget till plan angavs att ett antal utmaningar för länet framkom under arbetet med att ta fram bl.a. systemanalysen.36

Öka möjligheterna till arbetspendling över region- och kom- mungränser, dvs. regionförstoring,

Stärka den internationella tillgängligheten, särskilt anslutning- arna till Göteborgs hamn och Göteborg Landvetter flygplats,

Möta den växande efterfrågan på järnvägskapacitet för både gods- och persontrafik,

Kraftigt förbättra kollektivtrafikens förutsättningar,

Höja säkerheten på det olycksdrabbade regionala vägnätet,

Stärka kopplingarna mellan regional och nationell infrastruktur och tvärlänkarna mellan de större nationella lederna, samt

Minska sårbarheten på utsatta delar av väg- och järnvägssyste- met.

Åtgärderna i den fastställda planen har inriktats mot de stråk som bedöms vara viktigast för att stärka sträckor och noder som är betydelsefulla för hållbar arbetspendling, viktiga transportleder för näringslivet och gränsöverskridande transporter.

De övergripande målen i planen är följande.

Större arbetsmarknadsregioner,

En attraktiv kärna och utveckling längs huvudstråken,

En konkurrenskraftig kollektivtrafik,

35Västra Götalandsregionen, Regional plan för transportinfrastrukturen i Västra Götaland 2014–2025, Juni 2014.

36Västra Götalandsregionen, Förslag till regional plan för transportinfrastrukturen i Västra Götaland 2014–2025, November 2013.

212

SOU 2015:59

Kommitténs studier och utvärderingar

En god livsmiljö, samt

Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften.

4.4.3Trafikförsörjningsprogram

Förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik ger landstingen och länens kommuner en viss frihet att besluta om organisationsform för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Därför finns det i dag tre olika sätt att organisera sig på. I tre län är kollektivtrafik- myndigheten organiserad som ett kommunalförbund. I 13 län är det landstinget som är utsedd till regional kollektivtrafikmyndighet och i fyra län är det samverkansorganet. Gotlands kommun är regional kollektivtrafikmyndighet.

Kollektivtrafiklagen anger att de regionala kollektivtrafikmyn- digheterna regelbundet ska fastställa mål i ett trafikförsörjnings- program för den regionala kollektivtrafiken och att programmet vid behov ska uppdateras. När programmen tas fram, ska regionala kollektivtrafikmyndigheter i angränsade län involveras genom samråd. Likaså ska samråd hållas med andra berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för närings- liv och resenärer. I de län där landstinget eller regionen är ensam kollektivtrafikmyndighet, ska samråd även ske med kommunerna.

Programmen ska kunna användas såväl i samband med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är därför nödvändig för att redan från början i planeringen kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.

Region Blekinge, som är länets samverkansorgan, är kollektiv- trafikmyndighet i Blekinge län. Trafikförsörjningsprogrammet innehåller en vision för hur kollektivtrafiken skulle kunna se ut år 2025 under förutsättning att trafiken utvecklas i enlighet med rikt- linjer och mål som anges i programmet. Programmet beskriver för-

213

Kommitténs studier och utvärderingar

SOU 2015:59

utom kollektivtrafiken i Blekinge län även trafiken till angränsande län.37

Kollektivtrafiken är en del i stödet för länets utveckling och där- igenom kopplas programmet till länets regionala utvecklings- strategi. På samma sätt sker en koppling till länets regionala trans- portplan. När det gäller kommunernas översiktsplaner finns det en samsyn kring de mål och riktlinjer som redovisas i trafikförsörj- ningsprogrammet. Det avser t.ex. betydelsen av en nära samverkan mellan kollektivtrafikplanering och kommunernas fysiska planering för att göra kollektivresandet attraktivt.

Region Värmland, som är länets samverkansorgan, är kollektiv- trafikmyndighet i Värmlands län. Trafikförsörjningsprogrammet har tagits fram i ett brett samråd, där samtliga kommuner, med- borgare, lokala företag, intresseorganisationer, landstinget, närings- livet, utförare, fackliga organisationer samt brukarorganisationer deltog. Samrådsmöten hölls även med de regionala kollektivtrafik- myndigheterna i Dalarnas län, Västra Götalandsregionen samt Örebro län.

I programmet anges att kollektivtrafikens övergripande syfte är att vara ett verktyg för att uppnå långsiktigt hållbar regional tillväxt genom ökad tillgänglighet, både i form av användbarhet för alla resenärer och i form av tillgänglighet till de lokala och regionala arbetsmarknaderna, samt storstadsregionerna Stockholm, Göte- borg och Oslo.38

Visionen för kollektivtrafiken i Värmland har formulerats på följande sätt.

Kollektivtrafiken i Värmland är ett sammanhållet, smidigt och effek- tivt transportsystem för hela länet samt till och från länet, som en del i ett samlat regionalt tillväxtarbete och som är resenärens bästa alterna- tiv för dagliga resor […]

Programmet ska bidra till.

En långsiktigt hållbar utveckling,

Ökad tillväxt,

37Region Blekinge, Trafikförsörjningsprogram för Blekinge 2012–2015, Dnr 503-156-2012, 2012-11-07.

38Region Värmland, Regionalt trafikförsörjningsprogram 2014–2018, 2013-03-08.

214

Lars Eriksson	Ewa Thalén Finné
Lotta Finstorp	Tomas Hansson
Roger Hedlund	Clara Lindblom
Nina Lundström	Johan Löfstrand
Eva Nypelius	Karolina Skog