EU och kommunernas bostadspolitik

Betänkande av

utredningen EU & kommunernas bostadspolitik

Stockholm 2015

SOU 2015:58

7 Svaga bostadsmarknader

7.1 Inledning

Enligt våra direktiv ska vi utreda hur många kommuner som har bo- stadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bostadsföretag som har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation.

I detta kapitel beskriver vi vad som kännetecknar svaga bostads- marknader och faktorer som påverkar utbud och efterfrågan på dessa marknader. Vi redogör också för de kommunala bostadsverk- samheternas ekonomiska situation. Kapitlet kompletterar kapitel 4 som allmänt beskriver de svenska bostadsmarknadernas funktions- sätt.

Med kommunal bostadsverksamhet avses såväl allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som bostadsverksamhet som bedrivs av kommunala verksamhetsstiftelser eller av en kommunal nämnd.

7.2 Begreppet svaga bostadsmarknader

Begreppet svaga bostadsmarknader användes första gången av Utredningen om kommunala bostadsföretag.1 Utredningen skulle belysa de kommunala bostadsföretagens ekonomiska situation mot bakgrund av att företagens roll förändrats genom minskade sub- ventioner och ett minskat offentligt åtagande. Marknadsförutsätt- ningarna antogs komma att få stor betydelse för de kommunala bostadsföretagens långsiktiga ekonomiska förutsättningar. I en bilaga till betänkandet beskrevs de ekonomiska villkoren för kom- munala bostadsföretag. Begreppet svaga bostadsmarknader använ-

1 SOU 1997:81. Se även utredningens bilaga Omvandlingstryck och ägarförändringar i kom- munala bostadsföretag under nittiotalet, 17 mars 1997, Temaplan AB.

287

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

des för att beskriva skillnaderna i de marknadsmässiga förutsätt- ningarna mellan olika delar av landet. En svag bostadsmarknad definierades som en kommun med följande egenskaper. En befolk- ningsminskning 1990–1996, att hushållens löneinkomster minskat med mer än 5 procent 1990–1995 och en arbetslöshet som översteg 10 procent i januari 1997. 99 kommuner uppfyllde kriterierna för en svag bostadsmarknad. Av de 99 kommunerna med svaga bo- stadsmarknader hade 72 kommuner kommunala bostadsföretag med negativa substansvärden. Substansvärde definierades som mark- nadsvärdet av företagets tillgångar minus det bokförda värdet plus det egna kapitalet. Dessa 72 bostadsföretag betecknades som pro- blemföretag.2

Det ekonomiska resonemang som fördes var att alla beslut om investeringar är förenade med risk. För bostadsföretag finns tek- niska risker, marknadsrisker och risker förenade med förändringar av regelsystemet. När det gäller bostadsföretagande ansågs de tek- niska riskerna vara låga samtidigt som risken för regelförändringar ansågs för svårbedömd för att kunna beaktas. Marknadsriskerna omfattade hyresutvecklingen, villkoren från kreditgivare och leve- rantörer samt uthyrningsgraden. Bostadsföretagande ansågs fram- för allt förenat med långsiktiga marknadsmässiga risker, i synnerhet när företagandet begränsades till verksamhet i en enskild kommun. En växande marknadsandel ansågs även öka den marknadsmässiga risken. Beslut om investeringar i bostadsfastigheter förutsatte där- för en grundlig och långsiktig marknadsanalys. Kommunala bostads- företag som investerade trots en långvarig trend med minskande befolkning ansågs ta en betydande marknadsrisk. Den ekonomiska situationen betraktades som en trend som pekade mot alltmer omöjliga ekonomiska villkor för en grupp av kommunala bostads- företag.

Situationen ansågs bero på att företagen hade agerat på ett sätt som inte visat sig långsiktigt ekonomiskt hållbart. Eftersom poli- tiska beslut och regeländringar hade haft stor påverkan kunde kom- munerna dock inte lastas för den uppkomna situationen.

2 SOU 1997:81, s. 80.

288

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

7.3 Sårbarheten hos de allmännyttiga bolagen på svaga marknader (2008)

Från slutet av 1990-talet och fram till 2005 betalades omfattande omstruktureringsstöd ut till kommunala bostadsföretag.3 Stöden användes i huvudsak för att riva övertaliga bostäder. Kommunernas ekonomiska svårigheter följde av finanskrisen på 1990-talet och är numera historia. Förutsättningarna för att en kommun skulle få stöd var att kommunen riskerade att inte kunna fullgöra sina eko- nomiska förpliktelser på grund av omfattningen av sina åtaganden för boendet.4

I november 2008 presenterade Statens bostadskreditnämnd (Bostadskreditnämnden), som numera införlivats i Boverket, en rap- port om kommunala bostadsföretag på svaga marknader och pekade på vissa problem när det gäller den framtida finansieringen. Bostads- kreditnämnden hänvisade till Statens bostadsnämnds slutrapport från 2006 och dess konstaterande att de kommuner som fått stöd nästan uteslutande hade tillhört svaga bostadsmarknader. Bostads- kreditnämnden fann att de regionala skillnaderna mellan de svaga bostadsmarknaderna och övriga kommuner kvarstod trots den ekonomiska uppgång som hade skett 2005–2008. Kommunerna med de svaga bostadsmarknaderna hade fortfarande sämre resultat och svagare finansiell ställning än övriga kommuner. Bostadskredit- nämnden antog vidare att den förväntade konjunkturnedgången skulle drabba kommunerna med svaga bostadsmarknader hårdare än andra kommuner.5

Bostadskreditnämnden pekade på att de aktuella företagen hade hög skuldsättning, låg soliditet och svaga kassaflöden. Dessa för- hållanden riskerade att medföra vissa problem:

1. Att det egna kapitalet riskerade att förbrukas till följd av för- luster på grund av ökande vakanser.

2. Att tillgångarna måste skrivas ned och lånen minskas eftersom kassaflödet inte klarar den höga belåningen.6

3 Se vidare i kapitel 6.

4 Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden 1998–2005, om Bostadsdelegationen och Statens bostadsnämnd, 2006, s. 15f. Se särskilt om konkursfrågan s. 13.

5 Bostadsföretag på orter med vikande befolkningsunderlag, BKN, 2008, s. 9.

6 Bostadsföretag på orter med vikande befolkningsunderlag, BKN, 2008.

289

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Regeringen konstaterade i budgetpropositionen 2007 att det även i framtiden kunde finnas skäl att bidra till att finansiera övermäktiga bostadsåtaganden för vissa kommuner men att det var viktigt att säkerställa att detta var förenligt med EU:s konkurrens- och stats- stödsregler. Detta konstaterande föranledde tilläggsuppdrag till den då pågående Utredningen om allmännyttans villkor.7

7.4 Svaga bostadsmarknader i dag och i framtiden

Vår bedömning: 2012 kan 105 kommuner anses ha haft svaga bostadsmarknader. Antalet kommuner med svaga bostadsmark- nader väntas minska fram till 2025. Även om den förväntade ekonomiska utvecklingen är positiv också bland de svaga bo- stadsmarknaderna förväntas skillnaderna mellan de starkaste och de svagaste bostadsmarknaderna fortsätta att öka. Ett mindre antal kommuner väntas få ökande problem.

7.4.1 Metod

Vi har anlitat ett företag som är specialiserat på bostadsmarknads- analyser, Evidens, som analyserat Sveriges kommuners bostads- marknader, indelat Sveriges kommuner beroende på hur stark efter- frågan på bostäder är och slutligen gjort en prognos för hur efter- frågan i de olika kommunerna kan förväntas utvecklas fram till 2025. Rapporten bifogas betänkandet.8 Den metod som använts i rapporten är relevant för vårt uppdrag, även om den i likhet med andra teoretiska förklaringsmodeller inte är en perfekt spegling av verkligheten. Redogörelsen nedan bygger i huvudsak på rapporten.

7.4.2 Teori

Efterfrågan på bostäder speglar hushållens förväntningar om fram- tida värden – nyttor – förenade med att bo och leva i olika delar av landet, lokala marknader, kommuner och platser. Dessa förvänt-

7 Prop. 2007/08:1, förslag till statsbudget 2008, utgiftsområde 18, s. 18.

8 Bilaga 2.

290

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

ningar avgörs i hög grad av hushållens föreställningar om de sociala och ekonomiska villkoren av att bo i en viss kommun eller lokal marknad. Det gäller arbetsmarknadens utveckling, villkoren för pendling, framtida inkomstvillkor, stadskvaliteter, mångfalden i till- gången på kommersiell och offentlig service, utbildning och kultur m.fl. lokala förhållanden.

Den grupp av kommuner som vid olika tidpunkter kan beteck- nas som svaga bostadsmarknader är en heterogen grupp. Förutsätt- ningarna för tillväxt och ökad efterfrågan på bostäder skiljer sig åt inom gruppen och förutsättningarna varierar över tid. De senaste åren har inkomstutvecklingen varit positiv även i den grupp kom- muner som har den relativt sett svagaste efterfrågan på bostäder. Det är alltså en markant skillnad i förhållande till situationen i slutet av 1990-talet och som beskrivits ovan. Sveriges ekonomi är också väsentligt starkare nu än i slutet av 1990-talet vilket skapar goda förutsättningar att säkra kapitaltillgången för Sveriges kom- muner, exempelvis genom finansieringsinstitutet Kommuninvest i Sverige AB.

Sveriges ekonomiska utveckling har under de senaste 20 åren präglats av en förändring i landets ekonomiska geografi. Mer än fyra miljoner svenskar bor numera i de tre storstadsregionerna med omland. Den största delen av Sveriges sysselsättnings- och befolk- ningstillväxt återfinns i de största arbetsmarknadsregionerna. Både födelsenetton och flyttnetton är höga i de största arbetsmarknads- regionerna. Den starka tillväxten i de största arbetsmarknadsregio- nerna innebär att bostadsbyggandet koncentreras till dessa regioner och att allt mindre byggs i övriga Sverige.

En lokal arbetsmarknadsregion, LA-region, är en indelning av Sverige i lokala arbetsmarknadsregioner som funnits som statistiskt begrepp sedan 1990. Områdena revideras vart femte år.

LA-regioner växer samman när arbetspendlingen mellan kom- muner som tidigare ingått i olika LA-regioner stiger över en viss nivå. Till följd av regionförstoringen har antalet LA-regioner mins- kat från 187 år 1970 till 82 år 2005. Det finns en bred samsyn om att fortsatt geografisk koncentration av boende, företag och arbets- platser är att vänta. Stora stadsregioner blir större, och global kon- kurrens handlar i växande utsträckning om konkurrens mellan stora stadsregioner.

291

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Fenomenet präglar hela Västeuropa. Företag attraheras i första hand till stora marknadsplatser, vilket är liktydigt med stadsregio- ner med stor och tät efterfrågan, och när företag söker sig dit växer den lokala marknaden vilket ger en ännu större potential för för- nyelse och tillväxt. Samma förhållande gör också att hushåll dras till stora arbetsmarknadsregioner för arbete, utbildning, vård och om- sorg, kommersiell service och kultur. När hushållen attraheras till sådana marknader växer de också. Den avgörande förklaringen till att både hushållen och företagen attraheras till större geografiska marknader är mångfalden i tillgången på resurser, utbildning och tjänster.

Enligt rapporten pekar dagens forskning på att ekonomisk till- växt och förnyelse inte kan förstås som en allmän nationell process. Huvudrollen spelas i stället av urbana ekonomier, som skapar lokala marknader (arbetsmarknadsregioner som definieras utifrån pendlingsmönster) för hushåll, företag, boende och arbete. Lokala arbetsmarknaders storlek och täthet spelar en helt annan roll för konkurrensförmågan och tillväxt än vad som tidigare var den domi- nerande föreställningen. Det senare budskapet innebär att större arbetsmarknadsregioner innebär större lokala hemmamarknader. Större arbetsmarknadsregioner kan ha särskilda lokala resurser och en mångfald av specialiserade verksamheter, som ger konkurrens- fördelar och ekonomisk välfärd. Förklaringen är att fasta kostnader för specialiserade resurser och verksamheter kan fördelas på fler. Storlek och mångfald ökar i växelverkan, vilket gör att tillväxten i befolkning och sysselsättning i större arbetsmarknadsregioner till stor del blir självgenererad.

Av rapporten följer alltså att lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) är centrala för bostadsmarknadens funktionssätt. Tillgången till arbetstillfällen inom pendlingsavstånd avgör hur attraktiv bostadsmarknaden är vilket speglas genom efterfrågan på bostäder. Om enbart bostadsutbudet inom kommungränsen beak- tas finns det därför en risk att det görs en felaktig bedömning av marknaden.

292

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

Årlig procentuell befolkningstillväxt i landets lokala arbetsmarknader 1995-2011

Procent/år	1,5				1,0
	0,5
	1,0
					0,1
	0,0
				0,0
	-0,5
	-1,0		-0,6
	-1,5	-1,1
	0 - 10		10 000 -	50 000 - 100 000 - 500 000 -
	000		50 000	100 000	500 000

Ökning i disponibel inkomst 1995- 2010 i procent

Procent	140			124
	100
	120
				97
	80		77
		64
	60	53
	40
	20
	0
		-10 000 10 000 -	50 000 - 100 000 - 500 000 -
		50 000	10 0000	500 000

Storlek (antal invånare)

Storlek (antal personer)

Årlig befolkningstillväxt i landets lokala arbetsmarknader 1995–2011. Källa: SCB och Evidens.

Total tillväxt i disponibel inkomst i landets lokala arbetsmarknader 1995 –2011. Källa: SCB och Evidens.

7.4.3 Sambandet mellan bostadspriser och

den lokala arbetsmarknadsregionens storlek

Det finns ett starkt samband mellan å ena sidan efterfrågan och betalningsvilja, dvs. priser på bostäder och å andra sidan lokala arbets- och bostadsmarknaders storlek. Detta samband kan tyd- ligast illustreras med bostadspriserna på marknaderna för egnahem. Eftersom egnahem, till skillnad från bostadsrätter, säljs och köps på alla lokala arbets- och bostadsmarknader ger de också den mest rättvisande geografiska bilden av den allmänna bostadsefterfrågan.

I de tre storstadsmarknaderna var genomsnittspriset för egnahem 2011 drygt 23 000 kronor per kvadratmeter. På de minsta markna- derna kostade ett småhus i genomsnitt cirka 4 000 kronor per kvadratmeter 2011 vilket motsvarar ett pris på cirka 450 000 kronor för ett normalstort småhus. 450 000 kronor är betydligt lägre än den genomsnittliga nyproduktionskostnaden för småhus. Det finns även marknader med mer än 100 000 invånare där genomsnittspriset var lågt i förhållande till vad det kostar att bygga nya småhus.

I de små arbetsmarknadsregionerna var prisutvecklingen måttlig i absoluta tal, medan priserna i genomsnitt har ökat med nästan 15 000 kronor per kvadratmeter i de tre storstadsregionerna de senaste 15 åren. Ett normalstort småhus (130 kvm) har blivit cirka 150 000 kronor dyrare i de minsta regionerna medan motsvarande

293

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

småhus i de största regionerna blivit nästan 2 miljoner kronor dyrare under samma period. Prisanalysen visar alltså att bostads- efterfrågan och därmed bostadspriserna ökat kraftigt på de största marknaderna medan priserna är låga och prisutvecklingen svag i de mindre lokala arbetsmarknadsregionerna. Sammantaget visar hus- hållens efterfrågan att prisbildningen på bostäder är beroende av pendlingsregionernas utveckling. På lokala marknader med svag eller negativ tillväxt, höga risker, en starkt begränsad lokal mång- fald i tillgången på arbete och service blir efterfrågan på bostäder och därmed priset på bostäder lågt. Stora lokala marknader präglas däremot som regel av högre och mer tillförlitlig tillväxt och en flerfalt större mångfald i tillgången på arbete, service, utbildning och kultur vilket leder till högre och mer intensiv bostadsefter- frågan.

Svag efterfrågan på bostäder uppträder framför allt i kommuner med små lokala marknader med tillgång till få arbetsplatser, befolk- ningsminskning, svag utveckling av hushållens inkomster och svag sysselsättningsutveckling. För marknadsprissatta bostäder – småhus och bostadsrätter – leder en svag efterfrågan till låga priser, och för hyresrätter leder den bland annat till ökade risker för outhyrda lägenheter.

7.4.4 Fyra grupper av kommuner utifrån bostadsefterfrågan

I rapporten delas kommunerna in i fyra grupper utifrån bostads- efterfrågan, dvs. utifrån priset på egnahem. Gemensamt för kom- munerna med de lägsta bostadspriserna är att de antingen tillhör en liten LA-region eller att de är svagt integrerade (har en låg andel pendlare) i en större LA-region.

294

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

*Indexvärde från 2006 uppräknat med inflationsutvecklingen 2006–2012.

**Mycket svag 7 000 kr, Svag 7 001–9 000 kr, Stark 9 001–12 000 och Mycket stark 12 001–.

I rapporten beskrivs olika indikatorer för kommunerna i gruppen med lägst bostadspriser enligt följande. Gruppen redovisar i genom- snitt tillgång till cirka 16 000 arbetsplatser. Genomsnittet för alla kommuner i hela landet är en tillgång till cirka 80 000 arbetsplatser.

Samma grupp kommuner har 2004–2012 minskat sin befolkning med i genomsnitt 4,9 procent. Det kan jämföras med gruppen kommuner med de högsta bostadspriserna som under samma period ökat sin befolkning med i genomsnitt 8 procent. Statistiska centralbyråns (SCB:s) befolkningsprognoser tyder på en fortsatt negativ befolkningsutveckling för gruppen kommuner med lägst bostadspriser. Samtidigt väntas antalet kommuner i gruppen med lägst bostadspriser minska från 105 år 2012 till 39 år 2025 utifrån det sätt att avgränsa gruppen som använts i denna och tidigare rapporter om svaga bostadsmarknader.

295

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Disponibel inkomst i kommunerna med de lägsta bostadspriserna ökade med 16,9 procent 2004–2012. Det kan jämföras med en ök- ning om 35,9 procent under samma period i kommunerna med de högsta bostadspriserna.

Den totala lönesumman ökade med 13,2 procent i kommunerna med lägst bostadspriser 2004–2012. Den totala lönesumman ökade med 25,6 procent i kommunerna med de högsta bostadspriserna under samma period. Den totala lönesumman växer alltså nästan dubbelt så snabbt i de starkaste kommunerna jämfört med de svagaste.

En svag lokal arbetsmarknad i kombination med ett lågt antal till- gängliga arbetsplatser har enligt rapporten ett samband med antalet sysselsatta i de olika kommunerna. I kommunerna med lägst bo- stadspriser har antalet sysselsatta 2004–2012 minskat med 0,3 pro- cent medan antalet sysselsatta i kommunerna med högst bostads- priser har ökat med i genomsnitt 9 procent.

Utifrån rapporten väljer vi att kategorisera kommunerna i grup- pen med de lägsta bostadspriserna (i rapporten betecknad mycket svaga) som svaga bostadsmarknader. Motsvarande grupp har Bostads- kreditnämnden tidigare betecknat som svaga bostadsmarknader. Det innebär att den genomsnittliga boendeutgiften uttryckt i kro- nor per kvadratmeter och år är likvärdig eller högre för hyresbostä- der än för småhus i dessa kommuner. Det finns anledning att vara försiktig med hur den här avgränsningen tillämpas då det största skälet för att använda denna avgränsningsmetod är att den kan jämföras med resultatet vid två tidigare mättillfällen.

7.4.5 Rapportens prognos

För att göra en prognos för olika kommuners bostadsmarknaders utveckling har olika variablers påverkan på priset på småhus analy- serats. Modellen har tillämpats vid två tidigare tillfällen och för- finats successivt.9

9 Statistiskt förklarar modellen 85 procent av variationen mellan småhuspriser i olika kom- muner enligt rapporten.

296

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

I rapporten tillämpad statistisk modell.

Den data som används för prognosen är hämtad från den befolk- ningsprognos som är framtagen av Statisticon med hjälp av data från SCB,10 trendframskrivningar och konjunkturinstitutets prog- noser för disponibel inkomst och sysselsättning. Den statistiska analysen har viktat olika variabler i formeln enligt följande:

Y = -52749,833 + 407,129×Kommunens riktning + 173,101×Kommunens nivå + 0,833×Befolkning i den lokala arbetsmarknaden + 28,835×Tillgänglighet till arbetsplatser.11

Ett exempel på hur tillämpningen ser ut för en enskild kommun ges i rapporten. Av viktningen av ovanstående variabler och exemplet i rapporten framgår att variabeln kommunens riktning dvs. en fram- skrivning av den senaste tidens förändring får störst betydelse för prognosens utfall.12

I rapporten beskrivs att tillämpningen av prognosmodellen visar att antalet svaga bostadsmarknader förväntas minska. Huvudför- klaringen till den väntade förändringen från 105 svaga bostads- marknader 2012 till 61 svaga bostadsmarknader 2020 till 39 svaga bostadsmarknader 2025, är att flera av kommunerna får en positiv

10 Det noteras att befolkningsutvecklingen 2014 överträffat tidigare prognoser och att Statis- ticons befolkningsprognos som publicerades i februari 2015 visar att 4 av 5 kommuner för- väntas växa fram till 2024.

11 Bilaga 2, under rubriken Modellteknisk dokumentation.

12 Bilaga 2, under rubriken Modellteknisk dokumentation.

297

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

utveckling av en eller flera av modellvariablerna befolkning, in- komster och sysselsättning som förväntas lyfta dem över gräns- värdet för svaga marknader år 2020 respektive år 2025.13

*Gränsvärdena har räknats upp utifrån en förväntad inflation om 1,4 procent.

Enligt rapporten beror det minskande antalet mycket svaga mark- nader 2012–2020 på att tillämpade prognoser över befolkning, sys- selsättning och inkomster visar en positiv trend för utvecklingen av bostadsmarknadens styrka. För många kommuner som år 2012 pla- cerade sig strax under gränsvärdet mellan mycket svaga och svaga bostadsmarknader betyder det helt enkelt att den trendmässiga ökningen av befolkning, sysselsättning och inkomster överstiger den förväntade ökningen av hyresnivån.

13 Bilaga 2, under rubriken Antalet mycket svaga bostadsmarknader minskar.

298

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

Bostadsmarknaders styrka 2012, 2020 och 2025

Kr/kvm
67 500
65 000
62 500
60 000
57 500
55 000
52 500
50 000
47 500
45 000
42 500
40 000
37 500
35 000
32 500
30 000
27 500
25 000
22 500
20 000
17 500
15 000					Gränsvärde år 2025
12 500
10 000
7 500	Gränsvärde år 2012	Gränsvärde år 2020
5 000
2 500
0			101 106 111 116 121 126 131 136 141 146 151 156 161 166 171 176 181 186 191 196 201 206 211 216 221 226 231 236 241 246 251 256 261 266 271 276 281 286
1 6	11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96
Källa: Statisticon, SCB och Evidens			2012	2020	2025

Som framgår av figur 7.3 är det många kommuner som har ungefär samma bostadspriser. Valet av gränsvärde inom den gruppen av kommuner med liknande prisnivå får därför stor betydelse för vil- ket antal kommuner som faller inom respektive efterfrågekategori. Att trenden med ett minskande antal svaga bostadsmarknader som Bostadskreditnämnden sett utifrån tidigare prognoser bryts 2012 beror dock på att gränsvärdet inte räknades upp med inflationen vid mätningen 2008 vilket naturligtvis ledde till ett lägre antal kommuner med svaga bostadsmarknader.

Det som är utmärkande för prognosen är att antalet kommuner med svaga bostadsmarknader (mycket svag efterfrågan) minskar kraftigt och att skillnaden mellan enskilda kommuner (den lila kurvans lutning) förväntas öka. Det innebär att skillnaderna mellan svaga och starkare marknader förväntas öka om dagens befolk- ningstrender och prognoserna för den ekonomiska utvecklingen visar sig stämma.

299

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Bostadsmarknaders styrka 2012, 2020 och 2025

Kr/kvm
12 000
11 000
	Gränsvärde år 2025
10 000
9 000	Gränsvärde år 2020
8 000
7 000	Gränsvärde år 2012
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0	11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99	101 103 105
1 3 5 7 9

Källa: Statisticon, SCB och Evidens

2012

2020

2025

Som betonats tidigare i detta avsnitt och i rapporten är prognoser osäkra. Osäkerheten ökar i förhållande till den tidsperiod progno- sen avser. Modellen kan varken förutsäga kraftiga förändringar i en enskild kommuns tillväxt, såsom en nyöppnad gruva, eller skilja på en befolkningsutveckling till följd av ökad invandring, som följd av en orolig omvärld, från en varaktig demografisk trend. Det finns alltså goda skäl att inte utgå från prognoser om förutsättningarna för enskilda kommuner ska bedömas. Trenden och resultaten för olika grupper av kommuner är dock ett relevant beslutsunderlag.

Det är även viktigt att notera en skillnad mellan den här prog- nosen för bostadsmarknadens styrka och andra prognoser som av- ser kommunens åtaganden för den egna befolkningen. Eftersom arbetsmarknaden är regional leder regional urbanisering inte nöd- vändigtvis till att den regionala bostadsmarknaden urholkas. Mins- kade arbetstillfällen i en enskild kommun urholkar inte förutsätt- ningarna för en stabil eller ökande efterfrågan på bostäder så länge som det finns arbetstillfällen inom pendlingsavstånd.

Den regionala aspekten på bostadsmarknadens funktionssätt synliggörs alltså av modellen vilket inte minst är en central aspekt när det gäller att bedöma hur bostadsmarknaden bör analyseras. Om kommunen bortser från hur bostadsförsörjningen ser ut i

300

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

pendlingsregionen finns det en risk att felaktiga slutsatser dras om utbudet och efterfrågan på bostäder.

7.4.6 Vår bedömning av svaga bostadsmarknader

En förutsättning för utredningens uppdrag är att begreppet svaga bostadsmarknader definieras. Svaga bostadsmarknader är ett be- grepp som använts för att beteckna en grupp kommuner som kan behöva statlig finansiering för att de kan få svårt att finansiera om- struktureringsåtgärder i kommunala bostadsverksamheter.

Av våra direktiv framgår dock att det är urbaniseringen och den demografiska utmaningen som ska vara orsaken till de offentliga insatserna, inte förekomsten av ekonomiska svårigheter till följd av omotiverat risktagande vid investeringsbeslut eller bristande effek- tivitet i verksamheten.

Vi väljer därför att i likhet med hur Bostadskreditnämnden tidi- gare definierat svaga bostadsmarknader definiera dessa utifrån efter- frågan på bostäder i enlighet med analysen i rapporten, snarare än efter vilka bolag som kan förväntas få ekonomiska svårigheter i framtiden.

Begränsad efterfrågan innebär typiskt sett ett lågt behov av bostäder vilket innebär att det är rimligt att investeringsvolymen anpassas till minskad efterfrågan. Av priserna på bostäder går det dock inte att dra några säkra slutsatser om behovet av bostäder. Behovet såsom det kan definieras av svenska politiska beslutsfattare kan vara större än betalningsförmågan. I synnerhet för grupper med låga inkomster. Samtidigt beror låga bostadspriser normalt på att det finns gott om bostäder. Låg efterfrågan kan följaktligen inte användas för att bedöma om det behövs marknadskompletterande stöd för bostadsförsörjningen. Begreppet svaga bostadsmarknader som vi tolkar det omfattar dock de marknader som generellt har de sämsta förutsättningarna för affärsmässiga investeringar i standard- höjande åtgärder och i nybyggnation. Det innebär också att risken för att marknadskompletterande åtgärder tränger ut privata in- vesteringar kan antas vara liten på dessa marknader.

Trenden för den grupp kommuner som har de lägsta bostads- priserna är att gruppen fortsätter att utvecklas sämre än andra svenska kommuner. Det finns också betydande överlappningar

301

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

mellan gruppen kommuner som i slutet av 1990-talet ansågs vara svaga bostadsmarknader enligt en helt annan definition och den grupp kommuner som alltjämt har den lägsta efterfrågan när det gäller bostäder.

Vi anser därför att det finns anledning att fortsätta fokusera på dessa kommuner när vi överväger om det behövs stöd för kom- munala bostadsverksamheter med ekonomiska svårigheter till följd av vikande bostadsmarknader.

På följande karta har vi markerat vilka kommuner som 2012 hade svaga bostadsmarknader.

302

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

Markerade kommuner utgör den grupp med 105 kommuner som 2012 bedömts ha de svagaste bostadsmarknaderna.

303

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

7.5 Ekonomisk statistik om SABO:s medlemsföretag

Ungefär 300 kommunala bostadsverksamheter är medlemmar i före- ningen Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO).14 Sedan 1971 samlar SABO årligen in uppgifter om medlemsföretagens eko- nomi genom en enkät till samtliga medlemsföretag. Svarsfrekvensen är hög och aggregerade uppgifter presenteras i en årlig rapport. De bolag som statistiken baseras på äger 89 procent av medlemsföre- tagens bostadsbestånd.15

Nedan återges uppgifter om genomsnittet för SABO:s med- lemsföretag i hela Sverige. I rapporten bryts resultaten även ned i mindre grupper i förhållande till dels kommunernas invånarantal och dels det antal lägenheter som bolaget äger. Grupperna för antalet lägenheter avser följande intervall 0–499, 500–999, 1 000– 1 999, 2 000–4 999, 5 000–9 999 och > 10 000. Grupperna i för- hållande till kommunernas invånarantal utgörs av Stor-Stockholm, Stor-Göteborg, Stor-Malmö, > 75 000 invånare, 25 000–75 000 in- vånare och < 25 000 invånare. Av utrymmesskäl återges inte dessa tabeller. Vissa slutsatser av betydelse för våra överväganden som kan utläsas av utfallet för grupperna presenteras i löptexten.

7.5.1 Resultatutvecklingen

Utvecklingen av medelvärdet för SABO:s medlemsföretags förvalt- ningsintäkter och kostnader per kvadratmeter för drift och under- håll (rörelsekostnad [vårt begrepp])samt driftnettot i fasta priser 2008–2013 framgår av följande tabell.

14 http://www.sabo.se/medlem/medlemsftg/Sidor/default.aspx.

15 2013 års sammanställning av ekonomisk statistik för SABO:s medlemsföretag, s. 6.

304

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

1 Hyror och andra ersättningar.

2 Drifts- & underhållskostnad samt fastighetsskatter och markavgifter.

3 Skillnad mellan förvaltningsintäkter och rörelsekostnader.

4 Drifts- & underhållskostnad samt fastighetsskatter, markavgifter, avskrivningar, central administra- tion och räntekostnader.

5 Driftnettot + övrig förvaltning + avskrivningar + nedskrivningar (positivt 2012).

6 Bruttoresultat och kostnader för central administration samt resultat från fastighetsförsäljning och dyl.

7 Nettot av finansiella kostnader och finansiella intäkter (här ingår fastighetsförsäljning via bolag).

8 Inklusive bokslutsdispositioner.

Det totala förvaltningsnettot för den egna fastighetsverksamheten var positivt i samtliga orts- och storleksgrupper som redovisas i rap- porterna från SABO såväl 2012 som 2013.16

I totalt förvaltningsnetto ingår driftnetto samt kostnader för av- skrivningar, central administration och räntekostnader. Noterbart är att statistiken tyder på en positiv utveckling av resultatet för de kommunala bostadsverksamheternas kärnverksamhet under senare år.17

7.5.2 Utvecklingen av värdet av medlemsföretagens tillgångar och skulder

Medlemsföretagens samlade balansomslutning uppgår till 248 mil- jarder kronor. När det gäller tillgångarnas värde anges, bokförda värden, taxeringsvärden och bedömda marknadsvärden. I grupper med upp till 999 lägenheter och på orter med mindre än 25 000 in-

16 2013 års sammanställning, s. 24.

17 2013 års sammanställning, s. 27.

305

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

vånare understiger taxeringsvärdena de bokförda värdena. Cirka 56 procent av företagen har angett det bedömda marknadsvärdet på sina fastigheter. Det bedömda marknadsvärdet överstiger såväl taxeringsvärdet som det bokförda värdet i samtliga orts- och storleksgrupper som redovisas i rapporten.18

I nedanstående tabell återges relevanta delar av statistiken om SABO:s medlemsföretags balansräkning.

1 2012 års sammanställning, s. 28.

1 2012 års sammanställning, s. 29.

18 2013 års sammanställning, s. 8.

306

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

Likviditeten beskriver betalningsförmåga på kort sikt. Systemet med förskottshyror innebär att kostnaderna till skillnad mot i andra branscher, betalas efter att intäkterna erhållits. Det innebär enligt SABO att likviditetsnivån i branschen kan vara lägre än i andra branscher. Större företag har generellt lägre likviditet eftersom de använder sig av koncernkonton. Högst genomsnittlig likviditet, 79,6 procent, finns i gruppen av kommuner med mindre än 25 000 in- vånare.19

Räntetäckningsgrad visar resultat före finansiella kostnader i relation till räntekostnader och övriga finansiella kostnader. En hög räntetäckningsgrad innebär att en lägre soliditet kan accepteras. Samtliga orts- och storleksgrupper har en räntetäckningsgrad över 100 procent. Det finns dock en stor variation mellan grupperna från Stor-Stockholm med 265,5 procent till orter med mindre än 25 000 invånare med 132,6 procent. SABO menar att minskade räntekostnader förklarar förbättringen.20

Skuldsättningsgrad beräknas som resultat före finansiella kost- nader, med återläggning av avskrivningarna för byggnader i förhål- lande till summan av räntekostnader, övriga finansiella kostnader och avskrivningar för byggnader. Skuldtäckningsgraden visar för- mågan att täcka kostnaderna för lånat kapital. Även här ligger samt- liga grupper över den viktiga gränsen 100 procent. Den svagaste gruppen, dvs. kommuner med mindre än 25 000 invånare ligger på 117,1 procent (år 2012 var den 111,2 procent).21

Synlig soliditet utgörs av relationen mellan företagets egna kapi- tal och 73,7 procent av de obeskattade reserverna i förhållande till balansomslutningen. Soliditet visar hur stor andel av tillgångarna som finansieras med eget kapital och visar företagets förmåga att klara förluster. Även här finns ett stort spann med Stor-Stockholm i topp på 35,4 procent och kommuner med mindre än 25 000 in- vånare på 13,5 procent (12,8 procent år 2012). Med synlig soliditet avses soliditet utifrån bokförda värden. Skulle uppskattade mark- nadsvärden användas i stället för bokförda värden skulle soliditeten öka när värdet är större än bokförda värden och minska när värdet är lägre än bokförda värden (jämför utvecklingen av tillgångarnas

19 2013 års sammanställning, s. 32.

20 2013 års sammanställning, s. 33.

21 2013 års sammanställning, s. 34.

307

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

värde ovan, där samtliga grupper redovisar högre marknadsvärden än bokförda värden).22

Skuldsättningsgrad visar hur mycket främmande kapital som lånats per egen krona. Eftersom en skuldsättningsgrad över 7,5 an- ses visa att ett stort företag är i ekonomiska svårigheter enligt Euro- peiska kommissionens definition kan det vara särskilt intressant att titta på den. Gruppen med den högsta skuldsättningsgraden 6,8 är företag med 500–599 lägenheter. Kommuner med mindre än 25 000 invånare har 6,4 medan Stor Stockholm ligger bäst till med 1,8. Det noteras att mindre företag inte anses utgöra företag i svårigheter baserat på olika nyckeltal enligt den statsstödsrättsliga definitionen av begreppet.23

Belåningsgrad fastigheter utgörs av räntebärande skulder delat med fastigheternas bokförda värde (byggnad och mark) samt på- gående nyanläggningar inklusive förskott.

Avskrivning/produktionskostnad utgörs av avskrivningar för byggnader och markanläggningar delat med anskaffningsvärdet för byggnaderna.

Avkastning på eget kapital utgörs av resultat efter finansiella poster inklusive inkomstskatt delat med summan av eget kapital och 73,7 procent av de obeskattade reserverna.

Avkastning på sysselsatt kapital visar resultat efter finansnetto med återläggning av räntekostnader och övriga finansiella kost- nader delat med balansomslutningen exklusive icke räntebärande skulder.

Avkastning på totalt kapital visar resultat efter finansnetto med återläggning av räntekostnader och övriga finansiella kostnader delat med balansomslutningen.

Direktavkastning fastigheter visar driftnettot från fastigheterna delat med det bokförda värdet för fastigheterna (byggnader och mark).

22 2013 års sammanställning, s. 35.

23 Se vidare i avsnitt 5.7.4.

308

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

7.5.3 SABO:s uppgifter om medlemsföretag på svaga bostadsmarknader

SABO har bistått utredningen med uppgifter om nyckeltalen för de medlemmar som är verksamma i gruppen kommuner med de lägsta bostadspriserna år 2012 och som har lämnat in sådana uppgifter till SABO (71 av de 105 kommuner Evidens listat som svaga bostads- marknader).

Av uppgifterna framgår att främst soliditeten är lägre än i andra grupper av kommunala bostadsföretag. Det framgår också att det finns företag som trots en låg räntenivå gör betydande förluster i verksamheten men att merparten av företagen gick med vinst 2012. Driftnettot är dock positivt för alla företag i gruppen. Antalet före- tag som redovisat bedömt marknadsvärde är begränsat. Med beak- tande av att taxeringsvärdet ska motsvara 75 procent av marknads- värdet är det dock möjligt att hävda att merparten av företagen har bokförda värden som understiger marknadsvärdena.

Av de 71 av SABO:s medlemsföretag som 2012 var verksam på en svag bostadsmarknad som har lämnat in uppgifter om sin eko-

309

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

nomiska situation till SABO 2012 är det 33 som har bokförda värden som överstiger ett teoretiskt marknadsvärde (taxerings- värdet dividerat med 0,75). Skillnaden mellan bokfört värde och marknadsvärdet bland dessa 71 verksamheter varierar kraftigt.24 Ett företag har ett bokfört värde som är 340 miljoner kronor högre än det teoretiska marknadsvärdet. Ett annat företag har ett bokfört värde som är 522 miljoner kronor lägre än marknadsvärdet. För enskilda medlemsföretag är det alltså stor skillnad mellan bokförda värden och teoretiska marknadsvärden. Mellan verksamheterna med bokförda värden som överstiger det teoretiska marknadsvärdet är det också stor variation. Från en skillnad som nämnts ovan på 340 miljoner kronor till en skillnad på 300 000 kronor.

Det finns ett klart samband mellan svaga bostadsmarknader och sämre ekonomi för de allmännyttiga bostadsföretagen. Det är dock också tydligt att de flesta allmännyttiga bostadsföretag på svaga marknader inte skulle kunna omfattas av den EU-rättsliga defini- tionen av vad som är företag i ekonomiska svårigheter i dag.

24 Dvs. 46 procent av de bostadsverksamheter som har lämnat information.

310

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

7.6 Läget på bostadsmarknaden

I den s.k. bostadsmarknadsenkäten ber Boverket kommunerna göra en övergripande bedömning av läget på bostadsmarknaden i kom- munen. Det finns uppgifter från 1989 och framåt. Eftersom det är fråga om begrepp som kan tolkas olika som används i enkäten bör informationen tolkas med försiktighet.

Brist på bostäder definieras som en situation där det hela tiden finns en efterfrågan som överstiger utbudet. Överskott på bostäder innebär motsatsvis att det finns fler lediga bostäder än vad som efterfrågas.

I Boverkets årliga Bostadsmarknadsrapport används inte samma begrepp som de som använts i Bostadskreditnämndens rapporter om svaga bostadsmarknader. Boverkets uppgifter är dock mer upp- daterade och återges i de delar som vi bedömer att de har betydelse för förståelsen av marknadsförutsättningarna på svaga bostads- marknader. Tabellerna nedan har kompletterats med uppgifter från tidigare års Bostadsmarknadsrapporter.

7.6.1 Marknadssituationen på de lokala bostadsmarknaderna enligt kommunerna

Kommunerna anser generellt att det behöver tillkomma fler bostä- der i kommunerna. Detta gäller såväl svaga som starkare bostads- marknader. Problemen med vakanser har minskat i omfattning och det är få kommunala bostadsverksamheter som hade tomma lägen- heter 2013. Kommunernas svar i bostadsmarknadsenkäten stämmer väl med den officiella statistiken från Statistiska centralbyrån (SCB). Kommunernas uppgifter om behoven på bostadsmarknaden är följaktligen väsentligt förändrade i förhållande till hur det såg ut i slutet av 1990-talet när merparten av omstruktureringsstöden be- talades ut.

Tabellen nedan visar hur många kommuner som uppgett att de har brist, balans, respektive överskott på den lokala bostadsmark- naden de senaste åren.

311

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Det är allt färre kommuner som upplever ett bostadsöverskott. Bland de 35 kommuner som 2014 uppgav att de hade överskott på bostäder ingick 34 i gruppen kommuner med färre än 25 000 in- vånare. Av de 105 kommunerna som 2012 hade svaga bostadsmark- nader enligt ovan är det 28 som uppger att de har underskott på bostäder, 32 som anger att de har ett överskott medan 44 uppger att marknaden är i balans (en kommun svarade inte på frågan). Av kommunerna som uppger att bostadsmarknaden är i balans är det 15 som tror att ett underskott kommer att uppstå fram till 2019. Av kommunerna som uppger att bostadsmarknaden har ett över- skott är det elva som tror att marknaden kommer att vara i balans 2019 medan två tror att ett underskott kommer att uppstå fram till 2019. 18 kommuner bedömer att det kommer att finnas ett stadig- varande överskott av bostäder i kommunen. Tio av dessa bedömer att det trots överskottet kommer att behöva byggas bostäder som kompletterar utbudet i det befintliga bostadsbeståndet.

En annan intressant uppgift är att kommunerna anser att bristen på bostäder är störst när det gäller upplåtelseformen hyresrätt. Tabellen nedan anger antalet kommuner som 2010–2013 uppgett brist per upplåtelseform.

1 Frågan ställdes inte i bostadsmarknadsenkäten detta år.

312

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

Kommunerna anser att den upplåtelseform som det är störst brist på är hyresrätter. Även kommuner som inte anser att det finns en brist på bostäder totalt sett anser att det saknas hyresrätter.

7.6.2 Hur bor hushållen på svaga bostadsmarknader

Enligt statistik vi fått av forskningsprojektet Nyttan med allmän- nyttan bodde ungefär 590 000 hushåll i de kommuner som vi be- tecknat som svaga bostadsmarknader år 2012. Av familjerna på svaga marknader bor cirka 57 procent i villor, 30 procent i fler- bostadshus, 11,5 procent på lantbruksfastigheter och drygt 1,7 pro- cent i annat boende. Av den andel hushåll som bor i flerbostadshus bor 11,5 procent i allmännyttan, lika stor andel, 11,5 procent, bor i privatägda hyresfastigheter och 6,7 procent bor i bostadsrätter.

Av tabellen nedan framgår andelen hushåll i olika upplåtelse- och ägandeformer på svaga bostadsmarknader. Andelen av det totala antalet hushåll, medel andel, minsta och största andel för respektive boendeform anges.

7.7 Vakanser

Antalet tomma hyreslägenheter kulminerade 1998 och uppgick då till över 62 000. Av dem låg nära 45 000 i de allmännyttiga före- tagen. I genomsnitt fanns alltså fem lediga allmännyttiga lägenheter per 1 000 invånare 1998.25

Antalet outhyrda lägenheter i allmännyttan har minskat under lång tid.

25 Regeringens skrivelse till riksdagen, skr. 2005/06:202, Omstruktureringen av kommunala bostadsföretag – resultatredovisning, s. 4.

313

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

*avser uppgifter från bostadsmarknadsenkäten.

Det fanns enligt SCB totalt 5 709 outhyrda lägenheter 2013 vilket är lågt vid en historisk jämförelse.

43 kommuner uppgav i svaren på bostadsmarknadsenkäten 2013 att de har så många outhyrda lägenheter att det är ett problem. 17 kom- muner planerar enligt samma enkät att riva lägenheter på grund av uthyrningssvårigheter.

Antalet kommuner där outhyrda lägenheter upplevs som ett pro- blem har minskat de senaste åren. Kommunerna med uthyrnings- problem har få invånare, en negativ befolkningsutveckling och är framförallt belägna i Norrland, Bergslagen och Östra Götaland.

När vakansuppgifterna från SCB sätts i relation till vår indelning av kommunerna efter efterfrågan på bostadsmarknaden får vi följande bild av den genomsnittliga vakansnivån i den kommunala bostadsverksamhetens bestånd.

314

SOU 2015:58

Svaga bostadsmarknader

Vakansgrad i allmänyttan år 2013

Procent

5,0
4,5
4,0
3,5	3,4
3,0
2,5
2,0
		1,6
1,5
1,0			0,9
0,5				0,3
0,0
	Mycket svaga	Svaga	Starka	Mycket starka

Källa: SCB och Evidens

Av de 105 kommunerna som vi valt att kategorisera som svaga bo- stadsmarknader (betecknas Mycket svaga av Evidens) är det 31 kom- muner som enligt svaren i bostadsmarknadsenkäten upplever att de outhyrda lägenheterna är ett problem och 16 kommuner som be- dömer att de kommer att behöva riva lägenheter de närmaste åren. Den enda kommun som inte är en svag bostadsmarknad och som ändå anser sig behöva riva lägenheter motiverar det med att hyres- rätterna ligger på fel plats i kommunen.

Trenden med minskande vakanser speglas även av ett minskande antal rivningar i allmännyttans bestånd. Se följande figur.

315

Svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

1 Bilden hämtad från Boverkets hemsida: http://www.boverket.se/Boende/Analys -av- bostadsmarknaden/Bostadsmarknadsenkaten-2014/Arbetet-med- bostadsforsorjningen/allmannyttan/Outhyrda-lagenheter-i-allmannyttan/

Det är också intressant att jämföra hur vakanserna fördelar sig mellan privata och offentliga ägare av bostadsfastigheter. Enligt ovan hade offentligt ägda fastigheter den större delen av de samlade vakanserna 1998. År 2013 är bilden förändrad, enligt SCB fanns det då 11 183 outhyrda lägenheter i det allmännyttiga beståndet att jämföra med de närmast jämförbara uppgifterna om antalet out- hyrda privatägda lägenheter som uppgick till 15 019.26

Även om statistik alltid ska tolkas med viss försiktighet finns det alltså inget som tyder på att offentligägda aktörer avstår från att riva lägenheter eller att de har fler svåruthyrda lägenheter än sina privatägda konkurrenter. De statliga bidrag som utgått till kom- muner för att riva lägenheter kan ha bidragit till att kommunägda bostadsverksamheter har rivit fler lägenheter än privatägda bostads- verksamheter.

26 SCB:s meddelande Outhyrda bostadslägenheter i flerbostadshus den 1 september 2013, s. 13. Uppgifterna om outhyrda privatägda lägenheter uppges med ett konfidensintervall på plus minus 1 899. Även procentuellt uppges privatägda hyresbostadsfastigheter ha fler vakan- ser. Privatägda hyresbostadsfastigheter uppges ha i genomsnitt 2 procent vakanser medan allmännyttan har i genomsnitt 1,5 procent vakanser.

316

8 Affärsmässiga principer

8.1 Inledning

Sedan den 1 januari 2011 gäller enligt lagen (2010:879) om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen) att sådana bolag som utgångspunkt ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. I detta kapitel behandlar vi innebörden av affärsmässiga principer och särskilt vad affärsmässighet betyder för verksamheter på svaga bostadsmarknader.

Vi har inte utrett konsekvenserna av allbolagens krav på att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva sin verk- samhet enligt affärsmässiga principer. Vår uppgift är att undersöka när annat än affärsmässigt agerande kan vara motiverat utifrån målen med bostadspolitiken. Vi ska alltså ta ställning till om det finns behov av och EU-rättsliga förutsättningar för åtgärder som inte är affärsmässiga.

8.2 Affärsmässiga principer i lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

Kravet på att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska be- driva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer infördes bland annat för att regleringen för dessa bolag skulle vara klart förenlig med EU-rätten. Denna huvudregel innebär alltså att bolagen inte får gynnas på det sätt som krävs för att det ska vara fråga om statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.

En central EU-rättslig fråga är om en affärstransaktion med det allmänna, i vårt fall kommunerna, gynnar den som kommunen gör affärer med. Principen blir aktuell i kommunens roll som ägare, långivare, borgensman, kund eller leverantör. Principen saknar där-

317

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

emot betydelse när kommunen agerar som en offentlig myndighet, såsom när den utövar sitt planmonopol. Med begreppet gynnande avses att villkoren är mer förmånliga än vad kommunens part hade kunnat få om kommunen hade varit en privat aktör med ett lång- siktigt vinstmaximerande perspektiv.

Innebörden av begreppet affärsmässiga principer utvecklas i för- arbetena. Begreppet beskrivs dock i vissa avseenden på olika sätt i Utredningen om allmännyttans villkors betänkande EU, allmän- nyttan och hyrorna1 och i den antagna propositionen om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressätt- ningsregler2. Flera bedömare har kommit med olika uttalanden om begreppet som kan tolkas på olika sätt av de tillämpande företagen och kommunerna.3

8.2.1 Affärsmässiga principer i förhållande till affärsmässig grund

Begreppet affärsmässiga principer är ett avsteg från det begrepp som används för annan affärsmässig verksamhet som kommuner bedriver, nämligen begreppet affärsmässig grund. Affärsmässiga principer betyder dock i praktiken samma sak för en kommun i förhållande till den kommunala befogenheten, nämligen att de verk- samheter som omfattas ska bedrivas ”affärsmässigt” med avsteg från både självkostnadsprincipen (i 8 kap. 3 c § kommunallagen) och principen om förbud mot spekulativ (vinstsyftande) verksam- het (i 2 kap. 7 § kommunallagen).

Med affärsmässig grund avses exempelvis att en kommun som avser att uppföra en lokal för uthyrning måste göra en grundlig ekonomisk analys och kalkyl. Av den ekonomiska analysen ska framgå att det är möjligt att täcka de faktiska kostnaderna, dvs. samtliga kostnader för fastighetsförvaltning och medel för konsoli- dering och utdelning på insatt kapital, samt att verksamheten inte blir beroende av stöd eller korssubventioner. Affärsmässighet be- höver i detta fall inte innebära en strävan efter kortsiktig vinstmaxi-

1 SOU 2008:38.

2 Prop. 2009/10:185.

3 Se Nordlund, Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag (2011). Jämför dock SABO:s skrift om affärsmässiga avkastningskrav och även Lindquist (2011), s. 252 f. med avvikande tolkningar av begreppets innebörd.

318

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

mering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst. En följd av kravet på affärsmässighet blir att lokalhyror måste sättas till en nivå som motsvarar den en privat aktör skulle ha tillämpat.4

2011 års förändring av allbolagen föranleddes av risken för en konflikt i förhållande till EU:s statsstödsregler och önskemålet om konkurrensneutralitet. Att begreppet affärsmässiga principer valdes i stället för begreppet affärsmässig grund syftade såsom det får förstås till att affärsmässigheten inte skulle tolkas som något avsteg från de regler som styr hyressättningen, dvs. bruksvärdesprincipen och förhandlingsmodellen.

Enligt förarbetena innebär både affärsmässiga principer och affärsmässig grund att verksamheterna i vart fall ska sträva efter långsiktig vinst. Vi har inte funnit något uttalande som tyder på att det finns någon företagsekonomisk skillnad mellan ett affärsmäs- sigt agerande enligt affärsmässiga principer och ett affärsmässigt agerande enligt affärsmässig grund.

8.2.2 Innebörden av affärsmässiga principer

Utredningen om allmännyttans villkor beskrev en affärsmässig all- männytta som en allmännytta som drivs utan stöd. Begreppet affärsmässighet avsåg det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar inför investeringar, i sin dagliga drift och i relationen till andra aktörer.5 I propositio- nen bekräftades detta synsätt och det framhölls att en kommun ska agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare av ett jämförbart privat bostadsbolag. Avkastningen måste vara marknadsmässig uti- från den valda risknivån, i vart fall på lång sikt.6

När det gäller själva innebörden av vad som var ett affärsmässigt agerande nämns i propositionen att en enskild satsning i sig själv kan vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål. Varje företag gör någon form av ekonomisk analys och bedömning inför investeringar och ska kunna redovisa

4 Prop. 2008/09:21, Kommunala kompetensfrågor m.m., s. 93f.

5 SOU 2008:38, s. 262.

6 Prop. 2009/10:185, s. 44.

319

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

vilka affärsmässiga överväganden som gjorts.7 Det saknades enligt regeringens bedömning anledning att reglera vilka mått som ska användas för att bedöma avkastningskrav och avkastningsnivå.8

Uttalandet om att en åtgärd ska bidra till hur företaget kan upp- fylla sina mål skapar viss oklarhet, eftersom de mål som en olönsam investering kan bidra till inte definieras. Vår bedömning är att en- dast projekt som kan räknas hem genom att de skapar tillräckligt stora mervärden för företaget och som går att beskriva på ett tro- värdigt sett i någon form av dokumentation, exempelvis i en affärs- plan, kan anses vara ett affärsmässigt agerande i lagens mening. Om andra mål som är samhällsekonomiskt eller socialt motiverade och som föranleder kostnader som inte kan förväntas stärka företagets ekonomiska ställning ska uppnås måste dessa mål definieras av kommunen och finansieras av kommunen. Sådana kostnader kan täckas av vinstmedel från det kommunala bostadsaktiebolaget eller genom att andra kommunala medel tillförs verksamheten.

Affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag ska således – inom ramen för den lagstiftning och de all- männa normer som finns för företag i allmänhet och för företag som verkar inom hyresbostadssektorn i synnerhet – sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat. Kommunen ska ställa ett avkastningskrav på det kommunala bostadsaktiebolaget som tar hänsyn till den aktuella marknadssituationen, beståndets belägen- het, ålder och underhållsstatus liksom den risk man är beredd att ta. En lägre avkastning på kort sikt är självklart rimlig om den beror på åtgärder som på längre sikt förväntas leda till en högre avkastning.9

Allbolagen har alltså affärsmässighet som utgångspunkt men medger stöd till de kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolagen inom ramen för EU:s statsstödsregler. Av allbolagen framgår också att syftet med att kommunerna driver bostadsföretag är allmän- nyttigt och inte enbart vinstmaximerande. Även om regeringen beskrivit det allmännyttiga inslaget som sådan verksamhet som även privata företag kan utföra utan stöd står det klart att det inte går att i alla kommuner fullt ut jämställa de allmännyttiga bostads- aktiebolagen med privata aktörer. Kommunerna bedriver verksam-

7 Prop. 2009/10:185, s. 46.

8 Prop. 2009/10:185, s. 45.

9 Prop. 2009/10:185, s. 45.

320

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

heten i allmännyttigt syfte och vi har sett att det är vanligare att dessa företag upplåter sociala kontrakt till kommunen än att van- liga företag gör det och att det även finns många andra exempel på aktiviteter såsom hjälp med läxläsning hos de boende m.m. som inte uppenbart genomförs för att maximera vinsten i verksam- heterna.10 Om en kommun väljer att företaget ska agera på ett sätt som förutsätter statligt stöd krävs dock att stödet följer EU:s stats- stödsregler.

Det finns viktiga skillnader mellan förhållningssättet till affärs- mässighet vid tillskott av kapital eller nya borgensåtaganden från kommunen och beslut om den fortsatta driften av det befintliga beståndet.

Utredningen om allmännyttans villkor förklarade beträffande ägartillskott att en kommun får skjuta till kapital till sitt bostads- bolag endast om den kan förvänta sig en marknadsmässig avkast- ning på de tillskjutna medlen. Utredningen förklarade att en mark- nadsmässig avkastning motsvarar en real riskfri ränta med tillägg för en riskpremie för att kompensera för den risk som invester- ingen är förenad med.11

Utredningen förklarade vidare att en kommun ska styra sitt kommunala bostadsaktiebolag så att verksamheten bedrivs med målet att vinsten maximeras på viss sikt med hänsyn till de risker som tas. Detta medför enligt utredningen vissa krav på dels hur verksamheten med det befintliga fastighetsbeståndet bedrivs, dels vid vilka förutsättningar som investeringar kan göras. När det gäller de kommunala bostadsaktiebolagens investeringar blir perspektivet enligt utredningen detsamma som vid kommunernas ägartillskott: investeringar får göras endast om de kan förväntas ge en marknads- mässig avkastning på det kapital som används vid investeringen. Även denna avkastning skulle täcka en riskfri real ränta och en risk- premie som motsvarar den risk som investeringen innebär.12

Utredningen beskrev en affärsmässig drift av den befintliga verksamheten som att vinstmaximering ska eftersträvas, i vart fall på lång sikt, med hänsyn till de risker som tas. De kommunala bo- stadsaktiebolagen måste som ett led i detta sträva efter kostnads-

10 Se bland annat Boverkets rapport Nyttan med allmännyttan, 2008 och Sveriges Kommuner och Landstings rapport Att främja integration och social sammanhållning, 2012.

11 SOU 2008:38 s. 554.

12 SOU 2008:38 s. 554f.

321

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

effektivitet och får inte ta på sig kostnader som inte på sikt kan förväntas bidra till en minst lika god lönsamhet. En kommun får således inte i större utsträckning än vad som är affärsmässigt moti- verat ur det kommunala bostadsaktiebolagets perspektiv använda bolaget som instrument för olika åtgärder som är till nytta för sam- hället eller kommunen som helhet. I hyresförhandlingarna måste de kommunala bostadsaktiebolagen inom ramen för de hyror som hyreslagstiftningen medger sträva efter de hyror som kan antas leda till störst vinst, i vart fall på sikt.

Denna bedömning kan nyanseras eftersom det inte bara är hyreshöjningar som kan öka vinsten i ett företag. Att kunna sänka hyror för att hyra ut outhyrda lägenheter och att anpassa invester- ingsbeslut och driftkostnader efter betalningsförmågan hos de be- fintliga hyresgästerna är också relevanta delar i en affärsmässig hyressättning.

Till Utredningen om allmännyttans villkors beskrivning av affärs- mässighet kan tilläggas att affärsmässighet inte bara handlar om att maximera den eventuella vinsten. Det handlar lika mycket om att minimera eventuella förluster. Även förlustminimering kan alltså vara affärsmässig, och ett ägartillskott som minskar den totala för- lusten mer än en alternativ nedläggning eller försäljning av verk- samheten kan också vara affärsmässig. Det är alltså inte självklart att en i dag olönsam verksamhet ska läggas ned. Förlusten måste vägas mot kostnaderna för nedläggning och möjligheterna att lång- siktigt vända förlusten till en vinst. Alla företag behöver i vissa ske- den nytt kapital. Det behovet är inte samma sak som ett behov av stöd i EU-rättslig mening och inte heller något som behöver komma i konflikt med ett affärsmässigt perspektiv på kommunens ägande. Kapitaltillskott till statligt ägda bolag såsom Scandinavian Airline Systems (SAS) och Green Cargo har baserats på affärsmässiga över- väganden såväl när det funnits privat medfinansiering på samma villkor som det statliga tillskottet som när så inte har varit fallet.13

Regeringen beskrev också i förarbetena till allbolagen vad som var ett affärsmässigt förhållningssätt beträffande garantier. Om ett kommunalt bostadsföretag får ekonomiska fördelar i form av lägre räntor eller i övrigt bättre lånevillkor – jämfört med att låna på

13 Se exempelvis COM(2013) 3551 final, av den 19.06.2013, om SA.29785 (2013/NN) (ex. CP 361/2009) – Danmark/Sverige ”Core SAS” – Nyemission med företrädesrätt för SAS.

322

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

marknaden i övrigt – genom att direkt eller med kommunen som mellanhand låna av Kommuninvest i Sverige AB måste dessa för- delar i stället på ett eller annat sätt överföras till kommunen. Detta kan ske t.ex. genom ett marknadsmässigt påslag på räntan eller ut- tag av en s.k. ”förmånskompenserande” avgift som tillfaller kom- munen.14 Borgensavgifter är alltså också en central pusselbit för många kommuner när det gäller affärsmässighet. Sveriges Kommu- ner och Landsting (SKL), Sveriges Allmännyttiga bostadsföretag (SABO) och Kommuninvest i Sverige AB har publicerat vägled- ning om hur utlåningen från Kommuninvest kan kopplas till affärs- mässig drift av de kommunala bostadsaktiebolagen.15

Den sista frågan som behandlats i förarbetena till allbolagen är i vilken mån som åtgärder av social karaktär kan vara affärsmässiga. När det gällde möjligheterna för ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag att vidta åtgärder av social karaktär gjorde utred- ningen bedömningen att ett affärsmässigt kommunalt bostads- aktiebolag bara får vidta åtgärder av social karaktär om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åt- gärden som att avstå från den.16 I en departementspromemoria17 som låg till grund för propositionen betonades att samhällsansvaret skulle vara ett uttryck för just bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att man har just en kommun som ägare. Det är därför viktigt att företaget har ett ordentligt underlag för beslut om åtgärder som också är ett uttryck för samhällsansvar så att det inte uppkommer frågor om statsstöd. Kommunala bo- stadsaktiebolag kan givetvis även utföra åtgärder som inte naturligt faller inom ramen för verksamheten därför att kommunen anser dem angelägna, men det ankommer på kommunen att såväl lägga ut sådana uppdrag i särskild ordning som att finansiera dem. Frågor om såväl statsstöd, offentlig upphandling och värdeöverföring från bolaget kan annars komma att aktualiseras. Ersättning för ange- lägna bostadsförsörjningsåtgärder som vidtas efter beslut av kom- munen bör inte göras genom att kommunen avstår från eller be-

14 Prop. 2009/10:185 s. 50.

15 En modell för kommunal borgensavgift till kommunala bostadsaktiebolag, SKL, SABO och Kommuninvest, 2012. Under rubriken 5.4.2.1 utvecklar vi hur EU:s statsstödsregler kan påverka borgensavgifter.

16 SOU 2008:38 s. 276.

17 Finansdepartementets departementspromemoria Allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag – överväganden och förslag (Ds 2009:60).

323

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

gränsar avkastningskrav på det kommunala bostadsföretaget. I pro- positionen knyter regeringen ihop departementspromemorians och utredningens uttalanden om socialt ansvar och konstaterar att kom- munala allmännyttiga bostadsaktiebolag kan ta samma typ av socialt ansvar som privata bolag kan ta men att det måste kunna kopplas till en långsiktig vinst eller till att värdet för företagets varumärke över- stiger kostnaden. I övrigt betonade regeringen att det sociala an- svaret är kommunens och att det står kommunen fritt att vid behov finansiera sociala åtaganden som även det kommunala bolaget då kan utföra mot ersättning. Regeringen återknyter dock inte till departementsskrivelsens förslag om att avstående från utdelning inte ska kunna finansiera marknadskompletterande åtgärder.

När det gäller socialt ansvarstagande finns det numera ny rätts- praxis som klargör att det krävs faktiska bevis för att kostsamma sociala åtgärder verkligen utförs även av privata företag. I synnerhet kräver EU-domstolen att påståenden om att åtgärder behövs för att skydda en medlemsstats varumärke ur ett affärsmässigt perspektiv måste kunna beläggas för att de ska kunna tillämpas.18

Sammanfattningsvis kan sägas att verksamheten i de kommunala bostadsaktiebolagen ska bedrivas med målet att vinsten blir så hög som möjligt på viss sikt med hänsyn till de risker som verksam- heten innebär. Företagets resurser ska hanteras så bra som möjligt ur ett ägarperspektiv. Såväl investeringar i nya bostäder som beslut att riva eller omvandla bostäder kan vara affärsmässiga åtgärder. Ett affärsmässigt ägande förutsätter en villighet att göra långsiktiga in- vesteringar i affärsmässiga åtgärder trots att det innebär ett risk- tagande för ägaren. Affärsmässighet måste alltså bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet utifrån trovärdiga kalkyler och riskbedömningar.

8.3 Frågor och svar om affärsmässighet

Följande frågeställningar är exempel på frågor som vi stött på under vårt arbete. Det är inte möjligt att ge en uttömmande redogörelse för vilka beslut som är affärsmässiga i varje enskilt fall men svaren

18 Se vidare under avsnitt 5.4.2.1.

324

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

på frågorna ger hållpunkter för bedömningen av affärsmässighet i vissa situationer.

Går det att investera i mindre lönsamma projekt trots att det skulle gå att enbart satsa på de mest lönsamma projekten?

– Ja, det finns inget i statsstödsreglerna som hindrar att ett företag riktar in sig på en målgrupp med lägre betalnings- förmåga eller på ett område som är mindre attraktivt så länge som även sådana investeringar kan förväntas ge en avkastning som är marknadsmässig med hänsyn till den risk som in- vesteringen innebär.

Måste en investering vara lönsam inom ett visst antal år?

– Nej, men en investering måste vid tidpunkten för invester- ingsbeslutet förväntas ge en marknadsmässig avkastning. EU:s statsstödsregler hindrar inte företag från att göra in- vesteringar i fast egendom med lång livslängd. Även i detta sammanhang krävs dock en bedömning av risk och möjlighet i varje enskilt projekt i förhållande till hur utbud och efter- frågan kan förväntas utvecklas.

Räcker avkastningskrav på företagsnivå eller krävs avkastning per projekt eller investering?

– Kommunerna ska agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare, dvs. sträva efter en maximering av vinsten på viss sikt med hänsyn till omständigheterna och de risker som kommunen väljer att företaget tar i verksamheten. Det krävs marknadsmässiga avkastningskrav per projekt eller invester- ing, men avkastningen behöver inte vara omedelbar utan det är tillräckligt att ett projekt ger en marknadsmässig avkast- ning på längre sikt. Jämförelse ska göras med utfallet om pro- jektet inte genomförs, så kostnads- eller förlustminskande åtgärder kan också vara affärsmässiga. En enskild satsning kan sedd för sig själv framstå som olönsam men ge ekono- miskt positiva effekter för bolaget i övrigt och dessa effekter ingår i avkastningen på projektet.

Får kommunen skjuta till kapital till de allmännyttiga bostads- bolagen?

325

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

– Ja, kapitaltillskott är inte samma sak som statligt stöd efter- som kommunen får agera som vilken privat ägare som helst. I de fall kommunen skjuter till kapital utan en plan om hur in- vesteringen betalar sig på sikt måste kommunen dock för- hålla sig till statsstödsreglerna och utforma eventuellt stöd i enlighet med dessa regler vilket kan förutsätta en anmälan till kommissionen.

Får kommunen ge stöd till sitt bolag?

– Ja, som har beskrivits i kapitlet om EU:s statsstödsregler finns det omfattande möjligheter att ge stöd inom ramen för EU:s statsstödsregler och detta är också tillåtet enligt allbolagen. Det förutsätter dock att reglerna följs.

Hur ska vi kunna investera i den egna verksamheten när ägarna måste få sin utdelning?

– Varken statsstödsreglerna eller affärsmässighet hindrar att överskott återinvesteras i verksamheten. Affärsmässighet inne- bär dock att investeringar och verksamheten i sig måste vara långsiktigt värdeskapande för företaget och dess ägare.

8.4 Affärsmässigt agerande på svaga bostadsmarknader

Detta avsnitt bygger på en text som hämtats från utkast till en rapport som professor Hans Lind har författat. De resonemang som förs i detta avsnitt är teoretiska och inte hämtade från utredningens kontakter med kommuner med svaga bostadsmarknader. Resone- mangen illustrerar hur affärsmässiga överväganden kan göras och visar att det sällan är självklart vad som är affärsmässigt. Möjligheten att resonera om ett affärsmässigt agerande beträffande nedanstående exempel innebär inte att det kan uteslutas att kommissionen eller en domstol skulle göra en annan samlad bedömning utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet.

På en svag bostadsmarknad med svag efterfrågan är förutsätt- ningarna att gå med överskott sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad eftersom

326

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

risken med investeringen typiskt sett är större än på en stark marknad. En aktör som sedan tidigare är etablerad på en svag mark- nad kan vara begränsad av de lokala marknadsförutsättningarna, tidigare gjorda investeringar och möjligheterna att sälja verksam- heten. På svaga bostadsmarknader finns normalt få presumtiva köpare och det kan därför vara svårt, även för en privat aktör, att dra sig ur en sådan marknad. Etablerade aktörer ställer därför andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Kommunen ska utgå från de lokala förutsätt- ningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befinner sig i en jämförbar situation. Situationen för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader, där efterfrågan på bostäder långsiktigt förväntas sjunka till följd av att befolkningen förväntas minska är i många fall problematisk. Till följd av de demografiska förändringarna, med en allt större andel äldre invånare, pågår också en förskjutning av vilken typ av bo- städer som behövs i dessa kommuner. I Sverige finns ett stort antal kommuner med vikande befolkningsunderlag. Enligt rapporten Svaga bostadsmarknader väntas en fortsatt koncentration av be- folkningstillväxten till stora funktionella regioner och en fortsatt utarmning av de mindre arbetsmarknadsregionerna. Detta innebär att flertalet av de kommunala bostadsverksamheterna på dessa marknader kan behöva fortsätta anpassa sin verksamhet till en minskande efterfrågan och effektivisera sin verksamhet genom att minska sina drift- och underhållskostnader.

8.4.1 Beslut om hyra, drift- och underhållsinsatser

Nedanstående resonemang avser affärsmässiga överväganden om hyra, drift- och underhållsinsatser på svaga bostadsmarknader.

8.4.1.1 Hyressättning

När det gäller överväganden om hyressättningen antar vi att ett privat hyresbostadsföretag ägde majoriteten av bostadslägenheterna på en ort, på det sätt som allmännyttan ofta gör i mindre kommu-

327

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

ner. Det finns några studier som kan kasta visst ljus över hur ett sådant företag skulle agera. Brunes & Lind19 analyserar rivning av bostäder och pekar på att det kan vara rationellt för en fastighets- ägare att riva i stället för att sänka hyran. Det kan också vara rationellt att ha en viss mängd vakanser om det skulle krävas stora hyressänkningar för att få allt uthyrt.

Ett enkelt räkneexempel kan illustrera tankegången. Anta att företaget har 200 lägenheter i ett område varav 40 står tomma. Antas vidare att det inte är några stora skillnader i driftskostnader för en uthyrd lägenhet och en tom lägenhet så handlar det enbart om att sätta hyran så att intäkterna maximeras. Om den rådande hyresnivån är 5 000 kronor per lägenhet så är företagets intäkter i dag 5 000×160=800 000 kronor per månad. Om det skulle krävas en hyressänkning till 3 750 kronor för att få allt uthyrt så skulle intäkterna uppgå till 3 750×200=750 000 kronor. Den högre hyran är mer lönsam för företaget även om den leder till vakanser.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det rationella att sänka hyran tills alla lägenheter är uthyrda så länge hyran täcker drift- och underhållskostnader. Annars är det även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv rationellt att riva.

Ett affärsmässigt agerande i en situation som denna är att före- taget tar ut en hyra som maximerar de totala intäkterna. Egentligen krävs här bedömningar från fall till fall men resultaten i Brunes & Lind pekade på att det kommunala företaget betedde sig som en privat monopolist skulle göra och inte agerade ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Ser vi vakanser och rivning av bostäder pekar det på att det kommunala bostadsföretaget agerar som ett stort privat företag skulle göra i en motsvarande situation.

Finns det ett dominerande företag på marknaden men även flera mindre företag så kommer det dominerande företaget att sätta hyran utifrån en helhetsbild av marknaden. Man inser att de mindre företagen sedan kommer att lägga sin hyra något under det stora företaget och slipper på det sättet vakanser i sitt bestånd. Det lönar sig dock inte för det stora företaget att dra igång ett priskrig med

19 Brunes, F & Lind H (1999) Rivning av hyreshus: En fallstudie av företagsekonomiska och samhällsekonomiska effekter. Svenska Kommunförbundet, 1999.

328

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

dessa små företag. I Lind (2001)20 beskrivs några oligopolmodeller av denna typ som förefaller relevant för den aktuella typen av marknaden.

Det finns alltså anledning att utgå från att de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen agerar som ett stort privat företag skulle göra i motsvarande situation. De aktuella forskningsrappor- terna avser förhållandena innan företagen fick till lagstadgad upp- gift att agera enligt affärsmässiga principer men det är rimligt att anta att den nya lagstiftningen inte har förändrat den bilden.

8.4.1.2 Skötsel av fastigheterna

Vi kan se tillämpningen av affärsmässiga principer vid skötsel av fastigheter som bestående av två delfrågor även om det finns beroendeförhållanden mellan dem. Den första är vilken kvalitet man ska ha på den produkt som man säljer och den andra är att leverera denna kvalitet till lägsta möjliga kostnad. På båda dessa punkter kan man tänka sig att ett kommunalt företag innan lag- kravet om affärsmässighet infördes arbetade på ett sätt som inte var affärsmässigt.

När det gäller den första punkten kan man tänka sig att det kommunala företaget vidtar underhållsåtgärder som egentligen inte är lönsamma men som företaget känner att man ändå måste göra för ett det är i linje med ägardirektiv eller mer eller mindre explicita politiska signaler. Man gör i praktiken investeringar som inte ger rimlig ekonomisk avkastning. Muyingo (2009)21 redovisar resultat som pekar på att detta kan vara fallet.

När det gäller den andra punkten kan man tänka sig att före- taget av sysselsättningsmässiga skäl behåller personal fastän före- taget egentligen skulle kunna minska sin personalstyrka eller pressa kostnaderna vid en given standard genom att anlita privata entre- prenörer.

20 Lind H (2001) Vad händer med hyrorna om det blir mer konkurrens på bostadshyres- marknaden? En analys utifrån modern konkurrensforskning. Rapport Inst. f. Fastigheter och Byggande, KTH.

21 Muyingo H. (2009) Property Maintenance – Concepts and determinants. Licentiatuppsats. Inst. f. Fastigheter och Byggande. KTH.

329

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

Var något av detta fallet innebär allbolagens krav på affärs- mässighet att företaget eller kommunen har behövt se över sitt agerande. När det gäller drift- och underhållsinsatser och krav på lönsamhet finns ingen skillnad mellan företag på vikande och expanderande marknader (se Lind & Lundström 2011 kapitel 6)22. På en vikande marknad är det dock färre insatser som är lönsamma och det mest lönsamma kan vara att i stora delar av beståndet lappa och laga och enbart göra minimalt akut underhåll för att sedan riva om några år när större insatser är tekniskt oundvikliga.

Om det är så att det kommunala företaget levererar en kvalitet som de inte kan ta betalt för så kan privata företag på orten komma att missgynnas. En konkurrent erbjuder då en bättre produkt till ett pris som inte speglar kostnaderna för att producera denna kvalitet.

8.4.1.3 Marknadsmässiga borgensavgifter i kommuner med vikande marknader

Vad som är en marknadsmässig borgensavgift för befintliga lån ska bedömas utifrån situationen när borgen gavs. Om borgen tidigare bedömdes som relativt riskfri ska borgensavgiften vara låg även om marknaden sedan förändras och framstår som mer riskfylld. Nedan diskuteras vad som är marknadsmässigt agerande i en situation där ett sådant lån ska läggas om efter det att situationen förändrats.

För att göra resonemanget lite mer konkret kan vi tänka oss att det finns ett stort kapitalstarkt moderbolag som äger ett dotter- bolag med fastigheter på en vikande marknad. Moderbolaget antas ha gått i borgen för lån som dotterbolaget tagit upp. För att få ett rättvisande resultat i dotterbolaget så tar moderbolaget en mark- nadsmässig borgensavgift av sitt dotterbolag. Låt oss tänka oss ett dotterbolag som när lånet ska läggas om har fastigheter som är bokförda till ett marknadsvärde på 105 och har ett lån på 100. (Fallet att marknadsvärdet är lägre än lånet behandlas nedan.) Före- taget har betalat en borgensavgift på 0,4 procent eftersom risken bedömdes som liten, och antas med denna låga borgensavgift ha ett positivt kassaflöde på 3 efter att räntor och amorteringar är betalda.

22 Lind H & Lundström S, 2011 Hur ett affärsmässigt bostadsföretag agerar. Rapport 2011:1. Inst. f. Fastigheter och Byggande, KTH.

330

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

Vi tänker oss nu att dotterbolaget vill förnya sitt lån på 100 och enligt antagandena ovan har man ett kassaflöde som gör att man kan fortsätta att betala ränta, amortering (som vi antar motsvarar avskrivningarna) och en borgensavgift på 0,4 procent. Låt oss nu anta att situationen förändrats och att marknaden bedöms som mer riskfylld och att den marknadsmässiga borgensavgiften är fem procent högre än den gamla avgiften. Om någon kapitalstark aktör vid denna tidpunkt skulle gå i borgen för ett lån skulle det alltså sänka räntan med fem procent, och då ska borgensavgiften vara fem procent för att det inte ska vara stöd från moderbolaget.

Problemet är emellertid att dotterbolagets kassaflöde inte är så stort att det kan betala fem procent mer i borgensavgift utan att redovisa förlust. Dotterbolaget kan helt enkelt inte betala räk- ningarna på borgensavgiften som kommer varje månad från moder- bolaget.

I detta läge har moderbolaget åtminstone två alternativ:

1. Att sälja bolaget eller försätta bolaget i konkurs eftersom det inte kan betala en marknadsmässig borgensavgift på det omlagda lånet.

2. Återgå till den gamla borgensavgiften.

Ett privat vinstinriktat moderbolag skulle i denna situation välja det alternativ som ger störst nuvärde. Därmed måste vi se närmare på de båda alternativen ur ett strikt ekonomiskt perspektiv.

Alternativ 1 – Sälja bolaget eller försätta bolaget i konkurs

Vi antar att det inte finns några skulder utöver det lån som moder- bolaget gått i borgen för. Att bedöma priset på ett relativt stort fastighetsbestånd på en vikande marknad är inte lätt. Har säljaren tur dyker det upp företag som är villiga att betala relativt bra, men det kan man inte vara säker på. Bolaget gör bedömningen att om man verkligen vill sälja relativt snabbt finns en betydande risk att priset inte blir mer än 95 och att bolaget därmed måste ge fem till banken eftersom försäljningsintäkterna inte räcker till att betala hela lånet. Det förväntade ekonomiska resultatet i alternativ ett blir med dessa antaganden en förlust på fem.

331

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

Om bolaget sätts i konkurs och fastigheten sedan säljs på den öppna marknaden av konkursförvaltaren blir det exakt samma resultat.

Alternativ 2 – Återgå till den ursprungliga borgensavgiften

Om moderbolaget behåller den lägre borgensavgiften kan bolaget rulla vidare och generera ett positivt kassaflöde till moderbolaget på 0,4 procent i borgensavgift och tre i vinst. Antar vi att om tio år är lånen betalda och husen rasar ihop och marken är värdelös så inne- bär detta alternativ vid ett avkastningskrav på åtta procent ett posi- tivt nuvärde på 23. Slutsatsen är att i en situation där marknads- värdet på beståndet är osäkert och sådant att det finns risk att moderbolaget får stå för en del av lånet så kommer moderbolaget rationellt välja att inte höja borgensavgiften så länge bolaget gene- rerar ett positivt kassaflöde efter att ränta och amortering är be- talda till banken. Det finns naturligtvis utrymme att höja borgens- avgiften något men för ett privat moderbolag spelar det rimligen ingen roll (om vi bortser från eventuella skatteeffekter) om pengar går till moderbolaget i form av borgensavgifter eller i form av vinst- utdelning. Dessa resonemang pekar på att det är en stor skillnad i en situation där man redan gått i borgen för ett lån, och en situa- tion med ett helt nytt lån. Det är korrekt att företaget i den senare situationen skulle begära en hög borgensavgift, men det är inte självklart att företaget skulle göra det när det handlar om att lägga om ett gammalt lån och en högre borgensavgift riskerar att leda till att bolaget går i konkurs. Det handlar helt enkelt om att analysera vilket alternativ som ger det bästa ekonomiska resultatet för moder- bolaget.

8.4.2 Effekter via balansräkningen

När det gäller hur balansräkningen påverkas kan det ifrågasättas om balansräkningen har så mycket med kravet på affärsmässighet att göra. Balansräkningen ska spegla tillgångarnas värde på ett korrekt sätt. Vi utgår från följande teoretiska situation.

På en vikande bostadsmarknad sjunker fastighetsvärdena så mycket att bolagets tillgångar, som vi antar enbart består av fastig-

332

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

heterna, är mindre värda än de lån som företaget har. För att få en tydligare bild kan vi resonera utifrån ett enkelt räkneexempel.

Balansräkning före värdeförändringen:

Tillgångar – fastighet 1 300 Skulder – lån 1 000

Eget kapital 300

Balansräkning efter värdeförändringen:

Tillgångar – fastighet 910 (se nedan) Skulder – lån 1 000

Eget kapital -90

Resultaträkningen:

Driftnetto utifrån ett antagande om att marknaden ursprungligen hade en direktavkastning på 7 procent = 91.23

Om amorteringen antas vara 50 (20 år kvar) och räntan 40 (4 pro- cent) ger exemplet ett positivt kassaflöde på 1.

Sen antar vi alltså att mer pessimistiska utsikter för marknaden gör att direktavkastningskravet bedöms behöva vara 10 procent. Marknadsvärdet är därmed 91/0,1 = 910.24

8.4.2.1 Behov av nedskrivning

När det gäller behovet av nedskrivningar resonerar vi utifrån ett antagande om att bolaget formellt är likvidationspliktigt eftersom det saknas eget kapital och skulderna överstiger tillgångarnas värde. Om vi nu återgår till att tänka i termer av ett moderbolag och ett dotterbolag och antar att moderbolaget gått i borgen för dotter- bolagets lån finns det två alternativ.

Ett alternativ är att sälja bolaget vilket i den aktuella situationen leder till en förlust på 90 om försäljningsintäkten visar sig motsvara det bedömda marknadsvärdet (lån på 1 000 minus 910 i intäkt från försäljningen).

23 Om värdet är 1 300 och marknaden har ett direktavkastningskrav på 7 procent så måste driftnettot vara: 1 300×0,07 =91.

24 Marknadsvärdet blir nu driftnettot dividerat med det nya högre direktavkastningskravet, dvs. 91/0,1 = 910.

333

Affärsmässiga principer

SOU 2015:58

Ett annat alternativ är att moderbolaget skjuter till pengar till bolaget så att tillgångarna blir större än skulderna. Låt oss anta att man skjuter till 100 så att det finns tio i eget kapital. Dessa 100 behövs dock inte i dotterbolagets löpande verksamhet utan kan placeras och ge en viss avkastning som vi kan anta delas ut till moderbolaget.

När bolaget ska beräkna vad detta alternativ kostar företaget måste två överväganden göras. För det första hur den löpande avkastningen på de 100 som överförs till bolaget utvecklas jämfört med vad man annars skulle ha fått för avkastning. För det andra om moderbolaget med tiden kan förväntas få tillbaka de 100 som över- förs till bolaget.

Det finns inga enkla svar på dessa frågor. Moderbolaget kan ha placerat en del pengar i statsobligationer för att ha som reserv och att man nu helt enkelt överför sådana till ett belopp av 100 till dotterbolaget. På pappret blir det därför samma kassaflöde oavsett om tillgången ligger i moderbolaget eller i dotterbolaget. Merkost- naden för moderbolaget av att skjuta till kapital blir 0.

Det avgörande är vad som händer i framtiden. På en rationell marknad speglar priserna all tillgänglig information och priset kan lika gärna gå upp som ner när det kommer ny information. Bortsett från prisändringar som handlar om att beståndet åldras så finns det ingen möjlighet att förutsäga prisutvecklingen. Har moderbolaget tur faller inte värdena mer och företaget behöver inte skjuta till mer kapital och – med antagandena ovan – så får man tillbaka obligatio- nen när beståndets livslängd är slut och alla lånen amorteras. Be- dömer företaget detta som sannolikt så är det rationellt att skjuta till kapital, låta dotterbolaget placera detta och sedan ta avkast- ningen från kapitalet som utdelning eftersom man undviker för- lusten på 90 som skulle vara resultatet av att sälja beståndet direkt.

8.4.2.2 Slutsats om affärsmässiga kapitaltillskott vid nedskrivning av tillgångars värde

Resonemangen ovan pekar på att det i vissa fall kan vara rationellt att skjuta till kapital för att undvika att ett företag likvideras i en situation där fastigheternas värde fallit men företaget har ett posi- tivt kassaflöde. Det handlar om bedömningar men det förefaller

334

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

inte osannolikt att en privat aktör skjutit till pengar i en situation som den som skissats ovan.

8.5 Slutsats

Affärsmässiga principer ska tolkas utifrån hur marknadsmässighet bedöms vid en prövning avseende tillämpningen av EU:s stats- stödsregler. Med affärsmässighet i EU-rättslig mening avses hur privata företag skulle ha agerat i en viss situation. Det innebär att det företagsekonomiskt rationella också kan anses affärsmässigt. Affärsmässighet i EU-rättslig mening innebär inte en reglering av avkastningsnivån på investeringar på lokala bostadsmarknader i Sverige. Affärsmässighet är i själva verket motsatsen till ett reglerat förhållningssätt och lämnar utrymme för olika bedömningar.

Affärsmässigt agerande på en vikande marknad är svårare att formulera i termer av avkastningskrav på verksamheten som helhet eftersom vikande marknader och fallande fastighetsvärden kan göra det omöjligt att nå sådana mål. Affärsmässigheten får i stället be- dömas genom att se på de enskilda beslut som företaget måste fatta rörande hyressättning, driftskostnader och underhållsinsatser. På var och en av dessa punkter bör företaget kunna visa att man gör det som ett långsiktigt privat företag skulle göra. Motsvarande över- väganden kan göras avseende om det är motiverat för en kommun som ägare att skjuta till kapital. Leder ett sådant kapitaltillskott till högre eller lägre värde jämfört med om ett tillskott inte görs?

Affärsmässiga principer lämnar utrymme för många typer av affärsmässiga överväganden. Eftersom affärsmässiga principer ska motsvara marknadsmässighet i statsstödsrättslig mening bör kommu- ner och kommunala bostadsverksamheter dokumentera sina över- väganden så att dessa kan åberopas om affärsmässigheten ifrågasätts.

335

9 Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till

ett bostadsutbud av god kvalitet

9.1 Inledning

Vi inleder detta kapitel med att sammanfatta problemen på bostads- marknaden utifrån bostadsmarknadens funktionssätt. Därefter redo- visar vi våra överväganden om de rättsliga förutsättningarna för kommunalt beslutade och finansierade marknadskompletterande åt- gärder. Förslag avseende omstrukturering och ordnad avveckling samt bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader behandlar vi i kapitel 10. Resonemangen i detta kapitel om kommunernas be- fogenhet och förutsättningarna för EU-rättsligt godtagbart stöd har dock även betydelse för våra överväganden om stöd till bostads- verksamheter på svaga bostadsmarknader. Vi lägger tyngdpunkten på de EU-rättsliga aspekterna av det allmännas roll på bostadsmark- naden.

Vi använder begreppet behov för vad vi uppfattar som en poli- tiskt önskvärd bostadssituation medan begreppet efterfrågan avser den faktiska betalningsviljan för olika typer av bostäder. Med kommunala bostadsverksamheter avses allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och bostadsverksamheter som bedrivs av en kom- munal nämnd eller av en kommunal verksamhetsstiftelse.

9.2 Problembeskrivning

Den övergripande slutsatsen utifrån de rapporter vi tagit del av och det underlag om bostadsmarknadens funktionssätt som vi samman- fattat i kapitel 4 är att mer bostäder, i synnerhet hyresrätter, behövs.

337

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

Orsaken till situationen är dock omdebatterad och lösningarna lika- så.

Utbud och efterfrågan av bostäder är en marknad. Vad markna- den åstadkommer beror på de förutsättningar och incitament som finns på den aktuella marknaden. Företag och konsumenter, köpare och säljare kan förväntas agera rationellt utifrån de incitament som finns på en given marknad. Bostadsmarknaderna bedöms vara starkt kopplade till de s.k. arbetsmarknadsregionerna (LA-region) som speglar pendlingsmönster även över kommungränserna. Det ställer krav på kommunerna att beakta ett större område än den egna kommunen när bostadsutbudet och efterfrågan samt behovet analyseras.

9.2.1 Förutsättningarna för nybyggnation och svaga grupper på bostadsmarknaden

Vår bedömning: Ökad bostadsproduktion kan skapa flyttked- jor som löser vissa bostadsbehov men marknaden kan inte i sig förväntas lösa bostadsbehoven för de svagaste grupperna och för de hushåll som bor på de svagaste marknaderna.

Nybyggnation av bostäder är dyrt. Hushåll med lägre inkomster har därför inte råd att betala den hyra eller möjlighet att ta de bank- lån som krävs för att hyra eller köpa en nybyggd bostad. Samtidigt har vi inget litet bostadsutbud i Sverige i jämförelse med andra nor- diska länder. Trots lägre byggtakt på senare år än andra nordiska länder finns det ungefär lika mycket bostäder i förhållande till be- folkningen på den svenska bostadsmarknaden som i andra nordiska länder. Bostadspriserna och bostadsköerna har dock ökat. Antalet hemlösa och antalet s.k. sociala kontrakt har också ökat från en med internationella mått mätt låg nivå.

På bostadsmarknader där det finns goda möjligheter för de boende att pendla till ett arbete är egnahem (villor) och bostads- rätter i många fall så eftertraktade att priset hindrar grupper i sam- hället med lägre inkomster från att efterfråga dessa bostäder.

Äldre hyresrätter kännetecknas av väsentligt lägre hyror än de hyror som normalt krävs för att finansiera nyproduktion av hyres- rätter och som därför är vanliga i nybyggda hyresbostadsfastig-

338

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

heter. Det innebär att det ofta är stor skillnad mellan hyran i det äldre beståndet av hyresrätter och hyran i en nybyggd hyres- bostadsfastighet. Även om det finns ett förhållandevis stort utbud av hyresrätter med hyror som de flesta i samhället kan efterfråga är bostadsköerna långa till dessa hyresrätter. Inkomstsvaga grupper utestängs i viss utsträckning även från möjligheten att efterfråga hyresrätter med lägre hyror genom olika typer av ekonomiska krav som hyresvärden ställer på blivande hyresgäster och genom de långa bostadsköerna.

När mer betalningsstarka hushåll flyttar till nybyggda dyrare bostäder kan relativt sett billigare lägenheter frigöras. Ökad bo- stadsproduktion kan alltså även komma mer betalningssvaga grup- per till del genom att billigare hyresrätter eller andra bostäder kan hyras ut eller säljas på marknaden. De svagaste grupperna har ofta varken kötid eller ekonomiska förutsättningar att efterfråga sådana bostäder som tillgängliggörs.

9.2.2 Marknader med svag efterfrågan

Vår bedömning: På marknader med låg efterfrågan är värdet av en nybyggd bostad lågt vilket förhindrar nyproduktion. Detta är inte en effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt.

I stora delar av Sverige är det inte lönsamt att bygga bostäder efter- som efterfrågan inte är så stor att marknadspriset för ett nybyggt bostadshus överstiger vad det kostar att bygga huset. En bostads- fastighet är normalt en kostsam investering och det måste finnas en långsiktig efterfrågan på fastigheten för att det ska vara lönsamt att bygga den. På avfolkningsorter eller på orter med få arbetstillfällen saknas i vissa fall den framtidstro som krävs för att privata aktörer ska vara beredda att investera i nya bostäder. Samtidigt innebär en begränsad efterfrågan att det finns förhållandevis billiga bostäder att tillgå. Egnahem och bostadsrätter har ett lågt värde på dessa marknader och det är alltså normalt sett relativt enkelt att etablera sig på bostadsmarknaden. Det faktum att priserna på dessa mark- nader motsvarar efterfrågan är ingen effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt. Av fördelningspolitiska skäl, dvs. i sammanhanget

339

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

regionalpolitiska skäl, skulle ett ökat offentligt åtaganden kunna motiveras. Någon sådan analys har vi dock inte gjort.

Även på svagare marknader kan det finnas bostadsbehov som inte tillgodoses. Enligt kommunernas svar på bostadsmarknadsenkäten är det ofta fråga om att det befintliga utbudet av hyresrätter inte är tillräckligt centralt beläget eller att det inte är byggt på ett sätt som gör att bostäderna är tillgängliga för äldre personer. Vi överväger hur sådana åtgärder kan utformas i kapitel 10 och kapitel 11.

9.2.3 Vill kommunerna ge stöd och hur ser kommunernas bostadsverksamheter på behovet?

Vi har försökt att identifiera vilka åtgärder som kommuner vill vid- ta men som hindras av EU-rättsliga bestämmelser. Nedan redogör vi för de förslag vi tagit del av och de utredningsåtgärder som vi vidtagit i detta avseende.

Vi har tagit del av Sveriges Kommuner och Landstings program- berednings förslag, Riksrevisionens rapport om boende för äldre på svaga bostadsmarknader och de förslag som kommuner framfört till Riksrevisionen. Därutöver har vi besökt ett antal kommuner och genomfört telefonintervjuer med ytterligare ett antal kommu- ner. Slutligen har vi låtit ett undersökningsföretag göra telefon- intervjuer med företrädare för alla Sveriges kommuner och med företrädare för kommunala bostadsverksamheter i de kommuner som enligt våra överväganden i kapitel 7 hade en svag bostads- marknad 2012.

9.2.3.1 Sveriges Kommuner och Landstings förslag

Sveriges Kommuner och Landsting har haft en programberedning för bostadsbyggande som presenterade sina slutsatser våren 2014. I slutrapporten föreslog de att regeringen skulle vidta följande åt- gärder:

Ta initiativ till utredning och överläggningar om bostadspolitiska styrmedel för grupper med svag ställning på bostadsmarknaden.

Se över och ändra hyresgarantiernas utformning så att fler kan komma ifråga för dessa.

340

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

Öka möjligheterna för hushåll att efterfråga hyresbostäder, bland annat genom att se över bostadsbidragssystemet.

Ett förmånligt, subventionerat bosparande för unga.

Produktionsstöd/subventioner till byggande av studentbostä- der, som utgör en speciell kategori bostäder för en grupp med låga inkomster.

Göra en framställning till EU-kommissionen med syfte att ge kommuner i delar av landet med en svag bostadsmarknad möj- lighet att stödja sina allmännyttiga bostadsföretag.

Samtliga förslag skulle kunna behandlas av vår utredning inom ramen för våra direktiv, eftersom de berör stimulanser av både marknadens utbuds- och efterfrågesida. Eftersom de fokuserar på statliga insatser blir de dock bara aktuella om vi identifierar behov av något visst marknadskompletterande stöd som kommunerna inte kan finansiera.

9.2.3.2 Önskemål framförda till Riksrevisionen

Riksrevisionen har granskat de statliga insatserna för att möjliggöra för kommuner på avfolkningsorter att ta sitt bostadsförsörjnings- ansvar för äldre. I granskningsrapporten nämns tre olika typer av statliga insatser som kommunerna efterfrågat.1

1. Generellt byggkostnadssänkande stöd till byggande eller för- månlig finansiering för att kunna sänka hyresnivån; slopande av byggmoms och liknande.

2. Tillgänglighetsanpassning av befintliga fastigheter genom hiss- bidrag eller bredare tillgänglighetsstöd där hissinstallation är en del.

3. Anpassa det nuvarande investeringsstödet så att det täcker en större bidragsdel eller blir mer flexibelt i förhållande till de boen- des ålder.

1 Riksrevisionens rapport RIR 2014:2, Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 42.

341

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

Förslagen som Riksrevisionen fick från kommunerna avser också statliga insatser även om förslagen speglar de tillfrågade kommu- nernas problem att finansiera investeringar i bostäder.

9.2.3.3 Göteborgs kommuns rapport om ett socialt blandat boende

Göteborgs kommun presenterade i juni 2012 en rapport om ett socialt blandat boende.2 Rapporten pekar på vissa behov och kom- mer med vissa förslag som återges nedan.

Enligt rapporten är det lika viktigt att fokusera på att möjliggöra för mindre resursstarka grupper att bo i områden med resursstarka invånare som att arbeta med de områden som i dag kännetecknas av en hög andel låginkomsttagare. Den traditionella svenska politiken mot segregation i form av tillhandahållandet av olika upplåtelse- former fungerar inte längre eftersom hyresrätterna har blivit så dyra att de inte längre erbjuder möjlighet för låginkomsttagare att flytta in i nybyggda attraktiva områden. Rapporten pekar på två mål med bostadsförsörjningen när det gäller individer med små re- surser, dels tillgång till ett boende de har råd med, dels deras möj- lighet att bo tillsammans med mer resursstarka grupper i samhället. Rapporten fokuserar på hyresrätter som låginkomsttagare har råd med (”Affordable Housing”). Genom att erbjuda en social bland- ning i bostadsområden kan den sociala sammanhållningen i sam- hället stärkas och risken för motsättningar mellan olika grupper minskar.

Målen med de europeiska bostadslösningar rapportförfattarna undersökt är inte produktion av storskaliga bostadsområden utan social blandning med olika upplåtelseformer, småskaliga projekt med olika arkitektonisk utformning och god design som leder till att ”social housing” inte ska förknippas med dålig standard eller sämre kvalitet. Enligt rapporten är avsikten med stöd till ”social housing” att hyran ska ligga under marknadshyran i det övriga bostadsbeståndet. Genomsnittshyran för ”social housing” ligger på en viss nivå i förhållande till marknadshyran. Enligt rapporten är

2 Ett social blandat boende i Göteborg – En kunskapsöversikt om bostäder för låginkomst- tagare och socialt blandade boenden i Europa och möjligheterna att finna nya verktyg i Göteborg, Göteborgs kommun 2012.

342

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

den 81 procent av marknadshyran i Österrike, 43,5 procent av marknadshyran i Belgien, 67,5 procent av marknadshyran i Frank- rike och 77,6 procent av marknadshyran i Tyskland. Den reduce- rade hyran kombineras ofta med möjligheter till bostadsbidrag. I rapporten konstateras även att det är svårt att ta reda på hur stort stöd som verkligen ges till dessa verksamheter i andra medlems- stater men att det rör sig om stora ekonomiska åtaganden från stat, region och kommun. En indirekt stödform som behandlas i rappor- ten är lagstiftning som gör det möjligt att i samband med exploa- teringsavtal kräva att en viss andel av beståndet eller investeringarna går till ”social housing”. Sådana lösningar finns bl.a. i Tyskland,

England och Belgien.

I Tyskland är en bostads status som ”social housing” begränsad i tid vilket löser ett annat problem, dvs. att specialdestinerat boende med tiden tas upp av individer som inte längre är i behov av stöd- åtgärder. Därefter ställs i rapporten frågan om Göteborgs allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag skulle kunna erbjuda en del av nyproduktionen till lägre hyra för hushåll med låga inkomster? För det fall det inte är möjligt ställs i rapporten frågan om det kan ske genom icke-vinstdrivande privata organisationer. I rapporten föreslås inkomstprövat tillträde till lägenheter med subventionerad hyra som skulle vara insprängda i nybyggda hyresbostadsfastig- heter.

9.2.3.4 Vidtagna utredningsåtgärder

Vi har låtit utföra telefonintervjuer med kommunstyrelsens ord- förande och försökt nå samtliga kommuner. Vi har även låtit utföra telefonintervjuer där vi sökt den verkställande direktören för den kommunala bostadsverksamheten i de 105 kommuner som be- dömts ha haft en svag bostadsmarknad 2012. Svaren från såväl poli- tiker som företagsledningen visar att många, om än bara en mindre del, av kommuner och kommunala bostadsverksamheter tror att det skulle behövas någon form av avsteg från affärsmässiga princi- per för att säkerställa bostadsförsörjningen på orten.

343

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

100

59

53

% 50

43 41

			5
0			0
	Ja	Nej		Vet ej
		Svaga marknader	Starka marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Ungefär 40 procent av de tillfrågade kommunstyrelseordförandena anser att affärsmässiga principer kan hindra bostadsförsörjningen. Det är intressant att se att det inte är någon större skillnad mellan svaren från kommuner med starka bostadsmarknader och svaren från kommuner med svaga bostadsmarknader.

Det blev dock en tydligare skillnad mellan svagare och starkare bostadsmarknader när frågan kopplades till begreppet avkastnings- krav. Nästan hälften av kommunstyrelseordförandena på svaga bo- stadsmarknader såg ett behov av lägre avkastningskrav medan en- dast 30 procent av kommunstyrelseordförandena i övriga kommu- ner såg ett problem kopplat till avkastningskraven.

De tillfrågade kommunpolitikerna på svaga bostadsmarknader upplever ett behov av åtgärder för att främja svaga gruppers tillgång till bostäder.

344

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

100	70
% 50		45		44
		21
				11
				8
0
	Ja		Nej		Vet ej
			Svaga marknader	Starka marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer

Samtidigt är det intressant att jämföra kommunpolitikernas ovan redovisade svar med de verkställande direktörernas svar på på frågan om affärsmässiga principer hindrar företaget att tillhandahålla bostäder till svaga grupper. Enligt figur 9.3 är det 35 procent av de allmännyttiga bostadsbolagen på svaga marknader som anser att drift av verksamheten enligt affärsmässiga principer hindrar företaget att tillhandahålla bostäder till svaga grupper. Möjligen kan det kopplas till att det på många svaga bostadsmarknader inte saknas billiga bostäder eller till att det finns ett överutbud av bostäder som kan hyras ut till en reducerad hyra utan att orsaka ytterligare kostnader.

Av uppgifterna om de boendes köpkraft i avsnitt 4.5.2.1 och avsnitt 4.3.2 framgår att de som redan bor i hyresrätter på svaga bostadsmarknader i större utsträckning än de boende i hyresrätter på starkare marknader, respektive de boende i andra upplåtelse- former är hushåll med låg köpkraft vilket skulle kunna tyda på att dessa bolag redan i viss utsträckning har en sådan roll.

345

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

100

63

% 50

35

3

0

Ja

Nej

Vet ej

Källa: Markörs telefonintervjuer

De ansvariga för kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i stiftelseform svarar på samma sätt som de verkställande direktörer- na för bostadsaktiebolagen när det gäller om EU-rätten kan hindra bostadsförsörjning för svaga grupper.

346

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

100

63

% 50

37

0

0

Ja

Nej

Vet ej

Källa: Markörs telefonintervjuer

En större andel, hälften, av de tillfrågade företrädarna för de stiftel- ser som är verksamma på svaga bostadsmarknader såg ett behov av att det lämnades anmälningspliktigt stöd för att säkerställa bostads- försörjningen.

347

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

100

% 50

47

47

5

0

Ja

Nej

Vet ej

Källa: Markörs telefonintervjuer

9.2.3.5 Vår analys av svaren från kommuner och bostadsverksamheter

Av svaren vi tagit del av framgår att det finns många kommun- politiker som ser ett behov av stöd till svaga grupper. Vissa av de tillfrågade kommunstyrelseordförandena vill också rikta bostads- politiska åtgärder för att tillhandahålla billigare bostäder för vissa grupper. Av de öppna svaren framgår dock att det är en mer vanlig uppfattning att kommunpolitiker anser att subventionerade kate- goriboenden bör undvikas. Det är oklart om den ena åsikten ute- sluter den andra eller om subventionerade bostäder för vissa grup- per efterfrågas så länge de inte kan betraktas som kategoriboenden.

När det gäller frågan om politikerna ser ett behov av att stöd i EU-rättslig mening ges till företag på bostadsmarknaden kan den illustreras av svar från två olika ansvariga kommunpolitiker:

Både ja och nej. Att bara driva bolaget enligt affärsmässiga principer fungerar hur bra som helst. Det är när man vill bygga nytt som proble- men kommer. Då finns det inte någon affärsmässig sida att ta till, för

348

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

de som står i vår bostadskö är mindre bemedlade och det är svårt att ta ut de hyrorna som vi skulle behöva enligt allbolagen.3

I det andra exemplet på hur en kommunstyrelseordförande be- skriver problemet med bostadsmarknaden sägs följande.

Det viktigaste för stunden är problemet med hur vi ska finansiera bo- stadsproduktionen. På många marknader utanför de största städerna är det så att marknadspriset för flerfamiljshus med god marginal under- stiger produktionskostnaderna. För de privata blir det då svårt att få låna i bank och om vi i kommunen vill bygga nytt är det vanligt att vi når lånetaket. Det finns ett behov av nya bostäder, men marknaden klarar inte av att bygga dem. Kommunen måste bygga men vi klarar det inte heller.4

Med lånetaket avser den citerade kommunrepresentanten troligen gränsen för kommunens upplåningsförmåga som Kommuninvest tillämpar.5 Ett konkret exempel på önskemål kopplade till taket för kommunens upplåningsförmåga gavs när vi vid vårt besök i Pajala kommun fick höra att statliga garantier efterfrågades för att möjlig- göra ytterligare satsningar eftersom kommunen hade nått taket för den egna upplåningen.6 Vilket behov av nya bostäder som det är fråga om i det fallet utvecklas dock inte även om det är klart för oss att kommunernas kostnader även avser infrastruktur och som följer av samhällsbyggnad.

Av de öppna svaren i övrigt går det att utläsa att kommun- politikerna i huvudsak betraktar problemet som ett finansiellt pro- blem och bara i begränsad utsträckning som ett rättsligt problem. Finansieringsproblematiken som vissa kommunpolitiker beskriver illustreras också av en skrivelse som Sveriges Kommuner och Lands- ting skickat till regeringen med önskemål om en utredning om de finansiella förutsättningarna för bostadsproduktion.7

3 Citat från en kommunstyrelseordförande på en starkare bostadsmarknad vid telefonintervjun.

4 Citat från en kommunstyrelseordförande som undersökningsföretaget Markör intervjuat.

5 Se vidare om Kommuninvest i avsnitt 10.6.

6 Möte den 2 april 2014 med Pajala kommun och kommunens allmännyttiga bostadsbolag.

7 Hemställan från Sveriges Kommuner och Landsting till regeringen den 13 juni 2014, dnr. 14/2139.

349

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

9.2.3.6 Våra möten med kommuner och företrädare för bostadsverksamheter

De flesta kommuner vi träffat menar att det går att förena affärs- mässiga principer med en fungerande bostadsförsörjning. De vi talat med menar att de varit affärsmässiga redan tidigare och att verksamheten ger avkastning. En kommun menar dock att avkast- ningskrav och borgensavgifter innebär ett verkligt problem för verksamheten eftersom det försvårar eller hindrar underhåll och in- vesteringar.

Några kommuner önskar att staten avlastar kommunen från ris- ken som är förknippad med att skjuta till det kapital som behövs för verksamheten. De bostadsverksamheter som inte fick kapital- tillskott ville investera i nya bostäder men hade även andra kostna- der såväl i bostadsverksamheten som avseende den kommunala för- valtningen i stort som begränsade de finansiella möjligheterna att även finansiera nybyggnation i bostadsverksamheten.

Andra kommuner beskriver att de inte kan göra nyinvesteringar eftersom hyresbetalningsförmågan eller i något fall hyresbetal- ningsviljan är för låg bland dem som bor i bolagets hyresrätter.

Alla kommuner vi träffat med svaga bostadsmarknader talar om behovet av lägenheter för äldre. Det rör sig både om att få äldre som bor i villor att flytta till flerbostadshus och om att möjliggöra för en åldrande grupp av hyresgäster att kunna bo kvar längre i be- fintliga lägenheter i kommunens fastighetsbestånd. Exempelvis Härjedalens kommun uttryckte dock vikten av att inte låsa bo- städer till vissa kategorier av hushåll utan att möjliggöra blandade boenden i fastigheterna.

Kommuner som nyligen byggt hyresrätter eller tillgänglighets- anpassade hyresrätter har konstaterat en begränsad inverkan när det gäller att skapa flyttkedjor eftersom villor är så billiga och många äldre trots allt föredrar att bo kvar i stället för att flytta.

Kommuntjänstemän i Göteborg beskriver att bruksvärdessyste- met och förhandlingsmodellen begränsar möjligheterna att ha lägre hyror för inkomstsvaga hyresgäster.

350

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

9.2.4 Förhållandet mellan ökade bostadskostnader och bostadsbidragen

Som vi beskrivit har bostadsbidragen som ska möjliggöra bostads- efterfrågan för främst barnfamiljer och äldre samt ungdomar inte ökat i samma takt som hyrorna för nyproduktion. I rapporten Ana- lys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför stor- städerna beskrivs att allt högre hyror krävs för att möjliggöra ny- byggnation av flerbostadshus. Med beaktande av denna utveckling konstateras det i rapporten att en minskande andel av befolkningen kommer att kunna efterfråga nyproducerade hyresrätter. Av rap- porten framgår det alltså att det inte är möjligt för dessa hushåll att efterfråga nybyggda hyresrätter. Om bostadsbidrag skulle användas för att möjliggöra sådan efterfrågan skulle det röra sig om kraftiga höjningar av de inkomstprövade bostadsbidragen till enskilda hus- håll.

9.2.5 Vår analys

Vår bedömning: Utifrån de rapporter vi tagit del av har vi inte identifierat någon effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt som motiverar någon viss stimulans. Inte heller har vi identifie- rat något viss fördelningspolitiskt mål som inte tillgodoses. Vi kan dock inte utesluta att det finns bostadsbehov som inte till- godoses och som kan definieras på lokal nivå av en kommun. Kommunerna har många olika verktyg att tillgå däribland möj- ligheten att lämna stöd i EU-rättslig mening.

Som vi redovisat i kapitel 3 avser vi med marknadsmisslyckanden att hushåll inte kan efterfråga det som de skulle kunna betala för. När det gäller fördelningspolitiska skäl som kan vara grund för offentliga åtaganden även i andra fall än när det finns effektivitets- brister i marknaden har vi inte identifierat någon politisk utgångs- punkt för en sådan bedömning inom ramen för utredningen. Vi har därför inte kunnat genomföra någon sådan analys eftersom vi inte kunnat koppla det faktum att alla inte kan efterfråga nybyggda hyresrätter till någon effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt utifrån det underlag vi beskrivit i kapitel 4 eller till något givet för-

351

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

delningspolitiskt mål enligt kapitel 3. Vi vill dock understryka att det finns en allmän uppfattning att det finns en brist på bostäder och att denna brist är störst när det gäller hyresrätter.

I vilken utsträckning som bostadsbidragen gör det möjligt för de bidragsberättigade hushållen att efterfråga bostäder i det be- fintliga beståndet har vi inte utrett närmare. De bostadsbidrag och bostadstillägg som ges är riktade till barnfamiljer och äldre samt i viss utsträckning till ungdomar. Vi kan dock konstatera att den stora efterfrågan på bostäder gör att konkurrensen mellan de bo- stadssökande hårdnar. Inkomstkrav på förstahandshyresgäster och krav på fast anställning är exempel på vanliga krav som hyresvärdar ställer på bostadssökande som kan bidra till att även de som har rätt till bostadsbidrag kan utestängas från de delar av bostadsmarkna- den där hyran är lägre. När det gäller det äldre beståndet av hyres- rätter är det troligt att det är hyresvärdarnas krav vid fördelningen av hyresrätterna snarare än hyrorna som hindrar svaga gruppers efterfrågan. Även det faktum att många svaga grupper saknar den kötid som krävs för att tilldelas en hyresrätt i det äldre beståndet av lägenheter kan vara ett hinder. Av de förtursskäl som redovisas i kapitel 4 framgår att låga inkomster inte är en anledning till förtur i kommunernas bostadsköer. Det finns dock inga hinder som vi identifierat för att på kommunal nivå hantera svaga gruppers bo- stadsbehov i vart fall delvis genom sådana förturssystem.

9.3 Sammanfattning av bostadsförsörjnings- problemen utifrån marknadens funktionssätt

Bedömare har konstaterat att det krävs ett helhetsgrepp för att lösa problemen på bostadsmarknaden.8 Det är också många omständig- heter som påverkar bostadsbyggandets omfattning och hur bostä- derna fördelas mellan starkare och svagare grupper på bostads- marknaden. Den stora prisspridning som finns beträffande olika nyproduktionsprojekt visar att det i många fall är möjligt att för-

8 Se Nybyggarkommissionens slutrapport En bostadspolitisk agenda för Sverige 63 förslag för ökat byggande, februari 2014, Bokriskommitténs rapport En fungerande bostadsmarknad

– En reformagenda, juni 2014 och Byggindustriernas rapport, Utan fungerande finansiering stannar bostadsbyggandet, En djupanalys av bostadsbyggandets grundläggande villkor, januari 2015.

352

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

bättra förutsättningarna för bostadsproduktion genom inköp som på ett bättre sätt tillvaratar konkurrensen mellan företagen som bygger bostäder och genom planering som i större utsträckning beaktar byggföretagens och regionens förutsättningar för bostads- produktion. Bättre riktade infrastrukturinvesteringar, investerings- vilja inom kommunernas bostadsverksamheter, ett fortsatt gynn- samt ränteläge och en fortsatt omställning från en bostadspolitik som fokuserat på att riva lägenheter till en politik för lönsamma in- vesteringar i bostäder är bidragande orsaker till att bostadsbyg- gandet ökar. En pågående statlig utredning utreder förutsättningar- na att förbättra konkurrensen i bostadsproduktionen. Det står klart att det om rätt förutsättningar ges bör finnas förutsättningar för ökat marknadsmässigt bostadsbyggande både på vissa starkare och på vissa svagare bostadsmarknader. Regeringen har även beslutat om vissa riktade stöd för nyproduktion av mindre hyresrätter.

Det är inte säkert att ens kraftiga generella stimulanser av ny- byggnation, oavsett om det är fråga om egnahem, bostadsrätter, eller hyresrätter skulle komma de grupper till del som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden. Inte heller är det troligt att generella stimulanser för investeringar skapar förutsättningar för nyproduktion av bostäder på de bostadsmarknader som har den lägsta efterfrågan på bostäder.

Bostadsproduktionen följer konjunkturen och efterfrågan. Samhällets skyldighet att säkerställa en fungerande bostadsförsörj- ning för svaga grupper och på svaga bostadsmarknader med allt sämre förutsättningar för bostadsinvesteringar kan dock inte vara beroende av konjunkturen eller urbaniseringstrenden vilket illu- strerar skillnaden mellan de fördelningspolitiska behov som kan finnas och det utbud och den efterfrågan som finns i avsaknad av sådana åtgärder.

Kommunerna har en skyldighet att planera för att alla ska kunna efterfråga en bostad av god kvalitet. På svaga bostadsmarknader och för svaga grupper kan det finnas förutsättningar att säkerställa bostadsförsörjningen utan stöd. Vi kan dock inte heller utesluta att olika typer av marknadskompletterande lösningar kan behövas för att säkerställa bostadsförsörjningen, det kan handla om stimulanser av efterfrågan genom garantier eller bidrag till hushåll för deras boende eller stimulanser av utbudet genom stöd till företag i EU- rättslig mening.

353

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

Kommunerna har inte vidtagit några mer omfattande åtgärder för att stimulera bostadsefterfrågan. Staten har försökt skapa ökade incitament för kommunerna att göra detta genom bidrag till kom- muner som ger vissa typer av kommunala garantier för att möjlig- göra bostadsefterfrågan. Sådana bidrag har dock inte efterfrågats av kommunerna eftersom sådana garantier inte använts i någon större utsträckning. Boverket har föreslagit att staten ska ta över ansvaret för att ge garantier som säkerställer att även ekonomiskt svagare hushåll kan efterfråga bostäder.9

Ett annat sätt att skapa förutsättningar för svaga grupper att etablera sig på bostadsmarknaden skulle kunna vara att i ökad ut- sträckning fördela lägenheterna i bostadskön efter förturskriterium som kopplar till dessa gruppers bostadsbehov. Vi har inte utrett detta närmare av samma anledning som vi inte utrett förutsätt- ningarna för ökade bostadsbidrag men vi kan konstatera att effek- terna på bostadsmarknaden och på segregationen påminner om de effekter som kan förväntas om riktade stöd ges till bostäder för svaga grupper på bostadsmarknaden. Kommunerna har alltså även bostadsköerna som ett möjligt verktyg för att främja bostads- försörjningen för svaga grupper.

Eftersom vi ser över de EU-rättsliga förutsättningarna för stöd kan vi dock konstatera att stöd till företag kan vara ett sätt för kommuner att möjliggöra såväl bostadsefterfrågan för svaga grup- per som förbättrade förutsättningar för bostadsutbudet på s.k. svaga bostadsmarknader. Ur ett marknadsperspektiv är stimulanser av efterfrågan genom olika typer av kompletterande bidrag till svaga grupper bättre än riktade stöd till företag eftersom efterfrågestimu- lanser inte begränsar konkurrensen mellan vare sig bostadsprodu- centerna eller företagen som upplåter bostäder till enskilda hus- håll.10 Som framgår av kapitel 3 har kommunerna de rättsliga förut- sättningarna för att ge olika former av stöd till enskilda hushåll såväl inom ramen för biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen som i syfte att av allmänt intresse skapa förutsättningar för bredare grup- per av hushåll att efterfråga bostäder. I detta och kommande kapi- tel fokuserar vi på de statsstödsrättsliga aspekter på kommunala beslut om stöd till företag som också kan användas för att hantera

9 Etableringshinder på bostadsmarknaden, Boverkets rapport 2014:33.

10 Se vidare i avsnitt 9.8 om effekterna av stöd till företag och hushåll.

354

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

olika typer av brister i utbudet på bostadsmarknaden. Eftersom vi bara beskriver förutsättningarna för marknadskompletterande kom- munal bostadspolitik utesluter vi inga lösningar. Vi kan dock kon- statera att kommunerna har en stor utmaning i att säkerställa att bostadspolitiska åtgärder utformas på ett ändamålsenligt och rätts- säkert sätt.

9.4 Kommunernas möjligheter att påverka bostadsmarknaden utan stöd

De flesta kommuner har en kommunal bostadsverksamhet (i många fall i formen av ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag), många är också betydande markägare med en stor andel av kom- munens byggbara mark. Kommunen planerar för och beslutar hur marken får användas. Kommunen är även den del av det allmänna som har det yttersta ansvaret för den enskildes bostadsförsörjning enligt socialtjänstlagen. Inom ramen för bostadsförsörjningslagen kan kommunen även besluta om att det ska finnas en bostadskö och vilka kriterier som ska användas för att fördela lägenheter ge- nom bostadskön. Kommunen kan alltså direkt påverka en del av bostadsutbudet för hyresrätter, men i huvudsak är kommunens roll att skapa förutsättningar för marknaden genom väl avvägd sam- hällsplanering. Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag eller annan kommunal bostadsverksamhet är i det avseendet en del av denna marknad.

9.4.1 Påverkan genom allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

Vår bedömning: Kommunernas allmännyttiga bostadsaktiebolag har en betydande marknadsandel och i övrigt samma förutsätt- ningar som andra fastighets- och markägare att på egen hand i ett allmännyttigt syfte låta uppföra och förvalta bostäder i en- lighet med affärsmässiga principer. Därutöver finns möjligheten för kommunerna att ge stöd i enlighet med EU:s statsstöds- regler.

355

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva en verksamhet som är motiverad av allmänt intresse. Omregleringen av bostadsmarknaden med minskade subventioner, krav på en kom- munal ekonomi i balans och krav på att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska verka på samma ekonomiska villkor som de privata aktörerna på marknaden gör att bostadsföretagen inte har någon – på nationell nivå – uttalad marknadskompletterande upp- gift som föranleder kostnader som i sin tur förutsätter stöd i EU- rättslig mening.

I motsats till den större delen av kommunernas övriga verksam- heter ska verksamheten i allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag – inom ramen för ett allmännyttigt syfte – bedrivas enligt affärsmässiga principer. Kommunen ska alltså, som vi redogjort för i kapitel 8, styra och ställa de krav på sitt allmännyttiga bostads- aktiebolag som en långsiktig privat investerare skulle ha gjort.

Kommunallagens lokaliseringsprincip ställer krav på kommunen som företagsägare att begränsa företagets verksamhetsområde till kommunen. Lokaliseringsprincipen bidrar därmed till ett lång- siktigt kommunalt engagemang på den lokala bostadsmarknaden samtidigt som den minskar kommunens möjligheter att sprida de affärsmässiga riskerna över flera marknader. Det kommunala ägan- det tillför mycket långsiktigt kapital som påverkar den lokala bo- stadsmarknadens utvecklingspotential. I synnerhet på sådana lokala bostadsmarknader eller segment av bostadsmarknader där prisnivån eller övriga förutsättningar gör att privata investeringar uteblir ger de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens betydande mark- nadsandelar på hyresbostadsmarknaden kommunerna goda förut- sättningar att låta företagen bidra till ett bostadsutbud som till- godoser behov som privata aktörer av olika anledningar inte valt att satsa på. Som vi redovisat i tidigare kapitel kan beslut om åtgärder som inte är långsiktigt lönsamma för företaget betraktas som stöd i EU-rättslig mening.

När det gäller sociala åtgärder som inte är affärsmässigt motive- rade måste allmännyttan ges andra politiskt motiverade uppdrag som är förenliga med EU:s statsstödsregler om kommunen anser att det finns ett behov av sådana marknadskompletterande insatser.

Kommunernas allmännyttiga bostadsaktiebolag har alltså en be- tydande marknadsandel och i övrigt samma förutsättningar som andra fastighets- och markägare att på egen hand låta uppföra och

356

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

förvalta bostäder i enlighet med affärsmässiga principer. Därutöver finns möjligheten för kommunerna att ge stöd i enlighet med EU:s statsstödsregler.

9.5 Kommunernas möjligheter att påverka bostadsmarknaden genom stöd

I de fall det inte är möjligt att nå de kommunala bostadspolitiska målen i enlighet med affärsmässiga principer har kommunerna be- fogenhet att ge sådant stöd som de kan ge inom kommunallagens allmänna befogenhetsregler och som dessutom är förenligt med EU:s statsstödsregler.

I kapitel 3 har vi beskrivit vilken befogenhet kommunerna har när det gäller stöd till företag i syfte att främja bostadsförsörjnings- ändamål. I kapitel 5 har vi beskrivit EU:s statsstödsregler. Kommu- nerna berörs följaktligen av två regelverk i detta avseende, EU:s statsstödsregler och kommunallagens förbud mot stöd till enskild näringsidkare. Förbudet mot stöd till enskilda företag i 2 kap. 8 § kommunallagen är en kodifiering av att kommuner som regel inte har befogenhet att ge stöd till enskild näringsverksamhet eftersom näringspolitiken i det avseendet ses som en statlig angelägenhet. Genomförandeförbudet i EU:s statsstödsregler som avser så kallat nytt statligt stöd i EU-rättslig mening är en konkurrensreglering som ska säkerställa konkurrens på lika villkor inom EU genom att allt stöd ska godkännas av kommissionen innan det genomförs.

På bostadsområdet berörs kommunen av dessa regler på två sätt. Kommunen är en offentlig aktör som kan lämna stöd med allmänna medel. Kommunerna bedriver också konkurrensutsatt bostadsverk- samhet, vilket innebär att den verksamheten även kan motta stöd.

Både kommunens roll som stödgivare och kommunens bostads- verksamhets roll som stödmottagare har betydelse för bostads- marknaden.

357

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

9.5.1 Vad är kommunalt stöd i EU-rättslig mening?

Vår bedömning: Stöd i form av ersättning som är nödvändig för att en allmännyttig tjänst ska utföras bör kunna uppfylla såväl kraven i 2 kap. 8 § kommunallagen som kraven på förenlighet som EU:s statsstödsregler innehåller.

Det EU-rättsliga stödbegreppet är ett objektivt begrepp som träder in när ett antal rekvisit i artikel 107.1 i EUF-fördraget är uppfyllda. Det mest centrala rekvisitet för oss är gynnanderekvisitet. EU- rättsligt är det fråga om ett gynnande när en konkurrensutsatt verksamhet ges en fördel av det allmänna som en potentiell kon- kurrent i motsvarande situation inte skulle ha kunnat få av en privat aktör.11 Det EU-rättsliga stödbegreppet kan avse i princip vilken typ av transaktion som helst där det allmänna deltar. Det finns exempelvis särskild vägledning från kommissionen om när försälj- ning av mark- och fastigheter kan utgöra stöd och om när en ga- ranti från det allmänna kan utgöra stöd.

Alla typer av affärsförbindelser mellan en kommun och ett före- tag som är verksamt på en konkurrensutsatt marknad kan innehålla stöd i EU-rättslig mening om transaktionen inte utformas på ett sätt som säkerställer att den motprestation som kommunen får i affärsförbindelsen är marknadsmässig i förhållande till kommunens insats.

Det finns ingen särskild lagstiftning om hur kommuner får läm- na stöd på bostadsområdet. Lagstiftningen om kommunala stöd på bostadsområdet avskaffades 1993. Av rättspraxis framgår dock att det förhållandet vare sig förändrat kommunernas möjlighet att be- tala ut stöd inom ramen för de allmänna kompetensreglerna eller kommunernas möjlighet att stödja sina egna bostadsverksamheter. I kapitel 3 har vi redogjort för kommunernas kompetens på näringslivsområdet enligt kommunallagen. Normalt är kommunalt stöd till enskilda näringsidkare inte tillåtet. Kommunernas allmän- nyttiga uppdrag kan dock i vissa fall motivera stöd till enskilda näringsidkare för marknadskompletterande uppgifter. Exempel på kommunala åtgärder som ansetts ligga utanför den kommunala be-

11 Se vidare i avsnitt 5.4.2.

358

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

fogenheten är kommunala borgensåtaganden, avtal om kostnads- täckning för framtida vakanser i HSB:s fastigheter och markförsälj- ning till ett pris under marknadsvärdet. Även förmånliga infra- strukturinvesteringar som gynnat näringslivet har varit föremål för prövning i äldre rättspraxis. Det finns även kommunalrättslig praxis där det prövas om direkttilldelning av ett exploateringsavtal utgör stöd till enskild näringsverksamhet i kommunallagens mening.

Enligt den något ålderstigna rättspraxis som finns om kommu- nernas befogenhet att stödja näringslivet är denna inte bunden till formen för stödet. Det finns alltså likheter mellan 2 kap. 8 § kom- munallagen och gynnanderekvisitet i EU:s statsstödsregler. Det finns dock även ett antal skillnader mellan hur reglerna om den kommunala kompetensen har tillämpats och hur det EU-rättsliga stödbegreppet tillämpats. Det EU-rättsliga stödbegreppet är ett objektivt begrepp som förutsätter en undantagsprövning av kom- missionen i varje fall. En viktig skillnad i förhållande till kommu- nallagens kompetensregler är att kommunallagens begränsningar inte avser alla typer av åtgärder som utgör stöd i EU-rättslig mening.12 Enligt 2 kap. 8 § första stycket medger kommunallagen åtgärder som allmänt gynnar näringslivet, såsom att tillämpa en generell lågprispolitik avseende kommunens markförsäljning. Kom- munallagen begränsar inte heller kommunens möjligheter att stödja kommunens egna bostadsverksamheter.

En likhet mellan kommunallagens bestämmelser och EU:s stats- stödsregler är att det är tillåtet för en kommun att ge stöd till näringslivet om det är motiverat av att servicenivån i samhället utan stöd skulle sjunka under vad samhället betraktar som en acceptabel nivå, att det finns synnerliga skäl. Denna likhet kan kopplas till att stöd både i kommunallagen och inom EU-rätten förutsätts ha en marknadskompletterande roll. Kommunallagen och statsstöds- reglerna ställer dock olika krav för att sådant stöd ska kunna ges.

Det finns inte så många rättsfall om kommunernas befogenhet att utge stöd på bostadsområdet från tiden efter Sveriges EU- inträde. Det är därför svårt att uttala sig om det faktiska rättsläget och även om i vilka avseenden som EU-rättens stödbegrepp och 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen har olika innehåll. Av för-

12 Som redovisats i kapitel 5 har kommissionen dock beslutat om vissa regelverk som undan- tar vissa typer av stöd från kravet på förhandsanmälan till kommissionen.

359

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

arbetena till kommunallagen framgår att undantagen från stöd- förbudet i 2 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) ska tolkas snävt. Förutsättningarna för stödgivning inom ramen för synnerliga skäl som vi beskrivit i kapitel 3 påminner om syftet med de undantags- kriterier som enligt EU:s statsstödsregler gäller för tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse genom att det ska vara fråga om allmän- nyttiga tjänster som inte tillgodoses utan stöd. Det innebär att ersättning som är nödvändig för att en allmännyttig tjänst ska ut- föras teoretiskt bör kunna uppfylla såväl kraven i 2 kap. 8 § kom- munallagen som kraven på förenlighet som EU:s statsstödsregler innehåller. Våra överväganden avser därför i första hand hur kom- muner kan uppfylla de EU-rättsliga kraven.

Den grundläggande skillnaden mellan avtal som EU-rättsligt kan utgöra statligt stöd och andra avtal är att avtalen ingås av det allmänna och att villkoren inte är marknadsmässiga. Nedan resone- rar vi kring ett antal vanliga avtalsformer som enligt vår bedömning i vissa fall kan aktualisera tillämpningen av EU:s statsstödsregler. Det är oklart om exempelvis stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse även utgör stöd i kommunallagens mening. Vi bedömer dock att vi inte behöver ta ställning till detta eftersom nödvändigt stöd har förutsättningar att uppfylla såväl de kommunalrättsliga kraven som de EU-rättsliga krav som ställs för att ett stöd ska vara förenligt med EUF-fördraget. Stöd som inte är tillåtet enligt EU-rätten är förbjudet även om det skulle medges kommunalrättsligt.

Nedan resonerar vi kring de olika typer av transaktioner som kan aktualisera tillämpningen av EU:s statsstödsregler för en kom- mun i dess arbete med bostadsförsörjningsåtgärder.

9.5.1.1 Prissättningen vid marktilldelning

Till kommunernas kompetensenliga verksamheter hör att tillhanda- hålla mark till näringslivet för dess lokaler och övriga anläggningar.13 Kommunerna har också i många fall ett stort markinnehav, även om det har minskat över tid.14 Kommunerna säljer mark direkt i

13 RÅ 1964 I 12.

14 Se vidare om kommunernas markinnehav i avsnitt 4.4.6.

360

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

enskilda fall och i andra fall genom mer komplexa upplägg i form av exploateringsavtal där det ofta finns ömsesidiga åtaganden mellan en kommun och exploatören. Markpriset är en viktig fråga vid affärsmässiga investeringar i bostäder. Kommuners prissättning av mark för bostadsbebyggelse är därför en viktig fråga för bostads- byggandet. Genom förmånliga priser på mark kan kommunen under- lätta investeringar i bostadsbyggande. Samtidigt kan sådana för- månliga villkor aktualisera kommunalrättsliga och statsstödsrättsliga överväganden. Många kommuner har historiskt tillämpat lägre pri- ser på mark som ska användas för att uppföra hyresrätter än på mark som ska användas för andra bostadsupplåtelseformer. Kom- munallagen har också medgett att kommunerna tillämpar en gene- rell lågprispolitik vid markförsäljning, eftersom detta ansetts all- mänt gynna näringslivet genom att köparna behandlas lika. En så- dan kommunal politik har inte betraktats som stöd till enskilda företag i kommunallagens mening.15 Det har också varit möjligt att gynna kommunens bostadsverksamhet genom förmånliga mark- priser.

En generell lågprispolitik på mark

Möjligheten till en s.k. generell lågprispolitik begränsas numera av EU:s statsstödsregler, eftersom den EU-rättsliga normen för vad som gynnar vissa företag eller viss produktion inte utgår från den kommunalrättsliga principen att alla kommuninvånare ska be- handlas lika som påverkat tillämpningen av 2 kap. 8 § kommunal- lagen utan från att företag inte ska gynnas i förhållande till annan konkurrensutsatt verksamhet.

Det är dock viktigt att notera att ett lågt marknadspris inte utesluts av EU:s statsstödsregler. Trots att en kommuns kostnader för mark och infrastruktur överstiger priset som en kommun får vid försäljningen av marken kan det vara ett marknadsmässigt pris som inte anses gynna köparen i statsstödsrättslig mening.

15 RÅ 1976 Ab 154.

361

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

Lägre priser till kommunens bostadsverksamhet

Lägre priser till kommunens bostadsverksamhet än till annan kon- kurrensutsatt bostadsverksamhet är en form av stöd. Ett stöd till kommunens bostadsverksamhet omfattas alltså av stödbegreppet i artikel 107.1 och genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-för- draget. Vi återkommer till förutsättningarna för stöd till kommu- nernas bostadsverksamheter i våra överväganden senare i kapitlet.

Lägre priser på mark för hyresrätter

Av kapitel 4 framgår att de svenska kommunerna i stor utsträck- ning upplever en brist på hyresrätter. När det gäller särskilda priser för markupplåtelse till hyresrätt i allmänhet är rättsläget mer svår- bedömt än när det gäller en generell lågprispolitik enligt ovan. Bo- stadsbeskattningskommittén uttalade 2014 att det skulle kunna hävdas att hyresrättsmarknaden är en distinkt marknad ifrån mark- naden för bostadsrätter och egnahem och att skatteregler som gyn- nar hyresrätterna därmed inte skulle vara ett gynnande i statsstöds- rättslig mening. Motsvarande synsätt kan anläggas vid en markaffär eftersom det är skillnad på det pris som kan erhållas vid markupp- låtelse för hyresrätter i förhållande till priset vid markupplåtelse till bostadsrätter eller egnahem. Det finns dock en skillnad mellan en statsstödsbedömning av skatteregler och andra statsstödsbedöm- ningar, eftersom eventuella undantag från skattenormen kan moti- veras av syftet med skattelagstiftningen som statsstödsrättsligt kan vara en nationell norm. Att det inte bedöms vara statligt stöd att minska skattetrycket på hyresrätter i ett sammanhang utesluter alltså inte att förmånlig prissättning vid markförsäljning till företag som ska uppföra hyresrätter utgör ett statligt stöd.

Det finns vidare en koppling mellan prissättningen av mark och kommunernas planmonopol som bland annat kommer upp i tribu- nalens dom som upphävde kommissionens första beslut om even- tuellt statligt stöd till Konsum Nord.16

Valet att planera för en viss typ av bostäder medför inte att den planerade bebyggelsen får ett stöd i EU-rättslig mening eftersom sådana beslut varken innebär att någon ekonomisk verksamhet ut-

16 Mål T-244/08 Konsum Nord, REG 2011 II-00444, punkt 65.

362

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

övas eller att allmänna medel överförs. Kommunens roll som be- slutsfattare beträffande planmonopolet omfattas alltså inte av EU:s statsstödsregler. Även om detaljplaner inte innehåller krav på viss upplåtelseform kan det alltså finnas argument för att ett beslut att planera för vissa upplåtelseformer eller andra krav som skulle anses gynna någon viss typ av upplåtelseform, exempelvis genom mark- anvisningar, inte utgör ett statligt stöd. Mer om markanvisningar under nästa rubrik.

Nästa fråga blir då om en köpare gynnas av att markpriset är lägre för hyresrätter än för bostadsrätter? Det enkla svaret – såvitt får förstås av vår analys av bostadsmarknadens funktionssätt i kapi- tel 4 – är att marknadsvärdet av mark på en bostadsfastighet som upplåts med hyresrätt av många anledningar är lägre än vad samma mark skulle ha för värde om bostadsfastigheten uppläts med bo- stadsrätt. Marknadspriset för mark till hyresrätter avviker alltså från marknadspriset för markupplåtelser till egnahem och bostads- rätter. Följaktligen bör en försäljning till marknadspriset för för- säljningen av mark för hyresrätter inte betraktas som ett selektivt stöd, trots att försäljningen kan ske till ett lägre pris än det pris kommunen hade kunnat få för marken om fastigheten hade kunnat upplåtas med bostadsrätt.

Ett problem med prissättning baserad på upplåtelseform är att det kan vara svårt att i efterhand förhindra en ombildning till bo- stadsrätter vilket skapar incitament för fastighetsägare att ombilda hyresrätter till bostadsrätter, något som både minskar tillgången till hyresrätter och riskerar att snedvrida konkurrensen på bostads- rättsmarknaden. En lösning på det problemet som Stockholms kommun tillämpar, och som bl.a. förespråkats av Statskontoret, är att upplåta mark för hyresrätter med tomträtt och därigenom kun- na ställa upp särskilda villkor beträffande verksamheten. Samtidigt medför tomträttsupplåtelse att värdet av exploateringen i viss mån kvarstår hos kommunen. En markupplåtelse med tomträtt ökar alltså kommunens möjligheter att fortsättningsvis påverka mark- användningen, även om sådana avtal naturligtvis även begränsar privata aktörers möjligheter att investera på sådan mark.

Vilken hyra som en tomträtt betingar och hur marknadsvärdet på denna ska sättas för att undvika ett gynnande är dock i sin tur en

363

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

komplicerad fråga som också behandlats av en statlig utredning.17 Kommissionen har dock lagt ner det enda statsstödsklagomål som avsett underprissättning av tomträtter18 som vi noterat.

9.5.1.2 Markanvisningar och exploateringsavtal

Vår bedömning: Kommunens tillämpning av planmonopolet om- fattas inte av EU:s statsstödsregler. Rättslig säkerhet vid krav- ställning i markanvisningsprocesser som inte uppfyller de EU- rättsliga principerna om objektivitet, transparens och icke- diskriminering kan förutsätta diskussioner med och en eventuell anmälan till kommissionen innan de kan genomförs utan stats- stödsrättsliga hinder. De nya regler som införts för att skapa transparens avseende exploateringsavtalen och markanvisningar- na bör minska risken för att dessa avtal betraktas som stöd till kommunens motpart i avtalet.

Från och med 2015 ska kommuner ha riktlinjer för markanvis- ningar. Markanvisningsprocessen är dock oreglerad så länge den inte omfattas av upphandlingsreglerna såsom kan vara fallet om köparna uppför samhällsinfrastruktur som en del av avtalet med kommunen.19 Processen har dock stor betydelse för marknaden och förutsättningarna för bostadsbyggande. När planeringsåtgärder eller en markanvisningsprocess övergår från att vara en del av kom- munens offentliga roll att planera för markanvändningen till att gynna enskilda företag och därmed kunna utgöra statsstöd i EU- rättsligt avseende kan vara svårt att avgöra.

Planbeslut som ändrar markens användningsområde kan påverka markens värde men behöver inte medföra att allmänna medel över- förs. Om ett kommunalt beslut att planera för viss markanvänd- ning är direkt kopplad till en försäljningsprocess måste kommunen enligt kommissionens beslutspraxis ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken om kommunen vill kunna utesluta att för-

17 SOU 2012:71, Tomträttsavgäld och friköp.

18 Överlåtelse av mark från Gotlands kommun – ärende CP 304/07, dnr N2008/5069/MK.

19 Se vidare i avsnitt 3.6.2.

364

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

säljningen inte utgör statligt stöd i EU-rättslig mening.20 Kom- muner som ofta både planerar för markanvändning och säljer mark måste alltså ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken. Eftersom kommunala markanvisningar och exploateringsavtal ser mycket olika ut är det svårt att göra en generell EU-rättslig bedöm- ning. Frågan om krav i en viss markanvisning i en svensk kontext ska ses som ett exempel på att en kommun utövar offentlig makt eller om kravställningen och prissättning utifrån densamma i vissa fall ska ses som användning av allmänna medel som kan utgöra stat- ligt stöd kan också behöva bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt vår bedömning kan rättslig säkerhet vid krav- ställning i markanvisningsprocesser som inte uppfyller de EU- rättsliga principerna om objektivitet, transparens och icke-diskri- minering förutsätta diskussioner med och en eventuell anmälan till kommissionen innan de kan genomföras utan statsstödsrättsliga hinder. De nya regler som ska skapa transparens avseende exploa- teringsavtalen bör minska risken för att dessa avtal betraktas som stöd till kommunens motpart i avtalet.

9.5.1.3 Blockförhyrning

Vår bedömning: Blockförhyrningsavtal kan vara ett effektivt sätt att dela på risken med investeringar och därmed möjliggöra fler affärsmässiga investeringar än som annars är möjligt. Block- förhyrningsavtal kan dock omfattas av EU:s statsstödsregler. Villkoren i blockförhyrningsavtal måste utformas med beaktan- de av detta.

Ett förfarande som Boverket föreslagit för att öka riskspridningen vid investeringar på svaga bostadsmarknader är blockförhyrnings- avtal.21 Med blockförhyrning avses enligt jordabalken 12 kap. 1 § sjätte stycket (hyreslagen) att en hyresgäst hyr alla eller ett visst antal lägenheter (minst tre) för andrahandsupplåtelse. Fastighets-

20 COM(2014) 6207 final, av den 5.09.2014, om SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/A/08) and SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/B/08) swaps of forestland in Bulgaria, se vidare under avsnitt 5.4.3.1.

21 Boverket 2013:25, Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter.

365

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

ägaren och hyresgästen kan i ett sådant fall komma överens om andra villkor för hyran av en lägenhet än vad som gäller enligt bruksvärdesprincipen och hyresförhandlingssystemet. Hyresgästen hyr sedan ut lägenheterna i andra hand. Genom ett sådant avtal garanteras hyror under en avtalad period, vilket gör det möjligt för förstahandshyresgästen att dela på risken med exempelvis ett bostadsbyggnadsprojekt. Andrahandshyresgästen, den boende, har dock besittningsskydd. Genom sådana avtal kan helt marknads- mässiga upplägg vara möjliga genom att fler aktörer med olika intressen delar på affärsrisken. Eftersom blockförhyraren (första- handshyresgästen) får stå för en del av risken säkerställs det också att denne aktivt försöker minska affärsrisken genom att sträva efter ökade intäkter och minskade kostnader. Boverket konstaterar dock att det krävs långa hyreskontrakt (eller höga hyror för Blockför- hyraren) om hyrorna ska kompensera för risken i de fall där det är stor skillnad mellan marknadspris och produktionskostnad.

Exempel på tillämpning

En expanderande arbetsgivare kan vilja möjliggöra bostadsinvester- ingar och erbjuda sig att dela risken för ny- eller ombyggnation av en fastighet med en byggherre i syfte att skapa förutsättningar för de anställda att bosätta sig på orten. Sådana avtal skulle också kunna slutas av Försvarsmakten eller av en högskola för det fall det råder brist på studentbostäder eller bostäder för försvarsmaktsanställda och bostadsmarknadens förutsättningar inte medger investeringar i nya bostäder. Ett privat företag som vill etablera sig eller expandera på en svag bostadsmarknad kan därmed bidra till bostadsbyggandet genom att avlasta byggherren från en del av risken. Det blir alltså i princip fråga om en form av personalbostäder.

Enligt Boverket förekommer den här typen av blockförhyr- ningsavtal redan i dag. En sådan lösning förutsätter dock att den verksamhet som vill etablera sig eller expandera har finansiell styrka och är beredd att medverka till risktagandet. Kommunala block- förhyrningsavtal är enligt Boverket också en vanlig lösning när det gäller äldrebostäder. Långa blockförhyrningsavtal ställer dock krav på den kommunala ekonomin eftersom det inte i alla kommuner är

366

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

självklart att det finns resurser att infria ingångna hyresavtal som kan löpa på 20 år eller i vissa fall ännu längre tid.

Blockförhyrningsavtal ur ett statsstödsperspektiv

Om en offentlig aktör går in i en affärsförbindelse på samma villkor som en privat aktör och delar på risk och förtjänst finns det EU- rättsligt en presumtion för att villkoren i avtalet är marknads- mässiga.22 Skulle avtalet bygga på garantier från det allmänna som minskar den private investerarens risk skulle dock ingen sådan pre- sumtion finnas. Andra sätt att säkerställa att sådana avtal ingås på marknadsmässiga villkor kan vara konkurrensutsättning eller en oberoende värdering. Trots att en eventuell blockförhyrare kon- trolleras av staten eller av en kommun är det inte fråga om stöd om villkoren är marknadsmässiga.

Som Boverket påtalat riskerar villkor i ett blockförhyrningsavtal med en kommun som gynnar ett företag att EU-rättsligt betraktas som statligt stöd. Ett stöd i form av ett förmånligt blockförhyr- ningsavtal förutsätter i likhet med andra stöd ett – EU-rättsligt god- tagbart – politiskt syfte och en utformning av stödet som säker- ställer att det inte blir större än nödvändigt. I vissa fall kan det krävas en anmälan till kommissionen. Som vi redogjort för i kapi- tel 5 krävs dock ingen anmälan om stödet utformas i enlighet med reglerna om stöd av mindre betydelse, den allmänna gruppundan- tagsförordningen eller kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.23 Även dessa regler innehåller dock särskilda formkrav och krav på att vissa rapporteringsskyldigheter fullgörs av stödgivaren och medlemsstaten.

22 Se vidare i avsnitt 5.4.2.2. Se särskilt KOM(2007) 3274 slutlig av den 10 juli 2004, Business Case Norrköping (ärende N 791/2006).

23 Se vidare i avsnitt 5.6.

367

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

9.5.1.4 Kommunal borgen

Vår bedömning: Det är EU-rättsligt möjligt att utfärda kom- munala garantier utan att det blir fråga om statligt stöd enligt ovanstående förutsättningar. Det krävs dock en affärsmässig av- vägning mellan risken som tas och priset för borgensåtagandet. Förmånliga garantier eller garantier som inte kan erhållas på marknaden förutsätter att statsstödsreglerna följs och att ända- målet för stödet avgränsas.

Höjda borgensavgifter tillhör de vanligaste svaren från kommuner och kommunala bostadsverksamheter på frågan om vad kravet på ett agerande enligt affärsmässiga principer inneburit. Kommunal borgen är en form av garanti. Kommissionen har gett ut vägled- ning, som dock inte är uttömmande, om när en garanti ska anses marknadsmässig. Vägledningen beskriver hur det allmänna kan ut- forma borgensåtaganden för att vara säker på att det inte blir fråga om stöd i EU-rättslig mening. Även garantier som utformats på annat sätt kan vara marknadsmässiga. Vi bedömer dock att kom- missionens vägledning ger en god indikation på när en kommunal borgensavgift utgör statligt stöd i EU-rättslig mening. De vikti- gaste förutsättningarna för att en kommunal borgen ska kunna an- ses vara marknadsmässig är följande.24

Låntagaren som borgensåtagandet avser får inte vara i ekono- miska svårigheter, se vidare i kapitel 10.

Garantins omfattning och den därmed sammanhängande risken måste kunna bedömas när garantin beviljas. Garantin måste vara kopplad till en viss finansiell transaktion, ett maximibelopp för garantierna ska ha fastställts och garantierna ska vara tidsbegrän- sade. Obegränsade garantier kan alltså inte vara marknadsmäs- siga.

Garantin får inte heller täcka mer än 80 procent av det lån eller den finansiella förpliktelse garantin avser. Denna begränsning gäller dock inte garantier som täcker skuldebrev och den gäller

inte heller garantier till ett företag som enbart utför en viss

24 Nedan uppräknade villkor följer av artikel 3.2 i garantimeddelandet.

368

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

tjänst av allmänt intresse när garantin ställs ut av den myndighet som anförtrott tjänsten till företaget.

Slutligen måste ett marknadsorienterat pris betalas för garantin, vilket är det som ur kommunal synpunkt föranleder diskussio- nen om borgensavgifter.

Det är alltså EU-rättsligt möjligt att utfärda kommunala garantier utan att det blir fråga om statligt stöd enligt ovanstående förut- sättningar. Det krävs dock en affärsmässig avvägning mellan risken som tas och priset för borgensåtagandet. Förmånliga garantier förut- sätter att statsstödsreglerna följs och att ändamålet för stödet av- gränsas.

9.5.1.5 Att avstå från avkastningskrav

Vår bedömning: EU-rättsligt krävs att varje risktagande med allmänna medel kan förväntas ge en avkastning som motiverar risktagandet om det ska kunna uteslutats att det kan vara fråga om stöd i EU-rättslig mening. Att en investering förväntas ge avkastning i förhållande till risk är inte detsamma som att av- kastningskrav på företagsnivå ska ligga på en viss nivå.

Allbolagen har i hög grad kommit att diskuteras som en lag om högre avkastningskrav för de allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolagen. Intressenter har anlitat experter som undersökt vilka avkastningskrav som kan betraktas som marknadsmässiga.

Vi uppfattar att kommunerna är osäkra på hur lagen ska tilläm- pas. Ur ett statsstödsrättsligt perspektiv är det svårt att förhålla sig till vissa av de frågor som diskuteras eftersom diskussionen nor- malt inte avser hur ett visst avkastningskrav förhåller sig till en viss risk utan till vilken avkastning på företagsnivå som privata företag kräver. Av det underlag vi tagit del av framgår dock att privata bostadsföretag sällan använder sig av avkastningskrav på företags- nivå25. Normen för privata företag är att avkastningskrav ställs be-

25 Nordlund (2012), Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag.

369

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

träffande enskilda investeringsbeslut och ofta används totalavkast- ningen på kapitalet som grund för sådana beräkningar. I kapitel 8 har vi resonerat om hur avkastningskrav kan förhålla sig till affärs- mässiga principer och det går snabbt att sluta sig till att det finns utrymme för olika tolkningar.

Vi redovisar rättsläget avseende den statsstödsrättsliga principen om marknadsmässighet i avsnitt 5.4.2.1 och möjligheterna att agera marknadsmässigt på svaga bostadsmarknader i kapitel 8.

En orsak till att diskussionen i så stor utsträckning kommit att avse frågan om avkastning på företagsnivå kan vara att det var en av de aspekter som den europeiska fastighetsägarorganisationen lyfte fram i sitt klagomål till kommissionen avseende finansieringen av de svenska kommunernas allmännyttiga bostadsföretag.26 En annan orsak är att avkastningskravet på företagsnivå fastställs av ägaren och att det därmed är förhållandevis lätt att kontrollera om kom- munens ägardirektiv utformats med beaktande av allbolagens krav. En sådan kontroll och kopplingen till att ägardirektiv beslutas av kommunen gör att det också i princip är möjligt att överklaga kom- munens beslut genom laglighetsprövning. Det kan vidare vara svå- rare att hänföra beslut om den dagliga driften av en allmännyttig kommunal bostadsverksamhet till ett beslut från det allmänna som kan utgöra statligt stöd än att hänföra de direktiv som kommunen beslutar om till det allmänna.27

Även marknadsmässighet i EU-rättslig mening lämnar utrymme för olika tolkningar inom ramen för principen att transaktioner ska förväntas ge avkastning i förhållande till risk.

9.5.1.6 Den gemensamma nämnaren är marknadsmässigheten

Vår bedömning: Att en transaktion är marknadsmässig kan framgå av att den varit föremål för en ovillkorlig konkurrens- utsättning eller att den värderats av en oberoende värderings- man. I andra fall kan dokumentation av de affärsmässiga över- vägandena ha stor betydelse för den statsstödsrättsliga bedöm- ningen.

26 Kommissionens ärende CP115/02.

27 Se vidare i avsnitt. 5.4.1.2.

370

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

Den avgörande frågan för en kommun beträffande ovannämnda transaktionsformer är en professionell avvägning av risk och möj- lighet för kommunen eller bostadsverksamheten. Mer komplice- rade transaktioner leder till mer komplicerade bedömningar. Om förekomsten av statligt stöd i EU-rättslig mening helt ska kunna uteslutas kan det krävas en konkurrensutsättning eller en värdering av en oberoende värderingsman. Det är dock inte rimligt att kräva att oberoende värderingsmän involveras i allt beslutsfattande vare sig i en kommun eller i ett kommunalt bolag. Att dokumentera beslutsunderlaget såväl i den löpande verksamheten som i kommu- nens beslutsfattande kan få stor betydelse för rättslig säkerhet i statsstödsrättsligt avseende.

Även transaktioner som utgör statligt stöd kan vara eller kan förklaras vara förenliga med EU:s statsstödsregler. Vi utvecklar dessa möjligheter nedan. Därutöver tillkommer en viktig aspekt, nämligen i vilken mån kommunen får välja att anlita andra utförare än kommunens egen bostadsverksamhet. Vi återkommer även till frågan om kommunernas befogenheter i det avseendet nedan.

9.6 Vilka får kommunerna stödja?

Vår bedömning: Kommunerna kan ge stöd direkt till enskilda hushåll för att göra det möjlighet för dem att efterfråga en bo- stad. Kommunerna har också de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa EU:s statsstödsregler. På bostadsförsörjningsområ- det har kommunerna också ett rättsligt utrymme att ge stöd till företag. En kommunal bostadsverksamhet kan ges stöd utan hin- der av 2 kap. 8 § kommunallagen. Enskilda privata företag kan ges stöd i vissa fall.

Enligt 2 kap. 6 § i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter får kommunen stödja enskilda hushåll genom att minska de- ras kostnader för boendet eller genom att möjliggöra långivning eller ett hyreskontrakt genom kommunala garantier. Kommunerna har enligt kommunalrättslig praxis även befogenhet att rikta sådana bostadsförsörjningsinsatser och stöd utifrån sociala hänsyn utan att

371

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

detta kommer i konflikt med likabehandlingsprincipen i kommu- nallagen.28

Kommunernas rättsliga förutsättningar att lämna stöd till olika konkurrensutsatta verksamheter är dock inte lika lätta att utläsa ur svensk lag sedan den tidigare lagstiftningen om kommunala åtgär- der för att främja bostadsförsörjningen upphävdes 1993. Sedvanlig bostadsverksamhet i kommunal regi omfattas av den kommunala befogenheten eftersom den anses vara av allmänt intresse. Stöd till kommunägda bolag, stiftelser eller verksamhet inom kommunens egen förvaltning hindras inte av kommunallagen. Vare sig likställig- hetsprincipen eller förbudet mot stöd till enskild näringsverksam- het utgör hinder för stöd till kommunernas egna verksamheter.29

Kommunallagens bestämmelser om kommunernas kompetens i näringslivsfrågor återfinns bland annat i 2 kap. 8 § kommunallagen. Enligt 2 kap. 8 § kommunallagen är stöd till enskilda privata företag bara förenligt med kommunallagen om allmänintresset av att stöd ges överväger nackdelarna med sådan stödgivning på ett sätt som uppfyller rekvisitet synnerliga skäl. Bestämmelsen har fått en strikt tillämpning i kommunalrättslig praxis, eftersom frågor om stöd som kan påverka näringslivets lokalisering inte setts som en fråga som omfattas av kommunernas befogenhet. Den särskilda lagstift- ning som fram till 1993 gav kommunerna en uttrycklig befogenhet att även ge stöd till företag för bostadsförsörjningsändamål är upp- hävd. Gränserna för kommunernas befogenhet att ge stöd till en- skilda företag (förutom kommunernas egna bostadsverksamheter) på bostadsområdet har inte varit föremål för prövning sedan regler- na för kommunal stödgivning till företag ändrades 1993.

Som vi redan konstaterat är bostadsförsörjningen ett allmänt intresse och åtgärder för bostadsförsörjningen är därmed i princip förenligt med den kommunala kompetensen. Om en kommun köper en bostadsförsörjningstjänst som annars inte skulle finnas av en privatägd bostadsverksamhet anser vi att en sådan transaktion kan vara kompetensenlig. Om 2 kap. 8 § kommunallagen aktualise- ras måste det dock även finnas synnerliga skäl för att stöd till en- skilda privata företag ska få ges.

28 Se vidare i avsnitt 3.4.1.

29 Se vidare i avsnitt 3.4.3.

372

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

En oacceptabelt låg nivå av kommersiell service i glesbygd är ett exempel på vad som kan vara synnerliga skäl i detta avseende. Att säkerställa bostadsförsörjningen i glesbygd kan med beaktande av detta vara synnerliga skäl för att stöd till privata företag ska få ges av en kommun. Även andra marknadsmisslyckanden eller fördel- ningsproblem kan behöva hanteras genom kommunalt stöd till en- skilda företag. Kompetensenligheten måste dock bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.

EU:s statsstödsregler bygger på ett avvägningstest som förut- sätter att nyttan med stödet överväger skadan på konkurrensen om stödet ska kunna godkännas EU-rättsligt.

Ett EU-rättsligt godtagbart stöd för en tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse som inte tillhandahålls av marknaden kan i vissa fall vara ett köp av en tjänst vilket innefattar en motprestation och inte stöd till enskild i kommunallagens mening. I andra fall får det bedömas om det är en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa det allmänna intresset av en fungerande bostadsförsörj- ning på orten. Stödets förenlighet med kommunallagen är dock beroende av att kommunen uppfyller kommunallagens grundläg- gande principer och ger stödet enligt objektiva kriterier.

Även stöd till enskilda privata näringsidkare som är nödvändiga för att säkerställa bostadsförsörjningen i kommunen kan alltså vara förenligt med den kommunala befogenheten. Såväl kommunallagen som EU-rätten förutsätter dock att det kan visas att det finns ett verkligt behov av stödet hos kommuninvånarna och att tjänsten inte skulle erbjudas utan stöd. Om bostadsutbudet i en kommun redan är godtagbart kan stöd inte motiveras.

I förarbetena till allbolagen uttrycktes det att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsområdet inte skulle definieras i lag. Det har därigenom skapats en viss osäkerhet om huruvida kommu- nerna får ge stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse. Detta är dock i grunden inte en EU-rättslig fråga, eftersom EUF-fördraget uttryckligen föreskriver att lokala myn- digheter kan ges sådana befogenheter. Det är rimligt att anta att det finns kommunala ansvarsområden som kan förutsätta att stöd i EU-rättslig mening utbetalas. Kommunerna är också skyldiga att följa EU:s statsstödsregler. Vi har inte funnit några skäl till varför EU:s statsstödsregler skulle inskränka den kommunala befogen- heten så länge som statsstödsreglerna följs. Kommissionen är inte

373

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

behörig att ingripa när det gäller hur respektive medlemsstat väljer att fördela den offentliga makten. Vi bedömer att det inte finns några rättsliga hinder för att kommuner inom ramen för sina be- fogenheter tillämpar EU:s statsstödsregler. Utredningen om en ny kommunallag har i betänkandet – En kommunallag för framtiden – också bedömt att kommunerna har de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa statsstödsreglerna inklusive statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.30

9.7 Behöver kommuner lämna stöd till företag på bostadsområdet?

Vår bedömning: Det är troligt att det på vissa bostadsmark- nader och för vissa grupper i samhället som har en svag ställning på bostadsmarknaden kan finnas behov av åtgärder som kan utgöra statligt stöd i EU-rättslig mening. Det är dock viktigt att stöd utformas utifrån verkliga bostadsbehov och att besluts- fattarna väger nyttan av de marknadskompletterande åtgärderna mot såväl den möjliga skadan på konkurrensen som den risk åt- gärden innebär för finansiären.

Vi har inte sett några tydliga politiska uttalanden om att kommuner behöver kunna lämna stöd för att säkerställa hushållens möjligheter att efterfråga bostäder av god kvalitet. En slutsats av det skulle kunna vara att det inte behövs några stöd inom ramen för den kom- munala bostadspolitiken. En annan möjlig slutsats är att behoven och den politiska viljan i olika kommuner varierar på ett sätt som gör att det är svårt att få en samlad bild. Det finns dock inte någon skyldighet för kommuner att lämna stöd till företag utan sådana beslut kan kommunerna fatta om de anser att det är lämpligt.

Av svaren på de telefonintervjuer vi låtit genomföra framgår att många kommuner ser ett behov av marknadskompletterande in- satser. Exakt vilka åtgärder som en kommun vill vidta eller vad som är problemet exempelvis med att ett allmännyttigt kommunalt bo- stadsaktiebolag ska agera enligt affärsmässiga principer är svårare

30 SOU 2015:24, s. 428.

374

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

att identifiera. De samtal vi fört direkt med kommunföreträdare har gett en liknande bild. Omständigheter som en kommun ser som problematiska ser en annan kommun som en möjlighet. Det är i huvudsak finansiering som efterfrågas och i mindre utsträckning stödordningar baserade på EU-rättens möjligheter.

Samtidigt var det just statlig finansiering genom statliga garan- tier som historiskt ledde till ett bostadsbyggande i såväl privat som kommunal regi som i för liten utsträckning anpassades efter efter- frågan och risken med investeringarna.31

En central fråga vid stödgivning är därför hur risken med bo- stadsinvesteringar bör fördelas i förhållande till ansvaret för in- vesteringsbesluten. Även om detta inte är en fråga som direkt kny- ter an till EU-rätten så har den avgörande betydelse för hur effek- tiva olika offentliga insatser kan bli och för bedömningen av hur ett alternativ utan marknadskompletterande insatser kan förväntas utvecklas. Investeringar kännetecknas av risk oavsett vem som tar den. En väsentlig del av skulden till den tidigare bostadsakuten och kostnaderna för staten för att sanera ekonomin hos såväl privata som kommunägda bostadsaktörer faller på det statliga risktagande som gjordes under perioden 1950–1990. De statliga stöd som ut- gick till bostadsbyggandet innebar att staten tog en stor del av risken för bostadsinvesteringar trots att staten inte deltog i in- vesteringsbeslut med någon egen riskbedömning. Denna proble- matik är viktig att lyfta upp när vi diskuterar förutsättningarna för marknadskompletterande insatser på bostadsområdet. Det är ange- läget att risken med investeringsbeslut övervägs innan beslut om stöd för marknadskompletterande investeringar fattas.

Av Boverkets gruvrapport som vi har beskrivit i avsnitt 4.7.2 framgår att kommuner som nyligen fått stöd för att riva bostads- fastigheter vill investera i nya bostadsfastigheter. Av kapitel 4 och kapitel 8 framgår att det kan finnas förutsättningar för att genom- föra bostadsprojekt även på svaga bostadsmarknader utan att det i alla fall behöver vara fråga om stöd i EU-rättslig mening. Kommu- nerna har också många verktyg som kan användas för att förbättra förutsättningarna för bostadsmarknaden och bidra till mer affärs- mässig och riskanpassad bostadsproduktion. Det bör gå att ta större hänsyn till efterfrågan och betalningsförmågan när hyres-

31 Se mer om detta i avsnitt 3.2.4.

375

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

bostäder byggs och det bör även vara möjligt att bygga billigare bo- städer för målgrupper med lägre inkomster som ändå svarar mot dessa gruppers behov.

En arbetsgrupp tillsatt av Regeringskansliet bedömde 2006 att stöd kunde behövas på svaga bostadsmarknader och för svaga grup- per på bostadsmarknaden. När det gäller svaga grupper föreslogs kommunala garantier och när det gäller svaga bostadsmarknader föreslogs statlig finansiering till sådana kommuner för att anpassa det befintliga beståndet till de äldres behov och till en minskande befolkning. Samtidigt konstaterades det att någon nationell sam- manhållen politik inte var möjlig att utforma eftersom det var de regionala förhållandena i arbetsmarknadsregionen som avgjorde vil- ka åtgärder som kunde vara motiverade.32

Betalningssvaga grupper i samhället och äldre som är överrepre- senterade i hyresrätter i allmänhet och i de kommunala bostads- verksamheterna i synnerhet kan ha svårigheter att efterfråga bostä- der av god kvalitet.

Andelen köpkraftsvaga hushåll på den ordinarie bostadsmark- naden33 är störst i allmännyttans hyresrätter på svaga bostadsmark- nader. Det kan till och med påstås att dessa bostäder i vissa kom- muner i dag utgör en form av kategoriboende. Hushåll som kan ha svårt att bo kvar vid större hyreshöjningar och hushåll som har svårt att efterfråga bostäder på ägarmarknaden återfinns dock i alla upplåtelseformer och är inte heller överrepresenterade hos den kommunala bostadsverksamheten på alla svaga bostadsmarknader. Hushållens betalningsförmåga har ökat genom ökad disponibel in- komst och låga räntenivåer. Detta medför i sin tur ökande bostads- priser på de marknader där efterfrågan finns.

På marknader med mindre efterfrågan ökar dock prisskillnaden mellan möjlig nybyggnation och värdet av det befintliga beståndet. Klyftan mellan de ekonomiskt sett svagaste grupperna i samhället och den större delen av befolkningen med ökande disponibel in- komst har ökat i och med att stora delar av befolkningen har fått kraftiga reallöneökningar. Dessa faktorer talar för att det kan be- hövas bostadspolitiska insatser för svaga grupper. Det finns också

32 Se mer om detta i avsnitt 3.2.3.

33 Här beaktar vi alltså inte den kategori av bostäder som Statistiska centralbyrån kallar övrigt boende.

376

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

fortfarande svaga bostadsmarknader med ett överskott på hyres- bostäder även om många kommuner med svaga bostadsmarknader bedömer att det är brist på hyresrätter i kommunen. Regeringen har beslutat att införa riktade stöd till anordnande av nya hyres- bostäder.

Vi anser dock att det fortfarande finns anledning att utgå från respektive lokal bostadsmarknads funktionssätt när bostadspoli- tiska överväganden görs. De problemområden som identifierades 2006 kvarstår också fortfarande även om problemet med vakanser på svaga bostadsmarknader har minskat successivt. Urbaniseringen och den demografiska utvecklingen mot en allt äldre befolkning kvarstår som betydande samhällsekonomiska såväl som bostads- politiska utmaningar.

Sammanfattningsvis är det troligt att det på vissa bostadsmark- nader och för vissa grupper i samhället som har en svag ställning på bostadsmarknaden kan komma att behövas åtgärder som kan ut- göra statligt stöd i EU-rättslig mening.

Det är dock viktigt att stöd utformas utifrån verkliga bostads- behov och att beslutsfattarna väger nyttan av de marknadskom- pletterande åtgärderna mot såväl den möjliga skadan på konkur- rensen som den risk åtgärden innebär för finansiären. En risk med stöd är att det kan leda till ett beslutsfattande som inte tar hänsyn till risken med olika investeringar. Genom att kommunerna står för finansieringen säkerställs det att beslutsfattandet sker med beak- tande av den verkliga risken utifrån de aktuella marknadsförhållan- dena. Vissa av de problem som statlig finansiering kan leda till och som vi redogjort för i avsnitt 3.2.2 kan då undvikas.

9.8 Effekterna av stöd

Vår bedömning: Om ett stöd utformas på ett bra sätt kan det leda till att behov tillgodoses som marknaden inte tillgodoser utan stöd. Risken med stöd är ökade priser och minskad effek- tivitet men även att stöd kan skapa tröskeleffekter som kan vara oönskade för samhället.

Effekterna av stöd kan i princip bara bedömas utifrån ett konkret föreslaget stöd. Ur ett marknadsperspektiv syftar stöd till att skapa

377

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

något som marknaden inte åstadkommer. Det går inte att generellt säga om stöd är samhällsekonomiskt lönsamt eller inte utan en sådan bedömning måste göras i förhållande till någon viss planerad åtgärd. Med detta sagt så undersökte Konkurrensverket, Kommers- kollegium och dåvarande Nutek (i dag Tillväxtverket) i mitten av 1990-talet subventioners effekter på bostads- och byggmarknaden.34 I rapporten Bostadsmarknaden – spelregler för ökad konkurrens konstaterades att subventioner till företag var ett ineffektivt sätt att nå de bostadspolitiska målen och myndigheterna förordade bo- stadsbidrag som inte kopplades till hyresnivån i syfte att ha kvar incitamentet för den enskilde att söka ett billigare boende. Sub- ventioner inklusive de dåvarande bostadsbidragen ansågs bidra till ökade priser och riskera att öka segregationen genom att höja hy- rorna i mindre attraktiva områden till en nivå som medför att mer välbärgade hushåll utan tillgång till bostadsbidrag skulle sakna in- citament att bosätta sig i mindre attraktiva områden. I huvudsak baserades slutsatserna på de omfattande nationalekonomiska ut- värderingarna av bostadssubventioner som gjordes på 1970-talet. Subventioner riskerar enligt nationalekonomisk teori att leda till högre faktiska kostnader genom att de snedvrider de olika mark- nadsaktörernas incitament. Myndigheterna beskrev att även gene- rella utbudssubventioner kunde få negativa konsekvenser i form av minskad effektivitet och ökande priser.

Den främsta effekten av generella utbudssubventioner till bostads- byggandet är att kostnadsmotståndet riskerar att minska hos såväl pro- ducent som konsument. Låt oss visa detta med ett litet räkneexempel. Vi antar att hyran i en nybyggd lägenhet i dag är subventionerad till 50 procent via statliga räntebidrag. Detta innebär att en verklig kost- nadsskillnad mellan två lägenheter på t.ex. 10 000 kronor per år i den potentielle hyresgästens kalkyl endast förefaller vara 5 000 kronor. När kostnadsmotståndet minskar hos konsumenterna till följd av kraftiga generella subventioner leder detta till ett motsvarande beteende hos pro- ducenterna, om vi antar att dessa inte är vinstmaximerande utan nöjer sig med en tillfredsställande vinst. Detta innebär att det finns en uppen- bar risk att generella utbudssubventioner inte fullt ut leder till sänkta konsumentpriser och ökad konsumtion av den subventionerade varan, utan att effekten av subventionen till stor del ”äts upp” av bristande kostnadseffektivitet i branschen. Detta leder till att samhällets totala kostnad för produktion av bostäder blir högre än den skulle vara utan

34 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, Kommerskollegium rapport 1996:1 Konkurrensverkets rapportserie 1996:5 NUTEK, Info. 365-96, oktober 1996.

378

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

generella utbudssubventioner. Även riktade bostadssubventioner i form av bostadsbidrag kan få kostnadshöjande effekter. Om subventionens storlek kopplas direkt till hyresnivån och bostadsbidraget täcker en stor del av hyran i ett brett hyresintervall, minskar incitamenten för hyresgäster som är berättigade till bostadsbidrag att försöka hitta en billigare och mer prisvärd lägenhet. Detta beror på att en flyttning till en billigare och mer prisvärd men kvalitativt något sämre lägenhet skulle leda till att konsumentens bostadskostnad skulle minska betyd- ligt mindre än hyresskillnaden mellan de två lägenheterna p.g.a. att bostadsbidraget samtidigt skulle sjunka radikalt. Detta innebär att även riktade subventioner av enskilda individers konsumtion av bostäder riskerar att leda till ett minskat kostnadsmotstånd, om subventionens storlek är direkt kopplad till hyresnivån. Även subventioner till byg- gandet av konjunkturpolitiska skäl kan få negativa effekter på kost- nadseffektiviteten i bygg- och bostadssektorerna. Det finns en risk att subventioner av konjunkturpolitiska skäl får till följd att nödvändiga strukturrationaliseringar skjuts på framtiden. Företagens incitament att effektivisera sin produktion riskerar även att minska. I stället ökar företagens incitament att bedriva lobbyverksamhet gentemot myndig- heterna för att bibehålla eller öka subventionerna. Ur det enskilda företagets synvinkel, kan det i en miljö där det finns omfattande sub- ventioner och regleringar som ständigt ändras, vara rationellt att lägga ner relativt mycket kraft på att försöka öka eller bibehålla lönsamheten genom att försöka påverka myndigheterna att öka subventionerna eller ändra regleringarna.35

Riktade stöd riskerar att skapa olika typer av tröskeleffekter som kan leda till segregation. Med mer generellt utformade stöd finns risken att stödet inte leder till att målet med stödet nås. En annan möjlig effekt av ett stöd som inte avgränsas är att subventionerade bostäder till hushåll som skulle ha kunnat efterfråga nyproducerade bostäder utan subventioner undantränger andra bostadsinvester- ingar. Nettot i form av mängden nybyggnation behöver alltså inte bli positivt för att staten eller en kommun finansierar nyproduktion av hyresrätter. Risken med produktionsstöd är då att effekten i form av ökad produktion inte blir lika stor som kostnaden sam- tidigt som det inte är säkert att sådana bostäder som stödet går till och som därmed efterfrågas i större utsträckning är den typ av bostäder som är mest ändamålsenliga för de hushåll som får bo- städerna.

35 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, Kommerskollegium rapport 1996:1 Konkurrensverkets rapportserie 1996:5 NUTEK, Info. 365-96, oktober 1996, s. 40f.

379

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

9.9 Kommunernas förutsättningar att utforma EU-rättsligt godtagbart stöd

Vår bedömning: Det finns inga EU-rättsliga hinder för kom- munala stöd eller stödordningar så länge som de är utformade efter målsättningar som skiljer sig från marknadens förväntade funktionssätt utan stöd och som antingen avser tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse i Sverige eller ett gemensamt intresse i EUF-fördragets mening.

Det har byggts för lite bostäder i Sverige, i synnerhet hyresrätter, under ett antal år. Vi har i kapitel 4 redovisat en skillnad mellan hyran som bostadsföretag behöver ta ut för att göra nybyggnation lönsam och den förväntade betalningsförmågan hos boende i hyres- rätter på svaga bostadsmarknader respektive hos s.k. svaga grupper på bostadsmarknaden. Samtidigt finns redan ett befintligt bestånd av bostäder. Det är inte bostadspolitiskt nödvändigt att alla hushåll ska kunna efterfråga alla bostäder.

Offentliga ingripanden i bostadsmarknadens funktionssätt finns redan på många olika sätt och ytterligare ingripanden kan motiveras politiskt utifrån olika bostadsbehov som inte tillgodoses på dagens bostadsmarknad. Vi har dock inte kunnat dokumentera att något sådant ingripande är nödvändigt i något enskilt fall.

Ett av rekvisiten för att något ska utgöra stöd i EU-rättslig mening är selektivitet. Selektivitet bedöms i förhållande till den nationella normen i respektive medlemsstat. Eftersom en åtgärd jämförs med den nationella och inte den kommunala normen om kommunen inte betraktas som en autonom region är det svårare att utforma kommunala stöd till näringslivet eftersom både den geo- grafiska avgränsningen till den aktuella kommunen och den av- gränsning som stödets övriga villkor innebär måste kunna motive- ras på ett EU-rättsligt godtagbart sätt.

Att tillhandahålla riktat stöd i form av särskilda bostäder för ut- satta grupper på bostadsmarknaden är som framgår av enkätsvaren från kommunerna och även av Göteborgs kommuns ovan redovisa- de rapport om ett socialt blandat boende kontroversiellt. Begreppet sociala bostäder (”social housing”) är i Sverige ett värdeladdat be- grepp kopplat till en svensk historik där de offentligt finansierade

380

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

s.k. barnrikehusen samlade socialt utsatta hushåll på ett oönskat sätt. Vid en internationell utblick är politik som på socialpolitisk grund säkerställer bostäder inte enbart en sådan politik som finansier- ingen av barnrikehusen utgjorde. Sociala bostäder är en mång- facetterad företeelse med såväl goda som dåliga exempel.36

Det är respektive medlemsstat som avgör vad som är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den medlemsstaten. Eftersom EUF- fördraget inte skiljer mellan olika nivåer i den offentliga förvalt- ningen i en medlemsstat finns det inget EU-rättsligt hinder för att en svensk kommun definierar och finansierar en bostadspolitiskt motiverad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Inte heller svensk lag hindrar att ett kommunalt allmännyttigt bostadsaktiebolag tilldelas en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse så länge som finansieringen av verksamheten utformas i enlighet med ett godkännande av kommissionen eller i enlighet med förord- ningen37 eller beslutet38 om ersättning för tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse.

9.9.1 Stöd till kommunala bostadsverksamheter

Utredningen om allmännyttans villkors statsstödsbedömningar låg till grund för regeringens proposition och allbolagen men ifråga- sattes av intressenter som i sin tur anlitade olika EU-rättsexperter för detta. Det finns alltjämt en diskussion om att det borde ha varit möjligt enligt EU-rätten att ge förmånliga villkor till en viss grupp av företag (kommunala bostadsverksamheter) för att tillhandahålla hyresbostadslägenheter till lägre hyror utan att beakta betalnings- förmågan hos de boende och utan att behöva ge hushåll med sämre förutsättningar företräde.

I kapitel 5 har vi redogjort för att det EU-rättsligt är möjligt att stödja företag som tillhandahåller bostäder till hushåll med lägre in- komster. Andra typer av stöd kan vara möjliga så länge som stöden utformas på ett sätt som kan förväntas leda till ett resultat som marknaden inte skulle uppnå utan stöd.

36 Social housing in the European Union, Europaparlamentet, 2013.

37 Se vidare i avsnitt 5.5.4.

38 Se vidare i avsnitt 5.6.1.

381

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

Statsstödsreglernas krav på att stöd utformas utifrån EU-rätts- ligt godtagbara målsättningar hindrar inte en social bostadspolitik. Medlemsstaternas möjligheter att själva definiera och utforma tjäns- ter av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsområdet kan också vara vidare än vad som ryms inom den typ av bostäder som kom- missionen benämner sociala bostäder (”social housing”) i sitt beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Bostadspolitiken är nationell och fastställs inte på EU-nivå. Rätten till bostad är en grundläggande rättighet inom EU och en social bostadspolitik kan utgöra ett tvingande allmänintresse som har motiverat inskränkningar av exempelvis den fria rörligheten för kapital39. Stöd snedvrider per definition konkurrensen. För att ett stöd trots detta ska kunna godtas EU-rättsligt måste det förväntas bidra till att effektivitets- eller fördelningsproblem på marknaden åtgärdas (incitamentseffekt) och utformas på ett sätt som inte snedvrider konkurrensen mer än nödvändigt (proportionerligt).

En förutsättning för ett EU-rättsligt godtagbart stöd är att målet med stödet definieras och att stödet utformas i enlighet med det målet. Målet med stödet kan alltså inte bara definieras som stöd till en viss typ av företag om dessa inte har en tydligt definierad marknadskompletterande uppgift som medför mätbara kostnader. En stödordning som möjliggör ökad kvalitet utan hyreshöjningar i vissa fastigheter på svaga bostadsmarknader leder troligtvis till att det företagets vakanser minskar på bekostnad av övriga flerbostads- hus på orten som får ökade vakanser i motsvarande mån. Det skulle krävas objektiva skäl för att allmännyttan ska kunna gynnas som grupp och det skulle förutsätta att de boendes betalningsförmåga eller kostnadsdrivande eller intäktsminskande egenskaper utreds och kopplas till ett uppdrag som skulle bli en obligatorisk uppgift för allmännyttan.

Ett exempel på hur EU-rätten kan ställa krav på att stöd moti- veras av objektiva skäl är en dom där tribunalen fann att det inte gick att förklara ersättning till offentligägda sjukhus i Belgien för- enligt med EUF-fördraget om de hade samma uppdrag som de privatägda sjukhusen i Belgien hade utan motsvarande stöd.40

39 Mål C-567/07, Minister voor Wonen, Wijken en Integratie mot Woningstichting Sint Servatius, REG 2009 I-9021.

40 Dom CBI mot kommissionen, T-137/10, EU:T:2012:584. Se vidare om kravet på avgräns- ning av tjänsten och en koppling mellan stöd och mätbara kostnader i avsnitt 5.5–5.6.1.

382

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

Vi bedömer att samma princip för den statsstödsrättsliga be- dömningen även skulle gälla för stöd till kommunala bostads- verksamheter i Sverige. EU-rätten ställer alltså krav på att stöd ges för en tydligt definierad, obligatorisk och marknadskompletterande uppgift. Uppdraget måste vidare medföra mätbara kostnader för att stöd ska kunna lämnas till den som utför tjänsten. Om de kost- nader som följer av uppdraget enbart består av minskade intäkter i form av sänkta hyror för en odefinierad målgrupp saknas det ur ett EU-rättsligt perspektiv förutsättningar för stödet. I avsaknad av fördelningspolitiska skäl för stödet kvarstår möjligheten att lämna stöd för komma till rätta med eventuella effektivitetsbrister i mark- naden. Eftersom vi inte identifierat några sådana effektivitetsbrister inom ramen för vårt uppdrag kan kommunala stöd behöva motive- ras av sociala skäl, rättviseskäl eller fördelningspolitiska skäl. Stödet måste med andra ord möjliggöra för vissa hushåll att efterfråga bostadstjänster som marknaden inte tillhandahåller eller som mark- naden inte tillhandahåller till godtagbara villkor. Ett sådant stöd måste också i huvudsak riktas mot sådana typer av hushåll och ut- formas i enlighet med detta för att kunna godtas av kommissionen. Om det inte finns sociala skäl att gynna vissa företag finns det alltså inte heller EU-rättslig grund för att godkänna kommunalt be- slutade stöd.

9.9.2 Tidigare förslag på stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

I en rapport med förslag till förändringar av bostadsförsörjnings- lagen föreslog Boverket en ramreglering av kommunernas möjlig- heter att ge statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Boverket föreslog att följande bestämmelse skulle införas i bostadsförsörjningslagen.

8 § Om kommunens behovs- och marknadsanalys enligt 3 § tredje stycket, visar att det finns angelägna bostadsåtgärder som inte kan genomföras på marknadsekonomiska villkor i kommunen, får denna tilldela ett kommunalt bostadsaktiebolag eller annat bostadsföretag ett uppdrag av allmänt intresse i syfte att:

1. upprätthålla ett varierat utbud av hyresbostäder,

2. utföra en åtgärd som enligt 5 § första punkten lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag främjar integration och social sammanhållning eller tillgodoser bostadsbehovet för personer för

383

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

vilka kommunen har ett särskilt ansvar. Uppdraget ska kvalificeras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 106.2 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Under förutsättning att de regler som Europeiska kommissionen har meddelat för stöd till sådana tjänster är uppfyllda, kan de finansieras helt eller delvis med offentliga medel.

Förslaget skulle möjliggöra tre olika typer av kommunalt finansie- rat stöd:

1. Att på utpekade orter i en kommun tillhandahålla ett bestånd av hyresbostäder som kan efterfrågas även av hushåll med begrän- sade inkomster.

2. Att långsiktigt tillhandahålla bostäder med god tillgänglighet, lämpliga för äldre personer med funktionshinder.

3. Att tillhandahålla ett mindre antal små lägenheter med inrikt- ning på unga personer.

Med ett varierat utbud avsåg Boverket främst att det ska finnas hyresbostäder som kan efterfrågas även av hushåll med förhållande- vis måttliga inkomster. Kommunen skulle på så sätt få möjlighet att med stöd i lag definiera sådana tjänster och att använda offentliga medel för att se till att de kommer till stånd. Det skulle enligt Bo- verkets förslag vara den enskilda kommunens ansvar att genom en noggrann analys av såväl behov som lokala marknadsförutsättningar visa att dessa tjänster inte kan tillhandahållas på ett tillfredsstäl- lande sätt på marknadens villkor. Åtgärder som främjar integration, social sammanhållning, eller vissa gruppers bostadsförsörjning kan också kopplas till allmänna intressen som i vissa fall kan vara före- nade med kostnader i förhållande till helt marknadsanpassad verk- samhet. Att tillhandahålla ett mindre antal lägenheter för unga perso- ner är lite mer konkret och även ett exempel på en typ av lägenhet som det upplevs finnas en brist på i Sverige.

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) utvecklade för- slagen i en särskild rapport om tillåtet statligt stöd på svaga bo- stadsmarknader. Enligt SABO skulle bostadsföretag kunna uppdras att tillhandahålla hyresbostäder som kunde efterfrågas även av hus- håll med begränsade inkomster, exempelvis unga som vill flytta till sin första bostad, äldre personer som behöver en mindre och mer

384

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

tillgänglig bostad och/eller andra hushåll med behov av en ”över- komlig hyreslägenhet”.41

Utifrån den föreslagna bestämmelsens ordalydelse går det inte att avgöra om sådan verksamhet som kommunen skulle bedriva skil- jer sig från verksamhet som kan bedrivas enligt affärsmässiga princi- per av ett kommunalt eller privat bostadsföretag utan stöd från stat eller kommun. Samtliga tre punkter stämmer även väl in på sed- vanlig bostadsförvaltning i vissa privata fastighetsägares regi inom ramen för det svenska bruksvärdessystemet. Det är alltså möjligt att ett uppdrag som utformas utifrån de målsättningar Boverket föreslog kan utgöra tjänster som inte erbjuds på marknaden och som om det stöds på ett sätt som är förenligt med kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle vara för- enligt med EU-rätten. Det är dock också möjligt att så inte är fallet och att uppdrag som inte kan utgöra grund för EU-rättsligt god- tagbart stöd kan omfattas av författningsförslagets ordalydelse.

I avsnitt 9.11 återkommer vi till frågan om en statlig reglering för att underlätta kommunernas stödgivning.

9.10 Godtagbart stöd i form av ersättning

för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Vår bedömning: Bostadsförsörjningsbehov kan säkerställas ge- nom att kommuner definierar vissa bostadspolitiskt motiverade bostadstjänster som därefter kan finansieras med stöd enligt kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intres- se eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för sådana tjänster.

I kapitel 5 har vi redogjort för reglerna om stöd för att utföra tjäns- ter av allmänt ekonomiskt intresse. Sammanfattningsvis är det en- ligt fast praxis från EU-domstolen klarlagt att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste kunna urskiljas från vad marknaden typiskt sett skulle erbjuda utan stöd av allmänna medel.

41 Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, 2013, s. 45.

385

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

Svårigheten – och det som även avgör om uppdraget kan förkla- ras förenligt med EU-rätten – är alltså att uppdraget definieras på ett sätt som skiljer det från tjänster som inte får stöd. Så länge som det finns förutsättningar för privata bostadsföretag på orten är det tveksamt om det går att definiera all bostadsverksamhet som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Ett uppdrag måste vara mer specifikt och knyta an till ett fördelnings- eller effektivitetsproblem på marknaden som går att belägga. Avsaknad av lägenheter med hyror i ett visst intervall, avsaknad av lägenheter av viss storlek, eller avsaknad av lägenheter med viss upplåtelseform kan användas för att visa vilket utbud som marknaden inte tillhandahåller och som moti- verar marknadskompletterande stöd. Det måste dock vara fråga om mätbara kriterier.

Alla beslut och domar på statsstödsområdet som avser stöd till utförare av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse visar att stats- stödsreglerna kräver att den subventionerade verksamheten definie- rats på ett sätt som visar att det finns skillnader mellan tjänsten och vad marknaden tillhandahåller. Även om det får finnas viss över- lappning mellan en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och de delar av marknaden som fungerar utan stöd så måste ersättningen utformas så att verksamhet som kan bedrivas på marknadens villkor inte får stöd vare sig direkt eller genom att den allmännyttiga delen av en verksamhet genererar ett överskott som tillåts gynna den övriga verksamheten. Statsstödsreglerna för stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse säkerställer att kors- subventioner inte är möjliga genom att förbjuda att utföraren över- kompenseras. Eftersom kostnaderna (merkostnaderna) för ett upp- drag bara kan identifieras om kostnaderna företaget skulle ha haft i avsaknad av uppdraget är kända så är en tydlig avgränsning av upp- draget även nödvändig för att stödet ska kunna beräknas i enlighet med statsstödsreglerna om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Ett exempel på en statsstödsprövning på bostadsområdet som lett fram till en avgränsning är kommissionens beslut om subven- tionerade bostäder i Nederländerna där kommissionen ställde krav på en gräns när det gäller hyresgästernas inkomst och en åtskillnad

386

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

mellan det allmännyttiga uppdraget och annan kommersiell bostads- verksamhet.42

Det innebär att det finns EU-rättsliga förutsättningar för kom- munala stöd om de kopplas till kostnader som privata företag inte skulle ta på sig utan stöd från det allmänna.

Det finns dock ett flertal svåra avvägningar som måste göras och som skapar tillämpningssvårigheter för en svensk kommun som vill ge stöd för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Nedan resonerar vi mer utförligt kring dessa avvägningar.

9.10.1 Förutsättningarna för förenligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Vår bedömning: EU:s statsstödsregler medger stöd till mark- nadskompletterande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Statsstödsregelverket kräver dock att sådana åtgärder utformas utifrån kommissionens regelverk vilket ställer stora krav på kom- munerna.

En tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste skilja sig från det utbud marknaden förväntas erbjuda utan stöd. Skillnaden mellan vad marknaden erbjuder och vad som kan betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan bestå i att tjänsten inte alls er- bjuds på marknaden, att tjänsten inte erbjuds till alla som behöver tjänsten eller att priset eller kvaliteten inte förväntas motsvara en nivå som samhället betraktar som acceptabel.43

Stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse är förenligt med EUF-fördraget om det uppfyller kriterierna i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som vi redogjort för i avsnitt 5.6.1. Stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är stöd av mindre betydelse som inte omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget om det upp- fyller kriterierna i kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av all-

42 Mer om detta beslut i avsnitt 5.7.5.1.

43 Kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8 11.01.2012 s. 2, punkt 48.

387

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

mänt ekonomiskt intresse.44 Ersättning för en definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som varken omfattas av kommissio- nens ovannämnda förordning eller beslut måste anmälas för god- kännande i enlighet med artikel 108.3 i EUF-fördraget.

Kommissionens förordning förutsätter att stödets storlek kan bedömas och att stödet ges med hänvisning till förordningen samt att stödbeloppet inte överstiger 500 000 euro under en period om tre år. Tjänsten måste definieras i förväg vilket innebär att ersätt- ningen inte kan betalas ut om inte principerna för hur ersättningen ska beräknas och skyldigheten att utföra tjänsten har definierats i förväg. Tjänsten måste göras obligatorisk för utföraren vilket inne- bär att den exempelvis kan regleras i ett avtal, i en bolagsordning eller i bindande föreskrifter.

Villkoren i kommissionens beslut är mer omfattande än villkoren i förordningen. Enligt beslutet45 så måste ersättningsmodellen utfor- mas så att stödet inte kan överstiga de kostnader som följer av det definierade uppdraget inklusive en vinst som är skälig i förhållande till den risk som utföraren tar avseende det definierade uppdraget. Om ersättningen garanteras av det allmänna anses risken som kan kompenseras vara mycket liten. En vinst i nivå med swap-räntan plus 1 procent anses dock alltid skälig.46 Den största svårigheten i sammanhanget är att bryta ut de kostnader som kan hänföras till tjänsten från stödmottagarens övriga kostnader och att avgöra vad som är skälig vinst om inte ovanstående schablon tillämpas.

För att kunna leva upp till ovanstående villkor vid stödgivning måste en kommun först definiera målet med stödet. Därefter måste uppdraget definieras i enlighet med målsättningen och kommunen måste därvid säkerställa att målet med uppdraget inte redan till- godoses av marknaden. Eftersom det befintliga utbudet av bostäder bör vara lätt att identifiera är det förekomsten av planerade men ännu inte genomförda bostadsinvesteringar som kan vara svåra att

44 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Se vidare i avsnitt 5.5.4.

45 Artikel 4 a i kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU (beslut 2012/21).

46 Artikel 5 punkten 7 i beslut 2012/21.

388

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

identifiera när en kommun ska bedöma vilket utbud som markna- den förväntas tillhandahålla utan stöd. Det är i stort sett omöjligt för en nationell myndighet att löpande bevaka förutsättningarna i Sveriges alla kommuner och regionala bostadsmarknader. Kommu- ner bör som ansvariga för såväl markplanering som planeringen för bostadsförsörjningen ha en god bild av planerad ny- och ombygg- nation. Kommunerna har alltså goda förutsättningar att göra dessa överväganden.

För att säkerställa förenligheten med EU-rätten måste det där- efter klargöras vilken ersättning som är nödvändig för den mark- nadskompletterande uppgiften. En upphandling kan vara ett sätt att fastställa vad som är nödvändig ersättning och genom ett sådant för- farande kan det i vissa fall även vara möjligt att helt utesluta att det är fråga om stöd, dvs. att de så kallade Altmarkkriterierna är upp- fyllda.47 Om utföraren som tilldelats uppdraget är den ende aktören på marknaden med ett utbud som gör det möjligt att tillhandahålla den aktuella tjänsten är det sannolikt inte möjligt att uppfylla Altmarkkriterierna och ersättningen måste då utformas så att den inte överstiger kostnaderna för uppdraget enligt beslutet. Särredo- visning av den i uppdraget definierade tjänsten kan vara en metod för detta. Åtaganden beträffande hyressättningen kan också under- lätta beräkningen. Hyressättningssystemet underlättar bedömning- en av att ägaren inte kan höja hyran och därigenom bli överkompen- serad. Krav på återbetalning av överkompensation kan dock ändå vara nödvändiga.

Ovanstående kriterier är bara en sammanställning av de mest centrala förutsättningarna som måste vara uppfyllda när det gäller att definiera och stödja utförandet av en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse.

Kommissionen förespråkar i sina riktlinjer för stöd över vissa tröskelvärden för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse att sam- råd hålls för att inhämta synpunkter från intressenter och kon- kurrenter om behovet av tjänsten och huruvida den kan utföras utan stöd. Att tillämpa ett sådant förfarande bidrar till att uppfylla de EU-rättsliga kraven på att tjänsterna är marknadskompletteran- de och svarar mot verkliga bostadsbehov. Samrådsförfaranden kan även genom dialog och transparens skapa förtroende mellan berör-

47 Se vidare i avsnitt 5.5.3.

389

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

da aktörer och undvika misstankar om att konkurrensen snedvrids på bekostnad av andra marknadsaktörer. Det finns likheter mellan den typ av samrådsförfarande som kommissionen efterfrågar i sam- band med tillämpningen av kommissionens ramverk för stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som inte uppfyller krite- rierna i kommissionens ovannämnda beslut respektive förordning om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och de bo- stadsförsörjningsriktlinjer som kommunerna kan samråda om en- ligt bostadsförsörjningslagen.

Statsstödsregelverket kräver dock att sådana åtgärder utformas utifrån kommissionens regelverk vilket ställer stora krav på kom- munerna.

En kommun som identifierar ett behov av marknadskomplet- terande stöd bör enligt vår mening ta fram bostadsförsörjningsrikt- linjer där detta behov och de planerade kommunala åtgärderna syn- liggörs och föra en sådan dialog som bostadsförsörjningslagen med- ger avseende detta behov.

9.11 Behövs statliga regler för kommunernas stödgivning?

9.11.1 Bör det införas ett generellt regelverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsområdet?

Vår bedömning: Det är inte möjligt att ta fram ett ändamåls- enligt generellt regelverk för definierande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Stöd till företag föranleder såväl företags- och samhällsekonomiska som statsstödsrättsliga överväganden. Stöd kan behöva anmälas och godkännas av kommissionen, men det finns också möjlighet att utan någon anmälan lämna stöd som överensstämmer med villko- ren i beslut eller förordningar som kommissionen har antagit. Stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan lämnas i enlighet med kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för allmännyt- tiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att till- handahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och i enlighet

390

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

med kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommunerna har befogenhet att lämna stöd i enlighet med EU:s statsstödsregler, även stöd enligt statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dessa regler kan vara svåra att tillämpa. Tillämpningen kan emellertid inte underlättas genom nationella tillämpningsföreskrifter.

Det är upp till medlemsstaterna att själva bestämma vilka tjäns- ter som är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Även detta kan vara svårt att göra. Som vi har redovisat i avsnitt 9.9.2 har det förts fram förslag på generella regelverk på bostadsområdet för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt vår uppfattning är det emel- lertid inte möjligt att utarbeta en reglering för definierande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse där tillämpningen av regel- verket skulle leda till man säkert har identifierat en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Vi föreslår därför inte något sådant regelverk.

9.11.2 Behovet av statligt utformade stödordningar för kommunal stödgivning

Vår bedömning: Kommunerna bör själva fatta beslut om stöd och utforma åtgärder som kan utgöra stöd i EU-rättslig mening i enlighet med EU:s statsstödsregler om bostadsförsörjningen inte kan säkerställas på annat sätt.

Det krävs en given problembild och en given politisk målsättning för att utforma ändamålsenliga stöd i enlighet med EU:s stats- stödsregler eftersom stöden måste åtgärda problem av gemensamt intresse inom EU eller av allmänt intresse i Sverige. I avsnitt 3.2.1 har vi redogjort för en promemoria från Regeringskansliet där det konstateras att de regionala skillnaderna gör att en enhetlig natio- nell politik för bostadsfinansiering inte är lämplig. Inom ramen för vår utredning har vi inte funnit anledning att göra någon annan be- dömning. Bostadsutbudet bör variera utifrån behov och efterfrågan. Eventuella stöd bör därför också lämpligen utformas på lokal nivå utifrån den aktuella bostadsmarknadens funktionssätt och kom- muninvånarnas behov.

391

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

För svagare bostadsmarknader finns en delvis homogen pro- blembild. I kapitel 10 och 11 redogör vi för våra förslag på statligt utformade stödordningar för att säkerställa ett bostadsutbud som möter efterfrågan på dessa marknader.

För kommuner med starkare bostadsmarknader med en varaktig efterfrågan på bostäder och förutsättningar att göra investeringar på marknadsmässiga villkor har vi inte identifierat något vanligt förekommande marknadsmisslyckande som motiverar stöd i EU- rättslig mening. Vi kan dock inte heller utesluta att behov av stöd kan finnas. Vi anser därför det är ändamålsenligt att kommunerna själva tar ställning till behov av stöd och utformar sådana åtgärder som kan utgöra stöd i EU-rättslig mening i enlighet med EU:s statsstödsregler med beaktande av de lokala marknadsförhållan- dena. För det fall det visar sig att vissa typer av stöd är vanligt före- kommande kan statliga stödordningar anpassas utifrån dessa behov. I avsaknad av något sådant underlag anser vi dock inte att vi kan föreslå sådana stödordningar för starkare bostadsmarknader.

Den kvarvarande frågan är vilken typ av tjänster en kommun kan stödja och vad som kan göras för att underlätta för kommunerna att utforma stöd på ett sätt som är förenligt med EU-rättens krav och som också leder till att samhällets resurser används effektivt.

9.12 Vägledning vid kommunal stödgivning

Vår bedömning: Kommunerna har olika förutsättningar att efterfråga såväl den juridiska som den ekonomiska kompetens som krävs för att hantera nödvändiga affärsmässiga, kommunal- rättsliga och statsstödsrättsliga avvägningar som kan aktualiseras vid stödgivning inom ramen för kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar.

Vårt förslag: En statlig myndighet bör få uppdraget att stödja kommunerna i deras arbete med statsstödsrättsliga frågor i en- lighet med förslaget från Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24).

Sverige har som medlemsstat i EU åtagit sig att följa EUF-fördra- get. Alla offentliga aktörer i Sverige – inklusive kommunerna – är skyldiga att lojalt säkerställa EUF-fördragets bestämmelsers effek-

392

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

tivitet. Det är inte heller bara den beslutande kommunen som drab- bas om ett felaktigt utformat stöd måste återkrävas. Ett sådant beslut riskerar att drabba de boende. Det finns därför anledning att överväga vilken hjälp som staten kan ge för att öka kommunernas förutsättningar att agera i enlighet med EUF-fördragets statsstöds- reglers krav.

Lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag förutsät- ter att kommunerna är medvetna om gränsen mellan ett affärs- mässigt agerande och bedömningar av när och hur stöd kan ges på ett sätt som uppfyller EU-rättens och kommunallagens krav. Den svenska tillämpningslagen om EU:s statsstödsregler beskrivs av Sveriges Kommuner och Landsting som kort och fragmentarisk, vilket innebär att tillämparen förutsätts ha goda kunskaper kring EU:s reglering och rättspraxis kring statliga stöd.48

Vår bedömning utifrån våra kontakter med olika kommuner och efter att ha tagit del av kommuners och kommunala bostadsverk- samheters svar på våra frågor är att många kommuner i dag saknar de kunskaper som krävs för att tillämpa EU:s statsstödsregler. Detta riskerar att medföra att otillåtet statligt stöd oavsiktligt beta- las ut med kommunala medel. En annan risk är att osäkerheten om reglerna leder till omotiverad försiktighet beträffande kommunala investeringsbeslut. Slutligen finns en risk att samhällsekonomiskt lönsamma politiska beslut om angelägna stödåtgärder uteblir.

Eftersom kommunerna har en central roll inom bostadspoli- tiken finns det en risk att den bristande kunskapsnivån om EU:s statsstödsregler försämrar bostadsmarknadens funktionssätt. Det finns alltså goda skäl att höja kompetensen beträffande statsstöds- reglernas tillämpning hos Sveriges kommuner eftersom dessa förut- sätts bedriva en verksamhet som i vissa fall kännetecknas av såväl ett allmänt intresse som affärsmässighet men som i andra fall kan- ske enbart motiveras av ett allmänt intresse som bara kan uppnås genom stöd i EU-rättslig mening. Utredningen om en kommunal- lag för framtiden49 har föreslagit en nationell vägledningsfunktion för stödgivning som skulle kunna inrymmas i den nya upphand- lingsmyndigheten som ska erbjuda stöd på upphandlingsområdet50.

48 Sveriges Kommuner och Landstings cirkulär 13:50.

49 SOU 2015:24.

50 Utredningen om inrättande av Upphandlingsmyndigheten (Fi S 2014:19).

393

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

Funktionen ska enligt förslaget vara skild från det lagstiftande arbetet och ha utrymme att arbeta självständigt och proaktivt för att öka kunskaperna om statsstödsreglerna. Verksamheten bedöms inte behöva vara omfattande men förutsätts sysselsätta 3–4 an- ställda till en kostnad av fem miljoner kronor. I betänkandet uttalas att vägledningsfunktionens utformning bör ske i nära samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting. Förutom att producera generell information och ta fram vägledningar för tillämpningen bör funktionen ha resurser att besvara frågor från olika kommuner och landsting. Utredningen konstaterar dock att det är varje kom- muns eget ansvar att göra den slutliga bedömningen i varje enskilt fall. Detta kan kräva information från vägledningsfunktionen men också i vissa fall kompletterande konsultstöd från den privata marknaden för att kunna genomföra den enskilda insatsen.51

Enligt vår uppfattning är åtgärden angelägen men kanske inte tillräcklig på bostadsområdet. En enhet med god insyn i statsstöds- reglerna som ska vägleda alla Sveriges kommuner inom alla områ- den kommer inte att kunna bygga upp särskild marknadskompe- tens inom bostadsområdet. Vi beskriver därför nedan ett särskilt tillvägagångssätt som ska kunna följas av en svensk kommun som vill säkerställa ett visst marknadskompletterande bostadsutbud. Detta förfarande ska endast betraktas som vägledande och kommu- nerna är fria att göra en egen bedömning.

9.13 Ett förfarande för ökad rättssäkerhet vid stödgivning

Vår bedömning: Kommuner kan på egen hand förbättra förut- sättningarna för att kommunalt beslutat stöd är förenligt med EU:s statsstödsregler.

EU:s statsstödsregler är svårtillämpade. Under denna rubrik be- skriver vi ett förfarande som kan följas såväl för att identifiera be- hov av stöd som för att säkerställa att sådant stöd är förenligt med EU:s statsstödsregler. Syftet är att skapa lösningar som inte gynnar

51 SOU 2015:24, s. 469.

394

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

någon kategori av fastighetsägare mer än nödvändigt men som kan lösa bostadsförsörjningsbehov på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt inom ramen för EU:s statsstödsregler.

I Boverkets ovannämnda förslag om en statsstödsbestämmelse i en reviderad bostadsförsörjningslag föreslogs även att kommunen skulle vara skyldig att göra en marknadsanalys innan tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse definieras. Vi delar Boverkets bedöm- ning att en sådan analys är nödvändig eftersom en förutsättning för att en marknadskompletterande uppgift ska kunna beskrivas och definieras är att den aktuella marknaden kan beskrivas. Genom den nya bostadsförsörjningslagen har kommunerna fått mer detaljerade krav på hur riktlinjer för bostadsförsörjningen ska utformas.52 Regeringen gick dock inte vidare med förslaget om en särskild bestämmelse om kommunala stöd avseende tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse. Frågan är om dagens bostadsförsörjningsrikt- linjer ändå tillgodoser detta behov.

Enligt förarbetena till bostadsförsörjningslagen ska kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, efterfrågan på bostäder, bostads- behovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. För att utarbeta mål för bostadsbyggande krävs ett visst utredningsunder- lag. Detta underlag kan t.ex. avse statistik över befolkningsutveck- lingen, demografisk utveckling, en behovs- och marknadsanalys av efterfrågan på bostäder, bedömning av bostadsmarknadens lång- siktiga behov, en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper, marknadsförutsättningar etc. Kommunen kan även föra en dialog med byggherrar för att få en tydlig bild av vad det finns för önske- mål om exploatering. Det kan även finnas behov hos kommunerna att föra en dialog med länsstyrelser och andra regionala organ för att få fram ett ändamålsenligt utredningsunderlag till grund för planeringen. Boverket kan även ge kompletterande vägledning.53

Det är alltså redan i dag möjligt för Boverket att ge vägledning om kommunernas marknadsanalyser. För att det ska vara möjligt att koppla analysen av marknadsmisslyckanden till stödgivningen måste det dock klargöras att stödet förutsätter en marknadsanalys av viss kvalitet. Rättssäkerheten i avgränsningen av en tjänst av all-

52 Se vidare i kapitel 3.3.1.

53 Prop. 2012/13:178, En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 16f.

395

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

mänt ekonomiskt intresse är inte bättre än trovärdigheten i mark- nadsanalysen.

Kommunerna har legala möjligheter att göra de marknadsana- lyser som kan vara nödvändiga för en korrekt tillämpning av EU:s statsstödsregler. Kommunerna har även de rättsliga förutsättningar- na att besluta om statligt stöd som utformas i enlighet med stats- stödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Kommunen bör definiera eventuella marknadskompletterande uppdrag i form av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som be- höver finansieras med allmänna medel utifrån en sådan marknads- och behovsanalys.54 Det är dock inte självklart att alla kommuner har den kompetens som krävs för att göra en sådan analys. När det gäller bostadsförsörjningsriktlinjerna ska länsstyrelsen hjälpa kom- munen med arbetet. Det kan också bli nödvändigt för kommuner att anlita juridisk och ekonomisk experthjälp för att göra bättre av- vägningar avseende vad marknaden kan erbjuda och vad som kan kräva marknadskompletterande stöd från kommunen. Juridisk ex- pertis kan även behövas för att minska den rättsliga osäkerheten kopplad till tillämpningen av statsstödsreglerna.

I kommissionens ramverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uttrycks att medlemsstaten bör ha genomfört samråd med brukare och marknadsaktörer innan en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse definieras.55 Något sådant samråd krävs inte för att definiera sådana allmännyttiga tjänster som omfattas av kommis- sionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det skulle dock enligt vår uppfattning ändå kunna vara ett verktyg för att hjälpa en kommun att säkerställa att såväl behov som marknads- intressen beaktas och därmed säkerställa en mer samhällsekono- miskt effektiv användning av allmänna medel som även minskar risken för att stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse betalas ut i strid mot EU:s statsstödsregler. Nedan återger vi kommissionens beskrivning av hur ett sådant samråd kan gå till.

Vid ett offentligt samråd ska den offentliga myndigheten få tillfälle att öka sin kunskap om användarnas behov och intressen och om utbudet på marknaden. Syftet är att myndigheten på ett lämpligt och propor-

54 SABO:s rapport om tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader.

55 Se vidare i avsnitt 5.7.5.

396

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

tionerligt sätt ska kunna fastställa tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster. Samrådet kan exempelvis omfatta frågor om användarnas be- hov vad gäller tillgänglighet, tjänstekvalitet, överkomlighet och om/i vilken utsträckning behoven inte tillgodoses av tjänster som redan till- handahålls på marknaden, om det inte finns någon tjänsteleverantör. Om en tjänsteleverantör redan har tilldelats en tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse och myndigheten överväger en ny tilldelning till denna eller en annan leverantör, skulle samrådet kunna handla om i fall tillhandahållandet av tjänster från denna leverantör överensstämmer med de nuvarande eller framtida användarnas behov. Ett samråd kan också hållas i form av en offentlig utfrågning, om användarna är till- räckligt väl informerade om utfrågningen och kan uttrycka sina åsikter om allmänna behov.56

Det finns redan vissa reglerade förfaranden i Sverige som fyller detta syfte. På kollektivtrafiksområdet finns det särskilda regionala kollektivtrafikplaner som ska tas fram i samråd med såväl regionala myndigheter som berörda företag.

En annan likartad lagstiftning avser bredbandsutbyggnad där Post- och telestyrelsen (PTS) för ett register över bredbands- utbyggnaden och där stöd bara ska förekomma i sådana områden där utbyggnaden är otillräcklig. Vidare ska den stödgivande kom- munen annonsera sina planer att subventionera viss utbyggnad och för det fall privata aktörer avser vidta sådana åtgärder utan subven- tioner så får stödet inte genomföras.

Slutligen har vi en särskild reglering för förhandsprövning av nya tjänster som SVT, SR och UR kan införa. Sådana tjänster ska kon- trolleras av Myndigheten för radio och TV som förhandsprövar väsentliga utvidgningar av den subventionerade (TV-avgiftsfinansie- rade) delen av verksamheten och genom samråd med berörda pri- vata leverantörer förser regeringen med ett underlag för att bedöma om den utökade verksamheten är nödvändig och proportionerlig.

Enligt vår mening bör ett samrådsförfarande avseende kommu- nalt planerat stöd i enlighet med statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utformas i dialog mellan kommunen och Boverket eller länsstyrelsen. Syftet ska vara att identifiera intressenter utifrån det behov som kommunen inte anser tillgodo-

56 SWD(2013) 53 final 2 av den 29 april 2013, Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, s. 78f.

397

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

ses på bostadsmarknaden och att skapa transparens kring besluts- fattandet.

Följande moment skulle kunna tillföra ökad transparens och ökad rättslig förutsägbarhet:

1. Kommunen gör en analys av vilket utbud av bostäder som mark- naden kan förväntas tillhandahålla utan stöd.

2. Analysen bör därefter offentliggöras för synpunkter från be- fintliga och potentiella marknadsaktörer för att få en bekräftelse på att den definierade tjänsten inte kan erbjudas av marknaden utan statligt stöd.

3. Mot bakgrund av analysen ska ett uppdrag definieras som in- kluderar den verksamhet eller de villkor för verksamheten som marknaden inte förväntas erbjuda enligt kommunens analys.

4. Villkoren för uppdraget förs in i ett dokument som är rättsligt bindande för den aktör som ska utföra tjänsten.57 Villkoren för ersättningen för uppdraget fastställs därmed innan uppdraget utförs. Villkoren ska innehålla krav på återbetalning av stöd som visar sig överstiga nettokostnaderna för uppdraget inklusive en skälig vinst. Den som mottar stödet förbinder sig att utforma sin redovisning så att det blir möjligt att kontrollera om ersätt- ningen har överstigit de kostnader som kan kopplas till tjänsten och en rimlig vinst med beaktande av intäkterna från verksam- heten.

5. Minst vart tredje år följer kommunen upp hur ersättningen för- håller sig till kostnaderna för att utföra tjänsten genom att ta del av stödmottagarens redovisning. Eventuell överkompensation ska återbetalas till kommunen.

9.14 Kommuners överväganden om möjliga bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Den centrala frågan vid beslut om stöd är att säkerställa att stödet åtgärdar ett marknadsmisslyckande, dvs. effektivitetsproblem eller

57 Uppdraget kan definieras i ett förfrågningsunderlag om utföraren upphandlas eller i en bo- lagsordning eller annat bindande styrdokument om det rör kommunens bostadsverksamhet.

398

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

rättviseproblem i förhållande till marknadens funktionssätt. Nedan redovisas vissa överväganden som illustrerar svårigheterna som är förknippade med en bedömning av om stöd behövs, ens för avgränsade uppdrag. Det är alltså sällan uppenbart vad som kan definieras som en marknadskompletterande tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse. Dessa exempel på möjliga överväganden är i lika hög grad överväganden om åtgärdernas lämplighet som övervägan- den om de statsstödsrättsliga förutsättningarna. Någon uttömmande genomgång av nödvändiga överväganden går inte att göra utan ett konkret verklighetsbaserat fall. Exempel på konkreta överväganden om stödordningar ges i kapitel 10 och kapitel 11.

9.14.1 Stöd till studentbostäder

Ett exempel på en möjlig marknadskompletterande kommunal- politisk målsättning kan vara att tillhandahålla bostäder till studen- ter till en hyra som kan efterfrågas av studenter utan andra inkoms- ter än studiemedel och studielån. Studenter är en grupp som kan ha svårt att finansiera ett eget boende eftersom de generellt har låga inkomster. Studenter kan normalt inte på egen hand få banklån som gör det möjligt att köpa en bostad.

Innan stöd till liknande tjänster beslutas på lokal nivå måste det dock utifrån ett EU-rättsligt perspektiv undersökas om det finns förutsättningar för marknaden att tillhandahålla bostäder som kan efterfrågas av studenter. Enligt länsstyrelsen i Stockholm är en risk med nybyggnation av studentbostäder att boendekostnaden i en nyproducerad studentbostad kan bli högre än vad studenterna kan betala. En studentbostad med ett rum och pentry i Norra Djur- gårdsstaden förutsätter en hyra om 6 400 kronor per månad, att jämföra med studiemedel på knappt 9 800 kronor i månaden.58 Frå- gan är dock om detta är ett storstadsproblem kopplat till höga markpriser och kraftig bostadsbrist eller ett generellt problem för studentbostäder i hela landet.

Vid samtal med Luleå kommun framkom att Luleå kommuns bostadsverksamhet inte hade svårigheter att hyra ut lägenheter till studenter enligt affärsmässiga principer. Till följd av ökat slitage

58 Länsstyrelsens i Stockholms län rapport 2014:12, Läget i länet, s. 25.

399

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

betalade studenterna till och med lite mer i hyra än andra boende enligt överenskommelse med den lokala hyresgästföreningen. Det framkom också att ett privat vinstdrivande bostadsföretag bygger och hyr ut studentbostäder i Luleå i egenregi utan stöd från kom- munen. Några svårigheter för studenterna att efterfråga dessa typer av studentbostäder fanns inte.59

Bristen på studentbostäder kan ses som en indikation på att marknaden kanske inte kan tillgodose studenternas behov i alla delar av landet. En möjlig förklaring är osäkerheten kring antalet studenter på en viss ort över tid. Risken för att en mindre högskola eller ett universitet läggs ned eller att verksamheten minskar i om- fattning gör att det är svårt att se en garanterad långsiktig efter- frågan på bostäder. Det blir under sådana förhållanden svårt att räkna hem långsiktiga investeringar såväl i nya studentbostäder som i omvandling av outnyttjade fastigheter för studentbostadsändamål. Om nybyggnation av bostäder ska löna sig i ett sådant fall krävs antingen mycket hög kortsiktig lönsamhet eller stabil efterfrågan.

Det kan alltså vara möjligt att belägga att marknaden inte kan tillhandahålla studentbostäder. Enligt vår bedömning är det i ett sådant fall möjligt att anförtro ett företag att tillhandahålla student- bostäder som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och stödja verksamheten ekonomiskt i enlighet med kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ett sådant stöd förut- sätter att det kan kontrolleras att bostäderna inte upplåts till andra än studenter och att ersättningen som ges för att verksamheten ska bedrivas inte överstiger kostnaderna plus en skälig vinst. Eftersom de flesta studentbostäder har krav på att de boende studerar på universitet eller högskola är det förhållandevis enkelt att säkerställa att bostäderna upplåts till studenter.

Enligt villkoren i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle ett stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kunna ges för att täcka skillnaden mellan de förväntade intäkterna och kostnaderna för verksamheten. Stödet skulle kunna uppgå till maximalt 15 miljoner euro per år eller till ett obegränsat belopp om studentbostäder skulle betraktas som en form av sociala bostäder, vilket får anses troligt.

59 Möte den 1 april 2014 med Luleå kommun och kommunens allmännyttiga bostadsbolag Lulebo.

400

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

9.14.2 Stöd till bostäder för äldre

En för en svensk kommun mer närliggande målsättning än till- handahållandet av studentbostäder kan vara att säkerställa tillgäng- liga bostäder för äldre med en viss miniminivå av service, eventuellt i form av s.k. trygghetsboenden. För den här typen av boenden har kommissionen godkänt ett statligt investeringsstöd. I sitt beslut noterar kommissionen särskilt att Sverige inte önskade att stödet skulle prövas som ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Det är troligt att kommissionen skulle betrakta stöd för marknadskompletterande trygghetsbostäder som en tjänst av all- mänt ekonomiskt intresse i statsstödsrättsligt hänseende.

Boendeformen trygghetsboende tillhandahålls på marknads- mässiga villkor i många delar av landet och är en del av den öppna bostadsmarknaden till skillnad från de särskilda bostäder som är direkt kopplade till kommunernas vård och omsorg av äldre som finansieras solidariskt och som sannolikt inte omfattas av EU:s stats- stödsregler av den anledningen.60

På svaga bostadsmarknader där trygghetsboenden inte kommer till stånd på marknadsmässiga villkor eller för fastigheter där hyres- gästerna inte har råd att betala kostnaderna för sådan anpassning kan ett stöd bidra till ett tillgängligare och attraktivare boende. Den typen av anpassade boenden kan underlätta för äldre som vill flytta från en villa som skulle vara mycket dyr att tillgänglighetsanpassa och där resekostnaderna för hemtjänst skulle kunna bli betydande. Det finns beräkningar som utförts för Luleå kommuns räkning som tyder på att sådana investeringar skulle kunna sänka kommu- nens kostnader för äldreboenden. Därmed skulle sådana stöd för en svensk kommun kunna vara kommunalekonomiskt lönsamma med beaktande av att andra kommunala kostnader kan förväntas sjunka. Vi återkommer till de finansiella förutsättningarna i kapitel 11 när vi redogör för Statens Bostadsomvandling AB:s verksamhet.

Vissa kommuner med svaga bostadsmarknader upplever ett behov av investeringsstöd för trygghetsbostäder respektive stöd för tillgänglighetsanpassningsåtgärder i befintliga fastigheter. I delar av landet där affärsmässig nyproduktion är omöjlig att genomföra till

60 Se vidare om det s.k. företagskriteriet i kap. 5.4.3.1 och den med företagskriteriet samman- hängande frågan om avgränsningen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse som beskrivs i kap. 5.5.2.

401

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

SOU 2015:58

följd av den svaga efterfrågan på hyresbostäder kan det alltså finnas samhällsekonomiska skäl för en svensk kommun att ge statligt stöd i EU-rättslig mening för att säkerställa boenden som är tillgängliga för äldre till en överkomlig kostnad.

9.14.3 Stöd till bostadsföretag när de boende har lägre inkomster

Av våra direktiv framgår att vi ska överväga om statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan tillämpas när det gäller svaga grupper men att vi samtidigt ska beakta segregations- problematiken som kan uppstå om fastigheter omvandlas till olika typer av kategoriboenden.

Socialt motiverade bostadssubventioner till företag finns i de flesta av EU:s medlemsstater. De utformas dock på många olika sätt.61

Göteborgs kommun har arbetat med olika modeller för att få billigare lägenheter insprängda i nybyggnationsområden. Det är dock oklart hur dessa lägenheter ska fördelas. Det finns oklarheter när det gäller möjligheterna att inom ramen för bruksvärdes- och hyresförhandlingssystemet subventionera hyran för enskilda lägen- heter i flerbostadshus för att möjliggöra lägre hyror till förmån för hushåll med lägre inkomster.

Ett annat problem för inkomstsvaga grupper är att det, som vi redovisat i avsnitt 4.8, kan finnas hyresbostadsfastigheter som har behov av underhållsåtgärder men vars hyresgäster inte skulle ha råd att betala den nödvändiga hyreshöjningen. Det är ett problem som i debatten kopplas till bostadsbyggandet under miljonprogramsåren men som i princip hänger samman med sammansättningen av hyresgäster. Sådana diskussioner har förts i Tensta men även be- träffande privatägda hyresfastigheter i Göteborg (Wallenstam). Det har förekommit att den allmänna debatten lett till att nödvändiga renoveringar uteblivit vilket i och för sig innebär att de boende kan bo kvar med oförändrad hyra men också att fastighetens standard över tid kan förväntas sjunka. En sådan utveckling påverkar tro-

61 Se ovan i avsnitt 9.2.3.3.

402

SOU 2015:58

Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud …

ligen mer betalningsstarka gruppers intresse av att bo i dessa fastig- heter eftersom de hushållen kan efterfråga mer attraktiva bostäder.

Vi kan konstatera att det EU-rättsligt är möjligt att ge stöd för att minska hyreskostnaderna för svaga grupper men att det förut- sätter att bostäderna också i huvudsak kommer svaga grupper till del. Såväl investeringsbeslut med hyreshöjningar som följd som stöd till fastigheter med hög andel låginkomsttagare, som avsak- naden av hyreshöjningar och sjunkande standard på fastigheterna riskerar dock att skapa segregationsproblematik. En ändamålsenlig kommunal bostadspolitik för att hantera problemet måste utgå från omständigheterna i det enskilda fallet och besluten måste beakta såväl bostadsförsörjningssituationen som rörligheten på bostads- marknaden och målet att ha en blandad stad med möten mellan grupper med olika hög inkomst.

403

10 Omstrukturering och bostads- behov på svaga bostads- marknader

10.1 Inledning

Enligt våra direktiv ska vi överväga åtgärder som möjliggör för kommuner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som är i kris. Eftersom de kommunala företag som verkar på en svag bo- stadsmarknad och står inför en svår omställningssituation sällan har haft möjlighet att bygga upp en stark ekonomi, kan olika åtgärder krävas från kommunen. Det är i första hand kommunen, som ägare av ett bostadsföretag och med ett övergripande ansvar för bostads- försörjningen i kommunen, som bär ansvaret för att avveckla eller genomföra den omstrukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor. Det är också i första hand kommunen som ska lämna det stöd som det egna bostadsföretaget kan behöva. I särskilda fall kan det finnas behov av statliga insatser för att omstruktureringar av bostadsföretag ska kunna genomföras. Det måste dock bl.a. säkerställas att de åtgärder som vidtas för omstruktureringen av kommunala bostadsföretag är förenliga med EU-rätten i allmänhet och statsstödsreglerna i synnerhet.

I vårt uppdrag ingår att undersöka, bedöma och redovisa:

1. hur många kommuner som har bostadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bo- stadsföretag som har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation,

2. hur många kommuner som på 5–10 års sikt kommer att ha bo- stadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader samt vilka av

405

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

dessa bostadsföretag som kan förväntas få ekonomiska svårig- heter,

3. hur många av bostadsföretagen på de svaga bostadsmarknaderna som i dag och på 5–10 års sikt har så stora ekonomiska svårig- heter att de bedöms komma att ha behov av stöd från kommu- nen för att klara fortsatt verksamhet,

4. hur många kommuner som i dag klarar och på 5–10 års sikt för- väntas klara av att hantera omstrukturering eller avveckling av sina bostadsföretag utan statligt stöd och hur många kommuner som kan bedömas ha behov av statligt stöd för åtgärderna samt hur stort stödbehovet bedöms vara. Om det är möjligt ska redo- visningen visa vilka åtgärder stödet behövs till samt kostnaderna för varje åtgärd. Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den ut- sträckning som det är möjligt.

I kapitel 6 beskrev vi bakgrunden till den nuvarande stödordningen för vissa kommunala åtaganden för boendet. I kapitel 7 redogjorde vi för antalet kommuner med svaga bostadsmarknader i dag och den förväntade utvecklingen fram till 2025 samt hur den ekono- miska situationen ser ut för de kommunala bostadsverksamheterna på dessa marknader. I kapitel 8 har vi beskrivit hur olika övervägan- den kan göras utifrån affärsmässiga principer på en svag bostads- marknad. I kapitel 9 redovisade vi förutsättningarna för kommuner att ge marknadskompletterande stöd som har betydelse för bo- stadsförsörjningen.

I detta kapitel ska vi redovisa vad vi menar med ekonomiska svårigheter och besvara frågorna 1–4 ovan från våra direktiv. Våra förslag och överväganden måste i enlighet med EU-rättens krav ställas mot ett alternativ utan stöd. För att göra det inleder vi med ett resonemang om vad som händer om kommunala bostadsverk- samheter inte kan betala sina skulder, följt av en beskrivning av effekterna på marknaden av stöd generellt respektive av att riva bo- städer. Därefter redogör vi för Boverkets, kommunernas, bostads- verksamheternas och Kommuninvest i Sverige AB:s (Kommun- invests) bedömning av avvecklings- och nedskrivningsbehovet. Utifrån dessa bedömningar besvarar vi frågorna i direktivet. Där- efter går vi vidare till en bedömning av om en stödordning behövs

406

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

och om det kan behövas statlig finansiering. Slutligen beskriver vi hur vi ser på tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet samt hur vi anser att eventuella framtida stödordningar ska utformas för att de ska vara, eller kunna förklaras, förenliga med EU:s statsstödsregler.

I våra förslag beaktar vi även kommunernas förutsättningar att inom ramen för EU-rätten säkerställa bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader. Vi redovisar därför ett förslag på en stödordning för omstrukturering av kommunala bostadsverksamheter i syfte att säkerställa förutsättningar för fortsatt marknadsmässig verksamhet och ett förslag som även tar hänsyn till kommunens förutsättningar att säkerställa att alla kan efterfråga bostäder av god kvalitet när de ekonomiska svårigheterna inte kan överbryggas genom stöd i enlig- het med kommissionens riktlinjer om omstruktureringsstöd. Det innebär att vi även överväger stöd för att säkerställa ett nödvändigt bostadsbestånd i en situation när marknaden inte kan förväntas erbjuda ett godtagbart utbud av bostäder. Vi bedömer alltså även de rättsliga förutsättningarna för att hantera ekonomiska svårigheter som inte hotar företagens existens men som kan kopplas till urbani- seringens konsekvenser för vissa kommuner med allt svagare bo- stadsmarknader. I denna del överväger vi såväl stöd till privat bo- stadsverksamhet som stöd till kommunal bostadsverksamhet.

Med kommunal bostadsverksamhet avser vi ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag eller kommunal bostadsverksamhet som drivs av en verksamhetsstiftelse eller av en kommunal nämnd.

10.2 Företag i kris

Vår utgångspunkt: Ett företag i kris är ett företag med ekono- miska svårigheter som hotar verksamhetens fortsatta existens.

Begreppen företag i kris respektive ekonomiska svårigheter som används i våra direktiv kan tolkas på olika sätt. Ett sätt är att lik- ställa ekonomiska svårigheter med risken för att ett företag kan hamna på obestånd, dvs. att företaget inte har förmåga att betala sina skulder och att denna situation inte endast är tillfällig enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672). Obestånd, eller insolvens som det också heter, är ett begrepp som innefattar en prognos för fram-

407

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

tida betalningsförmåga. En gäldenär kan vara på obestånd trots att skulderna ännu inte har förfallit till betalning. Begreppet kris i direktiven antyder att det ska vara fråga om en situation som hotar företagets fortsatta existens och konkurs är ett exempel på en sådan situation.

En näraliggande situation avser vissa av reglerna för likvidation av företag. Enligt 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551) ska styrelsen genast upprätta en kontrollbalansräkning när det finns skäl att anta att bolagets kapital understiger hälften av det registre- rade aktiekapitalet eller när bolaget vid verkställighet enligt 4 kap. utsökningsbalken visat sig sakna tillgångar till full betalning av ut- mätningsfordringen. Enligt 25 kap. 15 § aktiebolagslagen ska styrel- sen utfärda kallelse till en bolagsstämma (första kontrollstämman) om kontrollbalansräkningen visar att bolagets egna kapital under- stiger hälften av det registrerade aktiekapitalet. Stämman ska pröva om bolaget ska gå i likvidation. Om kontrollbalansräkningen inte utvisar att det egna kapitalet uppgår till minst det registrerade aktiekapitalet och stämman inte beslutar att bolaget ska gå i lik- vidation, ska bolagsstämman (andra kontrollstämman) inom åtta månader från den första kontrollstämman på nytt pröva frågan om likvidation (25 kap. 16 § aktiebolagslagen).

Enligt 25 kap. 17 § aktiebolagslagen kan rätten besluta om lik- vidation av ett företag om bolagsstämman vid ett s.k. andra balans- sammanträde inte själva beslutat att företaget ska likvideras och tillgångarnas värde enligt kontrollbalansräkningen understiger före- tagets skulder.

För stiftelser gäller att en stiftelse ska försättas i likvidation om den inte kan betala en utmätt fordran enligt 4 kap. utsöknings- balken eller om en så kallad särskild balansräkning enligt 7 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) visar att verksamhetens tillgångars värde understiger verksamhetens skulder.

Ett annat förfarande som kan tillämpas för företag i ekonomiska svårigheter är företagsrekonstruktion. Ett företag som är föremål för företagsrekonstruktion hanterar sina skulder genom något som kan liknas vid ett tvingande statligt ackordsförfarande. Resultatet av en företagsrekonstruktion är att verksamheten kan fortsätta drivas. Ett rekonstruerat företag behöver alltså inte längre statligt stöd i EU-rättslig mening. Någon anledning att låta sådana företag omfattas av våra överväganden finns därmed inte.

408

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

Ett annat sätt att definiera begreppet ekonomiska svårigheter skulle kunna vara att låta begreppet omfatta alla situationer som är svåra för ett företag att hantera trots att det inte finns en risk att ett affärsmässigt agerande leder till att företaget går i konkurs. På bostadsmarknader med en minskande befolkning samt låg betal- ningsvilja kan de dåliga framtidsutsikterna leda till att investeringar i bostadsfastigheter inte kan motiveras affärsmässigt. Även brister i den finansiella marknadens funktionssätt eller byggmarknadens funktionssätt kan hindra nya investeringar på svaga marknader genom att sådana brister kan minska tillgången till kapital respek- tive höja kostnaderna för ny- och ombyggnation. Tillfälliga likvi- ditetsproblem, låg avkastning och en vikande marknad skulle alltså kunna betraktas som ekonomiska svårigheter som trots välavvägda affärsbeslut i verksamheten innebär att företagets fortlevnad inte kan garanteras på lång sikt. Den här typen av ekonomiska svårig- heter riskerar att sänka bostädernas kvalitet i förhållande till bo- stadsutbudet på marknader med större efterfrågan.

I kapitel 5 har vi redogjort för den EU-rättsliga definitionen av ett företag i ekonomiska svårigheter. För sådana företag finns sär- skilda statsstödsregler som även utesluter tillämpningen av andra statsstödsregler. Enligt våra direktiv ska vi föreslå en ordning som gör det möjligt att omstrukturera företag i kris på svaga bostads- marknader om dessa efter omstruktureringen kan förväntas agera enligt affärsmässiga principer, dvs. utan ytterligare stöd, i fram- tiden. Detta stämmer väl in på de statsstödsregler som gäller före- tag som är på obestånd eller som står inför tvångslikvidation. Den gemensamma nämnaren för de rättsliga förhållanden under vilka ett svenskt bolag eller en svensk stiftelse kan försättas i konkurs eller måste ansöka om likvidation är att de avser en ekonomisk situation som hotar företagets fortsatta existens. Vi väljer att definiera ett företag i kris enligt våra direktiv som ett företag med ekonomiska svårigheter som hotar verksamhetens fortsatta existens. För företag som har den typen av ekonomiska svårigheter väljer vi att använda oss av det EU-rättsliga begreppet ekonomiska svårigheter när vi i detta kapitel talar om finansiering för att skapa förutsättningar för företag i kris att i framtiden kunna verka enligt affärsmässiga prin- ciper. Förutsättningarna för en sådan stödordning redogör vi för i avsnitt 10.14.

409

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

10.3 Effekten av att ge respektive inte ge stöd till kommunala bostadsverksamheter med ekonomiska svårigheter

För att det ska vara möjligt att avgöra om stöd bör lämnas måste vi överväga såväl vad som händer om företag i ekonomiska svårigheter får stöd som om de inte får stöd för att upprätthålla deras verk- samhet.

Ekonomiska svårigheter kan orsakas av marknadssituationen, förändringar i de rättsliga och politiska förutsättningarna eller av att ett företag sköts dåligt. Det kan också vara fråga om en kom- bination av dessa omständigheter som leder till de ekonomiska pro- blemen. På fungerande konkurrensutsatta marknader skulle mindre effektiva företag tvingas träda ur marknaden till förmån för mer effektiva företag. Om ett företag tvingas lägga ner verksamhet på de svagaste bostadsmarknaderna kan det bero på att det är mark- nadsförutsättningarna i sig som är för dåliga för att motivera kom- mersiell drift. Under sådana förhållanden kan det förväntas vara svårt att hitta en långsiktig ägare som kan bedriva en långsiktigt lönsam verksamhet utan att urholka boendekvaliteten.

Nedan beskriver vi inledningsvis vad som händer om en kom- munal bostadsverksamhet inte kan betala sina skulder.

De omstruktureringsstöd som har betalats ut till kommunala bostadsverksamheter och som beskrivits i kapitel 6 har i huvudsak kompenserat kommuner för kostnaderna för ägartillskott i syfte att riva övertaliga lägenheter. Vi beskriver därför även de företags- ekonomiska övervägandena bakom beslut att riva lägenheter för att kunna ta ställning till om det krävs stöd för att riva övertaliga lägenheter.

10.3.1 Kan kommunala bostadsverksamheter gå i konkurs?

I avsaknad av stöd kan ekonomiska svårigheter leda till att ett före- tag som inte kan vända utvecklingen går i konkurs. Konkurser bland kommunägda företag är dock mycket ovanliga. Det generella systemet som tillämpas i Sverige när det gäller företag med betal- ningssvårigheter kan tillämpas beträffande alla företag oavsett om ägaren är en privat eller en offentlig aktör, som en kommun. Även

410

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

ett kommunägt aktiebolag eller ett annat privaträttsligt subjekt inom den kommunala sfären kan försättas i konkurs.1 Om kon- kursgäldenären är en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, medför en konkurs att bolaget avvecklas och att en konkursförvaltare tillvara- tar värdena i konkursboet på bästa sätt.

Staten och svenska kommuner anses emellertid inte kunna bli föremål för konkurs, eftersom de har beskattningsrätt och därmed kan öka sina intäkter. En svensk kommun kan alltså inte försättas i konkurs.2 Bostadsverksamhet som drivs i förvaltningsform men som EU-rättsligt kan anses utgöra ett företag och omfattas av EU:s statsstödsregler kan alltså inte heller försättas i konkurs.

10.3.2 Vad händer om kommunen har gått i borgen för lånen?

En annan aspekt på betalningssvårigheter i kommunala bostads- verksamheter är att kommunen kan ha borgensåtaganden för före- tagens skulder. Om sådana borgensåtaganden riskerar att skapa ekonomiska problem för den enskilda kommunen skulle andra vik- tiga samhällsfunktioner äventyras. Som vi redan konstaterat kan en svensk kommun inte försättas i konkurs. Risken för att en kom- mun inte infriar ingångna avtal bärs alltså av fordringsägarna. Det är med andra ord kommunens fordringsägare och inte kommunen som gynnas om kommunens åtaganden garanteras av staten. Hur den typen av stöd ska bedömas EU-rättsligt går dock inte att avgöra utan konkreta problemställningar. Sådana problemställning- ar har vi inte identifierat inom ramen för utredningen. Vi har dock kunnat konstatera att omfattningen av de kommunala garantierna för bostadsverksamhet har minskat väsentligt sedan 1990-talet3 och att obegränsade garantier inte förekommer om kommunerna vid sin upplåning från Kommuninvest följer den vägledning som Kom- muninvest, Sveriges Kommuner och Landsting och Sveriges All-

1 Dalman, Linde et al, Kommunallagen med kommentarer och praxis, 2011, s. 524. Det finns exempel på att sådan verksamhet i form av en kommunal bostadsstiftelse försatts i konkurs och att dess fastigheter sålts på exekutiv auktion. Stiftelsen Ösmobostäder i Nynäshamn försattes i konkurs 1975.

2 RH 1996:6 och RH 1996:75.

3 Se vidare i avsnitt 6.3.3.

411

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

männyttiga Bostadsföretag publicerat och kopplar borgensåtagan- den och avgifter till enskilda krediter.4

10.3.3 Effekterna av stöd till företag i ekonomiska svårigheter

Europeiska kommissionen har låtit undersöka effekterna av stöd till företag i ekonomiska svårigheter.5 I rapporten konstateras att statsstöd kan åtgärda marknadsmisslyckanden och åstadkomma önskvärda fördelningseffekter. Det kan också bidra till att säker- ställa arbetstillfällen i ett företag eller en region. Dessa fördelar ska vägas mot kostnaderna i form av skatter och avgifter samt stödets effekter på marknaden (konkurrensen). Omstruktureringsstöd inne- bär i princip att stödmottagaren fortsätter att bedriva sin verk- samhet på marknaden. De företag som får stödet får högre mark- nadsandelar på bekostnad av deras konkurrenters marknadsandelar. Det innebär oftast att utbudet och antalet anställda hos konkurren- terna minskar. Omstruktureringsstöd kan också påverka incita- menten som driver alla företag på marknaden genom att ineffektiva företag kan komma att ta en större risk än vad de annars skulle göra. Det innebär i sin tur att effektiva konkurrenter investerar mindre, vilket kommer att flytta marknadsandelar till de mindre effektiva företagen.

10.3.4 En analys av beslut att riva övertaliga bostadslägenheter

I rapporten Bostadsmarknaden – spelregler för ökad konkurrens beskrev Konkurrensverket, Kommerskollegium och Nutek beslut om att riva lägenheter i kommunens bostadsverksamhets bostads- bestånd. Myndigheterna betraktade rivning av övertaliga lägenheter som normala affärsmässiga beslut för att anpassa utbudet efter efterfrågan. Nedan återges resonemangen i de delar som de fort- farande är relevanta.

4 Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, Kommuninvest i Sverige AB, En modell för kommunal borgensavgift till kommunala bostadsaktiebolag, 2012.

5 Oxera, Should aid be granted to firms in difficulty?, 2009, s. 2.

412

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

Under 1990-talet var det inte ovanligt att kommunala bostads- företag hade 10–15 procent av det totala hyresbeståndet outhyrt. Detta, tillsammans med den hårt ansträngda ekonomin i flera kom- muner och minskande befolkningsunderlag, gjorde att fråga upp- stod om vad man skulle göra åt situationen. Vissa kommuner hade därför, efter att ha prövat andra utvägar, valt att riva delar av sitt fastighetsbestånd. De kommuner som rev var ofta mindre kommu- ner (i flera fall bruksorter), dvs. sådana kommuner som vi här be- tecknar som svaga bostadsmarknader. De hade i flera fall drabbats av utflyttningar, samtidigt som de hade byggt nytt och dyrt under främst 1980-talet. I vissa fall rörde det sig om små kommuner belägna i närheten av en större kommun, som upplevdes som at- traktivare av bostadskonsumenterna. Ofta hade kommunen redan prövat andra lösningar, t.ex. att erbjuda flyktingförläggningar, ung- domsbostäder och försäljningar, men problemen hade inte kunnat lösas på annat sätt.

Beslut om rivningar beskrevs i rapporten som känsliga beslut eftersom människor drabbas. I rapporten konstaterades att många allmännyttiga bostadsföretag hade ett outhyrt lägenhetsbestånd och att de då agerade, som andra företag med överkapacitet, genom att anpassa utbudet till den fallande efterfrågan. I den dåvarande marknadssituationen kom hyresförluster ofta från outhyrda lägen- heter i det dyrare nyproducerade beståndet medan det äldre be- ståndet med lägre hyror ofta var uthyrt. Det omvända förhållandet kunde också gälla, nämligen att det äldre beståndet stod outhyrt för att det var oattraktivt eller nedgånget. De hus som revs hade i regel omfattande renoveringsbehov. I denna situation fattades besluten om att riva delar av det äldre beståndet på företagsekonomiska grunder. Det hade hävdats att rivningar kunde leda till höjda hyror. För de boende i det bestånd som revs ansågs det stämma på kort sikt men ur ett längre perspektiv kunde det tvärtom visa sig att riv- ningarna fick motsatt effekt. Att inte riva innebar renoveringar, som förmodligen skulle höja hyrorna.6

Vi anser att dessa resonemang om den företagsekonomiska rationaliteten i att riva övertaliga lägenheter fortsatt är relevanta.

6 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, Kommerskollegium rapport 1996:1 Konkurrensverkets rapportserie 1996:5 NUTEK, Info. 365-96, oktober 1996, s. 98–99.

413

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Rivningar förutsätter alltså inte något stöd i EU-rättslig mening om det inte finns andra underliggande problem i verksamheterna.

10.4 Kommunala bostadsverksamheter som har eller riskerar att få ekonomiska svårigheter

En fördjupad granskning av den ekonomiska situationen hos var och en av de kommunala bostadsverksamheterna är inte möjlig inom ramen för utredningen. Vi har därför undersökt bolagens eko- nomiska förutsättningar på ett mer generellt plan med bistånd från Boverket som låtit bedöma de ekonomiska förutsättningarna enligt en metod som den tidigare myndigheten Bostadskreditnämnden använt. Vi har även tagit del av Statistiska centralbyråns (SCB:s) statistik över vakanser i de allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolagen. Därutöver har vi tagit del av Sveriges Allmännyttiga Bo- stadsföretags (SABO:s) sammanställningar över medlemsföretagens ekonomi 2013 och 2014. SABO har även tillhandahållit genomsnitt- liga uppgifter för den grupp av kommunala bostadsverksamheter som är verksamma i kommuner som bedömts ha svaga bostads- marknader.

I kapitel 7 beskrev vi den ekonomiska situationen i de kommu- nala bostadsverksamheterna utifrån dessa uppgifter och gjorde en prognos för hur bostadsefterfrågan kommer att utvecklas i landets kommuner. Av dessa uppgifter framgår att de kommunala bostads- verksamheterna överlag är lönsamma. Detsamma gäller för verk- samheterna på svaga bostadsmarknader. Det framgår dock också att det finns enstaka bolag som är verksamma på de svaga bostads- marknaderna som har sämre ekonomiska förutsättningar än andra företag och att några dras med förluster. Trots de överlag goda resultaten går det därför inte att utesluta att det finns verksamheter med ekonomiska svårigheter.

Med hänsyn till att marknadsförutsättningarna i kommunerna med de svagaste bostadsmarknaderna förväntas bli allt sämre i för- hållande till utvecklingen i andra kommuner har vi kompletterat årsredovisningsuppgifterna genom att efterfråga kommuners och kommunala bostadsverksamheters egen uppfattning om den eko- nomiska situationen. Vi har besökt ett drygt tiotal kommuner och fört samtal med företrädare för ytterligare några tiotal kommuner

414

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

via telefon. Vi har även låtit undersökningsföretaget Markör göra telefonintervjuer med kommunstyrelsens ordförande i samtliga kommuner. I kommuner med svaga bostadsmarknader har vi även låtit kontakta den verkställande direktören för kommunens bostads- verksamhet. Nedan redogör vi för resultaten av denna undersökning. De som svarat har fått frågor av ja- och nej-karaktär där svaren illustreras i de figurer vi visar. Respondenterna har även kunnat utveckla sina svar och vi hänvisar till dessa i våra resonemang.

10.4.1 Kommunstyrelseordförandes bedömning av risken att bostadsverksamheten får ekonomiska svårigheter

Ansvariga kommunpolitiker i kommuner med svaga bostadsmark- nader har fått frågan om deras bostadsföretag eller stiftelse har eller riskerar att få ekonomiska svårigheter inom de närmaste tio åren. Av de som svarat är det 19 procent av kommunerna med bostads- aktiebolag (16 av 86) som svarat ja på frågan.

100

76

% 50

19

6

0

Ja

Nej

Vet ej

Svaga marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer.

I kommuner med bostadsstiftelser är det 47 procent av de ansvariga kommunpolitikerna som ser den risken (7 av 15).

415

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

100

% 50

47

47

7

0

Ja

Nej

Vet ej

Svaga marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer.

När de tillfrågade kommunpolitikerna som inte bedömer att det finns någon sådan risk utvecklat sina svar beskriver de att bolagen är välskötta och att vakanserna är låga. Några hänvisar till tidigare omstruktureringsåtgärder, medan andra påpekar att ekonomin är bra så länge de inte bygger nya bostäder.

De kommunpolitiker som ser en risk att bolaget eller stiftelsen får ekonomiska problem i framtiden beskriver situationen på olika sätt. Av svaren framträder en bild av att bolagen generellt har små marginaler och att det saknas reserver för oförutsedda händelser. Några nämner att de har höga underhållskostnader som är svåra att finansiera. Andra förklarar att de inte skulle klara ekonomin om de byggde för de behov som kommunen anser finns. Någon kommun nämner höga avskrivningskostnader enligt redovisningsreglerna som en orsak till ekonomiska svårigheter. Ytterligare någon kom- mun uppger att de under en längre tid har eftersatt underhålls- åtgärder vilket lett till en nedåtgående spiral i beståndet. Slutligen menar en kommun att de historiskt byggt upp för stora skulder och att de nu har problem att hantera dessa.

416

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

10.4.2 Bostadsföretagets VD:s bedömning

Ett mindre antal verksamhetsföreträdare anser att företaget eller stiftelsen redan har ekonomiska svårigheter.

100

88

% 50

12

0

0

Ja

Nej

Vet ej

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Ett något större antal ser en risk att bolaget kommer att få ekono- miska svårigheterna under den närmaste tioårsperioden.

417

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

100

67

% 50

28

5

0

Ja

Nej

Vet ej

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Det är i huvudsak en ökad andel eget kapital i förhållande till före- tagets skulder som efterfrågas för att komma till rätta med de eko- nomiska svårigheterna. Den näst mest efterfrågade åtgärden är upp- rustning av fastigheter för att bättre möta efterfrågan, dvs. ett be- hov av nya investeringar. Först på tredje plats kommer behovet av att riva övertaliga lägenheter. Viss annan olönsam verksamhet än kärnverksamheten finns också kvar i vissa bolag som kanske skulle behöva avyttras för att klara framtida lönsamhet.

418

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

Rivningar 50

Upprustning av

fastigheterna för att möta 58 efterfrågan

Avyttring av annan

verksamhet än 25 hyresbostadsfastigheter

Ägartillskott och

nedskrivning av bokförda 78 värden

Annat 11

0

50

100

%

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Av de öppna svaren framgår det att de ekonomiska svårigheterna är ett hinder för underhållsåtgärder och nyinvesteringar eller omvand- ling av bostäder för äldres behov. Det är mindre vanligt att de eko- nomiska svårigheterna hindrar den fortsatta driften av verksam- heten.

Eftersom vi ska förhålla oss till EU:s statsstödsregler har vi även frågat hur många bolag som ser en risk för konkurs eller en risk för att förluster förbrukar mer än hälften av aktiekapitalet inom den närmaste tioårsperioden. Frågan avser spegla den EU-rättsliga defi- nitionen av företag i ekonomiska svårigheter. Endast 13 av de 97 till- frågade verksamhetsföreträdarna såg en sådan risk.

419

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

100

80

% 50

13

6

0

Ja

Nej

Vet ej

1 Fullständiga frågan: EU-rättsligt anses ett aktiebolag vara i ekonomiska svårigheter om mer än hälften av aktiekapitalet har förbrukats på grund av ackumulerade förluster, om företaget är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller uppfyller kriterierna i nationell lag stiftning för att för- sättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran. Uppfyller eller riskerar din organisation uppfylla något av dessa kriterier inom den närmaste 10 -årsperioden?

Källa: Markörs telefonintervjuer.

När vi tittat på de 13 kommunernas bostadsverksamheter har vi inte hittat något som utmärker de bostadsverkssamheterna eller kommu- nerna från övriga kommuner med svaga bostadsmarknader. I några av de 13 kommunerna är marknadsförutsättningarna bättre och i andra är de sämre än genomsnittet för svaga bostadsmarknader.

10.4.3 Svårigheter som inte hotar verksamheten

När vi lät fråga kommunstyrelsens ordförande i kommuner på svaga bostadsmarknader om kommunen har möjlighet att finan- siera önskvärda bostadsförsörjningsåtgärder fick vi följande svar.

420

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

100

66

% 50

26

8

0

Ja

Nej

Vet ej

Svaga marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer.

På den politiska nivån i kommunerna är det uppenbart att finan- sieringsmöjligheterna ses som ett problem som kan kopplas till bo- stadsförsörjningen, dock inte som problem som hotar företagens fortlevnad.

Företagens ledning uppfattar dock inte i större utsträckning att avsteg från affärsmässiga principer är nödvändiga för bostadsför- sörjningen.

421

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

100

67

% 50

33

0

0

Ja

Nej

Vet ej

Källa: Markörs telefonintervjuer.

När det gäller kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i stif- telseform är det en större andel av verksamhetsföreträdarna som ser problem med EU-rätten.

100

% 50

47

47

5

0

Ja

Nej

Vet ej

Källa: Markörs telefonintervjuer.

422

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

10.4.4 Slutsatser av intervjuerna med kommunala bostadsföretag och kommunföreträdare

Förekomsten av ekonomiska problem varierar på ett sätt som inte enbart kan kopplas till hur svag efterfrågan är på den aktuella markna- den. Det är bara ett fåtal kommuners bostadsverksamheter som riske- rar att behöva avvecklas eller som hotas av obestånd om inte kom- munen beslutar att investeringar som inte är lönsamma för företaget ska göras. Bedömningen av risken för framtida ekonomiska svårig- heter kan alltså delvis kopplas till risken att en kommun i framtiden beslutar om att verksamheten ska göra ofinansierade olönsamma in- vesteringar. I andra fall kan risken för ekonomiska svårigheter kopp- las till historiska orsaker som kan ha motiverats av det tidigare gäl- lande regelverket för finansiering av bostadsinvesteringar. Även ute- blivna investeringar uppges i vissa fall ha lett till att underhållsåtgärder eller skulder ackumulerats till en ohållbar nivå. Inte bara icke-affärs- mässiga investeringsbeslut utan även risken för att investeringsbeslut om nödvändigt underhåll inte fattas framställs som möjliga orsaker till ekonomiska svårigheter. Det kan tyda på att det finns exempel på att kommuner som ägare ställer krav på såväl större som mindre risktagande än som skulle vara affärsmässigt motiverat.

Svaren tyder på att bara enstaka verksamheter kan behöva av- vecklas helt till följd av ekonomiska svårigheter. Det finns dock tydliga indikationer på att ansvariga politiker på svaga bostads- marknader inte är nöjda med vad de kan åstadkomma för bostads- försörjningen inom ramen för sin bostadsverksamhet. Finan- sieringsmöjligheterna betraktas dock som ett större problem för bostadsförsörjningen än affärsmässiga principer. Vi återkommer till den frågan i våra överväganden.

10.5 Rapport om behovet av kommunal och statlig finansiering av kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader

För att bedöma behovet av statlig och kommunal finansiering till bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader har vi tagit hjälp av Boverket. Boverket har bistått utredningen med en prognos om behov av stöd från staten till kommunerna med de svagaste bo- stadsmarknaderna.

423

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Boverket har på vårt uppdrag beställt en rapport som beskriver bostadsverksamhetens7 finansiella ställning utifrån 2012 års årsredo- visning. Bedömningen av stödbehovet utgår från antalet vakanta lägenheter, och prognosen för stödbehovet under de kommande 10 åren utgår från den förväntade befolkningsutvecklingen.8 Av de 105 kommunerna som vi i kapitel 7 klassificerat som svaga bostads- marknader har nio exkluderats från bedömningen eftersom bostads- verksamheten bedrivs i kommunal förvaltning eller i kommunalför- bund vilket gjort att det saknats underlag för bedömningen av stöd- behovet. Beräkningarna i rapporten för stödbehovet under perioden 2013–2025 omfattar därmed 96 kommuner och företag.

I de fall som allmännyttans soliditet bedöms för svag för att fi- nansiera rivningar eller omvandlingar redovisar rapporten – utifrån vissa antaganden – de aktuella företagens respektive kommunernas förmåga att utan stöd från staten skjuta till kapital som möjliggör åtgärderna. Rapporten bifogas betänkandet. Rapporten bygger på en metod och antaganden som Statens Bostadskreditnämnd, som nu- mera införlivats i Boverket, tidigare har använt för sina prognoser för behovet av stöd från staten till kommunerna för kommunala åtaganden för boendet.

Rapporten bygger på uppgifter om bostadsverksamheternas ekonomi från årsredovisningarna för 2012 och de uppgifterna har kompletterats via andra källor. Utifrån vissa antaganden har bo- stadsverksamheternas behov av att avveckla lägenheter bedömts.9 I rapporten redovisas även skillnaden mellan fastigheternas bokförda värden och värdet utifrån antaganden om avkastningsnivåer för att identifiera om det finns nedskrivningsbehov bland verksamheterna som kan försämra deras ekonomiska situation.10

7 Här använder vi för samma begrepp för kommunernas bostadsstiftelser som för de allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolagen eftersom rapporten inte skiljer mellan dessa. Enligt lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen) kan dock stiftelser inte vara allmännyttiga i den lagens mening. All kommunal verksamhet ska dock vara av allmänt intresse för kommunmedborgarna.

8 Enligt Statistiska centralbyråns befolkningsprognos för respektive kommun.

9 Stödbehov hos kommuner avseende avveckling av bostadsöverskott 2013–2025, av den

28 maj 2014, Kaj Karlsson/Boverket.

10 Osäkerheten i bedömningen gör att den inte kan läggas till grund för uttalanden om enskilda kommuners eller verksamheters betalningsförmåga eller för behovet av lägenheter i ett enskilt fall. Även om rapporten har justerats kan det fortfarande finnas enstaka inmatningsfel i de data som använts för analysen.

424

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

10.5.1 Antagandena för och beräkningen av finansieringsbehovet

Rapporten har använt uppgifter om antalet lägenheter i respektive verksamhet samt uppgifter om bo- respektive lokalytor i det förval- tade beståndet. Delar av verksamheternas resultat- och balansräk- ning har också beaktats.

När det gäller kommunernas finansiella förmåga utgår bedöm- ningarna från Statistiska centralbyråns (SCB:s) befolkningsprognos och kommunens intäkter i form av skatter och bidrag. Därutöver har antalet reguljära lägenheter och andelen vakanser enligt SCB:s uppgifter beaktats. Normen för drift- och underhållskostnader har Boverket tagit fram. Variablerna som använts i beräkningen av stödbehovet är följande:

En befolkningsminskning om 100 invånare antas leda till sju va- kanta lägenheter.

En acceptabel vakansnivå bedöms vara 2 procent. Vakanser över 2 procent föranleder omstruktureringsbehov.

Kostnaden för att friställa, riva eller omvandla en tom lägenhet uppskattas till 70 000 kronor. Besparingar i drift och underhåll för en avvecklad lägenhet beaktas. Även effektiviseringspoten- tial avseende delar av driftskostnaderna i det kvarvarande be- ståndet beaktas.

Företagets förmåga att finansiera kostnader med egna medel be- räknas ner till en lägsta accepterad soliditet hos bostadsföretaget efter genomförd rekonstruktion på 5 procent.

Kommunens förmåga att finansiera kostnader bedöms uppgå till 5 procent av kommunens intäkter från skatter och bidrag.

10.5.2 Resultaten i rapporten

Enligt rapporten är det 52 verksamheter som kan behöva avveckla outhyrda lägenheter för att nå en acceptabel vakansnivå. Många av dessa verksamheter kommer att behöva avveckla ytterligare lägen- heter om den förväntade befolkningsutvecklingen beaktas. Endast en kommun som inte i dag kan anses ha övertaliga lägenheter riske- rar att behöva avveckla lägenheter fram till 2025 utifrån SCB:s be-

425

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

folkningsprognos. Totalt kan 53 kommuner ha ett behov av att avveckla lägenheter fram till 2025. Enligt rapporten förutsätts verk- samheterna kunna finansiera hälften av avvecklingskostnaderna själva. De aktuella kommunerna bedöms ha möjlighet att finansiera resterande belopp.

Bedömningen av verksamheternas fastighetstillgångars mark- nadsvärden bygger på ett antagande om att en privat investerare skulle ha ett avkastningskrav på i genomsnitt åtta procent på dessa marknader. Utifrån det antagandet överstiger de bokförda värdena marknadsvärdet hos 35 av de 96 verksamheterna.

Nedskrivningsbehovet är helt kopplat till schablonvärdet för avkastningskravet. Om vi antar att en korrekt schablon för mark- nadsmässig avkastning är fem procent är det bara fyra företag som behöver skriva ned fastigheternas bokförda värde. Antalet företag med ett nedskrivningsbehov vid ett avkastningskrav på åtta procent överensstämmer förhållandevis väl med uppgifterna från Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) som redovisats i avsnitt 6.5.4 enligt vilka 33 av de verksamheter som lämnat in uppgifter om sin redovisning till SABO hade högre bokförda värden än taxerings- värdena/0,75. Vi har dock inte uppgifter om dessa två sätt att iden- tifiera marknadsvärdet pekar ut samma verksamheter.

Den senaste bedömningen av stödbehovet som Bostadskredit- nämnden gjorde avsåg budgetåren 2012–2014. I tabellen nedan jäm- förs den bedömningen som avsåg avvecklingsbehovet 2010 och det förväntade avvecklingsbehovet 2010–2015 med den rapport som vi fått avseende stödbehovet fram till 2025.

426

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

1

1 I Statens bostadskreditnämnds budgetunderlag 2012–2014 redovisades det akuta och det kommande avvecklingsbehovet inte separat.

Enligt Boverket har statlig finansiering till kommuner i syfte att skriva ned värdet på tillgångar på grund av att det bokförda värdet överstiger marknadsvärdet inte förekommit och inte heller efter- frågats av kommunerna. Efterfrågan på statliga tillskott till kom- muner för att avveckla övertaliga lägenheter har också varit försum- bar sedan 2006. Den stora skillnaden mellan prognosen i rapporten vi fått och Bostadskreditnämndens tidigare prognos som redovisas i ovanstående tabell är att avvecklingsbehovet nu bedöms uppgå till en tredjedel av vad det bedömdes vara 2010. Även skillnaden mellan fastigheternas bokförda värden och marknadsvärdet har minskat i motsvarande omfattning. Denna betydande förändringen har skett utan mer omfattande tillskott av statlig finansiering. Den positiva ekonomiska utvecklingen för de aktuella företagen och kommu- nerna under perioden, bland annat till följd av de låga räntorna och den ökande köpkraften hos svenska hushåll med ökade kommunala skatteintäkter som följd, har medfört en väsentligt förbättrad pro-

427

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

gnos när det gäller behovet av statlig finansiering i förhållande till den tidigare prognos som Bostadskreditnämnden gjorde.

Ur ett EU-rättsligt perspektiv är det viktigt att hålla isär det stöd- begrepp som rapporten använder och statsstöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. I rapporten görs det inte någon analys av om bo- lagens egen finansiering av kostnaderna respektive kommunens be- räknade ägartillskott för att finansiera vissa kostnader är marknads- mässiga åtgärder eller inte. Det framgår alltså inte om det är fråga om stöd i EU-rättslig mening. Vi väljer därför att i våra övervägan- den beteckna rapporten som en rapport om behovet av kommunal och statlig finansiering i stället för en rapport om behovet av stat- ligt stöd.

10.6 Kommuninvests bedömning av ekonomin i kommuner med svaga bostadsmarknader och av rapporten om behovet av statlig finansiering

I kapitel 3 har vi redogjort för den kommunala ekonomin och dess utmaningar. Kommuninvest erbjuder kreditgivning och andra finan- siella tjänster till medlemskommuner och landsting samt till deras majoritetsägda bolag. Kommuninvest är med cirka 225 miljarder kronor i utlåning den störste långivaren till svenska kommuner och landsting.

Kommuninvest består av två delar. Dels finns aktiebolaget Kommuninvest i Sverige AB (Kommuninvest), som erbjuder kredi- ter och finansiell rådgivning, dels finns den ekonomiska föreningen Kommuninvest ekonomisk förening, som äger aktiebolaget. Den ekonomiska föreningen har 90 procent av Sveriges kommuner, landsting och regioner som medlemmar.

Vi har bett Kommuninvest yttra sig över den ovan redovisade rapporten om behovet av kommunal och statlig finansiering av kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader och de kommunala bostadsverksamheternas betalningsförmåga respek- tive förmåga att låna upp det nödvändiga kapitalet för åtgärderna.

Kommuninvest anser att Sveriges kommuner sammantaget har en god finansiell förmåga, bl.a. beroende på det starka konstitutio- nella stödet. Däremot råder det stora skillnader mellan de 290 kom- munerna såväl vad gäller storlek som finansiell styrka. Kommun-

428

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

invests utgångspunkt är att samtliga kommuner kommer att få tillgång till likviditet, antingen från Kommuninvest eller från annan kreditgivare. Dock kan det komma att uppstå skillnader vad gäller hur fort likviditeten kan erhållas samt vad gäller villkor. Däremot är det enligt Kommuninvest av stor betydelse att analys görs bland annat av hur kommunernas finansiella situation förändras och deras förmåga att långsiktigt bedriva verksamhet.

Kommuninvest ifrågasätter vissa av variablerna i rapporten. En soliditet på 5 procent anses inte vara långsiktigt hållbar på svaga bostadsmarknader. Kommuninvest konstaterar att den genomsnitt- liga soliditeten i gruppen är 11,9 procent. Kommuninvest anser också att finansiering från kommunen om 5 procent av samlade skatter och avgifter ska ses som en stor påfrestning på den kommu- nala ekonomin.

Kommuninvest har vid sin bedömning tagit hänsyn till bostads- verksamhetens förmåga att på egen hand bära omstrukturerings- kostnaderna och kommunkoncernens samlade finansiella bärkraft. Dessutom har hänsyn tagits till bostadsverksamhetens storlek i relation till kommunen. För de kommuner som bedöms behöva avveckla lägenheter i dag bör det enligt Kommuninvest inte finnas något omfattande stödbehov vad gäller den omedelbara omstruktu- reringen. I den här gruppen kommuner finns det dock ett antal som sammantaget har omfattande finansiella utmaningar och där stora omstruktureringsinsatser kan komma att påverka ekonomin.

Kommuninvest bedömer att den finansiella situationen i fem av kommunerna är så pass utsatt att ytterligare påfrestningar skulle bli märkbara. Om hänsyn även tas till kostnaderna för den förväntade avvecklingen fram till 2025 så kan ytterligare ett antal kommuner få påfrestningar. Dessa kommuner och bolag har enligt Kommun- invest en del utmaningar, men framför allt väger det som Kommun- invest kallar bristen på ”marknadsmässighet” i bostadsverksamheten tungt.

Skulle avvecklingsbehovet kompletteras med omfattande ned- skrivningar ökar frågans komplexitet enligt Kommuninvest. Dock blir nedskrivningsproblematiken något enklare att hantera i och med att en nedskrivning inte behöver påverka kassaflödet vilket gör att ägartillskott eller koncernbidrag inte förändrar koncernens finan- siella ställning.

429

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Vi antar att Kommuninvest med bristen på marknadsmässighet menar att denna grupp av kommuner och bolag dras med förluster och stora skulder.

Kommuninvest bedömer att det utöver de fem kommunerna kan tillkomma ett antal kommuner där nedskrivningen får en materiell påverkan på kommunens långsiktiga finansiella bärkraft. Dock finns det en mängd osäkerhetsfaktorer som påverkar och kräver fördjupad analys, bl.a. storlek på nedskrivning, utformning av aktieägartillskott samt tidsfaktorn. Dessutom finns det enligt Kommuninvest exempel på att det i dessa bolag även kan finnas industrilokaler där t.ex. det bokförda värdet kan behöva justeras.

10.7 Avvecklingsbehovet

Vår bedömning: Det finns behov av att finansiera avveckling av övertaliga bostadslägenheter på svaga bostadsmarknader.

Av rapporten om behovet av statligt stöd till kommuner som vi redogjort för ovan framgår att det kan finnas omstrukturerings- behov i form av övertaliga lägenheter i ett antal kommunala bo- stadsverksamheter.

Vid utredningens kontakter med kommuner och med organisa- tionen Små kommuner i samverkan (Småkom) har det påtalats att det kan vara svårt att få lån till bostadsverksamhet på svaga bo- stadsmarknader. Kommuninvest har dock redovisat att det bara kan vara några få kommuner som kan ha svårigheter att få lån för att finansiera omstruktureringsåtgärderna. Vid ett möte med Bank- föreningen fick vi besked om att bankerna i sina individuella be- dömningar i de enskilda fallen beaktar förväntade kassaflöden vid utlåningen och att det inte finns några geografiska gränser för när lån är möjliga.

Enligt våra direktiv är det i första hand kommunerna själva som ska svara för kostnaderna för nödvändiga åtgärder. Utan löpande djupgående analyser av marknadsförutsättningarna och de finan- siella förutsättningarna för respektive bostadsverksamhet och deras kommuner går det inte att utesluta att det kan finnas kommuner som kan komma att behöva statlig finansiering för att kunna finan- siera avveckling eller omvandling av vakanta lägenheter.

430

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

År 2013 ingick Boverket ett avtal om omstrukturering av ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag efter en analys av det bolagets och dess ägarkommuns finansiella förutsättningar. Med hänsyn till detta och till bedömningen i rapporten om behovet av statlig finansiering kan vi inte utesluta att rivning eller omvandling av övertaliga bostäder kan komma att behöva finansieras med stat- liga medel.

10.8 Fastighetsvärderingens betydelse för behovet av finansiering

Vår bedömning: Risken att värderingsprinciperna som tillämpas i företagens redovisning i sig skapar ekonomiska svårigheter är liten. De enskilda kommunala bostadsverksamheterna har bäst förutsättningar att bedöma lönsamhetspotentialen i verksam- heten oavsett om rivningar eller investeringar övervägs.

I rapporten om behovet av statlig finansiering diskuteras ett teore- tiskt nedskrivningsbehov utifrån marknadsvärden på företagens fastigheter beräknade utifrån företagens driftnetton och en schab- lon för avkastningskrav på 8 procent. Orsaken till detta är dels att allbolagen numera stadgar att de allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolagen ska agera enligt affärsmässiga principer, dels att redo- visningsreglerna kräver att tillgångar redovisas till verkligt värde. Vid våra kontakter med företrädare för kommuner och kommunala bostadsverksamheter har vissa företag också pekat på att nedskriv- ningskrav kan medföra ekonomiska svårigheter. Nedan beskriver vi därför redovisningsreglernas krav när det gäller redovisningen av bostadsfastigheters värde.

10.8.1 Värderingsprinciperna som avspeglas i årsredovisningen

Enligt 4 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) ska anläggnings- tillgångar redovisas till anskaffningsvärde om inte tillgångens be- stående värdet avviker från detta. Vid redovisningen ska god redovis- ningssed tillämpas. I skattehänseende finns särskilda överväganden som syftar till att hindra att orealiserade vinster delas ut. Det kan

431

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

därför finnas två olika värderingar av hyresbostadsfastigheter i ett hyresbostadsföretags redovisning.11 När det gäller värderingsprinci- perna gäller sedan 2005 den internationella redovisningsstandarden IAS 40. Enligt de internationella värderingsprinciperna ska värdet på en fastighetstillgång i första hand spegla aktuella priser på en aktiv marknad av likvärdiga fastigheter med samma geografiska placering. När sådana jämförbara fastighetstransaktioner inte finns är det upp till företagen att fastställa det verkliga värdet genom att bedöma:

Aktuella priser på en aktiv marknad för fastigheter av annat slag, i annat skick och med annat läge (eller som omfattas av av- vikande hyresavtal eller andra avtal), vilka justeras med hänsyn till dessa skillnader,

Senaste priser för liknande fastigheter på mindre aktiva mark- nader efter det att justeringar gjorts för att beakta eventuella förändringar i ekonomiska förutsättningar, som skett sedan de senaste transaktionerna, och

Nuvärdet av uppskattade framtida betalningsströmmar. Sådana uppskattningar baseras på villkoren i befintliga hyresavtal och andra avtal och (om möjligt) på externa faktorer såsom aktuella marknadshyror för liknande fastigheter med samma läge och i samma skick. Som diskonteringssats används en räntesats som återspeglar marknadens bedömning av osäkerheten i storleken på, och tidpunkten för, framtida betalningar.12

Sedan 2014 är Bokföringsnämndens rekommendationer om fastig- hetsvärdering, det så kallade K3-regelverket, tvingande för större hyresbostadsföretag.13

Enligt Bokföringsnämndens rekommendationer ska ett företag skriva ned värdet av en tillgång om återvinningsvärdet är lägre än tillgångens redovisade värde. I det fallet ska det redovisade värdet skrivas ned till återvinningsvärdet. Återvinningsvärdet är det högsta av verkligt värde och nyttjandevärdet. Verkligt värde är det pris som beräknas kunna erhållas vid en försäljning med avdrag för för-

11 Se vidare i SOU 2015:8, En översyn av årsredovisningslagarna, s. 349ff.

12 IAS 40 p.46.

13 Mindre företag kan redovisa enligt K2-regelverket som dock innehåller samma grundläg- gande principer vad gäller fastighetsvärdering.

432

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

säljningskostnader. Nyttjandevärdet är nuvärdet av framtida kassa- flöden som en tillgång väntas ge upphov till.

10.8.2 Bedömning av nedskrivningsproblematiken

Avsaknaden av transaktioner avseende jämförbara fastigheter gör det svårt att fastställa värdet av bostadsfastigheter på svaga bostads- marknader. Principen om att fastigheter ska värderas till verkligt värde, dvs. till nyttjande- eller återvinningsvärdet är inte ny utan ska ha tillämpats i tio år. Med hänsyn till att stöd för att skriva ned värdet på företagens fastigheter enligt Boverket varken lämnats till eller efterfrågats av kommunerna, anser vi att det inte finns skäl att utreda förutsättningarna för en stödordning enbart utifrån denna problemställning.

Förutsättningarna för investeringsstöd för nyproduktion har beskrivits i kapitlet om kommunernas möjligheter att skapa förut- sättningarna för alla att kunna efterfråga bostäder av god kvalitet. Det kan finnas hinder för affärsmässiga investeringar på svaga bo- stadsmarknader. Dessa hinder beror i sådana fall på att efterfrågan är begränsad och inte på redovisningsreglernas eller värderings- principernas utformning. Värderingsprinciperna skapar enligt vår bedömning inte i sig generella ekonomiska problem som bör för- anleda statligt stöd till kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader. Om olönsamma investeringar i bostadsverk- samhet behöver göras ska EU:s statsstödsregler följas.

10.9 Slutsatser om behovet av offentlig finansiering

Antalet outhyrda lägenheter ligger på en historiskt låg nivå och i merparten av landets kommuner är det avsaknaden av lägenheter snarare än antalet outhyrda lägenheter som är ett problem. Privata fastighetsägare har enligt statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) fler outhyrda lägenheter än kommunala bostadsverksam- heter.14 Vi noterar också att en vakansandel om 2 procent som en-

14 SCB:s meddelande Outhyrda bostadslägenheter i flerbostadshus den 1 september 2013, s. 13. Även procentuellt uppges privatägda hyresbostadsfastigheter ha fler vakanser. Privat- ägda hyresbostadsfastigheter uppges ha i genomsnitt 2 procent vakanser medan kommunala

433

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

ligt rapporten motiverar avveckling också motsvarar genomsnittet för andelen vakanser i privatägda hyresbostadsfastigheter i landet och att beslut att riva eller avveckla alla tomma lägenheter där- utöver knappast kan motiveras. Samtidigt kan det inte uteslutas att situationen kan förändras.

Räntehöjningar, en försämrad svensk ekonomi och minskad in- vandring skulle snabbt kunna förändra förutsättningarna för vissa av de kommunala bostadsverksamheterna på svaga bostadsmarknader med hög belåning och små marginaler. 13 av de kommunala bostads- verksamheterna ser en risk att verksamheten förbrukar hälften av det egna kapitalet eller på annat sätt kan komma att omfattas av den EU- rättsliga definitionen av vad som är ett företag i svårigheter.15

Utifrån uppgifterna om den kommunala ekonomins utveckling och Kommuninvests bedömning bör det inte kunna vara fråga om mer än enstaka kommuner som kan komma att behöva finansiering från svenska staten för kostnader för rivning eller nedskrivningar som varken bostadsverksamheten själv eller kommunen kan finan- siera. Det bygger dock på att bolagens och kommunens invester- ingsbeslut inte urholkar bolagens soliditet ytterligare. Kostnads- utvecklingen för andra kommunala verksamheter har vi inte beaktat eftersom det ligger utanför vårt uppdrag. Däremot konstaterar vi att det finns andra system som har till syfte att utjämna förutsätt- ningarna för den kommunala ekonomin.16 Hur mycket statlig finan- siering som kan behövas för en eventuell framtida stödordning är svårt att fastställa med någon exakthet. Vi bedömer dock att beho- vet av statlig finansiering för avveckling av lägenheter i vart fall täcks av det nu budgeterade beloppet om 100 miljoner kronor per år.

I rapporten om behovet av statlig finansiering till kommunerna bedöms bokförda värden behöva skrivas ned med 1 miljard kronor och att statliga medel om cirka 380 miljoner kronor skulle behöva tillföras dessa bolag från staten. Detta stödbehov är dock kopplat till att fastighetstillgångarnas bokförda värden bedöms vara högre än marknadsvärdet. Utan annan grund för att ifrågasätta om bo- lagens redovisning ger en rättvisande bild av verksamheternas eko-

bostadsverksamheter i genomsnitt har 1,5 procent vakanser. Uppgifterna om outhyrda privat- ägda lägenheter uppges med ett konfidensintervall på plus minus 1 899.

15 Se vidare om den EU-rättsliga definitionen i kapitel 5 och i avsnitt 10.14.3.

16 Se vidare om det kommunala utjämningssystemet i avsnittet om den kommunala ekono- min i kapitel 3.

434

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

nomiska situation än en schablon för marknadsmässiga avkast- ningskrav som är kopplad till den risk som förknippas med nya in- vesteringar i bostadsfastigheter på svaga bostadsmarknader, har vi inte fog för att konstatera ett sådant verkligt behov av vare sig ned- skrivningar eller statliga medel. Nedskrivning av bokförda värden bör alltså inte i sig leda till något behov av statlig finansiering.

Samtidigt kan det finnas andra investeringar – främst i form av underhållsåtgärder – som behöver vidtas i de aktuella verksam- heterna. Uppgifterna i årsredovisningarna som indikerar ett ned- skrivningsbehov kan tyda på att vissa av bolagen är underkapita- liserade vilket kan försvåra även affärsmässigt motiverade invester- ingsbeslut. Det finns även uppgifter om att det kan vara svårt att få lån till bostadsverksamhet som bedrivs på marknadsmässiga villkor på svaga bostadsmarknader. Det skulle kunna hindra företaget från att låna medel för investeringar, särskilt om kommunen har en an- strängd ekonomi. Om vi även beaktar behovet av eget kapital för att balansera nedskrivningarna skulle dagens budgeterade statliga finansiering om 100 miljoner kronor per år fortfarande mer än väl täcka det statliga finansieringsbehovet som i rapporten uppskattats till 380 miljoner kronor över en längre period.

Merparten av kommunerna med svaga bostadsmarknader finan- sierar sin verksamhet via Kommuninvest som gör en kreditvär- dighetsbedömning av kommunen innan lån beviljas. Något hot mot den kommunala ekonomin i sin helhet finns därmed inte.

10.10 Svaren på frågorna som ställs i vårt direktiv

Som framgått av kapitel 5 om EU:s statsstödsregler och kapitel 8 om ett agerande på svaga bostadsmarknader utifrån affärsmässiga principer finns det skäl att göra skillnad på å ena sidan ägartillskott för investeringar med förväntad avkastning eller minskade kostna- der som följd och å andra sidan ägartillskott som utgör stöd genom att det gynnar mottagaren i förhållande till dess konkurrenter.

I våra direktiv ställs fyra frågor som vi ska besvara. De gäller bland annat om det behövs stöd till kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter. Frågorna kan besvaras på olika sätt beroende på hur begreppet stöd definieras. Vi ska överväga om dagens statliga stöd för kommunala åtaganden för boendet kan be-

435

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

höva förändras. Den nuvarande stödordningen bygger inte på en åtskillnad mellan marknadsmässiga ägartillskott och statligt stöd. Vi besvarar därför frågorna i våra direktiv utifrån om det bedöms finnas behov av ägartillskott och inte utifrån om det ägartillskottet skulle utgöra statligt stöd i EUF-fördragets mening, dvs. om till- skottet skulle ha gjorts av en motsvarande privat ägare eller inte. Vi tolkar begreppet företag i våra direktiv som att det avser bostads- verksamhet både i stiftelseform och i aktiebolagsform.

En bedömning av en verksamhets framtida kostnader och därpå följande finansieringsbehov måste göras i relation till vilken verk- samhet som förväntas bedrivas och de förväntade kostnaderna och intäkterna i verksamheten. Den rapport vi utgår från när vi besvarar nedanstående frågor innehåller inte någon sådan analys eftersom behovet av investeringar i underhåll beror på fastigheternas skick vilket inte kan utläsas ur en årsredovisning. Rapporten innehåller inte heller någon bedömning av förutsättningarna för hyreshöj- ningar eller kostnadsbesparande åtgärder. Av våra direktiv framgår att vi ska möjliggöra omstrukturering av företag som fått ekono- miska svårigheter till följd av en svag marknadssituation om det är möjligt för dessa företag att bli långsiktigt lönsamma och i fram- tiden klara sig utan stöd. Vi ska alltså inte i den här delen av vårt betänkande överväga behovet av stöd för att i efterhand täcka kost- nader för företag som investerat i hyresbostadsfastigheter när de förväntade hyresintäkterna inte motiverar investeringen. I stället syftar våra direktiv till att vi ska identifiera företag som till följd av historiska förhållanden som företagen inte kunnat förutse, såsom avskaffandet av de statliga subventionerna på 1990-talet och en vikande marknad får ekonomiska problem. Vakanssituationen på svaga bostadsmarknader avser i huvudsak marknader där få nya bo- stadsfastigheter byggts på senare år. Vakansproblematiken kan allt- så i huvudsak förväntas hänga samman med historiska omständig- heter och en minskande befolkning och inte med att hyresgästerna föredrar andra hyresvärdars utbud.

När vi nu besvarar frågorna i vårt direktiv beaktar vi därför inte finansieringsbehov som kan kopplas till framtida investeringar och underhåll. Bristen på sådana investeringar kan visserligen innebära en gradvis avveckling av fastighetsbeståndet men en sådan avveck- ling anpassad till en gradvis avfolkning är också det uttalade syftet enligt våra direktiv.

436

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

Hur många kommuner har bostadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader?

År 2012 fanns det 105 svaga bostadsmarknader enligt rapporten Svaga bostadsmarknader.17 Det bör dock poängteras att begreppet svaga bostadsmarknader inte definierats i våra direktiv och att den valda avgränsningen inte utesluter att andra avgränsningar kan ha större relevans beroende på i vilket sammanhang det används.

Hur många av dessa bostadsföretag har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation?

Vi har inte kunnat belägga att något av bostadsföretagen på svaga bostadsmarknader i dag hotas av konkurs eller på annat sätt riske- rar att behöva lägga ned eller avveckla sin verksamhet. Det finns dock ett antal bolag som har svårt att få sin verksamhet så lönsam att det går att bygga upp en buffert för att hantera en fortsatt mins- kande bostadsefterfrågan i kommunen eller kraftigt ökade ränte- kostnader utan motsvarande hyreshöjningar. I de fall hyresgästerna inte efterfrågar lägenheter med högre hyresnivå kan det därför fin- nas verksamheter som till följd av ökade kostnader kan få ekono- miska svårigheter.

Hur många kommuner kommer 2025 att ha bostadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader?

Utifrån den prognosmodell som används i rapporten Svaga bostads- marknader förväntas 39 kommuner 2025 ha en svag bostadsmark- nad utifrån de trendframskrivningar och antaganden som progno- sen bygger på. Det finns emellertid en stor osäkerhet beträffande prognosen.

17 Se vidare i kapitel 7 och i rapporten som utgör en bilaga till betänkandet.

437

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Hur många kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader kan fram till 2025 förväntas få ekonomiska svårigheter?

Utifrån rapporten om behovet av stöd från staten till kommunerna, svaren från ansvariga kommunalpolitiker och ledningen i bostads- verksamheterna på svaga bostadsmarknader samt Kommuninvests bedömning uppskattar vi att det inte bör röra sig om mer än ett tiotal företag som riskerar obestånd. Om risken beror på mark- nadssituationen eller på andra omständigheter kan vi inte bedöma.

Hur många av dessa bostadsföretag kommer inom de närmsta tio åren behöva ägartillskott från kommunen för att klara fortsatt verksamhet?

Av rapporten går det inte att utläsa exakt hur många av bostads- verksamheterna som kan behöva ägartillskott från kommunen för att finansiera de kostnader som bedöms nödvändiga. Det är dock inte mer än 38 företag. Enligt rapporten om behovet av stöd från staten till kommunerna förväntas de 96 granskade företagen behöva ägartillskott om totalt 221 miljoner kronor om företagets soliditet efter åtgärderna ska överstiga den gräns på 5 procent som använts i rapporten. 18 av företagen som bedömdes ha ett omedelbart behov att riva eller omvandla lägenheter bedömdes behöva ägartillskott från kommunen. 38 företag bedöms behöva riva lägenheter under de närmsta tio åren. 20 av dessa företag behöver ägartillskott från kommunen. Om det bedömda nedskrivningsbehovet beaktas är det ännu fler kommuner som behöver skjuta till kapital.

Vi återkommer till i vilken mån ägartillskott är eller kan vara stöd i EU-rättslig mening senare i detta kapitel.

Hur många av dessa kommuner förväntas klara av att omstrukturera eller avveckla sina bostadsföretag utan statlig finansiering?

Enligt rapporten om behovet av statlig finansiering bedöms samt- liga kommuner själva kunna finansiera kostnaderna för att avveckla övertaliga lägenheter. Kommuninvest påtalar dock att det kan fin- nas andra kostnader som också är förknippade med de aktuella bo- stadsverksamheternas respektive kommunernas verksamheter som föranleder ytterligare kapitalbehov. Det kan vidare diskuteras om

438

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

behovet av eget kapital inte är större än den soliditet på 5 procent som rapportens bedömning av verksamhetens förmåga att själva finansiera kostnaderna bygger på. Å andra sidan kan det finnas skäl att inte riva alla vakanta lägenheter som rapporten talar om efter- som en viss vakansnivå, även utöver 2 procent kan betraktas som normal bland hyresbostadsföretag.

Utifrån uppgifterna om den kommunala ekonomins utveckling och Kommuninvests bedömning förefaller det inte röra sig om mer än enstaka kommuner som kan vara i behov av statlig finansiering för att finansiera kostnader för rivning. Om även nedskrivningar beaktas kanske det rör sig om ett tiotal kommuner.

För vilka åtgärder behövs stödet och hur fördelar sig kostnaderna mellan olika åtgärder? Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den utsträckning som det är möjligt

Det bedöms finnas kostnader för att avveckla lägenheter i kommu- nala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader som det inte är säkert att kommunerna kan finansiera. Våra överväganden om behovet av en stödordning redogör vi för i avsnitt 10.14.

När det gäller behovet av ägartillskott från kommunerna som äger bolagen för avvecklingsåtgärder bedömer vi att det i likhet med Boverkets nuvarande verksamhet främst är rivningskostnaderna som kan behöva finansieras av kommunerna. De betydande osäker- heter som finns när det gäller prognoser om marknaders utveckling gör att vi anser att det inte kan uteslutas att det i framtiden kan bli nödvändigt att bidra med statlig finansiering till vissa kommuners åtgärder för att avveckla bostadslägenheter.

10.11 Boverkets omstruktureringsstöd

I kapitel 6 har vi beskrivit nuvarande stödordning som regleras av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åta- ganden för boendet. Det statliga stödet lämnas till kommuner med kommunal bostadsverksamhet när kommunen inte bedöms kunna finansiera omstrukturering av verksamheten. Ägarkommunerna har sedan skjutit till kapital till de aktuella företagen.

439

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Det har hävdats att det kommunala ägandet av ett bostadsföre- tag gör att bostadsföretaget kan ha en lägre andel eget kapital än privatägda bostadsföretag.18 I ett avgörande på upphandlingsområ- det har Kammarrätten i Stockholm resonerat om att Boverkets stöd- ordning kan tolkas som att ett kommunalt bostadsföretag i prakti- ken inte kan försättas i konkurs.19 En av kommunerna som vi frågat om risken för att dess bostadsföretag ska få ekonomiska svårig- heter svarade också att det inte fanns en sådan risk på grund av kommunens garantier till verksamheten. Boverkets stödordning, men även kommunalt beslutade åtgärder kan alltså tolkas som åt- gärder som syftar till att kommunala bostadsföretag inte ska kunna gå i konkurs. Ur ett EU-rättsligt perspektiv kan en stödordning som enbart har ett sådant ändamål inte godkännas. I kommissio- nens garantimeddelande uttrycks det att det inte går att bedöma om obegränsade garantier, som har likheter med en sådan stöd- ordning, är proportionerligt, dvs. att syftet med stödet inte hade kunnat nås med mindre stöd.

Att företag kan gå i konkurs är en förutsättning för en funge- rande marknad. EU-rättsligt krävs det därför väl underbyggda skäl för att motivera en stödordning som syftar till att rädda olönsamma företag. I vart fall är det klart att det inte är möjligt att ha ett regel- verk som ger kommunägda företag sådana förmåner om dessa inte har marknadskompletterande uppgifter som motiverar fördelarna.20 Kommunägda bostadsverksamheter som ska agera enligt affärsmäs- siga principer och därmed på ett sätt som en privatägd verksamhet skulle ha kunnat göra har inte sådana marknadskompletterande upp- gifter som kan motivera att de inte ska kunna försättas i konkurs.

Av den information som vi tagit del av om Boverkets (och dess föregångares) tillämpning av stödordningen och som vi redogjort för i kapitel 6 följer att förordningen inte utgör en obegränsad ga- ranti eller något villkorslöst skydd mot konkurs. Boverkets tillämp- ning påminner om de krav som kommissionen ställer på stöd som kan godkännas enligt omstruktureringsriktlinjerna och som vi redo- gjort för i kapitel 5.

18 Nordlund, Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag, 2012, s. 49.

19 Kammarrätten i Stockholms dom den 12 januari 2012, mål nr 5419-1158.

20 Dom CBI mot kommissionen, T-137/10, EU:T:2012:584.

440

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

I samband med tillskotten från kommunen till företagen har det inte gjorts någon åtskillnad mellan företagsekonomiskt lönsamma ägartillskott och stöd utan förväntad framtida avkastning. Det går alltså varken att säga att finansieringen utgjort statligt stöd i EU- rättslig mening eller att den inte har utgjort sådant stöd. Merparten av det statligt finansierade omstruktureringsstödet utbetalades dock för mer än tio år sedan. Även om sådant stöd skulle ha varit otillå- tet stöd i EU-rättslig mening finns det inte längre någon EU-rätts- lig skyldighet att återkräva stödet eftersom ett utbetalat stöd efter tio år blir ett s.k. befintligt stöd i enlighet med EU:s procedurför- ordning.21 Det innebär dock inte att villkoren i stödordningen nu- mera är att betrakta som förenliga med EUF-fördraget. Nya ut- betalningar i enlighet med förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet kan alltså omfattas av genomförandeförbudet i statsstödsreglerna.

Stödet har inte anmälts till kommissionen enligt EU:s statsstöds- regler. Stödet var dock föremål för diskussion med kommissionen i samband med Utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38).

Riksrevisionen har granskat omstruktureringsstöden och funnit att de kan ha haft betydelse för de berörda kommunerna men att utvecklingen på bostadsmarknaden gör att utformningen behöver ses över. Endast ett fåtal kommuner har ansökt om stöd sedan 2006 och antalet tomma lägenheter har generellt minskat. De kommuner som har fått del av stödet är huvudsakligen nöjda. Riksrevisionen anser att det finns en risk för att omstruktureringsstödet står i strid med EU:s statsstödsregler och menar att stödet bör utvecklas till en mer flexibel stödform anpassad till de berörda kommunernas be- hov på ett sätt som hjälper dem att ta sitt bostadsförsörjnings- ansvar. Riksrevisionen pekar särskilt på att villkoren om fastig- hetens framtida användning som regleras i omstruktureringsavtalen bör ses över.22

21 Se vidare i avsnitt 5.9 och 5.10.

22 Riksrevisionens rapport RIR 2014:2, Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 64.

441

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

10.12 När är finansiering av kommunala bostads- verksamheters omstruktureringsåtgärder stöd i EU-rättslig mening?

Vår bedömning: Merparten av åtgärderna som är nödvändiga för att avveckla lägenheter i kommunala bostadsverksamheter kan finansieras inom ramen för affärsmässiga principer.

I detta kapitel har vi hittills konstaterat att det inte kan uteslutas att det kan behövas statligt eller kommunalt kapital för att avveckla lägenheter eller för att rädda kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader som i annat fall skulle behöva lägga ner verksamheten. För att sådant kapital ska utgöra statligt stöd måste alla rekvisit i artikel 107.1 i EUF-fördraget vara uppfyllda. Statligt stöd måste anmälas till och godkännas av kommissionen innan det får lämnas.

Enligt EU-domstolen omfattas stöd till sociala bostäder av EU:s statsstödsregler.23 Att bostadstjänsterna i sig har lokal karaktär ute- sluter inte att gränsöverskridande investeringar kan göras i verksam- heterna eller att verksamhetens fastigheter kan ha ett värde för utländska företag. Lokala fastighetstransaktioner i Sverige har också varit föremål för olika kommissionsbeslut.24 Med hänsyn till detta och till de mer utförliga resonemangen i kapitel 5 anser vi att kom- munalt eller statligt gynnande av ett allmännyttigt kommunalt bostadsföretag kan påverka konkurrensen och samhandeln inom EU. Stöd till enskilda företag är selektiva. Därmed uppfyller offent- ligt finansierade åtgärder som inte är affärsmässigt motiverade typiskt sett alla kriterier i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

Såväl finansiering från Boverket som stöd som kommunerna lämnar av egna medel till kommunala bostadsföretag i kris kan om- fattas av statsstödsreglerna. Anmälningsskyldigheten inträder om kommunen planerar att överföra medel till sitt allmännyttiga bo- stadsaktiebolag utan affärsmässiga skäl för ägartillskottet eller för den beslutade borgensavgiften eller andra åtgärder. Vi bedömer där- för att en eventuell stödordning måste anmälas till kommissionen.

23 Dom Eric Libert, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288.

24 Se vidare i kapitel 5.

442

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

Om finansiering med offentliga medel ges enligt affärsmässiga principer, dvs. till marknadsmässiga villkor, är finansieringen inte ett statligt stöd i EU-rättslig mening. Priset på ägartillskott från en kommun utgörs av förväntad avkastning genom utdelning och förväntad värdeutveckling i företaget, och priset på garantier från en kommun utgörs av borgensavgifter.

I enlighet med våra resonemang i avsnitt 10.3.4 ovan och i kapitel 8 anser vi att det normalt är företagsekonomiskt lönsamt att riva eller sälja outhyrda lägenheter så länge som dessa inte på längre sikt efterfrågas på marknaden. Kostnaderna för tomma lägenheter är löpande och lätta att beräkna. Sveriges Allmännyttiga Bostads- företags (SABO:s) statistik avseende medlemsföretagens ekonomi visar att de allra flesta kommunala bostadsverksamheter är lönsam- ma. År 2012 hade alla SABO:s medlemsföretag på svaga marknader positiva driftnetton. Det är därför inte säkert att investeringar i kostnadsminskande åtgärder utgör statligt stöd i EU-rättslig me- ning. Alternativet att låta tomma fastigheter förfalla och lägga ner verksamheten är troligen mer kostsamt i de flesta fall med beak- tande av rörelseintäkter och de positiva resultat som de flesta av de aktuella bolagen har haft på senare år.

Om förekomsten av statligt stöd ska kunna uteslutas måste be- sluten om att tillföra mer kapital kopplas till realistiska affärsplaner för företagets utveckling som kan förväntas vara mer lönsamma för kommunen som ägare än alternativet.

Om kostnaderna för att riva lägenheterna överstiger de lång- siktiga kostnaderna för att ha outhyrda lägenheter i beståndet kan ägartillskott för kostnadsbesparande rivningar inte betraktas som en affärsmässig åtgärd. Ytterligare ägartillskott kan inte heller moti- veras om det är mindre kostsamt för ägaren att lägga ner verksam- heten än att möjliggöra fortsatt drift genom ägartillskott. Mark- nadsmässighet förutsätter att ägaren får marknadsmässig avkastning på ägartillskottet genom företagets förväntade värdeutveckling eller förväntade framtida utdelningar som motiverar det nya ägartill- skottet i förhållande till de förväntade kostnaderna om verksam- heten avvecklas. Ägartillskott kan inte motiveras om en verksamhet aldrig väntas generera någon vinst och ägaren inte har andra åtagan- den som kan avlastas genom ett sådant tillskott.

Åtgärder som inte kan motiveras enligt affärsmässiga principer kan utgöra stöd i EU-rättslig mening. Om stöd från stat eller kom-

443

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

mun till företag i ekonomiska svårigheter ska kunna godtas måste åtgärden motiveras på ett sätt som kommissionen kan godta. EU- rättsligt godtagbart stöd till företag i svårigheter förutsätter att stö- det bara behöver ges en gång och att stödmottagaren i framtiden kan klara sig utan ytterligare stöd. Den här typen av stöd anses sär- skilt skadlig för marknaders funktionssätt och omfattas därför av särskilt begränsande villkor. För att sådant stöd ska kunna godtas kräver kommissionen att en avveckling av bolaget skulle medföra allvarliga sociala konsekvenser. Vår utgångspunkt är att förslag ska utformas så att kommissionen utan svårigheter ska kunna godkän- na stödordningen. En eventuell stödordning bör därför utformas utifrån kommissionens omstruktureringsriktlinjer25, tidigare kom- missionsbeslut och avgöranden från EU-domstolen.

Enligt våra direktiv ska vi möjliggöra en ordnad avveckling av bostadsbolag i svårigheter utan framtidsutsikter. Vi har dock inte identifierat några hinder för att avveckla olönsamma bostadsaktie- bolag på ett ordnat sätt i enlighet med affärsmässiga principer. Olönsamma verksamheter som bedrivs enligt affärsmässiga princi- per med ägare som agerar enligt samma principer avvecklas på ett ordnat sätt genom successiva omstruktureringsåtgärder som mins- kar verksamhetens omfattning utan behov av marknadskomplette- rande åtgärder. Vi bedömer inte att det finns anledning att överväga några åtgärder som ger ökade incitament till en sådan avveckling om det inte finns ett bostadsbehov som är större än efterfrågan, dvs. att behovet av bostäder motiverar marknadskompletterande bostads- åtgärder på orten. I avsnitt 10.15 redogör vi för de EU-rättsliga förutsättningarna för sådana marknadskompletterande åtgärder.

10.13 De EU-rättsliga förutsättningarna för Boverkets nuvarande omstruktureringsstöd

Vår bedömning: Boverkets nuvarande omstruktureringsstöd en- ligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommu- nala åtaganden för boendet kan inte utan att ändras förklaras för- enligt med EUF-fördragets statsstödsregler.

25 Se vidare i avsnitt 5.7.4.

444

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

Som vi konstaterat kan Boverkets stödordning omfatta stöd i EU- rättslig mening som inte får ges utan ett godkännande från kom- missionen. Ett sådant godkännande förutsätter EU-rättsligt god- tagbara skäl vilket kan bestå av ett gemensamt intresse inom EU eller av ett allmänt intresse för medborgarna som definierats av en medlemsstat. Förutsättningarna att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader beskriver vi i av- snitt 10.15. Därmed kvarstår enbart mål av gemensamt intresse.

Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse enligt EUF-för- draget kan vara exempelvis tillväxt, sysselsättning, sammanhållning eller miljöskydd. Målen kan ur ett nationalekonomiskt perspektiv avse både effektivitet och likvärdighet. Effektivitetsmål syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden (t.ex. externa effekter, brist- fällig information, samordningsproblem). Likvärdighetsmål kan vara anställning av arbetstagare med funktionshinder eller att upp- muntra företag att starta verksamhet i mindre gynnade regioner. I vissa fall kan stöd också godkännas för att främja övergången till mer välfungerande marknader. Vi måste därför ta ställning till om syftet med Boverkets stödordning kan utgöra sådana skäl.

10.13.1 En EU-rättsligt godtagbar målsättning?

Syftet med den nuvarande stödordningen beskrivs i propositionen om Bostadspolitik för hållbar utveckling. Ursprungligen skapades stödordningen för kommunernas åtaganden för boendet eftersom ekonomiska svårigheter för kommuner och kommunala företag riskerade att påverka den svenska ekonomin som helhet negativt. Utvecklingen under 1990-talet hade i flera avseenden drastiskt ändrat förutsättningarna för de bostadsförvaltande företagen. I vis- sa speciella situationer kunde statens övergripande ansvar för den offentliga verksamheten och ekonomin motivera tillfälligt stöd till en enskild kommun som saknar förutsättningar att av egen kraft fullgöra sina åtaganden. Det var kommunernas förmåga att klara av bostadsföretagens svårigheter – och inte svårigheterna i sig – som skulle bestämma inriktningen och omfattningen av statens insatser.

445

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Behovet av statligt stöd ansågs särskilt påtagligt för kommuner med svag och vikande bostadsmarknad.26

Att staten ger en kommun finansiellt bistånd hindras inte av EU-rätten. I den delen är det alltså fullt möjligt att komplettera kommunernas förmåga att finansiera olika välfärdstjänster eller kommunala infrastruktursatsningar av icke-ekonomisk karaktär med ett statligt åtagande.

Om konkurrensutsatt kommunal bostadsverksamhet får en för- del i förhållande till sina konkurrenter genom allmänna medel krävs dock en statsstödsbedömning. Vilken andel av eventuella stöd som kommer från kommunen respektive från staten saknar också EU- rättslig betydelse.

Stöd för att anpassa offentlig verksamhet till förutsättningarna på en omreglerad konkurrensutsatt marknad har godkänts av kom- missionen, exempelvis inom flyg- och järnvägsområdet. Det är dock mer än 20 år sedan den statliga bostadsfinansieringen lades om och de kommunala bostadsverksamheterna har haft tid på sig att anpassa sig till de förändrade förutsättningarna. Vi bedömer mot den bak- grunden inte att de förändringarna i sig utgör tillräcklig grund för att statligt stöd i EU-rättslig mening ska kunna godkännas.

Nästa fråga är då om det finns något hot mot den svenska eko- nomin i stort som motiverar stöd till kommunala bostadsverksam- heter. Det finns EU-rättsliga förutsättningar för sådant stöd inom banksektorn med anledning av den finansiella krisen och risken för finansiell instabilitet. Någon koppling mellan de kommunala bo- stadsverksamheternas ekonomiska förutsättningar och den svenska ekonomins stabilitet har vi inte kunnat identifiera. Kommissionen har också varit tydlig med att inte koppla förutsättningarna för stö- det till de finansiella marknaderna – som godkänns enligt särskilda statsstödsregler – till förutsättningarna för omstruktureringsstöd till icke-finansiella tjänster såsom bostadsverksamhet. Vi bedömer därför att inte heller denna målsättning kan läggas till grund för ett godkännande av stöd i EU-rättslig mening.

Enligt omstruktureringsriktlinjerna får stöd ges om de ekono- miska svårigheterna får sociala konsekvenser eller om de ekonomiska

26 Prop. 1997/98:119, Bostadspolitik för hållbar utveckling, s. 73–74.

446

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

svårigheterna beror på ett marknadsmisslyckande.27 Någon sådan avgränsning finns dock inte i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

10.13.2 Andra EU-rättsliga krav

Stöd till företag i svårigheter förutsätter att det är fråga om företag i kris som uppfyller de EU-rättsliga kriterierna för att utgöra ett företag i svårigheter. Någon sådan avgränsning finns inte i Bo- verkets förordning. Det finns även andra EU-rättsliga villkor som hindrar tillämpningen av Boverkets nuvarande stödordning. Stöd till större företag måste godkännas av kommissionen i varje enskilt fall och en nationellt tillämpad stödordning för sådant stöd kan inte godkännas av kommissionen. Den svenska förordningen om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet är alltså inte avgränsad till kommunägda mindre bostadsverksamheter vilket den måste vara för att den ska kunna godtas av kommissionen28. Boverkets förordning utesluter inte heller att stöd ges mer än en gång per tioårsperiod till ett och samma företag vilket krävs enligt omstruktureringsriktlinjerna. Statligt stöd har även lämnats till bo- stadsverksamheter som bedrivs av en kommunal nämnd som inte kan vara i ekonomiska svårigheter enligt definitionen i kommis- sionens omstruktureringsriktlinjer. Slutligen är det oklart hur om- struktureringsriktlinjernas krav på privat risktagande kan hanteras inom ramen för den nuvarande förordningen. Ägartillskott från en kommun betraktas inte som privat medfinansiering vid tillämp- ningen av omstruktureringsriktlinjerna. Avsaknaden av ägartill- skott från privata ägare försvårar tillämpningen av omstrukturer- ingsriktlinjerna. Vi känner inte heller till om det förekommit att privata banker varit involverade i bedömningen av om omstruktu- reringsplanerna varit realistiska i enskilda fall men kan konstatera att det i vart fall inte har varit något krav eller att det varit vanligt förekommande.

27 Riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter, EUT C 249, 31.7.2014, s. 1 (omstruktureringsriktlinjerna), punkt 53.

28 Kommunägda bostadsbolag med mindre än 250 anställda eller med en omsättning under

50 miljoner euro samt en balansomslutning under 43 miljoner euro kan omfattas av en natio- nell stödordning.

447

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Sammanfattningsvis anser vi att förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet inrymmer åtgärder som kan omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget och att det inte finns EU-rättsliga förutsättningar för att den ska kunna godkännas av kommissionen utan att den ändras. En stödordning för stöd till kommunala bostadsverksamheter i ekonomiska svårig- heter måste därför utformas och tillämpas på ett annat sätt än nu- varande förordning.

10.14 En stödordning för omstrukturering av kommunala mindre bostadsverksamheter i kris

Vårt förslag:

1. En ordning för stöd till undsättning och omstrukturering av kommunala mindre bostadsverksamheter i kris verksamma på en svag bostadsmarknad anmäls till kommissionen. Ordning- en omfattar inte bostadsverksamhet som drivs i kommunal nämnd.

2. Boverket bemyndigas att lämna stöd enligt en ny förordning om stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m. Förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet upphävs.

3. En kommun ska få lämna stöd enligt stödordningen endast om Boverket har konstaterat att villkoren i stödordningen är uppfyllda.

I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden om innehållet i en eventuell stödordning. Överväganden kring utformningen av en ny förordning redogör vi för i avsnitt 10.17 eftersom den förord- ningen även ska omfatta en ordning för stöd i enlighet med våra överväganden i avsnitt 10.15 nedan.

Omstruktureringsstöd kan ha utgått till kommunala bostads- verksamheter från kommuner med och utan statlig medfinansiering från Boverket. Eftersom det EU-rättsligt inte är skillnad på statliga och kommunala medel anser vi att en framtida stödordning som ska anmälas till kommissionen även bör omfatta sådana stöd som

448

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

kommuner med starkare ekonomi kan finansiera utan bidrag eller garantier från staten.

10.14.1 Kopplingen till ett bostadsförsörjningsproblem på orten

Enligt omstruktureringsriktlinjerna får stöd ges om de ekonomiska svårigheterna får sociala konsekvenser eller om de ekonomiska svårigheterna beror på ett marknadsmisslyckande.29 Vi anser att säkerställandet av bostadsförsörjningen har starka sociala kopp- lingar. Stöd för att säkerställa bostadsförsörjningen kan därför ut- göra sådana skäl som EU-rättsligt kan motivera att omstrukturer- ingsstöd kan godtas. En stödordning som ska kunna förklaras för- enlig med EU:s statsstödsregler måste därför kompletteras med en avgränsning utifrån sådana hänsyn.

Det är i genomsnitt 52 procent av hushållen som bor i en hyres- rätt som bor i en fastighet som ägs av en kommunal bostadsverk- samhet. 44 procent av hushållen som bor i flerbostadshus på svaga bostadsmarknader bor i fastigheter som ägs av en kommunal bo- stadsverksamhet. De kommunala bostadsverksamheterna har gene- rellt sett alltså en stark ställning i kommuner med svaga bostads- marknader. 30

Eftersom nybyggnation av hyresrätter typiskt sett inte är lön- sam på svaga bostadsmarknader byggs inte nya privatägda hyres- rätter i någon större omfattning. Upplåtelseformen hyresrätt har i större utsträckning än andra upplåtelseformer hyresgäster med lägre disponibel inkomst. Hyresrätter lämpar sig ofta väl för äldres och ungdomars behov av mindre centralt belägna lägenheter.31 Samhället har ett intresse av att säkerställa att i vart fall delar av det lokala beståndet av hyreslägenheter finns kvar på bostadsmarkna-

29 Omstruktureringsriktlinjerna, punkt 44.

30 Enligt statistik från forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan. Se vidare i avsnitt 7.6.2 och avsnitt 4.3.2. Att allmännyttans andel inte är ännu högre bero på flera olika omständig- heter. När det gäller tre kommuner finns ingen allmännytta enligt SCB:s statistik vilket kan bero på att den bedrivs i förvaltningsform. I 21 kommuner är den kommunala bostads- verksamhetens andel av flerbostadshuslägenheterna 70 procent eller högre. Att andelen fler- bostadshus är låg på svaga bostadsmarknader förklarar också varför den kommunala bostads- verksamhetens andel av det totala bostadsbeståndet är lägre. För att se utvecklingen över tid jfr bilaga till SOU 1997:81, Allmännyttiga Bostadsföretag, s. 78 och Tyréns Temaplan rap- port som låg till grund för SBN:s utvärdering av de statliga omstruktureringsstöden, av den

14 november 2006, s. 51.

31 Se vidare i avsnitt 3.3.1 och 3.3.2.

449

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

den, i synnerhet för dessa grupper. Det finns också skäl att anta att det inte i samtliga fall är möjligt att hitta privata fastighetsägare som är intresserade av att långsiktigt äga och driva sådana bestånd av hyresrätter som de kommunala bostadsverksamheterna typiskt sett har på svaga bostadsmarknader. En konkurs för ett allmännyt- tigt bostadsföretag på en svag bostadsmarknad riskerar till följd av dessa bolags starka ställning och det faktum att finansiellt svagare hushåll och äldre är överrepresenterade att leda till sociala problem.

Frågan om omstruktureringsstöd ska kunna ges till privatägda bostadsföretag i ekonomiska svårigheter omfattas inte av våra direktiv. Det kan diskuteras om det EU-rättsligt är ett problem att stödordningen bara kan tillämpas på en kommunal bostadsverk- samhet. Om avgränsningen kan motiveras av syftet med stödet eller att verksamheten har särskilda allmännyttiga uppdrag hindrar dock statsstödsreglerna inte en sådan avgränsning. Mot bakgrund av att syftet med stödet, som vi tolkar våra direktiv, skulle vara att säkerställa ett bostadsutbud av god kvalitet på svaga bostadsmark- nader där de kommunala bostadsverksamheterna har en mycket stark ställning anser vi dock att det kan finnas objektiva skäl för en sådan avgränsning.

10.14.2 En kommunal mindre bostadsverksamhet

Kommissionens riktlinjer för omstrukturering av företag i svårig- heter medger inte att nationellt tillämpade stödordningar omfattar större företag i statsstödsrättslig mening.32 Stöd till större företag måste prövas av kommissionen i varje enskilt fall. Kommissionen har antagit ett särskilt meddelande där det fastställs vad som är mikro, små, medelstora och stora företag.33 Med företag avses då de verksamheter som finns inom samma koncern och som kontrolle- ras av samma ekonomiska enhet i EU-rättslig mening.34 Enligt om- struktureringsriktlinjerna beräknas omsättning och balansomslut- ning för offentligt ägda mindre företag dock utan koppling till kommunens övriga företag i den mån de inte bedriver likartad verk-

32 Omstruktureringsriktlinjerna, punkt 104–113.

33 KOM(2003) 1422 slutlig, av den 6.3.2003, om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag.

34 Se skäl 3 i ingressen till KOM(2003) 1422 slutlig.

450

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

samhet.35 Vi har frågat tjänstemän vid kommissionens konkurrens- direktorat hur de anser att begreppet statligt ägda mindre företag ska tolkas och fått svaret att bara sådana dotterbolag till kommu- nen som bedriver verksamhet på samma eller närliggande markna- der som den kommunala bostadsverksamheten ska medräknas när det ska fastställas om en kommunal bostadsverksamhet är en kom- munal mindre bostadsverksamhet i omstruktureringsriktlinjernas mening.

Alla kommunala bostadsverksamheter som 2012 var verksamma på en svag bostadsmarknad hade lägre omsättning än 50 miljoner euro. Eftersom tröskelvärdena för små och medelstora företag är alternativa kan alla de aktuella företagen vara att betrakta som kommunala mindre bostadsverksamheter trots att 18 av företagen 2012 hade en balansomslutning över det tröskelvärdet som uppgår till 43 miljoner euro. De stiftelser och aktiebolag som är verksamma på svaga bostadsmarknader bör därför kunna omfattas av en stöd- ordning trots att den avgränsas till kommunala mindre bostads- verksamheter.

10.14.3 En bostadsverksamhet i ekonomiska svårigheter

Stöd enligt omstruktureringsriktlinjerna kan bara beviljas företag som är i ekonomiska svårigheter. Enligt riktlinjerna är ett företag i ekonomiska svårigheter om någon av följande punkter är uppfyllda.36

Om ett aktiebolag har förlorat mer än hälften av det tecknade aktiekapitalet på grund av ackumulerade förluster.

Om ett företag vars ägare har obegränsat ansvar för företagets skulder förlorat över hälften av det bokförda egna kapitalet på grund av ackumulerade förluster.

Om ett företag är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller uppfyller kriterierna i nationell lagstiftning för att försättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran.

35 Se fotnot 59 i omstruktureringsriktlinjerna. Se även skrivelse med svar från tjänstemän på kommissionens konkurrensdirektorat av den 25 november 2014. Se vidare i avsnitt 5.7.4.2.

36 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 20.

451

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Om ett större företag de senaste två åren haft en skuldsätt- ningsgrad37 över 7,5 och dess rörelseresultat före skatter och av- skrivningar har understigit räntekostnaderna, dvs. att räntetäck- ningsgraden38 varit lägre än 1.

Eftersom en stödordning endast kan godkännas av kommissionen om den enbart gäller företag som med bortseende från det offent- liga ägandet utgör mikro, små eller medelstora företag i statsstöds- rättslig mening är den sista punkten inte aktuell vid tillämpningen av en eventuell svensk stödordning.

Kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i aktiebolags- form kan bedömas i förhållande till den första och tredje punkten. Den första punkten motsvarar förutsättningarna för när en kon- trollbalansräkning behöver upprättas enligt aktiebolagslagen. En stiftelse däremot kan bara bedömas i förhållande till den tredje punkten, dvs. om den är på obestånd i konkurslagens mening eller om den behöver ansöka om likvidation enligt stiftelselagen för att tillgångarnas värde är lägre än skulderna.39

En verksamhet som bedrivs i förvaltningsform kan däremot inte få stöd enligt kommissionens omstruktureringsriktlinjer eftersom kommunen inte kan försättas i konkurs enligt svensk lag och verksamheten därmed inte kan utgöra ett företag i ekonomiska svårigheter i riktlinjernas mening.

Företag med akuta likviditetsbehov på grund av exceptionella och oförutsedda omständigheter kan beviljas tillfälligt omstruktu- reringsstöd enligt riktlinjerna även om de inte uppfyller kriterierna i definitionen.40 Sådana omständigheter kan vara att företaget får akut likviditetsbrist till följd av politiskt beslutade omregleringar, eller omständigheter som att ett större företag på orten går i kon- kurs med vikande bostadsefterfrågan som följd. Tillfälligt omstruk- tureringsstöd medger brygglån under en period som inte får över- stiga 18 månader när mer permanent omstruktureringsstöd inte är nödvändigt. Det är därmed EU-rättsligt möjligt att ge sådana till-

37 Skuldsättningsgrad beräknas som resultat före finansiella kostnader, med återläggning av avskrivningarna för byggnader i förhållande till summan av räntekostnader, övriga finansiella kostnader och avskrivningar för byggnader.

38 Räntetäckningsgrad visar resultat före finansiella kostnader i relation till räntekostnader och övriga finansiella kostnader.

39 Se vidare under avsnitt 10.2.

40 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 29.

452

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

fälliga likviditetsstöd även till verksamheter som inte utgör företag i svårigheter i EU-rättslig mening.

Det bör påtalas att villkoren för när ett företag kan beviljas und- sättnings- eller omstruktureringsstöd innebär att stöd bara kommer att kunna lämnas i ett akut finansiellt läge. För att kunna hantera en sådan situation på ett bra sätt är det angeläget att det förs en dialog mellan kommunen, bostadsverksamheten och Boverket i så god tid som möjligt innan stöd måste lämnas för att en konkurs ska kunna undvikas. Möjligheten till undsättningsstöd skapar dock ett tids- mässigt utrymme för de överväganden som krävs för att omstruk- tureringsplanen och åtgärderna i densamma ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt.

10.14.4 Övriga villkor

Tre typer av stöd kan ges enligt omstruktureringsriktlinjerna, und- sättningsstöd, tillfälligt omstruktureringsstöd och omstrukturer- ingsstöd. Samma möjligheter bör finnas i en eventuell stödordning eftersom det mest ändamålsenliga sättet att rädda en viss verk- samhet från konkurs annars kan förhindras. Detta innebär en ut- vidgning i förhållande till hur förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet har tillämpats men också en anpassning till den smalare målgrupp som kommu- nala mindre företag i ekonomiska svårigheter utgör. I annat fall finns det en risk att någon viss situation inte kan hanteras på det sätt som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet.

Undsättningsstöd är stöd för akuta situationer under en över- gångsperiod. Det främsta syftet med undsättningsstöd är att göra det möjligt att hålla ett ekonomiskt försvagat företag flytande under den korta tid som krävs för att utarbeta en omstrukturer- ings- eller likvidationsplan. Den allmänna principen är att undsätt- ningsstöd ska möjliggöra tillfällig hjälp till ett företag som ställts inför en allvarlig försämring av sin finansiella situation, som om- fattar en akut likviditetskris eller teknisk insolvens. Sådant tillfälligt stöd bör ge tid till att analysera de omständigheter som föranlett

453

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

svårigheterna och att utarbeta en lämplig plan för att avhjälpa dessa svårigheter.41

Omstruktureringsstöd utgör mer genomgripande stöd än und- sättningsstöd och måste återställa stödmottagarens långsiktiga lön- samhet på grundval av en realistisk, enhetlig och långtgående om- struktureringsplan, men samtidigt möjliggöra ett tillräckligt eget bidrag och en lämplig ansvarsfördelning och begränsa den poten- tiella snedvridningen av konkurrensen.42

Tillfälligt omstruktureringsstöd är likviditetsstöd som är utfor- mat för att underlätta omstruktureringen av ett företag genom att skapa de nödvändiga förutsättningarna för stödmottagaren att ut- forma och genomföra lämpliga åtgärder för att återställa sin lång- siktiga lönsamhet. Tillfälligt omstruktureringsstöd får endast ges till små och medelstora företag och till offentligägda mindre företag (såsom kommunala bostadsverksamheter).43

Stödbeloppet för individuellt stöd inom ramen för en stödord- ning som kan godkännas enligt omstruktureringsriktlinjerna får inte överstiga 10 miljoner euro per företag.44 Av omstrukturerings- riktlinjerna framgår vidare att ett godkännande av kommissionen och en framtida tillämpning av stödordningen förutsätter att föl- jande förutsättningar också är uppfyllda:

– Att samhället förlorar på en konkurs, dvs. en beskrivning av vad som händer om stöd inte utbetalas och en förklaring om varför det inte är önskvärt. Det är tillräckligt att stödmottagarens kol- laps skulle medföra sociala problem för att det ska vara möjligt att hävda att stödet avser ett mål av gemensamt intresse.

– En beskrivning av hur konkurrensen påverkas av att de tänkta stödmottagarna fortsätter att bedriva verksamheten i förhållande till hur konkurrenssituation skulle sett ut om bolaget i stället avvecklas. Någon fullständig marknadsundersökning är dock inte nödvändig.

41 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 26.

42 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 27.

43 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 28.

44 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 105.

454

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

– Ett åtagande från medlemsstaten om att stöd inte kommer att beviljas utan att en omstruktureringsplan som uppfyller riktlin- jernas krav godkänns av medlemsstaten.45

– Att stödmottagaren lämnar ett eget bidrag som uppgår till minst 40 procent för medelstora företag och till minst 25 procent för små företag. Med eget bidrag avses att en privat ägare skjuter till kapital. Eget bidrag kan också avse att verksamheten tar lån från en bank på marknadsmässiga villkor eller att verksamheten av- yttrar tillgångar och på det sättet bidrar till att finansiera åtgär- derna.

– Medelstora företag måste vidta kompenserande åtgärder och minska sin kapacitet eller liknande för att främja konkurrensen. Åtgärderna i omstruktureringsplanen betraktas normalt inte som kompenserande åtgärder.

– Medlemsstaten ska garantera att stödet lämnas bara en gång per tioårsperiod.

Nedan utvecklas ovannämnda krav för att synliggöra vilken typ av bedömningar som Boverket kommer att behöva göra. Ovan har vi beskrivit att stöd bara ska kunna lämnas om det finns sociala skäl att genom stödet säkerställa bostadsförsörjningen. Vi har även kon- staterat att konkurrenterna på dessa marknader normalt inte expan- derar med nya investeringar och att risken att stödet kommer att tränga ut konkurrenter från marknaden därför kan bedömas som liten. De tidigare rivningsstöden enligt den nuvarande förordningen om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet och dess föregångare har utvärderats och de privata fastighetsägare som tillfrågats har inte betraktat stödet som något konkurrensproblem.46

Den omstruktureringsplan som behövs har stora likheter med de omstruktureringsavtal som Boverket tidigare har ingått med re- spektive kommun. Åtgärderna har beslutats med beaktande av den förväntade marknadsutvecklingen, och avtalen har säkerställt att omstruktureringsåtgärderna verkligen genomförs och att verksam- heten inte expanderar under perioden. Vi bedömer dock att det är

45 Se bilaga 2 till omstruktureringsriktlinjerna.

46 Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden 1998–2005, om Bostadsdelegationen och Statens bostadsnämnd, Statens Bostadsnämnd, 2005.

455

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

nödvändigt att avtalet även ingås med den kommunala bostadsverk- samheten direkt och att bostadsverksamheten också bör under- teckna det aktuella avtalet för att säkerställa att alla krav blir rätts- ligt bindande för stödmottagaren.

Det egna bidraget bli dock svårare att hantera. Ägartillskott från kommunen betraktas inte som ett eget bidrag. Om bostadsverk- samheten ska kunna drivas vidare utan att en privat ägare släpps in i verksamheten är det nödvändigt att den kommunala bostadsverk- samheten tar upp lån från en privatägd eller marknadsmässigt driven offentligägd bank eller annan finansiär som utifrån omstruk- tureringsplanen kan göra en opartisk bedömning av om det är rea- listiskt att förvänta sig att den omstrukturerade verksamheten utan offentliga garantier har återbetalningsförmåga efter att omstruktu- reringen genomförts.47 Undantag från detta krav har dock gjorts när det gäller företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse.48

Bostadsverksamheter med färre än 50 anställda eller en omsätt- ning och balansräkning under 10 miljoner euro behöver inte vidta kompenserande åtgärder. Stödmottagare som är medelstora företag enligt kommissionens rekommendation behöver vidta åtgärder som exempelvis kan bestå av försäljning av del av verksamheten till pri- vata företag, begränsning av verksamheten till kärnverksamheten eller åtaganden om framtida konkurrensutsättning av den allmän- nyttiga tjänsten om det är fråga om omstrukturering av ett företag som utför en sådan tjänst. Dessa villkor bör bidra till att underlätta att den här typen av stöd även kan godtas av konkurrerande före- tag. Det förekommer att kommunala bostadsverksamheter även hyr ut lokaler eller motsvarande. Vilka kompenserande åtgärder som kan behöva vidtas måste därför bedömas i det enskilda fallet utifrån förutsättningarna som finns när det gäller att avgränsa och sälja delar av verksamheten.

47 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 63.

48 COM(2013) 4986 final, av den 31.7.2013, om SA.35205 Restructuring aid to Abbanoa Spa punkt 56 och punkt 58. Se vidare i avsnitt 5.7.4.3.

456

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

10.14.4.1 Kommunalt finansierat omstruktureringsstöd

Det ska alltså vara möjligt för kommuner att lämna stöd enligt den godkända stödordningen även i de fall där kommunens ekonomi är så god att den kan bära kostnaden själv och det därför inte blir aktuellt med statliga garantier eller bidrag till kommunen. För att underlätta för kommunerna att tillämpa stödordningen och för att säkerställa en korrekt tillämpning bör det vid sådan stödgivning krävas att Boverket konstaterar att kraven enligt stödordningen är uppfyllda.

Det bör alltså inte vara möjligt för en kommun att tillämpa stödordningen utan Boverkets medverkan. Detta är dock inte något EU-rättsligt krav och det är möjligt att en godkänd stödord- nings villkor skulle kunna efterlevas av kommunerna även utan att Boverket ges en sådan roll. Mot bakgrund av det tekniska och svår- tillämpade regelverk som det är frågan om bedömer vi att den kom- petens och erfarenhet som kommer att finnas hos Boverket bör an- vändas för en korrekt tillämpning av stödordningen.

10.14.5 Vilka kommuner och bostadsverksamheter bör omfattas?

Vårt förslag: Stöd ska kunna lämnas till kommuner med svaga bostadsmarknader där det finns definierade bostadsbehov som inte tillgodoses utan stöd.

Enligt våra direktiv ska vi överväga om det finns behov av stöd för omstrukturering eller avveckling av bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader om svårigheterna beror på hur marknaden ut- vecklats. Ett stöd är ett sätt att påverka de incitament som företag har för att agera på olika sätt på en marknad. Ett välutformat stöd skapar incitament att agera på ett sätt som inte skulle ske utan stöd. Det innebär dock också att ett stöd för åtgärder som i sig är lön- samma att genomföra även utan stöd riskerar att medföra att så- dana åtgärder utförs i för stor utsträckning. Ett stöd för att bygga hissar kan leda till att för många hissar byggs, ett rivningsstöd kan leda till för mycket rivningar, etc.

457

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

Om det lokalt kan konstateras att marknadens funktionssätt utan stöd från det allmänna inte motsvarar vad som krävs för att en tillfredsställande bostadsförsörjning ska kunna upprätthållas, kan det finnas skäl att genom stöd skapa incitament för ett agerande som skiljer sig från det sätt som en affärsmässig aktör skulle ha agerat på.

Enligt våra direktiv ska eventuella stöd kopplas till ekonomiska svårigheter som beror på urbaniseringens konsekvenser. Det är svårt att avgränsa en stödordning för omstruktureringsstöd så att enbart ekonomiska svårigheter som beror på urbaniseringen omfat- tas. En sådan avgränsning förutsätter att det görs en bedömning av en från kommunen oberoende myndighet i varje enskilt fall om det ska vara möjligt att hindra att stödet ges för att komma till rätta med ekonomiska svårigheter som inte beror på minskande efter- frågan till följd av urbaniseringen. En avgränsning till de kommu- ner som har de svagaste bostadsmarknaderna kan i detta samman- hang ses som ett första steg för att minska risken att stöd ges till företag vars svårigheter inte beror på befolkningsminskning.

Begreppet svaga bostadsmarknader som vi har redogjort för i kapitel 7 kan användas för att avgränsa en grupp kommuner med sämre förutsättningar. Definitionen kan dock inte i sig utgöra en grund för att ge stöd i EU-rättslig mening. Beslut om stöd ska där- för avgränsas i två steg. Först till kommuner med svaga bostads- marknader där nyinvesteringar i hyresbostäder är mindre troliga och där kommunerna kan förväntas ha en ansträngd finansiell situation och därefter till de svaga bostadsmarknader där ett affärs- mässigt agerande inte bedöms kunna tillgodose bostadsbehovet för kommunmedborgarna. Det är främst äldres, ungdomars och andra inkomstsvaga hushålls bostadsbehov som kan kopplas till hyres- bostadslägenheter i allmänhet och till de kommunala bostadsverk- samheterna i synnerhet som ska beaktas.

Eventuella omstruktureringsstöd bör därför utbetalas enbart när de aktuella företagens ekonomiska problem riskerar att skapa bo- stadsförsörjningsproblem för grupper som är beroende av tillgång till hyresrätter. Det bör ankomma på Boverket att utifrån det underlag kommunen redovisar bedöma om en obeståndssituation kan leda till sådana bostadsförsörjningsproblem på orten.

458

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

10.14.6 Förutsättningarna att tillämpa stödordningen i praktiken

I rapporten om svaga bostadsmarknader bedöms antalet bostads- marknader som vi betecknar som svaga minska i framtiden. Sam- tidigt konstateras i rapporten att skillnaderna mellan de starkaste och de svagaste marknaderna kommer att öka. Trots antaganden om en fortsatt positiv ekonomisk utveckling bedöms 39 kommuner ha svaga bostadsmarknader 2025. Ett något större antal kommuner har dock enligt rapporten vi fått via Boverket behov av att avveckla lägenheter. Enligt svaren på de telefonintervjuer vi låtit genomföra anses mer än en tredjedel av bostadsverksamheterna på svaga bo- stadsmarknader riskera att få ekonomiska svårigheter. Av de öppna svaren vi tagit del av framgår att det inte är finansieringskostna- derna för att riva lägenheter som är den största utmaningen för de aktuella bostadsverksamheterna och kommunerna. Det är i stället svårigheterna att enligt affärsmässiga principer motivera invester- ingar i underhåll och tillgänglighetsanpassning av lägenheterna som framhålls. Bostadsverksamhetens ledning i 13 verksamheter på svaga bostadsmarknader ser en risk för konkurs eller ett behov av likvi- dation inom den närmaste tioårsperioden. Dessa 13 verksamheter skulle kunna omfattas av kommissionens definition av företag i svårigheter och därmed kunna komma ifråga för statligt stöd som kan utformas i enlighet med kommissionens omstruktureringsrikt- linjer. Ett kvarvarande behov av statlig eller kommunal finansiering för att omstrukturera kommunala bostadsverksamheter i kris kan därför inte uteslutas.

Det största hindret mot att kunna bevilja stöd som är förenligt med omstruktureringsriktlinjerna till kommunala bostadsverksam- heter på svaga bostadsmarknader är att stödet ska leda till att stöd- mottagaren kan bedriva en lönsam verksamhet utan att behöva ta emot ytterligare stöd i EU-rättslig mening de närmaste tio åren vil- ket enligt omstruktureringsriktlinjernas krav ska bekräftas genom en privat aktörs värdering av villkoren i omstruktureringsplanen och påföljande utlåning eller ägartillskott till den verksamhet som får stödet. Om det saknas marknadsförutsättningar för långsiktig kommersiell bostadsuthyrning till privatpersoner så är det inte möjligt att upprätta en realistisk omstruktureringsplan. Om så är fallet är det inte möjligt att betala ut statligt stöd med omstruktu-

459

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

reringsriktlinjerna som rättslig grund. För sådana marknader kan det enda EU-rättsligt godtagbara alternativet vara att först definiera den nödvändiga men olönsamma bostadsförsörjningen som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Vi överväger förutsättningarna för en sådan stödordning under nästa rubrik.

Det finns dock ett antal kommunala bostadsverksamheter som bedömer att engångsstöd kan lösa dess ekonomiska problem i dag eller i framtiden och att de därefter kan bedriva verksamheten utan ytterligare stöd trots att de befinner sig på svaga bostadsmarknader.

100

% 50		44
25
			17	14
0
	Ja, möjligt utan ytterligare	Ja, möjligt med ytterligare	Nej	Vet ej
	löpande kapitaltillskott	löpande kapitaltillskott

Frågans fullständiga ordalydelse: Bedöms det möjligt att genom lån eller ägartillskott och omstrukturering av företaget vid ett enda tillfälle få bolaget långsiktigt lönsamt eller kommer ytterligare kapital att behöva skjutas till löpande?

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Utifrån dessa svar bedömer vi att det trots det begränsade utrym- met för stöd finns skäl att föreslå en stödordning för omstruktu- reringsstöd i enlighet med våra direktiv. Stöd enligt denna stöd- ordning kommer emellertid att kunna lämnas i mindre utsträckning än som varit möjligt vid tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Stödordningen bör därför kompletteras med en stödordning som kan tillämpas i den utsträckning företagets marknadsförutsättningar

460

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

och ekonomiska situation är av sådan art att omstruktureringsstöd inte kan förklaras förenligt med EU:s statsstödsregler.

En korrekt tillämpad stödordning för omstrukturering av vissa kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader kan bidra till att det är möjligt att även på dessa bostadsmarknader be- hålla ett utbud av hyresrätter som svarar mot behovet. Nackdelen med att rädda befintliga företag är att alternativa lösningar som skulle kunna vara effektivare uteblir. Ett annat problem med en sådan stödordning är att den kan leda till ett större risktagande än vad som är affärsmässigt motiverat. Även beträffande det tidigare stödet har det i förarbetena uttalats att stöd inte ska ges om kom- munen eller företaget själv bidragit till de ekonomiska problemen. Genom att utesluta stöd till företag som själva orsakat de eko- nomiska svårigheterna genom beslut som inte beaktat de affärs- mässiga förutsättningarna och genom att begränsa stödordningens tillämpning till svaga bostadsmarknader bör de negativa konsekven- serna på marknaden begränsas tillräckligt. Eftersom marknads- förutsättningarna har förändrats anser vi att det är lämpligt att inte beakta beslut som fattats innan 2011 då lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag trädde i kraft. Det innebär att före- tag som fått ekonomiska svårigheter till följd av olönsamma in- vesteringar på senare tid inte kommer att kunna få stöd enligt stöd- ordningen även om marknaden är en svag bostadsmarknad. Stöd- ordningen kommer genom detta villkor inte heller att skapa incita- ment till något omotiverat risktagande i framtiden.

Nyttan med den typ av omstruktureringsstöd vi föreslår är svår att kvantifiera men vi kan konstatera att värdet för samhället av att bostadsförsörjningen kan garanteras även på svaga bostadsmarkna- der klart överväger de kostnader vi bedömer att våra förslag skulle medföra.

461

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

10.15 En ordning för statligt stöd till EU-rättsligt godtagbart stöd för bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader

Vårt förslag: Boverket ska efter ansökan av en kommun med en svag bostadsmarknad kunna bevilja statligt stöd till kommunen för att kommunen ska kunna ge stöd i form av ersättning för en av kommunen beslutad bostadstjänst av allmänt ekonomiskt in- tresse.

Boverket ska granska att tjänsten fyller ett bostadsbehov som inte marknaden kan tillgodose och att villkoren i kommissio- nens beslut om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är uppfyllda.

Nybyggnation ska inte kunna finansieras med statliga medel.

Som framgått ovan har Boverkets stöd främst varit ett finansiellt tillskott till kommunerna i samband med nödvändiga omstruktu- reringsåtgärder. Genom att den ordningen anpassas till EU-rättens krav minskar förutsättningarna att ge sådant stöd till kommunerna. Kommunernas behov av statlig finansiering kan dock vara större än vad ovan föreslagna stödordning för företag i ekonomiska svårig- heter medger stöd för.

EU-rättsligt godtagbart stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan vara ett alternativ eller komple- ment till ovan föreslagna ordning om stöd till företag i ekonomiska svårigheter om någon viss bostadsuthyrningsverksamhet inte kan bedrivas på marknadsmässiga villkor, dvs. enligt affärsmässiga prin- ciper. I kapitel 5 har vi beskrivit de EU-rättsliga bestämmelserna och deras tillämpning. I kapitel 9 har vi konstaterat att kommu- nerna kan ha befogenhet att tillämpa statsstödsreglerna på bostads- området när bostadsutbudet på marknaden inte tillgodoser ett visst av kommunen definierat bostadsförsörjningsbehov. I kapitel 9 har vi även redogjort för hur kommuner på egen hand kan öka den rättsliga säkerheten när kommunen ska ta ställning till om en viss bostadspolitiskt motiverad tjänst kan definieras som en tjänst av allmänt ekonomisk intresse som kan ges förenligt stöd i EU-rätts- lig mening.

462

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

10.15.1 En kompletterande möjlighet till att ge statligt stöd

Tillämpningen av den föreslagna stödordningen om EU-rättsligt godtagbart omstruktureringsstöd till kommunala mindre bostads- verksamheter på svaga bostadsmarknader kommer att medföra att stöd inte kan ges i samma utsträckning som varit möjligt vid tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Utöver förutsättningarna att bevilja stöd för åtgärder av gemen- samt intresse, som stöd enligt kommissionens omstrukturerings- riktlinjer kan utgöra, är det även möjligt för medlemsstaterna att be- sluta om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som kan beviljas statligt stöd i EU-rättslig mening när de utför tjänster som mark- naden inte kan utföra utan stöd.

Utifrån de förutsättningar som kännetecknar de svaga bostads- marknaderna kan vi inte utesluta att det finns kommunala bostads- verksamheter som inte kan drivas affärsmässigt utan att bostäder- nas standard försämras på ett sätt som kan avvika från vad som politiskt anses acceptabelt. Detsamma kan gälla förhållandena i privatägda bostadsfastigheter. Vi har även mött enstaka kommuner som menar att deras bostadsföretag inte kan drivas enligt affärs- mässiga principer eftersom de har så små marginaler att marknads- mässiga avkastningskrav och borgensavgifter inte är möjliga att ta ut. Bostadsförsörjningsproblem kan lösas såväl genom privatägda som kommunägda hyresbostäder. Vi bedömer inte att det finns något skäl att stödet bara ska kunna ges till kommunala bostads- verksamheter utan stödet ska även kunna ges för kommunens kost- nader för stöd till en privat fastighetsägare för att täcka kostna- derna för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Svaga bostadsmarknader kännetecknas i många fall av ett över- utbud av bostäder. Nybyggnation riskerar därför att försämra förut- sättningarna ytterligare för de befintliga bostadsägarna, oavsett om dessa är privata eller offentliga företag eller enskilda hushåll. Det stöd som Boverket hittills har lämnat till kommunerna har i huvud- sak avsett kostnaderna för att riva lägenheter. Med hänsyn till att nybyggnation är mycket kostsamt och att det nuvarande stödet har en begränsad budget anser vi att det finns skäl att fastställa att Boverket inte ska kunna ge statligt stöd för att finansiera nypro- duktion genom stöd till kommunalt beslutade tjänster av allmänt

463

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

ekonomiskt intresse. En ordning för stöd för nyproduktion eller s.k. omvandling av bostäder överväger vi i kapitel 11 inom ramen för den verksamhet som Statens bostadsomvandling AB bedriver.

Hyran för en hyresbostadslägenhet i en bostadsverksamhet som utför en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som finansieras med stöd i EU-rättslig mening bör inte beaktas av hyresnämnden vid en bruksvärdesprövning för likvärdiga lägenheter. Detta följer av nu- varande hyreslagstiftning och kräver inte särskild reglering.49

10.15.2 Stöd eller affärsmässiga åtgärder?

Det inslag i olika kommunala eller statliga åtgärder som i EU-rätts- lig mening gynnar mottagaren och därför kan utgöra stöd behöver inte ta formen av direkta bidrag. Det kan vara fråga om att ägartill- skott till en verksamhet ges utan krav på marknadsmässig avkast- ning i förhållande till affärsrisken. Det kan även vara fråga om att avgiften för kommunal borgen sätts lägre än vad risken motiverar i syfte att möjliggöra investeringar i underhållsåtgärder. Ett stöd kan även ges i form av ett blockförhyrningsavtal med förmånliga villkor genom vilket kommunen övertar vakansrisken för vissa lägenheter eller fastigheter utan marknadsmässig motprestation. Andra former av stöd är också möjliga.

EU-rättsligt krävs det att stödgivaren – oavsett om denne är kommunen eller Boverket – kan bedöma stödets storlek för att stö- dets förenlighet med statsstödsreglerna ska kunna bedömas.

Som framgår av kapitel 8 behöver låga avkastningskrav och låga borgensavgifter på svaga bostadsmarknader inte vara statligt stöd i EU-rättslig mening så länge som nya allmänna medel inte tillförs verksamheten och ägaren inte tar någon ny risk på annat än mark- nadsmässiga villkor.

I den mån historiska investeringar eller historiskt beslutade borgensavgifter (med historiskt avses att det eventuella stödet gavs för mer än tio år sedan) inte motsvarat den risk som kommunen tagit som ägare eller borgenär i samband med de ursprungliga in-

49 Jfr prop. 2009/10:185 s. 65f., prop. 1974:150 s. 471 och RH 1999:90 (det s.k. S:t Eriksmålet). Se även Svea Hovrätts dom den 2 maj 2014 i mål ÖH 4677-13.

464

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

vesteringsbesluten utgör det befintligt statligt stöd som även om det skulle vara oförenligt inte behöver återkrävas.50

Det är först när ägaren tar ny risk som den aktuella marknads- situationen ska beaktas eftersom det kan bli fråga om stöd i EU- rättslig mening som måste utformas enligt något av undantagen från genomförandeförbudet i EU:s statsstödsregler eller anmälas till kommissionen för godkännande.

Statsstödsreglerna kan alltså hindra nytt statligt stöd men de kräver inte att alla historiska investeringsbeslut och därmed sam- manhängande affärsförbindelser omprövas. I kapitel 5 har vi redo- gjort för det faktum att förekomsten av stöd ska ställas mot alter- nativen som finns i det aktuella fallet, inklusive alternativet att verksamheten avvecklas eller säljs. Detta tar sig uttryck i att affär- mässiga principer handlar om att göra det som är företagsekono- miskt rationellt för företaget och ägaren. Affärsmässiga beslut kan alltså fattas även på en vikande marknad. Ett teoretiskt exempel ges nedan för att illustrera denna princip.

Ett ägartillskott som är nödvändigt för att kunna genomföra en underhållsåtgärd som krävs för att fastigheten ska kunna fortsätta drivas som en hyresbostadsfastighet bedöms kunna ge 2 kronor i ökad intäkt. En privat investerare på orten skulle med hänsyn till affärsrisken bara göra ett sådant tillskott om den förväntade ökade intäkten var 8 kronor. Alternativet till underhållsåtgärderna är att fastigheten avvecklas vilket skulle kosta ägaren 7 kronor. Så länge som fastigheten förväntas vara fortsatt lönsam på lång sikt är det, givet dessa förutsättningar, affärsmässigt att vidta underhållsåtgärden eftersom det är dyrare att avveckla verksamheten. En privat aktör i kommunens situation skulle alltså ha genomfört ägartillskottet som möjliggjorde åtgärden.

Sammanfattningsvis är det de omständigheter som omger det aktuella affärsbeslutet som ska bedömas i förhållande till alternativ- kostnaden för kommunen som ägare. I en verksamhet där intäk- terna från driften av verksamheten överstiger kostnaderna är det mindre sannolikt att statsstödsreglerna behöver tillämpas när det gäller kostnadsbesparande åtgärder. Om verksamheten inte kan för- väntas generera ett positivt resultat och bolaget saknar tillgångar med ett positivt marknadsvärde är dock alla nya åtaganden från

50 Se vidare i avsnitt 5.9 och 5.10.

465

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

ägaren att betrakta som stöd. Merparten av de kommunala bostads- verksamheterna på svaga bostadsmarknader har positiva kassaflöden (driftnetton) enligt deras redovisning. Behovet av att finansiera och utforma stöd till bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse torde alltså främst avse mer kostsamma underhållsåtgärder eller andra investeringar som behövs för att tillgodose bostadsbehov som inte kan tillgodoses på den aktuella bostadsmarknaden utan stöd i EU-rättslig mening.

10.15.3 EU-rättsliga förutsättningar för stödet

Om det inte är möjligt att upprätta en trovärdig affärsplan, dvs. att det inte kan förväntas att företaget kommer att gå med vinst på lång sikt, ens med hjälp av omstruktureringsstöd enligt 10.14 ovan, är det kvarvarande alternativet att verksamheten måste läggas ner. Om marknadsutsikterna är så dåliga att verksamheten inte kan drivas med förväntad långsiktig lönsamhet kan det finnas skäl att reglera vissa bostadsuthyrningstjänster på den lokala marknaden som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för att upprätthålla ett visst utbud av hyresrätter som svarar mot ett visst behov som kan finnas trots en vikande efterfrågan.

En tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste skilja sig från vad marknaden skulle kunna erbjuda utan någon form av offentlig finansiering.51 Det innebär att den del av verksamheten som ska be- tecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste defi- nieras av kommunen på ett sätt som visar hur den skiljer sig från en verksamhet som kan bedrivas enligt affärsmässiga principer.

Att definiera en sådan tjänst, göra tjänsten obligatorisk för utföraren och utforma ersättningen på ett sätt som är förenligt med EU-rätten förutsätter god insyn i EU:s statsstödsregler.

De mindre kommuner som har svaga bostadsmarknader kan ha svårt att göra en korrekt statsstödsrättslig bedömning och utforma ett sådant regelverk samt avgöra vad som är marknadsmässigt re- spektive vad som utgör stöd i EU-rättslig mening. Det är dock inte heller möjligt att nationellt reglera vad som är möjligt enligt affärs- mässiga principer (marknadsmässigt) eftersom det är ett förhåll-

51 Se vidare i avsnitt 5.5.

466

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

ningssätt som privata aktörer kan förväntas agera på och inte något som kan definieras genom en reglering. Eftersom varje marknad har sina unika förutsättningar och såväl den ekonomiska som den juridiska kontexten förändras över tid bör förutsättningarna för kommunernas beslut vara flexibla. Det är därför inte lämpligt att nationellt reglera vilket bostadsutbud som är önskvärt på alla svaga bostadsmarknader. Samtidigt innebär svårigheterna som finns när det gäller att tillämpa EU:s statsstödsregler på ett sätt som är för- enligt med EU-rätten att det behöver skapas bättre förutsättningar för kommunernas beslutsfattande så att stöd inte betalas ut i strid mot EU:s statsstödsregler.

Det finns ett EU-rättsligt regelverk för hur stöd till definierade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan utformas utan någon anmälan till kommissionen.52 Vi föreslår därför inte att någon ny stödordning anmäls till kommissionen för godkännande. I stället föreslår vi att eventuella stöd som behövs för bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader men som inte kan lämnas enligt den ovan föreslagna ordningen för stöd till kommunala mindre bostads- verksamheter på svaga bostadsmarknader utformas enligt kommis- sionens beslut om stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eller enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydel- se för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Någon anmälan är i sådana fall inte nödvändig. Däremot måste de skyldigheter som följer av dessa regelverk följas inklusive den rapporteringsskyldig- het som gäller i förhållande till kommissionen. Om det vid Bover- kets tillämpning av den föreslagna förordningen uppstår oklarheter när det gäller om något visst stöd är förenligt med kommissionens beslut om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan det stödet då anmälas till kommissionen för godkännande.

Stöd till en bostadstjänst av allmänt ekonomisk intresse som be- slutas och lämnas i enlighet med EU:s statsstödsregler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste däremot avse stöd till en viss avgränsad verksamhet som stödmottagaren måste vara skyldig att

52 Se vidare om kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse (förordningen 1407/2013), respektive kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i upp- drag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU (beslut 2012/21/EU) i avsnitt 5.5.4 och 5.6.1.

467

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

utföra. Stödets storlek måste också beräknas enligt en metod som fastställts innan uppdraget tilldelades stödmottagaren. Bara kostna- der som följer av uppdraget och som inte täcks av intäkterna från detsamma får ersättas om stödet ska ha sin rättsliga grund i stats- stödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.53

En konsekvens av regelverket är att kommunen måste ta ställ- ning till vad som skulle ha varit affärsmässig avkastning respektive en affärsmässig borgensavgift. Utan ett sådant ställningstagande är det inte möjligt att fastställa stödbeloppet vilket gör att det inte går att ta ställning till om stödet är förenligt med EUF-fördraget.54 Stöd som utgår för ett sådant uppdrag bör också i vissa fall kunna kompletteras med ovan beskrivna stöd för omstrukturering av kommunens bostadsverksamhet i den utsträckning detta är möjligt och nödvändigt för att säkerställa den lokala bostadsförsörjningen. Omstruktureringsplanens trovärdighet får i det sammanhanget bedömas med beaktande av den beslutade ersättningsnivån för den allmännyttiga tjänsten vilket kan skapa förutsättningar för en håll- bar omstrukturering även på vikande bostadsmarknader.

Stöd som utformas enligt kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse får inte överstiga 15 miljoner euro per år om stödet inte kan kopplas till en bostadstjänst som tillgodoser bostadsbehov för svaga grupper på bostadsmarknaden eller till eko- nomiskt svagare hushåll, dvs. en socialt motiverad bostadstjänst.55

Det måste också ha klargjorts att tjänsten inte kan utföras på tillfredsställande villkor av marknaden om det ska kunna uteslutas att definitionen inte utgör en uppenbart felaktig bedömning av det allmännyttiga inslaget i tjänsten.

Stödet måste vidare förenas med krav på redovisning och åter- betalning av oskäliga vinster som gör det möjligt att säkerställa att stödet inte överstiger nödvändiga kostnader till följd av uppdraget och en skälig vinst.

Den verksamhet som får stöd måste i redovisningshänseende särskiljas från annan verksamhet som tillhandahållaren bedriver. Dessutom förutsätter EU-rätten att det sker en uppföljning av att verksamheten utförs enligt uppdraget samt att ersättningen inte

53 Jfr artikel 5 i kommissionens beslut 2012/21/EU.

54 Mer om detta i avsnitt 5.6.1.

55 Artikel 2 punkten 1 a och 1 c i kommissionens beslut 2012/21/EU.

468

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

överstiger de faktiska kostnaderna inklusive en skälig vinst för verksamheten. Så länge som all verksamhet omfattas av det allmän- nyttiga syftet bör sådan redovisning inte vara problematisk för ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag. Det blir svårare om bolaget även bedriver verksamhet som inte omfattas av det allmän- nyttiga uppdraget eller om verksamheten utförs av en privat aktör.

Om den som anförtrotts att utföra en tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse även bedriver annan verksamhet som inte EU- rättsligt har definierats som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, eller som enligt svensk lagstiftning ska bedrivas marknads- mässigt, såsom när det gäller uthyrning av lokaler, måste kostna- derna för de olika delarna av verksamheten separeras och gemen- samma kostnader fördelas enligt objektiva kriterier. Ett exempel på en verksamhet som kan behöva särskiljas från den bostadsförsörj- ningsverksamhet som definieras som en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse kan vara sådan lokaluthyrning som omfattas av kom- munalrättsliga krav på att verksamheten drivs enligt affärsmässig grund.

Sammanfattningsvis är tillämpningen av kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse en form av kommunalt beslutad reglering av den del av verksamheten som definierats som en allmännyttig tjänst, inklusive en reglering av dess kostnader. Den största EU-rättsliga utmaningen är att avgöra under vilka förutsättningar en viss bostadspolitiskt motiverad verksamhet får ges EU-rättsligt godtagbart stöd, dvs. att definiera en tjänst av all- mänt ekonomiskt intresse på ett lagligt sätt. Som vi förklarat i av- snitt 5.5.2 kräver EU-rätten att en verksamhet som får stöd kan särskiljas från sådan verksamhet som bedrivs utan stöd för att det inte ska vara fråga om en uppenbart felaktig bedömning från med- lemsstatens sida.56 Inom denna ram kan varje medlemsstat definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och besluta om att anförtro den till en utförare. Anförtroendet måste vara förenligt med upp- handlingsreglerna. En direkttilldelning av ett uppdrag kan vara möjligt om det är fråga om hyra eller direkttilldelning till sådan verksamhet som kontrolleras av kommunen i fråga och som även

56 Se även kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8 11.01.2012 s. 2, punkt 48 och Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT nr C 8, 11.01.2012 s. 15–22, punkt 13.

469

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

uppfyller de övriga Teckal-kriterierna.57 I Sverige är det kommunerna som är ytterst ansvariga för att planera för bostadsförsörjningen och därmed även för dessa beslut.

Nedan ges tre exempel på när stöd skulle kunna beviljas till bo- stadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmark- nader utan en anmälan till kommissionen.

10.15.3.1 Exempel 1

En affärsmässig bostadsverksamhet har behov av att bekosta underhållsåtgärder i en fastighet. Nyinflyttning väntas inte och de boende blir allt äldre. Samtidigt är de boende i huvudsak personer med lägre inkomster och det finns inte förutsättningar att höja hyran ytterligare. Om underhållsåtgärderna inte vidtas kan inte bostadsföretaget längre upprätthålla en godtagbar boendestandard. Om det ska finnas ett utbud av tillgängliga hyresrätter i fler- bostadshus på orten krävs investeringar i underhållsåtgärder som inte kan förväntas betala sig för företagets ägare ens på lång sikt. Orsaken till att medel för underhåll inte fonderats är den gradvisa befolkningsminskningen. Ägaren har inte tagit ut tillgångar ur företaget eller på annat sätt varit delaktig i den uppkomna ekono- miska situationen.

Kommunen beslutar att tillhandahållandet av de aktuella lägen- heterna i ett visst skick är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Att upprätthålla fastigheterna i det skick som kommunen kräver förutsätter vissa underhållsåtgärder som definieras i en förvalt- ningsplan för de närmaste fem åren. Stödet för den sålunda definie- rade bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse får uppgå till skillnaden mellan de förväntade intäkter och underhållskostnaderna ifråga och en skälig vinst. Fastigheten särredovisas från det övriga fastighetsbeståndet och hyran i fastigheten läggs inte till grund vid en bruksvärdesprövning. Om hyresintäkterna skulle öka mer än vad som förväntas vid tidpunkten när förvaltningsplanen beslutas eller om kostnaderna för förvaltningen sjunker ska hälften av över-

57 Se vidare avsnitt 5.5.3.1.

470

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

skottet enligt avtalet återbetalas som en retroaktiv kompletterande borgensavgift till kommunen.58

10.15.3.2 Exempel 2

Ett kommunägt bostadsföretag har 100 lägenheter. På orten finns ytterligare 20 lägenheter i flerbostadsfastigheter. Kommunens före- tag har redan en hög skuldsättning, en soliditet på 10 procent och ett kassaflöde (driftnetto) som i bästa fall balanserar årets resultat. Investeringar i underhåll av fastigheterna är inte lönsamt för kom- munen som ägare eftersom ägaren inte kan förvänta sig ökade in- täkter och verksamheten inte hittat något sätt att minska sina kost- nader. Ägartillskott som skulle sänka räntekostnaderna skulle inte vända utvecklingen och kan inte betala sig för ägaren om utflytt- ningen från kommunen fortsätter som förväntat. För kommunen som ägare är det företagsekonomiskt rationella att lägga ned verk- samheten. Kommunen beslutar dock efter ett öppet samråd att driften av 80 lägenheter som är tillgängliga för äldre personer är nödvändiga för bostadsförsörjningen på orten under den kom- mande femårsperioden. En förvaltningsplan för driften av fastig- heterna med de 60 efterfrågade lägenheterna som skulle komplet- tera marknadens utbud tas fram tillsammans med en affärsplan för avvecklingen av övertaliga lägenheter i det kommunägda beståndet. Stödet utgår i form av ett nytt lån från Kommuninvest mot kom- munal borgen. Kommunen avstår borgensavgift59 som vid en jäm- förelse med Europeiska kommissionens garantimeddelande borde ha legat på 2 procent av det lånade beloppet. Kostnaderna för att avveckla de vakanta lägenheterna kan bara omfattas av stödet om de kan kopplas till den definierade tjänsten. Om hyresintäkterna skulle öka mer än vad som förväntas vid tidpunkten när förvaltningsplanen beslutas eller om kostnaderna för förvaltningen sjunker ska hälften av överskottet enligt avtalet återbetalas som en retroaktiv komplet- terande borgensavgift till kommunen.

58EU-rättsligt skulle exemplet rymmas inom ramen för Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

59 Eller avkastning om det handlar om ett ägartillskott vilket skulle ha varit bättre för det redan högbelånade företaget.

471

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

10.15.3.3 Exempel 3

Om viss verksamhet i privatägda fastigheter ska definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och delfinansieras av kom- munen skrivs en kommunal borgensförbindelse med en privat bank där kommunen på motsvarande sätt som i exempel 2 ovan ger ett stöd i form av en förmånlig borgensavgift för ett lån som ska täcka kostnaderna för den förvaltningsplan för fastigheterna som kom- munen och fastighetsägaren avtalat om. I avtalet förbinder sig de privata fastighetsägarna att följa förvaltningsplanen och säkerställa tillgången till de aktuella hyresrätterna under en femårsperiod. Om hyresintäkterna skulle öka mer än vad som förväntas vid tillfället när förvaltningsplanen beslutas eller kostnaderna för förvaltningen sjunka ska hälften av överskottet återbetalas såsom en retroaktiv kompletterande borgensavgift till kommunen.60 Enligt avtalet ska den private fastighetsägaren lämna den redovisning till kommunen som är nödvändig för att kommunen ska kunna säkerställa att ersättningen inte överstiger kostnaderna för förvaltningsplanen och en skälig vinst.

10.15.4 Ett förfarande för ökad rättslig säkerhet i förhållande till EU-rätten

Vårt förslag: Ett villkor för Boverkets statliga stöd ska vara att den ansökande kommunen har följt ett särskilt förfarande inför ett beslut om att tillämpa EU:s statsstödsregler om stöd till tjäns- ter av allmänt ekonomiskt intresse.

Inget enskilt fall av kommunalt stöd för bostadsförsörjningsända- mål har hittills anmälts till kommissionen. Vi har inte heller identi- fierat något visst bostadsförsörjningsproblem som inte skulle kunna hanteras marknadsmässigt när det gäller att fortsätta bedriva bo- stadsuthyrningsverksamhet på svaga bostadsmarknader utan stöd i EU-rättslig mening, dvs. inom ramen för ett agerande enligt affärs-

60 EU-rättsligt skulle exemplet rymmas inom ramen för kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

472

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

mässiga principer. Det är därför svårt att föreslå något visst mark- nadskompletterande stöd som kan godkännas av kommissionen. Eftersom det är fråga om lokala marknadsförutsättningar som förändras över tid bör besluten och de politiska ställningstagandena fattas i kommunerna som har bäst förutsättningar att bedöma de lokala förhållandena. Hur kommissionen eller en svensk domstol skulle bedöma en lokalt definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i förhållande till EU:s statsstödsregler är svårt att förutse eftersom de olika former av definierade tjänster och ersättnings- modeller som skulle kunna beslutas inte kan överblickas. Även om Boverket bistår med sin kompetens kommer en rättslig osäkerhet att kvarstå.

Vi föreslår därför ett särskilt förfarande för tillämpningen av kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som ska göra det enklare för kommunen att uppfylla kraven i EU:s statsstödsregler. Genom att kommunen följer förfarandet säker- ställs det att verksamheten är marknadskompletterande innan beslut om stöd fattas. Ett villkor för att Boverket ska kunna finansiera hela eller en del av stödet är att kommunen följt förfarandet och att Boverket delar kommunens bedömning att stödet är förenligt med EU:s statsstödsregler.

För stöd baserade på statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bedömer vi att följande innehåll skulle bidra till ökad rättslig säkerhet. Tillämpningen av förfarandet ska alltså vara ett villkor för Boverkets statliga stöd. Förfarandet motsvarar det förfarande som vi i kapitel 9 beskrivit att kommuner själva kan följa för ökad rättslig säkerhet. Förfarandet påminner om tillämp- ningen av kommissionens regler för statligt stöd för bredbands- utbyggnad.61

1. Kommunen gör en analys av vilket utbud av bostäder som marknaden kan förväntas tillhandahålla utan stöd.

2. Analysen bör därefter offentliggöras för synpunkter från befint- liga och potentiella marknadsaktörer för att få en bekräftelse på att den definierade tjänsten inte kan erbjudas av marknaden utan statligt stöd.

61 Se vidare i avsnitt 9.12. Jfr EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät, EUT 2013/C 25/01.

473

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

3. Mot bakgrund av analysen ska ett uppdrag definieras som in- kluderar den verksamhet eller de villkor för verksamheten som marknaden inte förväntas erbjuda enligt kommunens analys.

4. Villkoren för uppdraget förs in i ett dokument som är rättsligt bindande för den aktör som ska utföra tjänsten.62 Villkoren för ersättningen för uppdraget fastställs därmed innan uppdraget utförs. Villkoren ska innehålla krav på återbetalning av stöd som visar sig överstiga nettokostnaderna för uppdraget inklusive en skälig vinst.

5. Den som mottar stödet förbinder sig att utforma sin redovis- ning så att det blir möjligt att kontrollera om ersättningen har överstigit de kostnader som kan kopplas till tjänsten och en rim- lig vinst med beaktande av intäkterna från verksamheten.

6. Minst vart tredje år följer kommunen upp hur ersättningen för- håller sig till kostnaderna för att utföra tjänsten genom att ta del av stödmottagarens redovisning. Eventuell överkompensation ska återbetalas till kommunen.

10.15.4.1 Definitionen av tjänsten

Vårt förslag: Ett konstaterat bostadsbehov som marknaden inte kan tillgodose ska vara en förutsättning för att definiera en viss bostadstjänst som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Inledningsvis krävs att kommunen enligt punkten 1 tar ställning till vilket behov av bostäder som kommuninvånarna har. En liknande analys gör kommunerna årligen i samband med att de besvarar Bo- stadsmarknadsenkäten som Boverket och länsstyrelserna distribue- rar. Därefter bör det göras en bedömning av vilket utbud som kan förväntas under en rimlig tidsperiod utan stöd. Eftersom bostads- marknaden kan vara kopplad till arbetsmarknadsregionen63 bör det regionala bostadsutbudet beaktas trots att det är det lokala bostads- behovet som ska kunna mötas. Bostadsproduktion från planerings-

62 Uppdraget kan definieras i ett förfrågningsunderlag om utföraren upphandlas eller i en bo- lagsordning eller annat bindande styrdokument om det rör kommunens bostadsverksamhet.

63 Se bilaga 2.

474

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

fasen till färdiga uthyrda lägenheter tar tid. Det är därför rimligt att en sådan tidsperiod inte görs för kort. Ett konstaterat bostads- behov som marknaden inte kan förväntas tillgodose bör vara en förutsättning för att definiera hela eller delar av en viss bostads- uthyrningsverksamhet som en tjänst av allmänt ekonomiskt in- tresse som ska få stöd i EU-rättslig mening.

10.15.4.2 Samrådet

Vårt förslag: Ett samråd med berörda aktörer ska genomföras innan kommunen kan beviljas statligt stöd för stöd till ett före- tag som utför en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

För att säkerställa att det verkligen är en skillnad mellan det poli- tiskt önskvärda bostadsutbudet och det utbud som finns eller kan förväntas utan stöd inom en rimlig tidsperiod samt att det önsk- värda utbudet svarar mot ett verkligt bostadsbehov bör andra mark- nadsaktörer inklusive de som har behov av bostäder, dvs. kommun- invånarna, få möjlighet att lämna synpunkter på bedömningen.

Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar (bostadsförsörjningslagen) ska kommunen besluta om rikt- linjer för bostadsförsörjningen. Uppgifterna i riktlinjerna ska sär- skilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. Berörda kommuner och regionala aktörer ska ges tillfälle att kommentera riktlinjerna. Vidare sägs i förarbe- tena till bostadsförsörjningslagen att kommunen även kan samråda med byggherrar om förutsättningarna.

För det fall ett utkast till riktlinjer hålls tillgängliga via kommu- nens hemsida och berörda aktörer ges möjlighet att kommentera de delar där kommunen anser att det finns ett marknadsmisslyckande bör behovet av ett samrådsförfarande ha tillgodosetts. Eftersom samrådsförfarandet redan finns när det gäller kommunens bostads- försörjningsriktlinjer kan det vara lämpligt att hantera ett sådant samråd som en del av ett samråd om kommunens bostadsförsörj- ningsriktlinjer, även om statsstödsreglerna förutsätter att samrådet hålls med en bredare grupp intressenter. Ett annat motsvarande öp-

475

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

pet förfarande som inbjuder berörda aktörer att lämna synpunkter bör också kunna godtas av Boverket.

Om det finns en skillnad mellan bostadsbehovet och det bo- stadsutbud som kan förväntas utan stöd i EU-rättslig mening får det anses möjligt för kommunen att definiera en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som kan utföras av den kommunala bostads- verksamheten eller av en privat utförare.

Uppdraget får fastställas till en period inom de ramar som anges i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intres- se. Eftersom stödordningen inte rymmer nybyggnation av fastig- heter bör perioden inte vara längre än tio år. Därefter måste ett nytt beslut om ett bindande uppdrag fattas efter en ny analys av marknadsförutsättningarna och behoven.

För att säkerställa att stödet inte överkompenserar den som ut- för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska kommunen när stöd ges som kan överstiga 500 000 euro under en treårsperiod tillämpa artikel 5 och artikel 6 i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt dessa bestämmelser får stö- det inte överstiga kostnaderna för att utföra det definierade upp- draget och en skälig vinst. Eventuella överskott ska återbetalas till kommunen. För att inte utsläcka alla incitament till hyresförhand- lingar och kostnadssänkande åtgärder kan det vara rimligt att verk- samheten får behålla hälften av eventuella överskott, under förut- sättning att överskottet inte kan hänföras till att kvaliteten på hyresbostadstjänsten sjunkit.

10.15.5 Vägledning genom ett yttrande från Boverket

Vårt förslag: Boverket ska kunna ge vägledning avseende tillämp- ningen av EU:s statsstödsregler till kommuner med svaga bo- stadsmarknader genom att yttra sig i frågan om kommunens pla- nerade åtgärder är förenliga med EU:s statsstödsregler om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Det kan vara svårt för en enskild kommun att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på ett sätt som är förenligt med kom- munallagens och EU-rättens krav. Det kan vidare vara komplicerat att utforma en ändamålsenlig ersättning i enlighet med villkoren i

476

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

kommissionens beslut eller förordning om tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse.

Utredningen om en kommunallag för framtiden har föreslagit att den nya upphandlingsmyndigheten ska ges uppgiften att ta fram generell information och vägledning för kommunernas tillämpning av EU:s statsstödsregler och kunna besvara frågor från kommuner och landsting.64 Enligt förslaget är det dock fråga om allmän väg- ledning och information om reglerna och inte någon renodlad råd- givning om hur reglerna ska tillämpas i det enskilda fallet. Funktio- nen ska ses som ett komplement till privat rådgivning snarare än som en funktion som kan ersätta råd från en advokatbyrå. Vi bedömer att den föreslagna vägledningsfunktionen för statsstöds- frågor inte kan förväntas bygga upp den kunskap om bostadsmark- naden som krävs för att tillämpa EU:s statsstödsregler på ett ända- målsenligt sätt i detta sammanhang.

För en liten kommun med få anställda kan det till och med vara svårt att identifiera behovet av rättslig vägledning. Vi bedömer där- för att det är ändamålsenligt att särskilt mindre kommuner kan få hjälp av Boverket att tillämpa EU:s statsstödsregler även i de fall som dessa kommuner själva har de finansiella förutsättningarna att ge stöd.

Boverket bör dock inte ägna sig åt verksamhet som direkt kon- kurrerar med den rådgivning som kan erhållas på den privata mark- naden. Boverkets roll bör därför kopplas till en faktisk beslutspro- cess inom Boverket som ska kunna bidra till att klarlägga faktiska förhållanden och resultera i en självständig bedömning från Bover- ket. Formen för detta bör vara ett yttrande.

10.16 Sambandet mellan stödordningen för om- struktureringsstöd och stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader

En viktig skillnad mellan stöd som utformas utifrån kommissio- nens omstruktureringsriktlinjer och förutsättningarna för att stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska

64 SOU 2015:24, En kommunallag för framtiden, s. 468.

477

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

vara förenligt statligt stöd är att riktlinjerna åtgärdar ekonomiska problem som redan har inträffat medan ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skapar ekonomiska förutsättningar för framtida verksamhet. Det har numera i omstruktureringsrikt- linjerna och i kommissionens vägledning för tillämpningen av stats- stödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse klargjorts att det är möjligt att kombinera dessa regelverk under vissa förut- sättningar.65

För att förklara hur omstruktureringsstöd och stöd enligt stats- stödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt ovan66 ska tillämpas i förhållande till varandra ger vi här ett exempel.67

Om en aktör på den lokala bostadsmarknaden som har varit verksam på marknadsvillkor riskerar att gå i konkurs och det inte finns tillräckligt många alternativa aktörer som omedelbart kan gå in, kan kommunen ge den aktören i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med kommissio- nens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, så att kon- tinuiteten för tjänsten säkras. Ett exempel på en sålunda definierad tjänst kan vara ett utbud av ett tillräckligt antal tillgängliga hyres- bostadslägenheter som kan erbjudas till äldre. I en sådan speciell situation som rör kapacitetsproblem ska kommunen överväga att begränsa varaktigheten för uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse till den tid som behövs för att andra potentiella marknadsaktörer ska få tillfälle att ta över tjänsten på marknadsvillkor. Eftersom marknadsaktören ifråga inte tilldelats uppdraget att tillhandahålla en allmännyttig tjänst förut, kan ersätt- ningen för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i princip endast täcka framtida kostnader för en tjänst av allmänt ekonomiskt in- tresse i enlighet med beslutet. När det gäller tidigare förluster, och om tjänsteleverantören inte kan hitta privat finansiering, kan de dock bara täckas enligt villkoren i stödordningen för omstrukturer- ingsstöd.

65 Se vidare i avsnitt 5.7.4.3.

66 Se ovan under avsnitt 10.16 och 10.17.

67 Exemplet är en omformulerad version av ett exempel SWD(2013) 53 final/2, av den 29 april 2013, Arbetsdokument från kommissionens avdelningar. Vägledning om hur Europeiska unio- nens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tilläm- pas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, s. 29 (där exemplet avser barnomsorg).

478

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

10.17 Boverkets tillämpning av den nya förordningen

Vårt förslag: En ny förordning om statligt stöd till vissa kom- munala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader er- sätter den tidigare förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Att planera för bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar men staten har en skyldighet att säkerställa att kommunerna har de rättsliga och finansiella förutsättningarna för att säkerställa bo- stadsförsörjningen.

Vi föreslår därför en förordning som ger Boverket möjlighet att säkerställa såväl de EU-rättsliga som de finansiella förutsättningar- na för bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader. Enligt för- ordningen ska Boverket kunna bistå kommunerna både när det gäller den EU-rättsliga bedömningen och när det gäller de finan- siella förutsättningar i de fall kommunen inte har ekonomiska förutsättningar att finansiera stödet.

De civilrättsligt bindande villkor som EU-rätten kräver kan säkerställas genom bindande avtal där Boverket är part och före- träder staten i vissa fall och där kommunen i andra fall beställer tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som antingen definieras genom avtal eller andra bindande dokument som kan beslutas eller ingås av respektive kommun. Vi bedömer därför att lagstiftning inte är nödvändig och att en förordning för Boverkets tillämpning kan ge en större flexibilitet att anpassa stödet efter hur statsstöds- reglerna utvecklas. De EU-rättsliga kraven som kommer att ställas vid ett kommissionsbeslut om att godkänna en sådan stödordning för undsättnings- och omstruktureringsstöd som vi nu föreslår re- spektive kraven som gäller vid tillämpning av kommissionens beslut 2012/21/EU samt kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 gäller såväl kommunerna som staten och kräver därför ingen ytter- ligare reglering.

Vi föreslår att förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet upphävs eftersom det är fråga om genomgripande förändringar.

Genom den nya förordningen skapas förutsättningar för stöd enligt förslagen i avsnitt 10.14 och 10.15 ovan. Det statliga stödet som Boverket administrerar riktas till kommuner med svaga bo-

479

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

stadsmarknader vilket säkerställer att bostadsförsörjningen kan garanteras på ett rättssäkert sätt även i små kommuner med svag ekonomi. Stödet har redan i allt väsentligt riktats till kommuner med svaga bostadsmarknader så det är inte fråga om någon egentlig förändring i förhållande till nuvarande tillämpning.

Stödet ska enligt våra överväganden ovan kopplas till bostads- behov eller risken för bostadsförsörjningsproblem och möjliggör därmed att även andra åtgärder än rivningar kan finansieras med statligt stöd.

I den del stödet inte avser stöd till företag i kris enligt våra direktiv föreslår vi att stödet även ska kunna ges för kostnaderna som privata företag kan ha för att utföra tjänster av allmänt ekono- miskt intresse som dessa anförtrotts av en kommun.

Boverkets tillämpning av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet har följt den praxis som tidigare myndigheter som administrerat stödet har ut- arbetat. Vi anser att delar av det nuvarande förfarandet alltjämt är ändamålsenligt. Det innebär att Boverket även fortsättningsvis ska göra en bedömning av den ansökande kommunens och den kom- munala bostadsverksamhetens finansiella förutsättningar innan stöd ges. Förfarandet ska tillämpas både vid stöd för omstruk- tureringsåtgärder och vid stöd för kommunens kostnader för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I den senare typen av stöd krävs dock inte att den kommunala bostadsverksamhetens ekonomi granskas.

Riksrevisionen har uppmärksammat ett tillämpningsproblem som har uppstått på vissa svaga bostadsmarknader. Kommuner som fått omstruktureringsstöd för att riva vissa bostäder har även för- pliktat sig att säkerställa att dessa bostäder inte återgår till den ordinarie bostadsmarknaden. Detta har inneburit en begränsning när marknadsförutsättningarna har förändrats och nya behov av bostäderna har uppstått. Även omstruktureringsavtal enligt den stödordning vi nu föreslår måste i likhet med Boverkets ovan- nämnda omstruktureringsstöd innehålla krav på att de omstruktu- reringsåtgärder som finansieras genom stöd också genomförs. Om omstruktureringsplanen inte följs måste stödet återkrävas. I en situation när övertaliga bostäder är det huvudsakliga problemet kan krav på att bostäderna inte återförs till marknaden vara motiverade. Det är dock viktigt att åtgärderna vidtas inom en avgränsad tid och

480

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

att begränsningarna därefter upphör. I annat fall kan en situation uppstå där det befintliga utbudet av bostäder inte kan användas trots att sådana bostäder efterfrågas av marknaden. Vi ser ingen an- ledning att reglera dessa omständigheter särskilt men det har fram- kommit att den nuvarande tillämpningen orsakat vissa svårigheter lokalt, främst kanske beroende på att omstruktureringsåtgärderna inte vidtagits enligt omstruktureringsavtalen. Vi bedömer dock inte att det är nödvändigt att reglera dessa situationer utan de bör han- teras inom ramen för den praktiska tillämpningen av stödordningen och omstruktureringsavtalen.

Vi föreslår att såväl kommunen som det kommunala bostads- företaget blir avtalsparter i de omstruktureringsavtal som sluts med Boverket. Därmed bör förutsättningarna öka för att de överens- komna omstruktureringsåtgärderna vidtas enligt planen och att av- talet ingås med beaktande av alla relevanta omständigheter. Stödet från staten bör dock även fortsättningsvis lämnas till kommunen trots att villkoren för stödets överföring till bostadsföretaget ska framgå av avtalet med Boverket.

I de fall stödet avser kommunens kostnader för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse anser vi dock inte att Boverket bör vara delaktig i avtalet med det företag som utför tjänsten då det skulle kunna skapa en otydlighet i upphandlingsprocessen och en oklarhet om vilken offentlig aktör som ansvarar för uppdraget. Ett sådant avtal eller formerna för detta bör dock omnämnas i avtalet mellan Boverket och kommunen om ett sådant stöd för att tydlig- göra vilket uppdrag som det statliga stödet från Boverket avser.

Boverket ska vid sin tillämpning säkerställa att såväl statens som kommunens stöd till det företag som är den slutlige stödmottaga- ren är förenligt med EU:s statsstödsregler. Det förekommer alltså två olika begrepp för statligt stöd av betydelse vid tillämpningen av förordningen. Statligt stöd som uppfyller kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget och statligt stöd från svenska staten till en svensk kommun. I förordningen väljer vi att beteckna det förra som stöd och det senare som statligt stöd.

481

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

SOU 2015:58

10.17.1 Bestämmelser i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet som utgår

Förordningen vi föreslår är enbart marknadskompletterande. Vi föreslår alltså inte att staten ska ha möjlighet att bidra med finan- siering till åtgärder som det finns marknadsmässiga förutsättningar att genomföra. Orsaken till detta är att vi inte bedömer att kom- munsektorn har generella problem med upplåning utan att de pro- blem som diskuteras i huvudsak kopplas till önskemål om att utföra marknadskompletterande tjänster av olika slag. Enligt för- ordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtagan- den för boendet kan Boverket lämna statliga kreditgarantier för lån som en kommun tar upp för att kunna fullgöra sina åtaganden en- ligt ett omstruktureringsavtal eller för att ersätta kommunal borgen för lån till bostadsrättsföreningar med en statlig kreditgaranti. Den första möjligheten till kreditgarantier har aldrig tillämpats och den senare har inte tillämpats under de tio senaste åren. Bestäm- melserna om statliga kreditgarantier i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet fyller där- med inte någon funktion.

När det gäller vilken form statligt stöd enligt den nya förord- ningen bör kunna ta förefaller bidrag till kommunen eller stöd- mottagaren som ett ändamålsenligt alternativ. Kreditgarantier kan dock i vissa fall vara en mer ändamålsenlig form för det statliga stödet till kommunen, i synnerhet om det är fråga om en likvidi- tetskris av mer tillfällig art eller om kommunens samlade åtaganden hindrar fortsatt upplåning. Vi menar därför att Boverket bör kunna ge statligt stöd i form av bidrag eller statliga kreditgarantier. För statliga kreditgarantier bör gälla de regler som varit avsedda att tillämpas om kreditgarantier beviljas enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet och enligt förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. I den mån som likvida medel saknas bör kommunen inte med beaktande av de statliga garantierna ha svårigheter att få finansiering för ge stöd i EU-rättslig mening. Någon anledning att ge Boverket möj- lighet att bevilja lån till en kommun ser vi därmed inte.

När det gäller kommuner som har starkare bostadsmarknader eller kommuner med bostadsverksamheter som inte är kommunala mindre bostadsverksamheter kan förordningen inte tillämpas. Ge-

482

SOU 2015:58

Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

nom förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommu- nala åtaganden för boendet har dock stödet redan inriktats på stöd till kommuner med mindre bostadsverksamheter som är verksam- ma på svaga bostadsmarknader. Vi bedömer alltså inte att den nya förordningens tillämpning på det sättet skiljer sig från den tidigare förordningens tillämpning. Avgränsningen är därmed närmast att betrakta som ett förtydligande av ändamålet.

När det gäller de EU-rättsliga förutsättningarna skapar vi en sär- skild ordning för dessa typer av stöd och en möjlighet för kommu- ner med svaga bostadsmarknader att begära ett yttrande från Bo- verket. Vare sig för kommuner med svag bostadsmarknad eller för kommuner med starkare bostadsmarknad utesluter dessa stödord- ningar andra typer av stöd som utformas enligt EU:s statsstöds- regler. Andra typer av omstruktureringsstöd och andra typer av stöd för kommunalt definierade tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse kan alltså beviljas vilket innebär att våra förslag inte begrän- sar det kommunala självstyret.

10.17.2 Bestämmelser som tillkommer i förhållande till be- stämmelserna i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet

Vårt förslag innebär ett större mått av detaljreglering i ansöknings- förfarandet och hänvisningar till den EU-rättsliga grunden för stöd- givningen och till de villkor som följer av detta. Vi föreslår även att möjligheterna till omstruktureringsstöd kompletteras med en möj- lighet till undsättningsstöd och s.k. tillfälligt omstruktureringsstöd enligt kommissionens omstruktureringsriktlinjer. Stödordningen innehåller utöver möjligheter till stöd för omstruktureringsåtgärder även möjlighet att säkerställa såväl finansiering som EU-rättsliga förutsättningar för bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader.

Därutöver tillkommer en uppgift för Boverket att bistå kom- muner genom att tillämpa den EU-rättsliga stödordningen även på omstruktureringsstöd som kommunen själv kan finansiera.

Boverket föreslås även kunna yttra sig över den EU-rättsliga be- dömning som kommuner med svaga bostadsmarknader kan behöva göra avseende stöd till en bostadsverksamhet som utför bostads- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

483

11 Statens bostadsomvandling AB

11.1 Inledning

Vårt uppdrag är inriktat mot kommunernas bostadspolitik. Staten har dock på olika sätt medverkat till insatser på svaga bostadsmark- nader. Enligt våra direktiv ska vi även lämna förslag på hur dessa verksamheter kan utformas i enlighet med EU:s statsstödsregler och hur statens resurser på bästa sätt för samhället bör användas i framtiden. I detta kapitel redogör vi för överväganden och förslag beträffande Statens bostadsomvandling AB:s (Sbo) verksamhet, som består i att omvandla outnyttjade fastigheter.

I kapitel 3 har vi kort redogjort för äldres boendesituation på bostadsmarknaden. Äldre anses i för liten utsträckning kunna flytta till tillgänglighetsanpassade flerbostadshus på svaga bostadsmark- nader. Vi föregriper dock inte utredningen för äldres boende som ska lämna sitt betänkande senast den 1 oktober 2015 och som kom- mer med en mer fullständig problembeskrivning.

Vi har låtit utvärdera effekterna av några av Sbo:s projekt för att kunna ta ställning till om verksamheten är ändamålsenlig utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Rapporten är en del av underlaget för våra överväganden och förslag i detta kapitel. Rapporten bifogas betänkandet. Det är rapportförfattarna som står för innehållet i rapporten. Sbo har haft invändningar mot rapporten och anser att exemplen i rapporten inte beskriver situationer som överensstäm- mer med svaga bostadsmarknaders funktionssätt.

I detta kapitel använder vi inte begreppet kommunal bostads- verksamhet eftersom Sbo:s verksamhet bygger på ett treparts- förhållande där kommunen är beslutsfattare och det allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolaget ofta blockförhyr fastigheten som omvandlas. De självständiga juridiska organisationsformerna allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksam-

485

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

hetsstiftelser med bostadsverksamhet betecknas i detta kapitel som kommunala bostadsföretag.

11.2 Statens bostadsomvandling AB:s verksamhet

Statens bostadsomvandling AB (nedan Sbo) är ett statligt ägt före- tag. Nedan beskriver vi Sbo:s bildande, ägarens mål och inriktning med verksamheten, de finansiella förutsättningarna samt hur verk- samheten bedrivs i dag.

11.2.1 Bakgrund

Sbo bildades 2004 med uppdraget att rikta kompletterande insatser till kommuner med statliga omstruktureringsavtal.1 Syftet var att riva eller omvandla övertaliga fastigheter till annat än bostäder för att motverka problemet med övertaliga bostäder på avfolknings- orter.

Åren 2004–2009 fick Sbo enligt sin bolagsordning bedriva verk- samhet endast i kommuner som hade ett omstruktureringsavtal med staten. 2009 utvidgades Sbo:s uppdrag på så sätt att kravet på att kommunen skulle ha ett omstruktureringsavtal med staten togs bort. Däremot skrevs det in i bolagets arbetsordning att verksam- heten skulle bedrivas på avfolkningsorter med mycket svaga bostads- marknader.

Sbo har 2005–2014 förvärvat och utvecklat eller avvecklat fastig- heter på cirka 30 orter i Sverige som bedömts utgöra svaga bostads- marknader. Åtgärderna har under denna period omfattat fastigheter med cirka 900 lägenheter samt lokaler. Åren 2010–2014 har 20 fastig- heter med 400 lägenheter samt lokaler sålts på den öppna mark- naden eller avvecklats genom rivning. Bolaget ägde och förvaltade i januari 2015 fastigheter på ett tjugotal orter. Sbo:s fastigheter har 415 uthyrda lägenheter samt lokaler. I ytterligare fem fastighets- projekt pågår omvandling av fastigheter till boenden för äldre in- klusive trygghetsboenden, omfattande drygt 100 lägenheter, samt annan användning, exempelvis förskoleverksamhet.

1 Se vidare i kap. 5.

486

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

11.2.2 Sbo:s uppdrag

Enligt Sbo:s bolagsordning ska bolagets verksamhet bestå av:

att förvärva, äga, förvalta och utveckla fastigheter för i huvudsak bostadsändamål som övertas från kommuner eller kommunala bostadsbolag,

att avveckla sådana fastigheter genom försäljning eller/och riv- ning samt

att bedriva därmed förenlig verksamhet.

Bolaget får dock inte gå in som delägare och satsa riskkapital i kommunala bostadsbolag.

Sbo:s styrelse, där ägaren staten är representerad, har beslutat om en arbetsordning där målsättningarna med verksamheten speci- ficeras. Enligt arbetsordningen är bolagets ändamål att medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i balans på orter med mins- kande befolkning och en mycket svag bostadsmarknad genom att förvärva och utveckla eller avveckla fastigheter. Ändamålet ska nås genom att bolaget:

tar över fastigheter med tomma lägenheter för att på kommer- siella villkor utveckla dem för annat ändamål,

förvaltar övertagna fastigheter med målet att avyttra dessa, och

i sista hand tar över fastigheter med tomma lägenheter för av- veckling genom miljömässig rivning eller nedmontering/åter- användning.

För Sbo:s verksamhet har ställts upp mål:

Ekonomiska mål

Att minst 37 procent av de samlade projektkostnaderna ska ha återvunnits när ett projekt avslutas.

Att för minst 80 procent av projekten genomföra omstrukturer- ing av fastigheterna och inom åtta år sälja fastigheterna på mark- nadsmässiga villkor på den öppna marknaden.

487

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Förvaltningsmål

Att minska energikostnaderna för de förvärvade fastigheterna.

Att nå 80 procent nöjda samarbetspartners och hyresgäster.

Bostadsmarknadsmål

 Att medverka till en fungerande bostadsmarknad.

Sbo tolkar sitt uppdrag som att en omvandlad fastighet bör säljas när bostadsmarknaden är i balans. Om en försäljning inte är möjlig ska bostäderna avvecklas på ett hållbart sätt. Under senare år har Sbo:s verksamhet till stor del inriktats på att tillsammans med be- rörda kommuner tillgodose efterfrågan på tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre och funktionshindrade.

11.2.3 Sbo:s ekonomiska förutsättningar

År 2003 tillfördes 40 miljoner kronor till bolaget Bothia Garanti AB (numera Statens bostadsomvandling AB). Ytterligare 500 mil- joner kronor tillfördes bolaget Norecic AB som var ett dotterbolag till Statens Bostadsomvandling AB. Efter en fusion genomförd den 1 juli 2014 där de tidigare dotterföretagen Norecic AB och Stu- dentbostäder i Grythyttan Hällefors AB gick upp i moderbolaget Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) bedrivs hela verksamheten i ett bolag. Enligt årsredovisningen för 2014 uppgick koncernens till- gångar till 541 miljoner kronor. Tillgångarna består av fordringar, kassa och kortfristiga finansiella placeringar som redovisas till 325 miljoner kronor och materiella anläggningstillgångar (mark, fastigheter och pågående projekt) som redovisas till 216 miljoner kronor. Kapitalbehovet för planerade nya investeringar i fastigheter bedöms till 130–150 miljoner. Sbo bedömer att det egna kapitalet kommer att minska varje år med 10–40 miljoner kronor beroende på framtida nedskrivningsbehov för färdigställda utvecklingsprojekt.

Ett mål med Sbo:s verksamhet är som nämnts ovan att minst 37 procent av projektkostnaderna återvinns när projekt avslutas. Sbo ska dock arbeta affärsmässigt i syfte att minska kostnaderna

488

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

för staten. 2014 återvanns cirka 60 procent av projektkostnaderna vilket också motsvarar återvinningsgraden 2012 och 2013.

11.2.4 Sbo:s koncept för bostadsomvandling

Sbo:s verksamhet består alltså i att bolaget köper fastigheter från kommuner eller från kommunala bostadsföretag för att sedan om- vandla fastigheten. Fastigheten köps för marknadspris som hittills uppgått till 1 krona. Fastigheten omvandlas till en bostadsfastighet som möter den lokala efterfrågan (ofta lägenheter som lämpar sig för äldre). Kommunen eller kommunens bostadsföretag blockför- hyr därefter fastigheten av Sbo, i regel på 15–20 år. Fastigheten av- ses säljas på den öppna marknaden. Målet är att försäljning ska ske inom åtta år. Sbo bedömer att efterfrågan på de aktuella orterna är störst avseende moderna tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre och trygghetsboenden. Av det fastighetsbestånd Sbo äger utgör boende för äldre och trygghetsboende cirka 87 procent. Nedan redogör vi för formerna för Sbo:s nuvarande verksamhet.

11.2.4.1 Informationsmöte hos kommunen

Ett omvandlingsprojekt inleds med att kommunen och Sbo möts för information och dialog. Finns behov, intresse och möjlighet kommer parterna överens om att gå vidare och inleda ett gemen- samt utvecklingsprojekt rörande en eller flera fastigheter för att nå bättre balans på bostadsmarknaden i kommunen.

11.2.4.2 Gemensam programhandling, upphandling mm

Om projektet går vidare bildar Sbo tillsammans med kommunen en arbetsgrupp för att gemensamt utreda förutsättningar och förslag till ombyggnad mm. En programhandling för till-/ombyggnad av fastigheterna tas fram. I de fall ombyggnad för bostadsändamål diskuteras så erbjuds kommunen att pröva om det är trygghets- boende eller annat tillgänglighetsanpassat boende som kommunen har behov av. När parternas gemensamma programhandling, för- frågningsunderlag och anbud tagits fram och dessa utvärderats be-

489

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

stäms en projektbudget. Med detta som grund utarbetas och för- handlas köpehandlingar, hyresavtal och genomförandet.

11.2.4.3 Beslut om genomförande, övertagande av ägande m.m.

Förslaget till ombyggnad av fastigheten genomförs bland annat på grundval av behovsanalyser och respektive parts affärsmässiga över- väganden. Utformning, hyra och projektkostnader dokumenteras innan beslut om fastighetsöverlåtelse, investering och genomföran- de fattas. Kommunen och Sbo säkerställer gemensamt att projekten avser en verklig efterfrågan. Avtal om fastighetsöverlåtelse, invester- ing, blockförhyrning och ombyggnation tecknas med villkoret att kommunen och Sbo:s styrelse godkänner affären. Efter beslut i kommunala instanser och i Sbo:s styrelse genomförs fastighets- överlåtelsen. Sbo finansierar ombyggnationen enligt den överens- komna projektbudgeten och enligt hyresavtalets villkor i det fall projektbudgeten förändras. Tillkommande kostnader utöver överens- komna investeringar i fastigheten finansieras av kommunen eller det kommunala bostadsföretaget eftersom det är den aktör som genom- för upphandlingarna och direkt kan påverka kostnaderna.

11.2.4.4 Ombyggnation

Projektet utformas gemensamt av kommunen och Sbo. De lokala behoven och efterfrågan utgör grunden för utformning och om- byggnation. Utformningen har inte bara betydelse för fastighetens lämplighet för avsett syfte utan också för livslängd, drifts- och underhållskostnader och för det framtida försäljningsvärdet. Såväl kommunen som Sbo har intresse av att bostäderna är attraktiva för hushållen och av att hålla nere drifts- och underhållskostnaderna i fastighetsförvaltningen. I exemplet Munkfors som beskrivs nedan har fastigheterna totalrenoverats till nyproduktionsstandard.

Mer konkret anges det i Sbo:s årsredovisning 2013 att omvand- lingarna innebär att hissar installeras, dörröppningar breddas, bad- rum tillgänglighetsanpassas samt att bostadshuset anpassas så att det upplevs som nytt och attraktivt.

490

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

Sbo är delaktig i och medverkar under hela ombyggnationen. Sbo är byggherre och står för byggherrekostnaderna i överenskom- men projektbudget.

11.2.4.5 Blockförhyrning

De fastigheter som Sbo omvandlar blockförhyrs av kommunen eller det kommunala bostadsföretaget. Hyra och eventuell tilläggshyra förhandlas mellan Sbo och kommunen eller med det kommunala bostadsföretaget inför avtalstecknande med utgångspunkt från en gemensamt överenskommen projektbudget enligt ovan. Projekt- budgeten baseras på konkreta anbud från entreprenör. Ett projekt har en s.k. projektlimit som uppgår till ungefär fastighetens dubbla marknadsvärde efter ombyggnad. I det fall den slutliga byggkostna- den överstiger ett projekts projektlimit, vilket enligt Sbo inträffat vid ungefär hälften av ombyggnationerna, erläggs en tilläggshyra över ett i avtalet specificerat antal år. Hyran enligt blockförhyr- ningsavtalet räknas upp med konsumentprisindex. Det gäller dock inte tilläggshyran som utgår med ett bestämt belopp. Avtalstiderna för blockförhyrningsavtalen varierar, men vid större investeringar är de vanligtvis 15–20 år. När den slutliga ombyggnadskostnaden är känd regleras den eventuella tilläggshyran enligt parternas gemen- samt överenskomna projektbudget och villkoren i hyresavtalet. För- längnings- och uppsägningstider är överenskomna i hyresavtalet och följer hyreslagstiftningen. Om kommunen eller det kommunala bostadsföretaget skulle köpa fastigheten kan avtalet upphöra före avtalstiden utgång. Förvärvar annan investerare fastigheten följer avtalet med i överlåtelsen. Om förlängning av avtalet inte kommer till stånd är det Sbo som ansvarar för fastigheten, genom exempel- vis ny uthyrning, eller som får ta kostnaderna för att riva fastig- heten.

I en bilaga till blockförhyrningsavtalet regleras villkoren för andrahandsuthyrningen. När omvandlingen avser bostäder för äldre är en vanlig formulering att förstahandshyresgästen, dvs. kom- munen eller det kommunala bostadsföretaget, fördelar lägenheterna efter behovsprövning.

491

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

11.2.4.6 Förvaltning av fastigheten efter färdigställandet

Efter färdigställandet förvaltar kommunen eller det kommunala bostadsföretaget fastigheten enligt villkoren i blockförhyrnings- avtalet under avtalad hyrestid och svarar därmed för uthyrningen av lägenheter och för underhåll. Det innebär att det är den kommu- nala aktören som får bära eventuell förlust om kostnaderna inte täcks av intäkter från uthyrning av lägenheter och lokaler och som får vinsten om kostnaderna blir lägre än intäkterna från andra- handsuthyrning av lägenheter och lokaler m.m. Blockförhyrnings- avtalet reglerar att fastigheten ska underhållas av blockförhyraren på ett godtagbart sätt. En anledning till att blockförhyraren står för underhållet är att Sbo inte har resurser att driva fastigheter på många skilda orter i hela Sverige.

11.2.4.7 Försäljning

Sbo har, som ett av flera mål, ett mål som uttrycker att bolaget ska sälja fastigheten när marknaden är i bättre balans. Målet innebär att Sbo ska vara fastighetsägare under en längre tid och så småningom sälja fastigheten. Fastighetsförsäljningar sker på den öppna mark- naden på marknadsmässiga förutsättningar vid försäljningstidpunk- ten. Sbo verkar på orter med svag bostadsmarknad. En risk för bo- laget är att värdet av en fastighet kan avvika från vad en potentiell köpare faktiskt är beredd att betala för fastigheten vid försäljnings- tidpunkten.

11.2.4.8 Riskfördelning

1. Sbo bekostar investeringarna i omvandlingsåtgärderna trots att fastighetens marknadsvärde efter ombyggnad kan visa sig bli lägre än ombyggnadskostnaden och fastighetens bokförda värde. Nedskrivningen av fastighetens värde belastar Sbo:s ekonomi.

2. Sbo erhåller hyresintäkter enligt blockförhyrningsavtalet under avtalstiden. Sbo har vissa omkostnader för att erhålla intäkterna.

3. Kommunen förvaltar fastigheten under avtalstiden och ansvarar för drifts- och underhållskostnader. Om inga vakanser uppstår

492

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

är affären enligt Sbo normalt ett ”nollsummespel” för kommu- nen, dvs. hyresintäkter från lägenheter, lokaler, p-platser m.m. täcker hyran till Sbo enligt blockförhyrningsavtalet och kostna- derna för att förvalta fastigheten. Kommunen eller kommunens bostadsföretag tar alltså risken för vakanser under den tid block- förhyrningsavtalet gäller.

4. Förlängnings- och uppsägningstider följer av hyresavtalet och är utformade enligt hyreslagens regler. Kommunen har inget an- svar för fastigheten, såsom för vakans- och rivningskostnader, efter att blockförhyrningsavtalet upphört att gälla.

5. Sbo ska avyttra fastigheten i framtiden vilket bland annat innebär att fastighetens värde kan avvika från vad en potentiell köpare faktiskt är beredd att betala för fastigheten vid försäljningstid- punkten. Risk för nedskrivning av fastighetstillgång, nyinvester- ingskostnader vid ny uthyrning och rivningskostnader belastar Sbo:s ekonomi.

11.3 Samhällsekonomiska vinster och företags- ekonomiska kostnader

Nedan presenteras några rapporter av betydelse för våra senare överväganden.

11.3.1 Samhällsekonomiska vinster av tillgänglighets- anpassning av flerbostadshus i Luleå

I februari 2010 presenterade Luleå kommun en rapport kallad Plan för bostäder för äldre i Luleå.2 Nedan återges utdrag från rapporten om hur Luleå ska möta en ökad andel äldre.

I Luleå beräknas antalet ålderspensionärer öka med 33 procent 2010–2020 medan antalet personer över 80 år förväntas öka med 42 procent under samma period. I dag bor de flesta personer över 65 år i småhus eller hyreslägenhet. Även om majoriteten bor i små- hus vid pensioneringen så flyttar de flesta till lägenhet eller äldre- boende inom 20–25 år. Flytten från småhus till lägenhet sker vid

2 Planering för bostäder för äldre i Luleå, Luleå kommun, februari 2010.

493

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

åldern 70–80 år medan flytten från småhus till äldreboende sker när personen fyllt 80 år. De som bor i lägenhet kan bo kvar 10 år längre och flyttar först efter fyllda 90 år. Tillgängligheten till bostaden ansågs vara det som oftast avgjorde om äldre kunde bo kvar eller inte. De största tillgänglighetsproblemen i flerfamiljsfastigheterna i Luleå var trappsteg vid entrén, förekomsten av en halvtrappa till första våningen och avsaknad av hiss.3

I rapporten föreslås att Luleå kommun beslutar om åtgärder som anpassar 471 bostäder för äldres behov. Alternativet att inte möta denna efterfrågan ansågs innebära att 289 fler lägenheter i vård- och omsorgsboenden skulle behövas fram till 2020. Vård- och omsorgsboenden fördelas till äldre personer med omfattande vårdbehov och personer med demens. År 2009 fanns 810 lägen- heter i vård- och omsorgsboende i Luleå, vilket motsvarade lägen- heter för 25 procent av de personer som är äldre än 80 år. Trots kostnaderna för tillgänglighetsanpassning ansågs anpassnings- åtgärderna minska kommunens framtida driftskostnader med drygt 780 miljoner kronor fram till 2020 eftersom alternativet med vård- och omsorgsboenden var väsentligt dyrare.4

11.3.2 Rapport från Sveriges kommuner och landsting om Sbo:s verksamhet

Sveriges kommuner och landsting (SKL) har publicerat en rapport om Sbo:s verksamhet.5 I rapporten beskrivs kommunernas demo- grafiska utmaning på bostadsområdet. Nedan refereras delar av rap- porten.

Den kommande befolkningsförändringen ställer ökade krav på välfärdssystemen eftersom befolkningen i gruppen 20–64 år kom- mer att öka mycket mindre än befolkningen som helhet. Utma- ningarna blir ännu större i små kommuner med vikande befolk- ningsunderlag (Norrlands inland, Bergslagen, Dalsland och delar av Värmland och Småland). Kostnadstrycket på kommunerna är direkt relaterat till befolkningens åldersstruktur. Kommunernas kostnader

3 Planering för bostäder för äldre i Luleå, s. 12–13.

4 Planering för bostäder för äldre i Luleå, s. 5–6.

5 Statens bostadsomvandling AB (Sbo) skapar värden och ser till att uttryckta samhälls- intressen infrias (SKL:s rapport), Björn Sundström, 20 september 2012.

494

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

för välfärdstjänsterna beräknas därför öka med drygt 10 procent fram till 2020 och med 27 procent fram till 2035.6 Samtidigt har kostnaderna för äldreomsorgen minskat. Det finns ett stort behov av och efterfrågan på tillgängliga bostäder för äldre. Kommunernas möjligheter att finansiera såväl nybyggnation som renoveringar hindras av höga kostnader och låga marknadsvärden. Relationen mellan kostnaderna för nybyggnation och marknadspris mäts med begreppet Tobins q. Ett värde på Tobins q under 0,8 innebär sämre förutsättningar för nybyggnation. Sådana värden finns i en tredjedel av landets kommuner. Det finns till och med kommuner som ligger runt 0,3 vilket i princip gör det omöjligt att bygga.7

På många orter har det befintliga bostadsbeståndet svårt att utan ombyggnad möta de äldres framtida krav och behov. Att finna goda lösningar för att de äldre ska kunna bo tryggt och bekvämt är ett betydelsefullt samhällsintresse. En omstrukturering av bostads- beståndet på vikande bostadsmarknader genererar stor samhälls- nytta och underlättar för den vård och omsorg av äldre som kom- munerna bedriver.8

Vissa tillgänglighetsåtgärder görs med hjälp av enskilda som söker s.k. bostadsanpassningsbidrag. Kostnaderna för detta är dock väsentligt högre i egnahem än i flerfamiljshus vilket innebär att Sbo:s verksamhet bedöms minska kommunernas kostnader för bostadsanpassningsbidrag.9 Den främsta besparingen är dock ett minskat vård- och omsorgsbehov för äldre som kan bo kvar längre i olika former av mellanboenden i stället för att ta platser i dyra vård- och omsorgsboenden.10

11.3.3 Riksrevisionens rapport om bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader

Riksrevisionen granskade 2014 om regeringen hade gett kommu- nerna tillräckliga finansiella och rättsliga förutsättningar att upp- fylla sitt bostadsförsörjningsansvar. Riksrevisionen bedömer att regeringens insatser fyller en funktion men att de inte är tillräckliga

6 SKL:s rapport, s. 8–9.

7 SKL:s rapport, s. 19–20.

8 SKL:s rapport, s. 19–20.

9 SKL:s rapport, s. 27.

10 SKL:s rapport, s. 28.

495

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

för att kommunerna ska kunna säkerställa att utbudet av tillgäng- liga bostäder på avfolkningsmarknader möter äldres efterfrågan på sådana bostäder.11

Riksrevisionen gick ut med en enkät till kommuner med svaga bostadsmarknader och av svaren framgår att hälften av de kommu- ner som svarat anser att de inte har en bostadsmarknad som är långsiktigt välfungerande och då särskilt i kommunens centralort. Hälften av de kommuner som besvarade enkäten anser att de inte har ett utbud av bostäder för äldre som motsvarar efterfrågan. Riksrevisionen konstaterar att problemet är att flerbostadshusen är äldre fastigheter i behov av upprustning och tillgänglighetsanpass- ningsåtgärder eftersom de byggdes innan krav på hiss i trevånings- hus infördes på 1970-talet. Riksrevisionen menar att bristen på till- gängliga bostäder för äldre kan leda till att kommunens kostnader för hemtjänst och bostadsanpassningsåtgärder ökar. Riksrevisionen menar också att situationen kan leda till att omsättningen på den lokala bostadsmarknaden minskar och att småhus som annars skulle efterfrågas av barnfamiljer inte kommer ut på marknaden.

Riksrevisionen anser att Sbo:s verksamhet ligger i linje med målet att medverka till en fungerande bostadsmarknad. De kom- muner som samarbetat med Sbo bedömer också i högre grad än andra kommuner med svaga bostadsmarknader att deras bostads- marknad fungerar och att de har ett utbud för äldre i centralorten som svarar mot äldres efterfrågan. Enligt Riksrevisionen är det dock inte klarlagt att det kan hänföras till Sbo:s insatser.

Riksrevisionen anser att Sbo:s verksamhet bör anpassas till EU:s statsstödsregler och att det bör övervägas att tillföra mer kapital till verksamheten.

11.3.4 Utvärdering av Sbo:s verksamhet

Vi har beställt en utvärdering av Sbo:s verksamhet. I rapporten ana- lyseras två Sbo-projekt, och jämförelser görs också med två kom- muner med svaga bostadsmarknader som har samarbetat med Riks- byggen respektive med kommunens eget bostadsföretag om olika typer av bostäder för äldre. Det rör sig emellertid om olika typer av

11 Riksrevisionens rapport RIR 2014:2,Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 59.

496

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

projekt med olika typer av marknadsförutsättningar. Nedan redo- gör vi för företagsekonomiska, kommunfinansiella och samhälls- ekonomiska aspekter på Sbo:s projekt i Munkfors. Vi bedömer att projektet i Munkfors är representativt för Sbo:s verksamhet och att det därför kan läggas till grund för våra överväganden. Beskriv- ningen och beräkningarna nedan är hämtade från rapporten. Vi har gjort vissa kommentarer kopplade till uppgifter där vi bedömer att det finns skäl att ifrågasätta antagandena.

11.3.4.1 Projektet i Munkfors enligt rapporten

Omvandlingsprocessen

År 2011 diskuterade Sbo och Munkfors kommun ett möjligt sam- arbete. Det kommunala bostadsföretaget hade ett stort antal lägen- heter outhyrda samtidigt som det var brist på 1:or och 3:or. Ett större flerfamiljshus i centrum var möjligt att bygga om till senior- boende. Det kommunala bostadsföretaget Munkforsbostäder AB:s ekonomi var mycket dålig, varför finansiering från Sbo framstod som attraktivt. Efter inledande överväganden och överslagskalkyler fann man att det var värt att gå vidare.

Nästa steg var att göra en kalkyl för vad det skulle kosta att bygga om huset till den standard som kommunen och Sbo ansåg skulle behövas för att det skulle fungera som boende för äldre. Den kalkylen slutade på 27,7 miljoner kronor. En projektlimit beräk- nades utifrån det marknadsvärde den omvandlade fastigheten be- dömdes få och utifrån projektlimiten beslutades en grundhyra om 930 420 kronor per år i 20 år.

En grundförutsättning var att Munkforsbostäder sålde fastig- heten till Sbo för 1 krona. Munkforsbostäder skrev ned fastig- hetens bokförda värde på 1,8 miljoner kronor, vilket kommunen ersatte Munkforsbostäder för.

Den faktiska byggkostnaden om 24 141 206 kronor översteg projektlimiten och en tilläggshyra utgick därför om 113 600 kro- nor. Den sammanlagda hyran för Munkforsbostäder blev då 930 420+113 600 kronor = 1 044 000 kronor per år.

Ett blockförhyrningsavtal slöts på 20 år. Grundhyran räknas en- ligt avtalet upp med konsumentprisindex.

497

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Munkforsbostäder hyr ut lägenheterna och underhåller och dri- ver fastigheten och ansvarar ekonomiskt för detta. Munkforsbostä- ders kostnader är blockhyran om 638 kronor per kvadratmeter och drift- och underhållskostnader om 442 kronor per kvadratmeter, sammanlagt 1 080 kronor per kvadratmeter. Alla lägenheterna är uthyrda och Munkforsbostäder tar nu ut 1 187 kronor per kvadrat- meter av andrahandshyresgästerna, vilket enligt rapportförfattarna är en hyra som ligger högre än hyrorna för övriga fastigheter på orten12. En mindre andel av hyresgästerna har bostadstillägg.

En kalkyl utan stöd eller en företagsekonomisk bedömning13

Om en fastighetsägare – privat eller allmännyttig – skulle gjort dessa investeringar i Munkfors hade kalkylen enligt rapporten sett ut på följande vis:

Investeringen på 24,1 miljoner kronor ska finansieras. Det görs dels med lånade medel, dels med eget kapital. Det antas att bostads- företaget lånar till 60 procent av investeringen och finansierar re- sterande 40 procent med eget kapital.14

Tillgången skrivs av på 40 år och lånen amorteras under samma tidsperiod. Till vilken ränta företagen får låna är då avgörande för projektets lönsamhet. I rapporten jämförs resultatet för lån till 1, 3 och 5 procents ränta.

Hyresnivån förutsätts motsvara den hyra som Munkforsbostä- der tagit ut från start – dvs. 1 200 kronor per kvadratmeter – upp- räknad med index, dvs. 2 procent per år, i 40 år. Driftskostnaderna är de som företagen angett, cirka 450 kronor per kvadratmeter, och även dessa indexeras med 2 procent per år.

Först beräknas direktavkastningen – driftöverskott i förhållande till investeringen. Den är för fastigheten i Munkfors 5,3 procent. Det är lågt för att vara på en ort med vikande befolkning och svag bostadsmarknad.

12 Som dock består av äldre flerbostadsfastigheter med lägre standard.

13 Sbo anser inte att jämförelsen är relevant eftersom en diskonteringsränta på 5 procent avviker från branschpraxis som enligt Sbo för Munkfors 2014 skulle ligga på 7–9 procent, vilket för övrigt även påpekas av rapportförfattarna.

14 I rapporten har det inte gjorts någon analys av förutsättningarna att låna dessa belopp på den aktuella orten till aktuella räntenivåer.

498

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

Lönsamheten räknad på det egna kapitalet är ändå god om räntan på lånen är 1–3 procent. Munkforsbostäder skulle, även med ett så högt internt avkastningskrav på det egna kapitalet som 9 pro- cent göra en vinst, räknad i realt nuvärde på 8,9 miljoner kronor om de fått låna till 1 procents ränta. För varje krona av eget kapital som Munkforsbostäder satsat skulle företaget fått en vinst på 0,92 kro- nor. Om räntan blev 3 procent faller vinsten till 6,6 miljoner kro- nor och vinsten på varje krona satsat eget kapital till 0,69 kronor. Om räntan blev 5 procent skulle det blivit en vinst på 4,4 miljoner kronor, motsvarande 0,45 kronor per krona satsat eget kapital. Detta bygger på att fastigheten efter 40 år inte har något värde alls. Om fastigheten fortfarande efterfrågas förbättras kalkylen i mot- svarande mån.15

Blockförhyrarens ekonomi

Munkforsbostäder blockförhyr den omvandlade fastigheten. Bola- get betalar hyra till Sbo och har ansvaret för uthyrning, drift- och underhållskostnader. Nuvärdet av 40 års förvaltning i Munkfors på oförändrade villkor givet 5 procent diskonteringsränta och 2 pro- cent inflation är 4,8 miljoner kronor givet att det finns en efter- frågan på lägenheterna 40 år framöver. Under de 20 år hyreskon- traktet med Sbo gäller är Munkforsbostäders vinst då 3,1 miljoner kronor om vakanser inte uppstår.

Situationen för de boende i Munkfors:

Tillgången på bostäder anpassade för äldre utökades genom pro- jektet. Genom projektet skapades fler bostäder med god tillgäng- lighet. För ett antal äldre gav detta en valmöjlighet som tidigare inte funnits.

15 Det noteras att utredningen fått bilden att det generellt sett är svårt att få lån i den här storleksordningen med fastigheter som säkerhet på svaga bostadsmarknader och att det kan ifrågasättas om det ens kommer att finnas en efterfrågan under den 40-årsperiod som kal- kylen baseras på. Dessa osäkerheter påverkar sannolikt såväl räntan och amorteringskraven på eventuella lån i samma utsträckning som de påverkar de marknadsmässiga avkastnings- kraven på satsat eget kapital.

499

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Boendekostnaden ökade kraftigt för den som valde att flytta till det nya boendet från en annan hyresrätt på orten, från 600– 800 kronor per kvadratmeter till 1 200 kronor per kvadratmeter. Men bostadsstandarden, inte bara tillgängligheten, höjdes sam- tidigt. Den som redan tidigare kvalificerat sig för bostadstillägg borde dock ha kunnat få merparten av den ökade bostadskostnaden täckt av ett ökat bostadstillägg. Den som inte haft bostadstillägg tidigare fick däremot bära den ökade bostadskostnaden själv. Den som sålt sitt hus för att flytta till det nya boendet har troligen inte haft bostadstillägg och heller inte fått det i samband med flytten. Vederbörande kan möjligen t.o.m. ha förlorat det bostadstillägg som man tidigare hade genom att den registrerade förmögenheten ökat vid försäljningen.

Bostäderna blev snabbt uthyrda. Ett antal hyresgäster får bo- stadstillägg och får därmed merparten av sin ökade bostadskostnad täckt genom ökade bostadstillägg. Merparten av de nya hyres- gästerna har dock finansierat sina ökade boendekostnader själva, vilket bör betyda att de värdesätter tillgängligheten, de fräscha lägenheterna, närheten till centrum och en social samvaro så högt att de är villiga att betala merkostnaden. Det är svårt att uppskatta värdet av denna ökade nytta. Den lämnas därför utanför nedan- stående samhällsekonomiska kalkyl.

Kommunens perspektiv

Det kommunalekonomiska perspektivet omfattar de sammantagna effekterna på kommunens och de kommunala bolagens ekonomi. De direkta monetära kostnads- och intäktseffekterna av en om- vandling av underutnyttjade eller nedgångna fastigheter – som före omvandlingen ligger i ett separat kommunalt fastighetsbolag och efter omvandlingen i samma bolag eller hos någon annan fastig- hetsägare privat, kooperativ eller Sbo – utgörs av:

Projektkostnader som kommunen står för.

Eventuell nedskrivning av fastighetens bokförda värde i sam- band med försäljning. Denna kostnad är bokföringsmässig om det verkliga värdet var lägre än det bokförda.

500

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

Nettovinsten/-förlusten i driften av den renoverade fastigheten om det kommunala bostadsföretaget efter renoveringen an- tingen blir ägare eller förvaltare av fastigheten.16

Förändring i omsorgskostnader vid flytten till anpassat boende. Många av de personer som flyttar till seniorboende eller trygg- hetsboende har hemtjänst. I och med att de omvandlade boen- dena oftast ligger centralt i huvudorten eller i någon av de andra större orterna i kommunen, minskar normalt hemtjänstens resor och därmed dess kostnader. Även omfattningen av hem- tjänsten kan minska då de personer som flyttar in i det nya tillgänglighetsanpassade boendet har bättre förutsättningar att klara sig själva såväl i som utanför bostaden, t.ex. när det gäller att handla och utföra andra aktiviteter utanför hemmet. Det kan också vara så att äldre som flyttar till det nyrenoverade boendet kan bo kvar där, med hemtjänst, längre än om de bott kvar i sin gamla bostad. Det betyder att behovet av trygghetsboende och särskilt boende minskar. Förväntningar om sänkta kostnader för hemtjänsten och ett minskat behov av institutionsboende är ofta förekommande argument för kommunerna att initiera en om- vandling till olika former av boenden för äldre. Trygghetsboen- den och särskilt boende är emellertid väsentligt dyrare än hem- tjänst för kommunen.

Underutnyttjade och nedgångna fastigheter måste till slut rivas. Det blir det kommunala bostadsföretaget som får bekosta detta. Statliga bidrag till en del av kostnaden kan utgå. Genom upp- rustningen undviks denna kostnad.

Ombyggnaden kan skapa utvecklingsoptimism i kommunen och kan, genom att äldre flyttar, frigöra större lägenheter och små- hus, som lämpar sig för yngre hushåll och barnfamiljer, att flytta till, vilket kan innebära att ett hinder för att flytta till eller stan- na kvar i kommunen undanröjs. Detta kan i sin tur generera skatteintäkter för kommunen.

16 Genomförs omvandlingen i Sbo:s regi åtar sig kommunen/det kommunala bostadsföre- taget att blockhyra all lägenheter i de omvandlade fastigheterna. Då blir vinsten/förlusten i det kommunala bostadsbolaget en del av den kommunala ekonomin.

501

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Kommunens kalkyl

Kommunen kan räkna på detta projekt på olika sätt. Till att börja med vill kommunen säkert undersöka om projektet kommer att belasta den kommunala ekonomin genom att kräva skattefinansier- ing. Med antaganden i utvärderingsrapporten beträffande bespar- ingar ifråga om hemtjänst, särskilt boende och rivningskostnader blir det tvärtom på sikt positiva bidrag till kommunens ekonomi.

Antagandena som gjorts är att kommunen sparar utgifter för särskilt boende för fem personer (700 000 kronor per person och år) under all framtid genom att tillhandahålla 24–25 tillgänglighets- anpassade bostäder. I stället ska dessa personer få hemtjänst (160 000 kronor per person och år). Kommunen antas vidare spara 20 procent av kostnaden för hemtjänst för 20 personer. Under de 20 åren får Munkfors under dessa förutsättningar ett positivt bidrag till den kommunala ekonomin med nominellt 89,5 miljoner kronor, realt 72,2 miljoner kronor.

Om kommunen också ser till avkastningen och anlägger ett samhällsekonomiskt avkastningskrav på 3,5 procent blir resultatet för Munkfors 51,3 miljoner kronor i realt nuvärde på 20 år. På 40 år med samma förutsättningar blir det reala nuvärdet i Munkfors 77,2 miljoner kronor.

Anledningen till det höga beloppet är framför allt besparingen på särskilt boende. En plats i ett särskilt boende kostar 0,7 miljoner kronor årligen. I stället flyttar en person som annars skulle behövt särskilt boende in i den omvandlade fastigheten och får hemtjänst. Hemtjänsten kostar 160 000 kronor per år och person. Det reala nuvärdet av nettot av denna besparing under 40 år är 57,7 miljoner kronor. Om denna besparing inte går att realisera minskar det reala nuvärdet i Munkfors till 19,5 miljoner kronor. En mindre del av det återstående överskottet kommer från respektive kommuns kom- munala bostadsbolag om inga vakanser uppstår. Den större delen är en annan besparing med hemtjänsten för 20 personer som beräknas bli 20 procent billigare. Med en årlig hemtjänstkostnad per person på 160 000 kronor blir detta en mycket stor besparing. Borträknat båda dessa besparingar blir det fortfarande en liten vinst i Munk- fors.

I rapporten antas att staten står för bostadsanpassningskostna- der vilket är felaktigt varför även dessa besparingar som kan hän-

502

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

föras till omvandlingen ska beaktas i kommunens kalkyl. Någon uppskattning av vilka summor det kan röra sig om har dock inte gjorts i rapporten.

Statsfinansiella effekter

I det statsfinansiella perspektivet räknas Sbo:s verksamhet in. Nettot av Sbo:s kostnader (investering) och intäkter (hyror) ingår i det statsfinansiella nettot.

I någon mån ersätter investeringen i Munkfors kostnader för investeringsstöd till trygghetsboenden och kostnader för särskilt boende. På samma sätt som kommunen sparar pengar på att till- handahålla tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre i stället för att tillhandahålla särskilt boende sparar staten in det investerings- bidrag som annars eventuellt skulle komma att utbetalas om fastig- heten omvandlats till trygghetsboenden som berättigat till statliga investeringsstöd.

Äldre med svag ekonomi kan erhålla bostadstillägg. Bostads- tillägget är relaterat till boendekostnaden. En ökad boendekostnad betalas i stort sett helt och hållet – till 93 procent – av ökade bo- stadstillägg.

Liksom kommunen räknar staten på skattebelastning. Över- skottet i Munkfors är för staten 31,2 miljoner kronor nominellt. Staten får på själva omvandlingsåtgärderna en skatteintäkt på 8,7 miljoner kronor (moms 25 procent samt inkomst- och vinst- skatt), givet att omvandlingen inte ersätter andra projekt på annat håll i landet. Resterande överskott är Sbo:s nominella överskott – om Sbo skulle behålla fastigheterna i 40 år – som är mycket stort.17 Om och när Sbo säljer fastigheterna inbringar de i stället en summa som rapportförfattarna inte kunnat uppskatta. Staten får också ökade utgifter för bostadstillägg. I rapporten antas att 6 hyresgäster får en hyreshöjning på 36 000 kronor täckt av ökade bostadstillägg. Den nominella summan över 40 år blir 13,0 miljoner kronor.

17 Om Sbo själva förvaltar och lyckas hyra ut alla lägenheter i 20 år efter att blockförhyr- ningsavtalet har upphört.

503

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Samhällsekonomisk analys av projektet i Munkfors

Projektet i Munkfors har enligt rapporten ett samhällsekonomiskt värde av 82,1 miljoner kronor, dvs. att varje krona Sbo satsat i pro- jektet – oräknat Sbo:s egen overhead – har genererat en vinst på 3,40 kronor.

De stora poster som väger upp investeringskostnaden i denna samhällsekonomiska lönsamhetsbedömning är kostnadsbesparing- en på särskilt boende och hemtjänst (71,3 miljoner kronor i realt nuvärde över 40 år givet 3,5 procents samhällsekonomisk diskon- teringsränta), den minskade överskottsbördan av framför allt sta- tens och kommunens finansiella resultat, i Munkfors 14,1 miljoner kronor. Utan effekterna på äldreomsorgens kostnader och de där- med minskade uttaxeringsbehoven är den lönsamheten däremot tveksam och hänger på effekter som inte är med i kalkylen. Dessa är då ett möjligt konsumentöverskott som uppstår för de hushåll som flyttar till de nya bostäderna och andra hushåll som i en flyttningskedja hittar boende som är bättre anpassat för dem samt en eventuell positiv effekt på utvecklingen av kommunen.

Helt avgörande för projektens lönsamhet – såväl företagsekono- miskt som samhällsekonomiskt – är att det går att ta ut hyror som ligger nästan 100 procent över den genomsnittliga hyresnivån på orten vid projektstarten. I vilken mån statens bostadstillägg – och eventuella andra inkomststöd – gjort detta möjligt är svårt att avgöra. Bostadstilläggen spelar en begränsad roll i ovanstående kal- kyl eftersom bara 25 procent av hushållen antas få bostadstillägg. Skulle andelen vara mycket större försämras det finansiella utfallet för staten samtidigt som den samhällsekonomiska kalkylen för- sämras något. Skulle andra fastighetsägare, under andra villkor, inte lyckas få ut denna hyreshöjning skulle projekten förlora sin före- tagsekonomiska lönsamhet och också bli mindre samhällsekono- miskt lönsamma. Om hyran skulle bli 500 kronor per kvadratmeter lägre blir den samhällsekonomiska lönsamheten (realt nuvärde 40 år, 3,5 procents diskonteringsränta) 23–24 miljoner lägre.

11.3.5 Flyttkedjor

Av Sbo:s slutrapporter för projekten i Munkfors och Norberg framgår vilket boende de först inflyttade hyresgästerna hade.

504

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

I Munkfors flyttade 3 hushåll från angränsande kommuner, 11 hushåll flyttade från allmännyttans hyresrätter, 4 hushåll flyttade från annan fastighetsvärd och 6 hushåll flyttade från en villa.18

I Norberg flyttade 4 hushåll in från angränsande kommuner, 3 hushåll flyttade från allmännyttans hyresrätter, 5 hushåll flyttade från annan lokal fastighetsvärd och 8 hushåll flyttade från en villa.19 I Sbo:s årsredovisning för 2013 presenteras följande uppgifter

om de flyttkedjor omvandlingarna har skapat.

Flyttkedjor

Annan kommun Hyresrätt Bostadsrätt Villor

11%

42%

47%

36%

11%

Källa: Statens bostadsomvandling AB:s årsredovisning 2013

Det är alltså främst lägenheter med lägre hyror i allmännyttans fastighetsbestånd och villor som blir tillgängliga för andra eller vakanta efter att en ny andrahandshyresgäst tilldelats en lägenhet i en fastighet som omvandlats av Sbo. Även en mindre andel bo- stadsrättslägenheter blir tillgängliga för förvärv. Vi vet inte i vilken utsträckning som de frånflyttade bostäderna fått andra ägare eller hyresgäster eller om vakanser har uppstått i dessa fastigheter.

18 Sbo:s slutrapport 17 mars 2014, Boende för äldre Munkfors.

19 Sbo:s slutrapport 17 mars 2014, Trygghetsboende Norberg.

505

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Enligt årsredovisningen för 2014 hyrs 60 procent av lägen- heterna i de ombyggda fastigheterna ut till hyresgäster som har flyttat från villa eller från annan hyresvärd än kommunen eller kommunens bostadsföretag. 40 procent av hyresgästerna har flyttat från en lägenhet som kommunen eller det kommunala bostads- företaget hyr ut. 20 procent av hyresgästerna kommer från en privat hyresvärd eller en bostadsrättsförning. 10 procent av hyres- gästerna har flyttat från en annan kommun. Hyresgästerna som har flyttat från en hyreslägenhet uppger att de bytt boende på grund av svårigheter att gå i trappor samt att de har en önskan att bo mer centralt och ha nära till samhällsservice. Hyresgästerna i de av Sbo:s fastigheter som utgör boenden för äldre är 55–98 år. Medelåldern är över 80 år. Omkring 75 procent av hyresgästerna är ensamstående.20

11.4 Utredningens analys av befintlig verksamhet

Vår bedömning: Statens bostadsomvandling AB bedriver en samhällsekonomiskt lönsam verksamhet. Bolaget har mottagit statligt stöd i EU-rättslig mening av ägaren staten och av de kom- muner eller kommunala bostadsföretag som ingått s.k. block- förhyrningsavtal avseende enskilda omvandlingsprojekt.

11.4.1 Företagsekonomisk bedömning

Sbo:s mål är inte att maximera sitt resultat utan att medverka till fungerande bostadsmarknader på marknader med minskande och åldrande befolkning där efterfrågan är begränsad. Sbo:s omvand- lingsprojekt leder till hyror för de boende som uppgår till cirka 1 200 kronor per kvadratmeter och år (vilket motsvarar 7 000 kro- nor i månadshyra för en lägenhet om 70 kvadratmeter) vilket är väsentligt lägre än hyror som kan förväntas vid nyproduktion.21 Kalkylen för förväntade kassaflöden i fastigheterna kan med dagens ränteläge se ut att vara positiv. Problemet som Sbo konstaterat och de oberoende värderingsmän som Sbo anlitat konstaterat är att det

20 Statens bostadsomvandling AB:s årsredovisning 2014, s. 16.

21 Se avsnitt 4.5.2.

506

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

inte går att låna till så låga räntor för fastighetsinvesteringar i Munkfors. Fastighetens låga marknadsvärde hindrar även upplåning med fastigheten som säkerhet. Att fastigheten är värderad så högt som till 60 procent av projektkostnaderna beror på de långa block- förhyrningsavtal som kommunen ingått med Sbo och som då mins- kar den del av Sbo:s affärsrisk som risken för vakanser i fastigheten annars skulle utgöra. Den under avsnitt 11.3.4.1 redovisade kalky- len visar därför inte att samma åtgärder hade vidtagits av en privat aktör utan stöd från det allmänna. Utan inblandning från offentliga aktörer hade omvandlingen alltså inte genomförts.

Sbo har redovisat en återvinningsgrad som överträffar ägarens förväntningar. Enligt 2013 års årsredovisning utgjorde cirka 60 pro- cent av investeringarna värde för bolaget vilket kan jämföras med målet att minst 37 procent av kostnaderna ska återvinnas. Sbo:s in- vesteringar har alltså inneburit en värdeminskning för staten som ägare om 40 procent.

Sbo säljer sina omvandlade fastigheter till högstbjudande via mäklare. Sbo har 2010–2014 sålt 17 fastigheter på sex orter. Försälj- ningsobjekten har omfattat olika typer av fastigheter och med olika hyresavtalsutformning. Köpare har i huvudsak varit privata aktörer som ägt förvaltningsfastigheter, men även kommuner har köpt fastigheter av Sbo. Försäljningarna har genomförts till priser som motsvarat 70–100 procent av tidigare bedömt marknadsvärde. De värderingar som har gjorts av fastigheterna innan försäljningarna har alltså antingen visat sig stämma eller varit i överkant av olika anledningar.

Sbo:s erfarenhet är att det inte uppstår några omfattande vakan- ser i de omvandlade fastigheterna, vilket innebär att kommunernas risktagande genom ingångna blockförhyrningsavtal hittills inte varit särskilt kostsamt för de kommunala bostadsföretag som tecknat avtalen med Sbo. Trots det är vår bedömning att de kommuner och kommunala bostadsföretag som ingår dessa avtal med Sbo inte gör det på marknadsmässiga villkor eftersom ingen privat aktör skulle ha tagit den risken med de begränsade förutsättningar för vinster som finns i gapet mellan hyresintäkterna från hushållen som är andrahandshyresgäster och det kommunala bostadsföretagets hyra till Sbo i enlighet med blockförhyrningsavtalet.

Marknadens intresse av att bygga nya bostäder på avfolknings- orter utan stöd i EU-rättslig mening är mycket lågt med anledning

507

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

av de uthyrningssvårigheter som ofta finns i det befintliga bestån- det i kombination med höga byggkostnader i förhållande till mark- nadsvärdet i uppfört skick. Orsaken till de låga marknadsvärdena är hyrorna och vakansrisken, dvs. det förväntade kassaflödet. En in- vesterare vill ha säkra kassaflöden med låg risk, vilket inte är fallet i avfolkningsorter med vikande befolkningsunderlag och växande ut- bud på bostäder.22

De låga vakanserna i Sbo:s fastigheter tyder på att behovet av de omvandlade bostäderna finns även på svaga bostadsmarknader och att betalningsförmågan till den hyresnivå som varit möjlig att hålla tack vare de förmånliga villkoren som Sbo erbjuder för sin finan- siering och det kommunala bostadsföretagets blockförhyrnings- avtal. En möjlig orsak till den låga vakansgraden kan vara att ny- byggda eller nyrenoverade lägenheter är ovanliga på svaga bostads- marknader. För det fall mer än enstaka fastigheter omvandlas skulle risken för vakanser sannolikt öka. Det finns ingen anledning att ifrågasätta de riskbedömningar som föranlett nedskrivningsbeslu- ten avseende Sbo:s fastighetsinnehav, och ytterligare nedskriv- ningar av fastigheternas bokförda värden kan inte uteslutas då mark- naden bedömer att risken på dessa marknader är hög.

11.4.2 Omfattas omvandlingsprojekten av EU:s statsstödsregler

I tidigare kapitel har vi konstaterat att även lokal bostadsuthyrnings- verksamhet kan omfattas av EU:s statsstödsregler om åtgärder vid- tas av staten eller en kommun som inte hade kunnat vidtas av en privat aktör. Som vi förklarat i kapitel 5 bör stöd till bostadsföretag

– även på svaga bostadsmarknader – som utgångspunkt anses kun- na påverka konkurrensen och samhandeln inom EU. Även in- vesteringsbesluten i sig kan alltså betraktas som statligt stöd om de gynnar en verksamhet som utgör ett företag i EU-rättslig mening.

Såväl Sbo som de inblandade kommunerna och de kommunala bostadsföretagen förfogar över allmänna medel, och en överföring av allmänna medel kan utgöra stöd i EU-rättslig mening. Staten har i sin roll som ägare av Sbo varit delaktig i besluten om Sbo:s bolags-

22 Utlåtande från en fastighetsanalytiker tillika auktoriserad fastighetsvärderare. NAI Svefa, 2015-02-13.

508

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

ordning och arbetsordning som beskrivits ovan. Staten har även en representant i bolagets styrelse som godkänner varje omvandlings- beslut som bolaget fattar. Sbo:s verksamhet kan därmed hänföras till beslut av det allmänna. Kommunens och det kommunala bo- stadsföretagets roll i dessa affärer beslutas av kommunala beslutan- de organ. Genom att avtalen med Sbo beslutas av kommunen och inte är en del av de kommunala bostadsföretagens löpande verk- samhet kan även dessa avtal hänföras till beslut av det allmänna.

Reglerna om statligt stöd gäller endast stöd till företag. Det be- greppet omfattar, som vi redogjort för i kapitel 5, alla enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga status eller hur den finansieras. Det kan diskuteras om Sbo ska betraktas som ett företag i EU-rättslig mening. Att gå in i projekt där ut- gångspunkten är att förlora kapital är i sig snarare en myndighets- uppgift som påminner om stödgivning än en verksamhet som typiskt sett bedrivs på en marknad med köpare och säljare. Att lämna stöd är en verksamhet som per definition inte utförs på en marknad. Stödgivning är följaktligen att betrakta som en myndig- hetsuppgift. Inköp genom offentlig upphandling är inte någonting som i sig innebär att inköparen blir att betrakta som ett företag i EU-rättslig mening. Om Sbo:s verksamhet i övrigt anses överväga Sbo:s roll som stödutbetalare på ett sådant sätt att verksamheten som helhet ska betraktas som ett företag i EU-rättslig mening är svårbedömt.23 De förhållandena att bolaget agerar på konkurrens- utsatta marknader genom att köpa, omvandla och sälja fastigheter och att verksamheten ska bedrivas affärsmässigt inom ramen för sina målsättningar talar för att verksamheten är att anse som eko- nomisk verksamhet och därmed som ett företag i EU-rättslig mening.24 Vi anser därför att även Sbo kan motta statligt stöd i EU- rättslig mening.

År 2004 erhöll Sbo statligt stöd i EU-rättslig mening genom ett kapitaltillskott som gavs utan någon plan för att kapitalet skulle generera vinst till staten som ägare. Stödet till Sbo är ett s.k. be- fintligt stöd eftersom mer än tio år har gått sedan Sbo fick stödet.

De blockförhyrningsavtal som kommuner eller kommunala bo- stadsföretag ingår med Sbo ingås på lång tid, och avtalen täcker den

23 Vi beskriver förutsättningarna för dessa överväganden i större detalj i avsnitt 5.4.3.1.

24 Se vidare i avsnitt 4.4.3.1.

509

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

vakansrisk som finns beträffande de omvandlade fastigheterna under avtalens löptid. Avtalen innebär att det kommunala bostads- företaget eller kommunen kommer att få förvalta en bostadsfastig- het som bedöms attraktiv på orten. Eftersom blockförhyraren inte upphandlas och någon oberoende värdering av villkoren i block- förhyrningsavtalen inte görs kan vi inte utesluta att det kan före- komma stöd till Sbo, kommunen eller till det kommunala bostads- företaget genom avtalet om blockförhyrning. Möjligheten för kommunen eller för det kommunala bostadsföretaget att genom uthyrning av lägenheterna få en avkastning i nivå med risktagandet i de exempel vi tagit del av får anses låg. Vi utgår därför från att dessa avtal normalt gynnar Sbo som fastighetsägare i EU-rättslig mening.

Ytterligare stöd kan förekomma avseende enstaka projekt och även dessa behöver då beaktas. Exempelvis kan icke-marknads- mässiga beslut att skjuta till kapital för att skriva ned värdet på en fastighet som säljs av kommunens bostadsföretag utgöra stöd i EU-rättslig mening.

11.4.3 Samhällsekonomisk bedömning

Det primära behovet av bostäder på svaga bostadsmarknader avser i dag centralt belägna lägenheter som är tillgänglighetsanpassade för äldre. Sbo:s verksamhet bidrar till att tillgodose det behovet sam- tidigt som stödet till andra aktörer än Sbo begränsas. Sbo:s verk- samhet kan även bidra till flyttkedjor, dvs. en rörlighet på bostads- marknaden, som generellt förbättrar den lokala bostadsmarknadens funktionssätt.

Sbo:s verksamhet är avgränsad till svaga bostadsmarknader, dvs. marknader med låga fastighetspriser. Det innebär att marknads- värdet för flerbostadshus på dessa marknader i de flesta fall under- stiger produktionskostnaderna såväl för nybyggnation som för befintliga fastigheter där omfattande nyinvesteringar (omvandlings- åtgärder) görs. Även osäkerheten om betalningsviljan och betal- ningsförmågan hos de äldre som är den primära målgruppen för de projekt vi låtit utvärdera kan påverka investeringsviljan hos privata aktörer eller kommunala bostadsverksamheter som drivs enligt affärsmässiga principer.

510

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

De omvandlade bostäderna har fördelats efter behov och andra- handshyresgästerna är från 55 år och äldre. Stödet avgränsas till svaga bostadsmarknader och omvandlingsåtgärderna anpassas till målgruppens behov. För gruppen äldre där samhället och då i syn- nerhet kommunen i enlighet med redogörelsen ovan25 kan ha ett särskilt intresse av att trygga bostadsförsörjningen finns möjlig- heten för den enskilde att söka bostadstillägg vilket kan vara en förutsättning för att hyran i den omvandlade fastigheten ska kunna betalas av målgruppen.

De aktörer som undersökt Sbo:s verksamhet har funnit att in- vesteringarna kan vara såväl kommunalekonomiskt som samhälls- ekonomiskt motiverade. Vi delar dessa bedömningar.

11.4.4 Konkurrenspåverkan

Verksamhetens påverkan på konkurrensen är svår att bedöma och olika perspektiv kan anläggas.

Stödet kanaliseras via ett enda företag, Sbo.

Enbart kommuner eller kommunala bostadsföretag samarbetar med Sbo vilket gör att konkurrensneutraliteten kan ifrågasättas.

Slutligen har vi de konkreta effekterna på marknaden.

11.4.4.1 Stödets kanalisering

När det gäller Sbo:s roll kan vi konstatera att det hade varit möjligt att konkurrensutsätta Sbo:s roll men att staten valt att inte göra det. Eftersom det saknas marknadsmässiga förutsättningar för den typ av verksamhet som Sbo bedriver anser vi dock inte att Sbo:s roll tränger ut andra aktörer som hade tagit den rollen utan statligt stöd. Vi anser därför att detta inte bör betraktas som ett konkur- rensproblem.

25 Se under rubrik 11.4.1.

511

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

11.4.4.2 Konkurrensneutralitet

När det gäller konkurrensen mellan kommunala bostadsföretag och privata hyresbostadsföretag eller bostadsrättsföreningar konstate- rar vi inledningsvis att kommunerna har en given roll som ansvariga för att planera för bostadsförsörjningen på orten. Eftersom kom- muner enligt ovan kan ha samhälls- och kommunalekonomiska in- citament att bidra till finansieringen skulle det vara mindre effektivt om kommunerna inte hade möjlighet att bidra finansiellt. Att kon- kurrensutsätta blockförhyrningsavtalet med den höga risk och de små möjligheter till vinster som villkoren i de aktuella avtalen med- ger skulle troligen inte leda till vare sig ökad konkurrens eller ökad samhällsekonomisk effektivitet eftersom privata aktörer inte skulle vara intresserade av att gynna Sbo. Förvaltningen av fastigheten skulle dock kunna brytas ur blockförhyrningsavtalen och konkur- rensutsättas. Även på svaga bostadsmarknader finns det i vissa fall alternativa utförare även om det kommunala bostadsföretaget nor- malt är den aktör som har störst marknadsandel och därmed störst möjlighet att skapa olika stordriftsfördelar i hyresbostadsförvalt- ningen. Det skulle alltså vara möjligt att skapa ökad konkurrens- neutralitet genom att konkurrensutsätta förvaltningen av fastig- heten.

Skillnaden mellan hyran från de boende som det kommunala bostadsföretaget får genom andrahandsuthyrningen och den hyra som betalas till Sbo genom förstahandskontraktet är dock så liten att avtalet i regel innebär ett stöd till Sbo från bostadsföretaget. Någon egentlig fördel ges alltså inte till det kommunala bostads- företaget under förutsättning att annan kompensation inte utgår från kommunen.

11.4.4.3 Effekterna på marknaden

Sbo:s lägenheter erbjuder tack vare stödet en högre boendekvalitet till en hyra som förvisso överstiger hyrorna på orten i det äldre be- ståndet av hyresfastigheter men som också är lägre än vad en privat aktör skulle ha behövt ta ut för att genomföra investeringen. Även om det görs bedömningar av att motsvarande investeringar inte skulle ha gjorts utan stöd kan det inte uteslutas att någon annan typ av bostadsinvestering trängs undan genom stödet. En annan

512

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

konkret effekt är flyttkedjorna som vi beskrivit ovan. Det kan inte uteslutas att vissa av de som flyttar in i Sbo:s lägenheter lämnar outhyrda lägenheter efter sig vilket leder till minskade intäkter för en privat eller kommunal fastighetsägare.

Om målet bättre fungerande bostadsmarknader nås kan de boende och möjligen även andra fastighetsägare tjäna på invester- ingarna genom att de skapar positiva förväntningar som ökar den lokala efterfrågan på bland annat bostäder. Det är dock fråga om mycket långsiktiga processer och sambandet mellan enstaka in- vesteringsbeslut och en sådan utveckling kan vara svårt att visa.

Enskilda fastighetsägare kan alltså förväntas förlora vissa hyres- intäkter till den nya fastigheten. Inflyttningen i de omvandlade lägenheterna innebär en utflyttning från andra fastigheter. Om en vikande efterfrågan på den svaga bostadsmarknaden i fråga medför att hyresvärden som fått en tom lägenhet inte kan hyra ut lägen- heten förlorar hyresvärden intäkter. På samma sätt kan en osåld bostadrätt medföra en kapitalförlust för bostadsrättsinnehavaren. Ett ökat utbud medför i första hand en minskad efterfrågan på det befintliga beståndet vilket kan sänka värdet av andra fastigheter på marknaden. Dessa förlorade värden måste ställas mot de samhälls- ekonomiska vinsterna med de investeringar som övervägs.

11.4.5 En anpassning till kraven i EU:s statsstödsregler

Under vissa förutsättningar kan stöd i EU-rättslig mening vara, eller efter ansökan till kommissionen förklaras vara, förenligt med EU:s statsstödsregler. Villkoren i en eventuell stödordning måste omfatta allt potentiellt stöd, dvs. såväl Sbo:s roll som kommunernas roll för att verksamheten ska kunna godkännas av kommissionen.

Vår bedömning av Sbo:s projekts företagsekonomiska förutsätt- ningar är att stödet är nödvändigt för att de aktuella investeringarna ska kunna genomföras och att stödet utformats för att inte täcka mer än skillnaden mellan förväntade framtida intäkter och invester- ingskostnaderna. Stödet kan alltså bedömas ha incitamentseffekt och är inte större än nödvändigt.

Vi har övervägt tre alternativa tänkbara statsstödsrättsliga grun- der för att stödet ska kunna förklaras förenligt med EU:s stats-

513

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

stödsregler som dock ställer olika typer av krav på anpassningar av den nuvarande verksamheten.

Anmälan till kommissionen för ett beslut direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget.

Tillämpning av artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundan- tagsförordning.

Tillämpning av statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekono- miskt intresse.

11.4.5.1 Att anmäla verksamheten för godkännande direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget

I avsnitt 5.7.2 har vi beskrivit några kommissionsbeslut där stöd på bostadsområdet godkänts. Nedan redogör vi för vissa likheter och skillnader mellan ett sådant godkänt stöd och Sbo:s verksamhet.

Stöd för att utveckla stadsmiljöer i vissa områden har i ett par kommissionsbeslut avseende s.k. Jessicaprogram godkänts direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget.26 Nedan sammanfattar vi delar av ett sådant kommissionsbeslut (Jessicabeslutet) om åtgärder i nordvästra Storbritannien. Stödet som bedömdes syftade till att omvandla mark eller nedgångna, tomma eller underutnyttjade fastigheter till kommersiellt gångbara fastigheter. Projekten skulle anpassas utifrån behoven på den lokala marknaden. Stödet skulle täcka skillnaderna mellan projektkostnaderna och de förväntade in- täkterna (marknadsvärdet). Verksamheten som mottog stöd finan- sierades både av allmänna medel och av privata medel. Stuktur- fondsmedel betalades ut från en särskild organisation inom den Europeiska investeringsbanken (EIB). Stödet i form av invester- ingar och lån gavs av två organisationer (s.k. UDF:er). Den ena UDF:en var ett aktiebolag och den andra en annan brittisk bolags- form. Verksamheten i UDF:erna utformades i enlighet med vissa regionalpolitiska målsättningar och investeringsbeslut fattades av särskilda beslutsorgan (investment board). Verksamheterna utförde

26 COM(2011) 4942 final, av den 13.07.2011, om SA.32835 (2011/N) – United Kingdom Northwest Urban Investment Fund (JESSICA) Se mer om kommissionens beslut i avsnitt 5.7.2.1.

514

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

inte den faktiska byggnationen och betraktades inte som företag i EU-rättslig mening eftersom de sågs som ett medel för offentlig finansiering. Arbetet med investeringsverksamheten utfördes av kontrakterade företag som hade fått uppgiften efter ett öppet anbudsförfarande. Dessa specialiserade fastighetsaktörer (UDF- managers) ansågs inte ha fått något stöd eftersom så många potentiella aktörer hade varit med och hade kunnat vara med och tävla om att utföra tjänsterna. Däremot ansågs andra aktörer kunna få stöd, bland annat de privata investerare som skulle bidra med finansiering till projekt som inte hade blivit av utan stöd och som investerade till villkor som var mer förmånliga än de som gällde för UDF:erna. Stödet hade inte utformats i enlighet med statsstöds- reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller andra riktlinjer som kommissionen antagit. Kommissionen gjorde därför ett s.k. avvägningstest för att bedöma stödets förenlighet med EUF-fördraget.27

Kommissionen betraktade målet att stödja hållbar stadsutveck- ling som något som stärkte sammanhållningspolitiken som är ett mål av gemensamt intresse inom EU. De brittiska myndigheterna lämnade information som visade skillnaderna mellan de aktuella områden och andra stadsmiljöer. De områden där investerings- beslut med statligt stöd skulle kunna göras karakteriserades av en svag ekonomisk bas, hög arbetslöshet och dålig fysisk miljö. Att stödet avsåg ett mål av gemensamt intresse säkerställdes också genom att EU:s strukturfondsregler skulle tillämpas.

En skillnad mellan verksamheten som godkändes genom be- slutet och Sbo:s verksamhet är att Sbo äger hela fastigheten medan en UDF bara investerar i en verksamhet tillsammans med privata intressenter. De färdigutvecklade projekten såldes eller hyrdes ut på marknadsmässiga villkor. En annan skillnad är att Sbo har egen kompetens kring omvandlingsprocessen medan UDF:erna upp- handlade s.k. UDF-managers för att säkerställa en professionell verksamhet. Den viktigaste skillnaden är dock kopplingen till det omfattande regelverket för utbetalningen av strukturfondsmedel som var en förutsättning för den verksamhet som kommissionen godkände.

27 Se vidare i avsnitt 5.7.1 och 5.7.7.

515

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

11.4.5.2 Att tillämpa artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundantag

Ett undantag från anmälningsskyldigheten beträffande åtgärder som utgör statligt stöd i EU-rättslig mening är kommissionens allmänna gruppundantagsförordning (förordningen).28 I artikel 56 i förordningen föreskrivs att finansiering för byggande eller upp- gradering av lokal infrastruktur som avser infrastruktur som på lokal nivå kan bidra till att förbättra företagsklimatet och den in- dustriella basen är undantagen från anmälningsskyldigheten i arti- kel 108.3 i EUF-fördraget om vissa villkor är uppfyllda. Utred- ningen har fört en dialog med kommissionen om innebörden av begreppet lokal infrastruktur i artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundantag. Vi har dels fått ett skriftligt svar inom ramen för ett system för frågor och svar om tillämpningen av det allmänna gruppundantaget, dels har vi haft viss dialog med tjänstemän vid kommissionens konkurrensdirektorat. Enligt det skriftliga svar vi fått från kommissionen via näringsdepartementet kan lokal infra- struktur i gruppundantagets mening utgöras av bostadsfastigheter. Svaret är inte bindande för kommissionen eller nationella dom- stolar men det ger så god grund för tillämpningen av artikeln som är möjligt att få utan ett formellt beslut från kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Frågan och svaret från kommissio- nen återges nedan.

In particular rural areas in Sweden market prices for housing facilities are significantly lower than the costs for producing housing facilities primarily due to urbanization trends. Since housing is the responsibility of local municipalities in Sweden an inquiry is presently looking into if there is a need for state aid in some Swedish municipalities (particularly in rural areas with decreasing population, a decreasing number of job opportunities and decreasing prices for the available housing). The shortage of modern rental housing is to a certain extent hampering the development of the local business climate in line with the object of aiding what in the general block exemption regulation (p. 75) is called local infrastructure (article 56). In this context we would like to know if the concept “local infrastructure” in the context of the general block exemption regulation could cover public funding of the construction of real estate for rental housing

28 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, punkt 1–78. Se vidare i avsnitt 5.6.2.

516

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

purposes in rural areas of Sweden if the construction was tendered out in accordance with the public procurement rules and ownership of the housing facilities would be vested in the public housing corporation of the local municipality?

Answer: Yes. The GBER [General Block Exemption Regulation] exemption covers the owner of the housing complex. The construction would have to be tendered out in accordance with Art. 56.29

Den verksamhet som Sbo bedriver kan därmed vara möjlig att för- klara förenlig med EUF-fördraget genom en stödordning baserad på kommissionens allmänna gruppundantag om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. Någon förhandsanmälan till kommissionen är då inte nödvändig. Beträffande de krav som ställs i förordningen gäller att det ska vara fråga om investeringsstöd och att den fastig- het som stödet avser ska på lokal nivå bidra till att förbättra före- tagsklimatet och konsumenternas situation och till att modernisera och utveckla den industriella basen. Stödet får avse skillnaden mellan kostnaderna för investeringen i materiella och immateriella tillgångar och intäkterna som förväntas under investeringens livs- längd, dvs. samtliga merkostnader. Bostäderna måste upplåtas på ett öppet, transparent och icke-diskriminerande sätt. Den hyra som tas ut eller försäljning av bostadsfastigheten ska motsvara mark- nadspriset. Stödordningen får inte heller omfatta stöd till ett före- tag som har ekonomiska svårigheter i statsstödsrättslig mening (se kapitel 5 och kapitel 10). Enligt kapitel I artikel 4.1 cc i förord- ningen får investeringsstöd för lokal infrastruktur inte överstiga 10 miljoner euro och de totala kostnaderna för samma infrastruktur får inte överstiga 20 miljoner euro. En stödordning enligt kommis- sionens gruppundantagsförordning måste anmälas till kommissionen inom 20 dagar från att den börjar tillämpas.

29 Utdrag från skrivelse med frågan från utredningen och svaret från kommissionens tjänste- män. Svaret är daterat den 8 april 2015.

517

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

11.4.5.3 Att definiera verksamheten som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

I avsnitt 5.5 och avsnitt 5.7.5 har vi beskrivit förutsättningarna för att utan eller med ett särskilt godkännande från kommissionen uppfylla EU-rättens krav på att visst stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är förenligt med EUF-fördraget.

För att en tjänst ska kunna definieras som en tjänst av allmänt ekonomisk intresse måste den kunna kopplas till behov hos hela eller delar av befolkningen. Den måste också skilja sig från vad marknaden kan förväntas tillhandahålla utan stöd i EU-rättslig mening. Bostadsuthyrning till privatpersoner är en tjänst. Sbo utför inte på egen hand en sådan tjänst men genom blockförhyrnings- avtalen kan Sbo säkerställa att så sker. Blockförhyrningsavtalen innehåller krav på att lägenheterna fördelas efter behov när pro- jektet avser omvandling av bostäder för äldre. Om fördelningen av lägenheterna görs utifrån behov som marknaden inte kan tillgodose bedömer vi att det finns förutsättningar att tillämpa statsstöds- reglerna för tjänster av allmänt ekonomisk intresse. På svaga bo- stadsmarknader kan det finnas behov av tillgängliga hyresbostäder för äldre som marknaden inte tillhandahåller. Det finns följaktligen förutsättningar att definiera tillhandhållandet av bostäder för äldre som en sådan tjänst.

Tillhandahållandet måste vara obligatoriskt för den som ska få stödet. Verksamheten måste också avgränsas från annan verksam- het. Stödet för att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse får omfatta kostnaderna för att uppföra eller omvandla vissa fastigheter om kostnaderna kan kopplas till tillhandahållet av bostäderna. Stödet får inte överstiga kostnaderna för att utföra tjänsten och en skälig vinst.

Enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydel- se30 är stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ett stöd av mindre betydelse som inte omfattas av statsstödsreglerna om er- sättningen understiger 500 000 euro under en treårsperiod. Större stöd kan beviljas utan anmälan till kommissionen om villkoren i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

30 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

518

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

är uppfyllda.31 Enligt beslutet får det årliga stödbeloppet inte över- stiga 15 miljoner euro om stödet inte är inriktat på att lösa vissa uppräknade sociala behov. Enligt beslutet kan stöd för tjänster be- stående av socialt subventionerade bostäder och tjänster för social integrering av sårbara grupper lämnas utan att denna beloppsgräns gäller. Vi bedömer att tillhandahållandet av tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre som fördelas efter de äldres behov av sådana bo- städer är en tjänst med en sådan social målsättning som möjliggör att stöd kan lämnas enligt kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan någon beloppsgräns.

11.5 Förslag till stödordning för den framtida verksamheten

Vårt förslag: En stödordning för den verksamhet som Statens bostadsomvandling AB bedriver utformas i enlighet med kom- missionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

En viktig fråga är om de omvandlade fastigheterna i framtiden en- bart ska kunna användas till boenden för äldre. Även om det största behovet på svaga bostadsmarknader i dag kan förväntas vara bostä- der för äldre kan behoven förändras över tid och även variera mellan olika kommuner. Vare sig artikel 56 i det allmänna grupp- undantaget eller kommissionens ovannämnda Jessicabeslut inne- håller något krav på att stödet avgränsas till vissa grupper. Om fastighetens användning begränsas till målgruppen äldre blir värdet av fastigheten lägre genom att möjligheterna att anpassa använd- ningen efter behovet på den lokala marknaden minskar. Såväl Sbo som många av de kommuner som uttalat sig om behovet av stöd för nybyggnation i de telefonintervjuer utredningen låtit genom- föra påtalar vikten av att inte låsa byggnadernas användning för framtiden, både av effektivitetsskäl och i syfte att undvika att kate- goriboenden skapas. Mångfald bland de boende i respektive fastig-

31 Kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som bevil- jas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU.

519

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

het uppfattas som en styrka av kommunpolitikerna. Vi anser att det finns skäl att säkerställa största möjliga flexibilitet för att bidra till ett bostadsutbud som möter efterfrågan på den lokala bostads- marknaden. Samtidigt bör stödordningen utformas så att den med rimlig säkerhet kan antas vara förenlig med EU:s statsstödsregler eller efter anmälan kunna godtas av kommissionen.

11.5.1 Enligt vilka undantagsbestämmelser bör stödet utformas?

Stödet ska göra det möjligt att omvandla bostäder som det finns behov av även på svaga bostadsmarknader där hyror vid nybygg- nation skulle bli så höga att lägenheterna inte efterfrågas av äldre som av samhällsekonomiska skäl bör kunna bo i lägenheter.

De tre statsstödsrättsliga alternativ som presenterats under före- gående rubrik har olika för- och nackdelar som vi utvecklar nedan.

11.5.1.1 En anmälan direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget

Ett stöd som anmäls och godkänns direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget, såsom det stöd som godkändes i ovan refererade Jessicabeslut, har fördelen att det kan utformas utifrån de förhål- landen som bedöms mest relevanta ur ett svenskt perspektiv. I det kommissionsbeslut som vi redogjort för beträffande detta alterna- tiv var det möjligt att anpassa investeringarna till de lokala mark- nadernas förutsättningar utan att inrikta bostäderna mot särskilda grupper av boende. Samtidigt finns det stor osäkerhet kring hur kommissionen skulle bedöma en sådan anmälan. Det s.k. Jessica- beslutet är inte direkt jämförbart med Sbo:s verksamhet. Vi har vid kontakt med kommissionens tjänstemän fört upp frågan om möj- ligheten att godkänna en stödordning med hänvisning till bland annat ovannämnda Jessicabeslut. Vi fick dock ingen direkt åter- koppling från kommissionens tjänstemän eftersom det är svårt att komprimerat beskriva och jämföra två så komplicerade verksam- heter. Även om stödet som godkändes i Jessicabeslutet utformades för att täcka de olönsamma delarna av investeringar i bostadsfastig- heter på ett sätt som liknar Sbo:s investeringsbeslut finns det så stora skillnader att det får anses oklart om detta kommissionsbeslut

520

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

kan ses som en indikation på att kommissionen skulle kunna god- känna Sbo:s verksamhet direkt mot EUF-fördraget.

11.5.1.2 En tillämpning av artikel 56 i det allmänna gruppundantaget

Det andra alternativet är att tillämpa det allmänna gruppundan- taget, vilket enligt kommissionen är möjligt beträffande invester- ingar i bostadsfastigheter i vissa fall. Även denna rättsliga grund öppnar för att fastighetens användning inte behöver regleras sär- skilt. Frågan är dock i vilken utsträckning som bostäder för äldre kan anses bidra till sådana målsättningar som anges i artikel 56 i kommissionens gruppundantagsförordning, nämligen att bidra till att förbättra företagsklimatet och konsumenternas situation och till att modernisera och utveckla den industriella basen. Det finns kopplingar mellan ett konkurrenskraftigt företagsklimat och en fungerande bostadsmarknad. Målet att skapa flyttkedjor kan alltså teoretiskt sett passa in i artikel 56. Bestämmelsen är dock ny och vi känner inte till någon praxis om hur bestämmelsen ska tolkas. Även med den vida tolkning av begreppet lokal infrastruktur som kom- missionen föreslår kvarstår en osäkerhet om vilken typ av bostads- fastigheter som lever upp till kraven i artikel 56. Det finns oklar- heter beträffande behovet av att koppla bostadsinvesteringen till den industriella basen. Det är också oklart om blockförhyrnings- avtalet kan betraktas som ett sådant investeringsstöd som artikel 56 avser. Utan ytterligare vägledning från kommissionen bedömer vi att det finns en stor rättslig osäkerhet beträffande hur en sådan stödordning skulle bedömas vid en rättslig prövning.

11.5.1.3 Stöd till en definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

Att tillhandahålla tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader kan definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Även kostnaderna för att omvandla fastig- heter för detta ändamål kan därför betraktas som nödvändiga kost- nader för att kunna erbjuda en sådan tjänst. Ett sådant uppdrag

521

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

måste definieras och tilldelas innan stöd kan ges på ett sätt som är förenligt med EU:s statsstödsregler.

Statsstödsreglerna om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är flexibla, såtillvida att medlems- staterna har en stor frihet i hur sådana tjänster definieras. Reglerna förutsätter dock att det går att säkerställa att stödet kommer enskilda till del. Bostäder för äldre som omvandlas av Sbo fördelas enligt en bilaga till blockförhyrningsavtalet till äldre efter behov. Det är inte fråga om någon biståndsbedömning men inte heller fråga om att bostäderna fördelas efter kötid i den vanliga bostads- kön. En nackdel med en statsstödsrättslig lösning som baseras på reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är att det krävs att stödet i vart fall i huvudsak går till målgruppen genom mot- svarande fördelning.

11.5.1.4 Val av EU-rättslig grund för stödgivningen

Vi har konstaterat att de största samhällsekonomiska vinsterna som kan påvisas avseende Sbo:s verksamhet avser möjligheten att skapa tillgänglighetsanpassade bostäder för en äldre befolkning. Även om det finns mervärden med ett mer flexibelt förhållningssätt kring målet med respektive omvandlingsprojekt är den rättsliga osäker- heten så stor med de två andra alternativen som vi har övervägt att vi väljer att föreslå att Sbo:s verksamhet inriktas på att omvandla outnyttjade fastigheter till boenden för äldre. Detta är också Sbo:s verksamhets huvudsakliga inriktning.

EU-rättsligt finns det inget som hindrar staten från att även låta Sbo finansiera tjänster av icke-ekonomisk karaktär såsom äldre boenden, skolor eller förskolebyggnader. En lista på sådan verk- samhet bifogades kommissionens beslut om att godkänna stöd till de nederländska organisationer som ansvarar för sociala bostäder i Nederländerna.32

Vi har dock uppfattat att syftet med Sbo:s verksamhet är att skapa effektivitet på bostadsmarknaden. Även om detta kan inklu- dera att fastigheter avvecklas och anpassas till en annan typ av verk- samhet än bostadsverksamhet så uppfattar vi inte att det finns någon

32 Se vidare i avsnitt 5.7.5.1.

522

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

större efterfrågan på en sådan inriktning trots att ett av Sbo:s senaste projekt avsett omvandling av en fastighet till en förskolelokal.

Det är även möjlighet att öppna upp projekten så att fastigheterna även kan upplåtas till andra svaga grupper på bostadsmarknaden än äldre. Gruppen äldre har dock särskilda förutsättningar genom de bostadstillägg som möjliggör ett dyrare boende än vad som är möj- ligt för andra svaga grupper på bostadsmarknaden. Under vår utred- ning har den gemensamma nämnaren för de svaga bostadsmarkna- dernas behov av nya bostäder också varit tillgängliga bostäder för äldre. Trots att det EU-rättsligt går att utvidga verksamheten anser vi alltså att det finns skäl att inrikta hela Sbo:s verksamhet mot tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre.

Sbo:s verksamhet och den verksamhet som bedrivs enligt block- förhyrningsavtalen ska därmed avgränsas så att stödet säkerställer tillgängliga bostäder för äldre enligt statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

11.5.2 Upphandlingsrättsliga överväganden

Sbo, kommunen och kommunens bostadsföretag bedriver allmän- nyttig verksamhet och är att betrakta som upphandlande enheter i upphandlingsrättslig mening. Omvandlingsåtgärderna upphandlas inom ramen för Sbo:s omvandlingsprojekt. Däremot sluts block- förhyrningsavtalen normalt direkt mellan kommunens bostadsföre- tag och Sbo.

I avsnitt 5.5.3.1 har vi redogjort för vissa upphandlingsrättsliga frågor som kan aktualiseras vid tilldelningen av kontrakt mellan olika upphandlande enheter. Där konstaterar vi också att det finnas vissa oklarheter avseende förutsättningarna för detta när det gäller avtal mellan kommunen och kommunala bostadsföretag. I vissa fall krävs upphandling även när ett avtal sluts mellan flera offentliga aktörer. Exempelvis om ett kontrakt ingås med en aktör som inte uppfyller det s.k. verksamhetskriteriet.

I nu aktuellt sammanhang kan även undantaget från upphand- lingsreglerna avseende hyreskontrakt få betydelse för bedömningen av blockförhyrningsavtalet. Förvärv och hyra av fastighet är näm- ligen undantaget från upphandlingslagstiftningen.

523

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Med hänsyn till att de upphandlingsrättsliga reglerna ska tilläm- pas såväl av Sbo som av respektive kommun och av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag stannar vi vid ett konstaterande av att det finns oklarheter beträffande upphandlingsreglernas tillämp- ning i dessa situationer men att upphandlingsreglerna ska följas av de inblandade aktörerna.

För det fall att ett upphandlingsförfarande leder till att en privat aktör anförtros uppdraget att tillhandahålla tjänsten av allmänt eko- nomiskt intresse genom att förvalta fastigheten och fördela lägen- heterna enligt villkoren kan kommunal medfinansiering av stödet ske i annan form än via blockförhyrningsavtalet.

11.5.3 Konsekvenser av valet av rättslig grund för stödgivningen

Verksamheten avgränsas till att i huvudsak tillhandahålla tillgäng- liga bostäder för äldre under villkor som inte är möjliga att erhålla för de äldre utan stöd i EU-rättslig mening. Äldres behov beaktas i kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer och äldres betalnings- förmåga beaktas vid investeringsbeslutet när andelen stöd beslutas.

När det gäller enskilda fastigheters användning anser vi dock inte att denna inriktning mot bostäder för äldre hyresgäster bör gå längre än nödvändigt. Det finns inga EU-rättsliga skäl för att helt förhindra en blandning av olika grupper bland hyresgästerna. Vi anser dock att fastigheterna i första hand ska fördelas till äldre vilket säkerställs genom blockförhyrningsavtalens nuvarande utformning under den tid dessa avtal gäller. Kommissionen har godkänt en ordning där 10 procent av bostäderna uppläts till mer inkomststarka grupper med motiveringen att det kunde minska segregationen. 10 procent ska enligt vår mening inte betraktas som någon absolut gräns utan ses som en indikation på att det finns utrymme för olika lösningar.

För att undvika att starkare grupper på bostadsmarknaden blir de huvudsakliga hyresgästerna och att den EU-rättsliga grunden för stödet därmed faller föreslår vi kommunerna i andra hand ska fördela lägenheterna till andra hushåll än äldre men då efter behov. Om inte heller sådana hushåll kan efterfråga lägenheterna bör de kunna upplåtas via bostadskön och fördelas enligt de principer som gäller där. Sammanfattningsvis föreslår vi att blockförhyrnings- avtalen ska innehålla krav på att bostäderna i huvudsak upplåts till

524

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

äldre men att bostäderna även kan upplåtas till andra svaga grupper eller i sista hand efter kötid.

Efter att uppdraget avgränsats enligt ovan kräver EU-rätten att uppdraget anförtros Sbo och blockförhyraren på ett för utföraren eller utförarna bindande sätt samt att inget företag får mer stöd än vad som krävs för att tjänsten, dvs. upplåtelsen av tillgängliga bo- städer till en för äldre överkomlig hyra, ska kunna tillhandahållas.

11.5.3.1 Anförtroendet

Anförtroendet av uppdraget att utföra en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse sker genom två olika bindande handlingar. Sbo:s ägardirektiv bör anpassas så att Sbo:s uppdrag begränsas till upp- draget. I ägardirektiven kan det anges exempelvis att Sbo genom investeringar i underutnyttjade fastigheter på svaga bostadsmark- nader ska möjliggöra att kommunen kan säkerställa bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse för äldre i form av tillgängliga moderna lägenheter till överkomlig hyra. Därefter ska respektive blockförhyrningsavtal säkerställa att de omvandlade fastigheterna enligt ovan kommer äldre eller andra svaga grupper på bostads- marknaden till del.

11.5.3.2 Säkerställandet av att ingen överkompenseras

Inom ramen för Sbo:s koncept som vi beskriv ovan anpassas andelen stöd vid investeringstillfället efter förväntade framtida intäkter och förväntade kostnader för omvandlingen. Genom hyres- förhandlingssystemet finns det begränsningar när det gäller hyres- höjningar. Dessa förhållanden förhindrar att någon av de inblandade parterna överkompenseras. Sbo:s verksamhet avgränsas till att ge- nom investeringar i bostadsfastigheter på svaga bostadsmarknader och samarbetsavtal med kommunerna (blockförhyrningsavtal) till- handahålla bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse för äldre på svaga bostadsmarknader.

Efter att fastigheten har omvandlats kvarstår ett blockförhyr- ningsavtal mellan Sbo och kommunen eller det kommunala bo- stadsföretaget. Avtalet består om inte annat avtalas även efter att fastigheten överlåtits till en ny ägare.

525

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Frågan är hur lång tid som fastigheten ska vara begränsad till det allmännyttiga uppdrag som vi avgränsat.

Ersättningen enligt blockförhyrningsavtalet och omfattningen av Sbo:s investeringsstöd bestäms vid respektive investeringstillfälle. Stödet är alltså kopplat till fastighetens förväntade framtida kassa- flöde, dvs. marknadsvärdet. Av de underlag vi tagit del av beträf- fande förutsättningarna för enskilda omvandlingsprojekt framgår att fastigheternas förväntade marknadsvärde efter att blockförhyr- ningsavtalet löpt ut är mycket lågt. Normalt bör uppdragstiden och stödet därmed kunna kopplas till tiden för blockförhyrningsavtalet. En sådan koppling gör det möjligt att efter att blockförhyrnings- avtalet löpt ut sälja fastigheten till högstbjudande utan andra villkor än vid en vanlig överlåtelse av ett flerbostadshus.

Om hyrorna går upp eller kostnaderna går ner mer än förväntat kan det hävdas att såväl blockförhyraren (genom högre intäkter från andrahandshyror) som fastighetsägaren Sbo (genom ett högre förväntat kassaflöde efter blockförhyrningsavtalets löptid och där- med högre marknadsvärde) får mer kompensation än vad som krävs. I kommissionens rambestämmelser33 finns mer utförliga regler för hur godtagbar ersättning kan beräknas. Rambestämmelserna har strängare karaktär än de bestämmelser som gäller vid tillämpningen av kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse. Sådan ersättning som är godtagbar enligt rambestämmelserna uppfyller därför sannolikt kraven i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som ställer mindre långt- gående krav på exempelvis effektivitet. I kommissionens vägled- ning34 om tillämpningen av rambestämmelserna sägs följande om hur ersättningen kan beräknas enligt rambestämmelserna.

Om de faktiska kostnaderna är lägre än de förväntade, kan ersättning- en överstiga de faktiska kostnaderna vilket ökar företagets vinst. Er- sättningen bör dock aldrig överstiga de förväntade kostnaderna (plus rimlig vinst).35

33 Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT nr C 8, 11.01.2012 s. 15–22.

34 SWD(2013) 53 final 2 av den 29 april 2013, Vägledning om hur Europeiska unionens be- stämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse (kommis- sionens vägledning om SGEI).

35 Kommissionens vägledning om SGEI, s. 83.

526

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

Uttalandet illusteras med följande figur som visar att kompensation kan godtas även om de verkliga kostnaderna blivit lägre så länge som kompensationen understiger de kostnader som kunde förvän- tas vid tilldelningsbeslutet.

Kommissionens vägledning

Så länge som någon överkompensation inte kan förväntas utifrån den blockhyra som beslutas när blockförhyrningsavtalet ingås bör dock stödet trots detta vara förenligt med statsstödsreglerna om ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Inom ramen för Sbo:s verksamhet kan det följaktligen säkerställas att utföraren inte överkompenseras genom att en oberoende värderingsman vär- derar den framtida fastigheten vid investeringstillfället.

Efter att blockförhyrningsavtalet har löpt ut kan kommunen och Sbo välja att antingen förlänga uppdraget att tillhandahålla en en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse för äldre på svaga bostadsmarknader eller så kan Sbo sälja fastigheten genom ett öppet auktionsförfarande. För det fall endast ett anbud ges bör ersättningen även vara i nivå med den ersättning som en oberoende fastighetsvärderare bedömer att fastigheten har vid försäljnings- tillfället.36 Om ett sådant förfarande tillämpas säkerställs det att stödet inte överförs till någon annan marknadsaktör.

36 Dvs. försäljningen ska uppfylla kraven på ett villkorslöst anbudsförfarande eller en obe- roende expertvärdering i enlighet med kommissionens meddelande om försäljning av mark- och fastigheter. Se vidare i avsnitt 5.4.2.1 under rubriken om marknadsmässighet vid för- säljning av mark och fastigheter.

527

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Sbo:s intäkter från försäljningen kan bara användas för nya investeringar till motsvarande tjänster eller återbetalas till staten. Det finns därmed inte någon risk för otillåten överkompensation inom ramen för stödordningen.

11.5.4 Förvaltare av stödordningen

Vårt förslag: Statens bostadsomvandling AB svarar för statens insatser inom ramen för stödordningen.

Förslaget bygger på att en statlig aktör tillsammans med de aktuella kommunerna säkerställer den nödvändiga kompetensen för att göra goda affärsmässiga överväganden inom ramen för stödordningen och samtidigt säkerställer att stödordningens villkor uppfylls. Vi bedömer att det är angeläget att en samlad kompetens kring affärsbedömningar, upphandling och marknadsanalyser behålls i en central funktion för att säkerställa att svåra bedömningar blir väl- avvägda och att det finns incitament att skapa värden, såväl för ägaren staten som vill maximera nyttan med sitt investerade kapital, som för den lokala bostadsmarknaden där stödet ska gå till den typ av bostäder som efterfrågas långsiktigt, som för kommunen som kan realisera andra samhällsekonomiska vinster.

Sbo bedriver en uppskattad verksamhet37 och har valt projekt som såvitt vi kunnat bedöma utvecklats väl i förhållande till mark- nadernas förutsättningar. Verksamheten förefaller ha skapat sam- hällsekonomiska mervärden.

Vi bedömer även att det är en fördel att en aktör utan andra intressen på den lokala bostadsmarknaden än det aktuella projektet bidrar i bedömningarna. Därigenom säkerställs att inga intressekon- flikter uppstår mellan rollen att skapa en välfungerande bostads- marknad och rollen som ägare av en konkurrensutsatt verksamhet. Genom Sbo:s medverkan säkerställs slutligen att erfarenheter från ett projekt kan användas i liknande projekt.

37 Enligt Sbo:s kundundersökning (riktad till alla som deltagit i projekt 2004–2012) skulle alla respondenter rekommendera Sbo:s utvecklingsprocess åt andra kommuner och 86 pro- cent ger ett positivt betyg till helhetsintrycket. Även Riskrevisionen har genom sin enkät kunnat konstatera att kommunerna är nöjda med Sbo:s verksamhet.

528

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

Ett statligt bolag kan inte styras på samma sätt som en myn- dighet, men bolagsformen har andra fördelar som myndighets- formen inte har. Värdet av ett affärsmässigt förhållningssätt som kan anpassas utifrån affärsmässiga överväganden och en flexibilitet avseende bedömningen av vilka insatser som är ändamålsenliga överväger enligt vår mening de nackdelar som följer av att verksam- heten bedrivs i bolagsform.

Med hänsyn till övervägandena ovan anser vi att Sbo bör svara för statens insatser inom ramen för stödordningen.

11.5.4.1 Sbo:s finansiella förutsättningar

Vår bedömning: Statens bostadsomvandling AB behöver inte tillföras nytt kapital.

Sbo har förklarat att de finansiella tillgångarna med nuvarande investeringstakt är förbrukade inom 5–7 år. Med hänsyn till att fastighetstillgångarna i Sbo:s balansräkning avspeglar de bedömda marknadsvärdena kommer det dock ändå att finnas ett betydande eget kapital i verksamheten som kan omsättas i nya investeringar i takt med att fastigheterna säljs. Vårt förslag innebär att Sbo:s om- sättning av fastighetstillgångar kan förväntas öka jämfört med i dag. Vi bedömer dock att Sbo inte behöver tillföras nytt kapital i nuläget. Anledningen till detta är de gynnsamma marknadsförhål- landena med det låga ränteläget som håller nere de marknads- mässiga kostnaderna och därmed minskar den stödandel och det nedskrivningsbehov som Sbo finansierar.

En stödordning är normalt tidsbegränsad. Genom att Sbo med- verkar genom sin upparbetade kompetens och finansiellt är Sbo:s verksamhet inte kopplad till enskilda fastigheters förväntade mark- nadsvärden eller eller enskilda marknaders utveckling. Vi bedömer därför att uppdraget till Sbo inte behöver begränsas i tiden. Genom att uppdraget ska hänvisa till kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse respektive kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och dessa rättsakter är tidsbegränsade krävs att även upp- draget till Sbo följs upp med tiden.

529

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

Sbo:s verksamhet utesluter inte att liknande stödformer över- vägs av enskilda kommuner utan statlig medverkan. Med en statlig aktör blir det möjligt att säkerställa att det finns alternativ även i de fall en enskild kommun saknar den nödvändiga kompetensen eller resurserna som krävs för att medverka till ett utbud som möter det lokala behovet av bostäder för äldre när marknaden inte kan till- godose detsamma. Verksamheten kan även tjäna som en referens- ram för kommuner som vill genomföra liknande projekt och på egen hand tillämpa EU:s statsstödsregler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

11.5.5 Nio steg för fastighetsomvandling inom ramen för stödordningen

Nedanstående punkter innehåller de moment som vi föreslår att stödordningen innehåller. Respektive punkt utvecklas under re- spektive rubrik nedan.

1. Ett bostadsbehov som inte tillgodoses identifieras (exempelvis i kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer) och kommunen kon- taktar Sbo.

2. Marknaden bedöms vara en svag bostadsmarknad.

3. Det bedöms finnas förutsättningar att genomföra en bostads- investering i enlighet med stödordningens villkor.

4. Det konstateras att det inte finns affärsmässiga möjligheter för vare sig privata bostadsfastighetsbolag eller för kommunens bo- stadsföretag att tillgodose det aktuella bostadsbehovet utan stöd.38

5. En affärsplan upprättas utifrån förutsättningarna.

6. Avtal sluts med fastighetens ägare om att förvärva fastigheten till marknadspris enligt en oberoende värdering.

7. Blockförhyrningsavtal eller ett avtal om kommunal medfinan- siering sluts mellan kommunen och Sbo. Om annat avtal om finansiering sluts med kommunen sluts blockförhyrningsavtal

38 Investeringskostnaden överstiger nuvärdet av fastighetens förväntade kassaflöden.

530

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

mellan Sbo och den förvaltare av fastigheten som kommunen eller Sbo har utsett.

8. Omvandlingsåtgärderna upphandlas och genomförs.

9. Fastigheten säljs på den öppna marknaden när blockförhyr- ningsavtalet har löpt ut eller när marknaden kan bedömas vara i bättre balans.

11.5.5.1 Ett bostadsbehov som inte tillgodoses

Kommunen bedömer att det finns en efterfrågan på bostäder – som utbudet på den regionala bostadsmarknaden inte möter – som mot- svarar vad som krävs för att de hyror omvandlingen enligt Sbo:s koncept leder till ska kunna tas ut. Bedömningen svarar mot kom- munens bostadsförsörjningsriktlinjer.39 Det saknas tillgängliga bo- städer för äldre och de som skulle behöva lägenheterna kan inte betala de hyror som skulle krävas för att bygga dem utan stöd. Kommunen bedömer därför att det behövs ett stöd för att lägen- heterna ska kunna uppföras till en hyra som möter äldres efter- frågan på orten.

Bostadsförsörjningsriktlinjerna kan omfatta ett samråd med såväl de boende som de privata fastighetsägarna på orten och läns- styrelsen som har att bevaka bostadsmarknadens regionala dimen- sion. Innan beslut om investeringar enligt stödordningen görs bör ett sådant samråd ha genomförts. Om motsvarande projekt plane- ras eller genomförs utan stöd från stat eller kommun får en bo- stadsomvandling enligt stödordningen inte genomföras. Inom ramen för bostadsmarknadsenkäten svarar kommunerna löpande på frågan vilka projekt som planeras. Det krävs alltså inga nya mer omfattande åtgärder än att kommunerna beaktar eventuella bygg- lovsansökningar eller andra önskemål som kommunerna mottar från privata aktörer i sin roll som samhällsplanerare.

Sbo:s nuvarande bolagsordning medger inte köp från annan än kommunen eller ett kommunalt bostadsbolag. Det innebär en begränsning i vilka fastigheter som kan förvärvas. Genom att syftet med stödet kopplas till bostadsbehov och inte knyts direkt till

39 Se vidare i avsnitt 3.3.1.

531

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

kommunen kan vi inte se någon anledning till att inte även en privatägd fastighet ska kunna omvandlas om den fastigheten be- döms ändamålsenlig. Om Sbo även tillåts förvärva fastigheter från privata aktörer kan kanske i vissa fall ännu mer ändamålsenliga omvandlingsprojekt genomföras. Vi föreslår alltså att bolagsord- ningen ändras så att såväl offentlig- som privatägda fastigheter kan förvärvas för att säkerställa den framtida bostadsförsörjningen för äldre i en kommun.

11.5.5.2 En svag bostadsmarknad

Sbo ska bedöma om marknaden är en sådan svag bostadsmarknad som kan komma i fråga för statligt stöd. Om marknaden inte tidi- gare varit föremål för stöd riktat till svaga bostadsmarknader ska Sbo samråda med Boverket innan beslut om investeringar tas för att säkerställa att marknaden bör betraktas som en svag bostads- marknad.

Skälet till att det bör införas ett krav på att Sbo ska samråda med Boverket är att Sbo är en liten organisation och till skillnad från Boverket saknar resurser för egna marknadsanalyser. Därför finns det skäl att bolaget i dessa frågor får bistånd av Boverkets organisa- tion och marknadskunskap. Boverket har att göra motsvarande överväganden inom ramen för de stödordningar som vi föreslagit i kapitel 10. Som vi ser det innebär samrådet med Boverket inget ingrepp i bolagets beslutsfattande utan enbart en avgränsning av var Sbo ska bedriva sin verksamhet som för övrigt gäller redan i dag.

11.5.5.3 Affärsplan

En lämplig fastighet identifieras av kommunen eller av Sbo. Vem som äger fastigheten saknar betydelse. Sbo:s köp ska dock ske till marknadsmässigt pris i enlighet med en oberoende värderingsmans utlåtande om fastigheten inte upphandlats. Projektet ska därefter utformas utifrån den efterfrågan som bedöms finnas när det gäller bostäder för äldre. Det ska även göras en bedömning av hur denna efterfrågan förväntas utvecklas på längre sikt.

I praktiken blir det fråga om en bedömning av att lägenheterna inte kommer att stå tomma.

532

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

En affärsplan upprättas gemensamt av Sbo och kommunen. Affärsplanen ska innehålla i vart fall följande uppgifter:

En bedömning av kostnaderna för omvandlingen.

Den tänkta hyresnivån som bedöms möjlig att ta ut av hyres- gästerna efter förhandling med hyresgästföreningen.

Vakansrisken med hänsyn till marknadens utveckling.

Det pris som bedöms möjligt att få vid en försäljning av fastig- heten efter omvandlingen.

En överenskommelse om hur risken med investeringen och därmed stödet ska fördelas mellan Sbo och kommunen där Sbo:s risk avser kostnaderna för omvandlingen och kommunens risk avser blockförhyrningsavtalet.

Affärsplanen ska baseras på en prognos för marknadens utveckling mot bakgrund av befolkningsutvecklingen och förväntad demo- grafisk utveckling på den aktuella bostadsmarknaden.

Fastighetsägaren och den lokala hyresgästföreningen får för- handla om en hyra som täcker en så stor del av de budgeterade kostnaderna och risken som möjligt. Något skäl till att reglera hyran för dessa bostäder utöver vad som följer av dagens hyres- sättningsregler finns inte. Eftersom hyran på dessa fastigheter påverkas av stödet läggs den inte till grund vid en bruksvärdes- prövning då den inte blir att anse som rättvisande.40

Kommunens stöd ges i form av ett blockförhyrningsavtal som är förmånligt för Sbo i förhållande till vad marknaden skulle betala för hyra för de aktuella lägenheterna med hänsyn till vakansrisk och övriga omständigheter. Om en annan blockförhyrare än kom- munens egen bostadsverksamhet utses får kommunens stöd ges i annan form. Blockförhyrningsavtalet gäller för en längre tidsperiod medan Sbo betalar de budgeterade kostnaderna för omvandlingen. I likhet med vad som gäller enligt Sbo:s nuvarande koncept för om- vandling bör den aktör som upphandlar ombyggnationen stå risken för eventuella ökade kostnader under upphandlingsprocessen och genomförandet, vilket normalt är kommunen. Hur andelen stöd

40 Se vidare i avsnitt 3.5.1.2.

533

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

fördelas mellan Sbo och kommunen avgörs genom förhandlingar mellan parterna.

11.5.5.4 Blockförhyrningsavtalet

Blockförhyrningsavtalet41 är ett sätt för kommunen att säkerställa de samhällsekonomiska värdena utan att vare sig begränsa fastig- hetens potentiella användning efter att blockförhyrningsavtalet har löpt ut eller tillföra det kapital som krävs för att behålla ägandet av fastigheten. Blockförhyrningsavtalet är en viktig del av det mark- nadskompletterande stöd som möjliggör projektet. Långa block- förhyrningsavtal på svaga bostadsmarknader innebär att kommunen tar på sig en betydande vakansrisk som privata marknadsaktörer normalt inte är beredda att ta. Som vi ovan konstaterat är även blockförhyrningsavtalet typiskt sett en del av det stöd som möjlig- gör tillhandahållandet av de aktuella bostäderna.

Eftersom blockförhyrningsavtalet är ett avtal mellan två offent- liga aktörer är det inte ur ett statsstödsrättsligt perspektiv nödvän- digt att reglera hur stor del av risken som ska tas av Sbo respektive av kommunen. I den mån avtalet kan betraktas som ett hyresavtal faller det utanför upphandlingslagstiftningens upphandlingskrav. Det kan också i vissa fall omfattas av de undantag från samarbete mellan olika offentliga aktörer som gäller på upphandlingsområdet, se ovan.

I de fall avtalet ingås med ett allmännyttigt kommunalt bostads- aktiebolag som ska agera enligt affärsmässiga principer krävs någon form av styrning från kommunen. Allbolagens krav på att de kom- munala bostadsaktiebolagen ska drivas enligt affärmässiga principer hindrar inte att stöd som är förenligt med EU:s statsstödsregler ges. Om det saknas upparbetade vinstmedel i det kommunala bo- stadsföretaget kan det bli nödvändigt för kommunen att kompen- sera bolaget för underskottet som avtalet medför för att bolaget inte ska få ekonomiska problem.42

41 Mer om avtalsformen i kapitel 9.5.1.3.

42 Enligt 5 § 1 punkten lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag får värdeöver- föring över takbeloppet i lagen göras om överskottet används för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sam- manhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar.

534

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

För det fall förvaltningen av fastigheten och därmed uppdraget att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och fördela lägenheterna efter ovan angivna principer efter ett upphandlings- förfarande tilldelas en privat aktör kan kommunens stöd till projek- tet ges i annan form.

11.5.5.5 Oberoende värdering

För att stödet ska komma de boende tillgodo och för att konkur- rensen gentemot andra lokala fastighetsägare inte ska snedvridas mer än nödvändigt genom de hyror som stödet möjliggör ska det säkerställas att stödet inte blir större än nödvändigt. För att göra det krävs att stödets storlek är känd. För att synliggöra vilken del av affären som kan betraktas som ett stöd krävs väldokumenterade kalkyler, öppna anbudsförfaranden och i avsaknad av öppna an- budsförfaranden krävs värderingsutlåtanden från oberoende värder- ingsmän. Genom att synliggöra vilken del av transaktionen som EU-rättsligt är att betrakta som stöd blir det möjligt att säkerställa att stödet inte är större än vad som bedömts nödvändigt för att tillhandahålla den aktuella bostadstjänsten till äldre på svaga bo- stadsmarknader.

Sbo ska därför låta en oberoende värderingsman värdera fastig- heten innan köpet. Ytterligare en värdering ska därefter göras uti- från affärsplanen. Stödbeloppet motsvarar skillnaden mellan å ena sidan förvärvspriset för den outnyttjade fastigheten och invester- ingskostnaden å andra sidan fastighetens marknadsvärde efter om- vandlingen. Sbo och kommunen ska därefter svara för kostnaderna och risken för investeringen.

Den skillnad som finns mellan en investering enligt stödordning- en och de villkor som en privat aktör hade krävt utan stöd bedöms alltså vid investeringstillfället. Genom den bedömningen avgränsas stödet till att täcka de nödvändiga kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten.

Blockförhyrningsavtalet får inte kompensera blockförhyraren för mer än driftskostnaderna och en skälig vinst. Nuvarande avtal lägger vakansrisken som kan vara hög på blockförhyraren. Om mellanskillnaden mellan förväntad hyra och verklig hyra inte blir så stor att värdet av vakansrisken såsom den bedömdes vid invester-

535

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

ingstillfället överskrids kan det inte bli fråga om överkompensation i statsstödsrättslig mening. Om Sbo får ett överskott vid försälj- ningen av fastigheten får detta enbart användas till att finansiera andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller återbetalas till staten.

För att det ska kunna säkerställas att stödet vid investerings- tillfället inte kompenserar för mer än kostnaderna för att tillhanda- hålla tjänsten och en skälig vinst krävs det alltså att värderingen görs redan vid investeringstillfället. Trots att den svenska redovis- ningslagstiftningen inte innehåller några krav på att marknads- värderingen ska göras av en oberoende värderingsman använder sig Sbo av oberoende värderingar för sin redovisning. Ett krav på obe- roende värdering innebär inte några tillkommande kostnader efter- som samma värderingsunderlag som används vid investerings- tillfället, med beaktande av eventuella förändrade omständigheter, även kan läggas till grund för värderingen vid redovisningen.

De överväganden som görs måste dokumenteras och finnas till- gängliga hos bolaget respektive hos kommunen. Det finns inte några EU-rättsliga krav på att värderingarna även tillhandahålls till tredje man.

11.5.5.6 Stödandel

Kommissionens statsstödsregler medger stöd för kostnaderna som är nödvändiga för att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt in- tresse. Vi föreslår att Sbo:s nuvarande modell för de affärsmässiga övervägandena bibehålls och att statens ovan redovisade finansiella mål med verksamheten kvarstår oförändrade.

Stödet ska kunna kumuleras med andra statliga eller kommunala åtgärder som utgör stöd i EU-rättslig mening men blockförhyraren kan bli återbetalningsskyldig om sådan kumulation leder till en överkompensation vilket får övervakas av Sbo.

11.5.5.7 Upphandling och genomförande av omvandlingen

Ur ett EU-rättsligt perspektiv krävs det att stödet inte är större än nödvändigt för något företag som inte omfattas av målet med stöd- givningen. Ett sätt att göra detta är att den aktör som bygger om

536

SOU 2015:58

Statens bostadsomvandling AB

fastigheten utses enligt ett öppet förfarande enligt objektiva trans- parenta och icke-diskriminerande kriteriet.43 Detta garanterar att alla entreprenörer som kan lämna anbud på att utföra omvandlings- arbetena har möjlighet.

Alla åtgärder för att uppföra eller tillgänglighetsanpassa bo- städerna ska följaktligen upphandlas enligt lagen om offentlig upp- handling.

Upphandlingen kan utföras av Sbo, kommunen, eller av det kom- munala bostadsföretaget. Sbo ska bistå kommunen eller bostads- företaget under upphandlingsförfarandet

11.5.5.8 Försäljningsfasen

Efter att blockförhyrningsavtalet har löpt ut ska Sbo sälja fastig- heten på den öppna marknaden. I dag använder Sbo fastighets- mäklare för affärerna och vi ser inga hinder mot att hantera försälj- ningen på samma sätt inom ramen för stödordningen. Det finns inga hinder mot att kommunen eller kommunens bostadsföretag deltar i budgivningen. Om enbart ett anbud på fastigheten ges bör budet bara accepteras om det ligger inom ett intervall för vad som kan vara ett marknadsmässigt pris som på förhand har fastställts av en oberoende värderingsman.44

Många av fastigheterna som förvärvats av Sbo ägs fortfarande av Sbo. Syftet med det fortsatta ägandet är att ge marknaderna tid att utvecklas och att möjliggöra goda affärer. Ägandet kan även garan- tera att verksamheten inte överlåts på villkor som gynnar någon viss lokal aktör. Ur ett kommunalekonomiskt perspektiv och för den lokala bostadsmarknaden saknar dock Sbo:s fortsatta ägande betydelse. En tidsgräns för Sbo:s ägande skulle kunna övervägas för att säkerställa att Sbo:s verksamhet inriktas mot omvandlings- åtgärder vilket säkerställer att kapital frigörs för sådana omvand- lingsåtgärder. En sådan tidsgräns minskar också risken för att Sbo kan komma att betraktas som en marknadsaktör bland andra på fastighetsmarknaden. Det finns inte något EU-rättsligt krav på att fastigheten överlåts inom viss tid för det fall verksamheten av-

43 Se vidare om relationen mellan upphandlingsreglerna och statligt stöd i avsnitt 5.5.3.1.

44 Se vidare om kommissionens meddelande om försäljning av mark- och fastigheter i avsnitt

537

Statens bostadsomvandling AB

SOU 2015:58

gränsas till omvandling av bostäder för äldre. Vi föreslår därför inte någon sådan tidsgräns. I stället föreslår vi att tiden bestäms i förhål- lande till bostadsbehoven och fastighetens förväntade marknads- värde i samband med varje investeringsbeslut.

11.6 Skillnaderna i förhållande till Sbo:s nuvarande verksamhet

Den största förändringen som vi föreslår är att verksamheten av- gränsas till att i huvudsak säkerställa bostäder för äldre. Verksam- heten ska även rapporteras till kommissionen i enlighet med kom- missionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Utöver den utökade regleringen är det främst bedömningarna som är kopplade till kommunernas medverkan i stödgivningen och möj- ligheten att även omvandla privatägda fastigheter som är nya inslag.

Vi föreslår inte närmare hur statens styrning av Sbo:s verksam- het ska utformas inom ramen för stödordningen men det krävs att det är fråga om ett bindande uppdrag till bolaget. En arbetsordning är sannolikt inte att betrakta som bindande eftersom den kan änd- ras av bolagets styrelse. Förutsättningarna för verksamheten bör därför kopplas till bolagets bolagsordning eller andra för bolaget bindande ägardirektiv som även bör innehålla en hänvisning till kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

538

12 Kreditgarantier för egnahem på landsbygden

12.1 Inledning

Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag som underlättar ny- och ombyggnad av egnahemsboende på gles- och landsbygd.

Vi ska undersöka möjligheten att ytterligare utveckla de befint- liga kreditgarantier som administreras av Boverket, så att gles- och landsbygdsboende underlättas. Vi ska även analysera hur villkor och informationsspridning bör utformas så att ett förändrat system ska kunna få genomslag.

I direktiven redovisas bakgrunden till uppdraget enligt följande. Den som köper ett befintligt småhus på landsbygden har ofta låga boendekostnader, men det kan vara svårt att få nödvändiga lån för upprustning av hus till modern standard. Skillnaden mellan marknads- priser och produktionspriser medför att det endast i undantagsfall är möjligt att bygga nya egnahem i gles- och landsbygd. På sikt kan konsekvenserna bli bostadsbrist och därmed i förlängningen även ett tillväxt- och utvecklingsproblem. Möjligheterna att få statliga kredit- garantier för byggande i gles- och landsbygd förbättrades 2012. Det finns dock anledning att undersöka i vilken utsträckning förut- sättningarna för gles- och landsbygdsboende ytterligare kan för- bättras. Särskilt bör beaktas möjligheterna för unga människor, liksom för potentiella inflyttare från andra delar av landet eller från andra länder, att få en bostad i dessa kommuner.

12.2 Tillväxtanalys granskning

Tillväxtanalys har granskat förutsättningarna för banklån för bo- stadsbyggande på landsbygden och funnit att striktare regler kring

539

Kreditgarantier för egnahem på landsbygden

SOU 2015:58

långivning slår hårdast mot landsbygden där marknadsvärdena på fastigheterna är låga. Bostadslånet (hypotekslånet) blir lägre, räntor- na blir högre, den egna insatsen måste vara större och amorterings- takten högre.1 Tillväxtanalys konstaterade att det inte var problem med bankmarknaden som orsakade detta och noterade att det är upp till den enskilde bostadsköparen att öka sin egeninsats eller till- föra andra säkerheter om denne vill bygga nytt i områden där bo- städer har lågt marknadsvärde. Tillväxtanalys konstaterade att det kan finnas andra politiska skäl för att förbättra förutsättningarna för bostadsbyggande på landsbygden.2

12.3 Ordningen med statliga kreditgarantier för egnahem

Enligt 1 § förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. (kreditgarantiförordningen) får Bover- ket lämna statlig garanti (kreditgaranti) till kreditinstitut för lån för ny- eller ombyggnad av egnahem. Sedan våra direktiv beslutades har förordningen om statliga kreditgarantier för bostadsbyggande ändrats så att statliga kreditgarantier utöver för nybyggnation även kan ges för ombyggnad av egnahem.3

Enligt 12–16 §§ i förordningen (2011:211) om utlåning och garan- tier ska garantiavgift tas ut som motsvarar statens förväntade förlust. Med statens förväntade förlust för en garanti avses den förlust som kan förväntas uppstå med beaktande av sannolikheten för att ga- rantigäldenären inte kan fullgöra sina förpliktelser enligt lånevill- koren. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statligt stöd i EUF-fördraget, får avgiften sättas högre.

Boverket har ingått ramavtal med de flesta svenska banker som möjliggör avtal om statliga kreditgarantier för såväl flerbostadshus, som för egnahem. Boverket tillhandhahåller information om kredit- garantier på sin webbplats. Boverket ger även ut ett nyhetsbrev med information om kreditgarantier. Boverket ordnar under våren och

1 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing. Se vidare om analysen och slutsatserna i rapporten i avsnitt 4.7.1.

2 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing, s. 277f.

3 Se vidare i avsnitt 3.7.2.

540

SOU 2015:58

Kreditgarantier för egnahem på landsbygden

hösten 2015 en serie möten för diskussion om hur statliga kredit- garantier kan bidra till ökat bostadsbyggande.

12.4 Vår bedömning

Vår bedömning: Det finns inte skäl att utvidga tillämpnings- området eller ändra villkoren för statliga kreditgarantier för egnahem på landsbygden eller sprida mer information än vad Boverket gör om statliga kreditgarantier för att underlätta byg- gande av egnahem på landsbygden.

Statliga kreditgarantier till banker avseende lån till privatpersoner på landsbygden som ska bygga en villa (egnahem) har bara lämnats vid några få tillfällen sedan möjligheten infördes 2004.

Enligt 12 § konsumentkreditlagen (2010:1846) ska en närings- idkare innan en kredit beviljas pröva om konsumenten har ekono- miska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga upp- gifter om konsumentens ekonomiska förhållanden. Krediten får beviljas endast om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. Vi har träffat företrädare för bankföre- ningen och några av affärsbankerna och talat om kreditgarantier till privatpersoner. Bankföreningen och de deltagande bankföreträdarna menade att statliga kreditgarantier till privatpersoner i princip inte kan påverka bankernas utlåning för bostadsbyggande eftersom konsumentkreditlagen inte medger utlåning till personer som bedöms sakna återbetalningsförmåga. Kreditgarantier som enbart avlastar bankens risktagande möjliggör alltså inte sådan långivning.4

En statlig kreditgaranti avlastar bankens risk men inte konsu- mentens risk. Avgiften för statliga kreditgarantier kan dock för- ändras så att konsumenterna får större incitament att ta lån för ny- och ombyggnation av egnahem. Om Boverket sänker den avgift banken ska betala för garantin minskar bankens löpande kostnader för lånet. Det kan i sin tur leda till en lägre ränta på banklånet för låntagaren.

4 Möte med Bankföreningen den 6 mars 2014.

541

Kreditgarantier för egnahem på landsbygden

SOU 2015:58

Kreditgarantier kan dock inte ändra att en konsument som byg- ger ett hus på en marknad med låg efterfrågan, vilket avspeglas i låga marknadsvärden, riskerar att förlora en stor del av sin invester- ing vid en eventuell försäljning. En konsument som inte har andra tillgångar eller andra säkerheter kommer därför inte att kunna åter- betala sin skuld till banken genom att sälja fastigheten. Statliga kreditgarantier till förmån för bankerna skapar inte sådan återbetal- ningsförmåga som måste finnas för att banklån ska kunna beviljas till konsumenter.

De konsumenter som har återbetalningsförmåga kan redan i dag på olika sätt få lån som möjliggör ny- eller ombyggnation av egna- hem. En statlig garanti kan möjligen sänka kostnaden för lånen i någon utsträckning, men resultatet av det är svårt att bedöma efter- som möjligheten inte tillämpats i praktiken.

Många svaga bostadsmarknader kännetecknas av ett stort utbud av egnahem och en låg efterfrågan. Detta resulterar i låga priser och därmed låga marknadsvärden på egnahem. Orsaken är normalt utflyttning från kommunen eller en åldrande befolkning som flyt- tar till mer centralt belägna tillgänglighetsanpassade lägenheter. På dessa marknader går det ofta att köpa befintliga villor till lågt pris. Många kommuner anser att de förhållandevis billiga villorna i kom- munen utövar ett konkurrenstryck på marknaden för flerbostads- hus som upplåts med hyresrätt vilket försämrar förutsättningarna för exempelvis produktion eller uthyrning av hyresrätter.

Systemet med kreditgarantier täcker ny- och ombyggnad av egnahem. Att utöka de typer av åtgärder som kreditgarantierna skulle kunna avse skulle innebära att kreditgarantier även skulle kunna ges för sådana åtgärder som även omfattas av den skatte- reduktion som finns när det gäller kostnader för underhåll och re- paration av bostadsfastigheter (s.k. ROT-avdrag).

Om villkoren för kreditgarantierna i stället ändras så att de blir mer förmånliga blir det som vi förklarat ovan fråga om att bankens avgift för garantin sänks.

Vare sig ett utvidgat tillämpningsområde (garantier för lån för underhålls- och reparationsåtgärder) eller en lägre avgift till banken för garantin skulle dock ge fler konsumenter möjlighet att få lån för att bygga eller genomföra ombyggnad av egnahem på lands- bygden. De konsumenter som skulle kunna få de mer förmånliga lånen har redan betalningsförmåga för att få de lånen i dag.

542

SOU 2015:58

Kreditgarantier för egnahem på landsbygden

Det alternativ som kvarstår om det offentliga vill möjliggöra för privatpersoner att bygga egnahem på landsbygden trots att de be- döms sakna återbetalningsförmåga är att staten eller en kommun övertar risken för bostadsbyggandet från hushållet genom ett ut- vidgat offentligt åtagande. Det finns internationella exempel på så- dana lösningar, exempelvis i Norge och Finland, som Tillväxtanalys redogjorde för i ovannämnda rapport5.

Som vi redovisat i kapitel 3 och kapitel 9 har kommunerna rätts- liga förutsättningar att stödja enskilda hushåll om det finns ett allmänt intresse av sådant bostadsbyggande av egnahem som inte har marknadsmässiga förutsättningar. Vi har dock inte uppfattat att det finns någon politisk efterfrågan på den typen av lösningar och har därför inte utrett de finansiella förutsättningarna för sådana marknadskompletterande lösningar inom ramen för vårt uppdrag.

Sammanfattningsvis har vi inte funnit anledning att föreslå ytter- ligare åtgärder utöver dem som redan genomförts under 2014. Vi anser att de informationsinsatser som Boverket beslutat om är ändamålsenliga och att de inte behöver kompletteras med ytter- ligare åtgärder riktade mot privatpersoners upplåning för ny- eller ombyggnation av bostäder på landsbygden.

5 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing.

543

13 Konsekvenser

13.1 Inledning

Enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska vi redo- visa vissa kostnadsberäkningar och lämna vissa konsekvensbeskriv- ningar.

I vårt uppdrag ingår att utreda om kommunerna har EU-rättsliga förutsättningar att bedriva en marknadskompletterande bostads- politik. Vi har i första hand bedömt förutsättningarna för kom- muner med svaga bostadsmarknader. Vi har även undersökt vissa frågeställningar som aktualiseras för grupper som har svårare att etablera sig på bostadsmarknaden eller som har särskilda behov. Frågeställningarna som vi har hanterat har främst rört förhållandet mellan kommunal bostadspolitik och EU:s statsstödsregler.

Vi har föreslagit att en ordning för kommunalt stöd för undsätt- ning och omstrukturering av kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader anmäls till kommissionen för godkännande. Staten ska genom Boverket kunna bidra till en kommuns kostnader för stödet. Staten ska också genom Boverket kunna bidra till kom- munala stöd till bostadsföretag som tillhandahåller tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse. Vi har också föreslagit att Boverket ska kunna bistå kommunerna när de överväger att lämna stöd till bo- stadsföretag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse genom att Boverket yttrar sig över planernas förenlighet med EU:s regelverk på området. Vidare har vi föreslagit att den verk- samhet som Statens Bostadsomvandling AB bedriver regleras så att den blir förenlig med EU:s regelverk om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Detta innebär främst att verksamheten ska begränsas till omvandling av fastigheter genom tillgänglighetsanpassning för äldre. Slutligen har vi ställt oss bakom

545

Konsekvenser

SOU 2015:58

Utredningen om en ny kommunallags förslag på att det inrättas en vägledningsfunktion för statsstödsfrågor.1

13.2 Alternativa lösningar

Det kommunala stödet till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse lämnas i enlighet med ett beslut eller en förordning som kommissionen har antagit. Vad som då ankom- mer på kommunen att bedöma är om villkoren i dessa rättsakter är uppfyllda och om de aktuella bostadstjänsterna kan anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Vi har övervägt om det, för att underlätta för kommunerna, är möjligt att i författning definiera vad som är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse eller ställa upp regler för den bedömningen. Det är emellertid inte möjligt att på ett generellt plan avgöra vilka åtgärder som kan genomföras utan stöd och i vilka fall stöd krävs eftersom detta kräver en analys av affärsrisken och möjligheterna till framtida intäkter i varje enskilt fall. Det är inte heller möjligt att identifiera alla typer av bostads- behov och marknadsförhållanden som kan bli aktuella att tillämpa statsstödsreglerna på, inte ens om en avgränsning görs till kommu- ner med svaga bostadsmarknader. Vi har därför stannat vid att ge Boverket rollen att efter ansökan från en kommun bedöma de kommunala åtgärdernas förenlighet med EU:s statsstödsregler och därigenom bistå kommunerna med denna bedömning.

För kommuner med starkare bostadsmarknader föreslår vi ingen statlig ordning för stödgivningen. Vi föreslår dock att kommunerna ska kunna få vägledning om statsstödsreglernas tillämpning av den nya upphandlingsmyndigheten. I betänkandet lämnar vi också väg- ledning om hur kommunerna kan göra för att öka den rättsliga säkerheten om de väljer att tillämpa EU:s statsstödsregler.

13.3 Konsekvenser för myndigheter

Vi föreslår förändringar av en av Boverkets förordningar. Föränd- ringarna syftar till att göra det stöd som Boverket lämnar förenligt

1 Se SOU 2015:24, En kommunallag för framtiden, del B avsnitt 19.6.2.

546

SOU 2015:58

Konsekvenser

med EU:s statsstödsregler. Vi föreslår ingen ytterligare finansiering men vi föreslår vissa förändringar. Möjligheterna att få omstruktu- reringsstöd kommer att minska bl.a. eftersom bara företag som har ekonomiska svårigheter i EU-rättslig mening kan ges sådant stöd. Genom förslaget om en kompletterande stödordning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utökar vi dock Boverkets möjligheter att lämna stöd till andra åtgärder som kan behövas för bostads- försörjningen. Det är troligt att det statliga stödet som i huvudsak har finansierat rivning av bostäder kommer att användas för att modernisera och tillgänglighetsanpassa hyresbostadslägenheter på svaga bostadsmarknader. Vi bedömer att det mot denna bakgrund är troligt att en större andel av Boverkets anslag om 100 miljoner kronor kan komma att tas i anspråk än vad som skett på senare år. Vi bedömer dock att verksamheten kan finansieras utan utökade anslag.

13.4 Konsekvenser för kommuner

Vi föreslår inga ändrade regler för kommunerna. Däremot föreslår vi vissa förändringar av Boverkets och Statens bostadsomvandling AB:s verksamhet som berör kommunerna. Dessa förändringar ska- par ökad rättslig säkerhet avseende sådant stöd som redan lämnas till kommuner. Även om vi tydliggör syftet med stödet och avgrän- sar det till vissa kommuner bedömer vi att dessa avgränsningar huvudsakligen återspeglar Boverkets och Statens Bostadsomvand- ling AB:s nuvarande tillämpning. Vi bedömer därför att våra förslag inte innebär förändrade ekonomiska eller rättsliga förutsättningar för kommuner.

13.5 Konsekvenser för företag och enskilda

Vi föreslår att Statens Bostadsomvandling AB:s uppdrag tydliggörs och att verksamheten anpassas för att uppfylla EU:s statsstöds- reglers krav. Den ökade administrativa bördan för Statens Bostads- omvandling AB som följer av våra förslag är enligt våra övervägan- den i kapitel 11 nödvändiga för att uppfylla EU:s statsstödsreglers krav.

547

Konsekvenser

SOU 2015:58

Vi bedömer att förslagen underlättar tillämpningen av EU:s statsstödsregler för kommuner, Boverket och för Statens Bostads- omvandling AB. Förslagen säkerställer därmed att otillåtna stöd inte lämnas och att stöd utformas på ett sätt som snedvrider kon- kurrensen så lite som möjligt. Vi bedömer att våra förslag inte för- ändrar förutsättningarna för privata bostadsföretag.

När det gäller allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksamhetsstiftelser som bedriver bostadsverksamhet lämnar vi vägledning om tolkningen av affärsmässiga principer och EU:s statsstödsregler. Våra överväganden och förslag ska bidra genom att klargöra förutsättningarna men syftar inte till några för- ändringar av förutsättningarna för dessa verksamheter.

Även bostadsrättsföreningar och privatpersoner som kan vara hyresgäster, villaägare eller skattebetalare kan påverkas av stöd till företag på bostadsmarknaden. Våra förslag är utformade för att i så stor utsträckning som möjligt behandla olika upplåtelseformer på ett konkurrensneutralt sätt. Vi föreslår inte heller några utvidgade möjligheter till statligt eller kommunalt stöd i EU-rättslig mening. Vi anser därför inte att våra förslag kommer att påverka bostads- rättsföreningar eller privatpersoner.

13.6 Konsekvenser för avfolkningsorter

Enligt kommittéförordningen ska vi även redogöra för våra förslags konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet.

Våra förslag innebär att statliga medel riktas till svaga bostads- marknader. Även om det inte är fråga om någon stor ändring i för- hållande till hur Boverket och Statens Bostadsomvandling AB be- drivit sin verksamhet är förslagen ändå ett uttryck för att staten ska ta ansvar för de finansiella och rättsliga förutsättningarna för ett godtagbart bostadsutbud på svaga bostadsmarknader. Eftersom en fungerande bostadsförsörjning är viktig för sysselsättning och offentlig service kan våra förslag ge kommunerna förutsättningar att främja en sådan utveckling.

548

SOU 2015:58

Konsekvenser

13.7 Övriga konsekvenser

Vi bedömer inte att våra förslag kommer att få någon betydelse för de integrationspolitiska målen, brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet eller för jämställdheten mellan kvinnor och män.

549

14 Författningskommentar

14.1 Förslaget till förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m.

Vi föreslår att en ny förordning om statligt stöd till vissa kommu- nala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m. ersät- ter förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Förordningens innehåll

1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser om

– stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt från en kommun med en svag bostads- marknad för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostads- företag med ekonomiska svårigheter i enlighet med en stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen,

– statligt stöd till kommuner med en svag bostadsmarknad för und- sättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag med eko- nomiska svårigheter,

– statligt stöd till kommuner med en svag bostadsmarknad för stöd

iden mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och

– yttrande från Boverket avseende planer hos en kommun med en svag bostadsmarknad på att lämna stöd i den mening som avses i arti- kel 107.1 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

551

Författningskommentar

SOU 2015:58

I förordningen finns bestämmelser om dels stöd i EU-rättslig mening från kommuner till bostadsföretag, dels statligt stöd till kommuner för att minska bördorna för kommunerna av de först- nämnda stöden. Det finns också en bestämmelse om yttrande från Boverket avseende kommuners planer på att lämna stöd i vissa situationer.

Det stöd i EU-rättslig mening som förordningen är tillämplig på är dels stöd från kommuner för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag, dels stöd från kommuner till bo- stadsföretag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Stödet för undsättning eller omstrukturering av kommu- nala bostadsföretag lämnas i enlighet med en stödordning som an- mälts till och godkänts av kommissionen och där villkoren för stö- det är fastställda. I denna förordning finns några ytterligare villkor för det stödet, i 22 §.

Förordningen innehåller inga villkor för kommuners stöd till bostadsföretag för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan dessa lämnas enligt de rättsakter som anges i 2 §. Beträffande så- dant stöd från kommuner finns emellertid en bestämmelse i 21 § om möjlighet att få ett yttrande från Boverket. En bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse är en marknadskompletterande bo- stadstjänst som säkerställer ett bostadsbehov för alla eller vissa kommunmedborgare enligt objektiva kriterier. Vad som avses med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse har behandlats i avsnitt 10.15.3 och avsnitt 5.5.4 samt 5.6.1.

I förordningen används begreppet stöd för stöd i den mening som avses artikel 107.1 i EUF-fördraget. Förordningen är alltså inte tillämplig på exempelvis ägartillskott från en kommun till ett kommunalt bostadsaktiebolag som är affärsmässigt motiverat.

Med statligt stöd enligt förordningen avses statliga bidrag eller garantier till en kommun för att den i sin tur ska kunna lämna sådant stöd som nyss beskrivits till bostadsföretag. Det statliga stö- det hanteras av Boverket. Merparten av bestämmelserna i förord- ningen avser detta statliga stöd till kommuner.

En förutsättning för att det statliga stödet till en kommun ska ges är att det stöd från kommunen som det statliga stödet ska finansiera uppfyller kraven i den omstruktureringsstödordning som kommissionen har godkänt eller i de rättsakter som anges i 2 §.

552

SOU 2015:58

Författningskommentar

Definitioner

2 §

Med stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse avses stöd för en bostadstjänst som kommunen definierar som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och som upp- fyller kraven i Europeiska kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller i Euro- peiska kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse1

Dessa rättsakter beskrivs i avsnitt 5.5.4 och 5.6.1. EU:s stats- stödsregler förutsätter att den som får stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget för att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse har en skyldighet att utföra tjänsten och att villkoren för detta har bestämts innan tjänsten utförs. Av bestäm- melsen framgår att det är kommunen som ska definiera en tjänst för vilken stöd ska lämnas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan, med beaktande av upphandlingsreglerna, anförtros såväl kommunala som privata utförare. Även en bostadsverksamhet som bedrivs av en kommunal nämnd kan anförtros att tillhandahålla bostads- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och motta stöd för sådan verksamhet enligt denna förordning under förutsättning att verk- samheten definieras och avgränsas på ett sätt som säkerställer för- enligheten med EU:s statsstödsregler.

1 EUT L 114, 26.4.2012, s. 8 (Celex 32012R0360).

553

Författningskommentar

SOU 2015:58

3 §

Med svag bostadsmarknad avses en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas påtagligt av en varaktigt vikande arbetsmarknad, en varaktigt minskande befolkning eller låga inkomster hos kommun- invånarna.

Vid bedömningen av om en kommun har en svag bostadsmarknad ska Boverket utgå från den befolkningsutveckling som skett i kommunen under senare år och den förväntade befolknings- utvecklingen, befolkningens inkomstförhållanden, och därmed be- folkningens åldersstruktur och förväntade åldersstruktur, samt arbetsmarknadsregionens utveckling såväl när det gäller pendlings- mönster som antalet tillgängliga arbetsplatser i regionen.

Stöd för undsättning och omstrukturering

4 §

Stöd för undsättning eller omstrukturering av bostadsföretag med eko- nomiska svårigheter kan lämnas till allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag och kommunala verksamhetsstiftelser som i sin verksamhet på svaga bostadsmarknader huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt.

Stöd för undsättning eller omstrukturering kan lämnas till allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksam- hetsstiftelser men inte till bostadsverksamhet som bedrivs av en kommun genom en kommunal nämnd. Med en verksamhet i eko- nomiska svårigheter avses en verksamhet som utan stöd skulle vara på obestånd eller behöva ansöka om likvidation.

Villkoren för att lämna stöd kommer att framgå av en stödord- ning som anmälts till och godkänts av kommissionen. Den stöd- ordningen kommer att avse endast mindre företag.

Vad som avses med sådana företag har vi behandlat i avsnitt 10.14.2. Vi bedömer att samtliga kommunala bostadsföretag på de bostadsmarknader som anses som svaga i detta betänkande var mindre företag 2012.

554

SOU 2015:58

Författningskommentar

Statligt stöd avseende bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse

5 §

Statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse får inte avse nybyggnation.

Möjligheten att få statligt stöd enligt förordningen är inte tillämp- lig på stöd för nybyggnation. Statligt stöd får alltså inte lämnas enligt denna förordning för att avlasta kommuner från bördor av stöd till bostadsföretag som tillhandahåller tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse om det krävs nybyggnation för tjänsterna.

Omfattning och inriktning på statligt stöd

6 §

Statligt stöd ges i mån av tillgång på medel.

Boverket ger stöd i förhållande till tillgången på statliga medel. Om tillräckliga medel saknas ska Boverket prioritera mellan olika an- sökningar utifrån de bostadsbehov som stödet ska bidra till att till- godose.

7 §

Statligt stöd får ges som bidrag eller statliga kreditgarantier för att minska en kommuns bördor för dess åtaganden för boendet.

Statligt stöd till kommuner kan ges som bidrag och kreditgarantier. Valet av form för det statliga stödet bör anpassas utifrån vad som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet.

8 §

Statligt stöd får ges endast om Boverket vid en samlad bedömning av kommunens ekonomi finner att kommunen inte kan bära kostnaden själv och att andra åtgärder inte är tillräckliga.

555

Författningskommentar

SOU 2015:58

Bestämmelsen motsvarar 8 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Bestämmelsen innebär att Boverket bedömer hur stor andel av kommunens sam- lade intäkter och avgifter som kan användas för det ändamål som stödet avser. Det statliga stödet ska därefter täcka de kostnader för stödet som kommunens ekonomi inte kan bära. Det statliga stödet förutsätter även att alternativa åtgärder ska ha uttömts innan stat- ligt stöd lämnas.

9 §

Statligt stöd ska utformas på ett sådant sätt att statens långsiktiga kost- nader hålls så låga som möjligt.

Bestämmelsen motsvarar 4 § i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Förfarandet i stödärenden

10 §

Ansökan om statligt stöd görs hos Boverket.

Bestämmelsen motsvarar 5 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

11 §

En ansökan om statligt stöd för undsättning eller omstrukturering ska innehålla följande:

1. Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande hand- ling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns i kom- munen och vilka behov som förväntas inom 5 år samt vilket bostads- utbud som finns i kommunen.

2. Underlag som visar att bostadsföretaget är ett företag i ekono- miska svårigheter.

556

SOU 2015:58

Författningskommentar

3. En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommu- nen och bostadsföretaget.

4. En redogörelse för de sociala bostadsförsörjningsproblem som upp- står om kommunens bostadsföretag avvecklas.

5. Övriga uppgifter som behövs för att uppfylla kraven i kommis- sionens beslut om att godkänna stödordningen och för att Boverket ska kunna bedöma kommunernas behov av statligt stöd.

Om omstruktureringen förutsätter att det kommunala bostadsföretaget får stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska ansökan även innehålla det underlag som anges i 12 §.

För att Boverket ska kunna bedöma om kommunens bostads- verksamhet är ett företag i svårigheter i EU-rättslig mening krävs att uppgifter om verksamhetens ekonomiska situation bifogas an- sökan. Det kan finnas anledning för en kommun att inleda kontak- ter med Boverket redan innan ett kommunalt bostadsföretag kan anses befinnas sig i ekonomiska svårigheter i EU-rättslig mening. Bestämmelsen utesluter inte att en ansökan föregås av mer form- lösa kontakter för att underlätta tillämpningen.

Eftersom planeringen av bostadsförsörjningen i första hand är ett kommunalt ansvar ska staten inte finansiera stödet om inte kommunen saknar finansiella förutsättningar att göra det på egen hand. Det krävs därför även uppgifter om kommunens finansiella situation.

Kommunen ska även redovisa sin bedömning av bostadsmark- nadens funktionssätt med respektive utan stöd samt förklara vilka negativa sociala konsekvenser som uppstår utan stöd. Med sociala konsekvenser kan avses osäkerhet om den framtida driften av ett bostadsutbud som svarar mot äldres eller ungdomars behov eller andra svaga grupper på bostadsmarknaden som har ett behov av tillgängliga lägenheter till överkomlig hyra.

Efter ansökan utformar Boverket, kommunen och det kommu- nala bostadsföretaget gemensamt en omstruktureringsplan som uppfyller kraven i den godkända stödordning som är en förutsätt- ning för förordningen.

Eftersom särskilda regler gäller när undsättnings- eller omstruk- tureringsstöd beviljas till företag som tillhandahåller tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse kan Boverket även behöva pröva om företaget som ska motta stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget

557

Författningskommentar

SOU 2015:58

är ett sådant företag som mottar stöd som är förenligt med EU:s regler om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekono- miskt intresse. Vid bedömningen av förutsättningarna för en om- struktureringsplan kan Boverket och kommunen också beakta för- väntat stöd i form av ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Företag som ansöker om undsättnings- eller omstruktu- reringsstöd kan därför även behöva lämna uppgifter enligt 12 §.

12 §

En ansökan om statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska innehålla följande:

1. Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande hand- ling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns i kom- munen, vilka behov som förväntas inom 5 år och vilket bostadsutbud som finns i kommunen.

2. En definition av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.

3. En beskrivning av hur utföraren av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska utses.

4. En beskrivning av hur stödets storlek ska beräknas.

5. En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommu- nen och bostadsföretaget.

6. Resultatet av ett samrådsförfarande med berörda lokala och re- gionala intressenter om innehållet i denna tjänst.

7. Övriga uppgifter av betydelse för Boverkets bedömning.

En kommun som beslutat att ge stöd i EU-rättslig mening för att finansiera en viss tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan ansöka om statlig finansiering av hela eller delar av kostnaderna för stödet. Genom Boverkets granskning av ansökan bidrar Boverket även till rättslig säkerhet genom att bistå kommunen när det gäller att upp- fylla de EU-rättsliga kraven i kommissionens beslut eller förord- ning om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

En ansökan kan avse antingen statligt stöd enligt en stödordning för omstruktureringsstöd som kommissionen har godkänt eller statligt stöd för att finansiera en bostadstjänst av allmänt ekono- miskt intresse.

558

SOU 2015:58

Författningskommentar

Både Boverket och den ansökande kommunen är skyldiga att tillämpa EU:s statsstödsregler när stöd enligt artikel 107.1 i EUF- fördraget ges. Boverket får inte betala ut statliga medel till en kom- mun om verket inte kan bedöma att de EU-rättsliga förutsätt- ningarna för stödet är uppfyllda. För att göra detta krävs att Bo- verket kan bedöma förutsättningarna på den lokala bostadsmark- naden, stödets påverkan på bostadsutbudet och att ersättningen inte riskerar att bli större än nödvändigt. Det är dock kommunen som beslutar om och har ansvaret för åtgärderna och därmed även för att på ett korrekt sätt definiera en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Boverket kan bistå med råd och vägledning men kan inte ersätta kommunens bedömning med sin egen. Om den ansökande kommunen bedömer att stödet är förenligt med EU:s statsstöds- regler och Boverket inte delar den bedömningen föreligger det inga rättsliga hinder för kommunen att agera på egen hand inom ramen för EU:s statsstödsregler. Boverket kan dock inte finansiera en tjänst utan att ha bedömt att de EU-rättsliga förutsättningarna är uppfyllda.

Ett EU-rättsligt godtagbart stöd för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste avse en definierad bostadstjänst som inte skulle utföras alls, till för låg kvalitet, eller till för högt pris utan stöd. Stödet ska även uppfylla kraven i kommissionens beslut eller förordning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

13 §

Boverket beslutar om statligt stöd och utfärdar kreditgarantier enligt 7 §. Beslut om stöd ska förenas med villkor.

Bestämmelsen motsvarar 7 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

14 §

Statligt stöd för undsättning eller omstrukturering får ges endast om statens, kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen reglerats i ett avtal mellan parterna. Statligt stöd i

559

Författningskommentar

SOU 2015:58

annat fall får ges endast om statens och kommunens åtaganden regle- rats i ett avtal mellan parterna.

Avtalet sluts för statens del av Boverket. Avtalet ska, om ärendet är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt, underställas reger- ingen för godkännande.

Civilrättsliga förhållanden och förpliktelser för en kommun kan inte regleras i en förordning. En förutsättning för att skapa de civil- rättsliga och kommunalrättsliga skyldigheter som EU-rätten kräver är att villkoren för stödet regleras i avtal. Tillämpningen av för- ordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtagan- den för boendet har förutsatt att villkoren för omstruktureringen görs bindande genom ett avtal. Den hanteringen uppfyller såväl de EU-rättsliga kraven på ett omstruktureringsavtal enligt omstruk- tureringsriktlinjerna som de EU-rättsliga kraven på bindande åtaganden i kommissionens regelverk om stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (beslut 2012/21/EU och förordning

(EU) nr 360/2012).

Underlag och redovisning

15 §

Kommunen ska på begäran av Boverket lämna det underlag som behövs för Sveriges åtaganden enligt Europeiska unionens statsstöds- regler.

Bestämmelsen ska underlätta den administrativa hanteringen ge- nom att ge Boverket en samordnande roll i förhållande till kommu- nerna när det gäller de rapporteringskrav som följer av de EU- rättsliga bestämmelserna i kommissionens beslut 2012/21/EU och förordning (EU) nr 360/2012 samt av kommissionens godkännan- de av en stödordning för stöd till kommunala bostadsföretag i eko- nomiska svårigheter. Vissa rapporteringskrav kan även behöva föras in i de avtal som sluts mellan kommunen och utföraren av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse eller i de avtal som sluts mellan Bo- verket, kommunen och det kommunala bostadsföretaget.

560

SOU 2015:58

Författningskommentar

16 §

Boverket ska varje år lämna en samlad ekonomisk redovisning av det föregående årets stödbeslut till regeringen. Av redovisningen ska fram- gå vilka företag som har fått stöd, hur många ansökningar om stöd som har avslagits och en prognos för det kommande årets statliga stöd.

Bestämmelsen innebär att Boverket årligen ska ge regeringen en pro- gnos för att möjliggöra budgetbeslut som säkerställer finansiella förutsättningar för bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader.

Boverket ska även senast den 2 maj varje år lämna uppgifter till Tillväxtanalys enligt den myndighetens föreskrifter (MTFS 2009:3) om uppgifter för uppföljning av statligt stöd till näringslivet.

Återbetalning och återkrav

17 §

Boverket ska granska att villkor för statligt stöd följs och ta till vara statens intressen när dessa inte följs.

Bestämmelsen motsvarar 12 § i förordningen (2002:664) om stat- ligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

18 §

Boverket får besluta att ett beviljat statligt stöd helt eller delvis ska återbetalas om

1. den som har ansökt om det statliga stödet genom att lämna orik- tiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att det beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

2. det statliga stödet av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller

3. villkoren för det statliga stödet inte har följts.

Bestämmelsen avser överföring av statligt stöd till en kommun och inte stöd i EU-rättslig mening. Den som har lämnat olagligt stöd i EU-rättslig mening ska enligt 2 § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler (statsstödslagen) återkräva

561

Författningskommentar

SOU 2015:58

stödet, om inte återkrav får underlåtas enligt EU-rätten. Det inne- bär att kommunen ska kräva tillbaka ersättningen från utföraren eller den egna verksamheten i den mån stödet kommer från kom- munen medan Boverket kräver tillbaks eventuella stöd som Bover- ket lämnat.

19 §

Kommunen är återbetalningsskyldig om någon av de grunder som an- ges i 18 § 1–3 föreligger.

Även denna bestämmelse avser förhållandet mellan staten och den ansökande kommunen. I övrigt följer det av 3 § statsstödslagen att ett företag som tagit emot stöd i strid mot EU:s statsstödsregler ska betala tillbaka stödet, om inte återbetalning enligt unionsrätten får underlåtas.

20 §

Om en kommun är återbetalningsskyldig enligt 18 §, ska Boverket be- sluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet. Om det finns särskilda skäl, får Boverket efterge krav på återbetalning helt eller delvis.

Även denna bestämmelse avser statens återkrav i förhållande till en kommun. Återkrav enligt statsstödslagen får enbart underlåtas om det är tillåtet enligt unionsrätten.

Yttrande från Boverket

21 §

Boverket ska på begäran av en kommun yttra sig i frågan om kommu- nens planer på att lämna stöd till företag som tillhandahåller bostads- tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyller kraven i kommis- sionens beslut om stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan be- gäran ska innehålla de uppgifter som anges i 12 §.

562

SOU 2015:58

Författningskommentar

En kommun ska kunna begära att Boverket yttrar sig över de EU- rättsliga förutsättningarna för kommunens planer på att ge stöd till en verksamhet som utför en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan begäran kan även avse en bostadstjänst av allmänt ekono- miskt intresse som förutsätter nybyggnation av bostäder. Yttrandet får anpassas utifrån den information som kommunen kan tillhanda- hålla men det underlag som ska lämnas till Boverket av en kommun som ansöker om statligt stöd kan vara en utgångspunkt för vilken information Boverket kan komma att behöva. I samband med Bo- verkets handläggning av en begäran om yttrande ska Boverket bistå kommunen med information och vägledning.

Kommunalt finansierat omstruktureringsstöd

22 §

En kommun får lämna stöd för undsättning och omstrukturering en- dast om Boverket har konstaterat att villkoren i den stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen är uppfyllda. Kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen ska re- gleras i ett avtal mellan dessa parter och Boverket.

Planeringen av bostadsförsörjningen och kommunala bostadsverk- samheter är i första hand ett kommunalt ansvar. Statligt stöd enligt denna förordning ska därför bara kunna lämnas till kommuner som saknar finansiella förutsättningar att själva finansiera de kostnader som är nödvändiga för att säkerställa bostadsförsörjningen. I de fall det finns förutsättningar att tillämpa den stödordning för omstruk- tureringsstöd till kommunala mindre bostadsverksamheter som vi föreslår i en kommun som kan finansiera detta stöd på egen hand ska Boverket säkerställa att stödet ges i enlighet med villkoren i den stödordning som kommissionen har godkänt.

Boverkets roll blir då att medverka vid efterlevnaden av vill- koren i stödordningen vilket kan ske på samma sätt som i de fall Boverket bidrar med statligt stöd.

Bestämmelsen utesluter inte att en kommun via näringsdeparte- mentet ansöker om att kommissionen godkänner omstrukturer- ingsstöd i fall som inte omfattas av denna förordning.

563

Författningskommentar

SOU 2015:58

Överklagande

23 §

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om över- klagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 18 § får dock inte överklagas.

Förordningen skapar ingen rättighet för kommuner att få statligt stöd. Förordningen påverkar inte heller i övrigt kommunernas rättigheter och skyldigheter. Enligt bestämmelsen är det därför inte möjligt för en kommun att överklaga Boverkets beslut att avslå en begäran om statligt stöd. Beslut att återkräva utbetalt stöd kan dock överklagas av en kommun.

Bestämmelsen inverkar inte på de möjligheter som konkurrenter till stödmottagaren kan ha att genom en talan grundad på EU:s statsstödsregler ta tillvara sina rättigheter enligt dessa regler.

Uppföljning och utvärdering

24 §

Boverket ska följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner och bostadsverksamheter som berörs eller kan komma att beröras av stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt i enlighet med denna förordning samt utvärdera effekterna av de åtgär- der som har genomförts.

Bestämmelsen motsvarar 15 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Bestämmelsen är ett tydliggörande eftersom en sådan löpande analys är en förutsätt- ning för Boverkets årliga prognos om den framtida stödgivningen. Bedömningen av om en viss kommun har en svag bostadsmarknad i förordningens mening gör Boverket efter ansökan i det enskilda fallet i enlighet med kriterierna i 3 §.

564

SOU 2015:58

Författningskommentar

Bemyndigande

25 §

Boverket får meddela

1. föreskrifter om samrådsförfarandet,

2. föreskrifter om hur stödets storlek ska beräknas

3. föreskrifter om kontroll av överkompensation, och

4. ytterligare föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

För att underlätta tillämpningen av förordningen kan det vara lämpligt att Boverket när det byggts upp viss praxis kring tillämp- ningen publicerar bindande föreskrifter om tillämpningen.

565

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Martin Lindvall

För att undersöka vilka möjligheter som finns att i enlighet med EUs statsstödregler stödja insatser på svaga bostadsmarknader har utredningen även tittat på den verksamhet som bedrivs av Statens bostadsomvandling AB (Sbo). Utredningen föreslår att en stödord- ning för den verksamhet som Sbo bedriver utformas i enlighet med EU-kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse.

I utredningens analys av den befintliga verksamheten förs re- sonemang om vilka effekter stödet har för olika aktörer på den lokala bostadsmarknaden, inte minst avseende konkurrensneutra- litet. Utredningen menar bland annat att en konkurrensutsättning av blockförhyrningsavtalen troligen inte skulle medföra varken bättre konkurrensneutralitet eller ökad samhällsekonomisk effekti- vitet, då privata aktörer inte skulle vara intresserade av att ta en så- dan risk. I avsaknad av en fördjupad analys är det ett antagande som påverkat hur förslaget till en ny stödordning utformats.

Utredningen väljer att inte stänga dörren för privata aktörer att vare sig ingå blockförhyrningsavtal med Sbo eller bedriva förvalt- ning av fastigheten under blockförhyrningsavtalets löptid. Men ut- redningen väljer samtidigt att inte föreslå att blockförhyrningen, förvaltningen eller båda bör eller skall konkurrensutsättas. Sanno- likheten för att privata aktörer inte i någon del av omvandlings- projekten blir tillfrågade eller ges möjlighet att lämna anbud blir därmed större än nödvändigt. Genom utformningen av sitt förslag för en ny förordning missar utredningen därmed en värdefull möj- lighet att göra Sbo:s verksamhet i framtiden så konkurrensneutral som den skulle kunna vara.

567

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

Särskilt yttrande

av Jörgen Mark-Nielsen

Utredningens förslag till åtgärder som underlättar för kommuner att främja bostadsförsörjningen i enlighet med EU:s statsstöds- regler om ekonomiska tjänster av allmänt intresse är otillräckligt. Utredningen har vidare avstått från att undersöka åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter för att de ska kunna efterfråga en bostad av god kvalitet. I bakgrundskapitlen beskriver utredningen affärsmässiga principer på ett alltför ett begränsat sätt. Utred- ningen är också kritisk mot att kravet på affärsmässighet kopplas till avkastningskrav på bolagsnivå, vilket utgör en viktig del av ägar- styrningen av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Jag har därför valt att redovisa mina synpunkter på dessa frågor i ett sär- skilt yttrande.

Ekonomiska tjänster av allmänt intresse

Utredningen har haft i uppdrag att ta fram författningsförslag och övriga förslag som möjliggör för kommuner att främja bostads- försörjningen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situa- tioner då marknadens lönsamhetskrav eller marknadsmisslyckanden försvårar ett bostadsutbud som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet. I detta sammanhang skulle särskilt under- sökas i vilken mån EU:s regler om ekonomiska tjänster av allmänt intresse utgör en framkomlig och lämplig väg för att främja bo- stadsförsörjningen i kommunerna.

Medlemsstaterna har stor handlingsfrihet när det gäller att de- finiera en viss tjänst som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, samtidigt som kommissionens behörighet är begränsad till att kon- trollera huruvida medlemsstaten har gjort ett uppenbart fel vid av- gränsningen av tjänsten.

Min bedömning är dock att det finns en stor osäkerhet och tveksamhet hos många kommuner när det gäller tillämpningen av statsstödsreglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Osäkerheten gäller bland annat vilka tjänster på bostadsområdet som kan omfattas, vad som krävs för att kunna hävda att mark- naden inte klarar av att tillgodose bostadsbehovet i kommunen, hur stödet ska beräknas och hur regelverket förhåller sig till bestäm-

568

SOU 2015:58

Särskilda yttranden

melserna om offentlig upphandling. Tveksamheten beror bland annat på att de negativa konsekvenserna för stödmottagaren blir mycket omfattande om det skulle visa sig att man gjort fel och stö- det inte är tillåtet.

Osäkerheten och tveksamheten kan ha förstärkts av det ut- talande som regeringen gjorde i propositionen om allbolagen: ”Sammanfattningsvis gör regeringen mot denna bakgrund bedöm- ningen att bostadsförsörjningen varken generellt eller i delar bör definieras i lag som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.”1

Enligt direktivet till denna utredning har både Boverket och SABO föreslagit att det införs en rambestämmelse i lag med stöd av vilken enskilda kommuner i princip ska kunna tilldela ett allmän- nyttigt bostadsföretag eller en privat fastighetsägare ett konkret uppdrag.

I detta betänkande görs bedömningen att kommunerna idag har de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa EU:s statsstödsregler inklusive att ge stöd till företag i de fall det är nödvändigt för att säkerställa bostadsförsörjningen. Vidare konstateras att kommu- nerna har skiftande förutsättningar att efterfråga såväl den juridiska som den ekonomiska kompetens som krävs för att hantera nöd- vändiga affärsmässiga, kommunalrättsliga och statsstödsrättsliga avvägningar som kan aktualiseras vid stödgivning inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

När det gäller att underlätta för kommuner att tillämpa EU:s statsstödsregler för ekonomiska tjänster av allmänt intresse har utredningen övervägt en nationell reglering avseende vilket för- farande som ska tillämpas. Idén har emellertid förkastats. Dels för att den innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen, dels för att den – även om den skulle öka rättssäkerheten – inte helt kan garantera att ett beslut blir förenligt med EU:s statsstödsregler. Ett regelverk som är helt frivilligt för kommunerna att tillämpa har också förkastats, främst av det sistnämnda skälet.

I stället föreslås i detta betänkande att ett begränsat uppdrag läggs på Boverket. Förslag lämnas till en förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostads- marknader. Denna stödordning avser stöd som kan utges av Bo-

1 Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 29.

569

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

verket, dels till omstrukturering av kommunal bostadsverksamhet, dels till en av kommunen definierad ekonomisk bostadstjänst av allmänt intresse. Förordningen föreslås inkludera en bestämmelse om att Boverket på begäran av en kommun ska yttra sig över kommunens planer på att bevilja stöd i EU-rättslig mening av- seende en ekonomisk bostadstjänst av allmänt intresse.

En sådan möjlighet att erhålla ett yttrande från Boverket över en planerad åtgärd framstår enligt min mening som otillräcklig för att ge kommunerna det stöd de behöver. Utredningen om en kommu- nallag för framtiden har studerat hur EU:s konkurrensrätt påverkar kommunerna. I sitt slutbetänkande ställer man frågan om vem som nationellt bör bedöma om en tjänst är en ekonomisk tjänst av all- mänt intresse. Kommittén gör bedömningen att staten vid behov sektorsvis bör utreda, bedöma och eventuellt reglera ekonomiska tjänster av allmänt intresse och motiverar det så här:

”Mycket talar för att arbetet fortsatt bör göras sektorsvis när marknadsmisslyckandena är nationella, även när de avser tjänster som rör kommuner och landsting. Sådana sektorsvisa översyner bör vara statens ansvar att samordna. Att avgöra om en tjänst är en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, kan vara komplext. Följderna av att en tjänst bedöms som en sådan kan också vara genomgripande och innebära administrativt arbete. Ett nationellt arbete för särskilda typer av tjänster eller på särskilda områden bör underlätta för kommunerna och landstingen som då inte behöver göra det arbetet var och en. Arbetet kan också bli både djupare och bredare och jämförelser kan ske mellan olika delar av landet. Att definiera en tjänst på nationell nivå kanske dock inte alltid låter sig göras. En tjänst skulle kunna anses som en ekonomisk tjänst av all- mänt intresse, SGEI, i vissa delar av landet men inte i alla. Att väga in de lokala förutsättningarna behöver dock kunna göras oavsett om tjänsten definieras lokalt eller nationellt. I förhållande till EU och kommissionen är det utredningens uppfattning att en nationell bestämning av en tjänst bör väga tyngre än om en eller flera en- skilda kommuner eller landsting gör den bedömningen, särskilt om bedömningarna skulle skilja sig åt mellan kommuner och landsting med jämförbara förutsättningar. Det finns sammantaget enligt ut- redningen ett stort värde i att frågorna belyses sektorsvis på natio-

570

SOU 2015:58

Särskilda yttranden

nell nivå. Utredningens bedömning är att staten bör ta ett stort ansvar för att frågorna belyses och bedöms.”2

Jag anser att bostadsektorn är en sektor där det finns ett uppen- bart behov av att staten utreder, bedömer och tar fram ett regelverk för ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Detta har inte gjorts inom ramen för denna utredning, vilket är en stor brist. Regeringen bör därför beakta frågan i den fortsatta beredningen av ärendet. Ett regelverk bör givetvis utformas så att det inte inskränker den kom- munala självstyrelsen.

Åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter

Utredningen har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och brukare och som innebär att de kan efterfråga en bostad av god kvalitet. I detta uppdrag har legat att redovisa vilka åtgärder som undersökts, bedöma vilka åtgärder som kan vara genomförbara och lämna de finansieringsförslag, författningsförslag och förslag till övriga åt- gärder som behövs.

Offentliga åtgärder som riktar sig till utbudssidan medför alltid en risk för snedvridning av konkurrensen. De behöver därför ut- formas så att denna risk minimeras. Det stränga regelverket för ekonomiska tjänster av allmänt intresse är ett exempel på detta. Ytterst behöver alltid en avvägning göras mellan den samhällsnytta som uppnås med en åtgärd och den konkurrenssnedvridning som åtgärden kan medföra.

I ljuset av dessa svårigheter framstår idén att i större utsträck- ning i stället vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter som ett intressant alternativ. Åtgärder som riktar sig till efterfråge- sidan riskerar sannolikt att påverka konkurrensen betydligt mindre än åtgärder som riktar sig till utbudssidan. Det är en brist att utred- ningen inte fördjupat sig i detta. Det är viktigt att detta perspektiv på bostadsförsörjningsfrågan nu inte försvinner. Det behöver upp- märksammas i den fortsatta beredningen av ärendet.

2 SOU 2015:24: En kommunallag för framtiden, s. 426-427.

571

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

Affärsmässiga principer

I detta betänkande sägs att begreppet affärsmässiga principer i vissa avseenden beskrivs på olika sätt av Utredningen om allmännyttans villkor och i regeringens proposition om den nya allbolagen. För mig är det självklart att de beskrivningar som görs i propositionen om den nya allbolagen då har företräde, eftersom den utgör resultatet av regeringens beredning av ärendet inklusive utredningsbetänkandet, en departementspromemoria och två omfattande remissrundor, varefter den beslutats av såväl regeringen som av riksdagen.

Jag delar uppfattningen, som framförs i detta betänkande, att affärsmässiga principer innebär att företaget alltid ska utgå från vad som är bäst för företaget – givetvis inom ramen för ett långsiktigt och seriöst fastighetsägande och för de regelverk som gäller för hyresmarknaden. Det betyder att man ska avstå från att vidta åtgärder som inte bedöms bli lönsamma för företaget.

I detta betänkande sägs vidare att mål som är samhällsekonomiskt eller socialt motiverade men inte kan förväntas stärka företagets ekonomiska ställning måste definieras och finansieras av kommunen. Jag delar även den uppfattningen, men konstaterar samtidigt att om sådana mål i stället kan förväntas stärka företagets ekonomiska ställning så finns det inget hinder för företaget att vidta åtgärder för att nå dessa mål.

För privata aktörer är det en självklarhet att koppla ihop sam- hällsansvar och framtida goda affärer. I förarbetena till allbolagen skriver regeringen så här om samhällsansvar och affärsmässighet:

”Att ett företag tar ett aktivt samhällsansvar kan förenas med både god företagssed och ett affärsmässigt perspektiv. Kungl. Tekniska Högskolan (KTH) lyfter fram att det inom den privata sektorn diskuteras om s.k. Corporate Social Responsibility och vikten för företagets rykte och varumärke att ett bredare ansvar tas för aktiviteter och engagemang i samhällsfrågor. Regeringen delar KTH:s uppfattning att detta skapar ett utrymme för kommunala bolag att agera på liknande sätt. I sammanhanget bör dock fram- hållas att en kommun, enligt de föreslagna reglerna, inte kan kräva av sitt företag att det vidtar åtgärder som inte är lönsamma för företaget. Det väsentliga är att samhällsansvaret är ett uttryck för

572

SOU 2015:58

Särskilda yttranden

bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att bolaget har just en kommun som ägare.”3

I detta betänkande sägs emellertid följande:

”Vår bedömning är att endast projekt som kan räknas hem genom att de skapar tillräckligt stora mervärden för företaget och som går att beskriva på ett trovärdigt sätt i någon form av doku- mentation, exempelvis i en affärsplan, kan anses vara ett affärsmäs- sigt agerande i lagens mening.”

Begreppet ”räknas hem” är monetärt och självklart användbart när en vanlig investeringskakyl upprättas. Men när det gäller sociala åtgärder riktade mot enskilda hyresgäster eller på bostadsområdes- nivå är begreppet inte lika användbart. Sådana åtgärder kan bidra bland annat till lägre förvaltningskostnader, ökad trivsel och trygg- het, ökat kvarboende och ett positivt laddat varumärke för före- taget. Men en vanlig investeringskalkyl är sällan ändamålsenlig för att fånga upp allt detta eftersom det inte alltid går att hänföra ett visst resultat till en viss åtgärd. En del resultat går helt enkelt inte att mäta och värdera i kronor och ören. I dessa fall behöver man beskriva både planer och resultat med ord. Det viktiga är att man på ett trovärdigt sätt kan visa att de åtgärder som planeras är till fördel för företaget, i vart fall på sikt.

De enskilda åtgärderna behöver inte syfta till vinstmaximering, utan det avgörande är att de bedöms som lönsamma för företaget. Detta förhållningssätt beskrevs även av Utredningen om allmän- nyttans villkor som gjorde bedömningen att ”Ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag får vidta åtgärder av social karaktär endast om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärden som att avstå från den.”4

I förarbetena till allbolagen framhåller regeringen att ”En en- skild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål.”5 I detta be- tänkande hävdas att ”Det finns en viss oklarhet i uttalandet om bi- drag till hur företaget kan uppfylla sina mål, eftersom de mål som en olönsam investering kan bidra till inte definieras.” Jag ser dock

3 Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 42.

4 SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, s. 276.

5 Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 46.

573

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

inte någon oklarhet i detta. Det mål som en sådan satsning bidrar till att uppfylla är naturligtvis det avkastningskrav som ägaren stäl- ler på bolaget.

Jag delar självklart uppfattningen att investeringar ska vara lön- samma för företaget. Vad det ovan nämnda förarbetsuttalandet säger

är att en enskild satsning ”i sig” inte behöver vara lönsam om den i stället förbättrar företagets resultat på ett annat område, dvs. om kostnad och intäkt hamnar på olika konton. Ett exempel: Att lägga ner resurser på läxläsning eller en ungdomsgård i ett bostadsområde är i sig inte en lönsam åtgärd, men leder den till att företagets kost- nader för reparationer efter skadegörelse i området minskar kan den

”bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål”.

I detta betänkande sägs att ”Vi har inte kunnat finna något ut- talande som tyder på att det finns någon företagsekonomisk skillnad mellan ett affärsmässigt agerande inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett affärsmässigt agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund.” Det framstår närmast som att det inte skulle spela någon roll om det i lagtexten står affärsmässiga principer eller affärsmässig grund. Men det finns en väsentlig skillnad.

Under beredningen av ärendet med allbolagen framhöll SABO och Hyresgästföreningen att det begrepp som lämpligen bör an- vändas i lagstiftningen är ”affärsmässiga principer” och inte ”affärs- mässig grund”. Skälet till detta är de speciella förutsättningar som råder för bostadsföretagens verksamhet. Bestämmelserna i hyres- lagstiftningen innebär att företagen inte ensidigt kan bestämma hur hyrorna ska sättas. Vidare kännetecknas bostadshyresmarknaden av investeringar med mycket lång varaktighet, vilket kräver ett särskilt långsiktigt förhållningssätt också vad gäller affärsmässigheten. Dessutom har de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ett särskilt lagstadgat krav att erbjuda hyresgästerna inflytande.

Frågan om ”affärsmässiga principer” eller ”affärsmässig grund” har betydelse därför att beslut och domar som rör annan kommunal verksamhet – som har delvis andra förutsättningar – inte ska få en icke önskvärd prejudicerande verkan även för bostadsaktiebolagen.

I förarbetena till allbolagen framhöll regeringen att det finns en skillnad mellan hur allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet och övriga kommunalt ägda företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässig grund. I lagtexten används därför begreppet affärsmässiga principer och regeringen

574

SOU 2015:58

Särskilda yttranden

anför att ”Därmed tydliggörs skillnaden mot annan kommunal verksamhet som på en marknad med andra aktörer ska bedrivas på affärsmässiga grunder.”6

När det gäller tillämpningen av affärsmässiga principer på svaga bostadsmarknader landar detta betänkande i följande slutsats:

”Affärsmässigt agerande på en vikande marknad är svårare att formulera i termer av avkastningskrav på verksamheten som helhet eftersom vikande marknader och fallande fastighetsvärden kan göra det omöjligt att nå sådana mål. Affärsmässigheten får i stället be- dömas genom att se på de enskilda beslut som företaget måste fatta rörande hyressättning, driftskostnader och underhållsinsatser. På var och en av dessa punkter bör företaget kunna visa att man gör det som ett långsiktigt privat företag skulle göra.”

När det gäller tillämpningen av affärsmässiga principer ser jag inga principiella skillnader mellan företag som är verksamma på svaga bostadsmarknader och företag som är verksamma på starka bostadsmarknader. Även på de svaga bostadsmarknaderna ska före- tagen utgå från vad som är bäst för företaget och avstå från åtgärder som inte bedöms bli lönsamma. Företagen ska självklart utgå från de lokala förhållandena på bostadsmarknaden, men någon särskild bedömning av dessa företags beslut om hyressättning, driftkost- nader och underhållsinsatser ska inte behöva göras.

Jag kan instämma i att det är svårare att formulera avkastnings- krav på bostadsaktiebolag som verkar på svaga bostadsmarknader. Det behöver dock inte innebära att kommunerna bör avstå från att göra detta, och de får då utgå från den lokala marknadssituationen och hur privata aktörer som är verksamma på orten agerar. Detta förhållningssätt beskrivs i förarbetena till allbolagen så här:

”På en svag marknad är förutsättningarna att gå med överskott betydligt sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad, där risken är större, än på en stark marknad. En aktör som sedan tidigare är etablerad på en svag mark- nad begränsas dock av de lokala marknadsförutsättningarna, tidi- gare gjorda investeringar och begränsade möjligheter att både köpa och sälja. Möjligheten att sälja för att investera på en annan mark-

6 Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 48.

575

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

nad är ofta inget alternativ, inte ens för privata aktörer. Etablerade aktörer ställer andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Detta hindrar dock inte att kom- munen som ägare ska ställa normala avkastningskrav på sitt företag. Kommunen ska utgå från de lokala förutsättningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befinner sig i en jämförbar situation.”7

Marknadsmässigt avkastningskrav på företagsnivå

I detta betänkande framhålls det som ett problem att kommunerna ställer avkastningskrav på företagsnivå utifrån vilken avkastning som privata företag kräver. Jag kan dock inte se att det finns någon fara i att diskutera avkastning på bolagsnivå. Utredningen om allmännyttans villkor skriver till exempel i sitt betänkande att ”Om kommunerna avstår från avkastning på sitt kapital i de kommunala bostadsaktiebolagen är det således fråga om överföring av statliga medel i den mening som gemenskapsdomstolarna slagit fast i sin rättspraxis beträffande artikel 87.1.”8

Det vill säga: Om ägaren inte ställer ett avkastningskrav över huvud taget eller ställer ett avkastningskrav som är lägre än branschpraxis innebär det att bostadsaktiebolaget har tillgång till medel på mer fördelaktiga villkor än vad ett motsvarande privat företag har. Därför ska ägaren alltid ställa ett marknadsmässigt av- kastningskrav på sitt bostadsaktiebolag.

I detta betänkande sägs, med hänvisning till en teoretisk och empirisk studie9, att privata bostadsföretag sällan använder sig av avkastningskrav på företagsnivå. Inom ramen för denna studie intervjuades tolv företag vilka betecknades som ”långsiktiga pri- vata/’normala’ aktörer”. Resultatet beskrivs så här: ”Åtta av re- spondenterna uppger att de har någon form avkastningskrav på företaget som helhet.”10

7 Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 62.

8 SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, s. 252.

9 Nordlund, B: Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag, 2012.

10 Nordlund, B: Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag, 2012, sid. 55.

576

SOU 2015:58

Särskilda yttranden

Det vill säga: Bland de företag som intervjuades i denna studie var det förhållandevis vanligt att någon form av avkastningskrav ställs på företaget som helhet. Hur generaliserbar slutsatsen är be- ror på hur urvalet gjorts; något underlag som motsäger denna slut- sats har dock inte presenterats.

Sammanfattningsvis talar detta för att det – utifrån bestämmel- sen att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska drivas en- ligt affärsmässiga principer – är ändamålsenligt att kommunerna ställer marknadsmässiga avkastningskrav på bolagen. Bestämmelsen innebär dock inte att kommunen måste agera exakt som en privat ägare, vilka för övrigt agerar på olika sätt och gör olika bedöm- ningar av marknader och risker. Av förarbetena till allbolagen fram- går vidare att ”Affärsmässighet behöver inte innebära en strävan efter kortsiktig vinstmaximering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst.”11 Däremot innebär bestämmelsen att kommunen inte får ge det egna bostadsaktie- bolaget fördelar som en privat ägare inte skulle ge sitt bolag i mot- svarande situation.

Kommunens avkastningskrav på bostadsaktiebolaget, ofta for- mulerat i ett ägardirektiv, är en viktig signal till bolaget att driva verksamheten – såväl investeringar som förvaltning – på ett affärs- mässigt sätt. Det är svårt att se att detta skulle vara problematiskt i förhållande till statsstödsreglerna. SABO har tagit fram en hand- ledning som visar hur man kan ta fram, fastställa och följa upp ett avkastningskrav som utgår från den lokala marknadssituationen, bostadsbolagets förutsättningar och en riskbedömning.12

Naturligtvis är det inte tillräckligt med ett kommunalt avkast- ningskrav på företaget som helhet. För att företaget ska leva upp till detta avkastningskrav måste företagsledningen, som har an- svaret för verksamheten, göra kalkyler inför beslut om invester- ingar eller andra större åtgärder och i dessa ställa upp avkastnings- krav. Dessa måste kunna variera, hos kommunala såväl som hos privata företag. Men ett företag som arbetar affärsmässigt kan bara besluta om satsningar som bedöms bidra till att öka lönsamheten; andra satsningar ska man avstå från. Det kan uttryckas som att

11 Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 48.

12 SABO: Marknadsmässigt avkastningskrav på allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, 2013.

577

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

företaget endast kan vidta åtgärder vilka förväntas bli minst lika lönsamma för företaget som det skulle vara att avstå från åtgärden. I slutänden kommer det sammanlagda resultatet av företagsled- ningens beslut att konstituera avkastningen på företagsnivå.

När företagsledningen – inom ramen för ägardirektivet – fattar beslut om enskilda investeringar är det viktigt att dessa utformas så att de inte riskerar att snedvrida konkurrensen. Det innebär att alla större investeringsbeslut ska utgå från affärsmässiga överväganden byggda på välgrundade framtidsbedömningar. Varje projekts unika förutsättningar och risker måste vägas in. Därmed undanröjs risken för underprissättning. Det viktiga är att man kan motivera sina be- slut om investeringar och andra åtgärder på ett konsistent sätt. Alla kalkyler bygger på antaganden och bedömningar, men de ingående parametrarna måste hänga ihop på ett logiskt sätt och de värden som antas måste vara rimliga och försvarbara. I förarbetena till allbolagen tydliggörs detta på följande sätt:

”Varje ägare till ett företag ställer avkastningskraven på före- tagsnivå, varefter företagsledningen styr verksamheten där såväl olika verksamhetsgrenar som olika satsningar åläggs olika avkast- ningskrav, beroende på marknadsförutsättningar och graden av långsiktighet, men också på i vilken mån de indirekt kan bidra till hur företaget uppfattas eller till dess resultat. Företaget i sin helhet verkar för att nå upp till de avkastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets förutsätt- ningar (t.ex. fastighetsbeståndets sammansättning) och marknads- situationen. En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål. Offentligt ägda företag bör särskilt uppmärksamma konsekven- serna för den lokala marknaden och konkurrenssituationen av en- skilda satsningar, inte minst gäller detta för större investeringar, t.ex. i ett nytt bostadshus. Varje företag gör någon form av eko- nomisk analys och bedömning inför investeringar och ska kunna redovisa vilka affärsmässig överväganden som gjorts.”13

13 Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyres- sättningsregler, s. 46.

578

SOU 2015:58

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av P-G Nyström

Betänkandets beskrivning av innebörden av ”affärsmässiga principer”

I betänkandet diskuteras innebörden av den skrivning som gäller för de allmännyttiga bostadsaktiebolagen i lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (nedan Allbolagen), formuleringen

”affärsmässiga principer”.

Jag delar inte utredningens beskrivning i denna del och detta le- der enligt mig till att man tillägger de allmännyttiga bolagen krav på en ”affärsmässighet” som inte har förankring i lag och förarbeten.

Jag delar i och för sig utredningens uppfattning att ”affärsmässiga principer är ”ett avsteg från det begrepp som används för annan kommunal verksamhet som kommuner bedriver, ”affärsmässig grund”. I betänkandet konstateras dock i nästa steg att bakgrunden till att denna formulering används i Allbolagen istället för den formulering som gäller för annan kommunal bolagsverksamhet var

”såsom det får förstås” att affärsmässigheten inte skulle tolkas som något avsteg från de regler som styr hyressättningen. Vidare uttalas att man inte har funnit något uttalande som tyder på att det skulle finnas någon företagsekonomisk skillnad mellan ett agerande ”inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund”. Detta resonemang leder i sin tur till att utredningen vid beskrivningen av affärsmässighet likställer innebörden av ”affärsmässiga principer” med vad som gäller för annan kommunal bolagsverksamhet och betänkandet vilar i denna del i stor utsträckning på de resonemang som fördes i ut- redningen ”EU, allmännyttan och hyrorna” (SOU 2008:38).

Mina invändningar mot betänkandets beskrivning av

Affärsmässiga principer

Till skillnad mot utredningen menar jag att valet av skrivning från lagstiftarens sida, ”affärsmässiga principer”, var medvetet. Detta gjordes med det uttalade syftet att göra en distinktion mot vad som gäller för annan kommunal verksamhet som agerar på affärsmässig grund. Jag menar därför att ”Affärsmässiga principer” innehållsligt

579

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

har en annan innebörd än affärsmässig grund och detta framgår med tydlighet av propositionen.

För att närmare belysa frågan bör lagstiftningsprocessen som föregick Allbolagens införande i korthet beskrivas.

SOU 2008:38 - Affärsmässig grund

Utredningen ”EU, allmännyttan och hyrorna” (SOU 2008:38) före- slog i det alternativ som behandlade affärsmässiga kommunala bo- stadsaktiebolag att företagen skulle driva verksamheten ”på affärs- mässig grund”. I betänkandet redovisades också tämligen ingående vad utredningen ansåg att denna skrivning innebar för företagen.

Ds 2009:60 – Affärsmässiga grunder

I den departementspromemoria som därefter utarbetades inom finansdepartementet föreslogs likaså att de allmännyttiga bostads- företagen skulle bedriva verksamheten på ”affärsmässiga grunder” (Finansdepartementets departementspromemoria ”allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – Överväganden och förslag, Ds 2009:60). I denna promemoria drogs slutsatsen att den av Hyres- gästföreningen och SABO föreslagna formuleringen ”affärsmässiga principer” var synonymt med begreppet ”affärsmässig grund” (s. 70).

Prop 2009/10:185 – Affärsmässiga principer

I samband med remissbehandlingen av DS 2009:60 framförde SABO och Hyresgästföreningen kritik mot slutsatsen departements- promemorian, att ”affärsmässiga principer” är synonymt med ”affärsmässig grund”. Föreningen och SABO pekade på att det finns betydande skillnader mellan de allmännyttiga bolagens verk- samhet och annan kommunal bolagsverksamhet. Föreningen och

SABO pekade på att valet av ”affärsmässig grund” skulle riskera att leda till att beslut som rör sådan verksamhet skulle kunna få en pre- judicerande verkan på området för de allmännyttiga företagen. Som skäl för att skrivningen ”affärsmässiga principer” skulle gälla på detta område pekade föreningen och SABO på att prissättningen är

580

SOU 2015:58

Särskilda yttranden

underordnad en särskild lagstiftning, att investeringarna sker på mycket lång sikt och kräver ett långsiktigt förhållningssätt samt att de allmännyttiga bostadsföretagen har ett lagstadgat krav att er- bjuda hyresgästerna boendeinflytande och inflytande i bolaget (prop 2009/10:185, sid 47). Jag vill för egen del tillägga att även det uttalade syftet, och enligt propositionen det överordnat syftet, att bolagen har ett ”allmännyttigt syfte” motiverar en annan beskriv- ning än vad som gäller för andra kommunala verksamheter som agerar på ”affärsmässig grund”.

Regeringen godtog i propositionen de invändningar som hade framförts. Regeringen konstaterade att det finns skillnader mellan hur allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet och övriga kommunala bolag som bedriver sin verk- samhet på ”affärsmässiga grund”. Bland annat pekade regeringen på att dessa företag till skillnad mot andra kommunala bolag är under- kastade särskilda regler om värdeöverföringar och att kommunala bolag som agerar enligt ”affärsmässig grund” inte på samma sätt är underkastade sådana begränsningar. Detta leder regeringen till följande slutsats: ”Mot bakgrund av det andförda anser regeringen, till skillnad mot vad som föreslig i promemorian, att allmännyttiga kommunala bostadsaktieolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Därmed tydliggörs skillnaden mot annan kommunal verksamhet som på en marknad med andra aktörer ska be- driva på affärsmässiga grunder” (a.a. sid 48-49, min kursivering).

Jag menar att det är tydligt genom den beskrivna lagstiftnings- processen och propositionen att lagstiftaren har haft det uttalade syftet att skilja ”affärsmässiga principer” från ”affärsmässig grund”. Ambitionen från lagstiftarens sida har varit att ge ”affärsmässiga principer” en annan innebörd än ”affärsmässig grund”. Jag vill tilläg- ga att om det inte varit lagstiftarens tanke att göra en innehållslig skillnad mot ”affärsmässig grund, hade lämpligen skrivningen ”affärsmässig grund” passat bra även för de allmännyttiga bostads- företagen.

Jag delar därmed inte utredningens slutsats att det inte finns någon ”företagsekonomisk skillnad mellan ett affärsmässigt agerande inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett affärs- mässigt agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund”. Jag menar att lagstiftaren har avsett att göra en innehållslig skillnad. Det faktum att propositionen inte i detalj redovisar vad skillnaderna

581

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

närmare består i ändrar inte förhållandet att lagstiftaren har åsyftat en företagsekonomisk skillnad. I de delar vägledande uttalanden sak- nas för den närmare innebörden av ”affärsmässiga principer” får lag- stiftaren antas ha överlåtit på rättstillämpningen att avgöra.

Prop 2009/10:185 är den relevanta rättskällan

En konsekvens av mina synpunkter är att urvalet av rättskällor för bedömning av den närmare innebörden av ”affärsmässiga principer”

är begränsade. Den enda relevanta rättskällan för hur lagstiftaren har ansett att skrivningen ”affärsmässiga principer” ska tolkas är prop. 2009/10:1985.

Jag menar därför att det inte är korrekt att, som sker i betänkan- det, hämta ledning för tolkning vad som är ett affärsmässigt ageran- de från t ex utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38). Utredningen är inte relevant för att bestämma innebörden av den för Allbolagen unika formuleringen ”affärsmässiga principer”.

Det allmännyttiga syftet och affärsmässighet

En avgörande skillnad mellan de resonemang som fördes och för- slag som lades av utredningen 2008:38 jämfört med det som seder- mera blev Allbolagen, är att lagstiftningen klargjorde att de allmän- nyttiga bolagen som överordnad princip har ett allmännyttigt syfte med verksamheten. I propositionen klargjordes att de allmän- nyttiga bolagen ”inte tillkommit för att skapa vinster utan för att tillgodose ett allmännyttigt ändamål. I den meningen är det allmän- nyttiga syftet överordnat andra aspekter” (a.a. sid 47). Jag menar att detta krav skiljer ut de allmännyttiga bostadsbilagen både från andra kommunala bolag som agerar på en marknad enligt ”affärs- mässig grund” och från privata bostadsföretag som agerar på mark- naden.

Vid en diskussion om innebörden av affärsmässighet för de all- männyttiga företagen, måste enligt mig hänsyn tas till att lagstift- ningen slår fast att bolagen är bunden av en lagstiftning och har skyldigheter som andra aktörer på marknaden inte har. De allmän- nyttiga bolagen har ett lagstadgat allmännyttigt syfte med verksam- heten, de har en skyldighet enligt lag att erbjuda hyresgästerna bo-

582

SOU 2015:58

Särskilda yttranden

inflytande och inflytande i bolaget och de är bundna av den kommunala lokaliseringsprincipen vilket förhindrar dem att agera utanför kommunens gränser. Detta påverkar och begränsar före- tagens möjligheter att agera, och påverkar enligt mig också hur man ska bedöma affärsmässighet för företagen.

Jag menar att detta perspektiv har kommit i bakgrunden i be- tänkandet. I betänkandet uttalas t ex att ”endast projekt som kan räknas hem” kan anses affärsmässigt. I propositionen uttalas tvärt- om att en ”enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål (a.a. sid 46). Jag kan vidare konstatera att t ex boinflytandeverksamhet är inslag i bostadsföretagens verksamhet som bolagen enligt lag ska erbjuda hyresgästerna, och som ofta kostar men inte alldeles givet kan ”räknas hem” i vedertagen mening.

I betänkandet refereras vidare till SOU 2008:38 som anförde att en affärsmässig drift av den befintliga verksamheten innebär att

”vinstmaximering ska eftersträvas, i vart fall på lång sikt, med hän- syn till de risker som tas”. I propositionen uttrycks det på ett annat sätt, affärsmässighet innebär inte innebär en strävan efter ”kort- siktig vinstmaximering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst (a.a. sid 47). Vidare anfördes i propositionen att ett kommunalt bostadsföretag ska utgå från

”vad som är långsiktigt bäst för företaget som sådant, givet de begränsningar och förutsättningar som ligger i att de ska vara långsiktiga, seriösa fastighetsägare på hyresmarknaden inom ramen för de regler som gäller för denna sektor” (a.a. sid 49, min kursiver- ing). Jag vill här tillägga att vid bedömningen av affärsmässighet och avkastning i de allmännyttiga bolagen hänsyn måste, utöver de regler som gäller för hyresmarknaden, hänsyn tas till de särskilda regler som gäller för de allmännyttiga bostadsföretagen och som begränsar deras möjligheter att agera som andra aktörer på mark- naden. Liknande tankar har framförts av docenten i EU-rätt Jörgen Hettne i ett rättsutlåtande till Riksrevisionen angående äldres boende på svaga bostadsmarknader (Riksrevisionens rapport ”Bo- städer för äldre i avfolkningsorter” RIR 2014:2, ”Rättsutlåtande an- gående offentligt stöd på svaga bostadsmarknader”, sid 23).

När det gäller svaga marknader uttalas i betänkandet att affärs- mässigheten i bolag på svaga marknader måste bedömas genom att man granskar ”de enskilda beslut som företaget måste fatta rörande

583

Särskilda yttranden

SOU 2015:58

hyressättning, driftskostnader och underhållsinsatser. På var och en av dessa punkter bör företaget kunna visa att man gör det som en långsiktig aktör skulle göra”.

Det finns enligt mig skäl att peka på att jämförelser ofta inte låter sig göras med andra långsiktiga aktörer på dessa marknader. I de flesta fall är det allmännyttiga bolaget helt dominerande och det bör erinras om att det då inte går att jämföra med vad en investe- rare skulle kräva i avkastning för att etablera sig på en sådan mark- nad. I propositionen beskrivs det på följande sätt: ”På en svag marknad är förutsättningarna att gå med överskott betydligt sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad, där risken är större, än på en stark marknad. En aktör som sedan tidigare är etablerad på en svag marknad begränsas dock av de lokala marknadsförutsättningarna, tidigare gjorda in- vesteringar och begränsade möjligheter att både köpa och sälja. Möjligheten att sälja för att investera på en annan marknad är ofta inget alternativ, inte ens för privata aktörer. Etablerade aktörer stäl- ler andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Detta hindrar dock inte att kommunen som ägare ska ställa normala avkastningskrav på sitt företag. Kommu- nen ska utgå från de lokala förutsättningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befin- ner sig i en jämförbar situation” (a.a. sid 62).

584

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2013:68

EU-rättsliga förutsättningar för kommunal bostadspolitik

Beslut vid regeringssammanträde den 13 juni 2013

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna de förslag som möjliggör för kom- muner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla så- dana kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som är i kris. Förslagen ska syfta till att de bostadsföretag som omstruktu- reras ges förutsättningar att hantera framtida utmaningar och verka på marknadsmässiga villkor.

Vidare ska utredaren lämna förslag som möjliggör för kommu- ner att främja bostadsförsörjningen i kommunen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadsförutsätt- ningarna inte medger ett bostadsutbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet. Utredaren ska i detta sammanhang även undersöka vilka möjligheter det finns att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och som bidrar till att deras efterfrågan på bostäder av god kvalitet tillgodoses.

Utredaren ska också analysera förutsättningarna för ny- och ombyggnad för egnahemsboende på gles- och landsbygd samt före- slå åtgärder som kan underlätta sådant byggande.

För samtliga delar av uppdraget gäller att det står utredaren fritt att lämna förslag som har nära samband med uppdraget. Alla för- slag ska utformas så att de är förenliga med EU-rätten och så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för såväl kom- munerna som staten begränsas till det som är absolut nödvändigt.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 maj 2015.

585

Bilaga 1

SOU 2015:58

Bakgrund

Bostadsförsörjningen i kommunerna

I svensk bostadspolitik svarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna lokalt ansvarar för planering och genomförande.

Av 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av all- mänt intresse på den kommunala självstyrelsen grund, vilket bl.a. innebär att kommunen har ett lokalt bostadsförsörjningsansvar.

Enligt 1 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar (bostadsförsörjningslagen) ska varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamåls- enliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäk- tige under varje mandatperiod. Genom Boverkets årliga bostads- marknadsenkät har det dock visat sig att det är långt ifrån alla kommuner som utarbetar riktlinjer för bostadsförsörjningen och att de riktlinjer som tas fram är av skiftande kvalitet.

I syfte att förtydliga det kommunala ansvaret för bostads- försörjningen och att tydliggöra det regionala perspektivet vid planering har Boverket på uppdrag av regeringen gjort en översyn av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Uppdraget har redovisats1. Regeringen har den 23 maj 2013 beslutat en lag- rådsremiss, En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar, med förslag till ändringar i bostadsförsörjningslagen.

Många gamla regelverk och verktyg har mönstrats ut och förut- sättningarna för kommunerna att bedriva en lokal bostadspolitik i

1 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, rapport 2012:12 samt Tillägg till rapport 2012:12 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, båda dnr S2012/2989/PBB.

586

SOU 2015:58

Bilaga 1

syfte att ta sitt bostadsförsörjningsansvar har successivt förändrats. I dag finns bestämmelser som har betydelse för en kommuns ansvar för bostadsförsörjningen även i förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostads- försörjningsansvar, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt i plan- och bygglagen (2010:900, PBL). Enligt PBL har kommunen bl.a. ansvar för den planläggning och andra åtgärder som krävs för att det ska kunna byggas bostäder. Kommunerna bygger dock normalt sett inte själva några bostäder annat än genom de kommunala bostads- bolagen.

Förutsättningarna för kommuner att bedriva bostadspolitik och ta ansvar för bostadsförsörjningen skiljer sig åt över landet. I kommuner som präglas av svaga bostadsmarknader samt gles- och landsbygdskommuner som t.ex. står inför betydande företags- etableringar och expansion inom gruvnäringen ser problematiken många gånger annorlunda ut än i kommuner i storstadsregionerna. För att främja en hållbar tillväxt och utveckling finns det därför behov av att undersöka möjligheterna att förbättra förutsättningar- na för kommunernas arbete för bostadsförsörjningen i hela landet.

Även om bostadsförsörjningen väsentligen är ett område där medlemsstaterna har kompetensen påverkas förutsättningarna för den nationella bostadspolitiken i allt högre grad av lagstiftning och åtgärder på EU-nivå. Det kan handla om statsstöds- och konkur- rensregler, riktlinjer vid försäljning av offentligt ägd mark, direktiv om byggnaders energiprestanda, m.m.

Europeiska unionens regler om statsstöd

En väl fungerande konkurrens inom EU skapar förutsättningar för att effektiva och innovativa företag belönas på ett adekvat och rik- tigt sätt och att konsumenter får ökad tillgång till varor och tjäns- ter, bättre service och lägre priser. Om marknadskrafterna sätts ur spel kommer konkurrenskraften att minska vilket bl.a. medför risk för högre konsumentpriser, lägre kvalitet på varor och tjänster samt färre innovationer. I fördraget om den Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget) finns därför bl.a. i artiklarna 107–109 bestämmelser om statligt stöd som ska säkerställa att konkurrensen

587

Bilaga 1

SOU 2015:58

inom den inre marknaden inte snedvrids (se även Statsstödsutred- ningens betänkande Olagligt statsstöd (SOU 2011:69) och prop. 2012/13:84 Olagligt statsstöd).

Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt denna artikel är, om inte annat föreskrivs i fördragen, stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av stat- liga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Även om det således finns ett generellt förbud mot statsstöd i artikel 107.1 i EUF-för- draget, så framgår det emellertid av artikel 107.2 och 107.3 att stat- ligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre mark- naden och att stödet i sådana fall är tillåtet.

Utgångspunkten i statsstödsreglerna är att allt stöd ska anmälas i förväg till EU-kommissionen. Bestämmelser om EU-kommis- sionens granskning av statligt stöd finns i artikel 108. Enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till EU-kommissionen. De får inte genomföra åt- gärderna förrän EU-kommissionen genomfört föreskrivet gransk- ningsförfarande.

Av artikel 109 framgår att rådet får på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108, särskilt villko- ren för tillämpningen av artikel 108.3, och vilka stödåtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används i artik- larna 14 och 106.2 i EUF-fördraget, samt i protokoll nr 26 som åtföljer EUF-fördraget, men det definieras varken i EUF-fördraget eller i sekundärrätten. Enligt EU:s praxis avser begreppet i allmän- het tjänster av ekonomisk natur vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte på ett tillfredsställande sätt skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande. Medlemsstaterna har ett brett handlingsutrymme när det gäller att fastställa vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen

588

SOU 2015:58

Bilaga 1

och EU:s domstolar kontrollerar emellertid att medlemsstaterna inte begår några uppenbara fel i bedömningen.

Ersättning som ges till företag som utför allmännyttiga tjänster kan utgöra statligt stöd, eftersom ersättningen kan utgöra över- kompensation om det överstiger de kostnader som företaget ådrar sig i utförandet av den allmännyttiga tjänsten. EU-domstolen har i målet C-280/00 (Altmark) slagit fast att ersättning för offentliga tjänster inte utgör statligt stöd under förutsättning att fyra kumu- lativa kriterier är uppfyllda.

Dessutom har kommissionen i en förordning2 föreskrivit villkor enligt vilka försumbart stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse inte ska anses uppfylla alla villkor i artikel 107.1 i EUF-fördraget och därmed inte heller utgör statligt stöd.

Om varken kriterierna i denna förordning eller kriterierna från Altmarkdomen är uppfyllda utgör ersättningen statligt stöd som i princip ska anmälas till och godkännas av kommissionen. Kommis- sionen har möjlighet att med stöd av artikel 106 i EUF-fördraget förklara att ett stöd är förenligt med den inre marknaden. Kommis- sionen har publicerat ett beslut 3 avseende stöd upp till 15 miljoner Euro per år och vissa utpekade sektorer oavsett stödets omfattning. Om villkoren i beslutet uppfylls anses stödet vara förenligt med den inre marknaden och någon förhandsanmälan behövs inte. Övriga stöd måste förhandsanmälas till kommissionen och kommer att bedömas enligt kommissionens rambestämmelser4 på området.

Andra stödmöjligheter enligt EU-rätten

Det finns i sammanhanget även andra stödmöjligheter enligt EU- rätten. Europeiska kommissionen har exempelvis antagit Gemen- skapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstruk-

2 Kommissionens förordning av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och

108 i Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 114, 26.4.2012, s. 8.

3 Kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT, L 7, 11.1.2012, s. 3.

4 Meddelande från kommissionen – Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011) EUT C 8, 11.1.2012, s. 15.

589

Bilaga 1

SOU 2015:58

turering av företag i svårigheter5. Även om detta regelverk är ut- format för företag inom helt andra sektorer än bostadsmarknaden kan de principer som kommer till uttryck i dessa riktlinjer ha en generell relevans.

Översynen av statsstödsreglerna

Den 8 maj 2012 antog kommissionen ett meddelande om moderni- sering av statsstödsreglerna i EU. Den övergripande ambitionen är att stimulera till bärkraftig tillväxt på en konkurrenskraftig inre marknad. Reformpaketet omfattar bl.a. förtydliganden och förenklingar av regelverket liksom översyn av de rådsförordningar som reglerar kom- missionens arbete (se faktapromemoriorna 2011/12:FPM152 och 2012/13:FPM43). Inom ramen för moderniseringen kommer ett antal regelverk som har betydelse för utredarens uppdrag att revi- deras, bland annat nämnda riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, men även definitionen av statligt stöd i sig, vilket avgörs av hur artikel 107.1 tillämpas.

Nya villkor för kommunala bostadsföretag

I propositionen 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag och reformerade hyressättningsregler föreslogs att ett kommunalt bostadsaktiebolag ska bedrivas i allmännyttigt syfte, men verka enligt affärsmässiga principer och av sina ägare åläggas marknadsmässiga avkastningskrav. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011.

Regeringen anförde i denna proposition bl.a. att det övergri- pande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostadsföretag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostads- utbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster (prop. 2009/10:185, s. 40–43). Regeringen konstaterade vidare att de all-

5 Artikel 107.3 c i EUF-fördraget och Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsätt- ning och omstrukturering av företag i svårigheter EUT C 244, 1.10.2004, s. 2–17.

590

SOU 2015:58

Bilaga 1

männyttiga kommunala bostadsaktiebolagen varit viktiga instru- ment för kommunerna att främja en väl fungerande bostadsförsörj- ning, men att dessa bostadsföretag inte var det enda medel som kommunerna har till sitt förfogande. Regeringen betonade sam- tidigt att även om de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebola- gen är viktiga instrument för kommunerna, så kan kommunerna inte delegera ansvaret för bostadsförsörjningsfrågorna till sitt bo- stadsbolag. Vidare uttalade regeringen att även då de kommunala bostadsföretagen uttryckligen ska bedriva sin verksamhet på affärs- mässiga grunder och sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat, ska kommunerna kunna använda sina företag för att full- göra sitt bostadspolitiska ansvar.

När det gäller affärsmässigheten anförde regeringen i proposi- tionen bl.a. att med detta avses det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar inför in- vesteringar, i sin dagliga drift och i relation till andra aktörer. Vi- dare uttalade regeringen att affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – inom ramen för den lagstiftning och de allmänna normer som finns för företag i allmänhet och för företag som verkar inom hyresbostadssektorn i synnerhet – ska sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat och att kommunerna ska ställa motsvarande affärsmässiga avkastningskrav på sina bostadsföretag som andra likartade aktörer, dvs. sådana som har ett långsiktigt perspektiv på sitt ägande. Regeringen anförde bl.a. att bedömningen av affärsmässigt beteende och rimliga av- kastningskrav bör utgå från den enskilde aktörens situation och att det är företaget i sin helhet som verkar för att nå upp till de av- kastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets förutsättningar t.ex. fastighetsbeståndets sammansättning och marknadssituationen. En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål (prop. 2009/10:185, s. 44–49).

I propositionen redovisade regeringen också sin syn på frågan om vad som är affärsmässigt och om affärsmässiga avkastningskrav i olika situationer, där man måste skilja mellan olika marknads- situationer, men också ta hänsyn till skillnaden i förutsättningar mellan företag som sedan tidigare befinner sig på en viss marknad och företag som överväger att nyetablera sig på samma marknad. För ett redan etablerat företag på en svag marknad kan det vara

591

Bilaga 1

SOU 2015:58

marknadsmässigt att nöja sig med en låg avkastning trots att en potentiell nyinvesterare till följd av risken skulle ställa högre avkast- ningskrav för att investera i samma marknad (prop. 2009/10:185, s. 62).

Regeringen konstaterade vidare att det är kommunen, som ägare av ett bostadsföretag och med det övergripande ansvaret för bo- stadsförsörjningen, som i första hand bär ansvaret för att genom- föra sådan omstrukturering som kan krävas för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor (prop. 2009/10:185, s. 62).

Kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader

Fröet till de allmännyttiga bostadsföretagen finns i den bostadspoli- tik som började bedrivas på 1930-talet. Politiken då var dock in- riktad mot mindre bemedlade hushåll med många barn, med bland annat de s.k. barnrikehusen som resultat. Efter andra världskriget lades politiken om, bl.a. som en konsekvens av den sociala stigmati- sering och segregation som blev följden av fokuseringen på att en- bart tillhandahålla bostäder för vissa behövande hushåll. Den nya politiken resulterade bl.a. i tillkomsten av dagens allmännyttiga och kommunala bostadsföretag.

Det statliga bostadsfinansieringssystemet gynnade från början allmännyttiga bostadsföretag, vilket bidrog till att denna sektor ökade kraftigt såväl kvantitativt som i förhållande till bostads- marknaden i övrigt. Under lång tid behövde dessa bostadsföretag till följd av gynnsamma lånevillkor inte bygga upp något större eget kapital. I praktiken var det därför primärt staten som stod risken för de kommunala bostadsföretagen. I förhållande till såväl samt- liga hyresbostäder som bostadsbeståndet i sin helhet var allmän- nyttan som mest dominerande kring 1990, då var fjärde bostad – ca 55 procent av alla hyreslägenheter – ägdes av ett allmännyttigt bo- stadsföretag.6

Under många år tog de kommunala bostadsföretagen ett be- tydande ansvar för den lokala bostadsförsörjningen. Detta bidrog

6 Bo Bengtsson (red.): Varför så olika? Nordisk bostadspolitik i jämförande historiskt ljus. Reviderad upplaga 2013 (kommande). Egalité, Malmö.

592

SOU 2015:58

Bilaga 1

samtidigt till att privat kapital endast i begränsad omfattning in- vesterades i produktion av hyresbostäder.

Politiken förändrades under 1980-talet, då bl.a. de statliga bostadslånen avvecklades, och ett antal kommunala bostadsföretag under devisen ”affärsmässig allmännytta” påbörjade uppbyggnaden av ett eget kapital för att nå en rimlig soliditet. Först då kunde kommunen i egenskap av ägare anses ha fått det fulla ansvaret för det egna företaget och dess verksamhet.

Många kommunala bostadsföretag har i dag en stark ekonomi och en betryggande stabilitet. Det finns dock även kommunala bostadsföretag som verkar i kommuner där bostadsmarknaden är svag. Dessa företag har ofta ett i det lokala perspektivet betydande bostadsbestånd, varav en stor del ofta tillkom under rekordåren och det s.k. miljonprogrammet.

Svaga bostadsmarknader kännetecknas av en långsiktig och var- aktig negativ befolkningsutveckling, vilket skapar ett bostadsöver- skott som på hyresbostadssidan till största delen drabbar de kom- munala bostadsföretagen med stora underskott till följd av vakanser. Hyresbortfallet och hyresförlusterna kan i princip täckas antingen genom att hyrorna för de uthyrda bostäderna pressas uppåt eller genom kapitaltillskott från kommunen. Höjda hyror innebär sam- tidigt att andra boendealternativ blir mer attraktiva med konse- kvens att antalet vakanser riskerar att öka ytterligare. Ett bostads- företag som inte redan tidigare har en mycket god soliditet har små möjligheter att på egen hand göra den omstrukturering som är nödvändig för att komma till rätta med underskotten. Om situa- tionen blir långvarig anses bostadsföretaget vara i kris.

Statens Bostadskreditnämnd (BKN) har konstaterat att drygt 100 kommuner kan betraktas som svaga bostadsmarknader och be- dömt att den demografiska utvecklingen med ökad koncentration av befolkningstillväxten till stora funktionella regioner och en successiv utarmning av de små kan förväntas fortsätta (Analys av svaga bostadsmarknader, dnr Fi2007/125).

Att ett företag ska agera affärsmässigt innebär bl.a. att företagen löpande ser över sin kostnadsstruktur och att olönsamma verk- samheter omstruktureras eller avvecklas. Där bostadsmarknaden är svag måste dessa företag således bl.a. anpassa bostadsbeståndet till efterfrågan vilket ofta innebär att de både måste riva bostäder och

593

Bilaga 1

SOU 2015:58

effektivisera verksamheten i syfte att pressa sina kostnader. Det kan också bli aktuellt att skriva ner värdet på företagens fastigheter.

Under åren 1998–2012 har staten medverkat i ett 50-tal omstruktureringar av kommunala bostadsföretag rekonstruktioner som inneburit att totalt ca 14 000 lägenheter, vilka blivit övertaliga på grund av befolkningsutvecklingen, har avvecklats eller utvecklats till annan användning. Statens medverkan vid sådana omstrukturer- ingar, som sedan den 1 oktober 2012 ligger inom Boverket, regleras i avtal med den aktuella kommunen. I varje sådant avtal ingår numera regelmässigt villkor om rivning och effektiviseringsåtgärder som villkor för bidrag.

Som ett komplement till det avtalsreglerade stödet bildades år 2004 Statens Bostadsomvandling AB (Sbo). Bolagets uppdrag är att praktiskt medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i ba- lans på orter med minskande befolkning. I detta ingår att förvärva, äga, förvalta och utveckla bostäder som övertas från kommuner eller kommunala bostadsföretag och att avveckla sådana bostäder genom försäljning eller rivning samt att driva härmed förenlig verksamhet. Bolaget får dock inte gå in som delägare i kommunala bostadsföretag. Sbo:s verksamhet har också bidragit till positiva flyttkedjor och därmed till ett bättre utnyttjande av det befintliga beståndet i kommuner med mycket liten eller ingen nyproduktion av bostäder.

BKN bedömde i februari 2011 att ca 80 kommuner hade behov av att avveckla bostäder för att nå balans på bostadsmarknaden (BKN, Budgetunderlag 2012–2014). Totalt bedömdes drygt 3 600 lägen- heter behöva rivas till en kostnad om ca 900 miljoner kronor. Med hänsyn till den bedömda befolkningsminskningen fram till och med år 2015 bedömdes ytterligare ca 4 000 lägenheter behöva avvecklas till en kostnad på drygt 1 000 miljoner kronor. Den totala kost- naden för att åstadkomma den nödvändiga anpassningen av utbudet av bostadslägenheter skulle därmed uppgå till ca 1 900 miljoner kronor till och med år 2015. Behovet av akut avveckling av vakanta lägenheter har enligt BKN därefter minskat, men den långsiktiga bedömningen är mera osäker (BKN, Budgetunderlag 2013–2015).

594

SOU 2015:58

Bilaga 1

Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen

Även i kommuner med svaga bostadsmarknader kan det finnas be- hov av att bygga om och anpassa bostäder eller t.o.m. bygga nytt i vissa lägen eller för vissa grupper, inte minst som dessa kommuner kännetecknas av en växande andel äldre. Problemen är dock inte begränsade till kommuner som verkar på en svag bostadsmarknad, utan även andra kommuner upplever svårigheter att få till stånd be- hövlig ny- eller ombyggnation eftersom lönsamheten många gånger inte bedöms vara tillräcklig.7 Olika aktörer har pekat på EU-rättens reglering avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som en tänkbar lösning på ovan nämnda problem. Regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse innebär inte i sig nya resurser, utan skulle endast möjliggöra för kommunerna att under vissa förutsätt- ningar skjuta till subventioner.

I en av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) publicerad kunskapsöversikt har det föreslagits att staten bör överväga att tillämpa reglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att möjliggöra stöd till bostadspolitiska åtgärder som främjar integra- tion och social sammanhållning8, något som skulle knyta an till lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsföretag9. Bo- verket har i sin översyn av bostadsförsörjningslagen föreslagit en ny bestämmelse som ger kommunerna möjlighet att tilldela ett kommunalt eller privat bostadsföretag ett uppdrag att till exempel tillhandahålla hyresbostäder där detta inte kan erbjudas på mark- nadens villkor.10

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) har i en rap- port, Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader, diskuterat hur regelverket för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle kun-

7 Ett socialt blandat boende i Göteborg, Göteborgs kommun 2012; Att främja integration och social sammanhållning, SKL 2012; Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader, SABO 2013.

8 Mikael Stigendal och Martin Grander: Att främja integration och social sammanhållning, SKL 2012.

9 Enligt 5 § punkten 1 gäller inte värdeöverföringsbegränsningen för överskott som uppkom- mit under föregående räkenskapsår ”om överskottet används för sådana åtgärder inom ramen för kommunen bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhåll- ning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar …”.

10 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, Boverket 2012.

595

Bilaga 1

SOU 2015:58

na tillämpas på den svenska bostadsmarknaden och i likhet med Boverket föreslagit att det införs en rambestämmelse i lag med stöd av vilken enskilda kommuner i princip skulle kunna tilldela ett all- männyttigt bostadsföretag eller en privat fastighetsägare ett kon- kret uppdrag.11 Exempel på insatser som lyfts i rapporten är att på utpekade orter i en kommun tillhandahålla ett bestånd av hyres- bostäder som kan efterfrågas även av hushåll med begränsade in- komster, att långsiktigt tillhandahålla bostäder med god tillgäng- lighet, lämpliga för äldre personer och personer med funktions- hinder samt att tillhandahålla ett mindre antal smålägenheter med inriktning på unga personer.

Ovanstående förslag till åtgärder överensstämmer i viss mån med sådana tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som företag som erbjuder ”socialbostäder”12 kan ägna sig åt. SABO anser dock att för- slagen innebär att de angivna åtgärderna kan definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan att de berörda bostäderna för den skull definieras som socialbostäder eller ”social housing”.13

Regeringen har tidigare ställt sig tveksam till att definiera bo- stadsförsörjningen eller delar av bostadsförsörjningen som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.14 Den svenska bostadspolitiken syftar till att skapa ett utbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet. Detta utesluter visserligen inte riktade åtgärder i syfte att säkerställa att vissa grupper verkligen kommer in på bostadsmark- naden, men det finns en bred politisk enighet om att sådana åt- gärder inte får leda till en utveckling mot ”socialbostäder” där bo- ende i vissa områden och fastigheter eller i vissa företag villkoras av att den bostadssökande tillhör en grupp som är utpekat ”svag” på bostadsmarknaden. I en situation där marknadssituationen – till följd av tidigare ingrepp eller andra skäl – inte möjliggör ett utbud av bostäder som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet, finns det dock skäl att se över om det ändå finns åtgärder som kan vidtas för att skapa förutsättningar för en god bostads- försörjning. Förslag till åtgärder bör då utformas så att de i gör-

11 SABO 2013, s. 37.

12 ”Social housing” är den vedertagna engelska benämningen och i officiella dokument över- sätts detta med ”subventionerade bostäder”, något som dock kan leda till missuppfattningar då de offentliga subventioner som lämnats till bostadsbyggande i Sverige inte sedan slutet av 1940-talet har haft sådan inskränkning med avseende på målgrupp.

13 Se t.ex. innebörden av beslutet i det nederländska fallet, C (2010) 26 final14.01.2010.

14 14 Se prop. 2009/10:185, s. 28–29.

596

SOU 2015:58

Bilaga 1

ligaste mån bidrar till att förbättra förutsättningarna för integration och social sammanhållning.

Förutsättningar för boende på gles- och landsbygden

En konsekvens av den starka urbaniseringen är de förhållandevis låga priserna på permanentbostäder på landsbygden. Dessa priser ligger som regel under kostnaden för att nyuppföra en bostad av motsvarande storlek och standard.

Låga marknadsvärden i förhållande till kostnaden för att bygga nytt gör att det kan vara svårt att finansiera såväl nyproduktion som renovering och ombyggnad av befintliga bostäder. Pantsäker- heten via en marknadsvärdesbedömning av fastigheten riskerar att bli för låg för att banken ska vara intresserad, även om låntagarens återbetalningsförmåga är tillfredsställande.15 För privatpersoner kan kraven på egenfinansiering få till följd att önskade investeringar inte kommer till stånd. Detta kan i sin tur skapa ytterligare hinder för boende utanför tätorter. På sikt kan konsekvenserna av detta bli bostadsbrist även på gles- och landsbygden och därmed i förläng- ningen även ett tillväxt- och utvecklingsproblem.

För att underlätta ny- och ombyggnad av bostäder på gles- och landsbygden gav regeringen år 2012 dåvarande BKN i uppdrag att inrätta en finansiell rådgivningsfunktion för enskilda och företag som planerar att bygga bostäder. Regeringen beslutade också att vidga BKN:s möjligheter att ställa ut garantier, med fullgoda säker- heter, utöver marknadsvärdet så att kreditgaranti nu kan lämnas för 90 procent av kostnaden för nybyggnad av egnahem, upp till taket på 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea.

Utredningsuppdrag

Kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader

Regeringen gjorde i propositionen 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler

15 Se ”Rural Housing – Landsbygdsboende i Norge, Sverige och Finland”, Nordiska Minister- rådet och Tillväxtanalys, rapport 2012:05, s. 55–55 och s. 58–59.

597

Bilaga 1

SOU 2015:58

bedömningen att det finns anledning att se över frågan om hur om- strukturering av kommunala bostadsföretag i kris på svaga mark- nader kan genomföras i enlighet med EU-rätten.

Då de kommunala företag som verkar på en svag bostadsmark- nad och står inför en svår omställningssituation sällan har haft möj- lighet att bygga upp en stark ekonomi, kan olika åtgärder krävas från kommunen. En offentlig ägare har i princip samma möjlighet som en privat investerare i motsvarande situation att stödja sitt företag.

Det är i första hand kommunen som ägare av ett bostadsföretag och med ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen i kom- munen, som bär ansvaret för att avveckla eller genomföra den om- strukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på mark- nadsmässiga villkor. Det är också i första hand kommunen som ska lämna det stöd som det egna bostadsföretaget kan behöva. I sär- skilda fall kan det finnas behov av statliga insatser för att omstruk- tureringar av bostadsföretag ska kunna genomföras. Det måste dock bl.a. säkerställas att de åtgärder som vidtas för omstrukturer- ingen av kommunala bostadsföretag är förenliga med EU-rätten i allmänhet och statsstödsreglerna i synnerhet.

Uppdrag

Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som är nödvändiga för att möjliggöra för kommuner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla sådana kommunala bostads- företag på svaga bostadsmarknader som är i kris. I den mån det behövs ska utredaren således bl.a. föreslå en reglering som medger att stöd kan lämnas till kommunala bostadsföretag i kris. Förslagen ska syfta till att de bostadsföretag som omstruktureras ska ha förutsättningar att kunna hantera framtida utmaningar och verka på marknadsmässiga villkor.

I utredarens uppdrag ingår särskilt att undersöka, bedöma och redovisa:

1. hur många kommuner som har bostadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bo- stadsföretag som har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation,

598

SOU 2015:58

Bilaga 1

2. hur många kommuner som på 5–10 års sikt kommer att ha bo- stadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader samt vilka av dessa bostadsföretag som kan förväntas få ekonomiska svårig- heter,

3. hur många av bostadsföretagen på de svaga bostadsmarknaderna som i dag och på 5–10 års sikt har så stora ekonomiska svårig- heter att de bedöms komma ha behov av stöd från kommunen för att klara fortsatt verksamhet,

4. hur många kommuner som i dag klarar och på 5–10 års sikt för- väntas klara av att hantera omstrukturering eller avveckling av sina bostadsföretag utan statligt stöd och hur många kommuner som kan bedömas ha behov av statligt stöd för åtgärderna samt hur stort stödbehovet bedöms vara. Om det är möjligt ska redo- visningen visa vilka åtgärder stödet behövs till samt kostnaderna för varje åtgärd. Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den ut- sträckning som det är möjligt.

Utredaren ska redovisa resultatet av samtliga undersökningar som har gjorts enligt ovan. Av redovisningen ska framgå hur de aktuella företagen och kommunerna fördelar sig när det gäller omfattningen av åtgärds- och stödbehoven. Det ska även framgå om behoven är jämnt fördelade eller om det finns ett mindre antal kommunala bo- stadsföretag som har mycket stort behov av stöd för att kunna han- tera den omstrukturering eller avveckling som bedöms vara nöd- vändig.

När utredaren undersöker om det finns förutsättningar för att under ordnade former avveckla kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader där en rekonstruktion inte bedöms vara en rea- listisk lösning, ska utredaren särskilt analysera och redovisa vilka konsekvenser en sådan avveckling skulle få för berörda kommuners ekonomi och långsiktiga bostadsförsörjning, t.ex. i fråga om möj- ligheterna för såväl ungdomar som äldre att efterfråga lämpliga bo- städer.

Om utredaren bedömer att en eller flera kommuner kommer att behöva stöd för att kunna hantera den nödvändiga omstrukturer- ingen eller avvecklingen ska utredaren även analysera hur stora in- satser som kan behöva göras samt hur dessa ska utformas för att så

599

Bilaga 1

SOU 2015:58

ändamålsenligt som möjligt bidra till de nödvändiga åtgärderna. I analysen ska även ingå olika åtgärders betydelse för rörligheten på bostadsmarknaden. Utredaren ska även föreslå hur sådana insatser ska finansieras.

Utredarens uppdrag enligt ovan omfattar endast kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader.

Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen

Även i kommuner med svaga bostadsmarknader kan det finnas behov av att bygga om eller t.o.m. bygga nytt i vissa lägen eller för vissa grupper, inte minst som dessa kommuner demografiskt kännetecknas av en växande andel äldre.16 Även unga människors behov i dessa kommuner bör beaktas så att befolkningsutveck- lingen kan vändas i gynnsam riktning. Svårigheterna att hantera bostadsförsörjningen är dock inte begränsade till kommuner som verkar på en svag bostadsmarknad, utan även andra kommuner upplever svårigheter att få behövlig nyproduktion till stånd efter- som lönsamheten inte bedömts vara tillräcklig.

Det är oklart i vilken mån EU:s reglering avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse medger lösningar på ovan nämnda problem. Det är också oklart om en sådan lösning ensamt är det bästa sättet att hantera problemen. Åtgärder som påverkar efter- frågesidan i ekonomin kan ofta påverka konkurrensen i mindre ut- sträckning än åtgärder på utbudssidan.

Uppdrag

Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen i kommu- nen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadens lönsamhetskrav eller marknadsmisslyckanden försvårar

16 Denna problematik har även uppmärksammats av Riksrevisionen, som avser att genomföra en huvudstudie om äldres boende på mycket svaga bostadsmarknader, Riksrevisionen 2013- 04-23, dnr 21-2012-1480.

600

SOU 2015:58

Bilaga 1

ett bostadsutbud som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet.

Utredaren ska beträffande denna del av uppdraget särskilt under- söka i vilken mån EU:s reglering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utgör en framkomlig och lämplig väg att främja bostads- försörjningen i kommunerna.

Utredaren ska även undersöka möjligheterna att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och brukare och som inne- bär att de kan efterfråga en bostad av god kvalitet. Utredaren ska redovisa vilka åtgärder som undersökts, bedöma vilka åtgärder som kan vara genomförbara och lämna de finansieringsförslag, författ- ningsförslag och övriga åtgärder som behövs.

Regeringen har i andra utredningar fått belyst vilka åtgärder som är möjliga att vidta med stöd av plan- och bygglagen (2010:900, PBL) och andra regelverk relaterade till plan- och byggprocessen i vid bemärkelse. Om det inte finns särskilda skäl ska utredaren därför avstå från att undersöka och lämna förslag när det gäller plan- och byggprocessen.

Förutsättningar för boende på gles- och landsbygden

Den som köper ett befintligt småhus på landsbygden har ofta låga boendekostnader, men det kan vara svårt att få nödvändiga lån för upprustning av hus till modern standard. Skillnaden mellan mark- nadspriser och produktionspriser medför att det endast i undan- tagsfall är möjligt att bygga nya egnahem i gles- och landsbygd. På sikt kan konsekvenserna bli bostadsbrist även där och därmed i förlängningen även bli ett tillväxt- och utvecklingsproblem. Möjlig- heterna att få statliga kreditgarantier för byggande i gles- och landsbygd förbättrades 2012. Det finns dock anledning att under- söka i vilken utsträckning förutsättningarna för gles- och lands- bygdsboende ytterligare kan förbättras. Särskilt bör beaktas möjlig- heterna för unga människor, liksom för potentiella inflyttare från andra delar av landet eller från andra länder, att få en bostad i dessa kommuner.

601

Bilaga 1

SOU 2015:58

Uppdrag

Utredaren ska analysera förutsättningarna för ny- och ombyggnad för egnahemsboende på gles- och landsbygden och föreslå åtgärder som kan underlätta sådant byggande.

Utredaren ska särskilt undersöka möjligheten att ytterligare ut- veckla de befintliga kreditgarantier, som administreras av Boverket, så att gles- och landsbygdsboende underlättas.

Utredaren ska också analysera hur villkor och informations- spridning bör utformas så att ett förändrat system ska kunna få genomslag.

Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som behövs.

Utgångspunkter som gäller alla delar av uppdraget

Det står utredaren fritt att lämna förslag som har nära samband med de uppdrag som lämnas i dessa direktiv.

Samtliga förslag ska utformas så att de är förenliga med EU- rätten och så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för såväl kommunerna som staten begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Om något av förslagen påverkar det kommunala själv- styret ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen särskilt redovisas. Lämnas förslag som innebär ökade kostnader för stat eller kommuner ska utredaren även lämna förslag till hållbar finansiering. Utredaren ska även för samtliga förslag redovisa sin bedömning av förslagens förenlighet med EU-rätten.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redovisa kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar av förslagen i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).

602

SOU 2015:58

Bilaga 1

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren ska så långt möjligt genom underhandskontakter med Europeiska kommissionen säkerställa att de förslag som lämnas är genomförbara.

Utredaren ska i tillämpliga delar inhämta synpunkter från bl.a. Utredningen om en kommunallag för framtiden (dir. 2012:105), SKL, SABO, Hyresgästföreningen Riksförbundet, Fastighetsägarna Sverige, De små kommunernas samverkan (SmåKom), Svenska in- stitutet för europapolitiska studier (Sieps), Myndigheten för till- växtpolitiska studier (Tillväxtanalys) samt andra berörda myndig- heter och organisationer. Utredaren ska beakta andra initiativ som regeringen beslutat och som kan vara relevanta för uppdragets genomförande.

Boverket och Statens bostadsomvandling AB ska på begäran bi- stå utredaren.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 maj 2015.

(Socialdepartementet)

603